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LA NEGOCIACIÓN DEL CAFTA: PRINCIPALES DIFICULTADES, PRINCIPALES RESULTADOS Y LECCIONES PARA FUTURAS NEGOCIACIONES Enrique Lacs Guatemala, 2004

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I NTRODUCCIÓN

Desde la negociación de la Ronda de Uruguay del GATT, se incrementó el debate sobre el multilateralismo, generando corrientes que aprueban o desaprueban los tratados de libre comercio, en un caso por considerarlos una opción para acelerar el libre comercio y en el otro por propiciar un estancamiento y distorsión del esquema multilateral. Existen tres grandes advertencias con relación a la negociación de este tipo de tratados: 1) con relación al debate costo - beneficio de estos acuerdos, toda vez que las preferencias comerciales del tratado pueden impulsar el comercio pero también causar desviaciones, además que pueden distorsionar las decisiones de inversión, particularmente cuando un país cuenta con múltiples tratados. 2) con relación a que el comercio influye en el cambio de la economía, aumentando la oportunidad de sectores internacionalmente competitivos e incrementando el riesgo y vulnerabilidad de otros sectores, lo que abre el debate sobre las políticas de reconversión empresarial y sobre si es mejor proteger que subvencionar como estrategia de comercio internacional. 3) en relación a la asimetría en la negociación con socios de diferente peso comercial y político, lo que tiene implicaciones sobre los resultados y el futuro beneficio comercial del acuerdo. El Tratado de Libre Comercio Centroamérica Estados Unidos no escapa a estas advertencias y desde

el inicio de la negociación se han generado múltiples cuestionamientos sobre la conveniencia, su efecto en el comercio, en la cultura, la soberanía nacional, en el empleo, entre otros, de que Centroamérica entrara en este proceso. Este Tratado ha sido objeto de estudio y criticas tanto en la región como en Estados Unidos Ninguna negociación comercial ha movilizado tanto a la sociedad civil como este Tratado. Empresarios, sindicalistas, campesinos y etnias han emitido opinión y exigen determinada acción a favor o en contra. En realidad, solamente un reducido número de personas conoce los detalles de cada situación, dificultad y logro de este Tratado. Como es normal en un proceso de estas dimensiones, existen varias versiones de una misma situación y diferentes percepciones sobre la valoración de los hechos. El programa regional “Centroamérica en la Economía Mundial del Siglo XXI” ha considerado valioso recabar información sobre el proceso, en un esfuerzo por documentar eventos que constituyen la historia comercial de la región y para que sirva de referencia a futuras generaciones. Este documento trata de hacer un recuento del proceso de negociación, de sus resultados y, en particular, destacar hechos que permitan formular recomendaciones aplicables a futuras negociaciones comerciales.

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A NTECEDENTES

Con la conclusión de la negociación entre Canadá, México y Estados Unidos, Centroamérica enfrentó la necesidad de mejorar sus condiciones de acceso a Estados Unidos, particularmente para los bienes que no gozaban de preferencias en el SGP o CBI, o para aquellos productos para los que las preferencias eran menores que las logradas por México en ese Tratado. El sector textil y confección y algunos productos agrícolas, particularmente del sector azucarero, vieron en el Acuerdo comercial México- Estados Unidos un precedente que abría una oportunidad para poder alcanzar los mismos niveles de apertura concedidos a México por Estados Unidos. Los gobiernos centroamericanos visualizaron el efecto de atracción y posible desviación y fuga de la inversión y el impacto en el empleo por este nuevo balance de preferencias, que colocaba a México en iguales o mejores condiciones para competir con los sectores empresariales de la región, en el mercado de Estados Unidos. Esto genera toda una estrategia hacia Estados Unidos por parte de Centroamérica que aspiraba a una “equiparación al NAFTA”, forma como se designó a esta iniciativa a mediados de los años 90. Los Presidentes de Centroamérica, ante la negativa de Estados Unidos para concretar esta equiparación, deciden solicitarle al Presidente William Clinton, en 1998, la creación de una zona de libre comercio entre Centroamérica y Estados Unidos. Estados Unidos procede a ampliar las normas de acceso a su mercado para varias regiones en el mundo, en un esfuerzo para mejorar la competitividad de sus empresas. Con esta estrategia modifica las preferencias que concede a los países centroamericanos y caribeños, especialmente en cuanto a los textiles y prendas de vestir, por medio del CBTPA, vigente desde el año

2000, permitiendo más operaciones productivas en la región. Sin embargo, el CBTPA no otorga el mismo nivel de preferencias concedidas por Estados Unidos a otras regiones como la Comunidad Andina, algunos países de África y, por supuesto, México. Estados Unidos cambia su política comercial externa inducido por acontecimientos externos e intereses estratégicos. La proliferación de tratados comerciales como táctica para obtener ventajas en detrimento de otros socios, coloca a Estados Unidos en creciente rezago competitivo y la demora de las negociaciones de OMC y ALCA refuerza la necesidad de este cambio de política. Con la aprobación de la Autorización para Promoción del Comercio -TPA-, se establece el marco legal para la nueva política. En el año 2002, Estados Unidos anuncia a Centroamérica su interés en negociar un Tratado de Libre Comercio. Centroamérica, por su cuenta, había avanzado en su política de apertura comercial. El compromiso de profundizar el proceso de integración regional, aunque se mantiene en varios aspectos en el discurso político, sólo es asumido por Guatemala y El Salvador, los países que más avanzan en el mismo. Centroamérica ya cuenta con un mercado libre de aranceles, con un conjunto de normativa común que permite un aceptable funcionamiento de la zona comercial. Además, la región cuenta con un grupo de acuerdos comerciales vigentes que, con excepción de República Dominicana, fueron negociados individualmente o en grupos de países. Al iniciar la negociación con Estados Unidos, Centroamérica tenía acuerdos vigentes o en negociación con Canadá, México, Chile, CARICOM, Panamá, Cuba y Colombia. Costa Rica es el país con más acuerdos vigentes en la región.

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C APÍTULO I

L A NEGOCIACIÓN

E NTORNO DE LA NEGOCIACIÓN No obstante que Centroamérica avanzaba en su apertura comercial de forma negociada con sus principales socios extra-regionales, no fue sino hasta el año 2002 que, con el anuncio del presidente George W. Bush acerca del inicio de las negociaciones para un Tratado de Libre Comercio, la región tendría la oportunidad de establecer las bases para consolidar la apertura con todos sus socios y en esta ocasión uno de los mas importantes en términos de intercambio comercial. Estados Unidos da un giro a su política comercial externa, apostando por una apertura comercial bilateral con socios o regiones que comercial y estratégicamente consolidará su hegemonía económica. Esta nueva política tiene su sustento en el creciente déficit comercial, la relocalización de la producción en países de bajo costo, el desempleo y el pobre desempeño económico. Además, Estados Unidos observa que las negociaciones comerciales, iniciadas en la OMC, se perfilan difíciles y prolongadas. Los países en desarrollo y la participación de China en la Ronda Doha provocan una creciente tensión al abordar los temas agrícolas, entre otros, altamente sensibles y políticos. Durante la negociación del Tratado, en el 2003, Estados Unidos y Europa sorprenden al resto del mundo con una propuesta sobre los temas más sensibles en agricultura. Estos países abandonan su confrontación respecto a las subvenciones y buscan consolidar sus privilegios. Esto moviliza a los países en desarrollo y, en la Conferencia Ministerial de Cancún, el G-20 hace contrapeso. Esta conferencia ministerial no logra sus objetivos. Guatemala, El Salvador y Costa Rica deciden participar en este grupo debido a que Estados Unidos impuso que las subvenciones agrícolas no serian negociadas en el Tratado sino en la OMC. Los países centroamericanos se retiraron del G-20 para no poner en riesgo la negociación del Tratado.

Por otra parte, el ALCA se estanca por las diferencias entre las economías de más peso en el continente, siempre en torno a la agricultura y al balance de concesiones entre sus miembros. No obstante las experiencias pos-NAFTA, con Chile, Jordania y Singapur, esta nueva fase de la política comercial se revela más compleja y politizada. El Organismo Legislativo de Estados Unidos tiene la intención de aumentar su poder de decisión y participación en las negociaciones comerciales. Con la promulgación de la Ley de Comercio del 2002, la cual contiene, entre otros asuntos, la autorización para negociar – TPA –, se define en gran medida el margen de acción del Organismo Ejecutivo respecto a las negociaciones comerciales. Para Centroamérica la TPA es importante ya que es en este esquema que se desarrollaría la negociación y posterior aprobación del acuerdo. Estados Unidos, en medio de su precampaña política, anuncia su agenda de negociaciones comerciales con varios países y regiones. Esto no sólo denota la amplitud de su política comercial sino que pone en evidencia que el impacto en ese mercado de las posibles ventajas de Centroamérica logradas con el Tratado será relativo. De forma paralela, EE.UU. inició el proceso de negociación con Marruecos, Australia y, seguidamente según el programa, República Dominica, Panamá y los países andinos Colombia, Ecuador y Perú. Las negociaciones comerciales se produjeron en el contexto de una Centroamérica en la que se manifiestan disparidades económicas y de política comercial. Aunque los gobiernos destacan las ventajas de la Unión Aduanera, no dan el impulso que se requiere para consolidar las oportunidades de Centroamérica frente a sus socios comerciales. Entre Honduras y Nicaragua existe una disputa sobre su mar territorial, lo que, entre otros aspectos, tuvo consecuencias en los niveles arancelarios aplicados a los productos de su intercambio comercial. El Salvador

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se encuentra en una campaña política en la que los resultados para la integración de la Asamblea Legislativa le son adversos al partido gobernante, lo que indica la posibilidad de que la oposición, contraria al Tratado, pueda asumir el poder ejecutivo en los próximos comicios presidenciales. Costa Rica experimenta fuertes protestas sociales como consecuencia de las políticas de privatización. Guatemala está regida por un gobierno altamente cuestionado y con baja credibilidad, situación que se agrava con la decisión del gobierno de EE.UU. de descertificarlo por su pobre combate al narcotráfico, lo que causa una mayor percepción de amenaza al proceso de negociación entre los gobiernos de la región y los sectores empresariales. Además, tanto en El Salvador como Guatemala se encontraban en marcha procesos electorales, con posibilidades de tener consecuencias significativas en el proceso y aprobación del Tratado. La sociedad civil advierte la importancia de su participación y se organiza para validar sus opiniones e intereses. El sector empresarial institucionalizado y sus diferentes ramas crean el Consejo Empresarial Centroamericano, para establecer y conducir toda una estrategia de acompañamiento y propuesta al proceso. Entre otros, la Iniciativa Mesoamericana agrupa a una parte de las organizaciones campesinas y de trabajadores con planteamientos en agricultura y derechos laborales. Se hacen múltiples alianzas de sectores a nivel centroamericano creando frentes y grupos de interés que manifiestan sus objetivos y preocupaciones.

P ROCESO DE NEGOCIACIÓN El a) b) c)

proceso de negociación se realizó en tres etapas, preparación; negociación; y revisión legal

Cada una de estas etapas del proceso exigió un esfuerzo de organización y consenso por alcanzar acuerdos consecuentes.

a) Preparación i) Talleres La primera fase de la preparación se efectuó en el año 2002 con una serie de talleres informativos durante los cuales cada país expuso los diferentes aspectos de su legislación y condiciones institucionales, sectoriales, económicas y comerciales. Esta fase permitió, después de casi un año de trabajo, el acercamiento con los equipos responsables de la negociación de Estados Unidos y de Centroamérica.

Aunque esta fase no resolvió todas las necesidades de información de Centroamérica, permitió explorar las posibilidades de la negociación, las sensibilidades de cada país y las aspiraciones con relación a los acuerdos a alcanzar. ii) Estrategística 1 En la fase previa también se definieron los aspectos que permitirían un ordenado proceso de negociación. Estos aspectos versaron sobre el manejo necesario del proceso a lo interno de Centroamérica y frente a Estados Unidos, tanto en logística como temática de negociación. Entre estos aspectos están: ● La estructura del Tratado -temas● Objetivos de la negociación ● Mesas de Negociación ● Las sedes de las negociaciones ● Número de rondas de preparación intracentroamericana ● Número de rondas de negociación con Estados Unidos ● El texto base de negociación ● El idioma oficial de la negociación ● La secretaría y coordinación del proceso ● La forma de participación de la sociedad civil Estados Unidos propuso que el texto base de negociación con Centroamérica fuese el del acuerdo que recientemente había concluido con Chile y del cual no se conocía oficialmente los resultados y alcances de los compromisos; los textos de este acuerdo fueron oficializados en febrero de 2003. Uno de los objetivos establecidos fue que el acuerdo resultante debería ser uniforme, es decir con el mismo nivel de compromiso para los cinco países centroamericanos, con lo cual se reforzaba la necesidad de actuar de manera coordinada para alcanzarlo. En el contenido del tratado influyó de manera importante Estados Unidos, proponiendo que se integrara capítulos relacionados con la normativa laboral y ambiental y temas vinculados a la corrupción, transparencia y facilitación del comercio; en cambio, no propuso ningún capítulo relacionado con los mecanismos antidumping y compensatorios de las subvenciones, reduciendo así las expectativas de contar con mecanismos de defensa adecuados para los sectores productivos centroamericanos. La mayoría de las fuentes consultadas coinciden en que la inclusión de los capítulos laboral y ambiental ocasionó reacciones variadas en la sociedad civil

1 Asuntos logísticos y de planeación que tienen un alto sentido estratégico.

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centroamericana; por un lado, el sector empresarial, escéptico, los visualiza como nuevos mecanismos para obstaculizar el comercio con fines proteccionistas de Estados Unidos; otra parte de la sociedad civil ve en estos una oportunidad para obligar a los gobiernos a respetar la legislación y como medio para respaldar su posición frente al sector empresarial y gobiernos. Los encuestados indicaron que la decisión sobre las mesas de negociación fue motivo de preocupación para algunos países de Centroamérica. Estados Unidos propuso 5 mesas de negociación y dos grupos de trabajo; la composición de las mesas reflejaba la sensibilidad de Estados Unidos y anticipaba la estrategia que seguiría a lo largo de la negociación. Estados Unidos solicitó establecer una mesa específica para Agricultura y otra para Textil y Confección, aunque finalmente tales temas se integraron a la mesa de acceso a mercados. Los grupos de trabajo se orientaban a la cooperación y las medidas sanitarias y fitosanitarias; este último debería dar resultados anticipados para crear un ambiente favorable hacia Estados Unidos frente a reclamaciones de los países centroamericanos por actitudes proteccionistas que no permiten el acceso de bienes agrícolas a su mercado. Estos dos grupos de trabajo formaron parte de la estrategia para obtener percepciones positivas de sectores de la sociedad civil a favor de la negociación, particularmente reforzada por un discurso político de desarrollo económico y estabilidad democrática. Según los consultados, existió fuerte divergencia a lo interno de Centroamérica sobre el momento y contenido del grupo de trabajo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, en parte porque algunos países deseaban resolver de antemano situaciones de acceso de ciertos productos y por no querer abrir otro frente de negociación con los intereses manifiestos de Estados Unidos en resolver su acceso al pollo. Se acordaron 9 rondas de negociación en el curso de un año, con sedes rotativas que se alternaban entre ciudades de Centroamérica y de Estados Unidos. Centroamérica, por su cuenta, programó igual número de rondas con el objeto de prepararse y coordinarse internamente. Las rondas superaron el número previsto y se establecieron rondas temáticas o minirondas al final de la negociación, según el avance de los temas. Se decidió que las funciones de secretaría y coordinación de la negociación por parte de Centroamérica serían responsabilidad de Costa Rica, lo cual implicó que las comunicaciones, programación y algunos elementos de logística entre Centroamérica y Estados Unidos se hiciesen por intermedio de Costa Rica. El idioma oficial de la negociación fue el inglés, lo que significaba que la versión en dicho idioma de los acuerdos negociados sería, en todos los casos, la correcta y válida.

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Los gobiernos establecieron las bases para que la sociedad civil participara de forma ordenada. Se constituyó el cuarto adjunto, donde los negociadores de Centroamérica informaron periódicamente sobre el avance de cada ronda y los temas relevantes. Cada país centroamericano estuvo representado en cada mesa de negociación por su respectivo negociador temático. Esto implicó una decisión sobre la vocería en cada mesa y cada ronda. En términos generales, la vocería de Centroamérica estuvo bajo la responsabilidad del país sede de la ronda o de Costa Rica. Existieron percepciones diferenciadas, según indican las fuentes consultadas, acerca de la capacidad de los diferentes equipos de negociación de Centroamérica. Se resalta la opinión sobre el buen nivel de los equipos de Costa Rica y El Salvador, que contaban con personal experimentado, articulado y estable, y que contrastó con el equipo de Guatemala, en su mayoría formado por personal con muy poca o ninguna experiencia en los temas y las negociaciones, el que además reflejó inestabilidad, debido a que en un solo año tuvo tres diferentes jefes de negociación. Gran parte de los resultados de la negociación, coinciden los entrevistados, se debe a la capacidad técnica y habilidad del negociador y por tanto se ha asegurado, según la óptica del país o sector, que los resultados son más o menos buenos debido al trabajo del equipo de negociación.

b) Negociación La negociación se caracterizó por la diferencia de intereses entre los países; estas diferencias se manifestaron sobre todo en los temas más sensibles para cada país. Los encuestados coincidieron en que ningún país de Centroamérica consideró en algún momento abandonar o suspender la negociación. Aunque Costa Rica no pudo concluirla en la fecha prevista, el efecto fue extenderla para lograr los acuerdos necesarios. En la primera mitad del periodo de negociación se avanzó lentamente, abordando los temas menos relevantes en los que no hubo mayores divergencias. Hacia finales del tercer cuarto del periodo se abrió la negociación acerca de la bilateralización. Esto significó que cada país centroamericano podría alcanzar en ciertas áreas, productos o servicios un acuerdo diferente con Estados Unidos. Los consultados manifestaron que ésta fue una solución para avanzar en la negociación, por lo que los países abandonaron el objetivo de concluir un tratado uniforme.

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La negociación concluyó oficialmente el 18 de diciembre de 2003. No obstante, varios de los acuerdos alcanzados para esa fecha fueron conceptuales. Esto requirió que durante el periodo de revisión legal éstos fueran plasmados en textos legales, extendiendo así parte de la negociación técnica. Debido al esfuerzo para lograr textos consensuados que recogieran los acuerdos conceptuales, muchos de éstos vieron su conclusión prácticamente días y hasta horas antes de la suscripción del Tratado. Durante el periodo de negociación se mantuvo un ritmo sostenido de reuniones entre países, entre sectores empresariales centroamericanos, entre empresarios centroamericanos y estadounidenses para lograr los acuerdos que contiene el Tratado.

c) Revisión legal La revisión legal es el proceso por el cual los países se aseguran que el texto y anexos del Tratado son consistentes y coherentes, que contiene un lenguaje común y utiliza palabras apropiadas, lo que incluye la traducción.

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Aunque en la revisión legal por principio no se permite modificaciones que alteren la sustancia de los acuerdos alcanzados al cierre de la negociación, es común que las propuestas de redacción o de uniformar el lenguaje susciten gran cantidad de discusiones sobre si tal o cual propuesta de texto mantiene el sentido y el espíritu del acuerdo en cuestión. Es práctica obligada que durante este periodo se cotejen los acuerdos con las Constituciones Políticas de los países y si existieran problemas de cumplimiento se procede a redefinir el acuerdo, abriendo por tanto la negociación para ese tema específico. El periodo de revisión legal se inició a finales del mes de enero de 2004 y se extendió hasta el 28 de mayo, fecha en la que los cinco países centroamericanos y Estados Unidos suscribieron el acuerdo. La “revisión legal” se extendió por un periodo de dos meses, para incluir en el Tratado a la República Dominicana. El acuerdo final se suscribió el 5 de agosto, conformándose un Tratado en el cual participan siete países.

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C APÍTULO II

P RINCIPALES DIFICULTADES DE LA NEGOCIACIÓN

En este capítulo se tratará las dificultades del proceso entre los países de Centroamérica, frente a Estados Unidos, y de la sociedad civil centroamericana. En cada uno de estos niveles se presentaron situaciones que resultaron, según los casos, contraproducentes o convenientes para el proceso. Vale la pena aclarar que en este capítulo se pone énfasis en resaltar las dificultades, lo que podría generar una percepción negativa del proceso y sus actores. No se describe suficientes aspectos positivos que producen un balance favorable en beneficio del proceso y los responsables de esta negociación.

C ENTROAMÉRICA Al inicio de la negociación se estableció que los cinco países centroamericanos efectuarían reuniones periódicas de coordinación para presentar propuestas comunes que sumaran los intereses y preocupaciones de todos. Esto fue reforzado por un discurso que propugnaba la unidad y coherencia, por parte de los cinco países centroamericanos, en los compromisos que asumirían con Estados Unidos. Tal disposición obedecía a varias causas, entre las que destacaban el proceso regional de unión aduanera, el hecho que no se podía tener un Tratado que contuviera muchos tratamientos específicos por país y finalmente porque Estados Unidos deseaba concretar una zona de fácil acceso con una sola contraparte y no con cinco países individuales. Una de las principales dificultades que afloraron fue precisamente la de mantener la coherencia y unidad en las propuestas, atendiendo al mismo tiempo, en su justa dimensión, los intereses de cada uno de los países. Esto se debió, en parte, a la existencia de una visión distinta respecto al Tratado y a la prevalencia de intereses nacionales no concurrentes con los del resto de Centroamérica.

Cada país tenía una visión comercial y sobre todo una política de esta negociación y del Tratado. Esto ejerció una presión interna entre los países, según comentan los actores del proceso, para avanzar rápidamente, forzando en ocasiones a que la región flexibilizara posiciones en unos casos estratégicas y en otros sensibles para algunos países. En la medida que cada país tiene sensibilidades e intereses diferentes varía su capacidad de hacer o reclamar concesiones de forma conjunta. El que Centroamérica tenga estructuras productivas y empresariales disímiles, y que éstas tengan niveles distintos de participación en la economía de los países, provocó diferencias internas en las propuestas y defensa de intereses. A esto se aunaron diferencias en la estrategia a seguir y el liderazgo ejercido por cada país. Existió una disputa de liderazgo entre los negociadores y por ende entre los equipos, comentan los consultados, que afectó por momentos el proceso y la capacidad regional de hacer valer sus propuestas. Entre los hechos más destacados en las diferencias de estrategia se pudo observar, en un primer ejemplo, la propuesta de apertura de mercancías presentada por Guatemala a inicios de la negociación, lo que provocó fuertes reacciones del resto de países de Centroamérica y culminó con una llamada de atención en público al negociador de Guatemala por parte de sus homólogos centroamericanos. Otro ejemplo es el de la renuencia de Costa Rica de avanzar en la discusión de propuestas sobre telecomunicaciones, cuando los demás países estaban más preparados para su discusión, provocando un retraso de esta negociación y convirtiéndola en un elemento de balance de consensos para toda la región. A medida que el proceso avanzaba, las presiones internas y la de Estados Unidos fueron suficientes para evidenciar más la carencia de solidaridad, aseguran los encuestados. Con el esquema de negociación bilateral se avanzó mas rápidamente, pero a la vez dividió a Centroamérica, por lo que cada país se lanzó en una

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carrera para obtener la mayor ventaja, llegando a extremos de no compartir la información sobre los resultados de negociaciones individuales aun cuando se referían a los mismos productos, servicios o normas del Tratado, lamentan los negociadores consultados. En la misma medida, Centroamérica no mantuvo unidad cuando un país como Costa Rica no pudo acceder a las peticiones de Estados Unidos y tuvo que diferir la negociación para finales del mes de enero de 2004. Existieron situaciones en las que la secretaría de Centroamérica de este proceso hizo propuestas y asumió compromisos sin consultar a todos los países centroamericanos, lo que generó un ambiente de desconfianza y la percepción, por parte de los demás, de que el país que ejercía tal secretaría buscaba controlar el proceso en su beneficio, señalaron varios de los consultados.

E STADOS U NIDOS Una de las principales dificultades con que se tropezó en la negociación con Estados Unidos fue que la misma se realizó a partir de los textos del TLC que dicho país había acordado con Chile, sin otra opción, teniendo que esperarlos para iniciar la discusión en la mayoría de los temas. Estados Unidos clasificó como confidencial toda la negociación e impuso a sus contrapartes esta condición, lo que ocasionó divergencias entre los países centroamericanos. Esta situación proyectó una percepción de inaccesibilidad a esta negociación, lo que a la fecha es aún motivo de crítica y recriminación hacia el proceso por parte de la sociedad civil centroamericana. Centroamérica enfrentó a un socio que tenía posiciones preestablecidas respecto a la región y con relación a la negociación. Esto se evidenció cuando aquél estableció de entrada que ciertos temas, como las subvenciones agrícolas, la migración, las exclusiones de bienes y servicios, no eran negociables. Esto limitó el margen de maniobra de Centroamérica y obligó a la región a reaccionar, en la mayoría de los casos, a sus propuestas. Estados Unidos desarrolló una estrategia mediante la cual mantuvo sin avanzar muchos temas hasta prácticamente el final del proceso, resistiéndose a discutirlos a profundidad en las primeras rondas; esto lo hizo con la intención de agrandar el paquete de cierre de negociación, según el parecer de algunos negociadores. Tal es el caso de los temas textil y confección, agricultura y compras de gobierno, cuya negociación se pudo concluir, por parte de cada país, hasta la ultima ronda. En el caso de Costa Rica esta situación fue más dramática debido a su posición

respecto a los servicios de telecomunicación, seguros y otros sectores sensibles. Estados Unidos cambiaba negociadores en cada ronda para algunos de los temas. En algunos casos el nuevo personal aparentemente no conocía los progresos que se habían alcanzado en la respectiva mesa, lo que se percibió como medida para retrasar el trabajo, según sugieren los consultados. Además, recurrían a presentar constantemente nuevas propuestas que modificaban el sentido o el balance de la discusión en curso. En la etapa de revisión legal, Estados Unidos modificó redacciones de los textos que contenían los acuerdos, provocando con esto ajustes de los compromisos, y alargando por consiguiente el periodo de negociación. Estados Unidos usó su poder coercitivo cada vez que se encontró con propuestas de Centroamérica que no convenían a sus intereses, obligando a la región a adoptar una actitud de reacción. En ocasiones llegó al extremo de amenazar a un determinado país de excluirlo del proceso si persistía en su posición o no accedía a determinada propuesta, coinciden los encuestados. Se escuchaba, indican los consultados, que miembros de las cámaras legislativas, personalmente, remitían propuestas de textos y posiciones de sectores que el USTR debía negociar. Esto le dio rigidez a muchos temas, exacerbando la inflexibilidad de los negociadores de Estados Unidos en algunos sectores y temas. Una limitación logística que afectó la negociación fue la traducción de los textos al español y la deficiencia en las interpretaciones simultáneas.

S OCIEDAD CIVIL La sociedad civil se interesó desde el inicio en esta negociación, conciente de las implicaciones comerciales, económicas y sociales que tendría a nivel nacional y regional. Una de las dificultades con que tropezó la sociedad civil se relacionó con la confidencialidad con la que se manejó la información de esta negociación. No obstante, los gobiernos hicieron esfuerzos para mantener informados a los diferentes representantes de la sociedad civil, aunque en la mayoría de los casos la calidad y profundidad de la información no permitió determinar el nivel de discusión y los compromisos que se asumía reunión tras reunión. Algunos países habilitaron cuartos de lectura de los textos de los acuerdos al inicio de la negociación, los cuales fueron poco frecuentados por los miembros de la sociedad civil; esto se debió, según los encuestados, a las limitaciones de acceso al único lugar donde se

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disponía de los textos, a las esperas para tener los documentos a la vista, a lo incomprensible del lenguaje y a la falta de asistencia para proporcionar aclaraciones. Este conjunto de condiciones provocó que la sociedad civil, en su mayoría, denunciara la secretividad de las negociaciones; esto, aunado a las limitaciones económicas de las organizaciones, redujo el acompañamiento del proceso en el cuarto adjunto, elevando así el sentimiento de exclusión de la negociación. Las únicas organizaciones que lograron superar esta situación fueron las empresariales, siendo las que más activamente hicieron propuestas y acompañaron todo el proceso en el cuarto adjunto. Sin embargo, esto fue visto negativamente por otros sectores de la sociedad civil, que consideraron que la negociación atendería y respondería únicamente a los intereses del empresariado y los grandes capitales. En esta negociación, el nivel de participación y consulta de los interesados varió de un país a otro y de un sector a otro, lo que al final generó diferentes grados de confianza y apoyo al Tratado. Un aspecto a destacar son las diferencias entre los gobiernos en el manejo de información e inclusión de la sociedad civil en sus procesos de negociación. Esto obedece a que algunos gobiernos tienen vínculos y sistemas de consulta con la sociedad civil más desarrollados, lo que ha sido objetado por aquellos gobiernos donde la información llegaba a sectores de su sociedad civil por miembros de la sociedad civil de

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los países donde se proporcionaba con mayor amplitud la información, comentan las fuentes consultadas. En la mayoría de países se organizaron foros de discusión, a nivel nacional, con los diferentes actores de la sociedad civil, con el objeto de informar acerca del proceso y las ventajas del Tratado. Para ciertos sectores estos foros fueron una oportunidad de presentar sus propuestas y manifestar sus expectativas respecto al Tratado. Sin embargo, la efectividad de estos mecanismos de consulta y adopción de posiciones fue muy limitada. Es importante resaltar que la sociedad civil accionó de diferentes formas y en realidad no se constituyó como un único frente representativo de todos los interesados, según los entrevistados, lo que restó fuerza a la región para hacer valer sus intereses. Algunos sectores empresariales centroamericanos dieron muestra de gran dinamismo en el proceso, organizando encuentros con sus contrapartes de Estados Unidos para negociar condiciones que presentaron a sus respectivos gobiernos. En algunos casos esto facilitó la negociación, adoptándose gran parte de esas posiciones conjuntas. Sin embargo, la mayoría de las ramas empresariales no pudo organizar encuentros con sus contrapartes, debido a que no contaban con recursos o contactos con asociaciones de empresarios de Estados Unidos, o no estaban organizados regionalmente, lo que les restaba capacidad de incidir en el proceso.

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C APÍTULO III

P RINCIPALES RESULTADOS DE LA NEGOCIACIÓN

El Tratado contiene disposiciones para más de 20 temas y prácticamente todos los sectores de la actividad económica. Estas normas regulan la forma como se realizará el intercambio comercial y otras áreas que pueden influir directamente en el desarrollo del comercio y la economía de los países.

A CCESO DE BIENES En lo que respecta al acceso de bienes a los mercados, se aborda toda la normativa que está relacionada con el intercambio comercial de mercancías; esto incluye: derechos de importación o aranceles u otros, barreras no arancelarias, subvenciones, medidas sanitarias y normas técnicas, mecanismos de importación, reglas de origen y su procedimiento para verificarlo, y facilitación aduanera. Tomando en cuenta los beneficios de la región en el CBI y sus modificaciones y el SGP, un resultado de esta negociación es la ampliación de concesiones para todos los productos que no gozaban de acceso preferencial, a la vez que se mantienen las preferencias contenidas en esos instrumentos comerciales. La ampliación del acceso al mercado de Estados Unidos estuvo correspondida por una apertura comercial amplia y profunda por parte de Centroamérica, con gran disparidad en las concesiones con relación a los nuevos beneficios obtenidos. Para el caso de los derechos de importación que se aplica a las mercancías, se establecieron plazos de hasta 20 años de desgravación, ubicando los productos más sensibles del sector agrícola en los plazos más largos. Para pocos productos no se programó la eliminación de aranceles. Estos productos son todos del sector agrícola y cada país los escogió según su sensibilidad. Se concertaron múltiples categorías de desgravación de aranceles con el objeto de acomodar las

sensibilidades de los países. Esto se observa en la tabla siguiente: En la tabla 1 puede observarse la diversidad de compromisos para la apertura de las mercancías; es de destacar que la categoría G contiene casi un 50% de los productos de la región y que en realidad no constituye una concesión propiamente dicha, ya que los mismos beneficios recibe el resto de países del mundo. Además, se puede observar que Costa Rica logró incluir en la categoría de excluidos más productos que el resto de Centroamérica. De esta tabla, además, se puede inferir la forma de negociación al observar la cantidad de categorías que cada país negoció. Costa Rica es el que más modalidades acordó, sin duda en un esfuerzo por diferenciar más sus compromisos. Esto se complementa con el grado de apertura comprometido por cada país, en lo que destaca la posición más conservadora de Costa Rica, comparado con una más aperturista por parte de Guatemala, seguida por El Salvador. En el caso de Guatemala, en el segundo año de vigencia del Tratado el 80% de todos los productos tendrá un arancel de 0% o muy bajo, mientras que en el de Costa Rica solamente el 72% de los productos tendrá un arancel similar. Estas diferencias son resultado de la bilateralización de la negociación y de la capacidad de negociación. En esta tabla se observa la relativa asimetría concedida por Estados Unidos a favor de Centroamérica. En relación a los productos comprometidos con contingentes de acceso, casi todos los productos que están sujetos a éstos se encuentran en las categorías de más largo plazo de desgravación. Estos contingentes consisten en volúmenes comprometidos, según las importaciones históricas, a acceso sin restricciones arancelarias desde la vigencia del Tratado, con tasas de crecimiento anual. Estos contingentes no aplicarán cuando el arancel se elimine según el periodo acordado.

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Tabla No. 1

C ATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA

Categoría

Plazos

GT

ES

CR

HN

NI

EU

Total

11

12

14

12

12

12

Ejemplo

A

Acceso inmediato

9

9

9

9

9

9

Manzanas, papayas, vehículos, textil, confección

B

5 años

9

9

9

9

9

9

Harina de maíz, Chicles y demás gomas de mascar,

C

10 años

9

9

9

9

9

9

ajos, frambuesa Maíz amarillo, tomates, cebollas, zanahorias, grasa vegetal D

15 años

E

15 años, 6 años de gracia

9

9

9

9

9

9

9

9

9

Café, grasas y aceites, animales, miel natural, carne de cerdo

inicia su desgravación en

Sorgo, maíz amarillo fuera de cuota

año 7 F

20 años

9

9

9

9

9

9

10 años de gracia, inicia

Yogur, fuera de TRQ; leche en polvo, queso, mantequilla

desgravacion en año 11 G

Actualmente gozan

9

9

9

9

9

9

de 0% y se mantiene H

Excluidos de desgravación,

Aceites en bruto, hidrocarburos y sus derivados, químicos, abonos, plásticos.

9

9

9

9

9

9

CA4=Maíz blanco

se aplica arancel NMF

EU= Azucar

(fuera cuota)

CR= papas frescas y cebollas frescas

I

10 etapas anuales - no lineal

9

J

Acceso inmediato

9

Preparaciones y conservas; pescado y calzado Papel, quimicos,

K

Acceso inmediato

9

metales, muestras, material para reparación

9

Metales

L

10 años

M

10 etapas anuales - no lineal

9

9

9

9

9

Calzado con suela de cuero natural y vehículos

N

12 etapas, anualmente

9

9

9

9

9

Harina, trigo, aceite vegetal

O

15 años

9

9

9

P

18 años desgravación anual

9

9

9

Frijol, carne bovino, maíz amarillo 9

Arroz, cuadriles de pollo

9

Ni= carne bovina

del año 11 Q

15 años, año 1 - reducción

9

15%, año 4 - desgravación

ES= carne bovina fuera de cuota

12 etapas anuales no lineales R

15 años, 6 años de gracia

9

Carne cerdo fuera de cuota

9

Aceites, comestibles, soya, girasol, cartamo

9

Carne bovina

9

Cuadriles de pollo fuera de cuota

desgravación anual del año 7 S

15 años, 5 años de gracia año 6-reducción 8% arancel base y 8% adicional cada año hasta el año 14.

T

15 años - 4 años de gracia - desgravación anual a partir del año 5

U

17 años -10 años de gracia - desgravación anual no lineal a partir del año 11

V

20 años -10 años de gracia desgravación anual no lineal a partir del año 11

Fuente: Ministerio de Economía de Guatemala

Arroz granza y procesando fuera de cuota

236

Enrique Lacs

Esta negociación, a pesar de los plazos de desgravación aparentemente largos para estos productos, permite el acceso inmediato a los mercados en cantidades que superarán en los primeros años el normal crecimiento de las importaciones. En la tabla anterior se observa los contingentes que cada país concedió para dar acceso a su mercado. La mayor cantidad de productos con contingente fue negociada por El Salvador, y la menor por Nicaragua.

Estados Unidos refleja en éstos los sectores en los que más centró su interés por proteger. La negociación de acceso de azúcar era una mejora esperada en acceso para Centroamérica. Estados Unidos concedió cuotas de acceso a cada país centroamericano de forma bilateral con volúmenes que superan a los actuales. En el año quince de vigencia del Tratado los países contarán con un volumen de acceso libre de aranceles y crecimientos anuales,

Tabla No. 2

N IVEL DE APERTURA COMERCIAL (% de productos libres de arancel)

GT meses

12

ES 24

12

CR 24

12

HN 24

12

NI 24

EU

12

24

12 95

24

Todos

47

80

46.9

78.3

1.8

72

47

74

48

73

Agrícolas

24

67

24

61

0

49

22

55

19

46

n.d

89

95

Industriales

51

83

52

82

2.2

77

52

79

53

78

n.d

99.7

Fuente: Mynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes

Tabla No. 3

P RODUCTOS AGRÍCOLAS CON CONTINGENTES DE ACCESO Producto

GT

ES

CR

HN

NI

Total

12

15

12

12

11

Azúcar

EU 6 9

Maíz amarillo

9

9

9

9

Maíz blanco

9

9

9

9

Carne bovina

9

9

Carne de cerdo

9

9

9

9

9

9

9

9

9

9

9 9

Carnes procesadas

Maníes Mantequilla de maní Queso Leche y crema fresca fluida y natilla

9

9

Leche en polvo

9

9

9

9

9

Mantequilla

9

9

9

9

9

Helado

9

9

9

9

9

Otros productos lácteos

9

9

9

9

9

Alcohol etílico

9 Cuota CBI 7% US consumo

Pollo (muslos, piernas incluso unidos)

9

9

9

9

9

Arroz en granza

9

9

9

9

9

Arroz procesado

9

9

9

9

9

Papa fresca

9

Papa prefrita congelada

9

Cebolla fresca

9

Suero de mantequilla, cuajada y yogur

9

Sorgo

9

Fuente: Ministerio de Economía de Guatemala.

9

9

237

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

Toneladas

Crecimiento anual, toneladas

Costa Rica

14,080

220

El Salvador

36,040

680

Guatemala

49,820

940

Honduras

10,240

160

Nicaragua

28,160

440

Fuente: Elaboración propia

No obstante, Estados Unidos tendrá la potestad de escoger la forma como hará efectiva esta concesión, previendo que puede compensar a los exportadores

cuando decida no comprar parte o todo el volumen comprometido en libre comercio. Esta compensación será equivalente a las rentas económicas estimadas por los exportadores si la venta del azúcar se hubiese realizado. El efecto de este acuerdo muy probablemente no redundará en beneficios en empleos e ingreso de divisas para el país, o al menos no da la certeza de estos beneficios. Se establece los compromisos para la administración de los contingentes de importación, con lo que se busca garantizar la transparencia y no discriminación en la asignación, la disponibilidad para el público, que respondan a las condiciones de mercado, administración a cargo del gobierno, que la asignación corresponda

Tabla No. 4

P RODUCTOS AGRÍCOLAS CON DERECHO A SALVAGUARDIA ESPECIAL No.

Producto

GT

ES

CR

HN

NI

EU

Total

17

17

19

15

15

7

1.

Maíz blanco

2.

Maíz amarillo

3.

Carnes procesadas

4.

Carne bovina

5.

Carne de cerdo

9

9

9

9

6.

Mantequilla y otras materias grasas

9

9

9

9

9

9

7.

Queso

9

9

9

9

9

9

8.

Leche fluida

9

9

9

9

9

9

9.

Leche en polvo

9

9

9

9

10.

9 9 9

9 9

9

Leches concentradas (en polvo, semidescremada, íntegra, suero de mantequilla)

9

11.

Helado

9

9

9

9

9

9

12.

Otros productos lácteos

9

9

9

9

9

9

13.

Suero de mantequilla, cuajada y yogurt

9

14.

Pollo (muslos, piernas incluso unidos)

9

9

9

9

9

15.

Arroz en granza

9

9

9

9

9

16.

Arroz procesado

9

9

9

9

9

17.

Arroz precocido

18.

Sorgo

19.

Papas frescas

20.

Papas congeladas

9 9 9

21.

Cebollas

9

22.

Aceite vegetal

9

23.

Tomates frescos

9

24.

Zanahorias

25.

Jarabe de maíz con alto contenido fructuosa

9

26.

Pimientos

9

27.

Chile dulce

28.

Frijoles

29.

Harina de trigo

9 9 9

9

9

9

9

9 9 9

9

9

9

9

9

9 9

9 9

30.

Mantequilla de maní

9

31.

Maníes

9

Fuente: Ministerio de Economía de Guatemala

238

a las cantidades de embarque comercialmente viable y si es posible en las cantidades solicitadas por los importadores, y que no se asigne ninguna porción de cuota a una asociación de la industria u organización no gubernamental. Esto permite una efectiva aplicación de los contingentes sin muchas posibilidades de crear obstáculos. Estos productos agrícolas sensibles cuentan con un mecanismo que evita las distorsiones en el mercado local y se aplicará cuando las importaciones sobrepasen un volumen predeterminado, lo que implica elevar el arancel automáticamente por un corto plazo; este mecanismo, denominado Salvaguardia Agrícola Especial, solamente se aplicará durante el plazo de desgravación del producto, salvo acuerdo específico de los países después del año catorce. Este mecanismo es insuficiente para equiparar las diferencias de condiciones (subvenciones, productividad, escala de producción, precios, etc.) entre Centroamérica y Estados Unidos. Igualmente, se estableció un mecanismo para evitar distorsiones en el mercado doméstico de los productos de textil y confección más bien por el interés de Estados Unidos para evitar daño a su producción local. Con esta tabla se enfatiza la capacidad de defensa de la producción nacional por parte de Costa Rica, teniendo derecho a aplicar salvaguardias a 19 productos, mientras Honduras y Nicaragua solamente a 15. Este acuerdo no regula las subvenciones a la producción agrícola y consolida el status quo de todos los programas de fomento de exportación de Centroamérica, incluyendo los programas de importación temporal exenta de arancel. Debido a la sensibilidad del comercio agropecuario y dado que muchas de las distorsiones permanecerán en el mercado de la zona de libre comercio, los países acuerdan que se establecerá una Comisión Revisora después de la entrada en vigencia del Tratado, a efecto de revisar el comercio agrícola con base a este Tratado en el año 14. Entre las funciones de dicha comisión está evaluar el proceso de liberalización de este Tratado, la operación y extensión de la salvaguardia agrícola, tomando en consideración el progreso de la reforma global del comercio agrícola en el marco de la Organización Mundial del Comercio y el desarrollo en los mercados agrícolas mundiales. La incorporación en la transformación de productos más elaborados de insumos y materias primas de los países no miembros del acuerdo será ampliamente permitida con algunas excepciones: aquellas relacionadas a cadenas productivas en las que la producción de materias primas es importante para los países. En el caso de la producción textil, se logra avanzar con relación a la situación vigente en el CBTPA.

Enrique Lacs

El régimen de origen establece tres criterios para su determinación: ƒ Cambio de clasificación arancelaria, que indica de forma general que la materia prima o insumos deben estar clasificados en códigos arancelarios diferentes a aquel en que se clasifica el producto terminado; si esto sucede se le concede las preferencias arancelarias. ƒ El valor de contenido regional, para lo cual se establecieron dos métodos: a) Método de reducción del valor: está basado en el valor de factura de la mercancía de exportación y el valor de los materiales con los que se fabricó pero que no proceden de países miembros. b) Método de aumento del valor: utiliza el costo neto, pero no permite la inclusión de la mano de obra. Está basado en el valor de factura de la mercancía de exportación y el valor de los materiales con los que se fabrica procedentes de países miembros. En su mayoría, los porcentajes acordados de valor de contenido regional son de 35% cuando se utiliza el método de aumento de valor o 45% cuando se utiliza el método de reducción de valor. Un grupo reducido de reglas quedó diseñado mediante los procesos productivos que confieren la característica de originaria a una mercancía que se exporta. Además se establece que, por acumulación, se permite utilizar las materias primas de los demás países signatarios del acuerdo como si se tratara de materias primas del país que realiza la producción y exportación. La regla de minimis se aplica en casos excepcionales cuando la mercancía no cumple con el correspondiente cambio de clasificación arancelaria, la cual permite que una mercancía pueda calificar como originaria pudiendo utilizar hasta un 10% de materias o insumos que no provienen de los países de la zona de libre comercio. No obstante, las mercancías a las cuales no se aplica la norma de minimis son, entre otras, los productos lácteos, los cítricos, el café, el arroz, el azúcar, los aceites y grasas. El Tratado establece un procedimiento para verificar la obligación de incorporar materias primas de los países miembros en los procesos de transformación, previéndose sanciones si se determina que las exportaciones no cumplen con la regla de origen. En el caso de textil y confección, el procedimiento es más estricto y las sanciones más extremas. Se consolida el régimen especial denominado 809 para la confección, bajo el cual Centroamérica puede confeccionar prendas con hilo de coser

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

estadounidense y tela fabricada en Estados Unidos a partir de hilaza de un tercer país y pagar aranceles únicamente sobre el valor agregado en la región. En la aplicación de medidas sanitarias no se establece compromisos adicionales a los que los países miembros están obligados en el marco de la OMC. Se acuerda mecanismos mínimos de dialogo entre las partes para resolver problemas de aplicación sin necesidad de recurrir a mecanismos de solución de diferencias previstos en este Tratado. Se integra las disposiciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, estableciendo la jerarquía de normas, los medios para verificar su cumplimiento y la equivalencia y reconocimiento de éstas. Cualquier diferencia en el entendimiento o aplicación de este capítulo podrá remitirse al mecanismo de solución de controversias del Tratado. Todos los sectores pueden solicitar la elevación del arancel de un producto que se vea afectado por importaciones de los países parte del Tratado. Esta medida, denominada Salvaguardia, solamente se aplica por una sola vez y por un plazo máximo de 4 años cuando se compruebe que existen efectos negativos para el sector; este mecanismo exige investigación de hechos y causales que puede durar unos 10 meses. El acuerdo establece normas relacionadas con la administración aduanera, con el fin de hacer más ágiles sus mecanismos y evitar que se obstaculice innecesariamente el comercio. Entre lo más destacado están los compromisos sobre publicación de la legislación aduanera, incluso en Internet; adicionalmente, se asume la obligación de divulgar previamente, en la medida de lo posible, cualquier norma aduanera a fin de dar oportunidad a los interesados de emitir comentarios antes de su puesta en vigencia. Los países se comprometen a mantener o establecer procedimientos simplificados para el despacho de aduanas. El mismo deberá realizarse en un plazo no mayor al establecido en la legislación nacional del país y, en la medida de lo posible, se procurará que se realice dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la llegada de la mercancía al puerto aduanero, permitiendo el despacho de aduanas en el punto de ingreso, por ejemplo en la frontera o puerto, sin que sea necesario su traslado temporal a almacenes de depósito u otros recintos. Las aduanas deberán permitir el retiro de las mercancías, incluso en algunos casos en que aún esté pendiente la determinación final de los impuestos. En estos casos, las aduanas están en posibilidad de solicitar una garantía bajo la forma de fianza o depósito que cubra el pago definitivo de los impuestos. En aras de la transparencia y para fomentar procedimientos rápidos para el desalmacenaje de las

239

mercancías, se establecerá los mecanismos para el intercambio electrónico de datos entre las administraciones aduaneras y la comunidad comercial. Las administraciones de aduanas harán esfuerzos para que la utilización de la informática contribuya a la agilización de los procedimientos aduaneros. Los países harán esfuerzos para que sus administraciones de aduanas implementen en sus actividades de verificación y control sistemas de administración del riesgo, de forma tal que las inspecciones físicas y documentales que realicen las aduanas se enfoquen en las mercancías que sean catalogadas como de alto riesgo y al mismo tiempo se simplifique el despacho aduanero y los flujos comerciales de las mercancías consideradas como de bajo riesgo. Se establece un mecanismo, por primera vez en un tratado de libre comercio suscrito por Centroamérica, para el intercambio de información comercial entre administraciones de aduanas, cuyo fin es el de convertirse en apoyo importante para la lucha contra el contrabando y la defraudación aduanera y fiscal. El mecanismo estipula de forma sencilla que en casos de sospechas fundadas o razonables respecto a posibles operaciones fraudulentas, las autoridades competentes de un país podrán solicitar por escrito a las autoridades del otro país información confidencial específica sobre alguna mercancía o persona que participa en una determinada operación comercial. Con este procedimiento se espera que las aduanas de Centroamérica cuenten, a partir de la entrada en vigor del tratado, con un instrumento simple y ágil para combatir las actividades ilícitas de importadores y exportadores, tales como las infracciones, la defraudación aduanera y fiscal o el contrabando y, al mismo tiempo, continúen las tareas que buscan garantizar a la comunidad comercial nuevos esfuerzos que contribuyan al respeto y cumplimiento de las leyes y regulaciones nacionales que rigen el comercio. Se establece una obligación para que los países adopten medidas que permitan la imposición de sanciones civiles, administrativas, tributarias y penales, por violaciones a su legislación aduanera y a las regulaciones que rijan asuntos de clasificación arancelaria, valoración aduanera, reglas de origen y cualquier otro requerimiento que asegure el acceso a las preferencias arancelarias del Tratado. Para la implementación y el cumplimiento de los compromisos establecidos en el Tratado, los países de Centroamérica contarán con plazos de transición, los cuales comenzarán a correr a partir de la fecha de la entrada en vigor del mismo, de tal forma que la publicación deberá estar implementada en dos años, la automatización electrónica en tres años y la administración de riesgo en dos años.

240

Enrique Lacs

S ERVICIOS E INVERSIÓN En el Tratado se acordaron mejores condiciones para la mayoría de los servicios, quedando claramente exceptuados el transporte aéreo, el mercado laboral y los servicios que según la legislación sean funciones del gobierno. Se establece el tratamiento no discriminatorio de los prestadores de servicios y el desmantelamiento de las regulaciones que restringen el comercio transfronterizo. Se reguló el comercio de telecomunicaciones, obligando a los países según sus sensibilidades y cuerpo legal a normar la telefonía rural, la fijación del precio de interconexión con base en costos, la libre entrada de prestadores de diferentes servicios de telecomunicaciones. Costa Rica asumió un menor nivel de compromiso: para 2006 dio acceso a redes privadas de datos e Internet, y la telefonía celular en 2008. Para el caso especifico del sector financiero, se reguló la presencia de bancos, almacenadoras, bolsas y seguros, obligando en la mayoría de los casos a que los prestadores sean supervisados por las autoridades locales. Los prestadores de estos servicios podrán ingresar al mercado de Estados Unidos por medio de sucursales, agencias y en algunos casos se limitó el comercio transfronterizo, obligando a los prestadores a instalarse en el país. Se adquiere el compromiso de no imponer requisitos de desempeño para la prestación de servicios financieros cuando se tenga presencia comercial, tales como número de instituciones financieras, el valor total de activos o transacciones, el número total de operaciones de servicios financieros, o un número total de personas naturales que puedan emplearse en determinado sector de servicios financieros. Se estableció un mecanismo de solución de controversias específico para servicios financieros, que prevé casos de incumplimiento de lo estipulado. El sector financiero se constituyó en un área de difícil negociación para Costa Rica y Estados Unidos, según indican los consultados. Para el primero, por el carácter publico de los servicios financieros, logrando plazos de apertura para ciertos seguros hasta el 2011; para el segundo, por razones de las limitaciones de sus Estados y de su ente regulador, por lo que al final prácticamente no otorgó más concesiones que las ya comprometidas en la OMC. Todos los países se reservaron el derecho de que sus entes reguladores pudiesen imponer medidas necesarias para proteger a los consumidores, mantener la estabilidad y solvencia del sistema financiero y sus instituciones. Los países acordaron no imponer aranceles al comercio que se genere por compra-venta electrónica y a proteger la propiedad de los bienes digitales que son objeto de comercio.

El capítulo de servicios, aunque estipula dar mayor apertura en ciertas áreas a un número de sectores, compromete a no modificar el status quo de la legislación que los rige. De tal forma que los países solamente podrán modificar la legislación en el sentido de dar mayor apertura y eliminar las restricciones para los prestadores de servicios de los países miembros. En todo caso, las modificaciones en sentido contrario no se aplicarán al socio comercial. En el capítulo de inversión se establece los compromisos para protegerla; este capítulo sólo se aplica para las inversiones provenientes de países miembros y que tengan actividades sustanciales en el país sede. Se norma la libertad de realizar transferencias, de instalarse, de ejercer la actividad empresarial del inversionista, se le protege contra la expropiación indebida y se le asegura trato sin discriminación. Este capítulo contempla un mecanismo de solución de conflictos entre inversionista y Estado. Se considera que la normativa de inversión es uno de los grandes valores agregados del Tratado, ya que la mayoría de los países de la región no contaba con estas reglas recíprocas que dan certeza y mejoran la confianza del inversionista. Dado los diferentes grados de apertura a la inversión extranjera y local de los países, cada uno hizo excepciones en los derechos del inversionista. Básicamente, las excepciones son las que contemplan las constituciones políticas de los países, principalmente de Centroamérica y las legislaciones específicas. Al igual que en servicios, en lo que respecta a la inversión el tratado compromete a no modificar la legislación vigente en tanto no sea para mejorar la apertura. Ver tabla No. 5 En esta tabla se muestra los diferentes grados de apertura de los países para los prestadores de servicios en sus territorios. Se observa en un extremo a Guatemala y El Salvador, con un mínimo de limitaciones, frente a Estados Unidos en el otro; esto se puede interpretar como una asimetría a favor de Estados Unidos.

N ORMATIVA Entre la normativa acordada se incorporó el mismo nivel de derechos y obligaciones de la OMC para las medidas antidumping y las que se oponen a las subvenciones, incluyendo las excepciones contempladas en el CBI, que de alguna forma exceptúa a los países centroamericanos de las medidas antidumping que aplique Estados Unidos. Se desarrolló un mecanismo de solución de diferencias que permite resolver directamente los conflictos entre los países. El mecanismo contempla las etapas convencionales para solucionar problemas

241

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

en plazos que se reducen si el producto es perecedero. Las grandes novedades de este mecanismo en el Tratado se refieren a la incorporación de procedimientos relacionados con el medio ambiente y lo laboral, para los cuales sólo se aborda la fase arbitral y se designa árbitros especializados; éstos, además, podrán determinar sanciones pecuniarias de hasta 15 millones de dólares. Otro aspecto especial del mecanismo acordado se relaciona con la fase del cumplimiento de los fallos arbitrales; en este caso se estableció compensación monetaria correspondiente a cierto monto de los daños en que incurre la parte demandante por incumplimiento del fallo del país demandado. Con esto, Centroamérica tiene mayor certeza de resarcimiento de daños, debido a la incapacidad de recurrir a suspensión de beneficios contra Estados Unidos, cuando éste no cumpla con los fallos, debido a la gran asimetría de la relación comercial. En propiedad intelectual, se regularon los derechos de marcas incluyendo las olfativas; las indicaciones geográficas fueron asociadas a marcas certificadas lo que modifica la normativa de la OMC; asimismo, se

normaron los derechos de patente de invención y de datos de prueba para productos que requieren aprobación para su consumo y verificación de su eficacia. Con esto se logró definir aspectos que la OMC no determinaba con claridad, adoptándose compromisos que se considera son superiores a los de la OMC y la legislación nacional. También se establecieron compromisos y fechas para adherirse a algunos tratados internacionales, y/o ratificarlos, en diferentes áreas de propiedad intelectual. A la entrada en vigencia del TLC, los acuerdos de OMPI de Derechos de Autor, Interpretación o Ejecución y Fonogramas. A partir del 2006, el Tratado de Cooperación en materia de Patentes y el Tratado de Budapest. Para el 2008, el Convenio de distribución de señales satelitales, el Tratado de derechos de Marcas y el Convenio para Protección de Obtenciones Vegetales. Existen compromisos según cada país. Se conserva los derechos de la OMC en cuanto a la patentabilidad de métodos de diagnóstico, plantas, animales, pero los países se comprometen a que se

Tabla No. 5

L IMITACIONES EN ACCESO A PRESTADORES DE SERVICIOS E INVERSIONISTAS Actividades limitadas

GT

ES

CR

HN

NI

EU

Total

6

6

7

7

8

12

Aviación

9

9

9

9

9

9

Pesca y asuntos marítimos

9

9

9

9

9

9

9

9

Transferencia o disposición de interés, acción o activo de empresa de Estado

9

Requerimiento de licencias para energía atómica Adquisición de derechos de paso para oleoductos, gasoductos.

9

Arrendamiento de tierras federales para minería (carbón y petróleo) Programas gubernamentales de apoyo y promoción de actividades culturales subvencionadas

9

Seguro o seguridad de ingreso

9

Seguridad social estatal, educación pública, atención infantil, capacitación pública

9

Alcantarillado público, suministro de agua. Fondos de pensiones.

9

9 9

9

9

9 9

9

9

9

9

9

9

9

9

9

Derechos o preferencias a minorías sociales o económicamente en desventaja, poblaciones indígenas. Medidas aplicables al transporte de mercancías por carretera.

9

Transporte aéreo. Transporte marítimo.

9 9

9

Participación en empresa de telecomunicaciones.

9

Ciertos servicios de telecomunicaciones.

9

Licencias de radio.

9

Cable transmisión de imágenes y otros.

9

Abogados y agentes de patentes.

9

Agentes aduanales. Notarios. Ingenieros agrónomos, trabajadores sociales, químico-farmacéuticos Fuente: Ministerio de Economía de Guatemala y Mynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes

9 9 9

242

Enrique Lacs

Recuadro 1

E NTENDIMIENTO RELATIVO A ALGUNAS MEDIDAS DE SALUD PÚBLICA “Las obligaciones del capítulo quince [derechos de propiedad intelectual] no afectan la capacidad de una parte de adoptar medidas necesarias para proteger la salud pública, mediante la promoción del acceso universal a las medicinas, en particular a aquellas para tratar el HIV/SIDA, tuberculosis, malaria y otras enfermedades epidémicas, así como circunstancias de extrema urgencia o emergencia nacional. En reconocimiento del compromiso de acceder a medicinas que son suplidas de conformidad con la Decisión del Consejo General del 30 de agosto de 2003 sobre la Implementación del párrafo seis de la Declaración de Doha relacionado con el acuerdo ADPIC y la salud pública (WT/L/540) y la declaración del presidente del Consejo General de la OMC que acompaña la Decisión (JOB(03)/ 177,WT/GC/M/82) (conjuntamente, la “solución ADPIC/salud”), el capítulo quince no impide la efectiva utilización de la Solución ADPIC/salud. En relación con los asuntos mencionados anteriormente, si entra en vigor una enmienda de una disposición del acuerdo de OMC sobre ADPIC de 1994 respecto a las partes y esa enmienda es incompatible con el capítulo quince, nuestros gobiernos deberán consultar para efectos de adaptar el capítulo quince según corresponda a la luz de la enmienda.”

hará los mejores esfuerzos para proteger las patentes de plantas. Se suscribió un entendimiento relacionado con la salud pública y la propiedad intelectual, en el que básicamente quedan intactos los acuerdos de la decisión ministerial correspondiente de Doha y otras decisiones derivadas de la OMC. En las compras del sector público se establecieron mecanismos para la participación de empresas en las licitaciones, con plazos determinados que para varios países de Centroamérica establece una nueva norma. Estados Unidos limita el acceso sólo a parte de los Estados, estableciendo montos a partir de los cuales se permite la participación de empresas centroamericanas en sus licitaciones. Se dejó reservas por algunos

países relacionadas con programas de fomento de la pequeña y mediana empresa. Se establecieron normas anticorrupción, por las cuales los países se comprometen a tipificar como delito penal el soborno a funcionarios nacionales o extranjeros para que realicen cualquier acto u omisión en el desempeño de sus funciones relacionadas con la contratación. Esta disposición también aplica a los funcionarios que soliciten beneficios para sí mismos o para terceros, para ejercer un acto u omisión en el desempeño de sus funciones relacionadas con la contratación. Finalmente, los países acordaron establecer y mantener sistemas para declarar “no elegibles de participación en las contrataciones” a los proveedores que hayan participado en actividades ilegales o fraudulentas relacionadas con la contratación. En los medios empresariales se comenta que los umbrales acordados para las entidades descentralizadas, empresas públicas, los Estados constituyen una barrera de entrada adicional al mercado de Estados Unidos, particularmente para medianos y pequeños empresarios. Los países fueron relativamente conservadores con relación al compromiso de garantizar acceso a las compras de municipalidades y Estados; no obstante, las concesiones son asimétricas a favor de Estados Unidos con relación a los compromisos de las instituciones a nivel de gobierno central o federal, ya que en la mayoría de los casos Centroamérica abrió la totalidad de sus entidades.

O TROS TEMAS Se incluyeron mecanismos de supervisión de la aplicación de la normativa laboral y ambiental, estableciendo instancias de consultas entre los países para tratar denuncias de incumplimiento reiterado de las legislaciones nacionales. Se creó el Consejo Laboral y Ambiental, cada uno como instancias para efectuar las consultas e implementar la agenda de cooperación.

Tabla 6

E NTIDADES GUBERNAMENTALES CONCEDIDAS

Recuadro 2

U MBRALES APLICABLES A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA Estarán sujetas a las disposiciones del Tratado, las contrataciones de bienes y servicios siguientes: Nivel gobierno central o federal que superen los US$ 58,550.00 Descentralizadas y empresas públicas a partir de US$ 250,000.00 Nivel sub-central, Estados y municipalidades desde US$ 477,000.00 Contratos de servicios de construcción a partir de US$ 6.72 millones

Municipalidades o Estados

GT

ES

CR

HN

NI

EU

30

25

81

142

88

23

35

11

22

16

15

79

19

58

13

10

32

7

Instituciones de Gobierno Central o Federal Entidades Descentralizadas o Autónomas y Empresas Estatales

Fuente: Ministerio de Economía de Guatemala

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

El Tratado contempla medidas anticorrupción a aplicar a las personas naturales o jurídicas que cometan actos vinculados con funcionarios públicos nacionales o extranjeros, que por diversos medios ofrezcan ventajas y que éstos afecten el curso normal de las actividades, negocios o comercio. Uno de los aspectos más relevantes de esta negociación es el cambio del status inicial del acuerdo: pasó de ser un acuerdo bilateral, cuya aplicación sería entre Estados Unidos y cada uno de los países de Centroamérica, a un acuerdo multilateral que se aplica incluso entre los países de Centroamérica, lo que conlleva a establecer un doble régimen legal al comercio intra-centroamericano, efectivo en el mediano plazo. La multilateralidad del Tratado respondió al menos a dos factores en el interés de Estados Unidos. El primero fue la necesidad de una mejor integración de Centroamérica ya que individualmente los países Recuadro 3

C ARTAS PARALELAS Guatemala ●

Tratamiento arancelario para algunos productos de confitería

●

Compromisos de sucursales de aseguradoras

●

Establecimiento de instituciones financieras extranjeras en Estados Unidos

El Salvador ●

Carne de aves

●

Tratamiento arancelario para algunos productos de confitería

●

Código Laboral

●

Servicios públicos

●

Interconexión telefonía art. 3.4.5(a)(iv)

Honduras ●

Enfermería

●

Estudio sobre telas

Nicaragua ●

Sucursales aseguradoras

Costa Rica ●

Servicios de juegos de azar y apuestas

●

Carne de aves

●

Contratos de representación, distribución o fabricación

●

Espectro radioeléctrico

●

Extracción de recursos naturales, generación de electricidad y

243

son muy pequeños para justificar un Tratado bilateral. El segundo factor tiene relación con la poca agilidad del comercio a lo interno de Centroamérica y para que el Tratado fuera atractivo a Estados Unidos era necesaria la seguridad de que sus productos fluirían de forma eficiente entre los países centroamericanos. Además, algunos gobiernos de la región vieron en esto una oportunidad para avanzar en la normativa comercial a nivel centroamericano de lento consenso y aprobación. Otro factor determinante lo constituye la inclusión de República Dominicana; esto también cambia las bases del acuerdo inicial. Con su incorporación se modifica el status de un acuerdo vigente entre Centroamérica y dicho país. República Dominicana y Centroamérica inician una negociación en el año 2004 con el objeto de aclarar las nuevas condiciones y reglas del comercio entre éstos, toda vez que el Tratado es también multilateral entre República Dominicana y Centroamérica. La inclusión de este país, además de responder a la estrategia continental de Estados Unidos de unir a los países con acuerdos multilaterales, al parecer responde a un interés político-económico por mejorar la aceptación del Tratado en el Congreso atrayendo el voto pro-dominicano y por no dejar en desventaja a un socio tan dependiente de Estados Unidos frente a Centroamérica. Es de aclarar que estas dos últimas condiciones fueron impuestas por Estados Unidos sin tomar en cuenta las circunstancias de los tratados vigentes y en particular el estado del proceso de la integración centroamericana. Se suscribieron cartas paralelas, relacionadas con diferente temática y con las cuales cada país consideró oportuno mantener un compromiso especifico mutuo. Estas cartas no forman parte del Tratado en sentido estricto, pero constituyen una obligación entre Estados de las que se espera cumplimiento pleno como parte del balance de la negociación. Todos los países suscribieron una carta paralela relativa a la firma del Tratado del 28 de mayo. Además, se suscribieron dos entendimientos: el primero se refiere a salud pública y el segundo tiene relación con la migración. Estados Unidos se opuso rotundamente a que en el Tratado se incluyera cualquier compromiso sobre este último tema.

I NSTITUCIONALIDAD

refinamiento de petróleo crudo y sus derivados ●

Continuación del programa “807” de textil y confección

●

Moratoria indefinida para actividades de minería

●

Representantes de ventas bancarias Sucursales de bancos extranjeros y requisitos adicionales de reserva

●

Vida silvestre, recursos forestales y planificación urbana

Como suele ocurrir con los Tratados, se crea una institucionalidad propia para asegurar la correcta aplicación de los acuerdos. El foro más importante lo constituye la Comisión de Libre Comercio, conformada por los ministros de economía o de comercio de los países miembros. Esta

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comisión vela por el correcto cumplimiento del Tratado y constituye un foro de consenso y dirección de las decisiones que harán que el mismo evolucione. Existen dos consejos conformados por los ministros encargados de dichos temas: el Consejo de Asuntos Ambientales y el Consejo Laboral. Éstos tienen definidas sus atribuciones y deberán recurrir a la Comisión de Libre Comercio como ente de conciliación. Se acordó la conformación de una serie de comités temáticos que aseguran la aplicación y la consulta intergubernamental en áreas específicas. De tal cuenta, están reguladas las competencias para los comités de acceso a mercados, agricultura, medidas sanitarias, servicios, compras de gobierno, obstáculos técnicos al comercio, inversión, compras de gobierno, reglas de origen, etc. Además, se crearon dos grupos de trabajo: uno relacionado con Medidas Sanitarias y el otro de Cooperación. El primer grupo trabaja sobre las posibilidades para certificar productos que podrían ingresar a los países miembros que actualmente tienen limitaciones de acceso por medidas sanitarias. El segundo trabaja con relación a la cooperación necesaria para que Centroamérica aproveche las condiciones del Tratado y se ajuste a la apertura, creando capacidades en los gobiernos y empresarios.

Enrique Lacs

Inicialmente se había previsto que el Tratado entraría en vigor el 1 de enero del 2005, cuando los Estados Unidos y uno o más de los otros países miembros notificasen por escrito al Depositario que para esa fecha habían completado sus procedimientos jurídicos aplicables. Si el Tratado no entraba en vigor para esa fecha, lo haría luego de que Estados Unidos y al menos uno de los otros signatarios realizaran dicha notificación, en la fecha posterior que acordasen. (N. del E. Como es de dominio público, el Tratado finalmente entrará en vigor el 1 de enero de 2006, después que durante el año 2005 el mismo fue ratificado por sus contrapartes, con excepción de Costa Rica). Luego de la fecha acordada, el Tratado entrará en vigor para cualquier otro signatario 90 días después de la fecha en que el signatario notifique al Depositario, por escrito, que ha completado sus procedimientos jurídicos aplicables. Los textos originales en inglés y español fueron entregados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, la cual fungirá como ente Depositario. Los textos en español y en inglés son igualmente auténticos y por tanto base de aplicación y referencia para interpretación.

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

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C APÍTULO IV

L ECCIONES PARA OTRAS NEGOCIACIONES

La negociación del Tratado ha dejado una serie de aspectos observables para procesos de negociación futuros, que en unos casos deberían repetirse y en otros evitarse. Uno de los primeros aspectos a realizar son los análisis económicos y comerciales para determinar el impacto de la negociación sobre los sectores empresariales, el empleo y la inversión, que sirva de sustento para establecer los niveles de concesiones a negociar. Este análisis, que conlleva la definición de la estrategia, requiere un mecanismo de consulta con los interesados para retroalimentar la viabilidad de la estrategia y validar los análisis. La importancia de las consultas con los directamente interesados permite además respaldar gran parte del proceso de negociación. Los gobiernos deberán fomentar y mantener la participación de la sociedad civil en las negociaciones como fuente de información y validación del proceso. La conformación del equipo de negociación y sus capacidades ha puesto de manifiesto su importancia para el grado de éxito de este proceso. Es imprescindible la correcta selección de los integrantes del equipo negociador para asegurarse resultados acordes a las estrategias y necesidades del país. En el caso particular de esta negociación en la que cinco países actuaban de manera conjunta, la coordinación fue un aspecto determinante. Esta coordinación requiere, entre otras cosas, compartir las necesidades, los alcances de la negociación, la velocidad y los intereses políticos y hasta personales en el proceso. Un aspecto destacado de este proceso de negociación lo constituye la relación con la contraparte: desarrollar capacidad y estrategia para minimizar la presión sobre las posibilidades de un fracaso en el proceso o eventual abandono o suspensión de la negociación. Para el proceso de Unión Aduanera Centroamericana esta negociación debería servir de referencia temporal, para lograr en un año, tal y como se hizo con

Estados Unidos, los acuerdos internos que mejoren la base legal y el comercio en la región.

C ONCLUSIONES 1. El proceso de negociación no contó con el suficiente nivel de coordinación entre los países. Se manifestaron liderazgos competitivos en el seno del equipo regional. 2. La información proporcionada a la sociedad civil no permitió una mejor participación, y no fue lo suficientemente clara y completa para poder aportar al proceso de la forma más eficiente. 3. Las consultas con la sociedad civil y una buena parte de sus planteamientos no incidieron en las propuestas de los gobiernos. 4. Los resultados de la negociación están relacionados con la capacidad del equipo de negociación y la capacidad de propuesta. Se observó un alto nivel de reacción por parte de Centroamérica. 5. El Tratado tiene efectos directos en la integración centroamericana y el comercio intrarregional debido a la multilateralidad del Tratado. 6. Estados Unidos impone el ritmo de negociación y las líneas básicas de los acuerdos, lo que evidencia áreas con asimetría a favor de este país. 7. Centroamérica logra un acuerdo que impone nueva normativa y que asegura mayor certeza jurídica y transparencia.

R ECOMENDACIONES 1. Crear y mejorar la capacidad en los equipos para enfrentar las negociaciones comerciales con sentido estratégico, según cada país. 2. Elevar el nivel de entendimiento sobre el comercio y sus normas en la sociedad civil para que aporte propuestas y estrategias de alta calidad.

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3. Establecer mecanismo de comunicación y consulta con la sociedad civil que haga efectiva su participación y su capacidad de incidir en el proceso. 4. Establecer compromisos gubernamentales de coordinación para fortalecer la formulación de más propuestas compartidas en los casos de negociaciones conjuntas. 5. Generar mecanismos de ajuste rápido a las empresas que tienen factores de distorsión por este Tratado.

Enrique Lacs

6. Fortalecer la capacidad de los gobiernos de la región para hacer valer sus derechos mediante una efectiva administración del Tratado. 7. Comprometer el mismo esfuerzo y con la misma dinámica para lograr profundizar la integración centroamericana.

La negociación del CAFTA : Principales dificultades, principales resultados ...

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R EFERENCIAS

1.

Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica República Dominicana y los Estados Unidos de América.

2.

Ley de Comercio 2002 de los Estados Unidos de América.

3.

J.F. Hornbeck, 2004. El Tratado de Libre Comercio (TLC) entre EE.UU. y Centroamérica: los desafíos de la integración subregional. Informe del Congresional Research Service –CRS- para el Congreso, junio.

4.

Mynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes, 2004. El CAFTA y el Desarrollo Humano en Centroamérica. No editado, versión preliminar, agosto.