PORQUE Y COMO FORTALECER LOS RECURSOS PROPIOS DE LOS

GOBIERNOS SUB-NACIONALES EN AMÉRICA LATINA

(GSN)

Presentación de Teresa Ter-Minassian al XXIV Seminario de Política Fiscal de la CEPAL Santiago de Chile, 26 de Enero, 2012

EL PROYECTO BID 

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Esta presentación resume brevemente el enfoque del proyecto BID sobre recursos propios subnacionales, y los principales resultados de los estudios de países incluidos en el proyecto El proyecto representa uno de los insumos para el documento “flagship” sobre el futuro de la tributación en América Latina y el Caribe que el BID está preparando para el 2013 Su motivación principal es la bien conocida asimetría en la descentralización (mucho mas fuerte del lado del gasto que del lado de los ingresos) en la región

PRINCIPALES ENFOQUES DEL PROYECTO 

De esta asimetría surgen obvias preguntas     

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Cuales y cuanto importantes son los costos de los fuertes desbalances verticales en las relaciones inter-gubernamentales? Los GSN están utilizando adecuadamente el potencial recaudatorio de los impuestos asignados a ellos? Como se caracterizan esos impuestos en términos de eficiencia y equidad? Cuales serian adecuados instrumentos tributarios para substituir o complementar los impuestos sub-nacionales existentes? Como se podrían fortalecer los incentivos y la capacidad de los gobiernos subnacionales para mejorar su desempeño tributario?

El proyecto incluye un trabajo conceptual (reflexión sobre las preguntas a la luz de la literatura y experiencias internacionales relevantes) y estudios empíricos sobre algunos países de la región: Argentina, Bolivia, Colombia, México, Perú, y Venezuela Dado el estrecho tiempo disponible, esta presentación se concentra en los principales resultados de los estudios de países. Algunos de ellos son todavía preliminares

PRINCIPALES RASGOS DE LOS RECURSOS SUB-NACIONALES EN AMÉRICA LATINA (I) 

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Hay importantes diferencias en el grado de descentralización tributaria, y por consecuencia en los desbalances verticales, dentro de la región El grafico siguiente muestra las proporciones de los recursos propios en los recursos totales de los gobiernos sub-nacionales en los seis países del estudio.

60 50 40 30 20 10 0

Gobiernos regionales Gobiernos locales

PRINCIPALES RASGOS DE LOS RECURSOS SUB-NACIONALES EN AMÉRICA LATINA (II) 

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En general, el peso de los recursos propios es mayor al nivel local que al nivel regional. En la mayoría de los países de la región los gobiernos regionales tienen limitadas facultades tributarias. Excepciones son dos de las grandes federaciones (Brasil y Argentina) donde los recursos propios de los estados y las provincias representan alrededor del 70% y 35%, respectivamente, de sus recursos totales Con la excepción de Brasil y Argentina, los gobiernos locales tienen mayores facultades tributarias (impuesto predial, y impuestos sobre industria y comercio) pero frecuentemente no las aprovechan bien.

Hay fuerte variación en el peso de los recursos propios dentro de cada país. Los estudios intentan analizar cuanto de esta dispersión se debe a diferencias en la distribución de las bases tributaria y cuanto a diferencias en el esfuerzo tributario Hay importantes diferencias entre países también en el diseño del sistema de transferencias (grado de discrecionalidad, criterios de distribución horizontal, grado de vinculación a gastos específicos). Los estudios analizan posibles impactos de estas características sobre los esfuerzos tributarios propios de los GSNs

DIFERENTES PRIORIDADES DE REFORMA 

La diversidad de los sistemas tributarios sub-nacionales en la región implica diferencias en las prioridades de sus reformas 

Aumento de la recaudación sub-nacional para contribuir a un aumento de la carga tributaria total (o de los recursos no petroleros o mineros) del país 

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Reducción del desbalance vertical (especialmente al nivel regional) para fortalecer la responsabilidad fiscal y política de los GSN 

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Fundamental en todos los países, con la excepción de Brasil

Reducción de la dependencia de transferencias volátiles del gobierno central 

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fundamental en México y Venezuela importante en Colombia y Perú no necesario en Brasil y Argentina, donde la carga tributaria total ya es bastante alta

Especialmente importante para países dependientes de recursos no renovables (Bolivia, México, Perú y Venezuela)

Reducción de distorsiones generadas por actuales impuestos sub-nacionales, por ej. 

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ICMS en Brasil: “guerra fiscal” inter-estadual; fuertes costos de cumplimiento para los contribuyentes Ingresos brutos en Argentina: efecto cascada Impuesto a la nomina en México: incentivos a la informalidad

EVIDENCIA SOBRE EL POTENCIAL Y LOS ESFUERZOS FISCALES DE LOS GSN (I) 

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Los estudios de caso utilizan varias metodologías (frontera stocastica , sistema tributario representativo) para estimar el potencial y el esfuerzo fiscal de los GSN, al nivel regional (Argentina y México) o local (Colombia, Perú y Venezuela) Las mas utilizadas variables explicativas del potencial son indicadores del nivel de desarrollo de los GSN (PIB o renta per cápita regional o local). Se utilizan también indicadores de:  la composición del PIB (Argentina y Colombia) o de la fuerza laboral (Argentina y Perú) en la región o municipio;  el nivel de pobreza (Colombia)  el nivel de informalidad (México); y  el grado de urbanización (Colombia) Entre los factores que pueden influenciar el esfuerzo, son utilizados indicadores de:  la capacidad administrativa de los GSNs, incluyendo para el impuesto predial la calidad y frecuencia de revalúo de los catastros (Colombia)  transparencia y corrupción (México)  las características del sistema de transferencias (Argentina, Colombia, y Perú)  factores de economía política (por ej. la afiliación partidaria de los gobernadores/alcaldes) (Argentina y México)

EVIDENCIA SOBRE EL POTENCIAL Y LOS ESFUERZOS FISCALES DE LOS GSN (II) 

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Los resultados muestran en general recaudaciones por debajo del potencial estimado, y en algunos casos (por ej. los impuestos prediales en México y Argentina) un declino de los esfuerzos a lo largo del tiempo. Hay clara evidencia de fuerte variación de los esfuerzos entre GSN en cada país. En algunos casos, las diferencias en el esfuerzo parecen correlacionadas con diferencias en el potencial (p.ej. en Colombia, donde las municipalidades en las regiones mas pobres muestran también menores esfuerzos) Hay evidencia en algunos estudios (Argentina) de efectos negativos de las transferencias discrecionales y de una historia de bailouts sobre el esfuerzo fiscal sub-nacional. También de efectos negativos de las transferencias devolutivas de ingresos provenientes de recursos naturales (Perú, Venezuela) Por lo contrario, hay evidencia (Perú, Colombia) que las transferencias basadas en formulas pueden tener impacto positivo sobre la recaudación propia subnacional (tal vez a través de sus efectos positivos sobre el desarrollo y por tanto sobre las bases tributarias locales)

Se encuentra también evidencia en algunos de los estudios de influencias de factores de economía política (por ej. afiliación política de los gobernantes) sobre el esfuerzo

OPCIONES PARA FORTALECER LA TRIBUTACIÓN SUB-NACIONAL (I) 

Opciones para mejorar la exploración del potencial recaudatorio de los impuestos ya asignados a los GSN   

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Ampliación de la base, reduciendo exenciones y tratamientos preferenciales (muy difundidos en todos los países del estudio) Aumentos de tasas (cuando significativamente inferiores a la media) Fortalecimiento de la administración: modernización de procedimientos y sistemas (Venezuela); revisión mas frecuente del catastro predial (Venezuela, Colombia); traslado de la administración del predial al nivel regional (Perú); intercambio de informaciones con la administración tributaria nacional (ej. de Brasil: cadastros sincronizados y nota fiscal electrónica))

Necesidad de actuar sobre los factores que afecten negativamente el esfuerzo fiscal, por ej. a través de reformas del sistema de transferencia. El estudio de Perú sugiere modificar la formula de distribución del FONCOMUN, incluyendo las transferencias por canon y sobre-canon en los recursos a ser ecualizados por el fondo Importancia del apoyo técnico e posiblemente financiero del gobierno central a los esfuerzos de modernización de administraciones tributarias subnacionales (ej. de Brasil)

OPCIONES PARA FORTALECER LA TRIBUTACIÓN SUB-NACIONAL (II) 

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Asignación a los GSN de nuevas bases tributarias (exclusivas o compartidas con otros niveles de gobierno). Particularmente importante para los gobiernos regionales Posibles candidatos 

IRPF regional o recargo regional al IRPF nacional   

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Opción analizada en los estudios para Bolivia y Venezuela Razonable potencial recaudatorio Principales obstáculos  Mínimos no imponibles elevados en el IRPF nacional  Tasas marginales ya relativamente altas del IRPF nacional  Alto nivel de informalidad, y consecuentemente baja recaudación también al nivel nacional  Complejidad de administración del impuesto

Impuesto regional o local a las ventas al por menor  

Opción analizada para los departamentos en Colombia Principales desventajas  Regresividad, en un contexto de ya fuerte tributación del consumo al nivel central  Difícil de administrar en sectores minoristas bastante atomizados

OPCIONES PARA FORTALECER LA TRIBUTACIÓN SUB-NACIONAL (III) 

IVA sub-nacional o recargo al IVA nacional  

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IVA por substracción    

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Opción analizada para México y Venezuela Buen potencial recaudatorio, pero muchas desventajas  Dificultades creadas por el comercio interregional (ej. de Brasil)  Altos costos de administración y cumplimiento  Probable regresividad

Opción analizada para Bolivia De hecho un impuesto sobre empresas Buen potencial de recaudación (caso IRAP en Italia), pero impacto negativo sobre la competitividad El IETU Mexicano es un ejemplo a nivel nacional de impuesto de ese tipo

Impuestos selectivos 

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Posibles candidatos  Recargos sub-nacionales a impuesto selectivos nacionales  Impuestos regionales y/o locales sobre el consumo de combustibles (Bolivia, Venezuela)  Impuestos regionales y/o local sobre el consumo de electricidad y/o de telefonía celular (Bolivia, Venezuela)  Impuesto local sobre actividades de turismo (Bolivia) Ventajas y desventajas  Razonable potencial recaudatorio  En algunos casos, fuerte concentración de la base  Algunos (electricidad, combustibles) impactan los costos de producción

OPCIONES PARA FORTALECER LA TRIBUTACIÓN SUB-NACIONAL (IV) 

Opciones para reducir distorsiones en algunos impuestos sub-nacionales en la región 

Remplazo del impuesto a los ingresos brutos en Argentina con recargo al IVA federal o con impuesto a las ventas minoristas. 

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Reforma del ICMS y ISS en Brasil    

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Principales problemas:  fuerte impacto redistributivo entre provincias de la opción recargo  como tratar el comercio interprovincial: recaudo en la origen y redistribución con base destino (necesidad de una clearing house) o exención de las ventas interprovinciales (riscos de fraude)  dificultades de administración del impuesto sobre las ventas Opción alternativa: reducir las tasas sobre ventas intermedias, compensando las perdidas con recargos a impuestos selectivos

Remplazo por un verdadero IVA sub-nacional compartido entre estados y municipios Base definida de manera uniforme en todo el país Cobrado en el origine pero redistribuido en base al consumo (destino) Problemas a ser enfrentados:  Probable oposición de los municipios  Compensación de las perdidas de algunos estados y municipios  Tratamiento de los regímenes de incentivos existentes

Remplazo del impuesto a la nomina en México por:  

Impuesto a las ventas minoristas Recargo al IETU o al IVA federal

MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN!