POLÍTICA PÚBLICA Y B U R O C R A C I A *

B . G U Y PETERS

PARA C O M P R E N D E R E L O R I G E N y e l s i g n i f i c a d o d e las políticas públicas e n las d e m o c r a c i a s c o n t e m p o r á n e a s d e b e m o s e n t e n d e r p r i m e r o ] las o r g a n i ­ zaciones y las redes^en las eme se d e s a r r o l l a n esas políticas. L a s o r g a n i z a d ciones s o n los p r i n c i p a l e s actores e n las políticas públicas. E l p r o c e s o m e d i a n t e e l c u a l se e l a b o r a n estas políticas p u e d e e n t e n d e r s e m e j o r si se c o m i e n z a p o r e s t u d i a r las o r g a n i z a c i o n e s , a u n q u e éstas, p o r s u p u e s t o , estén c o n f o r m a d a s p o r i n d i v i d u o s . L o a n t e r i o r es válido p a r a e l m o ­ m e n t o e n q u e las políticas s o n f o r m u l a d a s , p e r o p u e d e ser aún más r e l e v a n t e e n l a m e d i d a e n q u e las políticas se e j e c u t e n y se evalúen. C u a n d o e l análisis se c e n t r a e n las o r g a n i z a c i o n e s es difícil d i s t i n g u i r e n t r e las diversas etapas d e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i ó n d e p o l í t i c a s . Esas etapas c o n t i n ú a n s i e n d o útiles p r i n c i p a l m e n t e p a r a a n a l i z a r los pasos q u e d e b e n seguirse a l d e s a r r o l l a r c u a l q u i e r política pública. U n g r a n nú­ m e r o d e e s t u d i o s c e n t r a n su a t e n c i ó n e n e l n e x o q u e existe e n t r e l a f o r ­ m u l a c i ó n y l a e j e c u c i ó n d e los p r o g r a m a s . D e la m i s m a m a n e r a q u e las o r g a n i z a c i o n e s encargadas d e e j e c u t a r u n p r o g r a m a casi s i e m p r e c o n s i ­ d e r a n l o s n u e v o s e n f o q u e s p a r a los p r o b l e m a s d e su área, los o r g a n i s m o s q u e d e f i n e n las políticas d e b e n t e n e r a l g u n a i d e a s o b r e l a f o r m a e n q u e d e b e n e j e c u t a r s e . Las a c t i v i d a d e s d e l a m a y o r í a d e las e n t i d a d e s públi­ cas están t a n í n t i m a m e n t e c o n e c t a d a s q u e es difícil separar sus d i s t i n t a s etapas o fases d e d e f i n i c i ó n y e j e c u c i ó n . U n o d e los m a r c o s c o n c e p t u a l e s q u e p e r m i t e l i g a r l a f o r m u l a c i ó n d e políticas públicas c o n su práctica r e a l está a s o c i a d o e s t r e c h a m e n t e c o n 1

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* Este trabajo fue publicado originalmente c o m o "Public Policy a n d Public Bureaucracy", en D . E. A s h f o r d (ed.), History and Context in Comparative Public Policy, Pittsburgh PA, University o f Pittsburgh Press, 1992. Se publica con la autorización de la Universidad de Pittsburgh. E . C. C a m p b e l l y B . G. Peters, Organizing Governance: Governing Organizations, Pittsburg, University o f Pittsburg Press, 1988. G . C. Bryner, Bureaucratic Discretion, Nueva Y o r k , Pergamon, 1987. C. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Monterey, B r o o k s / Colé, 1984. B. W . H o g w o o d y B. G. Peters, Policy Dynamics, Brighton, Wheatsheaf, 1983. 1

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el m o d e l o de d e c i s i ó n l l a m a d o " e l b a s u r e r o " ("garbage c a n " ) , a u n q u e t a m b i é n se asocia c o n o t r a s n o c i o n e s acerca d e l a r e l a c i ó n e n t r e las ideas s o b r e u n p r o g r a m a y su p u e s t a e n práctica. Las p o l í t i c a s p u b l i c a s n o se f o r m u l a n d e u n a vez y p a r a s i e m p r e ; e v o l u c i o n a n m e d i a n t e l a i n t e r a c c i ó n c o n t i n u a e n t r e las i n t e n c i o n e s d e q u i e n e s las f o r m u l a n y l o s r e s u l t a d o s 5e"su e j e c u c i ó n / E s t a i n f l u e n c i a r e c í p r o c a o c u r r e p r i m o r d i a l m e n t e d e n tro~de las o r g a n i z a c i o n e s , y s i n u n e n t e n d i m i e n t o d e l a d i n á m i c a i n t e r n a d e éstas n o es p o s i b l e c o m p r e n d e r c a b a l m e n t e e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i ó n de políticas. P o r desgracia, existe u n a s e p a r a c i ó n cada vez más g r a n d e e n t r e e l análisis d e las políticas públicas y e l e s t u d i o d e las o r g a n i z a c i o n e s públicaFffi~priva3as)/"Esta p j o b s e r v a t a n t o e n los c u r s o s a c a d é m i cos c o m o e n las i n s t i t u c i o n e s u n i v e r s i t a r i a s y e n g r a n p a r t e d e los t r a b a j o s q u e a b o r d a n e l t e m a . E n estos e s t u d i o s las o r g a n i z a c i o n e s a p a r e c e n c o m o c a r i c a t u r a s de sí m i s m a s , e n c a m i n a d a s a m a x i m i z a r las u t i l i d a d e s , y n o se las c o n s i d e r a c o m o actores i n s t i t u c i o n a l e s c o m p l e j o s c o n múltiples m e t a s , t a n t o i n d i v i d u a l e s c o m o colectivas^ S o n p o c o s los m o d e l o s q u e p u e d e n ajustarse a l a c o m p l e j i d a d q u e las o r g a n i z a c i o n e s i n t r o d u c e n e n el proceso de t o m a de decisiones. D e hecho, aquellos que t r a t a n de dar c u e n t a d e la e l a b o r a c i ó n d e las políticas públicas r a r a vez s o n capaces d e i n c o r p o r a r la i n f l u e n c i a r e c í p r o c a q u e se d a e n t r e las o r g a n i z a c i o n e s c u a n d o t i e n e n q u e d e f i n i r u n a línea d e a c c i ó n . L o s m é t o d o s d e s c r i p t i v o s i n c l u y e n u n a c o n s t e l a c i ó n más a m p l i a d e o r g a n i z a c i o n e s q u e r o d e a n al d i s e ñ o d e u n p r o g r a m a . Estas "redes" q u e se f o r m a n p a r a l a d e t e r m i n a c i ó n d e u n p r o g r a m a e x i s t e n e n t r e las o r g a n i z a c i o n e s g u b e r n a m e n t a l e s y las p r i v a d a s , a u n q u e t a m b i é n se f o r m a n d e n t r o d e l m i s m o g o b i e r n o . E n este ú l t i m o caso, las o r g a n i z a c i o n e s c o n p r o g r a m a s c o m p l e m e n t a r i o s o c o m p e t i t i v o s s o n decisivas p a r a l a c o n f i g u r a c i ó n d e l a atmósf e r a d e n t r o d e l a c u a l se f o r m u l a n las p o l í t i c a s . 6

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M . D . C o h e n , J. G. M a r c h y J. P. Olsen, " A Garbage C a n M o d e l o f Organizational Choice", en Administrative Science Quarterly, n u m . 17, 1-25, 1972. S. H . L i n d e r y G. B . Peters, " F r o m Social T h e o r y to Policy Design", en Journal of Public Policy, n u m . 4, 237-259, 1985. K. H a n f y F. W . Scharpf, Interorganizational Policymaking: Limits to Coordination and Central Control, Beverly Hills, Sage, 1978. H . Heclo, "Issue Networks a n d the Executive Establishment", en A. K i n g , ed., The New American Political System, Washington, D C , A m e r i c a n Enterprise Institute, 1978. E. O . L a u m a n n y D . K n o k e , The Organizational State: Social Choice in National Policy Domains, Madison, University o f Wisconsin Press, 1987. V é a s e B . G u y Peters, The Comparative Study of Public Bureaucracy, Tuscaloosa, University o f Alabama Press, 1988. 6

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Más aún, g r a n p a r t e d e los e s t u d i o s s o b r e las o r g a n i z a c i o n e s públicas y la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a n o c o n c e p t ú a a d e c u a d a m e n t e e l p a p e l d e las o r g a n i z a c i o n e s e n l a e l a b o r a c i ó n d e políticas. E n l a m a y o r í a de l o s tratados s o b r e administración pública persiste u n a c o n s t a n t e i n f l u e n c i a n o r m a t i v a d e l o s a c a d é m i c o s q u e h a n t r a t a d o de establecer l a s e p a r a c i ó n e n t r e las políticas y la administración; Éstos c o m p r e n d e n t a n t o a l o s p r o íesionales q u e n o d e s e a n q u e sus ideas s o b r e los p r o g r a m a s q u e d e n atrapadas e n la b u r o c r a c i a c o m o a los seguidores de los teóricos, q u e d e f i e n d e n l a s e p a r a c i ó n d e estos d o s á m b i t o s . M u c h o s analistas e v i t a n a b o r d a r e l e s t u d i o d e las o r g a n i z a c i o n e s d e b i d o a l a c o m p l e j i d a d q u e éstas a c a r r e a n , m i e n t r a s q u e los q u e e s t u d i a n las o r g a n i z a c i o n e s públicas c o n f r e c u e n c i a p r e f i e r e n e v i t a r l a r e f l e x i ó n s o b r e su p a p e l e n l a d e f i n i c i ó n d e las políticas públicas. E n p a r t e , esto se d e b e a su visión n o r m a t i v a , p e r o t a m b i é n a u n a f a l t a d e v o l u n t a d p a r a p e n e t r a r e n las c o m p l e j i d a d e s p r o p i a s d e l p r o c e s o . L a t e n d e n c i a a soslayar e l p a p e l d e las o r g a n i z a c i o n e s p ú b l i c a s e n este p r o c e s o p u e d e a c e n t u a r s e p o r l a i n c l i n a c i ó n " a d m i n i s t r a t i v a " q u e los altos f u n c i o n a r i o s p o l í t i c o s le o t o r g a n al s e r v i c i o c i v i l . C u a l q u i e r a q u e sea l a razón, esta s e p a r a c i ó n analítica n o f a c i l i t a e l d e s a r r o l l o d e u n e n t e n d i m i e n t o i n t e g r a l y p r e c i s o de la política p ú b l i c a o d e l p r o c e s o q u e l a crea. 1 1

L a f a l t a d e e s t u d i o s q u e v i n c u l a n a las o r g a n i z a c i o n e s c o n las políticas n o es, s i n e m b a r g o , a b s o l u t a . D e s d e hace a ñ o s , a l g u n o s académic o s h a n r e l a c i o n a d o los e l e m e n t o s d e esta vieja d i c o t o m í a . Estos a u t o r e s señalan q u e los a n t e c e s o r e s i n t e l e c t u a l e s d e esta s e p a r a c i ó n n o f u e r o n t a n r a d i c a l e s c o m o sus d i s c í p u l o s . E n é p o c a s más r e c i e n t e s , e l r e n o v a d o interés p o r u b i c a r a l E s t a d o c o m o e l c e n t r o d e l a investigación d e la c i e n c i a política r e q u i e r e u n a m a y o r c o n s i d e r a c i ó n d e l p a p e l d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a e n l a d e f i n i c i ó n de l o s intereses p o l í t i c o s . A s i m i s m o , e l " n u e v o i n s t i t u c i o n a l i s m o " d e l a c i e n c i a p o l í t i c a c o l o c a a las i n s t i t u c i o nes e n u n a p o s i c i ó n c e n t r a l , e n t r e ellas l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a y las o r g a 1 2

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P. A u c o i n , "Contraction, Managerialism and Decentralization i n Canadian ^ G o v e r n m e n t " , en Governance, núm. 1, 144-61, 1988. f P. H . Appleby, Policy and Administration, University, University o f Alabama \ Press, 1949. \ E. C. Page, Political Authority andBureaucratic Power, B r i g h t o n , Wheatsheaf, 1 2

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[ 1985. 1 4

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¿£.>l¿

R. D . Duvall y J. R. Freeman, "The Technocratic Élite a n d the Entrepreneurial State i n Dependent Development", en American Political Science Review, núm. 77, 569-587, 1983. J . G. M a r c h , y J. P. Olsen, "The 'New Institutionalism': Organizational Factors i n Political Life", en American Political Science Review, núm. 78, 734-749, 1984. 1 5

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n i z a c i o n e s q u e abarca. L a t e n d e n c i a de la c i e n c i a política a alejarse d e los excesos de l a r e v o l u c i ó n " c o n d u c t i s t a " h a p e r m i t i d o q u e l a b u r o c r a c i a r e c u p e r e su p a p e l c e n t r a l e n l a investigación y h a f o r z a d o a q u e se c o n s i d e r e su v i n c u l a c i ó n c o n las políticas públicas. E l c a m b i o r e q u i e r e , s i n e m b a r g o , de m o d e l o s q u e p u e d a n e x p l i c a r el p a p e l d e l a b u r o c r a c i a e n l a d e f i n i c i ó n d e políticas y q u e estos m o d e l o s a l c a n c e n los c á n o n e s d e r e s p e t a b i l i d a d d e l a c i e n c i a social, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o m a n t e n g a n c o n t a c t o c o n l a r e a l i d a d y c o n e l c o m p l e j o p r o c e s o d e d i s e ñ o d e políticas p ú b l i c a s , l o c u a l n o es fácil. S i n e m b a r g o , p e r s i s t e n p r o b l e m a s s i g n i f i c a t i v o s p a r a v i n c u l a r las p o líticas c o n las o r g a n i z a c i o n e s . C o m o subrayó A n d r e w G r a y e n u n a reseña d e d o s l i b r o s s o b r e la b u r o c r a c i a y l a política, l a articulación e n t r e estos d o s e l e m e n t o s es u n a "cuestión espinosa". Es e s p i n o s a n o s ó l o p o r q u e n o h a s i d o resuelta, s i n o p o r q u e es c e n t r a l p a r a el g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o . H o y , más q u e n u n c a , los g o b i e r n o s se c o m p o n e n d e o r g a n i z a c i o n e s y, a pesar d e los esfuerzos d e los líderes p o l í t i c o s p a r a r e d u c i r la i m p o r t a n c i a d e los e m p l e a d o s p ú b l i c o s , l a m a y o r p a r t e d e las políticas públicas s o n ejecutadas p o r el s e r v i c i o c i v i l . A d e m á s , c o m o señala G r a y , todavía h a y u n a escasez d e análisis sistemáticos s o b r e e l p a p e l d e las b u r o c r a c i a s e n l a e l a b o r a c i ó n d e políticas. E x i s t e n v a r i o s análisis d e s c r i p t i v o s i n t e r e s a n t e s s o b r e el p a p e l d e las b u r o c r a c i a s e n países d e t e r m i n a d o s , p e r o m u y p o c o s análisis sistemáticos y teóricos. Tales e s t u d i o ¿ d e b e n ser c ó m p a r a t i y o s ) s i h a n de c o n t r i b u i r al d e s a r r o l l o t e ó r i c o d e esta área. 1 6

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¿POR DÓNDE

EMPEZAR?

U n a vez e s t a b l e c i d o el p r o b l e m a b á s i c o , n o s e n c o n t r a m o s c o n l a difícil i n t e r r o g a n t e de p o r d ó n d e e m p e z a r a m e j o r a r n u e s t r a c o m p r e n s i ó n d e l p a p e l q u e j u e g a l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a e n l a e l a b o r a c i ó n d e políticas e n los g o b i e r n o s c o n t e m p o r á n e o s . Esta cuestión n o es n u e v a . H a s t a c i e r t o p u n t o , los g o b i e r n o s h a n l u c h a d o d u r a n t e a ñ o s c o n e l p r o b l e m a e m p í r i c o y n o r m a t i v o d e l p a p e l q u e j u e g a la b u r o c r a c i a e n la e l a b o r a c i ó n d e políticas. Es n e c e s a r i o , s i n e m b a r g o , el d e s a r r o l l o o utilización de d i f e r e n t e s e n f o q u e s q u e p e r m i t a n a n a l i z a r sistemáticamente e l p a p e l d e l a b u r o c r a c i a , ¿ D e d ó n d e p u e d e n p r o v e n i r esos enfoques?

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A . Gray, "Bureaucracy and Political Power", en Political Studies, n u m . 36, 131-134, 1988. E. N . Suleiman, Politics, Power and Bureaucracy in France: The Administrative Elite, Princeton, Princeton University Press, 1974. 1 7

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B. G U Y P E T E R S

L O S VIEJOS

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MAESTROS

U n a f u e n t e o b v i a p a r a c o m e n z a r n u e s t r a i n d a g a c i ó n es r e c u r r i r a los viejos m a e s t r o s e n este c a m p o , es d e c i r , j W e b e r y, p a r a los e s t a d u n i d e n s e s , W o o d r o w i W i l s o n . A m b o s f o r m u l a r o n n o c i o n e s s o b r e la b u r o c r a c i a púb l i c a c o n u n c l a r o p r o p ó s i t o n o r m a t i v o . E n el caso d e ese p r o p ó s i t o era a p u n t a r hacia u n m o d e l o de desarrollo que condujera a la b u r o c r a c i a l e g a l r a c i o n a l c o m o u n a f o r m a s u p e r i o r d e o r g a n i z a r los a s u n t o s deT E s t a d o , y h a c i a l a r a c i o n a l i d a d y la l e g a l i d a d c o m o las fuentes d e a u t o r i d a d e n la s o c i e d a d L a metodología weberiana del t i p o i d e a l usó el caso " p e r f e c t o " c o m o c r i t e r i o p a r a c o m p a r a r c u a l q u i e r sistema p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o d e l m u n d o r e a l . W e b e r n o s u p u s o la a p a r i c i ó n e n la s o c i e d a d d e u n a e s t r u c t u r a d e a u t o r i d a d legal r a c i o n a l p e r f e c t a , n i t a m p o c o u n a o r g a n i z a c i ó n b u r o c r á t i c a q u e e n c a r n a r a t o d o s sus múltiples subconceptos. N i siquiera planteó la inevitabilidad de la d o m i n a c i ó n b u r o c r á t i c a (Beamtenherrschaft) s o b r e las políticas públicas, c o m o a f i r m a r o n a l g u n o s d e sus s u p u e s t o s s e g u i d o r e s y los a u t o r e s q u e h a n c o m e n t a d o sus o b r a s . S u c o m p r e n s i ó n de l a política y l a s o c i e d a d e r a d e m a s i a d o sutil y matizada para u n a perspectiva tan u n i d i r e c c i o n a l . Sin embargo, las i d e a s d e W e b e r s o b r e la b u r o c r a c i a a c e p t a b a n l a p o s i b i l i d a d d e d i c h a d o m i n a c i ó n , y quizá a f i r m a c i o n e s tales c o m o " e l g o b i e r n o c o t i d i a n o es f u n d a m e n t a l m e n t e administración" h i c i e r o n q u e t a l d o m i n a c i ó n parecier a p r o b a b l e . E l m o d e l o sigue s i e n d o , a pesar d e t o d o , u n p u n t o d e p a r t i d a útil p a r a e l análisis y, al m e n o s p a r a a l g u n o s , r e p r e s e n t a u n a f o r m a s u p e r i o r d e o r g a n i z a r el Estado. 1 8

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A f i n d e e n t e n d e r l a a p l i c a b i l i d a d d e las ideas d e W e b e r p a r a abord a r las características y e l p a p e l de l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a e n e l g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o , P a g e d e s a g r e g ó e l c o n c e p t o d e b u r o c r a c i a y l u e g o exam i n ó sus c o m p o n e n t e s e n F r a n c i a , A l e m a n i a O c c i d e n t a l , G r a n Bretaña y E s t a d o s U n i d o s . E l h a l l a z g o f u n d a m e n t a l es q u e l a b u r o c r a c i a es u n a institución c r u c i a l e n la f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n d e I m p o l í t i c a s d e toctos e s t o s ^ j ó b i e r n o s , a u n q u e n o s i e m p r e e n la f o r m a q u e W e b e r p r e v i o . Page está i n t e r e s a d o e n las p o s i b i l i d a d e s d e u n a d e m o c r a c i a más p l u r a l q u e \ 22

1 8

A . Giddens, Capitalism and Modern Social Theory, Londres, Cambridge University Press, 1971. S. H . U d y , "'Bureaucratic' Elements i n Organization: Some Research Findings", en American Sociological Review, n u m . 23, 415-418, 1958. E. B . Portis, Max Weber and Political Commitment, Filadelfia, T e m p l e University Press, 1986. M . Weber, Whtshaft und Gesellschaft, 5a. ed., Tübingen, J. C.B. M o h r , 1972. Page, op. cit. 1 9

2 0

2 1

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f u n c i o n e e f i c a z m e n t e e n l o s sistemas p o l í t i c o s c o n t e m p o r á n e o s d o m i n a ­ d o s p o r la b u r o c r a c i a T o d o s los elementos d e l p o d e r burocrático pre­ v i s t o s p o r W e b e r p u e d e n n o d a r s e t a l y c o m o él l o s p l a n t e ó , p e r o d i c h o p o d e r p a r e c e estar p r e s e n t e . P a r a los e s t a d u n i d e n s e s , W o o d r o w W i l s o n es u n a figura más accesi­ b l e q u e W e b e r c o m o a u t o r d e ideas s o b r e l a relación e n t r e p o l í t i c a y a d m i n i s t r a c i ó n . A l e s c r i b i r e n l a tradición r e f o r m i s t a e s t a d u n i d e n s e ( q u e b u s c ó m i n i m i z a r l a m a n i p u l a c i ó n política d e los p r o g r a m a s d e las e n t i ­ d a d e s públicas), W i l s o n a r g u m e n t ó e n favor d e la separación e n t r e política y administración. S i n e m b a r g o , n o i n t e n t a b a aplicar p r i n c i p i o s democrá­ t i c o s a d e c u a d o s , s i n o más b i e n r e c a l c a r l a n e c e s i d a d d e u n m a r g e n de a c c i ó n más i n d e p e n d i e n t e p a r a los a d m i n i s t r a d o r e s p r o f e s i o n a l e s . A d i f e r e n c i a d e a l g u n o s p o l í t i c o s p o s t e r i o r e s q u e h a n h e c h o n o t a r las ac­ c i o n e s e n t o r p e c e d o r a s y d e s t r u c t i v a s de los f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s , W i l s o n q u e r í a r e m o v e r a los d i l e t a n t e s d e los lugares c e n t r a l e s a fin d e a s e g u r a r u n e s p a c i o p a r a q u e los p r o f e s i o n a l e s r e a l i z a r a n su t r a b a j o e n e l g o b i e r ­ n o d e m a n e r a más e f i c i e n t e . S e g ú n l a c o n c e p c i ó n w i l s o n i a n a d e b u e n g o b i e r n o , e l interés p ú b l i c o n o se alcanza m e d i a n t e los procesos e l e c t o r a ­ les n i las i n s t i t u c i o n e s políticas p a r t i d a r i a s , s i n o q u e surge d e u n a a d m i n i s ­ tración e f i c i e n t e y d e la b u r o c r a c i a pública. M i e n t r a s q u e Page se p r e g u n t a si e l g o b i e r n o b u r o c r á t i c o p e r m i t e q u e el p ú b l i c o se i n v o l u c r e l o s u f i c i e n t e y W i l i o n r c b h s ^ c f o " q u e - l a s o c i e d a d estaría m e j o r s e r v i d a si l o s ciuda-i danólsTsüs r e p r e s e n t a n t e s y, s o b r e t o d o , sus g r u p o s d e interés, p u d i e r a n ! ser s e p a r a d o s d e l a mayoría d e los procesos r e l a c i o n a d o s c o n l a e l a b o - l r a c i ó n d e las políticas públicas. v

23

M u c h o s académicos y políticos posteriores a W e b e r y W i l s o n h a n s i d o m e n o s o p t i m i s t a s c o n r e s p e c t o a las capacidades d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a , o se h a n o c u p a d o más d e o t r o s aspectos de l a d e m o c r a c i a . E n c o n s e c u e n c i a , l a mayoría de q u i e n e s h a n d i s c u t i d o l a s e p a r a c i ó n e n t r e política y administración t i e n d e n a h a c e r l o c o n e l fin d e i m p e d i r l a d o m i ­ n a c i ó n b u r o c r á t i c a . S i n e m b a r g o , a u n estas p r i m e r a s o b r a s p a r e c e n estar l u c h a n d o p o r d e t e n e r l a b u r o c r a t i z a c i ó n casi i n e v i t a b l e d e l p r o c e s o polí­ t i c o . Estos a u t o r e s n o p r e t e n d í a n d e s p r e c i a r las capacidades d e l a b u r o ­ c r a c i a ( c o m o h a s u c e d i d o c o n l o s p o l í t i c o s más r e c i e n t e s ) ; antes b i e n , a r g u m e n t a r o n s o b r e u n a base n o r m a t i v a a f a v o r d e u n p a p e l a d e c u a d o p a r a los f u n c i o n a r i o s p o l í t i c o s e l e g i d o s d e m o c r á t i c a m e n t e . 24

2 3

J . W. Doig, "If I See a Murderous Fellow Sharpening a Knife Cleverly... en Public Administration Review, num. 43, 292-304, 1983. С. S. Hyneman, Bureacracy in a Democracy, Nueva York, Haper, 1950. 2 4

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E L ESTADO

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ADMINISTRATIVO

S i n p r e t e n d e r d e s a r r o l l a r u n a h i s t o r i a c o m p l e t a d e l a a d m i n i s t r a c i ó n púb l i c a , e l s i g u i e n t e g r u p o d e t e ó r i c o s q u e m e r e c e ser m e n c i o n a d o e n relac i ó n c o n el p o d e r b u r o c r á t i c o sobre l a política pública es e l q u e desarrolló el c o n c e p t o d e u n "Estado a d m i n i s t r a t i v o " y se o c u p ó d e l p a p e l d e l a d e m o c r a c i a d e n t r o d e d i c h o Estado, f u e r a éste o c c i d e n t a l e i n d u s t r i a l i z a d o o n o . L o s a c a d é m i c o s d e este g r u p o r a r a vez t r a t a r o n a s u n t o s específicos r e l a c i o n a d o s c o n las políticas públicas o l l e v a r o n a c a b o u n análisis sistemático d e los p r o c e s o s i n h e r e n t e s a las m i s m a s . D o c u m e n t a r o n , s i n e m b a r g o , las t r a n s f o r m a c i o n e s f u n d a m e n t a l e s q u e o c u r r i e r o n e n l a c o n d u c c i ó n de los a s u n t o s p ú b l i c o s e n sus g o b i e r n o s . Estos a u t o r e s c o m p a r t i e r o n u n interés c o m ú n p o r la c a p a c i d a d crec i e n t e d e la b u r o c r a c i a p ú b l i c a p a r a m o l d e a r las políticas. D e h e c h o , e l t é r m i n o "Estado a d m i n i s t r a t i v o " i m p l i c a q u e la b u r o c r a c i a h a d e s a r r o l l a d o l a c a p a c i d a d d e d o m i n a r y d a r f o r m a a la m a y o r p a r t e d e la a c t i v i d a d q u e se l l e v a a c a b o d e n t r o d e l g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o y , d e esta man e r a , d e m o l d e a r la n a t u r a l e z a d e l E s t a d o m i s m o . A l i g u a l q u e c o n los viejos m a e s t r o s , los intereses d e los t e ó r i c o s d e l E s t a d o a d m i n i s t r a t i v o s o n al m i s m o t i e m p o e m p í r i c o s y n o r m a t i v o s . D e s c r i b e n l a f o r m a e n q u e e l p a p e l de la b u r o c r a c i a se h a v e n i d o e x p a n d i e n d o , i n c l u s o p o r m e d i o s m u y sutiles. A s i m i s m o , d i s c u t e n las i m p l i c a c i o n e s d e la c a m b i a n t e relac i ó n de l a b u r o c r a c i a pública c o n e l g o b i e r n o y e l p ú b l i c o . C o m o W i l s o n , n o consideran c o m p l e t a m e n t e negativo que la b u r o c r a c i a haya a d q u i r i d o m a y o r p o d e r e i n f l u e n c i a ; l o c u a l casi e r a d e esperarse p u e s l a m a y o ría d e estos a u t o r e s p r o v i e n e n d e las filas d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública. D e c u a l q u i e r m a n e r a , sus o p i n i o n e s r e s u l t a n i n t e r e s a n t e s e n v i r t u d d e l a l b o r o t o h e c h o p o r p o l í t i c o s , p e r i o d i s t a s y a l g u n o s sectores d e l p ú b l i c o a raíz d e estas t r a n s f o r m a c i o n e s e n las c o n s t e l a c i o n e s d e l p o d e r . 2 5

E n t r e las múltiples discusiones s o b r e e l E s t a d o a d m i n i s t r a t i v o , l a más i n t e r e s a n t e es l a o f r e c i d a p o r e l l i b r o d e D o u g l a s Yates: Bureaucratic Democracy. * Yates a r g u m e n t a q u e l a d e m o c r a c i a n o r t e a m e r i c a n a r e p r e s e n t a u n c o m p r o m i s o e n t r e d o s ideales: la d e m o c r a c i a p l u r a l i s t a y la efic i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a . ¡En Estados U n i d o s estos d o s e l e m e n t o s h a n s i d o c o m b i n a d o s h i s t ó r i c a m e n t e d e d i s t i n t a s f o r m a s p a r a p r o d u c i r u n sistem a He g o b i e r n o c o m p l e j o y a l g o incoherente!. D e s d e p o r l o m e n o s la e r a d e l New Deal, e l p r e s i d e n t e y la b u r o c r a c i a d e l p o d e r e j e c u t i v o se h a n 2

2 5

F. C . Mosher, Democracy and the Public Service, Nueva York, Oxford University Press, 1968. I D . Yates, Bureaucratic Democracy: The Search for Democracy and Efficiency in j American Government, Cambridge, Harvard University Press, 1982 2 6

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c o n v e r t i d o e n los actores d o m i n a n t e s , y l a e f i c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a h a l l e g a d o á ser él v a l o r ( d i s c u t i b l e m e n t e ) s u p r e m o . U n a d e las a c t i v i d a d e s r e c u r r e n t e s y más i m p o r t a n t e s d e l g o b i e r n o h a s i d o la b ú s q u e d a d e eficienc i a a través d e c o m i s i o n e s c o m o l a B r o w n l o w , l a H o o v e r y a u n l a G r a c e , y m e c a n i s m o s c o m o el PPBS (Sistema de planeación, p r o g r a m a c i ó n y presupuestación), el M B O (gestión p o r objetivos) y el Z B B (presupuestar o n base c e r o ) , e n t r e o t r o s . E n c o n s e c u e n c i a , l a t a r e a p r i n c i p a l a la q u e se e n f r e n t a e l g o b i e r n o de Estados U n i d o s es asegurar l a r e s p o n s a b i l i d a d d e la b u r o c r a c i a a n t e e l c o n t r o l d e m o c r á t i c o , . a l a vez q u e p r e s e r v a r l a cap a c i d a d d e t o m a r d e c i s i o n e s a p r o p i a d a s . ] Y a tes i d e n t i f i c a a l g u n o s p r o b l e mas cíe r e s p o n s a b i l i d a d , los cuales, sin e m b a r g o , continúan sin solucionarse. 2

7

INVESTIGACIÓN SOBRE L A EJECUCIÓN D E POLÍTICAS.

2 8

D e s p u é s de q u e P r e s s m a n y W i l d a v s k y " d e s c u b r i e r o n " e l c o n c e p t o d e e j e c u c i ó n , éste h a t e n i d o u n g r a n i m p a c t o e n l a reflexión s o b r e e l p a p e l d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y su i n f l u e n c i a s o b r e las políticas públicas. Por l o menos u n a corriente de investigadores dedicados a la ejecución, p r i n c i p a l m e n t e e u r o p e a ^ ? h a a r g u m e n t a d o q u e l a e l a b o r a c i ó n d e políticas se e n t i e n d e m e j o r al a b o r d a r l a d e "abajo h a c i a a r r i b a " ; esto es, a p a r t i r d e l e s t u d i o s o b r e c ó m o se e j e c u t a n las políticas e n las capas más bajas d e las o r g a n i z a c i o n e s Se d i c e q u e si las d i r e c t r i c e s seleccionadas n o s o n c o m p a t i b l e s c o n los v a l o r e s y los deseos de los niveles más bajos d e l a o r g a n i z a c i ó n , o quizá i n c l u s o c o n l o s d e los c l i e n t e s , e l p r o g r a m a está c o n d e n a d o a l fracaso desde su i n i c i o . E n este s e n t i d o , la e j e c u c i ó n (y, p o r t a n t o , las perspectivas d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a ) es l a m e j o r guía p a r a la f o r m u l a c i ó n d e políticas/ A l g u n o s a u t o r e s h a n e x p r e s a d o ciertas reservas n o r m a t i v a s y a u n e m p í r i c a s c o n r e s p e c t o a l a p e r s p e c t i v a d e "abajo h a c i a a r r i b a " e n l a e l a b o r a c i ó n y e j e c u c i ó n d e p o l í t i c a s . S i n e m b a r g o , l a investigación s o b r e la e j e c u c i ó n h a s e ñ a l a d o d i f e r e n t e s m a n e r a s e n q u e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a i n f l u y e s o b r e los p r o g r a m a s , i n c l u s o a través d e l e j e r c i c i o d i a r i o d e las f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s r u t i n a r i a s . E n p r i m e r l u g a r , estos trabajos subrai

30

2 7

J . E . Gruber, Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Govemance, j, Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1987. * J . L . Pressman y A. Wildavsky, Implementation, Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1974. B . Hjern y C . Hull, "Implementation Research as Empirical Constitutionalism", en European Journal of Political Research, núm. 10, 105-115, 1982. S. H . Linder, "A Design Perspective on Implementation Research: T h e ¡ Fallacy of Misplaced Precisión", en Policy Studies Review, núm. 6, 459-475, 1987. ¡ 2 8

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yan q u e u n a política es l o q u e r e a l m e n t e sucede y n o e l p r o g r a m a n o m i nal e s c r i t o e n u n a h o j a d e p a p e l . f L a e j e c u c i ó n y las acciones d e las capas i n f e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s públicas d e f i n e n las s u s t a n c i a d e las p o líticas. A l g u n o s e s t u d i o s h a n d e m o s t r a d o e l p o d e r d e q u i e n e s r e a l i z a n las tareas a p a r e n t e m e n t e más h u m i l d e s e n las agencias p ú b l i c a s p e r o l a p e r s p e c t i v a d e l a e j e c u c i ó n hace resaltar e l p o d e r b u r o c r á t i c o , y destaca la m a n e r a e n q u e las o r g a n i z a c i o n e s l o e j e r c e n sistemáticamente s o b r e el g o b i e r n o . Es más, e l m é t o d o d e l a e j e c u c i ó n s u b r a y a l a i m p o r t a n c i a de u n a e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a a d e c u a d a p a r a l l e v a r a c a b o u n p r o g r a m a d e t e r m i n a d o . Este o b j e t i v o n o s i g n i f i c a q u e las necesidades y las m o t i v a c i o n e s de l a a d m i n i s t r a c i ó n d e b a n d e t e r m i n a r l a e l e c c i ó n d e u n a línea de c o n d u c t a d e t e r m i n a d a ( c o m o a f i r m a n algunas d e las v e r s i o n e s más e x t r e m a s d e los e s t u d i o s s o b r e e j e c u c i ó n ) , s i n o q u e los d o s c o m p o n e n t e s d e las políticas d e b e n estar e s t r e c h a m e n t e v i n c u l a d o s . 31

3 2

E l p r o b l e m a c o n los e s t u d i o s s o b r e l a e j e c u c i ó n es q u e , d e s p u é s d e a s e g u r a r q u e ésta es i m p o r t a n t e , n o t i e n e n más q u e a g r e g a r . / L a i n v e s t i g a c i ó n s o b r e este c o n j u n t o d e temas señala algunas v e r d a d e s i n c u e s t i o nables s o b r e e l p o d e r d e las capas i n f e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s públicas, p e r o n o p u e d e h a c e r o t r a s c o n t r i b u c i o n e s i n t e l e c t u a l e s . Es i n t e r e s a n t e h a c e r n o t a r q u e u n a d e las m a n e r a s d e acercarse a l p r o b l e m a d e l a ejec u c i ó n , a q u e l l a d e n o m i n a d a los " h o r r o r e s d e l a g u e r r a ^ J — q u e es l a q u e t i e n e m e n o s p r e t e n s i o n e s intelectuales—, p o s i b l e m e n t e n a s i d o l a más útil c o n r e s p e c t o a l análisis sistemático d e l a i n f l u e n c i a d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a s o b r e las políticas públicas. Este e n f o q u e d e s a r r o l l a u n a l i s t a d e los múltiples i m p e d i m e n t o s q u é e n f r e n t a n l o s g o b e r n a n t e s ( l o s f u n c i o n a r i o s de c a r r e r a t a n t o c o m o los electos) c u a n d o i n t e n t a n p o n e r sus p r o g r a m a s e n m a r c h a . P o r t a n t o , está r e l a c i o n a d o c o n l o s e s t u d i o s d e l I g o b i e r n o p a r t i d a r i o q u e asientan(los n u m e r o s o s i m p e d i m e n t o s q u e los i líderes p o l í t i c o s e l e g i d o s e n f r e n t a n a l r e a l i z a r sus p r o g r a m a s . / E n a m b o s casos, l a m a y o r í a d e los i m p e d i m e n t o s s u r g e n d e n t r o d e l a b u r o c r a 33

3 5

3

3 1

F . G . Almond y H . D. Lasswell, "Agressive Behaviors by Clients Toward Public Relief Administators", en American Political Science Review, num. 28, 643-654, 1934. R. Hoppe, H . de Graaf y A. van Dijk, "Implementation Research and [ Policy Design: Problem Tractability, Policy Theory, and Feasibility Testing", en International Review of Administrative Sciences, num. 53, 581-604, 1987. P. Sabatier, "Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research", en Journal of Public Policy, num. 6, 21-48, 1986. S. H . Linder y B. G . Peters, op. cit. I C . Hood, The Limits of Administration, Nueva York, Wiley, 1976. (1964; ) j 1979; y Friedberg, 1980) R. Rose, The Problem of Party Government, Londres, Macmillan, 1974. 3 2

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c i a m i s m a . A u n q u e c i e r t a m e n t e l a investigación d e a l g u n o s s o c i ó l o g o s e u r o p e o s ( p r i n c i p a l m e n t e franceses) n o está i d e n t i f i c a d a c o n l o s estud i o s s o b r e l a e j e c u c i ó n , ellos h a n i n t e n t a d o c o m p r e n d e r l a d i s t r i b u c i ó n d e l p o d e r d e n t r o d e las o r g a n i z a c i o n e s y las redes q u e se e s t a b l e c e n e n t r e éstas. E l más d e s t a c a d o de ellos e s M i c h e l C r o z i e r , p e r o t a m b i é n s o n i m p o r t a n t e s D u p u y , W o r m s , G r e m i o n y T h ó e n i g . C o m o l o hacen algun o s analistas d e l a e j e c u c i ó n , estos a c a d é m i c o s e n c u e n t r a n q u e e l p o d e r b u r o c r á t i c o ( e n t é r m i n o s de l a c a p a c i d a d d e r e s i s t i r l a a u t o r i d a d f o r m a l ) está d i s e m i n a d o a través d e los d i s t i n t o s niveles d e l a o r g a n i z a c i ó n y n o c o n c e n t r a d o e n l a cúpula. Esto los lleva a p e r c i b i r l a d i n á m i c a d e las o r g a n i z a c i o n e s d e u n a m a n e r a s i m i l a r a la p e r s p e c t i v a d e la e j e c u c i ó n d e "abajo h a c i a a r r i b a " . C r o z i e r y sus discípulos p r e s e n t a n u n c o n t r a s t e i n t e r e s a n t e c o n resp e c t o a o t r o s analistas de l a administración p ú b l i c a e n F r a n c i a , q u i e n e s p o n e n e l énfasis e n e l p o d e r d e l á p i c e de l a p i r á m i d e o r g a n i z a c i o n a l , es d e c i r , los grana corps. L a escuela d e C r o z i e r c o n t r a s t a aún más c o n los q u e señalan q u e e l p o d e r b u r o c r á t i c o se e n c u e n t r a c e n t r a l i z a d o ; e n e l s i s t e m a d e C r o z i e r , l o "periférico es c e n t r a l " . M i e n t r a s q u e l o s niveles s u p e r i o r e s de las o r g a n i z a c i o n e s e j e r c e n u n p o d e r a m p l i o y v i s i b l e , i n c l u y e n d o a q u e l q u e se e x t i e n d e a l a s o c i e d a d , C r o z i e r y o t r o s c o n s i d e r a n e l g r a d o e n q u e ese p o d e r está l i m i t a d o p o r las características d e l a socied a d francesa y la r e t i c e n c i a d e m u c h o s m i e m b r o s d e las o r g a n i z a c i o n e s p a r a a c e p t a r l a a u t o r i d a d p o l í t i c a . E n s u m a , se p e r c i b e e l m i s m o c o n t r a s t e q u e o b s e r v a m o s e n t r e las escuelas d e " a r r i b a h a c i a a b a j o " y d e "abajo h a c i a a r r i b a " de los e s t u d i o s s o b r e l a e j e c u c i ó n . E l c o n t r a s t e se e n c u e n t r a e n t r e a q u e l l o s q u e p e r c i b e n q u e e l p o d e r se ejerce m e d i a n t e e s t r u c t u r a s f o r m a l e s c o n la esperanza d e q u e las ó r d e n e s serán o b e d e cidas, y a q u e l l o s q u e p e r c i b e n u n c o n s i d e r a b l e p o d e r a u n e n los m i e m b r o s d e las capas más bajas d e l a o r g a n i z a c i ó n , a u n q u e sea s ó l o p a r a e v i t a r e l c o n t r o l d e l o s d e a r r i b a . E n d i c h o sistema c u l t u r a l y o r g a n i z a c i o n a l , l a administración p ú b l i c a está r e a l m e n t e f r a g m e n t a d a . 3 7

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L o q u e d i s t i n g u e a C r o z i e r y su escuela d e e s t u d i o s a d m i n i s t r a t i v o s d e l a escuela s o b r e l a e j e c u c i ó n d e "abajo h a c i a a r r i b a " es e l e l e m e n t o n o r m a t i v o . C r o z i e r parece tener u n c o n c e p t o n o r m a t i v o de " a r r i b a hacia a b a j o " e n relación c o n l a t o m a d e d e c i s i o n e s d e n t r o d e las o r g a n i z a c i o nes, a u n q u e e n t i e n d e q u e e l f u n c i o n a m i e n t o r e a l d e éstas p u e d a ser d i f e -

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M. Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago, University of Chicago Press, 1964. E . N . Suleiman, op. cit. M. Crozier, op. cit., pp. 214-217. F. Dupuy y J . C . Thoenig, L Administration en Miettes, Paris, Fayard, 1985. 3 8

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r e n t e . L a p r e g u n t a q u e surge d e este m é t o d o es c ó m o diseñar o r g a n i z a ciones que p u e d a n f u n c i o n a r efectivamente en u n m u n d o de demandas c o n t r a s t a n t e s e i n c l u s o c o n t r a d i c t o r i a s d e centralización y d e s c e n t r a l i z a c i ó n , y de a u t o r i d a d y d i s c r e c i o n a l i d a d . U n a r e s p u e s t a es q u e éstas n o p u e d e n diseñarse b a j o c r i t e r i o s d e c o n s i s t e n c i a l ó g i c a ; o t r a p o d r í a ser q u e el m u n d o de la ejecución genera tensiones en c u a l q u i e r parte y n o s ó l o e n F r a n c i a . C o n f r e c u e n c i a , las o r g a n i z a c i o n e s e n f r e n t a n u n n ú m e r o de d e m a n d a s c o m p e t i t i v a s y c o n f l i c t i v a s y d e b e n d e s a r r o l l a r sus p r o pias estrategias p a r a r e s o l v e r las c o n t r a d i c c i o n e s q u e s u r j a n .

ELECCIÓN

PÚBLICA

O t r a m e t o d o l o g í a q u e v i n c u l a a las o r g a n i z a c i o n e s públicas c o n las p o líticas públicas se e n c u e n t r a e n t r e los a c a d é m i c o s c a u t i v a d o s p o r m o d e los e c o n ó m i c o s aplicados a la política y a las o r g a n i z a c i o n e s . Estos m o d e l o s están c o m ú n m e n t e asociados al t r a b a j o d e j N i s k a n e n ^ y l o s n u m e r o s o s s e g u i d o r e s d e su m é t o d o . M u c h o s d e los p r o b l e m a s e m p í r i c o s y teóricos q u e se r e l a c i o n a n c o n este m é t o d o h a n s i d o a n a l i z a d o s e n o t r o s trabajos. L a elección pública continúa siendo, sin e m b a r g o , u n a manera o r d e n a d a d e a b o r d a r e l p r o b l e m a d e l p a p e l de l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a e n la e l a b o r a c i ó n de políticas. 4

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E l p l a n t e a m i e n t o d e la e l e c c i ó n pública señala q u e e l p a p e l d e l a b u r o c r a c i a es d o m i n a n t e , e s p e c i a l m e n t e e n e l c r e c i m i e n t o d e l gastcTpííh b l i c o . A s i m i s m o , c o n s i d e r a q u e los o r g a n i s m o s b u r o c r á t i c o s d e b e r í a n ser capaces d e m a n i o b r a r m e j o r o i n c l u s o e n g a ñ a r a sus " p a t r o c i n a d o r e s p o l í t i c o s " , y d e c o n s e g u i r m u c h o s más r e c u r s o s d e los q u e r e a l m e n t e n e c e s i t a n p a r a c o m p l e t a r sus m i s i o n e s . Para este m é t o d o , las políticas p ú b l i c a s m i s m a s n o s o n e l fin d e l p r o c e s o de t o m a d e d e c i s i o n e s , s i n o u n m e d i o p a r a l o g r a r la e x p a n s i ó n b u r o c r á t i c a y / o l a a u t o c o n s e r v a c i ó n . L a e x p a n s i ó n p u e d e s e r v i r a los intereses de la o r g a n i z a c i ó n o a los intereses d e los e j e c u t i v o s , p e r o e l c r e c i m i e n t o será e l o b j e t i v o . Así, las 44

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W. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, AldineAtherton, 1971. T . E . Borcherding, Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham, Duke University Press, 1977. B . G . Peters y B. W. Hogwood, "The Death of Immortality: Organizational Change in the U S Federal Bureaucracy, 1933-1982", en AmericanJournal of Public Administration, num. 18, 119-133, 1988; C Hood, M. Huby y A. Dunsire, "Do British Central Government Departments Measure U p to the Budget/Utility Theory of Bureaucracy?, en Journal of Public Policy, num. 4, 1984. A . Downs, Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967. W. Niskanen, op. ext. 4 2

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políticas s o n el m e d i o p a r a j u s t i f i c a r los p r e s u p u e s t o s , y la s e l e c c i ó n ent r e políticas a l t e r n a t i v a s se hará c o n e l fin d e m a x i m i z a r l o s . P o r e j e m p l o , se c o n s i d e r a q u e , d e j a d a a su a r b i t r i o , la b u r o c r a c i a s i e m p r e p r o p o n d r á p r o g r a m a s intensivos en m a n o de o b r a c o m o u n m e d i o de m a x i m i z a r t a n t o su e m p l e o c o m o su p r e s u p u e s t o . S i n e m b a r g o , a l i g u a l q u e los e s t u d i o s s o b r e la e j e c u c i ó n , u n a vez q u e h a n aseverado l o a n t e r i o r , ¿cuál sería e l s i g u i e n t e paso?, ¿ q u é p r e d i c c i o n e s c o m p a r a t i v a s p u e d e n ser hechas desde este sistema q u e n o p u e d a n hacerse d e s d e n i n g ú n o t r o ? U n a d e las p r e d i c c i o n e s p o d r í a ser q u e l a p o s i b i l i d a d d e la organización p a r a e x p a n d i r s e sin c o n t r o l se r e d u c e e n s i t u a c i o n e s d o n d e el " p a t r o c i n a d o r " t i e n e u n a c a p a c i d a d d e d e c i s i ó n más i n d e p e n d i e n t e . S i n e m b a r g o , e l m o d e l o se d e s a r r o l l ó p a r a Estados U n i d o s , q u e t i e n e u n p o d e r l e g i s l a t i v o a u t ó n o m o y b i e n d o t a d o d e pers o n a l . Si el m o d e l o f u n c i o n a e n Estados U n i d o s , a pesar d e las o b j e c i o nes, u n o s ó l o p u e d e s u p o n e r q u e t a m b i é n funcionará e n o t r o s l a d o s . L o s m o d e l o s d e p o d e r b u r o c r á t i c o q u e se h a n d e s a r r o l l a d o d e n t r o d e esta tradición al p a r e c e r n o están s u f i c i e n t e m e n t e m a t i z a d o s p a r a p e r m i t i r análisis c o m p a r a t i v o s de i m p o r t a n c i a . 46

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ENFOQUES

EMPÍRICOS

A d e m á s d e t o d o s los ejercicios analíticos d e s c r i t o s a r r i b a , e x i s t e n estud i o s e m p í r i c o s i m p o r t a n t e s s o b r e las élites a d m i n i s t r a t i v a s . E l e j e m p l o más r e p r e s e n t a t i v o de este g é n e r o es el t r a b a j o d e ^ A b e r b a c h , P u t n a m y R o c k m a n , * y su a p r e c i a c i ó n s o b r e e l c o n c e p t o q u e los b u r ó c r a t a s y los p o l í t i c o s t i e n e n d e su p a p e l e n la e l a b o r a c i ó n d e políticas. E l t r a b a j o de H e c l o s o b r e e l " g o b i e r n o d e los e x t r a n j e r o s " e n W a s h i n g t o n t i e n e u n a f o r m a b a s t a n t e s i m i l a r de a b o r d a r el p a p e l d e los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a e n e l p r o c e s o p o l í t i c o . A u n q u e estén m e n o s r e l a c i o n a d o s c o n la investi49

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W. Orzechwski, "Economic Models of Bureaucracy: Survey, Extensions and Evidence", en T . E . Borcherding, ed., Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham, Duke Univesity Press. R. B. Ripley y G . A. Franklin, Congress, the Bureaucracy and Public Policy, 4* ed., Chicago, Dorsey, 1987. C . Hood, M. Huby y A. Dunsire, op. cit. J . D. Aberbach, R. D. Putnam y B.A. Rockman, Bureaucrats and Politiciansi in Western Democracies, Cambridge, Harvard University Press, 1981. H . Heclo, A Government of Strangers, Washington, D . C . , Brookings, 1977. J . P. Olsen, Organized Democracy, Oslo, Universitetsforlaget, 1983; T . Anton, Administered Politics: Elite Political Culture in Sweden, Boston, Martinus Nijhoff, 1980. 4 7

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g a c i ó n e m p í r i c a , N a k a m u r a y S m a l l w o o d y P e t e r s se o c u p a n t a m b i é n d e m u c h o s p u n t o s s i m i l a r e s acerca d e las r e l a c i o n e s e n t r e l o s f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a y los p o l í t i c o s . T o d o e l c o n j u n t o d e t r a b a j o s a r r i b a m e n c i o n a d o ha i d e n t i f i c a d o dos g r u p o s cruciales de actores e n el proceso de e l a b o r a c i ó n d e políticas y h a t r a t a d o d e e n t e n d e r c ó m o se i n f l u y e n rec í p r o c a m e n t e . T o d o s p l a n t e a n , ya sea d e m a n e r a explícita o implícita, l a m i s m a p r e g u n t a d e q u i é n m a n t i e n e realmente e l p o d e r d u r a n t e l a elabor a c i ó n d e los p r o g r a m a s . / Estos e s t u d i o s e m p í r i c o s h a n c o n t r i b u i d o d e m a n e r a s i g n i f i c a t i v a a l análisis d e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i ó n d e políticas e n las d e m o c r a c i a s i n d u s triales, p e r o c o m p a r t e n t a m b i é n a l g u n a s d e f i c i e n c i a s i n h e r e n t e s . N o h a n s i d o todavía capaces d e d e m o s t r a r c ó m o actúan c o n j u n t a m e n t e l o s f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a y los p o l í t i c o s e n l a e j e c u c i ó n d e l o s p r o g r a m a s ; s ó l o señalan l o q u e cada g r u p o c o n s i d e r a q u e d e b e ser su p r o p i o p a p e l y e l p a p e l d e l o t r o g r u p o . E l g r a d o d e c o r r e s p o n d e n c i a e n t r e estos p a p e l e s es i m p o r t a n t e p a r a e l f u n c i o n a m i e n t o d e l a d e m o c r a c i a , p e r o n o existe s u f i c i e n t e i n f o r m a c i ó n d e l o q u e r e a l m e n t e sucede. Estos e n f o q u e s desc r i b e n , de m a n e r a i n t e r e s a n t e e i m p o r t a n t e , a los i n d i v i d u o s y sus c r e e n cias, p e r o n o d e s c r i b e d e i g u a l m a n e r a l o s sistemas d e i n t e r a c c i ó n y d e e l a b o r a c i ó n d e políticas. P o d e m o s s u p o n e r q u e los i n d i v i d u o s e n cuest i ó n se c o m p o r t a r á n d e m a n e r a c o n s i s t e n t e c o n sus a c t i t u d e s , p e r o la t o m a d e decisiones e n situaciones c o m p l e j a s p u e d e i n v o l u c r a r u n c o n j u n t o d e m o t i v a c i o n e s t a n c o m p l i c a d a s y cruzadas q u e c u a l q u i e r s i s t e m a s i m p l e d e a c t i t u d e s p u e d e n o ser u n b u e n m e c a n i s m o d e p r e d i c c i ó n . . 54

A l tratar c o n u n proceso de t o m a de decisiones d e n t r o de u n a organ i z a c i ó n c o m p l e j a , c o n múltiples actores y m o t i v o s , p o d r e m o s t e n e r ciert o s d a t o s d e c ó m o a l g u n a s d e las capas s u p e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s p e r c i b e n sus papeles, p e r o t e n d r e m o s m u c h o m e n o s i n f o r m a c i ó n d e c ó m o los e j e c u t a n las capas i n f e r i o r e s . N i n g ú n e s t u d i o , e n p a r t i c u l a r los q u e e m p l e a n e n t r e v i s t a s extensas c o m o las d e l e n f o q u e d e élites, p u e d e abarc a r l o t o d o . Esta o b s e r v a c i ó n t i e n e c o m o o b j e t i v o señalar l o q u e q u e d a p o r h a c e r más q u e a p u n t a r las d e f i c i e n c i a s s i g n i f i c a t i v a s d e l o q u e se h a t r a b a j a d o . A u n q u e r e s u l t e difícil a d q u i r i r l a m e t o d o l o g í a y l o g r a r u n acceso d i r e c t o a la i n t e r a c c i ó n , ésta es f u n d a m e n t a l p a r a e n t e n d e r c ó m o se ejercita el poder. 5 2

R. T . Nakamura y F. Smallwood, The Politics of Policy Implementation, Nueva York, St. Martin's, 1980. B . G . Peters, "Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policymaking", en J . E . Lañe, ed., Bureaucracy and Public Choice, Londres, Sage, 1987. E>. C . Searing, Roles, Rules and Reasons: A Little Political Behavior for the New Institutionalism. Presented at the annual meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, 1988. 5 3

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BUROCRÁTICO

A u n q u e l a d i s c u s i ó n a n t e r i o r parecería p r o f u n d a m e n t e crítica d e a l g u n o s d e los m é t o d o s de e s t u d i o s o b r e la b u r o c r a c i a y l a e l a b o r a c i ó n d e políticas, e l p r o p ó s i t o es más c o n s t r u c t i v o . L a i n t e n c i ó n es n o s ó l o señal a r l o q u e se h a t r a b a j a d o e n las o b r a s existentes, s i n o t a m b i é n destacar Tías p r e g u n t a s s i n respuesta s o b r e l a relación e n t r e b u r o c r a c i a y políticas IpÚblicas. U n a vez más, existe u n m a t e r i a l d e s c r i p t i v o a m p l i o , p e r o p o c o s ¡ t r a b a j o s analíticos y t e ó r i c o s q u e o r g a n i c e n los c o n o c i m i e n t o s . / E n part i c u l a r , n o t e n e m o s u n m a r c o de r e f e r e n c i a p a r a e s t i m a r las c o n t r i b u c i o | nes d e la b u r o c r a c i a a las políticas públicas. P a r t e d e m i s p r i m e r o s t r a b a j o s p r e t e n d í a n avanzar e n este s e n t i d o . D e s d e q u e escribí e n 1981 " E l p r o b l e m a d e l g o b i e r n o b u r o c r á t i c o " , e n m u c h a s d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s e l g o b i e r n o h a m o d i f i c a d o sustancialm e n t e su f o r m a d e c o m p o r t a m i e n t o . Esto es más c l a r o e n e l n i v e l d e las a p a r i e n c i a s , c u a n d o se a n u n c i a n espectaculares c a m b i o s e n las políticas ( a u n q u e e n r e a l i d a d éstos n o sean t a n espectaculares c o m o las d e c l a r a c i o n e s ) . S i n e m b a r g o , también es c i e r t o e n c u a n t o a l a f o r m a e n q u e e l g o b i e r n o se c o m p o r t a y e l p a p e l d e l s e r v i c i o c i v i l p e r m a n e n t e d e n t r o d e é l . L o s c a m b i o s e n l a b u r o c r a c i a s u e l e n ser m u c h o más p e r d u r a b l e s q u e las c o n t i n u a s v a r i a c i o n e s e n los p r e s u p u e s t o s o los p r o g r a m a s . C i e r t a m e n t e , se p o d r í a a r g u m e n t a r q u e e n los a ñ o s o c h e n t a a l g u n o s líderes h i c i e r o n c a m b i o s e n l a m a q u i n a r i a d e l g o b i e r n o d e sus países q u e difíc i l m e n t e p o d r á n ser m o d i f i c a d o s e n las p r ó x i m a s d é c a d a s . E n v i r t u d d e q u e estas t r a n s f o r m a c i o n e s están í n t i m a m e n t e v i n c u l a d a s c o n e l p o d e r p o l í t i c o y c o n la h a b i l i d a d q u e t e n g a u n g o b i e r n o e l e c t o p a r a i n f l u i r e n las políticas de m a n e r a más e f i c i e n t e , éstas p o d r í a n n o ser r e c t i f i c a d a s e n u n f u t u r o previsible. T a n t o los c a m b i o s p r o g r a m á t i c o s c o m o a q u e l l o s más p e r d u r a b l e s d e la administración e n e l g o b i e r n o f u e r o n i m p u l s a d o s p o r los r e p r e s e n t a n tes d e u n a n u e v a o l a i d e o l ó g i c a d e n t r o de l o s g o b i e r n o s d e m o c r á t i c o s . M i e n t r a s q u e l a m a y o r í a d e estos " n u e v o s i d e ó l o g o s " s o n d e d e r e c h a ( R e a g a n y T h a t c h e r c o m o los más claros, p e r o n o los ú n i c o s e j e m p l o s ) , a l g u n o s s o n de i z q u i e r d a . S i n e m b a r g o , a m b o s e x t r e m o s h a n b u s c a d o u n c o n t r o l más f u e r t e s o b r e e l g o b i e r n o , así c o m o l a r u p t u r a d e l c o n s e n s o s o b r e e l "Estado b e n e f a c t o r d e e c o n o m í a m i x t a " q u e caracterizó lítica p ú b l i c a e n las d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s d e s d e e l fin d e l a Segund a G u e r r a M u n d i a L Más aún, las j u s t i f i c a c i o n e s p a r a alejarse d e l statu quo 5 5

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P. Aucoin, "Administrative Reform in Public Management", en Governance, núm. 3, 115-137, 1990.

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h a n s i d o más d i s c u r s i v a s q u e prácticas; a d e m á s d e ser c o n s i d e r a d a s c o m o efectivas, las políticas a d o p t a d a s se j u s t i f i c a n p o r ser las c o r r e c t a s y a p r o p i a d a s . Q u i z á e n m a y o r m e d i d a q u e e n los a n t e r i o r e s g o b i e r n o s e n e l p o d e r , estos líderes p e r c i b e n a la b u r o c r a c i a , si n o c o m o u n a c t o r h o s t i l , al m e n o s r e s i s t e n t e a l c a m b i o y a l a i m p o s i c i ó n d e u n a n u e v a a g e n d a p o l í t i c a . E n c o n s e c u e n c i a , c o n s t i t u y e n u n a f u e r z a q u e d e b e ser c o n q u i s t a d a o r e f r e n a d a a fin d e l l e v a r a l a práctica esa n u e v a a g e n d a .

E L MODELO

BÁSICO

E l m o d e l o b á s i c o u t i l i z a d o p a r a e n t e n d e r las p o s i b i l i d a d e s d e l " g o b i e r n o b u r o c r á t i c o " se d e r i v a d e l análisis d e R i c h a r d R o s e acerca d e las p o s i b i l i d a d e s d e l g o b i e r n o d e p a r t i d o . Rose investigó l a c a p a c i d a d d e los p o l í t i c o s electos ( e n G r a n Bretaña) p a r a i n f l u i r las políticas públicas a l a s u m i r e l p o d e r . E s t o i m p l i c a , a su vez, q u e los e l e c t o r e s p u e d a n e j e r c e r a l g u n a i n f l u e n c i a s o b r e las políticas q u e se p o n d r á n e n práctica d e s p u é s d e u n a e l e c c i ó n . Si f u n c i o n a la d e m o c r a c i a , e n t o n c e s las políticas a d o p tadas p o r u n g o b i e r n o t i e n e n q u e parecerse, e n a l g u n a m e d i d a , a las políticas q u e l o s e l e c t o r e s p e n s a r o n q u e estaban " c o m p r a n d o " e n l a elecc i ó n . L o s r e s u l t a d o s d e la investigación d e Rose n o f u e r o n m u y o p t i m i s tas e n r e l a c i ó n c o n l a c a p a c i d a d d e los g o b i e r n o s electos p a r a l o g r a r los c a m b i o s q u e p r o m e t i e r o n e n sus c a m p a ñ a s e l e c t o r a l e s . S i n e m b a r g o , e l t r a b a j o de Rose fue escrito antes de q u e la señora T h a t c h e r llegara al p o d e r y d e m o s t r a r a , p a r a s o r p r e s a d e l a mayoría y c o n s t e r n a c i ó n d e m u c h o s , la c a p a c i d a d p a r a a d o p t a r y p o n e r e n m a r c h a políticas a c o r d e s c o n l o q u e había a n u n c i a d o . N o o b s t a n t e , i n c l u s o T h a t c h e r fue i n c a p a z d e d a r c u m p l i m i e n t o a t o d o s los c a m b i o s q u e t a n t o ella c o m o sus asesores c o n s i d e r a r o n f u n d a m e n t a l e s . 5 6

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Resulta p a r t i c u l a r m e n t e i n t e r e s a n t e q u e Rose d e s c u b r i e r a q u e la b u r o c r a c i a p ú b l i c a e r a u n i m p e d i m e n t o i m p o r t a n t e p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s electos p r o p o r c i o n a r a n al público u n t i p o p a r t i c u l a r de g o b i e r n o . E n G r a n Bretaña, m á s q u e e n o t r o s países, o c u r r e q u e u n n ú m e r o r e l a t i v a m e n t e p e q u e ñ o d e f u n c i o n a r i o s electos se e n f r e n t a a u n s e r v i c i o c i v i l n u m e r o s o , c o n u n n i v e l e l e v a d o d e e d u c a c i ó n , e x p e r i m e n t a d o y sólidam e n t e e s t a b l e c i d o e n sus plazas. L o s m i n i s t r o s e n c u e n t r a n d i f i c u l t a d p a r a

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R . Rose, op. cit. J . Rogaly, "Mrs. Thatcher Knows How Far I T o o Far", Financial Times, 22 de abril de 1988. E n muchas ocasiones parecería que la "ley de reacciones anticipadas" de Friedrich tenía lugar; las reformas más radicales fueron sacadas de las agendas y se favorecieron cambios más moderados aunque significativos. 5 7

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a l t e r a r los p r o c e d i m i e n t o s q u e e l s e r v i c i o c i v i l h a e s t a b l e c i d o p a r a l l e v a r a la práctica las políticas. Esto o b l i g a a p r e g u n t a r s e si el país está g o b e r n a d o p o r la b u r o c r a c i a antes q u e p o r los f u n c i o n a r i o s electos; éste es u n c u e s t i o n a m i e n t o q u e se ve r e f o r z a d o p o r c o m e n t a r i o s a la vez s e r i o s y j o c o s o s s o b r e el s e r v i c i o c i v i l . Esta clase d e p r e g u n t a s s u r g e n t a m b i é n e n r e l a c i ó n c o n e l p o d e r o s o p a p e l q u e t i e n e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a e n la e l a b o r a c i ó n d e p r o g r a m a s e n o t r o s sistemas p o l í t i c o s d e m o c r á t i c o s . D e ahí q u e sea m u y i m p o r t a n t e e v a l u a r e l " g o b i e r n o b u r o c r á t i c o " t a n t o e n G r a n Bretaña c o m o e n c u a l q u i e r o t r o sistema p o l í t i c o . L a e v a l u a c i ó n i n c l u y e i g u a l m e n t e la r e a l i d a d d e las a f i r m a c i o n e s acerca d e u n d o m i n i o d e la b u r o c r a c i a s o b r e las políticas c o m o afgunas ideas s o b r e l a f o r m a q u e t o m a r í a n las políticas e n m a n o s de los r e g í m e n e s b u r o c r á t i c o s ^ MucKas^cIe las p r e g u n t a s q u e se p u d i e r a n h a c e r r e s p e c t o a l a capac i d a d de u n p a r t i d o p o l í t i c o p a r a g o b e r n a r t a m b i é n se p o d r í a n h a c e r c o n r e s p e c t o a la b u r o c r a c i a pública. Sería m u y difícil q u e c u a l q u i e r c a m b i o c o n s t i t u c i o n a l saliera de las p r o f u n d i d a d e s de las o f i c i n a s u b i c a d a s e n los e d i f i c i o s d e W h i t e h a l l , I n d e p e n d e n c e A v e n u e o K a r l a v a g e n . E l p r o b l e m a es saber cuál es l a c a p a c i d a d d e l a b u r o c r a c i a p a r a i m p o n e r sus p r o p i o s v a l o r e s e ideas s o b r e los p r o g r a m a s a la l u z de p r e s i o n e s c o n t r a rias ejercidas p o r los f u n c i o n a r i o s electos y, hasta c i e r t o g r a d o , p o r e l p ú b l i c o . L a a u s e n c i a d e u n a base e l e c t o r a l es, a la vez, l a f o r t a l e z a y la d e b i l i d a d de los esfuerzos d e l a b u r o c r a c i a . A l t i e m p o q u e r e d u c e su l e g i t i m i d a d e n u n g o b i e r n o d e m o c r á t i c o , le p r o p o r c i o n a e s t a b i l i d a d e i n m u n i d a d para ciertas presiones. El d o m i n i o burocrático sobre la política n o derivaría d e u n a sola d e c i s i ó n , s i n o d e la a c u m u l a c i ó n g r a d u a l d e p o d e r y de a u t o r i d a d p a r a la realización d e políticas. L a " b u r o c r a c i a " n o es d e n i n g u n a m a n e r a u n a institución c o h e r e n t e y u n i f i c a d a . E n l a m a y o r í a d e los países i n d u s t r i a l i z a d o s es u n a s u m a d e m u c h a s o r g a n i z a c i o n e s d e l s e c t o r p ú b l i c o . Estas o r g a n i z a c i o n e s y sus m i e m b r o s r a r a vez actúan c o n c e r t a d a m e n t e , c o n e x c e p c i ó n , quizá, d e los casos q u e a f e c t a n sus r e m u n e r a c i o n e s o p r e s t a c i o n e s . L a s ideas y v a l o r e s q u e las o r g a n i z a c i o n e s b u r o c r á t i c a s d e f i e n d e n t i e n d e n a c i r c u n s c r i b i r s e a sus p r o p i a s áreas y n o s o n i d e o l o g í a s c o m p l i c a d a s q u e t r a t e n d e d a r c u e n t a d e las políticas e n g e n e r a l . L a característica f u n d a m e n t a l d e c u a l q u i e r g o b i e r n o b u r o c r á t i c o p r o b a b l e m e n t e sería l a a u s e n c i a d e l a c o o r d i n a c i ó n e n t r e los p r o g r a m a s y u n g o b i e r n o e n " d i r e c c i o n e s n o c o n s e n s ú a l e s " . Más aún, l a l u c h a de los g o b i e r n o s c o n s e r v a d o r e s c o n t r a 5 8

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5 8

J . Lynn y A. Jay, Yes, Minister, Londres, B B C , 1984; P. Hennessy, Whitehall, Londres, Secker and Warburg, 1989. B. G . Peters, "The Problem of Bureaucratic Government",/owrna/ of Politics, 43, 56-82, 1981. 5 9

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FI

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esta d i s p e r s i ó n d e ideas s o b r e las líneas d e c o n d u c t a d e las e n t i d a d e s públicas h a s i d o e l Leimotifáe los c a m b i o s i n s t i t u c i o n a l e s y p r o g r a m á t i c o s e n m u c h o s g o b i e r n o s d u r a n t e l a d é c a d a d e los o c h e n t a . E n u n g r a n n ú m e r o d e sociedades i n d u s t r i a l i z a d a s e l v i e j o c o n f l i c t o e n t r e " r o j o venus e x p e r t o " se h a c o n v e r t i d o e n u n o e n t r e " a z u l versus e x p e r t o " , a u n q u e p e r m a n e c e la m i s m a d i s p u t a sobre quién tiene la capacidad de decisión. T o d a v í a p e r s i s t e el c o n f l i c t o e n t r e a q u e l l o s q u e q u i e r e n i m p o n e r u n a c o n c e p c i ó n m á s i d e o l ó g i c a d e l a " b u e n a política" e n e l g o b i e r n o c o n t r a a q u e l l o s q u e d e s e a n m a n e j a r los p r o g r a m a s s o b r e u n a base t é c n i c a más restringida. El "gobierno burocrático" no implica cambios constitucionales o d e c l a r a c i o n e s d e t r i u n f o . I m p l i c a , más b i e n , q u e la p r i n c i p a l f u e r z a m o t o r d e l g o b i e r n o y las políticas n o se e n c u e n t r a e n los p a r l a m e n t o s y los f u n c i o n a r i o s p o l í t i c o s s i n o e n e l s e r v i c i o c i v i l d e c a r r e r a . Seguiría exist i e n d o este a s u n t o d e e l e g i r a los g o b e r n a n t e s , a u n q u e la f u n c i ó n d e l o s p a r l a m e n t o s estaría r e d u c i d a a u n " p r o c e s o d e s i m p l e r e g i s t r o " d e las ^ decisiones t o m a d a s e n algún o t r o l a d o . ^ E l c o n t e n i d o t é c n i c o d e l a política y e l v o l u m e n d e a s u n t o s s o b r e los cuales los g o b i e r n o s m o d e r n o s d e b e n / d e c i d i r s a t u r a n l a c a p a c i d a d p a r a g o b e r n a r e f i c a z m e n t e d e las, p o r a h o ra, rebuscadas i n s t i t u c i o n e s y r u t i n a s o p e r a t i v a s . E l t i e m p o y e n e r g í a q u e se r e q u i e r e p a r a l a política d e masas, así c o m o l a trivialización c r e c i e n t e q u e h a n h e c h o d e ésta los m e d i o s masivos d e i n f o r m a c i ó n , p u e d e n i n h i b i r a ú n más la c a p a c i d a d p a r a g o b e r n a r d e los p a r l a m e n t o s y los p r i m e r o s m i n i s t r o s . E l d o m i n i o b u r o c r á t i c o s o b r e l a política p u e d e s u r g i r s i m p l e m e n t e d e l a i n c a p a c i d a d d e o t r a s i n s t i t u c i o n e s p a r a r e s p o n d e r a las d e m a n d a s d e o r d e n y g o b i e r n o d e sus sociedades. Si p o r u n m o m e n t o p o d e m o s a s u m i r q u e e n e f e c t o esto o c u r r e , cabe p r e g u n t a r s e , e n t o n c e s , ^ q u é p o d r í a h a c e r d i c h o g o b i e r n o y cuáles serían sus i m p l i c a c i o n e s . Q

El m o d e l o de g o b i e r n o burocrático que p r o p o n e m o s (de nuevo d e r i v a d o d e RoSe) c o n t i e n e seis e l e m e n t o s f u n d a m e n t a l e s . P a r a p o d e r a f i r m a r q u e l a b u r o c r a c i a p r o p o r c i o n a a su s o c i e d a d esa m e r c a n c í a d e n o m i n a d a " g o b i e r n o " , debe: ( 1 . E l a b o r a r l o s o b j e t i v o s p o l í t i c o s q u e v a n a realizarse. ,2, A p o y a r tales o b j e t i v o s p o r m e d i o d e l a e s p e c i f i c a c i ó n d e los m e d i o s p l a u s i b l e s p a r a c o n s e g u i r l o s fines deseados. & T e n e r a l g u n a c o m p e t e n c i a s o b r e l a distribución d e l o s r e c u r s o s . v4¿ T e n e r u n a p r e s e n c i a s u f i c i e n t e m e n t e n u m e r o s a e n las p o s i c i o n e s más i m p o r t a n t e s d e n t r o d e l régimen.

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Grosser, citado en M. Dohan, The Mandating of Western Europe, Nueva York, Wiley, 1975.

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5 . P o s e e r las h a b i l i d a d e s necesarias p a r a m a n e j a r g r a n d e s o r g a n i z a ciones burocráticas. CJJ O t o r g a r u n a a l t a p r i o r i d a d a l a e j e c u c i ó n d e políticas d i s e ñ a d a s p a r a a l c a n z a r las m e t a s p r o p u e s t a s . ' Objetivos políticos. L o p r i m e r o q u e d e b e h a c e r c u a l q u i e r e q u i p o q u e v a a g o b e r n a r es saber q u é q u i e r e hacer; el p l a n t e a m i e n t o d e m e t a s es u n c o m p o n e n t e c r u c i a l , a u n q u e a veces i g n o r a d o , d e l p r o c e s o p o l í t i c o . Las m e t a s n o s u r g e n d e l a n a d a s i n o q u e se d e r i v a n d e las ideas y d e l a e x p e r i e n c i a de l o s a c t o r e s clave q u e las p r o p o n e n . E n este caso, n o s i n t e r e s a la f o r m a e n q u e éstas s u r g e n d e n t r o d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a . C o m o se m e n c i o n ó e n párrafos a n t e r i o r e s , e l p l a n t e a m i e n t o d e las m e t a s q u e e m a n e d e l a b u r o c r a c i a será e s t r e c h o y p a r c i a l y t e n d e r á a u b i c a r s e d e n t r o d e u n área r e s t r i n g i d a d e las políticas públicas. Esto c o n t r a s t a c o n el p l a n t e a m i e n t o q u e se hace d e ellas d e n t r o d e i d e o l o g í a s g e n e r a l e s q u e a b a r c a n d i f e r e n t e s áreas y p r e o c u p a c i o n e s . L o s o b j e t i v o s b u r o c r á t i c o s p a r a las políticas públicas p u e d e n ser d e d o s clases: "suaves" y " d u r o s " . P o r o b j e t i v o s suaves e n t e n d e m o s l a t e n d e n c i a d e las o r g a n i z a c i o n e s a c o n t i n u a r l o q u e hasta ese m o m e n t o h a n v e n i d o h a c i e n d o y a p r o t e g e r e l statu quo d e p o s i b l e s amenazas. Esta p r o t e c c i ó n n o es n e c e s a r i a m e n t e i n e r c i a l y egoísta, s i n o q u e p u e d e estar basada e n u n a s i n c e r a c r e e n c i a d e q u e e l statu quo r e p r e s e n t a l a m e j o r f o r m a d e e n f r e n t a r u n p r o b l e m a d e política p a r t i c u l a r . L a s i d e o l o g í a s " d u r a s " s o n las f o r m a d a s p o r las ideas d e c a m b i o d e las agencias y p r e t e n d e n m o d i f i c a r d e m a n e r a s i g n i f i c a t i v a l a n a t u r a l e z a d e las políticas públicas e n su área g u b e r n a m e n t a l . Estas i d e o l o g í a s , a u n q u e están c o m p r o m e t i d a s c o n e l c a m b i o , estarán d e f i n i d a s e n t é r m i n o s más o m e n o s e s t r e c h o s e i n m e r s a s e n a s u n t o s d e política p ú b l i c a e s p e c í f i c o s . C o m o e n el m o d e l o d e l " b o t e d e b a s u r a " , l a práctica d e f i n e las m e t a s d e las d e p e n d e n c i a s burocráticas, e n l u g a r d e q u e sean las m e t a s las q u e d e t e r m i n e n la política pública. E n u n á m b i t o c o n estas características, " l o q u e es, es b u e n o " . Esto es así n o s ó l o p o r q u e e l ser h u m a n o necesita j u s t i f i c a r sus p r o p i a s p r e f e r e n c i a s más allá d e su u t i l i d a d práct i c a , s i n o t a m b i é n c o m o c o n s e c u e n c i a d e las p r e s i o n e s d e l a c l i e n t e l a política. Las p r e s i o n e s d e l a c l i e n t e l a p u e d e n t r a s m i t i r s e a través d e los l e g i s l a d o r e s y o t r o s a c t o r e s p o l í t i c o s c o n u n interés e n l a c o n t i n u a c i ó n d e l o s p r o g r a m a s existentes. E l p r o b l e m a a l q u e se h a e n f r e n t a d o esta v e r s i ó n i d e o l ó g i c a "suave" d e las agencias e n los a ñ o s o c h e n t a es q u e los líderes p o l í t i c o s h a n a b a n d e r a d o i d e o l o g í a s más a m p l i a s y h a n m a n i f e s t a d o u n c r e c i e n t e g u s t o p o r e n t r a r e n c o n f l i c t o c o n las o r g a n i z a c i o n e s 61

Cohen, March y Olsen, op. cit.

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B. G U Y P E T E R S

r e s p e c t o a las m e t a s . M i e n t r a s q u e e n u n t i e m p o resultó s u f i c i e n t e l a d e f e n s a f e h a c i e n t e d e l statu quo p a r a a s e g u r a r l a p e r m a n e n c i a y p r o s p e r i d a d d e u n a o f i c i n a g u b e r n a m e n t a l , las é p o c a s d e m a y o r a c t i v i d a d i d e o l ó g i c a c r e a n la n e c e s i d a d d e q u e se e l a b o r e n a r g u m e n t o s más s ó l i d o s s o b r e l a u t i l i d a d d e los p r o g r a m a s , su l ó g i c a y los v a l o r e s q u e l o s j u s t i fican. P o r e j e m p l o , las p e r m a n e n t e s l u c h a s d e l S e r v i c i o d e S a l u d N a c i o n a l e n G r a n Bretaña r e p r e s e n t a n u n c o n f l i c t o e n t r e u n a i d e o l o g í a q u e d e f i e n d e u n a f o r m a m e j o r y más h u m a n a d e p r o p o r c i o n a r l o s s e r v i c i o s m é d i c o s y u n a i d e o l o g í a q u e c o n s i d e r a q u e la prestación d e s e r v i c i o s debe integrarse a la lógica del m e r c a d o en la m e d i d a de l o posible. A l g u n a s t r a n s f o r m a c i o n e s q u e se h a n d a d o t a n t o e n los p r o g r a m a s i n s t i t u c i o n a l e s c o m o e n el m e d i o p o l í t i c o h a n d e b i l i t a d o la d e f e n s a d e las i d e o l o g í a s b u r o c r á t i c a s "suaves". P r i m e r o , se h a a c e n t u a d o l a t e n d e n cia de l o s líderes p o l í t i c o s a e m p l e a r sus p r o p i o s e q u i p o s p a r a d i r i g i r las o r g a n i z a c i o n e s públicas, e n vez d e c o n f i a r e n los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e ra, o a usar u n a " p r u e b a d e p a p e l d e t o r n a s o l " p a r a m e d i r la c o n f i a n z a política e i d e o l ó g i c a d e los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a a l a h o r a d e delegarles a l g u n a r e s p o n s a b i l i d a d s i g n i f i c a t i v a . L a politización d e l s e r v i c i o c i v i l parece convertirse en u n f e n ó m e n o prácticamente m u n d i a l , i n c l u s o en sociedades q u e se habían e n o r g u l l e c i d o d e u n s e r v i c i o c i v i l i m p a r c i a l y v i r t u a l m e n t e a p o l í t i c o . Es p o s i b l e q u e e x i s t a n d i f i c u l t a d e s p a r a q u e e l p e r s o n a l e x t e r n o a las o r g a n i z a c i o n e s l o g r e e f e c t i v i d a d e n estos c o n t e x tos, p e r o r e s u l t a difícil p a r a las o r g a n i z a c i o n e s s e g u i r a n t e p o n i e n d o sus a r g u m e n t o s y políticas d e statu quo c u a n d o la d i r e c c i ó n d e la e n t i d a d es a s u m i d a p o r líderes q u e t i e n e n l a c l a r a i n t e n c i ó n d e m o d i f i c a r l o s p r o g r a m a s . E n F r a n c i a , p o r e j e m p l o , l a n u e v a élite socialista q u e a s u m i ó e l p o d e r c o n M i t t e r a n d se p r o p u s o m o d i f i c a r las políticas e n aspectos f u n d a m e n t a l e s e i n v o l u c r a r s e d i r e c t a m e n t e e n esos c a m b i o s . 6 2

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U n s e g u n d o p u n t o , a u n q u e r e l a c i o n a d o , es q u e las c o m u n i d a d e s d e p e r s o n a s q u e se f o r m a n a l r e d e d o r d e las o r g a n i z a c i o n e s y p r o g r a m a s p ú b l i c o s s o n m u y a m p l i a s e i n c l u y e n r e p r e s e n t a n t e s d e casi c u a l q u i e r p o s i c i ó n política. D e h e c h o , esos r e p r e s e n t a n t e s t i e n e n c r e d e n c i a l e s p r o f e s i o n a l e s y / o a c a d é m i c a s p a r a m a n e j a r o asesorar u n a o r g a n i z a c i ó n p ú b l i c a . H e c l o f u e e l p r i m e r o e n a d v e r t i r e l s u r g i m i e n t o d e u n a serie 6 5

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F. Meyers, La Poliiisation de VAdministration, Brussels, Institut International des Sciences Administratives, 1985. F. F. Ridley, "Politics and the Selection o f Higher Civil Servants i n Britain", en F. Meyers, op. cit. A . Stevens, "L'Alternance and the Higher Civil Service", en P. G. Cerny y M . A . Schain, eds., Socialis?n, the State and Public Policy in France, Londres, Francés Pinter, 1985. H . Heclo, op. cit. 6 3

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d e t e m a s r e l a c i o n a d o s e n t r e sí y l a o x i d a c i ó n d e los viejos "triángulos d e a c e r o " . E n l u g a r d e a r r e g l o s aislados y m u y c o h e s i o n a d o s , h a s u r g i d o u n a g r a n v a r i e d a d de g r u p o s m e n o s i n t e g r a d o s e i n t e r e s a d o s e n l o s p r o g r a m a s d e las e n t i d a d e s públicas, f o r m a d o s p o r u n g r a n n ú m e r o d e expertos c o n d i s t i n t o s p u n t o s d e vista s o b r e las líneas d e c o n d u c t a a s e g u i r . U n f e n ó m e n o d e p a r t i c u l a r i m p o r t a n c i a e n Estados U n i d o s h a s i d o l a a p a r i c i ó n d e think tanks de d e r e c h a , tales c o m o la H e r i t a g e F o u n d a t i o n y e l C a t o I n s t i t u t e , q u e o f r e c e n u n t i p o m u y d i f e r e n t e d e asesoría a l a q u e daba, p o r e j e m p l o , el A m e r i c a n Enterprise Institute, u n a organizac i ó n r e p u b l i c a n a m o d e r a d a . E n G r a n Bretaña se h a d a d o u n f e n ó m e n o similar c o n la creación del I n s t i t u t o A d a m S m i t h . Los g r u p o s q u e quier e n c o n s e r v a r e l statu quo h a n p e r d i d o e l d o m i n i o de este c o n j u n t o d e o r g a n i z a c i o n e s , las cuales están más abiertas a n u e v o s c o n c e p t o s e ideas. L o s g r u p o s i n t e r e s a d o s e n l a o r i e n t a c i ó n d e las políticas públicas se v a n c o n s t r u y e n d o a l r e d e d o r d e c i e r t o s líderes o " e m p r e s a r i o s " d e políticas q u e o f r e c e n al público y a o t r o s políticos versiones particulares sobre cuál sería e l f u t u r o de los p r o g r a m a s . E s t o p e r m i t e q u e los p o l í t i c o s p u e d a n e l e g i r asesores expertos e n u n a escala s i n p r e c e d e n t e s y r o m p e r e l m o n o p o l i o d e las d e p e n d e n c i a s s o b r e l a asesoría y las ideas r e s p e c t o a las políticas. E n estas c i r c u n s t a n c i a s n o h a y u n a v e r d a d e r a c o m p e t e n c i a e n t r e e l c o m p r o m i s o i d e o l ó g i c o y l a destreza; la c u e s t i ó n se r e d u c e a l a s e l e c c i ó n de los m e j o r e s e x p e r t o s . 6 6

O t r o aspecto q u e h a " o x i d a d o " los triángulos d e a c e r o h a s i d o l a p r o l i f e r a c i ó n d e múltiples g r u p o s d e interés c o n ideas d i v e r g e n t e s acerca d e l a o r i e n t a c i ó n q u e d e b e n t e n e r algunas políticas públicas específicas. Esto c o n t r a s t a c o n e l d o m i n i o d e u n s o l o g r u p o , q u e g e n e r a l m e n t e está c e r c a n o a l a a g e n c i a e n c u e s t i ó n y a su i d e o l o g í a "suave", s o b r e u n p r o g r a m a . Este p r o c e s o está v i n c u l a d o al d e s a r r o l l o de fuentes a l t e r n a tivas de e x p e r t o s . L o s g r u p o s d e interés p e r m a n e c e n activos i n c l u s o si sus m i e m b r o s n o s o n p r o m o v i d o s a puestos d e l i d e r a z g o e n l a d e p e n d e n cia. E l c o n j u n t o d e a g r u p a c i o n e s interesadas e n l a o r i e n t a c i ó n d e los p r o g r a m a s p ú b l i c o s p u e d e i n c l u i r g r u p o s c o m p r o m e t i d o s e n u n a línea d e a c c i ó n e n p a r t i c u l a r o g r u p o s c o n u n interés p ú b l i c o más a m p l i o y q u e d i s c u t e n s o b r e u n a g r a n v a r i e d a d de t e m a s . A u n q u e este f e n ó m e 67

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T . R. Marmor y P. Fellman, "Policy Entrepreneurship in Government: A n American Study", Journal of Public Policy, num. 6, 225-254, 1986; E . Lewis, Public Entrepreneurship: Toward a Theory of Bureaucratic Political Power, Bloomington, Indiana University Press, 1984. A. S. McFarland, "Public Interest Lobbies and Minority Faction, en A . J . Cigler y B. A. Loomis, eds., Interest Group Politics, Washington, D . C . , Congressional Quarterly Press, 1983. 6 7

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G U Y PETERS

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n o se m a n i f i e s t a d e m a n e r a más e v i d e n t e e n Estados U n i d o s , a l g o s i m i l i a r se p u e d e e n c o n t r a r e n o t r a s p a r t e s d e l m u n d o . E n l a m a y o r í a d e los países i n d u s t r i a l i z a d o s la b u r o c r a c i a tendrá cada día más d i f i c u l t a d e s p a r a seguir actuando sin cuestionamientos c o m o l o ha v e n i d o h a c i e n d o . Los g r u p o s d e interés q u e n o están v i n c u l a d o s a las d e p e n d e n c i a s p u e d e n d e f e n d e r p o s i c i o n e s a l t e r n a t i v a s a l statu quo y estarán d i s p u e s t o s a i n t e r f e r i r e n las r e l a c i o n e s burocráticas a fin d e i n t r o d u c i r sus p u n t o s d e vista e n l a e l a b o r a c i ó n d e políticas públicas. E n c o n s e c u e n c i a , r e p r e s e n t a n u n r e t o i m p o r t a n t e p a r a las d e p e n d e n c i a s y p a r a l a p e r m a n e n c i a d e sus p o líticas actuales. L a s redes q u e se d e s a r r o l l a n a l r e d e d o r d e las e n t i d a d e s públicas i n c l u y e n d i s t i n t a s p a r t e s d e l a b u r o c r a c i a así c o m o v a r i o s g r u p o s d e interés. U n o d e los p e l i g r o s p a r a u n g o b i e r n o d o m i n a d o p o r sus d e p e n d e n c i a s b u r o c r á t i c a s es q u e l a p r o l i f e r a c i ó n d e p r o g r a m a s y o r g a n i z a c i o n e s p r o d u c i r á i n c o h e r e n c i a y traslapes. U n a m a n e r a d e c o n t r a r r e s t a r esta t e n d e n c i a es la c r e a c i ó n d e c o m i t é s d e asesores y d e p r o c e d i m i e n t o s q u e i n c l u y a n representantes de otras dependencias. L o s comités consultores d e los m i n i s t e r i o s escandinavos, p o r e j e m p l o , i n c l u y e n r e p r e s e n t a n t e s d e o t r o s m i n i s t e r i o s . A s i m i s m o , los c o m p l i c a d o s niveles d e c o o r d i n a c i ó n e n e l g o b i e r n o f r a n c é s c o n t r o l a n l a t e n d e n c i a d e las d e p e n d e n c i a s b u r o cráticas a p e r s e g u i r su p r o p i a visión d e l interés público.' 6 8

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F i n a l m e n t e , l a d i s m i n u c i ó n d e los r i t m o s d e c r e c i m i e n t o e n l a m a y o ría d e l o s países i n d u s t r i a l i z a d o s afecta l a c a p a c i d a d d e las o r g a n i z a c i o nes e n e l g o b i e r n o t a n t o p a r a i m p u l s a r n u e v o s p r o g r a m a s c o m o p a r a m a n t e n e r sus v i e j o s p r o g r a m a s c o m o a n t a ñ o . E n v a r i o s países este estanc a m i e n t o interactúa c o n los c a m b i o s e n l a i d e o l o g í a d e los líderes polít i c o s p a r a p r o d u c i r resistencia a los n u e v o s p r o g r a m a s e i m p u l s a r ataques a m u c h o s d e los existentes. E n estas c i r c u n s t a n c i a s , l a m e r a e x i s t e n c i a d e u n p r o g r a m a h a d e j a d o d e ser u n a j u s t i f i c a c i ó n s u f i c i e n t e p a r a su p r o longación. A l g u n a s dependencias gubernamentales realizan acciones preventivas c o m o la supresión de aquellos p r o g r a m a s q u e creen que p u e d e n e l i m i n a r antes d e q u e p e o r e s r e c o r t e s sean i m p u e s t o s d e s d e a f u e r a . O t r a s d e p e n d e n c i a s se a d e l a n t a n s o l i c i t a n d o u n m a y o r p r e s u p u e s to, en el e n t e n d i d o de que u n a negativa de a u m e n t o podría interpretarse c o m o u n r e c o r t e . C u a l q u i e r f o r m a q u e estas estrategias p u e d a n a d o p t a r , el statu quo es r a r a vez u n a a l t e r n a t i v a . 6 8

O E C D (Organization for Economic Cooperation and Development), Consumer Politics in OECD Member Countries, París, O E C D , 1983. L . N. Johansen y O . P. Kristensen, "Corporatist Traits in Denmark, 194676", en G . Lehmbruch y P. C . Schmitter, eds., Patterns of Corporatist Policymaking, Londres, Sage, 1981. J . Fournier, Le Travail Gouvernemental París, Dalloz, 1987. 6 9

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Medios plausibles para obtener los fines. Este aspecto d e l p r o c e s o d e e l a b o r a c i ó n d e políticas d e b e r í a ser e l p u n t o d o n d e la b u r o c r a c i a t u v i e r a más p o s i b i l i d a d e s d e i n f l u i r y c o n t r o l a r las políticas reales. Si h o y e n día las p e r s o n a s ajenas a la b u r o c r a c i a p u e d e n c o m p e t i r e n d e s t r e z a c o n ella, difícilmente p u e d e n ser capaces d e c o m p e t i r e n e l m a n e j o a d e c u a d o d e los p r o c e d i m i e n t o s g u b e r n a m e n t a l e s . Éstos, s i n e m b a r g o , p u e d e n n o ser u n e l e m e n t o de c o n t r o l tan i m p o r t a n t e c o m o l o f u e r o n en o t r o m o m e n t o . P r i m e r o , m u c h o s d e los p r o c e d i m i e n t o s q u e q u e d a n b a j o e l c o n t r o l d e las d e p e n d e n c i a s están v i n c u l a d o s d e varias m a n e r a s c o n las m e t a s específicas d e l o s p r o g r a m a s y si esas metas se j u z g a n inválidas, t a m b i é n los p r o c e d i m i e n t o s y el p o d e r q u e i m p l i c a n se i n v a l i d a n . P o r e j e m p l o , u n g o b i e r n o q u e d e c i d e p r i v a t i z a r y d e s r e g u l a r u n a b u e n a p a r t e d e su activ i d a d p ú b l i c a volverá i n n e c e s a r i o s los p r o c e d i m i e n t o s q u e p e r m i t í a n e l f u n c i o n a m i e n t o d e los servicios p ú b l i c o s . P e o r aún, esos p r o c e d i m i e n t o s se c o n v i e r t e n e n s í m b o l o s d e (supuesta) i n e f i c i e n c i a e intrusión d e l sect o r p ú b l i c o . E n l a m e d i d a e n q u e más g o b i e r n o s c o n d i s t i n t a s i d e o l o g í a s y c o n d i v e r s o s g r a d o s de d e s a r r o l l o s o c i o e c o n ó m i c o se i n c l i n a n p o r l a privatización y l a d e s r e g u l a c i ó n , los p r o c e d i m i e n t o s p u e d e n c o n v e r t i r s e e n e l c u e l l o d e b o t e l l a d e l a b u r o c r a c i a y r e d u c i r e n vez d e i n c r e m e n t a r su i n f l u e n c i a e n e l g o b i e r n o . 7 1

E l t e m a r e c u r r e n t e de la e f i c i e n c i a e n e l g o b i e r n o se asocia c o n e l n u e v o énfasis e n los m e c a n i s m o s p r i v a t i z a d o s p a r a l a p r e s t a c i ó n d e serv i c i o s y e l i n t e n t o p o r h a c e r f u n c i o n a r al g o b i e r n o d e m a n e r a s i m i l a r a l sector p r i v a d o . L o s esquemas p a r a m e j o r a r la c a l i d a d d e la a c c i ó n g u b e r n a m e n t a l c o n l l e v a n u n c o n j u n t o d e amenazas p o t e n c i a l e s p a r a l a p o s i c i ó n e i n f l u e n c i a d e la b u r o c r a c i a pública. L a p r i n c i p a l a m e n a z a es q u e las d e p e n d e n c i a s públicas n o sean ya capaces d e u t i l i z a r los p r o c e d i m i e n tos p a r a p r e s e r v a r e i m p u l s a r sus p r o p i a s o p c i o n e s r e s p e c t o a las políticas. A l c o n t r a r i o , t e n d r á n q u e a d a p t a r s e a l o s n u e v o s m e c a n i s m o s a d m i n i s t r a t i v o s q u e r e s t a n i m p o r t a n c i a a sus p r o p i a s o p i n i o n e s y c o n s i d e r a c i o n e s e n f a v o r d e p r o c e d i m i e n t o s más d i n á m i c o s . R e s u l t a p r o b l e m á t i c o p r e v e r si tales p r o c e d i m i e n t o s se traducirán e n m e j o r e s políticas ( c o m o q u i e r a q u e éstas se d e f i n a n ) , p e r o l o q u e sí es c i e r t o es q u e será más difícil p a r a e l s e r v i c i o c i v i l h a c e r uso d e los p r o c e d i m i e n t o s a fin d e l o g r a r las políticas q u e desean. 7 2

A d e m á s d e l a r e d u c c i ó n d e la i n f l u e n c i a d e los p r o c e d i m i e n t o s existentes, se h a i n t r o d u c i d o u n c o n j u n t o d e n u e v o s " r e m e d i o s " a d m i n i s t r a t i v o s p a r a c o n v e r t i r a los d e c a n o s d e l s e r v i c i o c i v i l d e d i s e ñ a d o r e s y

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K . Ascher, The Politics of Privatisation, Londres, Macmillan, 1983; E. S. Savas, Privatization: The Key to Better Government, Chatham, Chatham House, 1987.

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asesores de los p r o g r a m a s e n " s i m p l e s a d m i n i s t r a d o r e s " . E l e j e m p l o más c l a r o es el F i n a n c i a l M a n a g e m e n t I n i t i a t i v e ( F M l ) , y sus secuelas e n el R e i n o U n i d o . Estos p r o g r a m a s de g o b i e r n o d e la s e ñ o r a T h a t c h e r d i e r o n a l o s s e r v i d o r e s p ú b l i c o s c o n m a y o r a n t i g ü e d a d la r e s p o n s a b i l i d a d d e m a n e j a r los c e n t r o s presupuéstales d e l g o b i e r n o ; así, su t a r e a más i m p o r t a n t e p a s ó a ser m a n e j a r el p r e s u p u e s t o y n o aconsejar a los m i n i s t r o s e n la d e f i n i c i ó n d e las líneas d e c o n d u c t a . C o m o se ve e n este caso, u n a m o d i f i c a c i ó n d e l p r o c e d i m i e n t o t u v o u n i m p a c t o s i g n i f i c a t i v o s o b r e l a a u t o r i d a d d e la b u r o c r a c i a . E n u n s e n t i d o más p r o f u n d o , el p o d e r d e los p r o c e d i m i e n t o s b u r o cráticos e j e r c i d o s o b r e los i n d i v i d u o s ( c o m o c l i e n t e s o c o m o a d v e r s a r i o s ) ha quedado abierto a u n mayor escrutinio político y público, en detrim e n t o d e los p o d e r o s o s i n s t r u m e n t o s d e c o n t r o l d e la b u r o c r a c i a . Esto r e s u l t a p a r t i c u l a r m e n t e i m p o r t a n t e si m i r a m o s los p r o g r a m a s d e las e n t i dades públicas d e s d e la p e r s p e c t i v a d e l h o m b r e d e la calle, y u t i l i z a m o s c o m o l a m e d i d a de la política g u b e r n a m e n t a l l o q u e r e a l m e n t e pasa e n los casos i n d i v i d u a l e s . C o n la p u e s t a e n práctica d e más efectivas salvag u a r d a s a los p r o c e d i m i e n t o s y c o n la c o n s e c u e n t e r e d u c c i ó n d e sus m á r g e n e s de a c c i ó n , se h a m i n a d o u n a g r a n p a r t e d e l p o d e r r e l a t i v o d e la b u r o c r a c i a . A s i m i s m o , h a n a u m e n t a d o los d e c r e t o s e s t a t u t a r i o s p a r a la p a r t i c i p a c i ó n p ú b l i c a e n las d e c i s i o n e s políticas, q u e e x p o n e n las p r e m i s a s de las d e c i s i o n e s d e las b u r o c r a c i a s al e s c r u t i n i o p ú b l i c o . 7 3

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F i n a l m e n t e , los p r o c e d i m i e n t o s c o n los q u e las b u r o c r a c i a s públicas se s i e n t e n c ó m o d a s están c l a r a m e n t e d e f i n i d o s y p e r m i t e n u n a discrec i o n a l i d a d l i m i t a d a . P o r u n l a d o , los t r a b a j a d o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s públicas, c o m o los t r a b a j a d o r e s d e c u a l q u i e r o r g a n i z a c i ó n , a n h e l a n la o p o r t u n i d a d de ejercer su p r o p i o j u i c i o y t o m a r d e c i s i o n e s . P o r o t r o lado, sin embargo, una decisión m a l t o m a d a i n t i m i d a a m u c h a gente, en e s p e c i a l c u a n d o se t r a t a d e decisiones q u e a f e c t a n p r o f u n d a m e n t e a los c l i e n t e s . E l p r o b l e m a p a r a u n n ú m e r o cada vez m a y o r d e d e p e n d e n c i a s b u r o c r á t i c a s es q u e ya n o p u e d e n d e f i n i r y c o n c e p t u a r t a n fácilmente los p r o b l e m a s r e l a t i v o s a u n a línea d e a c c i ó n c o m o antes. E n c o n s e c u e n c i a , los p r o c e d i m i e n t o s legales r e s u l t a n i n a d e c u a d o s o c o n t r a p r o d u c e n t e s . 7 5

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G . T . Allison, "Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects", en F . S. Lane, ed., Current Issues in Public Administration, Nueva York, St. Martin's, 1986. S. Richards, "The F M I " , en John Gretton y Anthony Harrison, eds., Reshaping the Public Sector, New Brunswick, Transaction Books, 1987. J . DeSario y S. Langton, Citizen Participation in Public Decision Making, Nueva York, Greenwood, 1987. A. W. Lerner y J . Wanat, "Fuzziness and Bureaucracy", en Public Administration Review, num. 43, 500-509, 1983. 7 3

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M u c h o s d e los p r o b l e m a s a los q u e se e n f r e n t a n los g o b i e r n o s ( d r o g a s , pobreza, degradación ambiental) no cuentan c o n u n p r o c e d i m i e n t o para su s o l u c i ó n t a n fácil c o m o e l r e l a t i v o a los p r o b l e m a s d e las p e n s i o n e s , los r e g l a m e n t o s d e los servicios p ú b l i c o s y l a c o n t a m i n a c i ó n d e l a g u a a n i v e l l o c a l . L o s p r o c e d i m i e n t o s p u e d e n ser u n a f u e n t e de e r r o r y m a l i n t e r p r e t a c i ó n más q u e u n a f u e n t e d e p o d e r , y p u e d e n e x p o n e r a las b u r o ­ cracias a la crítica más q u e o t o r g a r l e s a p o y o . Competencia para obtener los recursos. L a c o m p e t e n c i a e n los g o b i e r n o s p a r t i d i s t a s está o r i e n t a d a h a c i a l a o b t e n c i ó n y r e t e n c i ó n d e l p u e s t o . L o s c o m p e t i d o r e s e n el g o b i e r n o b u r o c r á t i c o ya t i e n e n el p u e s t o y p r o b a ­ b l e m e n t e n o l o p e r d e r á n . S u c o m p e t e n c i a se d a p o r l a o b t e n c i ó n d e r e c u r s o s p a r a l l e v a r a c a b o sus p r o g r a m a s y, quizá, p a r a a u m e n t a r e l p r e s u p u e s t o y e l p e r s o n a l . A u n q u e sean d u d o s a s y s i m p l i s t a s las ideas s o b r e l a e x p a n s i ó n b u r o c r á t i c a c o n fines p e r s o n a l e s —implícitas e n los t r a b a j o s s o b r e l a e l e c c i ó n pública—, la c o m p e t e n c i a b u r o c r á t i c a p o r re­ c u r s o s es u n e l e m e n t o i m p o r t a n t e a c o n s i d e r a r . Ésta p u e d e d a r s e p o r los recursos o p o r la a u t o r i d a d legislativa para involucrarse e n p r o g r a m a s p a r t i c u l a r e s , quizá a expensas d e o t r a o r g a n i z a c i ó n , y p u e d e estar m o t i ­ v a d a p o r la n e c e s i d a d de o b t e n e r ganancias personales o p o r u n deseo s i n c e r o d e s e r v i r a l a c l i e n t e l a . E n c u a l q u i e r caso, existe u n a d i n á m i c a c o m p e t i t i v a e n l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a q u e afecta las características d e las políticas públicas. 76

L a c o m p e t e n c i a e n t r e las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n t a l e s t i e n e c o n ­ secuencias negativas c o n s i d e r a b l e s . U n a d e ellas es clave p a r a l a d i s c u ­ s i ó n de las teorías d e e l e c c i ó n pública sobre l a b u r o c r a c i a : l a c o m p e t e n c i a p r o d u c i r á u n c r e c i m i e n t o n o p l a n i f i c a d o e i n c o n t r o l a d o d e l gasto y d e l e m p l e o p ú b l i c o s . E l o t r o p e r j u i c i o sustancial es q u e p u e d e g e n e r a r i n c o ­ h e r e n c i a e n t r e los p r o g r a m a s g u b e r n a m e n t a l e s . T a l i n c o h e r e n c i a p u e d e ser u n rasgo d o m i n a n t e de los g o b i e r n o s c o n u n a f u e r t e participación b u r o c r á t i c a e n l a t o m a de d e c i s i o n e s . E n v i r t u d d e q u e e x i s t e n pocas re­ glas p a r a e l i m i n a r o r g a n i z a c i o n e s g u b e r n a m e n t a l e s ( c o m o las q u e e x i s t e n p a r a los p o l í t i c o s m e d i a n t e las elecciones p a r t i d i s t a s ) , las o r g a n i z a c i o n e s t i e n d e n a p e r m a n e c e r , i n c l u s o e n el m a r c o d e u n a f u e r t e c o m p e t e n c i a . D e ser así, algunas d e las o r g a n i z a c i o n e s públicas q u e están e n c o m p e 77

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W. Niskanen, op. cit. T . E . Borcherding, op. cit. No me refiero aquí al crecimiento del sector público en sí como un efecto negativo, sino sólo al crecimiento no planeado e incoherente del gasto que parece resultar. H . Kaufman, Are Government Organizations Immortali, Washington, D C , Brookings, 1976. 7 7

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t e n c i a d i r e c t a e n t r e sí p u e d e n m u y b i e n s o b r e v i v i r y a u n p r o s p e r a r . A u n ­ q u e las o r g a n i z a c i o n e s s o n e n p r i n c i p i o c o m p e t i t i v a s , p u e d e n aislarse si r e s p o n d e n a d i s t i n t o s c o m i t é s presupuéstales o a d i s t i n t o s m i n i s t e r i o s y, p o r lo tanto, tener la posibilidad de sobrevivir. E l c o n j u n t o de organiza­ c i o n e s q u e s o b r e v i v a a la c o m p e t e n c i a y las políticas q u e éstas r e p r e s e n ­ tan puede parecer inconsistente para u n observador externo. L a i n c o h e r e n c i a d e l sector p ú b l i c o n o es u n m a l e n sí m i s m o . P u e d e s i m p l e m e n t e m o s t r a r l a n a t u r a l e z a d e lá respuesta g u b e r n a m e n t a l a las múltiples d e m a n d a s c o m p e t i t i v a s d e l e n t o r n o . E n u n a d e m o c r a c i a a m ­ p l i a y c o m p l e j a , los electores r a r a vez t i e n e n intereses m o n o l í t i c o s , y la existencia de múltiples organizaciones c o n p r o g r a m a s c o m p e t i t i v o s e i n c l u ­ so i n c o n s i s t e n t e s p u e d e r e p r e s e n t a r u n éxito d e m o c r á t i c o , n o u n fra­ caso. Es más, a l g u n o s estudiosos d e los sistemas b u r o c r á t i c o s c o m p e t i t i v o s c o n s i d e r a n la c o m p e t e n c i a c o m o u n rasgo p o s i t i v o q u e p e r m i t e l a ven­ tilación de d i f e r e n t e s perspectivas y l a e v o l u c i ó n c o n s e c u e n t e d e u n a g a m a d e políticas d e s e a b l e . M u c h o s p o l í t i c o s c o n s e r v a d o r e s c o n t e m p o ­ r á n e o s n o c o m p a r t e n este p u n t o d e vista c o n r e s p e c t o a la c o m p e t e n c i a , y c o n s i d e r a n i n d e s e a b l e y de p o c o p r o v e c h o m u c h o d e l o q u e sucede e n los c o m p l e j o s sistemas p ú b l i c o s . T a m p o c o es c o n s i d e r a d o c o m o p o s i t i v o p o r a l g u n o s t e ó r i c o s , q u e f a v o r e c e n u n c o n t r o l y d i r e c c i ó n más fuertes s o b r e las políticas. 79

L a c o m p e t e n c i a b u r o c r á t i c a hace resaltar e l c o n f l i c t o e n t r e e l c o n ­ t r o l p o l í t i c o c e n t r a l i z a d o (y las i d e o l o g í a s políticas afínes) y la d i s c r e c i ó n d e l a b u r o c r a c i a , q u e c a r a c t e r i z a g r a n p a r t e d e la política b u r o c r á t i c a c o n t e m p o r á n e a . A u n la c o m p e t e n c i a t a n b i e n e s t r u c t u r a d a e n J a p ó n p a r e c e r í a q u e d e j a u n m a r g e n d e a c c i ó n sustancial p a r a q u e las d e p e n ­ d e n c i a s p e r s i g a n sus p r o p i a s metas, a u n q u e e n e l m a r c o d e u n a super­ visión c e n t r a l d e l p r e s u p u e s t o y, quizá, d e a l g u n o s l i n c a m i e n t o s generales d e política. C u a n d o p o l í t i c o s c o n u n a o r i e n t a c i ó n más i d e o l ó g i c a h a n a s u m i d o el p o d e r , h a n i n t e n t a d o r e d u c i r e l m a r g e n d e a c c i ó n q u e las o r g a n i z a c i o n e s t i e n e n p a r a p e r s e g u i r sus p r o p i a s metas. I n c l u s o , c u a n d o esos p o l í t i c o s h a n s i d o d e d e r e c h a , c o n f r e c u e n c i a h a n b u s c a d o e l i m i n a r c u a l q u i e r r e d u n d a n c i a e v i d e n t e . Esto h a g e n e r a d o u n c l i m a d e c o m p e t e n ­ cia b u r o c r á t i c a m e n o s f a v o r a b l e . D e h e c h o , si r e t o r n a m o s a la j u s t i f i c a ­ c i ó n d e m o c r á t i c a d e i n c o h e r e n c i a y r e d u n d a n c i a e n las políticas públicas, p a r e c e r í a q u e los n u e v o s i d e ó l o g o s d e d e r e c h a y d e i z q u i e r d a h a n e s t a d o 8 0

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T . J . Pempel, Policy and Politics injapan: Creative Conservatism, Filadelfia, Temple University Press, 1982. T . J . Pempel, "Organizing for Efficiency: The Higher Civil Service in Japan", en E . N. Suleiman, ed., Bureaucrats and Policymaking, Nueva York, Homes y Meier, 1984. 8 0

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d i s p u e s t o s a t o m a r decisiones r e d i s t r i b u t i v a s radicales ( a u n q u e a l g u n a s veces esta redistribución se d i o d e l o s p o b r e s h a c i a los r i c o s ) q u e anter i o r m e n t e e r a n evitadas p a r a f a v o r e c e r a t o d o s los g r u p o s . A u n q u e l a centralización y l a d e s a p a r i c i ó n d e l a c o m p e t e n c i a sean r e s p u e s t a s d e l o s líderes p o l í t i c o s d e los o c h e n t a , existe o t r a p o s t u r a i n c l i n a d a h a c i a u n a dramática descentralización d e l g o b i e r n o y l a apert u r a c o m p e t i t i v a d e p r o g r a m a s q u e habían s i d o m o n o p o l i o suyo. A l o b l i g a r a l a privatización o semi-privatización d e los p r o g r a m a s , los g o b i e r n o s h a n a c t u a d o b a j o e l s u p u e s t o d e q u e l a c o m p e t e n c i a permitirá l a m e j o r í a de los servicios prestados a m e n o r e s precios. L a c o m p e t e n c i a resultante n o p o d r í a l l a m a r s e "burocrática", p e r o c i e r t a m e n t e c o l o c a a los p r o g r a mas q u e p e r t e n e c i e r o n , o p e r t e n e c e n , a las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n tales e n u n a situación d e c o m p e t e n c i a p o r f o n d o s , c l i e n t e s e i n c l u s o p o r su p r o p i o personal. L o s a c t o r e s p o l í t i c o s q u e e n t r a r o n al g o b i e r n o e n los a ñ o s o c h e n t a i n t r o d u j e r o n p r o c e d i m i e n t o s p a r a r e d u c i r a l g u n o s d e los efectos d e crecim i e n t o g e n e r a d o s p o r la c o m p e t e n c i a b u r o c r á t i c a s o b r e los p r e s u p u e s tos. A u n q u e los m e c a n i s m o s v a r í e n c o m p a r t e n e l m i s m o p r o p ó s i t o d e e j e r c e r c o n t r o l s o b r e e l p r e s u p u e s t o , l i m i t a r e l gasto t o t a l y o b l i g a r a revisar p e r i ó d i c a m e n t e las d e c i s i o n e s t o m a d a s p o r m e d i o d e p r o c e d i m i e n tos c o n v e n c i o n a l e s . Estos p r o c e d i m i e n t o s , a su vez, l i m i t a n s e v e r a m e n t e la c a p a c i d a d d e las d e p e n d e n c i a s burocráticas p a r a h a c e r d e l p r o c e s o p r e s u p u e s t a r i o u n l u g a r d e c o m p e t e n c i a . E n los a ñ o s o c h e n t a , las d e p e n dencias se v i e r o n e n d i f i c u l t a d e s p a r a m a n t e n e r sus niveles reales d e gasto, y m u c h o m e n o s f u e r o n capaces d e e x t e n d e r sus a c t i v i d a d e s . 81

E n c o n s e c u e n c i a , e l c o n c e p t o d e c o m p e t e n c i a b u r o c r á t i c a p u e d e ser u n anatema para los políticos que p r e t e n d a n o b t e n e r m a y o r c o n t r o l d e l s e c t o r p ú b l i c o . P u e d e p r o d u c i r gastos más elevados y, a veces, d e s p e r d i c i o s reales y e v i d e n t e s . P e r m i t i r q u e la c o m p e t e n c i a d e t e r m i n e l a d i s t r i b u c i ó n d e r e c u r s o s p u e d e r e d u c i r e l c o n t r o l q u e se está b u s c a n d o , ya sea c o n fines i d e o l ó g i c o s o s i m p l e m e n t e p a r a d i s m i n u i r e l gasto. P o r o t r o l a d o , u n a vez q u e se c r e a n las i n s t i t u c i o n e s , r e s u l t a difícil r e s t r i n g i r l a c o m p e t e n c i a . Es más difícil deshacerse d e u n a c l i e n t e l a q u e e v i t a r desar r o l l a r l a . A s i m i s m o , es más c o m p l i c a d o d e s p e d i r e m p l e a d o s q u e n o c o n t r a t a r l o s . A u n q u e l a c a p a c i d a d d e las o r g a n i z a c i o n e s p a r a p e r p e t u a r s e h a s i d o c o n f r e c u e n c i a e x a g e r a d a , l a p e r s i s t e n c i a d e las o r g a n i z a c i o n e s l i m i t a , n o o b s t a n t e , l a p o s i b i l i d a d d e los líderes p o l í t i c o s p a r a i m p o n e r sus p r i o r i d a d e s y c o n t r o l a r a l s e c t o r p ú b l i c o . P a r a m u c h o s p o l í t i c o s h a 82

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tt

D . Tarschys, Curbing Public Expenditure: C u r r e n t Trends", en Journal of Public Policy, núm. 5, 23-67, 1985, B. G. Peters y B . W . H o g w o o d , op. cit. 8 2

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s i d o m á s fácil p e r m i t i r l a c o n t i n u i d a d d e las o r g a n i z a c i o n e s , a u n q u e e n u n m e d i o más c o m p e t i t i v o , c u a s i p r i v a d o , q u e g e n e r e p r e s i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s s o b r e ellas q u e n o h u b i e r a n p o d i d o ser i m p u e s t a s d e n t r o d e l gobierno. Permanencia en los puestos. E l c u a r t o c r i t e r i o p a r a l o g r a r u n g o b i e r n o e f e c t i v o es q u e d e b e h a b e r s u f i c i e n t e p e r s o n a l y c o n las h a b i l i d a d e s a p r o p i a d a s p a r a e l a b o r a r políticas y llevarlas a la práctica. Esto r e s u l t a u n p r o b l e m a e n e l m o d e l o d e g o b i e r n o p a r t i d i s t a . A u n e n Estados U n i d o s , e n d o n d e más p e r s o n a l e n t r a y sale d e l g o b i e r n o q u e e n c u a l q u i e r o t r a p a r t e , u n c a m b i o d e g o b i e r n o s ó l o afecta a u n o s c u a n t o s m i l e s d e personas. Se espera q u e esos m i l e s c o n t r o l e n a m i l l o n e s d e e m p l e a d o s de carrera. De aquí que en u n m o d e l o de g o b i e r n o burocrático el n ú m e r o d e p e r s o n a s i m p l i c a d a s e n el g o b i e r n o n o r e p r e s e n t e u n p r o b l e m a . P e r o éste n o es p r e c i s a m e n t e e l caso. L a c a n t i d a d n o es e l e m e n t o s u f i c i e n t e p a r a g o b e r n a r y los q u e ejercerán el c o n t r o l de las políticas d e b e n p o s e e r las h a b i l i d a d e s s u f i c i e n t e s p a r a m a n e j a r l a s , si se p r e t e n d e l o g r a r l o q u e se desea. 8 3

Las p r e s i o n e s de los a ñ o s o c h e n t a p a r a r e f o r m a r e l g o b i e r n o t e n d i e r o n a a l t e r a r el b a l a n c e d e p o d e r e n t r e los f u n c i o n a r i o s p o l í t i c o s y adm i n i s t r a t i v o s ; h a d e c l i n a d o el n ú m e r o de f u n c i o n a r i o s civiles p e r m a n e n t e s c o n p u e s t o s p o l í t i c o s i m p o r t a n t e s e n l a m e d i d a e n q u e los g o b i e r n o s h a n r e c l u t a d o g e n t e d e su e q u i p o p a r a l o q u e c o n s i d e r a n las p o s i c i o n e s c r u c i a l e s . E l g e r e n t e p ú b l i c o d e c a r r e r a ve q u e sus h a b i l i d a d e s h a n dej a d o d e apreciarse e n l a m e d i d a e n q u e los p o l í t i c o s s o n r e c l u t a d o s y c o l o c a d o s e n p o s i c i o n e s o c u p a d a s a n t e r i o r m e n t e p o r ellos. P o r e j e m p l o , e n F r a n c i a , d u r a n t e los p r i m e r o s a ñ o s d e la p r e s i d e n c i a de M i t t e r a n d , los granas corps f u e r o n p r á c t i c a m e n t e e x c l u i d o s d e las p o s i c i o n e s y d e los g a b i n e t e s m i n i s t e r i a l e s —posiciones q u e habían o c u p a d o f r e c u e n t e m e n te, si n o es q u e p r e p o n d e r a n t e m e n t e , d u r a n t e los g o b i e r n o s g a u l l i s t a s ; a s i m i s m o , el g o b i e r n o de l a señora T h a t c h e r c o m e n z ó a e m p l e a r u n m a y o r n ú m e r o de asesores políticos e x t e r n o s e n l u g a r de los servidores d e c a r r e r a y los gobiernos alemanes h a n c o n t i n u a d o e inclusive acelerado el reclut a m i e n t o d e p e r s o n a l e x t e r n o p a r a los puestos más i m p o r t a n t e s . E n g e n e r a l , las t e n d e n c i a s d e c o n t r o l y centralización asociadas a l a g e r e n c i a y a l r a z o n a m i e n t o i d e o l ó g i c o s e n e l g o b i e r n o están v i n c u l a d o s c o n la 84

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H . Heclo, "The I n and Outer System: A Critical Assessment", Political Science Quarterly, núm. 103, 37-56, 1988. A. Stevens, op. cit. H . U . Derlien, "Reprecussions of Government Change on the Career Civil Service in West Germany: T h e Cases of 1969 and 1982", en Governance, núm. 1, 50-78, 1988. 8 4

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BUROCRACIA

d e c r e c i e n t e v e n t a j a de u b i c a c i ó n d e los s e r v i d o r e s p ú b l i c o s e n l a ejecuc i ó n d e políticas e n la m a y o r í a d e los g o b i e r n o s . P a r a l e l a m e n t e a la t e n d e n c i a d e los líderes p o l í t i c o s d e e m p l e a r pers o n a l e x t e r n o p a r a los p u e s t o s d e d e c i s i ó n e n e l g o b i e r n o , h a h a b i d o u n d e s a r r o l l o d e las i n s t i t u c i o n e s y d e los p r o c e d i m i e n t o s q u e l i m i t a n l a c a p a c i d a d de los f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a p a r a ejercer c u a l q u i e r c o n t r o l s o b r e las d e c i s i o n e s q u e c o n c i e r n e n a los p r o g r a m a s d e las e n t i d a d e s p ú b l i c a s . Las d e p e n d e n c i a s c e n t r a l e s , f u e r t e s , q u e i m p o n e n u n c o n t r o l m a y o r e i n t e n t a n a r m o n i z a r las políticas c o n los deseos d e las a u t o r i d a des políticas c e n t r a l e s , s o n u n a f o r m a d e c o n t r a r r e s t a r la d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e los p r o g r a m a s . Ese c o n t r o l p u e d e ser financiero, c o n i n s t i t u c i o n e s tales c o m o la T e s o r e r í a e n G r a n Bretaña o l a O M B ( O f i c i n a d e l M a n e j o d e l P r e s u p u e s t o ) e n Estados U n i d o s . P u e d e t a m b i é n ejercerse p o r m e d i o d e d i s p o s i c i o n e s c o n c e r n i e n t e s al p e r s o n a l b u r o c r á t i c o , l l e g a n d o a veces al g r a d o de c o n t r o l a r la e x p a n s i ó n d e l e m p l e o p ú b l i c o . Es más, los p o líticos p u e d e n i n t e n t a r f o r t a l e c e r l a centralización de l a legislación p a r a p r e v e n i r q u e las d e p e n d e n c i a s i m p o n g a n sus p r o p i a s a g e n d a s p o r este m e d i o , a l g o q u e es o b v i a m e n t e más i m p o r t a n t e e n los países d o n d e existe u n a c á m a r a d e représentâtes i n d e p e n d i e n t e y c o m i t é s l e g i s l a t i v o s fuertes c o m o e n Estados U n i d o s . F i n a l m e n t e , a l g u n a s d e p e n d e n c i a s c e n t r a l e s p u e d e n ser d e s m a n t e l a d a s si se p e r c i b e q u e s o n d e m a s i a d o sensibles a las d e m a n d a s e x t e r n a s . P o r e j e m p l o , la s e ñ o r a T h a t c h e r t e r m i n ó c o n el D e p a r t a m e n t o d e l S e r v i c i o C i v i l y, más a d e l a n t e , traspasó sus f u n c i o n e s a la O f i c i n a de Gerencia y Personal d e n t r o d e l Gabinete. A u n c u a n d o n o h u b o una reducción ostensible d e l papel y del p o d e r de decisión del s e r v i c i o c i v i l , c a m b i o s o r g a n i z a c i o n a l e s c o m o éstos p o d r í a n g e n e r a r u n a reducción del p o d e r efectivo d e l servicio de carrera. 86

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F i n a l m e n t e , p o d e m o s d e c i r q u e el c a m b i o e n la n a t u r a l e z a d e los especialistas q u e r e q u i e r e l a b u r o c r a c i a y su distribución afecta l a capac i d a d d e las d e p e n d e n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s p a r a d o m i n a r los p r o g r a m a s . E l d o m i n i o d e l a b u r o c r a c i a s o b r e l a i n f o r m a c i ó n es u n a d e las ventajas q u e h a r e s u l t a d o i m p o r t a n t e p o r su p a p e l e n l a e l a b o r a c i ó n d e políticas. E n m u c h o s p r o g r a m a s , el g o b i e r n o y p a r t i c u l a r m e n t e su b u r o c r a c i a habían t e n i d o e l m o n o p o l i o d e l a i n f o r m a c i ó n y h a b í a n s i d o v i r t u a l m e n t e los ú n i c o s d e m a n d a n t e s d e a l g u n o s t i p o s d e especialistas ( p o r e j e m p l o , los peritos en metereología o combustibles nucleares). El m e r c a d o de conoc i m i e n t o se h a v u e l t o m u c h o más p l u r a l , t a n t o e n e l i n t e r i o r c o m o e n el

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E . C . Campbell y G . Szablowski, The Superbureaucrats: Structure and Behaviour in Central Agencies, Toronto, Macmillan of Canada, 1979. M. Muramatsu, "Recent Administrative Developments in Japan", en Govemance, núm. 1, 469-478, 1988. 8 7

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e x t e r i o r d e l g o b i e r n o , d a n d o c o m o r e s u l t a d o q u e l a p e r i c i a d e las d e p e n ­ d e n c i a s , así c o m o sus j u i c i o s s o b r e p r o g r a m a s e s p e c í f i c o s , sean desafia­ d o s . Es más, l o s p r o c e d i m i e n t o s q u e p e r m i t e n o d e m a n d a n u n a m a y o r a p e r t u r a e n la t o m a d e d e c i s i o n e s (tales c o m o las i n v e s t i g a c i o n e s públi­ cas, las a u d i e n c i a s a b i e r t a s , e l remisser, las d e c l a r a c i o n e s s o b r e i m p a c t o a m b i e n t a l , etc.) h a n colocado c o m o o b j e t o d e l e s c r u t i n i o p ú b l i c o , y a u n d e l r e c h a z o , a s u n t o s q u e antes p o d r í a n h a b e r s i d o m a n e j a d o s c o m o p a r t e d e l c a m p o d e d e c i s i o n e s i n t e r n a s d e las d e p e n d e n c i a s . L a s c o n t r a b u ­ r o c r a c i a s f u e r o n d e s a r r o l l a d a s d e n t r o d e l g o b i e r n o , e i n c l u s o las legisla­ t u r a s c o n p o c a e x p e r i e n c i a e n l a investigación y débil j u i c i o i n d e p e n d i e n t e c o n t r a a t a c a r o n e l c o n t r o l b u r o c r á t i c o d e las p o l í t i c a s . E n s u m a , a u n l a elaboración de p r o g r a m a s sobre asuntos verdaderamente c o m p l e j o s y t é c n i c o s h a p e r d i d o su e x c l u s i v i d a d y se h a a b i e r t o a l a p a r t i c i p a c i ó n d e u n m a y o r n ú m e r o d e actores. 88

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La posesión de capacidad gerencial. E l q u i n t o r e q u i s i t o q u e d e b e p o s e e r c u a l q u i e r g r u p o q u e i n t e n t e e j e r c e r i n f l u e n c i a s o b r e los p r o g r a m a s es l a c a p a c i d a d d e l l e v a r l o s a l a práctica y m a n e j a r las o r g a n i z a c i o n e s r e s p o n ­ sables. L o s p o l í t i c o s h a n m o s t r a d o u n a i n c a p a c i d a d p a r t i c u l a r s o b r e este p u n t o , a l m e n o s si se les c o m p a r a c o n sus semejantes e n e l s e r v i c i o c i v i l . S i n e m b a r g o , si e n vez d e c o m p a r a r a los m i e m b r o s d e l s e r v i c i o c i v i l c o n los p o l í t i c o s se les m i d e c o n u n a escala a b s o l u t a d e c a p a c i d a d g e r e n c i a l , su p e r i c i a a d m i n i s t r a t i v a d e j a m u c h o q u e desear. D e h e c h o , u n c o n s t a n t e r e c l a m o q u e se le hace a l s e r v i c i o c i v i l (casi s i e m p r e c o n a l g u n a c o m p a ­ r a c i ó n implícita o explícita a la g e r e n c i a d e l s e c t o r p r i v a d o ) es q u e es i n e f i c i e n t e y se a f e r r a a m u c h a s d e las d i s f u n c i o n e s g e r e n c i a l e s clásicas d e l g o b i e r n o . A l m e n o s e n W a s h i n g t o n , estas d i s f u n c i o n e s h a n s i d o sin­ t e t i z a d a s e n la frase " f r a u d e , d e s p e r d i c i o y a b u s o " . U n a s o l u c i ó n q u e o f r e c e n m u c h o s d e l o s " n u e v o s i d e ó l o g o s " p a r a los p r o b l e m a s q u e se p e r c i b e n e n e l s e c t o r p ú b l i c o es l a d e d a r m a y o r énfasis al p a p e l g e r e n c i a l d e l s e r v i c i o d e c a r r e r a . E s t o es c o n e l fin d e r e d u c i r e l " f r a u d e , d e s p e r d i c i o y a b u s o " , así c o m o p a r a l i m i t a r e l p a p e l d e l ser­ v i c i o c i v i l c o m o asesor d e los p r o g r a m a s e j e c u t a d o s p o r las e n t i d a d e s p ú b l i c a s . A u n q u e estas i n i c i a t i v a s g e r e n c i a l e s s o n fáciles d e l l e v a r a la p r á c t i c a e n c i e r t o n i v e l , n o h a n s i d o m u y exitosas p a r a e l i m i n a r e l p o d e r d e l s e r v i c i o c i v i l e n la d e f i n i c i ó n d e políticas. P r i m e r o , la g e r e n c i a s i e m ­ p r e h a s i d o u n p a p e l c e n t r a l d e l s e r v i c i o c i v i l , a pesar d e su i n f l u e n c i a e n la e l a b o r a c i ó n d e políticas, y si es c o r r e c t a m e n t e u t i l i z a d a , l a g e r e n c i a

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DeSario y Langton, op. cit. D . E . Ashford, Policy and Politics in Britain: The Limits of Consensus, Filadelfia, Temple University Press, 1981. 8 9

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está lejos d e ser n e u t r a l . Ésta p u e d e , d e h e c h o , d e t e r m i n a r e l c o n t e n i d o d e l a política. Es más, separar l a g e r e n c i a d e l a asesoría a l o s p r o g r a m a s p u e d e d a r al s e r v i c i o c i v i l m a y o r i n d e p e n d e n c i a e n las tareas g e r e n c i a l e s c o t i d i a n a s d e l a q u e tendrían si éstas e s t u v i e r a n í n t i m a m e n t e l i g a d a s a l p r o c e s o d e e l a b o r a c i ó n d e políticas. S e g u n d o , s o n p o c o s los e m p l e a d o s d e l s e r v i c i o c i v i l d e c a r r e r a q u e r e a l m e n t e estén a f a v o r d e l " f r a u d e , d e s p e r d i c i o y abuso", y m u c h o s perc i b e n tales faltas c o m o r e s u l t a d o d e las acciones d e sus s u p e r i o r e s p o líticos antes q u e d e ellos m i s m o s . P o r e l l o , d a r a l s e r v i c i o c i v i l ó r d e n e s d e a t a c a r el t r i u n v i r a t o m a l i g n o p o d r í a d a r l e u n m a r g e n d e a c c i ó n q u e le permitiría e l i m i n a r p r o g r a m a s q u e se c o n s i d e r e n indeseables. E n este p u n t o n o s e n f r e n t a m o s a l p r o b l e m a d e q u e e l s e r v i c i o c i v i l está lejos d e ser m o n o l í t i c o y l o q u e es e f i c i e n c i a p a r a u n a p e r s o n a p u e d e ser u n d e s p e r d i c i o p a r a o t r a . O t o r g a r u n a autorización a d m i n i s t r a t i v a p a r a atacar los p r o b l e m a s p u e d e , s i n e m b a r g o , acrecentar más q u e d i s m i n u i r e l p o d e r d e esos a d m i n i s t r a d o r e s . P a r a d ó j i c a m e n t e , e l énfasis q u e h a n p u e s t o ciertas r e f o r m a s a d m i nitrativas sobre los resultados d e l servicio público p u e d e n fortalecer a q u i e n e s b u s c a n p r e s e r v a r los p o d e r e s y los p r o g r a m a s existentes. Si com e n z a m o s p o r a s u m i r que u n a b u e n a parte d e l valor de los resultados d e l o s p r o g r a m a s p ú b l i c o s n o es fácilmente m e d i b l e , y q u e l a m e d i c i ó n d e l v a l o r d e la m a y o r í a de los r e s u l t a d o s i m p l i c a supuestos t e ó r i c o s acerca d e l m e r c a d o y d e l o s p r e c i o s d e los servicios, e n t o n c e s se c r e a u n a n u e v a confusión administrativa y gerencial. Incluso u n administrador público más o m e n o s t o r p e p o d r í a diseñar m e c a n i s m o s d e evaluación q u e harían a p a r e c e r satisfactorios los r e s u l t a d o s d e sus p r o g r a m a s , y tendría u n m e j o r e n t e n d i m i e n t o d e los cálculos r e q u e r i d o s q u e l a mayoría d e o b s e r v a d o res e x t e r n o s . E n este s e n t i d o , e l p o n e r t a n t o énfasis e n los r e s u l t a d o s e n r e a l i d a d tendría c o m o c o n s e c u e n c i a u n f o r t a l e c i m i e n t o d e l p o d e r jie los funcionarios del servicio civil. 9 0

Así c o m o algunos g o b i e r n o s h a n i n t e n t a n d o politizar abiertamente su s e r v i c i o c i v i l , o c u a n d o m e n o s a las capas s u p e r i o r e s , a l g u n o s ataques al s e r v i c i o c i v i l h a n p r o v o c a d o los m i s m o s efectos s i n d e s e a r l o . Este es u n f e n ó m e n o q u e se h a d a d o c l a r a m e n t e e n G r a n Bretaña, d o n d e se a b r o g ó u n s i s t e m a q u e v i n c u l a b a e l p a g o d e l s e r v i c i o c i v i l a las r e m u n e r a c i o n e s p r i v a d a s , se r e s c i n d i e r o n los d e r e c h o s sindicales e n l a G o v e r n m e n t C o m m u n i c a t i o n s H e a d q u a r t e r s y se d e n i g r ó a l s e r v i c i o c i v i l e n g e n e r a l , t o d o l o c u a l alejó a l s e r v i c i o c i v i l todavía más d e l g o b i e r n o

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I . C . R . Byatt, "Theoretical Issues in Expenditure Decisions", en M. V . Posner, ed., Public Expenditure: Allocation Among Competing Ends, Cambridge, Cambridge University Press, 1977.

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c o n s e r v a d o r . C a b r í a s u p o n e r q u e las capas i n f e r i o r e s d e l s e r v i c i o c i v i l n o o t o r g a r a n u n f u e r t e a p o y o al g o b i e r n o c o n s e r v a d o r , p e r o l a h o s t i l i d a d d e la m a y o r í a d e los s i n d i c a t o s d e l s e r v i c i o p ú b l i c o se d i o e n g r a d o s s i n p r e c e d e n t e s , c o m o t a m b i é n la d i s p o s i c i ó n c r e c i e n t e d e los s i n d i c a t o s d e élite ( p a r t i c u l a r m e n t e , l a F i r s t División A s s o c i a t i o n ) h a c i a la causa s i n d i cal y, p o r t a n t o , implícitamente al P a r t i d o L a b o r i s t a . A pesar d e q u e se h a y a d a d o la privatización d e las f u n c i o n e s públicas, a l g u n a s d e éstas s o n realizadas p o r o r g a n i z a c i o n e s c a s i p ú b l i c a s o a s o c i a c i o n e s d e l o s sectores p ú b l i c o y p r i v a d o . E n l a m a y o r í a d e las e c o n o m í a s y sociedades m o d e r n a s , los p o l í t i c o s d e d e r e c h a d e s e a n l i m i t a r los gastos d e l s e c t o r p ú b l i c o y d i s f r a z a r (si n o r e d u c i r ) su p o d e r . Estos a r r e g l o s p u e d e n , e n e f e c t o , d i s m i n u i r los gastos p ú b l i c o s , p e r o t a m b i é n p u e d e n g e n e r a r consecuencias perversas si se busca el o b j e t i v o p o l í t i c o d e l i m i t a r los p o d e r e s d e los s e r v i d o r e s p ú b l i c o s . L a n e g o c i a c i ó n y e l m a n e j o de los a r r e g l o s casipúblicos es c o m p l e j o ; p o r l o g e n e r a l es más c o m p l e j o q u e los servicios d e s e m p e ñ a d o s p o r las o r g a n i z a c i o n e s públic a s . L a c o n t i n u i d a d y c o m p r e n s i ó n p o r p a r t e d e l s e r v i c i o c i v i l d e los p r o c e d i m i e n t o s y d e l m a r c o jurídico del sector público l o coloca e n u n a p o s i c i ó n p r i v i l e g i a d a p a r a diseñar y m a n i p u l a r estas e s t r u c t u r a s i n n o v a d o r a s . E n la m e d i d a e n q u e la p r o v i s i ó n d e servicios i m p l i c a l a c o o r d i n a c i ó n d e o r g a n i z a c i o n e s q u e p r o p o r c i o n a n servicios c o m p l e m e n t a r i o s o c o m p e t i t i v o s , a u m e n t a l a n e c e s i d a d d e f u n c i o n a r i o s d e c a r r e r a hábiles y capaces d e n e g o c i a r a r r e g l o s p e r d u r a b l e s e n t r e las o r g a n i z a c i o n e s q u e sobrevivirán a l a administración d e u n s o l o g o b i e r n o . 91

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La alta prioridad de la instrumentación. L a e j e c u c i ó n d e las políticas públicas le p e r m i t e a l s e r v i c i o c i v i l t e n e r u n i m p a c t o d i r e c t o s o b r e l a d e f i n i c i ó n y e l c o n t r o l d e las m i s m a s . A u n c u a n d o n o se a d o p t e l a p e r s p e c t i v a más e x t r e m a d e "abajo h a c i a a r r i b a " e n relación c o n l a e j e c u c i ó n , l a p r o v i s i ó n de l o s servicios es c r u c i a l p a r a l a e s p e c i f i c a c i ó n d e l a política. L a p o l í t i c a p ú b l i c a " e n l a c a l l e " p u e d e m u y b i e n ser a l g o d i s t i n t o d e l o q u e c r e e n los q u e f o r m u l a n los p r o g r a m a s , p e r o l a p r i m e r a es l a q u e r e a l m e n t e i m p o r t a al público. 9 3

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A . Barker, Quangos in Britain, Londres, Macmillan, 1982; L . Salamon, "Rethinking Public Management: Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action", en Public Policy, num. 29, 255-275, 1981. D. Kettl, Government by Proxy, Washington, D C , Congressional Quarterly Press, 1987. R. F . Elmore, "Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions", en Political Science Quarterly, num. 94, 601-616, 1980. M . Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Nueva York, Russell Sage, 1980. 9 2

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L o s ataques c o n t r a e l p o d e r d e los s e r v i d o r e s p ú b l i c o s p a r a f o r m u l a r los p r o g r a m a s se h a n d i r i g i d o c o n t r a los m i e m b r o s s u p e r i o r e s d e l servic i o c i v i l . D o m i n a r e l p r o c e s o d e e j e c u c i ó n es, p o s i b l e m e n t e , u n a t a r e a d e m a s i a d o a m p l i a y c o m p l e j a p a r a los p a r t i d o s e n e l g o b i e r n o , o quizá los p o l í t i c o s q u e f o m e n t a n l a centralización n o se h a n p e r c a t a d o d e l a i m p o r t a n c i a de d o m i n a r las capas i n f e r i o r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s . Este d e s c u i d o deja, todavía, u n a g r a n p a r t e d e l p o d e r d e d e f i n i c i ó n d e los p r o g r a m a s e n m a n o s d e l s e r v i c i o c i v i l d e c a r r e r a . Esto n o s i g n i f i c a q u e los i n t e n t o s p a r a l i m i t a r los p o d e r e s d e las capas s u p e r i o r e s d e l s e r v i c i o c i v i l h a y a n s i d o inútiles, p u e s t o q u e r e s u l t a i m p r o b a b l e q u e t o d a s las capas e n l a o r g a n i z a c i ó n estén d e a c u e r d o c o n las políticas a n t e r i o r e s . L a i n s t r u m e n t a c i ó n d e las políticas p u e d e estar t a n f u e r a d e l c o n t r o l d e los t i t u l a r e s d e las o r g a n i z a c i o n e s c u a n d o éstos c u e n t a n c o n u n s e r v i c i o c i v i l f u e r t e c o m o c u a n d o los s e r v i d o r e s p ú b l i c o s t i e n e n las m a n o s atadas. E l p r o c e s o d e i n s t r u m e n t a c i ó n se c o m p l i c a si, c o m o s u c e d e a m e n u d o , éste d e p e n d e d e g o b i e r n o s estatales o locales. A u n q u e t e n g a e l d o m i n i o d e l g o b i e r n o c e n t r a l , p u e d e r e s u l t a r difícil p a r a u n r é g i m e n p o l í t i c o c e n t r a l i z a d o r i m p o n e r su d i r e c c i ó n s o b r e las a u t o r i d a d e s locales. E s t o es así a u n e n los sistemas p o l í t i c o s q u e , al p a r e c e r , están p r o f u n d a m e n t e c e n t r a l i z a d o s . Las c o n s i d e r a c i o n e s políticas, así c o m o las d i f e r e n t e s persp e c t i v a s c o n r e s p e c t o a los p r o g r a m a s e n d i v e r s o s niveles d e g o b i e r n o , limitarán la c a p a c i d a d de los g o b i e r n o s c e n t r a l e s p a r a i m p o n e r su a u t o r i d a d e n l a e j e c u c i ó n . E l g o b i e r n o c o n s e r v a d o r e n G r a n Bretaña h a l i b r a d o u n a b a t a l l a p r o l o n g a d a y costosa c o n sus a u t o r i d a d e s locales y, e n m u c h o s países, l o s g o b i e r n o s r e g i o n a l e s y locales e j e c u t a n sus p r o g r a m a s c o m o c o n s i d e r a n c o n v e n i e n t e . E n s u m a , las r e l a c i o n e s e n t r e l o s g o b i e r n o s c e n t r a l e s y locales c o n s t i t u y e n u n f a c t o r más q u e l i m i t a l a c a p a c i d a d d e u n g o b i e r n o c e n t r a l i z a d o r ( o d e los niveles s u p e r i o r e s d e l s e r v i c i o c i v i l e n d i c h o r é g i m e n ) p a r a l o g r a r sus p r o p ó s i t o s e n las políticas públicas. 95

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P a r a los c e n t r a l i z a d o r e s d e d e r e c h a l a e j e c u c i ó n n o es t a n p r o b l e m á t i c a c o m o l o p o d r í a ser p a r a l o s p o l í t i c o s q u e p o s e e n agendas más activas. E n v i r t u d d e q u e l o q u e l a d e r e c h a p r e t e n d í a era h a c e r m e n o s y f o r z a r al g o b i e r n o a a b a r c a r m e n o s m e d i a n t e l a r e d u c c i ó n d e los r e c u r sos d i s p o n i b l e s , las t r a n s f o r m a c i o n e s d e l o s p r o g r a m a s h a n r e s u l t a d o relativamente simples de ejecutar. I n c l u s o , algunos cambios programáticos, tales c o m o l a c o n c e n t r a c i ó n d e c i e r t o s f o n d o s e s p e c í f i c o s e n f o n d o s

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M. Crozier y J . C . Thoenig, "L'Importance du Système Politicoadministratif Territoriar, en A . Peyrefitte, éd., Décentraliser les responsabilités! Pourquoi! Comment}, Paris, Documentation Française, 1976. M. Keating, "Regional Policy in France, Italy and Spain", en Govemance, núm. 1, 184-204, 1988. 9 6

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p o r b l o q u e , d i s m i n u y e n las p o s i b l e s b a r r e r a s p a r a l l e v a r l o s a l a p r á c t i c a . E l p r o p ó s i t o es o t o r g a r a las a u t o r i d a d e s locales u n m a y o r m a r g e n d e d e c i s i ó n s o b r e las p r i o r i d a d e s d e sus p r o g r a m a s . P a r a d ó j i c a m e n t e , l a ejec u c i ó n es m e n o s p r o b l e m á t i c a p a r a l o s g o b i e r n o s c o n s e r v a d o r e s ,

que

podrían haber esperado u n servicio civil hostil, que para u n g o b i e r n o c o n u n a a g e n d a más activa. E n r e s u m e n , l a e j e c u c i ó n es u n a b a r r e r a i m p o r t a n t e q u e c u a l q u i e r g o b i e r n o d e b e s u p e r a r p a r a ser e f e c t i v o . Cabría e s p e r a r q u e l a i n s t r u m e n t a c i ó n se d i f i c u l t a r a e n la m e d i d a e n q u e las b u r o c r a c i a s se p r o f e s i o n a l i z a r a n y d e s a r r o l l a r a n sus p r o p i a s p r i o r i d a d e s c o n r e s p e c t o a las políticas. N o o b s t a n t e q u e las r e l a c i o n e s e n t r e los líderes p o l í t i c o s c o n s e r v a d o r e s y sus f u n c i o n a r i o s d e l s e r v i c i o c i v i l d e c a r r e r a h a n e s t a d o lejos d e l a p e r f e c c i ó n , los r e g í m e n e s más i d e o l ó g i c o s ( c u a n d o m e n o s los d e d e r e c h a ) h a n e n f r e n t a d o m e n o r r e s i s t e n c i a a l a e j e c u c i ó n q u e l o q u e cabría e s p e r a r , d e b i d o e n g r a n m e d i d a a la n a t u r a l e z a pasiva d e sus a g e n d a s y a q u e e l d i s e ñ o d e sus p r o g r a m a s es p o c o d e t a l l a d o .

SÍNTESIS

E l p a p e l d e t e r m i n a n t e d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a es u n rasgo d i s t i n t i v o d e l g o b i e r n o contemporáneo. E l i n c r e m e n t o masivo del número y la complejidad

d e las f u n c i o n e s d e l g o b i e r n o d e s p u é s d e la S e g u n d a G u e r r a M u n -

d i a l , o i n c l u s o d e s d e los a ñ o s sesenta, h a g e n e r a d o d e m a n d a s p a r a q u e el g o b i e r n o a c t ú e e n áreas q u e p o d í a n ser a t e n d i d a s más fácilmente a través d e u n a m a y o r c a p a c i d a d d e l a b u r o c r a c i a p ú b l i c a . E l d e s a r r o l l o d e las b u r o c r a c i a s públicas e n la m a y o r í a d e las d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s h a estado asociado c o n el desarrollo del Estado benefactor y la e c o n o m í a m i x t a , y las b u r o c r a c i a s h a n s i d o e l i n s t r u m e n t o p r i n c i p a l t a n t o p a r a l a f o r m u l a c i ó n c o m o p a r a l a e j e c u c i ó n d e sus p r o g r a m a s . E n e l E s t a d o d e bienestar c o n t e m p o r á n e o la b u r o c r a c i a pública ha a d q u i r i d o u n a i m p o r t a n c i a q u e p o c o s d e los p r i n c i p a l e s t e ó r i c o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a o del gobierno democrático hubieran imaginado o concedido. L a p o s i b i l i d a d d e u n g o b i e r n o a través d e l a b u r o c r a c i a , e n vez d e u n o ejercido p o r m e d i o de instituciones democráticas, ha s u r g i d o c o m o u n a p o s i b i l i d a d r e a l p a r a las d e m o c r a c i a s i n d u s t r i a l i z a d a s . E l v ^ o T u m e l i y la c o m p l e j i d a d cíe l a s decisiones q u e los g o b i e r n o s m o d e r n o s t i e n e n q u e a f r o n t a r p a r e c e r e q u e r i r d e f u n c i o n a r i o s q u e sean p e r m a n e n t e y técnicam e n t e c o m p e t e n t e s , e n vez d e los g o b i e r n o s n o v a t o s y f r e c u e n t e m e n t e i n e s t a b l e s q u e se d e r i v a n d e l p r o c e s o p o l í t i c o . E n l o s o c h e n t a , u n g r a n n ú m e r o de g o b i e r n o s buscaron revertir la tendencia expansionista d e l s e c t o r p ú b l i c o y d e l p o d e r d e l a b u r o c r a c i a . Estos g o b i e r n o s u t i l i z a r o n

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POLÍTICA PÚBLICA Y BUROCRACIA

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u n a i d e o l o g í a c o n s e r v a d o r a y a n t i e s t a t a l p a r a j u s t i f i c a r sus a c c i o n e s , y p u e d e n ser vistos c o m o u n n u e v o g r u p o d e i d e ó l o g o s q u e c o n q u i s t ó e l p o d e r e n l o q u e se h a c o n s i d e r a d o c o m o u n a é p o c a más t e c n o c r á t i c a . N o o b s t a n t e q u e p o r l o m e n o s u n g o b i e r n o d e c o r t e socialista a s u m i ó e l p o d e r , d e s p u é s d e u n l a r g o p e r i o d o d e r e g í m e n e s c o n s e r v a d o r e s , éste c o n c e d i ó u n i m p u l s o i g u a l m e n t e i d e o l ó g i c o ( a u n q u e d i s t i n t o ) a su g o b i e r n o . E l r e s u r g i m i e n t o d e las p r e o c u p a c i o n e s i d e o l ó g i c a s e n l o s g o b i e r n o s g e n e r ó l a n e c e s i d a d d e r e d u c i r l a p r e e m i n e n c i a d e la b u r o c r a c i a s o b r e e l g o b i e r n o . Y es i n t e r e s a n t e h a c e r n o t a r q u e t a n t o l a d e r e c h a c o m o l a i z q u i e r d a e x p r e s a n su p r e o c u p a c i ó n p o r la b u r o c r a c i a y sus p r e f e r e n c i a s políticas; la d e r e c h a al v e r l a c o m o d e f e n s o r a d e p r o g r a m a s costosos y la i z q u i e r d a al c o n c e b i r l a c o m o i r r e m e d i a b l e m e n t e c o n s e r v a d o r a y a f e r r a d a a l statu quo. A m b a s p u e d e n t e n e r r a z ó n . A pesar d e las p r e s i o n e s políticas p a r a m i n i m i z a r el p a p e l d e la b u r o c r a c i a e n la f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n d e políticas e i n c r e m e n t a r e l d e los p o l í t i c o s , la b u r o c r a c i a p ú b l i c a c o n s e r v a u n a p o s i c i ó n p o d e r o s a e n esos p r o c e s o s . Ese p o d e r p u e d e ser s i m p l e m e n t e u n p r e r r e q u i s i t o d e g o b i e r n o efectivo en la sociedad contemporánea. L a p r e g u n t a f u n d a m e n t a l p a r a los p o l í t i c o s q u e h a n l l e g a d o a sus p u e s t o s p o r m e d i o d e e l e c c i o n e s es d e q u é m a n e r a c o m b i n a r l a n e c e s i d a d d e l o g r a r c o m p e t e n c i a p r o f e s i o n a l y c o n f i a b i l i d a d c o n sus p r o p i a s i n t e n c i o n e s d e t r a n s f o r m a c i ó n política. A l r e e x a m i n a r la d i s c u s i ó n a n t e r i o r s o b r e el " g o b i e r n o b u r o c r á t i c o " , este t r a b a j o h a p r e t e n d i d o e x p l i c a r a l g u n o s d e los a c o n t e c i m i e n t o s d e l o s a ñ o s o c h e n t a y, e n c o n s e c u e n c i a , i d e n t i f i c a r a l g u n o s d e los límites d e l c o n t r o l p a r t i d i s t a e n e l g o b i e r n o b u r o c r á t i c o . L a c o m b i n a c i ó n d e est o s d o s e l e m e n t o s determinará, e n g r a n m e d i d a , e l f u t u r o d e l a f o r m a democrática de g o b i e r n o .