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Juan Pablo García - Of. Prensa pgn

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ISSN 2145-5430

Boletín informativo del Instituto de Estudios del Ministerio Público

Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario realizado en Bogotá los días 26 y 27 de julio de 2012.

Política disciplinaria y ética pública alejandro ordóñez maldonado procurador general de la nación

El Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario fue un escenario académico inigualable, con representantes de las más variadas escuelas. Este delicioso foro intelectual contó con la presencia de conferencistas nacionales e internacionales que son autoridad en la materia, y que abordaron el universo del derecho disciplinario a través de ejes temáticos de trascendental importancia como la política disciplinaria y la ética pública, el control de legalidad, los derechos humanos y el derecho disciplinario, el derecho comparado, y los aspectos procesales. El poder disciplinario es una garantía de la función pública que protege los valores y principios rectores de nuestro ordenamiento constitucional como la moralidad, la transparencia, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la objetividad; y cuyo propósito es el buen funcionamiento del Estado y el cumplimiento de los fines públicos. A la función disciplinaria no se le debe temer, no puede ser un instrumento para perseguir a nadie, pero tampoco para generar impunidad, porque esos son los riesgos que se tienen cuando se desarrollan las funciones que ostentamos. No hay nada más deslegitimador de la institucionalidad que los organismos de control pierdan su rumbo, se desborden o se caricaturicen. Eso le hace perder confianza al ciudadano frente al Estado, además de afectar

nuestro ordenamiento político y jurídico, y le estaríamos prestando un precario servicio a la sociedad; y hay suficientes factores de deterioro, de incredulidad, de desconfianza, para agregar uno más. El derecho disciplinario es un instrumento eficaz contra el flagelo de la corrupción que es una especie de creciente avalancha que va destruyendo la institucionalidad. No hay nada más desolador que pasen los días, los años, y que la ciudadanía encuentre que un acto de corrupción no fue sancionado. De allí la necesidad de dar resultados oportunos, actuar pronta y cumplidamente, en tiempo real. Para finalizar, los dejo con una reflexión sobre la ley y la corrupción de John Pocock que se encuentra en la obra El momento maquiavélico. El pensamiento político florentino y la tradición republicana atlántica (Pocock, 2008), citado por Liliana Irizar en el Humanismo cívico: hacia una renovación de la vida política (Irizar, 2007): «la corrupción surge inicialmente como un proceso generalizado de declive moral cuyos inicios resultan difíciles de anticipar y su progreso en el tiempo casi imposible de resistir. El orden constitucional está enraizado en el orden moral, y es justamente el orden moral el que la corrupción afecta. Por un lado no pueden existir buenas leyes sin buenas costumbres, pero una vez que las buenas costumbres se han perdido, la posibilidad de que las buenas leyes por si solas tengan éxito en restaurar aquellas es una utopía».

número 12 • agosto de 2012

Especial 2.º Congreso de Derecho Disciplinario

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Reflexión de expertos nacionales e internacionales

El futuro no se espera, se construye

20

Valores y antivalores de la sociedad colombiana del futuro

25

La pgn en busca del mejor talento humano

33

Pasado, presente y futuro de la corrupción en Colombia

38

La reforma al Estado del presidente Santos: bondades y limitaciones

50

Delito, sujeto activo y punibilidad

58

¿Política de familia o política para las familias?

62

Participación y control de la gestión pública

66

Fortalecimiento del sistema local para la prevención

71

La procuraduría en su casa

82

Innova 

Intervención del procurador en el X Congreso Nacional de Concejales

Boletín trimestral del Instituto de Estudios del Ministerio Público

Alejandro Ordóñez Maldonado Procurador general de la nación

Julián García Wren - Oficina de Prensa pgn

nº 12 • volumen 3 • agosto de 2012

innova

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

Martha Isabel Castañeda Curvelo Viceprocuradora general de la nación

Christian José Mora Padilla Director Instituto de Estudios del Ministerio Público - pgn Dirección general Christian José Mora Padilla

Coordinación editorial y corrección de textos Mónica Vega Solano

Comité editorial Luis Enrique Martínez Ballén Carlos Humberto García Orrego Carmenza Carreño Gómez Mónica Vega Solano

Diseño gráfico editorial Hernán Hel Huertas Olaya Diseñador gráfico IEMP

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

Editor Instituto de Estudios del Ministerio Público Bogotá, carrera 5  15 - 80 piso 16 PBX: 587 8750 Ext. 11621 www.procuraduria.gov.co/iemp Envíe sus comentarios y aportes a [email protected] Los contenidos del presente boletín son de responsabilidad exclusiva de sus autores.

Novedades editoriales

Código Disciplinario Único edición actualizada 2012

Con notas de actualización del Estatuto Anticorrupción. Ley 1474 de 2011 PVP $ 20.000.oo

Durante el X Congreso Nacional de Concejales el procurador general de la nación invitó a los cabildantes a construir «un nuevo modelo de diálogo político, donde las dádivas y componendas sean remplazadas por una política ética, limpia y transparente». En la foto de izq. a der. el concejal Álvaro Argote Muñóz, presidente de Fenacon; el procurador Alejandro Ordóñez Maldonado; el presidente de la república, Juan Manuel Santos; el ministro del Interior, Federico Renjifo Vélez y el alcalde de Bocaramanga, Luis Francisco Bohorquez.

christian josé mora padilla director del iemp

Ante un auditorio de más de 2000 concejales, alcaldes, personeros, ediles y servidores públicos de todo el país, el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, clausuró en la ciudad de Bucaramanga una nueva versión del Congreso Nacional de Concejales que se realizó los días 26 y 27 de julio. El evento, organizado por la Federación Nacional de Concejos (Fenacon), desarrolló temas de interés para los entes territoriales como el medio ambiente, la gestión del riesgo en materia de ola invernal y la seguridad, entre otros. El IEMP fue testigo de la intervención del jefe del ministerio público que resaltó la importancia de las entidades territoriales como «células vitales» de nuestro ordenamiento jurídico y político. Para el procurador los concejales son las personas más próximas a la comunidad, lo que les permite conocer de primera mano las necesidades de los

habitantes de sus municipios. Hizo, además, un llamado a la coherencia a la clase dirigente representada en esta ocasión por los representantes de los ciudadanos en los cuerpos colegiados de elección popular, ya que son los «referentes sociales» que deben dar ejemplo. El representante del órgano de control convocó a los concejales y servidores que estaban en el Centro de Ferias, Exposiciones y Convenciones de la ciudad de los parques, a luchar contra la corrupción. Manifestó que este flagelo se define como el «sacrificio del interés general» para hacer prevalecer los intereses particulares y que, en la actualidad, ha llegado a niveles sin precedentes en nuestra historia afectando el cabal desarrollo de las políticas públicas que tanto requiere el país. Expuso a los cabildantes los logros de la Procuraduría en materia de investigaciones y sanciones oportunas que, en últimas, tienen como propósito escuchar las quejas de los ciudadanos, hacer creer nuevamente en las instituciones y generar confianza; asimismo, enviar a los

transgresores un mensaje claro: «no pueden contar con la impunidad como presupuesto de las empresas criminales». Como ejemplo de conductas que atentan contra «el ejercicio ético de la actividad pública –prevenibles y evitables-» que se evidencian en 807 sanciones disciplinarias ejecutoriadas contra concejales, en los últimos cinco años, se encuentran la extorsión a los alcaldes para la aprobación de proyectos o facultades para contratar; no atender el procedimiento legal o reglamentario en el trámite de acuerdos o elección de funcionarios; la inadecuada ejecución del presupuesto asignado; la extorsión a funcionarios y contratistas; no atender el régimen de incompatibilidades en el trámite de acuerdos, ni el régimen de inhabilidades y prohibiciones, y el aprobar acuerdos abiertamente contrarios a la ley. En materia de control político el procurador recalcó que es necesario «promover y fortalecer las acciones conjuntas que se pueden desarrollar desde la entidad de control y las corporaciones públicas. Desde la función preventiva y los concejos (…) propongo cuatro acciones concretas de seguimiento y control a la gestión municipal (…)», a saber: verificar el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo local, aplicar las normas estratégicas anticorrupción, promover los cabildos abiertos, e implementar la estrategia de concejos visibles y la rendición de cuentas. El jefe del ministerio público finalmente instó a los concejales a la «construcción de un nuevo modelo de diálogo político, donde las dádivas y componendas sean remplazadas por una política ética, limpia y transparente» y ofreció el apoyo incondicional de la Procuraduría General de la Nación para el logro de estos objetivos.

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agosto de 2012

Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012 Juan Pablo García - Of. Prensa pgn

2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario

número 12 

Instalación Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario. De izq. a der.Fernando Brito Ruíz, procurador delegado para la Vigilancia Administrativa; Gustavo Quintero Navas, consultor y conjuez del Consejo de Estado; Christian José Mora Padilla, director del IEMP; Alejandro Ordóñez Maldonado, procurador general de la nación; Luiz Gustavo Simões Valença de Melo, fiscal del Ministerio Público de la provincia de Pernambuco (Brasil); y Jesús Alejandro Garzón, asesor de la pgn.

Expertos nacionales e internacionales reflexionan sobre el derecho disciplinario innova incluye en este número segmentos de las ponencias del director del IEMP, Christian José Mora Padilla, y de algunos de los conferencistas invitados a la segunda versión del Congreso Internacional de Derecho Disciplinario que se llevó a cabo en la capital los días 26 y 27 de julio de 2012. El evento permitió conocer los principales instrumentos puestos al servicio de la lucha contra la corrupción de algunos países latinoamericanos. Experiencias exitosas fueron presentadas y analizadas ante un auditorio de más de 250 personas. El texto completo de las ponencias, y las que no están en esta edición de innova, serán incluidas en el tercer volumen de la colección editada por el IEMP: Reflexiones académicas en derecho disciplinario y contratación estatal. Volumen 3.

Apuntes sobre el Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario christian josé mora padilla director del iemp

El IEMP, como unidad de capacitación e investigación académica del ministerio público, es un centro de pensamiento que, además de abordar temas

de diferente índole sobre los problemas y necesidades del país, fortalece y consolida el derecho disciplinario contribuyendo a la labor misional de organismos de control como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las personerías, así como a las instancias que

ejercen la función de control interno disciplinario en las entidades del Estado. Como centro de pensamiento, el IEMP cuenta con un grupo especializado de formadores que realizan programas de capacitación y jornadas de reflexión, y una red de expertos que indagan a través de estudios los problemas de investigación y vacíos teóricos o conceptuales requeridos para el cabal desempeño y logro de los objetivos estratégicos institucionales. »  3

Innova 

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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012

La divulgación a través de diferentes medios y canales como las publicaciones editadas por el Instituto o la socialización de investigaciones, además de la organización de eventos de carácter nacional e internacional, son los mecanismos y herramientas que han permitido al IEMP ser un referente en materia de derecho disciplinario para los servidores, académicos, corporaciones públicas o privadas y ciudadanos del común. En este contexto, es claro el interés de la Procuraduría General de la Nación,

2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario a través del IEMP, de realizar convocatorias para analizar las principales tendencias jurisprudenciales en derecho disciplinario, conocer las instituciones y herramientas con que cuentan algunos países latinoamericanos para el control de las actuaciones de los servidores públicos y divulgar la doctrina de la entidad sobre la materia. Estos escenarios de difusión y confrontación de tesis en torno al derecho disciplinario y de regímenes de control a las actuaciones de quienes prestan sus servicios a la función pública, abren el

camino para pensar nuevos encuentros porque las dinámicas de la administración pública así lo exigen. Como un abrebocas del tercer volumen de la colección Reflexiones académicas en derecho disciplinario y contratación estatal, que editará el IEMP, incluimos en este boletín algunos apartes de las intervenciones de profesores de reconocido mérito académico en el ámbito latinoamericano, y a los más reconocidos juristas, directivos del Estado y doctrinantes nacionales.

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La aplicación del derecho disciplinario en México *

«La creación de sistemas de fiscalización cada vez más especializados y el endurecimiento de la normativa disciplinaria» en México, ha derivado en resultados positivos y negativos; estos últimos debido a «la implementación de procesos administrativos cada vez más complejos que incitan a la parálisis de las actuaciones administrativas y que orillan, en muchas ocasiones, a la toma de decisiones «arriesgadas» por parte de servidores públicos de mando medio y superior, hecho que puede generar irregularidades susceptibles de ser cuestionadas y en su caso sancionadas a través de un procedimiento de responsabilidad administrativa». Patricia Villasana Rangel, representante de México en el Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario.

Reflexiones sobre la implementación del Sistema de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos a nivel federal por los órganos internos de control dependientes de la Secretaría de la Función Pública. * Sinopsis elaborada por la autora.

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patricia villasana rangel1

Para México, la corrupción es ícono de la descomposición social que alcanza con gran facilidad el mundo de los servidores 1 Doctora en derecho de la Universidad de Sevilla,España. Profesora titular de la cátedra de Derecho Administrativo en la División de Estudios de Posgrado de la Universidad del Valle de México. Servidora pública a nivel federal en México. Extitular de las áreas de quejas y responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed), y actual asesora jurídica del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

públicos; tal hecho ha orillado a tomar medidas cada vez más drásticas dentro de los tres niveles de gobierno. Ejemplo de ello es la creación de sistemas de fiscalización cada vez más especializados y el endurecimiento de la normativa disciplinaria; acciones que, en sí mismas, derivan en resultados positivos y negativos. Dentro de los resultados positivos se desprende el fortalecimiento del control interno, la identificación de las áreas de oportunidad al interior de la Administración pública, el fomento de los valores públicos y la profesionalización del elemento humano; en cuanto a los resultados negativos, se deriva la implementación de procesos administrativos cada vez más complejos que incitan a la parálisis de las actuaciones administrativas y que orillan, en muchas ocasiones, a la toma de decisiones «arriesgadas» por parte de servidores públicos de mando medio y superior, hecho que puede generar irregularidades susceptibles de ser cuestionadas y en su caso sancionadas a través de un procedimiento de responsabilidad administrativa. En animus de buscar nuevas alternativas para la equilibrada aplicación del derecho disciplinario de los servidores públicos, se presenta (en el congreso) un análisis práctico enfocado en el modus operandi de los órganos internos de control de la Secretaría de la Función Pública, el cual se encuentra dispuesto en cuatro apartados que abordan la siguiente temática:

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2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario Apartado Primero

Destinado a reflexionar sobre los orígenes, naturaleza, estructura, misión, visión y objetivos de la Secretaría de la Función Pública y sus órganos internos de control. Apartado Segundo

Expone las facultades de los titulares de quejas y responsabilidades de los órganos internos de control, y los sistemas fiscalizadores materiales y electrónicos que implementan dentro del ámbito de sus respectivas competencias, a fin de prevenir, y en su caso investigar, presuntas irregularidades administrativas y supervisar la correcta integración de los expedientes de las áreas a su cargo; con objeto

de acordar (Área de Quejas) o resolver (Área de Responsabilidades), según sea el caso, lo conducente respecto de los asuntos a ellos encomendados. Apartado Tercero

La implementación del Procedimiento Administrativo de Responsabilidades de los Servidores Públicos por parte de los titulares de responsabilidades de los órganos internos de control. Apartado Cuarto

El análisis de la estructura de las resoluciones y los riesgos de la discrecionalidad de las autoridades para la imposición de sanciones. En virtud de lo anterior, consideramos que el presente trabajo2 es una aportación de «praxis2 Trabajo expuesto en el marco del

disciplinaria»; quienes lean este estudio, podrán reflexionar sobre la prevención de conductas administrativas irregulares a través de la implementación de valores dentro del sector público, la factibilidad de aplicar en puridad la normativa de responsabilidad administrativa sancionatoria y los riesgos de la discrecionalidad de las autoridades para la imposición de sanciones. Por último, deseamos expresar nuestro agradecimiento al procurador general de la nación, licenciado Alejandro Ordóñez Maldonado, y al jefe de la División de Capacitación del Instituto de Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario, que será incluido en el tercer volumen de la colección editada por el IEMP Reflexiones académicas en derecho disciplinario y contratación estatal.

La jurisprudencia del Consejo de Estado y sus recientes aportes al derecho disciplinario * Cortesía operador del evento

david alonso roa salguero3

«(…) la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia disciplinaria ha asumido un papel preponderante, no solo en su estructura misma, sino también en el contenido de su motivación para la toma de decisiones (…). (…) Es bien sabido que el control de legalidad de los actos administrativos disciplinarios sancionatorios está confiado al órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, esto es, al

«Siendo la dogmática reconocida no solo por la doctrina sino por la jurisprudencia, esperamos continuamente su desarrollo y estudio, pues sin duda alguna la dogmática disciplinaria se perfila como uno de los más importantes métodos para el impulso y existencia de lo que se ha constituido como vital para vigilar el funcionamiento del Estado y luchar contra la corrupción: El derecho disciplinario». David Alfonso Roa Salguero, procurador regional de Antioquia.

3 Abogado, especializado en derecho administrativo y en derecho disciplinario. Conferencista y profesor de derecho disciplinario en varias universidades del país. Autor de varias obras y ensayos sobre derecho disciplinario. Secretario general del Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario. Actualmente, procurador regional de Antioquia. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

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agosto de 2012

Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012

Estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación, licenciado Carlos Humberto García Orrego, por la organización del Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario; pues foros de esta envergadura, incentivan la realización de estudios de derecho comparado, que coadyuvan al avance y establecimiento de nuevos criterios para el perfeccionamiento y factibilidad de aplicación de la normativa jurídica en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos; al tiempo que fomentan la investigación, la visión práctica y el intercambio de experiencias jurídicas en esta materia a nivel internacional.

Consejo de Estado, a través de su Sección Segunda, tal como se ha analizado con detalle en otra oportunidad. 4 Es precisamente este control una garantía con la que cuentan los ciudadanos en los estados sociales y democráticos de derecho. 5 (…) [son] dos los aspectos que destaca el Consejo de Estado respecto del control de los actos administrativos disciplinarios: i) que el control a la actividad disciplinaria no 4 Roa Salguero, David Alonso. Construcción dogmática del derecho disciplinario – Influencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado colombiano, Serie Temas Disciplinarios vol. 1, Instituto Hispanoamericano de Derecho Disciplinario, Ibáñez, Bogotá, 2010. 5 Por ejemplo, en México «[e]l Derecho Disciplinario de la Función Pública prevé dos procedimientos especializados para la defensa de los servidores públicos ante la imposición de sanciones disciplinarias; uno, mediante el recurso administrativo de revocación, y el otro a través del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.» Delgadillo Gutiérrez, Luís H. El sistema de responsabilidades de los servidores públicos, Editorial Porrúa, Quinta Edición, México D.F., 2005, pág. 193.

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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012

es una tercera instancia; ii) que no puede hacerse un debate, examen o valoración probatoria al igual que en la actuación disciplinaria. Ello es natural y obvio, en el sentido de que si en el proceso disciplinario se otorgan las oportunidades procesales para que el investigado y/o su defensor controviertan las pruebas e intervengan en su práctica, presenten descargos, alegatos de conclusión y recurran las decisiones que se tomen, no podrían, posteriormente, invocar en sede contenciosa administrativa desconocimiento de sus garantías constitucionales en el adelantamiento de la actuación disciplinaria. Esto conduciría, igualmente, a un ejercicio inocuo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho provocando, por ende, una congestión en esa jurisdicción, lo que atenta contra el principio de economía. Distinto es que el acto sancionatorio esté soportado en normas inaplicables al hecho cuestionado o que se hayan desconocido altos intereses constitucionales como el debido proceso o el derecho de defensa o que la imposición de la sanción fuera arbitraria y fundada en prueba ilícita o ilegal o valorada contrariando de manera forzada y caprichosa las reglas constitucionales porque “(…) se desconoce el derecho al debido proceso cuando se adopta una decisión en materia disciplinaria con base en una norma que exige la ocurrencia de una serie de hechos que se dan por probados, sin fundamento en el acervo probatorio”, 6 lo que permite entender que no toda transgresión a las reglas del debido proceso implica per se una violación al derecho constitucional fundamental del debido proceso. 7 (…)

Conclusiones de la ponencia • Si la dogmática se centra en la construcción de principios como el de 6 Sentencia T-350 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa. 7 «[…] no toda violación a las reglas del debido proceso conlleva una violación al derecho constitucional fundamental del debido proceso. Por ello, no toda violación en materia de análisis probatorio implica un desconocimiento del derecho fundamental. Hay ámbitos de protección del derecho que son de relevancia constitucional pero algunos otros no. En materia probatoria, debe tratarse de conclusiones judiciales claramente contrarias al material probatorio e indiciario con el cual se cuente.» Cfr. Sentencia T-350 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.

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2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario Cortesía operador del evento

Innova 

«Un fenómeno interesante ha sido la circunstancia de que todos los países se comprometen, al ratificar las convenciones internacionales [de derechos humanos], a adecuar su legislación interna a lo contemplado en los tratados. Sin embargo, no todos los países han tenido el mismo ímpetu ni completitud en el cumplimiento de esa obligación». Miguel Ángel Reyes Poblete, conferencista chileno.

ilicitud sustancial, y este en un todo para la estructuración de falta disciplinaria, no puede desconocerse que la materialización de la ilicitud sustancial surge por el incumplimiento del deber funcional sin justificación alguna (artículo 5.° del CDU), siempre y cuando este genere afectación o desconocimiento a los principios de la función pública, los fines del Estado y los derechos fundamentales a partir de un juicio de valores constitucionales emanados de la Carta Política. • No cabe duda que, según lo expuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado durante los últimos años, ha existido un importante avance en las interpretaciones de las reglas disciplinarias, sus fundamentos y principios, lo cual evidencia un ejercicio hermenéutico acorde a las nuevas tendencias del derecho constitucional. • Si bien el funcionario que ejerce la potestad disciplinaria tiene independencia y autonomía en el adelantamiento de las actuaciones y el control de los actos que profiere también tiene ciertos límites, ello no obsta para que atienda en el ejercicio de dicha potestad los postulados constitucionales, salvaguardando de igual manera el interés general y las garantías mínimas que le asisten a los investigados o disciplinados. • Sugerimos sea revisado con mayor profundidad y seriedad la función de control de los actos administrativos disciplinarios, la cual no puede asimilarse a aquella que se ejerce frente a los demás actos de

la administración, especialmente por tratarse de un acto especial derivado de la facultad sancionadora del Estado que tiene respaldo constitucional (artículos 124, 217, 218 y 277 de la Carta Política) y cuya actividad ha sido reconocida por la Corte Constitucional como la de administrar justicia en sentido material. • Preocupa a la comunidad jurídica de esta disciplina que a un año de vigencia de la Ley 1474 de 2011, no existan a la fecha criterios interpretativos que atiendan los principios y valores constitucionales tanto en el adelantamiento de actuaciones disciplinarias y, en algunos casos, en el ejercicio de control de actos administrativos disciplinarios. • El derecho disciplinario de los servidores públicos protege, además del deber funcional, los principios de la función pública, los fines del Estado y los derechos fundamentales, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional. • Siendo la dogmática reconocida no solo por la doctrina sino por la jurisprudencia, esperamos continuamente su desarrollo y estudio, pues sin duda alguna la dogmática disciplinaria se perfila como uno de los más importantes métodos para el impulso y existencia de lo que se ha constituido como vital para vigilar el funcionamiento del Estado y luchar contra la corrupción: el derecho disciplinario».

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2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario

La incidencia de los derechos humanos y del D. I. H. en el ámbito disciplinario * los países han tenido el mismo ímpetu ni completitud en el cumplimiento de esa obligación. De hecho algunos, como Chile, solo han adecuado en parte sus normas luego de condenas dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dentro de estos tratados existen una serie de garantías que se podrían clasificar en sustantivas, procesales y de derechos fundamentales, las que se van entremezclando para configurar un plexo normativo que defiende los derechos de las personas respecto del Estado. Así, al aplicar normas actualmente, en todos los ámbitos se debe tener presente que se deben utilizar las normas de fondo que señalan las regulaciones, positivas o negativas, procesales para implementar la solución del conflicto jurídico de intereses o infracción de ley, y de derechos fundamentales a las cuales se deben supeditar las demás.

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Sin lugar a dudas el derecho de los últimos 60 años ha incorporado como fuente, en forma más relevante, los derechos humanos que se han reconocido por organismos internacionales. Luego, progresivamente, los países de Latinoamérica han incorporado en sus constituciones estos derechos. Un fenómeno interesante ha sido la circunstancia de que todos los países se comprometen, al ratificar las convenciones internacionales, a adecuar su legislación interna a lo contemplado en los tratados. Sin embargo, no todos 8 Abogado, magíster en derecho procesal, doctor (c) en derecho, profesor de derecho procesal de las Universidades Santo Tomás, San Sebastián y ARCIS en sus sedes de Concepción, Chile. * Sinopsis elaborada por la autor.

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La ilicitud sustancial desde la perspectiva del derecho comparado *

«La ilicitud sustancial, como categoría de la estructura de la falta en nuestro derecho disciplinario, por sus especiales características, no resulta similar a ningún esquema de los que hoy existen en el continente, erigiéndolo al menos desde su concepción dogmática, en un derecho a la vanguardia en Iberoamérica». Diomedes Yate Chinome, profesor universitario y tratadista. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012

Ya en el ámbito del derecho administrativo, en tanto considera una serie de deberes u obligaciones, surge como contrapartida la posibilidad de perseguir responsabilidad y castigar tanto a funcionarios públicos –conocido como derecho disciplinario– o a los particulares– denominado derecho sancionatorio. Se analizaron en la ponencia (del congreso) las características que debe tener un régimen disciplinario para que respete los estándares que se imponen para adecuarse a los tratados de derechos humanos. En la exposición también se analizaron comparativamente las diferencias entre diversas legislaciones de los principales países latinoamericanos respecto de los procedimientos disciplinarios en base a criterios comunes como la independencia de quien investiga, el respeto expreso de la presunción de inocencia del imputado, la amplitud del régimen de impugnación de lo resuelto, fundamentalmente. Por último, la conferencia concluye con propuestas de adecuación de normas para respetar el estándar.

«(…) respecto a si, desde la perspectiva del derecho comparado, es la ilicitud sustancial una característica genuina del derecho disciplinario, para la construcción de una dogmática autónoma de cara a su interpretación, no dudo en afirmar que ello es así, y que además lo erige como un derecho auténtico en el ordenamiento jurídico colombiano, en la medida en que “la ilicitud sustancial como estrato dogmático, busca configurar los presupuestos necesarios para que una determinada conducta de un servidor estatal se estructure como fal-

ta disciplinaria, no con el simple señalamiento de la norma presuntamente vulnerada, sino que se hace necesario establecer la forma como esa conducta afectó la función pública y el cumplimiento de los fines estatales, cuya salvaguarda constituye el fundamento primero y último de la función pública y del derecho disciplinario”. 10 Este planteamiento resulta válido, máxime si se tiene en cuenta que, a la luz del derecho comparado, la calificación de la falta o de la infracción disciplinaria como actividad jurídica de aplicación de normas, no requiere del análisis o determinación de lo sustancial de la ilicitud, como sí ocurre en nuestro ordenamiento jurídico disciplinario donde, de conformidad con el artículo 5.º de la Ley 734 de 2002, es requisito sine qua non para estructurar una falta disciplinaria.

9 Abogado, especialista en derecho disciplinario y público. Asesor, consultor y docente en la materia. Autor de diversas publicaciones, entre las más recientes Las faltas disciplinarias en la contratación estatal, y Modificación del nuevo Estatuto Anticorrupción al Código Disciplinario Único.

10 Forero Salgado, José Rory. Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del derecho comparado. Editorial Universidad Libre de Colombia. Facultad de Derecho Centro de Investigaciones Socio Jurídicas. Bogotá D.C. Pág. 260.

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Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012

En lo que corresponde a la segunda inquietud que aludía a determinar si, a diferencia de lo que ocurre en el derecho comparado, tenemos nosotros exclusivamente en la ilicitud sustancial un elemento determinante que se erige como diferenciador entre el derecho penal, caracterizado por la antijuridicidad material, y el derecho disciplinario, erigido sobre la ilicitud sustancial, todo me conduce a afirmar que sí. Aseveración que hago teniendo en cuenta que la doctrina universal acude, entre otras, a la teoría de las relaciones de sujeción especial, a la de la potestad sancionadora de la administración, al principio de legalidad y, consecuente con ello, el de tipicidad, al non bis in ídem; al principio de proporcionalidad y su aplicación en el derecho disciplinario, al principio de culpabilidad, para diferenciar derecho disciplinario y derecho penal, mas no así, y con ese propósito, a la categoría de la ilicitud sustancial como lo hemos hecho nosotros que, tal y como acertadamente lo corrobora Forero Salgado: “Esta categoría dogmática tiene unas consecuencias

2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario muy interesantes en el campo del derecho disciplinario en Colombia, hasta el punto de considerarse, como el parámetro básico para diferenciar, derecho penal, caracterizado por la antijuridicidad material y derecho disciplinario, distinguido por la ilicitud sustancial, que sumada a la tipicidad y culpabilidad, completa la exigencia dogmática para estructurar la falta disciplinaria”. 11 No hay duda que ese elemento diferenciador en nuestro medio deberá estar siempre apuntalado de la mayor objetividad posible y que no basta con que haya un título en el pliego de cargos, en el auto de citación a audiencia o en el fallo de primera instancia en el que se lea: ilicitud sustancial, y su contenido sea la simple transcripción del artículo 5.º Siempre, en aras de lograr el propósito de una decisión justa, será indispensable ahondar en los elementos estructuradores de la tan mentada ilicitud sustancial. 12 11 En la obra de su autoría: Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del derecho comparado. Pág. 258. 12 Sobre el particular tiene dicho el Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, procurador general de la nación, en la obra de su autoría: Justicia disciplinaria. De la ilicitud

Por todo ello y, a manera de epílogo de este trabajo que hoy someto a su autorizada crítica, afirmo que la ilicitud sustancial, como categoría de la estructura de la falta en nuestro derecho disciplinario, por sus especiales características, no resulta similar a ningún esquema de los que hoy existen en el continente erigiéndolo, al menos desde su concepción dogmática, en un derecho a la vanguardia en Iberoamérica». sustancial a lo sustancial de la ilicitud, páginas 26 y siguientes: «La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectación de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública. Esta sencilla pero clara lectura es la que debe corresponder a la filosofía del derecho disciplinario, más allá de las imprecisiones de tipo semántico o gramatical en que pudo haber incurrido el legislador. (…) En una palabra, aunque el comportamiento se encuadre en un tipo disciplinario, pero se determine que el mismo para nada incidió en la garantía de la función pública y los principios que la gobiernan, deberá concluirse que la conducta está desprovista de ilicitud sustancial. Tan cierto resulta lo anterior que el propio legislador, resaltando el carácter sustancial de la afectación funcional, descartó el compromiso disciplinario para aquellas hipótesis de conductas que afecten en menor grado el orden administrativo y les estableció mecanismos diversos al emprendimiento de la acción disciplinaria (artículo 51 del CDU) (…) De acuerdo con lo expuesto, al descartarse la responsabilidad derivada del quebrantamiento formal de la cobertura jurídica de la norma, ésta deberá soportarse en la comprobación de la trasgresión de dichos presupuestos, lo que redundará en una efectiva aplicación de la justicia y la real proscripción de la responsabilidad objetiva».

luiz gustavo simões valença de melo13

«En Brasil la defensa de la probidad administrativa puede ocurrir en tres instancias distintas y autónomas. La instancia civil, la instancia penal y la instancia administrativa. En el ámbito penal hay tipos penales que castigan los actos de improbidad que se encuadren en su descripción. De otra parte, las cuestiones disciplinarias son resueltas por los propios órga13 Fiscal del Ministerio Público de la provincia de Pernambuco (Brasil) con funciones en contra de la corrupción estatal. Doctorando de la Universidad de Salamanca en España, graduado del programa de doctorado Aspectos Jurídicos y Económicos de la Corrupción, especialista en derecho penal y procesal de la Facultad de Derecho de Caruaru (Brasil), donde obtuvo el título de abogado. Autor de diversas publicaciones. * Sinopsis elaborada por el autor.

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nos a que pertenezca el funcionario que practique la falta. Por último, (…) el aspecto civil, disciplinario –en Brasil– [lo contempla] la Ley de Improbidad Administrativa, conocida también como la «Ley del cuello blanco», pues esta ley prevé duras sanciones para autores y beneficiarios de los actos de improbidad administrativa, aunque estas penas no sean consideradas penales». La ponencia además de analizar el concepto, casi que universal, de lo que se considera probidad administrativa, esclareció peculiaridades existentes en el ordenamiento jurídico brasileño sobre la materia, y realizó un breve balance de los 20 años de la ley con sus desafíos y resultados.

Cortesía operador del evento

Probidad administrativa *

El conferencista Luiz Gustavo Simões Valença de Melo, profesor de derecho procesal y de teoría general del proceso en la Universidad de Caruaru de Brasil, ha sido director de trabajos sobre la relación entre la democracia y la corrupción.

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El principio de non bis in idem en el ámbito internacional  *

«El principio de non bis in idem, también conocido como ne bis in idem, principalmente en la doctrina italiana y alemana significa que ‟nadie puede ser juzgado ni castigado dos veces por el mismo hecho″». Paula Andrea Ramírez Barbosa, procuradora delegada para el Ministerio Público en lo Penal. En la foto de izq. a der. David Alonso Roa Salguero, procurador regional de Antioquia; Paula Andrea Ramírez B.; Roberto Augusto Serrato Valdés, procurador delegado para la Conciliación Administrativa; y César Augusto Duarte Acosta, asesor de la pgn, en la mesa redonda del eje temático del congreso denominado «Control de legalidad».

paula andrea ramírez barbosa14

«Es innegable la estrecha vinculación existente entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, en aquellos sectores en los que el legislador con el objeto de reforzar la protección jurídica de concretas materias, y así desplegar un mayor control social, hace concurrir infracciones y sanciones penales y administrativas, las cuales se superponen al señalar como sanciones conductas idénticas o muy similares cuya diferenciación dogmática y fáctica resulta casi indescifrable produciendo la llamada “desesperación de los juristas”, 15 y que, como bien señala Gómez Benítez, hace tangible una imagen de desorden legal y descoordinación total entre los diversos sectores del ordenamiento jurídico. 16 14 Abogada, especialista en derecho penal y ciencias forenses, doctora en derecho penal de la Universidad de Salamanca (España). Actualmente es procuradora delegada para el Ministerio Público en lo Penal. 15 Así, De Vicente Martínez, R. Infracciones y sanciones en materia de consumo, Madrid, 2000, pp. 21 y 73, la referida autora sigue el criterio de HEPP. 16 Cfr. Gómez Benítez, J. Curso de Derecho penal de los * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

Tal situación demuestra la incapacidad del ordenamiento jurídico de racionalizar los supuestos de concurrencia sancionadora, lo cual hace inevitable que un mismo hecho se encuentre conminado con varias sanciones. El legislador de forma general no previene la superposición de infracciones y sanciones, sino que traslada tal problema a los tribunales y a la Administración para que sean estos quienes los solventen. 17  Sectores fronterizos proclives a este tipo de problemáticas son los delitos medioambientales, el derecho penal del trabajo, los delitos relativos al consumo, las infracciones urbanísticas, la propiedad industrial, el ámbito del derecho penal socioeconómico, entre otros, en los que, en ocasiones, se encuentran configurados los ilícitos penales de forma dependiente del derecho administrativo al tratarse de normas penales en blanco. En los ámbitos del conocido como derecho penal accesorio o moderno derecho penal, el papel de la jurisdicción ornegocios a través de casos. Reflexiones sobre el desorden legal, Madrid, 2001, pp. 19 y ss. 17 Vid. Lorente Muñóz, J. La nueva configuración del principio de non bis in idem, Madrid, 2001, p. 13.

dinaria en la persecución de los delitos se encuentra totalmente mediatizado por la Administración –especialmente en materia medioambiental.18  Para solucionar los posibles supuestos de duplicidad sancionadora en estos sectores del ordenamiento jurídico, tanto la doctrina como la jurisprudencia se han inclinado por la aplicación del principio del non bis in idem como principio de anclaje constitucional y rector del derecho, y el principio de prejudicialidad penal o preferencia penal en el enjuiciamiento y sanción de los hechos –que a su vez se constituye en una de las vertientes procesales del referido principio–,19  con el objeto de evitar la duplicidad de consecuencias jurídicas sobre un mismo hecho. En efecto, el principio de non bis in idem en su vertiente procesal y material 18 Vid. Corcoy Bidasolo, M. Delitos de peligro y protección de bienes jurídico-penales supraindividuales, Valencia, 1999, pp. 19 y 20. En sentido contrario se pronuncia Martínez-Bujan Pérez, C., Derecho Penal Económico. Parte General, Valencia, 1998. p. 22. 19 Vid. Lorente Muñóz, J. La nueva configuración del principio non bis in idem, op. cit., pp. 19 y ss.

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20 Vid. Nieto, A. Derecho Administrativo y Sancionador, Madrid, 1994, pp- 416 y 417. 21 Vid. Benlloch Petit, G. El principio del non bis in idem en las relaciones de Derecho penal y Derecho disciplinario, Poder Judicial, núm. 51, 1998, pp. 316 y 317; De Vicente Martínez, R., Teoría y práctica o el Dr. Jekyll y Mr. Hyde (a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999, de 11 de octubre, sobre el principio de non bis in idem), Actualidad Penal, Núm. 22, junio de 2000, p. 474; Nieto, A., Derecho Administrativo sancionador, op. cit., pp. 415 y 416; De León Villalba, F., Acumulación de sanciones penales y administrativas, op. cit., pp. 80 y ss.

Mónica Vega Solano - iemp

constituye uno de los criterios fundamentales a la hora de delimitar la concurrencia sancionadora existente entre los órdenes penal y administrativo sancionador. Sin embargo, es un principio que no tiene plasmación constitucional expresa en España y cuyo reconocimiento y desarrollo ha recaído en manos de la jurisprudencia constitucional. 20 Situación contraria sucede en otros países como Alemania, que en su Grundgesetz, Art. 103.3, reconoce de forma expresa aunque con ciertas connotaciones el mencionado principio. 21 (…)

Más de 250 personas asistieron al 2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario.

La fundamentación del principio del non bis in idem se basa en el principio de seguridad jurídica y en el prin-

cipio de culpabilidad; este último impide que pueda imponérsele por el mismo hecho al mismo sujeto una

Acumulación y conexidad en materia disciplinaria, evolución como instrumento de lucha contra la corrupción * alfonso cajiao cabrera23

«La acumulación y la conexidad no son instituciones procesales ajenas al de23 Abogado, especializado en derecho disciplinario. Fue magistrado auxiliar de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, es profesor universitario y, en la actualidad, se desempeña como director jurídico del Ministerio del Interior. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

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recho disciplinario pues desde el campo del derecho penal su desarrollo ha incidido en la forma como se aborda el fenómeno con inocultables ventajas para la economía procesal y la optimización de los recursos destinados al desarrollo de la función disciplinaria. La relevancia de la acumulación y la conexidad se concretan en su incidencia procesal

y sancionatoria, pues siendo la conexidad una particularidad del género de la acumulación, su importancia radica en que varias infracciones a la ley disciplinaria pueden ser conocidas en un solo proceso con el evidente beneficio para el implicado, de manera tal que el resultado sancionatorio corresponderá en la realidad, al evento de haberse conocido solo una clase de faltas, pues

sanción que exceda el límite proporcional a la culpabilidad. El principio de seguridad jurídica se refiere a que no es admisible en un Estado de derecho la amenaza permanente de diferentes sanciones simultáneas o sucesivas en el tiempo, por el mismo hecho, al mismo sujeto; además tal posibilidad entraña someter al ciudadano a un trato inhumano. Así, los efectos de cara a la enunciación del principio pueden ser diferentes en atención a la fundamentación considerada: de una parte, se concreta en la no imposición de una doble sanción, mientras que en la otra, el principio adquiere contornos más amplios y se concreta ya no en la doble sanción, sino también en la imposibilidad de un doble enjuiciamiento». 22

22 Idem, p. 20.

al imponer al disciplinado solo una sanción aumentada – claro está la de mayor severidad, según los criterios que menciona el numeral 2.º del artículo 47 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que se refiere al concurso de faltas– se sanciona, en últimas, por la comisión de la falta de mayor entidad. La acumulación se presenta cuando se reúnen en un solo proceso dos o más acciones atribuibles a uno o más implicados con el fin de que sean resueltas mediante un mismo fallo (…).

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Los fundamentos jurídicos de la acumulación se ubican en el principio de economía procesal para la optimización de los recursos del Estado, resultante de determinar en un proceso la responsabilidad que pudiere caberle a un implicado por la infracción repetida de una o varias disposiciones de la ley disciplinaria, atribuibles a acciones u omisiones independientes entre si, producidas por su actuación. Debe obtenerse el mayor resultado con el mínimo de actividad procesal.24 (…) En el escenario normativo actual, a la luz de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, existe solo una norma referida a la acumulación jurídica pues, como se afirmó, la conexidad es una particularidad del género de la acumulación; desapareció la norma que, expresamente, autorizaba la acumulación de procesos sin vínculo alguno de conexidad sustancial contra una persona que hubiera incurrido con su conducta en una pluralidad de quebrantamientos normativos independientes unos de otros, pero no la acumulación por conexidad. (…) Resumiendo lo anterior resulta entonces que la Ley 200 de 1995, anterior 24 Devis Echandía, Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Editorial ABC, Bogotá 1981. Pág. 48

«En este artículo se hacen algunas consideraciones acerca de la razón de ser del régimen disciplinario que se aplica a los particulares. Para ello se toma en cuenta que resulta por lo menos in25 Abogado. Mágister en derecho administrativo. Autor de diversas publicaciones. Actualmente procurador delegado para la Vigilancia Administrativa. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

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«(...) con la acumulación procesal de conductas conexas y la consiguiente acumulación jurídica de sanciones se cumple con los principios de igualdad, moralidad, economía y celeridad, se ahorran recursos, horas de estudio y trabajo para el implicado y el Estado –a través de la función disciplinaria que se cumple con mayor eficacia–, dando una respuesta perentoria acerca de la presencia o no de responsabilidad disciplinaria en cabeza del servidor público objeto de investigación». Alfonso Cajiao Cabrera, director jurídico del Ministerio del Interior, especialista en derecho disciplinario. En la foto de izq. a der. Carlos Humberto García Orrego, jefe de la División de Capacitación del IEMP; Patricia Villasana Rangel, asesora jurídica del director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) de México; y Alfonso Cajiao Cabrera.

Código Disciplinario Único, permitía la acumulación jurídica en favor de un servidor público de varias faltas conexas o no conexas según lo indicaban sus artículos 60 y -sobre todo- 63 antes de fallo y después de cargos, en cambio la Ley 734

Los particulares y el régimen disciplinario * fernando brito ruiz 25

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comprensible, en un primer momento, que los particulares sean sometidos a alguna clase de actuación disciplinaria por parte de entidades u órganos del Estado, cuando un entendimiento de la situación indica que deben regirse por las normas propias de los particulares, lo que llevaría en todos los casos a los códigos civil y de comercio. La situación sería confusa si no fuera porque en el curso de los acontecimien-

de 2002, actual Código Disciplinario Único, solo permite la acumulación en el evento de que se presente conexidad por lo que el tratamiento del fenómeno es restringido en la actual ley disciplinaria».

tos se ha ido despejando el panorama que lleva a concluir que los particulares, cuando cumplen determinadas funciones o prestan ciertos servicios públicos propios del Estado, o manejan recursos públicos, deben dar cuenta de sus actuaciones y, para ello, ha sido previsto el régimen disciplinario. Como se verifica con el examen de la legislación y la jurisprudencia, hay un régimen especial que se aplica a los particulares que cumplen determinadas funciones públicas, manejan recursos del Estado o prestan determinados servicios públicos, el cual prevé, para estos, »  11

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faltas y sanciones propias. El objeto de este estudio es precisar estos aspectos. (…) A este respecto, la ley disciplinaria, en particular la 734 de 2002, señala las faltas y las sanciones aplicables a los particulares que incumplen las funciones atribuidas o que desatienden las reglas y condiciones propias del manejo de los recursos públicos o la prestación del servicio que tienen encomendado. El artículo 55 establece cuáles son las faltas que se pueden atribuir a los particulares. Allí se relacionan las que tienen que ver con la comisión de conductas que estén tipificadas en la ley penal como delito cuando la misma se cometa en razón o con ocasión de las funciones atribuidas. También se establece para quienes actúan a pesar de estar inmersos en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimentos o conflicto de intereses, según estén estipulados en la Constitución o en la ley. Se considera igualmente falta de los particulares la desatención de las órdenes o las instrucciones que les ha impartido el titular de la función o los organismos de regulación, control y vigilancia. Se prevé como falta igualmente el apropiarse directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos públicos o permitir que otro lo haga o utilizarlos indebidamente. Figura también como falta cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas o por aquellos que no causen eroga12  » 

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«El fondo de la cuestión puede encontrar soporte constitucional en el artículo 2.º de la Carta, entre otras disposiciones, dada la obligación que tienen todas las entidades y los particulares de procurar el logro de los cometidos estatales». Fernando Brito Ruíz, procurador delegado para la Vigilancia Admistrativa.

ción; lo mismo que ofrecer dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de recursos públicos; al igual que abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio, en perjuicio de la transparencia del servicio público. También han sido consagradas como faltas ejercer las potestades que el empleo o la función le concedan para una finalidad diferente a la previs-

ta; ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo; y abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones. Se señala en este régimen especial que las faltas son consideradas gravísimas, que los particulares solo pueden ser sancionados por la comisión de faltas gravísimas, y dado que ellas figuran taxativamente en la ley, solo pueden ser sancionados por aquellas en que incurran, contempladas en este catálogo, lo que significa que no pueden ser sancionados por faltas leves

ni por distintas de las que han sido expresamente consagradas en este artículo 55 del CDU. Se dispone también que las faltas puedan ser cometidas con dolo o culpa. En cuanto a las sanciones, es indispensable tomar en cuenta que solo para aquellos eventos en donde se trate de particulares que tengan a cargo la prestación permanente de un servicio, cuya vinculación provenga de un nombramiento oficial, como sería el caso de los notarios o los curadores urbanos, la sanción es la de destitución e inhabilidad de uno (1) a veinte (20) años. En las otras circunstancias, esto es cuando se trate de la prestación de servicios o la atención de funciones públicas que no provengan de un nombramiento oficial, la sanción posible de imponer disciplinariamente es la de multa, que puede ser de diez (10) a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes y de manera concurrente con esta, según la gravedad de la falta, inhabilidad para ejercer empleo público, función pública, prestar servicio a cargo del Estado, o contratar con este, de uno (1) a veinte (20) años. Si la conducta implica detrimento del patrimonio público, la sanción patrimonial será el doble del detrimento patrimonial sufrido por el Estado. El artículo 57 fija igualmente los criterios para la graduación de la sanción, que son los mismos consagrados para los servidores públicos previstos en el artículo 47 y concordantes de la ley disciplinaria».

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Las víctimas en el proceso disciplinario *

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reglamentos y tengan responsabilidad por sus acciones y además por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 28 Esta rápida conceptualización del derecho disciplinario permite ubicar concretamente, ¿cómo pueden participar las personas en el proceso disciplinario? Y más exactamente, cuál es la forma en que se puede entender la apertura de este proceso a la realidad de las víctimas. (…)

Conclusiones de la ponencia

La Sentencia C-014 de 2004 señala que «las víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de una violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario están legitimadas para intervenir en el proceso disciplinario para que en este se esclarezca la verdad de lo ocurrido, es decir, para que se reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida, y para que en ese específico ámbito de control esas faltas no queden en la impunidad». Rafael José Durán Mantilla, procurador delegado disciplinario para la Defensa de los Derechos Humanos. En la foto de izq. a der. Carlos Humberto García Orrego, jefe de la División de Capacitación del IEMP; Antonio Gómez Merlano, procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado; el conferencista Rafael José Durán M.; y Álvaro José Martínez Roa, procurador sexto delegado ante el Consejo de Estado.

rafael josé durán mantilla 26

«Sobre el tema particular del papel de las víctimas en el proceso disciplinario, es punto de referencia necesario la Sentencia C-014 de 2004, la cual se erigió como sentencia hito en la materia (…). El primer punto que corresponde considerar es el relativo al contexto jurídico–procesal en el cual se va a ubicar una perspectiva de víctimas: el derecho disciplinario. El derecho disciplinario no es solamente un derecho positivo concretado en un conjunto de normas y cuyo fundamento se encuentra igualmente en unas normas superiores y legales. El derecho disciplinario puede entenderse como la proporción justa en las relaciones que surgen entre las personas y las 26 Abogado. Especialista en derecho probatorio. Docente de las universidades Sergio Arboleda y de la Católica de Colombia. Actualmente se desempeña como procurador delegado disciplinario para la Defensa de los DD. HH. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

exigencias y deberes propios de la función pública, y que se expresa en las normas que conforman el derecho positivo disciplinario que surge de aquel y se fundamenta en una facultad sancionatoria del Estado que encuentra en dichos deberes su especificidad frente al derecho penal. La jurisprudencia y la doctrina suelen explicar esos deberes surgidos de la función pública como un vínculo de sujeción, que sería especial 27 frente a los vínculos ordinarios de los ciudadanos en la demás relaciones. Se puede aseverar que el derecho disciplinario se define por el concepto de deber funcional, el cual encuentra su fundamento en el cumplimiento que las personas vinculadas a la función pública hacen de los fines del Estado. Esos fines de la organización política, expresados en el artículo 2.° de la Constitución, exigen que quienes tengan a su cargo, de manera especial, su cumplimiento, se ciñan a lo establecido en la Constitución, la ley y los 27 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-014 de 2004.

• La llamada perspectiva de víctimas implica una postura revolucionaria del derecho. Sus postulados y propuestas en materia de derechos, verdaderamente conmueven los pilares del derecho sancionatorio, tal y como se entendía en la tradición occidental. Esta perspectiva tiene como propósito permear la administración de justicia de una manera transversal. Incluso se puede decir que no toda ella, pero sí una buena parte, encuentra un sustento ideológico problemático. Su sustento debe ser objetivo, y esta objetividad puede hallarse en el derecho sancionador como deber de la comunidad política de realizar la justicia frente a unas conductas especialmente reprochables y dañinas. • Esta “victimología” puede definirse con acierto como una perspectiva o un punto de vista del derecho: la perspectiva de las víctimas. En la victimología, la aproximación al derecho se hace desde las víctimas y, por tanto, hay una tendencia a inobservar la idea integral de un derecho procesal y sustantivo determinado para remplazarla con una idea particular. El reto es lograr que la de las víctimas no fuese una visión individual y privatizante, sino que se la integrara con esa idea general inspirada por la justicia sancionatoria como una justicia de interés público y motivada por el bien común. 28 Constitución Política; artículo 6.

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«En cuanto a la habilitación de medios técnico-científicos como prueba, conforme a los adelantos de la ciencia, es evidente que el medio técnico-científico que se ha experimentado como medio probatorio es el conocido polígrafo, el cual viene siendo aplicado como criterio de seguridad en procesos de incorporación de personal, pero que aún tiene resistencia para ser utilizado en las investigaciones penales, aspecto que se comparte en atención a las garantías constitucionales hoy imperantes». José Omar Ortíz Peralta, procurador auxiliar en Asuntos Disciplinarios. En la foto participantes del congreso.

• La Corte Constitucional se encargó de instituir la perspectiva de las víctimas en el proceso disciplinario. Las motivaciones constitutivas de ra-

tio decidendi de la Sentencia C-014 de 2004 al hacer parte de la interpretación autorizada de las normas demandadas, así como la modulación de estas, lleva

La actividad probatoria disciplinaria con posterioridad a la Ley 1474 de 2011 * josé omar ortíz peralta29

«La actividad probatoria no ha sido ajena a la reciente reforma de que fuera objeto el régimen disciplinario al expedirse el Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011). En ella se establece legalmente cuál es el régimen de remisión para la práctica de los medios de convicción, la habilitación de instrumentos técnicos como medios probatorios, el traslado de elementos materiales de prueba y 29 Abogado. Especialista en derecho administrativo y derecho disciplinario, conciliador en derecho y docente. Actualmente procurador auxiliar en Asuntos Disciplinarios. * Apartes de la ponencia, extraídos para el boletín innova.

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evidencia física de los procesos penales y, por último, lo atinente al trámite probatorio en el procedimiento verbal. (…)

Prueba trasladada Frente a la inclusión de dos incisos en el artículo 135 del CDU, hay que decir que así como se presentó dificultad para establecer el régimen de remisión para la práctica de pruebas con la entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal, el traslado de elementos de convicción de los procesos del sistema penal acusatorio a los procesos disciplinarios generó traumatismo.

a concluir que en el ordenamiento jurídico colombiano actualmente existen unos derechos de las víctimas, en el proceso disciplinario, en los términos explicados. • Pese a ello corresponde, sobre todo en los escenarios académicos, promover las discusiones necesarias sobre aspectos como el riesgo de privatización del derecho sancionatorio como consecuencia de la perspectiva de las víctimas, en donde podría llegar a primar la venganza por encima de la justicia o, igualmente, la cuestión siempre latente de la presunción en que se incurre sobre la calidad de víctima antes del juicio de responsabilidad pertinente. • Así, aunque la perspectiva de las víctimas en el derecho disciplinario puede contener aspectos problemáticos, puede entenderse como motivada en una especie de acción afirmativa y, en ese sentido, puede servir como un impulso adicional para el eficaz y transparente ejercicio de la acción disciplinaria en materia de dd. hh. y d. i. h. que encuentra su sustento más que en un “derecho a la justicia” y a la verdad, individuales, en la justicia como condición del bien común».

El primer obstáculo tiene que ver con el mismo término “prueba”, en atención a que en el sistema acusatorio solamente podemos hablar de prueba cuando el medio de convicción ha sido controvertido en el juicio oral, es decir, que lo que estaría habilitado para trasladarse al proceso disciplinario serían únicamente las pruebas practicadas en dicho escenario. Conforme a lo anterior, surge un interrogante necesario: ¿Se pueden trasladar al proceso disciplinario los elementos materiales de prueba y evidencia física allegados antes del juicio? La respuesta se dio en procesos como el que se adelantó contra el superintendente de Notariado y Registro, Manuel Guillermo Cuello Baute, en el que se determinó que para que los elementos materiales de prueba y eviden-

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2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario cia física tuvieran la connotación de prueba, únicamente les faltaba el contradictorio, el cual debía ser permitido dentro del proceso disciplinario. El otro obstáculo lo constituía la discrecionalidad del fiscal del caso para permitir o no el traslado de dichos elementos, en atención a que la ley penal solamente lo obliga a descubrirlos en etapas procesales plenamente establecidas. Por lo anterior, en el proyecto de reforma presentado por al Procuraduría General de la Nación, se incluyó como falta gravísima el no permitir el traslado de los elementos materiales de prueba y evidencia física, artículo que generó un gran debate en el trámite legislativo. La Fiscalía defendía el éxito de sus investigaciones y el rol de ente acusador encomendado por la Constitución Política; el jefe del ministerio público defendía, como instrumento útil para luchar contra el flagelo de la corrupción, la labor mancomunada de las entidades del Estado bajo la figura de la colaboración armónica. Como resultado de las discusiones y de la labor de la Comisión de Conciliación dispuesta en el trámite de la ley, surgen los dos incisos complementarios del artículo 135 del cdu. El inciso segundo dispone, sin limitación alguna, que se pueden trasladar a los procesos disciplinarios los elementos materiales de

prueba y evidencia física que ya han sido descubiertos por la Fiscalía, permitiendo el contradictorio y, de esta manera, adquirir la calidad de prueba. El nuevo tercer inciso se ocupa del traslado de los elementos materiales de prueba y evidencia física que aún no han sido descubiertos en el proceso penal, determinando que cuando la Procuraduría General de la Nación o el Consejo Superior de la Judicatura así lo requieran deberán solicitarlo al fiscal general de la nación quien determinará cuáles de ellos se pueden trasladar. Como se puede ver, el traslado de lo no descubierto está vedado para las oficinas de control interno disciplinario y para las personerías; así mismo, se deja a disposición del fiscal general la valoración y posterior habilitación del traslado de dichos elementos. Obsérvese cómo esta última disposición restringe el acceso a los organismos de control únicamente con el fin de que no se afecte la investigación penal ni se ponga en riesgo su éxito, excusa que si bien tiene fundamento se constituye en un obstáculo frente a el fin común propuesto con la reforma, que no es otro que luchar contra la corrupción. A manera de ejemplo, podemos traer a colación lo sucedido con el traslado de los elementos materiales de prueba y evidencia física que obran den-

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tro del proceso que se adelanta por el conocido “carrusel de la contratación” en Bogotá, caso por demás emblemático en lo que tiene que ver con este fenómeno, para preguntarse por lo siguiente: ¿Si en este caso escandaloso de corrupción no se ha permitido el traslado al proceso disciplinario de lo no descubierto, cuándo será entonces que se ameritará hacer uso de dicho instrumento normativo? (…) Como se puede apreciar, el Estatuto Anticorrupción impactó en gran forma la actividad probatoria pudiéndose colegir que la mayoría de los cambios se constituyen en el cubrimiento de vacíos normativos que ya habían sido objeto de pronunciamiento por parte del señor procurador general de la nación a través de directivas. Lo más rescatable se verifica en la habilitación del traslado de elementos materiales de prueba y evidencia física de los procesos penales, con la salvedad hecha respecto de los no descubiertos. Y en cuanto a la regulación en el procedimiento verbal, si bien se trató de suplir algunas falencias y se buscó darle mayor celeridad al permitirse el recurso de reposición contra la negación de pruebas, dicho objetivo se pierde durante el trámite que se dispuso en la segunda instancia».

Fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del derecho comparado * josé rory forero salcedo30

Ante la inescindibilidad que existe entre derecho constitucional, derecho disciplinario, derecho penal y derecho administrativo, y a fin de que la ponen30 Doctor en derecho de la Universidad Complutense de Madrid (España). Estudios avanzados en derecho constitucional, especialista en derechos humanos y en derecho público, catedrático y autor de diversas publicaciones. * Sinopsis elaborada por el autor.

cia sobre los «fundamentos constitucionales de la potestad disciplinaria del Estado colombiano. La influencia del derecho comparado», guarde coherencia, se desarrolló conforme al siguiente esquema: En una primera parte, se estudian las bases teóricas del derecho disciplinario: referente histórico, naturaleza jurídica y los principios constitucionales de la función pública disciplinaria, a saber, la efectividad de la administración pública,

el principio constitucional del interés general, el régimen, el control, la potestad y la responsabilidad disciplinaria, involucrándonos en el delicado tema de los derechos públicos como técnica de protección, vital para entender la situación del funcionario en las diferentes formas de Estado, desde el absolutista, pasando por el liberal de derecho, el social de derecho y el social y democrático de derecho. Y es que la teoría »  15

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de los derechos públicos subjetivos como técnica de protección y la teoría de los status o estatutos planteada por Jellinek representan uno de los grandes insumos dogmáticos de la presente ponencia, al igual que la teoría de las relaciones especiales de sujeción, formulada por Mayer, que se explorará en el acápite segundo. Culmina este primer apartado con la formulación de un concepto de derecho disciplinario. El segundo acápite comprende los postulados dogmáticos del derecho disciplinario en el que se estudia la teoría de las relaciones especiales de sujeción, en tanto representa uno de los fundamentos de esta área del conocimiento jurídico. Se ausculta el marco histórico en que se formó la teoría de las relaciones especiales de sujeción en Alemania, cuyos principales acontecimientos se destacan en apretada síntesis: Fundación de la Confederación del Rhin y Congreso de Viena (1814-1815). Acta final del congreso (1820) y creación del Deutsche Bund (1815). Acta Fundacional; constituciones de Nassau (1814), Baden y Baviera (1818), Württemberg (1819), Essen (1820), Sajonia (1831), Hannover (1833); la Revolución de 1848 y la Paulskirchenverfassung; Constitución del Imperio alemán (marzo de 1849); Constitución de Prusia (1850); conflicto constitucional prusiano (1826-1866), y formación del Norddeutsche Bund. Constitución de 1867 y segundo Imperio alemán. Constitución (1871): Ley de Reforma Constitucional (28 de 16  » 

2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario Cortesía operador del evento

Innova 

José Rory Forero Salcedo se refirió en su ponencia a las bases teóricas y los postulados dogmáticos del derecho disciplinario, habló sobre los límites materiales y procesales de la potestad disciplinaria, acerca de la garantía de los derechos fundamentales de los servidores públicos y el cumplimiento de sus deberes funcionales y compartió algunas recomendaciones para lograr la excelencia en la Administración pública.

octubre de 1918) y República de Weimar. Constitución de Weimar (1919); Nacionalsocialismo: a) Hitler es nombrado canciller (30 de enero de 1933); b) Ley de plenos poderes (24 de marzo de 1933), derrota militar y ocupación de Alemania (1945), Ley Fundamental de la República Federal de Alemania (1949), reunificación de Alemania (1990), y ratificación del Tratado de Maastricht (1992). Ante esta panorámica tan densa como apasionante, por lo convulsionada y las repercusiones que ha tenido en el mundo y significativamente en el del derecho, la ponencia en este segundo acápite se acota de manera respectiva en los siguientes momentos: Siglo XIX, 1919, 1949, 1972; escenarios: monarquía constitucional, República de Weimar, República Federal de Alemania; y ordenamientos constitucionales: el constitucionalismo alemán gobernado por el

principio monárquico o Constitución Imperial de Bismarck, la Constitución de Weimar, la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y su desarrollo jurisprudencial propiciado por el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht), determinantes en su génesis y vitales para su evolución y la categoría dogmática en las constituciones española de 1978 y colombiana de 1991, concluyendo con una propuesta de definición de la teoría en comento. El apartado tercero se refiere a los límites materiales de la potestad disciplinaria, consecuencia de su legalidad sancionadora, destacando los principios de reserva de ley (garantía formal); tipicidad, taxatividad o determinación (garantía material), con énfasis en el principio de proporcionalidad; antijuridicidad (ilicitud sustancial); culpabilidad y non bis in ídem.

Los límites procesales a la potestad disciplinaria emanados del debido proceso representan el cuarto apartado y en él se examinan las siguientes garantías en el contexto del derecho comunitario y en los ordenamientos español y colombiano: leyes preexistentes al acto que se endilga al expedientado; impugnación de los actos disciplinarios; plenitud de las formas propias del juicio; presunción de inocencia; debida actividad probatoria; derecho de defensa; publicidad de la actuación; competencia prestablecida: idoneidad, objetividad e independencia del operador disciplinario y celeridad del proceso. En el acápite quinto se trata la temática de la garantía de los derechos fundamentales de los servidores públicos, así como el cumplimiento de sus deberes funcionales y comprende: aproximación contextual y conceptual; debido proceso disciplinario o garantías constitucionalizadas; el Estado constitucional como su escenario y campo de acción; la problemática de la suspensión y limitación de los derechos fundamentales; las tensiones constitucionales entre la potestad disciplinaria y el debido proceso disciplinario y los sistemas institucionalmente previstos para su garantía, finalizando con el correlativo de la garantía de los derechos y el cumplimiento de sus deberes funcionales. En el último apartado se plantean varias recomendaciones para una administración pública en busca de la excelencia.

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También fueron conferencistas del congreso Ponente

Experiencia

Eje temático / Ponencia

Gustavo Quintero Navas

Consultor, conjuez del Consejo de Estado.

Política disciplinaria y ética pública / Buenas prácticas, ética y derecho disciplinario.

Roberto Augusto Serrato Valdés

Procurador delegado para la Conciliación Administrativa.

Control de legalidad / La responsabilidad del operador disciplinario. Control de legalidad. Conciliación extrajudicial. Acción de repetición.

María Clara Galvis Patiño

Experta en derecho internacional.

Derecho comparado / El derecho disciplinario en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Juan Carlos Novoa

Procurador delegado para la Sala Disciplinaria.

Visión teorética del derecho disciplinario. Problemáticas actuales / Del injusto penal al ilícito disciplinario.

Jaime Mejía Ossman

Procurador delegado para la Contratación Estatal.

Visión teorética del derecho disciplinario. Problemáticas actuales / ¿Existe fuero militar disciplinario?

Carlos Arturo Ramírez Vásquez

Procurador delegado para la Vigilancia Administrativa.

Aspectos procesales / Los problemas del principio de inmediación en el proceso verbal (1.ª y 2.ª instancia).

Antonio Gómez Merlano

Procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado.

Clausura

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agosto de 2012

Bogotá, 26 y 27 de julio de 2012 Mónica Vega Solano - iemp

2.º Congreso Internacional de Derecho Disciplinario

número 12 

Evaluación de impacto de la gestión del IEMP ricardo rocha investigador centro de investigaciones para el desarrollo (cid) universidad nacional de colombia

Dentro del marco de un convenio interinstitucional el Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP) encomendó al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia, una evaluación de procesos y resultados con la finalidad de analizar la gestión realizada de fortalecimiento institucional, a través de la capacitación y la investigación académica y la publicación de sus contenidos, funciones que se encuentran contextualizadas dentro de la complejidad y transcendencia de las responsabilidades constitucionales encomendadas al ministerio público. A la fecha dicha evaluación ya se encuentra en su etapa final de elaboración. A continuación, para los lectores de innova, se hace una reseña de su estrategia metodológica y hallazgos preliminares. El punto de partida fue la caracterización del perfil institucional con res-

pecto a su mandato y la misión de la pgn según las normas y, en la práctica, identificar sus rasgos intrínsecos y su evolución histórica, distinguir su población objetivo, así como las fortalezas y debilidades reconocidas y las propuestas de mejora. Con este propósito se revisaron los informes de gestión y se consultaron, mediante entrevistas estructuradas de las visiones del IEMP, a los usuarios internos y externos de los productos y servicios, a los aliados estratégicos y a sus pares institucionales. A partir de lo anterior, se realizó una evaluación de los tres principales procesos misionales del IEMP: capacitación, investigación académica y publicaciones; consultando los respectivos POA y los mapas del sistema de gestión de calidad, y se realizaron visitas a las regionales de Bucaramanga, Cali y Medellín. En tercer lugar, se realizó una evaluación de los principales resultados en función de la disponibilidad de recursos en términos de la calidad, pertinencia, cobertura, marca y competencia de los productos y servicios del Instituto para lo cual se analizó información financiera

y del sistema de gestión, al igual que se realizó una entrevista grupal a los dueños de cada uno de los procesos misionales y un grupo focal con la alta dirección de la pgn que fue analizado con técnicas cualitativas sistematizadas. Finalmente, con los hallazgos de las secciones anteriores, la evaluación procede a sintetizar los principales resultados, discute los futuros escenarios de acción y propone los lineamientos a seguir para una ulterior evaluación de impacto. De esta manera, el documento de evaluación ofrecerá un caso ilustrativo del complejo reto que enfrenta y las oportunidades que ofrece la gestión del conocimiento y la promoción del fortalecimiento institucional para la provisión de bienes públicos, cuando se trata de la promoción y vigilancia de los derechos civiles y de la transparencia en la función pública. »  17

Innova 

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Luis Enrique Martínez Ballén - iemp

Primer Encuentro Internacional de Cooperativismo en Colombia

Plenaria de presentación de resultados de las mesas de trabajo en el Primer Encuentro Internacional de Cooperativismo en Colombia.

luis enrique martínez B. jefe de la división de investigaciones sociopolíticas y asuntos socioeconómicos del iemp

Como hemos indicado en anteriores números de innova, la socialización de investigaciones es un componente fundamental de la labor adelantada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP) en el proceso investigativo. Es justamente en el marco de este aspecto que el Instituto participó en la realización del Primer Encuentro Internacional de Cooperativismo, realizado el 24 y 25 de julio de 2012 en la ciudad de Cartagena de Indias. Allí tuvimos la oportunidad de presentar los resultados de la investigación referida al tema del encuentro, y los avances de una nueva fase que estamos adelantando el presente año y que hemos denominado «Análisis de las condiciones que pueden favorecer la internacionalización de las cooperativas de Colombia». La pri18  » 

mera investigación concluyó con el libro Políticas públicas y cooperativismo en Colombia. 30 años de encuentros y desencuentros; entre tanto, la investigación que adelantamos el presente año tiene el propósito de concluir con una publicación proyectada inicialmente con el título Globalización y cooperativismo en Colombia: retos y perspectivas frente a los tlc, de acuerdo con el avance de trabajo y cuyo informe final se encuentra en elaboración. No vamos a explicar aquí las razones por las cuales la pgn ha tenido a bien avalar el ejercicio investigativo en un tema como el cooperativismo, argumentos que se han comentado en anteriores números de este boletín; únicamente remarcar que en torno a la economía solidaria en nuestro país hay involucradas alrededor de cinco millones de personas. En cambio, queremos subrayar que el trabajo investigativo en el tema se ha constituido en otro buen ejemplo en torno a los resultados esperados del

quehacer investigativo, que es el de incidir en las políticas públicas que se proponen y se implementan en un campo determinado –en este caso–, acción que se ha logrado por la articulación alcanzada entre la entidad responsable del sector, a nivel del Gobierno, y la academia y las organizaciones comprometidas con el mismo, a partir de las reflexiones y de la buena crítica, resultado del estudio juicioso de las políticas

Globalización y cooperativismo en Colombia: retos y perspectivas frente a los tlc, Bogotá, IEMP, 2012. Publicación que será lanzada en el mes de octubre.

públicas referidas al cooperativismo y del análisis de los aspectos que pueden favorecer o impedir la internacionalización del sector en el marco de los tratados de libre comercio A fin de continuar con esta breve narración, es necesario indicar que esta vigencia ha sido denominado por la onu como el Año Internacional de las Cooperativas frente al cual las dos investigaciones se constituyen en un aporte a tan noble causa, como se indicó en la portada de la primera obra aquí referida, y como se ha comentado en distintos escenarios para el caso de la segunda fase que está en la etapa final de su desarrollo. Igualmente, estos trabajos se constituyeron en dos de las razones por las cuales se decidió organizar el encuentro que aquí nos emplaza. Otras razones responden a la función misional de las distintas instituciones que participaron como la Alianza Cooperativa Internacional (aci) Américas; por Italia el Instituto Europeo de Investigación sobre las Empresas Cooperativas y Sociales (Euricse) y Coopermondo-Confcooperative; y por Colombia la Unidad Administrativa Especial de las Organizaciones Solidarias, la Unidad de Estudios Solidarios (Unes) de la Pontificia Universidad Javeriana, Confecoop Nacional y Confeccop Antioquia, organización que lideró el encuentro. Adicionalmente, uno de los propósitos que animó la organización del evento fue darle continuidad a la conferencia Promoting the Understanding of Cooperatives for a Better World, realizada en Venecia entre el 15 y el 16 de marzo de 2012 en el marco de las actividades promovidas por la ONU para celebrar el año de las or-

ganizaciones cooperativas. Para el IEMP es grato compartir con nuestros lectores el buen ejercicio académico que se adelantó en la heroica, con un auditorio de 300 personas entre expositores y moderadores nacionales e internacionales. Entre los ponentes internacionales nos acompañaron expertos de Finlandia, Italia, Brasil, Estados Unidos, Costa Rica, Chile, Panamá, España, Argentina, Uruguay y Venezuela. Adicionalmente, se contó con la presencia de delegados de México, República Dominicana y Ecuador. La metodología del encuentro permitió la participación de todos los asistentes a partir de las exposiciones que hicieron los expertos en plenarias, y las siete mesas de trabajo conformadas, cada una de las cuales se desarrolló en un tiempo promedio de cuatro horas que finalizó con recomendaciones y conclusiones presentadas posteriormente en una nueva plenaria. La es-

tructura y ponentes del encuentro se pueden consultar en la URL: http://dariocastillo1.wix.com/politicaspublicascooperativas. Los resultados de la investigación sobre políticas públicas fueron expuestos por uno de los investigadores en la plenaria inicial y posteriormente referidos en las mesas de trabajo, con especial énfasis en una de ellas en las que se analizó el cooperativismo de trabajo asociado como uno de los temas discutidos en el sector cooperativo. En cuanto a los avances de la investigación en curso, estos se presentaron como aperitivo de la cena que los responsables del evento organizaron para los asistentes la noche del primer día del encuentro, lo que por sí solo se constituyó en todo un acontecimiento. La Procuraduría General de la Nación fue muy activa en este encuentro no solo por el liderazgo de las investigaciones anotadas, sino también por el buen recibo del mensaje del

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agosto de 2012 Luis Enrique Martínez Ballén - iemp

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«(...) los representantes de Euricse entregaron al director del Instituto un reconocimiento para la Procuraduría General de la Nación por el trabajo adelantado, por la intervención en el encuentro y por ser una institución que está haciendo aportes importantes (...)» al sector cooperativo. De izq. a der. Gianluca Salvatori, delegado C.E.O. Euricse (Italia); Christian José Mora Padilla, director del IEMP, y Massimo Coccia, presidente de Coopermondo-Confcooperative (Italia).

procurador general, por parte de los asistentes y periodistas, transmitido en el discurso del director del IEMP en la instalación del evento. Posteriormente, en la clausura del encuentro, los representantes de Euricse entregaron al director del Instituto un reconocimiento para la Procuraduría General de la

Nación por el trabajo adelantado, por la intervención en el encuentro y por ser una institución que está haciendo aportes importantes a este sector, el cual, en algunas ocasiones, ha sido olvidado por el Estado a pesar de su importancia para la economía nacional.

Lanzamiento de la edición n.° 100 de la revista Cooperativismo y Desarrollo

La revista Cooperativismo y Desarrollo «es la única revista científica e indexada en el tema de la economía social y solidaria en Colombia, y ha servido como material de apoyo y consulta en universidades nacionales e internacionales». Imagen y texto tomado el 1 de agosto de 2012 de http:// www.ucc.edu.co/Paginas/ CooperativismoyDesarrollo.aspx

El Instituto de Estudios del Ministerio Público asistió a la biblioteca Virgilio Barco Vargas, el pasado 3 de julio, a la presentación de la edición n.° 100 de la revista Cooperativismo y Desarrollo, publicación del Instituto de Economía Social y Cooperativismo (Indesco), gracias a la invitación que recibiera en consideración al trabajo investigativo que el IEMP ha adelantado en torno a la economía solidaria de nuestro país. Honramos aquí la labor adelantada por ese centro de investigación y, particularmente, por haber llegado a tan significativo número, pues para ello es imperativo incorporar esfuerzo, persistencia, sacrificio y materializar los sueños que contribuyen a la generación de conocimiento en nuestro entorno. Adicionalmente, Indesco, en el marco del Encuentro Nacional de Editores donde se realizó el lanzamiento de la revista, condecoró a distintas personalidades e instituciones por el trabajo adelantado en torno al cooperativismo, distinción que el IEMP recibió en reconocimiento a su labor editorial en la que este sector de la economía ha sido uno de sus temas.

Políticas públicas y cooperativismo en Colombia. 30 años de encuentros y desencuentros, Bogotá, IEMP, 2011. Publicación resultado de la investigación sobre cooperativismo realizada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público.

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Innova 

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Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

El futuro no se espera, se construye

decidiendo hoy», por lo que se debe pensar en las mejores opciones que podemos tomar para construir los próximo años. Existen múltiples escenarios de futuro, y se deben comparar y analizar para encontrar cuál es el más conveniente según se ajuste al deber ser y al bien común. Pero este escenario no aparece por casualidad, se debe construir, parafraseando al filósofo francés Maurice Blondel. A modo de conclusión en su exposición, el director del centro dio la bienvenida a todos los participantes del ejercicio de prospectiva para «construir el futuro de la sociedad con el apoyo de la Procuraduría General de la Nación».

Panorama global

A comienzos del mes de julio el IEMP y la Universidad Externado de Colombia presentaron en el Auditorio Antonio Nariño el proyecto Prospectiva de la pgn para el año 2030. En la mesa de izq. a der. Francisco José Mojica, director del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia, y el director del IEMP, Christian José Mora Padilla.

juan david durán castañeda comunicaciones iemp

El término prospectiva se ha usado desde la década de 1930, cuando el francés Gaston Berger creó en París el Centre Universitaire International et des Centres de Prospective (Centro Universitario Internacional y Centros de Prospectiva). La definición varía según la fuente consultada. La Real Academia Española (RAE) precisa como: «Conjunto de análisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia». 1 Es importante aclarar que, como mencionó el director del IEMP, Christian Mora, en el foro Futuro de la Procuraduría General de la Nación, la prospectiva no trata de adivinar el futuro a través de «brujería o predestinación», sino de sentar las bases, para este caso específico, de lo que será la Procuraduría General de la Nación en el 2030 para la sociedad colombiana. 1 RAE. Tomado de: http://lema.rae.es/ drae/?val=prospectiva. Consultado el 16 de julio de 2012.

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Manifestó, además, que no se puede ver la prospectiva como sujetos pasivos y que es necesario participar activamente en el cambio, «socializando el término, hacer que nuestros funcionarios, muchas veces acostumbrados simplemente a sus labores cotidianas, también saquen tiempo para pensar en el futuro (...). Tomemos estas conferencias como un insumo muy valioso inicial. Bienvenidos los aportes, bienvenidas las contribuciones, bienvenidas las nuevas maneras de hacer las cosas para que nuestra institución sea cada vez más grande y un ejemplo para el mundo». La pregunta central de este ejercicio prospectivista: «¿Qué tipo de Procuraduría General de la Nación necesitamos para el futuro, y para qué tipo de sociedad?», fue presentada por Francisco José Mojica, director del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia. La sociedad actual no es un producto del azar, para Mojica, experto en la materia, «lo que está pasando hoy se explica simplemente por decisiones del pasado, y lo que va a ocurrir en el futuro, se está

En la actualidad los estudios de prospectiva se realizan de manera diferente a como se venían haciendo en Colombia, donde se miraba de las fronteras hacia el país. En el siglo XXI la globalización ha dado pasos agigantados, y nuestra nación no es ajena a estos cambios, por lo que se debe tener en cuenta la realidad nacional, regional e internacional, puesto que todas confluyen en una sola. El profesor Francisco Gustavo Restrepo, investigador del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia, presentado como el «mejor prospectivista del país» por Francisco José Mojica, mostró al auditorio del foro las megatendencias mundiales para el futuro, entre las que se destacan: la sociedad de la información y el conocimiento, el fenómeno de la globalización económica, la geopolítica mundial, el surgimiento de una nueva cultura con nuevos valores (ecologismo) y la posible reinvención del Estado. La sociedad de la información, como la define el prospectivista estadounidense Alvin Toffler, se trata de ‘La tercera ola’. Al principio de la humanidad, la tierra y el trabajo se levantaban como pilares fundamentales para el desarrollo social. Acercándose el siglo XIX, comenzó la revolución industrial en donde el capital se unió a los factores anteriores como muestras de progreso, pero el poderío económico era fundamental. En la actualidad, la información y el conocimiento son fundamentales para el ser humano,

elevándose por encima de los tres símbolos de la época anterior. Sin embargo, la llegada de ‘La tercera ola’ ha sido asimétrica. La mayoría de los servidores electrónicos y las conexiones a Internet, lo que genera la llamada ‘Aldea Global’ -término acuñado por el filósofo canadiense Marshall McLuhan cuando define a la comunicación inmediata mundial gracias a los medios de comunicación electrónicos-, están concentrados en el hemisferio norte del planeta, específicamente en potencias como Norte América, Europa, los tigres asiáticos y Japón, aumentando la brecha de inequidad global. Por otra parte, la globalización económica se ha visto gravemente afectada por la crisis mundial. Países como Grecia, Japón, España, Italia, Francia y Estados Unidos, entre otros, están en el denominado círculo de fuego, ya que tienen una considerable deuda y un gran déficit, lo que conlleva a medidas impopulares como el aumento de impuestos, recortes en gastos e inversión y la privatización de empresas públicas. Esta tendencia indica que para el año 2030, China sobrepasará a Estados Unidos como primera potencia económica mundial, relegando al país norteamericano al segundo lugar, y completando el podio la creciente India. En el informe presentado por Francisco Restrepo, se resalta la desigualdad de las finanzas globales: el 67.6% de los habitantes del planeta son pobres, el 14% de clase media, y el resto son ricos y los denominados súper ricos, este último grupo controla el 82.2% de la riqueza. Respecto a la compleja, cambiante y conflictiva geopolítica, existe una gran incertidumbre; por ejemplo, no se esperaba la denominada primavera árabe que trajo consigo billones de dólares de pérdidas y miles de muertes, factores que aumentan la posibilidad de ser un Estado fallido. La publicación norteamericana Foreign Policy, prestigiosa revista de economía y políticas mundial, emite cada año un estudio sobre países viables e inviables. Colombia entra en la última categoría, y junto a Bolivia son los únicos que obtienen esta calificación en Suramérica, pese a que el país había tenido una leve mejoría en los años 2009 y 2010.

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Identificar los futuros posibles, probables y deseables de la pgn para el año 2030, fecha en que la entidad conmemorará el Bicentenario de existencia, es el propósito del proyecto que cuenta con la participación de académicos, investigadores y servidores públicos de reconocida experiencia tanto en prospectiva como en gerencia pública. El profesor e investigador (foto abajo) de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Ernesto Matallana, presentó el estado del arte del funcionamiento actual de la pgn.

Las tendencias generales de la geopolítica también indican que la economía globalizada, la pobreza, la inequidad y la violencia tienden a permanecer igual, aunque no se descarta una mayor decadencia; mientras que los conflictos geopolíticos mundiales y regionales así como la crisis global se inclinan a empeorar notablemente. El único aspecto positivo es el desarrollo científico y tecnológico, del cual se espera siga en constante desarrollo. No obstante, continúa

la predisposición de un fuerte progreso en el hemisferio norte, pues el 77% de la inversión mundial en este factor viene de Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, mientras que América Latina apenas representa el 3%, lo que sugiere un incremento aún mayor de la brecha entre países del primer mundo y naciones en vías de desarrollo. La cultura también ha cambiado notablemente y seguirá transformándose de acuerdo a lo visto en el presente. »  21

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Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

Innova 

«El profesor Francisco Gustavo Restrepo, investigador del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia, presentado como el ‟mejor prospectivista del país” por Francisco José Mojica, mostró al auditorio del foro las megatendencias mundiales para el futuro, entre las que se destacan: la sociedad de la información y el conocimiento, el fenómeno de la globalización económica, la geopolítica mundial, el surgimiento de una nueva cultura con nuevos valores (ecologismo) y la posible reinvención del Estado».

El profesor Restrepo presentó en su ponencia una encuesta realizada a jóvenes mexicanos, en la que demuestran su falta de interés por temas como la religión y la política, pero le dan importancia a los amigos, el trabajo, el dinero, la escuela, la pareja y la familia, aún cuando se atraviesa por la crisis del núcleo familiar clásico, compuesto por padres e hijos biológicos. Con el avance cultural, también se habla del ecologismo. En épocas antiguas, las chimeneas humeantes significaban progreso, pues eran ciudades industrializadas con trabajos bien remunerados. En la actualidad este panorama es considerado como un atraso social y tecnológico, que llevará a una gran crisis ambiental mundial, puesto que estamos alcanzando el punto de no retorno, y un aumento de apenas cuatro grados centígrados para el año 2100 que traerá sequías, hambrunas, inundaciones y grandes desapariciones del hielo polar, glaciares y especies marinas por lo que es necesario tomar medidas para detener el calentamiento global, generado por la excesiva quema de combustibles y tala de árboles. Por último, el experto habló sobre la posible transformación del Estado para hacer frente al crimen globalizado, que actualmente tiene ganancias iguales a las de Polonia, la 20.ª economía mundial, 22  » 

es decir, el 3.6% del PIB global. El mercado negro de armamento trafica alrededor de 640 millones de armas y más de 12.000 millones de balas al año, «significa dos balas por persona», mencionó. La corrupción cuesta 40 billones de dólares por año a los estados, y el tráfico de personas mueve 32 billones de dólares, 2.4 millones de personas de África, Asia y América Latina sufren de la esclavitud moderna. «Tenemos un demonio dentro de la economía, y nos hemos dado cuenta tarde de su poder y tamaño», subrayó el profesor Restrepo en su intervención. Es por esto que se debe hacer una reinvención del Estado, que ya se está viendo en lugares como la Unión Europea donde las fronteras y las monedas han desaparecido, y se tiene que buscar una alianza entre las empresas públicas y privadas para buscar el bien común, llevando al crimen internacional a sus mínimas medidas.

Futuro colombiano Se espera que Colombia en el 2050 sea la 26.ª potencia económica, pasando de los 3 000 dólares anuales per cápita actuales, a once mil. No obstante, existe desconfianza sobre la capacidad de generación masiva de empleo, puesto que para esa época la Nación tendrá aproximadamente 63 millones de habitantes.

Aunque debido a la crisis económica y al colapso de la deuda pública mundial se prevé un incremento en la pobreza, el desempleo, los conflictos, la violencia, el crimen, la corrupción e ingobernabilidad, el profesor Restrepo ve con buenos ojos las firmas de los diferentes tlc que se han acordado en los últimos años. Advierte que al principio de estos tratados, la tasa de empleo suele bajar, hasta que el país se adapta al cambio cuando se empieza a generar trabajo con mejor calificación. La recesión económica muestra una leve tendencia a mejorar en el país, aunque el desempleo y pobreza así como el avance del populismo parecen incrementarse. En los próximos 8 años se pueden esperar más catástrofes naturales, tales como un gran terremoto o una erupción volcánica, y debido a las características ingobernables para el hombre de estos desastres debemos estar preparados para afrontarlos al ser imposible evitarlos. De otra parte, de 183 países investigados, 134 presentan serios problemas de corrupción, y entre ellos se encuentra Colombia. La deshonestidad en el manejo de los bienes públicos se ha convertido en el factor más problemático para atraer inversión extranjera al país, le siguen los grandes fallos en infraestructura, la arcaica e infructífera burocracia estatal, los problemas de financiación, los altos impuestos, el crimen y el robo, y el conflicto armado. Es por esto que, como señala Francisco Restrepo, la Procuraduría General de la Nación se convierte en un estandarte de alto valor para el futuro de Colombia, y será fundamental su papel para impulsar el desarrollo en todos los aspectos de la nación. Finalizó su ponencia con una pequeña reflexión. Invitó a pensar en Seúl, capital surcoreana, en los principios de la década de 1950 después de la guerra con Corea del Norte. Allí solo se encontraban ruinas, caos y destrucción, los coreanos, sin presente, decidieron trabajar para crear un futuro, no se limitaron a cruzarse de brazos, a esperar qué traía el destino. Como dijo César Nieto Rojas -investigador del IEMP y coordinador del proyecto- en la bienvenida al foro: «Permitámonos soñar con un mejor país».

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número 12 

Mónica Vega Solano - iemp

Estudios de futuro para el desarrollo organizacional enrique rodero trujillo 1 investigador del centro de pensamiento estratégico y prospectiva universidad externado de colombia

Desde hace algunos años se viene hablando en nuestro país sobre los estudios de futuro y el auge del desarrollo organizacional como preparación para el cambio y la minimización del riesgo que este conlleva, donde instituciones como el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicación, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y, recientemente, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), entre otras, vienen desarrollando estudios para construir el futuro bajo el concepto de anticipación consolidando los llamados estudios de prospectiva organizacional. La Procuraduría General de la Nación, bajo el liderazgo de Alejandro Ordóñez Maldonado, de manera visionaria ha querido dar un paso de gigante hacia el futuro en busca de su modernización por lo cual encomendó al Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP), presidido por Christian Mora Padilla, consolidar sendos grupos de expertos tanto internos como externos a la pgn, quienes bajo la coordinación del investigador del Instituto, César Nieto Rojas, y con la dirección y acompañamiento metodológico en el tema de prospectiva de Francisco José Mojica y el grupo de expertos 1 Mg(c) en pensamiento estratégico y prospectiva.

«Si aceptamos que el futuro es incertidumbre, debemos comprender que dicho futuro plantea, permanentemente, muchos interrogantes a una empresa u organización. Negarlos, es ignorar los desafíos y oportunidades que el futuro nos plantea. Negar nuestra propia acción en pos de los objetivos buscados, es ceder la libertad de acción, y en términos prospectivos, “permitir que otros construyan nuestro futuro”. Equivocar el planteo, o el análisis, o la búsqueda de soluciones a esos interrogantes es, como mínimo, errar el camino y perdernos en el bosque de las dudas y los errores». Tomado el 4 de agosto de 2012 de http://www.esyes.com.ar/index.php?option=com_content&view=ar ticle&id=5&Itemid=14. En la foto de izq. a der. Francisco José Mojica, director del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia; y Christian José Mora Padilla, director del IEMP, en el primer taller de Prospectiva de la pgn para el 2030, realizado el 3 de agosto en Bogotá.

del Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia, están dando las primeras pinceladas de manera participativa, a través de foros y talleres, para la construcción no solo de la Procuraduría como institución sino también de los posibles escenarios futuros del país y la región en materia política, económica, social y cultural, entre otros factores, que posibilitarán el cambio en

el futuro de nuestra sociedad y, por ende, de sus instituciones públicas y privadas. En el marco de dicho proceso, se propició el 21 de junio del año que cursa un espacio como preámbulo y convocatoria para aunar esfuerzos y expertos provenientes de diferentes escenarios y estamentos como el Estado, la academia, la sociedad civil y el sector privado, quienes fueron convocados para que de manera

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colaborativa participen en los talleres de construcción del futuro para la institución. Posteriormente, el 10 de Julio se realizó el foro Futuro de la Procuraduría General de la Nación: prospectiva 2030 en el cual se pretendió dar una aproximación sistémica para reflexionar sobre el futuro de la entidad, y donde se presentaron a debate los trabajos de investigación para consolidar el estado del arte de la pgn, contando con la participación del grupo de expertos de la Universidad Externado entre los cuales estaba Francisco Gustavo Restrepo quien elaboró el informe sobre «Tendencias mundiales de la Sociedad del futuro»; Ernesto Matallana, con el documento «El Estado del arte del funcionamiento actual de la Procuraduría General de la Nación»; Alejandro Angulo Novoa S. J., quien elaboró el informe titulado «De valores y antivalores» sobre el estado axiológico presente y futuro de nuestra sociedad; y finalmente el director del centro, Francisco Mojica, que desarrolló una presentación sobre la «Metodología y alcances del estudio prospectivo». Al terminar la sesión el director del IEMP, Christian Mora, presentó las conclusiones del evento. La última pincelada que se ha dado para ir delineando el escenario futuro de la institución, consistió en el desarrollo del primer taller para presentar y construir participativamente los puntos críticos encontrados en los informes mencionados del estado del arte y, con ellos, proceder a establecer los factores de cambio y su comportamiento para el futuro de la institución. Como investigador asistente de este proceso prospectivo estratégico quisiera »  23

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invitar y motivar al lector a hacer parte de este grupo de expertos que han decidido poner las manos en el azadón con su experticia, para abonar el terreno árido del futuro y construir los surcos donde las semillas de sus conocimientos den ese fruto de manera participativa y proactiva, para construir un mañana mejor dejando atrás las actitudes pasivas o reactivas que nada bueno aportan al futuro de nuestra nación. Lo esperamos en nuestros próximos talleres para configurar las variables estratégicas, actores y escenarios de futuro para el proyecto pgn 2030. El siguiente texto no pretende construir una teoría estructurada sobre la prospectiva, sino proponer una reflexión metafórica sobre el propósito o sentido de la misma, más allá de las organizaciones empresariales, llevándola a un plano donde la construcción de sentidos comunes, intenciones compartidas, imaginarios colectivos, visiones de futuro retadoras nos lleven a edificar una ciudad mejor, una sociedad mejor. Pues, a mi parecer, la prospectiva de la prospectiva no puede consistir en construir un futuro mejor en sí mismo, si este no conlleva de manera implícita a la edificación de una sociedad mejor y, por ende, un ser humano más humanizado. Para recrear mejor dicha metáfora en su imaginación, se propone al lector que durante la primera lectura del texto haga caso omiso de los paréntesis que se encuentran introducidos, evitando como primera impresión una apreciación marcadamente objetiva.

Un arca más que una barca (reflexión sobre la construcción del futuro) «Las vivencias del presente siempre serán consecuencia de los acontecimientos del pasado, combinadas con algunos tintes de futuro.» jert (2006)

Soñar, tal vez sea la actividad humana más común y de menor costo que el hombre pueda desarrollar de manera autónoma, pero pasar de los escenarios fantásticos recreados en lo más íntimo de nuestras mentes, a los planos de realidad materiales, es algo completamente diferente.

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«Un día se darán cuenta (Escuela Voluntarista) que deben, herramientas en mano (pronóstico, prospectiva), tomar los recursos de su entorno y construir en equipo (coparticipación de los stakeholders), un arca más que una barca (pensar en grande y a largo plazo), para que aborden en ella la mayor cantidad posible (responsabilidad social) y se embarquen en esa aventura riesgosa (incertidumbre) para construir su futuro (prospectiva estratégica) como seres individuales y colectivos». Aparte de la reflexión sobre la construcción del futuro «Un arca más que una barca».

Por tanto, vislumbrar el futuro (imagen imaginaria) es, metafóricamente, como ver un grupo de náufragos (SERes) que se encuentran perdidos en una isla de sinsentidos, aislados de su ser por las turbulentas y apacibles orillas profundas de su cotidianidad (circunstancias del entorno) que los aíslan de una vida mejor. Al ver hacia el lejano horizonte (estudios de futuro) imaginan encontrar una tierra mejor, más próspera y menos solitaria (calidad de vida). Para llegar a esta isla, ellos pueden quedarse parados construyendo puentes ilusorios o barcos de papel (actitud reactiva) que tarde o temprano los harán entender que si no miran a su alrededor y consideran las oportunidades, los recursos y virtudes de su presente, no podrán llegar a ese horizonte anhelado (futuro deseado). Un día se darán cuenta (Escuela Voluntarista) que deben, herramientas en mano (pronóstico, prospectiva), tomar los recursos de su entorno y construir en equipo (coparticipación de los stakeholders), un arca más que una barca (pensar en grande y a largo plazo), para que aborden en ella la mayor cantidad posible (responsabilidad social) y se embarquen en esa aventura riesgosa (incertidumbre) para construir su futuro (prospectiva estratégica) como seres individuales y colectivos.

El arca anclada al puerto, majestuosa e imponente (llena de planes, programas y proyectos que se ven muy lindos en las carpetas), construida con las mejores maderas (conocimiento) producto de los consejos de expertos (Delphi) y bajo las más avanzadas tecnologías incorporadas (vigilancia tecnológica), deberá un día dejar el puerto seguro (statu quo) donde fue gestada (pasar a la acción) pues los barcos fueron hechos para estar en altamar (ejecución), soportando el oleaje y las tormentas (riesgo del mercado global con sus blancos en movimiento), y no reposando en las orillas del conformismo en un puerto seguro. A la mar, pero con un rumbo fijo (visión compartida), encontramos a unos esforzados remando (operativos), otros elevando ancla (los programáticos) y unos pocos arriesgados izando velas en los mástiles (los visionarios), todos según su rango y especialidad (desarrollo por competencias) hacen avanzar, lento pero seguro, el arca en altamar y un día sin saber, bajo los rayos del inclemente sol (sistema capitalista rapaz), veremos esa tierra de ensueño renacer (futuro). Una vez allí, nos miraremos en el espejo del rostro de quienes nos acompañaron en este proceso y nos daremos cuenta que llegué a ser lo que SOY… porque SOMOS como humanidad (construir escenarios para la auto realización humana con conciencia colectiva).

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Valores y antivalores de la sociedad colombiana del futuro * alejandro angulo novoa,s. j.1

Preludio

Discutir sobre los valores es uno de los oficios de la ética. Sin embargo, aquí se tratará sobre los valores con vistas a una labor de prospectiva, no de discusión moral. La inclusión de la perspectiva ética es explícita y normativa en la metodología de la Prospectiva Humana y Social. No así, en otras. Pero, parece muy probable que, a pesar de su aparente silencio moral, todas las prospectivas llevan implícito el discurso valorativo, dado que todas buscan el futuro deseable. Y el deseo, en cuanto móvil para la acción, se explica con la referencia al valor, sea cual sea el signo ético que dicho valor pueda recibir según su contexto (Messner J., 1949, 33, 57). En el ejercicio prospectivo realizado por la Universidad Gregoriana de Roma, en asocio con la Universidad Externado de Colombia, cuyos resultados fueron publicados en el año 2000 bajo el título Hacia una sociedad multicultural, se usó de manera explícita el concepto de valor para construir las categorías que permitieran dibujar la imagen del país. Me referiré a este ejercicio como «Roma». * Documento presentado en el primer taller del proyecto Prospectiva de la pgn para el año 2030, investigación coordinada por el IEMP en alianza con el Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia. 1 Director del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política del Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (Cinep/PPP) y director del Área de Demografía y Estudios de Población de la Universidad Externado de Colombia. Doctorado en demografía, magíster en sociología, docente e investigador, con una extensa producción bibliográfica.

Alejandro Angulo Novoa, S. J., director del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política del Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (Cinep/PPP), en el marco del primer taller del proyecto de Prospectiva de la pgn para el año 2030 realizado a comienzos de agosto, expuso a los participantes el documento «Valores y antivalores de la sociedad colombiana del futuro».

En él se empleó la metodología de la Prospectiva Humana y Social, que comienza por identificar los actores sociales que cuentan; se encontraron trece, a saber: las autodefensas, la comunidad internacional, la dirigencia económica, la dirigencia política, el Gobierno, la guerrilla, la Iglesia católica, los indígenas, los afrocolombianos, los militares, las multinacionales, el narcotráfico, las organizaciones no gubernamentales y los Estados Unidos. A continuación se dieron los siete pasos del método: 1) se reconstruyó la imagen de país que desea y construye cada ac-

tor colectivo, 2) se exploraron las posibilidades de cambio de los actores, 3) se identificaron los puntos de convergencia y divergencia entre las principales coaliciones de actores, 4) se diseñó el espacio de posibilidades, 5) se dedujo el conjunto de las reglas del juego social en dicho espacio, 6) se elaboraron los escenarios o hipótesis de futuros, y 7) se construyó una visión de futuro deseable o círculo virtuoso para la convivencia (Angulo et al., 2000, 50 y ss). En cambio en el coloquio abierto «¿Para dónde va Colombia?», que es también un

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ejercicio de prospectiva patrocinado por Colciencias, y cuyo informe se publicó en 1999, se adopta un enfoque diferente: «Se parte de caracterizar lo que parece ser el núcleo generatriz de una amplia gama de comportamientos individuales y agregados de la sociedad colombiana». El método consta de cinco pasos: el primero es la construcción de un núcleo descriptivo de la sociedad colombiana (La hipótesis del Almendrón), 2 «el segundo paso consiste en reconocer que hay una suerte de “equilibrio estable” en la vecindad del “almendrón”», el tercer paso es «identificar las fuentes potenciales de cambio», el cuarto paso es «proyectar los escenarios futuros más probables», y el quinto paso «avanza de lo probable a lo deseable» (Gómez Buendía, H., 1999, 5, 6 y ss.). Me referiré a este ejercicio como «Bogotá». La lista de los valores usada en Roma, puede servir como apertura de nuestra reflexión. Tales valores, con su respectiva lista de actores, constituyen la estructura sobre la cual se montó la imagen de la sociedad colombiana, cuyos rasgos maestros se sintetizaron en la siguiente hipótesis: Colombia [en el año 2000] evidencia una fuerte crisis de convivencia y el conflicto político se observa como la variable que mayor influencia ejerce 2 Nota al pie incluida por innova. «La viveza individual y la bobería colectiva son dos caras de una misma moneda. La primera explica casi todas las cosas buenas que tiene este país: su vitalidad, su diversidad, su tenacidad e incluso —en buena parte— su democracia política, su crecimiento económico sostenido y su intensa movilidad social. Desafortunadamente, la segunda explica casi todas las cosas malas que sufre este país: su desangre prolongado e insensato, su corrupción, su desigualdad, su falta de norte y de sueños colectivos». Ensayo «La hipótesis del Almendrón» de Hernando Gómez Buendía. Consultada el 8 de agosto de 2012 en www.mail-archive.com/r-caldas@colciencias. gov.co/.../almendron.do...

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|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público Obra Fernando Molina Acosta - Tinta sobre papel - Cortesía del autor

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sobre las demás variables en forma directa o indirecta. De seguir como va, y si no se realizan profundas transformaciones, Colombia tiende en los próximos años a consolidarse como una sociedad económicamente orientada en lugar de humana y socialmente orientada, en la cual prevalecerá el conflicto y la exclusión en lugar del diálogo y el mejoramiento de vida de sus ciudadanos. Esto se debe a la magnitud de las violaciones de derechos humanos, a la desigualdad e injusticia social, y a la alienación normativa de los actores armados, la delincuencia organizada y la corrupción política y administrativa. (Angulo et al., 2000, 35). En esa hipótesis se distingue con claridad el juego de los valores y los antivalores, cuyas tendencias van a delinear la dirección de los cambios posibles.

La lista de los valores

La siguiente es la lista de los valores colombianos obtenida en Roma: 1) la propiedad privada y colectiva; 2) la seguridad de la vida, honra y bienes en una sociedad integral; 3) la justicia retributiva y conmutativa; 4) el ascenso social legal e ilegal. Estos valores aparecen como los puntos fundamentales en las coaliciones posibles entre los actores. Cada uno de esos valores es, al mismo tiempo, el escenario de las convergencias y divergencias de los grupos. Los antivalores están, pues, implícitos en ese abanico ético porque se supone que manifestar la aspiración a vivir según tales valores es un indicador de que los actores están percibiendo algún grado de deterioro en esas dimensiones de la vida social. El antivalor más protuberante, según se concluye en este estudio, es el conflicto armado como método para resolver las divergencias en la forma de construir el país. Es evidente que este antivalor neutraliza, en la práctica, los tres primeros valores de la lista y le da un relieve particular al segundo, la seguridad de una sociedad integral. Como se demostró posteriormente, en la elección de Álvaro Uribe Vélez para la Presidencia de la República, los colombianos dieron, en su mayoría, la primacía a la seguridad, dejando de lado la integralidad de la sociedad. El resulta26  » 

«Esta ambivalencia, genuinamente humana, no solamente es denunciada por la sabiduría bíblica, sino que permite a todos los dramaturgos y novelistas que en el mundo han sido, crear apasionantes relatos. Pero no podemos olvidar que la ambivalencia, el doble vínculo, como lo subrayó G. Bateson, da origen a la esquizofrenia. La ambivalencia, como la violencia que es una de sus hijas, comienza por casa».

do de esa opción exclusiva terminó por ahondar la notable fragmentación de la sociedad colombiana. La fragmentación general de Colombia, que es un antivalor que constituye la raíz misma del conflicto violento, también ha sido señalada y analizada, con lujo de pormenores, como el anti-

valor por excelencia en Colombia, en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) titulado El Conflicto, callejón con salida. El análisis sociológico, cultural y económico allí presentado muestra una sociedad profundamente fragmentada por su

geografía; por su Estado débil, incapaz de regular el orden social; por sus élites también fragmentadas, «sin base social» y «sin conciencia de su papel directivo»; por la «incorporación lenta e insuficiente de las mayorías» también fragmentadas. Todo lo cual ha producido «una sociedad diversificada, heterogénea, vital y pluralista, pero propensa al conflicto y a la incapacidad de resolver problemas colectivos» (pnud, 2003, 32). En la elaboración del diagnóstico del pnud se advierte la continuidad del trabajo inspirador de Hernando Gómez Buendía, quien había coordinado, pocos años antes, el trabajo de Bogotá. El pnud se refiere muchas veces al núcleo generador encontrado por el ejercicio prospectivo que lo precedió, y que en ese ejercicio se denominó el almendrón. Esta es una metáfora muy afortunada, rica y gráfica, que sirvió de base a la hipótesis metodológica de ese trabajo prospectivo. La importancia de esta hipótesis exige que aquí se haga un resumen de su contenido.

Naturaleza y resultados del almendrón «El almendrón es (…) un modo de organización social: la forma especial como los colombianos convivimos o al menos vivimos juntos, nuestro código de interacción, las reglas del juego social que practicamos. Es un modo en apariencia desmesurado y caótico, un modo de alta racionalidad individual pero de gran irracionalidad colectiva» (Gómez H., 1999, 6). Los elementos de esa «descripción particular» están, sin duda, cargados de valores. La organización, la capacidad de convivir, las reglas del juego y la racionalidad son valores universales. La desmesura y el caos predicados de la vida colectiva, lo mismo que la irracionalidad en la vida pública, son los respectivos antivalores. Todavía más claro. Lo que Gómez llama «el secreto nacional» y que se puede pensar como la forma antisocial de vivir en sociedad consiste en: «la creatividad individual, la diversidad, la imaginación, el rebusque, la tenacidad inagotables de los colombianos; pero también su dificultad para organizarse, para fraguar proyectos colectivos, para resolver los problemas públicos más esenciales (comenzando

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«Gutiérrez alude a “las estructuras de oportunidad”: la morosidad e ineficiencia de las oficinas públicas creó la oportunidad para la institución de los “intermediarios”, la cual produce un doble antivalor, porque, de una parte, refuerza la desconfianza en el servicio público y, de la otra, facilita el lucro incontrolado de los avivatos».

por la convivencia y el respeto a las instituciones -la ley en primer término-)» (Gómez H, 1999, 19). Si se prefiere una perspectiva ética, Gómez la explicita en los términos siguientes: «De ese modo de organización [el almendrón] se siguen una ética y una psicología. La ética parecería tener dos ejes valorativos: creatividad y éxito individual, por una parte; lealtad, por la otra. Se aplaude -y se envidia- al triunfador, al vivo, incluso al avivato que lo logra sin pararse en pelillos; se aplaude también la lealtad de familia, al amigo, al jefe, incluso al cómplice» (ibídem). La disponibilidad de los colombianos es proverbial. Su egoísmo también. Los ingredientes de esta organización desorganizada son, como es obvio, contradictorios, pero se articulan a las mil maravillas para configurar un conjunto estable. Ninguno de los dos ejercicios, ni el de Roma ni el de Bogotá, prevé la disolución del país. Más bien, se piensa que los valores de la creatividad, de la imaginación, de la tenacidad y de la lealtad pueden llegar a prevalecer sobre los antivalores del desorden público, de la ignorancia de la ley y de la desconfianza en las instituciones, en la eventualidad de que «la mezcla de presión externa, necesidad objetiva y desesperación» (Gómez

H.,1999, 24) aumenten las desventajas de los antivalores individuales del sistema y añadan peso a los valores universales de la ética pública. En otras palabras, habrá un cambio en el momento en que la alta racionalidad individual resulte más costosa que la baja racionalidad pública, para todos los miembros de la sociedad. Esta eventualidad, de la inversión de los valores corrientes, es apenas un futuro deseable.

Sembrar Colombia

Los futurólogos de Roma usaron la metáfora de las «semillas de cambio», figura análoga a la del almendrón, pero que no posee la unidad de la almendra sino la multiplicidad del puñado de simientes que empiezan a germinar por aquí y por allá. Esa metáfora describe la teoría del cambio de la Prospectiva Humana y Social, que se resume en la frase siguiente: « el objetivo principal de la investigación previsiva, que es social pero sobre todo humana, consiste en descubrir lo que está cambiando, lo que puede cambiar y lo que debería cambiar en una situación determinada» (Masini E., 2000, 9). De aquí se derivó el uso de la expresión Sembrar Colombia para designar el proceso investigativo sobre los valores que contrarresten a los antivalores y pongan en »  27

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público Hernán Hel Huertas Olaya - iemp

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El primer taller de prospectiva organizado por el IEMP y la Universidad Externado de Colombia tuvo como propósito identificar los factores de cambio que van a afectar la sociedad colombiana del futuro. En la foto de izq. a der. Miguel Eduardo Cárdenas, investigador y docente de la Universidad Santo Tomás; Luis Enrique Martínez Ballén, jefe de la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos del IEMP; Alejandro Angulo Novoa, S. J. del Cinep/PPP; y Édgar Revéiz Roldán, secretario general de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas.

marcha el círculo virtuoso. Las semillas de cambio encontradas en este esfuerzo de previsión derivan tanto del dinamismo colombiano como del fenómeno mundial de la globalización, mirados ambos como valores. La presión internacional para el respeto de los derechos humanos puede conducir al cese del fuego y a la disminución de la violencia. Los nuevos sistemas de planificación y ordenamiento territorial, la Ley 152, abren el camino al pensamiento de largo plazo y a la gestión del interés general. Las movilizaciones ciudadanas se dirigen hacia la renovación del contrato social y, la minga indígena, en especial, se orienta a la negociación cultural. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología apunta a la creación de conocimiento social y el establecimiento de cadenas productivas tiene en mira la generación de bienes públicos. Con estos elementos, se atreven a construir los dos escenarios «positivos», 28  » 

que en el estudio aparecen menos numerosos que los tres escenarios «negativos». No se termina, con todo, en un futuro pesimista, pero tampoco se piensa en un proceso fácil, indoloro, ni mucho menos gratuito. Se tiene claro que la reforma política supone una reforma del modelo económico y que ambas presuponen un delicado trabajo personal y colectivo para fraguar algunos valores comunes. Un trabajo de filigrana ética.

Estrategias y tácticas En el coloquio abierto de Bogotá encontramos una serie de intuiciones útiles para precisar los valores y los antivalores. Por esa razón, vale la pena detenerse en algunos de sus enfoques que nos ayudarán a comprender el fenómeno de la realidad colombiana, contradictoria en el nivel público pero lógica en el privado. El primero es «el malestar macro y el conformismo micro» analizado por Francisco Gutiérrez, y que él explicita di-

ciendo: «lo curioso es que el descontento [notable] con la sociedad, se traduce en una igualmente notable pasividad cívica» (Gutierrez F., 1999, 88). Su explicación, lucidísima, es que esa valoración negativa produce, al mismo tiempo, indignación e impotencia. Si el grado de estos dos sentimientos es muy extendido y muy fuerte, impulsa a los «indignados» a diseñar estrategias de sobrevivencia. La primera de las cuales es la crítica explícita y ruidosa de antivalores como «la corrupción, la ilegalidad, la desconfianza, la violencia, pero su utilización “como recursos claves”». Y la inferencia, todavía más lúcida, de este autor, es que «obrar bien es gratificante moral y estéticamente, pero obrar regular o mal no sólo es rentable, sino compatible con querer el bien» (ibídem, 89). Esta ambivalencia, genuinamente humana, no solamente es denunciada por la sabiduría bíblica, sino que permite a todos los dramaturgos y novelistas que en el mundo han sido, crear apasionan-

tes relatos. Pero no podemos olvidar que la ambivalencia, el doble vínculo, como lo subrayó G. Bateson, da origen a la esquizofrenia. La ambivalencia, como la violencia que es una de sus hijas, comienza por casa. Lo cual no quiere decir que no sean también la herramienta predilecta de la política colombiana: el archiconocido y muy practicado sí pero no, que no solamente infecta toda la gestión pública, sino que también contamina la justicia y pone en jaque la legalidad: leyes sí, y muchas; pero todas plagadas de «micos» que las mutilan artículo por artículo. Colombia es un país esquizofrénico. Un antivalor claro y distinto. Por el altísimo nivel que tiene en Colombia, este antivalor genera un sumo grado de desconfianza individual y social; no nos fiamos ni de las personas, ni de las instituciones, como resultado de la práctica secular de emitir dobles signos en nuestras relaciones. Corolario: debemos recordar y plagiar al señor Julio César Turbay Ayala para hacer un proyecto de futuro que reduzca la ambivalencia a sus justas proporciones. Otra nota muy pertinente y fina de F. Gutiérrez alude a la «desincronización de los cambios posibles» que se encuentra en la base de la pasividad y morosidad pública. Un antivalor que engendra otros dos antivalores. «Como el hiato temporal entre forma y resultados es mucho mayor en el ámbito de los males, que son globales, que en el de las estructuras de oportunidad, que son locales, las reformas tienden a golpear primero la posibilidad de supervivencia de los más débiles». Un ejemplo: «La consigna de recuperar el espacio público tuvo como efecto dejar sin trabajo a cientos de

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«Ese vuelco de la educación tiene que ir más allá del así llamado sistema educativo que casi nunca incluye a los primeros educadores que son las familias, y que casi siempre excluye al gran educador que es la sociedad. (…) El intento de Mockus en Bogotá nos hizo caer en la cuenta de que hay que educar en la calle y en la política. Pero ese intento fue flor de un día, que no logró romper el almendrón».

vendedores ambulantes, sin que el resto de los ciudadanos percibiéramos algún beneficio ostensible». La prospectiva debe, por consiguiente, incluir el valor de la oportunidad, tanto en la toma de las decisiones, como en el calendario de su ejecución, con el fin de aligerar el costo que produce ese hiato temporal que señala Gutiérrez. En este mismo señalamiento, Gutiérrez alude a «las estructuras de oportunidad»: la morosidad e ineficiencia de las oficinas públicas creó la oportunidad para la institución de los «intermediarios», la cual produce un doble antivalor, porque, de una parte, refuerza la desconfianza en el servicio público y, de la otra, facilita el lucro incontrolado de los avivatos. Al mismo tiempo responde al alto desempleo que sufre la población. Estas dos intuiciones profundas se completan con el estudio de Luis J.Garay sobre la

globalización capitalista. El núcleo de la discusión reposa en que la presión externa para el cambio provendrá, sobre todo, de la globalización, idea que casi todos los miembros del equipo de Bogotá y también los de Roma, comparten. Es decir, que si no nos «aconductamos», Colombia no podrá jugar en las grandes ligas del mercado mundial, ni mantener vivos los tratados de libre comercio. En esos escenarios la globalización es un valor. Sin embargo, como lo señala el mismo Garay, también esta presión globalizante es ambigua porque está dominada por el neoliberalismo capitalista; el cual es un antivalor ético universal triunfalmente reinante. Y lo que ninguno de dichos autores pareciera advertir es que capitalismo y neoliberalismo tienen una ambigüedad y una contradicción interna análogas a las del almendrón. Según A. Giddens, citado por Garay, el

neoliberalismo es una «mezcla inestable» porque sus fuerzas «eliminan la tradición de todos lados, como consecuencia del impulso de las fuerzas del mercado y de un individualismo agresivo» (Garay L., 1999, 243), pero recurren a la tradición cuando evocan los valores de la religión, la nación, el sexo y la familia. No obstante parecer una mezcla inestable, con crisis periódicas, vemos que tiene tanta estabilidad como el almendrón. Y que, por tanto, un tránsito de la racionalidad privada, capitalista y neoliberal, a una racionalidad pública capitalista y neoliberal no es un avance ético, a menos que la creatividad y la tenacidad colombianas lograran superar esos condicionamientos globales que nos arrastran al individualismo puro. Esto es pedir demasiado, porque la era de las revoluciones copernicanas en política ya pasó, sin dejar muchas ganancias en humanidad. »  29

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Frente a este dilema grueso, Garay propone lo que él denomina una «acción pública - colectiva - privada en todos y cada uno de los niveles determinantes: nacional, regional y local». Lo que no aparece claro es cómo se organiza y cómo se desarrolla esa acción. El ensayo termina así: «La estricta implantación integral de un nuevo contrato social constituye condición esencial, aunque insuficiente por sí misma, para avanzar hacia la construcción de una sociedad moderna y democrática en lo político y social. Pero es el camino para la consecución de una verdadera paz en el país» (Garay L., 1999, 250). Este final es más estratégico que táctico. La importancia del contrato social es innegable, pero cómo se llega a ese acuerdo nacional sigue siendo el rompecabezas para muchos que quisiéramos romper el almendrón.

De todos o de nadie

Es una frase manoseada que, a pesar de su desgaste, puede indicar una pista útil cuando se habla del bien público. Su incomprensión es el sustrato de la falacia del almendrón: crer que la racionalidad privada a rajatabla y sin racionalidad pública puede subsistir en paz. En el Magdalena Medio, Francisco de Roux convocó a mucha gente repitiéndoles que «el Magdalena Medio se construye entre todos o se acaba» (De Roux F., 1999, 36). Y este recurso a la racionalidad colectiva ha rendido algunos frutos significativos allí y en otros lugares. En su ensayo F. Gutiérrez hace dos preguntas claves: «¿Cómo construir una base social que sostenga racionalmente un cambio deseable?». Antes de responder señala cómo «no existen soluciones sencillas o rectilíneas. Más aún, actuar sólo sobre una variable o sobre un parámetro puede terminar siendo contraproducente» (Gutiérrez F., 1999, 91). Esta sola cautela vale todo el ensayo, porque si de soluciones simples se trata ¿quién de nosotros no recuerda El Caguán? Al mismo tiempo las dos preguntas desafían la creatividad colombiana: la referente a la base social deja la revisión de la política colombiana como una prioridad, sobre todo, en lo tocante a los partidos políticos. Y a ese propósito, la Marcha Patriótica ¿trata de 30  » 

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«(...) las acciones creativas tienen mucho que ver, en primer lugar con un modelo educativo construido sobre la innovación y no sobre la competitividad; y, en segundo lugar, con un sistema de justicia que se debe modelar de tal manera que las trampas en todos los niveles tengan el costo real que tienen para el bienestar público. Esto no solamente tiene que ver con la impunidad, sino con toda la arquitectura de las sanciones que correspondan a la idiosincracia del almendrón y que permitan que la sanción social se ejerza, sin confundirse con la delación y sin el peligro de la propia vida».

responder a esa revisión de los partidos? Y otra exploración: ¿Es imaginable una autoreforma de los partidos? Sin partidos no hay democracia, la democracia directa es una utopía o una falacia. Tales preguntas nos remiten a la idea de la sociedad total como educadora, y evocan el diseño y cuidado de los ritos sociales, cuyo significado ha sido vaciado por el individualismo entronizado como valor. A falta de tales ritos, el gregarismo y el matoneo de nuestras escuelas no dejan duda sobre su negatividad frente a los valores de la autonomía y de la solidaridad que procuraban los ritos iniciáticos. Gregarismo y matoneo exteriorizan falta de identidad y de consciencia. Y ambos están clamando por una forma de convencer a todos los colombianos, desde sus más tiernos años, de que la unión es más eficaz que la fuerza para el progreso en todos los dominios. Pero si el Estado en cuanto tal, tampoco lo cree ni lo practica, nuestro futuro ya está cantado. Y en ese mismo ámbito educativo amplio, que proviene de la responsabilidad individual y colectiva como valor, habría que reflexionar también sobre los métodos de estímulos y sanciones

en todas las instituciones y en todos sus niveles. Los últimos desarrollos en el ámbito de la justicia ¿nos revelan semillas de cambios posibles, o van también en el sentido del almendrón? Muchos de los participantes en el coloquio abierto de Bogotá, anticiparon esta pregunta y optaron por agarrarse al salvavidas de la esperanza en la sociedad del conocimiento. Este salvavidas es el programa de Colciencias que se tituló: Conocimiento, innovación y construcción de sociedad: una agenda para la Colombia del siglo XXI. Los objetivos de este programa son dos: a) «fortalecer la capacidad de pensamiento estratégico y prospectivo en las diversas áreas que constituyen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología», b) «desarrollar procesos de apropiación social del conocimiento y de aprendizaje social» (Chaparro F., 1999, 252). Pero la pregunta de Gutiérrez sigue sin respuesta porque el solo conocimiento tampoco es suficiente. Las estrategias sugeridas por F. Chaparro en el ensayo conclusivo, que coinciden grosso modo con las de Gutiérrez, son «aprender a aprender», «apropiación del conocimiento», «procesos de aprendizaje social» (ibídem, 254). Gutiérrez da un paso más: «desaprender» las malas prácticas. Y concluye que el futuro deseable «nos plantea de paso la pregunta de cómo intervenir sobre los parámetros que determinan los estilos de las interacciones individuales y escogen ganadores entre ellas» (Gutiérrez F., 1999, 92). Aquí está el verdadero secreto, porque la intervención aludida es afín con el cultivo de los valores y la erradicación de los antivalores. Desde luego que la entrada a la sociedad del conocimiento y diseñar un sistema educativo que lo promueva y un entorno social que lo premie sería un gran paso. Y en Colombia es una semilla de cambio que empieza a germinar, al menos en el deseo. Pero esa entrada tiene que comenzar por aprender a pensar y a saber cómo pensamos. Ese vuelco de la educación tiene que ir más allá del así llamado sistema educativo que casi nunca incluye a los primeros educadores que son las familias, y que casi siempre excluye al gran educador que es la sociedad. ¿No se puede interpretar así el costoso

desencuentro crónico que padecemos entre grupos estudiantiles y representantes de la sociedad civil? El intento de Mockus en Bogotá nos hizo caer en la cuenta de que hay que educar en la calle y en la política. Pero ese intento fue flor de un día, que no logró romper el almendrón. Para reflexionar sobre las prácticas del conocimiento, hay unos aforismos útiles que forman parte de la así llamada «ecología de la mente». 3 No es el momento para discutir el cuerpo de la teoría, pero recordar algunos de sus enunciados puede servirnos para pensar mejor los escenarios y discernir con mayor acierto el problema de crear y conservar los valores. Estos no pueden ser sino resultados de acuerdos. Y los acuerdos están sometidos a las leyes de nuestro pensamiento. De ahí la oportunidad de pensar en cómo pensamos. 1) La lógica es un modelo muy pobre de las causas y los efectos. Los procesos vivos son muy complejos, se mueven en el tiempo y son con mucha frecuencia circulares y autocorrectivos, por tanto no pueden ser descritos con propiedad por un silogismo que es una simplificación intemporal. 2) El lenguaje casi siempre enfatiza solamente un lado de la interacción. Esta manera de hablar sirve para la vida corriente. Pero si queremos la precisión requerida para imaginar los cambios en un futuro deseable, tenemos que hacer consciencia de que conocemos por diferencias y relaciones y de que la realidad es una creación nuestra. Por tanto, la meta única del conocimiento útil para la convivencia no puede ser solamente el conocimiento científico y técnico, sino que también es indispensable el saber ético, so pena de dejar por fuera más de la mitad de la realidad. 3) No hay experiencia objetiva. Nuestro cerebro fabrica las imágenes que nosotros pensamos que percibimos. Me pregunto cuántos colombianos saben 3 Fueron desarrollados por G. Bateson en su magistral ensayo «Mente y naturaleza: una unidad necesaria» (1979). Ese trabajo siguió a su colección de ensayos publicados bajo el título revolucionario de Pasos para una ecología de la mente. Estos aforismos hoy son patrimonio común de la psicología cognitiva y de la biología. Sin embargo, son olvidados por la sociología y por la política.

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«El Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva es una dependencia de la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad Externado de Colombia. Se considera el líder de la prospectiva en Colombia, porque, desde hace más de doce años, ha sido difusor del pensamiento futurista en Colombia y en América Latina». Tomado el 4 de agosto de 2012 de http://es.laprospective.fr/Los-partenarios/101-El-Centro-de-Pensamiento-Estrat%C3%A9gico-y-Prospectiva.html. En la foto de izq. a der. Édgar Revéiz, secretario general de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas; Mauricio Betancourt García, investigador y docente de la ESAP; César Augusto Nieto Rojas, docente e investigador académico del IEMP; Lorena Cuéllar, asesora de la Procuraduría Delegada Preventiva para la Vigilancia de la Función Pública, y Luis Enrique Martínez Ballén, jefe de la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos del Instituto.

esto y cuántos de los que dicen saberlo, lo recuerdan en su conversación diaria. Los diálogos de paz indicarían que son muy pocos. Y como precaución al discutir los escenarios, es bueno tener en cuenta lo que un discípulo de Bateson logró frasear: Para que una persona cambie sus creencias básicas, o sea, las creencias que determinan sus percepciones y que Bateson llama sus premisas epistemológicas, es necesario que esa persona se de cuenta primero de que la realidad no es necesariamente como ella cree que es. No es fácil ni cómodo aprender que esto es así y mucha gente en la historia probablemente ha podido evitar el pensar acerca de ello. Ni yo tampoco estoy convencido de que una vida sin reflexión no valga la pena de vivirse. Pero algunas veces la disonancia entre la realidad y las falsas creencias llega a un punto tal que se vuelve imposible evitar darse cuenta de que la vida no tiene sentido. Solo entonces es posible que la mente considere ideas y percepciones del todo diferentes (Bateson G., 1972, vii).

Los futurólogos de los ejercicios que hemos reseñado, no están de acuerdo en que hayamos llegado al

momento en que la vida en Colombia no tiene sentido y que se pueda ya vaticinar el cambio de pensamiento en el corto plazo. Por el contrario, la hipótesis del almendrón lo que quiere subrayar es que sigue teniendo mucho sentido para demasiados vivos. Algunos esperan que la presión externa de la globalización nos empuje al nuevo sentido de una mayor racionalidad pública, a pesar de que la globalización, tal como va, no es propiamente el antídoto contra el individualismo extremo. A lo sumo, se podría decir que obliga a sumar individualismos con sus respectivos antivalores, y eso, al menos, supone la aceptación de algunas reglas de juego. Lo cual ya sería un gran avance.

Transformación de los antivalores Tenemos la tendencia a confundir capitalismo con entrar en competencia y a pensar que quien mejor compite gana, lo cual no es cierto, dice el periodista David Brooks, en su columna sobre el monopolio creativo. Un buen competidor también pierde, como nos lo enseñan la economía y los deportes. Lo peor, sin embargo, es que en la carrera competitiva confundimos los valores. Por »  31

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esa participación masiva de la población interesada, por una parte alivia muchos gastos de administración y propaganda perversa e inútil y, por otra, maximiza los recursos disponibles para los proyectos concretos. Pero sobre todo, esa colaboración privada - pública genera la energía propia de la solidaridad, el valor fundamental de la gobernabilidad democrática. En ese momento no habrá que colgar pendones sobre la pasión colombiana inexistente, sino que todos experimentaremos que la construcción, hombro a hombro, de nuestro país, es un bello esfuerzo que vale la pena.

Referencias «(...) esa colaboración privada - pública genera la energía propia de la solidaridad, el valor fundamental de la gobernabilidad democrática. En ese momento no habrá que colgar pendones sobre la pasión colombiana inexistente, sino que todos experimentaremos que la construcción, hombro a hombro, de nuestro país, es un bello esfuerzo que vale la pena».

eso Brooks concluye que «no debemos ser buenos competidores» sino más bien «buenos monopolistas». El monopolio bueno es el monopolio creativo. En lugar de tratar de ser mejor que otro en lo que ya el otro es bueno, que no es más que copiar, o de ganar a codazos, como el almendrón, deberíamos inventar algo propio en lo que seamos los mejores, sin competencia: «crear un nuevo mercado», con estilo e identidad propia y «dominarlo completamente» (Brooks, D., 2012). Me refiero a esta nota periodística, que además tiene un fundamento teórico sólido, porque la raíz del almendrón tiene el componente de la mala competitividad en su mismo centro. Si nos fijamos, ese tipo de competitividad, pronta al juego sucio, destruye la creatividad, porque dedica toda la energía del tramposo a diseñar la trampa infalible, en vez 32  » 

de consagrarla a la generación de nuevos productos y nuevos medios de producción. En este sentido, las acciones creativas tienen mucho que ver, en primer lugar con un modelo educativo construido sobre la innovación y no sobre la competitividad; y, en segundo lugar, con un sistema de justicia que se debe modelar de tal manera que las trampas en todos los niveles tengan el costo real que tienen para el bienestar público. Esto no solamente tiene que ver con la impunidad, sino con toda la arquitectura de las sanciones que correspondan a la idiosincracia del almendrón y que permitan que la sanción social se ejerza, sin confundirse con la delación y sin el peligro de la propia vida. Los métodos que desarrollan la creatividad requieren más trabajo y más tiempo. Son producto, además, de la visión de largo plazo y, por lo mismo, suponen orden y disciplina. Po-

seen muchos valores. La creatividad del almendrón puede ser orientada en esta dirección con un sistema de estímulos que medie entre ese largo plazo y el plazo corto de la vida diaria. Repetir la consigna económica materialista de que en el largo plazo todos estaremos muertos, no tiene ninguna fuerza en Colombia, donde ya vivimos ese riesgo de muerte en el corto plazo, por la imprevisión de la inmediatez. Nuestra política también tendría mucho que aprender de la previsión humana y social, para contrarrestar la piratería del presupuesto. Lo cual supone, que como lo hace la previsión humana y social, se creen los mecanismos de participación de la población en las decisiones que la afectan más directamente. Tal método arranca de un diálogo ilustrado y ponderado, en el cual se manifiestan, al rompe, las ventajas de la colaboración para la creatividad. Al mismo tiempo,

Angulo A., Barbieri-Masini E., Conversi P., Medina J., 2000, Verso una societámulticulturale, Possibiliscenari in Italia e Colombia, Roma, Pontificia Università Gregoriana. Bateson G., 1972, Steps to an Ecology of Mind, New York, Ballantine. Brooks D., 2012, «The Creative Monopoly» en The New York Times 25-04-2012, http://www.nytimes. com/2012/04/24/opinion/brooks-thecreative-monopoly.html?src=me... Chaparro F., 1999, «De la sociedad de la información a la sociedad del conocimiento» en ¿Para Dónde Va Colombia?... De Roux F., 1999, «El Magdalena Medio en el Centro del Conflicto y la Esperanza», Controversia, Segunda etapa n° 174, junio 1999, 13-40 Garay L.J., 1999, «Crisis y construcción de sociedad: apuntes sobre el caso de Colombia» en ¿Para Dónde va Colombia?... Gómez Buendía H., 1999, ¿Para Dónde va Colombia?, Bogotá, TM Editores. Gutiérrez F., 1999, «Malestar macro, conformismo micro» en ¿Para Dónde va Colombia?... Masini E., 2000, «Ipotesi guida e metodologia» en Verso una societàmulticulturale… Messner J., 1949, Social Ethics, Natural Law in the Modern World, St. Louis MO, Herder. pnud, 2003, El Conflicto, callejón con salida, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Bogotá, Panamericana.

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Cortesía Oficina de Prensa pgn

La pgn en busca del mejor talento humano

Las pruebas de conocimientos y de competencias comportamentales harán parte del proceso de selección «Procurando Mérito y Rectitud 2012-2013», concurso con el cual se proveerán 335 cargos de carrera administrativa en la Procuraduría.

andrés canal flórez jefe oficina de selección y carrera pgn

Una buena prestación del servicio público no puede ser posible si no se cuenta con un adecuado talento humano en las organizaciones o instituciones encargadas de brindarlo. Consciente de esto, la actual administración de la Procuraduría General de la Nación, en el Plan Estratégico 2009 – 2012 Procurando Orden y Rectitud, estableció como uno de sus ejes de apoyo fundamental el desarrollo del talento humano, teniendo en cuenta su papel protagónico en la sostenibilidad y proyección de la entidad y en el cumplimiento de la visión y misión institucional. El ejercicio del empleo público constituye el desarrollo de la función administrativa consagrada en la Constitución Política, la cual está sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Y es precisamente que con el fin de respetar y desarrollar estos principios, la Procuraduría se encuentra en ejecución de acciones que permiten fortalecer las bases y estructurar el servicio con el que actualmente cuenta.

Con el objeto de llevar a cabo esta directriz, se plantearon diferentes proyectos que permiten sentar los cimientos de una mejor Política de Talento Humano en la institución, estrategia dirigida tanto a los servidores de la Procuraduría como a la sociedad colombiana en general. En este escrito, daremos a conocer algunos de los proyectos desarrollados, a fin de resaltar su importancia y destacar su papel al interior de la entidad.

Actualización del manual de funciones El primer proyecto relacionado con el fortalecimiento institucional lo constituye la actualización del manual de funciones, que enmarcado en los parámetros constitucionales y en los Decretos Leyes 262, 263, 264 y 265 de 2000, permite determinar las funciones de los servidores de la Procuraduría acordes a las normas vigentes y a la realidad de sus quehaceres laborales. El proyecto, basado en el levantamiento de perfiles de cargos que llevó a cabo la Universidad Nacional de Colombia, incorpora los nuevos modelos y conceptos en materia de política integral del

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talento humano y del Modelo Estándar de Control Interno (meci). El nuevo manual incorpora aspectos relacionados con el desarrollo del talento humano en la entidad bajo el modelo de competencias laborales, que igualmente propende por el desarrollo del mismo, permitiendo ajustar los procesos de gestión relacionados con esta temática al desarrollo contemporáneo y a las políticas internacionales sobre la administración del talento humano al servicio de los estados. El Manual específico de funciones por competencias laborales y requisitos de los empleos de la planta de personal de la pgn, identifica cada empleo de acuerdo con el perfil de competencias que se requieren para su desempeño, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, lo que no resulta excluyente, ni desnaturaliza el régimen especial de administración de personal previsto en la Constitución Política y en el régimen legal colombiano para la Procuraduría General de la Nación.

Concurso de carrera administrativa El segundo proyecto que queremos reseñar está relacionado con el proceso de selección «Procurando Mérito y Rectitud 2012-2013», concurso con el cual se proveerán 335 cargos de carrera administrativa en la Procuraduría. La Constitución Política de Colombia en su artículo 125 establece: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». Por su parte el artículo 279 ibídem, señala frente a la Procuraduría General de la Nación que «la ley determinará (…) lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio». En consonancia con lo anterior, la Ley 909 de 2004 en el numeral 2.° del artículo 3, reafirma el carácter especial del Sistema de Carrera de este organismo de control. El Decreto Ley 262 de 2000 señala, entre otros aspectos, el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, preceptuando en su capítulo I, artículo 183, que: «(…) la carrera de la Procuraduría es un sistema técnico de administración de personal, que tiene »  33

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por objeto garantizar la eficiencia de la entidad y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso a ella, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascender, como también establecer la forma de retiro de la misma (…)». Por su parte, el capítulo II de la precitada normativa regula lo concerniente al proceso de selección, destacando según lo dispuesto en el artículo 191 que este tiene como objetivo: «(…) garantizar el ingreso de personal idóneo a la Procuraduría General y el ascenso de los empleados con base en el mérito, mediante procedimientos que permitan la selección objetiva y la participación en igualdad de condiciones de quienes demuestren cumplir los requisitos para desempeñar los empleos». En cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales citadas, y como mecanismo para garantizar el ingreso de personal y el ascenso de los empleados de la institución, se tiene previsto en el presente año la realización del concurso abierto de méritos para el ingreso de nuevo personal a la Procuraduría, en el cual también pueden participar quienes se encuentren inscritos en carrera administrativa de la entidad. Si bien los últimos procesos de selección adelantados por la institución se han visto afectados por factores externos que retardaron su ejecución, el presente proceso de selección se encuentra planeado desarrollar en corto tiempo y de manera ágil a fin de minimizar estos riesgos. En efecto, debido a una reforma constitucional la pgn se vio obligada a suspender el concurso de méritos denominado «Consolidación del Perfil Misional – 2008», mientras se realizaba un estudio de planta de personal para establecer los servidores que podrían estar cobijados por el Acto Legislativo n.° 01 de 2008, que ordenaba la inscripción automática e inmediata a carrera administrativa de empleados que cumplieran los requisitos descritos en dicha disposición. Este acto legislativo suspendió muchos concursos de carrera a nivel nacional incluido el que se llevaba a cabo en la Procuraduría, y por este motivo fue necesario reprogramar las etapas del proceso de selección de personal que se adelantaba, lo que conllevó a que solo hasta el año 2010 se 34  » 

Cortesía Oficina de Prensa pgn

Innova 

Ceremonia de posesión de servidores públicos que ingresaron a la pgn en el mes de junio de 2008, mediante el concurso de méritos «Fortalecimiento del Talento Humano 2006 - 2007».

consolidaran 21 listas de elegibles para 130 cargos ofertados. De igual forma, y por el mismo motivo, el procurador general de la nación suspendió temporalmente el agotamiento de las listas de elegibles de la convocatoria 2006-2007, «Fortalecimiento del Talento Humano», que a la fecha de expedición del Acto Legislativo n.° 01 de 2008 estuvieran vigentes. La Oficina de Selección y Carrera de la Procuraduría, en el año 2011, inició la planeación del proceso de selección denominado «Procurando Mérito y Rectitud 2012 - 2013», dando participación a diversos niveles ocupacionales y abarcando todas las regiones del país; sin embargo, se destaca que dicho proceso fue afectado por el Acto Legislativo 04 de 2011 que ordenaba homologar las pruebas de conocimiento de los concursos de méritos con la experiencia de los empleados provisionales y los estudios adicionales que se acreditaran, y que obligó a la entidad a replantear los procesos a fin de estudiar el acatamiento de dicha reforma. Acto legislativo que la Corte Constitucional declaró inexequible en marzo del presente año. Superados los impases y agotado el proceso de licitación pública para seleccionar al contratista que apoye la realización del concurso en la etapa de inscripción, y en las pruebas de conocimiento y competencias comportamentales, en el mes de agosto se expidieron los respectivos actos administrativos que reglamen-

tan el concurso y que pueden ser consultados en la página web institucional. De igual forma se prepara la realización de la etapa de inscripción que se llevará a cabo en el mes de septiembre. El proceso de selección se encuentra reglado en el artículo 194 del Decreto Ley 262 de 2000 y comprende las siguientes etapas: •• Convocatoria. •• Reclutamiento. •• Aplicación de pruebas o instrumentos de selección. •• Conformación de la lista de elegibles. •• Período de prueba. •• Calificación del período de prueba. El desarrollo del concurso comprenderá la aplicación de las siguientes pruebas: • Prueba de conocimientos (eliminatoria): Es la que valora los saberes o conocimientos esenciales requeridos para entrar a desempeñar los cargos convocados por la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con la ubicación, la naturaleza, el nivel, los requisitos, las competencias laborales del manual de funciones respectivo y los procesos contemplados en la cadena de valor de la pgn. • Prueba de competencias comportamentales (clasificatoria): Esta prueba valora las competencias identificadas y señaladas en el manual de funciones por competencias laborales vigente en la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el nivel jerárquico.

|  • Prueba de análisis de antecedentes (clasificatoria): Tiene por objeto recibir y evaluar de los concursantes los soportes de estudios (educación formal y educación para el trabajo y el desarrollo humano) y experiencia laboral adicional a los requisitos mínimos, que se encuentren debidamente acreditados en su hoja de vida. Se resalta que según lo reglado por el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000, formarán parte de la lista de elegibles los concursantes que obtengan un puntaje total igual o superior al 70% del máximo posible del concurso, siempre y cuando superen la prueba de conocimientos.

En este orden de ideas, el concurso «Procurando Mérito y Rectitud 2012–2013» no solo fortalecerá la institucionalidad, sino que aportará un valor importante al proceso de vinculación por el Sistema de Carrera a servidores de la Procuraduría General, pues históricamente es la segunda oferta de cargos a concurso más alta que ha realizado la institución. Aprovechamos este importante medio de comunicación para invitar tanto a los servidores de la entidad como a la comunidad en general a consultar las reglas que regirán este proceso de selección de personal y a participar en él.

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Evaluación del desempeño y cargas laborales

Mónica Vega Solano - iemp

Semana de la Participación Ciudadana en la pgn asesora procuraduría del. para la vigilancia preventiva de la función pública

La Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva junto con el Instituto de Estudios del Ministerio Público, en desarrollo de la función preventiva y con el propósito de continuar contribuyendo al fortalecimiento de la participación ciudadana en el país, liderará la Semana de la Participación Ciudadana, que tendrá lugar entre el 3 y el 7 de septiembre del presente año, a través de la realización de sesiones de trabajo de media jornada, dirigidas a ciudadanos, organizaciones so-

«El primer paso para ejercer y defender nuestros derechos ciudadanos es conocerlos, entender su alcance, los deberes que subyacen de su existencia y las normas que los regulan. Por eso, fomentar espacios de reflexión y estudio es una prioridad en la acción preventiva de la Procuraduría General de la Nación».

ciales, veedurías ciudadanas y funcionarios públicos. La semana iniciará abordando el tema de los derechos del consumidor, dando a conocer el nuevo estatuto sobre

Lunes 3 de sept.

Martes 4 de sept.

Miércoles 5 de sept.

Derechos del consumidor. Salón Rojo del Hotel Tequendama.

Control social, alcance de la Ley 850 de 2003. Auditorio Antonio Nariño de la pgn.

Nuevo Código Contencioso Administrativo Auditorio Antonio Nariño de la pgn.

la materia. Este primer evento se realizará en el marco de la ejecución del convenio celebrado entre la Superintendencia de Industria y Comercio, la Federación Colombiana de Jueves 6 de sept.

Viernes 7 de sept.

Control a la contratación Regalías. estatal. Auditorio Antonio Nariño Sala de Audiencias, de la pgn. piso 4 de la pgn.

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Estos proyectos, sumados a jornadas de capacitación y reflexión, complementarán y fortalecerán la dinámica de talento humano de nuestra entidad con el único objetivo de brindar herramientas para cumplir la prestación del servicio encomendado. Forjar un Estado eficiente al servicio de la comunidad es la meta, y para ello debemos ser conscientes del papel protagónico que desempeñamos. Cumplir con el propósito planteado en el plan estratégico de la Procuraduría debe ser una constante que encamine el actuar de este nuevo modelo y dinámica de talento humano, en la consecución del objetivo fijado.

Finalmente, señalamos que dentro de los múltiples procesos tendientes a fortalecer el talento humano en la Procuraduría se encuentra el levantamiento de cargas laborales en los diferentes despachos y dependencias de la entidad, y la reformulación y cambio del modelo de evaluación de desempeño. Este último, sobre todo, debe ser objeto de un estudio y análisis minucioso, pues no refleja actualmente la realidad que vive la pgn, ya que el mismo debe abarcar y comprender la evaluación de todos los procesos que tiene a su cargo la Procuraduría.

diana marcela bravo a.

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Consumidores y la Procuraduría General de la Nación. En el transcurso de las jornadas se contará con la valiosa participación de los miembros de la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, representada por funcionarios de la Contraloría General de La República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Función pública (dafp), la Escuela Superior de Administración Pública (esap), y el Departamento Nacional de Planeación (dnp). También se tendrá el apoyo de la Red Institucional Departamental de Cundinamarca. Cada día, entre las 8 a. m. y las 12 m., serán desarrollados temas relevantes para el control social de la gestión pública, que fueron seleccionados teniendo en cuenta los riesgos de corrupción que se presentan. Están todos invitados a participar en la construcción de una ciudadanía activa, responsable, que apoye la gestión de las entidades públicas y de los organismos de control. »  35

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Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

La negación de servicios de cuidados paliativos: ¿cómo afecta a pacientes y familiares?

Lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Control del cáncer en Colombia: Recomendaciones de lineamientos de política pública. De izq. a der. Marion Piñeros Petersen, subdirectora de Investigaciones, Vigilancia Epidemiológica, Promoción y Prevención del Instituto Nacional de Cancerología (INC); Martha Lucía Ospina Martínez, viceministra de salud; Alejandro Ordóñez Maldonado, procurador general de la nación; Diana Margarita Ojeda Visbal, procuradora delegada para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social, y el director del IEMP, Christian José Mora Padilla.

Discurso pronunciado el 4 de julio de 2012, durante el evento de lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Control del cáncer en Colombia: Recomendaciones de lineamientos de política pública, el cual fue presidido por el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado. El documento es el resultado de la investigación «Evaluación y perspectivas de la política pública para el control del cáncer en Colombia», desarrollada en el marco de un convenio entre el IEMP y el Instituto Nacional de Cancerología (INC), con la participación de la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social. A la jornada asistieron más de 150 personas entre servidores públicos, investigadores, organizaciones relacionadas con el manejo integral de esta enfermedad y ciudadanos interesados en el tema.

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claudia agamez insignares presidenta asociación colombiana de cuidados paliativos

Como presidenta de la Asociación Colombiana de Cuidados Paliativos y como profesional que día a día enfrenta los retos de la atención de pacientes con cáncer, aplaudo la iniciativa de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto Nacional de Cancerología de proponer unas recomendaciones de lineamientos de política pública para el control del cáncer en nuestro país. Tenemos la certeza de que los conocimientos acumulados en los últimos años abren enormes posibilidades de lucha contra el cáncer en todo el mundo; y la mejor manera de

aprovechar los conocimientos consiste en formular políticas nacionales contra el cáncer. Si bien la traducción de la evidencia científica a las políticas de salud y a las actuaciones concretas es un asunto complejo, haber participado en el proceso de formulación de estas recomendaciones, tanto en las mesas de trabajo como en el consenso de expertos, nos permitió utilizar el conocimiento para estimular los debates y para proponer líneas de acción a problemáticas específicas de los pacientes con cáncer. Desde la Asociación Colombiana de Cuidados Paliativos creemos que estas recomendaciones, propuestas principalmente para los encargados de la toma de decisiones, serán utilizadas como un instrumento

efectivo para garantizar el control integral del cáncer en la población colombiana. Las tareas para el trabajo en el futuro han sido identificadas, contar con el eje de mejoramiento de la calidad de vida de pacientes y sobrevivientes de cáncer, en estas recomendaciones de lineamientos, reafirma el compromiso del país con los cuidados paliativos que constituyen un área importante de la salud pública. Es un asunto al que no se ha prestado mucha atención pero es relevante para toda la población. Esta disciplina se centra en el sufrimiento, la dignidad, las necesidades para los cuidados y la calidad de vida, no solo de los pacientes con cáncer sino de los pacientes que padecen otras enfermedades crónicas; esto significa que los cuidados paliativos tienen que ser ofrecidos e integrados más extensamente a través de los servicios de salud. Los cuidados paliativos empiezan por comprender que cada paciente tiene su propia historia, relaciones y cultura, y merece el respeto como un individuo único. Este respeto incluye el dar el mejor cuidado posible en salud, y hacer que los avances de las recientes décadas estén completamente disponibles para que todos tengan las mejores oportunidades y pasar su vida lo mejor posible. El cáncer es en gran medida evitable. Muchos cánceres se pueden prevenir; otros se pueden detectar en las primeras fases de su desarrollo y ser tratados y curados. Incluso en etapas avanzadas del cáncer, se puede retrasar su progresión, el dolor se puede controlar o reducir y se puede ayudar a pacientes y familiares a sobrellevar la carga. Los nuevos conceptos de los cuidados paliativos intentan ajustar los servicios lo más posi-

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agosto de 2012 Mónica Vega Solano - iemp

Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

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Publicación Control del cáncer en Colombia: Recomendaciones de lineamientos de política pública, resultado de la investigación «Evaluación y perspectivas de la política pública para el control del cáncer en Colombia».

ble a lo que se entiende como el desarrollo de la enfermedad. Los pacientes y sus familias se enfrentan con muchos problemas durante el periodo de la enfermedad y necesitan ayuda a tiempo; y no en un momento fácilmente definido: justo antes de la muerte. La idea de ofrecer los cuidados paliativos solo en el final de la vida claramente no corresponde a muchas situaciones habituales, por lo cual las personas necesitan los cuidados paliativos después del diagnóstico y seguir beneficiándose de los tratamientos que modifican el progreso de la enfermedad hasta el final de la vida. A pesar de que los cuidados paliativos son una necesidad urgente y humanitaria de carácter mundial para las personas con cáncer u otras enfermedades crónicas, en América Latina, de acuerdo con la información de la Organización Mundial de la Salud (OMS), la disponibilidad, accesibilidad y viabilidad de los cuidados paliativos son inadecuadas. Se estima que solamente un 5 - 10% de los pacientes con necesidad de cuidados paliativos los reciben; más del 90% de todos los servicios de cuidados paliativos se prestan en ciudades grandes, y más del 50% de los pacientes no pueden permitirse estos servicios o los medicamentos. Así mismo, el 80% de los países de la región no reconocen los cuidados paliativos como una disciplina y no los incluyen en los sistemas de salud públicos o privados. Esta problemática refleja la necesidad en la región de contar con estándares

de servicios de cuidados paliativos que estén basados en evidencias científicas, y que se centren en el mejoramiento de la práctica y los conocimientos clínicos. Esperamos que Colombia, a partir de estas recomendaciones, provea cuidados paliativos y alivio del dolor a los pacientes con cáncer, en todos los niveles de atención, con énfasis en el cuidado en casa y garantizando estándares de calidad; y de la misma manera, asegure el acceso a la disponibilidad de medicamentos opioides en el país. Así logrará posicionarse como referente regional que respeta y protege la dignidad de las personas con cáncer, y otras enfermedades crónicas, y garantiza el derecho a la salud en lo que corresponde a proporcionar tratamiento paliativo.

Cuidados paliativos

«Son los cuidados apropiados para el paciente con una enfermedad avanzada y progresiva donde el control del dolor y otros síntomas, así como los aspectos psicosociales y espirituales cobran la mayor importancia. El objetivo de los cuidados paliativos es lograr la mejor calidad de vida posible para el paciente y su familia. La medicina paliativa afirma la vida y considera el morir como un proceso normal. Los cuidados paliativos no adelantan ni retrasan la muerte, sino que constituyen un verdadero sistema de apoyo y soporte para el paciente y su familia». Organización Mundial de la Salud (oms)  2002 

La superioridad está en ser más humanos Reflexión para nuestros pequeños débora ibeth velásquez ardila div. de investigaciones sociopolíticas y asuntos socioeconómicos - iemp

No somos superiores por estar inmersos en un sistema educativo o por sentirnos realizados al cumplir los objetivos y las metas que nos proponemos; ni tampoco por contar con tecnología y avances cibernéticos que, mal enfocados, nos convierten en máquinas y programan el futuro para robots y no para seres humanos. Enseñemos a nuestros pequeños los sentimientos más importantes de la vida como el respecto, la ternura, la delicadeza, la paciencia, la tolerancia, el saber escuchar y expresar los pensamientos y, ante todo, enseñemos a amar, permitir que el sentimiento fluya. Todo tiempo tiene su propio afán, no tenemos que sobrepasarlo, disfrutemos de la vida y valoremos en cada ser su esencia.

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Mónica Vega Solano - iemp

Pasado, presente y futuro de la corrupción en Colombia

La publicación El Estado-lego y la fractura social (2007) escrita por el profesor Revéiz es el último libro de la trilogía conformada por las obras El desenlace neoliberal: tragedia o renacimiento (2004) y El Estado regulador de riesgos (2007).

carmen lucía bazzani correa 1

El profesor Édgar Revéiz Roldán2 es investigador, profesor universitario, miembro y secretario general de la Academia Colombiana de las Ciencias Económicas. Aunque es arquitecto de profesión es economista por vocación, con posgrado en desarrollo económico, planeación económica, economía regional y urbana. Entre muchos cargos, ha sido consejero técnico prin1 Economista, magíster en administración económica y financiera de la Universidad Tecnológica de Pereira, docente e investigadora, asesora y consultora en diseños y ajustes metodológicos de investigación y guías metodológicas, investigadora en el IEMP. 2 Las opiniones aquí expresadas solo comprometen al autor.

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cipal y asesor de las Naciones Unidas en África y América Central, director del cede, 3 decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes y profesor visitante de varias universidades norteamericanas y europeas. Es autor de más de una docena de libros y cuenta con la publicación de más de 100 artículos en diversas revistas nacionales e internacionales. Con la presente entrevista pretendo rendir homenaje a un profesional que, con brillantez, tenacidad y templan3 Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (cede) de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

za, ha hecho planteamientos y teorías originales orientadas a la búsqueda de un mejor país con un Estado incluyente, respetuoso de los derechos humanos y con libertad de la sociedad. Sus obras principales son Democratizar para sobrevivir (1989), El Estado como mercado (1997), El desenlace neoliberal, tragedia o renacimiento (2003), El Estado regulador de riesgos (2007), El Estado-lego y la fractura social (2007). Actualmente prepara un libro relacionado con el Estado estratega y el ordenamiento territorial en Colombia. Gracias, profesor Revéiz, por brindarnos la oportunidad de entrar en su espacio de pensamiento y reflexión y compartir con nosotros estos momentos. Carmen Lucía Bazzani Correa. Profesor Revéiz, ¿cómo percibe la evolución del fenómeno de la corrupción y la cooptación en Colombia? Édgar Revéiz Roldán. En Colombia no existen estudios seculares sobre la corrupción, no hay estudios a largo plazo sobre el tema. No se sabe cómo fue la corrupción en el período de la Independencia y tampoco en el período Republicano. Solo hay estudios de caso y pocos de tendencias, por lo que es muy difícil tener una idea concreta sobre la evolución de la corrupción. Sin embargo, en los libros que he escrito, especialmente en el que titulo Democratizar para sobrevivir, hago un recorrido que va desde el Frente Nacional en los años 50 hasta hoy. Durante ese período sí se puede hablar de una ten-

dencia que se resumiría de la siguiente forma: el Frente Nacional fue un sistema de cooptación, de monopolio del poder entre los dos partidos tradicionales, el conservador y el liberal, para repartirse rentas, privilegios, contratos, etc., a través de la presidencia, lo que definí como capitalismo político, en donde la competencia económica no era económica sino política. Es decir, no se imponían las empresas que fueran más eficientes y con mayores posibilidades, sino las que recibían del Estado rentas, contratos, privilegios cambiarios, tributarios, etc. El concepto de capitalismo político es clave porque con él explico la mentalidad de privilegio en Colombia, en donde los puestos se heredaban. Claro que la idea de la herencia de los puestos, y la compra de ellos, venía desde la época Colonial, pero es inaceptable ahora dentro de un sistema democrático y de economía global. El ejercicio de ese capitalismo político exigía un fuerte poder presidencial porque, como lo escribí en los libros que mencioné, se necesitaba de un maestro de ceremonias que era el presidente de la república, quien adjudicaba y determinaba a quién otorgar los beneficios y eso influía profundamente sobre el sistema de justicia. Por lo tanto, la justicia no era independiente del poder ejecutivo. El sistema de cooptación requirió siempre que los poderes ejecutivo, judicial y legislativo fueran manejados por el maestro de ceremonias –el presidente. Por eso era muy importante quién ganara la presidencia para perpetuar las hegemonías políticas. El concepto de capitalismo político lo desarrollé antes

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«En Colombia, durante el Frente Nacional, grupos económicos vinculados con intereses regionales (cafeteros, algodoneros, azucareros, textileros, etc.), competían por privilegios y creaban pactos o mesocontratos con parcelas de Estado para capturar instituciones públicas en alianza con los políticos». Édgar Revéiz Roldán. (Foto Frente Nacional. Archivo El Tiempo. Tomado el 8 de gosto de 2012 de http://www3.eltiempo.com/100/dk100/cronologia_centenario/ARTICULO-WEB-PLANT_NOTA_INTERIOR_100-7877539.html).

de la caída del comunismo y de la Constitución colombiana de 1991 y se ha mostrado válido y universal porque, ahora con la crisis internacional en los Estados Unidos, el sistema capitalista está funcionando como capitalismo político. Por ejemplo, los presidentes Bush y Obama salvaron el sistema bancario y las grandes empresas del automóvil, no dentro de un sistema competitivo, sino con un criterio político. La decisión económica fue política. Entonces, en el capitalismo político la asignación de los recursos no la efectúa el mercado, sino un juego combinado de privilegios y concesiones, como lo analicé para el Frente Nacional. Cuando hay un sistema de capitalismo político y un país no crece4 suficientemente, el sistema de privilegios no puede incorporar toda la nueva población, sobre todo cuando las tasas de crecimiento poblacional son muy altas. Colombia en los años 1951 a 1964 crecía a una tasa del 3%, su estructura agraria era atrasada e injusta y no había innovación. La cultura de la población colombiana es diferente a la de Estados Unidos. En Colombia se busca capturar al Estado, existe un exceso de demanda por el Estado, mientras que en 4 Hace referencia al crecimiento económico.

Estados Unidos se busca crear empresa privada, hacer dinero y negocios. En Colombia, al no poder el Estado abastecer a la comunidad con puestos de trabajo, se fue generando una fractura social y creando las diferentes sociedades, la cooptada - C, la no cooptada o excluida - NC, y la ilegal criminal - IC, que definí y desarrollé en mis libros, más recientemente en El Estado-lego y la fractura social. clbc. ¿Qué son los mesocontratos? err. El concepto de mesocontrato está íntimamente ligado con el significado peculiar de la competencia dentro del capitalismo político en Colombia. Este concepto es diferente al que se tiene en los Estados Unidos o en el Japón. En Estados Unidos compiten el individuo y la empresa, ahora los lobbies de los grandes grupos de la industria militar, petrolera y farmacéutica; en el Japón, por su ética nacionalista fuerte, el empresario y los trabajadores son solidarios y compiten como empresa - nación. En Colombia, durante el Frente Nacional, grupos económicos vinculados con intereses regionales (cafeteros, algodoneros, azucareros, textileros, etc.), competían por privilegios y creaban pactos o mesocontratos con parcelas de Estado para capturar

instituciones públicas en alianza con los políticos. Ese modelo cambió con la expansión del narcotráfico, la triple sociedad, la cooptada - C, la no cooptada o excluida - NC y la ilegal criminal - IC, que compiten ahora para apoderarse de la justicia, las instituciones públicas y los entes territoriales. Los mesocontratos son, pues, acuerdos o pactos informales ad hoc5 que se hacen entre estas tres sociedades, en forma legal o ilegal con compartimentos estanco del Estado y de los entes territoriales para obtener rentas y privilegios de la comunidad. El mesocontrato es muy complejo, su definición no es solo política y económica sino también un hábito mental y cultural, un know-how simbólico en lo jurídico, económico, financiero y social que facilita a estas tres subsociedades capturar el Estado, los territorios, los contratos y manipular el poder. Es la expresión de la captura del Estado.

5 Se refiere a una solución elaborada específicamente para un problema o fin preciso y, por tanto, no es generalizable ni utilizable para otros propósitos. Se usa, pues, para referirse a algo que es adecuado solo para un determinado fin. En sentido amplio, ad hoc puede traducirse como específico o específicamente.

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Haciendo un paralelo con la genética, los mesocontratos pueden ser egoístas o instrumentos de cooperación. Cuando la sociedad ilegal criminal aliada con los políticos corruptos buscó «refundar» el Estado con el Pacto de Ralito, quisieron hacerlo en beneficio propio y por fuera de la ley sin visibilidad, legalidad y legitimidad. Por el contrario, un ejemplo de cooperación positiva fue el mesocontrato del Gobierno con la Federación Nacional de Cafeteros para administrar el Fondo Nacional del Café, que trajo grandes beneficios a la sociedad colombiana porque reguló la economía nacional, el sector externo, impulsó la zona cafetera y potenció el desarrollo social y participativo. clbc. ¿Cómo inciden los mesocontratos en el fomento y desarrollo de la corrupción? err. No todos los mesocontratos contribuyen a profundizar o a agravar el problema de la corrupción y de la cooptación. Hay mesocontratos que pueden fortalecer el Estado social de derecho, pero hay otros que lo único que hacen es agotarlo y, por ende, debilitar la institucionalidad, por lo que es necesario e importante estudiar los mesocontratos y determinar cuáles de ellos vulneran o fortalecen el Estado social de derecho. Eso es fundamental. En mis libros he hecho un análisis profundo del mesocontrato agrario, el mesocontrato de la vivienda y el desarrollo urbano; el mesocontrato laboral; el mesocontrato político - clientelista; el mesocontrato de la guerra y de la paz, el mesocontrato del crédito de fomento y las operaciones de salvamento, el mesocontrato fiscal, regional y del plan de desarrollo; el mesocontrato cambiario; el mesocontrato de las importaciones; el mesocontrato cafetero; el mesocontrato con el fm/bm; el mesocontrato de la justicia y la extradición; el mesocontrato de los medios de comunicación; el mesocontrato de la seguridad social y el mesocontrato de la descentralización. El examen profundo de los mecanismos de funcionamiento de estos mesocontratos, su grado de captura por las tres sociedades, permiten definir en forma sistémica el grado de corrupción que hay en Colombia. 40  » 

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«Cuando se cambia la jerarquía de las penas, un niño difícilmente puede establecer el valor moral preciso de lo que es malo y de lo que es peor, ya que se negocian, cada cuatro u ocho años en los períodos presidenciales, los valores morales. Es decir, los ciudadanos no tienen una guía de largo plazo (50 – 100 años) sobre lo que se puede hacer. No se identifica moralmente una escala de valores para calificar los delitos de acuerdo a su gravedad». Édgar Revéiz Roldán.

Creo que sería un instrumento de trabajo para los entes de control como la Procuraduría y la Contraloría. Un ejemplo de estos mesocontratos que perjudicó enormemente al país y que beneficiaba a políticos corruptos y organizaciones delincuenciales fue el Pacto de Ralito que vulneró el Estado social de derecho. Cada uno de los participantes en este pacto, tenía una o varias opciones, como los contratos de futuros que les permitía sacar ventajas para hacerse reelegir, capturar presupuestos de municipios y departamentos, adueñarse de tierras a través de falsificación de escrituras de predios, etc. Pero lo más devastador es cuando los corruptos han pretendido apoderarse de las instituciones como aconteció con la frustrada reforma de la justicia que alcanzó a aprobar el Congreso. Digo sumamente devastador porque se ha convertido en costumbre durante los últimos 25 años cambiar las penas en cada período presidencial para negociar con un grupo ilegal distinto, ya se llame guerrilla, paramilitares, narcotraficantes, Bacrim o políticos corruptos. Cuando se cambia la jerarquía de las penas, un niño difícilmente puede establecer el valor moral preciso de lo que es malo y de lo que es peor, ya que se negocian, cada cuatro u ocho años en los períodos presidenciales,

los valores morales. Es decir, los ciudadanos no tienen una guía de largo plazo (50 – 100 años) sobre lo que se puede hacer. No se identifica moralmente una escala de valores para calificar los delitos de acuerdo a su gravedad. Este concepto lo definí como tasa de cambio moral en mis libros El Estado como mercado y El Estado-lego y la fractura social: (…) la aplicación de la teoría económica convencional al entendimiento de la evolución de la justicia. Con esta tasa se quiere significar el cambio relativo en la preferencia social que han tenido los gobiernos de los últimos 25 años respecto a la sanción que debe darse a los delitos que más afectan a los ciudadanos: narcotráfico, subversión, cuello blanco, terrorismo, secuestro, patrimonio económico. Este último delito se toma como numerario o base de la comparación. Se confronta luego con la eficacia en la Administración de Justicia y con variables internacionales. (Revéiz 1997, 2007).

En estos libros defino las tres sociedades y sus redes, la fractura social y la tasa de cambio moral: La sociedad no cooptada – NC. Han sido los trabajadores independientes, los empresarios nacientes y pequeños, el sector solidario, los campesinos que trabajan en la

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Los años 1985 y 1986 fueron un atractor de caos como se dice en la teoría de la complejidad de esta sociedad. Los narcotraficantes comenzaron a hacer terrorismo y los terroristas, narcotráfico. En estos años confluyó la crisis económica y social, la expansión del narcotráfico, la guerrilla y el paramilitarismo, la corrupción del establecimiento y de la clase política y el sobrecupo de C, NC, IC, lo que propició una fuerte migración de la población hacia la sociedad ilegal criminal IC. Estas tres subsociedades tejen hoy un conjunto de alianzas cruzadas inéditas y están poniendo en peligro la democracia y el Estado social de derecho. Ellas, en cierta manera, se apoderaron de la democracia. Marcel Gauchet habla de «la democracia contra sí misma», yo pienso que se comportan como una fuerza de ocupación de la democracia. En mi libro El Estado-lego y la fractura social desarrollé el concepto de distancia al poder para la captura del aparato del

Estado. La fractura social de C, NC, IC tiene como rango fundamental la competencia de estas subsociedades por la centralidad, o sea, por estar más cerca del presidente caudillo para captar rentas y privilegios. Esta ocupación del espacio del poder debe corregirse. clbc. ¿Qué puede hacerse desde el ministerio público para mejorar esta situación? err. Es necesario insistir que en Colombia han existido tres fases del capitalismo político y que en ellas se ha profundizado cada vez más la corrupción. Estas fases son: El capitalismo político, que definí con la vigencia del Frente Nacional. El capitalismo de eficiencia, que surgió con la globalización y con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991: el proceso de modernización del Estado, las privatizaciones de algunas empresas del Estado, las concesiones de obras públicas y el modelo de descentralización que, infortunadamente, agudizaron la corrupción por la autorregulación neoliberal. El capitalismo mafioso, que surgió con la expansión exponencial de la sociedad ilegal criminal – IC, que venía gestándose desde la década de los 80 y sus episodios más visibles

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fueron la toma del Palacio de Justicia, la corrupción del sector financiero durante la crisis económica de 1982-1986, el surgimiento del paramilitarismo y el aumento de la guerrilla y del narcotráfico que vulneraron el Estado social de derecho.

Identificadas estas tres fases podría sugerirse que el ministerio público debe pasar de analizar casos específicos, de denunciar y judicializar casos emblemáticos, a estudiar el fenómeno de la corrupción como un sistema y generar estructuras coherentes para efectuar los análisis de riesgo de la corrupción preventiva. Ahora, hay muchas medidas que se pueden adoptar no necesariamente dependiendo del ministerio público. Es necesario tener voluntad política y la participación de todos los actores nacionales. Por ejemplo, es necesaria una ley que regule la competencia y controle los monopolios, como lo sugerí en mi libro Democratizar para sobrevivir (1989). Es de mucha importancia proteger a los ciudadanos y a los usuarios de los sistemas de información sofisticada y absorbente que existe hoy en donde se puede obtener información sobre su historia crediticia, su perfil de consumidor, etc. Mónica Vega Solano - iemp

producción de alimentos y los marginados que realmente están sometidos a las rudas reglas del mercado salvaje. No se benefician de rentas - privilegios y tienen bajo grado de contratación con el Estado. Esta sociedad tiende a engrosar las filas de los movimientos populistas, son aspirantes a recibir algo del Estado. Desde la perspectiva jurídica tienen una alta evasión de impuestos. Sociedad cooptada - C. Se beneficia de rentas-privilegios y tiene alto grado de contratación con el Estado, usa y controla el Estado. Son grupos económicos, funcionarios públicos de los distintos entes territoriales, contratistas del Estado en materia de obras públicas, empresarios del sector agrícola de bienes transables, sector financiero, sector del trasporte y multinacionales. Hoy la sociedad cooptada se concentra en las grandes concesiones petroleras y mineras y en los grandes contratos de obras públicas. La sociedad cooptada no pudo hacer crecer el país y al no abordar la población nueva dio lugar a la sociedad no cooptada. Sociedad ilegal criminal - IC. Empezó primero con el nacimiento de la guerrilla, luego del narcotráfico, después del paramilitarismo y recientemente de las bandas criminales (Bacrim) y también de la gran corrupción de la política.

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«Otra forma de poder solucionar en parte el problema de la corrupción en Colombia es realizando contratos de sistemas, no de proyectos. (...) Ante el fracaso rotundo de los contratistas de obras públicas en las grandes vías colombianas, en el transporte urbano, los puertos, los aeropuertos, se buscaría contratar sistemas entre el Estado colombiano y los estados que ofrezcan las mejores alternativas y garantías para poner en marcha llave en mano dichos sistemas».

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También es preciso, aunque parezca jocoso, «coger presos a los que están en las cárceles». Muchas personas que están en ellas siguen delinquiendo desde allí y encuentran la forma de obtener beneficios. Esta medida no aumenta el déficit fiscal. Otra forma de poder solucionar en parte el problema de la corrupción en Colombia es realizando contratos de sistemas, no de proyectos. Es decir, no contratar el proyecto de la red vial de la calle 26 o de la carrera décima. Más bien, contratar el sistema vial de la ciudad. La idea sería pasar de concesiones de proyectos a concesiones de sectores o sistemas. Ante el fracaso rotundo de los contratistas de obras públicas en las grandes vías colombianas, en el transporte urbano, los puertos, los aeropuertos, se buscaría contratar sistemas entre el Estado colombiano y los estados que ofrezcan las mejores alternativas y garantías para poner en marcha llave en mano dichos sistemas. Con esta nueva visión de la contratación no solo se disminuye la corrupción sino que se reactiva la economía nacional y mundial, se genera conocimiento, aprendizaje e incorporación de nuevas tecnologías. Otro aspecto importante para solucionar la corrupción es el manejo de la jerarquía de penas. Tristemente las penas aplicadas en Colombia no guardan consistencia con la gravedad del delito cometido. La intensidad de las penas está invertida y no existe consistencia entre la pena aplicada y el daño causado. Cómo se puede entender que un genocidio pueda ser penalizado por la Ley de Justicia y Paz con siete años de prisión y un hurto reincidente en un supermercado tenga la misma pena. Los líderes y ejecutores de delitos muy graves obtienen penas muy bajas con relación a la gravedad de los daños ocasionados por la comisión de su delito, debido al gran poder e influencias que tienen, mientras que aquellos que cometen delitos menores se ven sancionados con penas más duras porque no tienen ni el poder ni las influencias que poseen los primeros. Es fundamental establecer una escala de valores en los delitos para establecer penas coherentes. Se requiere, asimismo, un combate a nivel de Estado contra la corrupción. 42  » 

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Innova 

«Temo que la sociedad ilegal criminal – IC se ha reforzado en Colombia. A pesar de que se tienen noticias de que los sembrados de coca han disminuido, los grupos al margen de la ley se están fortaleciendo y están incrementando sus actuaciones en contra de la población civil y del Estado». Édgar Revéiz Roldán.

Es necesaria la unión de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en la lucha contra la corrupción porque ha llegado esta a tal punto que está vulnerando al Estado social de derecho, la legitimidad de las instituciones y la democracia se vuelve contra sí misma. El sistema colombiano está capturado en parte por los corruptos y debe ser combatido por las fuerzas morales del país. Para combatir la corrupción y la cooptación debe utilizarse la meritocracia y el control ciudadano y el del Estado. Los ciudadanos con mayor capacitación, más pensantes y mejor formados deben romper su esquema de dependencia de los políticos como vía para promover su ascenso político y social. No se entiende cómo personas muy capacitadas asesoran a políticos corruptos, en vez de buscar remplazarlos en el poder. Yo propongo crear un sistema de seguros para quienes aspiran a cargos en corporaciones públicas. Estos seguros garantizarían indemnizaciones a la comunidad por los daños futuros que estas personas puedan ocasionar a la sociedad. El mecanismo que debe utilizarse es el mercado. Así, si el personaje es corrupto en una primera oportunidad y ocasiona daños a la sociedad, en una segunda oportunidad al querer aspirar a otro cargo público, las aseguradoras aumentarían su

prima, lo que haría que el personaje tomara una de dos decisiones: o paga la suma y actúa de forma correcta o simplemente no paga la póliza por su elevado costo. La sociedad tiene derecho a conocer la fisonomía de los delincuentes que generalmente se esconden detrás de las cámaras. Esto vulnera el derecho de protección a los ciudadanos. Es necesario realizar una semana de la empresa pública en sus diferentes órdenes territoriales y de la relación de esta con la empresa privada. En esta semana las empresas públicas deben mostrar los avances de su gestión, el manejo de los presupuestos de contratación y todos los ciudadanos podrían tener acceso y derecho a esta información. Asimismo, debería establecerse una legislación sobre las consecuencias que tendrían para los funcionarios los resultados de esta evolución. clbc. ¿Cómo visualiza la evolución de la corrupción y la cooptación en Colombia hacia el año 2030? err. Veo hacia el futuro la posibilidad de un gran deterioro del medioambiente. Con la crisis de la reforma a la justicia y el hecho de que en dicho proceso se hayan involucrado los tres poderes del Estado, la justicia se debilitó mucho. El Congreso perdió legitimidad y debe ser revisado el sistema de cooptación como método de elección de magistrados y funcionarios del Estado. En mis libros Democratizar para sobrevivir y El Estado como mercado, analicé los sistemas reales de iniciativa, control - acumulación que se usan entre los poderes para romper la neutralidad y el equilibrio entre ellos. Fundamental hacer un análisis profundo de este asunto. Temo que la sociedad ilegal criminal – IC se ha reforzado en Colombia. A pesar de que se tienen noticias de que los sembrados de coca han disminuido, los grupos al margen de la ley se están fortaleciendo y están incrementando sus actuaciones en contra de la población civil y del Estado. Percibo una mayor captura por parte de la sociedad ilegal criminal de las fuentes de la locomotora energética y minera, pese a que la fuerza pública está concentrada en la protección del sector petrolero. Es impostergable implementar una política de ordenamiento territorial del orden nacional.

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«Complace ver que la Procuraduría trabaja por la defensa de los derechos sindicales»: Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

Cleopatra Doumbia – Henry de la OIT *

«Nos complace ver que la Procuraduría trabaja por la defensa de los derechos sindicales y por la protección de los derechos laborales adquiridos»: Cleopatra Doumbia-Henry, directora de Normas Internacionales del Trabajo de la oit. En la foto visita oficial del organismo internacional a la Procuraduría General de la Nación.

* Artículo elaborado con base en la información del boletín 792 de la Oficina de Prensa de la pgn.

duría estuvo representada por los procuradores delegados para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social; para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia; para el Ministerio Público en Asuntos Penales; para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos y el delegado disciplinario para la Defensa de los Derechos Humanos; el procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado, el director del IEMP y el coordinador de la Oficina de Asuntos Internacionales. La pgn presentó a la misión de la oit la evaluación de las políticas públicas locales específicamente de prevención y erradicación del trabajo infantil en los entes

territoriales; el seguimiento a las directrices que garantizan el derecho de defensores y sindicalistas que ejercen la labor; la intervención de la Procuraduría en materia de

Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (ceacr) de la Organización Internacional del Trabajo (oit) se reunió a comienzos de agosto con el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, para realizar un seguimiento técnico a los resultados obtenidos en la protección de los derechos sindicales en Colombia y el derecho laboral en general. La comisión de la oit estuvo encabezada por la directora de Normas Internacionales del Trabajo, Cleopatra Doumbia–Henry, y el coordinador de Libertad Sindical, Horacio Guido. La Procura-

protección de sindicalistas, así como el seguimiento y el acompañamiento a medidas cautelares y provisionales en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y las actuaciones en relación con el convenio n.° 169 de la oit sobre la consulta previa de medidas legislativas realizadas en el marco de la mesa permanente de concertación laboral. En el encuentro, el ministerio público presentó la iniciativa de realizar, con el apoyo de la oit, investigaciones sobre temas que son de relevancia nacional y que con sus resultados se podrán formular diagnósticos, realizar seguimientos, plantear políticas públicas y efectuar recomendaciones a los diferentes estamentos del Estado en temas que hoy requieren de un profundo análisis, revisión e intervención por parte de este organismo de control.

Cleopatra Doumbia-Henry, directora de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT, recibiendo de manos del director del IEMP, Christian José Mora Padilla, las publicaciones editadas por el Instituto relacionadas con investigaciones en materia de transición del régimen pensional de prima media, y sobre la historia del cooperativismo en Colombia, entre otras.

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José Díaz Barraza - Oficina de Prensa pgn

Videoconferencia la responsabilidad social de las personerías

El pasado 26 de junio de 2012, se llevó a cabo la videoconferencia para personeros en las instalaciones del Sena. En la foto de izq. a der. Carlos Augusto Mesa Díaz, procurador delegado para la Descentralización y Entidades Territoriales; Christian José Mora Padilla, director del IEMP; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; Paula Andrea Ramírez Barbosa, procuradora delegada preventiva para los Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, y Hernando Toro Parra, director de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo.

mónica vega solano asesora dirección iemp

El pasado 26 de junio de 2012, el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, los procuradores delegados preventivos para los Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Paula Andrea Ramírez Barbosa, y para la Descentralización y Entidades Territoriales, Carlos Augusto Mesa Díaz; los directores del IEMP, Christian José Mora Padilla, y de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo, Hernando Toro Parra, así como el coordinador del Programa de Personeros Municipales del IEMP y conductor de la videoconferencia, Luis Alberto Ujueta Cárdenas, estuvieron conectados a través de este canal de multimedia con más de 450 personeros de 15 regiones del país. La interconexión se llevó a cabo en las instalaciones del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), actividad que se adelantó en el marco del conve44  » 

nio formalizado entre el IEMP y el ente educativo. El propósito de la sesión, tal como lo mencionó el procurador, es dar continuidad al fortalecimiento de los vínculos de todos los órganos que integran el ministerio público, lo que permitirá alcanzar los fines establecidos en la Constitución, la protección del interés general, del patrimonio público, la garantía de los derechos ciudadanos y la lucha contra la corrupción. El evento resaltó las tres funciones misionales de los personeros que recogen el sin número de acciones que deben desarrollar, a saber: la promoción de los derechos humanos, la vigilancia de la conducta de los servidores y la veeduría del tesoro público. Por esta razón, para el jefe del ministerio público es importante que la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo y las personerías generen estos espacios para «unificar criterios y realizar acciones conjuntas, generar directrices permanentes, porque es obligatoria [la] articulación. No es solamente un

imperativo constitucional sino una exigencia de la ciudadanía». El procurador aprovechó este espacio para comentar el nuevo marco legal para las personerías1 que, a la fecha de este evento, estaba haciendo trámite en el Congreso de la República, y precisó el papel del ministerio público en este proyecto. En su concepto, esta reforma «estrecha aún más la relación con la Procuraduría General de la Nación, y profundiza la autonomía y el papel [de las personerías] como institución de control y vigilancia del nivel local». El jefe del ministerio público abordó algunos de los aspectos más importantes de la norma y su trámite, e hizo énfasis en la necesidad de fortalecer las personerías ya que «en la medida en que permanezcamos como testigos mudos del debilitamiento institucional, del debilitamiento territorial, en esa misma medida estamos dando la espalda y promoviendo el debilitamiento con las consecuencias posteriores y dramáticas que sufrimos». Mencionó además que esta ley, en criterio de la Procuraduría, fortalecerá a las personerías porque: 1. Podrán contar con el apoyo de judicantes y practicantes para apoyar la multiplicidad de funciones de las personerías. El procurador Ordóñez afirmó que «hay una macrocefalea funcional, ustedes tienen más de 1000 funciones, sin otorgarles los elementos funcionales, ni presupuestales, ni de orden administrativo alguno para cumplir eficazmente con esas competencias». 2. Se incorpora la meritocracia como principio fundamental en la elección de los personeros del país, concurso que será adelantado por la Procuraduría General de la Nación. Sobre este punto, el procurador aclaró que serán «los sucesores» de los actuales personeros quienes tendrán que ser elegidos por el concejo «previo concurso de mérito». 3. Se extenderán los programas de capacitación y formación por parte de la Escuela Superior de Administración Pública (esap) a los personeros del país. 4. Aclaró que la entidad no estuvo de acuerdo con la disminución de los salarios 1 Ley 1551 de 2012 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».

de los personeros teniendo en cuenta la necesidad de mantener el equilibrio de poderes. Para la Procuraduría el personero debe continuar recibiendo la misma remuneración mensual del alcalde municipal. Esta es una reforma que dignifica la figura del personero, según palabras del procurador Ordóñez, y «fortalece los recursos humanos y financieros». Recalcó, además, que es necesario «indexar, traer a valor presente, modernizar, actualizar las personerías, porque fortaleciendo el ministerio público en los entes territoriales -en los municipios más distantes-, lo que estamos fortaleciendo es el control» y, por ende, la institucionalidad territorial y el sistema jurídico y político.

Estrategias para la prevención y el control La Procuraduría está fortaleciendo los métodos de acción y articulación de las personerías en coordinación con la entidad para lograr resultados cuantificables como ministerio público. El procurador señaló que existen estrategias que pueden ser desarrolladas de manera conjunta, pero antes recordó algunas orientaciones que el ente de control ha venido socializando en todo el país «inspiradas en las enseñanzas del exalcalde de Palermo, Italia, Leoluca Orlando: por un lado, la promoción de la cultura de la legalidad y de la integridad que incluye no solo el funcionario público sino también la escuela, el sector privado, la sociedad civil, es decir, la sociedad en su conjunto; y por otro lado, la aplicación de la ley a través del monitoreo y control del cumplimiento normativo, así como su oportuna sanción».

El procurador explicó que es «necesario promover e impulsar acciones tendientes a inculcar valores y principios éticos en los funcionarios públicos y en la sociedad en su conjunto, luchar contra la corrupción se vuelve un imposible si la ciudadanía sigue aceptando y valorando la cultura del atajo, de la plata fácil, del fin justifica los medios, y del que transa avanza. Se necesita crear conciencia sobre un comportamiento ético para que se repudie a los corruptos, para realizar los cambios en el imaginario social y adaptar la legalidad como cotidianidad». Con relación a este punto, el procurador puso a disposición de los personeros las piezas pedagógicas elaboradas para el Programa Nuevo Ciudadano Colombiano, resultado de una investigación realizada por el IEMP, a través de la Fundación Ciudadelas Educativas de Colombia; cartilla2 y videos3 que están a disposición de los servidores y ciudadanos en la página web de la entidad. Para el jefe del ministerio público es indispensable en la labor de las personerías y de la Procuraduría tener estrategia y método, por lo que invitó al auditorio a trabajar en la implementación de tres estrategias. La primera referente al indicador diseñado por la Procuraduría denominado índice de Gobierno Abierto (iga)4, que mide el nivel de cumplimiento de normas anticorrupción y le apunta a la creación de un Gobierno trasparente. El iga permite a la entidad medir y verificar el acatamiento de normas 2 http://www.procuraduria.gov.co/portal/ media/file/nuevo%20ciudadano%20colombiano%20e-book(1).pdf 3 http://www.procuraduria.gov.co/portal/. Dar clic en el vínculo Nuevo Ciudadano Colombiano – Video. 4 http://www.procuraduria.gov.co/portal/ Indice-de-Gobierno-Abierto.page.

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La Unidad de Restitución de Tierras, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, «promueve la participación para el seguimiento de la formulación, ejecución y evaluación de la política pública de tierras; la formulación del protocolo de participación contemplado en el artículo 194 de la Ley 1448 de 2011; la capacitación y asesoría en materia de restitución de tierras a las víctimas de manera que se dé una participación informada del proceso; y el fortalecimiento del tejido social y las organizaciones de víctimas para la implementación del proceso de restitución». Tomado el 17 de julio de 2012 de http://www.restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=11

esenciales, por parte de los entes territoriales, como la implementación del control interno, la gestión documental, la visibilidad de la contratación, el reporte a sistemas estratégicos de información, la atención al ciudadano y la realización de audiencias públicas. El procurador instó a los personeros a consultar esta herramienta de control para acceder a la información correspondiente a su municipio, documentos que están disponibles en la página web de la pgn. Sobre el tema, la Procuraduría Delegada para la Descentralización y Entidades Territoriales preparó un video que se presentó a la teleaudiencia. La segunda estrategia expuesta por el procurador corresponde al seguimiento, monitoreo y control de los recursos del Sistema General de Participación (sgp), en virtud del Decreto 028 del 2008, que busca asegurar «la adecuada ejecución de los recursos (…) y el cumplimiento de las metas de continuidad, de cobertura y calidad de servicios fundamentales, para garantizar los derechos humanos en materia de salud, de educación, de

agua potable y saneamiento básico (…)». La Procuraduría acompaña y vigila permanentemente estos procesos. La tercera estrategia se refiere a las sanciones oportunas y justas. En esta materia la Procuraduría está implementando el proceso verbal, regulado mediante la Ley 1474 de 2011 que, en palabras del procurador, «permite tramitar procesos y aplicar sanciones ejemplarizantes para los mandatarios en ejercicio, con el fin de lograr disuadir a los servidores que pretendan actuar inadecuadamente y para que entiendan que quien la hace, la paga». Finalmente, recordó y enfatizó a los personeros que tienen el poder disciplinario, y que pueden ejercerlo de manera oportuna, «pero no como instrumento político porque eso los deslegitima (…) hace perder credibilidad a la función disciplinaria» cuando esta es instrumentalizada, indicó.

Los personeros y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras En su intervención la procuradora delegada preventiva (e) »  45

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público Mónica Vega Solano - iemp

Innova 

El hostigamiento generado por el conflicto armado en Colombia ha destruido el proyecto de vida de muchas familias que se han visto obligadas a abandonar el territorio, su hogar, las relaciones y su cultura. De abuelos, madres, hijos y nietos, han pasado a la categoría de víctimas del conflicto armado.

para los Derechos Humano y Asuntos Étnicos, Paula Andrea Ramírez Barbosa, orientó a los personeros sobre la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, y sobre el diligenciamiento del formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el Registro Único de Víctimas. Inició comentando que en la semana anterior a este encuentro, el procurador general de la nación dio apertura a los comités territoriales de justicia transicional, «escenarios claves en las políticas de seguimiento e implementación de la ley de víctimas», y precisó que el día 25 de mayo de este año, el jefe del ministerio público y el defensor del pueblo expidieron el Memorando 004 en el que se abordan los tres pilares de la ley: la atención, la asistencia y la reparación. En virtud de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1448, el ministerio público es el responsable del diligenciamiento del formato único de declaración, conjuntamente con las víctimas del conflicto armado, ya que estas deberán presentar una declaración ante cualquiera de las instituciones que hacen parte del ente de control, ya sea del nivel central o territorial -en el caso de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo- y las personerías por ser garantes de los derechos en los municipios y distritos. De acuerdo con la procuradora el memorando conjunto del procurador 46  » 

y el defensor «es enfático en señalar los compromisos que corresponden a cada uno de los integrantes del ministerio público, esto es, atender a las víctimas con el debido respeto de sus derechos y sobre todo de su dignidad, recordando la importancia del enfoque diferencial5 (…) para ello es importante contar con los mecanismos y con los instrumentos tecnológicos y administrativos para llevar a cabo la declaración». Otro aspecto relevante incluido en el memorando es el plazo con que cuentan los servidores del ministerio público para remitir la información del formato, y sus 17 anexos, a la correspondiente Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Asimismo, la información que deben brindar a estas sobre los trámites 5 «Artículo 13. Enfoque diferencial. El principio de enfoque diferencial reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque. El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento forzado. Para el efecto, en la ejecución y adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas de asistencia y reparación en desarrollo de la presente ley, deberán adoptarse criterios diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales. Igualmente, el Estado realizará esfuerzos encaminados a que las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la presente ley, contribuyan a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes». (Ley 1448 de 2011).

a seguir posteriores al diligenciamiento del formato y, en el marco del principio de la buena fe, indagar las circunstancias de tiempo, modo y lugar del hecho que victimiza debido a que la ley hace unas exclusiones, por ejemplo -explica la procuradora delegada- «que las víctimas hayan estado victimizadas por organizaciones de delincuencia común o de organizaciones denominadas bandas criminales, que no tienen que ver con el contexto del conflicto armado; de ahí se desprende una obligación de los agentes del ministerio público y es verificar los requisitos (…)» exigidos para que las personas puedan declararse como víctimas y ser incluidas en el registro. Enfatizó que «por ninguna circunstancia los agentes del ministerio público pueden negarse a diligenciar este formato». Asimismo, manifestó que se debe garantizar, tal como lo menciona la ley, la confidencialidad y la reserva de la información que las víctimas suministran; y evitar revictimizar mediante la solicitud de datos que van más allá de los que requiere el formato.

Participación de las víctimas

El director de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo, Hernando Toro Parra, centró su ponencia en el derecho a la participación y su incidencia en las políticas públicas para lograr un enfoque de «derechos humanos que son la columna vertebral de nuestra Constitución Política, y que constituyen la legitimidad y la ética de nuestro Estado social y democrático de derecho». En materia de participación, y con ocasión de la ley de víctimas, el representante de la Defensoría manifestó que la norma impone a esta entidad «y a las personerías municipales, dos funciones principales: una de ellas es la inscripción de las organizaciones de víctimas y defensoras de los derechos de las víctimas», para lo cual la Defensoría del Pueblo elaboró el formato correspondiente que se encuentra en la página web de la entidad. El segundo punto corresponde al ejercicio de las secretarías técnicas de las mesas de participación. Para la Defensoría la participación de las víctimas debe ser cualificada, no un

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José Díaz Barraza - Oficina de Prensa pgn

Evento personeros. Archivo iemp

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El Programa Nacional de Personeros Municipales del IEMP ha realizado, en diez años, más de 250 eventos en todo el territorio nacional, con una asistencia promedio del 72%, a lo largo de 40 módulos desarrollados. En la foto Luis Alberto Ujueta Cárdenas, coordinador del programa.

ejercicio de asistencia a reuniones, lo que conlleva a pensar en una tarea previa de formación en «derechos humanos y mecanismos de protección, en participación y en el contenido de la ley de víctimas, en políticas públicas, y en las tareas que les interesen conforme a los hechos victimizantes». Subrayó que la participación en políticas públicas debe estar garantizada en todas las fases tales como: el diseño, la implementación, el seguimiento y la propuesta de ajustes, «en todos los escenarios, particularmente en los escenarios creados por la Ley 1448 como por ejemplo el Comité de Justicia Transicional». La capacitación para el director de Promoción y Divulgación de la Defensoría del Pueblo debe estar dirigida también a los servidores públicos para contar con una institucionalidad fortalecida y con funcionarios que «reconozcan, acepten y acojan la participación de las víctimas». Explicó que se han detectado dos dificultades: «una, el corto tiempo o término de inscripción que venció el 30 de marzo pasado (…) pero que fue ampliado conforme al Decreto 1196 de 2012, por cuatro meses más, para la inscripción de la víctimas; y un segundo inconveniente es que aún [a la fecha de esta videoconferencia] no se ha concluido la elaboración del protocolo para la participación que está en diseño por parte del Gobierno nacional (…) que será el que nos define cómo se va a participar». Aclaró que, por lo pronto, se está avanzando con las organizaciones inscritas y que las personerías cuentan para estos

temas con el apoyo de la Procuraduría y de la Defensoría del Pueblo.

Programa Nacional de Personeros Municipales del IEMP El director del IEMP, Christian José Mora Padilla, inició su intervención resaltando el papel fundamental de las personerías en el fortalecimiento de la democracia municipal. A su vez, presentó la labor del Instituto en materia de capacitación, investigaciones y el componente editorial. Para la cabeza del IEMP, los personeros son una población muy importante para las actividades que adelanta esta unidad académica, motivo por el cual incorpora en su plan operativo un programa dirigido especialmente a estos servidores. Finalmente, invitó a la audiencia al Segundo Encuentro Nacional del Ministerio Público que se realizará en el mes de octubre de 2012 en la ciudad de Medellín, en donde se analizarán los problemas que enfrentan los personeros y la nueva legislación, entre otros temas. De otra parte, el coordinador del Programa Nacional de Personeros Municipales del IEMP, Luis Alberto Ujueta Cárdenas, resaltó el apoyo de diferentes instituciones que durante los diez años del programa se han vinculado para su cabal desarrollo entre las que se encuentran la Unión Europea, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; el Fondo Nacional de Calamidades a través de la Subcuenta Colombia Humanitaria y, en este momento, con la Unidad Nacional para la Gestión del

Riesgo de Desastres; también con algunos ministerios y entes de control, como el del Interior y el de Justicia y la Contraloría General de la República, respectivamente -solo por mencionar algunas de las instancias involucradas. Al interior de la pgn, la Coordinación de Relaciones Internacionales, dirigida por Jorge Castillo Álvarez, está involucrada activamente en el comité técnico de seguimiento ejerciendo la secretaría y apoyando la consecución de recursos de cooperación internacional. Las alianzas estratégicas han hecho posible la realización de más de 250 eventos en todo el territorio nacional, con una asistencia promedio del 72%, a lo largo de 40 módulos desarrollados por 35 funcionarios que pertenecen a la Red de Formadores de la pgn y de la Defensoría del Pueblo. El objetivo del programa, desde sus inicios, ha sido «romper el esquema de la formación fragmentada, caracterizado por la ausencia de contextualización, la falta de coordinación, la orientación a corto plazo y la carencia de respuesta a las necesidades regionales y locales». 6 Los módulos abarcan temas como la pedagogía en derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, violencia intrafamiliar, recursos y acciones judiciales, prevención y sistemas de alertas tempranas, derecho disciplinario, entre otros. Actualmente, se adelanta el módulo relacionado con la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. 6 Memorias Programa de Capacitación en Derechos Humanos y D. I. H. a los personeros municipales 2000 – 2009. IEMP ediciones. Bogotá. 2010.

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Innova 

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Cortesía Subcuenta Colombia Humanitaria

Comentarios acerca de las normas de modernización que regulan la institución de la personería municipal El personero, entonces, deberá comprobar la participación de un concejal, de manera no presencial, a las sesiones del concejo por lo que no podrá limitarse a que se produzca simplemente la comunicación del acto administrativo que autoriza la participación del miembro del concejo bajo esta modalidad.

Programas de capacitación y formación para los personeros municipales

Programa Nacional de Capacitación en Derechos Humanos del IEMP en Cartagena de Indias dirigido a personeros municipales. En la foto interviene el gerente de la Subcuenta Colombia Humanitaria, del Fondo Nacional de Calamidades, Everardo Murillo.

carlos humberto garcía o. jefe div. de capacitación iemp

El presente documento tiene por objeto hacer un breve análisis sobre las modificaciones introducidas por la Ley 1551 de 2012, publicada el 6 de julio, al régimen del personero municipal (Ley 136 de 1994).

Verificar el uso de medios tecnológicos en las sesiones del concejo municipal En primer lugar se debe precisar que el Art. 15 de la Ley 1551 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», dispuso, de manera errada, adicionar un inciso al parágrafo 3.° del Art. 24 de la Ley 136; 1 el artículo 1 El Art. 24 no posee parágrafos, y no

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que debía ser modificado era el artículo 23, parágrafo 3.°, el cual, luego de ser adicionado por el artículo 2.° de la Ley 1148 de 2007, había dispuesto lo siguiente:

ria de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales (…).

Parágrafo 3.° Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial. Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en mate-

Dada la dificultad de controlar el uso de este procedimiento, este artículo le asigna la función al personero municipal de verificar el uso de los medios tecnológicos para participar en las sesiones del concejo, uso que debe ser adecuado, justificado y proporcional de acuerdo a las herramientas tecnológicas que se posean en la administración; así mismo, el personero podrá verificar el uso de los medios tecnológicos en los eventos de alteración de orden público o de amenazas que no permitan la asistencia del concejal o concejales.

se refiere a la materia que es tratada en este artículo.

El Art. 25 de la Ley 1551 modifica el Art. 5.° de la Ley 1368 de 2009, estableciendo en su parágrafo que la capacitación y formación impartida en forma gratuita por la Escuela Superior de Administración Pública (esap) pueda cobijar a los personeros municipales y distritales. Igualmente, permite que dentro de estos programas se vincule a los estudiantes que dentro de las dependencias de la personería adelanten funciones de práctica laboral o profesional o labores de judicatura como requisito para acceder al título profesional o cuando presten servicios de auxiliar jurídico ad honorem de conformidad con la Ley 1322 de 2009.

Modificación al procedimiento de selección del personero municipal o distrital Tal vez una de las reformas de mayor trascendencia fue la consagrada por el Art. 35 de la Ley 1551 que modificó el procedimiento de selección del personero municipal o distrital,

|  cargo que hasta ahora era definido por el concejo municipal. En efecto, la norma modifica el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, reformado a su vez por el artículo 1.° de la Ley 1031 de 2006 que establecía lo siguiente: A partir de 2008 los concejos municipales o distritales según el caso, para períodos institucionales de cuatro (4) años, elegirán personeros municipales o distritales, dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero del año siguiente a la elección del correspondiente concejo. Los personeros así elegidos, iniciarán su período el primero (1) de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero. Podrán ser reelegidos, por una sola vez, para el período siguiente.

Al respecto, podemos afirmar que la nueva normativa introduce criterios de selección por méritos al asignarle a la Procuraduría General de la Nación la obligación de realizar un concurso de méritos de conformidad con la ley vigente, que para el caso es la Ley 909 de 2004 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». Esta ley establece que los criterios de mérito, las calidades personales y la

capacidad profesional son los elementos sustantivos de los procesos de selección del personal que integran la función pública; igualmente agrega que tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción de acuerdo con lo previsto en la misma ley. ¿A partir de cuándo se aplicará este procedimiento? La misma ley no es clara en manifestarlo, sin embargo, podemos afirmar que este procedimiento se deberá implementar para reemplazar a los personeros que actualmente ejercen como tales, quiere ello decir que este procedimiento se aplicará para elegir a los personeros que desempeñarán el período 2016-2019. Ahora bien, la anterior normativa también precisaba que el personero municipal podía ser reelegido hasta por una sola vez dentro del mismo municipio y para el período siguiente. Al respecto, cabe preguntarse si un personero que actualmente se encuentra desempeñando el cargo en su municipio durante un segundo período, podría presentarse a aspirar para continuar desempeñándose en el cargo de personero en ese mismo municipio. Consideramos que la norma cambia el sistema de nominación del cargo al someterlo a un concurso de méritos y no establece ningún tipo de restricción por haber desempeñado este

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cargo anteriormente, lo cual permite que el ganador del concurso pueda ser nombrado en el cargo así se encuentre desempeñándolo actualmente por reelección. El nuevo procedimiento establecido asigna a la Procuraduría la obligación de comunicar a los concejos municipales y distritales los resultados del concurso de méritos, esto quiere decir que el concejo deberá designar al personero municipal respetando el orden de elegibilidad del listado, nombrando a quien haya obtenido el mayor puntaje. Igualmente, se cualifican los requisitos para ser elegido personero, de tal forma que se exige para los municipios de categoría especial, primera y segunda el requisito de ser abogado titulado y con posgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categoría se exigirá el título de abogado, y en la categoría sexta podrán presentarse al concurso los egresados de las facultades de derecho. Para esta última categoría se establece que en todo caso se dará prelación en el concurso a quien tenga título de abogado, lo cual nos lleva a pronosticar que será difícil en un futuro encontrar personeros que no sean abogados titulados, dada la gran cantidad de facultades de derecho en todo el país y la alta oferta de abogados que encontramos en el territorio nacional.

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Imagen cortesía Oficina de Prensa pgn

La reforma al Estado del presidente Santos: bondades y limitaciones *

«La Administración pública debe colocar en el centro de su preocupación al ciudadano y en tal sentido desarrollar todos los mecanismos de gestión y de gerencia para lograrlo. La Administración debe operar en función de objetivos y logros públicos demostrando su efectividad, con lo cual debe haber menos evaluaciones de los procedimientos y más énfasis en los resultados». Édgar Alfonso González Salas.

edgar alfonso gonzález S.1

Desde el gobierno del presidente Virgilio Barco, a finales de la década de los ochenta en el siglo pasado, ha sido recurrente una reforma administrativa al Estado por parte de cada Gobierno. Las reformas que se dieron en la era de los presidentes Barco, Gaviria y Samper tuvieron propósitos de ahondar en la descentralización, reorganizar las entidades nacionales para transferir a los gobiernos territoriales competencias o bien clarificar su ejercicio entre las propias entidades nacionales, y privatizar algunas agencias y dar cabida a nuevas instituciones que se derivaron de la Constitución de 1991. Los énfasis fueron diferentes según los gobiernos. El presidente Barco se orientó a implementar 1 Experto en administración y política pública. Fue miembro de la Comisión Mundial de Expertos en Administración Pública de las Naciones Unidas N.Y. en 2006-2009. Exdirector del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). Expresidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). * Documento expuesto por el autor en la Jornada de Reflexión las Reformas del Estado y de la Administración Pública realizada a comienzos del mes de julio en el Auditorio Antonio Nariño de la pgn.

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una gran estrategia de descentralización. El presidente Gaviaria, sobre todo, a aclimatar las nuevas instituciones emergidas de la Constitución de 1991 y a colocar en diálogo la organización institucional con estos mandatos. Y el presidente Samper en dictar un nuevo estatuto de Administración pública, de función pública e impulsar un proceso de reorganización acorde a la descentralización y a la política social que propugnaba. En cualquier caso se acomodó el aparato institucional a las nuevas visiones de intervención del Estado. El énfasis en decrecer las nóminas oficiales del Estado fue colocado en las reformas del presidente Uribe. También se enfatizó en la simplificación de entidades públicas mediante grandes procesos de liquidación o fusión de entidades. Se suprimieron 44 entidades y se fusionaron siete. En compensación solamente se crearon 14 entidades. El balance fue un cambio radical del mapa institucional, una supresión de 39.424 empleos, y un ahorro

que por ese concepto se calculó en 1,3 billones de pesos año en costos de funcionamiento. También hubo algunos cambios de adscripción de entidades públicas, es decir, que fueron reubicadas en otro sector administrativo dependiendo de un ministerio o departamento administrativo diferente al que originalmente dependían. A la vez, se asumieron en la nación responsabilidades de gasto público que en principio se entendían en cabeza de las regiones. Y las reglas de operación de las entidades territoriales se sometieron a control del nivel central y a su propia autorización en muchos casos. En los aspectos negativos, se heredaron de la reforma 2002 - 2010 unas nóminas paralelas a las oficiales disfrazadas de gastos de inversión, menor número de entidades con mayores responsabilidades y con detrimento de su especialización, una pérdida de credibilidad en muchas instituciones y redes de corrupción que penetraron diferentes esferas de la Administración. La premisa fue aumentar la inversión a costa de bajar en cerca de algo menos de un punto del PIB el pago de nóminas de la burocracia central. Paralelamente, sus intentos por realizar reformas transversales se aclimataron en algunos casos positivamente, más allá de la reforma «estructural» o de estructura del mapa institucional, como lo ocurrido con la creación de la entidad encargada de administrar bienes del Estado y los avances en algunos frentes como la gestión de los sistemas de información, las reglas fiscales que imponían mayor disciplina

fiscal, 519 trámites racionalizados, un impulso al gobierno electrónico, avance hacia un nuevo marco de contratación pública y unas reglas del sistema de mérito y carrera, que fueron luego administradas con ambigüedad (el Gobierno fue artífice de nueva legislación que propugnaba por ingresos automáticos al servicio público sin el sistema de mérito que fracasaron frente a la Corte Constitucional). La administración del presidente Santos viene adelantando un proceso de reforma administrativa. A noviembre de 2011 el Gobierno había expedido cerca de 80 decretos, muchos de ellos en ejercicio de las facultades que el Congreso le otorgó para reformar la Administración pública. Para el presidente la reforma al Estado no dependió de un cambio estructural en la Constitución, como tampoco para reducir gastos de funcionamiento ni generar recursos fiscales. Afirmó que «Esta es una reforma para el buen gobierno, una reforma para acoplar el Estado a las necesidades de los tiempos actuales». El enfoque gubernamental quiso agrupar las reformas en ciertas miradas de la intervención del Estado. Unas instituciones consagradas a fortalecer la visión de la inclusión social, superar la pobreza extrema y consolidar la paz, lo que se proyectó con la creación de un sector del Gobierno, el sector de la Inclusión Social, a la cabeza del cual quedó instituido el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. En este sector se incluyen los temas de atención a las víctimas, programas de subsidios como Familias en Acción, la Red Unidos, Bienestar Familiar y la creación del Centro de Memoria Histórica. Otras instituciones fueron orientadas por la competitividad

y la inserción en la economía global, dentro de las que se resaltaron la escisión del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que incluye una Autoridad de Licencias Ambientales y una Unidad de Parques Naturales renovada. La creación de una Unidad Administrativa para la Gestión del Riesgo, adscrita a la Presidencia de la República en reemplazo de la Dirección de Gestión del Riesgo orientada a fortalecer capacidades para prevenir, atender y mitigar riesgos. En el sector de comercio la Unidad de Metrología que le permitirá al país cumplir debidamente los nuevos acuerdos comerciales. La nueva Agencia de Infraestructura que sentará las bases según el Gobierno de aprovechar los tratados de libre comercio, y se apunta a fortalecer ampliamente el sistema de concesiones y por esa vía apuntalar la competitividad mediante estrategias de asociación público - privadas. Al igual está la nueva institucionalidad minera pensada en el contexto de las locomotoras del Plan de Desarrollo. Otras instituciones fueron centradas en derechos, entre las que se resaltaron la organización del Ministerio de Justicia y el Derecho; la reorganización del Ministerio del Interior, y la focalización de la protección social a través de los ministerios de Salud y Protección Social y de Trabajo. En desarrollo de la reforma, se produjeron liquidaciones de entidades que adolecían de fallas estructurales en su diseño, concepción, facultades históricas, o bien que su desgaste por efecto de su abierta inoperancia, descrédito, corrupción e ineficiencia resultaba evidente, como son los casos del Departamento Administrativo de Seguridad (das) –espionaje ilegal, filtración de información y vínculos con grupos ilegales– o la Dirección Nacional de Estupefacientes (dne). Un mérito en este caso es que la obsesión de la reforma no fue el de las liquidaciones de entidades, como queda señalado, con ánimo fiscalista, como lo hubo en el caso del Gobierno Uribe, sin que los logros fueran notorios. Menores gastos de operación NO necesariamente conducen a mejor desempeño estatal. Pero como en todo rediseño institucional las facultades esenciales que cumplían las entidades liquidadas se mantu-

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agosto de 2012 Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

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La conferencia de Edgar Alfonso González Salas, sobre la reforma al Estado del presidente Santos, se dio en el marco de la Jornada de Reflexión las Reformas del Estado y de la Administración Pública realizada en la pgn en el mes de julio. En la foto de izq. a der. el exministro de Trabajo y expresidente del Consejo de Estado, Diego Younes Moreno; la viceprocuradora Martha Isabel Castañeda Curvelo; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; el director del IEMP, Christian José Mora Padilla, y Jaime Antonio Quiceno Guerrero, gerente del Proyecto de Educación Virtual de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

vieron con otros enfoques en la órbita pública –el énfasis no fue privatizar– y se encargaron a nuevos entes públicos que aparecieron en el escenario de la reforma. En los casos de otras desapariciones de entidades de lo que se trató fue de trasladar sus funciones o distribuir competencias en entes más especializados. Son los casos de Ingeominas que originó el Servicio Geológico Colombiano (sgc) y la Agencia Nacional de Minería instituida para fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una ofensiva contra la minería ilegal, entre otras; el Instituto Nacional de Concesiones (Inco) que se transformó en una nueva agencia de infraestructura. Acción Social que originó el departamento administrativo encargado de la política compensatoria social y que se asocia también en buena medida con la aparición de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Nótese que el enfoque de esta reforma es del estilo anglosajón, es decir, entidades o agencias pequeñas con altos niveles de desempeño, muy especializadas, con buena calificación del personal. Y justo en la línea de una mayor especialización se encuentra la reversa que se dio frente a la reforma del presidente Uribe con algunos ministerios que se habían fusionado y que se escindieron en dos, como los ministerios de Salud y Protección Social y el de Trabajo; el de

Interior y el de Justicia; y el de Ambiente y el de Vivienda. Las fusiones habían evidenciado su fracaso. Una monumental cantidad de tareas en agencias muy grandes conducen generalmente a enormes costos de ineficiencia. Sin embargo la especialización anglosajona, en un ambiente ritualista como el de la burocracia colombiana, resulta ineficiente. De ahí el énfasis en complementar la reforma con políticas antitrámites que están por ser evaluadas. Y que además reclaman en complemento, algún día, un nuevo derecho público que está por construirse en Colombia en el que haya un énfasis de evaluación por resultados más que un énfasis en evaluación de procesos y procedimientos; más en fines que en medios. El camino por recorrer es mucho más largo en esta perspectiva. En otros casos se hizo un esfuerzo por redistribuir competencias como las depuradas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec); las sustraídas al das (casos de migraciones en Cancillería); estupefacientes (entre ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público); nuevas funciones en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (dian); y en la Superintendencia de Industria y Comercio. Están también el Ministerio de Relaciones Exteriores que »  51

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

Innova 

En la presentación del libro Las reformas del Estado y de la Administración Pública el procurador manifestó que «los graves problemas de la justicia son los que le duelen al ciudadano: la impunidad y la morosidad. Lo que la gente quiere es que haya justicia pronta, justicia cumplida y para ello nosotros sabemos que no se requiere cambiar la Constitución».

asume funciones migratorias; el del Interior que conocerá de la garantía a la seguridad de personas protegidas; y el de Hacienda y Crédito Público con la administración de bienes incautados. En estos casos se trató de reenfocar tareas y ciertas funciones para reasignarlas en un marco lógico de intervención pública diferente y a entidades más afines a su ejercicio. El Gobierno no fue tímido en crear nuevas entidades públicas. Y en este caso la lista es importante. Estas creaciones obedecieron en parte a la necesidad de responder por problemas estructurales de eficacia y por la necesidad de destacar responsables con buen nivel jerárquico y de especialización como la Unidad Nacional de Protección a personas especiales en el sector del Interior o la Agencia de Defensa Jurídica del Estado en el sector Justicia. La creación de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (Aunap) diluida hasta entonces en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). La Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano. El Instituto Nacional de Metrología que fue 52  » 

resultado de una especialización añorada hace años y cuyo origen emanó de la Superintendencia de Industria y Comercio. Y hay una lista adicional. Por último, se realizaron redefiniciones jurídico institucionales. Cambios de régimen jurídico para el ejercicio de ciertas competencias y el mejor funcionamiento de ciertas entidades. Para citar dos casos está el de Coldeportes transformado en el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre. Y el del Instituto Nacional de Salud (ins) transformado de establecimiento público en Instituto de Ciencia y Tecnología. Como se observa un menú de características versátiles, que apunta a una nueva institucionalidad acorde con una política pública explícita en cada caso, aunque no discutida públicamente con suficiencia. La reforma despeja un mito colombiano de los últimos diez años: que el Estado no podía diversificarse; que las nóminas formales y oficiales no debían crecer; que los objetivos de la reforma deberían ser siempre bajar los gastos de operación a ultranza.

La verdad es que las instituciones vienen estando asfixiadas desde hace años por mayores responsabilidades y menor personal de planta. Por ello el escape en las nóminas paralelas que conlleva: pérdida de conocimiento y gestión del conocimiento; alta rotación, ejercicio del clientelismo político; impotencia para realizar inversión en capital humano; inestabilidad y desmotivación del personal; y por sobre todo, riesgo jurídico y moral para los administradores que, en muchos casos, obran con buena intención presionados por la obligación de cumplir obligaciones institucionales. Hay muchos aspectos que pueden valorarse positivamente en las reformas del presidente Santos. Siempre hay limitaciones y estas vienen dadas también por las condiciones políticas en las que se valoran los cambios. Hay límites fiscales que también son poco franqueables, por más que se quieran llevar los postulados administrativos con cierta independencia. El equilibrio fiscal y su armonización con los imperativos de la institucionalidad y sus demandas en términos de calidad, pertinencia y suficiencia es difícil de medir en cada caso concreto y a nivel macro. Es evidente que en las reformas administrativas de este Gobierno y de los anteriores siguen habiendo retos inconclusos que es menester comentar. Los órganos responsables de las reformas terminan siendo, las más de las veces, consejerías presidenciales. Se desperdicia el potencial de contar con una instancia institucionalizada fuerte del más alto nivel como lo pueda ser el Departamento Administrativo de la Función Pública para dirigir efectivamente las reformas y evaluarlas luego. Las reformas son flash, se improvisan

en tiempos muy cortos y evitan una mejor digestión de los puntos de vista que se exponen, incluyendo una amplia discusión pública, que como lo señalara Michael Croazier es esencial para construir instituciones duraderas, estables y reconocidas con legitimidad en su génesis por los actores sociales. Las consejerías presidenciales en muchos casos son instancias paralelas que impiden el funcionamiento de estructuras más formalizadas y sistemáticas. La mayoría de presidentes desconocen los potenciales de unas instituciones fuertes de Administración pública, en contraste con lo que ocurre en Europa. Las reformas de la institucionalidad son necesarias pero insuficientes. Una reforma al empleo público de fondo es esencial –entre otras. El debate sobre las nóminas paralelas es solo un síntoma de la impotencia que ha demostrado el establecimiento en dilucidar los verdaderos alcances de las necesidades del Estado en relación a la burocracia que necesita. Ideal sería una misión de empleo público al más alto nivel, liderada por el dafp, en la cual se diera cuenta del balance entre necesidades y disponibilidades de talento humano; se estructurara una carrera real de servicio público o varias, se hiciera operante un sistema robusto y fortalecido con nutridos recursos de competencias laborales en el Estado; se acabara con la colcha de retazos del sistema salarial vigente; y se reconfigurara una nueva estructura de función pública. La cuestión NO es seguir luchando contra ciertos parámetros aprendidos, como tratar de derrumbar las instituciones administradoras del mérito, sino más bien centrarse en los temas de gestión que son los que generan los mayores síntomas de enfermedad.

|  tualidades con el supuesto de taponar la corrupción; la cual, lejos de disminuir, ha crecido en forma exponencial con las excesivas regulaciones y reglamentos de la operación. Con ello no se ha conseguido nada diferente a que importe más el procedimiento que el resultado, a contrapelo de la dirección en la que han avanzado las administraciones más eficaces del mundo. Con ello debe también sobrevenir un nuevo tipo de controles en la Administración y el Estado pues estos han adolecido de criterio, eficiencia y enfoque. Y han convivido con los males que están llamados a identificar y sancionar. Los han estimulado como parte de la lógica con la cual enfocan el mismo control; lo que a su vez estimula nuevas normas y un nuevo círculo vicioso. La Administración pública debe colocar en el centro de su preocupación al ciudadano y en tal sentido desarrollar todos los mecanismos de gestión y de gerencia para lograrlo. La Administración debe operar en función de objetivos y logros públicos demostrando su efectividad, con lo cual debe haber menos evaluaciones de los procedimientos y más énfasis en los resultados. La calidad de los productos servidos por las instituciones es más importante que los aspectos formales. La transparencia se logrará a condición de dos aspectos centrales: información pública y control ciudadano. La administración debe buscar soluciones y no crear problemas. El reto es qué tan eficaz es el Estado. Establecer incentivos orientados a resultados. El trabajo debe ser evaluado en función del desempeño y deberá experimentarse con algunos pilotos que se basen

en un componente de remuneración por productividad y por metas –componente variable de remuneración. Los incentivos deben ser más explícitos y ser atractivos para que los administradores funcionen en relación a propósitos y realizaciones. Sin embargo, el énfasis en logro debe ir acompañado en mayor discrecionalidad en el manejo de

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ciertamente una necesidad de reformar el aparato administrativo del Estado en aras de la democracia y los principios de la función administrativa, orientada al usuario. Pero advierte que la respuesta a esta demanda está condicionada por el enfoque teórico que guía la reforma y por las opciones políticas adoptadas y por la capacidad técnica y política de los goCarlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

Se desaprovechó la oportunidad de crear un sector de función pública con un ministerio a la cabeza (como podría ser la función pública transformada) que asumiera el liderazgo de las nuevas agencias de contratación y de defensa judicial, centralizara la política de transparencia, ahondara sistemáticamente y evaluara la política antitrámites, estructurara el nuevo sistema de función pública y liderara la planificación administrativa del Estado. En estos casos se genera una dispersión indeseada de entidades públicas. Dentro de la presión de tiempo –«efecto olla a presión»– que generan reformas producidas contrarreloj, podrían señalarse aspectos puntuales discutibles como, por ejemplo, trasladar a la Superintendencia Financiera funciones de inspección y control de las entidades promotoras de salud en materia de condiciones financieras para su operación, como si en esto estuviera parte de la solución de lidiar con la crisis del sector salud; cuando lo que se conseguirá con ello será fragmentar las competencias de inspección, vigilancia y control y hacer más atomizado un sector que requiere, al contrario, un mejor gobierno y más unificación. Este es solo un ejemplo para ilustrar que las reformas institucionales exigen una revisión a fondo de la política pública para que rimen en mejor forma las instituciones con los contenidos de intervención del Estado. Esto exige tiempo, cero improvisaciones y una amplia discusión pública. Por último, y como se ha dicho atrás, es de advertir que la Administración pública colombiana debe refundar el derecho administrativo que la gobierna. La administración está cada vez más llena de formalidades y ri-

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El lanzamiento de la publicación editada por el IEMP Las reformas del Estado y de la Administración Pública, de autoría de Diego Younes Moreno, se realizó en la jornada de reflexión organizada por el Instituto. El exministro de Trabajo y expresidente del Consejo de Estado centró su ponencia en analizar las novedades de las reformas del Estado tanto del pasado como las del actual Gobierno.

los medios; y, por supuesto, en un enfoque de control radicalmente diferente. Al gobierno del presidente Santos, que ha dado pasos importantes en una nueva visión de los problemas de Administración pública y sus soluciones, le quedan los retos de superar visiones rígidas sobre la gestión y mitos sustanciales alrededor del manejo de las regulaciones y el empleo público. Y, por supuesto, organizar con decisión un verdadero sector integrado de función pública. Sonia Fleury, del Instituto Nacional de Administración Pública (inap) de España, señalaba, acerca de las reformas, que existe generalizadamente y

biernos para implementar las medidas propugnadas. El mayor reto de las reformas es su sustentabilidad, seguimiento, efectiva aplicación y correcciones de rumbo para evitar que resulten insulsas y frustrantes. Esto requiere institucionalidad, voluntad política y órganos especializados de la Administración pública que la sostengan y permitan construir hacia el futuro, aprendiendo de los logros y limitaciones. Poco se ha hecho en esta perspectiva de continuidad y de retroalimentación virtuosa de las reformas administrativas en Colombia, pese a un largo recorrido de al menos 20 años de intensos cambios institucionales. El reto está planteado. »  53

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Los fines y cometidos del Estado: relación con la ilicitud sustancial david alonso roa salguero procurador regional de antioquia

Debo ante todo agradecer la oportunidad que me otorga el IEMP, dependencia a cargo de Christian Mora Padilla, para realizar una aproximación teórica de la ilicitud sustancial, elemento que forma parte de la estructura de la falta disciplinaria. Ha sido una constante que, por demás, ha generado discusiones académicas, la idea de que el interés u objeto jurídico perseguido por el derecho disciplinario, además del deber funcional, son los principios de la función pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, los cuales gobiernan el correcto y eficiente desempeño de la Administración pública. Es por lo anterior, que de forma unánime y reiterada, se afirma que un acto sustancialmente ilícito supone el desconocimiento o transgresión de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, lo que ha reconocido la doctrina 1 y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional 2 como del Consejo de Estado. 3 Resulta oportuno recordar, que la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional, precisamente, al estudiar la constitucionalidad del artículo 5.° del cdu, sostuvo que «(…) las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumpli1 Al respecto ver el opúsculo titulado: Justicia disciplinaria. De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud, Instituto de Estudios de la Procuraduría General de la Nación, donde se señala: «La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública». 2 «El derecho disciplinario pretende garantizar ‘la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo’; cometido éste (sic) que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política…» (Cfr. Sentencias C-341 de 1996 y C-181 de 2002). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de noviembre de 2006, radicación No. 25000-23-25-000-200108325-01(1478-05), C. P. Ana Margarita Olaya Forero.

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La publicación Justicia disciplinaria. De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud, cuyo autor es el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, fija criterios orientadores para el «buen entendimiento y adecuada aplicación de esta especie del derecho sancionador, como expresión de la potestad punitiva del Estado». Obra editada por el IEMP (2009).

miento de los cometidos, fines y funciones estatales», 4 señalando, además, que «el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública». 5 Se tiene así, entonces, conforme a lo expuesto por la Corte, que el objeto de las normas disciplinarias, además de propugnar por la protección del deber funcional, pretenden lograr el cumplimiento de los fines y cometidos estatales. 6 Por su parte, sobre el asunto el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante un auto en el que resolvió un conflicto de competencias administrativas, de fecha 23 de agosto de 2005, radicación número: 11001-03-06-000-2005-00001-00(C), C. P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, indicó: 4 Sentencia C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Fundamento Jurídico No. 4.2.2. 5 Ibídem. 6 En igual sentido, la Corte Constitucional: «…la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro…» (Cfr. Sentencias C-341 de 1996 y C-181 de 2002).

«El derecho disciplinario, al pretender garantizar el adecuado cumplimiento de los fines y cometidos del Estado, hace relación a la potestad sancionadora que se le reconoce a la Administración frente a los servidores públicos cuando éstos se apartan del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la función que desempeñan o del servicio que prestan.» Esta propuesta surge a partir de la observación que desde la práctica se ha hecho a conductas que, en principio, afectan el deber funcional, pero que una vez realizado el examen de la «antijuridicidad sustancial» se concluye que no afecta de manera concreta y precisa un principio de la función pública: tal es el caso de los homicidios en persona protegida por parte de los miembros de la fuerza pública. Al revisar detenidamente el artículo 2.° de la Constitución Política, encontramos: Son fines esenciales del Estado: • servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; • facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; • defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. • Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (subrayado no original).

Como puede observarse, una conducta como la señalada a manera de ejemplo en líneas anteriores, no afectaría en concreto un principio de la función pública, sino el derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, lo cual es coherente con lo dicho recientemente por la Corte Constitucional en Sentencia T-350 de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa: «El ejercicio de la facultad disciplinaria no es un fin en sí mismo, es un medio; es una herramienta para lograr un mejor cumplimiento de las funciones del Estado y, así, la garantía

|  del goce efectivo de los derechos fundamentales de todas las personas». Con esta aproximación dogmática, que deviene de afirmaciones, que efímera y superficialmente ha hecho la jurisprudencia a lo largo de los años, no pretendo expresar que la violación a los principios de la función pública sea ajena a la ilicitud sustancial,

no. Es comprender que estos forman parte de los fines del Estado, en tanto dichos fines se erigen en el fundamento de todo el ordenamiento constitucional y legal. En este sentido, los principios de la función pública contenidos en el artículo 209 superior están anclados a los fines del Estado, lo que permite concluir que toda

Cortesía procurador regional Boyacá

Oportunidad en la aplicación de la ilicitud sustancial desde la óptica de la Procuraduría Regional de Boyacá

«Cobra importancia, entonces, analizar desde el principio la conducta objeto de reproche en aras de establecer si ella resulta irrelevante para nuestro derecho disciplinario, pues es completamente legítimo abstenerse de avocar el conocimiento del tal asunto si se logra demostrar que, a pesar de ser típica y haber sido realizada en ejercicio de un deber funcional, no vulnera un principio de la función pública». En la foto el procurador regional de Boyacá, Vladimir Arteaga Tovar.

vladimir a. arteaga tovar procurador regional de boyacá

Aun cuando sobre la ilicitud sustancial, como elemento estructural de la falta disciplinaria, se ha escrito mucho, vemos que el tema sigue generando cada día más interrogantes como el que se tratará de dilucidar en este artículo, no sin antes mencionar de manera sucinta los lineamientos que sobre esta figura se han venido decantando desde que fue expedido el Código Disciplinario Único del año 2002. En primer lugar, se concreta este instituto jurídico al aspecto misional propio de la función disciplinaria entendida como

aquel medio que le permite al juez verificar el cumplimiento de los fines y cometidos propios del Estado y, de suyo, exigir un determinado comportamiento en el sinnúmero de relaciones que son efectuadas por los servidores públicos en ejercicio de tales fines, advirtiéndose, desde ya, que el derecho es el justo medio y los funcionarios son los encargados día a día de aplicar las normas que abarcan este concepto, no como simples operadores jurídicos o disciplinarios —tal y como se ha catalogado doctrinal y jurisprudencialmente a los funcionarios que tienen a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria— sino como jueces disciplinarios.

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transgresión a aquellos se traduce en la inobservancia de un fin del Estado, no así a la inversa. Dicho de otro modo, todo desconocimiento de los principios de la función pública atenta contra un fin del Estado, mientras que el desconocimiento de los fines de este, de suyo no supone afectación de un principio de la función pública.

Este rango diferenciador le impone a los funcionarios la tarea de impartir justicia disciplinaria conforme a derecho de manera analítica, íntegra y responsable, no como simples autómatas; por ende, no basta con pregonar en las decisiones que la responsabilidad objetiva está proscrita y que en estas tan solo se plasmen consideraciones que respondan a una vulneración formal y llana de la norma; por el contrario, debe irse más allá del aspecto positivo de la adecuación típica de la conducta toda vez que es imperioso ahondar en un reproche real y efectivo al quebrantamiento de un deber funcional que raya con la afectación de un principio de la función pública; sin embargo, cabe preguntarse, ¿será que en la práctica se está reconociendo cuándo es sustancialmente ilícita una conducta? En segundo lugar, también resulta necesario recordar que el artículo 5.° de la Ley 734 de 2002 adolece de un yerro enunciativo cuando expone que «La falta será antijurídica (…)» (resaltado intencional), ya que el legislador debió referirse a la conducta investigada; aunado al hecho de que para que logre estructurarse la falta disciplinaria como antijurídica debe obedecer a una antijuridicidad sustancial, y no responder únicamente al reproche objetivo del encausamiento de la conducta en una falta típica de las señaladas en la norma disciplinaria (antijuridicidad formal), ni tampoco pensarse que se requiera una efectiva consecuencia con el obrar del sujeto activo para su estructuración (antijuridicidad material). Visto lo anterior, resulta necesario descender a la esencia de este escrito que consiste en precisar la primera oportunidad en la que se debe valorar la ausencia o no de la figura objeto de estudio, en razón a que puede pensarse que el funcionario del conocimiento debería, al menos, orde»  55

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nar la apertura de la indagación preliminar y, una vez recaudado y valorado el material probatorio, proceder a declarar terminado el proceso disciplinario y ordenar su archivo definitivo bajo el argumento de que con la conducta que efectivamente proviene de un deber funcional no se evidencia el quebrantamiento de un principio de la función pública. Planteado así el asunto, se considera que para optar por la aplicación de dicho instituto jurídico no se requiere que la actuación se encuentre dentro de determinada etapa procesal; bajo tal óptica es legítimo señalar que puede predicarse la ausencia de ilicitud sustancial desde el momento mismo de la evaluación de la queja o del informe proveniente del servidor público, lo que le permitirá al juez disciplinario proferir, en consecuencia, un auto inhibitorio con fundamento en el parágrafo primero del artículo 150 ibídem, el cual faculta al funcionario disciplinario, al momento de evaluar la información o queja, para inhibirse de plano del conocimiento propio de tal actuación por

Cortesía operador del evento

Innova 

Operadores disciplinarios del país se reunieron en el Segundo Congreso Internacional de Derecho Disciplinario realizado en Bogotá los días 26 y 27 de julio de 2012.

referirse a hechos disciplinariamente irrelevantes. Cobra importancia, entonces, analizar desde el principio la conducta objeto de reproche en aras de establecer si ella resulta irrelevante para nuestro derecho disciplinario, pues es completamente legítimo abstenerse de avocar el conocimiento del tal asunto si se logra demostrar que, a pesar de ser típica y haber sido realizada en ejercicio de un deber funcional, no vulnera un principio de la función pública. Ahora bien, la anterior afirmación debe tomarse con beneficio de inventario co-

moquiera que no en todos los eventos quien evalúa el mérito de la queja cuenta con un acervo probatorio suficiente que le permita determinar que la conducta, aunque pudo ser típica, no fue sustancialmente ilícita, y si bien tal circunstancia no resulta ser una constante, en algunos casos, por ejemplo en los hallazgos remitidos por entidades oficiales como la Contraloría General de la República, se allega el material probatorio que ab initio le permite al funcionario concluir que la actuación no comporta relevancia para el derecho disciplinario por la inexistencia de la antijuri-

dicidad sustancial del comportamiento objeto de reparo. Finalmente resta señalar que el convencimiento que se tiene en la posición aquí plasmada deviene, además, del análisis sistemático en el que interactúan principios de la función pública tales como la celeridad, la economía y la eficiencia; por ello, el propósito de este planteamiento es evitar el desgaste innecesario en los despachos y así actuar en consonancia con la postura trazada por el procurador general de la nación, la cual nos debe servir como derrotero para la aplicación efectiva de la justicia disciplinaria.

En el mes de marzo de este año se llevó a cabo el evento ConsuMiami 2012, o «La gran feria del consumidor», que convocó a más de 150 personas en el auditorio principal del Miami Dade College, con la presencia de reconocidos defensores de los derechos de los consumidores como el estadounidense Ralph Nader, quien en 1971 fundó la ong Ciudadano Público para aglutinar todos los proyectos en defensa de los consumidores y el medio ambiente, y que actualmente trabaja en proyectos dirigidos a alertar sobre los graves ries56  » 

gos que conlleva la actuación de las grandes corporaciones; Luis Pineda, español, presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Financieros (Ausbanc Internacional); y Ariel Armel, colombiano, fundador hace 42 años de la Confederación Colombiana de Consumidores. En el evento, que tuvo como propósito dar a conocer las nuevas tendencias, legislaciones y objetivos del consumo responsable, el integrante de la Red de Formadores eméritos del IEMP, Ariel Armel, fue reconocido ante los asistentes como

Cortesía Confederación Colombiana de Consumidores

La Red de Formadores del IEMP cuenta con uno de los próceres del consumo mundial

En la foto de izq. a der. Luis Pineda (España), Ralph Nader (Estados Unidos) y Ariel Armel (Colombia), en el evento ConsuMiami 2012.

uno de los insignes defensores de los consumidores del mundo. Felicitaciones!

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¿Cómo afecta al país el complejo de Adán? mónica vega solano asesora dirección iemp

En Colombia frecuentemente escuchamos y conocemos en documentos escritos los propósitos siempre encomiables de planear y sistematizar las políticas públicas, planes, programas o proyectos que han sido considerados modelos exitosos, y que merecen ser replicados en otros espacios geográficos y sociales que podrían verse, a su vez, beneficiados de los aprendizajes obtenidos. Pero antes de continuar, y con el fin de ser coherente con el sentido de esta reflexión, son muchos los académicos, servidores del Estado y particulares preocupados por lo público, que logran «angustiarse» al detectar la presencia, cada vez más constante, del complejo de Adán o «síndrome del génesis», al que se refiere Jesús Antonio Bejarano, cuando manifiesta el daño que le produce al país la creencia de algunos gobiernos de que son los primeros en adelantar esfuerzos ingentes para resolver los problemas del país. Aunque su enfoque eran las experiencias en negociaciones de paz, creo relevante traer este concepto a toda acción del Estado que deja atrás el pasado y no recoge el conocimiento que da la experiencia, tan apreciada en otras latitudes. Quería hacer esta aclaración porque tampoco creo ser la primera en pensar sobre estos temas; aunque es pertinente no olvidarlos. Retomando las palabras de la introducción de este texto, son innumerables los ejercicios para generar modelos o estrategias de intervención, que han permitido mejorar las condiciones de los actores involucrados en los procesos. Y también son incontables las rutinas sufridas por quienes hemos trasegado algún tiempo en el sector público que entendemos, de primera mano, el significado de reprobar resultados, rechazar todo mérito, anular diagnósticos, estudios y análisis previos, destruir los logros reconocidos, en fin, podría llenar este párrafo de numerosas denominaciones a los calificativos sobre el accionar estatal otorgados

por quienes creen ser los únicos capaces de construir ideas. Es claro que las dinámicas sociales, culturales, económicas y tecnológicas, solo por mencionar algunas dimensiones, cambian, modifican las necesidades y problemas sobre los que debe actuar el Estado. Asimismo, la innovación y la mejora continua son una obligación de las administraciones públicas. La discusión no abarca estas dos realidades; se centra, esencial-

Imagen Adán - Obra de Alberto Durero (1471 - 1528). Óleo sobre tabla. Museo Nacional del Prado. Madrid, España.

mente, en la lógica de que lo que mantiene condiciones iguales a las identificadas en prácticas anteriores no requieren mayor esfuerzo para estructurar la operación a desarrollar. Si están los protocolos definidos y los esquemas de trabajo comprobados, ¿para qué experimentar? Más aún, cuando

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las carencias no dan espera y las soluciones están a la vuelta de la esquina. Situación muy distinta es cuando se realizan evaluaciones que evidencian la necesidad de realizar ajustes o reformas de raíz a las políticas, planes, programas o proyectos; justificación que argumenta de manera clara y suficiente las transformaciones o cambios radicales de las actividades adelantadas por las entidades. Lamentablemente no sucede así, aunque se quiera hacer ver de esta manera. Las especulaciones son muchas; mínimas y, a veces, casi nulas las explicaciones para implementar nuevas estrategias –usualmente desechadas con anterioridad por malos resultados. Las administraciones del orden nacional, departamental, distrital o local siempre buscan dejar su impronta durante el periodo de ejecución de los planes de desarrollo, propósito que no debe ni tiene por que ir en contravía de políticas públicas institucionalizadas, o de análisis a anteriores experiencias que pueden aportar aprendizajes organizacionales importantes y que, sobre todo, pueden ahorrar recursos públicos que en ocasiones, por desconocerlas, son destinados a satisfacer los egos de adanes, multiplicados por todo el territorio nacional. Esto se refleja en la duplicidad de estudios o recaídas en acciones fracasadas, una y otra vez, por parte de alcaldes, gobernadores y directores de instituciones públicas. La huella de una excelente y verdadera gerencia pública está en aprovechar los resultados positivos, seguir los modelos exitosos, ajustar los revisados con un enfoque de eficiencia, eficacia y transparencia e innovar –con argumentos– la ejecución de nuevas tácticas para el logro de los fines del Estado. Para finalizar, es preciso decir que equivocarse en el sector público –y aquí no caben las habilidades relacionadas con la corrupción– es parte del proceso de aprendizaje, pero no lo es la excusa y obstinada decisión de desconocer el pasado y sus buenas prácticas, en un país que todavía teme resaltar la conquista ajena y evocar –aunque nos duela– los errores que afectan el desarrollo y prosperidad de la nación. La marca de una administración no es lo nuevo, es lo efectivamente cumplido, la búsqueda del interés colectivo, del bienestar común. »  57

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Delito, sujeto activo y punibilidad

carlos arturo moreno orduz

Mónica Vega Solano - iemp

asesor e investigador div. de investig. sociopolíticas y asuntos socioeconómicos del iemp

«La convención internacional de los derechos del niño de 1989 marcó un antes y un después en los sistemas de responsabilidad penal para adolescentes, ya que se produjo una ruptura, un cambio de concepción y por lo tanto un cambio paradigmático donde se pasó de una doctrina de “situación irregular” o tutelar, a una doctrina de “protección integral” donde se entiende al adolescente como sujeto de derechos y deberes, por lo tanto también sujeto de responsabilidad penal». http://www.camega.org/inicio/index.php?option=com_content&view=article&id=587:-luisgabriel-cruz-maldonado-&catid=42:articulos-estudiantes&Itemid=73. Tomado el 10 de julio de 2012.

Aumentar las penas o focalizar las sanciones en estrategias terapéuticas y educativas a los adolescentes que comenten delitos como el homicidio, el secuestro, el abuso sexual o la extorsión, es una de las discusiones permanentes 58  » 

de los expertos en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. En esta edición innova presenta uno de los enfoques de investigación en Colombia sobre la aplicación de las penas a los menores infractores.

Mucho se ha dicho en las aulas sobre las similitudes existentes entre el proceso penal y el juicio sobre responsabilidad penal para adolescentes, pero poco sobre sus diferencias, aspectos que bien vale la pena tener en cuenta. Conforme a los principios generales establecidos en el código de las penas, la conducta punible es típica, antijurídica y culpable. Significa ello, que tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad como características de la acción penal deben ser satisfechas dentro del juicio como requisitos para declarar la responsabilidad e imponer una pena. Tratándose de la aplicación normativa a quienes han cumplido la mayoría de edad, no hay discusión al respecto. A ellos se les aplica a plenitud el ordenamiento punitivo, conforme a lo previsto en el artículo 14 del Código Penal –en adelante cp– pero el asunto tiene variaciones cuando se habla de menores infractores o en conflicto con la ley penal. El hecho de que a esta materia se apliquen normas especiales y su conocimiento se atribuya a autoridades distintas a los jueces penales ordinarios cuando quien ha cometido el ilícito es un menor de edad, significa en forma inequívoca que es voluntad estatal dar tratamiento diferencial a esta clase de población que delinque; parto de presentar excusas a quienes afines con ciertas teorías sociales que sostienen que el menor en conflicto con la ley penal no es delincuente sino víctima, no aceptan la realidad de esta clase de delincuencia que, hoy por hoy, es autora de los mayores crímenes, y donde se da la mayor impunidad. La legislación punitiva para menores parte de la aceptación de que las personas de corta edad por no haber alcanzado su madurez psíquica, no están en capacidad de dimensionar las consecuencias de su conducta y ello justifica que se les dé tratamiento especial frente a la ley penal. Si avanzamos un poco en estos conceptos, la aceptación de que son personas psíquicamente inmaduras, condu-

Mónica Vega Solano - iemp

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«Se debe entender por criminalidad juvenil la ejecución de conductas que de ser realizadas por adultos darían lugar a la imposición de una pena. Su análisis desde el punto de vista del Derecho Penal Subjetivo, encuentra su legitimación en la protección de la sociedad y el respeto por valores ético sociales reconocidos por la Contitución Nacional.» http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_ tipo_Operativas/Direccion_de_Investigacion_Criminal/Documentacion/REVISTA%202007/ La%20Delincuencia%20Juvenil.pdf. Tomado el 11 de julio de 2012.

ce indefectiblemente al tratamiento de inimputables, esto es, incapaces de comprender su actuar delictual y, por tanto, excluidos en esa actividad de culpabilidad. Cabe preguntar si un hombre de 16 o 17 años que agrede sexualmente, está en condiciones de comprender que ese acto le genera placer, gusto, excitación, o como quiera llamársele, pero no que ese mismo acto está mal, que es socialmente reprochable y algo muy importante, si no alcanza a comprender la ilicitud, entonces ¿por qué se oculta de las autoridades una vez ha perpetrado el hecho?

Nuestra legislación acepta que el menor de edad es incapaz de comprender sus actos y en la conducta atribuida apenas concurren dos de las tres características del hecho punible, que son tipicidad y antijuridicidad; por tanto a esta persona se le estaría juzgando con responsabilidad objetiva, 1 prohibida o erradicada de nuestro ordenamiento jurídico, como dice el artículo 12 del cp. En efecto, el artículo 9 del mismo ordenamiento refiere en su inciso segundo que 1 Se trata de una forma de sanción penal que parte de confrontar el hecho con la norma, prescindiendo de la voluntad del agente, esto es, de si quería o no la realización del punible.

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«para que la conducta del inimputable sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y se constate las causales de ausencia de responsabilidad». Este inciso resulta inútil porque de hecho la inimputabilidad es ausencia de responsabilidad y la ley en ello trae una presunción que, creemos, es de las que los juristas llaman presunción jurídica, es decir, aquella que no admite prueba en contrario. 2 La demostración de causales de ausencia de responsabilidad es la forma corriente de desvirtuar la culpabilidad y, por tanto, esta disposición en el inciso en cita, antes que clarificar la culpabilidad del menor infractor, lo que en nuestro entender hace es dificultar la edificación de responsabilidad para esa población. Por tanto, en sede de estructuración de la conducta punible existen grandes diferencias en tratándose de que ella haya sido realizada por menores de edad o por mayores. Pero si se dan estas abismales diferencias entre la configuración del delito cometido por un mayor y por un menor de edad, en materia de punibilidad las cosas no son mejores y desde luego, los resultados de la punición son la causa de que la jurisdicción de menores no solo sea una completa burla a la víctima y a la sociedad, sino que la impunidad sea total, aspecto que no sucede en la jurisdicción penal ordinaria o de mayores. En efecto, sin pretender hacer más que comentarios aislados, dada su amplitud, la 2 La presunción consiste en que la ley tiene por cierto un hecho, esto es, que ese hecho está excluido de prueba, pero a veces la misma ley admite que esa presunción pueda desvirtuarse y otras no lo admite.

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encuadernación penal sustantiva refiere que las penas que se pueden imponer con arreglo a ese código son principales, sustitutivas y accesorias privativas de otros derechos, cuando no obren como principales (Art. 34 cp). La pena obedece al principio de necesidad, como lo refiere el artículo 3 del mismo estatuto y por ello en el artículo 35, inciso segundo, se excluyen de punibilidad todas las circunstancias allí previstas. En principio se reconoce que delito y pena no son dos caras de la misma moneda y que la pena, sin ser parte del delito, solo debe imponerse cuando haya necesidad de hacerlo, aspecto que al parecer viene alimentando desde mucho tiempo atrás el actuar de la jurisdicción de menores y familia en Colombia, excluyendo el principio de necesidad de todos los delitos. Las penas –continúa nuestra norma sustantiva desarrollando el tema–, son principales y accesorias; las primeras son la privativa de la libertad de prisión, la pecuniaria de multa y, las demás, privativas de otros derechos consagrados en la parte especial. 3 La pena de prisión tiene una duración máxima de 50 años, excepto cuando hay concurso de delitos y la prisión que tenga carácter preventivo no se reputa como pena. La prisión domiciliaria es sustitutiva de la prisión en establecimiento carcelario y opera si se dan ciertos requisitos legales, entre ellos el desempeño personal, familiar, laboral y social 3 El Código Penal se divide en dos libros, uno denominado parte general y otro parte especial, el primero contiene la teoría general, aplicable a todo delito, y el segundo a que alude la parte de la norma comentada, refiere a la descripción de los delitos en particular y su sanción o pena.

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que permita al juez, seria y fundadamente, deducir que quien se beneficia de ella no colocará en peligro a la comunidad y que no evadirá el cumplimiento de la pena. Si en algo se aparta de la legislación penal ordinaria el estatuto para adolescentes contenido en la Ley 1098 de 2006, es precisamente en la regulación integral del sistema de sanciones que ha de imponerse al menor infractor. Establece el referido estatuto en su artículo 140 que la finalidad del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes –tanto el proceso como las medidas que se tomen–, tienen carácter pedagógico diferenciado del sistema de responsabilidad penal para adultos conforme a la protección integral. La misma norma atrás citada prevé o acoge el carácter especial de esta legislación, en desarrollo de lo que han denominado prevalencia del interés superior del menor de rango constitucional, concordante con la Convención Internacional sobre Derechos del Niño. El artículo 142 del Código de la Infancia y la Adolescencia prohíbe juzgar ni declarar penalmente responsables a los menores de 14 años, también se prohíbe privarlos de la libertad bajo sindicación de ser autores de conducta punible. Continúa la garantía de estas personas con la obligación para quien tenga noticia sobre ese hecho, que para otros se denomina delito, de entregarlo a la policía de infancia y adolescencia, quien a su turno debe conducirla de inmediato ante la autoridad competente, para verificar la garantía de sus derechos y la policía especial conservará la facultad de identificación y recolección de datos sobre la conducta punible. En tratándose de personas que tengan entre 14 y 18 años hay prohibición de que sean juzgados, declarados penalmente responsables ni sometidos a sanciones penales. A estas personas se les aplican medidas de seguridad, 4 aclarando que la situación de discapacidad deberá probarse debidamente, siempre y cuando la conducta punible guarde relación con ese estado de insania e inferioridad. 4 La medida de seguridad se aplica al inimputable, por oposición al imputable, a quien se le aplica pena.

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«Con el nuevo código los menores ejecutan conductas punibles en el sentido de los expuesto en el artículo 9 del Código Penal, como quiera que dejan de ser considerados inimputables. Frente a sus conductas es posible hacer un juicio individual de reproche, ya que su caso es diferente al de aquellas personas que no comprenden la ilicitud de su conducta, o no pueden determinarse de acuerdo con dicha capacidad.» http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/ UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_tipo_Operativas/Direccion_de_Investigacion_Criminal/Documentacion/REVISTA%20 2007/La%20Delincuencia%20Juvenil.pdf. Tomado el 11 de julio de 2012.

En nuestro medio estas personas frecuentemente son utilizadas por la delincuencia organizada para cometer delitos, y ellos mismos se han organizado con la misma finalidad, viéndose impotentes las autoridades para reprimir adecuadamente las conductas de que son autoras estas personas, ante la protección extrema de la que son beneficiarios, habiéndose convertido la propia legislación en la gran dificultad de las autoridades para el combate del delito, razón por la cual la impunidad a ese nivel es tan alta. La pena, dice el estatuto punitivo, cumple funciones preventiva, retributiva, resocializadora y protectora (Art. 4 cp). Ninguna de ellas se cumple en caso del menor infractor sancionado, porque la medida a imponer, como ya se indicó, busca fines pedagógicos específicos diferenciados respecto del sistema de adultos, conforme a la protección integral (Art. 140, Ley 1098), esto es, no tiene carácter punitivo. El artículo 144 del estatuto especial refiere que el procedimiento bajo el cual se establece la responsabilidad penal para adolescentes se rige por lo normado en la Ley 906 de 2004, excepto las normas que sean contrarias al interés superior del adolescente, que desde luego, no se aplicarán. La policía judicial que cumple funciones de investigación, debe ser la es-

pecial de infancia y adolescencia, con lo cual se obliga al Estado a hacer ingentes esfuerzos por mantener una gran estructura para la atención de esta problemática, que de antemano se sabe, no dará ningún resultado. Continúa la norma ordenando que en todas las etapas, esto es, tanto en las previas o instructivas, como durante el juicio, el menor deberá estar acompañado de un defensor de familia que velará por la garantía de protección de los derechos del adolescente, como si las existentes para los demás ciudadanos no fueran más que suficientes, pero introduciendo un elemento que lejos de proteger al indiciado menor, dificulta el procesamiento, ya que este funcionario fue preparado para manejar temas como el derecho de los alimentos, la regulación de visitas y demás aspectos del derecho de familia, pero regularmente su manejo de asuntos penales es deficiente y ya vimos que los apartes sustantivos y procesales del delito, con las excepciones puntualizadas, son todos aspectos propios del derecho penal, e incluso, para poder entender las diferencias entre la responsabilidad penal del adolescente y las del mayor de edad, es necesario manejar muy bien la legislación penal en integridad.

El artículo 148 recalca que se trata de una ley especial, es decir, que frente a la legislación penal ordinaria este estatuto tiene carácter especial. Por aplicación del principio de especialidad corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, escudriñar en qué casos el estatuto de responsabilidad penal juvenil contiene mejores garantías o es más favorable al infractor respecto a la legislación ordinaria, para aplicar lo que le sea más favorable, lo que también significa que si en algunos de sus apartes la legislación ordinaria le fuera favorable se aplicarán ellos, aclarando que la especialidad rige en todas las etapas del proceso, incluida la ejecución de la sentencia, que también corre a cargo de autoridades especiales. Una de las consecuencias de que este proceso no tenga carácter penal es la prohibición de antecedentes, con lo que se niega que el menor de edad infractor pueda tener antecedentes judiciales, y solo de manera reservada las autoridades que conocen de un asunto en contra de una de estas personas pueden tener en cuenta esos registros de manera restringida, con el fin de graduar la medida a imponer. Dicho lo anterior, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (icbf) se dan «funciones técnicas» y bajo parámetros técnicos se le da la función de señalar los lineamientos para la aplicación de las medidas pedagógicas dispuestas en el código, o sea, las aplicables al menor infractor una vez declarado responsable. Las medidas a imponer son: privación de la libertad en centro de atención especializado, la internación en medio semicerrado, la libertad asistida, la prestación de servicios a la comunidad, la imposición de reglas de conducta y la amonestación. La privación de la libertad en centro especializado consiste en su internación en establecimiento público o privado, con personal adecuado, instalaciones suficientes, medios idóneos y experiencia probada, de donde no se permite al adolescente salir por su propia voluntad, medida que tiene carácter pedagógico y excepcional. El adolescente debe estar separado de las personas mayores de edad que se encuentren privadas de la libertad y si no es posible esa separación, debe recuperar

su libertad, de manera tal, que no puede haber duda que este no va a la cárcel y que en el lugar donde sea recluido debe gozar de una gran cantidad de privilegios respecto del adulto que ha cometido el mismo o similar delito. A diferencia de lo que sucede con el mayor privado de la libertad, que está en libertad de redimir pena o abstenerse de hacerlo, el funcionario que falle asuntos en contra de un adolescente deberá asegurar su vinculación al sistema educativo y la ejecución de la pena estará a cargo del mismo juez que dictó sentencia. Estas sanciones que cumplen funciones protectora, educativa y restrictiva, se aplican con el apoyo de la familia y de especialistas. En la imposición de estas sanciones hay unos criterios que el juez debe tener en cuenta, pero en la forma regulada parecen tener carácter subjetivo, con una subjetividad amplísima que le permite incluso cambiar la medida impuesta, sin límites ni parámetros distintos a su buen criterio. Contrastados estos parámetros con los existentes para tasar pena al mayor infractor de la ley penal, se observa que para este hay una gran cantidad de reglas y el juez, si bien tiene cierto grado de autonomía, esta no es tan amplia y existen reglas claras sobre tasación de la pena, partiendo de la misma norma sustantiva que lo autoriza para moverse dentro de esos límites, que en ningún caso puede desconocer, razón por la cual los criterios para fijación de pena en tratándose de adultos son objetivos. Por tanto, la configuración de responsabilidad para un menor de edad no se estructura plena desde la teoría del delito, ya que la culpabilidad, téngase o no en cuenta el artículo 9, inciso segundo, del Código Penal, está excluida para efectos de estructuración del delito. La finalidad de protectora y pedagógica de la investigación en contra del infractor menor de edad le resta por la base la naturaleza penal ese asunto, e incluso podría cuestionarse el por qué no siendo asunto de naturaleza penal, deba ser conocido por autoridades de ese orden. La sanción para el menor infractor se distancia por entero de los fines de la

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Otros enfoques sobre el manejo que debe darse al adolescente en conflicto con la ley mencionan que «el ataque a la delincuencia juvenil pasa por soluciones o alternativas sociales. No bastan, y la experiencia las confirma como claramente insuficientes, soluciones individuales que reclutan o castiguen al delincuente juvenil. Este medio de defensa frente al delincuente por parte de la sociedad provoca la continua reincidencia, convirtiendo al muchacho en una autentica máquina de delinquir». http://arnaldoferrari. wordpress.com/2010/07/01/factores-que-influyen-enla-delincuencia-juvenil/. Tomado el 11 de julio de 2012.

pena, dándole naturaleza social más que penal y, por tanto, estos temas deberían ser conocidos por profesionales de trabajo social, antes que por juristas. Loable resulta la resocialización que se busca del infractor con uno y otro proceso, aspecto que en otras latitudes se discute, pero lo claro es que la aflicción al infractor o delincuente vencido en juicio mayor de edad es una realidad, lo que no se da con el componente «técnico» lineado por el ICBF, que debe ser puesto en práctica por quien ejecuta la sanción, aspecto que es extraño en la jurisdicción penal de mayores. Basten las anteriores consideraciones para aclarar, que el proceso penal contenido en la Ley 599 de 2000 y en la Ley 906 de 2004, y el que surge de ellas y la Ley 1098 de 2006, poco se parecen, tienen mas diferencias que afinidades y por tanto cualquier estudio al efecto debe ir por caminos totalmente separados, los resultados de una jurisdicción poco tienen que ver con los obtenidos en otra, y lo mismo puede decirse de las partes sustantiva y procesal, que van por caminos separados. »  61

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Cortesía Tito Avella

¿Política de familia o política para las familias? *

En la Ley 1361 de 2009 al Congreso «le preocupa sobremanera la tendencia creciente de disolución de hogares colombianos, pues reconoce a la familia como la célula fundamental de la sociedad, y advierte que su debilitamiento sentencia en forma anticipada el advenimiento de serios problemas sociales y económicos para el resto de la sociedad».

gabriel esteban rodríguez escandón asesor procuraduría delegada para la defensa de los derechos de la infancia, la adolescencia y la familia

La Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia desde el año 2010 viene haciendo la vigilancia preventiva al cumplimiento de la Ley 1361 de 2009, de «Protección Integral a la Familia». Uno de los aspectos destacados de esta ley es el establecimiento de una Política Nacional de Apoyo y Fortalecimiento a la Familia, cuyo diseño se encomienda al Ministerio de Salud y Protección * Agradezco a la procuradora delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, Ilva Myriam Hoyos Castañeda, y  a mis compañeras María Ximena Díaz y María Clara Sierra, por sus aportes para la realización de este artículo.

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Social con la finalidad de cohesionar el núcleo familiar y las relaciones entre sus miembros. Hace unas semanas ese ministerio presentó un documento borrador titulado «Política Pública Nacional para las Familias Colombianas 2012 – 2022». Lo primero que llama la atención es el contraste entre la terminología utilizada por Ley 1361, «Política Nacional de Familia», con la empleada por el ministerio, «Política Nacional para las Familias». A primera vista podría pensarse que la elección del sustantivo en singular o en plural en el título, no pasa de ser un intrascendente asunto de preferencias gramaticales. Sin embargo, quienes llevamos algún tiempo involucrados en discusiones relacionadas con familia sabemos que se trata de una elección con una profunda carga ideológica: orien-

ta las políticas estatales en un sentido específico, y revela una visión particular sobre la naturaleza de la institución familiar. Para poner un ejemplo, una cosa es una Política Nacional «de Embarazo Adolescente», como la que el Gobierno expidió a través del documento Conpes 147 de enero de este año, y otra muy distinta una Política Nacional «para los Embarazos Adolescentes». En la redacción del primer título se hace evidente que el Gobierno ve las tendencias relacionadas con el «fenómeno» del embarazo adolescente como inconvenientes, y en consecuencia busca implementar medidas para modificarlas, en este caso, previniendo la ocurrencia de embarazos en edad adolescente. En el segundo, por el contrario, la preferencia del plural para referirse en forma particular a cada uno de «los emba-

razos adolescentes», muestra que la posición del Gobierno es neutral o indiferente frente al fenómeno del «embarazo adolescente», y que más bien se va a enfocar en atender, a través de medidas de salud y asistenciales, los embarazos adolescentes que se presenten, aún si tales medidas crean incentivos para reforzar la tendencia creciente de embarazos adolescentes. De la misma forma, si se analiza la Ley 1361 de 2009 frente al documento presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social, se evidencia el mismo contraste entre las intenciones del Congreso y las del Gobierno nacional. Al primero le preocupa sobremanera la tendencia creciente de disolución de hogares colombianos, pues reconoce a la familia como la célula fundamental de la sociedad, y advierte que su debilitamiento sentencia en forma anticipada el advenimiento de serios problemas sociales y económicos para el resto de la sociedad. Dicha preocupación se refleja en que el término más recurrido por el Congreso de la República en la Ley 1361 fue el de «fortalecer» la familia, el cual se encuentra en 22 ocasiones tanto en siete artículos como en la exposición de motivos. Por otra parte, el Ministerio de Salud y Protección Social invoca un supuesto derecho internacional a disolver el vínculo matrimonial de manera autónoma, advierte que sería inconstitucional y discriminatorio considerar «incompleta» la familia en la que falta el papá o la mamá y enumera una serie de categorías familiares entre las cuales llaman la atención las de «familias nucleares transitorias», «familias unipersonales» y «familias transnacionales».

Que el término más usado en el documento del ministerio sea el de «Diversidad», 1 el cual se cita en 77 ocasiones, brinda una idea bastante clara sobre la principal preocupación del Gobierno al diseñar la Política Nacional de Familia. Parece evidente que para el ministerio la disolución de los vínculos familiares no solo no es un problema que amerite la intervención del Estado, sino que por el contrario lo enfoca desde un punto de vista muy positivo al ver en ella la génesis de «nuevas familias». Desde esta perspectiva teórica, una familia «tradicional» conformada por cuatro personas podría perfectamente diluirse en «cuatro familias unipersonales» sin ninguna comunicación entre ellas, y las únicas preocupaciones del Gobierno estribarían en que no se violen los derechos de los integrantes de la familia original, y en que haya pleno «reconocimiento» de la equivalencia social y jurídica entre ambos tipos de estructuras familiares. Es más, el Ministerio de Salud y Protección Social citando la Sentencia T-388 de 2009 de la Corte Constitucional, se cuida de dejar en claro que tal «diversidad» acentúa la pluralidad de la sociedad colombiana, y en esa medida no solo es apreciada de forma positiva por nuestro ordenamiento jurídico, sino que se promueve expresamente. Desde la perspectiva del Congreso, sin embargo, sí habría una gran diferencia entre las dos situaciones. Todos somos testigos de que la desintegración de una familia «tradicional» es una realidad personal siempre 1 Teniendo en cuenta las expresiones «diverso» y «diversas» que se citan en nueve ocasiones en contextos similares.

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«El premio Nobel de Economía James Heckman, por ejemplo, al ser invitado por la primera dama para el lanzamiento de la estrategia De Cero a Siempre a principios del año pasado, señaló cómo la falta de padres influye más en la desnutrición y en la pobreza, que la falta de alimentos o de educación». Ver La pobreza es más que falta de educación. Entrevista de Ricardo Ávila a James Heckman, Portafolio, abril de 2011.

dolorosa, tanto para los integrantes de la familia como para sus allegados, y es precisamente una de las razones que mueve al Congreso a pedirle al Gobierno nacional que diseñe una política pública orientada en primer lugar al «fortalecimiento de la familia, reduciendo los factores de riesgo» (artículo 11, Ley 1361 de 2009). La otra razón por la que se amerita la intervención del Estado en materia de familia y que queda clara en la Exposición de Motivos de dicha ley, es que hoy en día para las ciencias sociales está fuera de discusión que la disolución de los vínculos familiares constituye una pérdida significativa de capital humano y social que afecta a todos los miembros de la comunidad, pero que se ensaña especialmente con los más pequeños, poniendo en riesgo su desarrollo y perspectivas futuras.

El premio Nobel de Economía James Heckman, por ejemplo, al ser invitado por la primera dama para el lanzamiento de la estrategia De Cero a Siempre a principios del año pasado, señaló cómo la falta de padres influye más en la desnutrición y en la pobreza, que la falta de alimentos o de educación. 2 Finalmente, habría que destacar que las consecuencias negativas de la desintegración familiar son una realidad de la cual son conscientes la gran mayoría de los colombianos. De acuerdo con los resultados de la encuesta presentada por la Procuraduría General de la Nación durante la celebración del «Día Nacional de la Familia –2012», 3 el 78% 2 Ver La pobreza es más que falta de educación. Entrevista de Ricardo Ávila a James Heckman, Portafolio, abril de 2011. 3 Para la encuesta se seleccionó un contratista a través de licitación pública, el cual realizó 2046 encuestas en 10 ciudades del país a

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de los colombianos consideran que el núcleo familiar en nuestro país se está desintegrando, para el 71% es la institución que más influye en el bienestar personal, por encima de la Iglesia o el Estado, al tiempo que el 81% considera que esa desintegración influye «Mucho» en el bienestar de la sociedad. El desconocimiento de la riqueza que las relaciones familiares significan para el individuo y para la sociedad, se ve reflejada en el error más o menos común de que el problema de la desintegración familiar se puede resolver simplemente creando nuevas etiquetas. Sin embargo, la realidad es siempre tozuda, y tomar con ligereza las grietas en la institución básica de la sociedad es una irresponsabilidad que no dejará de pasar factura. Para concluir habría que decir que el país necesita tanto una política de familia y para las familias. «De familia» en cuanto esté orientada a prevenir las consecuencias negativas del debilitamiento de los lazos familiares; y «para las familias», en la medida en que se encargue de prestar asistencia a cada una de las familias concretas que existen en el país, y que necesitan distintos tipos de ayuda de acuerdo a su situación particular. Pero la segunda debe estar subordinada a la primera, y las dos deben estar sólidamente fundadas en la realidad de la familia, teniendo en cuenta la abundante evidencia científica sobre el tema y, hasta donde sea posible, en conexión y no en contravía de las preocupaciones que la gran mayoría de colombianos tienen sobre la materia. jóvenes, padres de familia y abuelos.

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Ética estratégica: estética de la corrupción omar vivas cortés investigador y académico división de investigaciones sociopolíticas y asuntos socioeconómicos

Sé que espera iniciar esta lectura con una reflexión sobre el imperativo categórico de Kant,1 la ética mínima de Adela Cortina, la ética del querer que busca la felicidad desde Fernando Savater, contextualizada con los, también, profundos planteamientos de un profesor del talante de Guillermo Hoyos Vásquez sobre la continuidad entre ética y moral o de Carlos Eduardo Maldonado Castañeda sobre cómo juegan los valores en las complejas dinámicas humanas; de verdad que lo siento, dialogar en este nivel puede resultar impropio frente a los marcos axiológicos2 que hoy identifican nuestras relaciones, las convenciones sociales presentes son en demasiados casos inadecuadas por asaltar lo público y rebajar la misma condición de humanidad. Desde una postura estructuralista weberiana y económica de la teoría de la agencia, cuando el costo social lo asume quien quiere hacer las cosas correctamente y no aquel que se incluye en círculos perversos de corrupción, con un costo moral alterado, asistimos a una estructuración social, económica y política fundada en la anarquía, el consumismo y la acumulación, o el autoritarismo, escenarios que convierten la probidad en un defecto y al hombre ético y moral en una persona inconveniente para los propósitos. La corrupción en Colombia no es de episodios, cada uno de los casos es un nuevo capítulo que devela una trama de diálogos profundos que comprueban una baja tasa moral en las decisiones de los agentes, su propensión a actuar en el momento previo al mismo análisis de utilidad desconoce los recatos que tiene una persona honesta, donde entrar al análisis 1 Proposición que declare una acción o inacción como necesaria o no, a la luz de la razón. 2 Los marcos axiológicos son las escalas de valores propias y sociales.

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«La moral es la ciencia que enseña, no cómo hemos de ser felices, sino cómo hemos de llegar a ser dignos de la felicidad» Kant

de costo beneficio del acto corrupto sería superado por la firme convicción en la prevalencia de los necesarios valores de la humanidad, 3 la democracia4 y las instituciones que les materializan. Incrementar la tasa moral para los agentes parte de un mayor nivel de conciencia sobre la ética y la moral en el actuar, lo que se soporta en la comprensión de los deberes y derechos y se dinamiza con la educación sobre la responsabilidad de ser ciudadano; la sociedad no se construye sobre lo que deseamos sino sobre lo que hacemos, la sociedad es un orden de elección construido sobre nuestras decisiones y acciones. La libertad y la igualdad constituyen aparentemente una relación dialógica, 5 sin embargo para lograr una mejor comprensión de las responsabilidades ciudadanas podemos partir de proponer una diferenciación entre ética y moral para comprender que más que lógicas contradictorias son complementarias. Los comportamientos se presentan en un continuo donde la ética resulta

ser la mínima expresión de los deberes que garantizan la igualdad de derechos; la ética constituye como corresponsabilidad aquello que debemos hacer para preservar un orden mínimo, es la garantía de la igualdad de derechos; de manera que aquellos comportamientos que atentan contra la ética son deshonestos frente a los deberes y materializan inequidades frente a los derechos de los demás y los propios. La moral es la máxima expresión de los derechos como ejercicio de libertad, siendo moral que el ejercicio de nuestros derechos promueva la humanización y, complementariamente, en términos de deberes es moral que nuestra libertad propenda por la construcción del capital social necesario para la democratización de la sociedad; de manera que aquellos comportamientos que atentan contra la moral resultan inmorales frente a la libertad que tienen otros de gozar de sus derechos y constituyen formas de anarquía frente a los deberes que la misma libertad contiene 6 (ver figura).

3 La humanidad y la humanización es la primacía de lo humano y la prioridad de la vida como condición de relacionamiento por encima de otras racionalidades. 4 Se asume como la democracia participativa que permite la discrepancia y convergencia de actores e intereses. 5 La relación dialógica se refiere al diálogo de dos lógicas en tensión o contradicción.

6 Por supuesto que esta es una posición sobre la comprensión de la ética y la moral intrépida que, más que sentar verdades o tesis, busca promover la deliberación y generar ansiedad en quienes las conciben como sinónimos, quienes ven a la ética como la forma de estudiar la moral. Me declaro dispuesto a asumir el debate intelectual sobre las ideas que como expresión de su libertad será moral y como reconocimiento de mis derechos será ético porque siempre me permitirá disentir.

Y para provocar debate y tertulia, se asume una postura que diferencia ética de moral desde donde se desprende que hay comportamientos que pueden ser éticos pero no morales, comportamientos no éticos pero morales, comportamientos éticos y morales, y comportamientos no éticos e inmorales. Comportamientos éticos pero no morales. Aquellos que privilegian la igualdad pero limitan el ejercicio de la libertad humanizadora o que desde el discurso de la igualdad evitan la profundización de la democracia. Comportamientos no éticos pero morales. Serían aquellos que como ejercicio de la libertad y de los derechos generan inequidad de cara al derecho de los demás, la libertad de empresa que genera acumulaciones exorbitantes bajo un esquema de inequidades propicia la vulneración de los derechos de otros, no sería este un problema de ética sino un comportamiento inmoral. Comportamientos éticos y morales. Son los deseados y esperados donde concurre un sabio ejercicio de derechos y un diligente cumplimiento de deberes. Comportamientos no éticos e inmorales. Corresponden a los asumidos por actores corruptos, aquellos que desconocen los requisitos mínimos del cumplimiento de deberes, abusan de derechos, resultan anárquicos, autoritarios, deshumanizantes, que vulneran derechos y promueven inequidades, que además por contaminar y degradar a sus congéneres conducen a creer que la maleficencia es parte de la naturaleza humana. Y para mayor discusión, el proceso de socialización en Colombia ha creado una ética estratégica, 7 siendo lo estratégico asumir una posición y acción que se corresponde con las condiciones del entorno, el aprovechamiento de los atributos propios y el camuflaje de las flaquezas, el interludio entre la ética y la deshonestidad/inequidad, y la moral e inmoral/ anarquía; se definiría por cada actor frente a cada situación, lo que debatiría la existencia de un límite social claro entre lo que es ético y moral y aquello que no 7 La ética estratégica es un concepto que asumo, es una nueva categoría que propongo y que parte de la reflexión de los planteamientos de Michel Crozier sobre el actor estratégico en sus conocidos textos sobre el Fenómeno Burocrático.

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agosto de 2012 Obra Fernando Molina Acosta - Tinta sobre papel - Cortesía del autor

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«Las reflexiones éticas y morales se convierten en destellos de sensatez que brillan como luciérnagas en la oscuridad y que nos dejan cada vez más angustiados por las sombras (en interpretación de la Alegoría de la Caverna de Platón)».

«Libertad es aquella facultad que aumenta la utilidad de todas las demás facultades» Kant lo es, dando paso a umbrales difusos que siembran dudas sobre la condición ética y moral del comportamiento. Lamentablemente el rigor que nos impone a todos la cultura de la ilegalidad que prospera en Colombia, donde ética y moral constituyen variables en la estructura del precio, donde los sucesivos hechos de corrupción pocas veces nos sorprenden o sonrojan pero eso sí, siempre nos dejan con una sonrisa socarrona, ya no por cuestiones de ética sino de estética. 8 De manera que desde la ética estratégica la corrupción deja de ser cuestionada por su naturaleza y empieza a ser ridiculizada por grotesca, pintoresca y cínica, siendo un rasgo estético lo que marca el comienzo y fin de la igualdad y la libertad, de los derechos y deberes, allí donde ética y moral formen parte del realismo mágico la probidad ocupará el espacio faltante que signa la obra de nuestro maestro Manzur, donde la cabeza ausente es su firma, la vacuidad de la mente y el pensamiento bien puesto hilan un tejido social obnubilado por tener y no por ser. 8 Me refiero a la armonía y belleza que tienen las cosas, y no a una acepción de la estética como ciencia o reflexión filosófica y fundamental del arte.

Las reflexiones éticas y morales se convierten en destellos de sensatez que brillan como luciérnagas en la oscuridad y que nos dejan cada vez más angustiados por las sombras (en interpretación de la Alegoría de la Caverna de Platón). El ejercicio ciudadano es más requerido en forma asertiva como respuesta al comportamiento inmoral que atenta contra los derechos o ante el incumplimiento de deberes que es a su vez un comportamiento deshonesto, donde es necesario exigir el respeto de derechos y la diligencia en el deber concomitantemente ante la vulneración de derechos que origina inequidad; el ciudadano que asume la resiliencia como proceder busca el restablecimiento de sus derechos y del orden democrático. La educación ciudadana no se limita a las aulas sino a toda la creación de capital social, al proceso de socialización y más allá a la construcción de saberes y discursos, la formación ética y moral es hoy para Colombia lo más importante, nuestros problemas no tienen un nudo causal en las cadenas de valor, las cifras, la localización, la rentabilidad, los recursos, no, ni siquiera en la pobreza 9, la transmisión de lo bueno y lo malo en la sociedad presenta un nudo gordiano que debe desanudarse para superar el estado de cosas que legitima la deshonestidad e inmoralidad. 9 No ha sido posible establecer una relación de causalidad, correlación o determinación científica entre pobreza y corrupción.

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Cortesía Oficina de Prensa pgn

Participación y control de la gestión pública

«El reclamo de la sociedad por participar en los asuntos públicos es creciente, lo que ha llevado a que junto a las formas propiciadas por el Estado para participar se sigan utilizando vías de hecho para la organización y movilización social como paros, marchas y desobediencia civil (...)».

«No quisiera con mi escrito ahorrarles a otros el pensar, sino, si fuera posible, estimular a alguien a tener pensamientos propios.» ludwig wittgenstein césar augusto nieto rojas investigador división de investigaciones sociopolíticas y asuntos socioeconómicos del iemp

Transcurridas más de dos décadas de la consagración constitucional de la democracia participativa es mínimo el impacto que este postulado ha tenido en la democratización, la garantía de los derechos, la justicia social, el respeto de lo público y la solución pacífica de conflictos. Pese a los desarrollos normativos que consagran espacios y mecanismos de participación, las realidades del conflicto armado, las desigualdades sociales, las prácticas corruptas y clientelistas, no solo persisten sino que se han profundizado. Hoy tenemos un país más convulsionado y fragmentado. Aunque el impacto en la transformación de los problemas más graves del país es mínimo, su práctica ha permitido el aprendizaje social de la Administración y sus formas de gestión, la organización de nuevos actores sociales alrededor del reclamo de derechos reconocidos en la Constitución y la ampliación de la agenda pública con nue66  » 

vos temas excluidos anteriormente. El reclamo de la sociedad por participar en los asuntos públicos es creciente, lo que ha llevado a que junto a las formas propiciadas por el Estado para participar se sigan utilizando vías de hecho para la organización y movilización social como paros, marchas y desobediencia civil, para exigir la garantía de los derechos reconocidos constitucionalmente y la defensa de lo público. Esto deja entrever un desencuentro entre las demandas sociales y la oferta estatal, la cual pese a ser extensa y variada no es suficiente. Las distintas experiencias de participación de la sociedad en la gestión pública son el mejor instrumento de análisis del alcance de las iniciativas ciudadanas y de la oferta estatal. Ellas dan cuenta, por ejemplo, que el control de la ciudadanía a la gestión pública, especialmente a la ejecución de proyectos, es el ámbito donde hay mayor oferta del Estado y mayor intensidad de participación, esto no quiere decir que este sea el espacio en donde los ciudadanos quisieran incidir más en la gestión pública. Según diversas compilaciones y análisis de experiencias de participación en el control de la gestión pública, los ámbitos en donde la gente demanda participar, incluso para hacer un mejor control de la gestión, es el diseño y la decisión de políticas públicas. La mayoría de las normas que establecen el derecho a participar en el con-

trol de la gestión pública imponen la forma de cómo cada ciudadano, como tal o en su calidad de usuario o beneficiario u organizado de una manera legalmente establecida, puede incidir en el desarrollo de la gestión pública. Las reglas para participar no corresponden, en la mayoría de las veces, con lo demandado por los ciudadanos; por ello, el mayor número de experiencias exitosas de participación ciudadana en el control coinciden en utilizar formas de organización y acción diseñadas por las mismas organizaciones sociales y gremiales, en desarrollo del derecho constitucional de organización y participación. Pese a lo anterior, se está en un proceso de desarrollo del concepto de democracia participativa, en donde nada es absoluto, todo hace parte de procesos sociales en construcción ligado a tensiones derivadas de los mismos conflictos que vive el país y a la complejidad de las relaciones entre el Estado y la sociedad, en donde confluyen intereses diversos, relaciones conflictivas, alianzas, desconfianzas entre actores y confrontaciones estratégicas.

La participación social como forma de mediación entre el Estado y la sociedad En este enfoque, la participación es vista como un mecanismo de mediación entre la sociedad y el Estado. La participación se concreta con la existencia de los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y las políticas públicas. Existen diversos mecanismos de mediación entre la sociedad y el Estado. Por un lado se encuentran los mecanismos tradicionales y legales, materializados en el régimen electoral como instrumento de acceso a las jurisdicciones representativas y a las organizaciones gremiales de capital de trabajo en la democracia representativa y la democracia corporativa respectivamente. De otro lado, se encuentran los mecanismos de mediación paralegales e ilegales como son las relaciones patrimonialistas y clientelistas, las vías de hecho, la cooptación, 1 etc. 1 Al respecto véase la investigación «La Cooptación de la Administración pública en Colombia» adelantada por la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeco-

Estos mecanismos de mediación legales, paralegales o ilegales emergen ante la crisis de la modernidad y se combinan de múltiples maneras. Frente a esta práctica de mediación se ha construido una nueva forma de interlocución entre el Estado y la sociedad: la democracia participativa, entendida como el conjunto de mecanismos e instancias que poseen los ciudadanos y las comunidades para incidir en las estructuras estatales y las políticas públicas sin requerir necesariamente de la representación partidista, gremial, clientelista o de las vías de hecho cívicas o armadas. Como consecuencia de lo anterior, la participación es el mecanismo esencial de la construcción de lo público entre el Estado y la sociedad en la medida en que se invoca a la participación de los particulares en los asuntos de interés colectivo, al sector privado para que extienda las relaciones mercantiles entre los vendedores y compradores, y al sector comunitario, ciudadanos y comunidades respecto de asuntos de interés colectivo no necesariamente traducibles en valores de cambio como la seguridad ciudadana, el medio ambiente, los derechos humanos, la democracia, la Administración pública y la planeación. Entendida la participación como acción individual y colectiva y como proceso social inacabado, se concibe de una manera dual. Por un lado se considera la acción individual con una clara connotación política. La participación ciudadana como un acto de voluntad, donde el ciudadano toma parte en la escogencia de las autoridades públicas o nómicos del Instituto de Estudios del Ministerio Público.

elige sus representantes a organismos legislativos a través del mecanismo del voto. Por otro lado, se considera la acción colectiva de interacción social a través de la cual un actor social busca incidir en el proceso vivido por una actividad pública (es decir su gestión, discusión, formulación de respuestas, ejecución y control del proceso), intentando transformarla para que corresponda a intereses colectivos. Con una clara connotación civilista se busca vincular a los vecinos, usuarios, comunidades, grupos minoritarios y toda suerte de organizaciones no gubernamentales a la gestión pública en sus diversos niveles de Gobierno, enmarcados en el derecho de la organización, a su promoción por el Estado, a la concertación y a la prestación de los servicios públicos. De otra parte, la participación ciudadana como expresión democrática, universal y expansiva se funda en el principio democrático de la participación. Universal en la medida que compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados; además la noción de política que lo sustenta se nutre en todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad, al Estado y sea, por lo tanto, susceptible de afectar la distribución, control y poder social. Es expansivo gracias a su dinámica; lejos de ignorar el conflicto social lo encausa a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que han de ampliarse progresivamente. La participación ciudadana no solo cubre un aspecto político electoral, sino que proyecta su espectro a los planos individual, familiar, económico y social. Esta tendencia basa sus

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«La participación ciudadana no solo cubre un aspecto político electoral, sino que proyecta su espectro a los planos individual, familiar, económico y social. Esta tendencia basa sus consideraciones en que el principio democrático de la participación expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo».

consideraciones en que el principio democrático de la participación expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo. La participación como situación en conflicto parte de la crítica al pensamiento liberal contemporáneo por considerar la participación como un valor absoluto en sí mismo y como uno de los pilares de la legitimidad del Estado, de los partidos y de los movimientos políticos. Al ser entendida como un valor en sí mismo, la discusión alrededor de ella se centra en la cantidad (mayor o menor participación) o en su naturaleza absoluta. En el mundo contemporáneo la participación más que un valor en sí misma es una situación en conflicto en la que confluyen diferentes valores. La situación en conflicto es considerada como el espacio en donde deben circular los ciudadanos entre la sociedad

civil y el Estado, donde se vinculan los individuos y los grupos sociales a la esfera política. Múnera2 tipifica la participación en cuatro tendencias: La participación subordinada. Es aquella controlada y tutelada que busca llenar el vacío de legitimidad del Estado y de las fuerzas políticas en crisis; reforzar el conocimiento público de ellos; su intención es estatizar la sociedad civil. Ejemplo: las responsabilidades que en zonas marginadas el Estado transfiere a organizaciones sociales como juntas de acción comunal, o en zonas rurales a las asociaciones de usuarios campesinos o la participación en la seguridad a través de las Convivir. La participación delegataria. Es delegar a la sociedad civil responsabilidades que son del Estado como administrador de recursos colectivos e instancia de equilibrio limitado de las desigualdades sociales. Es una delegación y privatización de la función pública, pero no necesariamente de los recursos. Ejemplo: la prestación de servicios públicos por particulares. 2 Múnera Ruíz, Leopoldo, Toranzo Rocas, Carlos. (1999). Las paradojas de la participación: ¿más Estado o más sociedad?

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«(...) el mercado reclama del Estado el traslado a los particulares de actividades productivas que estaban en cabeza de este. La doctrina neoliberal promueve la participación de los beneficiarios en los programas sociales a través del aporte del trabajo comunitario para abaratar costos, forzar competencias entre los más pobres, etc)».

La participación sustitutiva. Parte de la confrontación radical y excluyente con el Estado, por consiguiente, solo considera viable la circulación entre la sociedad civil y los grupos sociales y políticos que tienen una proyección colectiva, socialista o comunista. Pretende desestatizar la sociedad por el camino del antiestatismo radical que tienen en la mira la colectividad de la propiedad y la autogestión de los recursos sociales. Ejemplo: la experiencia de trabajo popular de la Asociación Femenina de Barrancabermeja quienes, desde la legitimidad, han propuesto formas alternativas de autogestión de los asuntos públicos. Participación emancipadora. Implica la asunción por parte de la colectividad de los recursos, los instrumentos y las iniciativas colectivas (incluido el Estado) con el objetivo de satisfacer necesidades que favorezcan a la colectividad y no a los intereses particulares. Conduce a la resocialización de la sociedad y del Estado. La participación es entendida como un mecanismo de emancipación presente y futura, sin que se haga la diferencia entre reforma y revolución. Ejemplo: movimientos cívicos. Por consiguiente, el objetivo de la participación en la 68  » 

gestión pública depende del interés que tenga quien va a participar o de quien ofrece los espacios para participar. En muchas ocasiones estos intereses coinciden y en otros momentos difieren. Con el fin de determinar para qué participa la sociedad es preciso identificar qué ha venido proponiendo esta desde las prácticas participativas. Si se trata de determinar para qué quiere el Estado que la sociedad participe, miraremos la oferta estatal. Los ciudadanos fundamentalmente han venido reclamando su participación en la gestión pública con el objeto de garantizar el ejercicio de sus derechos y el respeto de lo público. Las movilizaciones sociales en torno a la exigencia del derecho a los servicios públicos domiciliarios o la creación de redes de ciudadanos contra la corrupción y apropiación de los dineros públicos. Hay un pluralismo de derechos que corresponde al pluralismo de la sociedad, muchos de los cuales han sido reconocidos constitucionalmente como los fundamentales, económicos, sociales, culturales, colectivos y del medio ambiente, los contenidos en convenios internacionales vigentes y aquellos inherentes a la persona huma-

na que no figuren expresamente en la Constitución Política. La confrontación por la garantía de los derechos se hace con el Estado. Los procedimientos utilizados para resolver esta confrontación permanente es lo que pone en el centro el valor de la participación. La búsqueda de articulaciones entre los sujetos de los derechos, a través de la solidaridad y la cooperación, y el Estado que debe garantizarlos, exige procesos de participación permanente. Ejemplo de ello es el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén). El ejercicio de la participación garantiza también la apropiación de la vida colectiva por parte de los ciudadanos, ya que su práctica implica mecanismos aleatorios o cotidianos que por su mayor frecuencia y continuidad contribuyen a la socialización de lo público. La democracia participativa garantiza la intervención, adopción y ejecución de decisiones públicas; por consiguiente, rompe el aislamiento del Estado con la sociedad civil. La articulación de intereses particulares va tejiendo un entramado de participación que va de lo local a lo global y forma un tejido social que refleja a la sociedad en su conjunto, sin sacrificar la diversidad. Al mismo tiempo la democracia participativa facilita la emergencia de nuevos actores sociales y, en tal medida, amplía el espacio de lo público y de la vida colectiva. De tal manera que la calidad de la participación depende de la posibilidad que tenga cada ciudadano para deliberar; los procedimientos son importantes y se convierten en un fin en sí mismos. Entre más calidad tengan los procedimientos mayor incidencia ten-

drá la participación en la construcción de lo colectivo.

El fin del Estado al reclamar participación El Estado responde a las demandas tanto de la sociedad que reclama derechos como al mercado que reclama prerrogativas. La debilidad de los mecanismos de canalización de demandas sociales por medios institucionales, es decir, la crisis de la democracia representativa (partidos políticos y redes clientelares) y corporativa (gremios y sindicatos), obligó al Estado a ofrecer espacios y mecanismos de participación o estrategias de descentralización territorial de la gestión pública. La oferta estatal en participación y descentralización es una respuesta a los movimientos sociales. Esta respuesta es parcial toda vez que esta oferta institucional no corresponde plenamente con las demandas sociales y su diseño correspondió a la clase política y a los funcionarios públicos, sin concertación con los movimientos sociales. De otra parte el mercado reclama del Estado el traslado a los particulares de actividades productivas que estaban en cabeza de este. La doctrina neoliberal promueve la participación de los beneficiarios en los programas sociales a través del aporte del trabajo comunitario para abaratar costos, forzar competencias entre los más pobres, etc. La labor de las organizaciones sociales es fundamentalmente participar en la priorización de políticas. La oferta de participación en los asuntos públicos está dirigida a todos los ciudadanos, quienes tienen derecho a la conformación, ejercicio y control del poder político; sin embargo, se distinguen los siguientes grupos poblacionales:

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El procurador general de la nación instaló el Diplomado en Matrimonio, Familia y Sociedad Actual Juan David Durán Castañeda - iemp

los ciudadanos y comunidades en tanto usuarios y consumidores; la población más pobre sujeto de las campañas para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas; la intervención del Estado en zonas de violencia ofrece la participación vía los actores y las víctimas de la violencia en los programas de pacificación y rehabilitación; el ciudadano, en tanto sujeto inscrito en el censo electoral, puede participar en los mecanismos políticos de la participación ciudadana y comunitaria en Colombia, y las minorías étnicas, en tanto sujetos colectivos.

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Bibliografía

juan david durán castañeda comunicaciones iemp

El viernes 13 de julio, en la sala múltiple del IEMP, se dio inicio al Diplomado en Matrimonio, Familia y Sociedad Actual, el cual se realiza en alianza con el Instituto de la Familia de la Universidad de la Sabana. En el evento académico, el procurador general, Alejandro Ordóñez M., resaltó ante 42 servidores inscritos en el diplomado, la importancia de la familia como núcleo de la sociedad, su papel en la crisis moderna, y sus deberes como formadora de niños, jóvenes y adultos que sirvan a su país.

El objetivo del proyecto es apoyar la labor que desempeña el área de Bienestar Social Integral de la Procuraduría «por medio de un proyecto de capacitación que potencie y enriquezca agentes de cambio social, comprometidos con el desarrollo integral de la familia, incorporando herramientas y estrategias en la construcción positiva del propio proyecto familiar e impactando el de los demás». Durante el diplomado, los participantes tendrán sesiones presenciales y virtuales, las cuales se extenderán hasta el 19 de noviembre del presente año. Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

Betancourt García, Mauricio. (1997). Ordenamiento Administrativo y Gestión Municipal. En: Análisis Regional y Empleo. Un enfoque Multidisciplinaria. Ministerio de Trabajo – CID – Universidad Nacional de Colombia Betancourt García, Mauricio. (2003). Desarrollo, Estado y Gestión Pública. En: Colombia Herramientas para el ejercicio del control ciudadano. Bogotá: Casals & Associates Inc. Programa presidencial de lucha contra la corrupción. Bogotá: Casals & Associates Inc. Betancourt García, Mauricio. (2003). Planeación y Participación. Construyendo la Democracia Local. Volumen 1-2. Bogotá: ISMAC-ACNUR. Betancourt Garcia, Mauricio, De Zubiría, Andrés & Rodriguez A, Edilberto. (1998) Los planes de ordenamiento territorial. Bases conceptuales y técnicas. Bogotá. Ediciones Utopía. Consejo Nacional de Planeación. (2001). Diez años de planeación al derecho. Memorias del VI Congreso Nacional. Bogota: Editora Guadalupe Ltda. Lechner, Norbeth. (1984). La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. Santiago de Chile: Ediciones Ainavillo Múnera Ruíz, Leopoldo & Toranzo Rocas, Carlos. (1999). Las paradojas de la Participación: ¿más Estado o más sociedad? Bogotá: Diakonia, Acción Ecuménica Sueca Rueda Barrera, Eduardo Alfonso. (2003). Ciudadanía, democracia y participación. En: Colombia Herramientas para el ejercicio del control ciudadano. Bogotá: Casals & Associates Inc. Programa presidencial de lucha contra la corrupción. Bogotá, Casals & Associates Inc.

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El concepto del riesgo en Colombia, aproximación desde el enfoque institucional

La Procuraduría General de la Nación realizó una jornada humanitaria de apoyo a los damnificados de la ola invernal en el municipio de San Sebastián de Buenavista (Bolívar), en diciembre de 2011.

El concepto de riesgo, a lo largo de la historia de la humanidad, ha sido tan incierto como el origen de la palabra; según Mikel de Epalza para los árabes el rizk, 1 del que se hace alusión en el Corán y que puede ser tomado como nuestro concepto de la providencia, es una situación que puede tener un desenlace incierto, a favor o en contra; un don fortuito e inesperado que puede ser bueno o malo. Con el tiempo la palabra incursionó en el ámbito marítimo y en el campo de los

seguros. El término italiano rischio, por ejemplo, hacía referencia a los riscos o peñascos altos contra los cuales podrían impactar los buques; adquirió ese carácter adverso con el cual lo identificamos en la actualidad. En versión moderna el vocablo para la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de los Desastres (unisdr) es «la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas», 2 concepto bastante etéreo hasta el momento en que el lector se pega un martillazo por estar distraído y comienza a enten-

1 Mikel De Epalza Ferrer, Sharq AlAndalus: Estudios mudejares y moriscos, n°6 , págs. 185-192.

2 Terminología sobre «Reducción del Riesgo de Desastres», UNISDR, 2009, p. 29.

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der que el riesgo no es algo abstracto sino que es latente y se materializa en las condiciones adecuadas. Por ello, se afirma que el riesgo es una parte de la ecuación del desastre, una construcción social o la evidencia de problemas de desarrollo no resueltos que se materializan con efectos más o menos graves dependiendo de la vulnerabilidad de la comunidad afectada en términos de infraestructura, cohesión social, economía o condiciones ambientales pero que finalmente va a evidenciarse en una afectación al diario vivir; además del impacto en los recursos estatales que deben ser destinados para atender a los damnificados, desviando lo

inicialmente presupuestado para el desarrollo. Pero, ¿cómo, desde lo institucional, se puede detener esa espiral creciente que deja más de 7000 millones de dólares en pérdidas y 33.432 víctimas mortales 3 en los últimos cien años, con fenómenos cada vez más intensos, de mayor afectación y más frecuentes? Colombia ha asumido el liderazgo a nivel regional en legislación para hacer frente a los desastres, la dolorosa experiencia del flujo de lodo originada en el volcán Nevado del Ruíz que en 1985 dejó una cifra estimada de 23 000 muertos le demostró al país que era necesario organizarse y prepararse para poder hacer frente a los embates de la naturaleza. Rápidamente se legisló para crear una estructura institucional que coordinara todas las acciones de prevención y atención de desastres en todo el territorio nacional, por lo que nació la Ley 46 de 1988 con su Decreto reglamentario 919 de 1989 que dio funciones y responsabilidades a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, enfocando gran parte del sistema a la fase de respuesta, a la preparación de los grupos de primera respuesta y a las labores de mitigación y recuperación, en concordancia con los modelos imperantes para la época. En el 2012, producto de la experiencia adquirida, de la implementación de nuevas tecnologías y conceptos y de la necesidad de invertir mejor los escasos recursos económicos, el sistema cambia con 3 Fuente EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database.

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«(...) la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres». Cartilla Ley Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. MInisterio del Interior. 2012.

la Ley 1523 del 24 de abril que crea la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y establece un sistema con enfoque sistémico y por procesos, enfocado principalmente a reducir el riesgo a través de la prevención, incorporando como prioridad el conocimiento del riesgo, una gestión prospectiva del mismo y brindando herramientas a los entes territoriales para hacer frente en caso de materialización del mismo. La nueva ley brinda importantes herramientas como los fondos nacional, departamentales y municipales para la gestión del riesgo; dependencias que no están sujetas a la limitación de una vigencia y pueden ser alimentadas desde diferen-

tes fuentes para, en caso de ser necesario, tener una herramienta ágil que desde un régimen especial pueda responder de forma rápida a las necesidades de ayuda humanitaria y obras necesarias para atender la emergencia. Pero lo importante del esquema es que se busca fortalecer la prevención y se asignan responsabilidades a las autoridades municipales y departamentales en los procesos de conocimiento del riesgo, reducción y atención. Igualmente, se contempla el componente de transferencia del riesgo incorporando a la comunidad a través del aseguramiento de sus bienes para hacerlos partícipes de la responsabilidad que tenemos, todos los habitantes, frente a la

necesidad de hacernos menos vulnerables. Otro elemento interesante es la incorporación en los planes de ordenamiento territorial y en los de desarrollo del componente de gestión del riesgo, así como en todos los contratos financiados por recursos públicos, con la novedad plasmada en el artículo 93 de la ley que adiciona como falta disciplinaria no dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la gestión de riesgo. Finalmente, pero tal vez el más importante aporte a la gestión del riesgo de desastres en Colombia –que incluye el cambio de nombre– es la ubicación dentro del organigrama institucional de la Uni-

dad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la cual, a través del Decreto 4147 del 3 de noviembre de 2011 pasó a ser una dependencia de la Presidencia de la República, y su director agente del presidente para hacer frente a los eventos adversos que se presenten en el país. Con lo anterior, Colombia pasa de una visión reactiva frente al riesgo a un concepto prospectivo que busca invertir menos recursos en respuesta al desastre a través de una mejor preparación y, sobre todo, buscando que las poblaciones y proyectos institucionales se construyan cada vez con menores condiciones de vulnerabilidad y de exposición frente a las amenazas naturales. »  71

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Fortalecimiento del sistema local para la prevención y atención de desastres: un compromiso nacional



«(…) la mayoría de los planes de ordenamiento territorial (POT) del país dejan de lado, entre otras, las variables relacionadas con la delimitación de zonas de alto riesgo; zonas de ronda y recarga hídrica; zonas de reserva forestal y zonas excluidas de la minería, así como otras actividades que atentan contra la estabilidad de los terrenos».

lucy kolter arrieta asesora procuraduría delegada para la descentralización y las entidades territoriales

«Aceptar nuestra vulnerabilidad en lugar de tratar de ocultarla es la mejor manera de adaptarse a la realidad» david viscott

La Constitución Política de 1991 otorga a los municipios colombianos, entre otras facultades, autonomía para su gestión, constituyéndose como una prioridad la garantía de los derechos e intereses de los habitantes del respectivo territorio. De esta manera, se da el importante tránsito que el país surte hacia la descentralización brindándole a las entidades territoriales autonomía tanto administrativa como financiera y otorgándoles el status de entidad fundamental de la división político–administrativa del Estado, 72  » 

en los términos que consagra el artículo 311 superior. Tales calidades le confieren a los municipios colombianos un sinnúmero de responsabilidades y obligaciones dentro de las que se contempla la gestión del riesgo, asociada a la prevención y atención de desastres, como un mecanismo tendiente a la garantía de los derechos de la sociedad y al desarrollo sostenible del territorio. En este contexto, sería natural concluir que es el municipio quien debería estar más comprometido y fortalecido en materia de prevención y atención de desastres. Sin embargo, tal apreciación dista mucho de la realidad que viven la mayoría de los entes territoriales del país, situación ya anunciada tiempo atrás y que quedó al descubierto con la pasada emergencia invernal que sufrió el territorio nacional. Dentro de los factores detonantes de esta situación es posible señalar

la falta de planeación del territorio y el poco compromiso en la construcción de sistemas locales de gestión del riesgo eficaces y eficientes, los cuales provocan consecuencias como las sufridas por más de la mitad del país; un sistema de prevención y atención de desastres municipal débil e incapaz de hacer frente a las emergencias. Es así como la mayoría de las municipalidades colombianas carecen de un Plan para la Gestión del Riesgo y de cuerpos de bomberos, pese a que cuentan con consejos para la gestión del riesgo, los cuales en buen número de casos no son operativos o se encuentran constituidos por personas que carecen de los conocimientos adecuados para enfrentar una situación de crisis. Así mismo, la mayoría de los planes de ordenamiento territorial (pot) del país dejan de lado, entre otras, las variables relacionadas con la delimitación de zonas de alto riesgo; zonas de ronda y recarga hídrica; zonas de reserva forestal y zonas excluidas de la minería, así como otras actividades que atentan contra la estabilidad de los terrenos. En este orden de ideas, queda claro que si bien la Constitución Política colombiana consagra al municipio como una entidad descentralizada y autónoma, en términos reales, para efectos de la gestión del riesgo, la tarea de su construcción y fortalecimiento apenas comienza. Así, para garantizar que el sistema de prevención y atención de desastres, desde la órbita local, alcance los estándares impuestos por las normas que rigen la materia en Colombia, es necesario garantizar esfuerzos encaminados al conocimiento y empoderamiento por parte de los mandatarios locales de sus obligaciones en esta materia. El alcalde, según lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su municipio, dentro de lo que se incluye tanto el conocimiento como la reducción del riesgo, así como el manejo de los desastres que se produjeren al interior de su jurisdicción. En este contexto, son tres las principales funciones que podemos señalar como prioritarias:

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El aumento del nivel del mar, en zonas costeras, así como la falta de planeación y utilización del espacio físico generan riesgos a las comunidades que habitan territorios propensos a desastres naturales que, usualmente, son predecibles, pero que no cuentan con modelos de intervención y manejo eficaces de prevención por parte de las administraciones locales.

1. Creación y fortalecimiento de los consejos municipales para la gestión del riesgo. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 1523 de 2012, su finalidad es servir de instancia de orientación y coordinación a fin de optimizar el desempeño de las diferentes entidades, tanto públicas como privadas y comunitarias, en la ejecución de acciones de gestión del riesgo en el ámbito municipal. Así mismo, bajo las directrices del artículo 28 de la Ley 1523 de 2012, los consejos municipales para la gestión del riesgo serán dirigidos por el alcalde respectivo y estarán conformados por el director de la dependencia o entidad de gestión del riesgo; los directores de las entidades de servicios públicos o sus delegados; un representante de la corporación autónoma regional o de desarrollo sostenible correspondiente; el director de la Defensa Civil o quien haga sus veces; el director de la Cruz Roja o quien haga sus veces; el delegado departamental de bomberos o el comandante del cuerpo de bomberos del municipio; un secretario de despacho designado por el alcalde y el comandante de policía o su delegado. Así mismo, de acuerdo a lo consagrado por el parágrafo de este artículo,

podrán invitarse a las sesiones a técnicos, expertos, profesionales, representantes de gremios o universidades para tratar temas relevantes a la gestión del riesgo, con lo cual, dada la transversalidad del tema, se abre la posibilidad para que participen todos los secretarios de despacho, entre otras autoridades. 2. Elaboración del Plan Municipal para la Gestión del Riesgo y Estrategia de Respuesta. En virtud de lo consagrado por el artículo 37 de la Ley 1523 de 2012, las autoridades municipales concertarán con su respectivo Consejo de Gestión del Riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su jurisdicción, el cual deberá ser adoptado mediante decreto. Este plan debe ser armónico con las disposiciones consagradas por el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuesta nacional. De acuerdo con comunicación emanada de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (ungrd), en su calidad de articuladora del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, el plazo para que cada municipio cuente con dicha herra-

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mienta se cumple el próximo 7 de septiembre de 2012. En aras a garantizar el cabal cumplimiento de esta obligación, la ungrd pone a disposición la cartilla Formulación del Plan Municipal de Gestión del Riesgo, la cual podrá ser descargada en la siguiente dirección electrónica http:// www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/ FormulariosPMGRD2012/Guia_PMgrd_2012_v1.pdf 3. Implementación de variables de gestión del riesgo dentro de los planes de ordenamiento territorial (pot). Según lo establece el artículo 39 de la Ley 1523 de 2012, los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental, así como considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio. Para el cumplimiento de lo prescrito por este artículo, las entidades territoriales cuentan con un plazo no mayor a un año, posterior a la fecha en que haya sido sancionada la presente ley, para lo cual deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial que, estando vigentes, no hayan incluido en su formulación la gestión del riesgo. Estos deberes le apuestan a fortalecer el Sistema de Prevención y Atención de Desastres desde lo local como único mecanismo que permite una respuesta ágil e inmediata ante una emergencia. En este sentido, su inobservancia acarrearía la continuidad de graves debilidades en la base de la estructura de prevención y atención de emergencias nacional, con lo cual no habría forma de enfrentar, de manera eficiente, futuras contingencias de igual o mayor alcance a las vividas durante los años 2010 y 2011 con ocasión del Fenómeno de La Niña. Por ello, la Procuraduría General de la Nación, en virtud de las competencias que le otorga el artículo 277 constitucional, y en aras de garantizar la seguridad de todas las personas, hará un estricto seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de ley en esta materia. »  73

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Cortesía Oficina de Prensa pgn

Colombia, ¿paraíso normativo para las defraudaciones contractuales estatales?

«(...) la investigación visibilizó que las dependencias oficiales comisionadas para la instrucción y colecta del material probatorio propio para argumentar las respectivas incriminaciones en contra de esta clase de delincuentes, se adecúa a la regla general de insuficiencia de recursos físicos y humanos que impera para la dotación de las oficinas públicas en el país (...)».

mario iván algarra lobo coordinador proyecto anticorrupción iemp

Colombia se ha visto envuelta últimamente en una serie de escándalos extremos de corrupción administrativa, de pleno conocimiento de la opinión pública, y que confirman la grave crisis que padece la estructura de la contratación pública en el país en cuanto al esclarecimiento de los desafueros cometidos. Es un hecho notorio y para nadie secreto que el área de la contratación estatal se constituye en el mayor foco de desangre del erario y principal causante del flagelo de la corrupción en Colombia. ¿Qué es lo que pasa? ¿Será que existen individuos lo suficientemente sagaces e inteligentes como para idear grandes defraudaciones al Estado, sin que este tenga la suficiente capacidad para enjuiciarlos y ponerlos tras las rejas? o, ¿será que efectivamente el Estado no cuenta con las herramientas indispensables para evitar los grandes desmanes que ocurren cotidianamente en el país? De acuerdo con las particularidades visibles cuando se cometen estos des74  » 

afueros y se inician las respectivas investigaciones en esta modalidad de delitos -contratación pública-, se percibe que fáctica y jurídicamente es muy poco el margen de acción con el que cuenta el Estado para hacerle frente de manera efectiva a los desangradores del erario público vía contratación administrativa. Por esta razón, desafortunadamente la respuesta a las preguntas expuestas en el párrafo anterior es que no se necesitan de grandes luminarias ni de personajes con altos índices intelectuales para defraudar al Estado y que ocurran, como ha sucedido, tan graves descalabros y defraudaciones -y lo preocupante es que se seguirán presentando en el evento de que se continúe bajo el mismo esquema. Lo que sí se percibe es que este, el Estado, no cuenta con una estructura dinámica lo idóneamente competente para realizar su labor de un modo efectivo y que, por consiguiente, convierta a Colombia, como se sugiere en el título, en un paraíso para las defraudaciones estatales por medio de la contratación estatal. Los argumentos para exteriorizar la anterior afirmación se sustentan en una

investigación que el Observatorio del Sistema Penal Acusatorio (ospa), del Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP), realizó recientemente tanto en más de una docena de poblaciones del territorio nacional donde se entrevistaron a funcionarios a cargo de la instrucción de esta modalidad de delitos, como en centros universitarios y entidades oficiales, verbigracia, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación; esta última en su área a cargo de la investigación de los delitos contra la Administración Pública. 1 En esa labor se recolectaron diversas informaciones. Una de ellas elaborada por el Consejo Superior de la Judicatura -que dada su importancia se menciona en este artículo- referente al cuadro estadístico que comprende las cifras de procesos ingresados y evacuados en la jurisdicción encargada de la indagación de delitos contra la Administración pública, durante los años de 2009 y 2010; esquema contenido en oficio udaeof-2463 de 8 de octubre de 2010, y que se expone a continuación (Ver tabla pág. siguiente): En este cuadro es posible hacer contrastes y obtener una variada y muy objetiva lectura de lo que sucede en el panorama del área investigativa de la Fiscalía de los delitos contra la Administración pública, entre los que se encuentran los referentes a la contratación pública -celebración indebida de contratos y prevaricato. Una de esas lecturas, relacionada con el tema en debate, se refiere a que, si bien es cierto se hace un paralelo entre el número de casos ingresados por delito -77 para el evento de contratación en el 2009 con tan solo dos condenados-, la lectura real y dimensionada en las debidas proporciones es la de que en el país, en el año 2009 en materia de contratación administrativa, exactamente en el delito de celebración 1 algarra lobo Mario Iván. Normatividad en los delitos contra la Administración Pública: vacíos en materia de contratación. Revista Rostros y Rastros, n° 7. Diciembre de 2011. Pág. 68.

indebida de contratos, solo hubo dos personas condenadas; se repite: tan solo dos en todo el territorio nacional en el año 2009 y en prevaricato no hubo ninguna. También se puede concluir que en el primer semestre del año 2010 en contratación solo hubo una persona condenada y en prevaricato también solo una; datos que demuestran la poca efectividad de la jurisdicción en la penalización de la modalidad de delitos en estudio. ¿Será que, en este entorno y la manera como están redactadas las normas, tal y como lo sugiere el título de este escrito, se pone en tela de juicio el hecho de que Colombia sea el paraíso para las defraudaciones en materia de contratación administrativa? No lejos de esta cruda realidad, se encuentra la información que nos transmite el aparte del cuadro que corresponde a las cifras del primer semestre del año 2010. Allí se advierte que durante el lapso de 49 ingresos investigativos solo se condenó a una persona; ¡tan solo a una sola en seis meses!, confirmándose los altos índices de impunidad en la materia, en contraposición con los enormes despilfarros del erario público por todos conocidos. Esos grados de impunidad, según las cifras que obran en el cuadro estadístico, son del orden del 97,4% en el 2009 y 97,8% en el 2010 para el delito de celebración indebida de contratos, y del orden del 100% en el 2009 y del 98,07% en el 2010 para el delito de prevaricato (sin especificar su modalidad); guarismos nada desconocidos para los fiscales investigadores en el área, quienes afirmaron frases tales como: «(…) en quince años como

fiscal en Ley 906 no he conocido ninguna sentencia condenatoria, en Ley 600 no me acuerdo (…)»; «(…) en cuatro años en Ley 906 no he conocido sentencias, en Ley 600 tres o cuatro» o «(…) en diez años no me acuerdo de una sola sentencia condenatoria (…)». De conformidad con las pesquisas logradas en la investigación del ospa ya referida, ese grado de impunidad obedece preferentemente a dos factores, uno de tipo estructural y otro de tipo jurídico. Desde el punto de vista estructural, la investigación visibilizó que las dependencias oficiales comisionadas para la instrucción y colecta del material probatorio propio para argumentar las respectivas incriminaciones en contra de

Delito Celebración indebida de contratos

agosto de 2012

Personas Ingresos condenadas

esta clase de delincuentes, se adecúa a la regla general de insuficiencia de recursos físicos y humanos que impera para la dotación de las oficinas públicas en el país, con especial relevancia en aspectos puntuales como los que se mencionan: •• Falta de investigadores idóneos y calificados. •• Falta de logística. •• Insuficiente capacitación específica en el área de Administración pública, especialmente en presupuesto y en contratación. •• No capacitación para Fiscalía y cti en materia de praxis de Ley 906 de 2004. •• Falta de peritos idóneos en Administración pública. •• Inadecuados laboratorios. Año 2010 (primer semestre) Procesos Personas Delito Ingresos condenadas

Instancia

71

2

Celebración indebida de contratos

49

1

Cohecho

548

0

Cohecho

288

0

Concusión

577

0

Concusión

188

0 17

Primera instancia Peculado y control de Prevaricato garantías

693

34

178

0

49

0

Otros (comprende omisión de agente retenedor, violencia contra servidor público y otros)

1492

162

Todos (comprende el conocimiento de todos los delitos )

217

0

Abuso de autoridad

Segunda instancia

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«Es muy complicado saber encuadrar o tipificar el hecho, por ejemplo, en contratación, los requisitos esenciales, y en prevaricato es complicado saber cuándo es abiertamente contrario a la ley». Entrevista a un fiscal en el marco de la investigación realizada por el IEMP.

Año 2009 Procesos

Instancia

número 12 

Cortesía Oficina de Prensa pgn

| 

Primera instancia y control de garantias

2.ª Ins.

Peculado

297

Prevaricato

96

1

Abuso de autoridad

22

0

Otros (comprende omisión de agente retenedor, violencia contra servidor público y otros)

935

74

Todos (comprende el conocimiento de todos los delitos )

100

0

»  75

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

Demasiada carga laboral: fiscales hasta con 450 investigaciones. •• Largas distancias para el recaudo de los elementos materiales probatorios. •• Complejidad de las investigaciones. •• Demasiadas investigaciones y muy poco personal de la Fiscalía. •• Capacitación deficiente de los investigadores en materias contractuales. •• Grandes expedientes, investigaciones complejas que demandan tiempo prolongado. •• Pobreza de informes de policía judicial. •• Carencia de medios de transporte. •• Poco tiempo para presentar ante el juez asuntos muy complejos. •• Inclusión de tipos penales ajenos a la Administración pública que bloquean el mejor desempeño del área: «violencia contra servidor público» y «omisión de agente retenedor». •• Falta de coordinación entre las entidades de control para la recolección de la información: entre Procuraduría, Fiscalía y Contraloría. Pero, y según lo referenciado en la investigación en cita, el aspecto más incidente para la presencia del alto grado de

Mónica Vega Solano - iemp

Innova  ••

«El alto grado de impunidad que impera en el área de la investigación de los delitos contra la administración pública –entre los que se encuentran los de la contratación estatal–, es el principal factor motivador para que los desangradores del erario público continúen con su látigo avasallador corruptivo (...)».

impunidad con el que operan los desangradores del erario en Colombia, se refiere al jurídico. Se encontró que, como están dispuestas las normas –tipos penales en materia de contratación estatal– en el Estatuto Ley 599 de 2000, Código Penal,

Comentarios fiscales ••

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76  » 

Nadie ha dicho cuáles son los requisitos esenciales de un contrato administrativo, cuál es el interés ilícito y más en materia penal que debe ser exacto, entonces la mayoría de tipos penales deben desaparecer para reemplazarlos por unos exactos. Con mis diez años de experiencia, en materia de contratación, no hay tipificación adecuada. De 100 denuncias precluyen 90 y 10 son procesos de los cuales uno llega a condenatoria; y eso cuando el delito va en concurso. En prevaricato se presta para confusión porque no se sabe cuándo es abiertamente contrario a la ley. La Corte en sus principios no ha sido clara con los requisitos esenciales. Existe una baja denuncia porque no hay claridad de tipificación, entonces la gente no sabe qué denunciar. En peculado y contratación hay mucha legislación dispersa entonces no

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hay claridad. El tipo no es claro. Los requisitos esenciales son difíciles de establecer. Hay mucha normatividad en blanco y mirar los requisitos esenciales no es claro y da lugar a diferentes interpretaciones. En prevaricato saber cuándo es abiertamente contrario a la ley es difícil. No hay una tipificación clara, el hecho de que hayan tipos en blanco, y el tipo penal da lugar a eso, le meten la duda; y al haber duda entonces da lugar a que la gente se salga por la tangente. La norma es vaga, no concisa ni concreta, lo que desubica a los sujetos procesales, indebidamente en pro de la impunidad, especialmente en contratación. Es muy complicado saber encuadrar o tipificar el hecho, por ejemplo, en contratación, los requisitos esenciales, y en prevaricato es complicado saber cuándo es abiertamente contrario a la ley. En materia de contratación no es claro lo de los requisitos esenciales. Hay dificultad para decidir en prevarica-

son textos que se prestan para una gran confusión y, en consecuencia, no irradian ni consolidan la suficiente seguridad jurídica para penalizar culpables dentro de una causa criminal atentatoria en la materia; como tampoco para que alguien

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to. Tiene que estar el funcionario actualizado, la dispersión de leyes es un problema que el Estado tiene que ponerlo al día. No encontramos una fuente que nos diga exactamente qué significa requisito esencial, en prevaricato también ordena remitirnos. Imprecisión de tipos, no se sabe qué son requisitos esenciales. Un doctrinante agrega unos, luego otros agregan diferentes; la jurisprudencia agrega otros requisitos, así se vulnera el principio de la legalidad y de seguridad. El prevaricato es de lo más complicado para tipificar la conducta, porque no se sabe qué es ‘abiertamente contrario’. Depende del buen juicio del juzgador. El interés ilícito en contratación es muy difícil, por eso no he visto sentencias condenatorias en el tiempo que llevo.

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agosto de 2012 Cortesía Oficina de Prensa pgn

|  se motive a accionar el aparato judicial, haciéndolo inoperante. Pues en primera instancia se pudo advertir que, de conformidad con las afirmaciones de los entrevistados en la labor, existe una actitud mayoritaria en ellos sobre la no muy atinada tipificación de las conductas referidas a esta clase de delitos, para su eficaz investigación. Los fiscales, en referencia a algunos tipos penales - en especial a los dos que se citan a continuación –expresan frases como las incluidas en el cuadro. Contrato sin cumplimiento de requisitos legales. El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o los celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de sesenta y cuatro (64) a doscientos dieciséis (216) meses, multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de ochenta (80) a doscientos dieciséis (216) meses. Prevaricato por acción. El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años».

De las opiniones expuestas en el recuadro anterior se puede concluir, que tal y como están consagrados los tipos en el Código Penal encargados de las investigaciones contractuales, dan la posibilidad para estructurar controversias y debates conceptuales. Fácilmente se cae en la duda de saber si sí se está o no en presencia de un acto delictivo. Con las imprecisiones y ante la incertidumbre que se genera, quien resulta beneficiado es el presunto delincuente, convirtiéndose el escenario en un paraíso para las defraudaciones multimillonarias estatales, como efectivamente ocurre. Así, si las «armas» con las que cuentan los funcionarios judiciales para hacer contrapeso a las anomalías delictivas –es decir las normas penales–, no son lo su-

«(...) se necesita un plan de capacitación para que los investigadores sean lo suficientemente hábiles y facultados para responder a las exigentes demandas que las indagaciones advierten; (...) principalmente con el fin de contrarrestar las argumentaciones de las contrapartes, quienes por lo general se encuentran bien documentadas y totalmente al día, lo que pone en desventaja a dichos operadores».

ficientemente diáfanas y comprensibles para que irradien la seguridad jurídica tanto para estos funcionarios como para el común de las personas; entonces, ante esa condición de inferioridad, ¿cómo se puede pretender una efectividad de la jurisdicción penal para perseguir y castigar delincuentes, y de esa forma no se materialicen los despilfarros y corrupción en la despampanante proporción en la que se presentan, si el entorno legal operante es ideal para que ello ocurra? Una estructura y una composición tipológica de más fácil entendimiento y más fluida conllevaría, por un lado, una mejor comprensibilidad en el común de las personas para inferir sin mayores dificultades cuándo se está en presencia de un hecho contractual delictivo y por tanto traería como consecuencia un incremento y mayor facilidad para denunciar esos casos; y, por otro, permitiría a los jueces hacer imputaciones con la seguridad y certeza necesaria para adelantar los procesos penales y, asimismo, con un alto grado de probabilidad de llegar a una acusación o a una sentencia condenatoria, en el evento en que efectivamente se infiera la responsabilidad en cabeza del investigado. Se evitaría argumentar mañosamente, por parte de la defensa de los ingeniosos desangradores del erario público, unas teorías para confundir y complicar el hecho sobre la no existencia de falta en las defraudaciones cometidas, creando la duda y por ende su beneficio.

Corolario El alto grado de impunidad que impera en el área de la investigación de los delitos contra la Administración pública –entre los que se encuentran los de la contratación estatal–, es el principal factor motivador para que los desangradores del erario público continúen con su látigo avasallador corruptivo, sin mayores temores ni prevenciones. Por tal motivo, debe ser materia de la más minuciosa cautela y cuidado por parte de las autoridades jurisdiccionales tomar las medidas pertinentes para contenerlo, en el entendido de que la buena o mala gestión que se ejecute al respecto repercutirá en la confianza que la comunidad pueda depositar en las autoridades constituidas. Tal impunidad, sin desconocer otros factores, tiene su origen principalmente en dos escenarios: uno fáctico y otro jurídico. El primero se corresponde con deficiencias a nivel operativo no ajenas a la regla de desorden que impera en la gran mayoría de instituciones nacionales, tales como falta de personal y de apoyos logísticos para la idóneas investigaciones, desorganización en los despachos judiciales, inadecuada capacitación en esta especialísima rama del derecho, etc.; y el otro, jurídico, referido a la no claridad tipológica legislativa en materia de los delitos con los que se investigan las defraudaciones contractuales. En lo tocante con las principales fallas objeto de mejoramiento, aspecto »  77

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

fáctico, fue notorio el concepto sobre la deficiencia de personal tanto a nivel de Fiscalía como de Policía Judicial para una exitosa investigación; asimismo, se puso de presente la falta de una adecuada capacitación. Esta última, debido al alto grado de especialidad que exigen los delitos contra la Administración pública, particularmente en contratación. En esa misma medida se necesita un plan de capacitación para que los investigadores sean lo suficientemente hábiles y facultados para responder a las exigentes demandas que las indagaciones advierten; circunstancia que no es propiamente la que sucede, pues existe una atmósfera de inseguridad jurídica por parte de un segmento de operadores judiciales habida cuenta de la complejidad y cuidado de la materia que se exige para la adecuada ejecución, principalmente con el fin de contrarrestar las argumentaciones de las contrapartes, quienes por lo general se encuentran bien documentadas y totalmente al día, lo que pone en desventaja a dichos operadores. En lo referente al aspecto jurídico, se palpa la inexacta tipificación de algunos de los delitos que comprenden el área de la Administración pública, entre otros, los relacionados con el área contractual. En relación con la no claridad en esta materia, valga traer a colación lo expuesto en la jurisprudencia, cuando se resaltó que el problema no es de diferencias de ópticas entre la penal y la administrativa, ni tampoco de prejudicialidad, como se menciona en la Sentencia C-917 /01 de la Corte Constitucional, sino, en nuestra consideración, de la mala redacción de los tipos descriptores de la conducta delictiva para esta clase de delitos. Como están escritos en el Código Penal, para dar un ejemplo, el delito de celebración indebida de contratos es un tipo que se argumenta ser en blanco porque para aclarar el significado de los «requisitos esenciales de un contrato administrativo» que se localiza en la norma, debe operar el correspondiente reenvío normativo que permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente. Pero en este caso, tampoco reúne los requisitos de las Senten78  » 

cias C-599 de 1999, C-739 de 2000, C-1490 de 2000 y C-333 de 2001 para poder ser rotulado como tal. Estas enfatizan en lo inequívoco del alcance que debe tener la conducta penalizada para poder ser rotulada «en blanco». Allí se contextualiza que el contenido debe ser claro, es decir, que la interpretación no debe ofrecer dudas, aspecto que no se cumple a cabalidad en el caso de marras porque se está diciendo que el que suscriba un contrato sin la observancia de los requisitos esenciales incurrirá en una conducta delictiva, pero sin mencionarse ni cuáles son, ni dónde se los puede identificar a

punidad y de corrupción. Si la contratación estatal es la mayor fuente de corrupción y, correlativamente, no existen los elementos más sencillos y simples para combatirla por parte de las autoridades como lo son la tipificación penal para la judicialización de los corruptos, entonces el escenario se convierte en el paraíso perfecto para que opere el desangre al erario bajo la modalidad de la contratación administrativa, que es exactamente lo que está ocurriendo en la realidad. Bien se afirmó sobre la insignificante cantidad de pronunciamientos de fondo –sentencias– que se han proferido, encontrándose casos tan aberrantes Foto martillo - http://images.google.com/imgres?q=condenas&hl=es-...

Innova 

«Bien se afirmó sobre la insignificante cantidad de pronunciamientos de fondo – sentencias - que se han proferido, encontrándose casos tan aberrantes y extremos contados por fiscales, quienes expresaron no haber visto una sola sentencia condenatoria en 10 años!!!».

los pluricitados ‘requisitos esenciales’, con lo cual se descarga la responsabilidad es en el juez penal para que comprenda e interprete todo el universo de la contratación administrativa – que no es campo -, y decida la medio simpleza de la «legalidad de un contrato administrativo»; siendo que la materia o especialidad de ese operador jurídico es la penal y no la contratación administrativa, quien no tiene la suficiente legitimidad y capacidad para discernir en algo tan propio y particular de este entorno jurisdiccional, optando por lo tanto, con la mejor buena fe a proceder al archivo de la actuación ante el surgimiento de la duda. Esa puede ser la razón principal por la cual se presentan tan altos índices de im-

y extremos contados por fiscales, quienes expresaron no haber visto una sola sentencia condenatoria en 10 años!!! Pero, ¿en qué país vivimos?, si este es el segundo delito de más ocurrencia en materia de administración pública y el de mayor incidencia para la materialización de la corrupción en el país, ¿será que con estos elementos no es lógico que aquí se presenten las altas tasas de impunidad que existen? Se requiere de una reforma urgente de la legislación penal, en el entendido de que entre las diferentes falencias detectadas, esta es la que más requiere de una intervención de fondo, dadas las graves consecuencias que está acarreando y de cuyos descalabros somos víctimas a diario.

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Planeación estratégica: instrumento para conseguir el éxito laura viviana mera arena planeación – división administrativa y financiera iemp

La planeación estratégica es un instrumento que toda empresa en búsqueda del éxito debe utilizar. Se basa en la elaboración de estrategias previamente planeadas para lograr un objetivo o meta; no solo para plantear un fin, sino además para diseñar la ruta que permite lograr estos objetivos. En la aplicación de este ejercicio se pueden detectar oportunidades y fortalezas, pero también falencias que, a través de la planeación, se pueden aprovechar para evitar riesgos y mitigar las consecuencias. Cuando se utiliza este instrumento debe tenerse un conocimiento profundo de la estructura, cultura, capacidades, debilidades, objetivos, visión y misión de la empresa, ya que cada proceso es diferente. En este contexto, es menester decir que en la actual administración del procurador Alejandro Ordóñez Maldonado, a través del director del IEMP, Christian Mora Padilla, se ha implementado desde el 2010 un ejercicio de planeación más acorde con las realidades de esta unidad académica. Ejemplo de ello es que en el mes de agosto de 2012 comienza un ejercicio de

programación para las actividades del 2013. Este proceso inicia con el envío del formato C.F-09 –V. 1 Diagnóstico de necesidades de capacitación del área a todas las dependencias de la Procuraduría General de la Nación, para el estudio que, como lo dice el formato, se basa en hacer un análisis consciente de qué requerimientos deben ser incorporados en la programación del IEMP. Una vez se tiene la información se tabula y se comunica a la Dirección para la toma de decisiones. Pasada esta etapa, se formulan los criterios que regirán los proyectos y actividades de la siguiente vigencia, los cuales se adjuntan al Manual de Programación, que es el documento base sobre el que deben regirse las dependencias para la formulación y presentación de los proyectos. Adicionalmente, se anexa el formato de ficha de proyecto elaborado por la Oficina de Planeación de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se deben plasmar el o los temas, la justificación, los objetivos, costos y actividades. Una vez recibidos los proyectos en la fecha acordada en el Manual de Programación, se discuten en los comités de Capacitación y Apoyos Educativos o de Investigaciones, dependiendo del tema. En cada espacio de análisis se utiliza la matriz

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agosto de 2012

de criterios de evaluación de proyectos que valora las necesidades, la relación de estas con los objetivos estratégicos, el costo, los impactos sociales, económicos y políticos, la participación de las procuradurías delegadas, entre otros; dando como resultado una cifra que situará el proyecto dentro del listado de las actividades que se presentará en el mes de noviembre o diciembre de este año al Consejo Académico. Al finalizar el 2011 se deben actualizar las actividades en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (suifp) del Departamento Nacional de Planeación (dnp). Durante la siguiente vigencia se realiza el seguimiento mes a mes de cada actividad a través de la ficha de proyectos y del sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión (spi). Si las actividades al finalizar el primer semestre de 2013 no se han iniciado, el Director, los jefes de división, los coordinadores de Planeación y Presupuesto evalúan nuevos temas y los presentan al Consejo Académico para su aprobación. Con esta última etapa se terminaría el proceso de programación y se iniciará así en el mes de agosto de 2013 la planeación de las actividades del 2014. Como ven nuestros lectores, el objetivo de la planeación estratégica depende no solo de la aplicación de procedimientos o rutas para conseguir dichos objetivos, también depende de la cultura, la disposición y la proyección de las entidades en un futuro planeado estratégicamente.

Proceso de programación 2013 Actividades

Agosto 1-3 6-10 13-17 20-24 27-31

Septiembre Octubre Noviembre Diciembre 3-7 10-14 17-21 24-28 1-5 8-12 16-19 22-26 29-31 1-2 6-9 13-16 19-23 26-30 3-7 10-14 17-21 24-28

Remisión del formato C.F-09 –V. 1. Diagnóstico de necesidades de capacitación del área a todas las dependencias de la pgn. Tabulación de la información enviada por las dependencias de las necesidades de capacitación, investigación y/o publicaciones. Presentación de informe de las necesidades de capacitación, investigación y/o publicaciones. Elaboración, presentación y remisión de los criterios para la programación del 2013 por parte de la Dirección del IEMP. Envío del Manual de Programación y el formato establecido para proyectos nuevos de capacitación, investigación y/o publicaciones. Remisión por parte de las dependencias de la pgn al Instituto de la ficha de proyecto diligenciada para su posterior evaluación. Evaluación de los programas y proyectos enviados por las dependencias de la pgn al Instituto, por el Comité de Capacitación y apoyos educativos o por el Comité de Investigaciones. Comunicación al IEMP del monto preliminar del anteproyecto de inversión para el 2013 por parte del Ministerio de Hacienda. Presentación del informe consolidado de proyectos de capacitación, investigación y/o publicaciones por parte de Planeación del IEMP. Presentación del POA 2013 al Consejo Académico para su aprobación por parte de la Dirección del Instituto. Para cumplir los objetivos estratégicos del IEMP, las directivas preparan desde esta vigencia las actividades que correponden al Manual de Programación para la vigencia 2013.

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Innova 

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

Luis Miguel Estrada Cadena - iemp

Noticias de la Red de Escuelas del Estado

En la foto integrantes de la Redes. De izq. a der. Carmen Esther Orjuela Henao, de la Escuela del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; el sargento primero Carlos Eduardo Aragón, de la Escuela de Justicia Penal Militar; y el mayor Oscar Pérez, de la Escuela de la Fiscalía General de la Nación.

arturo ronderos salgado coordinador académico división de capacitación iemp

Representantes de las escuelas de la Fiscalía General de la Nación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (dian), la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación a través del IEMP, la Justicia Penal Militar, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), el Consejo Superior de la Judicatura y la Escuela de Investigación Criminal de la Policía, suscribieron en 2010 una carta de intención con el propósito de fomentar el intercambio de programas de formación y capacitación, concertar el apoyo de docentes, intercambiar información, desarrollar investigación científica, coordinar eventos conjuntos, racionalizar los recursos y adelantar actividades dirigidas al mejoramiento del 80  » 

nivel de competencias de los servidores públicos. Bajo la premisa de gestión integral del Estado, y conscientes de la importancia que tiene la capacitación e investigación en la formación de los servidores públicos, se busca mejorar las competencias laborales y profesionales que permitan ser más eficientes y eficaces en el desempeño. Esta alianza estratégica se formalizó entre entidades públicas que cuentan con distintas fortalezas en experiencia, conocimiento e investigación.

Programas académicos de la Redes Primer Encuentro de la Red de Escuelas del Estado. El Control Social como Herramienta de Lucha contra la Corrupción. El evento se realizó los días 21 y 22 de octubre de 2010 con un enfoque en derechos humanos, Sistema Penal Oral Acusatorio (spoa) y policía judicial. Los temas tratados fueron los derechos de las víc-

timas en la estructura penal acusatoria, a partir de casos que surgen de la práctica judicial; ejecuciones extrajudiciales desde el punto de vista disciplinario y penal; patología forense, libertad provisional por vencimiento de términos y la transición de la Justicia Penal Militar al spoa. Segundo encuentro. Reflexiones en torno al Estatuto Anticorrupción. El 29 de noviembre de 2011 se analizaron, entre otros temas, el Estatuto Anticorrupción y la contratación estatal, la ley frente a la justicia consensual, así como sus implicaciones en materia disciplinaria. Asimismo, se tocaron aspectos relacionados con el Estatuto Anticorrupción frente al nuevo Código Penal Militar. Se destacó la participación del teniente Giraldo Estrada Puello, del Grupo Anticorrupción de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional de Colombia, quien se refirió al dictamen pericial en los delitos contra la Administración pública. Los encuentros académicos, además de dar a conocer la Redes, permitieron la interacción y participación entre los expertos formadores de las escuelas. Las entidades, en el mes de julio de 2012, delegaron un servidor para conformar un comité de redacción del proyecto de estatutos de la Redes, que deberá ser aprobado y firmado por los representantes legales de las instituciones vinculadas a la red. Los gestores de este proceso son Clara Inés Alzate y Carmen Esther Orjuela, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; Dayana Marcela Torres de la Policía Nacional; William Acero y el mayor Oscar Pé-

rez, de la Fiscalía General de la Nación; Rubén Darío Támara Murcia de la Defensoría Pública; el sargento primero Carlos Eduardo Aragón Rodríguez y la teniente Yeimy Acenth Saldaña Guzmán, de la Escuela de Justicia Penal Militar; Jorge Alirio Ortega Cerón de la Contraloría Distrital; William Ribero de la dian y Arturo Ronderos Salgado del IEMP. El proyecto contiene la naturaleza jurídica de la Redes como asociación civil de derecho privado, sin ánimo de lucro. La misión de la red será fomentar la cooperación interinstitucional entre sus asociados, buscando el mejoramiento continuo en los procesos de docencia y educación, proyección social, investigación académica, científica, forense y criminal, en beneficio de cada una de las entidades intervinientes. Redes se proyectará como la asociación pionera en la contribución del mejoramiento del nivel de competencias de los servidores públicos bajo la premisa de gestión integral del Estado. El estatuto contará un objetivo general y los específicos, definirá las actividades a desarrollar, así como los derechos y deberes de los miembros, los órganos de dirección, la administración y el control. El proyecto incorpora, además, el patrimonio de la red, y los mecanismos de disolución y liquidación. Para el segundo semestre de 2012 se programó un tercer encuentro académico en temas de interés para las escuelas y la sociedad en general. Este esfuerzo interinstitucional permitirá aunar recursos logísticos y económicos para lograr mayor cualificación de los servidores públicos de las organizaciones que conforman la Redes.

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número 12 

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agosto de 2012

Cortesía Escuela de Justicia Penal Militar

La Escuela de Justicia Penal Militar en el marco de la Red de Escuelas del Estado

carlos eduardo aragón r. sgto. primero escuela de justicia penal militar

Desde el año 2003 la Escuela de Justicia Penal Militar, como grupo interno de trabajo de la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, tiene como misión capacitar a los funcionarios y secretarios de la jurisdicción especializada en materia de derecho penal militar, Sistema Penal Acusatorio, doctrina criminal vigente dentro del marco de la Política Integral de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, así como la actualización de los miembros de la fuerza pública en materia de procedimientos Jurídicos. A partir de 2009, antes de la promulgación de la Ley 1407 de 2010, que adopta el Sistema Penal Acusatorio en la Justicia Penal Militar, la escuela ha venido capacitando de forma integral a los funcionarios y secretarios que implementarán el sistema a través de programas académicos que

incorporan metodologías teóricas y prácticas, desarrollando habilidades y destrezas propias del sistema. Así mismo, en el año 2011 mediante la conformación de una red de formadores en spoa, integrada por funcionarios de la J. P. M., viene replicando esta capacitación a miembros de la fuerza pública, asesores jurídicos de las Fuerzas Armadas y funcionarios asistentes de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. En el año 2012 continúan los programas académicos del Plan de Capacitación, teniendo presente las necesidades actuales de la jurisdicción y la Fuerza Pública. Con el propósito de fortalecer los conocimientos jurídicos de los miembros de las Fuerzas Militares durante el desarrollo de las operaciones militares en el marco del respeto por los dd. hh. y el d. i. h., la Red de Escuelas del Estado ha realizado varias capacitaciones; pero sin duda la de mayor impacto es el curso de formadores en Primera Auto-

Cortesía Escuela de Justicia Penal Militar

La directora del Programa Presidencial de DD. HH. y D. I. H. resaltó la importancia de brindar formación especializada para operadores judiciales en investigación, juzgamiento y sanción de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, durante la instalación del tercer módulo del curso de formadores. En la foto de izq. a der. Claudia Mercedes Monroy Avella, coordinadora Escuela del INMLCF; SP. Carlos Eduardo Aragón Rodríguez, Escuela Justicia Penal Militar; Alma Bibiana Pérez, directora Programa Presidencial de DD. HH. y D. I. H., y Raúl Eduardo Sánchez Sánchez, autor del módulo.

Curso de formadores sobre Procedimientos Jurídicos, dictado por el SP. Carlos Eduardo Aragón Rodríguez, realizado en Bucaramanga durante el mes de mayo a través de la Red de Escuelas del Estado.

ridad Respondiente y Procedimientos Jurídicos. Para la Justicia Penal Militar siempre ha sido fundamental generar espacios que desde el punto de vista académico permitan fortalecer la integración interinstitucional y socializar temáticas de interés general, por esta razón está en desarrollo el Programa de Lucha Contra la Impunidad (plci) que lidera la Vicepresidencia de la República a través de su Programa de Derechos Humanos y d. i. h., que inició este año con el curso de formadores (módulo III) denominado Formación Especializada en Investigación, Juzgamiento y Sanción de Violaciones a los dd. hh. e Infracciones al d. i. h., evento académico realizado en

el mes de abril y que contó con la participación de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (inmlcf), y Justicia Penal Militar, instancias encargadas de multiplicar esta temática en diferentes ciudades a nivel nacional. Por último, otro de los eventos recientes fue el seminario en Derecho Operacional en el cual participaron funcionarios de la Procuraduría, la Fiscalía y la Justicia Penal Militar, que permitió aclarar conceptos usados en el planeamiento y conducción de las operaciones que desarrolla la Fuerza Pública. »  81

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La Procuraduría en su casa

La Procuraduría está «haciendo un gran esfuerzo para acercar aún más la justicia a todos los ciudadanos, desplazando su equipo de conciliadores y conciliadoras hasta las diferentes localidades de Bogotá». En la foto de izq. a der. la directora del Centro de Conciliación, Derly Sofía Guerrero Pérez; el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez Maldonado; la procuradora delegada para Asuntos Civiles, Gladys Virginia Guevara Puentes; y Vivienne Patricia Henao de Salgar, asesora y conciliadora; durante la jornada de conciliación realizada en Los Mártires.

gladys virginia guevara puentes procuradora delegada para asuntos civiles

En una clara acción de inclusión social y participación, y con la finalidad de acercar el servicio al ciudadano, el procurador general de nación, como parte de la «Acción Preventiva Integral de Promoción del Acceso, la Transparencia y la Eficiencia en la Justicia Civil», desarrolla a través de la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y su Centro de Conciliación un programa de Jornadas Desconcentradas de Conciliación Extrajudicial en Derecho, en materias civil y comercial, en diferentes localidades de Bogotá. El proyecto contempla la realización de Jornadas de Participación Ciudadana que posibiliten a la comunidad conocer sus derechos, entre ellos, el acceso ágil y eficaz a la Administración de justicia mediante la promoción de la conciliación como un mecanismo efectivo de resolución de conflictos. En una acción conjunta con la Alcaldía Mayor de Bogotá, en especial con la Secretaría General, la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, la Secretaría de Integración Social, los centros de servicios comunitarios, las al82  » 

caldías y juntas administradoras locales, las juntas de acción comunal, las casas de justicia y las diferentes asociaciones y organizaciones sociales, y con la magnífica acogida de la comunidad, a la fecha se han adelantado de manera exitosa cuatro jornadas en las localidades de Ciudad Bolívar, Los Mártires, Suba y el barrio San Cristóbal Norte de Usaquén, en las cuales catorce procuradores judiciales y asesores del Centro de Conciliación de la Procuraduría atendieron aproximadamente 200 audiencias, en las que se solucionaron conflictos civiles y comerciales de más de 700 usuarios, quienes resolvieron sus diferencias o agotaron el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción ordinaria. De igual manera, está programada la realización de la jornada de cierre en la localidad de Kennedy, en donde se tienen proyectadas la realización de 100 audiencias y, por ende, la atención de 400 usuarios. Este servicio es completamente gratuito y se presta de manera preferente a las personas de especial protección constitucional para que, conforme a lo preceptuado en la Ley 640 de 2001, accedan a la justicia y diriman sus controversias

mediante la intervención de un funcionario neutral garante de los derechos fundamentales, evitando que la mayoría de tales conflictos se tramiten por la vía judicial. De esta manera, la Procuraduría General de la Nación hace posible el acceso de esta población a la justicia teniendo en cuenta que actualmente el sistema judicial presenta unos índices de congestión y atraso tales que, en la práctica, hacen nugatorios los derechos de estas personas. En efecto, la justicia civil dejó sin resolver el año pasado más de 1 283 000 procesos, y según el último informe del Banco Mundial, la demora en tramitar un proceso es de casi cuatro años por lo que Colombia ocupa el lugar 177 entre 183 países en celeridad, lo cual nos convierte en la séptima justicia más lenta del mundo (siendo los más morosos: India, Bangladesh, Guatemala, Afganistán, Guinea-Bissau y Suriname). Pero más grave aún, es el hecho de que muchos de tales conflictos agobian a las personas vulnerables como los más de 17 328 244 colombianos que actualmente se encuentran por debajo de la línea de pobreza, que en el 2010 representaban el 37% de la población; y en particular, a las casi 6 millones de personas en situación de pobreza extrema, 1 razón más que suficiente para que la Procuraduría esté haciendo este gran esfuerzo para acercar la justicia a todos los ciudadanos, desplazando su equipo de conciliadores y conciliadoras hasta las diferentes localidades de Bogotá. Esta es, sin duda, una gran oportunidad para la ciudadanía, pues como bien sabemos la conciliación extrajudicial es una institución que además de su eficacia y eficiencia hace realidad los principios y valores que inspiran el Estado social de derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales, ya que permite: • Un acceso efectivo, inmediato y ágil a la justicia con procedimientos idóneos y efectivos, menos formales, más rápidos y sin costo alguno; 1 Misión para el Empalme
de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad/ESEP. Declaración Comité de Expertos, Septiembre 1.° de 2011.

coordinadora académica iemp

Motivados por la idea de que más personas conozcan la Procuraduría, se ha ideado el Concurso Virtual Civicón; consistente en un juego interactivo que permitirá realizar por parejas un recorrido por la entidad y aprender de ella.

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Las Jornadas Desconcentradas de Conciliación permiten resolver conflictos relacionados con la restitución de inmuebles arrendados, el incumplimientos de contratos civiles y comerciales, la legalización del traspaso de vehículos, las reclamaciones a compañías aseguradoras, problemas por servicios públicos domiciliarios, deudas pendientes por créditos civiles, bancarios y de vivienda, entre otros. En la foto el procurador general, Alejandro Ordóñez Mandonado, en la jornada realizada en la localidad de Los Mártires el pasado mes de julio.

Cabe mencionar que esta nueva cultura de la conciliación es indispensable para la implementación de los sistemas que incorporan la oralidad a sus procedimientos, como es el caso del proceso civil con la Ley 1395 de 2010 y el nuevo Código General del Proceso, en que se requieren vías de solución temprana de los conflictos, pues ningún país tiene recursos suficientes para

atender oportunamente todos los procesos por audiencias hasta proferir sentencia. Cabe recordar, por ejemplo, que en los sistemas penales acusatorios se espera que lleguen a juicio menos del 15% de las investigaciones, en virtud del llamado «nivel de contundencia» de las mismas. De esta forma, la Procuraduría General de la Nación continúa cumpliéndole a los

colombianos para que nuestro país se proyecte como una nación que avanza hacia la promoción de alternativas de acceso a una justicia civil cada vez más ágil y eficiente, que garantice a todos los ciudadanos la protección de sus derechos fundamentales en un marco de desarrollo social integral y de igualdad de oportunidades para todos y todas.

Concurso Virtual Civicón: una estrategia para llegar a los funcionarios y a la ciudadanía diana sulma pardo ibarra

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Cada pareja será compuesta por un funcionario y un ciudadano, que puede ser cualquier persona de nuestra familia o de nuestro vecindario. La idea de este juego es que a través de un mecanismo lúdico, interactivo y de aprendizaje, todos conozcamos más acerca de la entidad. El concurso se pondrá

a prueba durante el segundo semestre de 2012 y estará al alcance de todos mediante convocatorias abiertas que, ante todo, buscan motivar a funcionarios y ciudadanos dentro de un ambiente educativo. Esperamos que estén pendientes de la convocatoria y se animen a invitar a sus hijos y conocidos.

Cortesía Oficina de Prensa pgn

• Promueve la participación ciudadana en la solución de sus conflictos, a partir de la intervención de los interesados en la autocomposición de sus diferencias; • Es un mecanismo de convivencia pacífica, pues las audiencias son espacios de encuentro y diálogo para facilitar la solución del conflicto evitando la agudización de las diferencias que genera el trámite de un litigio; • Promueve el debido proceso al permitir una solución, en un máximo de tres meses, reduciendo el riesgo de dilaciones injustificadas y en donde las partes tienen la libertad de decidir sobre sus derechos; • Es un medio de descongestión judicial, que transforma las relaciones entre la comunidad, se minimiza la tendencia litigiosa y se desestimula el uso del sistema formal de justicia; • Y, finalmente, como mecanismo de resolución de conflictos, conforme al artículo 66 de la Ley 446 de 1998, el acuerdo conciliatorio tiene la misma fuerza de una sentencia judicial y, en caso de no llegar a un consenso, queda cumplido el requisito legal de procedibilidad para iniciar la acción civil.

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Policía judicial, actividades de reacción inmediata

El material probatorio de un delito permite armar el rompecabezas del caso que será presentado ante las autoridades de justicia.

carlos arturo moreno orduz asesor e investigador división de investigaciones sociopolíticas y asuntos socioeconómicos del iemp

La policía judicial está estatuida como una función a cargo de diversas entidades que colaboran con la investigación judicial bajo dirección del fiscal, con el fin de clarificar el delito y sancionar al responsable. Dentro de las actividades de policía judicial se encuentra la de reacción inmediata. Esa diligencia debe practicarse cuando es necesario que las autoridades asuman el manejo del asunto inmediatamente después de producido el delito para evitar la fuga de información, así como la protección y procesamiento de la escena, porque los elementos que pueden ayudar a clarificar lo sucedido y que allí se encuentran pueden dañarse, alterarse o destruirse por acción del tiempo, del autor o de agentes extraños y se requieren para presentarlos como evidencia en el juicio, además de que en ciertos casos deben ser removidos con 84  » 

urgencia para recuperar la tranquilidad ciudadana alterada. El ejemplo clásico de esa circunstancia es la inspección técnica a cadáver, donde regularmente producido el hecho, el ciudadano informa a la policía preventiva por el medio más expedito y esta, a través de los uniformados de cuadrante, verifica inmediatamente el suceso. La policía preventiva acordona el área y recibe las primeras impresiones del público e igualmente hace observación del lugar, y como su presencia es más o menos inmediata, debe entregar el acordonamiento con informe escrito de lo ocurrido al equipo de criminalística encargado del procesamiento de la escena. El procesamiento consiste en la fijación, recolección, embalaje y sometimiento a cadena de custodia del elemento material probatorio y la evidencia física que allí se encuentra de manera técnica, a cargo de la policía judicial, en forma tal que pueda presentarse adecuadamente al juicio como soporte tanto para aclaración de lo sucedido, como para que el juez haga los

pronunciamientos de condena al autor, así como los relativos a indemnización de perjuicios a que haya lugar. De esa manera se aclara, que este trabajo debe hacerse bajo estricta observación de la Constitución, la ley y los protocolos aprobados para el efecto, guardando respeto por el indiciado en forma tal, que no se le vulneren sus derechos, por lo que esas actuaciones requieren de gran preparación y conocimiento de las personas que cumplen esa misión. El equipo de reacción inmediata está integrado por investigadores de campo, fotógrafo y experto en planimetría, además pueden ir expertos en balística, filmación, lofoscopia, 1 etc., dependiendo del requerimiento del caso. 2 Cada uno realiza las labores que demandan conocimientos especiales dependiendo del área, mientras los investigadores de campo toman notas de la información para ilustrar el asunto e incorporar al informe ejecutivo para remitir al fiscal. Recibida la escena, el coordinador del equipo de reacción inmediata elige de entre los varios métodos de búsqueda de elemento material probatorio y evidencia física el que más se adecue, según las circunstancias específicas del lugar a auscultar. Para el cumplimiento de las funciones de reacción inmediata el equipo está provisto de un kit que contiene la totalidad de los elementos que puede requerir el procesamiento de la escena. Entre ellos se encuentran los trajes de bioseguridad para protección de los investigadores y lo necesario para recoger, embalar y rotular los elementos materiales probatorios y evidencia física que pueda encontrarse en el lugar de la inspección, así como pinzas para la recolección técnica de los elementos encontrados, cualquiera sea su característica y los contenedores para embalarlos, elementos que de faltar causarían un enorme trauma al equipo de reacción inmediata. 1 Es la identificación de personas a través de los dibujos existentes en la piel de fricción y plasmadas en un documento entendido en sentido amplio, comprende el estudio de las líneas papilares de los dedos, palmas y plantas. Se divide en dactiloscopia, quiroscopia y palmatoscopia. 2 Lo deseable es que ese equipo esté integrado por dos investigadores de campo y tres técnicos como opera regularmente el CTI, pero en la Sijin lo usual es que está integrado por tres personas.

|  de piel en las uñas, secreciones de sangre y semen si la agresión fue sexual, etc. Tras esos vestigios van los investigadores, que encontrados y debidamente procesados, utilizando las técnicas y pericias adecuadas, pueden revelar lo ocurrido, hasta alcanzar su reconstrucción en grado de certeza. Por eso la protección de la escena es necesaria si se quiere aclarar lo ocurrido y esa protección está a cargo de la policía preventiva, hasta cuando el equipo del que venimos hablando lleve a cabo su procesamiento. Antes de penetrar el lugar, se hace su observación desde un sitio focal, es decir, fuera del área acordonada con el fin de tener una panorámica del lugar; una buena observación permite determinar el método de búsqueda para ubicar los elementos materiales probatorios y evidencia física que se encuentra en el lugar sin alterar la escena, y hecho lo anterior, se hace un levantamiento fotográfico, fílmico si se dispone de cámara, y topográfico del lugar. Detectadas esas rutas, se ingresa en busca de los elementos hallados, se hace el recorrido utilizando la técnica elegida, se enumeran los elementos, posteriormente se vuelve a fijar la escena con los elementos hallados y numerados y se hace un nuevo recorrido, con el propósito de verificar que no hayan quedado otros elementos materiales probatorios. Ya numerados y fijados fotográfica y planimétricamente, de ser necesario se utiliza testigo métrico para amarrar los elementos antes de removerlos. Hechos los pasos anteriores, el equipo que procesa la escena debe embalar los

elementos, esto es, depositarlos en contenedores en forma determinada para protegerlos de alteraciones, deterioro o destrucción, hasta que sean presentados en juicio. La alteración puede suceder por acción del tiempo o de agentes encontrados en el medio ambiente, de ahí que no todos pueden ser embalados de la misma manera; las medidas de protección dependen del material de que

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pueden romper el recipiente y salirse, dañando además las posibles huellas que en ellas existan de la persona que la utilizó. La presentación de estos elementos en juicio se hace bajo el supuesto que no han sido alterados y que son los mismos hallados en la escena o en lugar distinto a ella según el caso, pero que son llevados al proceso en la forma en que se encontraron, Carlos Alberto Peláez Garzón - Oficina de Prensa pgn

En la escena pueden encontrarse los mas variados vestigios como armas de fuego, madera, prendas de vestir, fluidos corporales, sustancias químicas y demás elementos utilizados en la comisión del delito, o sobre los cuales ha recaído la materialización del mismo, que pueden no solo constituirse en prueba de lo ocurrido, sino guiar al investigador al descubrimiento de las circunstancias en que tuvo ocurrencia el evento criminal. En el acto de entrega de la escena encontramos el primer cruce o colaboración entre la policía preventiva y los investigadores judiciales, ya que por razón de la organización de los servicios de policía, la preventiva tiene precisas instrucciones para que la patrulla de cuadrante atienda el asunto y lo primero que hace es el acordonamiento para evitar la contaminación, así denominada la actividad de protección del lugar para evitar que se pierdan los rastros dejados por el delincuente en la comisión del delito. Estos rastros, propios de la actividad humana, son las huellas de la acción. Así, en una riña, la fuerza empleada por los contrincantes puede romper elementos existentes en el lugar; si hay lesiones, las huellas pueden quedar en la humanidad de los contrincantes, es posible hallar fluidos corporales en el piso, como también en él se encuentran huellas del desplazamiento de los contrincantes; si hay proyectiles disparados es posible encontrarlos en el piso o en la humanidad de quien los recibió. También pueden encontrarse elementos utilizados en la contienda, al agredir los miembros superiores pueden conservar vellos, rastros

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«—Y ahora decidme —pregunté sin poderme contener —¿Cómo habéis podido saber? —Mi querido Adso —dijo el maestro —durante todo el viaje he estado enseñándote a reconocer las huellas por las que el mundo nos habla como por medio de un gran libro». El nombre de la rosa. Uberto Eco. Editorial Lumen. Barcelona. 1985.

están constituidos, por eso cada uno debe ser embalado utilizando un medio que impida su alteración por acción del tiempo o por efecto mismo del recipiente donde fue embalado. Por ejemplo un documento escrito con estilógrafo puede alterarse fácilmente empacándolo en bolsa plástica si se guarda en lugar húmedo, tal como también puede suceder si se empaca en ese tipo de material manchas de sangre, perdiéndose la evidencia que se pretende conservar, de la misma manera que si se embala un arma blanca en material de cartón sin proteger sus puntas o fijarlas adecuadamente, estas

es decir, con esas técnicas se garantiza la autenticidad y mismicidad del elemento en el momento de ser presentado al juez de conocimiento como fuente de formación de su convencimiento. El material probatorio que requiera exámenes mas profundos para ser extraído el conocimiento o valor demostrativo que posean se direcciona embalado y rotulado a los técnicos respectivos, y los que no requieran ser sometidos a esas valoraciones, se dejan en el almacén de evidencia a disposición del fiscal, a quien se entera de su existencia para que provea lo pertinente sobre ellos. »  85

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Mónica Vega Solano - iemp

Curso de Política Pública: una oportunidad para repensar la función preventiva

El IEMP ha desarrollado cinco cursos de política pública con universidades como el Externado, los Andes y la Central; procesos que han permitido detectar la «dificultad para proyectar la labor preventiva desde un enfoque de política pública; un actuar ligado a situaciones coyunturales y un temor de caer en la coadministración o el aval de procesos propios de la Administración pública».

diana sulma pardo ibarra coordinadora académica división de capacitación iemp

En 2006 nos propusimos la tarea de diseñar e implementar cursos de política pública para los funcionarios de la pgn que cumplen labores preventivas. Esta meta, que podía ser una de tantas dentro de nuestro plan de capacitación, se ha convertido en una forma de acercarnos a las realidades de la labor preventiva y, en tal sentido, vislumbrar las preguntas, desafíos, nudos y avances que tenemos en esta vital función misional. Hoy cumplimos seis años de trabajo que nos han permitido poner a prueba cinco versiones del curso. En el camino nos han acompañado universidades y docentes del Externado, los Andes y la Central, así como servidores que han incursionado en la función preventiva tomando como herramientas los conceptos ligados a la política pública. 86  » 

Al principio, nos propusimos la realización de un diplomado en el que se abordaban distintos campos de conocimientos relacionados con la formulación y seguimiento de las políticas públicas; con el tiempo, reorientamos el objetivo a identificar, comprender e interrelacionar los conceptos básicos que conforman ese mundo llamado «política pública». Este replanteamiento se dio porque encontramos con los distintos grupos de funcionarios que al hablar de política pública se homologaban conceptos como políticas institucionales, políticas de Estado o de Gobierno; se centraba el análisis en aspectos como la gerencia pública o la Administración; y se enfocaba el interés únicamente en torno a instrumentos como la ley, los programas o los planes. Detectamos que esta homologación de conceptos, la exclusión de otros y la sobredimensión de unos cuantos traía como resultado una dificultad para proyectar la labor preventiva desde un enfoque de política pública; un actuar ligado a situa-

ciones coyunturales y un temor de caer en la coadministración o el aval de procesos propios de la Administración pública. Debido a esto, los tres últimos cursos se diseñaron bajo la premisa de facilitar un camino para que el funcionario a partir de su propio concepto, tenga elementos para deconstruirlo y construir otro más consistente que le permita identificar las diferencias y las relaciones entre política pública, la Administración pública y la ley. Esta búsqueda nos ha permitido encontrar mecanismos más efectivos a nivel cognitivo y didáctico para que el funcionario comprenda el amplísimo mundo de la política pública, desde unos pilares más sólidos que lo descentren de la visión jurídica o administrativa, y le permitan integrar otros conceptos básicos como el de actores o agenciadores o más complejos como el de ciclo de política pública, donde procesos como la agendación, la formulación, la implementación o la evaluación cobran un sentido más integral que el de la mera legislación, la planificación, la ejecución o el monitoreo por indicadores. Por último, la experiencia de trabajar con servidores del nivel territorial y central, encargados de llevar la labor preventiva, nos ha permitido detectar, frente a la función, una serie de preocupaciones y preguntas que podemos sintetizar así: La necesidad de seguir profundizando sobre los alcances y objetivos de la función preventiva. Aunque institucionalmente se ha hecho un esfuerzo por crear un sistema preventivo e incluso se ha avanzado en crear una metodología de seguimiento considerando el ciclo de la política, la función como tal, en cuanto a sus características, límites y alcances, tiene aún tantas versiones como servidores la ejercen. De hecho, en nuestros ejercicios las visiones sobre lo que significa esta función son disímiles, creando la idea de que, incluso, una indagación preliminar es ya una acción preventiva o la presencia de un funcionario en un comité ya es prevención. Al respecto, creemos que seguir construyendo un lenguaje común sobre lo que significa o no esta función resulta necesario, siempre y cuando se haga dentro de marcos de diálogo que enriquezcan las visiones sobre una labor que aún estamos construyendo a nivel institucional.

La evaluación institucional de la función preventiva. En términos evaluativos y de seguimiento de gestión la función preventiva aún no cuenta con indicadores más robustos al igual que sucede con la función disciplinaria. Esto afecta la visibilidad de la labor, especialmente en el nivel territorial; desequilibra la relación entre los esfuerzos por lograr un avance en esta área y el respaldo institucional; y, en general, crea un clima de desmotivación para su ejercicio que limita los resultados. La construcción de indicadores es una tarea que todavía requiere seguir profundizándose como parte de una política institucional que entienda, además, que para fortalecer los indicadores y los procesos se deberá contar con funcionarios a nivel territorial dedicados exclusivamente a esa labor. La relación del nivel central y nivel territorial para el ejercicio de la función preventiva. La labor preventiva desde un enfoque de política pública y en un país de regiones como lo es Colombia, obliga a establecer al interior de la Procuraduría relaciones dialógicas, sinérgicas y estratégicas entre el nivel central y el territorial tendientes a generar acciones coordinadas, de mutuo apoyo y acompañamiento. No es posible incidir en la política pública, ni siquiera en su solo aspecto evaluativo, si se mantienen modelos relacionales entre el nivel central y territorial de corte jerárquico y delegatario como sí lo permite la función disciplinaria, pues los problemas públicos se configuran, analizan y se impactan si se interrelaciona la visión internacional, nacional y territorial; si se permiten discusiones que trasciendan las visiones entre centro y periferia; y se construyen respuestas más de carácter corporativo, esto es, de doble vía, de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Mantener la relación entre funcionarios del nivel central y territorial sin una revisión a fondo y unos indicadores de seguimiento más robustos es cortar, de entrada, las amplias posibilidades de la Procuraduría en el terreno de la agendación, la implementación y la evaluación de la política pública. La capacitación en política pública. Como colombianos tenemos una cultura política sesgada y limitada por una historia

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«La labor preventiva desde un enfoque de política pública y en un país de regiones como lo es Colombia, obliga a establecer al interior de la Procuraduría relaciones dialógicas, sinérgicas y estratégicas entre el nivel central y el territorial tendientes a generar acciones coordinadas, de mutuo apoyo y acompañamiento».

nacional que ha hecho de lo político y los políticos un mal necesario. La capacitación en conceptos básicos sobre política pública es vital no solo para los funcionarios que ejercen la labor preventiva sino para todos los que trabajamos en la Procuraduría, pues nos da una visión más amplia de la labor aun cuando esta sea disciplinaria. Por otro lado, nos abre la oportunidad de ver el mundo más allá de la ley y de la Administración. La clave está en que la capacitación responda a procesos de construcción de conocimiento que trasciendan los modelos didácticos de transmisión y que, en ese sentido, posibiliten partir de los conceptos que traen los funcionarios sobre el área con el fin de otorgar elementos que permitan llegar a otros más integradores, amplios y complejos. La visión sobre ministerio público. La Constitución otorga a la Procuraduría el poder de ser el máximo rector del ministerio público, esta potestad lograría un gran impulso desde la función preventiva y desde una mirada que integre la política pública como eje. Hoy por hoy, la desconexión del ministerio público en muchas zonas del país, y aún en el nivel central, obliga a la entidad a cumplir acciones preventivas que podrían estar en cabeza de las personerías o de las oficinas de control interno; origina distanciamientos que llevan a unos y otros a sumergirse en las carencias institucionales propias de un país donde los recursos son escasos fren-

te a los desafíos sociales; y lleva a acciones aisladas que, en términos de política pública, tienen poca incidencia a largo plazo, independientemente de quien sea su gestor o de cuánto se haya invertido para su desarrollo. La Constitución al integrar el ministerio público como un órgano diferenciado de las ramas del poder, y como representante de la sociedad ante el Estado, le ofrece las mejores condiciones para incidir en la agendación, implementación y seguimiento de políticas públicas; a cambio de eso, hemos reducido el ministerio público a tres entidades que no se encuentran en terrenos de acción comunes, pese a que todas trabajan con los mismos problemas públicos. Estas conclusiones, y la riqueza de estos aprendizajes logrados con los distintos grupos nos motiva a continuar con los cursos de política pública y nos impulsa a publicar materiales de consulta que les permitan a nuestros servidores estudiar el tema de una manera práctica; así mismo, nos da la oportunidad de seguir abriendo espacios académicos de encuentro, cuyo interés es aprender y escuchar a nuestros compañeros y compartir conocimientos; y, sobre todo, nos obliga a seguir tomando el pulso de nuestra entidad en materia preventiva y de conocer un país que en materia de política pública aún tiene mucho camino por recorrer, y también mucho que enseñar. »  87

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La poesía en los corredores de la burocracia innova encontró una reseña de Luis Germán Sierra que hace referencia a la publicación El taller de la llama. Poesía, pedagogía y derechos humanos, editada por el IEMP en el año 2008, cuyo autor es Gustavo Adolfo Garcés, de la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Este documento, vigente por su aporte pedagógico para la paz, da cuenta de un ejercicio de siete años que buscó relacionar las expresiones artísticas con el aprendizaje de conceptos y vivencias enmarcadas en los derechos humanos. Luis Germán Sierra J.1

No son muchos ni muy buenos los libros que, echando mano de la poesía y de la literatura en general, se propongan objetivos políticos para educar y despertar la conciencia crítica y la sensibilidad de una sociedad determinada. Aparte de la fallida literatura y del pésimo arte producido bajo el imperio del llamado realismo socialista, pocos intentos de buena calidad pueden contarse en tal sentido. Tal vez ni exista ese tipo de libros que ahora menciono, y el que a continuación voy a reseñar sea el primero en un género tan singular, al menos en nuestro país. A lo largo de la historia, sin duda, en ocasiones la literatura y el arte han servido de intermediarios en tratamientos terapéuticos psicológicos, por ejemplo, y en ello, creo, ha habido desde ensayos más o menos serios hasta torpes especulaciones y afanes mercantiles propios de proyectos que pueden recibir el nombre de autoayuda, o cosas por el estilo. Entre otras razones porque dichos «inventos» son realizados en la mayoría de los casos por quienes utilizan la literatura como un objeto, una herramienta que, igual que un destornillador de estrella, les sirve para aflojar algún tornillo, bien en una compleja estructura mecánica, bien en la cabeza de algún necesitado paciente. 1 Catedrático y crítico de literatura que ha publicado numerosos ensayos en diferentes medios de comunicación sobre el arte de la pluma.

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«Los ejercicios de sensibilización mencionados en el libro y otros treinta más de espíritu similar se desarrollaron en muchas ciudades y municipios del país durante siete años, en número aproximado de 140 talleres, veinte por año en promedio (…)». El taller de la llama. Poesía, pedagogía y derechos humanos. Edición IEMP. 2008.

El libro que menciono arriba se titula El taller de la llama. Poesía, pedagogía y derechos humanos, de Gustavo Adolfo Garcés (Medellín, 1957), y cuenta en la portada con el logo de la Procuraduría General de la Nación y un texto al lado que reza: «Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos». Todo eso dice. El autor del libro, abogado, se desempeña como asesor de la Procuraduría en derechos humanos y asuntos étnicos,

pero, al igual, es poeta, y buen poeta. Garcés es Premio Nacional de Poesía de Colcultura en 1992 y autor de los libros Breves días, Libro de poemas, Pequeño reino, Espacios en blanco y Libreta de apuntes. En los años ochenta, en la Universidad de Antioquia, fue coeditor de la revista de poesía La gaceta, clave en aquellos momentos y de gran importancia para descifrar después cómo se hacía el camino de varios de los mejores autores hoy, ya probados por el tiempo. Entonces, claro, para este autor la poesía no es un destornillador de estrella. Sus libros son bellos y simples como la risa que abunda en sus páginas. Y esa es la mejor razón para que en los talleres que hizo con sus compañeros de trabajo, tendientes a entender mejor el valor de la vida y la necesidad de llegar al dolor de los demás por medio de pequeñas cosas y de la naturalezas elementales, echara mano de la poesía oriental, de la poesía indígena, y de una antología importante de poemas con el tema de la violencia que se han escrito en todas partes del mundo y en lo cual Colombia pone lo suyo, que no es poco. Una ojeada a los títulos de los capítulos del libro da una idea clara de las intenciones del autor: «Ejercicio 1: El poder integrador del haikú», «Ejercicio 2: La riqueza de la poesía indígena y negra y los derechos de los grupos étnicos», «Ejercicio 3: Poesía, violencia y el desplazamiento forzado», y «Ejercicio 4: La llama de una vela: metáfora de esperanza social». «Los talleres buscan despertar esa sensibilidad dormida. La lectura de los textos literarios es al mismo tiempo un acto público y de absoluta intimidad; ello posibilita una particular mirada crítica, sustentada no en las directrices de un profesor, sino en las reflexiones que el poema provoca», dice Garcés en el prefacio, y hace que los grupos escriban después de las lecturas y de los comentario de los textos que, además, efectúan como verdaderos rituales, ceremonias provistas de silencio y de respeto porque lo que hay en juego es la eficacia de la palabra, de verdad, frente a las azarosas realidades que a diario tienen entre sus manos como objetos de trabajo: el dolor de los demás.

Cortesía Gustavo Adolfo Garcés

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«Este libro es apenas una invitación para encontrar alternativas de análisis y de cambio, una propuesta para que los defensores y promotores de los derechos humanos utilicen otras herramientas pedagógicas». Gustavo Adolfo Garcés, escritor. Asesor de la Procuraduría Delegada Preventiva para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos.

De ciudad en ciudad el coordinador de este hermoso plan va tras el despertar de aquella sensibilidad que, si no somos víctimas directas, en casi todos nosotros está dormida, tal vez a fuerza de soportar a diario la andanada inclemente de noticias donde la muerte, el destierro, la guerra rural y urbana, el desplome solapado de las instituciones, etc., producen la cobarde actitud de meter la cabeza bajo la tierra, señal inequívoca de impotencia. «No sé socialmente que tan eficaz sea, pero escribir un haikú es un acto espiritual de resistencia», aporta alguien de ese público que Garcés ha lle-



La antena que trae

las noticias de la guerra está llena de pájaros Gustavo Adolfo Garcés. Breves días. Antología (2010).

vado a reflexionar y a escribir tomando los modelos literarios. Y un «nuevo poeta» escribe: «La sangre / de las noticias / es fría (Diario)» , después de tener aprendida la lección del haikú. Bellos cantos indígenas sobre la creación del mundo y

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sobre las bondades de la tierra donadas por los dioses, y los versos de un Jaime Jaramillo Escobar que goza narrando las maravillas del alma de esa misma tierra: «(…) Mamá-negra era un trozo de cosa dura, untada de risa por fuera. / Mi taita dijo que cuando muriera / iba a hacer una canoa con ella», cantados, contados y leídos por los talleristas en voz alta, como oraciones olvidadas o tal vez nunca imaginadas, hicieron parte de las reuniones que, a su vez, llamaron la atención sobre la inmensa fuerza de la poesía en el entendimiento de los orígenes, de la primitiva y no contaminada concepción del mundo. Wislawa Szymborska, María Mercedes Carranza, Fernando Charry Lara, Eduardo Cote Lamus, entre otros, los ilustran con largueza acerca de los roles de la poesía en los asuntos de la vida de los hombres y, por supuesto, en asuntos de la violencia que, a veces más, a veces menos, hace parte de los itinerarios de la especie humana por el mundo. Y también de allí, de la indagación por ese vasto panorama, logran colegir cosas nuevas para su vida de empleados, pero también de ciudadanos, tal como apunta alguien: «Los poemas logran que asistamos a nuestra historia de violencia desde una perspectiva amorosa». Y: «Estoy viviendo una experiencia insólita que me deja un sentimiento de inquietud», es una de las expresiones al final de la experiencia donde conjugaron voz, poesía y «puesta en escena» en torno de la llama y su «capacidad productora de imágenes» bajo la creativa obra de Gastón Bachelard: La llama de una vela. El taller de la llama es, pues, un libro atípico. Y es el producto de una actitud igualmente sui generis en el complejo en-

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tramado de las burocráticas tareas que competen al Estado en busca del bienestar social, de la justicia, de la compensación moral y económica a las víctimas del despojo, del crimen y del destierro sin fin. Una actitud que, como la de Gustavo Adolfo Garcés, convoca a la creación y a la presencia de espíritus despojados de la común disposición a la soberbia y la indolencia, cuando no decididamente a la complicidad y el silencio. «Los participantes fueron servidores públicos de diversas entidades estatales y de muy distinto nivel. También veedores, defensores de derechos humanos, miembros de acciones comunales y de ong, presos, estudiantes y profesores de colegios y universidades (…) Nunca estuvimos al margen del contexto sociopolítico: desde la poesía —es decir, desde el conocimiento, la ética y la estética— leímos el país (…)», dice el poeta en un comentario final. Qué interesante y qué útil sería propagar estas experiencias en tantas instancias del Estado que, al contrario de cumplir la misión para la cual fueron creadas, al menos teóricamente, han ganado un inmenso desprestigio y, por lo tanto, una gran animadversión por parte de buena parte de la ciudadanía. De ser sinceras, y no mero protocolo, las palabras de presentación en este libro, y de ir acompañadas por una real voluntad de cambios sustanciales en una entidad como esa, asistiríamos probablemente al milagro de encontrar funcionarios dispuestos, sensibles y comprensivos de las dificultades de la gente. Quizás suene a una grande tontería, pero me atrevo a pensar que, tras aquella utopía, podríamos acercarnos a verdaderos estados de justicia. »  89

Innova 

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

Mónica Vega Solano - iemp

Las instituciones educativas constructoras de redes sociales para el control social, en el marco de los DD. HH. mercedes restrepo arias mario alberto álvarez docentes e investigadores

El estudio liderado por la División de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos del IEMP, referente al diagnóstico de los factores que facilitan o impiden la participación en el control social de las instituciones educativas de los municipios de Coyaima (Tolima), Tibasosa (Boyacá), Río Negro (Antioquia) y Cartago (Valle), en el marco de los derechos humanos (dd. hh.), fue desarrollado en una primera fase bajo condiciones que actuaron en calidad de referentes para ordenar la información recolectada y procesada. Dichos factores se validaron en Tibasosa y Cartago, y se incluyeron los municipios de Villavicencio (Meta) y Cartagena (Bolívar). La formulación general orientadora de la investigación, partió de la pregunta: ¿Cuáles son las condiciones de visibilidad que expresan las prácticas institucionales de los establecimientos educativos y la Administración pública territorial, en cuanto a la participación ciudadana en el control social de la promoción e incorporación de los dd. hh., para identificar la labor preventiva de la Procuraduría General de la Nación? En el siguiente esquema se estableció la ruta metodológica de la investigación mencionada (ver gráfico). Este proceso involucra un recorrido, que va desde la exploración de las percepciones de la comunidad educativa y de los funcionarios responsables de propiciar el control social, en cuanto a la promoción de los dd. hh., pasando por la identificación y descripción, hasta llegar a la caracterización de los factores que facilitan o impiden la participación en control social (diagnóstico), de tal forma que permitan el análisis de dicho accionar en los sitios seleccionados en la investiga90  » 

La Procuraduría busca generar conciencia de los derechos y los deberes ciudadanos en los niños y niñas del país, con el fundamento de que las nuevas generaciones conozcan y asuman sus derechos y deberes y apliquen el control social en sus localidades, comunas y municipios.

ción, para finalizar en la identificación de pautas para orientar la intervención de la Procuraduría General de la Nación. El enfoque de la investigación realizada fue de carácter descriptivo exploratorio, de corte transversal, donde se seleccionó la población objeto de la aplicación de instrumentos, bajo la téc-

Fuente: Construcción del equipo investigador

nica de muestreo aleatorio con afijación proporcional entre las instituciones educativas públicas y privadas, conforme a la participación de estas en los municipios objeto de consulta. Los instrumentos seleccionados para alcanzar los objetivos y resultados esperados son: 1. Ficha de registro para análisis documental: este instrumento permitió consignar los valores y acciones establecidas en los documentos que circulan en las instituciones educativas y las dependencias de la administración municipal de los entes territoriales seleccionados. 2. Cuestionario: instrumento que se apoya en la elaboración de preguntas relacionadas con los objetivos de investigación y del producto, en particular para valorar los efectos positivos y/o negativos de la participación ciudadana en acciones del control social, por parte de las comunidades educativas y funcionarios públicos de los seis municipios objeto de análisis. 3. Ficha diagnóstica: esta ficha permitió condensar la valoración de las condiciones que presentan las instituciones, y de las entidades y organizaciones que presentan relaciones con las instituciones de educación, en las ciudades seleccionadas para el estudio. De igual manera, se realizaron talleres con los actores de la comunidad educativa (docentes, estudiantes y padres de familia), para validar percepciones sobre el ambiente del control social que expresan las instituciones. La población del estudio estuvo constituida por las comunidades académicas de las instituciones educativas de los municipios de Río Negro, Coyaima,

|  Cartago y Tibasosa, lo mismo que de Cartagena y Villavicencio. Estas, pertenecen al área rural o urbana de cada territorio municipal y actúan en la prestación del servicio educativo, en ámbitos de naturaleza jurídica pública y privada. Ciudades

N.º de inst. educativas

Coyaima

60

Cartago

20

Río Negro

80

Tibasosa

38

Total

198

Fuente: Construcción del equipo investigador

En la segunda fase, donde se validaron los resultados obtenidos, la población estuvo constituida por las comunidades académicas de las instituciones educativas de los municipios de Cartago y Tibasosa, Cartagena y Villavicencio, las entidades responsables del control, las ong y las organizaciones sociales. Las instituciones seleccionadas fueron aquellas definidas en la primera fase del estudio, en los municipios de Tibasosa y Cartago, y se complementaron con la consulta de los actores ya descritos en las ciudades de Cartagena y Villavicencio, tal como se presenta a continuación. Ciudades

N.º de inst. educativas

Cartagena

75

Villavicencio

51

Total

126

Fuente: Los autores

Algunas recomendaciones y conclusiones del estudio: • Generar condiciones que garanticen la articulación de actores, instancias e instituciones definidos en esta investigación y superar las situaciones que lo diseminan como las pretensiones que de alguna manera fragmentan iniciativas y dispersan actores; los actores para crear espacios compartidos, reglas consensuadas y de intereses comunes; entre intereses particulares que movilizan los actores frente a los intereses comunes y globales; y entre representación política y participación ciudadana. • Superar los contextos que dificultan el ejercicio del control social, en especial

aquellos relacionados con la oportunidad de constituir redes desde las instituciones educativas en los municipios objeto de valoración. Estas son: la falta de información; la escasa voluntad política; la disponibilidad de tiempo; el conflicto armado y la desconfianza en los funcionarios públicos y el desconocimiento de los derechos. • Viabilizar la constitución de redes sociales para el control social en las instituciones educativas, pues la existencia de la normativa que facilita dicha conformación, debe ser complementada con acciones concretas de implementación en los municipios trabajados. Este ambiente, debe ser integrado con mecanismos de control social, que vienen despuntado en las instituciones del Estado en general y, particularmente, de los funcionarios al servicio de la Administración pública. De otra parte, la viabilidad de constituir redes sociales de control social en el marco de los derechos humanos, descansa en garantizar el cumplimiento del compromiso con la práctica participativa; de la estructura funcional, normas claras y definidas; del compromiso de colaboración por parte de sus miembros; de los suficientes recursos humanos y financieros para cumplir con los objetivos propuestos; de un buen líder de la red que identifique, enuncie y recuerde metas, motive el compromiso personal, responda inquietudes, participe frecuentemente, proponga nuevas formas de abordar las situaciones problemáticas y reconozca esfuerzos. Los asuntos a tener en cuenta en las instituciones educativas y los organismos de control son: incorporar en los proyectos educativos institucionales el manual de convivencia, y en las mallas curriculares la promoción y protección de los dd. hh.; publicar constantemente informes de gestión sobre el gobierno escolar en las instituciones educativas; implementar la cátedra permanente en los diseños curriculares sobre participación ciudadana y control social en dd. hh.; hacer seguimiento al sistema de peticiones, quejas y reclamos, tanto de las instituciones educativas como de las dependencias de la Administración pública municipal. De igual manera, implementar programas formativos en democracia en las instituciones educativas; fortalecer los

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mecanismos de participación como las asociaciones de padres de familia, los consejos y personeros estudiantiles; consolidar el proceso de rendición de cuentas en las instituciones educativas; fomentar el apoyo de universidades y centros de estudio para fortalecer la promoción y protección de los derechos humanos; propiciar espacios comunicativos como la radio comunitaria para promover los dd. hh. e implementar estrategias de buenas prácticas pedagógicas para fomentarlos. Asimismo, promover la participación de las ong y otras organizaciones sociales; consolidar el gobierno escolar como una muestra de presencia democrática; diseñar estrategias para ampliar el conocimiento sobre la normativa que regula la materia en las comunidades educativas; incorporar en los planes de desarrollo municipal un significativo número de programas y proyectos que promocionen los dd. hh.; consolidar el proceso de rendición de cuentas en las instituciones de la Administración pública, particularmente en las secretarías de educación municipal; y formular políticas públicas municipales sobre la promoción y protección de los derechos. Los veedores que forman parte de la red de control social en dd. hh. recibirán programas de sensibilización, formación y capacitación presencial y virtual en derechos humanos, en mecanismos de participación ciudadana y manejo de la plataforma web; igualmente, en las normas, funcionamiento, estructura y participación de la red. Finalmente, la estrategia pedagógica de educación en valores para constituir conciencia ciudadana para la promoción y el ejercicio del control social en el marco de los dd. hh., a través de la gestión de redes sociales, da cuenta de las formas de interacción psico - socio - económica articulada de las instituciones de educación y las organizaciones comunitarias, que demanda valores como el ejercicio de la democracia, la cooperación y conciencia ciudadana, la identidad e intercambio cultural, el conocimiento, valoración y ejercicio de una ética cívica y la tolerancia con las diferentes culturas, como elementos cognitivos de las comunidades establecidas en redes sociales. »  91

Innova 

|  Boletín informativo del IEMP - Instituto de Estudios del Ministerio Público

José Nicolás Gómez Aranzález - iemp

Excelente ambiente laboral en el IEMP juan david durán castañeda comunicaciones iemp El pasado mes de junio se llevó a cabo un nuevo estudio de clima laboral en el IEMP, investigación que no se realizaba desde el 2011, y que es de suma importancia ejecutar cada semestre para identificar problemas y solucionarlos, además de poder comparar resultados constantemente. La encuesta del año pasado reveló que varios funcionarios no mantenían buenas relaciones con su jefe inmediato, factor que no se evidencia este año: los líderes de proceso tienen altísimas calificaciones, y más del 90% de los servidores aprueban su gestión. En ambos estudios se mantuvo el conocimiento de los objetivos del IEMP, así como los de cada división. Las metas son reconocidas claramente por la totalidad de los funcionarios. Además, en un elemento que no había sido evaluado anteriormente, más del 94% de los encuestados consideran que el IEMP es un buen lugar para trabajar y lo recomendarían para un amigo o familiar. Otros aspectos positivos del ambiente laboral en el IEMP se hicieron presentes en la comunicación. En el 2011 este punto tuvo una calificación fa-

La mejora del clima laboral en el IEMP se hizo evidente en la Feria de la Calidad realizada a finales del año 2011. En la foto servidores del Instituto que hacen parte del proceso de Investigaciones Sociopolíticas y Asuntos Socioeconómicos.

vorable del 75%, este año el porcentaje alcanzó el 89% entre funcionarios de la misma división, y el 92% con los jefes inmediatos. Asimismo, las reuniones de trabajo, donde la información es primordial, fueron apreciadas positivamente por más del 90%, ya que los servidores toman decisiones y ayudan a buscar soluciones. También cabe resaltar que el 84% asegura mantener tratos cordiales y respetuosos con los funcionarios. Algunas preguntas fueron bien calificadas, aunque en porcentajes menores, lo cual indica que están bien, pero se puede hacer un esfuerzo para mejorar el clima laboral. Entre estas se ubicó la socialización de experiencias y conocimiento, ya que el 25%

no lo hace, y esto es importante, ya que si todos los servidores adquieren nuevas competencias y habilidades el IEMP mejora, y junto a él todos los funcionarios que allí laboran. En este rango también se encuentran los equipos de trabajo y su mantenimiento porque alrededor del 20% no están satisfechos con sus herramientas. El IEMP ya ha hecho un gran esfuerzo para modernizar sus instalaciones, y con ellas, los dispositivos de trabajo, ya que aunque algunos funcionarios aún tienen computadores viejos, se está buscando la solución. Del mismo modo, se está trabajando con la Procuraduría General de la Nación en la actualización de

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todos los cargos de los funcionarios del IEMP, corrigiendo la falta de descripción de funciones y deberes, error que se evidenció en la encuesta pues el 42% de los consultados lo expresó. Pero así como hay aspectos positivos, los hay negativos. Factores en los que todos los funcionarios deben trabajar para mejorar el clima organizacional. El más crítico es la falta de reconocimiento. Aunque se nota una leve mejoría en comparación con 2011 (58%), todavía el 42% de los funcionarios admiten no sentir gratitud de sus pares o jefes inmediatos cuando realizan un buen trabajo. No se ha llegado a una solución definitiva, por el momento. Igualmente, los funcionarios expresaron su deseo de obtener mayor remuneración y promoción o ascensos. Sin embargo, se debe tener en cuenta que por la estructura de la entidad, esto es ingobernable para el IEMP. Finalmente, en la comunicación interna también se evidenciaron fallas: la primera, relacionada con la cartelera, en donde el 29% de los funcionarios no la considera una buena fuente de información; la segunda, referente a la resistencia que existe a la hora de compartir información con otras divisiones, que quiebra el buen ambiente laboral, puesto que el IEMP debe funcionar como un sistema.

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por: julio armando gonzález albarracín Horizontales: A. Tema obligado en el IEMP, relacionado con el presupuesto público. B. Inv., segundo evento Internacional de Derecho Disciplinario realizado por el IEMP, en el pasado mes de julio de 2012. Símbolo químico del yodo. C. Inv., pronombre demostrativo que designa lo que está cerca. Inv., artículo neutro. Siglas de país localizado en el Caribe. D. Siglas de partido político español. Secretaría que se encarga de liderar las políticas de movilidad en la ciudad de Bogotá. Inv., onda de gran amplitud que se forma en la superficie de las aguas. E. Insignia que llevan en el pecho los familiares y dependientes de la Orden de San Juan. Cifra romana que vale uno. Inv., peso del embalaje. F. Símbolo del amperio. Curso de argumentación adelantado por el IEMP y dictado inicialmente en las ciudades de Armenia, Cartagena, Villavicencio, Tunja y Bogotá. G. Agencia de inteligencia estadounidense. Átomo o agrupación de átomos que por pérdida o ganancia de uno o más electrones adquiere carga eléctrica. Grupo sanguíneo. H. Sistema de control que se aplica en el IEMP. Conjunción que denota alternativa o diferencia. I. Inv., nota de la escala musical. Inv., interjección con que se anima.

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A

Inv., título con que los judíos honran a los sabios de su ley. J. Inv., es el propósito de la División de Investigaciones del IEMP, con la realización de todas sus investigaciones. Verticales: 1. De acuerdo a concepto de investigador del IEMP, es un medio y fin de la corrupción. 2. Molusco lamelibranquio comestible. Río asiático. 3. Espacio de treinta días. Inv., corte profundo. Novena letra del alfabeto castellano. 4. Cerca, en francés. Símbolo químico del uranio. Inv., pierde el equilibrio. 5. Inv., símbolo del gramo. Encaminan hacia cierto punto. 6. Inv., mamífero primate. Inv., raspé con los dientes. Se usa en vez de la y para evitar el hiato. 7. Unidad con se mide la cantidad de sustancia. Inv., sustento y comida de los racionales. 8. Código ISO para las Islas Canarias. Inv., cólera. Inv., código IATA de aeropuerto de Erbil, ciudad de Irak. 9. Símbolo químico del azufre. Plancha de metal u otra materia, en general rígida y poco gruesa. Símbolo químico del argón. 10. Inv., por tercer año consecutivo el IEMP lleva a cabo el programa nacional de capacitación en esta modalidad del Derecho.

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Solución al cruciinnova anterior No. 11 Horizontales: Probatorio – líder – ruan – talo – feria – da – apel – ni – uta – unab – b – cívica – sim – tves – libro – io – lupa – il – v – café – uso – compromiso. Verticales: Productivo - relativo – s – oda – ave – ci – bita – islam – al – puc – ufo – t – fenalper – alero – ia – p – rur – bsb – mu – iain – irisó - colombiano.