www.uned-derecho.com

Esta obra está bajo una licencia Creative Commons http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/es/ http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/es/

HP

José Vivero Russo Uned 2008/2009

[email protected]

www.uned-derecho.com Viveiro, 16 de junio de 2009 Estimados compañeros: Pongo a vuestra disposición los apuntes que he preparado de Hacienda Pública. Me ha parecido una materia bonita y, sobretodo, llevadera, después de haber estudiado Economía Política. Para mí es fundamental el haberse matriculado y examinado antes de esta asignatura para meterse después en HP, ya que ayuda a entenderla mejor. Comentaros algunos detalles de los apuntes que he confeccionado y de la pequeña experiencia que he obtenido al preparar esta nueva materia:

→ Primero de todo deciros que no os asustéis de los casi 160 folios que contienen mis apuntes. Si retiráis los comentarios del final de cada tema, los cuadros y espacios para gráficos, los apuntes se resumen en poco más de 90 folios.

→ He querido introducir al final de cada tema un pequeño espacio dedicado a recordar o comentar conceptos. Lo titulé “Un vistazo” y no intenta ser más que eso: una pequeña y rápida lectura “a vista de pájaro” que os ayudará a fortalecer conceptos.

→ Que nadie busque en los recuadros vacíos gráfico alguno. He dejado los espacios en blanco para pintar yo mismo los gráficos y esquemas que vienen en el libro.

→ Cuando empecé a preparar la materia me paré excesivamente en el tema 5 y me agobiaba un poco porque no entendía los conceptos. Cuando terminé de revisar todo me dí cuenta de que debía haber hecho precisamente lo contrario: estudiar los restantes temas y dejar para el final el tema 5. ¿Motivo? Porque suelen caer más preguntas de las otras lecciones que del tema 5.

→ Fundamental revisar la guía didáctica del curso, que encontrareis en la página virtual de la Uned. Revisad el apartado 7.6. Glosario de términos y conceptos. Lo considero fundamental para recodar conceptos después de estudiar toda la materia. Yo he logrado salvar una de las preguntas del examen gracias a estudiar este glosario el día antes del examen.

→ Como siempre, mirad los exámenes de años anteriores y fijaros en las preguntas más fundamentales, en las que más incide el Departamento de la asignatura. Bueno, por esta vez nada más. Seguiré en contacto con vosotros en otras futuras asignaturas. No obstante, no quiero despedirme sin daros las gracias a todos los que de alguna forma me habéis agradecido que haya colgado mis trabajos en red y por el ánimo que me dais al valorar mis apuntes. Sin duda me dará mucha fuerza para seguir con vosotros en los cursos siguientes. Desde Viveiro (Lugo), afectuosamente para todos,

José Vivero Russo 2

www.uned-derecho.com

PRIMERA PARTE. EL SECTOR PÚBLICO

3

www.uned-derecho.com TEMA 1.

EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA. CONCEPTO Y DELIMITACIÓN

1. INTRODUCCIÓN. CONCEPTO DE HACIENDA PÚBLICA La Hacienda Pública es la disciplina que estudia la intervención del sector público en la resolución de los problemas económicos de una sociedad (problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento). 2. LA DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

→ Planteamiento objetivo. Consideramos al sector público como todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario.

→ Planteamiento subjetivo. Podemos considerar como integrantes del sector público a los siguientes sujetos:

∗ Administraciones Públicas. Administración Central o Directa del Estado Administraciones autonómicas Administraciones locales (Diputaciones y Ayuntamientos) Seguridad Social Organismos autónomos A veces hablaremos de Estado para referirnos a todo el sector público, aunque en este contexto ese término genérico sea inexacto.

∗ Empresas públicas no financieras. Todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. Es un problema interpretar lo que debe entenderse por control o, lo que es lo mismo, saber qué porcentaje de la propiedad de la empresa debe estar en manos de las administraciones públicas, para ser considerada una empresa como pública. Lógicamente no puede darse una respuesta universalmente válida, pues dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de atomización que tenga.

∗ Entidades públicas financieras. Plantea problemas similares a los señalados en el apartado anterior, relativos a cuando consideramos que el control está en manos de alguna dependencia de las Administraciones Públicas. En algunos casos no hay dificultad alguna, como, por ejemplo, el Banco de España, pero en otros la adscripción de la entidad al sector privado o al sector público puede ser mucho más discutible, como por ejemplo ocurre con Argentaria. La moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas explican que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tal manera que el sector público se manifestará unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima. 4

www.uned-derecho.com

3. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES Los presupuestos generales representan una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público. Podemos hacer una presentación inicial del Presupuesto a través de la Tabla 1.1. Tabla 1.1. Distribución por capítulos de los ingresos y gastos del presupuesto GASTOS

INGRESOS

Operaciones corrientes

Operaciones corrientes

Capítulo I. Gastos de personal Capítulo II. Compras de bienes y servicios Capítulo III. Gastos financieros Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo V. Fondo de contingencia

Capítulo I. Impuestos directos Capítulo II. Impuestos indirectos Capítulo III. Tasas y otros ingresos Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo V. Ingresos patrimoniales

Operaciones de capital

Operaciones de capital

Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VII. Transferencias de capital

Capítulo VI. Enajenación de inversiones Capítulo VII. Transferencias de capital

Operaciones financieras

Operaciones financieras

Capítulo VIII. Activos financieros Capítulo IX. Pasivos financieros

Capítulo VIII. Activos financieros Capítulo IX. Pasivos financieros

Gastos

Ingresos

CI CII CIII CIV

Sueldos y salarios pagados. Compras de bienes y servicios a empresas. Pago de intereses de la deuda. Transferencias a las familias o a las empresas para la adquisición de bienes y servicios.

CV

Innovación introducida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiación no estuviera prevista.

CVI CVII

Gastos de inversión realizados directamente por el sector público. Pagos a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos de inversión.

CVIII

Gastos destinados a la adquisición de activos financieros (acciones, obligaciones, etc.) Desembolsos destinados a amortizar títulos previamente emitidos por el sector público.

Ingresos por vía de impuestos directos. Ingresos por vía de impuestos indirectos. Tasas y otros tributos (p.e. contribuciones especiales). Fondos obtenidos por el sector público por transferencia de otros agentes económicos, cuando tales fondos van destinados a la compra de bienes y servicios. Ingresos procedentes del patrimonio público, tales como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector público, alquileres de propiedades públicas, precios cobrados por visitas a museos de titularidad pública, etc. Venta de propiedades públicas. Transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión, como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro país recibe fondos procedentes de la Unión Europea. Ingresos procedentes de la venta de activos financieros, como ocurre en el caso de la privatización de empresas públicas. Fondos recibidos por emisión de deuda pública.

CIX

5

www.uned-derecho.com

→ Clasificación económica Se denomina clasificación económica a la distribución por capítulos de los gastos e ingresos de un presupuesto general. En el caso de los gastos públicos la clasificación económica puede resumirse en dos grandes apartados:

∗ ∗

Consumo público Inversión pública

Capítulos 1 a 5. Capítulos 6 y 7.

Diversos autores han defendido que los gastos de consumo público son menos convenientes que los de inversión pública. Esta afirmación es incorrecta por dos motivos: -

Tanto los gastos de consumo público como los gastos de inversión pública generan efectos sobre la actividad económica, ya que el aumento de gasto público, del tipo que sea, genera un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economía y, si hay recursos libres, contribuye a la creación de empleo.

-

Por otro lado, cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos de consumo público. Por ejemplo, si el sector público invierte en la construcción de un hospital, este desembolso se contabilizará como inversión de un período, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habrá que atender a su funcionamiento, contratando el personal correspondiente y el material necesario, lo que constituye un gasto de consumo. De hecho, se denomina carga recurrente a la relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados por un proyecto público.

Además de esta clasificación económica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos públicos: Clasificación orgánica. Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales. Así, se distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su Majestad el Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del Gobierno o los distintos Ministerios. Clasificación funcional. Distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector público. •

Actividades generales Corresponden a los llamados bienes públicos puros e incluyen los servicios de carácter general (Administración de Justicia, defensa, protección civil, etc.).

•

Actividades sociales Incluyen los denominados bienes preferentes (educación, sanidad…) y los gastos de redistribución de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales como el seguro de desempleo…).

•

Actividades económicas Reflejan los gastos de inversión pública, así como los destinados a la regulación de los mercados.

•

Otras actividades Recogen dos apartados fundamentales: las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pública.

6

www.uned-derecho.com

4. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO

♣ Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos → Índices agregados (imagen global) Nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues indican la importancia de este agente económico en el conjunto de la actividad del país. Comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. GT -------PIB

100

-

GT gasto total del sector público. Debe entenderse como el gasto total no financiero y, por tanto, excluye la adquisición de activos financieros y la amortización de pasivos financieros. De este modo, el índice señala el gasto del sector público en la adquisición de bienes y servicios, realización de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital.

-

PIB

Producto interior bruto.

→ Índices desagregados (imagen en detalle) Permiten matizar la imagen general o global que nos dan los índices agregados, entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público. Toman como referencia el Gasto Total y analizan su composición. Podemos hacer uso de la clasificación económica o de la clasificación funcional, tomando como base los gastos totales.

⎯ Clasificación económica. Sabremos que, de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica a consumo (GC) y cuanto a inversión (IP), lo que resulta esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico. En ese caso tendremos: GC (Caps I-V) ----------------- 100 GT (Caps I-VII)

⎯

IP (Caps VI-VII) -------------------GT (Caps I-VII)

100

Clasificación funcional. Podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a cada una de las actividades que lleva a cabo la Administración (generales, sociales, económicas y otras). Los índices correspondientes serían:

Ggeneral ---------------100 GT (Caps I-VII)

Gsocial ---------------100 GT (Caps I-VII)

Geconómicas -----------------100 GT (Caps I-VII)

Gotras -----------------100 GT (Caps I-VII)

7

www.uned-derecho.com ♣ Índices de tamaño del sector público basados en los ingresos públicos → Índices agregados Presión fiscal

Tributos dividido por el PIB. Tributos ---------------PIB

Esfuerzo fiscal (índice de Frank) producto interior bruto per cápita.

100

Presión fiscal dividida por la renta per cápita o el

Tributos / PIB --------------------PIB / Población

=

Tributos . Población ----------------------PIB2

La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la renta per cápita del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son más limitados. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud.

Carga fiscal. Posiblemente se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicios. Al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la población, sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. La carga fiscal se define como: Tributos – V --------------RN - M -

V valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público. RN renta nacional. M mínimo de subsistencia. Aunque se trate del mejor índice no resulta fácil estimar los valores de M o V.

→ Índices desagregados Primer método. Distinguimos entre impuestos directos e indirectos: Tdirectos -------------Ttotales

100

Tindirectos -------------Ttotales

100

8

www.uned-derecho.com Segundo método. Otra forma de desagregar los índices basados en los ingresos públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo: Ti - Vi CFi = ------------------------ 100 R i - Mi -

i

señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de renta o de contribuyentes.

♣ Otros índices de medida del sector público → Índices que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público -

Índices que miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del Producto Interior Bruto. Ahorro bruto ------------------- 100 PIB

-

Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación ----------------------------------------------------------------- 100 PIB

Índice que refleja el endeudamiento total del sector público, como porcentaje del PIB. Deuda acumulada --------------------------- 100 PIB

→ Índices que tratan de obtener cuál es la participación del sector público en la producción o recursos totales de la economía -

Índice que señala la participación de la producción del sector público en el conjunto de los servicios producidos por el país. VABsp ------------------------ 100 VABsector terciario

-

Índice que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sector público en un momento de tiempo determinado. Empleosp --------------------- 100 Empleototal

-

Índice que permite conocer si el sector público está actuando como un motor directo en la creación de empleo del país, sobre todo si lo comparamos con el índice anterior. Empleo generado sector público ------------------------------------------------- 100 Empleos creados

9

www.uned-derecho.com

5. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL SECTOR PÚBLICO Podemos destacar las siguientes conclusiones:

→ Importancia cuantitativa del gasto público en términos de proporción del PIB. Una gran mayoría de los países europeos destinan al gasto del sector público más del 45% de los bienes y servicios producidos, cifra que, en el caso de Suecia, alcanza bastante más de la mitad de la producción total.

→ Resulta significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la renta generada.

De cada 100 euros ganados, 40 ó 50 se destinan al pago de diversos tributos.

→ En España, la participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el producto interior bruto está por debajo de los valores medios de otras economías europeas y más próximas a países como Grecia o Portugal. Se defiende que la presión fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser incrementada para llegar hasta la media europea.

→ Situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión.

Existe una gran incapacidad por parte de los diferentes estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. EL PIB señalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras ejercicio, un déficit en las cuentas del sector público, de manera que, en los años 90, la deuda había llegado a representar una cifra verdaderamente extraordinaria (por ejemplo, en 1997 Italia debía un 122,4% de su producción total de bienes y servicios). Este problema fomentó que se propusiera una reforma constitucional, encaminada a obligar al sector público a la moderación de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio. Los datos estadísticos de 2007 demuestran los efectos positivos que han tenido esas medidas en el nivel de déficit público y de endeudamiento acumulado. Estos datos indican que, aunque muchos países de la Unión Europea están liquidando sus presupuestos con déficit, éste se va reduciendo. Entre ellos, se evidencia el caso de España que cierra sus cuentas del presupuesto con superávit. Paralelamente, desde la adopción de las citadas medidas se ha apreciado una paulatina disminución de la deuda acumulada.

10

www.uned-derecho.com

Un vistazo PRODUCTO INTERIOR BRUTO (http://www.elblogsalmon.com/indicadores-y-estadisticas/que-es-el-producto-interiorbruto) Es uno de los indicadores más utilizados en la economía. El PIB es la principal medida que se utiliza para medir la riqueza de un país. También se conoce como renta nacional. Normalmente si el PIB crece se considera un logro y si disminuye se considera bastante malo. El Producto Interior Bruto es el cálculo de toda la actividad económica de un país bajo ciertas condiciones. La primera es que es interior, por lo que sólo se calcula la actividad económica realizada dentro del país. Es decir, si un español trabaja en Londres no entra en el producto interior bruto español, sino en el inglés. Si un inglés trabaja en Madrid entra en el PIB de España, pero no en el inglés. La segunda condición es que es bruto, por lo que no se descuentan los consumos de capital. Pongamos un ejemplo sobre los consumos de capital. Tenemos una fábrica de muebles y utilizamos sierras para cortar la madera. Estas sierras se desgastan y tenemos que ir comprando sierras para seguir utilizándolas. Pues bien, al calcular el PIB de fabricar los muebles no se descuenta el desgaste de las sierras. Si se incluiría en el Producto Interior Neto, que incluye los consumos de capital. Es decir, el PIN es el PIB menos los consumos de capital. Normalmente se utiliza la siguiente fórmula para calcular el PIB

PIB=C+I+G+X-M

Dónde C es el Consumo, I la inversión, G el gasto publico, X las exportaciones y M las importaciones. Normalmente el PIB que nos interesa es el PIB per cápita, que se calcula al dividir el PIB entre el número de habitantes. China tiene un PIB bastante más alto que Noruega, pero es una cuestión de tamaño. En cuanto el PIB lo dividimos entre el número de habitantes vemos que el poder adquisitivo es superior en el país nórdico. Calcular todas las actividades económicas entraña una serie de dificultades. Tenemos que incluir todos los bienes y servicios producidos en un país, pero hay algunos que no se incluyen. Si un padre lleva a su hija en coche al colegio todos los días no se incluye en el PIB, puesto que se trata de un servicio que las familias se prestan a si mismas. Tampoco se incluyen los bienes y servicios fuera de la ley (la venta de cocaína y otras actividades ilegales no forman parte de la riqueza nacional). No obstante en algunos países se suele incluir la economía sumergida como parte del PIB. Otra medida importante es el Producto Nacional Bruto. En este caso se trata de la riqueza generada por los agentes nacionales de un país. Volviendo al ejemplo anterior, el inglés que viene a España a trabajar cuenta en el PNB británico, pero no en el PNB español. En muchas ocasiones no se suele calcular sólo con las personas, sino con las empresas. En ese sentido lo que produce una empresa española en los Estados Unidos se cuenta como parte del PNB español, pero no del estadounidense. Finalmente vamos a comentar críticas al PIB como unidad de medida. La primera es que un PIB más alto no necesariamente implica una mayor calidad de vida, simplemente mayor actividad económica. Para ello hay otros indicadores, como el índice de desarrollo humano. Otra crítica es que no incluye el desgaste medioambiental. Si talo un bosque y vendo la madera he aumentado el PIB, pero he perdido un bosque. Tal vez el bosque en si fuera más valioso que la madera. El problema es que es muy difícil calcular el valor del bosque, de la desertización o de contaminar un río a la hora de calcular la renta nacional.

11

www.uned-derecho.com TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN Debemos preguntamos qué hace el sector público (economía positiva) y qué debería hacer (economía normativa). En esta lección trataremos de dar una visión general a la segunda cuestión, es decir, qué debe hacer el sector público en una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero que tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisis sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agentes económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado. Funcionamiento de la economía Positivo

Papel que debe cumplir el sector público Normativo

Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se han propuesto sobre esta cuestión: Visión liberal. Si entendemos que la acción individual, expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, el sector público debe tener un papel restringido en la economía de un país. La visión liberal defiende una limitación de la actividad del Estado. Visión intervencionista. Si el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, debemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del interés general. La visión intervencionista propone un mantenimiento de las funciones del sector público. A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones del sector público, es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real.

→ Problemas de asignación de recursos

Se ocupan de qué bienes deben producirse y cómo

hacerlo.

→ Problemas de distribución

Analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es lo mismo, cómo repartir el conjunto de bienes y servicios producidos.

→ Problemas de estabilidad económica

Se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país (el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos o el de las cuentas del sector público).

→ Problemas de crecimiento

Atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población.

En la lección siguiente analizaremos qué hace el sector público, cuál es su comportamiento real. Estamos en este caso ante una cuestión fundamentalmente positiva que introduce un elemento diferencial con respecto al análisis anterior.

12

www.uned-derecho.com 2. LA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS El problema de la asignación de recursos se ocupa de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo. Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen una solución simple, si dejamos que la acción individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio. Figura 2.1. Equilibrio en el mercado de un producto El gráfico indica cómo el mercado resuelve el primer problema de asignación, pues determina qué bienes (cantidad) y a qué precio deben fabricarse. Además, los resuelve de una forma eficiente, o dicho en términos más técnicos, constituye un óptimo de Pareto.

Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor o consumidores están dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P = CMg y, por tanto, lo que el ciudadano quiere gastar coincide exactamente con lo que cuesta producir el bien en la última unidad que suministra el empresario. Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el sector público en esta materia tenga un papel muy limitado. La acción del sector público debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no exista un mercado. Esta afirmación obliga a plantear qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione. En este sentido, deben citarse dos requisitos independientes: ⎯ Rivalidad en el consumo. Significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo esté utilizando. Si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo y lo mismo puede decirse de una gran cantidad de bienes o servicios. No obstante, hay productos en los que el consumo no es rival. Por ejemplo, si yo asisto a un concierto de “El canto del loco”, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras personas. ⎯ Posibilidad de exclusión. Existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Por otro lado, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el bien. Las dos condiciones anteriores son independientes y, de hecho, podemos hacer una clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos. 13

www.uned-derecho.com

Tabla 2.1. Clasificación de los bienes

Características Consumo rival Consumo no rival

Exclusión

No exclusión

(Los suministra el mercado; hay que pagar un precio en el mercado; el pago no es coercitivo.)

(No los suministra el mercado; se financian a través de impuestos; el pago es coercitivo.)

Bienes privados puros (alimentos, ropa…) Bienes mixtos (autopistas de peaje, representación teatral…)

Bienes mixtos (calle congestionada) Bienes públicos puros (defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana…)

⎯ Perspectiva liberal. El único papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como estos bienes representan una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada y de ahí que se le denomine Estado mínimo y, como no se puede cobrar un precio, el sector público deberá financiar estas producciones a través de los impuestos. Quede claro que ello no significa, necesariamente, que sea el propio Estado el que se encargue de la producción de los bienes públicos, sino tan solo que financie su provisión. ⎯ Planteamiento intervencionista. Amplia considerablemente el campo de la acción del sector público en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en las siguientes: Mercados de competencia imperfecta Cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg (competencia perfecta), pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. Presencia de efectos externos El empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros (efectos externos o externalidades). De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos externos lo constituyen los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en el momento actual. En estas circunstancias, las decisiones que adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los intereses de las generaciones futuras (un ejemplo de externalidad son los daños al medio ambiente). Información asimétrica El análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. Sin embargo, en la realidad el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no sólo a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso, a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un campo de intervención para el sector público, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos, etc.

14

www.uned-derecho.com

Bienes preferentes y prohibidos Aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual: *

Positiva. La sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es lo mismo, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura, deporte…). En este caso, se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición.

*

Negativo. La producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (por ejemplo, las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

3. LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Los problemas de distribución analizan para quienes se fabrican los bienes o, lo que es lo mismo, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos. Enfoque liberal Entre los partidarios de un enfoque liberal se encuentran los seguidores del analista Bates Clark. Este economista considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficiente, sino que además es justa. En condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal. De este modo, en el caso del factor trabajo, tendríamos: W = Px PMgN Salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es la remuneración que percibirá, de modo que cada uno percibimos en proporción a lo que aportamos a la sociedad. Enfoque intervencionista Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una multiplicidad de orígenes: ⎯

Noción de justicia. Algunos analistas parten de una noción de justicia, según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.

⎯

Existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución. Se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste del tipo que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.

15

www.uned-derecho.com

⎯

Tesis de Kaldor. Se ha afirmado que una redistribución a favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción y renta, de modo que, al final, todos salgamos ganando. Este argumento resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su consumo se reducirá más bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres, su consumo aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cuál crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador, que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quitó inicialmente.

4. LA ESTABILIDAD ECONÓMICA En este apartado se trata de estudiar los problemas básicos de la economía de un país: paro, inflación, balanza de pagos o cuentas del sector público. Visión liberal Sus defensores parten de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los problemas de estabilidad económica. Paro Si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo, pues si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no habrá ningún desempleado. Si la economía está en el pleno empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel de Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. Políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos Son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar decisiones con esta finalidad. Sin embargo, la política monetaria puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país. De acuerdo con la hipótesis fundamental del monetarismo un crecimiento de la cantidad de dinero se traduce, inevitablemente, en un aumento paralelo de la tasa de inflación. Desequilibrios de las cuentas del sector público Los planteamientos liberales excluyen la posibilidad de desequilibrios en las cuentas del sector público, pues se ha afirmado que el equilibrio presupuestario (gastos = ingresos) era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado (por ejemplo, una persona intenta ajustar sus gastos a su sueldo, no gastar más de lo que cobra). El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada (invertir en algo genera un gasto presente, pero puede generar ingresos futuros con los que cubrir el gasto que hacemos en el presente). 16

www.uned-derecho.com La balanza de pagos También presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Demanda de divisas. Representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que están interesadas en comprar títulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su deseo de comprar divisas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras, es decir, del tipo de cambio. Cuanto mayor sea el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente. Oferta de divisas. Los oferentes de divisas son los exportadores españoles, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos y las empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio y que el mercado funcione libremente para que esta devaluación se produzca automáticamente. Visión intervencionista Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes, que desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica. Trataremos de dar a continuación una visión general de las ideas que defendía. Paro No es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo, como defienden los defensores del libre mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro. Inflación Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante, y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.

17

www.uned-derecho.com

Modificaciones e intervención del Estado El Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país y así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas. Si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país. La presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el estancamiento con inflación, ha conducido a los seguidores de la doctrina keynesiana a defender mayores intervenciones del Estado, bien a través de acuerdos con los empresarios y sindicatos de trabajadores, o bien a través de reformas estructurales que hagan más competitivos a los diferentes sectores productivos. Desequilibrios de la balanza de pagos Los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esta medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. Las políticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipos de cambio rígidos. 5. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Los recursos se resumen en tres factores productivos fundamentales:

→ Tierra (L) → Trabajo (N) → Equipo capital (K) El equipo capital es el que más interés ha despertado. Por ello, definimos la inversión como el incremento en el equipo capital de una economía. De ahí que el estudio de los problemas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al análisis de los procesos de ahorro e inversión.

18

www.uned-derecho.com

Enfoque liberal Los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión. ⎯

En el primer caso, cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor será la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación más grande por sacrificar su consumo.

⎯

En segundo, cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y, por tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de los tipos de interés y una disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo de crecimiento económico. Enfoque intervencionista Frente al planteamiento liberal, los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo.

→ Se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversión privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país.

→ Se considera que la libre acción privada tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez más deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión.

→ Se afirma que los procesos de reindustrialización, tan necesarios después de la crisis de los años 70, exigen un papel directo del Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.

→ Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva, no sólo para financiar los proyectos de inversión básica, sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los costes de producción.

19

www.uned-derecho.com

Enfoque liberal

Enfoque intervencionista

Asignación de recursos

Bienes públicos puros

Bienes públicos puros. Fallos del mercado: - Competencia imperfecta - Externalidades - Información asimétrica - Bienes preferentes/prohibidos

Distribución de la renta

El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada persona en función de lo que produce (Bates Clark).

Estabilidad económica

Ausencia de papel para las políticas macroeconómicas: - Paro: flexibilidad de los salarios. - Inflación: fenómeno monetario. - Déficit público: regla del presupuesto equilibrado. - Déficit exterior: libre fluctuación del tipo de cambio.

-

Criterios alternativos Reparto inicial de recursos Ausencia de recursos Supervivencia sistema político La redistribución permite el crecimiento (Kaldor)

Papel decisivo del sector público en la estabilidad económica. - Paro causado por la ausencia de demanda efectiva. La reducción de los salarios no lo soluciona. Políticas fiscal y monetaria expansivas. - Inflación no es un simple problema monetario. Políticas restrictivas. Política de rentas. Política de reformas de los sectores productivos. - Déficit público abandono de la norma del presupuesto equilibrado. Defensa del déficit/superávit de acuerdo con las circunstancias. - Déficit exterior uso de tipos de cambio rígidos y políticas de estabilización interna para resolver los desequilibrios del exterior.

Crecimiento y desarrollo

El mercado determina la acumulación óptima de equipo capital, a través de la oferta de fondos de financiación (ahorro) y de la demanda de tales fondos (inversión). El sector público reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminución de fondos ofrecidos aumenta los tipos de interés y eso rebaja la inversión realizada por las empresas.

El sector público puede acelerar el crecimiento económico, si los fondos obtenidos a través de impuestos se dedican a gastos de infraestructura. Además, existen motivos adicionales para la intervención pública: - Equilibrio territorial (Myrdal). - Política industrial. - Desarrollo técnico.

20

www.uned-derecho.com

6. LAS PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PÚBLICA El papel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado:

→ En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas.

→ Cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que

el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis debe tener un triple componente: Habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública. Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad. En el tema siguiente estudiaremos, con un enfoque positivo, cuál es el modo en que se comporta el sector público y cómo influyen en él los distintos grupos que lo condicionan y, en lecciones sucesivas, cómo se mide y qué comportamiento ha tenido el sector público de nuestro país.

21

www.uned-derecho.com

Un vistazo Conceptos dados en clase por el profesor tutor Economía positiva Economía normativa Demanda agregada

Efecto multiplicador Efecto acelerador La economía tiene una estructura dicotómica

Pretende describir la realidad. Hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal. Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad. Hace referencia a lo que debe ser y por eso está más relacionada con las creencias personales y los juicios de valor. Representa la utilización de bienes que llevan a cabo los diferentes agentes económicos (familias, empresas, sector público, sector exterior), con el fin de satisfacer sus necesidades. La integran el consumo, la inversión, el gasto público (demanda agregada interior) y las exportaciones netas. Es la relación entre el incremento de una variable y el incremento de la renta. Así, un incremento autónomo de los componentes de la demanda agregada provoca una elevación de la renta varias veces superior (cadena de incrementos en la renta). Establece la relación de la inversión con la tendencia esperada de las variaciones de la renta. Los gastos de inversión varían proporcionalmente más en relación con las fluctuaciones de la producción que con los tipos de interés. El sector real de la economía determina la cantidad de bienes y servicios a partir del equilibrio en el mercado de trabajo, mientras que la cantidad de dinero es la que condiciona el nivel de precios o la tasa de inflación.

22

www.uned-derecho.com

Conceptos recogidos en Wikipedia Coste marginal Diferentes definiciones: Pleno empleo

Es el aumento de coste derivado de producir una unidad más del bien o servicio. Coste que se produce al generar una unidad más de producto. Incremento del coste total que supone al obtenerse una unidad más de producto en una empresa. Aumento en los costes generado por la última unidad producida.

El pleno empleo es un concepto económico que hace referencia a la situación en la cual todos los ciudadanos en edad laboral productiva, y que desean hacerlo, tienen trabajo. Según dicha definición, la tasa de paro en una situación de pleno empleo sería "0", si bien se calcula que, por motivos de hecho, el pleno empleo puede alcanzarse con una tasa de paro superior. El motivo es que existen registrados parados que se encuentran en proceso de cambio de un empleo a otro o en espera de un trabajo eventual, que no se consideran a la hora de establecer el concepto de pleno empleo. Lo mismo ocurre con personas desempleadas que no desean encontrar un empleo en ese momento, si bien figuran registrados para cobrar el subsidio de desempleo. El pleno empleo es un ideal al que tienden los países en su política económica, para maximizar la riqueza del país y de los ciudadanos. En economía, el pleno empleo es aquella situación en la que la demanda de trabajo es igual a la oferta, al nivel dado de los salarios reales. Suele considerarse de pleno empleo una situación en la que sólo existe desempleo friccional. En una situación de competencia perfecta el pleno empleo se alcanza espontáneamente: si existiese desocupación los salarios tenderían a bajar, porque habría trabajadores dispuestos a incorporarse al mercado por salarios menores y, en tal circunstancia, las empresas tenderían a usar más intensivamente el factor trabajo, aumentando así la demanda del mismo y generando una situación de pleno empleo. La búsqueda de pleno empleo ha sido un objetivo central de las políticas macroeconómicas keynesianas, que consideran que el Estado debe intervenir activamente para procurarlo ante los supuestos fallos del mercado, especialmente ante la falta de inversión. Ello se ha logrado a costa de aumentar la inflación, ya que ésta provee un medio de hacer descender los salarios reales sin que los nominales desciendan. En tales circunstancias las políticas keynesianas han tenido un relativo éxito en eliminar el desempleo, pero a costa de crear procesos inflacionarios de carácter permanente.

23

www.uned-derecho.com

Competencia perfecta

La competencia perfecta es un término utilizado en economía para referirse al fenómeno en el que las empresas carecen de poder para manipular el precio en el mercado (precio-aceptantes), y se da una maximización del bienestar, resultando una situación ideal de los mercados de bienes y servicios en los que la interacción de oferta y demanda determina el precio. Un mercado de competencia perfecta es aquel en el que existen gran cantidad de compradores (demanda) y de vendedores (oferta), de manera tal que ningún comprador o vendedor individual ejerce influencia decisiva sobre el precio. Un mercado perfectamente competitivo requiere: 1.

2.

3.

4.

Que haya muchos productores y consumidores. Al haber muchos vendedores pequeños en relación con el mercado, ninguno podría ejercer una influencia apreciable sobre los precios. En este caso se dice que las empresas son «precio aceptantes». La existencia de un elevado número de oferentes y demandantes implica que la decisión individual de cada una de estas partes ejercerá escasa influencia sobre el mercado global. Así, si un productor individual decide incrementar o reducir la cantidad producida, esta decisión no influye sobre el precio de mercado del bien que produce. Y también, que una empresa no podría aumentar exorbitantemente el precio de los bienes que vende, porque los demandantes optarían por otros oferentes. Que las empresas vendan un producto homogéneo en el mercado, por lo que al comprador le sería indiferente un vendedor u otro. La homogeneidad del producto supone que no existen diferencias entre el producto que vende un oferente y el que venden los demás. El producto de cada empresa es un sustitutivo perfecto del que venden las demás empresas del sector. Esto ocurre cuando no existen las marcas. Que las empresas y los consumidores tengan información completa y gratuita. La transparencia del mercado requiere que todos los participantes tengan pleno conocimiento de las condiciones generales en que opera el mercado. Los compradores aceptan los precios como exógenos y toman sus decisiones comparando precios, porque todos los consumidores dispondrían de la misma información sobre los precios y las cantidades ofertadas de los bienes. Que no haya barreras de entrada o salida al mercado, como tampoco problemas de reventa. Esta libertad de entrada y salida de empresas permite que todas las empresas participantes puedan entrar y salir del mercado de forma inmediata en cuanto lo deseen. Por ejemplo, si una empresa está produciendo zapatillas deportivas y no obtiene beneficios, abandonará esta actividad y comenzará a producir otros bienes que generen beneficios. Y también al contrario: cualquier empresa podría acceder al mercado atraída por la existencia de altos beneficios.

Cuando se cumplan simultáneamente las condiciones anteriores se dirá que un mercado es de competencia perfecta. Condiciones reales El modelo de competencia perfecta es útil, no sólo porque es aplicable a ciertos productos agropecuarios y a muchos títulos-valores, sino también porque otros muchos mercados se aproximan a la competencia perfecta y es posible realizar predicciones basándose en el modelo de la competencia perfecta. En los mercados de competencia perfecta las empresas que pretenden obtener mayores beneficios deben recurrir al máximo aprovechamiento de la tecnología, o sea, a incorporar los últimos avances en técnicas productivas. Por lo tanto, en una situación de competencia perfecta la búsqueda de mayores beneficios va asociada a la combinación más eficiente y rentable de los factores productivos y a la modernización tecnológica. Equilibrio En un mercado de competencia perfecta se alcanza el equilibrio por el encuentro entre la demanda del mercado (suma o agregación de la demanda de cada uno de los consumidores) y oferta de la industria (suma o agregación de la oferta de cada una de las empresas que trabajan en ese mercado). A largo plazo la competencia perfecta es el punto donde la oferta y la demanda son exactamente iguales; es decir, ninguna empresa nueva tiene cabida en el mercado y las ya existentes tienen suficientes beneficios para seguir en él. Regla de oferta de una empresa en condiciones de competencia perfecta: una empresa maximiza los beneficios cuando produce en el nivel de producción en el que el coste marginal es igual al precio significa que la curva de costes marginales de una empresa también es su curva de oferta.

24

www.uned-derecho.com

Competencia imperfecta

La competencia imperfecta es la situación de mercado en la que, a diferencia de la situación de competencia perfecta, un solo agente de los que funcionan en el mercado o unos pocos manipulan la condición del producto y pueden afectar directamente a la formación de los precios. Cuando existen solo dos oferentes de un producto en el mercado decimos que existe un duopolio, cuando tenemos tres o cuatro oferentes entonces el mercado se domina por un oligopolio. La competencia perfecta es el momento de mercado en el que muchos oferentes ofrecen el mismo producto impidiendo la manipulación de los precios. La competencia perfecta es el momento de mercado contrario al monopolio en el que un solo productor determina las características del producto y su precio.

Renta Nacional Bruta - RNB

La renta nacional es la suma de las retribuciones de todos los factores de producción nacionales. Por tanto, fijándonos en la composición del PIB desde el punto de vista de la renta, tendremos en cuenta todas aquellas partidas que sean una retribución a los factores de producción, es decir: rentas del trabajo (salarios pagados a los trabajadores), rentas de la tierra (alquileres) y rentas del capital (intereses y beneficio del empresario).

Balanza de pagos

La balanza de pagos es un documento contable en el que se registran las operaciones comerciales, de servicios y de movimientos de capitales, llevadas a cabo por los residentes en un país con el resto del mundo durante un período de tiempo determinado. La balanza de pagos suministra información detallada sobre todas las transacciones entre residentes y no residentes. La diferencia entre ingresos y pagos de una determinada sub-balanza se denomina saldo. El saldo final de la balanza de pagos en su conjunto dependerá del régimen de tipo de cambio de la economía. En el caso de un sistema de flotación limpia la balanza de pagos siempre está equilibrada, esto es, tiene saldo cero. En cambio, cuando la economía se rige por un tipo de cambio fijo, el saldo es equivalente al cambio en las reservas netas del Banco Central.

Mercado de divisas -

Inflación

Una divisa es una moneda extranjera. El mercado de divisas es el marco organizativo dentro del cual los bancos, las empresas y los individuos compran y venden monedas extranjeras. El mercado de divisas incluye la infraestructura física y las instituciones necesarias para poder negociar divisas.

En economía, la inflación es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y servicios, medido frente a un poder adquisitivo. Se define también como la caída en el valor de mercado o del poder adquisitivo de una moneda en una economía en particular, lo que se diferencia de la devaluación, dado que esta última se refiere a la caída en el valor de la moneda de un país en relación con otra moneda cotizada en los mercados internacionales, como el dólar estadounidense, el euro o el yen.

25

www.uned-derecho.com

Política fiscal

La política fiscal (también Finanzas Públicas) es una política económica que usa el gasto público y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica (y entrar en déficit o superávit según convenga). Por lo tanto, es una política en la que el Estado participa activamente, a diferencia de otras como la política monetaria. Puede ser expansiva o restrictiva: •

•

Política fiscal expansiva: cuando el objetivo es estimular la demanda agregada, especialmente cuando la economía está atravesando un período de recesión y necesita un impulso para expandirse. Como resultado se tiende al déficit o incluso puede provocar inflación. Política fiscal restrictiva: cuando el objetivo es frenar la demanda agregada. Por ejemplo cuando la economía está en un período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse por la excesiva inflación que está creando. Como resultado se tiende al superávit.

Política fiscal expansiva Los mecanismos a usar son: • •

Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro. Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las personas físicas, lo que provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas. En conclusión, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos, el presupuesto del Estado genera el déficit. Política fiscal restrictiva Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva, y más duros: • •

Demanda agregada

Reducir el gasto público, para bajar la producción. Subir los impuestos, para que la gente no gaste tanto y las empresas puedan invertir menos, así la demanda agregada se desplaza hacia la izquierda.

De esta forma, al haber menor gasto público y mayores impuestos, el presupuesto del Estado genera un superávit. Aumenta la demanda: se le pone un impuesto a los consumidores para que esta baje. La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades públicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del país para un nivel determinado de precio. La curva de demanda agregada tiene pendiente negativa: si suben los precios la gente querrá comprar menos y si bajan querrá comprar más.

26

www.uned-derecho.com

Efecto multiplicador

Conjunto de incrementos que se producen en la renta nacional de un sistema económico, a consecuencia de un incremento externo en el consumo, la inversión o el gasto público. El "efecto multiplicador" en el caso del efectivo (monedas, billetes, aunque podría incluirse lo que se compra a través de plásticos como tarjetas de crédito y débito) está relacionado con el flujo del mismo en una economía. Mecanismo (Ejemplo) Por ejemplo, supongamos que una persona, a la que llamaremos Juan, tiene 10 pesos y gasta 8. Digamos que esos 8 los recibe el panadero por venderle pan a Juan. El panadero también es un consumidor y en una siguiente ocasión gasta en comprar carne al carnicero. Aunque Juan no es el único cliente del panadero vamos a poner atención al dinero que Juan puso en circulación, es decir, vamos a intentar seguir su viaje. El panadero toma dinero que Juan le dio para pagar al carnicero, en esta ocasión 6 pesos (sigamos ahora a esos 6 pesos) que recibe el carnicero. Éste también es consumidor y no pasa mucho para que compre, digamos, leche con algún tendero, por la cual paga 4 pesos (obviamente los precios no son reales). El tendero a su vez los recibe y digamos que a la siguiente vez utiliza 2 pesos para comprar fruta en el mercado. También podemos pensar que los precios en realidad eran más altos y que el dinero que realmente se pagó fue una suma de lo que Juan y otros compradores dieron a cada uno de los protagonistas pero, como en un principio se dijo, sólo estábamos poniendo atención al viaje de los pesos que Juan pagó en su momento. Las proporciones también son ficticias y a propósito se han dejado como se presentan para facilitar la explicación. ¿Qué podemos notar de estos eventos? 1. 2. 3.

Si Juan no pone en circulación su dinero, el panadero, el carnicero, el tendero y el vendedor de fruta hubieran visto restringidas sus ventas y, por lo tanto, sus compras. Nótese que en este modelo se está hablando de una economía local en la que las transacciones se ven beneficiadas (y quienes en ellas participan) localmente. Juan tenía 10 y gastó 8. Si se suman todos los pagos que se hicieron: 8+6+4+2=20, se puede ver que en la economía local de nuestro experimento mental hubo un flujo de efectivo que duplicó y, aún más, la cantidad inicial. En otras palabras, para poder llevar a cabo todas las transacciones y con ello beneficiar las compras que cada persona hizo, se necesitaría de una cantidad superior a la que cada uno de ellos posee. Todavía más: aunque hemos puesto a Juan como el iniciador de esta cadena, al mismo tiempo el panadero, el carnicero, el tendero y el vendedor de fruta seguramente estaban realizando otras compras, por lo que el efecto multiplicador que cada uno de ellos originaría se sumaría al de Juan, es decir, la cantidad de flujo de efectivo es todavía más grande. De allí el nombre de este efecto económico.

27

www.uned-derecho.com

Efecto acelerador

El efecto acelerador se refiere en macroeconomía al efecto positivo sobre la formación bruta de capital o inversión fija privada que tiene el crecimiento de la economía. Un incremento en el PIB implica que los negocios en general ven incrementar sus ganancias, ventas y flujo de caja, y aumenta el uso de la capacidad instalada. Esto usualmente implica que las expectativas de ganancias y la confianza de los inversionistas aumenten, lo cual motiva a las empresas a construir más fábricas e instalar más maquinaria, es decir, más inversión fija. Esto puede llevar a un mayor crecimiento de la economía a través del estimulo sobre los ingresos y gastos de los consumidores, por ejemplo vía el efecto multiplicador. El efecto acelerador también va en vía contraria: cuando el PIB cae, es decir, se presenta una recesión, las ganancias, ventas, flujo de caja, el uso de la capacidad instalada y las expectativas también lo hacen. Esto a su vez desalienta la inversión en activos fijos, reforzando la recesión.

Macroeconomía

Microeconomía

El efecto acelerador tiene un mayor impacto cuando la economía se está alejando de su nivel de pleno empleo o cuando ya está por debajo de este nivel de producción. Esto es así debido a que los altos niveles de demanda agregada chocan con los límites impuestos por los niveles de fuerza laboral, el stock existente de bienes de capital, la disponibilidad de recursos naturales y la habilidad tecnológica para convertir estos insumos en bienes. Hay que anotar que este principio, como muchos otros en economía, solo funciona ceteris paribus o "con todo lo demás constante.". Esto quiere decir que el efecto acelerador puede ser cancelado por otras fuerzas económicas. La macroeconomía es el estudio global de la economía en términos del monto total de bienes y servicios producidos, el total de los ingresos, el nivel de empleo, de recursos productivos, y el comportamiento general de los precios. La macroeconomía puede ser utilizada para analizar cuál es la mejor manera de influir en objetivos políticos como, por ejemplo, hacer crecer la economía, estabilidad de precios, trabajo y la obtención de una sustentable balanza de pagos. La macroeconomía, por ejemplo, se enfoca en los fenómenos que afectan las variables indicadoras del nivel de vida de una sociedad. La microeconomía es una parte de la economía que estudia el tipo de comportamiento económico de agentes individuales, como pueden ser los consumidores, empresas, trabajadores e inversores; así como de los mercados que comprenden las áreas. Considera las decisiones que toma cada uno para cumplir ciertos objetivos propios. Lo anterior, tomando en cuenta que se encuentra en el supuesto de libre empresa o mercado libre.

28

www.uned-derecho.com

TEMA 3.

EL ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO. COMPORTAMIENTO DE LOS AGENTES Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN En este tema trataremos de dar una visión de las principales aportaciones de la llamada Escuela de la elección colectiva al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar el enfoque económico a cuestiones como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la acción pública. Igualmente resumiremos las principales teorías que se han defendido para explicar el crecimiento del sector público. 2. LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES Los individuos deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción, debiendo existir, al mismo tiempo, algún tipo de limitación a la misma. La teoría del Estado y de las Constituciones trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Los ciudadanos pueden decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus derechos y castigue las infracciones contra los mismos, siempre y cuando no exija un pago excesivo por sus servicios y garantice que nadie atentará contra esos derechos que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas constitucionales se explicaría por la necesidad de limitar las posibilidades de coacción del Estado. No basta con conferir al Estado el monopolio de la coacción, sino que es preciso también elaborar un sistema de reglas que limiten la capacidad coactiva del sector público. Esta argumentación explicaría que se redacten normas genéricas de autocontrol para el sector público y la diversidad de mayorías exigidas para aprobar los diferentes tipos de leyes. 3. LOS AGENTES Se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone.

♣ Los votantes Para dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos interesa revisar el modelo propuesto por Downs, que estudia los tipos de variables que deben incorporarse a este análisis y los motivos por los que los ciudadanos se acercan a las urnas.

29

www.uned-derecho.com Downs economista considera que la acción del votante (R) depende:

→ De los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B). → De la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (π). → De los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral (D). → De los costes que le imponga acudir a las urnas (C). En estas circunstancias, se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho: R=Bxπ+D-C Esta formulación permite extraer algunas conclusiones:

⎯

B Todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las elecciones. Es indiferente para el análisis que tales beneficios sean individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensión, extender la enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el altruismo.

⎯ π

Si el votante estima que la elección está muy reñida y que su participación puede ser decisiva para su resultado final (π es muy grande), será más fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.

⎯ ⎯

D Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las de apostar por el equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola) y sentirse así parte de una victoria colectiva. C Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos. Incluso, podrían colaborar en los resultados obtenidos en la elección la influencia de factores meteorológicos.

♣ Los políticos La presencia de un número limitado de partidos disputando un mercado de votantes potenciales, tiene semejanza con el oligopolio. En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido político quiera ser elegido, sin que tenga relevancia alguna en el análisis posterior que ese deseo se deba a su sincera voluntad de servir al país, al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas, a ganar prestigio social o medios económicos. Sea cual sea el motivo, el dirigente político o su partido pretenderán hacer máximo el número de votos. Las conclusiones que se derivan de este planteamiento son bastante evidentes y podemos resumirlas en las siguientes: ⎯

Países de sistema electoral de carácter mayoritario y tendencia al bipartidismo. Ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, con ofertas electorales bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente radical, sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. 30

www.uned-derecho.com

⎯

Regímenes políticos con sistema electoral proporcional y tendencia al multipartidismo. Se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.

⎯

Tendencia hacia el centro político. Esta tendencia se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que tal vez le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa perdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.

⎯

Distribución de costes. Los dirigentes políticos tratan de distribuir los costes de las elecciones, de forma que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado. Los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización a favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por ese mismo motivo se entiende que los períodos pre-electorales estén caracterizados por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando falta mucho tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidarán, para entonces, los perjuicios sufridos. Este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes.

♣ Los grupos de presión En casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno, se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses que actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público. Estos grupos organizados desean obtener la satisfacción máxima de sus intereses o hacer máximos sus beneficios, pero se plantea una cuestión inicial de cierta importancia, relativa a los motivos que pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en dichos grupos. Esta cuestión puede resolverse en dos modos distintos.

→ Se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamiento free rider se producirá en los grupos más amplios.

→ Puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes con una actividad complementaria, de tal modo que el grupo estaba ya formado, de forma voluntaria o coactiva, y, después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental. Comportamiento free rider quien se aprovecha del beneficio o trabajo de otro para sus propios intereses, sin asumir los costes (gorrones).

31

www.uned-derecho.com

Destacamos los siguientes medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público:

⎯ Entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses desde el gobierno o el Parlamento. Los elementos clave del análisis, al margen de las vías de financiación ilegal de los grupos políticos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos. Por ejemplo, pago de dinero a candidatos; caso americano entrega de dinero para financiar la campaña de los candidatos a la presidencia de EEUU.

⎯ Existencia de deficiencias de información disponible por el sector público, antes de

llevar a cabo una decisión. Estas carencias de información del sector público pueden llevar al grupo de presión a consultar a los sectores más interesados en el tema sobre la adopción de determinadas normas o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado.

⎯ Posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando o si le retira su confianza. Ahora bien, la información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus puntos de vista y no podrá caracterizarse como neural. Posiblemente la capacidad de decisión racional del votante mejore cuando se disponga de una mayor información, pero debería garantizarse la veracidad de la misma y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas.

♣ Los funcionarios Para analizar el comportamiento de los funcionarios la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen sobre el comportamiento de la burocracia. Niskanen distingue:

→ Entre el “burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor, sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración.

→ Entre la información disponible para la agencia y para el funcionario: - La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos. - El funcionario sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso, su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra.

32

www.uned-derecho.com

4. LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy diversas. Las diferentes teorías las esquematizamos en la siguiente tabla. Tabla 3.2. Teorías alternativas sobre el crecimiento del gasto público Causa del crecimiento del gasto Teorías Ley de Wagner Demanda Efectos desplazamiento e inspección Redistribución de la renta Grupos de interés Ilusión fiscal Ciclo electoral Oferta Comportamiento de los funcionarios Ideología del partido en el poder Centralización del sector público Productividad - precios Demanda – Oferta

♣ Explicaciones basadas en la demanda del gasto público → Ley de Wagner. Considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: Sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución. Caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir, que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad, y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto público sea aún mayor.

→ Efectos desplazamiento e inspección. La teoría del efecto desplazamiento - efecto inspección considera que el gasto tiende a crecer a lo largo del tiempo. En determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climática), es necesario un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de la conmoción. A este incremento extraordinario del gasto público se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección).

→ Redistribución de la renta. El mayor crecimiento en los gastos del sector público se debe a 33

www.uned-derecho.com funciones de carácter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario, propias del siglo XIX. Los distintos grupos políticos tienden a acercarse al estrato medio de estos votantes con la finalidad de garantizar la elección, de ahí que sean más sensibles a favor de gastos que favorezcan las demandas de estos grupos sociales.

→ Grupos de interés. La presencia de grupos de interés poderosos, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas, ajenas al puro proceso electoral.

→ Ilusión fiscal. La hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público, pero consideran que los costes de las mismas se repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les ataña personalmente.

♣ Justificaciones basadas en la oferta del gasto público → Ciclo electoral. La teoría del ciclo electoral pone de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos públicos. Reviste escasa importancia que tales urgencias de última hora aumenten los costes del proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado, ya que una vez que se ha conseguido la reelección es posible proceder a algunos recortes en el gasto público o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el período que falta hasta la siguiente consulta electoral.

→ Comportamiento de los funcionarios. El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, es una justificación más del crecimiento del gasto público por encima de lo que resultaría óptimo socialmente. Este aspecto se acentúa si tenemos en cuenta la seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con mayores garantías a las de cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir la productividad, con las lógicas dificultades que ello supone para evaluar su rendimiento y la ausencia de mecanismos sancionadores automáticos por su mala gestión.

→ Ideología del partido en el poder. En el siglo XX las alternativas en las democracias europeas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemócratas, de otro. Estas circunstancias son relevantes en el análisis del gasto público, pues los partidos conservadores son más proclives que los liberales a las políticas de redistribución de rentas, que han sido una fuente indudable de crecimiento del gasto público. Por su parte, los partidos socialdemócratas han sido los grandes impulsores de las políticas de gastos sociales.

→ Centralización del sector público. Se ha argumentado que la propia estructura del Estado, más o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto ocurre cuando el proceso de descentralización lleva a una duplicación de las funciones realizadas por el sector público o cuando la financiación de los entes autonómicos o locales depende substancialmente de la entrega de fondos por parte del poder central. 34

www.uned-derecho.com

♣ Un enfoque basado en la interacción de la demanda y la oferta En un análisis iniciado por Baumol, pero continuado después por otros economistas, se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta, que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público. Para ello, consideremos la situación reflejada en la figura 3.2. En la situación inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (O), se está produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado por la cantidad Q* a un “precio” P*. Ahora bien, la productividad del sector público es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por las propias deficiencias en la gestión, como por el hecho de que en el sector servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir mano de obra por equipo de capital, mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la economía viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la Administración. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba (O´). En tales circunstancias se produciría una nueva cantidad Qº con un nuevo precio Pº. Figura 3.2. Demanda inelástica y aumento de costes en la provisión de servicios públicos

Puede comprobarse que, en la situación inicial, el nivel de gasto público es P* x Q* y que estaría representado por la suma de las dos áreas de los rectángulos A y C. En la situación final, el gasto del sector público sería Pº x Qº y su representación geométrica sería la suma de las áreas A y B. Si comparamos B y C, observaremos que el sector público está suministrando un nivel inferior de servicios públicos (Qº < Q*), pero está incurriendo en un mayor gasto. Este fenómeno se conoce como enfermedad de Baumol y se produce con mayor intensidad cuanto más inelástica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provisión de los servicios públicos.

35

www.uned-derecho.com

Demanda elástica

Demanda inelástica

Una pequeña variación en el precio provoca una variación grande en la cantidad consumida. En la demanda elástica la curva de demanda es cercana a la horizontal.

Una pequeña variación en el precio provoca una variación pequeña en la cantidad consumida. En la demanda inelástica la curva de la demanda es cercana a la vertical.

Demanda rígida

Demanda inelástica

Demanda elástica

Demanda perfectamente elástica

5. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA 36

www.uned-derecho.com ♣ Los hechos La fuente a la que deberíamos acudir para comprobar cuál ha sido la evolución real del gasto público en nuestro país debería ser el de las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los que esos datos pueden darnos una visión inexacta de la realidad: Debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la Administración Central del Estado, por lo que deberíamos utilizar datos que reflejen la evolución del gasto en el conjunto de las Administraciones Públicas. Existen diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó, llegando a tal cuantía que actualmente tiene sentido preguntarse para qué sirven los Presupuestos.

♣ Explicación del crecimiento del gasto público en España → Aumento de demandas de gasto público en la transición política. El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de 1975, con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático, generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en bienes preferentes. Más adelante, y en la medida en que el sistema democrático se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos.

→ Crisis económica de las economías occidentales a partir de los años setenta. La crisis económica en nuestro país impulsa el gasto público, al menos, en dos direcciones: La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada por la importancia del sector público empresarial de nuestro país.

→ Consolidación de un modelo de Estado de Bienestar. La década de los ochenta es testigo de una consolidación del sistema de pensiones, no sólo desde la aprobación del texto constitucional en 1978, sino también a partir de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparición de las pensiones no contributivas. Igualmente es fruto de esta consolidación del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de vivienda.

→ Gasto en las infraestructuras de transporte. El esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transición política y ha representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas. Al mismo tiempo hay que indicar que los importantes acontecimientos vividos por España en 1992 (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla) explican su aceleración en los años 1992 y 1993. En cualquier caso, en los ejercicios económicos más recientes el ajuste presupuestario ha recaído principalmente en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento (antes Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad.

→ Proceso de descentralización política. Constituye un factor adicional que explica el 37

www.uned-derecho.com crecimiento del gasto público en España. Este proceso descentralizador representa la construcción del Estado de las Autonomías, de acuerdo con el modelo consagrado por la Constitución Española de 1978. ⎯

El proceso de descentralización no ha reducido el número de empleados de la Administración Central y en cambio ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las Comunidades Autónomas.

⎯

La aparición de los entes territoriales ha provocado, en muchos casos, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administración Central del Estado en la esfera nacional y de cada una de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, sin que la distribución de funciones realizada por la vigente Constitución haya podido evitarlo.

→ Aumento del gasto. El creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores.

→ Reducción del gasto. A partir de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientación política del gobierno de la nación, se ha producido una significativa reducción del gasto público en nuestro país. Esto se debe no sólo a la voluntad de formar parte de la moneda única europea, que exigía limitar el déficit a un 3% del PIB, sino también a la evolución de determinadas variables macroeconómicas que generaban presiones importantes sobre el gasto público. En esta dirección están:

⎯

La mejora en los datos de la tasa de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo más del 9% en 2005. La mejor situación del mercado laboral reduce el pago de prestaciones por desempleo. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a través de la imposición directa, sino también a través de las cotizaciones sociales. La capacidad de financiación de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración Central.

⎯

La bajada de los tipos de interés. El tipo de interés a corto plazo pasa de un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y llega a un mínimo histórico en 2004 con un 2,1%.

38

www.uned-derecho.com

Un vistazo Grupos de presión

Un grupo de presión es una organización social con un objetivo o intereses propios de los integrantes de esta, cuya obtención implica influir en las decisiones de las masas para colocar estas a su favor. Los grupos de presión utilizan los medios a su alcance, buscando la manera de dominar la opinión pública, la cual, a su vez, cuando ha adoptado la ideología de estos grupos, inevitablemente continúa difundiendo la ideología hacia otras personas. La manera de dominar a estas masas parte de mostrar a estas los beneficios o ventajas de adoptar sus ideas, que a final de cuentas terminan beneficiando al mismo grupo de presión. Podríamos considerar como grupos de presión a las siguientes instituciones: grupos políticos, grupos religiosos, organizaciones militares, compañías mercantiles multinacionales, etc. El objetivo de un grupo de presión se fundamenta en la búsqueda del control indirecto del poder para obtener beneficios lucrativos o morales, mediante ganancias económicas, estratégicas o religiosas para el mismo grupo de presión.

En política se reconocen como grupos de presión aquellas colectividades que sin participar directamente en las estructuras de representatividad mediatizan la decisión de los ciudadanos para un fin particular. Las simples asociaciones ciudadanas aglutinan a personas motivadas por un fin propio y común, que ejercen con autonomía en la sociedad haciendo valer su fuerza colectiva para que sus derechos sean reconocidos en las instituciones políticas. Los grupos de presión, en cambio, se caracterizan porque proyectan sus medios de poder dirigiendo la voluntad de los ciudadanos hacia unas determinadas estructuras representativas en las cuales los grupos de presión encuentran más facilidades para conseguir beneficios particulares. Conseguir ese dominio indirecto de la voluntad personal es una característica esencial de estos grupos, porque o presentan incompatibilidad legal con su presencia en el poder político o bien consideran favorable a sus intereses no ejercer directamente esa responsabilidad. Por tanto, han de presionar sobre quienes confieren el poder -ciudadanos, partidos, estructuras aristocráticas, etc.- así como sobre quienes ejercen ese poder -partidos, coaliciones, gobiernos, monarquías, etc.- para que las decisiones de los mismos favorezcan la implantación de actividades proclives a generar los beneficios particulares buscados. La estrategia de los grupos de presión, para que sea eficaz su gestión, se fundamenta en presentar como beneficios comunes aquellas estructuras que favorecen sus objetivos particulares. Esta finalidad puede estar extendida más o menos dentro del grupo, siendo a veces un reducido número de miembros de la cúpula quienes monopolizan las directrices y el beneficio planificado. Para este fin los grupos suelen motivar los sentimientos de los ciudadanos o los estados de necesidad, situaciones en las cuales la racionalización de la respuesta es menos objetiva y más fácil de conseguir. Las causas formales de los grupos de presión son siempre el control indirecto del poder y las motivaciones materiales principales suelen ser económicas, estratégicas o religiosas, por las cuales se busca un beneficio lucrativo o moral para la parte que constituye el grupo que presiona a la sociedad. Se han reconocido como grupos de presión tradicionalmente a las grandes compañías mercantiles multinacionales, la banca, las confesiones religiosas, los terratenientes, medios de comunicación amarillos... pero no se pueden olvidar otras de no menor influjo como el narcotráfico, movimientos antisistema, colectivos de damnificados, etc. Todos ellos rehúsan de hecho su conformación como grupos políticos, a veces por pura incompatibilidad legal, pero buscan los medios indirectos para alcanzar formas de influjo y decisión semejantes a ellos, con la ventaja de que al no ser percibidos como tales no sufren el rechazo de los ciudadanos, quienes apoyan o reprueban a los políticos en las urnas, sin entender en muchos casos de las fuerzas que les sostienen o les dejan caer, según sus intereses particulares.

39

www.uned-derecho.com

Grupos de presión (continuación)

I. Concepto. Asociación o grupo organizado de personas o instituciones que manifiestan deseos conscientes o intereses comunes a sus miembros, realizando una acción destinada a influir en las instituciones del poder público para producir decisiones de éste favorables a sus fines. Algunos autores prefieren usar el vocablo cabildeo en vez de grupo de presión para referirse a los grupos que intentan ejercer presión sobre el poder público, ya que la mayor parte de dichos grupos, durante la mayor parte del tiempo, sólo plantean solicitudes y en el caso de usar la presión, ella no es utilizada de manera regular. II. Características. Los rasgos que caracterizan al grupo de presión son los de ser: 1) un grupo organizado; 2) expresar conscientemente intereses parciales o particulares; 3) ejercer presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no buscan ejercer por sí mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las decisiones adoptadas bajo su influencia. III. Clasificación de los grupos de presión. Los grupos de presión pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios: • Grupos de personas y grupos de organizaciones. Este criterio atiende a la naturaleza del grupo. Hay grupos de presión integrados de personas naturales (sindicatos, asociaciones gremiales, asociaciones profesionales, asociaciones de vecinos, etc.), como hay grupos de presión constituidos por otros grupos o asociaciones (federaciones y confederaciones de sindicatos o asociaciones profesionales; federaciones o confederaciones de organizaciones campesinas; federaciones o confederaciones de asociaciones estudiantiles; federaciones o confederaciones de organizaciones empresariales, etc.). • Grupos de masas y grupos de cuadros. Los grupos de presión de masas están compuestos de una gran cantidad de miembros, con una organización bien estructurada y con aportes financieros pequeños y regulares (organizaciones sindicales de trabajadores industriales o de campesinos). Los grupos de presión de cuadros están compuestos de una cantidad pequeña de miembros con fuerte influencia económica o social (asociaciones de banqueros, asociaciones de grandes empresarios industriales o agrícolas, etc.). • Grupos de presión exclusivos y grupos de presión parciales. Los grupos de presión exclusivos son aquellos cuya razón de ser para constituirse es ejercer presión (los lobbies en Estados Unidos). Los grupos de presión parciales son aquellos grupos en los que la presión es utilizada en momentos específicos o como instrumento adicional, no siendo ella la única finalidad del grupo (asociaciones profesionales, asociaciones de cooperativas, asociaciones empresariales, etc.). • Grupos de presión promocionales y grupos de presión funcionales o seccionales. Los grupos de presión promocionales o de causa tienen por objeto promover un ideal o una causa determinada, su número de adherentes no es susceptible de apreciarse. Tales asociaciones buscan atraer miembros con base en compartir determinados valores o una visión determinada de ciertos problemas (sociedades protectoras de animales, asociaciones opuestas al uso de centrales atómicas, Amnesty International, etc.). Los grupos de presión seccionales o funcionales son aquellos que hablan en nombre de una función o sección reconocible de la sociedad (agrupaciones de comerciantes, federación de sindicatos industriales, colegios profesionales). • Grupos de presión privados y grupos de presión públicos. Los primeros son todos aquellos que emergen de la organización de la sociedad civil, mientras que los segundos están compuestos de personas o agrupaciones de ellas que desarrollan sus funciones dentro del poder gubernamental o estatal (organizaciones de funcionarios públicos, las fuerzas armadas, organizaciones militares, industriales). • Grupos de presión nacionales y grupos de presión internacionales. Los grupos de presión nacionales son aquellos que desarrollan su acción dentro de los límites de un Estado. Los grupos de presión internacionales ejercen su acción traspasando los límites de un Estado, sin que necesariamente puedan ser identificados con las organizaciones internacionales. • Grupos de presión directos y grupos de presión indirectos. Los primeros son aquellos que presionan en búsqueda de su propio interés (agrupaciones profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones sindicales). Los segundos son aquéllos que ponen al servicio de otros grupos su influencia a cambio de una remuneración (los lobbies en Estados Unidos). • Los grupos de presión material y los grupos de presión moral. Los primeros son los que persiguen un interés material generalmente de carácter financiero (aumento de remuneraciones, alzas de precios, deducciones tributarias, bonificaciones), aunque también pueden ser de otro orden (mejoramiento de las condiciones de trabajo, ventajas previsionales, entre otras). Entre los últimos, que tienen intereses morales o valóricos, encontramos las asociaciones filantrópicas, agrupaciones culturales, las iglesias. IV. Las formas de presión utilizadas. Los grupos de presión utilizan tres formas o tipos de presión: la persuasión, la corrupción, y la intimidación. • La persuasión. Esta forma de presión se emplea a través de las negociaciones, la información y la propaganda, con el objeto de convencer de que ella está orientada hacia el bien común, aun cuando en la práctica representa el interés particular o sectorial que sirve al grupo de presión respectivo. • La intimidación. Esta forma de presión lleva aparejada una amenaza velada o abierta del uso de la fuerza o de no colaboración con el gobierno en el caso de no aceptarse la propuesta del grupo de presión. • La corrupción.Constituye éste el mecanismo más contrario al ordenamiento jurídico, siempre se realiza fuera del escenario público, utilizándose generalmente medios económicos para recompensar la decisión política favorable al grupo de presión.

40

www.uned-derecho.com Burocracia

En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos regularizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. El término puede referirse a cualquier tipo de organización. Una burocracia hipotéticamente y en forma ideal constaría de varios niveles de dirección que requerirían muchas aprobaciones con firma para la toma de cualquier decisión. Una segunda característica de muchas burocracias, particularmente de las de gobierno, es la suma dificultad para despedir a los empleados (estabilidad laboral).

Elasticidad

Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las de hospitales, tribunales, iglesias, escuelas y las empresas tanto públicas como privadas. En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los precios. La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la aplicabilidad de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede reflejar numerosas relaciones entre dos variables.

Demanda rígida

La elasticidad renta de la demanda mide la sensibilidad de la cantidad demandada ante cambios en la renta, manteniendo constantes los precios de todos los bienes. La que es insensible a las variaciones del precio. Es sinónimo de demanda inelástica. Demanda rígida u oferta rígida significa que la demanda o la oferta varían muy poco cuando se modifican los precios. Elasticidad de la demanda es la variacion porcentual en la demanda de un bien dada una variación porcentual en el precio del mismo. Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje mayor a ese 10%, entonces la demanda es "elástica" Ejemplo: El precio de una determinada marca de refresco aumenta un 10%, entonces los consumidores dejaran de demandarla en más de ese 10%, puesto que es un bien que tiene otros sustitutos cercanos, es una demanda muy elástica Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje igual a ese 10%, entonces la demanda es "de elasticidad unitaria" Ejemplo: el precio de los autos aumenta un 10%, aunque no es fácilmente sustituible, los consumidores elegirán dejar de comprar los autos conforme el precio aumente, la demanda de los consumidores bajará en10% , es decir, los consumidores compraran menos autos en proporción directa con el aumento del precio Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje menor a ese 10%, entonces la demanda es "inelástica" Ejemplo: La gasolina sube 10%, como es un bien que no se sustituye fácilmente, los consumidores no tienen de otra mas que seguir consumiéndolo aunque el precio aumente, la demanda es inelástica, los consumidores seguirán comprando prácticamente sin importar el aumento del precio Estos son conceptos básicos, de ahí se derivan los conceptos de bienes sustitutos, complementarios, normales, inferiores, etc.

Sector servicios

Pensiones no contributivas

Sector servicios o sector terciario es el sector económico que engloba todas aquellas actividades económicas que no producen bienes materiales de forma directa, sino servicios que se ofrecen para satisfacer las necesidades de la población. Incluye subsectores como comercio, transportes, comunicaciones, finanzas, turismo, hostelería, ocio, cultura, espectáculos, la administración pública y los denominados servicios públicos, los preste el Estado o la iniciativa privada (sanidad, educación, atención a la dependencia), etc. El sector servicios o sector terciario se compone de las áreas "suaves" de la economía tales como seguros, turismo, actividades financieras, comercio, educación, restaurantes, industria del ocio (música, radio, cine y televisión), transporte, salud, asesoramiento jurídico, comunicaciones (prensa, radio e Internet), etc. El Estado a través de la Seguridad Social garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, por realizar una actividad profesional contributiva o por cumplir los requisitos exigidos en la modalidad no contributiva, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en la Ley General de la Seguridad Social. La Pensión no Contributiva de Jubilación asegura a todos los ciudadanos en situación de jubilación y en estado de necesidad una prestación económica, asistencia médico-farmacéutica gratuita y servicios sociales complementarios, aunque no se haya cotizado o se haya hecho de forma insuficiente para tener derecho a una Pensión Contributiva. Pueden ser beneficiarios de la PNC de Jubilación los ciudadanos españoles y nacionales de otros países, con residencia legal en España que cumplen los siguientes REQUISITOS: Carecer de ingresos suficientes Convivencia sólo con su cónyuge o parientes consanguíneos de segundo grado. Tener 65 o más años. Residir en territorio español y haberlo hecho por un periodo de diez años.

41

www.uned-derecho.com

SEGUNDA PARTE. EL PRESUPUESTO

42

www.uned-derecho.com TEMA 4.

EL PRESUPUESTO. CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

1. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO En el ámbito del sector público podemos definir el Presupuesto como el resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos, con la finalidad de atender a un plan de actuación económica. La aceptación del presupuesto significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores responsables de su aprobación. En el sector público le son propias al presupuesto tres ideas fundamentales: Forma jurídica que adopta Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta. Los Presupuestos Generales del Estado deben aprobarse mediante ley; los de las Comunidades Autónomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas; en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas y, en el caso de las universidades, corresponden a su Consejo Social. En todos los ejemplos anteriores observamos que existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión. Ello se debe no sólo a las implicaciones económicas, sino también al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control específico, que no es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas.

Implicaciones económicas que genera Por su tamaño, el sector público es el principal agente económico de nuestro país. De ahí que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Las decisiones del sector público se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores. Consecuencias políticas que produce su rechazo El presupuesto de un ente público establece la línea programática de su acción económica, por lo que el hecho de su falta de aprobación debería entenderse como una pérdida de confianza en el correspondiente órgano colegiado responsable. Esta retirada de la confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presentasen la dimisión, en consonancia con la idea de responsabilidad política.

43

www.uned-derecho.com 2. EL CICLO PRESUPUESTARIO Trataremos de describir el proceso que sigue el presupuesto tomando como referencia la normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que es muy similar la tramitación que siguen las Comunidades Autónomas. Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado. De esta forma, diferenciamos: Elaboración Discusión y aprobación Ejecución Control

Atribuida al Poder Ejecutivo Asignada al Poder Legislativo Corresponde al Poder Ejecutivo Encomendado al Poder Judicial, pues se lleva a cabo a través del Tribunal de Cuentas.

♣ La fase de elaboración La iniciativa está en manos del Poder Ejecutivo que atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto al Ministerio de Economía y Hacienda. En el proceso de elaboración debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: Las previsiones económicas. Son las referidas al año de vigencia del presupuesto. Estas estimaciones reflejan la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación o los tipos de interés. Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios. Entre ellos se tiene que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden las posibilidades de los ingresos públicos. Las estimaciones de ingresos. Estas estimaciones dependen de la evolución económica general y de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos.

♣ Fase de discusión y aprobación Una vez elaborado el anteproyecto de ley, corresponde al Consejo de Ministros aprobar su remisión a las Cortes Generales. Esta aprobación convierte el anteproyecto de ley en Proyecto de Ley. El Consejo de Ministro debe remitir el documento a las Cortes tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, debe remitirlo al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley debe adjuntarse una serie de documentos, entre los que destacan: -

Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.

-

El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de gastos e ingresos. El Parlamento debe discutir el Presupuesto, existiendo dos tipos de limitaciones en el 44

www.uned-derecho.com proceso de tramitación: Derecho de enmienda parlamentaria. Aparece recogida en el art. 134.6 CE que establece que toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno. Prórroga automática del presupuesto. Aparece reflejada en el art. 134.4 CE que establece que si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La incapacidad del ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implícita de la confianza en el mismo, que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones.

♣ La fase de ejecución Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los gastos e ingresos previstos en el presupuesto. Ahora bien, se trata de una previsión, lo que nos obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. Gastos Debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Esto supone que no existe ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo. No obstante, existen procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento:

∗ Hablamos de créditos suplementarios cuando las previsiones iniciales fueron inexactas. ∗ Hablamos de créditos extraordinarios cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna. Debe aprobarse mediante ley todo aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente. Ingresos ⎯ Ingresos ordinarios Fundamentalmente son los de carácter tributario. En este caso, el presupuesto señala una estimación de los ingresos a percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. ⎯ Ingresos extraordinarios Están constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública. En este caso, el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo. No sucede nada si no se llega a ese nivel máximo, pero superarlo exige una autorización del legislativo a través del proyecto de ley correspondiente.

45

www.uned-derecho.com ♣ La fase de control Control interno de la propia Administración Se realiza con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. La Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto. Control externo parlamentario Trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Si el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo, el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas Figura en el art. 136 CE y viene regulado por Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. -

Es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público.

-

Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas.

-

Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir, comprobarlas.

-

Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que, en su caso, se haya incurrido.

-

Sus miembros gozan de las mismas atribuciones que jueces y magistrados en cuanto a independencia, inamovilidad e incompatibilidades.

Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene dos funciones distintas: ⎯ La fiscalización de las cuentas del Estado. ⎯ El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal: La Sección de Fiscalización, regulada en los artículos 8 a 10 LOTC. La Sección de Enjuiciamiento, a la que se refieren los artículos 11 y 12 LOTC.

46

www.uned-derecho.com

3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios: Los principios políticos Los principios contables de contabilidad.

Responden a la pregunta ¿quién debe diseñar el presupuesto? Traducen las implicaciones de los principios políticos a criterios

Los principios económicos Señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía.

♣ Los principios políticos La distribución de funciones en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si el presupuesto se puede considerar como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuantía o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla los requisitos establecidos. De ahí que el resto de los principios políticos deban entenderse en esta clave, la de garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo. Principio de universalidad El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar, pues, de otro modo, habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el poder legislativo. Principio de unidad y claridad Estos ingresos y gastos deben presentarse en un único documento para que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento y, además, debe estructurarse de tal manera que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos. Principio de especialidad Su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo. Dentro de este grupo, distinguimos: -

Especialidad cualitativa Se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras.

-

Especialidad cuantitativa marcados.

-

Especialidad temporal Se pretende evitar que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto.

Se pretende evitar que se superen los límites de gasto

Principio de publicidad Se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos. No obstante, dada la complejidad de estas materias, resulta hasta cierto punto ingenuo que esta información sea accesible.

47

www.uned-derecho.com ♣ Los principios contables Los principios contables guardan una clara correspondencia con los de carácter político, pues, en definitiva, no son más que el modo como se traducen a criterios de contabilidad. Presupuesto bruto El principio de universalidad se convierte aquí en el de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo. Unidad de caja El principio de unidad se transforma aquí en el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se cargan todos los desembolsos. Se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos financien el importe global de los gastos. Principio de especificación Este principio es reflejo de la especialidad cualitativa y cuantitativa, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras. Principio de ejercicio cerrado Este principio es reflejo de la especialidad temporal, que impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro. Podemos reflejar la correspondencia entre principios políticos y contables con la ayuda de la figura 4.1. Figura 4.1. Principios políticos y principios contables (p84)

48

www.uned-derecho.com ♣ Los principios económicos Los principios de carácter económico se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, que corresponden a lo que hemos denominado enfoque liberal. Principio de limitación del gasto público Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector público aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí que el primer principio económico sea el de limitación del gasto público. Principio de neutralidad impositiva Considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal. Principio de equilibro anual Sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. Se trata de asegurar que la suma de los ingresos ordinarios sea suficiente para atender a los gastos totales del sector público. Este principio tiene gran relevancia y se le conoce como la regla de oro de la Hacienda Clásica. Principio de limitación de las emisiones de deuda pública Sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución o amortización del préstamo. Principios presupuestarios clásicos Principios políticos

Principios contables

Principios económicos

Competencia Universalidad Unidad/Claridad Especialidad Cuantitativa, cualitativa, temporal. Publicidad Presupuesto bruto Unidad de caja Especificación Ejercicio cerrado Limitación del gasto público Neutralidad impositiva Equilibrio anual Limitación de las emisiones de deuda pública

4. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Los principios presupuestarios clásicos responden a unas circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. Los cambios en la organización política posteriores a la Segunda Guerra Mundial y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, han influido en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Todos estos factores nos llevan a afirmar que actualmente los principios económicos han entrado en una profunda crisis.

49

www.uned-derecho.com

→

→

→

Papel preponderante del Estado en la resolución de problemas económicos. No creemos que pueda hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o de Estado residual, como querían los clásicos de la Hacienda Pública. El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista, o las teorías sobre el aumento del gasto, demuestran bien el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos. Quiebra del principio de neutralidad. Puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las características más evidentes del llamado modelo de Estado del Bienestar es precisamente que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de la renta y como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado. Abandono de la regla del presupuesto equilibrado. El abandono de esta regla se debe a la convicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos En los momentos de recesión económica la renta nacional crece a un ritmo más lento e incluso llega a disminuir. En estas circunstancias, el Estado ve recortada su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debería rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.

Crisis de los principios políticos Se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales. Principio de competencia Este cambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribución clásica de funciones a la que nos hemos referido. Principio de universalidad

Puede decirse que aún conserva su valor y vigencia.

Principio de unidad Es uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido puede defenderse la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública. Principio de especialidad También ha sufrido transformaciones. Su finalidad era controlar la acción del ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.

50

www.uned-derecho.com

La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:

→ Los créditos de compromiso. Significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.

→ Las leyes de programa. Se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa.

Principio de publicidad El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales. 5. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. UN CAMBIO DE ORIENTACIÓN Las leyes de estabilidad presupuestaria, aprobadas en diciembre de 2001, significan un evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos que habían sufrido una importante erosión, sobre todo por lo que respeta al equilibrio presupuestario. Existen dos normas jurídicas, de rango distinto, para regular esta materia (dos leyes de estabilidad presupuestaria). La primera reviste la forma de ley ordinaria y la segunda de ley orgánica y es complementaria de la anterior. La regulación en dos leyes se motiva a la descentralización del sector público de nuestro país La ordinaria para la Administración Central del Estado y la orgánica para las Comunidades Autónomas. La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria, al que podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario. El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001, como la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo.

51

www.uned-derecho.com

Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes: ⎯ El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes. ⎯ A pesar de esta previsión, no pueden descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superan la previsión inicial. Tales incidencias se cubrían en el pasado con los créditos suplementarios y extraordinarios, que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento del sector público. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo a este Fondo. ⎯ No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en términos más sencillos, si al acabar el año 2003 sobran 100 millones de euros del Fondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004. En el año 2004, con el cambio en la orientación del gobierno, se lleva a cabo una reforma de estas las dos normas de estabilidad presupuestaria: Por un lado, buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes subcentrales tengan un carácter más negociado. Por otro, flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para cada año concreto, sino para el conjunto del ciclo económico.

52

www.uned-derecho.com

Un vistazo

Deuda pública Por deuda pública se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el estado o cualquier poder público materializado normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:

• •

Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos. Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.

La deuda pública se define como un instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor (País, Provincia, Estado, Departamento, Distrito o Municipio) que busca en los mercados nacionales o extranjeros captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta fijada por una tasa en los tiempos estipulados por el bono. Para financiar sus actividades, el sector público puede utilizar esencialmente tres medios:

• • •

Fondos reservados

Impuestos y otros recursos ordinarios (precios públicos, transferencias recibidas, tasas, etc.). Creación de dinero, mediante un proceso de expansión monetaria. Emisión de deuda pública.

Son una partida presupuestaria que el Ministerio del Interior dedica anualmente para combatir el terrorismo y el narcotráfico. La diferencia de esta partida con otras dedicadas al mismo fin es la ausencia de publicidad, justificación y supervisión externa que existía sobre ella. Para evitar el uso irregular de este dinero, el 11 de mayo de 1995 entró en vigor una ley que regula la utilización y el control de los gastos reservados. Entre los años 1983/ 93, el Ministerio del Interior asignó unos 20.000 millones de pesetas para gastos reservados, que se ingresaron en tres cuentas corrientes del Banco de España. La primera, denominada "Provisión de Fondos", estaba destinada a atender las necesidades de la Dirección de la Guardia Civil. La segunda, llamada "Habilitación de Material", era directamente gestionada por el ministro y la tercera y más cuantiosa, registrada a nombre de la "Dirección de la Seguridad del Estado-Secretaría de Estado para la Seguridad", estaba gestionada por el director de la Seguridad del Estado, aunque Rafael Vera siempre tuvo firma sobre ellas. Durante el citado periodo, además de las cantidades inicialmente presupuestadas, el Ministerio del Interior dispuso de partidas complementarias con las que se incrementaban anualmente los fondos destinados a gastos reservados de la Secretaría de Estado.

53

www.uned-derecho.com

TERCERA PARTE. LAS FUNCIONES DEL SECTOR PÚBLICO

54

www.uned-derecho.com

Conceptos importantes *

Bienes públicos Son aquellos de cuyo disfrute no puede excluirse a ninguna persona, independientemente de quién pague por ellos, y cuyo consumo por un individuo no reduce la cantidad de ese bien disponible para otro individuo.

*

¿Qué diferencia hay entre bienes públicos puros y no puros? En un bien público puro todos los individuos (no exclusión) consumen el total producido (no rivalidad). Ejemplo, la protección de la capa de ozono, defensa nacional, seguridad ciudadana, etc. Hay varias impurezas posibles: Bien público local, cuando se cumple la definición de bien público puro, pero no para toda la humanidad, sino únicamente para un subconjunto, un grupo de personas. Ejemplo, el prestigio debido a tener un título en ingeniería. Un bien público puede estar sujeto a congestión. Ejemplo, esto es lo que ocurre con una carretera. Puede romperse la cláusula de no exclusión en un bien público para que la financiación sea posible. Ejemplo, la entrada para una sesión de cine.

*

Competencia perfecta Se dice que un mercado está funcionando en competencia perfecta cuando reúne determinadas características entre las que puede destacarse el elevado número de compradores y vendedores que implica la irrelevancia de las decisiones individuales en las magnitudes del mercado. Garantiza la máxima eficiencia. Un mercado de competencia perfecta tiene como características más relevantes las siguientes: -

-

Elevado número de oferentes y de demandantes. Ninguno de los oferentes y demandantes puede tener un poder suficiente como para influir decisivamente en el mercado. Todos los sujetos participantes en el mercado son precio-aceptantes, es decir, toman el precio que resulta del equilibrio de oferta y demanda como un dato externo a ellos, como una realidad que no pueden cambiar y a la que deben adecuar sus comportamientos. Saben que, hagan lo que hagan, su importancia aislada es tan ínfima que no alterará para nada ese equilibrio. Que todos los sujetos de una economía puedan entrar y salir libremente de cualquiera de los mercados. Si un mercado concreto las condiciones no son favorables, no hay ningún obstáculo para abandonarlo y trasladarse a otro con mejores perspectivas. Que todos los productos ofrecidos por todos los oferentes sean homogéneos y perfectamente sustituibles entre sí. Para los demandantes no debe existir ningún obstáculo para desviar su elección a la alternativa más barata dentro de las que satisfagan la misma necesidad.

55

www.uned-derecho.com

-

*

Información completa de las alternativas existentes y perfecta movilidad de sujetos, factores y recursos. Principio de exclusión. Sólo quién paga el precio puede disfrutar del bien o servicio. Principio de correspondencia entre el precio de un bien y los costes que supone su producción, así como los beneficios que se derivan de su consumo. Se supone que el mercado y el tipo de bien permiten que todos y cada uno de los sujetos tenga en cuenta la totalidad de los costes y beneficios y en función de su valoración permitan el equilibrio óptimo que hagan mínimos los costes y máximos los beneficios. Que todos los sujetos actúen con racionalidad. Los individuos buscan maximizar su bienestar y los empresarios sus beneficios

Competencia imperfecta Las empresas que actúan en mercados de competencia imperfecta tienen la posibilidad de influir en el precio final (empresas precio-determinantes), a diferencia de las que actúan en competencia perfecta. Pueden calificarse mercados de competencia imperfecta aquellos en los cuales los sujetos individuales tienen capacidad para influir decisivamente en el precio del mercado o para decidir el precio que aplican a su propia producción. Podemos definir tres grandes tipos de mercado dentro de la competencia imperfecta: -

-

El monopolio. Es un mercado de competencia imperfecta en el que se dan determinadas características, especialmente que hay un solo oferente. Es el caso más claro de empresa preciodeterminante y modelo opuesto al de la competencia perfecta, dado que un solo vendedor absorbe la totalidad del mercado sin competencia directa. La demanda del mercado, que en competencia perfecta se repartía entre las numerosas empresas participantes en el mismo, aquí se corresponde con la demanda de la empresa. Ésta, por tanto, tiene en principio la libertad más absoluta para fijar el precio que desee dentro de lo que le permitan sus demandantes. Oligopolio. Podía calificarse como un tipo intermedio entre el monopolio y la competencia monopolística, si bien está más cerca del primero porque aquí un pequeño grupo de competidores se reparten el mercado. Competencia monopolística. Es un mercado de competencia imperfecta en el que hay muchos oferentes y escasas barreras de entrada y salida, pero con diferenciación entre los oferentes que les permite una cierta capacidad para influir en el precio. La característica fundamental que separa la competencia monopolística respecto a la competencia perfecta es que en la monopolística existe diferenciación de producto. Existe diferenciación de producto cuando, en un mismo mercado, los demandantes consideran que los bienes o servicios ofrecidos por los distintos vendedores son sustitutivos imperfectos entre si.

56

www.uned-derecho.com

Diferenciación empresas precio-aceptantes y precio-determinantes En la vida real podemos diferenciar dos tipos de empresas: -

Las que tienen un margen muy reducido para fijar los precios, para las cuales podría ser válida la simplificación de que son precio-aceptantes (la parafarmacia de mi mujer).

-

Otras, al menos las de mayor tamaño o importancia, que tienen un margen más amplio para decidir o influir de forma importante sobre los precios de los productos y que podemos llamar precio-determinantes (Sony, Phillips, etc.). Son empresas precio-determinantes aquellas que tienen en cuenta su capacidad para influir en el precio como una de las variables estratégicas sujetas a su decisión. Esa capacidad viene dada, bien porque el número de empresas es muy reducido, bien porque el producto que ofrecen cada una de ellas se diferencia de los ofertados por las competidoras, lo suficiente como para que no puedan considerarse perfectamente sustituibles (por ejemplo, Sony frente a otras marcas de televisiones inferiores).

Comparación de los principales tipos de mercado Características Número de oferentes Capacidad para influir en el precio Facilidad de entrada y salida en el mercado Diferenciación entre oferentes en el mercado Influencia en los competidores Ejemplos

Competencia perfecta

Competencia imperfecta Competencia monopolística

Oligopolio

Monopolio

Muchos Nula

Muchos Alguna

Pocos Bastante

Uno Mucha

Total

Total

Escasa

No

Sí: aunque no muy importante, decisiva

Normalmente sí, aunque pocas veces decisiva

Nula (al menos a corto plazo) No (sólo uno) o notoria (respecto a indirectos)

Nula

Escasa

Mucha

Escasa

Mercados internacionales sin trabas como títulos valores o algunos productos agrarios…

Bares, gasolineras, prendas de vestir…

Automóviles, compañías aéreas en la mayoría de las rutas…

Servicios nacionalizados, único oferente en una localidad…

57

www.uned-derecho.com TEMA 5.

LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN En este tema veremos los diferentes fallos existentes en el mercado y la labor del sector público para solventarlos.

→ Vamos a considerar los bienes públicos puros (p.e. defensa nacional, seguridad ciudadana, etc.), cuya clave está en cómo se financia esa producción. -

En los bienes privados la producción se financia a través del pago de un precio en el mercado.

-

En los bienes públicos, donde no existe mercado, la producción debe financiarse mediante el pago de impuestos.

Cada vez observamos con más frecuencia bienes públicos gestionados por empresas privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos susceptibles de su venta en el mercado.

→ Fallos en los mercados monopolizados. Nos plantearemos hasta qué punto el monopolio, como estructura de mercado, impone un coste de bienestar para la sociedad y discutiremos las formas de regulación del mercado.

→ Fallo del mercado causado por la presencia de efectos externos en la producción de un bien o

servicio. Definiremos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea trasmitido a través de los precios. Haremos referencia a un caso particular de efecto externo negativo, que es el constituido por la contaminación o los daños al medio ambiente.

2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS PUROS La cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio se resuelve a través del mecanismo de mercado. La cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las características de un óptimo de Pareto. En el caso de los bienes públicos no puede existir un mercado que regule su producción, de ahí que sea el sector público el encargado de su provisión. A pesar de ello, podemos preguntarnos cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo hipotético que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes públicos. Condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros. Supongamos, en primer lugar, que sólo existen dos grupos de demandantes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el siguiente gráfico.

58

www.uned-derecho.com Figura 5.1 – 5.2. Demanda de un bien privado (p96-97) Demanda grupo A Demanda grupo B

Demanda total

A partir de las dos demandas anteriores (A y B) es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado. ⎯ Precio de 100 unidades El grupo A demanda 20 unidades y el B 10, por lo que la demanda total en el mercado será 30 unidades. ⎯ Precio de 50 unidades La demanda del grupo A es de 40 y la del grupo B de 30, por lo que la demanda total será de 70 unidades. La obtención de la demanda total en el mercado se consigue sumando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje horizontal del gráfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales. Una vez comprobado esto, estamos en disposición de obtener las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados. Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados (p98) a) Demanda del grupo A b) Demanda del grupo B c) Demanda y oferta en el mercado

En el gráfico 5.3.c) representamos la situación de equilibrio en el mercado. Sabemos ya que éste se alcanzará en el punto E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad QE, y el precio PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se cumple: PE = CMg Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto QA y QB. Como es lógico, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado.

59

www.uned-derecho.com

En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia económica para los bienes privados: CMg = PE = PA = PB QE = QA + QB Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado y, por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes públicos puros las cosas cambian substancialmente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo no rival si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las mismas unidades de ese bien. En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el inverso, esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x unidades de bien público? ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios. Figura 5.4 – 5.5. Demanda de un bien público puro (p99-100) Demandante A Demandante B

Demanda total

⎯ Cantidad de 5 unidades El consumidor A estaría dispuesto a pagar 100 u.m, mientras que el demandante B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por estos dos individuos pagaría 170 u.m. ⎯ Cantidad de 11 unidades El consumidor A pagaría 60 u.m., mientras que el demandante B desembolsaría 40, lo que nos daría una cifra total de 100 u.m. De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están situados en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa sumando verticalmente las demandas individuales.

60

www.uned-derecho.com

Una vez obtenida la demanda de bienes públicos, podemos analizar las condiciones de eficiencia en su provisión. Figura 5.6. Equilibrio en un “mercado” de bienes públicos (p100) Demanda de A Demanda de B

Hipotético “Mercado”

El gráfico explica cómo se asignarían los bienes públicos en el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad de seis unidades de bienes públicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del “mercado”. De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente: QE = QA = QB CMg = PE = PA + PB Es decir, en el caso de los bienes públicos puros las condiciones de asignación se invierten con respecto a los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios y, simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público. En cualquier caso, este mecanismo hipotético plantea algunos problemas.

→

→

Cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar los consumidores por el bien público. En el caso de los bienes privados el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado indica cuáles son las preferencias del consumidor, pero en los bienes públicos esta compra no existe, de ahí que se establezcan mecanismos alternativos para descubrir estas preferencias. Esta condición de equilibrio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. El análisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u.m. a la provisión del bien público y que B, por su parte, debería aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal.

61

www.uned-derecho.com 3. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA. FORMAS DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta.

→ En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta y que ésta, a su vez, representa el coste marginal de producción (al que denominamos habitualmente CMg).

→ Por el contrario, en los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el

CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos IMg). Una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resultados del monopolio.

En la figura 5.7 hemos representado gráficamente un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el coste medio de producción (CMe). Esta coincidencia resulta muy útil a la hora de establecer los costes auténticos causados por un monopolio. Figura 5.7. Comparación entre competencia perfecta y monopolio (p103)

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dadas por el punto de equilibrio E, es decir, una cantidad Qc y un precio Pc. El consumidor obtendría así un excedente marcado por el triángulo delimitado por los puntos E, Pc y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical.

62

www.uned-derecho.com

Si el mercado fuera un monopolio y éste tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, entonces la empresa elegiría la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal; vendería esa cantidad a un precio PM, como indica el punto M en la curva de demanda, y como consecuencia, el consumidor vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos M, PM y el de intersección de la demanda con el eje vertical. De esta forma, el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene representada por el área del trapecio delimitado por los puntos PM, M, E y Pc. Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para el consumidor representa un auténtico coste social. En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas bien delimitadas: ⎯ El área del rectángulo PM - PC - A - M se calcularía como la base por la altura. La base del rectángulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir, Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – PC) Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y éste, a su vez, con el coste medio. Usando esta información podemos reescribir la fórmula anterior como: Área del rectángulo = QM (PM – CMe) La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos dice cuanto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estamos calculando los beneficios del empresario. De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será, en todo caso, una redistribución entre los componentes de la sociedad, que nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social. ⎯ El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se apropia el monopolista. Esta área es el auténtico coste social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo: Área = ½ Base x altura La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el área es: Área = ½ (QC – QM) (PM – PC)

63

www.uned-derecho.com En el análisis que hemos realizado hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice, en este caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtiene mayores beneficios. Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, consideremos el gráfico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por el índice “CP”) y del monopolista (reflejado con el índice “M”). Figura 5.8. Comparación entre monopolio y competencia con costes distintos (p105)

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista está representado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres áreas distintas: El área A representa beneficio para el monopolista, obtenida de una pérdida de excedente para el consumidor. De nuevo, se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia económica. Podemos evaluar esa área como: (PM – PCP) . QM El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta área sería: ½ . (PM – PCP) . (QCP – QM) El rectángulo marcado por la letra C representa los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta. Significan, en esta medida, una ganancia pura para la sociedad. El área de este rectángulo puede calcularse a partir de la siguiente fórmula: (CMeCP – CMeM) . QM

64

www.uned-derecho.com

El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es decir, si el área del triángulo B es menor que el área del rectángulo señalado con C. Formalmente, es eficiente si: ½ . (PM – PCP) . (QCP – QM) < (CMeCP – CMeM) . QM En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención pública. Esta pueda adoptar formas muy diversas, ente las que citamos las siguientes:

♣ No intervención Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, este hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente, terminará convirtiendo al monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras y que, en la actualidad, están bastante más próximos a los mercados de competencia. Una variante de esta postura es la llamada teoría de los mercados disputables. Por ejemplo, supongamos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (líneas de autobuses). Este concesionario sabe que en cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior perderá la concesión a favor de otra empresa, por lo que procurará no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, no se daría ninguna pérdida de excedente para al consumidor.

♣ La legislación antitrust Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas: La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la aplicación de la llamada rule of reason, o regla de la razón, que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razonables. Sin embargo, la prohibición de prácticas abusivas (discriminación de precios, etc.), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada tanto en la legislación mercantil europea como española. La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas independientes. En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios, el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una evaluación por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mercado. 65

www.uned-derecho.com ♣ El establecimiento de impuestos Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que en algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y está en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo, la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A. - CAMPSA )

♣ Fijación de un límite a los beneficios Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario, pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s). El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch – Johnson, que en realidad tiene dos manifestaciones: ⎯ Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo a la empresa, despachos espaciosos con todo lujo de comodidades… ⎯ El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de trabajadores como la compra de nuevas máquinas aumenta el coste y, por tanto, reduce los beneficios. En el caso de la maquinaria, además, aumenta el denominador, de ahí que sea un sistema más eficaz para no superar el nivel máximo autorizado. 4. EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES (EXTERNALIDADES) Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (daños en el medio ambiente), causado por la producción de un bien (producidos por una empresa contaminante), el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social. Para demostrar esta afirmación, consideremos el gráfico 5.9. Figura 5.9. Cantidad de equilibrio y cantidad óptima en presencia de efectos externos (p108)

66

www.uned-derecho.com

La curva de demanda D representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan sólo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho técnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego de la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el mercado fijará la cantidad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales. Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente. Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual. En estas circunstancias, la cantidad óptima Q0 y su precio correspondiente P0, se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y como se indica con el punto A de la representación gráfica. Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de efectos externos negativos, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o, lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.

♣ La responsabilidad extracontractual Una primera solución responde al contenido en el art. 1.902 CC. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Bajo este supuesto, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el empresario considera el daño al medio ambiente como un coste privado más. Técnicamente se dice que, en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio. El planteamiento propio del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del siguiente modo: “Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”. Vamos a explicar este teorema con un ejemplo. Consideremos un empresario de la industria química, cuya fábrica realiza unos vertidos al río. Tales vertidos son mayores al aumentar la producción y causan daños a una piscifactoría, situada aguas abajo. Consideramos que los resultados, para uno y otro empresario, son los contenidos en la tabla 5.1.

67

www.uned-derecho.com

Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total generado por una actividad contaminante (p110) Volumen de producción Beneficio total empresa Pérdida total piscifactoría (Q) (B) (D) 10.000 600.000 100.000 20.000 1.100.000 300.000 30.000 1.500.000 600.000 40.000 1.900.000 1.000.000 50.000 2.300.000 1.500.000 60.000 2.600.000 2.100.000 A partir de los datos de esta tabla podemos obtener cuál es el beneficio marginal y el daño marginal de las diferentes producciones que puede elegir la empresa contaminante. Estos datos se contienen en la tabla 5.2. Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producción contaminante (p111) Q producidas Q total Beneficio marginal AB /AQ as 1 10.000 10.000 600.000 2as 10.000 20.000 500.000 3as 10.000 30.000 400.000 4as 10.000 40.000 400.000 5as 10.000 50.000 400.000 6as 10.000 60.000 300.000

Daño marginal AB/AQ 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al dueño de la piscifactoría. En este caso, prohibirá totalmente la actividad de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación. ⎯ Si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm. obtendría un beneficio de 600.000 u.m., más que suficientes para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueño de la piscifactoría. ⎯ Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría convencerle para fabricar 10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000 u.m. sigue excediendo el daño que causa al propietario de la piscifactoría (200.000 u.m.). ⎯ Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar a alcanzar una producción total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el beneficio de las últimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el daño causado. ⎯ Más allá de este nivel de producción, sería imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el quinto grupo de 10.000 Tm., para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendría un beneficio de 400.000 u.m. por estas últimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el daño de 500.000 u.m. causado al propietario de la piscifactoría. Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química, elegirá el máximo nivel de producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una compensación para que el industrial rebaje su nivel de producción, en 10.000 toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un daño de 600.000 u.m., mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de que el dueño de la piscifactoría podría convencer al fabricante para que redujese la producción en 10.000 unidades más, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el empresario. De este modo, es fácil comprobar que se alcanzaría el mismo nivel de producción, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando el derecho de propiedad correspondía a la piscifactoría.

68

www.uned-derecho.com A pesar de lo expuesto, la solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes:

→ Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar claro quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Por ejemplo, ¿Tiene derecho el empresario a usar un río para efectuar vertidos o es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? En este último caso ¿hasta qué punto de limpieza de las aguas?

→ Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminación, éste adquiere el derecho a la compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso estamos aplicando la regla de “el que contamina, paga”; en el segundo, “el que renuncia a contaminar, cobra”. El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad.

♣ La regulación pública Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho administrativo, que regulan las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo o emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa. El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de contaminación generado. En la figura 5.10 reflejamos el caso normal en el que a mayor producción corresponde un mayor grado de contaminación, por lo que el sector público debe establecer un nivel máximo admisible C*. Figura 5.10. Límite máximo a la emisión de agentes contaminantes (p113)

69

www.uned-derecho.com En el gráfico contenido en la figura 5.10 suponemos que la contaminación generada C depende de la cantidad producida Q, a través de una relación indicada por la función: C = f (Q) y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite máximo de emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generaría un nivel de contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado por la Administración C*. En tales circunstancias, al empresario no le quedan más que dos alternativas: Reducir su producción hasta Q0 para que el nivel de contaminación generada coincida con el máximo admisible. Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para que la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido por la relación C = g (Q), es decir, menos contaminación para la misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio QE sería compatible con el límite establecido por el sector público. Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el mercado. Recordemos que al plantear el problema, en la figura 5.9, llegábamos a la conclusión de que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Q0. Si el empresario opta por aceptar el límite marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exceder la cantidad Q0, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo de producción, tal y como indicamos en el gráfico siguiente. Figura 5.11. Efecto de la regulación administrativa (se acepta el límite marcado) (p114)

En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Q0. Sin embargo, la regulación administrativa tropieza con alguna dificultad adicional: La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difícil aplicación. Además, que esta normativa se pueda adaptar cada vez que se modifiquen las técnicas, pues, en caso contrario, una mejora técnica mantendrá constante el nivel de vertidos, pero con una producción mayor. La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz. 70

www.uned-derecho.com

♣ El establecimiento de impuestos (impuestos y subvenciones) Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o a la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más “limpias” en sus procesos de producción. Impuestos El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata, por tanto, de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que este sistema es una aplicación del principio “quien contamina, paga”. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:

→ Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compense los daños, éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la compensación por responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario.

→ El planteamiento basado en impuestos medioambientales es, además, particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el número de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes.

→ Debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art. 1.902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio; en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el sector público, y ya no es fácil asegurar que con esos fondos se compense a los perjudicados.

→ Cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo, construcción de autovías, pantanos o centrales nucleares) que causen daños aun mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas. Subvenciones El sistema de subvenciones representa la aplicación inversa al establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño, para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea por una tecnología menos contaminante. El ejemplo más evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas. 71

www.uned-derecho.com

El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector público. No obstante, deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:

⎯ Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el daño debería pagar por ello.

⎯ Al subvencionar la actividad contaminadora se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una técnica menos contaminante, al incrementarse la producción, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.

♣ Los permisos Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a contaminar y, si lo hace, se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta ese punto, el procedimiento tendría los mismos efectos sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, este sistema permite una flexibilidad mucho mayor y, además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados. Por ejemplo, supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Consideremos que existen dos grupos de empresas: uno que utiliza una tecnología poco contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes en contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primer empresario vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público y, en cambio, se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes.

72

www.uned-derecho.com

Un vistazo Concepto de utilidad marginal según apuntes de Economía Política

El primer vaso de agua, cuando estamos sedientos, nos resulta extremadamente “útil”, pero los sucesivos vasos nos aportarán un bienestar mucho menor y no seguiríamos aumentando nuestra utilidad total por el hecho de que bebiéramos litros y libros de agua. Por ello, será útil fijarnos en la utilidad marginal, que es un concepto de gran importancia. La utilidad marginal de un determinado bien es el aumento (o disminución) en la utilidad total que nos supone el hecho de consumir una unidad adicional del mismo. Cuando tenemos que decidir si adquirimos un determinado bien compararemos (de forma consciente o inconsciente) si el aumento de utilidad que nos va a significar compensa el precio que tenemos que pagar por el mismo. Por tanto, ese análisis de “compensación” se realiza unidad por unidad. En la decisión de comprar un bien o de comprar una unidad más de éste o no hacerlo, el factor decisivo no es la utilidad total sino la utilidad marginal, la utilidad “nueva” que me va a aportar ese determinado bien o, en su caso, esa nueva unidad. En esa valoración del aumento de utilidad un factor muy importante es mi situación previa. Ya hemos visto como la utilidad que me aportaba el primer vado de agua era mayor que la que pudiera añadir los sucesivos. Esta regla es válida para el consumo de cualquier bien porque en todos, al menos a partir de un cierto punto no muy elevado, se cumplirá la Ley de la utilidad marginal decreciente: cuanto mayor es la cantidad que consumimos de un bien, menor es la utilidad marginal que nos aporta cada nueva unidad consumida del mismo.

Coste marginal e ingreso marginal (apuntes de Economía Política)

Las decisiones de producción se toman en el margen. Es decir, estamos en una determinada situación y debemos decidir si cambiamos o no. Por ello, tendremos que comparar el ingreso marginal derivado de la nueva unidad que vamos a producir (aumento del ingreso total por la venta del nuevo producto) con el coste marginal (aumento del coste total derivado de la producción de la última unidad). Si un empresario quiere hacer máximos sus beneficios, solamente le compensará aumentar la producción del correspondiente bien o servicio si las nuevas unidades que va a producir implican: -

que aumenten sus beneficios, porque si van a disminuir es absurdo incrementar la producción, o, lo que es lo mismo, que aumenten sus ingresos totales más que sus costes totales, porque si aumentan más los costes que los ingresos van a disminuir sus beneficios, o, lo que es lo mismo, el ingreso marginal sea superior al coste marginal. Recordemos que el concepto marginal se refiere a lo que varían ingreso y coste al aumentar la producción. Si digo que el ingreso marginal es superior al coste marginal, es que los ingresos están aumentando más que los costes, o, lo que es lo mismo, el beneficio marginal sea positivo, que es otra forma de decir que aumentan los beneficios.

El empresario irá aumentando su producción mientras que cumplan las condiciones anteriores que suponen que sus beneficios siguen aumentando y se detendrá cuando el beneficio alcance su máximo, lo que se dará en el punto en el que pare de crecer y antes de que empiece a disminuir. Por lo tanto, el beneficio máximo se obtiene para cualquier empresa y en cualquier condición cuando el beneficio marginal es igual a cero, es decir, cuando el ingreso marginal y el coste marginal se igualan. Una empresa estará interesada en contratar más cantidad de un factor productivo, sólo si con ello aumentan sus beneficios, o, dicho de otra forma, sólo le interesará contratar una unidad adicional de un factor productivo en la medida en que el incremento de coste que implique esa contratación (coste marginal) sea inferior al incremento de ingreso que vaya a obtenerse con su utilización (ingreso marginal). El factor productivo se seguirá demandando hasta el punto a partir del cual esa comparación resulte negativa. Es decir, que la cantidad demandada óptima de un factor productivo vendrá dada, como siempre, por el punto donde se igualen su coste marginal y su ingreso marginal. Si suponemos que para cada empresa el precio de los factores productivos viene dado por el mercado, cada unidad adicional de un factor productivo incrementa el coste total exactamente en el importe del precio de ese factor, o lo que es lo mismo, el coste marginal de un factor productivo es, en principio, igual a su precio.

73

www.uned-derecho.com

Coste marginal

En economía y finanzas, el coste marginal es el cambio en el coste total que surge cuando la cantidad producida cambia por una unidad, es decir, al incremento del coste total que supone la producción adicional de una unidad de un determinado bien. Matemáticamente, la función del coste marginal CM es expresada como la derivada de la función del coste total CT con respecto a la cantidad Q:

En una gráfica, la curva que represente la evolución del costo marginal tiene forma de parábola cóncava, debido a la Ley de los rendimientos decrecientes. En el punto mínimo de dicha curva, se encuentra el número de bienes a producir para que los costos sean mínimos. En dicha curva, el punto de corte con la curva de costes medios nos determina el óptimo de producción, punto a partir del cual se obtiene mayor producción. En política de precios el coste marginal nos marca el precio a partir del cual obtenemos beneficios, siempre y cuando hayamos alcanzado el umbral de rentabilidad o punto muerto.

Coste total

Costes fijos y costes variables

Coste Marginal Coste que se produce al generar una unidad más de producto; el aumento en los costes generado por la última unidad producida. Coste Medio Coste total entre total de unidades producidas. El coste total son todos aquellos costes en los que se incurre en un proceso de producción o actividad. Se calcula como la suma de los costes fijos y los costes variables:

Costes fijos son aquellos que no son sensibles a pequeños cambios en los niveles de actividad, sino que permanecen invariables ante esos cambios. La antítesis de los costos fijos son los costos variables. La diferenciación entre costos fijos y variables es esencial para obtener información apta para la toma de decisiones basadas en costos. Suele relacionarse a los costos fijos con la estructura productiva y por eso suelen ser llamados también costes de estructura. En general, los costos fijos devengan en forma periódica: una vez al año, una vez al mes, una vez al día, etc. Es por ello que se los suele llamar también costes periódicos. Un costo variable es aquel que se modifica de acuerdo a variaciones del volumen de producción (o nivel de actividad), se trate tanto de bienes como de servicios. Es decir, si el nivel de actividad decrece, estos costos decrecen, mientras que si el nivel de actividad aumenta, también lo hace esta clase de costos.

Salvo en casos de cambios estructurales, en las unidades económicas -o unidades productivas- los costos variables tienden a tener un comportamiento lineal, lo que le confiere la característica de poseer un valor promedio por unidad que tiende a ser constante. Todos aquellos costos que no son considerados variables, son fijos. Esta distinción es esencial para ser usada en las herramientas de decisiones basadas en costos. En la teoría microeconómica los costes variables suelen considerarse no lineales, existiendo un primer tramo de rendimientos crecientes seguido de un tramo de rendimientos decrecientes.

74

www.uned-derecho.com

Ingreso marginal

En Microeconomía, el ingreso marginal es el cambio en el ingreso total que se produce cuando la cantidad vendida se incrementa una unidad, es decir, al incremento del ingreso total que supone la venta adicional de una unidad de un determinado bien. Matemáticamente, la función del ingreso marginal IM es expresada como la derivada de la función del ingreso total IT con respecto a la cantidad

Así la derivada de un producto

.

Ingreso marginal y equilibrio de la empresa La condición de equilibrio de la empresa que desea maximizar su beneficio es ingreso marginal igual a costo marginal. Ingreso marginal en competencia perfecta En competencia perfecta el precio se comporta como una constante con lo que en la anterior derivada ingreso marginal, es igual al precio.

, y así el

Ingreso marginal y el monopolio

Figura 1

Curva de demanda e ingreso marginal

En un monopolio la elevación del precio producirá una disminución de las ventas y el ingreso irá descendiendo, así:

y, por tanto, el ingreso marginal es menor que el precio.

Coste medio

Coste total entre total de unidades producidas. Es el resultado de dividir el coste total de una empresa por el número de unidades producidas.

75

www.uned-derecho.com

TEMA 6. LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

1. INTRODUCCIÓN La sociedad considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar, que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa. 2. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS Bienes preferentes. La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan. Los ejemplos más evidentes son la educación, la sanidad o la vivienda. Bienes prohibidos. La sociedad estima que más que bienes, son males, y que, por tanto, el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. De ahí que su distribución y venta se consideren actividades ilícitas. El ejemplo más evidente son las drogas ilegales.

→ Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo, en la

educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de otro, como las drogas ilegales, está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren a qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar de sus intereses.

→ En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. Siguiendo a Stuart Mill, podemos considerar que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas y su sometimiento al mismo régimen que otros productos potencialmente dañinos para la salud (medicamentos, por ejemplo). A favor de este argumento se citan las consecuencias indeseables de la prohibición, afirmando que causan más daños que la prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. Se ha defendido que las drogas actualmente prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario, sino también a terceros. Se añade, además, que los costes de salud acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por último, se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace ser cualquier cosa menos libres. 76

www.uned-derecho.com

3. EL DERECHO A LA SALUD Y A LA SANIDAD Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación: ⎯ Se trata de un servicio que genera efectos externos positivos. ⎯ Hay indudables elementos de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie será desprovisto por falta de medios económicos de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.

♣ Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios → Carácter preventivo. En el gasto sanitario de carácter preventivo la presencia de externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas.

→ Carácter redistributivo. Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. -

Para todos los usuarios, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad.

-

Para todas las contingencias médicas, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad pública.

La propia prestación de este tipo de servicios genera una serie de efectos que tienden a aumentar el gasto sanitario. Entre ellos, los más relevantes son los siguientes: Falta de diligencia debida por parte del sujeto. El hecho de tener garantizado el servicio médico impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina técnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado a este caso, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo, un cáncer de pulmón, depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto; en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar esta adicción.

77

www.uned-derecho.com Discriminación de precios y el problema de transacciones entre los usuarios. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos problemas añadidos. Nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crónicos, y parcial, para el resto de beneficiarios. Ahora bien, la posibilidad de que esta discriminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos y tal fenómeno resulta, en este caso, a todas luces pausible. Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios. Presencia de información asimétrica entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. El paciente realizará una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal. Por su parte, el médico no tendrá inconveniente en realizar todas esas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información asimétrica también explicarían porqué resulta difícil para el gestor económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.

♣ Centros públicos y centros privados La gratuidad en la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación. Ahora bien, en el caso de la prestación de los servicios sanitarios hay algunas circunstancias específicas que debemos resaltar:

→ En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala* que justifiquen las

ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes.

→ La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo de Niskanen (tema 3), aunque en este caso la diferencia de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica, como son el número de pacientes tratados con éxito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.

→ El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten o algún tipo de restricción similar, podría llevar al resultado de que sólo se admitiesen a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. * Economías de escala. Existen economías de escala en una empresa cuando un aumento de la dimensión empresarial similar en todos los factores productivos utilizados origina un incremento de la producción más que proporcional y, por tanto, una disminución de los costes medios. 78

www.uned-derecho.com

4. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN

♣ Justificación de la intervención pública La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:

⎯ Participación en el proceso educativo La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación sólo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.

⎯ Presencia de efectos externos positivos (externalidades positivas) La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no sólo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. El hecho de vivir en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente.

⎯ Información asimétrica en el mercado laboral El empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegará a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos; por ejemplo, mediante los títulos académicos de que disponga cada uno. Si estos títulos funcionan como una señal de la capacidad del trabajador (señal, en la terminología de Spence), el sector público tendrá un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos profesionales.

⎯ Beneficios individualizables El proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. El individuo debe correr con los gastos de la enseñanza en los casos en que esté más claro que es el propio beneficiado, mientras que la financiación pública tiene un mayor sentido donde los elementos de carácter social sean más acusados. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen En la enseñanza básica los elementos redistributivos o de externalidad positiva son muy acusados. Por el contrario, en la enseñanza universitaria la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa. 79

www.uned-derecho.com

♣ Principales políticas en materia de educación → Centros públicos Todo el sistema educativo se realiza a través de centros de titularidad estatal. Ventajas - Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza. - Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas menos deprimidas. - Mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios. Inconvenientes - Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia demuestra que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea. - La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc. son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza. Por su parte, los gestores, sean o no personal docente, ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio. - Carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal, con todos los inconvenientes que ello supone. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que éstos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

→ Centros privados concertados En este sistema coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro (por ejemplo, creación de un Consejo Escolar, con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico. 80

www.uned-derecho.com

Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: ⎯ Rentabilidad. El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. Si no hay centros públicos que complementen la oferta privada no sería posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable. ⎯ Subvención. La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria. Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cuál es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada. ⎯ Negociación. El hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costoso.

→ El sistema de cheque escolar En esta alternativa el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que sólo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza. De ahí que este planteamiento reciba el nombre de cheque escolar. Esta alternativa tiene su origen en Estados Unidos. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor; puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matrícula en un centro privado. Ventajas. Da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además, se aduce que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará obtener un alto nivel de calidad en el servicio. Desventajas. Se afirma que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos sociales y raciales, pues determinados centros podrían presentar como característica fundamental el de ser “centros exclusivos” (esta propuesta tienen su origen en los Estados Unidos). Igualmente se advierte que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.

81

www.uned-derecho.com → Los créditos avalados por el sector público El planteamiento de este sistema es que la enseñanza, especialmente universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces de que, si el ciudadano se beneficia, pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, pueda acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso, avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido. Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: ⎯ El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En estas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación. ⎯ Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ellos, pues, en caso contrario, el gasto por este concepto podría llegar a ser excesivo. 5. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA REDISTRIBUCIÓN. JUSTIFICACIÓN Y MEDIOS

♣ La justificación teórica del proceso redistributivo Planteamiento de Stuart Mill Su planteamiento parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Según este autor, resulta urgente la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos que, además, generará efectos beneficiosos para el conjunto. La argumentación utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o, en términos de utilidad, el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos ricos, con un nivel de utilidad muy alto y otros pobres, con una utilidad total muy baja. Si le quitamos un poco de renta a los primeros para dársela a los segundos resultará que el sacrificio sufrido por los ricos, en términos de utilidad marginal perdida, será muy inferior al beneficio percibido por los pobres en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución realizada. Llevando hasta sus últimas consecuencias la anterior argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción social o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Planteamiento de Nozick Nozick niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. Según este autor, sólo una voluntad unánime de los individuos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de otro. 82

www.uned-derecho.com

Planteamiento de Rawls Para Rawls si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos, se verán perjudicados en el proceso. Por otro lado, si los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituyen un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizarán que se lleve a cabo esa redistribución. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución aceptarían, antes de conocer cuál será su futuro, o como dice el propio autor, bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda ocupar la peor posición posible en la escala social o económica y, por tanto, propondrá, en su propio interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta, que todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio maximin. El acuerdo unánime procede de una simple consecuencia de la búsqueda del propio interés.

♣ El debate sobre los mecanismos de redistribución Haremos referencia a si resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe hacerse a través de ingresos compensatorios.

→ Defensores de la redistribución en especie. Mediante la entrega de determinados bienes y servicios el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos. Entre los que apoyan esta opción podemos citar al economista James Tobin.

→ Defensores de la redistribución en ingresos compensatorios. Ponen de manifiesto que estos mecanismos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. Entre los que apoyan esta opción se encuentra Milton Friedman. No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, ya que existen argumentos de peso que las avalan. Parece indudable que la entrega de dinero resulta más eficiente en términos de capacidad de elección, pero la distribución en especie también puede defenderse, al menos desde dos puntos de vista: -

Se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Por ejemplo, el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.

-

El hecho de que la ayuda percibida del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes iban dirigidas.

En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estados de Bienestar y que al lado de la entrega de bienes preferentes, existen forma de pago en dinero. Éstas últimas son las que estudiamos en los epígrafes siguientes.

83

www.uned-derecho.com 6. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA Los salarios de inserción social Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvención y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M (n) – R

S = 250.000 u.m. – 100.000 u.m. = 150.000 u.m.

⎯ M (n) mínimo prefijado ⎯ R renta del ciudadano

De esta forma, si se fija un mínimo de 250.000 u.m. y si el perceptor tiene una renta de 100.000 u.m., el salario sería de 150.000 u.m. Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que es el que se conoce con el nombre de trampa de la pobreza. Por ejemplo, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas. S = M (n) – R

S = 250.000 u.m. – 200.000 u.m. = 50.000 u.m.

Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si renunciara a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido. El mismo argumento de la trampa de la pobreza puede utilizarse para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que, en este caso, se generan barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos obtenidos por desempeñar el trabajo doméstico. El impuesto negativo sobre la renta El impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza, analizado anteriormente. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos del 20%, pero con un mínimo, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar la cantidad: T = 0,20 (R – 500.000) Donde la cantidad T será positiva y el ciudadano pagará al Estado, o negativa, y en ese caso, será el ciudadano quien cobre. De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo de 500.000 u.m. percibirán una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no tenemos ningún ingreso, recibiremos 100.000; si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensación se reducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m., ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna. 84

www.uned-derecho.com

Para aquellos ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obligación de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagará una cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 u.m., abonará un total de 200.000. El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de inserción social, ya que, en este caso, no puede darse la trampa de la pobreza. Sin embargo, por otro lado, aparece un grave inconveniente en el sistema de impuesto negativo sobre la renta, ya que no se garantiza un nivel de ayuda elevado para las personas más necesitadas. 7. LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica.

♣ Justificación de los programas públicos de Seguridad Social Enfoque o visión liberal Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tiene difícil justificación, pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la Seguridad Social. Los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues este tipo de contratos tienen como finalidad el de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico o cualquier otro tipo de seguro. Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos ofrece una alternativa. Los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público y, de hecho, como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro país. Enfoque o visión intervencionista Se han anunciado diversas razones para defender la presencia pública en esta materia:

⎯ Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy pequeño o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Quienes se encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan más este tipo de aseguramiento, de ahí que resulte imprescindible un sistema público. 85

www.uned-derecho.com

⎯ Es necesario avalar la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos referimos a los problemas, típicos en las compañías de seguros, relacionados con la denominada selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con gran estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros, sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, con lo que el riesgo medio para la entidad se elevaría y con él la prima exigida. A su vez, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En el límite, el mercado acabaría desapareciendo.

⎯ Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como

para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el fenómeno de la pobreza.

⎯ Una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una entidad tan fuerte como el propio sector público podría cubrir.

⎯ El hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. Si no existieran estas transferencias el trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a una disminución en el volumen de bienes producidos por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y a un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador negativo acabaría generando una grave depresión económica, que perjudicaría a toda la sociedad.

♣ Sistemas alternativos de pensiones El sector público podría optar por una de las dos fórmulas siguientes, si consideramos que debe garantizar el mantenimiento de un sistema universal de pensiones:

→ Sistemas de capitalización Consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones.

→ Sistemas de reparto o de trasferencias entre generaciones En este caso las aportaciones (cotizaciones) de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y pensión recibida y, en este sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos. 86

www.uned-derecho.com

Este sistema coincide con el existente en nuestro país y ha llevado a algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. Se afirma que el sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad Número de activos x cotización = población pasiva x prestación percibida.

⎯ ⎯ ⎯ ⎯

A . c = P . pr A

número de activos

c

cotización

P

población pasiva

Pr

prestación percibida

Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo y el número de pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento: Aumentar las cotizaciones Disminuir las prestaciones Que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es inadecuada y que debería sustituirse por Masa salarial percibida por los trabajadores empleados x cotización = población pasiva x prestación percibida. Ms . c = P . pr ⎯

Ms

masa salarial percibida por los trabajadores empleados

Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del sistema, pues los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrementarse si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse a través de políticas de creación de empleo.

♣ Efectos económicos del sistema de Seguridad Social → Efectos de las cotizaciones del empresario Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo más intensivo la mano de obra. En este sentido se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no discriminaría a unas empresas frente a otras y que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.

87

www.uned-derecho.com

→ Efectos del sistema de reparto en las pensiones Se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo, de forma que el ahorro se dirija a financiar las inversiones más eficientes para la economía del país. En un sistema público el ahorro del trabajador es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza, no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva que lo destinan a consumo.

→ Efectos de las prestaciones del desempleo La existencia de un seguro de desempleo se critica por los siguientes motivos: Añade más rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el análisis es la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado, y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Acentúa las dificultades de crear puestos de trabajo. Se señala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleo, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Favorece a mantener el paro. Los costes no salariales de la contratación laboral, como las indemnizaciones por despido, contribuyen a mantener altas tasas de paro. Los tres elementos anteriores han sido utilizados por algunos economistas para explicar porqué la tasa natural de desempleo es considerablemente mayor en la economía europea que en la economía norteamericana. 8. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA Las transferencias o prestaciones monetarias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformación por circunstancias diversas: ⎯

Cambios producidos en la escena internacional El proceso de globalización de la economía y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. 88

www.uned-derecho.com

⎯

Cambios sufridos por las economías de planificación central Mientras subsistieron estos cambios presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los Estados Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección. En otros casos, la expulsión de determinados colectivos de los procesos de producción y distribución acabaron generando comportamientos de extremada violencia y una indudable fractura social.

⎯

Diferente reacción de las economías europeas a la norteamericana en cuanto a la creación de empleo El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observadas en Europa. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógica que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar europeo o se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Sin embargo, no debe olvidarse tampoco que las desigualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra que existen diferentes formas de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector público. En cada país será la propia sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir con las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos.

89

www.uned-derecho.com

CUARTA PARTE. LOS INGRESOS PÚBLICOS

90

www.uned-derecho.com

TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN

1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS La clasificación tradicional que cuenta con mayor interés es la que diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios. En los ingresos ordinarios del sector público no es precisa una autorización expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así, la ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas permite al sector público obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa posibilidad cada año. En cambio, si el sector público quiere emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económico y el Parlamento establece un nivel máximo de endeudamiento. En el caso de los ingresos extraordinarios se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el sector público y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios y extraordinarios los siguientes: Ingresos ordinarios Precios Tasas Contribuciones especiales Impuestos

-

-

Ingresos extraordinarios Emisiones de deuda Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas Acuñación de moneda (señoreaje)

Ingresos ordinarios Precios públicos Esta noción de precio público responde a la realización de actividades como, por ejemplo, el uso de instalaciones deportivas o la realización de actividades culturales. -

Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho público, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administración.

-

Tales servicios o actividades son realizados también por el sector privado.

-

Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. 91

www.uned-derecho.com Tasas La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias: -

Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público.

-

Debe concurrir una de estas dos circunstancias: Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, porque así lo establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano. Que el servicio no sea prestado por el sector privado.

Contribuciones especiales Las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de la contribución especial es que el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia de un modo especial de la actuación del sector público. Impuestos Son tributos exigidos sin contraprestación. En el impuesto se rompe la relación bilateral existente en los ingresos públicos vistos hasta ahora. El hecho de que el ciudadano pague un impuesto no le confiere el derecho a exigir algo a cambio. Por tanto, se rompe el nexo entre lo que pagó (impuesto) y lo que recibe a cambio (servicio público). No se pagan más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que la determinación del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio. 2. LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO Aparecen definidos en la Ley General Tributaria: ⎯

Hecho imponible Es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo (p.e. que yo tenga una renta).

⎯

Sujeto pasivo Es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto.

⎯

Base imponible

⎯

Base liquidable Es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto.

⎯

Tipo de gravamen Cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. 92

Es la valoración económica del hecho imponible (lo que percibo de renta).

www.uned-derecho.com

⎯

Cuota íntegra Es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija.

⎯

Cuota líquida permite la Ley.

⎯

Deuda tributaria La constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.

Es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que

3. LA CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS IMPOSITIVAS Los impuestos pueden clasificarse conforme a diferentes criterios. Si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Impuestos directos. Aquéllos que recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio). Tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difícil traslación. Impuestos indirectos. Recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan vía precios al consumidor final. Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre variables flujo y variables stock. ⎯ Variables flujo. Son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo. Así, la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un año, normalmente. ⎯ Variables stock. Son aquéllas que se definen para un momento del tiempo. Así, la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. Podemos diferenciar entre imposición real e imposición personal. ⎯ Imposición real. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente. ⎯ Imposición personal. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, teniendo en cuenta las condiciones personales del contribuyente.

93

www.uned-derecho.com

4. CLASES DE PROGRESIVIDAD

♣ La progresividad legal El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación existente entre recaudación y base imponible, o, lo que es lo mismo, sobre los conceptos de tipo medio y marginal. T tme = tipo medio de gravamen = --------- 100 B ΔT tmg = tipo marginal de gravamen = --------- 100 ΔB De este modo diremos: -

Que el impuesto es proporcional si Que el impuesto es regresivo si Que el impuesto es progresivo si

tme = tmg tme > tmg tme < tmg

Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación. La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:

→ Progresividad por clases En este caso todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Clase 1ª 2ª 3ª …

Base imponible 0 – 6.000 6.001 – 12.000 12.001 – 18.000 ……….. - ………

Tipo aplicable 10 % 12 % 14 % …

De acuerdo con esta tabla, un ciudadano cuya base imponible fuera 6.100 €, pertenecería a la 2ª clase, le correspondería el tipo del 12% y su cuota sería 732 € (6.100 x 12 %). Otro contribuyente cuya base fuera 12.400 €, pertenecería a la 3ª clase, se le aplicaría el tipo impositivo del 14% y su cuota sería 1.736 € (12.400 x 14%).

La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. Por ejemplo, consideremos dos contribuyentes, A con unos ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El primero pertenece a la primera clase y pagaría 590 euros, el segundo pertenece a la segunda clase y pagaría 721,2, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros más de impuesto, lo que significa que el tributo es confiscatorio.

94

www.uned-derecho.com

→ Progresividad por escalones En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendríamos por ejemplo lo siguiente: Base imponible comprendida entre 0 – 6.000 6.001 – 12.000 12.001 – 18.000 ……………………….

Tipo impositivo 10 % 12 % 14 % ……………………………………

De acuerdo con esta tabla si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100 €, pagaría: Por los primeros Por los siguientes Total

6.000 x 10 % 100 x 12 %

600 € 12 € 612 €

En cambio, un contribuyente con 12.500 € de base imponible pagaría: Por los primeros Por los segundos Por los siguientes Total

6.000 x 10 % 6.000 x 12 % 500 x 14%

600 € 720 € 70 € 1.390 €

Puede comprobarse que en este caso no se produce el error de salto. No obstante, este procedimiento resulta tedioso y posiblemente generaría errores de cálculo en las declaraciones tributarias de algunos contribuyentes. De ahí que los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala de gravamen en la que se sume la tarifa estatal con la autonómica. Este modelo será el que se aplicará en España tras la reforma del IRPF.

95

www.uned-derecho.com

→ Impuesto proporcional con mínimo exento El tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gravamen. En realidad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones: el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. La tarifa sería la siguiente, por ejemplo: Base comprendida entre 0 – 3.000 3.001 – en adelante

Tipo impositivo 0% 20 %

Su aplicación es extraordinariamente sencilla, pues tan solo hay que eliminar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente.

♣ La progresividad real La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir: Δ% T ΔT Ro ET, R = -------------- = ----------- . ---------Δ% R ΔR To Se afirma que un impuesto es: -

Realmente proporcional si ET, R = 1 Realmente regresivo si ET, R < 1 Realmente progresivo si ET, R > 1

Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciben se beneficien más de estas deducciones y, por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuya.

96

www.uned-derecho.com

5. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

♣ Principio de simplicidad El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo, tanto para el contribuyente como para la Administración. -

Claridad y transparencia. Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Estas normas no deben presentar contradicciones que dificulten la comprensión por parte del contribuyente.

-

Continuidad. La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. Estas reformas no sólo hacen más compleja la regulación de los impuestos, sino que además introducen un elevado grado de inseguridad jurídica para los ciudadanos.

-

Facilidad. Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también para la propia administración tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto puede ocurrir que, trascurrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administración comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidación realizada. Esto, además, supone una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.

-

Pago fraccionado. Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible.

♣ Principio de suficiencia El conjunto de impuestos debe lograr generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público. Las principales implicaciones de este principio son las siguientes:

⎯ Si se cumple la Ley de Wagner la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos deberá ser también mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al déficit público.

⎯ Si existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la relación tributaria.

⎯ Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Si los impuestos no son

percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere el fenómeno de ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto público. En este sentido son más defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo. 97

www.uned-derecho.com

♣ Principio de equidad El sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia. Este principio adquiere mayor importancia al ser el único que recibe una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Podemos señalar las siguientes consecuencias del principio de equidad: ⎯ Generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo señala en su art. 31, al indicar que “todos” deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este aspecto se hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal como el más grave incumplimiento en el actual sistema tributario del principio de equidad. ⎯ Igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Esta igualdad debe entenderse en una doble perspectiva: •

Como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación.

•

Como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. En relación a la equidad horizontal y vertical, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: Sensibilidad del sistema tributario. El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de los contribuyentes, pues sólo así se puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados los tributos personales que los que tienen un carácter real. Idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria. El sacrificio causado por el pago del impuesto debe ser el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos tendencias distintas: -

Considerar que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad económica. En este caso estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago.

-

Considerar que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. En este caso estamos utilizando el criterio del beneficio. No obstante, no siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público. Por otro lado, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una política redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas. 98

www.uned-derecho.com ♣ Principio de neutralidad El principio de neutralidad indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos (agente económico todo el que puede intervenir en una economía particulares, empresas, etc.). Los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas. La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el monopolio. Figura 7.3. Establecimiento de un impuesto sobre la venta de un producto (p166)

En el gráfico inicialmente hay un precio P0 al que los demandantes adquieren la cantidad Q0. Si el Estado establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t P0), el precio se eleva hasta P1, con lo que la cantidad disminuye hasta Q1. El demandante pierde entonces el excedente formado por las áreas A y B, cuya interpretación es similar a la enunciada para el caso del monopolista. El área A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el impuesto cobrado por el sector público. En tales circunstancias podemos identificar fácilmente esta área con la recaudación obtenida por el Estado. Se trata de una pérdida de excedente para el consumidor que se convierte en recaudación para el sector público. El triángulo B es pérdida de excedente para el consumidor que no es percibida por nadie. Esta área es el exceso de carga fiscal. Puede calcularse su importe mediante la siguiente fórmula: Base x altura Área = -----------------------------2 Altura = impuesto = T = t x P0 Base = ΔQ 99

www.uned-derecho.com El término ΔQ puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda.

El exceso de carga fiscal es tanto mayor: -

Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el límite, si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia evidente es que deben gravarse más aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.

-

Cuando mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre la venta del producto.

-

Cuanto mayor sea el término P0 Q0, que no es más que el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada.

♣ La compatibilidad entre los diferentes principios tributarios Las exigencias de los principios presupuestarios son incompatibles entre sí y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva. La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, en dos órdenes distintos: Diseño de la imposición indirecta. Desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirían la conclusión contraria. Diseño de la imposición directa. Se aprecian más claramente las dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión contraria: -

Porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo.

-

Porque la oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta.

-

Porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal. 100

www.uned-derecho.com 6. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS Los ingresos extraordinarios del sector público los identificamos con la emisión de deuda pública, la venta del patrimonio público o privatización de empresas y la emisión de dinero.

♣ La deuda pública y el problema de la carga La deuda pública La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Puede definirse como conjunto de préstamos concedidos a las administraciones públicas que han sido documentados en títulos-valores, en virtud de los cuales dicha administraciones se comprometen al pago periódico de unos intereses y, en su caso, a la devolución del capital prestado. Contrato de préstamo La definición anterior presenta a la deuda pública como un contrato de préstamo que obliga a plantear quien es el prestatario y quién el prestamista.

→ Prestatario. Quienes se endeudan son las Administraciones Públicas. Podemos hablar de una deuda nacional, autorizada por ley con máximo nivel de emisión, frente de una deuda local de las Comunidades Autónomas o de los entes locales, que tienen marcado el límite, respectivamente, por la ley de sus respectivas asambleas legislativas o acuerdos de Pleno correspondientes.

→ Prestamista. En relación al prestamista, es decir, con quién se endeudan las Administraciones Públicas, podemos distinguir: *

Deuda ficticia, cuando la deuda es comprada por el Banco Central, porque el sector público se ha endeudado consigo mismo.

*

Deuda real, cuando la emisión de los títulos se dirige a los particulares o a las entidades financieras privadas. Debemos diferenciar entre: Deuda real interna

Cuando los compradores de los títulos son nacionales.

Deuda real exterior Cuando los compradores de los títulos son extranjeros. En este caso la deuda viene denominada en moneda extranjera. Los títulos-valores La deuda pública aparece documentada en forma de títulos-valores. Debemos conocer los siguientes conceptos: -

Valor nominal de los títulos. Este valor nominal no coincide, necesariamente, con el precio pagado por el comprador, aunque sí representa el importe que se devolverá en el momento de la amortización.

-

Títulos nominativos, en los que aparece la identidad del propietario.

-

Títulos al portador, en los que se desconocen los datos personales del titular.

101

www.uned-derecho.com El problema de la carga La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gastos con impuestos, sino que procede a emitir deuda pública. Es decir, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras. Definimos como generación futura al conjunto de individuos que no están presentes en el momento en que el sector público decide emitir la deuda y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera. Distinguimos cuatro grandes teorías: *

Teoría de los clásicos Consideraban a la deuda pública como algo negativo. Cuando un padre de familia deja deudas a sus herederos está trasladando la carga de su consumo presente para un futuro; de igual modo, un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Dicho en otros términos, la deuda pública es análoga a las deudas privadas y, por ello, este método de financiación sólo debe utilizarse cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga para el futuro.

*

Teoría de los Keynesianos Para los keynesianos no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y la deuda privada. Cuando el sector público emite deuda en el interior del país, tenemos la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los títulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El único efecto de la emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el nivel de consumo del país. Esa absorción del ahorro tampoco es negativa, porque en momentos de recesión económica el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo aún mayor. En todo caso, de producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional.

*

Trabajo de Buchanan (1959) No puede afirmarse que quienes adquieren los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda, porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad. Ese aumento de impuestos no se habría producido si la generación actual hubiera pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos. 102

www.uned-derecho.com

*

Teoría de la nueva macroeconomía clásica Un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencia de carga cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de Barro, la generación actual sabe que la emisión de deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. En estas circunstancias, incrementarán su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a este mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis retoma una idea apuntada por David Ricardo, que ha recibido la denominación de Teorema ricardiano de la equivalencia. Para este autor resulta discutible que a la generación actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente y no es sencillo valorar el importe de los impuestos a los que deberá hacer frente la generación futura. Por otro lado, para David Ricardo, la hipótesis de Barro olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. Podría ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En estas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores.

♣ La venta de patrimonio público En las modernas economías de mercado se observa la tendencia del sector público a vender su participación en empresas rentables en un proceso de privatización. Debemos atender a las siguientes cuestiones: Privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda, ya que si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenado activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas rentables (las únicas que pueden venderse en el mercado) dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales en el futuro y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con una mayor nivel de imposición. Dicho en otros términos, si se cumplen las condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también la privatización de empresas la genera. Existen razones por las que puede ser preferible la privatización de empresas públicas rentables a la emisión de deuda pública. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda. Por otro lado, puede ocurrir que la privatización de empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública. 103

www.uned-derecho.com

♣ El señoreaje y la inflación como impuesto Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Este procedimiento se denomina señoreaje. Este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes: Absorción de emisión de dinero por parte de los ahorradores como forma de materializar su ahorro El sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Esta afirmación obliga a diferenciar dos casos distintos: -

Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y considere que va a subir en el futuro. En este caso, si compra activos financieros antes de la elevación de los tipos de interés puede enfrentarse a una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de interés.

-

Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país. En este caso espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país.

Costes de la financiación pública por medio del señoreaje En el caso de la emisión de dinero, el coste de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país. La tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía. π = m - gy A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. Si la economía está en pleno empleo, sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversión. Este efecto se produce porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir en el corto plazo y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir los tipos de interés, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversión empresarial.

104

www.uned-derecho.com

Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presión fiscal. Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo o por otro. Sin embargo, la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos: -

Afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen.

-

Obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que también supone costes y genera incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios.

-

Afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos, como los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico.

Observación Si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno de los agentes económicos privados. Ello explica que el señoreaje puede ser utilizado como fuente de financiación del sector público, pero de un modo limitado.

105

www.uned-derecho.com

Un vistazo Tasa

Distinción entre tasa y precio público

Una tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo de ello es la realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda; el propietario de dicha vivienda deberá pagar la realización de la obra, no así, por ejemplo, el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el beneficio que brinda y no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones Especiales. Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u otro. Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público. Según la legislación española “se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su utilidad corresponda a un ente público”. La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que existe gran flexibilidad para la modificación de precios públicos.

106

www.uned-derecho.com

Precio público

Se denomina precio público a la contraprestación dineraria que el Estado recibe por la prestación de un servicio en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de Derecho privado. El Estado ofrece un servicio (como por ejemplo, el transporte público) y cobra un precio por él, al igual que lo podría hacer una empresa privada. Se diferencia de la tasa en que ésta se paga por el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público. La tasa tiene una obligatoriedad que no tiene el precio público (por ejemplo, la tasa de matriculación en una universidad es obligatorio pagarla aunque la universidad sea privada). Por ello, se exige un mayor control sobre la administración en estos casos, y se obliga a que la imposición y regulación de las tasas sean por Ley. El precio público, en cambio, está desregulado, y la administración es libre de modificarlo en la cuantía que considere oportuna según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado.

Tasa

Diferencia entre tasa y precio público

Una tasa es tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo de ello es la realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda, el propietario de dicha vivienda deberá pagar la realización de la obra, no así por ejemplo el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el beneficio que brinda y no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones Especiales. Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u otro. Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público. Según la legislación española, "se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".

Contribución especial

La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que existe gran flexibilidad para la modificación de precios públicos. Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Su importancia en el montante global de los ingresos públicos es marginal, aunque llama la atención de los estudiosos por el hecho de que se sustituye el principio de la capacidad económica por el del beneficio. Esto es, no paga más el que más tiene, sino que paga más el que más se beneficia por la obra o servicio en cuestión.

Impuesto

Otra especialidad de la contribución especial es que los ingresos que se recaudan a través de la misma están adscritos a un gasto concreto, que es el que da lugar al cobro de la misma, en lugar de formar parte genérica de los ingresos a repartir en los Presupuestos Generales del Estado. El impuesto es una clase de tributo (obligaciones generalmente pecuniarias en favor del acreedor tributario) regido por Derecho público. Se caracteriza por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la Administración (acreedor tributario). Surge exclusivamente por la "potestad tributaria del Estado", principalmente con el objeto de financiar sus gastos. Su principio rector, denominado "Capacidad Contributiva" sugiere que quienes más tienen, deben aportar en mayor medida al financiamiento estatal, para consagrar el principio constitucional de equidad y el principio social de solidaridad. Sin embargo, esto no siempre es tenido en cuenta al imponer el impuesto ni otra clase de tributo, debido a que se priorizan otras causas, como pueden ser las de aumentar la recaudación o disuadir la compra de determinado producto o fomentar o desalentar determinadas actividades económicas. De esta manera, se puede definir la figura tributaria como una exacción pecuniaria forzosa para los que están en el hecho imponible.

107

www.uned-derecho.com Elasticidad

En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los precios. La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la aplicabilidad de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede reflejar numerosas relaciones entre dos variables. La elasticidad se le puede entender o definir como la variación porcentual de una variable x en relación a otra variable y. Se dice que la razón entre la variable dependiente x y la independiente y es elástica cuando la variable dependiente (y) varía en mayor cantidad a la de la variable independiente (x). Por el contrario, si la variación de la variable independiente x es mayor a la de y, la relación es inelástica. Una relación inelástica refleja una variación entre x e y pequeña, mientras que una relación elástica muestra una variación porcentual entre variable dependiente x e y notoria. Matemáticamente, podemos expresar la elasticidad como el cambio proporcional de una variable : variable

relativamente a otra

El concepto de elasticidad puede ser empleado siempre que haya una relación causa efecto. Se suele expresar como una variación de 1% de . De esta forma la elasticidad del precio de la demanda es la variación proporcional de la cantidad demandada ante una variación proporcional del precio.

Grados de elasticidad

Es posible clasificar las relaciones entre variables de acuerdo a su elasticidad E(x,y): 1. Elástico: El coeficiente es mayor a la unidad (E > 1). 2. Inelástico: El coeficiente es menor a la unidad, pero mayor a cero (0