Módulo 3

Planificación, gestión y desarrollo territorial Proyecto de Difusión y Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales para Promover la Participación Social en el Proyecto Carretero San Buenaventura – Ixiamas.

En colaboración con:

MÓDULO 3. Planificación, gestión y desarrollo territorial. Proyecto de Difusión y Fortalecimiento de Capacidades de Actores Locales para Promover la Participación Social en el Proyecto Carretero San Buenaventura – Ixiamas. Autores: Fundación Teko Kavi,

Edwin Camacho Olguín, Teresa Nineth Villegas Nur Edición: Teko Kavi Revisión: WWF, Marcela Añez Gómez de la Torre Teko Kavi, Edwin Camacho Este material se realizó con la colaboración de WWF La Paz – Bolivia. Mayo de 2014

La Fundación Teko Kavi es una organización sin fines de lucro, que facilita el aprendizaje para el Vivir Bien, implementa y desarrolla modelos de aprendizaje social, sensibles y respetuosos de nuestra sociedad plural, conservando el medio ambiente y nuestra diversidad natural y cultural.

FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES LOCALES PARA PROMOVER LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN SOCIOAMBIENTAL EN LA PROVINCIA ABEL ITURRALDE Nuestro país vive un momento de cambios importantes orientados a superar la pobreza y exclusión en la que han vivido muchos sectores, sobre todo las comunidades campesinas, interculturales y pueblos indígenas. Para esto se necesita realizar inversiones que generen desarrollo económico para estos sectores, pero además, debemos ver que el beneficio de esas inversiones llegue efectivamente a estos sectores y se hagan en armonía con la madre tierra, causando los menores impactos ambientales negativos posibles a los componentes y funciones de la madre tierra. De lo contrario, estos pueden afectar la calidad de vida y bienestar de la población local, y hasta la propia viabilidad de dichas obras, provocando inundaciones, desbordes, incendios forestales, etc. En la provincia Abel Iturralde están realizándose inversiones en obras y proyectos de importancia que contribuirán al desarrollo económico de la región, tales como el mejoramiento de la carretera San Buenaventura Ixiamas, el Ingenio Azucarero de San Buenaventura, electrificación, exploración y explotación de hidrocarburos, entre otros. Al respecto, es importante que los habitantes de la región se informen sobre los impactos positivos y negativos de esas inversiones y participen en los diferentes escenarios de análisis y discusión, haciendo conocer sus preocupaciones y su visiones, para lograr que esas inversiones beneficien en mayor proporción a los actores locales, afectando lo menos posible los componentes y funciones de la madre tierra, la calidad de vida, el bienestar y futuro de sus habitantes. El material que tienes en tus manos es el tercero de tres módulos desarrollados con el fin de fortalecer las capacidades de los líderes para su participación en espacios de gestión socioambiental, de tal manera que se promueva, se avance y se consolide el desarrollo sustentable de la región.

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Contenido

PLANIFICACIÓN, GESTIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL 1. ¿QUÉ ES EL TERRITORIO?

Objetivo Comprender que el territorio es un espacio donde coexisten diferentes actores sociales institucionales, sistemas de vida complejos, donde intervienen diversos factores de cambio que provocan transformaciones en el territorio. Una participación social efectiva e informada en los procesos de planificación y concertación del territorio, permitirá lograr mayores beneficios a los pobladores de la región y contribuirá a prever y mitigar los posibles efectos negativos de dicha transformación.

2. COMPONENTES Y SISTEMAS DEL TERRITORIO 2.1. Componentes 2.2. Sistemas a) Sistemas de vida b) Sistemas de producción c) Sistema de normas e instituciones

INTERACCIONES QUE SE DAN ENTRE EL TERRITORIO Y LO EXTERNO

IINSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL

3. INTERACCIONES QUE SE DAN EN EL TERRITORIO CON LO EXTERNO 3.1. Interacciones en el territorio a) Con los sectores b) Con lo regional c) Con lo nacional d) Con lo internacional

COMPONENTES Y SISTEMAS DEL TERRITORIO

PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN SOCIOAMBIENTAL

LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

3.2. Principales formas de interacción a) Inversiones públicas y privadas b) Mercados c) Regulación

COMPONENTE 3 DEL PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURAIXIAMAS

¿QUÉ ES EL TERRITORIO?

d) Vinculación física 4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL 4.1. Sistema de Planificación Estatal 4.1.1. Asignación de recursos

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4.1.2. Carácter normativo y obligatorio del SISPLAN 4.1.3. Articulación con el territorio 4.2. Elementos básicos de planificación 4.2.1. Elementos de un Plan de Desarrollo 4.2.2. Principales instrumento de planificación 4.3. Planes de Ordenamiento Territorial 4.4. Relación entre Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial 4.5. Otros instrumentos de planificación territorial 4.5.1. Plan de Manejo de las Áreas Protegidas 4.5.2. Instrumentos de Gestión Forestal 4.5.3. Plan de Vida de Pueblos Indígenas 5. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA 6. EL COMPONENTE 3 PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURA - IXIAMAS

1. ¿QUÉ ES EL TERRITORIO? El territorio se define como la porción de la superficie terrestre apropiada por un grupo social con el objetivo de asegurar su reproducción y la satisfacción de sus necesidades vitales (Bailly, en Mazurek 2005). La definición de territorio tiene como eje principal la relación entre el ser humano y el espacio físico, en la que el espacio físico cumple una función de soporte del desarrollo social y al mismo tiempo, la actividad humana modifica, altera o transforma el espacio físico. Además la definición de territorio implica un concepto de pertenencia y de gestión, particularmente, de gestión política (Echeverri y Sotomayor, 2010). El territorio es dinámico, es decir que sufre cambios permanentes en las condiciones físicas, biológicas y en las condiciones económicas, sociales y culturales, como producto de la interacción entre sus componentes. Estos cambios pueden ser de diferente intensidad y duración, de manera que permiten retornar a condiciones más o menos similares a la condición inicial dando lugar a cambios cíclicos o por el contrario, los cambios llevan a condiciones cada vez más diferentes. La suma de esos cambios e interacciones que se ha sucedido a lo largo del tiempo, es lo que podemos llamar la historia del territorio. Esta historia del territorio es también el resultado de las interacciones de un determinado territorio con las influencias externas.

7. BIBLIOGRAFÍA

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2. COMPONENTES Y SISTEMAS DEL TERRITORIO 2.1. Componentes Los componentes del territorio se los puede agrupar en dos: los relacionados al medio físico y los relacionados a lo humano. • El medio físico natural: constituido por la geología, suelos, clima, vegetación, fauna y biodiversidad, que determinan condiciones ecológicas, existencia de recursos y capacidad productiva, funciones ecológicas, riesgos de desastres naturales o de afectación a los sistemas de vida y sistemas productivos. El medio físico construido por los seres humanos: constituido por carreteras, poblaciones, tendido eléctrico, hospitales, etc., que determinan condiciones para el desarrollo social y económico. • Componente humano: se expresa a través de la población, su cultura, conocimiento, visiones y aspiraciones, que dan lugar a sistemas económicos y sistemas de producción, entre otros. Además dan lugar a sistemas de organización muy complejos que a su vez generan sistemas de normas e institucionales. Las personas se organizan entorno a intereses comunes, estos pueden ser históricos o intereses circunstanciales, dando lugar a formas de organización más o menos complejas.

2.2. Sistemas En un territorio se pueden encontrar diferentes sistemas, los cuales funcionan dentro del mismo y pueden tener interacciones entre sí y con factores externos. Podríamos decir que son subsistemas dentro del territorio, si consideramos el territorio como un sistema. A continuación describimos algunos de los sistemas que se encuentran en un territorio:

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a) Sistemas de vida Los sistemas de vida son el resultado de las relaciones de las sociedades o comunidades con su espacio biofísico. Estas relaciones están determinadas por las formas de ver el mundo de las sociedades, sus valores, sus formas de relacionarse y organizarse. Un ejemplo de sistemas de vida es el de los pueblos indígenas, para quienes el territorio no sólo es el lugar donde producen, sino que además lo consideran su hogar, donde están sus espacios sagrados, por lo que los pueblos indígenas han desarrollado sistemas de vida muy vinculados al territorio. En cambio existen otros sistemas de vida que pueden estar menos vinculados del territorio, por ejemplo los sistemas empresariales de extracción de recursos, los que después que ya no es rentable extraer recursos de un territorio se mueven a otro espacio. Es importante resaltar que en un mismo territorio pueden coexistir distintos sistemas de vida. b) Sistemas de producción Los sistemas de producción son modelos de producción desarrollados en un determinado territorio a partir de: • los recursos naturales disponibles como suelo, agua, clima, entre otros, • insumos (como semillas, fertilizantes, pesticidas), • tecnología (uso de herramientas y maquinarias, variedades mejoradas, etc.) • recursos financieros (capacidad de invertir en mano de obra, adquirir insumos, maquinaria, etc.) que responde a las necesidades sociales, económicas y se adapta a las condiciones ecológicas, socio – culturales, de servicios (transporte, centros de procesamiento, etc.) y de mercado. Pueden existir sistemas de producción poco relacionados al mercado y más orientados a la producción de alimentos para el autoconsumo que usan mayormente mano de obra familiar, insumos propios; otros sistemas que producen una parte para el autoconsumo y otra parte para el mercado y usan algo de maquinaria e insumos externos; pueden también existir sistemas de producción orientados totalmente al mercado, como son los sistemas empresariales. Al igual que en el caso anterior, en un mismo territorio pueden coexistir diferentes sistemas de producción. 9

c) Sistemas de normas e instituciones El territorio, constituye también la base física de los entes jurídicos e instituciones territoriales (Estado, Departamento, Provincia, Municipio, Territorio Indígena Originario Campesino) y es el espacio en que éstos realizan su actividad. Así pues, debemos considerar el territorio como un elemento esencial de dichos entes territoriales, hasta el punto de que, sin él, no puede darse la existencia de una organización política significativa (Franquet, 2007).

3. INTERACCIONES QUE SE DAN EN EL TERRITORIO CON LO EXTERNO Muchas veces el equilibrio histórico que han alcanzado los territorios locales pueden ser cambiados por influencia de factores externos. Las influencias de estos factores externos pueden traer bienestar a los habitantes del territorio o provocar cambios negativos para los mismos, estos cambios pueden venir de diferentes fuentes y niveles, a continuación veremos algunos de estos.

3.1. Interacciones en el territorio a) Con los sectores Se entiende como sectores algunos rubros productivos (por ejemplo agropecuario, hidrocarburos, la industria, etc.) o áreas temáticas de servicios (por ejemplo los sectores de servicios básicos, educación, salud, etc.). En la medida en que los sectores tienen una mayor dependencia del gobierno central y de los gobiernos departamentales en la definición de normas, políticas, en la realización inversiones etc., éstos son un factor externo de influencia en los territorios. Los sectores no solo se manifiestan a través de la gestión estatal, sino también se manifiestan desde los actores privados, los cuales influyen a través de la demanda de determinados recursos o productos y a través de sus inversiones. b) Con lo regional Además de las entidades territoriales político administrativas formales como son los distritos, los municipios y los departamentos1, entre otros, algunas actividades pueden tener influencia en territorios que abarcan varios municipios o departamentos, estas áreas podemos identificarlas como regiones. Por ejemplo, el turismo en la región del río Beni tiene influencia en los Municipios de Rurrenabaque y Santa Rosa en el departamento de Beni y en el Parque Nacional Ma1



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La Constitución Política del Estado y la Ley de Autonomías definen como Entidades Territoriales Autónomas: los Gobiernos Autónomos Departamentales, Gobiernos Autónomos Municipales, Autonomías Indígena Originario Campesinas y los Gobiernos Autónomos Regionales. Es común que para estas unidades territoriales se use el denominativo “Subnacionales”.

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didi que está en el departamento de La Paz y los municipios de San Buenaventura, Ixiamas, Apolo. Otro ejemplo es la gestión de riesgos relacionada a la cuenca del río Beni, las provincias Abel Iturralde en el departamento La Paz y Ballivián en el departamento de Beni sufren frecuentes inundaciones por los desbordes del río Beni, las cuales si bien son un efecto del clima, también dependen del manejo de suelos que se realiza en la parte alta de la cuenca. c) Con lo nacional

3.2. Principales formas de interacción Hay muchas formas de interacción que pueden hacer muy complejo el análisis de las interacciones en un territorio determinado, pero con el fin que los habitantes del territorio tengan elementos para participar en procesos de planificación en su territorio, mencionaremos las principales formas de interacción. a) Inversiones públicas y privadas

Las unidades territoriales de menor escala están dentro un territorio mayor que es el territorio nacional. Desde la dimensión nacional surgen necesidades o visiones estratégicas, que pueden influir en el territorio de un municipio, las comunidades o TCO´s. Por ejemplo la visión nacional sobre la región del Salar de Uyuni es el aprovechamiento del litio y al mismo tiempo es el área de mayor importancia nacional para el turismo. En la provincia Abel Iturralde el Ingenio Azucarero ha sido impulsado desde sus inicios por el gobierno central y actualmente es implementado por una empresa dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural.

Tanto las instituciones locales (como son los gobiernos municipales), como los actores locales (comunidades interculturales, indígenas, ganaderos, etc.) tienen relativamente pocos recursos para realizar inversiones de magnitud que generen cambios importantes en el territorio. Por esto las inversiones desde el gobierno central y el gobierno departamental son muy importantes para lograr cambios en el territorio. Se puede decir que en el territorio, sin la inversión del gobierno central, prácticamente no se podrían realizar obras de magnitud como el mejoramiento de la carretera San Buenaventura – Ixiamas, el Ingenio Azucarero de San Buenaventura, etc.

Las acciones principales del nivel nacional que influyen en los territorios locales (provincias, municipios, TCO´s o comunidades) son: la regulación que se da a través de normas, la institucionalidad que debe hacer cumplir dichas normas y las inversiones que se dan a través de planes, programas y proyectos.

Las inversiones privadas también pueden ser un factor de influencia sobre los territorios, la diferencia importante con la inversión pública es que, la inversión privada tiene un carácter lucrativo, es decir que se realizan las inversiones cuando las empresas pueden obtener ganancias.

d) Con lo internacional

b) Mercados

Si bien la gestión del territorio se da de manera directa a través de los mecanismos de acción nacionales y subnacionales, algunos factores internacionales también tienen influencia sobre los territorios locales, por ejemplo a través de la demanda que tiene un país de los recursos existentes en otro país, como es el caso del gas boliviano que requieren Brasil y Argentina.

Los mercados se expresan a través de la demanda y oferta de productos o servicios. Los productos o servicios que tienen alta demanda, por lo general tienden a tener precios altos.

Un mecanismo externo de gran influencia sobre los territorios son los mercados, por ejemplo la demanda de los mercados externos de soya ha hecho que grandes regiones en Brasil, Argentina y en el caso de Bolivia el departamento de Santa Cruz, transformen sus sistemas productivos hacia una agricultura mecanizada para la producción de soya, además desarrollen infraestructura de producción y servicios para este rubro. Otro factor de influencia externa viene de las necesidades de vinculación de algunos países que requieren pasar por el territorio de otro país, es el caso de los corredores binacionales (carreteras, ferrovías, navegación), a través del cual los países que tienen costa en el océano atlántico llegan a las costas del océano pacífico. 12

Si existe demanda con buenos precios para determinados productos existentes en un territorio o que se pueden producir con cierta ventaja en el mismo, influye en gran medida para la que los actores locales de un territorio se dediquen a extraer o producir esos productos. Esta influencia puede llegar a cambiar los sistemas de producción diversificados en un territorio hacia una producción más especializada del producto que tiene demanda (como la quinua en el altiplano, la soya en Santa Cruz). Cuando los sistemas de producción se hacen muy dependientes del mercado, existe el riesgo de que la caída de los precios de esos productos provoque fuerte crisis económica a los productores que se especializan en la producción de esos rubros. 13

c) Regulación La regulación se da a través de normas como las leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, etc. que definen por ejemplo, restricciones al uso o acceso de determinados recursos; incentivos para el desarrollo de algunas actividades; protección a determinados sectores, etc. y requiere también los mecanismos institucionales para hacer cumplir dichas normas. Las normas que pueden tener más influencia en el territorio mayormente se definen a nivel nacional, por ejemplo los derechos sobre la tierra, el saneamiento, la regulación de la actividad minera, la regulación sobre hidrocarburos, sobre derechos forestales, entre otros. d) Vinculación física La vinculación física de un territorio se da a través de caminos, navegación, vías férreas y aéreas. Si existen estos medios de vinculación en un determinado territorio habrá una mayor interacción del territorio con lo externo, por ejemplo mayor facilidad para sacar sus productos y facilidad para que lleguen otros productos de consumo. La demanda por la vinculación física puede darse desde los actores del interior del territorio (por ejemplo el mejoramiento de la carretera San Buenaventura – Ixiamas), o de actores externos al territorio (por ejemplo el Corredor Santa Cruz - Puerto Suárez, es una demanda del Brasil para llegar a puertos del océano Pacífico).

4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL Como vimos anteriormente, la gestión territorial se da a través de la acción de los actores de la sociedad civil con sus sistemas de vida y producción por parte de las entidades estatales a través de las inversiones, normas e instituciones y la interacción entre la sociedad civil y el Estado. Las acciones del Estado se dan en gran medida a través de políticas, planes, programas y proyectos tanto sectoriales como territoriales. Para la realización de estas actividades existen en el país varios instrumentos de planificación para las inversiones estatales. Los instrumentos más importantes de planificación están articulados en el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), del cual veremos a continuación algunos aspectos relevantes.

4.1. Sistema de Planificación Estatal El Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) es un conjunto de procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden político, técnico y administrativo, que establece la forma y los mecanismos de participación de los niveles nacional, departamental y municipal en la racionalización de la toma de decisiones para la asignación de recursos públicos y en la definición de políticas de desarrollo (Norma Básica del SISPLAN). Actualmente el gobierno está desarrollando el Sistema Integral de Planificación Estatal (SPIE). Los procesos que constituyen la planificación son: a) La definición de la visión de largo plazo que se concretiza en los planes de desarrollo de cada nivel de la planificación estatal. b) La programación de mediano y largo plazo que orienta recursos y asigna tareas para el cumplimiento de los objetivos de la visión de largo plazo. c) La reglamentación de las normas y procedimientos para la definición de la visión de largo plazo y para la programación de mediano y largo plazo. La definición de la visión es un proceso que “implica la sistematización de los objetivos, políticas y programas a partir de la identificación de potencialidades,

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obstáculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social” (Artículo 3, SISPLAN). La programación de mediano y largo plazo es un proceso que “implica la operacionalización de los planes y se expresa en la determinación de las acciones, en el cálculo de recursos financieros y no financieros y en el establecimiento de las metas en el largo plazo”. La programación de mediano y largo plazo establece los lineamientos para el uso de medios y el desarrollo de proyectos y actividades en el corto plazo” (Artículo 4, SISPLAN). El artículo 5, sobre la definición de las normas dice:

Pero además: El SISPLAN tiene entre sus objetivos “Asegurar la compatibilidad de los planes y programas de mediano y largo plazo a nivel nacional, departamental y municipal entre sí y con los lineamientos establecidos por el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República” (Artículo 14, inciso c del SISPLAN). Con relación a la articulación del nivel nacional con los otros niveles el SISPLAN define que: “El Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República define el conjunto de objetivos y políticas integrales de carácter nacional, a partir de los cuales se deben elaborar los planes nacionales”.

La definición de normas es un proceso que “implica la emisión de normas complementarias de carácter temporal o permanente, de alcance nacional, departamental y municipal por parte del Órgano Rector (Actualmente es el Ministerio de Planificación del Desarrollo) y, cuando corresponda, en coordinación con los diferentes niveles e instancias involucrados. Este proceso incluye también, la elaboración de los Índices de Asignación de Recursos para su correspondiente aplicación por el Sistema Nacional de Inversión Pública y por el Sistema de Programación de Operaciones en la asignación de recursos financieros y no financieros”.

“Los planes de desarrollo departamental y municipal deben territorializar los objetivos y políticas definidos en el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República”.



4.2. Elementos básicos de planificación

4.1.1. Asignación de recursos:

Todas las entidades públicas, para asignar recursos dentro de su jurisdicción y competencia, deben elaborar, ejecutar y evaluar sus planes, políticas y programas de acuerdo a las normas que emanen del Órgano Rector del SISPLAN. La asignación de recursos físicos, financieros, humanos e institucionales a las entidades públicas para el corto plazo, se hará de acuerdo a la definición de planes (visión de largo plazo) y a la programación de mediano y largo plazo.

4.1.2. Carácter normativo y obligatorio de la Planificación Estatal

El sistema de planificación estatal es de carácter normativo y obligatorio: “Las normas del SISIPLAN son de uso y aplicación obligatorios para todas las entidades del sector público señaladas en los artículos 3 y 4 de la Ley 1178, bajo la responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva y de todos los servidores públicos que participen en los diferentes procesos” (Artículo 10).

4.1.3. Articulación con el territorio

Los planes sectoriales deben estar articulados en el Plan Nacional de Desarrollo (que corresponde al Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República en el SISPLAN). 16

“Los planes nacionales de desarrollo, a su vez, deben tomar en cuenta las prioridades departamentales y municipales para integrarse en los planes de desarrollo departamentales y municipales”.

En términos muy sencillos podemos decir que la planificación es la manera de organizar nuestras actividades para llegar a algo que queremos. Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible, utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles. De manera muy sintética la fase de planificación incluye los siguientes componentes: a) el diagnóstico; b) la formulación de la visión y los objetivos estratégicos; c) programación (en ésta fase se definen los indicadores que se quieren lograr); d) la de implementación del Plan (en la que se ejecutan los programas, proyectos y actividades definidas en el plan y se hace el seguimiento a su implementación); e) la evaluación del Plan, donde se verifican los resultados del Plan, para ésta etapa son muy útiles los indicadores que se definieron durante la planificación.

4.2.1. Elementos de un Plan de Desarrollo

Los planes de desarrollo reconocidos por el Estado son: El Plan Nacional de Desarrollo, los Planes Departamentales de Desarrollo, Planes Municipales de Desarrollo y Planes de Desarrollo Territoriales de Autonomías Indígena Originario Campesinas. 17

Los elementos fundamentales de un plan de desarrollo son2:

• Los elementos de la realidad, es decir los principales problemas y potencialidades que hay en el territorio.

a) El diagnóstico que consiste en una evaluación de la información y de la planificación en el territorio, análisis de problemas y potencialidades del territorio; análisis de la demanda social y el establecimiento de una línea de base (estado de situación actual).

•. Las necesidades y aspiraciones de los diferentes actores sociales que existen en el territorio (comunidades interculturales, indígenas, gremiales, etc.). Esto nos obliga a ver que los actores sociales no sólo deben hacer conocer sus demandas, sino que existe la necesidad de concertar entre los diferentes actores.

b) La propuesta de transformación que consiste en la definición de enfoques y concepción del desarrollo territorial y mandatos político, económico y social; visión, ejes o políticas; objetivos estratégicos, metas e indicadores de logro y estrategias de desarrollo.

• Estrategias y políticas de Estado, éstas pueden venir de los diferentes niveles como el gobierno central, el gobierno departamental o del propio municipio donde se realiza el Plan. A este respecto, cabe resaltar que el Gobierno central ha formulado la “Agenda Patriótica al 2025”, que hoy se constituyen en la orientación principal de las políticas estatales y los diferentes planes de desarrollo que se formulan deben articularse con éste instrumento.

c) La definición de un marco operativo con programación y presupuesto quinquenal, estrategias de financiamiento y mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. En el siguiente diagrama se resaltan los elementos clave de un plan de desarrollo territorial: Elementos de la realidad

Necesidades y aspiraciones

Problemas y potencialidaes

Estrategias y políticas de estado

Demandas sociales

Mandato político económico y social



4.2.2. Principales instrumentos de Planificación

En el cuadro siguiente se presentan los principales Instrumentos de planificación NIVEL Territorio Nacional

INSTRUMENTO

ADMINISTRACIÓN

• Plan Nacional de Desarrollo (PND)

Gobierno Central

• Plan Departamental de Desarrollo (PDD)

Visión, Ejes, Políticas Territorio Departamental

Objetivos Estratégicos y sus Metas

• Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT)

Gobernación

• Plan de Uso del Suelo (PLUS) • Plan de Desarrollo Municipal (PDM)

Programa quinquenal Presupuesto Mecanismos de segumiento y evaluación

Territorio Municipal

• Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) • Plan de Uso del Suelo • Plan de Ocupación del Territorio

Fuente: Elaboración propia

Territorio Indígena

• Plan de Gestión Territorial Indígena (PGTI) o Plan de Vida

Es muy importante resaltar que en la formulación de un plan de desarrollo se deben tomar en cuenta los siguientes elementos centrales:

Predios particulares

• Plan de Ordenamiento Predial (POP)

2 En base a: Guía Integral para la Formulación de Planes de Territorios Autónomos (Versión Preliminar) versión mayo de 2012 del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

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Gobierno Municipal

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Organización Indígena

Áreas Protegidas

• Plan de Manejo del Área Protegida

• Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) • Gobernación • Gobierno Municipal

• Plan de General de Manejo Forestal Sector Forestal

• Plan de Ordenamiento Predial • Plan de Gestión Integral de Bosques y Tierra

Recurso Natural Silvestre

• Plan de Manejo del recurso (forestal, no maderable, fauna)

Autoridad de Fiscalización de Bosques y Tierras ABT Organización social que aprovecha el recurso, bajo supervisión y fiscalización de la autoridad competente

Fuente: modificado de Módulo integral de capacitación II, Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical, 2011.

4.3 Planes de Ordenamiento Territorial El ordenamiento territorial es el proceso de organización del uso y la ocupación de del territorio en función a sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político institucionales. Es un proceso que permite identificar las potencialidades y limitaciones del territorio en base a sus características con el fin de lograr: a) el adecuado uso del suelo y b) la adecuada ocupación del territorio. (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 2001). Importancia del Ordenamiento Territorial: El ordenamiento territorial permite: • Establecer normas de uso y ocupación del territorio • Orientar las inversiones tanto público como privadas • Promover el uso adecuado de los recursos naturales • Organizar y articular el territorio en función de sus potencialidades y limitaciones • Optimizar y organizar los asentamientos humanos • Identificar áreas de fragilidad, riesgo y vulnerabilidad 20

El marco Normativo e Institucional del Ordenamiento Territorial fue aprobado mediante la Resolución Suprema Nº 217075 en fecha 5 de junio de 1997, constituyéndose en una norma complementaria a la Norma Básica del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN). “Art.2. El Ordenamiento Territorial tiene por objeto armonizar el bienestar de la población con la optimización del aprovechamiento de los recursos existentes, articulando la dimensión espacial con los intereses sectoriales, departamentales y municipales, siendo este complementario a la planificación estratégica”. El proceso de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial de manera resumida consiste en: a) Diagnóstico integral del territorio es una caracterización de los aspectos biofísicos (clima, geología, suelos, vegetación, fauna, etc.); sociocultural (población, organización, conformación étnica, vivienda, etc.); económicos (actividades económicas, sistemas de producción, infraestructura, etc.) y político institucional (estructura administrativa, marco legal, instituciones, etc.). b) Evaluación integral del territorio • E valuación de la aptitud de uso de la tierra y zonificación agroecológica. Consiste en hacer un análisis integrando las cualidades biofísicas de las unidades de tierra con los tipos de utilización (sistemas de producción, infraestructura, etc.), para definir la “Aptitud de Uso de la Tierra” y en base dichas aptitudes se seleccionan a las alternativas de uso óptimo para la “Zonificación Agroecológica”. • I dentificación de conflictos de uso. Comprende la comparación del uso actual con la aptitud (uso óptimo) y la sobre-posición de derechos de uso que no sean compatibles entre sí y con el uso óptimo. • E structuración del territorio. Comprende la jerarquización de centros poblados en base la población, servicios, flujos de comunicación y transporte y características socioeconómicas. • I dentificación y análisis de riesgos. En base a la información biofísica y socioeconómica (incluyendo la cartografía) se analiza las áreas de amenazas de origen natural y antrópico (provocado por 21

el hombre), sobre los asentamientos humanos, sistemas de producción, infraestructura vial y comercial.

En el siguiente diagrama se ilustra el proceso de formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial:

• I dentificación de potencialidades, limitaciones y macro problemas. En base a los insumos obtenidos en los anteriores pasos, se identifican las potencialidades, limitaciones y macroproblemas a través de talleres técnicos y participativos. • I dentificación y análisis de tendencias, a partir de las potencialidades, limitaciones y macroproblemas. Se identifican las tendencias de cómo evolucionarían el uso de suelo y la ocupación del territorio (escenarios). c) Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial-PDOT. • Construcción de la imagen objetivo. Es la síntesis de la situación ideal, deseable, pero posible de alcanzar en el mediano y largo plazo. • Formulación de los objetivos del PDOT. Son las situaciones ideales que se desean alcanzar mediante la aplicación de políticas, normas y recomendaciones. Orientan la definición y acciones que se realizaran para lograr la imagen objetivo. • Diseño de las políticas de uso y ocupación. Es la definición de curso de acción colectivo que moviliza recursos, involucra a todo el conjunto de operadores públicos y se expresa comportamientos planeados sobre el uso de suelos y ocupación del territorio • Plan de uso de suelo. En base a los análisis integrales del territorio (zonificación agroecológica, conflictos de uso, áreas de riesgo y vulnerabilidad), así como la imagen objetivo, objetivos y políticas de uso de suelo se asignan categorías y subcategorías de uso de suelo para cada unidad de tierra identificada, definiendo para cada una de ellas reglas de intervención, reglas de uso y recomendaciones de manejo. • Plan de ocupación de territorio. En concordancia con el Plan de Uso de Suelo se establecen directrices sobre la ocupación del territorio, localización de la estructura vial, servicios, infraestructura básica y equipamiento.

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Diagnóstico integral de territorio Construcción de la imagen objetivo

Síntesis de la situación ideal, deseada y posible que se quiere alcanzar

Formulación de los objetivos de uso y ocupación del territorio

Orienta la definición y articulación, las acciones que se realizaran para lograr la imagen objetivo

Define: Categorias y subcategorias de uso Para cada una de estas categorias: - Reglas de intervención - Reglas de uso - Recomendaciones de manejo

Plan de Uso de Suelos (PLUS)

Plan de Ocupación del Territorio

Plan de Ordenamiento Territorial

Orienta: - La gerarquía de los centros poblados - La dotación y acceso a los servicios básicos y sociales - El apoyo a la producción - La vinculación y articulación del territorio

Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible 2001 (b).

4.4. Relación entre los Planes de Desarrollo y los Planes de Ordenamiento Territorial La articulación de la planificación estratégica y del ordenamiento territorial constituye un elemento fundamental del proceso de planificación para el desarrollo sostenible, en tanto: Los planes de desarrollo proporcionan el marco estratégico del desarrollo nacional, departamental y municipal, los objetivos y lineamientos de políticas, así como el escenario de programación de inversiones, en el cual se enmarca la formulación de los planes de ordenamiento territorial. Los planes de ordenamiento territorial proporcionan a los planes de desarrollo económico y social la información necesaria sobre la ocupación del territorio y uso de los recursos naturales; los criterios para orientar la localización de los programas y 23

proyectos de inversión; la información básica y actualizada para el ajuste permanente de los planes de desarrollo y objetivos relativos a la ocupación integral del territorio y al uso racional de los recursos naturales. En la siguiente gráfica se ilustra la articulación entre el Ordenamiento Territorial y la Planificación del Desarrollo: Ordenamiento Territorial

Planes de Desarrollo

Las áreas protegidas deben ser administradas según sus categorías, zonificación y reglamentación en base a planes de manejo (Ley del Medio Ambiente, Nº 1333). Por lo que los planes de manejo de las áreas protegidas tienen carácter normativo y estratégico. Según el Reglamento General de Áreas Protegidas (Decreto Supremo Nº 24781) estos Planes de Manejo contienen las directrices, lineamientos y políticas para la administración del área, modalidades de manejo, asignación de usos y actividades permitidas, contiene los siguientes elementos generales: • Diagnóstico

Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional de Ordenamiento Territorial

Plan Departamental de Desarrollo

Plan Departamental de Ordenamiento Territorial

Plan Municipal de Desarrollo

Plan Municipal de Ordenamiento Territorial

• Zonificación • Objetivos de gestión y estrategia del área La zonificación representa el ordenamiento del uso del espacio, estableciendo zonas sometidas a diferentes restricciones y regímenes de manejo a través de las cuales se espera alcanzar los objetivos del área protegida guardando estrecha relación con los objetivos y categoría del Área Protegida (artículo 31, Decreto Supremo Nº 24781) Un aspecto importante en la gestión de áreas protegidas en el país, es la participación de los actores locales a través de los comités de gestión. A través de este mecanismo los actores locales pueden participar en la definición de las políticas de manejo del área, así como en la elaboración, ejecución y evaluación del Plan de Manejo (artículo 49, Decreto Supremo Nº 24781 y artículo 3, D. S. Nº 25925).

4.5.2. Instrumentos de gestión forestal

Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación 2001 (a)

Según la Ley Forestal del 12 de julio de 1996, en el país el aprovechamiento de recursos forestales se da a través de, concesión forestal en tierras fiscales, autorización de aprovechamiento en tierras de propiedad privada y permisos de desmonte.

4.5. Otros instrumentos de planificación territorial

El Plan de Manejo Forestal:



4.5.1. Plan de Manejo de las Áreas Protegidas

Las áreas protegidas son territorios especiales que están declaradas bajo protección del Estado mediante disposiciones legales, con el propósito de proteger y conservar la flora y fauna silvestre, recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas y valores de interés científico, estético, histórico, económico y social, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país. 24

Según la Ley Forestal, “El Plan de Manejo es un requerimiento esencial para todo tipo de utilización forestal, es requisito indispensable para el ejercicio legal de las actividades forestales, forma parte integrante de la resolución de concesión, autorización o permiso de desmonte y su cumplimiento es obligatorio. En el plan de manejo se delimitarán las áreas de protección y otros usos. Sólo se pueden utilizar los recursos que son materia del Plan de Manejo” (artículo 27 Ley 1700). 25

El plan de manejo incluye, los inventarios forestales, el plan general de manejo y además los planes operativos anuales forestales, los planes de ordenamiento predial y todos sus instrumentos conexos (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Supremo No. 24453) El plan de manejo forestal debe incluir una estrategia de regulación clara, sólida y explícita que garantice la producción sostenible a largo plazo, a través de los ciclos de corta en función de su capacidad de regeneración natural y de los tratamientos silviculturales previstos. También debe incluir acciones concretas para evitar la extinción de especies forestales aprovechables, la disminución de otras especies vegetales o animales amenazadas y la degradación de suelos y ambientes acuáticos, establecer reservas ecológicas con restricciones de uso en distintos hábitats, debe contener directrices específicas sobre la vida silvestre, tales como prohibición de cacería o captura, pesca sin barbasco o dinamita, entre otros. El Plan de ordenamiento predial: Es el instrumento que zonifica las tierras de un predio según sus distintas capacidades de uso o vocación. Normalmente se aplican a tierras con cobertura boscosa asignadas para uso agropecuario, sólo el ordenamiento a nivel predial constituye técnica y jurídicamente la determinación definitiva de los usos permitidos, según las distintas formaciones, características y particularidades internas del predio. Los planes de ordenamiento predial, así como el control de las servidumbres ecológicas, bosques y tierras forestales dentro de propiedades privadas estarán sujetos a la aprobación y fiscalización de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). La elaboración de planes de ordenamiento predial es voluntaria tratándose del solar campesino y las pequeñas propiedades. En el caso de éstas últimas será obligatoria cuando se trate de predios con predominante cobertura boscosa (Artículo 29, Decreto Supremo No. 24453). Los planes de ordenamiento predial y de manejo forestal en tierras comunitarias de origen, siempre que éstas no estén declaradas además como áreas protegidas, se efectuarán tomando en cuenta procesos de consulta participativa que consideren aspectos referidos a los usos y costumbres de los pueblos indígenas, incluyendo sus valores culturales y espirituales (Artículo 28, Decreto Supremo No. 24453). El Plan de Gestión Integral de Bosques y Tierra (PGIBT): Es un instrumento de planificación para la gestión integral de bosques y tierras, consistente en la zonificación del espacio territorial y la programación ordenada 26

para la ejecución de actividades forestales, agropecuarias, agroforestales, silvopastoriles, ecoturísticas, de preservación de las funciones ambientales, manejo de recursos hídricos, entre otras, a ser desarrolladas por las comunidades. Algunas características del PGIBT: • Se aplica en los espacios territoriales de las comunidades indígenas originario campesinas, interculturales y afro bolivianas. • Se basa en la combinación de conocimiento local y criterios técnicos. • Permite la aplicación de normas propias y las normas estatales. Las normas internas constituyen las reglas compartidas y de consenso que expresan “la voluntad comunal al respeto de los derechos y obligaciones con relación al uso, manejo y aprovechamiento de los componentes del bosque y tierra”. En tal sentido, es necesario que haya consenso para su cumplimiento obligatorio por parte de todas y todos los miembros de la comunidad. Adicionalmente deben aplicarse las limitaciones de uso impuestas por los instrumentos de ordenamiento territorial, como los Planes de Uso de Suelo o los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de planificación, para el aprovechamiento comercial de los recursos del bosque y de la tierra (ABT, 2013).

4.5.3. El Plan de Vida de comunidades o pueblos indígenas

Los planes de vida de los Territorios Comunitarios de Origen (TCO) se desarrollan dentro de un marco superior, que es la Gestión Territorial Indígena (GTI). Según la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), el Sistema de Gestión Territorial Indígena tiene los siguientes elementos: la territorialidad que es el espacio donde se da la gestión; las líneas de acción (organización, educación, salud, recursos naturales, etc.); los niveles de gestión, que van desde el familiar, el comunal, zonal o intercomunal y de TCO; y las herramientas de gestión, como planes, reglamentos, sistema administrativos, proyectos, etc.. Los planes de vida de los Territorios Comunitarios de Origen (TCO), cubren los siguientes ámbitos: a) Territorial: comprende la identificación, los usos del suelo actuales y se zonifica en base al uso potencial, también cubre el tema del control territorial, los límites de la TCO y los intercomunales, los 27

conflictos ocurridos por la sobreposición del uso en algún espacio y la estrategia de ocupación del espacio. b) Del desarrollo: comprende los temas de organización, educación, salud, cultura, economía, producción, recursos naturales, control territorial, servicios básicos, género/generacional, reglamentos, capacitación y relacionamiento. c) Institucional, se refiere al fortalecimiento organizativo, las normas internas, etc.

5. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un proceso formal, sistemático y global para evaluar las posibles repercusiones ambientales e introducir el análisis integral de la variable ambiental junto a la social, la económica y técnica en las propuestas de Políticas, Planes y Programas. La EAE permite identificar, evaluar y mitigar los impactos acumulativos y/o potenciar los beneficios que ocurrirán en una escala macroregional y los que podrían surgir de la interacción con otras políticas, planes o programas. Algunas características importantes de la Evaluación Ambiental Estratégica3: • Debe realizarse con carácter previo a la fase de implementación de la Políticas, Planes y Programas, e incluso en las fases más tempranas de su implementación. • Es de carácter preventivo, realiza la evaluación ambiental antes de una acción estratégica: una política, un plan o programa. • Integra las consideraciones ambientales y sociales en los procesos de toma de decisiones estratégicas. • Hace evaluaciones técnicas y considera los impactos positivos y negativos, indirectos o secundarios, acumulativos, sinérgicos y de futuro inducido. • Busca poder influir en la toma de decisiones en los niveles local, regional y nacional sobre políticas, planes y programas, de orden sectorial, local, regional y nacional. • Fomenta la participación, ya que involucra a tomadores de decisiones con actores de la sociedad civil, generando escenarios interesantes de concertación. • Permite hacer análisis multisectorial. 3 En base a: Manual de capacitación en Evaluación Ambiental Estratégica – Bolivia del Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, 2007; Módulo 2. Ordenamiento Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fundación Natura y WWF Colombia, 2009, y al Curso de Evaluación Ambiental Estratégica de la Universidad Loyola, 2013.

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• Evalúa alternativas realistas, incluida la alternativa de no implementar la política, plan o programa. • Establece lineamientos para un programa de gestión social y ambiental.

6. EL COMPONENTE 3 PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LA CARRETERA SAN BUENAVENTURA – IXIAMAS El Componente 3 del proyecto San Buenaventura Ixiamas, brinda dos oportunidades para asegurar y garantizar un proceso transparente donde todos los sectores y actores involucrados, o con interés en la planificación territorial de la región norte de La Paz discutan y negocien sus propuestas, preocupaciones, demandas e intereses:

1. La creación de un Grupo de Trabajo Participativo para el Desarrollo Territorial Sostenible dirigido y convocado por el Ministerio de Planificación del Desarrollo.  • Participan todos los actores claves interesados en el desarrollo económico sostenible de la región Norte de La Paz, en el seguimiento a la implementación de las medidas de mitigación de los impactos ambientales indirectos y acumulativos del proyecto, representantes de los municipios afectados, entidades gubernamentales, pueblos indígenas, campesinos y organizaciones de la sociedad civil • El Gobierno de Bolivia creará y mantendrá operativo un grupo de trabajo participativo para el desarrollo sostenible del área que se beneficie económicamente del proyecto, el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) será la entidad encargada de la coordinación entre los actores mencionados en el párrafo anterior.  2. La elaboración de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de la mejora de la carretera combinada con otras inversiones, públicas y privadas, en infraestructura económica y en actividades extractivas (por ejemplo: hidrocarburos, minería, represas para generación de energía, etc.) en vista a los impactos indirectos y acumulativos de largo plazo que podrían afectar una de las zonas más importantes de biodiversidad de Bolivia. Ambas oportunidades, el Grupo de Trabajo Participativo para el Desarrollo Territorial y la Evaluación Ambiental Estratégica, están mencionadas en el documento “Mitigación de Impactos Ambientales Potenciales, Principalmente Indirectos, Asociados al Proyecto de Mejoramiento del Camino San Buenaventura – Ixiamas”, consultoría que fue encargada por la Administradora Boliviana de Carreteras el año 2011. 30

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Además de lo mencionado, el Componente 3 del Proyecto de Mejoramiento del Camino San Buenaventura – Ixiamas, contempla las siguientes actividades: a. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia de la Autoridad de Control Social de Bosques y Tierras (ABT) mediante las siguientes acciones b. Fortalecimiento de la capacidad de vigilancia del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) mediante las siguientes acciones  c. El respaldo a iniciativas productivas que impidieran la conversión de los bosques en tierras de cultivo  d. El respaldo a la implementación del Área Protegida Municipal de Ixiamas  e. Programa de Monitoreo Ambiental Participativo (PMAP) para mitigar los impactos ambientales directos.

7. BIBLIOGRAFÍA Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). 2013. Directriz Técnica Para Elaboración de Planes de Gestión Integral de Bosques y Tierra (PGIBT) en Comunidades Campesinas Indígena Originarias, Interculturales y Afrobolivianas. Resolución Administrativa ABT N° 250/2013. Santa Cruz, Bolivia. Franquet Bernis, Josep Maria. 2007. Un Modelo Racional de Organización Territorial Aplicación a Cataluña. Universitat Internacional de Catalunya, Escuela Técnica Superior de Arquitectura. Tesis Doctoral. Barcelona, España. Echeverri, Rafael & Sotomayor, Octavio. 2010. Estrategias de gestión territorial rural en las políticas públicas en Iberoamérica. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, Santiago de Chile. Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical, 2011. Módulo integral de capacitación II, Conociendo las Herramientas para la Planificación y la Gestión Territorial. Mazurek, Hubert. 2005. Redefinir el Territorio para definir una constitución. I Encuentro Internacional sobre Territorialidad y Política: “Territorialidades, Autonomías y Ciudadanías” 0GTZ - DFID - Ministerio de Participación Popular, 9, 10 y 11 de diciembre, 2005. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. 2001 (a). El ordenamiento Territorial en Bolivia. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. 2001 (b). Guía metodológica para la formulación de Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial en Bolivia. La Paz, Bolivia. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. 2001 (c). Guía metodológica para la formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial en Bolivia. La Paz, Bolivia. Ministerio de Planificación del Desarrollo. 2010. Propuesta de guía metodológica para la formulación de planes de ordenamiento territorial. Documento de Trabajo. PMD-VPyC - FAM Ministerio de Planificación del Desarrollo. 2012. Esquema Básico para la Formula-

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ción del Plan de Territorio Autónomo (PTA), documento de trabajo. Viceministerio de Planificación y Coordinación, Dirección General del Sistema de Planificación Integral Estatal, Unidad del Sistema de Planificación Integral Estatal. La Paz, Bolivia. Ministerio de Planificación del Desarrollo. 2014. Directrices de Planificación de Mediano y Largo Plazo Hacia La Agenda Patriótica 2025. Gestión 2014. Morales Quintela, Huascar I. S/f. La actualidad de la autonomía indígena en Bolivia, avances metodológicos en la gestión territorial. Universidad Mayor de San Andrés Facultad de Ciencias Geológicas. Bolivia. Disponible en: http://www.academia.edu/4757615/La_Actualidad_de_la_Gestion_Territorial_Indigena_en_Bolivia# República de Bolivia. Reglamento General de Áreas Protegidas, Decreto Supremo Nº, 24781, 31 de julio de 1997. República de Bolivia. Ley Forestal Nº 1700, del 12 de julio de 1996. República de Bolivia. Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación aprobada mediante Resolución Suprema 216779 de 26 de julio de 1996. República de Bolivia. Reglamento Ley Forestal Decreto Supremo No. 24453, del 21 de diciembre de 1996. VBRFMA. 2007. Manual de capacitación en Evaluación Ambiental Estratégica – Bolivia. Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente – Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. La Paz - Bolivia.

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