junio 2005

No. 74

Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial.

PARTICIPACIÓN, RESPONSABILIDAD SOCIAL Y MECANISMOS DE TRANSPARENCIA EN EL FINANCIAMIENTO DE POLÍTICAS DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA, 2000-2003 William Reuben y Blanche Arévalo Durante los últimos años, la participación comunitaria, la transparencia pública y la vigilancia y responsabilidad social han ganado cada vez más importancia dentro del Banco Mundial, particularmente en la región de América Latina y el Caribe (ALC). Se cree que la participación y el compromiso cívico en el diseño de políticas públicas y en el monitoreo de las reformas incrementan el compromiso, así como los resultados de las reformas. Son muchos los sectores ciudadanos y los gobiernos que hoy respaldan este enfoque, pues cada vez adquieren mayor conciencia de que el diálogo social y la fiscalización comunitaria forman parte del modus operandi de una gobernabilidad más democrática. Sobre la base de esta presunción, la sociedad civil y las partes interesadas privadas de América Latina han comenzado a participar en el diseño, la ejecución y el monitoreo de diversos programas públicos, muchos de los cuales reciben apoyo del Banco. Las experiencias son muy diversas entre los múltiples países de ALC, pero esta región hoy se perfila como líder de otras en este proceso. Una revisión de los documentos sobre proyectos de financiamiento de políticas de desarrollo, que fueron aprobados durante los ejercicios económicos (EE) 2000-2003, revela un sostenido aumento en la participación de la sociedad civil en el diseño de los préstamos y en los objetivos, contextos y actividades respaldadas con dichos préstamos. El estudio examina las herramientas que ha empleado el Banco Mundial para promover la transparencia pública, la participación comunitaria, la fiscalización social y la responsabilidad en el financiamiento de las políticas de desarrollo durante los últimos cuatro años y, a la vez, evalúa la medida en que tales objetivos han sido efectivamente alcanzados.

La nueva política del Banco Mundial respecto de los procesos participativos Una nueva política operacional/procedimientos del Banco, OP/ BP 8.60, entró en vigencia en agosto de 2004 e institucionalizó la importancia que reviste la participación en las operaciones del Banco. La política redefine los objetivos y procedimientos del “Financiamiento para Políticas de Desarrollo” (financiamiento que incluye lo que antes se conocía como Préstamos de ajuste estructural, Préstamos de ajuste sectorial y Préstamos programáticos), con el propósito de ofrecer un apoyo presupuestario de rápido desembolso a los países prestatarios con particular atención a las reformas de las políticas de desarrollo. Los fondos no son consignados para fines específicos, sino que se desembolsan según una matriz de medidas ya acordadas en materia de políticas públicas. Las lecciones aprendidas durante el pasado reciente son extremadamente útiles para facilitar una aplicación exitosa de la nueva política. Tales experiencias han demostrado que las políticas tienden a ser más eficientes cuando el país detenta la autoría de los nuevos programas, cuando las políticas reflejan las prioridades del país y cuando los puntos de vistas de los ciudadanos han sido debidamente considerados en el diseño de dichas políticas. La OP/BP 8.60 representa un nuevo enfoque de la participación, en la medida en que: a)

Confirma el compromiso asumido por el Banco en cuanto a aconsejar al país prestatario que consulte con las principales partes interesadas y las comprometa en el proceso de preparación de las estrategias nacionales de desarrollo.

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b)

c)

Sobre la base de su propia Constitución y legislación, los países prestatarios definirán la manera y el alcance de las consultas y procedimientos participativos para la preparación, ejecución, seguimiento y evaluación de la operación. En el Documento del proyecto, el personal del Banco debe incluir una descripción de los esfuerzos realizados con respecto a la participación y consulta con la sociedad civil, así como los resultados de los procesos participativos con los que se diseñó la estrategia nacional de desarrollo.

Participación y formación de consensos en el diseño de los préstamos Durante el EE2000, sólo el diseño de una operación incluyó algún tipo de participación social. Se trata de Ecuador, donde se convocó al Foro sobre la Iniciativa para la Reforma Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI) para la realización del estudio “Voces de los pobres” y, más recientemente, para la elaboración de la Estrategia de asistencia para el país. Durante 18 meses, el Banco consultó con representantes de la sociedad civil, incluidas ONG, asociaciones indígenas, coordinadores sociales de movimientos sociales, académicos y representantes del sector privado. Estas consultas, al igual que otras reuniones con dirigentes de movimientos cívicos, intelectuales, del sector financiero privado y la pequeña empresa, sirvieron como insumo para el diseño del Préstamo de Ajuste Estructural del EE2000. Un año más tarde, el diseño participativo ya era un evidente componente de tres préstamos: Argentina, Bolivia y Perú. El préstamo aprobado para la Provincia de Catamarca, Argentina, incluía un estudio general y reuniones de grupos de representantes de los interesados (focus groups) compuesto por importantes partes interesadas. El Programa Regional de Seguridad Alimentaria (PRSA) de Bolivia fue respaldado por un Diálogo Nacional que incluyó amplias consultas con representantes de municipios, organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. Luego, el Diálogo Nacional ayudó a definir las enmiendas que debían realizarse a la ley de Participación Popular que tiene que ver con los gobiernos municipales e influyó en el diseño de los préstamos del Banco Mundial. En Perú, el diálogo y el consenso, así como las demandas por mayor transparencia, lucha contra la corrupción y de participación ciudadana, se transformaron en características decisivas del movimiento social gestado en torno al término del gobierno de Fujimori. La creación de Mesas de concertación para la lucha contra la pobreza a lo ancho y largo de todo el país, las demandas por un proceso participativo de toma de decisiones presupuestarias y las primeras elecciones a nivel de distritos en la historia del Perú, son todos elementos que muestran la creciente demanda por participación cívica. El Banco incorporó las decisiones tomadas en las Mesas de concertación descentralizadas a una matriz de políticas del préstamo. Durante el EE2002, sólo hubo una instancia de participación en

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el diseño de los préstamos. En Argentina se evaluó la preocupación social respecto de la entrega de servicios públicos y se hizo a la vez un intento por comprometer a la población en la aplicación de las potenciales soluciones a sus problemas. Se realizó un estudio, se efectuaron entrevistas con 100 participantes y en el marco de tres reuniones de grupos de representantes de los interesados se discutieron en profundidad cuáles eran las demandas sociales y las preocupaciones más importantes de los participantes. El préstamo efectuado a la Provincia de Santa Fe en Argentina también consideró el impacto en las mujeres, así como las estrategias que pudieran responder a esta temática. En 2002, se aprobaron varios préstamos para el desarrollo del sector privado, en los que el compromiso cívico suele ser limitado o inexistente, lo que en parte explica la baja en la participación de este año. En estos préstamos, la transparencia y la responsabilidad son temas más relevantes. El EE03 fue testigo de una participación mucho mayor, tanto en el diseño de los préstamos como en el contenido de las reformas. Nueve préstamos incluyeron procedimientos de diseño participativo y una variedad mayor de mecanismos para captar las demandas ciudadanas. En Bolivia, el Diálogo Nacional nuevamente sirvió como espacio para la formación de consensos, específicamente en temas del sector eléctrico, y se acordó recurrir al diálogo respecto de temas como la producción de cocaína, los salarios, la concesión de títulos de propiedad sobre la tierra, la extracción de gas y el modelo económico que Bolivia debía seguir. En Brasil, el Banco realizó

amplias consultas y el gobierno de Lula inició un proceso participativo para la preparación de un presupuesto público multi-anual para el período 2004-2007. Ecuador condujo un extraordinario proceso de diálogo, en el cual la sociedad civil fue consultada sobre la mejor manera en que el Banco podía apoyar al país. En enero de 2003, el Banco Mundial llevó a cabo un taller con funcionarios recién entrantes al nuevo gobierno, intelectuales, representantes del sector privado y de la sociedad civil. Una semana después de

que el nuevo gobierno asumiera sus funciones, el personal del Banco Mundial participó en un Diálogo Nacional en que se discutieron diversos temas relativos a los préstamos. Luego, la consulta se extendió a otras áreas del país, las cuales arrojaron información valiosa para el trabajo del Banco en Ecuador. En Guyana, las discusiones sobre los préstamos dieron lugar a una Evaluación de la responsabilidad financiera del país (CFAA, por sus siglas en inglés) y, al traspasar fronteras sociales y étnicas, el proceso de consulta ayudó a aplacar la tensión social imperante en el país. Finalmente, el préstamo ambiental otorgado a México durante el EE03 apuntó a facilitar un enfoque compartido respecto del medio ambiente pues comprometió a sectores relacionados (como la energía, el agua, el turismo, entre otros) y muchos de las actividades del préstamo se relacionaron con la búsqueda de consensos. Participación, responsabilidad social y mecanismos de transparencia en el contenido de los préstamos El estudio constató una creciente participación ciudadana en la aplicación de la política de seguimiento favorecida por la emergencia de mecanismos para la fiscalización ciudadana, la responsabilidad gubernamental y el acceso ciudadano a la información, así como por medidas de inclusión social para asegurar el respeto de los derechos civiles. El porcentaje de préstamos que incluyen participación comunitaria, responsabilidad y acceso ciudadano a la información en la matriz del préstamo aumentó de 38% en 2000 a 45% en 2001, 50% en 2002 y 66% en 2003. Además, los mecanismos fueron cada vez más innovadores y atractivos para la sociedad civil y sus beneficiarios designados. En 2001, por ejemplo, Argentina inició una serie de encuestas para medir el nivel de satisfacción de los usuarios en relación con los servicios de salud, tras lo cual sus resultados fueron publicados en todos los centros de salud del país. Ese mismo año, Bolivia promovió consultas en los nueve distritos del país para discutir las reformas con los gobiernos locales y los representantes comunitarios (vale decir, miembros de pueblos indígenas, grupos de mujeres, partidos políticos y la sociedad civil). El préstamo en sí elaboró el diseño y la aplicación de una metodología para medir el conocimiento y entendimiento que poseían diversos grupos sociales (entre ellos, pueblos indígenas y mujeres) con respecto a los programas gubernamentales. Este préstamo también incluyó entre sus objetivos la preparación de un plan de promoción de la representación social y el diseño e ejecución de procedimientos participativos. Igualmente notable fue uno de los préstamos aprobados para Perú, el cual incluyó catorce acciones relacionadas con la responsabilidad y cuatro con la transparencia gubernamental. Entre éstas se cuentan: el aumento de la cantidad de Consejos Locales para la Gestión de Salud, para poder ofrecer atención de salud que comprometa a la comunidad en el proceso de entrega del servicio; y la publicación en Internet de las transferencias efectuadas a cada distrito en el marco de programas como aquel

de alimentación escolar denominado el “Vaso de leche”, o los de Caminos Rurales y Electrificación Rural. En la Defensoría del Pueblo del Perú, se habría de crear una sección de quejas para impedir la utilización política de los programas sociales, así como mecanismos de fiscalización social para vigilar el gasto público, lo que habría de incluir un programa de seguimiento nacional implementado por una organización de la sociedad civil. En 2002, Colombia acordó un plan de negociación entre sindicatos y el Instituto de Salud Pública respecto de los costos y beneficios de la atención de salud pública como condición para la obtención de uno de sus préstamos. En 2003, los mecanismos de participación resurgieron fuerza. Por ejemplo, Bolivia creó Comités Departamentales de Aprobación de Proyectos (CDAP) para reunir los aportes de la comunidad al seguimiento de las políticas. Los representantes de la sociedad civil fueron incluidos en un Directorio Unificado de Fondos y al gobierno se le solicitó establecer acuerdos con 118 Comités de Vigilancia para hacer valer el control social en los municipios que participaron en el proyecto. También se dictó una Carta de los Derechos de las Mujeres Indígenas Embarazadas que entregaba a las mujeres información respecto de sus derechos y servicios de atención de salud en lenguas indígenas. Brasil creó una Tarjeta de calificación ciudadana a nivel estatal y municipal con el objetivo de evaluar los servicios educacionales y una línea telefónica sin costo para quienes tuvieran quejas respecto de la atención pública de salud. La evaluación educacional fue diseñada con gran cuidado y se implementó un modelo de evaluación, así como un sistema de seguimiento y de evaluación de impactos. Además, se realizó una encuesta sobre la satisfacción de los usuarios respecto de los servicios de atención de salud y todas las quejas recibidas debieron ser respondidas. El marco del préstamo para Guyana en el EE03 exigió al gobierno que aplicara un plan de lucha contra el SIDA por medio de ONG, organizaciones comunitarias y otros grupos organizados. El préstamo también alentó la participación de todas las partes interesadas en el establecimiento de consejos escolares. El mismo año, el préstamo ambiental a México organizó talleres de alto perfil con las partes interesadas, cuyo objetivo fue alcanzar consenso respecto de temas como el agua, los desechos sólidos, la energía y el turismo. De manera de reunir sugerencias realizadas por todas las partes interesadas que contaran con alguna participación en temas ambientales en todas las regiones, se diseñaron trece planes participativos regionales. La totalidad del proceso tuvo por objetivo elaborar y ejecutar un plan estratégico que contara con la aprobación de todas las partes interesadas. Nicaragua aprobó la Ley de Educación Participativa que ofreció a los miembros de los nuevos consejos escolares la capacitación necesaria para contratar a maestros y administradores, tal como lo exige la ley.

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Finalmente, Perú institucionalizó la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) con el propósito de reunir información sobre la percepción de las comunidades respecto de los mecanismos de transparencia empleados por el gobierno. Además, el Defensor del Pueblo debió lanzar una campaña informativa sobre el derecho de los ciudadanos a información pública. También se lanzó un proyecto piloto para la evaluación de los servicios públicos, particularmente para seis programas sociales prioritarios (CIVISO). Por otra parte, también se debieron aprobar e institucionalizar presupuestos regionales participativos acordados por los Comités para la formación de consensos, un procedimiento que requería una instrucción del gobierno.

¿Cuáles son los sectores que muestran mayor participación? Tal como es de esperar, la participación, la responsabilidad social y las medidas de transparencia (P/RS/MT) son más habituales en los préstamos relativos a la educación, la salud, la nutrición y la población (SNP), la protección social y el sector público, donde los gobiernos mantienen una relación más directa con los usuarios o beneficiarios del servicio. En consecuencia, el Banco Mundial ha estado promoviendo con mayor ímpetu mecanismos participativos en estos sectores de ALC, donde los usuarios perciben que las operaciones y las políticas promovidas por el Banco tienen un mayor impacto directo.

Conclusiones y lecciones aprendidas La participación es menos evidente en el proceso de diseño de los préstamos que en las reformas en pro de los mecanismos de responsabilidad social respaldados por las operaciones. Esto podría limitar los resultados potenciales en comparación con lo que se podría alcanzar si los ciudadanos contaran desde el inicio con una mayor participación en la definición de los objetivos en materia de políticas públicas. Una mayor participación en las discusiones iniciales respecto de las prioridades y el diseño de los préstamos contribuiría a crear un consenso social que facilitaría el apoyo prestado de parte de las partes interesadas a la ejecución de las políticas y las reformas. A la hora de diseñar procesos de responsabilidad participativos, resulta igualmente importante comprometer a las partes interesadas, pues su participación será necesaria para ejecutar las acciones promovidas por el préstamo. Sería interesante evaluar si se incrementa la eficiencia de la responsabilidad social en los programas cuando la sociedad civil o los beneficiarios directos han sido incluidos en el diseño de los programas o en la definición de las prioridades. Finalmente, es importante observar que a pesar de los problemas y las contradicciones, los esfuerzos del Banco Mundial por promover la participación y el compromiso cívico como parte de su política institucional ya están brindando frutos. A partir del enfoque delineado en el Marco integral de desarrollo, el Banco se encuentra hoy claramente dedicado a hacer participar a la sociedad civil en el diálogo sobre políticas, enfoque que se hace evidente en la preparación de los Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) y en las Estrategia de Asistencia para el País (EAP). Este enfoque

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se extiende poco a poco hacia operaciones de préstamo en apoyo de reformas de políticas y otras, en cuyo diseño, ejecución y seguimiento los representantes de la sociedad civil se involucran cada vez más. En sus oficinas del mundo entero, el Banco ha nombrado a Especialistas en sociedad civil, quienes, junto con su equipo de expertos ubicado en Washington DC, se encuentran trabajando de manera consecuente para introducir el compromiso cívico a la agenda de políticas. Tales expertos han instado a los directores de proyectos a que introduzcan de manera sistemática y eficiente los temas de participación y compromiso cívico a las operaciones del Banco, recurriendo a herramientas específicas que les permitan a los clientes incorporar la voz ciudadana a las tomas de decisiones macro en materia de políticas. Dentro de este marco institucional, el Equipo de Sociedad Civil para ALC ha estado trabajando para fortalecer la participación y el compromiso cívico en la agenda operativa de la región, promover la gobernabilidad integradora por medio de reformas económicas y sectoriales. Gran parte del personal operativo del Banco se ha comprometido con esta agenda. Todavía hay mucho por hacer con respecto a la medición del impacto del compromiso cívico en los esfuerzos por mejorar la entrega de servicios públicos. Tal evaluación requiere que transcurra algo más de tiempo y así poder observar los impactos. No obstante, no cabe duda de que los derechos ciudadanos y la gobernabilidad han sido promovidos. El trabajo sigue generando capacidades al interior de la sociedad civil para vigilar la gestión pública y la entrega de servicios. A la vez, el Banco ha apoyado a los gobiernos para brindar una mayor transparencia y un mejor acceso a la información, de manera de que los ciudadanos puedan fiscalizar las actividades emprendidas por sus gobiernos.

Notas 1

La presente nota solo informa los hallazgos para ALC hasta junio de 2003, aunque la investigación abarca las seis regiones y hasta los EE00-04 y se ha beneficiado del apoyo financiero del gobierno de Dinamarca. Los autores agradecen la ayuda de Oteen Lau Jorgensen, Director de Desarrollo Social del Banco Mundial, y de Jeff Thindwa, Coordinador interino del Grupo de Participación Cívica, Departamento de Desarrollo Social, cuyos esfuerzos están contribuyendo a institucionalizar el seguimiento y la evaluación de las operaciones del Banco respecto de la transparencia pública, la responsabilidad, la participación comunitaria y la fiscalización social. Annika Silva-Leander, Experta en Desarrollo Social del Banco Mundial, colaboró con el diseño de los métodos de investigación y aportó valiosas ideas a lo largo de toda la investigación.

Sobre los autores William Reubén, Científico Social del Grupo de Desarrollo Social de la Unidad de Desarrollo Sostenible del Banco Mundial, Región de América Latina y el Caribe. Blanche Arévalo es consultora con la Unidad de Alivio de la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica de la Región de América Latina y el Caribe.