157 abril-junio 2010

Nueva Estrategia Europea: ¿Hacia qué modelo social? Monografía Modelo social europeo, políticas y directrices. Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020. José Manuel Fresno y Andreas Tsolakis

El gasto social en España y en la Unión Europea. Jaime Frades Pernas

Tendencias en pobreza y exclusión en Europa.

Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad. Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo

Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la Estrategia Europa 2020. Miguel Ángel Malo

El Modelo Social Europeo y sus propuestas y actuaciones para el desarrollo de los países más pobres. Joaquín Arriola

Bibliografía

Tribuna Abierta Ciudadanos residentes. Sobre la condición de ciudadano en residencias de ancianos. ¿Prevalece la condición de ciudadano sobre la de residente?

ISSN 0417-8106

Esther Ochoa Fernández

Profesionales de la acción social: realidades y perspectivas. Mª del Pilar Martínez Agut

Aspectos socioculturales del movimiento indígena de Brasil. Paulo Humberto Porto Borges y Liliam Faria Porto Borges

157 REVISTA DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE SOCIOLOGÍA APLICADA abril-junio, 2010 Director: Sebastián Mora Director Técnico: Francisco Lorenzo Edición: Cáritas Española.

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Nueva Estrategia Europea: ¿Hacia qué modelo social? Coordinación del número:

FRANCISCO LORENZO GILSANZ

objetivos DOCUMENTACIÓN SOCIAL es una revista de ciencias sociales y de sociología aplicada. Desde su inicio en 1957 aborda las cuestiones referidas al desarrollo social combinando el análisis y el diagnóstico riguroso con la formulación de propuestas para su aplicación. Este objetivo se concreta en tres ejes temáticos. El primero es el análisis de la estructura social y la desigualdad, en el que se abordan los temas relacionadas con la pobreza y la exclusión, los procesos de desigualdad social y los colectivos desfavorecidos. Como segundo, los actores sociales, el tercer sector y su papel, así como sus políticas y sus propuestas referidas a los ámbitos del desarrollo social, en especial a las estructuras sociales y a la desigualdad. Y el tercero, las estructuras internacionales y sus efectos en el desarrollo y en la pobreza en el mundo, así como la cooperación internacional y el papel de los organismos multilaterales para el desarrollo. Todos los artículos publicados son evaluados de forma anónima. DOCUMENTACIÓN SOCIAL está incluida en LATINDEX, ISOC, SOCIOLOGICAL ABSTRAC, RAS, DIALNET y en el listado de Revistas Fuente en Sociología (IN~RECS)

157 Director: Sebastián Mora. Servicios Generales de Cáritas Española Director Técnico: Francisco Lorenzo. Fundación FOESSA Consejo de Redacción: Jaime Atienza. Intermón Oxfam. José Antonio Alonso. Instituto Complutense de Estudios Internacionales (TCEI). Director Universidad Complutense de Madrid. Pedro José Cabrera Cabrera. Dpto. de Sociología y Trabajo Social. Universidad Pontificia Comillas de Madrid. Antonio Elizalde. Universidad Bolivariana de Chile. Germán Jaraíz Arroyo. Universidad Pablo Olavide. Miguel Laparra Navarro. Dpto. Trabajo Social. Universidad Pública de Navarra. Manuela Mesa Peinado. Presidenta de la Asociación Española de Investigaciones para la Paz. Teresa Montagut Antoli. Dpto. Teoría Sociológica. Universidad de Barcelona. Víctor Renes. Servicios Generales de Cáritas Española. Enrique del Río Martín. Director PROEMPLEO Sociedad Cooperativa. Imanol Zubero. Dpto. de Sociología. Universidad del País Vasco. José Manuel López Rodrigo. Fundación Pluralismo y Convivencia Consejo Asesor: Julio Alguacil Gómez. UC3M. Rafael Aliena. UV. Ana Arriba. UAH. Olga Cantó Sánchez. Univ. Vigo. María Antonia Carbonero. Univ. Illes Balears. Concha Carrasco. UAH. Pedro Castón Boyer. UGR. Pedro Chaves Giraldo. UC3M. Delia Dávila Quintana. Univ. Las Palmas de Gran Canaria. Coral del Río. Univ. Vigo. Carlos García Serrano. UAH. Jordi Garreta Bochaca. UDL. Emilio Gómez Ciriano. UCLM. Jorge Guardiola. UGR. Jordi Guiu. UPF. Enrique Lluch Frechina. Univ. CEU Cardenal Herrera. Miguel Ángel Malo. USAL. Vicente Marbán. UAH. Pau Mari-Klose. UB. Flavio Marsiglia. School of Social Work – S1RC Director. Fausto Miguelez. UAB. Francisco Javier Moreno Fuentes. CSIC. Antonio Moreno Mejías. Centro de Recursos para Asociaciones de Cádiz y la Bahía. Rosalía Mota López. UPCO. Ricardo Pagán Rodríguez. UMA. Jesús Pérez. UNEX. Begoña Pérez Eransus. Univ. Pública de Navarra. Jorge Rodríguez Guerra. ULL. José Juan Romero. ETEA. Esteban Ruiz Ballesteros. UPO. María Rosario Sánchez Morales. UNED. Sebastián Sarasa. UPF. Constanza Tobío Soler. UC3M. Teresa Torns. UAB. Fernando Vidal. UPCO. Cristina Villalba Quesada. UPO. Juan José Villalón Ogáyar. UNED. Ángel Zurdo. UCM. Redacción de la Revista: San Bernardo, 99 bis 28015 Madrid

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DOCUMENTACIÓN SOCIAL no se identifica necesariamente con los juicios expresados en los trabajos firmados. Los artículos publicados en esta revista no pueden ser reproducidos total ni parcialmente sin citar la procedencia. © Cáritas Española. Editores ISSN: 0417-8106

ISBN: 978-84-8440-452-1

Depósito Legal: M. 4.389-1971

Preimpresión e impresión: Artegraf, S. A. • 28026 Madrid

Sumario 

Presentación

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Monografía

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Modelo social europeo, políticas y directrices. Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

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Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020. José Manuel Fresno y Andreas Tsolakis

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El gasto social en España y en la Unión Europea. Jaime Frades Pernas

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4 Tendencias en pobreza y exclusión en Europa. Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad. Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo

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Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la Estrategia Europa 2020. Miguel Ángel Malo

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Sumario

7 El Modelo Social Europeo y sus propuestas y actuaciones para el desarrollo de los países más pobres. Joaquín Arriola

8 Bibliografía

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Tribuna Abierta

1 Ciudadanos residentes. Sobre la condición de ciudadano en residencias de ancianos. ¿Prevalece la condición de ciudadano sobre la de residente? Esther Ochoa Fernández ...........................................................................................................

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2 Profesionales de la acción social: realidades y perspectivas. Mª del Pilar Martínez Agut ..................................................................................................

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3 Aspectos socioculturales del movimiento indígena de Brasil. Paulo Humberto Porto Borges y Liliam Faria Porto Borges....................

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Documentación

1 La Estrategia Europa 2020. Andrea García-Santesmases Fernández ....................................................................

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Sumario

Reseñas bibliográficas

1 La idea de la justicia. Amartya Sen. Francisco Lorenzo

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2 Participación ciudadana y gestión de las políticas sociales. Enrique Pastor Seller. Juan José García Escribano

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3 La realidad de la ayuda 2009: una evaluación independiente de la ayuda y las políticas de desarrollo en tiempos de crisis. Intermón Oxfam. Teresa Cavero

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Los días 23 y 24 de marzo de 2000 tuvo lugar en Lisboa el Consejo de Primavera de Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Europea. En él se plasmaron las políticas comunitarias para la década siguiente (2000-2010). Con el objetivo de desarrollar en la Unión «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social», la Estrategia de Lisboa se estructura en torno a tres ejes: crecimiento, empleo y cohesión social. Tras la revisión de la Estrategia llevada a cabo por la Comisión Europea en Febrero de 2005, y ante la previsión de no alcanzar el objetivo —establecido inicialmente— de reducir de forma considerable, y antes de 2010, el número de personas situadas bajo el umbral de pobreza y excluidas socialmente, las prioridades se reducen únicamente a dos: crecimiento económico y creación de empleo, entendiendo que, tanto la cohesión como la inclusión social, son consecuencias inevitables del crecimiento económico. El año 2010 se configura como un año especialmente relevante en este sentido. En primer lugar, porque es un año de transición y, por tanto, de definir las bases de la nueva Estrategia (2011-2020). Una estrategia que no debería volver los ojos a las constataciones hechas en los últimos informes en los que se muestra que el crecimiento no ha conllevado, de forma «espontánea y natural», tal y como se pretendía, ni cohesión social, ni reducción de la tasa de pobreza ni la generación de un empleo verdaderamente integrador. Documentación Social 157

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Presentación

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Para la definición de la nueva estrategia, la Comisión Europea presentó en noviembre del 2009 un primer borrador de consulta de lo que sería la futura estrategia Europa 2020. El objetivo perseguido por la misma «es el establecimiento de una nueva economía social de mercado sostenible, inteligente y respetuosa con el medio ambiente, cuyo desarrollo debe basarse en la innovación y el uso efectivo de los recursos». El nuevo modelo de la Estrategia Europea 2020 recoge algunas de las demandas presentadas por los organismos sociales que respondieron a la consulta, quedando definido (marzo de 2010) el nuevo plan de actuación para los próximos años. Se establece como objetivo principal el que la UE cuente con «una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social. Europa 2020 constituye una visión social de mercado de Europa para el s. XXI». Pero junto con la definición de la nueva estrategia 2020, en el presente 2010 confluyen dos circunstancias que hacen de él un año importante: 2010, Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social y presidencia española de la UE durante el primer semestre. Por todo ello, Documentación Social presenta en este número un amplio análisis dirigido a aportar elementos de reflexión para un debate crucial como el que en este momento está en juego: el modelo social recogido en la nueva estrategia europea 2020. En primer lugar contamos con un artículo titulado Modelo social europeo, políticas y directrices en el que Rafael Muñoz de Bustillo se cuestiona la existencia de un modelo social europeo como categoría de análisis, partiendo del estudio de la diversidad de la política social de los Estados miembros de la UE y de su distinto grado de esfuerzo presupuestario dedicado a la protección social. El autor, una vez constatado que la UE no es un auténtico protagonista de política social sino, únicamente un espacio de respaldo moral al Estado de Bienestar y de discusión y debate sobre buenas prácticas, analiza cuál es el papel de los objetivos de política social en la Estrategia 2020 que sustituye a la Estrategia de Lisboa. A continuación, José Manuel Fresno y Andreas Tsolakis en Cohesión social e inclusión social en la estrategia Unión Europea 2020 constatan que el nuevo escenario viene determinado no solamente por la crisis económica sino por un cambio de ciclo en las políticas comunitarias. Con este marco de referencia, la Estrategia Europa 2020 debería de marcar claros objetivos de cohesión e inclusión social a medio plazo para el conjunto de la Unión Europea y para ello es necesario mejorar sustancialmente los sistemas de gobernanza y hacer

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Presentación

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uso del principal instrumento de financiación comunitario que son los Fondos Estructurales. En El gasto social en España y en la Unión Europea, Jaime Frades constata que la Estrategia de Lisboa ha sido un fracaso en algunos de sus compromisos más evidentes (entre ellos el de la erradicación de la pobreza). A pesar de las mejoras sociales de los últimos años, el gasto social en España sigue estando por debajo de la media de los países europeos, manteniendo todavía una de las más altas tasas de pobreza relativa de la Unión Europea. La modernización y adaptación de nuestro sistema de protección social ha sido insuficiente tanto para prever y atender las nuevas formas de pobreza, como para convertirse en un instrumento de inversión social y productiva capaz de resolver los grandes retos que tiene hoy nuestra sociedad. Tanto el envejecimiento demográfico y la reducción del déficit público, han acaparado el debate y han dificultado abordar los mayores déficits que tiene hoy nuestro Estado de Bienestar: la menor protección de los trabajadores peor situados en el mercado de trabajo, el escaso esfuerzo en educación, la insuficiencia de las rentas para escapar de la pobreza, la escasez de las prestaciones dirigidas a las familias (sean prestaciones económicas o servicios) y las todavía tímidas políticas de conciliación de la vida familiar y laboral. La debilidad de estas políticas atenúa la solidaridad y cohesión social en momentos de fuerte segmentación social y supone un freno al cambio del modelo productivo que nuestro país necesita. Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato realizan un diagnóstico de la situación sobre pobreza en la UE con los datos más recientes proporcionados por Eurostat. En Tendencias en pobreza y exclusión en Europa aportan también un interesante y completo análisis sobre la situación de exclusión social en Europa y sobre las relaciones entre crecimiento y pobreza, ya que, a pesar de los esfuerzos llevados a cabo por parte de las instituciones eurocomunitarias en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, el problema aún persiste en nuestros días. En el artículo siguiente (La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad) Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo analizan la evolución y las razones de la persistencia de unos mayores niveles de desigualdad y pobreza en España al comparar la situación con el contexto europeo. Para ello, las tres décadas transcurridas desde la integración en la Unión Europea son estudiadas por separado y se observan comportamientos muy diferentes. Destaca la década inicial donde el desarrollo de políticas de gasto social provocó una reducción de ambos fenómenos, en contraste con lo ocurrido en el resto de Europa. Por el contrario, en las décadas siguientes, la convergencia macroeconómica reflejada en altas tasas de crecimiento económico y Documentación Social 157

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Presentación

Presentación

creación de empleo no se produjo de la misma manera en el ámbito social. Entre otros motivos, el alejamiento de las cifras de gasto social españolas del promedio de la Unión Europea explica gran parte de la falta de convergencia. En definitiva, puede hablarse de una oportunidad desaprovechada. En Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la estrategia Europa 2020 Miguel Ángel Malo hace un análisis comparativo de la relación entre el empleo a tiempo parcial y la temporalidad con la precariedad (en términos de riesgo de pobreza). Su trabajo muestra que los países con mayor tasa de temporalidad tienen a la vez mayores riesgos de pobreza (incluso para los ocupados) y al contrario para los países con mayor porcentaje de empleo a tiempo parcial. Se reflexiona sobre las implicaciones de estos resultados sobre la transición a un sistema de flexiseguridad, constatándose la importancia de incrementar el gasto en políticas de mercado de trabajo (en especial en las activas). Por último, Joaquín Arriola señala que el análisis de los documentos más recientes de la comisión europea, muestran una jerarquía de criterios que privilegia los intereses de las empresas europeas, a los que se identifica con los intereses de los europeos, por encima de otras consideraciones. La falta de cumplimiento de los compromisos financieros junto con la orientación práctica de la política de cooperación de la UE y de sus Estados miembro es una seria limitación a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En su artículo (El modelo social europeo y sus propuestas y actuaciones para el desarrollo de los países más pobres) expone que en El consenso europeo sobre desarrollo (política de cooperación de la UE establecida en 2006) el objetivo central es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, incluido el empeño en la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En ese marco, se fijaron unos compromisos financieros que planteaban duplicar la ayuda anual para el año 2010. Dichos compromisos no se han cumplido. Los otros dos objetivos de la estrategia (aumentar la eficacia de la ayuda y mejorar la coordinación entre los países miembros de la UE), tampoco han avanzado ante la subordinación de la política de ayuda al desarrollo a los objetivos generales de la política exterior de los Estados. El conjunto de artículos que configuran este monográfico aportan una visión amplia (tanto en el marco europeo como internacional) de los fundamentos y valores que sustentan la nueva estrategia 2020, y por tanto del proyecto real y del modelo sobre el que se construye la UE. En la sección Tribuna Abierta encontramos en primer lugar un artículo de Esther Ochoa Fernández titulado Ciudadanos residentes. Sobre la condición de ciudadano en residencias de ancianos ¿Prevalece la condición de ciudadano sobre la de residente? En él, la autora, partiendo de los conceptos de «ciudada-

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Presentación

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nía» según Marshall y de «institución total» según Goffman se analizan las condiciones de vida en centros residenciales de ancianos. Los dos conceptos utilizados se entienden como «tipos ideales» contrapuestos, de forma que aumentando la «institucionalización total» de los residentes disminuyen sus derechos ciudadanos. El análisis se realiza en perspectiva comparada, tomando como casos España, Estado de Bienestar mediterráneo con una reciente implantación del seguro de dependencia, y Alemania, Estado de Bienestar continental con mayor tradición en la seguridad social. A continuación en Profesionales de la acción social: realidades y perspectivas, Mª del Pilar Martínez Agut presenta un análisis sobre la realidad actual del Técnico Superior de Animación Sociocultural, con el objetivo de determinar la situación actual de este profesional y su proyección en la acción social. A través de la metodología DAFO, de las propuestas planteadas por veinte estudiantes y nueve profesores y profesionales, se establecen una serie de consideraciones finales a partir de la formación, perfil profesional, inserción laboral y mercado laboral, recopilando las aportaciones y reflexiones de los estudiantes y los profesionales, en las que se percibe el ámbito social como campo de profesionalización. En Aspectos socioculturales del movimiento indígena de Brasil, sus autores (Paulo Humberto Porto Borges y Liliam Faria Porto Borges) tratan de los orígenes del movimiento indígena de Brasil y de sus aspectos sociopolíticos. Históricamente los pueblos indígenas se han visto amenazados por la expansión del capitalismo europeo en un principio, y posteriormente por la de su propia economía y sus respuestas a estas amenazas han sido hechos aislados durante tiempo, pero se han ido transformando en proyectos más amplios de resistencia, hasta llegar a comprender que las reivindicaciones son expresiones concretas del proyecto de la sociedad capitalista. Actualmente los pueblos indígenas llevan elaborando nuevas formas de lucha política, como el acercamiento de partidos, sindicatos y asociaciones de clase. En este número la sección Documentación hace un recorrido partiendo de la Estrategia de Lisboa (2000-2010) hasta llegar a la actual Estrategia Europea 2020. Con este trabajo se pone en conocimiento del lector el bagaje y la configuración actual de la Estrategia, haciendo especial hincapié en los antecedentes, la consulta y las respuesta a la misma presentadas por los organismos sociales y los documentos más importantes surgidos en el Consejo de Primavera 2010.

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Monografía 1

Modelo social europeo, políticas y directrices. Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

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Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020. José Manuel Fresno y Andreas Tsolakis

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Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la Estretegia Europa 2020. Miguel Ángel Malo

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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad. Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo .......

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa. Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

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El gasto social en España y en la Unión Europea. Jaime Frades Pernas

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El Modelo Social Europeo y sus propuestas y actuaciones para el desarrollo de los países más pobres. Joaquín Arriola

8 Bibliografía.

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1 Modelo social europeo, políticas y directrices Rafael Muñoz de Bustillo Llorente Catedrático de Economía Aplicada. Universidad de Salamanca [email protected]

Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario 1. Introducción. 2. Fundamentación y dificultades de la existencia de una política social comunitaria. 3. El elusivo modelo social europeo. 4. Políticas y directrices. 5. Reflexión final. 6. Bibliografía.

RESUMEN Partiendo del análisis de la diversidad de la política social de los Estados miembros de la UE y de su distinto grado de esfuerzo presupuestario dedicado a la protección social, en este artículo se cuestiona la existencia de un modelo social europeo como categoría de análisis. La UE se presenta así como un espacio de respaldo moral al Estado de Bienestar y de discusión y debate sobre buenas prácticas, pero no como un protagonista de política social. Tras esa constatación se analiza cuál es el papel de los objetivos de política social en la Estrategia 2020 que sustituye a la Estrategia de Lisboa. Palabras clave: Política social, modelo social, Estado de Bienestar, Estrategia 2020.

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Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

Monografía

ABSTRACT This paper argues that the European Social Model is far from being a useful category of social analysis. The existence of huge differences of relative social expenditure among the EU Member States, not fully explained by objective reasons, is the main argument used to reach such conclusion. From this perspective, the UE plays a backing role of moral support of the different European Welfare States, forming a space of discussion and exchange of information of good practices, but it is not a major protagonist of social policy. The last part of the paper presents the role of social policy goals in the new Strategy 2020. Key words: Social Policy, Social Model, Welfare State, Strategy 2020.

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1 Monografía

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INTRODUCCIÓN

El término modelo social europeo se ha convertido en una palabra fetiche, o mágica, que a fuerza de significar mucho acaba por no decir nada. El objetivo de estas páginas es reflexionar sobre hasta qué punto se puede hablar de la existencia de un modelo social europeo, y cuál sería su papel en la que está llamada a convertirse en la estrategia básica de la UE en la presente década: la futura Estrategia UE 2020. Para ello, en una primera sección se repasa cuál es la fundamentación de la existencia de una política social de ámbito europeo. En la segunda parte se analiza de forma breve el distinto grado de esfuerzo presupuestario en políticas sociales de los Estados miembros de la UE, estudiando si dicha diversidad es el resultado de situaciones objetivas distintas o el fruto de la diferente orientación de su política social. Esta sección revisará, ya para terminar, en qué medida se puede hablar de una convergencia en materia de política social en la UE a lo largo del tiempo. Con este telón de fondo que nos permitirá ver las restricciones a las que se enfrenta la existencia de una política social verdaderamente comunitaria, más allá de actuaciones puntuales, sin duda importantes, pero de orden menor, en la tercera sección del artículo se presentarán las líneas de actuación comunitaria que se avanzan en los documentos de la Comisión sobre la próxima Estrategia UE 2020.

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FUNDAMENTACIÓN Y DIFICULTADES DE LA EXISTENCIA DE UNA POLÍTICA SOCIAL COMUNITARIA

La política social, materializada en las instituciones que conforman lo que se ha venido a conocer como Estados de Bienestar, constituye una de las principales fuentes de gasto de las administraciones públicas. Como veremos en la próxima sección, más de una cuarta parte del PIB comunitario se dirige a financiar este tipo de actuaciones. Ello significa necesidades impositivas que, en última instancia, terminarán recayendo sobre los agentes económicos del país. Por su parte, la existencia de prestaciones sociales, como el seguro de desempleo, la incapacidad transitoria o las pensiones de jubilación, pueden alterar los incentivos de las personas a la hora de decidir su forma y grado de implicación en el mercado de trabajo. Otras actuaciones en el ámbito de la política social, como la existencia del salario mínimo, por ejemplo, aunque sin coste presupuestario directo, tendrán también un efecto potencial sobre el funcionaDocumentación Social 157

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Monografía

miento de la economía. Todo ello significa que la política social no se desarrolla en un vacío, sino que interactúa con el mercado de trabajo y con la economía en general, afectando a su comportamiento. ¿Hasta qué punto puede plantearse un mercado común sin hacer frente a las diferencias existentes en materia de política social entre sus miembros? ¿Es esperable que la propia dinámica de convergencia económica derivada del establecimiento de dicho mercado genere también una convergencia social? Estas preguntas estuvieron presentes en los debates previos a la firma del Tratado de Roma, triunfando la visión que confiaba en una convergencia social espontánea, con el devenir del tiempo y la profundización de la integración económica. Tal es así que el Tratado de Roma, aunque sitúa entre sus objetivos la cohesión social, y prevé la creación de un Fondo Social Europeo, no dice nada sobre las grandes áreas de actuación en materia de política social como son las pensiones, la sanidad o el desempleo. Los sucesivos tratados no cambiarán esta marginación de lo social, salvo en la forma de declaraciones solemnes, de las que nunca ha estado escaso el proceso de construcción europea. Ese «quiero y no puedo» social comunitario se manifestará sin falta cada vez que la UE se abra hacia países con un menor grado de desarrollo económico y de protección social. Así, el debate del dumping social aparecerá, cual Ave Fénix, con la ampliación de 1986 hacia Portugal y España, y con la gran ampliación de 2005 hacia los Países del Este, Malta y Chipre. Junto con la cuestión del dumping social, que hace referencia a la pérdida de competitividad de los países con mayores cargas sociales frente a los países de la ampliación, donde su menor desarrollo del Estado de Bienestar va acompañado de menores cargas sociales y por lo tanto de menores costes laborales, aparece una nueva preocupación, de distinta naturaleza, el riesgo de aparición del turismo social. Este término, poco afortunado desde mi punto de vista, hace referencia al peligro potencial de que se produzcan movimientos de población desde los países con baja protección social hacia países con alta protección social con la finalidad de beneficiarse de dicho diferencial. Ya sea por este temor, o por el miedo a que la entrada de los nuevos países con salarios menores derivara en la intensificación de la inmigración interna, la mayor parte de los países miembros instauraron períodos de carencia para la entrada en funcionamiento de la libertad de movimiento de trabajadores. De esta forma, en el peor de los escenarios, los viejos países europeos con Estados de Bienestar consolidados se enfrentarían a una avalancha de ciudadanos de otros países europeos en busca de sus mejores prestaciones sociales y a una huída de sus empresas en busca de mercados de trabajo que al tener un menor desarrollo de sus sistemas de protección social, tendrían también menores costes laborales. En la práctica, sin embargo, el turismo social ha resultado ser una amenaza fantasma (Zaice-

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1 Monografía

va y Zimmermann, 2008), mientras que la deslocalización de empresas hacia los países de la ampliación ha resultado ser menor de la esperada dadas las diferencias de costes de protección social (European Reestructuring Monitor, 2007), lo cual no quiere decir que no se hayan producido efectos por otras vías indirectas (por ejemplo, el efecto que una amenaza creíble de deslocalización pueda tener sobre las negociaciones salariales o la política fiscal hacia las empresas). De todas formas, que no se hayan producido tales escenarios apocalípticos y que el Estado de Bienestar haya resultado ser más resistente (o resilente como gusta decir ahora) no significa que la cuestión de fondo no sea relevante: ¿hasta qué punto es compatible un mercado único con 27 políticas sociales?

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EL ELUSIVO MODELO SOCIAL EUROPEO

En el gráfico 1 se reproduce el peso del gasto público en política social (tal y como se entiende en la UE, esto es sin incluir el gasto en educación) sobre el PIB, de los distintos Estados miembros en 2007, el último año disponible. Esa «insoportable levedad» del modelo social europeo a la que hacíamos referencia en la sección anterior se refleja de forma prístina en las fuertes diferencias existentes en el esfuerzo en protección social de los distintos estados miembros. Así, frente a una media de la UE (15) cercana al 27%, Francia o Suecia dedican alrededor de un 30% de su PIB al gasto social, mientras que en España el esfuerzo se limita al 21%. En el extremo inferior se sitúan los Países Bálticos junto con Rumanía y Bulgaria (entre el 11 y el 15%), países con una renta per cápita significativamente inferior a la media europea, pero también Irlanda (18,9%) uno de los países más ricos de la UE (por lo menos hasta el estallido de la crisis). De hecho, si tomamos el gasto social de Estados Unidos (alrededor del 17%) como elemento de comparación del «modelo social europeo» y el más liberal modelo social americano, caracterizado por una menor (en términos relativos) responsabilidad pública en la protección de los individuos frente a los riesgos de enfermedad, desempleo, y falta de ingresos en la vejez, algunos países europeos, Irlanda de forma notable, se acercan más a Estados Unidos que a la media comunitaria. El gráfico 1, sin embargo, adolece de un problema importante, puesto que en él se mezclan países con muy distinto nivel de desarrollo, estructura demográfica y dinámica del mercado de trabajo, factores todos ellos que afectan a las necesidades de protección social y a las posibilidades de financiación de la misma. En cuanto al primer factor, la evidencia empírica señala que con el crecimiento de la renta per cápita aumenta más que proporcionalmente el gasto Documentación Social 157

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Rafael Muñoz de Bustillo Llorente

Monografía

en protección social. En lo referido a la estructura demográfica, el gasto de algunos de los principales programas sociales, como los dirigidos a la salud, las pensiones o la ayuda familiar, dependerá directamente del peso que la población mayor y más joven (mayores demandantes de estos programas) tenga en la población total. De esta forma una parte importante de tales diferencias podrían deberse a diferencias en estas variables y no a desigualdades en esfuerzo en los distintos países. Dicho de otra forma, algunos países gastarían menos porque tendrían menores demandas de su población o menos recursos o ambas cosas. Gráfico 1. Gasto Social público como porcentaje del PIB en diversos países europeos (2007) 35 30

26,9

25

% del PIB

21,0 20 15 10 5 0 Francia*

Suecia*

Bélgica

Dinamarca

Países Bajos*

Austria

Alemania*

Suiza

UE-15*

Italia*

UE-27*

Finlandia

Reino Unido*

Portugal

Grecia

Noruega

Hungría

Islandia

Eslovenia p

España*

Luxemburgo

Irlanda

R. Checa

Chipre*

Polonia

Malta

Eslovaquia*

Bulgaria

Lituania*

Rumanía

Estonia

Letonia*

Nota: * datos provisionales. Fuente: Eurostat y elaboración propia.

Con la finalidad de comprobar el peso de estas variables objetivas a la hora de explicar las diferencias en esfuerzo social (Gasto público con respecto al PIB) en los países de la UE, se ha procedido a realizar un ejercicio estadístico mediante el cual se puede conocer en qué medida las diferencias observadas en esfuerzo social se explican por diferencias en los siguientes factores: 1) PIB per cápita, 2) población de más de 64 años con respecto a población total, 3) población de menos de 16 años con respecto a la población total, 4) tasa de desempleo. El resultado refleja, que si bien una parte importante de las diferencias observadas responde a diferencias en los hechos objetivos señalados más arriba, la capacidad explicativa de los mismos es limitada, ya que estos factores dejan sin explicar algo más de la mitad (el 54%) de las diferencias ob20

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Modelo social europeo, políticas y directrices

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servadas en esfuerzo social. La conclusión, por lo tanto, es que detrás de los resultados recogidos en el gráfico 1 se encuentran diferentes opciones en materia de diseño social, diferentes decisiones sobre el papel del Sector Público y las decisiones privadas en la puesta en marcha de sistemas de protección frente a los riesgos de enfermedad, desempleo, etc. En definitiva, diferentes decisiones de cómo debe distribuirse la renta generada en el mercado. Estados Unidos nos ofrece un buen ejemplo de la importancia de la política en el diseño de los Estados de Bienestar. Este país, o sus gobernantes, decidieron hace mucho tiempo que la responsabilidad de disponer de atención sanitaria en situación de enfermedad pertenecía al ámbito privado, de los individuos, y no del Estado, salvo en dos situaciones concretas: en el caso de pobreza extrema y en el caso de personas mayores (para los que los seguros sanitarios privados son especialmente onerosos). Como resultado de esa decisión, salvo las personas que pertenecen a dichos colectivos, protegidos por los sistemas públicos conocidos como Medicaid y Medicare respectivamente, el resto de los ciudadanos americanos tienen que proveerse individualmente de seguros sanitarios, aunque corrientemente parte del coste de los seguros lo asumen las empresas para las que trabajan (el 60% de empresas cofinancian los seguros médicos de sus empleados, Axeen y Carpenter, 2008). Esa decisión política ha derivado en que alrededor de 46 millones de estadounidenses no cuenten con seguro médico, mientras que otra parte significativa tienen sólo un seguro incompleto. Precisamente esta circunstancia, junto con el elevado coste del sistema sanitario de ese país (EE.UU. gasta en salud el 15,3% del PIB, el doble que la UE-15, 7,7%) ha llevado al Presidente Obama a plantear la reforma sanitaria como uno de los ejes centrales de su política doméstica. Pero no es necesario irse tan lejos para contrastar la importancia de la política. España también es un buen ejemplo. Desde finales de la década de 1970 hasta aproximadamente mediados de la siguiente década, el gasto social en España aumentó a un ritmo que, de haberse mantenido hasta la actualidad, habría llevado a la convergencia en materia de esfuerzo social de España con la UE (15). Sin embargo, desde finales de la década de los 80, el cambio de prioridades políticas (cumplimiento de los criterios de Maastricht para formar parte de la eurozona, favorecimiento de la reducción impositiva, etc.), conduce a una fuerte ralentización del proceso de construcción del Estado de Bienestar. Para terminar esta breve sección sobre el «espejismo» del modelo social europeo hay que indicar que las diferencias entre los Estados miembros en materia de esfuerzo social no sólo son muy significativas, sino que en gran parte se han mantenido con el paso del tiempo. Esto es, la creación de un mercado único ha supuesto convergencia intensa en muchos ámbitos: educativo (el Espacio Europeo de Educación Superior), monetario (el euro), financiero, etc., Documentación Social 157

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pero no así en materia social. Como se puede ver en el gráfico 2, entre 1995 y 2007 se produce una reducción de la dispersión del esfuerzo en gasto social de los Estados de la UE (15), pero la misma sigue siendo elevada al final del período. Más aún, la reducción observada en las diferencias, prácticamente se explica por el comportamiento de tres países: Irlanda, Grecia y Portugal, en los que sí se observa un proceso de convergencia a la media.

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Desviación estándar del gasto social de los Estados miembros

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Gasto social/ PIB % (UE-15)

Desviación estándar del esfuerzo en gasto social

Gráfico 2. Gasto social medio (% del PIB) y dispersión, UE(15) 1995-2007

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gasto social medio como % del PIB, UE (15) 0.00

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

Con una arquitectura de toma de decisiones lastrada por la unanimidad, una preocupación centrada en la construcción de un mercado único, un presupuesto de actuación muy limitado y distintas sensibilidades sobre el papel del sector público en la protección social, especialmente tras la ampliación, no es de extrañar que la Unión Europea no haya sido capaz de realizar grandes avances en el campo que nos ocupa, dejando a los Estados miembros el protagonismo en esta materia. Ello no quiere decir, sin embargo, que la UE no haya actuado ofreciendo un respaldo programático al Estado de Bienestar y no haya intentado, al menos desde algunos de sus comisariados, defender la compatibilidad de mayores cotas de eficiencia económica y mayores niveles de cohesión social(1), tanto entre los distintos Estados miembros como dentro de cada uno de ellos. (1) Uno de esos intentos es el respaldo comunitario al planteamiento de la flexiseguridad con el que se intenta compatibilizar las mayores demandas de flexibilidad laboral de las empresas en un contexto de competencia global con el mantenimiento de la protección social. Una visión crítica de este concepto se puede encontrar en Tanguian (2007).

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POLÍTICAS Y DIRECTRICES

En la cumbre de Lisboa de marzo 2000, los estados miembros de la UE se dieron una década para «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Esta estrategia partía de la base de que el mantenimiento del modelo social europeo, en un mundo cada vez más abierto, exigía del aumento de la productividad y la competitividad de la economía europea. Cinco años más tarde, el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa se centró en el crecimiento y el empleo, dejando en un segundo lugar otros aspectos de ésta (como la mejora de la calidad de los empleo, por ejemplo). Esta década conoce la puesta en marcha de los Informes conjuntos sobre protección social e inclusión social, publicados anualmente, donde se repasan los Planes Nacionales de los Estados miembros en materia de protección social y lucha contra la exclusión, siguiendo el denominado Método Abierto de Coordinación, MAC, utilizado de forma pionera en el campo de la política de empleo. Los objetivos fundamentales del MAC para la protección social y la inclusión eran fomentar: a) la cohesión social, la igualdad entre hombres y mujeres y la igualdad de oportunidades para todos, a través de sistemas de protección social y políticas de inclusión social adecuados, accesibles, financieramente viables, adaptables y eficientes; b) la interacción efectiva y mutua entre los objetivos de Lisboa de mayor crecimiento económico, más y mejores puestos de trabajo y una mayor cohesión social, con la estrategia de desarrollo sostenible de la UE; c) una buena gobernanza, la transparencia y la implicación de los interesados en el diseño, la ejecución y la supervisión de la política. Estos objetivos se han aplicado a tres líneas prioritarias de trabajo: la erradicación de la pobreza y la exclusión social, pensiones adecuadas y viables y atención sanitaria y cuidados de larga duración (para personas mayores dependientes) accesibles, de calidad y viables. En coherencia con estos objetivos, en la Agenda Social de la Comisión para el período 2005-2010, se preveía que el año 2010 fuera designado Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, como así ha sido, con el fin de reafirmar y reforzar el compromiso político inicial de la UE, al principio de la Estrategia de Lisboa, de tener «un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza». Sin embargo, como se ha señalado más arriba, estos ambiciosos objetivos no se han visto acompañados de la necesaria capacidad presupuestaria y legislativa por parte de la UE, de forma que su éxito o fracaso ha dependido de la posición y posibilidades de los distintos Estados Miembros. Por poner un Documentación Social 157

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ejemplo, la aportación comunitaria a España del programa europeo del Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social no alcanza los 700.000 euros. Como se puede apreciar en el gráfico 3, no parece que la estrategia europea de lucha contra la pobreza haya tenido mucho éxito, ya que las tasas de pobreza han permanecido básicamente estables, cuando no han aumentado, a pesar del crecimiento económico y del empleo experimentado en la UE. De ello nuestro país es, lamentablemente, un buen ejemplo. En todo caso, este resultado no debería sorprendernos ya que las diferencias en tasa de pobreza entre los países miembros, con valores mínimos en la UE (15) entre el 11-13% en los Países Bajos, Suecia, Dinamarca o Francia, y máximos para España y Grecia, se explican más por la intensidad de las prestaciones sociales que por diferencias en el funcionamiento del mercado(2), y como hemos visto, las prestaciones sociales tienen un peso muy variable en los distintos Estados miembros. Gráfico 3. Tasas de pobreza en la UE (15) y España: 1995-2008 25

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La sustitución de la estrategia de Lisboa por la nueva Estrategia 2020 ha coincidido con una crisis económica global especialmente intensa en términos de caída del PIB. Del único documento de evaluación de la Estrategia de Lisboa evacuado por la Comisión hasta el momento, literalmente 21 páginas, se desprende cierta complacencia en términos del efecto global de la Estrategia de Lis(2) En la UE (27), en 2008, el coeficiente de variación de la tasa de pobreza de mercado (antes de transferencias) es de 0,133, mientras que tras transferencias es de 0,147.

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boa, a pesar de no haber alcanzado sus objetivos centrales (European Commission, 2010). Así, por ejemplo, en materia de empleo, uno de los ámbitos donde más había mejorado la UE hasta el estallido de la crisis, en 2008 se alcanzaba una tasa de empleo del 66%, muy por encima del 62% de comienzos de década, pero todavía por debajo del objetivo fijado del 70%. Los resultados en otros ámbitos, como el aumento del gasto en I+D han sido mucho menos destacables (paso del 1,85% al 1,95% frente al objetivo del 3%). La nueva Estrategia 2020 (Comisión Europea, 2010), aunque en términos generales mantiene las líneas centrales de la Estrategia de Lisboa se plantea con mayor humildad, centrándose en un número inferior de objetivos, cinco, organizados en tres grandes áreas: crecimiento inteligente, sostenible e integrador, y concentrándose en siete iniciativas «estrella» (emblemáticas en su terminología) para alcanzarlo. Como se puede apreciar en el cuadro 1, tres de los cinco objetivos principales: el aumento de la tasa de empleo de la población entre 20 y 64 años hasta el 75%, reducir el abandono escolar al 10% —y aumentar la tasa de personas entre 30 y 34 años con estudios superiores del 31% actual hasta el 40%—, y reducir el número de europeos que viven por debajo del umbral de la pobreza en un 25%, están directamente o indirectamente relacionados con la política social y entre sí. El aumento de la tasa de empleo generará simultáneamente una mejor capacidad de financiación de la protección social por un lado y una menor necesidad de prestaciones, la reducción de la tasa de abandono escolar facilitará el aumento del empleo y la reducción de la tasa de pobreza ya que el abandono escolar es un claro factor de riesgo de inactividad, desempleo, salarios bajos y pobreza (Muñoz de Bustillo et al., 2009), por último, el aumento del empleo redundará en una caída de la tasa de pobreza en la medida que el desempleo es un factor de riesgo de pobreza, y es en sí mismo un objetivo de la política social. Junto con la presentación de los objetivos para el próximo decenio, el documento de la Comisión ofrece algunas pautas de las políticas que se deberían abordar para alcanzarlos. Como ya ocurriera en la Estrategia de Empleo, la Comisión sigue subscribiendo una visión del desempleo como un problema fundamentalmente de oferta, esto es de la «empleabilidad» de los trabajadores: de ahí el papel que otorga al aumento de la educación y al aprendizaje permanente a lo largo de la vida, y cuya solución exige la «modernización» de las instituciones laborales. En los términos del documento: «será clave ejecutar los principios de flexiseguridad y habilitar a las personas para adquirir nuevas cualificaciones y adaptarse a las nuevas condiciones y a cambios potenciales de carrera» (p. 20). De hecho, el documento recuerda a los Estados miembros la necesidad de ejecutar planes nacionales de «flexiseguridad» con el objetivo de reducir la «segmentación del mercado laboral y facilitar las transiciones, así Documentación Social 157

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Cuadro 1. Resumen de la Estrategia 2020 OBJETIVOS PRINCIPALES – La tasa de empleo de la población de entre 20 y 64 años debería pasar del actual 69% a, como mínimo, el 75%. – Alcanzar el objetivo de invertir el 3% del PIB en I+D, en particular mejorando las condiciones para la inversión en I+D por parte del sector privado y desarrollando un nuevo indicador que haga un seguimiento de la innovación. – Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% en comparación con los niveles de 1990, incrementar el porcentaje de las energías renovables en nuestro consumo final de energía al 20% y aumentar un 20% la eficacia en el uso de la energía. – Reducir el porcentaje de abandono escolar al 10% desde el actual 15% e incrementar el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años con estudios superiores completos del 31% a, como mínimo, un 40%. – Reducir el número de europeos que viven por debajo del umbral nacional de pobreza en un 25%, liberando de la pobreza a 20 millones de personas. CRECIMIENTO INTELIGENTE

INNOVACIÓN

Iniciativa emblemática de la UE: «Unión por la innovación». Mejorar las condiciones generales y de acceso a la financiación destinada a investigación e innovación con el fin de reforzar la cadena de innovación e impulsar los niveles de inversión en toda la Unión.

CRECIMIENTO SOSTENIBLE

CLIMA, ENERGÍA Y MOVILIDAD

Iniciativa emblemática de la UE: «Una Europa que aproveche eficazmente los recursos». Ayudar a desligar crecimiento económico y uso de recursos, reduciendo las emisiones de carbono de nuestra economía, incrementando el uso de energías renovables, modernizando nuestro sector del transporte y promoviendo un uso eficaz de la energía.

Iniciativa emblemática de la UE: «Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos». Modernizar los mercados laborales facilitando la movilidad de los trabajadores y el desarrollo de cualificaciones a lo largo de la vida, con el fin de incrementar la participación en el empleo y de adecuar mejor la oferta a la demanda.

EDUCACIÓN

COMPETITIVIDAD

LUCHA CONTRA LA POBREZA

Iniciativa emblemática de la UE: «Juventud en movimiento». Reforzar los resultados de los sistemas educativos y consolidar el atractivo internacional de la educación superior europea.

Iniciativa emblemática de la UE: «Una política industrial para la era de la mundialización». Mejorar el entorno empresarial, especialmente para las PYME, y apoyar el desarrollo de una base industrial fuerte y sostenible que pueda competir mundialmente.

Iniciativa emblemática de la UE: «Plataforma europea contra la pobreza». Garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo lleguen a todos y de que las personas afectadas por la pobreza y la exclusión social puedan vivir con dignidad y participar activamente en la sociedad.

SOCIEDAD DIGITAL

Iniciativa emblemática de la UE: «Una agenda digital para Europa». Acelerar la implantación de internet de alta velocidad y beneficiarse de un mercado único digital para familias y empresas. Fuente: Comisión Europea (2010) p. 32.

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CRECIMIENTO INTEGRADOR

EMPLEO Y CUALIFICACIONES

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como facilitar la conciliación entre vida laboral y familiar» (p. 20). He de reconocer que me resulta difícil entender la lógica interna de lo señalado en el párrafo anterior, en especial la referencia a la conciliación. En todo caso, dicho párrafo refleja por dónde van las preferencias en materia de política social y de empleo de la Comisión. En lo que se refiere a la lucha contra la pobreza, la Comisión sigue confiando en la creación de empleo como herramienta central, a pesar de reconocer que el 8% de los trabajadores europeos no gana lo suficiente para superar el umbral de la pobreza (el 11% en España), lo que hace que en términos absolutos, después de los inactivos, los trabajadores constituyan el principal grupo de personas en riesgo de pobreza (el 28% de las personas en riesgo de pobreza en nuestro país). En lo que a esto respecta, la Comisión vuelve a confiar en la educación y los programas de empleo, sin hacer referencia a la necesidad de completar tales acciones, basadas en la mejora de la empleabilidad de las personas en riesgo de pobreza, con otras intervenciones de complemento de rentas que hagan posible que el trabajo de bajos salarios no sea un trabajo de bajos ingresos, liberando a los trabajadores y sus familias de la pobreza. La Comisión también señala la necesidad de «promover la responsabilidad colectiva e individual compartida en la lucha contra la pobreza y la exclusión social» (p. 21), quizá haciéndose eco de la opinión del 18% de la población comunitaria (el 26% de la población de los nuevos Estados miembros) que consideran que la pobreza tiene su principal causa en la falta de esfuerzo o voluntad de los que la sufren (o de sus progenitores, habría que añadir, dado que una parte importante de la población pobre son niños) (Eurobarómetro 279, 2007).

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REFLEXIÓN FINAL

En estas páginas se ha defendido que el llamado «Modelo social europeo» es poco más que una generalización que sirve para llamar la atención sobre las distintas formas de organización social de la economía de mercado en ambos lados del Atlántico. Si las competencias y financiación de la política social están en manos de los Estados miembros poco podrá hacer la política social europea como no sea servir de coartada del mantenimiento de las políticas de bienestar y de catalizador de un debate sobre las mejores formas para compatibilizar crecimiento económico y bienestar social. Dicho esto, también hay que señalar que la UE tiene dos caras distintas, la del Ecofin y la del Consejo de Ministros de empleo y política social (que no tiene diminutivo), que no siempre mantienen posiciones similares en asuntos de protección social. Los Estados de Bienestar son una opción política que ha demostrado suficiente y largamente su capaciDocumentación Social 157

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dad de adaptación y resistencia a las cambiantes circunstancias del mercado. En la actualidad se enfrentan a una situación especialmente delicada, ya que su fortaleza se ha visto afectada por las intervenciones que se han visto obligados a realizar para compensar el hundimiento de la demanda fruto de la crisis financiera. La existencia de Estados de Bienestar ha permitido desvincular parcialmente la caída del empleo de la caída de ingresos y mantener servicios sociales vitales para la ciudadanía. Lamentablemente, ahora la lucha contra los déficit generados se convierten en el objetivo central de la política comunitaria en cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El lector que busque en la Estrategia 2020 un apoyo incondicional de la UE al Estado de Bienestar verá defraudadas sus expectativas. Lo más que encontrará es una llamada a la «evaluación de la adecuación y viabilidad de los sistemas de protección social y pensiones» (p.21). Durante muchos años España ha buscado en Europa el respaldo a su construcción del Estado de Bienestar, sin percatarnos que el Estado de Bienestar europeo no era una construcción de la UE, sino de sus Estados miembros. Probablemente haya llegado la hora de fundamentar internamente la necesaria consolidación del Estado de Bienestar español y nuestro turno de contribuir con ello al fortalecimiento del modelo social europeo.

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BIBLIOGRAFÍA

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2 Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020 José Manuel Fresno Consultor en temas Europeos, en Políticas Sociales y en el Tercer Sector. [email protected]

Andreas Tsolakis Técnico experto en relaciones internacionales en la Fundación Secretariado Gitano en Madrid [email protected] Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario

1. Introducción. 2. De Lisboa 2000 a Lisboa 2010. 3. Un nuevo escenario. 4. Cohesión e inclusión en la Estrategia UE 2020. 5. Dotarse de los instrumentos adecuados: Fondos Estructurales. 6. Bibliografía.

RESUMEN La Estrategia de Lisboa ha conseguido mantener en la agenda política europea los temas de la protección y la inclusión social, pero no ha conseguido avances sustanciales en los mismos. El año 2010 iniciamos un nuevo escenario, que viene determinado no solamente por la crisis económica sino por un cambio de ciclo en las políticas comunitarias y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La Estrategia Europa 2020 debería de marcar claros objetivos de cohesión e inclusión social a medio plazo para el conjunto de la Unión Europea. Para que esto sea posible es necesario no sólo mejorar sustancialmente los sistemas de gobernanza, sino hacer uso del principal instrumento de financiación comunitario que son los Fondos Estructurales. Palabras clave: Protección social, inclusión social, pobreza, Estrategia de Lisboa, Estrategia Europea 2020, Fondos Estructurales.

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ABSTRACT The Lisbon Strategy has maintained the issues of social protection and inclusion on the European political agenda, but has not achieved substantial advances in relation to them. In 2010, we are entering a new stage, which is pre-determined not only by the economic crisis but also by cyclical change in Community policies and the entering into force of the Lisbon Treaty. The Europe 2020 Strategy ought to define clear objectives of social cohesion and inclusion in the medium term for the European Union in its entirety. In order to make this possible, it is necessary not only to improve substantially the governance systems but also to make use of the principal instrument of Community financing, namely the Structural Funds. Key words: Social protection, social inclusion, poverty, Lisbon Strategy, EU 2020 Strategy, Structural Funds.

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Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020

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INTRODUCCIÓN

El Tratado de Ámsterdam otorgó a la Unión Europa competencias limitadas e indirectas en materia de lucha contra la pobreza. Esto permitió que en el marco de los Objetivos de Lisboa se pusiese en marcha la Estrategia Europea de Inclusión Social, que posteriormente se ampliaría a determinados ámbitos de la protección social. Aunque de modo tímido y con impactos limitados, los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAIn) han permitido mantener durante estos años una agenda en el ámbito de la exclusión social tanto en el plano europeo como en el nacional, e incluso en el autonómico en el caso español. La puesta en marcha del Método Abierto de Coordinación (MAC) ha activado una serie de mecanismos comunes de planificación, reporte, revisión e intercambio mutuo entre los Estados miembros. Sin embargo las tasas de pobreza relativa no se han reducido en la Unión durante la década 2000-2010; más bien al contrario, existe el temor fundado de que la crisis económica actual profundice las desigualdades sociales, agrave los problemas de exclusión para algunos grupos de población y reduzca el nivel de protección social. Este artículo defiende la tesis de que es el momento de hacer un progreso cualitativo en la lucha contra la exclusión y la reducción de las desigualdades en la Unión Europea. El Tratado de Lisboa, que ha entrado recientemente en vigor, refuerza las bases legales de la Unión para promover la inclusión social. Además de dar pleno valor a la Carta de los Derechos Fundamentales(1), permite que la lucha contra la exclusión tenga un enfoque transversal en el conjunto de las políticas de la Unión. Tres de cada cuatro ciudadanos europeos, por otra parte, desean que la Unión Europa actúe más activamente en esta materia(2). El borrador de la Estrategia 2020(3), plantea por primera vez objetivos cuantitativos de reducción de la pobreza en la próxima década; sin embargo es tibio y ambiguo a la hora de definir los mecanismos que se pondrán en marcha, (1) Unión Europea. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000/C 364/01). Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 18 de diciembre de 2000. (2) Eurobarometro. Report Poverty and Social Exclusion. Luxemburgo: Publications Office of the European Union. Eurobarometro 321. Febrero de 2010. (3) Comisión Europea. Comunicación de la Comisión. Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020. Bruselas: 3 de marzo de 2010. Disponible en: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf

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Monografía

pues propone transformar el MAC en una Plataforma europea contra la pobreza que, al menos, en sus definiciones iniciales no parece plantear mecanismos más eficientes que los previos. Los ambiguos objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de protección e inclusión social no fueron acompañados de instrumentos financieros. Se defiende aquí la tesis de que para que los objetivos de la estrategia 2020 en materia de inclusión y protección social consigan el impacto deseado, es imprescindible no sólo que se tomen medidas específicas mediante el apoyo de los Fondos Estructurales, especialmente el Fondo Social Europeo, sino que estos Fondos sean el instrumento clave en la implementación de la nueva estrategia.

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DE LISBOA 2000 A LISBOA 2010

El modelo de desarrollo económico y social por el que optaron los países promotores de la Unión Europea, basado en una economía de mercado simultaneada con el protagonismo del Estado (Estado Social) y el desarrollo de los sistemas de protección social Welfare State, convirtió a Europa en las décadas de los sesenta y setenta en el área geográfica de mayor prosperidad económica y justicia social. El pretendido modelo social europeo se caracteriza por tener unidad en los valores y una diversidad de sistemas. Entre los valores comúnmente compartidos están la preservación de la paz, la justicia social, la igualdad, la solidaridad, la promoción de la libertad y de la democracia y el respeto a los derechos humanos. Sin embargo la aplicación práctica de dichos valores es distinta en función de las tradiciones culturales y situación socioeconómica de los países. Las competencias de la Unión Europea en la materia de inclusión y protección social son, como es sabido, limitadas. El Tratado de Ámsterdam, en vigor cuando se aprobó la Estrategia de Lisboa, supuso un paso decisivo a la hora de otorgar bases legales a la Unión para actuar en esta materia(4). El artículo 136 dice que «la comunidad y los Estados miembros tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones». Por lo tanto, amparándose en este artículo, la Unión Europea puede tomar la iniciativa en materia de inclusión social, pero con una capacidad operativa limitada al desarrollo de la cooperación, el aprendizaje, el intercambio y el fomento de la innovación. Esta(4) Unión Europea. Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y Determinados Actos Conexos (97/C 340/01). Diario Oficial n° C340 de 10 de noviembre de 1997.

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Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020

2 Monografía

mos, en consecuencia, en el marco de una política soft o blanda y no en una política hard o dura que implique obligaciones para los Estados. Bien es cierto que el Tratado de Niza amplía las competencias de la Unión en esta materia siempre desde la óptica del complemento y apoyo(5). La Agenda de Lisboa adoptada en el año 2000(6), se marcó como objetivo para el 2010 «Convertir a la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de tener un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Los objetivos de Lisboa se centran en tres pilares: el crecimiento económico: se pretende hacer de Europa la economía más desarrollada y competitiva del mundo; el empleo: se fija como uno de los objetivos conseguir una tasa de actividad del 70% de la población; la cohesión social: en concreto se afirma que «el alcance de la pobreza y la exclusión es inaceptable y se plantea su erradicación para 2010». Con objeto de erradicar la pobreza el Consejo de Niza planteará cinco desafíos relacionados con la pobreza infantil, los mercados inclusivos, el derecho a una vivienda digna, la lucha contra la discriminación y la exclusión financiera y el endeudamiento. Los Estados miembros, a partir de éste marco, pusieron en marcha sus Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAIn). En el año 2005, tras el informe Kok(7), los objetivos de Lisboa fueron revisados con objeto de ajustarlos al nuevo contexto social y económico determinado por aspectos geoestratégicos (impacto de la globalización), demográficos (cambios generacionales y fenómenos migratorios) y políticos (ampliación de la Unión Europea y en consecuencia el incremento de las disparidades). La falta de operatividad concreta, de mecanismos serios de implementación, de medios y de realismo, restó sin duda credibilidad a la Agenda de Lisboa. De este modo la Estrategia de Lisboa renovada adoptaría como lemas pasar de los grandes principios a la implementación y de los grandes objetivos a los instrumentos y puesta en práctica de los mismos. Si en el año 2000 los Objetivos de Lisboa se habían asentado sobre tres pilares (crecimiento, empleo y cohesión), en el año 2005 uno de los tres pilares, en concreto el de cohesión, quedaría integrado en el empleo y aparecería un nuevo pilar llamado gobernanza. Las nuevas líneas de trabajo a partir de 2005 se estructurarán en torno a tres objetivos: 1. Contribuir decisivamente a la erradicación de la pobreza y la (5) Unión Europea. Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y Determinados Actos Conexos (2001/C 80/01). Diario Oficial n° C80 de 10 de marzo de 2001. Artículo nº 137. (6) Consejo Europeo. Consejo Europeo de Lisboa 23 y 24 de marzo 2000. Conclusiones de la Presidencia. 2000. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_es.htm (7) Grupo de Alto Nivel del Consejo Europeo. Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre de 2004.

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exclusión; 2 Garantizar pensiones adecuadas y viables que mantengan la calidad de vida de las personas, para lo cual se requieren unas finanzas públicas saneadas y sistemas de pensiones transparentes; 3. Garantizar una atención sanitaria y cuidados de larga duración, que sean accesibles para las personas, que cuenten con calidad adecuada y sean viables. La Estrategia de Lisboa renovada propone una nueva agenda social europea 2005-2010 que lleva aparejada, en consecuencia, nuevos objetivos e indicadores. Para garantizar su cumplimiento por parte de los Estados miembros éstos tendrán que poner en marcha sus Planes Nacionales de Reforma, que se desarrollarán con carácter trienal, estructurados en torno a veinticuatro directrices y que serán objeto de un Informe Conjunto liderado por la Comisión. Cabe preguntarse si la protección y la inclusión social pierden relevancia en la Agenda de Lisboa renovada. A partir de este momento se creará una nueva estrategia racionalizada y sincronizada streamlining sobre la inclusión y la protección social, de modo que pasarán a integrarse en un solo informe la inclusión social, la protección social, la salud y los cuidados de larga duración, intentando así hacer más eficientes los procesos de coordinación, seguimiento y evaluación. En relación al objetivo de contribuir decisivamente a la erradicación de la pobreza y la exclusión (nótese que el objetivo es mucho más matizado que el establecido en el año 2000, en el que se hablaba de erradicar), emergen tres ideas fuerza en torno a las cuales se articula el mismo: en primer lugar el concepto de inclusión social activa(8) vinculada a la promoción, la participación en el mercado laboral y la lucha contra la pobreza de las personas más excluidas. En segundo lugar la de garantizar el acceso de todas las personas a los derechos, recursos y servicios sociales básicos, abordando todas las formas de discriminación. Por último la necesidad de asegurar la buena coordinación de las políticas de inclusión implicando a todos los niveles de gobierno y a todos los agentes pertinentes (gobernanza). El último ciclo de la Estrategia de Lisboa 2008-2010(9) se resume en el lema mantener el ritmo de cambio. Cuatro son las prioridades que se establecen en esta última fase: invertir en las personas y modernizar los mercados laborales, liberar el potencial empresarial en particular el de las PYMES, invertir en conocimiento e innovación y potenciar las energías renovables combatiendo el cambio climático. Ello implica para España la aplicación efectiva de las refor(8) Comisión Europea. Recomendación de la Comisión, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral. C(2008) 5737. Bruselas: 2008. (9) Comisión Europea. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Informe estratégico sobre la estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo: lanzamiento del nuevo ciclo (2008-2010) - Mantener el ritmo del cambio. COM(2007) 803 final. Bruselas: 11 de diciembre de 2007.

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mas educativas, la modernización de la protección al desempleo, la integración de la población inmigrante en el mercado laboral, el apoyo a la asistencia infantil y las reformas en el sistema de pensiones y en el sistema sanitario. A pesar de no haber alcanzado los objetivos previstos inicialmente, es innegable que la Estrategia de Lisboa no solamente ha conseguido mantener los temas de la inclusión y de la protección social en la agenda política con sus consiguientes compromisos, sino que ha contribuido, en el caso español, a que buena parte de las Comunidades Autónomas pongan en marcha sus Planes de Inclusión Social. Además hoy en día no solamente se conoce más, cuantitativa y cualitativamente sobre el fenómeno de la protección y de la inclusión social, sino que se han creado instrumentos de planificación y de coordinación entre los Estados Miembros y en el plano comunitario que facilitan el emprendimiento de nuevas políticas. El MAC surge precisamente como un sistema de coordinación de las políticas entre los Estados miembros de la UE. Avances sustanciales se han dado en los cinco elementos en los que se estructura el mismo: • Establecimiento de común acuerdo entre los Estados y la Comisión de Objetivos Comunes para la protección social y la inclusión. • Adopción conjunta de Indicadores Comunes diseñados para la medición de los progresos en relación a dichos objetivos. • Incorporación de los objetivos establecidos por la UE para los Estados miembros en los Informes Nacionales relativos a estrategias para la protección e inclusión social. • Publicación de Informes de Análisis y Evaluaciones Conjuntas (Joint Reports) por parte de la Comisión Europea y el Consejo sobre los Planes Nacionales de Acción presentados por los Estados miembros. • Establecimiento de Programas de Acción Comunitaria dirigidos a la cooperación para la creación de políticas y el intercambio internacional de conocimientos y buenas prácticas.

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UN NUEVO ESCENARIO

La crisis económica ha desestabilizado en el conjunto de los países de la Unión Europea los indicadores macroeconómicos que venían siendo objeto de las políticas comunitarias: en el año 2009, el crecimiento del PIB en la UE-27 ha sido negativo (-3,7%), el déficit público se ha situado como media en el 5,7% Documentación Social 157

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del PIB (8,7% en España, frente al 3% exigido en el Pacto de Estabilidad), la deuda pública en más del 80% (frente al 60% previsto en el Pacto), el desempleo en 9,5%(10). El impacto en el empleo está siendo grave, puesto que afecta a todos los países y especialmente a algunos como España, cuyas tasas de desempleo se sitúan cercanas al 20% de la población, afectando negativamente al consumo y a la capacidad de reactivación económica. Además un porcentaje de las personas que trabajan en Europa, el 8%(11), se encuentran en situación de pobreza relativa. Pero si bien el riesgo de desempleo afecta a toda la población, es evidente que éste se está cebando en algunos grupos. Los perdedores de la crisis son especialmente las personas jóvenes, las personas menos cualificadas y aquellas que tienen especiales dificultades: los inmigrantes, las personas discapacitadas, las minorías étnicas, etc. Además del crecimiento del desempleo, se produce una precarización de la actividad laboral de estos grupos que va en detrimento de sus salarios, sus condiciones laborales y agrava la discriminación en el acceso al mismo. Los costes humanos de la crisis aún están creciendo y es previsible que lo sigan haciendo en el futuro. Hay un fuerte temor de que los efectos y consecuencias de la crisis sean generacionales, en un contexto no sólo de menos ingresos sino de previsible reducción del gasto público y recortes a los sistemas de protección social(12). La etapa que hemos cerrado de más de 10 años de crecimiento económico sostenido en el conjunto de la Unión Europea, no trajo consigo una reducción de las desigualdades, sino que más bien agravó estas(13). La década de la Estrategia de Lisboa no ha conseguido reducir las tasas de pobreza relativa (16,5% en 2000 para la UE-25, 17% en 2008 para la UE-27). 80 millones de personas corrían riesgo de pobreza antes de la crisis, de los que 19 millones son niños(14). La pobreza no sólo persiste, sino que se agrava y se complejiza y la desproporción entre pobreza y riqueza es cada vez mayor. Esta constatación pone en cuestión un modelo económico que ha estado basado en el crecimiento (más (10) Allianz Economic Research and Corporate Development and Lisbon Council. European Growth and Jobs Monitor 2009. Autumn 2009 update. Exit Strategy for EMU monetary and fiscal policy. 9 de Noviembre de 2009. Disponible en: https://www.allianz.com/staticresources/en/images/egjm2009.pdf (11) EWCO. EU strategy on social protection and social inclusion. 10 de julio de 2009. Disponible en http://www.eurofound.europa.eu/ewco/2009/06/EU0906019I.htm (12) FRESNO, José Manuel y TSOLAKIS, Andreas (2010). 10 años trabajando por una sociedad inclusiva. La actuación y el valor añadido de las entidades sociales como operadores privados en el Programa Operativo Plurirregional Lucha contra la Discriminación (Madrid: Cáritas Española, Cruz Roja Española, Fundación Luis Vives, Fundación ONCE, Fundación Secretariado Gitano), p.20. (13) Distribución de ingresos: Ratio D8/D2. Eurostat. Inequality of income distribution. Disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsisc010&plugin=1. Para un análisis de la situación en España, véase FRESNO, José Manuel y TSOLAKIS, Andreas (2010), ibid., pp.15-18. (14) Eurostat. At-risk-of-poverty rate after social transfers by gender. Disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsisc030&plugin=1

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producción y más consumo medido por el PIB) y no en el desarrollo (más bienestar, más calidad de vida). El desarrollo económico, no es un fin en sí mismo, sino que es un instrumento para el desarrollo de las personas. El nuevo modelo de desarrollo económico, si quiere seguir manteniendo las aspiraciones del modelo social europeo, habrá de tener como meta el bienestar de todas las personas. El grado de inclusión o exclusión que tienen las personas en la sociedad y el riesgo que corren de ser vulnerables o de caer en la pobreza está estrechamente asociado a cinco elementos clave: el empleo, la protección social, la vivienda, la educación y la salud. Además, el acceso a la sociedad de la información y el funcionamiento de los servicios sociales tienen especial impacto en los grupos extremamente excluidos. En España, por ejemplo, la tasa de pobreza relativa de las personas con educación primaria o inferior es del 29,3%, la de educación secundaria del 13,5%, y las de educación terciaria es 8,2%(15). La tasa de pobreza relativa de las personas empleadas es del 10,6%, la de las desempleadas del 37,5% y la de las jubiladas del 21,6%(16). El número de hogares con todos los miembros en desempleo es de 1.136.000 y continúa al alza. Hay más de 500.000 hogares en los que no entra ningún ingreso. La multidimensionalidad de la exclusión, en sus tres dimensiones económica, político-legal y social-relacional, se muestra hoy más compleja que nunca. El Tratado de Lisboa(17), refuerza sin duda la dimensión ciudadana y social de la Unión Europea especialmente en tres aspectos: en primer lugar garantizando el respeto a los valores comunes que fundamentan el modelo; el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho y los derechos humanos. En segundo lugar las libertades fundamentales; la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, así como la libertad de establecimiento y finalmente la ausencia de discriminación por razón de la nacionalidad; una ciudadanía europea que será compatible con la nacionalidad de cada individuo. El Tratado incorpora definitivamente la Carta de Derechos Fundamentales , que garantiza el respeto de la dignidad humana, el derecho a la vida, la prohibición de la tortura, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, la libertad de expresión, el derecho a la educación, la libertad de empresa, el derecho a la propiedad, la igualdad ante la ley, el respeto de la diver(18)

(15) Datos de 2008. INE. Encuesta de condiciones de vida 2008. Disponible en: http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=/t25/p453/a2008/&file=pcaxis (16) INE. Ibid. (17) Unión Europea. Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (2008/C 115/01). Diario Oficial de la Unión Europea C 115. 9 de mayo de 2008. (18) Con las salvedades conocidas para Reino Unido, Irlanda y la República Checa.

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sidad cultural, etc. Además se explicitan como objetivos comunes la paz y el bienestar; la libertad, la seguridad y la justicia; un mercado interior importante y la libre competencia; un desarrollo sostenible que integre los aspectos económicos, sociales y medioambientales, el progreso científico y técnico, la diversidad cultural y lingüística, la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo, etc. La Unión Europea puede actuar de modo más efectivo y activo en materia de protección e inclusión social de acuerdo a las bases legales que le otorga el Tratado de Lisboa. El inicio de una nueva etapa en el Parlamento Europeo con poderes reforzados y el reciente estreno del Colegio de Comisarios permiten esperar resultados más ambiciosos. La etapa previa consiguió avances importantes en el plano de los instrumentos jurídicos, tales como la Recomendación sobre Inclusión Activa(19) en la que se establece la necesidad de unos ingresos suficientes para todas las personas, de un mercado inclusivo para aquellas que estén en condiciones de trabajar y de unos servicios adecuados, adaptados y suficientes.

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COHESIÓN E INCLUSIÓN EN LA ESTRATEGIA UE 2020

La Unión Europea entra en un nuevo ciclo y prepara en estos momentos su estrategia para la nueva década. La reciente Consulta de la Comisión sobre la Futura Estrategia Europea 2020(20), entiende que uno de los ejes de desarrollo futuros ha de basarse en potenciar el papel de la ciudadanía en las sociedades inclusivas vinculando el mismo al estímulo para la innovación, la capacidad de adaptación de los ciudadanos, el fomento del espíritu empresarial, etc. Una sociedad inclusiva es aquella que se orienta al desarrollo, en lugar de al mero crecimiento, que pone los mercados financieros al servicio del progreso, de la economía real y que garantiza el bienestar de las personas. La Estrategia Europea 2020 ha de partir del principio de que no es posible tener una sociedad inclusiva si no hay sistemas adecuados de protección social que lleguen a todas las personas, especialmente a las que están más necesitadas de la misma. Una sociedad inclusiva no es posible si no se produce una redistribución de la riqueza y no se reducen las desigualdades sociales. Tampoco es posible si en el núcleo de la misma no se pone la dimensión social y el principio de la equidad en la educación, que es básica para no evitar la reproducción de la exclusión generacional y la formación, esencial para evitar la segmentación del mercado de trabajo. Ambos aspectos son prerrequisitos para (19) Comisión Europea. 2008. Op.cit. (20) Comisión Europea. Documento de Trabajo de la Comisión Consulta sobre la Futura Estrategia «EU 2020». COM(2009) 647 final. Bruselas: 24 de noviembre de 2009.

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que las personas no sean expulsadas del sistema, no se reproduzca la pobreza generacional y se evite la segmentación creciente del mercado de trabajo. El bienestar de las personas y la política de cohesión han de estar en el núcleo de la Estrategia 2020: el paradigma del pasado crecer para distribuir hemos visto que no funciona (cuando más se ha crecido se ha distribuido menos) y el nuevo paradigma ha de ser crecer de modo equitativo y crecer distribuyendo. La inclusión activa no sólo es inclusión en el empleo sino es prioritariamente inclusión en el empleo para todos aquellos que están en condiciones de desarrollar una actividad; por lo tanto se deben desarrollar todas aquellas políticas y medidas necesarias para que el mercado de trabajo sea inclusivo con las personas más vulnerables (adaptabilidad, economía social, medidas de orientación y acompañamiento, empleo protegido, emprendimiento social…). En la reciente conferencia de apertura del Año Europeo de Lucha Contra la Pobreza y la exclusión social, los participantes han lanzado un mensaje claro sobre la necesidad de situar la lucha contra la pobreza en el centro de la agenda europea(21). Se pidió reiteradamente que la lucha contra la pobreza esté en el centro de la futura Estrategia 2020 y que ésta tenga como uno de sus pilares fundamentales la cohesión social. Esto no es posible si no se combaten las desigualdades, se invierte en protección social y se promueve la solidaridad. Para ello es imprescindible hacer de la cohesión social una prioridad transversal en el conjunto de medidas de la Unión tal y como permite el nuevo Tratado. Los objetivos de Europa 2020 pretenden centrase en tres prioridades: crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva; crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. La Comisión propone para la UE cinco objetivos cuantificables para 2020 que marcarán la pauta del proceso y se traducirán en objetivos nacionales(22) que cada Estado miembro habrá de fijar: – El empleo: el 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada; para ello es necesaria una mayor participación de las mujeres y los trabajadores más mayores y una mejor integración de la población inmigrante en la población activa. (21) Comisión Europea. Web del Año Europeo 2010 de Lucha Contra la Pobreza y la Exclusión Social. Disponible en: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=637 (22) Comisión Europea. 2010. Página web de la Estrategia UE 2020. Disponible en: http://ec.europa.eu/eu2020/. En la fecha en la que se entrega éste artículo se trabaja sobre un documento provisional aún no adoptado por el Consejo.

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– La investigación y la innovación: el 3% del PIB de la UE debería ser invertido en I+D. – El cambio climático y la energía: debería alcanzarse el objetivo «20/20/20» en materia de clima y energía (incluido un incremento al 30% de la reducción de emisiones si se dan las condiciones para ello). – La educación: el porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10% y al menos el 40% de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. – La lucha contra la pobreza: el riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas menos, lo que significan una reducción en un 25% del número total de europeos por debajo de los umbrales nacionales de pobreza. El denominado crecimiento inteligente se soporta en una economía basada en el conocimiento y la innovación, en los que primen la educación, formación y aprendizaje a lo largo de la vida, en los que se evite el abandono escolar y la formación sea adaptada al mercado laboral, elevando el nivel de cualificación. Para conseguir un crecimiento integrador, es decir, una economía con un alto nivel de empleo que promueva la cohesión económica, social y territorial Europa debe actuar principalmente en la lucha contra la pobreza. El borrador de la Estrategia 2020 propone siete iniciativas. Una de ellas es la Plataforma Europea Contra la Pobreza, para garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad. Esta plataforma pretende transformar el método abierto de coordinación sobre exclusión social y protección social en una plataforma de cooperación, evaluación entre homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumento para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en pro de reducir la exclusión social, y tomar medidas concretas, también mediante un apoyo específico de los fondos estructurales, especialmente el FSE. En el marco de esta iniciativa se persigue impulsar la innovación social para los grupos más vulnerables, luchar contra la discriminación, desarrollar una nueva agenda de integración de los inmigrantes, además de hacer una evaluación de la adecuación y viabilidad de los sistemas de protección social y de pensiones y estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a los sistemas sanitarios. Se espera de los Estados miembros que promuevan una responsabilidad colectiva e individual compartida en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, que definan y apliquen medidas adaptadas a las circunstancias específicas de grupos que presentan riesgos particulares (por ejemplo,

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familias monoparentales, ancianos, minorías, pueblo romaní, discapacitados y personas sin hogar) y que desplieguen completamente sus sistemas de seguridad social y de pensiones para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el acceso a la atención sanitaria. Para que las propuestas de la Comisión Europea en materia de protección e inclusión social para la Estrategia 2020 sean efectivas, es imprescindible que precisen mucho más los objetivos y los mecanismos que se van a llevar a cabo y los instrumentos tanto organizativos como económicos que garantizarán su viabilidad. Como bien es sabido son necesarias estrategias integradas, en las que se impliquen todos los actores, en las que los principios se traduzcan en prácticas con un adecuado policy mix de medidas coherentes y efectivas. En este sentido la experiencia de la Estrategia de Lisboa nos transmite una serie de enseñanzas para el futuro: Es imprescindible crear instrumentos más fuertes a nivel europeo y hacer que los actuales funcionen de modo más eficaz marcando objetivos cuantitativos. Para ello hay que usar los nuevos instrumentos del Tratado de Lisboa (Carta de los Derechos Fundamentales, cláusula social horizontal), reforzar los actuales (MAC) y exigir que se cumplan los instrumentos legales (directivas anti-discriminación). El MAC ha de servir para reforzar los compromisos mutuos entre los estados miembros; es irremediable progresar en objetivos cuantitativos. Los compromisos políticos se han de traducir en prioridades y acciones concretas con los grupos más vulnerables: la pobreza infantil, el ingreso mínimo, la pobreza de las personas que trabajan, la exclusión de los inmigrantes, las minorías y en especial la población Roma, son problemas acuciantes ante los que hay que emprender medidas urgentes que demuestren claros progresos. Dichas medidas requieren la implicación activa de las personas destinatarias. El objetivo definido en Lisboa de erradicar la pobreza en el año 2010 nunca fue creible, sobre todo porque no se pusieron los medios adecuados para conseguirlo, ni por parte de la Unión ni por parte de los Estados miembros. La estrategia Europea de Inclusión ha adolecido de liderazgo político en el plano Europeo y ha estado ausente del debate político de la Unión. Permanece en la agenda, pero no forma parte del núcleo de la misma y de las políticas nacionales. La cuestión de la gobernanza y de cómo facilitar el flujo entre el plano europeo y el plano local y viceversa, siguen siendo un asunto clave, lo que nos lleva a la necesidad de políticas y servicios más integrados, con coordinación vertical y horizontal entre actores, precisamente en un contexto de crisis económica y reducción de gasto. Lógicamente para que la pobreza y la exclusión formen parte de las prioridades políticas es necesaria la movilizaDocumentación Social 157

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ción de los actores y la activación de la sociedad. Para ello deberá de haber dotación suficiente de recursos, desarrollo de nuevas políticas, establecimiento ordenado de prioridades, etc. Una crítica reiterada que se ha hecho a los planes de inclusión es que no son conocidos por parte de la población, por los propios afectados e incluso por la mayoría de los responsables de su desarrollo y en muchos casos se reducen a la recogida de políticas ya existentes. El esfuerzo de comunicación, pedagógico y de implicación de las partes interesadas y sobre todo de visibilización, es otro de los requisitos para que dichas políticas tengan el impacto deseado. El MAC, que ha demostrado tener muchas debilidades pero también aspectos positivos, ha de ser aplicado no sólo entre los Estados miembros y la Comisión, sino que es un mecanismo de trabajo que se debe utilizar en el plano autonómico y local, para que se dé una auténtica cooperación, coordinación y sinergia de recursos y de información y sobre todo contribuya a provocar un cambio cultural y de modos de hacer en la lucha contra la exclusión. Tal y como se define en el borrador de Estrategia 2020 la Plataforma Europea Contra la Pobreza, no parece que se puedan prever avances cualitativos en el método de trabajo. Además tiene que conducir no sólo a reforzar el diálogo social en este campo, sino a habilitar un auténtico diálogo civil. En el borrador de estrategia, por otra parte, se hechan de menos aspectos que son esenciales en la protección social. Entre ellos destacamos el incremento de las rentas más bajas para garantizar mayores niveles de protección. Sin unos mejores niveles de protección será difícil conseguir que la garantía de los derechos fundamentales de todas las personas se haga efectiva en la aplicación del Tratado de Lisboa. Por otra parte la Inclusión Social Activa, que fue objeto de una recomendación reciente, no se encuentra reflejada en la futura Estrategia Europa.

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DOTARSE DE LOS INSTRUMENTOS ADECUADOS: FONDOS ESTRUCTURALES

Los Fondos Estructurales son el mayor instrumento financiero con el que cuenta la Unión Europea para llevar a cabo las políticas comunitarias; si bien sus objetivos son la cohesión económica y social, es claro que se dirigen a la cohesión económica pero lo hacen en menor medida a la cohesión social. El informe Barca(23), se muestra crítico con la gestión de los mismos insistiendo en (23) BARCA, Fabricio. An Agenda for the reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy. Abril de 2009.

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que no han sido eficientes en la promoción de la cohesión social; su gestión no ha sido adecuada ni eficiente, no se han adaptado fácilmente a las realidades territoriales y no se han focalizado suficientemente en las prioridades sociales. La experiencia de los períodos previos de programación nos demuestra que no ha habido congruencia entre las políticas europeas, Estrategia de Lisboa, Planes Nacionales de Inclusión, etc. y los instrumentos financieros, que han ido en paralelo a éstas. La no coincidencia en el tiempo entre ambos procesos de planificación es sin duda una de las mayores dificultades. Otra es el hecho de que los sistemas de seguimiento y de reporte tampoco están alineados; además, los procesos de toma de decisiones que se producen en distintos niveles. Con objeto de situar la cohesión social y la promoción de las personas excluidas en el centro de los Fondos Estructurales, se requiere que los reglamentos sean más precisos indicando los problemas y tipo de actuaciones en los que se deben de centrar los fondos. Asimismo es necesaria una interpretación más abierta y flexible de los mismos en cuanto al tipo de acciones elegibles. El concepto actual de convergencia debe de cambiar, dado que las desigualdades de renta no sólo se dan entre las regiones sino dentro de estas; se ha de perseguir no sólo la convergencia inter-territorial sino también intra-territorial. La asunción de que el crecimiento del PIB produce más cohesión es falsa, puesto que no hay una equivalencia entre crecimiento y desarrollo. Por lo tanto los criterios a la hora de designar los objetivos no pueden estar basados únicamente en los niveles de renta per cápita territorial sino que tienen que ir más allá, identificando fenómenos, problemáticas y grupos. Pero no solamente es necesario cambiar de orientación en el uso de los fondos sino también mejorar los mecanismos de gestión. La gestión de los fondos debe ser más simple, orientada a los resultados y no al control de los aspectos formales. Se requiere desburocratización y agilidad tanto en la aprobación de los programas, como en los procesos de control, sistemas de certificación, pago e inspección. Además, en los Programas Operativos y dentro de los mismos se han de prever distintos mecanismos de implementación, por ejemplo subvenciones globales, programas marco, programas territoriales, programas orientados a la innovación, etc., que se adecuen a los distintos objetivos y necesidades. Los programas multi-fondo y la posibilidad de que un mismo fondo admita gastos de inversión y no sólo de actividad no han de ser la excepción, sino el criterio ordinario de actuación, al objeto de cumplir con el objetivo de integralidad. El partenariado es otro de los principios que ha de ser promovidos en la gestión. En el marco del mismo la sociedad civil y en especial las ONG con exDocumentación Social 157

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periencia en la inserción sociolaboral de grupos con necesidades especiales han de tener un protagonismo activo en todo el proceso de gestión de los fondos: en la planificación, los comités de seguimiento, la implementación como entidades gestoras y la evaluación. En los programas y proyectos desarrollados con los Fondos Estructurales la participación de las personas afectadas es fundamental, de modo que se trata de facilitarles las herramientas y medios para que sean protagonistas de su propio desarrollo. Se han de establecer indicadores precisos que midan hasta qué punto estos fondos contribuyen a la inclusión social de las personas más excluidas y verificar que los objetivos previstos en los programas operativos se cumplen. Estos indicadores han de desagregarse en aspectos tan esenciales como género, discapacidad, edad, origen nacional, etnia o raza… Además los resultados han de hacerse públicos al objeto de que haya mayor transparencia o accountability. Los Fondos Estructurales han de ser un instrumento clave en el acceso al empleo de los grupos en desventaja. Para ello la promoción del empleo y la inclusión social deben de estar en el núcleo de las actuaciones de todos ellos (FEDER, FEADER, FSE, etc.), y en sus programas operativos. Con objeto de que el mayor instrumento financiero con el que cuenta la Unión Europea sea realmente inclusivo y se alinee con la Estrategia 2020, los grupos más alejados del mercado de trabajo deben de convertirse en la prioridad tanto en el actual período de ejecución, haciendo las modificaciones necesarias en los actuales programas operativos, como en los futuros reglamentos. Ésta será la única manera en que su potencial integrador se concretice y garantice el cumplimiento de los objetivos de la UE 2020.

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Monografía

— Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y Determinados Actos Conexos (2001/C 80/01). Diario Oficial n° C 80, 10 de marzo de 2001. Artículo no. 137 — Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (2008/C 115/01). Diario Oficial de la Unión Europea C 115, 9 de mayo de 2008.

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3 El gasto social en España y en la Unión Europea Jaime Frades Pernas Gabinete Técnico Confederal de la UGT [email protected]

Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario 1. Introducción. 2. Los retos de la protección social española. 3. Gasto total en protección social. 4. Gasto en protección social por funciones en 2007. Diferencias respecto a UE-27. 5. Bibliografía.

RESUMEN La Estrategia de Lisboa ha sido un fracaso en sus compromisos más evidentes, entre ellos el de la erradicación de la pobreza, la cual, paradójicamente, ha aumentado por el incremento de la precariedad laboral y el debilitamiento de la protección social. A pesar de las mejoras sociales de los últimos años, el gasto social en España sigue estando aún a gran distancia de la media de los países europeos, manteniendo todavía una de las más altas tasas de pobreza relativa de la Unión Europea. La modernización y adaptación de nuestro sistema de protección social ha sido insuficiente tanto para prever y atender las nuevas formas de pobreza como para convertirse en un instrumento de inversión social y productiva capaz de resolver los grandes retos que tiene hoy nuestra sociedad. La centralidad en el debate social de los problemas relacionados con el envejecimiento demográfico y con la reducción del déficit público, ha dificultado el debate sobre los mayores déficits que tiene hoy nuestro Estado de Bienestar: la menor protección de los trabajadores peor situados en el mercado de trabajo, el escaso esfuerzo en educación, la insuficiencia de las rentas mínimas -sea cual fuere la contingencia que cubren- para escapar de la pobreza, la escasez de las prestaciones dirigidas a las familias, sean prestaciones económicas o servicios, y las todavía tímidas políticas de conciliación de la vida familiar y laboral. La debilidad de estas políticas atenúa la solidaridad y cohesión social en momentos de fuerte segmentación social y supone un freno al cambio del modelo productivo que nuestro país necesita.

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Palabras clave: Pobreza, Lagunas de Protección Social, Gasto Social, Redistribución, Inversión Social, Cambios Sociales. ABSTRACT Lisbon Strategy has had failures in his most evident commitments; one of them - the eradication of poverty - paradoxically, has increased by the weakening of the social protection and the precarious employment. In spite of the social improvements of the last years, the social expenditure in Spain still continues being at great distance of the average of the European countries, still maintaining one of the highest rates of relative poverty of EU. Modernization and adaptation of our system of social protection has been insufficient to anticipate and to take care of the new forms of poverty, and to solve the great challenges that our society has today. The importance in the social debate of problems related to the demographic aging and the reduction of the public deficit, has prevented the debate on the majors deficits that our State of Well-being has today: the smaller protection of the workers worse located in the labor market, the little effort in education, the insufficiency of the minimum incomes to escape of the poverty, the shortage of the benefits directed to the families (economic benefits or services), and still the timid policies of conciliation of the familiar and labor life. The weakness of these policies attenuates to solidarity and social cohesion at moments of strong social segmentation and it supposes a brake to the change of the productive model that our country needs. Key words: Poverty, Lacks of Social Protection, Social expenditure, Redistribution, Social Investment, Social changes.

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INTRODUCCIÓN

Hace ahora diez años que se estableció como prioridad en la Estrategia de Lisboa la erradicación de la pobreza para Europa en el horizonte de 2010, consagrándose este año, precisamente, como Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. Ese objetivo no sólo no se ha cumplido sino que la realidad actual es peor que la de hace una década. En 2008, un 17% de los europeos vivían por debajo del umbral de pobreza relativa, porcentaje que para España se elevaría al 20% situándonos en el quinto lugar en el ranking de pobreza de la UE-27. Los motivos de ese empeoramiento obedecen a múltiples causas, entre las que destacaríamos, aún antes de la crisis financiera de 2008, el fuerte deterioro de la calidad del empleo y de los salarios, con el consiguiente aumento de la precariedad laboral y de la pobreza. A lo anterior habría que añadir la reducción de las cargas fiscales a favor de las empresas y las rentas del capital, lo que ha limitado la capacidad de financiación de las políticas sociales. A pesar del debilitamiento de la protección social en buena parte de Europa en los últimos años, ésta sigue siendo un gran dique contra la pobreza; sin ellas, un 36% de ciudadanos europeos pasarían a engrosar ese 17% que ya es pobre (Zufiaur, 2010). La protección social pública constituye una de las respuestas más logradas a los deseos de seguridad de los ciudadanos al asegurarles, al menos hasta un cierto nivel, que la calidad de vida no se verá mermada ante una serie de contingencias como, entre otras, la vejez, la discapacidad, la enfermedad o el desempleo. Su fin no es exclusivamente, como a veces se ha pretendido desde ciertas formulaciones liberales, reducir la pobreza, para lo que bastaría una protección de mínimos, sino que va mucho más allá al procurar, también, reducir las desigualdades sociales, y no exclusivamente las que tienen su causa en el mercado de trabajo, y facilitar la igualdad de oportunidades.

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LOS RETOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ESPAÑOLA

El sistema español de protección social, cimentado en sus orígenes, al igual que en otros muchos países, sobre los seguros sociales y el trabajo remunerado, propios de las sociedades industriales, ha tenido que adaptarse, aunque con desigual fortuna, a nuevas demandas y a nuevos retos, como la consideDocumentación Social 157

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ración de ciertas prestaciones, ya no como derechos laborales sino como derechos humanos universales garantizados a todos los ciudadanos. La deslaboralización del sistema mediante la universalización de la sanidad o la protección familiar es un claro ejemplo de ello; cosa bien distinta es que la protección otorgada sea suficiente, como se verá más adelante. Otro ejemplo de esa adaptación es la atención a las nuevas demandas sociales, como pueden ser la mejora en ciertos mecanismos que permiten conciliar la vida laboral, familiar y personal y el cuidado de las personas dependientes. En 2008, España tenía una de las más altas tasas de riesgo de pobreza de la Unión Europea, según se observa en la tabla 1 por grandes grupos de edad. Se ha tomado como referencia el umbral del 60% de la mediana de ingresos, después de las transferencias sociales. Tabla 1. Tasa de riesgo de pobreza por grupos de edad en %. 2008. Total

Menos de 16 años

Entre 16 y 64 años

65 y más años

UE-27

17

20

15

19

UE-15

16

19

15

20

España

20

24

17

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Fuente: Eurostat.

Si bien para este umbral la diferencia con la Unión Europea es sólo de tres puntos en el total de edades, llama la atención las diferencias en los dos extremos, los menores de 16 años y los mayores de 65, con cuatro y nueve puntos respectivamente de diferencia respecto a la UE, lo que sitúa a España entre los países con mayor grado de pobreza relativa en la infancia y en la vejez(1) después de las transferencias sociales. Como es fácil deducir, la pobreza es menor en aquellos países donde el gasto social es mayor. Pero tener trabajo tampoco evita los riesgos de pobreza a un buen número de ciudadanos. De acuerdo también con las estadísticas de Eurostat sobre tasas de pobreza en el trabajo, España se encontraba entre aquellos países con mayor riesgo, debido, fundamentalmente, a nuestras mayores tasas de desem(1) La Encuesta de Condiciones de Vida en España ha introducido una importante novedad al considerar una nueva variable, la vivienda en propiedad como alquiler imputado (lo que favorece, por una parte, a países como España en los que la proporción de vivienda en propiedad es muy alta, y, por otro, a los tramos de población de mayor edad, con vivienda propia y que, además, ya la han pagado). Ello supone, para un umbral del 60% de la renta media, una reducción de la pobreza relativa de 5 puntos para el conjunto de la población, reducción que para los mayores sería de, aproximadamente, 12 puntos, lo que evidentemente reduciría también la distancia respecto a la pobreza entre éstos y el conjunto de la población. No utilizamos esta variable hasta en tanto no se homogenice para todos los países de la UE.

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pleo y de precariedad laboral, lo que situaba esa tasa tres puntos por encima de la media europea. Si la inestabilidad y la desigualdad crecientes en las sociedades posindustriales van a seguir por largo tiempo, la importancia de los sistemas de bienestar social será cada vez mayor toda vez que devienen en elementos estratégicos tanto para atenuar los conflictos derivados de ese proceso, como para constituirse también en herramienta de inversión social. España sigue manteniendo un gasto en algunos bienes básicos (protección social, educación(2) e I+D(3)) muy alejados de la media europea. Si tomamos el gasto total de las administraciones públicas, España ocupaba en la UE-27 el vigésimo puesto en 2008 en el orden del gasto, lo cual supone un enorme lastre para el cambio de modelo productivo que el país necesita. Y es que el peso del sector público resulta relevante por dos motivos. El primero, porque desarrolla actividades que el sector privado no ofrece de forma óptima, la más evidente la protección social. El segundo, porque ejerce un efecto dinamizador sobre el conjunto de la economía. Además de contribuir al aumento y estabilización de la demanda y favorecer la especialización de la economía hacia sectores de mayor productividad y mayor capacidad tecnológica, atenúa el conflicto social y reduce las desigualdades sociales, lo que, a la postre, redunda en un mayor crecimiento económico. El menor gasto público tiene repercusiones evidentes en el empleo. El peso del empleo en los Servicios de carácter comunitario (que incluyen a la administración pública, la educación, la sanidad y los servicios sociales) apenas supera en España el 20% del empleo total, situando la diferencia respecto a la UE en torno a 5 puntos, diferencia que se elevaría de 11 a 15 puntos si nos comparamos con los países nórdicos. No puede sorprender que entre el primer trimestre de 2008 y el cuarto de 2009, es decir en plena crisis, en la que la ocupación se redujo un 8,6%, y en sectores como la construcción y actividades inmobiliarias esa reducción se situó por encima del 30%, los servicios de carácter comunitario hayan tenido incrementos de la ocupación en torno al 13%, con la única salvedad de la educación, que creció tan solo un 1,4%. El fortalecimiento del Estado de Bienestar, especialmente en las políticas de cuidados y atención a las familias, supone ampliar las posibilidades de las mujeres de incorporarse al mercado de trabajo y, por tanto, de incremento de la actividad y de los recursos. (2) En 2006 España dedicaba el 4,3% del PIB a gasto público en educación frente al 5% de media en la UE. Aquellos países, como los nórdicos, que han apostado por una economía del conocimiento vienen dedicando por encima del 6% (Dinamarca: 7,98%; Islandia: 7,55%; Suecia: 6,85; Noruega: 6,55%; Finlandia: 6,14%). El que España tenga hoy un índice de abandono escolar el doble que la media europea tiene una explicación, aunque no toda, en nuestro menor gasto en educación. (3) El gasto en I+D se sitúa en España en el 1,35% del PIB frente a un 2% de media en la UE; de nuevo los países nórdicos son los que dedican más recursos, del 2,73% en Dinamarca hasta el 3,75% en Suecia.

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Sin embargo, en ciertos planteamientos pareciera como si España hubiese alcanzado un máximo de bienestar al que habría que poner freno. Un discurso que, quizás, podría ser válido en países que dedican el 30% o más de su PIB al gasto social, no puede, ni debe, ser esgrimido en países como el nuestro que dedica apenas el 21%. La centralidad en el discurso social de los problemas demográficos y de las pensiones(4) ha oscurecido otros muchos problemas relacionados con nuestra protección social. Por otro lado, la permanente presión empresarial por reducir en un volumen importante las cotizaciones sociales(5) y establecer nuevas fórmulas contractuales próximas a la servidumbre, o las propuestas de reducir los impuestos y su progresividad, no dejarían espacio alguno, claro está, ni para la mejora de nuestra protección social, ni tan siquiera para mantener el actual nivel de protección. La discordancia entre estas propuestas y las realizadas por los mismos actores acerca de caminar hacia una mayor flexiseguridad es evidente, toda vez que se pretenden socavar los ingresos con los que financiar la mayor seguridad con la que hacer frente a las consecuencias de la precarización laboral. En la Estrategia de Lisboa (marzo de 2000) se abogaba por la modernización del modelo social europeo en el sentido de reforzar los aspectos educativos y formativos pero también en la reorientación de las políticas de protección social para hacerlas más proactivas y a luchar contra la exclusión social. Con la aprobación de la Agenda Social en la Cumbre de Niza (diciembre de 2000), entre otros muchos instrumentos, el objetivo de modernización tiene una mayor concreción situando los principales retos en asegurar la viabilidad de los sistemas de pensiones, en promover la inclusión social con miras a prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión social y en reforzar la igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo, la revisión en 2005 de la Estrategia de Lisboa subordinó el empleo, la protección social y las condiciones de trabajo a la extensión del mercado único, al aumento de la competitividad europea y a la estabilidad de las finanzas públicas. Aún antes de la crisis, el corolario de esa política ha sido una mayor desregulación, el aumento de la desigualdad y del empleo precario y un empeoramiento en la distribución. El impacto de la Estrategia de Lisboa ha sido un fracaso en sus compromisos más evidentes (inversiones en I+D, tasa de empleo y calidad de éste,…), pero también en su dimensión social, la cual se ha visto sumamente debilitada. Paradojas del liberalismo, se ha impedido o amortiguado la recesión a través de (4) La más reciente y excesiva expresión de esa política ha sido la revelación, y posterior desmentido, de la pretensión del área económica del Gobierno, a través de la «Actualización del Programa de Estabilidad 2009-2013 y Plan de Austeridad 2010-2013», de reducir el gasto en pensiones en cuatro puntos del PIB. (5) Esta es la principal contribución de las organizaciones empresariales al debate sobre la Seguridad Social. En julio de 2009 tal petición se concretaba en una propuesta de reducción de 5 puntos, lo que equivaldría a no menos de 15.000 millones de euros.

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los denostados Estados de bienestar, que han actuado como estabilizadores automáticos, y de medidas de corte keynesiano de estímulos económicos. Lamentablemente, la nueva estrategia Europa 2020(6) supone una decepción absoluta en el ámbito de la protección social. El único objetivo medible es el de reducir en un modesto 25% el número de europeos que viven por debajo del umbral de la pobreza, pero sin detallar a través de qué políticas y de qué herramientas(7), remitiendo a un próximo Consejo Europeo la reconsideración de esta medida, probablemente para rebajar su alcance. Al margen de las políticas de igualdad de género que han gozado de amplio apoyo social y político, desde hace unos años tanto en Europa como en España los debates sobre la adaptación de los sistemas de protección social se han enfocado, prácticamente, hacia dos objetivos fundamentales: el primero, la sostenibilidad financiera de los sistemas de protección social mediante la contención de su gasto; el segundo, la eliminación de incentivos para que hagan menos atractivas las prestaciones sociales que el trabajo. Si con el primero se cuestiona, en cierta forma, la solidaridad social e invita a una mayor responsabilidad individual, es decir privada, en la provisión de bienestar, con el segundo objetivo se pretende restringir cada vez más las prestaciones a corto plazo, como el desempleo o las rentas mínimas, para que los desempleados concurran por unos salarios más bajos. Ambos objetivos perseguirían no sólo la reducción del nivel de gasto público sino, también, una recomposición de los derechos sociales y, por tanto, del modelo social. Mediante el llamado Método Abierto de Coordinación (MAC) en materia de pensiones adoptado en la cumbre de Lacken en 2001, se pretende, al menos en teoría, conciliar ciertos objetivos sociales —como son, entre otros, la modernización o adaptación de los sistemas a los cambios sociales— con orientaciones de política económica, entre las que sobresale la reducción del impacto de los gastos sociales más comprometidos por el envejecimiento demográfico (pensiones, sanidad y cuidados de larga duración) sobre las finanzas públicas. Si bien la política social sigue siendo competencia exclusiva de los Estados, el MAC va más allá de unas meras orientaciones y de un catálogo de buenas prácticas para constituirse, en cierta medida, en un patrón para las reformas, por el apremio de sus propuestas y los compromisos que han adquirido los estados: hay que hacer reformas cuanto antes sea cual sea la coyuntura, éstas han de ser profundas, especialmente en materia de pensiones, y, además, orientadas a unos objetivos concretos. (6) Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020 de 3 de marzo de 2010. (7) Se anuncia, no obstante, la creación de una «Plataforma europea contra la pobreza», pero sin especificar en qué consistirá este instrumento y que será de otros dispositivos actuales que pueden competir con éste, como los establecidos en el Marco Estratégico para el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (2010).

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En el ámbito de las pensiones los objetivos inciden en un proceso de reducción y control del gasto por medio de la reducción de las tasas de reemplazo de las pensiones públicas, el retraso en la edad de jubilación y el fomento de dispositivos basados en la capitalización(8). La disciplina económica se situaría, pues, por encima de los objetivos sociales. Más allá de lo razonable que pudieran ser las medidas propuestas para atajar la incidencia del envejecimiento demográfico sobre la protección social, lo cierto es que se han añadido nuevos argumentos para justificar políticas restrictivas desde el momento en que se excluye el aumento de los ingresos, sean impuestos, cotizaciones u otras fuentes suplementarias, para asegurar la viabilidad de los sistemas. Los ajustes habrá que hacerlos fundamentalmente por la vía de los gastos, dejando al margen la solidaridad. No obstante lo anterior, la necesidad de readaptar los sistemas de protección social a los cambios sociales y económicos es evidente. A pesar de la enorme heterogeneidad de los sistemas de protección existentes, los problemas a los que se enfrentan los sistemas nacionales son, con mayor o menor intensidad, los mismos. En primer lugar, el reto común del envejecimiento demográfico que afecta a todos los países, aunque sea en momentos distintos y con desigual intensidad. No sólo habría que vigilar por la sostenibilidad de las finanzas públicas, también se precisaría amortiguar los efectos del envejecimiento mediante políticas que ayuden a hacer más llevadero ese proceso, por ejemplo, mediante políticas que aumenten la tasa de empleo femenino y la eliminación de aquellas trabas, sean de orden laboral o socioeconómico, que dificultan que las familias puedan tener los hijos que deseen. En segundo lugar, por el paso a una economía preponderantemente de servicios y los cambios en el mercado de trabajo que han introducido una desigualdad creciente, lo que remite no sólo a la protección adecuada a cuantos tienen un empleo precario, sino, también, de medidas formativas u otras que mejoren su posición en el mercado de trabajo. La segmentación del mercado de trabajo no sólo produce biografías laborales cada vez más discontinuas e imprevisibles, frente a las trayectorias más estandarizadas del pasado, además hace emerger nuevas necesidades sociales no siempre bien cubiertas por los sistemas tradicionales de protección. Esos cambios en el ámbito laboral requerirían de un replanteamiento de muchos de los requisitos de acceso a la protección social, y a su cobertura, establecidos en contextos bien diferentes. (8) Con la crisis se han manifestado en toda su dimensión los problemas inherentes a los sistemas de capitalización, con pérdidas muy superiores al 20% de sus inversiones, si bien en España esa pérdida ha sido menor. En algunos países las pérdidas han equivalido a cuatro o seis años de ahorro, lo que afectará de forma muy negativa a los pensionistas con edades próximas a la jubilación.

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En tercer lugar, por la transformación de las bases ideológicas, sociales y económicas del modelo de familia tradicional y en las relaciones familiares, que se refleja por cambios en las bases materiales de las familias y en el papel que éstas venían teniendo en la provisión de bienestar a sus miembros, en la extensión del principio de igualdad igualmente al ámbito doméstico y en la reducción, cuando no desaparición, de las relaciones de dependencia económica de la mujeres respecto a los varones, al ser cada vez más frecuente el trabajo remunerado de ambos cónyuges. Además, el aumento de los divorcios supone un incremento de las familias monoparentales con hijos a su cargo. Ello plantea, por una parte, nuevas necesidades sociales y, por otra, la pertinencia de reconsiderar o modernizar ciertas prestaciones cuya lógica se asentaba en el modelo de familia tradicional. En cuarto lugar, por la fuerte incorporación de la mujer al mercado de trabajo, aunque, en general, con mayores tasas de temporalidad y desempleo, menores retribuciones, y mayores dificultades para acceder al primer empleo. La debilidad de las políticas de protección familiar en España, en servicios y en prestaciones, dificulta que esa incorporación y mantenimiento en el mercado de trabajo pueda hacerse en condiciones de igualdad. En este sentido sería necesario que el sistema de protección social, por una parte, compensase los costes directos, indirectos y de oportunidad de la tenencia de hijos, y, por otra, hiciese posible compatibilizar la vida familiar y laboral. Por último, la financiación de la protección social. Si se quiere hacer frente a los nuevos retos sociales, la necesidad de un mayor esfuerzo financiero es ineludible. No puede existir una protección social suficiente sin un sistema fiscal más justo, equitativo y eficiente. No es aceptable que en ciertos planteamientos se exija responsabilidad para moderar el gasto social, ya de por sí insuficiente, mientras se han adoptado decisiones en política fiscal que han reducido la capacidad recaudatoria del Estado para financiar las prestaciones sociales, entre otras. En 2007 las aportaciones públicas a la financiación de la protección social en España suponía el 7,8% del PIB, frente a al 10,3% en la UE-27 o el 10,7% en la UE-15; esa fuente de financiación suponía en los países nórdicos porcentajes entre el 12% y el 20%. Las contribuciones empresariales en España se encontraban justamente en la media europea. En las líneas que siguen se analizan los gastos de protección social tanto en España como en la Unión Europea y se intentará, si bien de forma modesta, una aproximación a las principales lagunas protectoras de nuestro sistema.

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GASTO TOTAL EN PROTECCIÓN SOCIAL

Según el artículo 2 del Tratado de la UE, uno de sus objetivos es alcanzar un alto nivel de protección social entre los Estados miembros. Uno de los instrumentos de los que se vale la Comisión Europea, desde los años 70, para la observación y análisis de ese objetivo es el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEEPROS). Habitualmente el esfuerzo en protección social se mide en relación con el PIB. Ya que el gasto es muy sensible a las variaciones en el PIB(9), se intentará añadir otros indicadores cualitativos. En 2007 España dedicaba a gastos en protección social (excluidos los gastos de educación(10)), el 21% del PIB, lo que sitúa la diferencia respecto a la UE-27 en 5,2 puntos; respecto a la UE-15 esa diferencia aumentaba a 5,9 puntos. A partir de 2005 es apreciable una reducción del gasto social en algunos países centrales de Europa, como consecuencia de algunas reformas llevadas a cabo en ese período, y aún antes, dada la preponderancia que a lo largo de estos últimos años se ha dado a la estabilidad de las finanzas públicas. Gráfico 1. Evolución del gasto social en España y la UE-15 en % del PIB 29,0

27,8

27,4

27,0

26,9

27,0

26,8

27,0

27,3

27,7

27,6

27,7

27,3

26,9

25,0

23,0

21,5 20,8

21,0

20,2

19,8

20,3

20,0

20,4

20,6

20,7

20,9

20,9

21,0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

19,0

UE-15 España

17,0

15,0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

(9) Se advierte que los últimos datos de Eurostat se refieren al año 2007, es decir un año antes de iniciarse la actual crisis y que, precisamente, por la caída del PIB a partir de 2008, el gasto social representará, al menos en España, una mayor proporción respecto a éste. Asimismo, algunas políticas puestas en marcha fundamentalmente a partir de 2006, como las mejoras en materia de protección social contempladas en las leyes de Igualdad y de Dependencia, todavía no tienen en ese año una importancia estadísticamente significativa. (10) Si se incluyeran éstos, el gasto en 2006 (todavía no existen datos de gasto en educación para 2007) sería del 31,7% del PIB para la UE-27 frente al 25,2% de España, una diferencia por tanto de 6,5 puntos..

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Tabla 2. Evolución del gasto total de protección social en % del PIB

Francia Suecia Bélgica Dinamarca Holanda Austria Alemania UE-15 Italia UE-25 UE-27 Finlandia Reino Unido Portugal Grecia Hungría Eslovenia España Luxemburgo Irlanda República Checa Chipre Malta Polonia Eslovaquia Bulgaria Lituania Rumania Estonia Letonia

1996

2000

2004

2007

30,6 33,1 28,0 31,2 29,6 28,9 29,4 27,8 24,3 … … 31,4 27,4 20,2 20,5 … 23,5 21,5 21,2 17,6 17,6 … 17,5 … 19,5 … 13,0 … … …

29,5 30,1 26,5 28,9 26,4 28,4 29,3 26,8 24,7 26,5 … 25,1 26,4 21,7 23,5 19,6 24,2 20,3 19,6 13,9 19,5 14,8 16,9 19,7 19,4 … 15,8 13,0 13,9 15,3

31,3 32,0 29,2 30,7 28,3 29,3 29,8 27,6 26,0 27,2 … 26,7 25,9 24,7 23,5 20,6 23,4 20,7 22,3 18,1 19,3 18,1 18,8 20,1 17,2 … 13,3 12,7 13,0 12,9

30,5 29,7 29,5 28,9 28,4 28,0 27,7 26,9 26,7 26,4 26,2 25,4 25,3 24,8 24,4 22,3 21,4 21,0 19,3 18,9 18,6 18,5 18,1 18,1 16,0 15,1 14,3 12,8 12,5 11,0

Fuente: Eurostat.

Dejando a un lado las comparaciones en proporción al PIB (que incorporan nuestro menor nivel de renta relativa), si analizamos el gasto social por habitante en paridades de poder de compra (corregidas las diferencias de poder de compra del dinero entre países), el gasto por persona en políticas sociales suponía en 2007 en España el 84,7% de la media de la UE-27 (respecto a la UE15, ese porcentaje suponía el 74%). En el año 2000, y respecto a la media de la UE-15, el gasto por persona suponía el 63,8%, un incremento por tanto de 10 puntos hasta el año anterior a la crisis. No obstante ese avance, resulta significativo que en 2007, con un PIB per cápita y en paridades de poder de compra que suponía el 105% de la UE-27, España tuviese un gasto social por habitante que no llegaba al 85%. Documentación Social 157

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Tabla 3. Gasto total por habitante en unidades de paridad de compra. 2007

Luxemburgo Holanda Suecia Bélgica Austria Dinamarca Francia Alemania UE-15 Reino Unido Finlandia Irlanda UE-25 Italia UE-27 Grecia España Eslovenia Portugal Chipre República Checa Malta Hungría Eslovaquia Polonia Estonia Lituania Letonia Bulgaria Rumania

En paridad de poder de compra

UE-27=100

13.231,3 9.293,2 9.028,0 8.657,6 8.640,2 8.630,2 8.264,3 7.943,1 7.464,3 7.455,1 7.321,2 7.054,4 6.805,5 6.773,3 6.521,8 5.719,9 5.526,4 4.760,5 4.700,6 4.175,9 3.717,8 3.500,9 3.477,8 2.675,1 2.428,7 2.156,1 2.135,9 1.580,0 1.404,7 1.352,2

202,9 142,5 138,4 132,7 132,5 132,3 126,7 121,8 114,5 114,3 112,3 108,2 104,4 103,9 100,0 87,7 84,7 73,0 72,1 64,0 57,0 53,7 53,3 41,0 37,2 33,1 32,8 24,2 21,5 20,7

Fuente: Eurostat.

Ésta es una forma, entre otras, de analizar el gasto, porque lo que esos números reflejan es el gasto público bruto y no el neto, es decir descontados los impuestos y las cotizaciones o tasas que abonan los beneficiarios por determinados servicios o prestaciones que reducen los ingresos de los mismos. La OCDE viene realizado una aproximación a dicho cálculo para una serie de países, si bien ese planteamiento ha sido objeto de algunas observaciones críticas(11) por incluir (11) La primera, por considerar como gasto «social» la previsión o protección individual (fondos de pensiones individuales, seguros médicos individuales, etc.). Y es que el gasto social lo que mide es el esfuerzo colectivo en la satisfacción de las necesidades sociales de todos. En este sentido, el gasto privado reflejaría bien la exigüidad del gasto público, que obligaría a muchos ciudadanos a procurarse una protección por su cuenta, bien la mayor protección de otros, pero nunca el esfuerzo colectivo o público. La segunda, más técnica, es la imposibilidad práctica de conocer el gasto social público neto, después de impuestos, por la heterogeneidad de las unidades fiscales (personas y familias), por el hecho de que esas unidades fiscales reciban ingresos de otras fuentes, por los efectos sobre las rentas de los diferentes modelos (mayor o menor progresividad), etc.

58

Documentación Social 157

El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

los gastos privados, así como los gastos fiscales en prestaciones; no obstante, esta aproximación de la OCDE nos sirve para evaluar los pretendidos efectos negativos de la protección social europea sobre la economía. La idea de que las economías europeas no son competitivas dado que sus gastos sociales se encuentran en niveles cercanos al 30% del PIB frente al 15-16% de Estados Unidos, por ejemplo, queda seriamente en entredicho a la vista del siguiente cuadro, en el que se observa cómo el gasto social neto, en el sentido extenso que concibe la OCDE, es muy cercano entre los países. Lo que sí son muy diferentes son los resultados en términos de igualdad.

Austria

Bélgica

Dinamarca

Finlandia

Francia

Alemania

Irlanda

Italia

Luxemburgo

Holanda

Portugal

España

Suecia

Reino Unido

EEUU

Tabla 4. Gasto social neto en % del PIB. 2005

Gasto social público bruto

27,2

26,4

26,9

26,1

29,2

26,7

16,7

25,0

23,2

20,9

22,9

21,2

29,4

21,3

15,9

Gasto social público neto

22,2

23,1

20,2

20,6

26,2

25,1

15,2

21,5

19,4

17,7

20,8

18,9

23,1

20,1

17,1

Gasto privado neto

1,4

3,6

1,3

0,7

2,8

2,2

1,1

1,7

0,9

5,9

0,8

0,5

1,7

5,9

9,4

Gasto social total

23,5

26,8

21,6

21,4

29,0

27,0

16,1

23,1

20,3

23,3

21,4

19,1

24,8

25,9

25,3

Fuente: Adema, W. and M. Ladaique (2009), «How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX)», OECD Social,Employment and Migration Working Papers, No. 92,OECD Publishing.

Curiosamente, el gasto neto en EEUU, por el mayor peso del gasto privado, es similar al de Reino Unido o Suecia, pero los grados de bienestar social son radicalmente distintos entre EEUU(12) y los países mencionados. El atractivo del modelo americano para el pensamiento económico dominante consiste, fundamentalmente, en la reducción del papel redistribuidor del Estado para (12) La incidencia de la pobreza después de las transferencias sociales es de dos a tres veces superior en Estados Unidos que en Europa.

Documentación Social 157

59

3

Jaime Frades Pernas

Monografía

que el mercado proporcione cobertura a las demandas, solventes eso sí, de protección social.

3.1. Gasto en pensiones(13) en % del PIB En 2007, España dedicaba el 9% del PIB a las pensiones, 3 puntos menos que la UE-15 o 2,8 respecto a la UE-27. El peso del gasto en pensiones en España ha ido disminuyendo en los últimos años como consecuencia de un cierto respiro demográfico (por la entrada como beneficiarios de los nacidos durante la guerra civil, menos numerosos). Como se observará, la diferencia de gasto es bastante más abultada respecto a los países de Europa Central (Austria, Alemania, Francia,...) e incluso a Portugal que destina algo más del 13% a esta partida de gasto. Obsérvese que en 2007 algunos países como Italia o Austria dedicaban a las pensiones porcentajes parecidos a los que se barajan, en las hipótesis más creíbles, para España en 2050 con la legislación vigente. Sin negar que sean necesarias ciertas reformas en nuestro sistema de pensiones para hacerlo sostenible y más equitativo, no sería ninguna catástrofe para nuestro país que tuviese que dedicar dentro de 40 años el 14, el 15 o el 16% del PIB a estas prestaciones. Lo que sí es criticable es la idea que se quiere imponer: que las pensiones se tengan que financiar básicamente con cotizaciones sociales, las cuales, además, no tendrían que incrementarse, a la vez que se estimula a los trabajadores a que destinen parte de sus ahorros a fondos privados de pensiones, los cuales están incentivados fiscalmente. Nuevamente y al calor de la crisis surgen propuestas de realizar ciertas reformas urgentes con el fin de hacer más sostenible el sistema a largo plazo para lo que se precisaría, entre otras cosas, reducir la generosidad de nuestras pensiones. Al día de hoy esa supuesta generosidad se traduce en unas pensiones medias, todas ellas en la modalidad contributiva (jubilación, incapacidad, viudedad,…), de 760 euros; en la pensión de jubilación la cuantía media es de 861 euros, siendo algo más alta en el Régimen General con 1.076 euros de media. A modo de conclusión, el 78% de todas las pensiones de la modalidad contributiva y el 70% de las pensiones de jubilación tienen cuantías inferiores a 1.000 euros. Por lo que se refiere a las pensiones de la modalidad no contributiva(14) nada mejor que acudir a las observaciones del Comité Europeo de Derechos (13) En este concepto sólo se incluyen los gastos en prestaciones económicas por pensiones (y prejubilaciones). No se debe confundir con funciones que se verán más adelante (Vejez, Discapacidad y Supervivencia) que, además de las prestaciones económicas, incluyen los servicios sociales dirigidos a esos colectivos.

60

Documentación Social 157

El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

Sociales, u órgano encargado de supervisar la conformidad de las normas de los Estados a la Carta Social Europea. En su último informe, señala la no conformidad de la situación española con el artículo 4 de dicha Carta ya que la cuantía de estas pensiones está manifiestamente por debajo del nivel de pobreza fijado en el 50% de ingreso medio. Asimismo, ese Comité considera que la condición de duración de 10 años de residencia para tener derecho a estas prestaciones es excesivo lo que iría en contra del artículo 12.4.

Tabla 5. Evolución del gasto en pensiones en la UE en % del PIB

Italia Austria Francia Portugal Alemania Grecia Holanda UE-15 UE-27 Suecia Polonia Dinamarca Finlandia Bélgica Reino Unido Hungría Eslovenia Malta España Rep. Checa Luxemburgo Bulgaria Eslovaquia Chipre Lituania Rumanía Estonia Letonia Irlanda

1996

2000

2004

2007

14,5 14,4 13,5 9,9 12,7 10,4 13,8 12,7 … 12,5 … 11,4 12,7 11,9 11,6 … 10,9 8,1 10,3 7,5 11 … 7,2 … 6,5 … … … 4,7

14,4 14,3 12,9 10,5 13,0 11,1 12,5 12,4 … 11,3 12,6 10,5 10,6 10,9 11,9 8,5 11,1 8,0 9,6 8,5 9,4 … 7,5 5,8 7,8 6,1 6,6 9,5 3,6

14,6 14,5 13,1 12,3 13,4 11,7 12,8 12,3 … 12,3 13,3 11,0 11,2 11,1 10,6 9,3 10,5 9,1 9,1 8,3 9,9 … 7,4 6,6 6,7 6,2 6,0 6,8 5,0

14,6 13,8 13,3 13,1 12,4 12,1 12,1 12,0 11,8 11,8 11,6 10,8 10,8 10,7 10,5 10,4 9,7 9,1 9,0 8,2 8,2 7,3 7,3 6,8 6,6 6,4 5,9 5,3 5,2

Fuente: Eurostat.

(14) Su cuantía en 2010 es de 4.755,80 euros al año (339,7 euros al mes) que se pueden complementar con 525 euros anuales para aquellos pensionistas que residan en una vivienda de alquiler.

Documentación Social 157

61

3

Jaime Frades Pernas

Monografía

Gráfico 2. Distribución de las pensiones contributivas (Por tramos de cuantía) % pensionistas 35 30 25 Jubilación Total pensiones

20 15 10 5 0 Hasa 450 €

De 450 a 600 €

De 600 a 1.000 €

De 1.000 a De 1.400 a 1.400 € 2.000 €

Más de 2000 €

Fuente: Seguridad Social.

En 2008, el gasto en pensiones no contributivas, que por definición, van dirigidas a las personas con menores rentas, fue de 2.163,08 millones de euros. En aquel mismo año, el gasto fiscal para incentivar los fondos y planes de pensiones privados fue de 1.946 millones de euros, con el agravante de que estas reducciones fiscales han beneficiado más a los contribuyentes de mayores rentas: el 60% de los beneficiarios pertenecen a las decilas 8, 9 y 10 lo que implica un efecto regresivo ya que estas deducciones al operar sobre la base imponible reduce el incremento de los tipos a medida que se incrementa la renta (Jesús Ruiz-Huerta Carbonell y José M. Díaz Pulido).

4

GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL POR FUNCIONES EN 2007. DIFERENCIAS RESPECTO A UE-27

Las estadísticas europeas sobre gasto social se agrupan por funciones según su finalidad y, a su vez, éstas se desagregan en función de otros muchos criterios, pero que aisladamente pueden llevar a ciertos errores puesto que, como la misma Oficina Europea informa, los Estados miembros pueden utilizar tipos diferentes de prestaciones para lograr los mismos objetivos. Ésta es la razón por la que Eurostat aconseja establecer comparaciones internacionales a niveles más agregados. El menor gasto social de España se refleja en el menor gasto también en las ocho funciones de gasto salvo en dos, la de Desempleo y la de 62

Documentación Social 157

El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

Supervivencia(15). La mayor distancia respecto a la UE en cuanto al gasto en términos relativos se encuentra en las funciones de Vejez, Familia y Alojamiento. Tabla 6. Gasto por funciones en % del PIB en España y la UE-27 Funciones

UE-27

España

Diferencia

7,4 2,0 10,0 1,7 2,0 1,3 0,6 0,3

6,4 1,6 6,5 1,9 1,2 2,4 0,2 0,3

-1,0 -0,4 -3,5 +0,2 -0,8 +1,1 -0,4 0,0

25,2

20,5

-4,7

0,8 0,2

0,5 0,1

-0,3 -0,1

26,2

21,0

-5,2

Enfermedad Discapacidad Vejez Supervivencia Familia Desempleo Alojamiento Exclusión social TOTAL PRESTACIONES Gastos de administración Otros gastos TOTAL GASTO SOCIAL Fuente: Eurostat.

Enfermedad

Discapacidad

Vejez

Supervivencia

Familia

Desempleo

Alojamiento

Exclusión social

Total funciones

Tabla 7. Gasto por función y por habitante en paridades de poder de compra. 2007

UE-27

1.829,9

506,3

2.486,1

417,0

499,9

317,7

142,1

84,3

6.283,3

UE-15

2.102,9

575,5

2.828,8

474,6

569,9

371,7

167,2

95,8

7.186,3

España

1.684,3

409,0

1.720,3

505,9

323,7

629,6

48,5

70,3

5.391,7

% España/UE-27

-7,96

-19,22

-30,80

+21,32

-35,25

+98,17

-65,87

-16,61

-14,19

% España/UE-15

-19,91

-28,93

-39,19

+6,60

-43,20

+69,38

-70,99

-26,62

-24,97

Fuente: Eurostat.

(15) A partir de 2006 se produce un cambio en la metodología: las pensiones de supervivencia (viudedad y orfandad) que a partir de los 65 años de edad se contabilizaban en la función Vejez, pasan de nuevo a la Función de Supervivencia, razón por la cual se pasa de un gasto del 0,6% en 2005 al 1,9% en 2006 y 2007.

Documentación Social 157

63

64

8,7 7,6 6,5 7,4 7,1 8,7 8,0 6,7 7,6 6,5 6,7 6,6 5,6 6,7 6,4 4,9 4,6 6,1 5,2 3,9 7,2 4,7 3,9 4,3 3,0 4,1 3,2

7,4 7,6

Francia Suecia Dinamarca Bélgica Austria Holanda Alemania Italia Reino Unido Finlandia Grecia Portugal Hungría Eslovenia España Luxemburgo Chipre Rep. Checa Malta Polonia Irlanda Eslovaquia Bulgaria Lituania Rumanía Estonia Letonia

UE-27 UE-15

Enfermedad

Documentación Social 157

2,0 2,1

1,8 4,4 4,2 1,8 2,2 2,5 2,0 1,5 2,4 3,1 1,2 2,3 2,1 1,6 1,6 2,3 0,7 1,5 1,1 1,7 1,0 1,3 1,2 1,4 1,3 1,1 0,7

Discapacidad

10,0 10,2

11,2 11,3 10,7 9,9 11,3 9,4 9,5 13,1 10,4 8,6 10,4 10,1 8,3 8,2 6,5 5,2 7,4 7,2 7,6 8,7 4,0 5,9 6,8 6,0 5,4 5,3 4,8

Vejez

1,7 1,7

1,9 0,6 0,0 2,8 2,0 1,4 2,1 2,5 0,8 0,9 2,0 1,7 1,3 1,5 1,9 1,9 1,1 0,8 1,8 2,0 0,8 0,9 0,7 0,5 0,5 0,1 0,2

Supervivencia

2,0 2,1

2,5 3,0 3,7 2,0 2,8 1,6 2,8 1,2 1,5 2,9 1,5 1,2 2,8 1,8 1,2 3,2 2,0 1,7 1,1 0,8 2,6 1,5 1,3 1,2 1,7 1,4 1,2

Familia

1,3 1,3

1,8 1,1 1,6 3,3 1,4 1,2 1,5 0,5 0,5 1,9 1,1 1,2 0,8 0,5 2,4 0,9 0,9 0,6 0,5 0,4 1,4 0,6 0,3 0,3 0,3 0,1 0,3 0,6 0,6

0,8 0,5 0,7 0,1 0,1 0,4 0,6 0,0 1,4 0,2 0,5 0,0 0,9 0,0 0,2 0,1 0,6 0,1 0,2 0,1 0,3 … 0,0 0,0 … 0,0 0,1

DesemAlojagastos pleo miento miento social

0,3 0,3

0,5 0,6 0,7 0,7 0,3 1,7 0,2 0,1 0,2 0,5 0,6 0,3 0,2 0,5 0,3 0,4 0,9 0,2 0,4 0,2 0,4 0,5 0,4 0,2 0,4 0,1 0,1

Exclusión social

25,2 25,9

29,0 29,0 28,1 28,0 27,1 26,8 26,7 25,5 24,8 24,6 23,8 23,4 21,9 20,8 20,5 19,0 18,1 18,0 17,9 17,8 17,6 15,4 14,6 13,9 12,6 12,3 10,7

Prestaciones

0,8 0,8

1,2 0,6 0,8 1,0 0,5 1,3 1,0 0,7 0,5 0,8 0,6 0,5 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,6 0,2 0,3 1,3 0,6 0,4 0,4 0,2 0,1 0,2

Gastos funciona-

0,8 0,8

1,2 0,6 0,8 1,0 0,5 1,3 1,0 0,7 0,5 0,8 0,6 0,5 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,6 0,2 0,3 1,3 0,6 0,4 0,4 0,2 0,1 0,2

Otros

25,2 25,9

29,0 29,0 28,1 28,0 27,1 26,8 26,7 25,5 24,8 24,6 23,8 23,4 21,9 20,8 20,5 19,0 18,1 18,0 17,9 17,8 17,6 15,4 14,6 13,9 12,6 12,3 10,7

Total gasto

Monografía

Tabla 8. Distribución del gasto en la UE por funciones en 2007. % del PIB

3 Jaime Frades Pernas

El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

Si bien a simple vista de las tablas anteriores no parecen extraerse conclusiones llamativas, habría que resaltar los siguientes aspectos. En primer lugar, la gran diferencia respecto a la Unión Europea en el gasto en prestaciones, prácticamente 5 puntos del PIB, sin incluir, entre otros, los gastos de administración. Si ese gasto se mide en paridades de poder de compra por habitante, España estaría gastando un 14% menos por habitante que la media europea, porcentaje que se elevaría al 25% respecto a los países de la UE-15, es decir, a las economías más desarrolladas de Europa.

4.1. Funciones de Vejez, Discapacidad y Supervivencia La mayor diferencia de gasto respecto a la UE-15 se encuentra en los gastos dirigidos al colectivo de pensionistas, incluyendo tanto el gasto en prestaciones económicas como en servicios. En 2007 la UE-27 dedicaba 13,7 puntos del PIB a las tres funciones de Vejez + Discapacidad + Supervivencia, frente a los 10 puntos de España. Es decir una diferencia de 3,7 puntos menos de los cuales 3,5 corresponden a la función vejez, que incluye tanto las prestaciones económicas como los servicios sociales (cuidados en residencias, ayuda a domicilio, etc.) dirigidas a los pensionistas de jubilación. Y respecto a España hay que resaltar el escaso volumen de recursos en servicios dirigidos a las personas dependientes, al seguir siendo la familia la principal suministradora de cuidados. Con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (Ley 39/2006 de 14 de noviembre) se intenta revertir esta situación, si bien en estos primeros años de funcionamiento, y al margen de su complejo sistema competencial e institucional fuera de la Seguridad Social, donde hubiese tenido una mejor ubicación, muestra algunos signos preocupantes como son: los retrasos en el reconocimiento de las prestaciones, las diferencias en el acceso entre Comunidades Autónomas, las dificultades de financiación y el mayor peso, hasta ahora, de las prestaciones económicas por cuidados familiares sobre los servicios formales. Aunque los datos que aporta Eurostat son todavía parciales e incompletos, y, además, referidos a 2006, los gastos de los cuidados de larga duración a las personas dependientes mayores suponían en España el 0,33% del PIB, frente al 0,50% de media en la UE-15. En aquel año el gasto en estos cuidados en los países nórdicos oscilaba entre el 1,56% de Noruega y el 2,40% de Suecia. El mayor gasto en España en las pensiones de supervivencia se debe exclusivamente a la pensión de viudedad, la cual, según la doctrina, sería la más necesitada de reformas por su inadecuación en un momento en que las relaciones de dependencia económica, que las mujeres venían manteniendo respecto a los varones, han cambiado radicalmente por su incorporación al Documentación Social 157

65

3

Jaime Frades Pernas

Monografía

mercado de trabajo. Las principales críticas se han venido centrando en la compatibilidad absoluta de estas pensiones con otras rentas, sean del trabajo o de otras pensiones, además de su carácter vitalicio, lo que dificultaría una readaptación de estas pensiones a las nuevas realidades sociales y que, entre otras, supusiera mejores pensiones para quienes sólo dispusieran de esta pensión.

4.2. Función Enfermedad En la función Enfermedad, que engloba tanto la asistencia sanitaria como las prestaciones económicas por enfermedad, la diferencia es importante en términos económicos. El coste de las prestaciones económicas por enfermedad (la incapacidad temporal) supone en España el 1,1% del PIB, 2 décimas más que la media europea situándose el gasto en esa prestación económica al mismo nivel que Austria, Finlandia o Dinamarca, pero por debajo de países como Holanda, Suecia o Alemania. Por lo que se refiere al gasto sanitario total (que incluye tanto el gasto público como el privado, aunque este último no se contempla en las estadísticas de Eurostat), éste era del 8,5% del PIB(16), lo que supone una tasa equiparable a la de la mayoría de países europeos; lo que es más preocupante, sin embargo, es el peso del gasto privado, el 2,4% del PIB, uno de los más altos de la UE. El principal problema estaría en las dificultades para financiar una asistencia pública de la calidad que esperan los ciudadanos. En el Informe conjunto de la Comisión Europea sobre Protección Social e Inclusión Social 2009, la administración española reconoce que «los datos disponibles ponen de manifiesto que el gasto privado, especialmente el correspondiente a los pagos directos, es alto (un 21,5% del gasto total en 2006(17)), lo que está estrechamente relacionado con las largas listas de espera» y que «el principal problema está relacionado con las largas listas de espera para cirugía y asistencia especializada, que se debe en parte a que España tiene uno de los porcentajes más bajos de la UE en número de camas» (3,3 camas por cada 1000 habitantes, frente a prácticamente 6 en la UE-27)(18). Efectivamente, el deterioro de la sanidad pública fomenta la cobertura privada pero en ello también puede haber una intencionalidad política. Otro componente del gasto sanitario objeto de preocupación durante décadas es el gasto farmacéutico que viene a suponer prácticamente la cuarta parte del gasto sanitario público, probablemente una de las más altas de la UE. (16) Datos según metodología de la OCDE. El gasto público suponía el 6,1% del PIB en 2007. (17) En 2007, según la OCDE ese porcentaje sería del 28,2%. (18) El mismo problema es señalado por el Comité europeo de Derechos Sociales en sus observaciones sobre el cumplimiento del artículo 11 de la Carta Social Europea.

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Documentación Social 157

El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

La universalización de la sanidad ha sido sin duda uno de los mayores logros de nuestro país. Sin embargo, la equidad y solidaridad que se proclama del Sistema Nacional de Salud (SNS) queda seriamente en entredicho por la desigualdad en el acceso a la asistencia sanitaria y en su provisión. A cuantos pueden sortear los principales problemas de la sanidad pública, las listas de espera, mediante el recurso a la provisión privada por tener recursos, se viene a añadir una desigualdad institucional por la existencia de colectivos privilegiados(19) frente la generalidad de la ciudadanía: 1) el régimen de los funcionarios de la Administración General del Estado, en el que los mutualistas pueden elegir entre la provisión privada o la pública, además de disponer de algunas prestaciones no incluidas en el catálogo de prestaciones del SNS; 2) aun habiendo dejado de financiar la Seguridad Social la asistencia sanitaria de las llamadas empresas colaboradoras, hay grandes empresas e incluso instituciones (como la Comunidad de Madrid) que siguen dando a sus trabajadores y beneficiarios la posibilidad de proporcionar asistencia sanitaria, lógicamente a través del sector privado; 3) algunos colectivos de profesionales, como, entre otros, la Asociación de Prensa, que disfrutan, mediante acuerdo con la Seguridad Social, de atención sanitaria en condiciones especiales.

4.3. Función Familia La gran diferencia de gasto, no obstante, se encuentra en la función Familia, que incluye no sólo las prestaciones económicas por hijos a cargo y los cuidados de hijos (guarderías) sino también los gastos por maternidad/paternidad. Aquí el gasto viene a ser un punto del PIB inferior al de la UE-15. Por otro lado, conviene aclarar la inadecuación de algunos datos referidos a España con la metodología SEEPROS. En contra del criterio de excluir del cómputo de gasto las deducciones fiscales por hijo, a partir del año 2003 se incluye como gasto la nueva deducción en la cuota por maternidad del IRPF de un máximo de 1.200 euros a las mujeres que trabajan fuera del hogar con hijos menores de 3 años(20), y a partir de 2007 la prestación de 2.500 euros por nacimiento de hijos. Aun así, España viene a dedicar en este capítulo poco más del 60% de la media comunitaria, en términos de gasto por persona y en unidades (19) Ver FREIRE CAMPO, J.M. La cobertura poblacional del SNS: importancia y retos de la universalización y la equidad en el aseguramiento, en Un nuevo Contrato Social para un Sistema Nacional de Salud sostenible. Editorial Ariel. 2005. Varios autores. (20) La falta de adecuación de las prestaciones familiares en España, siquiera para disminuir la pobreza en las familias con hijos es notoria, pero ninguna otra prestación representa mejor esas carencias que esta deducción injusta ya que margina de su percepción a las mujeres que no trabajan, a las trabajadoras en excedencia voluntaria, por ejemplo, por cuidado de hijos, y a los colectivos con condiciones más precarias: trabajadoras sin contrato y en la economía sumergida, perceptoras de prestaciones o subsidios por desempleo, así como perceptoras de rentas mínimas (de gestión autonómica) que no realicen actividades por cuenta propia o ajena por las que deban de estar incluidas en el correspondiente régimen de la Seguridad Social. Desde 2003, primer ejercicio en el que se aplicó esa deducción, la cuantía no se ha actualizado.

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3

Jaime Frades Pernas

Monografía

de paridad de compra. Por otra parte, desde el año 2000 la estadística recoge de forma más exacta los gastos en especie por cuidado infantil a cargo de las Comunidades Autónomas. El incremento del gasto del 0,5% del PIB en 1999 al 1% en 2000 y siguientes no se debe a una mejora brusca de esa intensidad en la protección, sino a una mejor elaboración estadística, pero sobre todo a la inclusión de esas dos prestaciones que en puridad no correspondería computar. Volviendo a las conclusiones del Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa, las prestaciones económicas periódicas por hijo en España no sólo son de cuantía insuficiente(21), sino que, además, las reformas fiscales (hasta la de 2006) han favorecido más a las familias que se sitúan en los niveles medios y altos de la renta. España es, junto a Grecia, el país de la UE que menos recursos dedica a las prestaciones económicas por hijo a cargo (0,2% del PIB frente al 1,3% de la UE), es decir sin contar los gastos de maternidad y en servicios a la infancia de esta función. Pero es que, además, el gasto en beneficios fiscales a la familia es aproximadamente 3,5 veces superior al gasto en prestaciones económicas directas a través de la Seguridad Social, que se dirigen a las familias de menor renta. Rasgos característicos de las prestaciones económicas por hijo a cargo en España serían entre otras (Frades, 2008: 1) las cuantías de sus prestaciones periódicas tienen un valor marginal y son absolutamente insuficientes para cumplir con los principales objetivos de la protección familiar, esto es, la reducción de la desigualdad de oportunidades entre los ciudadanos con hijos y sin hijos y la reducción de la pobreza infantil; 2) esas cuantías no responden a un patrón o módulo determinado de bienestar (sobre la renta, el salario medio, etc.) que permita adecuar el importe de las prestaciones a la evolución del bienestar general; 3) a la insuficiencia de las cuantías se añade la degradación de éstas con el paso del tiempo al excluirlas de la actualización anual según la evolución de los precios; 4) a pesar de los escasos recursos destinados a las prestaciones de pago único, éstas no obedecen a un verdadero estado de necesidad que deba ser protegido cuando existen tantas lagunas protectoras en la asignación fundamental, la periódica por hijo a cargo; 5) contrariamente a las más diversas recomendaciones, no existe una protección específica o de mayor cuantía para las familias con un solo progenitor, salvo los 1.000 euros adicionales en la prestación de pago único por nacimiento o adopción, o con mayor número de hijos; 6) la Seguridad Social española no se ha adecuado suficientemente a los cambios familiares y aun reconociendo los avances en materia de de igualdad, éstos se han construido en cierta medida al margen de las políti(21) Para los menores de 5 años no discapacitados, la prestación es de 500 euros al año y para los comprendidos entre 5 y 18 años de 291 euros al año, siempre que no se sobrepase el límite de rentas establecido en 2010 en 11.264,01 euros al año.

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cas familiares, especialmente de aquéllas que permiten una mejor conciliación entre la maternidad y la actividad laboral. Si bien se observa una cierta tendencia en algunos países hacia la asistencialización de las prestaciones económicas mediante la distribución de un mayor volumen de recursos a las familias con menores ingresos, así como a las familias monoparentales, sea cual sea el modelo de protección social elegido, las prestaciones por hijo a cargo tienen unas cuantías razonables en los países centrales de la UE e incluso en aquellos tomados como referencia por su mayor esfuerzo en servicios de atención a la infancia, como son los países nórdicos. De acuerdo a las estadísticas de Eurostat sobre renta disponible, y por poner unos pocos ejemplos, para una familia con un sólo progenitor, dos hijos y un salario equivalente al 67% del salario medio, las prestaciones familiares en 2007 suponían en Dinamarca 5.732 euros al año, en Austria 4.516 y en Italia 2.759. Para una pareja con 2 hijos y dos salarios equivalentes uno al 100% del salario medio y el otro al 67%, las prestaciones suponían en Dinamarca 2.198 euros al año, en Austria 4.516 y en Italia 864,80. En España, en esos niveles de renta no se tiene derecho a las prestaciones periódicas por hijo a cargo de la Seguridad Social. Contrariamente a lo que ocurre con las prestaciones por hijo a cargo, dentro de esta función de gasto son dignas de destacar las mejoras a partir de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en el ámbito de la maternidad/paternidad y otras medidas destinadas a mejorar las posibilidades de conciliación entre la actividad laboral, familiar y personal y cuyos plenos efectos serán perceptibles en un corto espacio de tiempo. No obstante estas mejoras, evidentemente susceptibles de perfeccionarse, ahora que se vuelve a plantear tanto la reforma del régimen especial de la Seguridad Social de los Empleados de Hogar como la relación laboral de éstos, nuestro país sigue teniendo pendiente la solución a la protección de la maternidad en este régimen, tal y como han advertido tanto la OIT como el Comité Europeo de Derechos Sociales de la Carta Social. Para este último organismo, por ejemplo, la posibilidad ofrecida al cabeza de familia para poner fin por desistimiento al contrato de trabajo de las empleadas de hogar, sin motivo, es contraria al artículo 8.2 de la Carta Social ya que éstas no se benefician de la misma protección que el resto de las asalariadas frente al despido por motivos vinculados al embarazo.

4.4. Funciones Alojamiento y Exclusión Social En las funciones de Alojamiento y Exclusión Social, que incluyen las ayudas por alquiler de vivienda a las personas en estado de necesidad (aunque en Documentación Social 157

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nuestro país se incluyen algunas partidas de bonificación de intereses por adquisición de vivienda) y las ayudas económicas y sociales más directamente destinadas a combatir la pobreza (en España se incluyen, entre otras, las rentas mínimas de gestión autonómica), la diferencia, cuatro décimas del PIB, es social y económicamente relevante por los colectivos a los que van dirigidas. Al respecto, el Comité Europeo de Derechos Sociales viene señalando con reiteración la inadecuación de la legislación española sobre rentas mínimas al artículo 13.1 de la Carta Social, entre otras cosas: 1) porque la concesión de la renta mínima se somete a una condición de duración de residencia en algunas Comunidades Autónomas; 2) la mayoría de las Comunidades Autónomas fija en 25 años la edad mínima requerida para tener derecho a la renta mínima; 3) el nivel de la asistencia social para las personas solas es manifiestamente insuficiente, excepto en el País Vasco(22); 4) la renta mínima no se concede mientras dure la situación de necesidad; 5) no se establece que la asistencia social se conceda en igualdad de condiciones a los extranjeros que residen legalmente en España. Con carácter más general, ese Comité ha venido haciendo observaciones sobre la falta de datos acerca del sistema de servicios sociales y su calidad. Probablemente, una de las mayores lagunas de nuestro sistema de protección sea la falta de una Ley General de Servicios Sociales, incluso antes de haberse transferido estas competencias a las Comunidades Autónomas, como ocurrió con la sanidad, que garantice los servicios sociales como derechos subjetivos, es decir, exigibles. Hoy la realidad es que nos encontramos con una pluralidad de modelos, con objetivos imprecisos unos y descomedidos otros, con derechos más teóricos que efectivos en casi todas las CCAA, al estar condicionados a las disponibilidades presupuestarias, con una coordinación entre las distintas administraciones notoriamente mejorable, una provisión pública escasa y una financiación a todas luces insuficiente.

4.5. Función Desempleo La función de gasto en la que España destaca desde siempre es la de Desempleo, por nuestra mayor tasa de desocupación, función que incluye no sólo las prestaciones económicas por desempleo sino también el gasto en las llamadas políticas activas (formación ocupacional, colocación, etc.), a las que se añadiría un conjunto de gastos cuya ubicación en esta función es, cuando menos, discutible, como son las indemnizaciones por despido o, al menos en el caso de España, las cotizaciones sociales por los trabajadores en desempleo. (22) En 2008, la media se situaba en 398,59 euros al mes, situándose en un extremo Melilla y Murcia con 300 euros y en el otro Navarra y el País Vasco con 510 y 616 euros respectivamente.

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Nuestro mayor gasto por desempleo no está relacionado solamente con el mayor volumen de paro, también con el elevado uso de la temporalidad (en torno al 33% de media en los últimos 15 años) y la enorme rotación en el mercado de trabajo, lo que genera, por acumulación de contratos temporales, derecho a las prestaciones contributivas. Al menos hasta 2007, aproximadamente el 50% de los gastos en prestaciones por desempleo estaban ligados a la temporalidad, situación en la que estaba un tercio de los trabajadores. A noviembre de 2009, las prestaciones por desempleo daban cobertura a prácticamente tres millones de desempleados, lo que suponía una tasa de cobertura del 71,8% de los parados registrados, una de las más altas que se recuerda, aunque con importantes diferencias por razones género y de edad: 81,2% de los varones frente al 62,4% de las mujeres y del 41,3% para los menores de 25 años frente al 83% de los parados de 55 y más años. La intensidad de la crisis ha conducido a la ampliación asistencial de la cobertura por desempleo mediante una prestación extraordinaria (Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, Ley 14/2009, de 11 de noviembre y prórroga del programa por RD 133/2010, de 12 de febrero), lo que ha supuesto un incremento de la tasa de cobertura y, por ende, un freno al empobrecimiento de los trabajadores en paro. Tabla 9. Evolución del gasto en prestaciones económicas por desempleo en España. En % del PIB Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Prestaciones desempleo millones de euros

% PIB

10.101,53 9.410,56 8.862,49 8.249,07 8.006,88 8.257,31 9.166,90 10.507,33 11.124,70 12.150,00 12.965,44 13.910,09 15.028,40 20.068,65 32.860,84

2,26 1,99 1,76 1,53 1,38 1,31 1,35 1,44 1,42 1,44 1,43 1,41 1,43 1,84 3,13

Fuente: SPEE.

A pesar de las múltiples reformas realizadas en esta prestación desde 1980, el diseño de la protección por desempleo en España sigue estando en cierta Documentación Social 157

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Monografía

discordancia con las necesidades y particularidades del mercado de trabajo. El desempleo ha tenido tradicionalmente una cobertura insuficiente tanto por la exclusión del derecho a la protección de algunos colectivos (empleados de hogar, por ejemplo), como por vincular todas las prestaciones a una actividad productiva previa, lo que deja sin protección a los demandantes de primer empleo o a quienes pretenden reincorporarse al mercado de trabajo(23). A lo anterior habría que añadir una duración corta de las prestaciones contributivas. Si bien la protección de algunas de estas situaciones podrían tener una mejor ubicación en un sistema de rentas mínimas que en un seguro por desempleo, al centrarse las rentas mínimas de gestión autonómica en las personas más pobres, además de las limitaciones vistas con anterioridad, se dificulta la creación de una red de cobertura suficiente que atienda todas aquellas situaciones a las que el seguro de desempleo, por su propia naturaleza, no puede cubrir. En relación a las políticas activas, son varios los problemas cuya solución no parece tener una respuesta satisfactoria, al menos a corto plazo, lo que supone una traba más para el objetivo de cambio de modelo productivo. Por una parte, las políticas de fomento de empleo concentran en torno al 70% de sus recursos en las bonificaciones a las cotizaciones de las empresas(24), sin que los efectos de éstas tengan una repercusión clara en la creación de empleo(25). España es de los países en los que el peso de estas bonificaciones es mayor sobre el conjunto de las políticas activas. Por otra parte, tanto las políticas de orientación como las de formación profesional necesitarían no sólo de un mayor esfuerzo presupuestario sino también de una mejor adaptación a las necesidades de nuestro tejido productivo.

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BIBLIOGRAFÍA

CHARTE SOCIALE EUROPÉENNE. Comité européen des Droits sociaux. Conclusions XIX-2 (2009) (ESPAGNE), Articles 3, 11, 12, 13 et 14 de la Charte et Article 4 du Protocole additionnel, Enero 2010. — Comité européen des Droits sociaux. Conclusions XV-2. Conclusions relatives aux articles 7, 8, 11, 14, 17 et 18 de la Charte concernant l’Espagne. (23) Por ejemplo, después de haber estado cuidando a hijos o a otras personas dependientes o después de una ruptura matrimonial. (24) El importe de las medidas de fomento del empleo a favor de las empresas desde el año 2000 hasta 2009 ha supuesto más de 26.000 millones de euros. (25) Ver al respecto el estudio «El efecto de las bonificaciones de las cotizaciones a la Seguridad Social para el empleo en la afiliación a la Seguridad Social: un intento de evaluación macroeconómica, microeconómica e institucional», Luis Toharia Cortés, director. Estudio financiado FIPROS y disponible en la web de la Seguridad Social: http://www.seg-social.es/stpri00/groups/public/documents/binario/115801.pdf

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El gasto social en España y en la Unión Europea

3 Monografía

EUROSTAT. Base de datos sobre protección social. Disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/living_conditions_and_social_protection/d ata/database FRADES PERNAS, J. Protección social a la familia desde la Seguridad Social. En: ZUFIAUR, J.M. (coord.). Hacia un nuevo modelo de protección a las familias en España. Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración: Fondo de Investigación de la Protección Social, 2008. Disponible en: http://www.seg-social.es/Internet_1/Estadistica/FondodeInvestigacio48073/EstudiosFIPROS/estudios2007fipros/index.htm OCDE. Base de datos sobre la familia. Disponible en: http://www.oecd.org/document/57/0,3343,fr_2649_34819_40543545_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html RUIZ-HUERTA CARBONELL, J.; DIAZ PULIDO, J. M. Dictamen sobre algunas propuestas de reforma de los planes y fondos de pensiones en España. Marzo 2009. Documento mimeografiado. ZUFIAUR NARVAIZA, J. M. Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. Fundación Sistema. Sistema Digital. 21/1/2010. Disponible en: http://www.fundacionsistema.com/News/ItemDetail.aspx?id=2100

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4 Tendencias en pobreza y exclusión en Europa Antonio García Lizana* Catedrático de Universidad [email protected]

Marco Antonio Cruz Morato* Economista [email protected] Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario

1. Economía, pobreza y exclusión social: planteamiento del problema. 2. Análisis de la pobreza en la Unión Europea. 3. La situación de exclusión social en Europa. 4. Las relaciones entre crecimiento y pobreza. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía.

RESUMEN A pesar de los esfuerzos llevados a cabo por parte de las instituciones eurocomunitarias en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, el problema aún persiste en la sociedad europea de nuestros días. En el presente artículo se realiza un diagnóstico de la situación con los datos más recientes proporcionados por Eurostat. No sólo será importante el tema que nos ocupa apelando a la solidaridad que este desafío científico plantea a la sociedad en su conjunto, también será un factor decisivo para retornar al camino hacia la prosperidad. Palabras clave: Pobreza, exclusión social, Unión Europea, Crecimiento económico.

* Departamento de Economía Aplicada (Política Económica). Universidad de Málaga. Los autores agradecen a Guillermina Martín Reyes las sugerencias realizadas.

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Monografía

ABSTRACT Despite the efforts carried out by the European institutions against poverty and social exclusion, this problem still persists in nowadays European society. In the present paper it is developed a diagnosis of the situation with the most recent data provided by Eurostat. Not only is this issue important appealing to the solidarity that this scientific challenge pose to the whole society, it will also be a key factor to give back to the road to prosperity. Key words: Poverty, Social Exclusion, European Union, Economic Growth.

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

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ECONOMÍA, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Como se recogía en Documentación Social nº 133 en 2004, en relación con la lucha contra la pobreza «cada vez resulta más evidente la implicación de las instituciones eurocomunitarias, ya que la construcción europea requiere consolidar la dimensión social para reforzar la cohesión interna» (ver Podadera Rivera y otros, 2004, p. 242). Manteniéndose en esta línea, el año 2010 ha sido elegido Año Europeo de la Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, subrayando de este modo la persistencia de un problema que está esperando respuestas más contundentes(1). En pleno siglo XXI, varios cientos de años después del nacimiento de la Economía como Ciencia, el problema de la pobreza permanece presente en la agenda de dicha disciplina, entre la lista de asuntos por resolver. Como una suerte de enfermedad crónica con la que el mundo se ha acostumbrado a convivir(2). Pero el problema de la pobreza y la exclusión social no se presenta exclusivamente como un desafío científico ante el que sociólogos, trabajadores sociales o economistas (pues, al fin y al cabo, se trata de un problema de asignación de recursos escasos susceptibles de usos alternativos) deban dar respuesta por mero placer intelectual y especulativo; la existencia de pobreza, desigualdad y exclusión social conlleva que existen individuos para los cuales sus posibilidades de desarrollo personal e incluso su supervivencia están en juego; lo que, por otra parte, repercute o puede repercutir en la propia existencia y bienestar colectivos. Algo que apela, por tanto, ineludiblemente a la responsabilidad moral de la sociedad en su conjunto. El objetivo será, pues, actuar sobre el estado de conocimientos relacionados con el tema con la intención de transformar la realidad. Tratar de arrojar luz sobre la situación real de la Unión Europea para poder efectuar recomendaciones políticas más eficaces, dada la persistencia del problema. No sólo, como decía Keynes [1930] (1971, p. 345) «si dejamos que los problemas se arreglen (1) Desde 1983, las instituciones comunitarias han venido dedicando cada año a un aspecto específico, con el propósito de llamar la atención sobre el mismo, centrándose entre 2005 y 2010 en asuntos relacionados con la agenda social. (2) No obstante, habría que diferenciar entre la pobreza de masas, propia de los países en vías de desarrollo, y la pobreza de casos (bolsas de pobreza) propia de los países del norte económico, como los pertenecientes a la Unión Europea (ver Galbraith, 1979, para profundizar al respecto de tales conceptos de pobreza).

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Monografía

por sí mismos, los resultados pueden ser desastrosos»; además, las políticas aplicadas deben ser las que mejor respondan a la naturaleza de los desafíos existentes, ya que: «Si fallamos en entender los principios económicos que gobiernan nuestras vidas, podemos amenazar nuestra propia supervivencia económica defendiendo políticas y actuaciones imprudentes o estúpidas» (Davidson, 1991, viii). De ahí la importancia de conocer del mejor modo posible la realidad social y de comprender las relaciones que subyacen en la misma, explicando su evolución. Por todo ello, comenzaremos el segundo apartado con el concepto y la forma de medición de la pobreza que actualmente maneja la Unión Europea, como paso previo para la descripción de la situación con los datos que la realidad nos proporciona. En el epígrafe tercero procederemos de la misma forma con respecto a la exclusión social. A partir de aquí, en línea con los comentarios señalados más arriba, en el epígrafe cuarto situaremos el problema de la pobreza y la exclusión social en conexión con el funcionamiento económico general, continuando con una línea de investigación planteada en anteriores estudios promovidos desde la Fundación FOESSA (ver, p. ej., el capítulo 9 de Edis y otros, 1998; García Lizana, 2008, etc.), analizando su relación con el crecimiento económico. En el último apartado expondremos las conclusiones de nuestro análisis.

2

ANÁLISIS DE LA POBREZA EN LA UNIÓN EUROPEA

Si bien la pobreza absoluta fue definida en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague de 1995 como la dependencia en el acceso a una serie de servicios básicos (tales como el agua potable, la comida o la salud), en materia de inclusión social la UE se decanta por utilizar un concepto de pobreza relativa, entendida (desde el Consejo Europeo de 1975(3)) como una situación en la que los ingresos del individuo no le permiten disfrutar del nivel de vida considerado como aceptable por la sociedad en la que vive (ver Eurostat, 2010). Como es evidente, una medida relativa de la pobreza definirá como pobres a un mayor número de personas (en comparación con la pobreza absoluta), dependiendo del umbral o línea de pobreza que sea establecido como referencia para definir dicho nivel aceptable de vida en cada sociedad. A su vez, puede ser de utilidad considerar situaciones específicas de pobreza dentro de la población situada bajo el umbral, o aspectos complementarios que ayuden a matizar y ponderar la situación existente. (3) Puede consultarse, para más información, COMISIÓN EUROPEA (2004).

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

Así pues, por lo que respecta a la medición de la pobreza en la Unión Europea, se han definido (ver Eurostat, 2010): la tasa del riesgo de pobreza, la intensidad del riego de pobreza, indicadores de riesgo de pobreza por grupos de edad, género, nivel de educación, etc., o riesgo de pobreza en el empleo (in-work poverty), completándose el conjunto con indicadores de privación material (definida como una situación impuesta de carencia de bienes básicos, como nivel de ahorro o bienes de consumo duraderos). Estos últimos son calificados como indicadores de pobreza absoluta por la oficina estadística europea(4). Centrándonos en los elementos más importantes, debemos considerar los aspectos siguientes: a) Umbral de pobreza: establecido en el 60% de la mediana de los ingresos disponibles equivalentes(5) en cada país, ajustados para corregir las diferencias en los niveles de precios mediante una unidad monetaria artificial tomada como patrón de paridad de poder adquisitivo (PPA), observamos que existen considerables diferencias entre los estados miembros (Eurostat, 2010). Por un lado, países como Luxemburgo, Reino Unido, Alemania, etc., gozan de elevados umbrales (que reflejan ingresos medianos altos), frente a otros como Bulgaria o Rumanía con cifras muy inferiores. Los extremos corresponden a Luxemburgo, con 17.575 unidades PPA (y 29.881 € de renta mediana), y Rumanía, con 1.765 unidades PPA (y 1.658 € de renta mediana). Tal fenómeno ha venido siendo una constante a lo largo del tiempo, lo cual pone de relieve, en cierta medida al menos, las desiguales capacidades económicas de cada país y las dificultades para actuar frente a la pobreza con políticas exclusivamente nacionales (ver García Lizana y otros, 2008, p.66). b) Tasa del riesgo de pobreza: utilizando el anterior umbral de pobreza, el 17% de la población de EU-27 se encontraría en riesgo de pobreza en el año 2007. En la figura 1 podemos ver también la situación por países, observándose los peores datos de Bulgaria y Rumanía. En general, podría decirse que la situación es más negativa en los países situados en las fronteras orientales de la UE, las Islas Británicas y las penínsulas meridionales europeas, mientras que los países centroeuropeos y escandinavos gozan de una mejor posición. Comparando la situación con lo observado en García Lizana y otros (2008) para años anteriores, la principal conclusión es la persistencia del problema de la pobreza y de las diferencias territoriales en su distribución. (4) Lo cual, si nos atenemos a los bienes que han sido considerados como básicos, puede resultar más o menos discutible, a la vista de los servicios básicos citados más arriba a propósito de la Cumbre de Copenhague. (5) Es decir, corregidos mediante la escala de equivalencia de la OCDE modificada, para tomar en cuenta el tamaño diferente de las familias.

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Monografía

Gráfico 1. Tasa de riesgo de pobreza de 2007 con umbral de 60% renta mediana nacional 30

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SE

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NL

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HU

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CY

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IE

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UK

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BG

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EUR 27

0

EL

5

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (2010).

c) Intensidad del riesgo de pobreza o «at risk-of-poverty gap»: considerada como la diferencia entre los ingresos medianos de la población en situación de riesgo de pobreza (es decir, por debajo de un umbral del 60%) y el propio umbral de pobreza relativa, esta medida tiende a ser mayor en aquellos países con mayor proporción de personas en riesgo de pobreza, lo que agrava la situación notablemente. Países como Bulgaria y Rumanía ocuparían los puestos más desfavorecidos, seguidos de Grecia, Lituania o Letonia, encontrando en el otro extremo a Finlandia, Dinamarca o Francia. d) Indicadores de riesgo de pobreza infantil (0 a 17 años): en el conjunto de la UE de los 27, la tasa de riesgo de pobreza de niños es mayor que la media del total de la población (un 20% frente a un 17%). Sin embargo, las tasas de intensidad del riesgo de pobreza están bastante próximas. Por países, los peores datos los encontramos, nuevamente, en Rumanía y Bulgaria, para ambos indicadores; seguidos de países como Polonia, Estonia, Grecia o Lituania, aunque intercambian posiciones según se considere uno u otro indicador. e) Tasa de riesgo de pobreza en personas mayores: con un 22% para UE-27, es algo superior a la correspondiente a la población infantil y a la total. Por países, destaca sorprendentemente Chipre, seguido de Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Reino Unido e Irlanda, entre otros (ver figura 2). Resulta particular80

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

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mente relevante la peor situación de las mujeres con respecto a los varones, tanto para el conjunto de la Unión como por países, salvo en el caso de Malta. Gráfico 2. Tasa de riesgo de pobreza de 2007 con umbral de 60% renta mediana por edades 60

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0-17 años + 65 años

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (2010).

f) Pobreza en el empleo (in-work at-risk-of-poverty rate): el hecho de disponer de un empleo no supone una protección total ante la pobreza; según los datos de Eurostat (2010), el 8% de aquellos individuos con empleo estaban en riesgo de pobreza en 2007. Lo que es más: países como Portugal, Letonia, Italia, España, Polonia, Grecia y, especialmente, Rumanía (con un 19%), sufrían porcentajes que igualaban o superaban la cifra del 10%. Por el contrario, encontramos a Bélgica, Dinamarca, Malta y República Checa, por debajo del 4%. Luxemburgo aparece ahora, de manera llamativa, situado a continuación de Portugal. La pobreza en el empleo es el resultado de varias disfunciones en el mercado laboral, tales como salarios muy reducidos, un nivel de desempleo recurrente, trabajos inestables, contratos a tiempo parcial, etc. g) Indicadores de privación material: según el propio Eurostat (2010, p.55), «las medidas de pobreza relacionadas con los ingresos necesitan ser analizadas conjuntamente con otras medidas como la privación material, con la intención de disponer de un conocimiento más profundo sobre la pobreza». De Documentación Social 157

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Monografía

esta manera, la privación material tiene en cuenta recursos acumulables, como el nivel de ahorros o la disposición de bienes duraderos. Aproximadamente el 17% de la población total de UE-27 sufre privación material, a la luz de los datos de 2007. La cifra alcanza el 41% si nos referimos a la población en riesgo de pobreza. La situación por países presenta enormes diferencias (ver figura 3). Así, encontramos países como Bulgaria (con un 94% de la población en riesgo de pobreza en situación de privación material, y más del 70% de la población total), Rumanía (85 y 52% respectivamente), seguidos de otros como Letonia, Hungría o Eslovaquia. En el otro extremo encontramos a Holanda o Luxemburgo, con datos inferiores al 20% para la población en riesgo de pobreza, y al 10% para la población total. Gráfico 3. Tasa de privación material, 2007 100 90 80 70 60 50 40 30 20

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Población total Población en riesgo de pobreza

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (2010).

En resumen, por tanto, podríamos destacar cuatro hechos fundamentales: a) las enormes diferencias observadas entre los distintos países europeos, encontrándose las situaciones más negativas en los flancos oriental (donde se encuentran los últimos países incorporados al proceso de construcción europea), meridional (penínsulas mediterráneas) y occidental (Islas Británicas), en abierto contraste con el borde septentrional y el bloque continental, además de Chipre (con ciertos aspectos críticos) y Malta; b) la persistencia de la situación general de pobreza en el ámbito comunitario, así como de la distribución territorial de la misma (ver García Lizana y otros, 2008; Podadera Rivera y otros, 2004; y Subirats y otros, 2004), c) la mayor vulnerabilidad de niños y ancianos 82

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

a lo largo y ancho del continente; d) la incidencia sobre la pobreza de las condiciones laborales poco favorables.

3

LA SITUACIÓN DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN EUROPA

El concepto de exclusión social «se comenzó a utilizar en los años setenta en Francia, aunque no se generalizó en el lenguaje de las políticas públicas y de las ciencias sociales hasta las décadas de los ochenta y los noventa» (Subirats y otros, 2004, p. 17). Así, fue introducido en el preámbulo de la Carta Social Europea (1989) como un concepto diferente, aunque relacionado con la pobreza (ver García Lizana y otros, 2008)(6). Se trata de un elemento multidimensional y dinámico, que, según Eurostat (2010), abarca la pobreza de ingresos, el desempleo, el acceso a la educación y a la información, el nivel de salud, así como las condiciones de vida y la participación en la sociedad. Autores como Atkinson y Dovoudi (2000) o Ratcliffe (1999) han presentado ciertas visiones críticas ante tal concepto. Podemos medir la exclusión social a través de diversos indicadores. Si bien existen autores, como Domínguez y Núñez (2009), que proponen el cálculo de la exclusión social a través de indicadores sintéticos, en este análisis nos centraremos en las consideraciones metodológicas del ámbito comunitario que relacionan el concepto de exclusión social con indicadores de discriminación o dificultad en el mercado laboral, educación, salud, vivienda y acceso a la tecnología, la información y a la participación en redes sociales (estar integrados, al fin y al cabo, en la sociedad del conocimiento del siglo XXI). a) Exclusión en el mercado laboral: puede medirse a través de varios indicadores. Así, podemos observar la tasa de desempleo de largo plazo (superior a 12 meses), que según los datos de Eurostat (2010), cayó del 4,2% al 2,6% entre 2004 y 2008, para UE-27. En el período correspondiente entre 2000 y 2004, y analizando la situación por países, encontramos peores cifras en Polonia, Bulgaria, Eslovaquia, y, en menor medida, Grecia y Letonia, frente a países con muy bajos niveles como Holanda o Luxemburgo. Sin embargo, para 2008, Eslovaquia sufría los niveles de desempleo de largo plazo más elevados (más de dos tercios del desempleo del país), situándose Chipre, Dinamarca y Suecia entre los países con cifras más bajas. Habría que matizar, no obstante, que la actual coyuntura económica global desfavorable puede hacer variar estas tendencias sobre el desempleo de largo plazo. (6) Para profundizar en relación a ciertas consideraciones conceptuales sobre la exclusión social en Europa, remitimos a autores como O’Brien y Penna (2008), entre otros.

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Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

Monografía

Un aspecto ciertamente relevante es el porcentaje de población entre 18 y 59 años que vive en familias en las cuales ninguno de sus miembros estaba trabajando. Según Eurostat (2010), cerca del 10% de dicha población para el conjunto de la UE se encontraba en tal situación en 2007. Por países, las peores cifras corresponden a Bélgica, Hungría y Polonia, frente a la mejor situación de Chipre. Otro modo de aproximación es la proporción de empleados con contratos temporales (ver figura 4). Más del 14% de la población en la UE trabajaba con un contrato temporal en 2008, superando ampliamente el 25% en Polonia y España, seguidas muy de cerca por Portugal. Rumanía y los estados del Báltico, sin embargo, disfrutan en este caso de las cifras más bajas. Si bien el trabajo a tiempo parcial puede dotar de flexibilidad a la fuerza laboral para participar en otras actividades, esconde también una naturaleza involuntaria, relacionada con la incapacidad de encontrar un trabajo a tiempo completo. De esta manera, Bulgaria, Rumanía y Grecia son los países europeos con mayores cifras de contratos a tiempo parcial involuntarios; mientras que Holanda tiene la tasa más baja. b) Exclusión en la educación: en la UE de los 27, considerando el año 2007, el 60% de la población entre 15 y 24 años participaba en la educación. Por países, Finlandia, Polonia y Eslovenia superaban el 70%, frente a Malta, Luxemburgo Gráfico 4. Proporción de empleados con contratos temporales, 2008 35 30 25 20 15 10

84

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SE

CZ

SK

SI

AT

NL

DK

HU

FI

FR

LU

CY

MT

DE

PL

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (2010).

BE

PT

IE

LT

IT

UK

ES

EE

LV

BG

RO

EUR 27

0

EL

5

Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

y Chipre por debajo del 45% (ver Eurostat, 2010). El 78,5% de la población joven (entre 20 y 24 años) de la UE ha completado, al menos, la educación secundaria. Sólo nueve estados miembros, sin embargo, han conseguido llegar al objetivo propuesto de alcanzar una cifra del 85%. Se considera que el 15,2% de la población de la UE-27 comprendida entre 18 y 24 años abandona la educación a edades tempranas (países del sur como Portugal, España o Malta se encuentran a la cabeza en este porcentaje). c) Salud de la población: entre otros indicadores, puede citarse el estado general de salud auto-percibido por los ciudadanos, siendo la proporción de aquellos que se consideran malos o muy malos relativamente baja, en especial entre las mujeres (ver tabla 1). Otro dato destacable es el de la mortalidad infantil (por cada 1.000 nacimientos), que se ha reducido, para la media comunitaria, desde cifras superiores al 10% en 1986 a menos del 5% en 2006. Por países, sin embargo, Rumanía y Bulgaria aún se encuentran con cifras cercanas (e incluso superiores en el caso de Rumanía) al 10%. Tabla 1. Estado de salud general auto-percibido, 2007, EU-27 Muy malo

Malo

Normal

Bueno

Muy bueno

Total

2,1

8,7

24,1

44,5

20,6

Varones

2,3

9,8

25,7

43,4

18,7

Mujeres

1,8

7,4

22,4

45,7

22,7

Fuente: Eurostat (2010).

d) Problemas relacionados con la vivienda: existe, en este apartado, una gran variedad de elementos que considerar, desde el problema de los denominados «sin techo», a la masificación, la carencia de servicios básicos, problemas medioambientales (como la polución o la contaminación acústica) y problemas sociales (como la marginación o la criminalidad). En Eurostat (2010) se utiliza una medida de la privación en relación a la vivienda que recoge una serie de elementos diversos, arrojando como resultado que más del 5% de la población total europea se encontraría en una situación de privación severa. Por encima del 15% estarían Bulgaria, Lituania, Letonia, Polonia o Rumanía (este último por encima del 30%), frente a otros como Holanda y Finlandia, por debajo del 2%. e) Exclusión de las redes sociales y de la sociedad de la información: tal y como se refleja en Eurostat (2010), un ejemplo extremo de exclusión forzada de la participación social es el de la población penitenciaria. Más allá de este caso extremo, las relaciones sociales de los europeos pasan por el contacto diario con Documentación Social 157

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Monografía

familias y amigos. Sin embargo, en 2006, para EU-25, el 2,1% de la población nunca se socializaba con familiares, y el 3,5% nunca lo hacían con sus grupos de amigos. En otro orden de cosas, más del 50% de las familias de la UE-27 tenía acceso a internet en 2008. Pero de nuevo Bulgaria y Rumanía ofrecen cifras muy bajas (alrededor del 25%), mientras que Luxemburgo, Dinamarca, Holanda o Suecia superan el 75%. Para finalizar esta apartado, podríamos decir que, como en el riesgo de pobreza, la heterogeneidad entre países se hace harto evidente, manteniéndose patrones similares en lo que respecta a dicha distribución, aun cuando con ciertos matices, según el indicador considerado.

4

LAS RELACIONES ENTRE CRECIMIENTO Y POBREZA

Teniendo en cuenta las dispares situaciones observadas, parece claro que difícilmente podemos separar los temas de pobreza y exclusión social del funcionamiento económico general. Ahora bien, dependiendo de los principios económicos que se mantengan(7), las consecuencias políticas pueden ser muy diferentes. Desde una perspectiva frecuentemente planteada como ortodoxa, se entiende que es necesario hacer crecer el «pastel», es decir, la producción nacional (y para ello los grupos más vulnerables deben hacer sacrificios), para poder repartir posteriormente. Primero hay que crear riqueza, para que ésta pueda llegar a todos. Kuznets (1955) argumenta que existiría una relación funcional entre equidad en la distribución de la renta y crecimiento económico en forma de U, de manera que el crecimiento en una primera fase va acompañado de una reducción de la igualdad y sólo a partir de un determinado nivel la favorecería. La reducción de la pobreza queda condicionada y postergada, pues, hasta alcanzar un valor elevado de crecimiento económico. Sin embargo, John Maynard Keynes o Gunnar Myrdal (por sólo citar a dos autores relevantes) mantienen posiciones distintas. En efecto, según Keynes [1936] (1983), las políticas redistributivas juegan un papel fundamental en el crecimiento económico, a través de un aumento del consumo inducido al transferir recursos a los más pobres, cuya propensión a consumir es más elevada, lo que repercutirá en un mayor nivel de demanda agregada. Por su parte, Myrdal (1971) sostiene que una reducción de los niveles de pobreza incidirá favorablemente en variables como la salud, la educación o la cohesión social, obteniendo como resultado final un mayor crecimiento económico. De ahí que sea preciso superar un determinado nivel de pobreza para poder conseguir niveles significativos y sostenibles de crecimiento. (7) Puede profundizarse en el estudio de la pobreza dentro del funcionamiento económico general, considerando los principales modelos teóricos, en García Lizana (2008).

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

Por tanto, frente a las tesis de Kuznets anteriormente señaladas se propone una relación distinta entre crecimiento (PIB per cápita, situado en el eje de ordenadas) y equidad (o, más bien, falta de equidad, medida por la tasa de riesgo de pobreza, en el eje de abscisas) (ver Martín Reyes y otros, 1995; Edis y otros, 1998, pp. 493-509). «Según dicha relación, los valores altos del indicador de pobreza están, por lo general, asociados a valores reducidos del PIB por habitante […] Sólo cuando los valores del indicador de pobreza se reducen suficientemente, se presentan los valores más elevados del PIB por habitante, en la rama de la curva con mayor pendiente» (García Lizana, 2008, p. 359). De ahí que, dada la forma funcional (ver figura 5), se haya hablado de «Hipótesis L» (García Lizana y Pérez Moreno, 2003). Figura 5. «Hipótesis L»: Relación teórica entre crecimiento y pobreza PIBpc

H Fuente: Elaboración propia.

Pues bien, ¿cuál es la situación existente en la Unión Europea? La hipótesis anterior fue contrastada para la Unión Europea en García Lizana y Pérez Moreno (2000). En este caso comprobaremos, diez años después, que tal relación funcional se mantiene tras las últimas ampliaciones al Este efectuadas en el proceso de construcción europea. De esta manera, utilizando los datos de Eurostat para el PIB per cápita (medido a precios de mercado en euros) y tasa de riesgo de pobreza con un umbral del 60% de la renta mediana para los 27 estados miembros de la Unión en el año 2007 (ver Anexo 1), en la figura 6 se representa la nube de puntos resultante. Como puede comprobarse, la nube de puntos es coherente con los antecedentes teóricos y empíricos señalados; observándose una relación entre crecimiento y pobreza, decreciente (o negativa), que se ajusta mejor bajo una forma no lineal y convexa (ver Anexo 2). No obstante, conviene advertir que el moDocumentación Social 157

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Monografía

Gráfico 6. «Hipótesis L» en la UE-27 80000

PIBPC

60000

40000

20000

0 5

10

15

20

25

30

H60 Fuente: Elaboración propia a partir Eurostat.

delo sólo explica el 25% de las variaciones del PIBPC (tomado en logaritmos), por lo que cabe interpretar que existen otros posibles factores que también se relacionan con el comportamiento del mismo, y permiten encontrar diferentes valores de PIBPC para valores similares de la tasa de riesgo de pobreza. Sin ánimo de profundizar aquí más en el asunto, por razones de espacio, conviene llamar la atención sobre la eventual incidencia de algunas variables relacionadas con la exclusión citadas en el apartado anterior, y que estarían afectando favorablemente a países como Luxemburgo, Reino Unido e Irlanda, mejorando su posición en términos de PIBPC con respecto a otros países con análogas tasas de riesgo de pobreza. Así, comparando con España, Grecia o Italia, son bastante evidentes los menores niveles de exclusión en el mercado laboral del Reino Unido e Irlanda (trabajo a tiempo parcial, contratos temporales, o desempleo de larga duración) o el mayor acceso familiar a Internet (más del 60% del total de hogares para Irlanda y Reino Unido, frente al 50% aproximadamente de España e Italia, o el poco más del 25% de Grecia).

5

CONCLUSIONES

Medio siglo después del comienzo de construcción europea, en la actual Unión Europea de los 27 aún persiste el problema de la pobreza y la exclusión social. A pesar del florecimiento económico y del alto crecimiento experimentado, todavía podemos encontrar dicho fenómeno y sus perniciosas consecuencias; además de observar grandes diferencias entre los distintos Estados miembros, suponiendo un desafío, tanto para la comunidad científica como para el ámbito político. 88

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

De esta manera, del diagnóstico desarrollado en este trabajo podemos destacar la problemática de la persistencia de la pobreza y la exclusión social en el contexto eurocomunitario, en comparación con resultados observados en estudios anteriores. Adicionalmente, parecen existir ciertas pautas de comportamiento comunes que afectan a las distintas regiones europeas, de manera que encontramos, a grandes rasgos, peores cifras en los nuevos países del Este, las penínsulas meridionales y los países anglosajones. Por el contrario, los países escandinavos y del centro de Europa disfrutan de una situación mucho más favorable. Frecuentemente se suele dar prioridad, desde la esfera política, al objetivo del crecimiento económico, asumiendo una supuesta incompatibilidad inicial entre la reducción de la pobreza y la exclusión social y el aumento de la producción, y confiando en que el crecimiento dará, en algún momento, frutos apreciables en términos de menores tasas de pobreza. La idea que subyace es que aquellos que menos tienen deben «apretarse el cinturón», en aras a la obtención de un mayor crecimiento económico para el conjunto de la sociedad, para poder repartir más adelante. No obstante, tal interpretación supone la práctica de un análisis parcial del funcionamiento económico, utilizando las posiciones teóricas más «ortodoxas» desde una perspectiva muy estrecha. Desde una perspectiva diferente, mucho más amplia, alcanzar unos niveles suficientemente reducidos de pobreza se convierte en una condición necesaria, aunque no suficiente, para encontrar niveles razonables de crecimiento. Mejorar la inclusión (en términos laborales, telemáticos, etc.) contribuye, además, a reforzar las posibilidades del crecimiento económico. Atender, por tanto, de forma prioritaria el asunto de la lucha contra la pobreza y la exclusión social se convierte no sólo en algo deseable por sí mismo en cuanto a lo que supone en términos de solidaridad, sino como un factor fundamental para potenciar el crecimiento, especialmente en una situación de deterioro económico como la actual. No en vano, los países con mayores tasas de pobreza y exclusión son los que, en general, están encontrando mayores dificultades para remontar la situación.

6

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Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

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Antonio García Lizana y Marco Antonio Cruz Morato

Monografía

ANEXO 1: PIB per cápita y tasa de riesgo de pobreza (H60) Países

H60

PIBpc

Unión Europea 27 países (UE-27)

17

24900

Rumania (RO)

25

5800

Letonia (LV)

21

9300

Bulgaria (BG)

22

3800

Grecia (EL)

20

20200

España (ES)

20

23500

Estonia (EE)

19

11600

Italia (IT)

20

26000

Reino Unido(UK)

19

33500

Irlanda (IE)

18

43600

Lituania (LT)

19

8500

Portugal (PT)

18

15400

Polonia (PL)

17

8200

Bélgica (BE)

15

31500

Alemania (DE)

15

29500

Chipre (CY)

16

20300

Malta (MT)

14

13300

Luxemburgo (LU)

14

78100

Finlandia (FI)

13

33900

Francia (FR)

13

29700

Hungría (HU)

12

10100

Dinamarca (DK)

12

41600

Países Bajos (NL)

10

34700

Austria (AT)

12

32600

Eslovenia (SI)

12

17100

Eslovaquia (SK)

11

10200

Suecia (SE)

11

36200

República Checa (CZ)

10

12300

Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat (2010).

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Tendencias en pobreza y exclusión en Europa

4 Monografía

ANEXO 2: Modelos estimados Modelo Lineal

α

β

F

R2

R¯2

SBIC Schwarz

PIBpc = α + βH60

44428,66 (3,77176)

-1300,815 (-1,80798)

3,268791

0,111682

0,077516

22,24352

Modelo Recíproco

α

β

F

R2

R¯2

SBIC Schwarz

1 PIBpc = α + β ——— H60

8085,044 (0,679585)

233779,3 (1,359522)

1,848301

0,066370

0,030461

22,29327

Modelo Potencial

Ln(αn)

β

F

R

R¯

SBIC Schwarz

PIBpc = αH60 β

13,4271 (9,558856)

-1,290573 (-2,53633)

6,432947

0,204656

0,172842

2,118914

Modelo Exponencial

Ln(αn)

Ln(β)

F

R2

R¯2

SBIC Schwarz

PIBpc = αβH60

11,29315 (21,81816)

-0,087866 (-2,81129)

7,903362

0,240199

0,209807

2,073189

2

2

Fuente: Elaboración propia.

Se ha estimado el PIBpc en función de la tasa de riesgo de pobreza con cuatro modelos: lineal, recíproco, potencial y exponencial, obteniendo los mejores resultados con este último. En el modelo lineal, los parámetros, individual y conjuntamente considerados, no son significativos (observando los estadísticos t de Student, en paréntesis, y F de Snedecor, para un nivel de significación del 5%), no ocurriendo lo mismo en los modelos potencial y exponencial. A pesar de ser no lineal, descartamos el modelo recíproco por reflejar peores datos que el lineal (en cuanto a coeficientes de determinación, criterio de información de Schwarz y significación individual y conjunta de los parámetros). En lo que respecta al criterio de información de Schwarz, que viene a corregir los problemas de sobreparametrización del coeficiente de determinación y del coeficiente de determinación corregido, y además es más útil en la comparación entre distintos modelos (especialmente cuando se incumple la hipótesis de linealidad), se observa que el modelo exponencial es preferido al potencial. Por último, el coeficiente de determinación muestra que el modelo exponencial explica el 24% de las variaciones del PIBpc (tomado en logaritmos), por encima del resto de modelos (20% del logaritmo del PIBpc en el potencial y en torno al 10% del PIBpc en el lineal).

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5 La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad Luis Ayala Cañón Universidad Rey Juan Carlos [email protected]

Antonio Jurado Málaga Universidad de Extremadura [email protected]

Jesús Pérez Mayo Universidad de Extremadura [email protected] Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario

1. Introducción. 2. La mejora de la convergencia en desigualdad y pobreza en la primera etapa de integración europea. 3. Pobreza y desigualdad en España y la UE en los años noventa: ¿una oportunidad desaprovechada para la convergencia? 4. Convergencia macroeconómica y divergencia social en el período reciente. 5. Conclusiones 6. Bibliografía.

RESUMEN En este artículo se analiza la evolución y las razones de la persistencia de unos mayores niveles de desigualdad y pobreza en España al comparar la situación con el contexto europeo. Para ello, las tres décadas transcurridas desde la integración en la Unión Europea son estudiadas por separado y se observan comportamientos muy diferentes. Destaca la década inicial, en la que el desarrollo de políticas de gasto social provocó una reducción de ambos fenómenos, en contraste con lo ocurrido en el resto de Europa. Por el contrario, en las décadas siguientes, la convergencia macroeconómica reflejada en altas tasas de crecimiento económico y creación de empleo no se produjo de la misma manera en el ámbito social. Entre otros motivos, el alejamiento de las cifras de gasto social españolas del promedio de la Unión Europea explica gran parte de la falta de convergencia. En definitiva, puede hablarse de una oportunidad desaprovechada. Palabras clave: Pobreza, desigualdad, convergencia, Unión Europea.

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Luis Ayala Cañón, Antonio Jurado Málaga y Jesús Pérez Mayo

Monografía

ABSTRACT In this article the evolution and the reasons of the persistence of higher levels of inequality and poverty in Spain in comparison with the European context are analyzed. Therefore, the three decades passed from the integration in the European Union are studied separately and very different behaviors are observed. The initial decade where the development of social expenditures policies caused a reduction of both phenomena, in contrast with the rest of Europe, stands out. On the opposite, in the following decades, the macroeconomic convergence reflected in high rates of economic growth and creation of employment did not follow the same path in the social field. Among other reasons, the increasing disparities of social expenditure in Spain from the average in the European Union explain a huge part of the lack of convergence. In conclusion, this process can be described as «a wasted opportunity». Key words: Poverty, inequality, convergence, European Union.

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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad

5 Monografía

1

INTRODUCCIÓN

Entre las diferentes dimensiones que suelen incluirse en las valoraciones del proceso de integración europea no puede decirse que sean las relacionadas con el bienestar social y las condiciones de vida de los hogares las que mayor atención han suscitado tanto en el debate y el proceso político como en las interpretaciones que se han trazado del camino recorrido. Si bien se han sucedido diferentes iniciativas impulsadas por las instituciones comunitarias, desde los programas marco de lucha contra la pobreza al fomento de los planes nacionales para la inclusión social, el grueso de la iniciativa en la mejora de las situaciones de pobreza y desigualdad sigue fuera de los márgenes de actuación de los órganos de gobierno comunitarios. Esta subsidiariedad explica que todavía hoy sea notable la dispersión observable en los indicadores que reflejan dichas situaciones en los Estados miembros de la Unión Europea. Según los datos de Eurostat, España presenta en la actualidad una tasa de pobreza cercana al 20%, valor que duplica el de Holanda, que es el país de la UE donde menor es la incidencia del problema. Si la comparación se traza con el promedio de la UE de los quince países iniciales o incluso con los veintisiete actuales, el diferencial español se reduce pero la brecha sigue siendo muy amplia (una tasa de pobreza casi un 25% mayor que la que promedian los Estados miembros). La persistencia de mayores niveles de desigualdad y pobreza en España en el marco comunitario suscita abundantes interrogantes: ¿Cuál ha sido la senda de convergencia en los indicadores de la situación económica de los hogares? ¿Existen asimetrías cuando esta forma de convergencia se compara con la lograda en la mayoría de los indicadores macroeconómicos? ¿Son hoy las distancias en pobreza y desigualdad mayores que en etapas anteriores de formación de la Unión Europea? ¿Qué factores han dado origen al estrechamiento o a la ampliación de la brecha en los niveles de bienestar social? ¿En qué etapas se corrigió este diferencial y en cuáles se incrementó? Esta amplia batería de interrogantes remite, inevitablemente, a la revisión de las cifras correspondientes al largo proceso de integración de España en la Unión Europea, que abarca ya casi tres décadas. En este período han sido varios y acusados los cambios sociales que han tenido lugar en las sociedades europeas, que, además del propio proceso de integración económica, incluyen realidades tan complejas y diferentes como los cambios de naturaleza demográfica —camDocumentación Social 157

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5

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Monografía

bios en la estructura de hogares, envejecimiento e inmigración, entre otros—, las transformaciones en el mercado de trabajo, con la emergencia de nuevas formas de relación laboral y de demandas asociadas de protección social, o las modificaciones más generales en los ejes territoriales de crecimiento económico en el continente. Un rasgo dominante que emerge de la comparación de la sociedad española desde esta perspectiva comparada es la convergencia alcanzada —al menos hasta la irrupción de la crisis en el último tercio de la primera década del siglo XXI— en la mayoría de los indicadores macroeconómicos. La renta media de los hogares españoles se ha ido acercando a la de los quince países iniciales tras partir, a mediados de los años ochenta, de niveles inferiores al 75%. Las cifras de inflación se han acercado a las del promedio europeo y, hasta la crisis, parecía que se habían contenido los desajustes sistemáticos en las cuentas públicas y en los niveles de endeudamiento. Los niveles de empleo, aún manteniendo una de las tasas de paro más altas, crecieron a un ritmo sin precedentes hasta 2007, para luego rebrotar a niveles muy superiores a los de nuestros socios europeos. Esta mejora general en los indicadores macroeconómicos obliga a reflexionar sobre la existencia o no de un proceso equivalente en el ámbito de los indicadores referidos a las condiciones de vida de los hogares. A menudo se establece una equivalencia directa entre los cambios en los indicadores económicos agregados y el bienestar social. Existe evidencia creciente, sin embargo, del limitado ajuste a la realidad del arraigado estereotipo de que la mejor forma de mejorar los niveles de desarrollo y bienestar es el crecimiento de las cifras medias de actividad y empleo (Stiglitz et al., 2009). El objetivo de este trabajo es ofrecer algunas pistas que permitan discernir si los avances generales en la modernización y el crecimiento de la economía española en el proceso de integración europea se han reflejado también en una acortamiento de las distancias que nos separaban del resto de ciudadanos de dicho espacio en términos de desigualdad y pobreza. Con tal objetivo, se revisan para las diferentes etapas identificables en este proceso, las principales fuentes de datos que ofrecen información homogénea y comparable por países. El artículo se estructura de la siguiente forma. En un primer apartado, se revisan los avances logrados en la primera década de pertenencia a la Unión Europea, período que coincidió con una mejora tardía de la economía española y una ganancia de intensidad en las políticas redistributivas, que permitieron un recorte de las diferencias en los indicadores de desigualdad y pobreza. En un segundo apartado, se constata la limitada convergencia alcanzada en ambos tipos de indicadores en los años noventa, década de formación del pro-

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ceso de integración monetaria. En un tercer apartado, se analizan los cambios más recientes y se identifican los principales resultados que permiten corroborar que en la etapa de crecimiento anterior a la crisis, la bonanza económica no sirvió para reducir las distancias en los principales indicadores interpretativos del bienestar de los hogares. El trabajo se cierra con una breve relación de conclusiones.

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LA MEJORA DE LA CONVERGENCIA EN DESIGUALDAD Y POBREZA EN LA PRIMERA ETAPA DE INTEGRACIÓN EUROPEA

Un punto natural de arranque en la revisión de la convergencia alcanzada con la Unión Europea en los indicadores de desigualdad y pobreza puede situarse en los años ochenta, década en la que se firma el Tratado de Adhesión. La entrada de España en la Unión Europea coincidió con un período de grandes cambios tanto en la articulación de las políticas redistributivas y sociales en varios Estados miembros como en el ámbito más particular de las transformaciones socioeconómicas e institucionales registradas en nuestro país en los años ochenta. Existe notable evidencia empírica acerca de la inversión del patrón distributivo en la OCDE en dicha década (Gottschalk y Smeeding, 2000, Atkinson et al., 1995). Si bien en dicho período en unos pocos países la desigualdad no cambió sustancialmente, en muchos otros los indicadores aumentaron de forma inequívoca. Emergieron tensiones distributivas que no estaban presentes en períodos anteriores y que en algunos casos, como en Estados Unidos, supusieron incrementos sin precedentes de la desigualdad. Siendo varias las posibles explicaciones del cambio, destacan especialmente el crecimiento del desempleo que acompañó al ajuste a la crisis económica anterior y, sobre todo, el aumento de las diferencias salariales. Tales factores no tuvieron como fuerza compensadora el aumento de la intensidad de la intervención redistributiva. Al contrario, en este período se registró una visible contención de las políticas con capacidad correctora de las desigualdades, con la generalización de reformas impositivas regresivas y retrocesos de cierta magnitud en el sistema de transferencias sociales en muchos países, especialmente los de la órbita anglosajona. Se inició, en general, un proceso de desregulación, que años después devendría en el derrumbe de mercados decisivos en el modelo de organización económica y que en aquellos años cristalizó, sobre todo, en el declive de la influencia de los elementos institucionales en la organización de los mercados de trabajo.

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Gráfico 1. Evolución de la desigualdad en los años ochenta (índice de Gini) 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 Fi

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Fuente: Luxembourg Income Study.

¿Qué puede decirse de los cambios en la desigualdad y la pobreza en España en este contexto? El gráfico 1 recoge las tendencias de la desigualdad en los años ochenta en varios países europeos y en Estados Unidos a partir de los datos homogéneos de renta de los hogares que ofrece el Luxembourg Income Study. Aunque no fue el único país en el que en este tiempo disminuyeron las desigualdades económicas, la experiencia española destaca en el contexto de la Unión Europa por tratarse de uno de los casos en los que la desigualdad disminuyó más, en contraste con lo sucedido en los países de la órbita anglosajona, la relativa estabilidad de la zona centroeuropea o la inversión de las tendencias en algunos de los países que tradicionalmente habían sido caracterizados como más igualitarios, como Suecia y otros países nórdicos. Si la atención se centra en las cifras de pobreza, utilizando un procedimiento de medición estándar se llega a una conclusión todavía más diferencial en el caso de la experiencia española (gráfico 2)(1). El indicador básico de pobreza disminuyó a un ritmo medio de algo más de un 1% anual entre 1980 y 1990. Esa caída, aunque fue insuficiente para que España dejara de pertenecer al grupo con mayor incidencia de la pobreza, contrasta con los aumentos registrados en la mayoría de los países que en aquel momento formaban la Unión Europea. Especialmente destacadas fueron las subidas en el Reino Unido, que no pueden desligarse de la reducción del gasto social y los cambios en la cobertura de los servicios de bienestar y, fuera de Europa, en Estados Unidos, donde los recortes en los programas asistenciales, la pérdida de recauda(1) En los cálculos que recogen las tablas y gráficos de este trabajo la pobreza se interpreta como el disfrute de un nivel de renta por adulto equivalente inferior al del 60% de la renta mediana de cada país.

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ción del sistema de ingresos públicos y la mayor restrictividad de las políticas sociales empujaron al alza las situaciones de inseguridad económica. Gráfico 2. Evolución de la pobreza en los años ochenta 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Ho

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Fuente: Luxembourg Income Study.

En línea con lo ya señalado en la introducción, esta mejora generalizada en los indicadores de desigualdad y pobreza en España no tuvo relación directa con el proceso de integración en Europa, dada la conocida subsidiariedad de las políticas sociales en el ámbito comunitario. No obstante, las mayores expectativas de crecimiento económico alimentadas por el proceso de integración europea supusieron una fuente importante de reactivación de la economía y de creación de empleo —aunque en alta proporción temporal—, mientras que el desarrollo de infraestructuras en varias regiones financiado con fondos comunitarios y el acceso a otros fondos sociales favorecieron la mejora de las rentas de los hogares, especialmente las de los situados en la parte medio-baja de la distribución de la renta. La reducción de la desigualdad y la pobreza debe atribuirse, en cualquier caso, a factores ajenos o no directamente vinculados al proceso de integración europea. Existe consenso en señalar una serie de elementos como determinantes de las mejoras observadas en este período independientes de aquél (Ayala et al., 1996). El primero es el modo en que la familia y el sistema de prestaciones por desempleo absorbieron una parte importante de los efectos negativos del crecimiento del paro en la primera mitad de los años ochenta, muy concentrado en cónyuges e hijos, mientras que en la segunda mitad de dicha década se registró cierto incremento de los niveles de empleo, aunque con un peso muy importante de la contratación temporal. En segundo lugar, el gasto social Documentación Social 157

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—después de un tardío desarrollo en los años setenta— experimentó en la siguiente década, sobre todo al final, un cierto repunte, con la puesta en marcha de nuevos programas de garantía de ingresos y la extensión del sistema de pensiones contributivas. En tercer lugar, a diferencia de lo sucedido en otros países en el mismo período, las diferencias salariales registraron en España un crecimiento mucho más contenido que en otros países, explicado fundamentalmente por el efecto contrapuesto del aumento de las desigualdades dentro de las diferentes categorías educativas y la disminución de las diferencias entre niveles educativos. Cabe citar también, como rasgo diferencial respecto a lo encontrado en otros países, una modificación más pausada de la estructura demográfica, con una incidencia menor de algunas de las situaciones que en períodos posteriores estarían asociadas a una mayor vulnerabilidad.

3

POBREZA Y DESIGUALDAD EN ESPAÑA Y LA UE EN LOS AÑOS NOVENTA: ¿UNA OPORTUNIDAD DESAPROVECHADA PARA LA CONVERGENCIA?

Los años inmediatamente posteriores a la entrada de España en la Unión Europea estuvieron marcados por el tránsito desde un modelo de integración que descansaba, fundamentalmente, en una unión aduanera destinada a facilitar los intercambios comerciales entre los países integrantes a otro mucho más ambicioso, desde la perspectiva económica, cuya principal desembocadura iba a ser la formación de un área monetaria. Si bien, como en etapas anteriores, el énfasis en los aspectos macroeconómicos relegó a un plano muy secundario el debate sobre las diferencias en desigualdad y pobreza en el seno de la UE, el proceso de ajuste previo a la formación de la moneda única tuvo repercusiones directas sobre los indicadores básicos del bienestar de los hogares. El compromiso de acercamiento de las economías, sobre todo en las principales variables monetarias, se saldó con la obligación de rebajar sustancialmente los niveles de déficit y endeudamiento público y de mantenimiento en el largo plazo de los saldos de las cuentas públicas por debajo de los umbrales establecidos para el examen de Maastricht. La mayoría de los Estados miembros pusieron en marcha políticas de consolidación fiscal, que comprometieron la continuidad en el tiempo de algunos de los avances anteriores en la reducción de las diferencias de renta entre los hogares. Aunque no puede hablarse de un comportamiento homogéneo, en la mayoría de los países se registró una visible contención de los aumentos del gasto social. España no resultó ajena a este proceso, afectada, además, por oscilaciones más marcadas en el ciclo económico, materializándose, una vez más, la inercia de la economía española de mayor sensibilidad a los cambios de ciclo que 102

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otras economías europeas: mayor crecimiento en las fases expansivas de la economía internacional y mayor deterioro, también, de la actividad en los momentos de bajo crecimiento. En la década de los noventa tuvieron lugar distintas fases del ciclo económico, comenzando con una severa —aunque breve— recesión tras el año 1992, de la que la economía española empezó a recuperarse una vez superado el ecuador de la década, para dar inicio a un prolongado período expansivo. En la primera mitad de los años noventa —especialmente en el trienio 1992-94— el paro volvió a ascender a niveles superiores al 20%, transformándose una parte importante de los contratos temporales, que habían tenido un espectacular crecimiento en la etapa anterior, en situaciones de desempleo. A partir de 1995, sin embargo, la economía recuperó la senda del crecimiento, iniciándose una nueva etapa expansiva, que se prolongaría hasta el último tercio de la siguiente década. El período de formación de la Europa del euro, que alimentó tantas expectativas no sólo en la esfera económica, se caracterizó también por cambios importantes en el marco de las necesidades sociales en el continente (EspingAndersen y Sarasa, 2006). En el ámbito demográfico, probablemente el cambio más destacado fue la agudización del proceso de envejecimiento en algunos países, con la inversión progresiva de la distribución de la población por grupos de edad. Algunos países, sin embargo, registraron una tímida recuperación de la natalidad. En todos los países de la UE se dieron también cambios en la estructura de hogares en este período, aumentando considerablemente el peso relativo de las familias monoparentales y creciendo también, aunque con diferencias notables entre países, las tasas de actividad femeninas. Al hilo del proceso de integración se registró un avance muy notable en la internacionalización de la actividad económica en el territorio europeo. Este proceso, que afectó tanto al movimiento de bienes y servicios como al de factores de producción, supuso una reducción de la capacidad de los gobiernos para actuar de forma independiente en el diseño de las políticas de bienestar social, con una restricción creciente en la dotación de recursos para tales actuaciones y una necesaria recomposición del gasto público. Igualmente relevantes fueron los cambios en el mercado de trabajo, con procesos de desregulación en la mayoría de los países europeos, desplazamientos de la demanda, segmentación y aparición de nuevas formas de empleo, junto al crecimiento del trabajo de salarios bajos. Las distintas fuerzas mencionadas no anticipan un signo inequívoco en el posible comportamiento de la desigualdad. Mientras que algunos procesos imponían notables restricciones en la continuidad de las políticas sociales, otros podían suponer una mejora de determinados grupos demográficos. Los datos disponibles que ofrecen información homogénea para la mayoría de los Documentación Social 157

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países de la Unión Europea, aunque no parecen mostrar un signo uniforme en la evolución de la desigualdad en los años noventa, ofrecen indicios de que en términos generales la desigualdad registró una moderada tendencia a la baja en este período en la mayoría de los Estados miembros (gráfico 3)(2). Sólo en Suecia y Luxemburgo siguieron aumentando las desigualdades en la distribución de la renta, mientras que algunos países como Francia o Alemania —donde se invirtió una ingente cantidad de recursos para reducir la brecha con la que se inició el proceso de reunificación— consiguieron rebajar considerablemente las diferencias entre los hogares.

Gráfico 3. Evolución de la desigualdad en los años noventa (índice de Gini) 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 Di

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Fuente: Panel de Hogares de la Unión Europea.

En este marco comparado, del análisis de las cifras relativas de la desigualdad en España emanan dos principales conclusiones. Por un lado, siguieron destacando los valores claramente superiores a la media europea. Por otro lado, la tendencia del período 1994/2000 —el cubierto por el PHOGUE— muestra un empeoramiento de la situación relativa española, quebrándose la tendencia previa a la reducción de las distancias con el promedio europeo. Si bien las cifras de desigualdad se redujeron ligeramente en este período, pasando de un ratio S80/S20 de 5,9 en 1994 a un 5,5 en 2000 o de un índice de (2) A diferencia del período anterior, a partir de 1993 se pudo disponer de una misma fuente de información para todos los países de la Unión Europea. El Panel de Hogares de la Unión Europea, que además permitió contar por primera vez con información longitudinal comparable, se elaboró desde dicha fecha hasta el año 2000.

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Gini de 0,342 a otro de 0,327, el vigor de tal reducción fue notablemente inferior al que cobró la disminución de la desigualdad en la mayoría de los Estados miembros(3). Cabe mencionar que en algunos de los países que partían de niveles de desigualdad superiores a los de España esa reducción fue mucho mayor. Si la atención se centra en las cifras de pobreza, el cuadro resultante es bastante similar, aunque con algunos matices relevantes (gráfico 4). Predominan, de nuevo, las situaciones de reducción de la pobreza, aunque con algunas excepciones, como los países nórdicos e Irlanda. En el caso español destaca, de nuevo, la persistencia de niveles muy superiores a los de otros países y la práctica constancia de las cifras, con una caída muy moderada en un contexto de recuperación del crecimiento económico. Otros países, además, que a comienzos de la década presentaban una incidencia de la pobreza netamente superior a la de España, como Reino Unido o Portugal, invirtieron esa posición durante este período, mientras que algunos en los que la pobreza siguió siendo muy alta, como Grecia, registraron reducciones mucho más importantes que la del caso español. Gráfico 4. Evolución de la pobreza en los años noventa 25%

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Fuente: Panel de Hogares de la Unión Europea.

(3) Otros trabajos (Ayala et al., 2009, Pijoan-Mas y Sánchez-Marcos, 2010) también confirman esa moderada reducción de la desigualdad con distinta metodología y bases de datos diferentes (EPF y ECPF).

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La pobreza española, por tanto, siguió siendo elevada en el ámbito de la UE en el momento de formación de la Unión Monetaria y de ajuste de las cuentas públicas. Las tasas serían todavía mayores, además, si se calculasen para los distintos países aplicando un único umbral europeo en lugar de los nacionales, tal como podría sugerir la formación de un espacio económico y social supuestamente común. Lógicamente, este procedimiento aumentaría notablemente las tasas de los países con ingresos por debajo de la media de la Unión Europea —entre los que se incluye España— aunque los cálculos realizados por otros autores no parecen sugerir grandes cambios en la tendencia relativa española(4). El salto a umbrales europeos hace depender la pobreza no sólo de la estructura de rentas en cada país sino del nivel del ingreso respecto a la media comunitaria. Para el período cubierto por el PHOGUE los datos mostraban grandes diferencias en esta variable, desde los mayores valores para Luxemburgo, que casi duplican la media en algunos años, hasta los ingresos medios de los ciudadanos portugueses, sistemáticamente por debajo del 50% del promedio de la UE. El ingreso medio español tan sólo quedó por encima del portugués y el griego en el período estudiado, si bien con una tendencia claramente creciente, especialmente al final de la década. Un elemento importante en el análisis de los datos de desigualdad y pobreza en los años noventa es el modo en que el particular ajuste realizado en cada país en los sistemas de impuestos y transferencias —debido a la necesidad de saneamiento y convergencia de los saldos presupuestarios— tuvo una diferente incidencia en la desigualdad y en las situaciones de vulnerabilidad económica de los hogares europeos. En este sentido, una nota dominante en el análisis de la experiencia española en los años noventa es la progresiva ampliación de la brecha en gasto social respecto al promedio de la UE. Mientras que durante la primera mitad de la década de los noventa se mantuvo casi constante el diferencial en este indicador —alrededor de cinco puntos del PIB— la distancia volvió a ampliarse en la segunda mitad de la década hasta alcanzar una diferencia cercana a los ocho puntos. Coincidió, además, esta menor inversión en recursos sociales con la puesta en marcha en España de reformas fiscales que descansaban en la reducción de tipos impositivos, que a la fuerza limitaron la capacidad redistributiva de la imposición personal sobre la renta. Tal proceso tuvo consecuencias directas sobre la capacidad del sistema de impuestos y prestaciones para reducir la pobreza y la desigualdad. Los datos que ofrece Eurostat para este período muestran que la pobreza antes de las (4) Según las estimaciones de García Lizana et al. (2009), la cifra española pasaría desde un 165,9 sobre la media de la UE en 1993 a 169,2 en el año 2000.

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transferencias sociales presentaba unos valores en España en torno a la media europea e incluso por debajo de este promedio en el último tercio de los años noventa. Sin embargo, las tasas estimadas después de que entren en juego las prestaciones sociales son notablemente superiores a la media de los quince países. Es fácil deducir, por tanto, una menor efectividad relativa de las transferencias españolas en la lucha contra la pobreza en el período analizado. La tendencia temporal de ambas variables, además, distó de ser paralela. Frente a una tendencia claramente decreciente en las tasas antes de transferencias, tras la aplicación de éstas, la tendencia presenta importantes fluctuaciones y un resultado final indicativo de su escasa eficacia para reducir la pobreza durante los años noventa. Un último comentario relevante para este período es la emergencia de mayores riesgos para ciertos grupos de población, que no debe ocultar la relativa estabilidad de los indicadores agregados de pobreza. Dada la profundidad de algunos de los cambios demográficos registrados durante los años noventa, resulta relevante el estudio de las tasas de pobreza por sexo y edad. En cuanto al sexo del individuo, la evidencia comparada muestra para el caso español una apreciable convergencia de las tasas de pobreza de varones y mujeres, con todos los límites que afectan a cualquier intento de diferenciación por sexos de este riesgo, dadas las conocidas dificultades para identificar la distribución de los ingresos dentro del hogar. Mientras que la tasa de los varones se movió próxima a la media durante todo el período de análisis, la femenina se mostró unos diez puntos porcentuales por encima de la media hasta el final del período, cuando se situó a niveles cercanos a los de los varones. Quizás sea éste el único aspecto del patrón de pobreza relativa en el que el dato español se sitúa aproximadamente en la media europea al final de la década de los noventa. Dentro de los grupos de edad, desde la perspectiva europea es significativo el crecimiento en España de la pobreza de los mayores de 65 años, grupo especialmente sensible a este riesgo por la generalización de las situaciones de inactividad y la consiguiente dependencia de las transferencias recibidas del Estado. Los datos revelan que se pasó de una situación de menor riesgo que el promedio europeo a otra al final del período en el que el deterioro de las cifras relativas españolas llevó a una incidencia de la pobreza en este grupo notablemente superior a la media europea. Una deficiente política social hizo desaparecer los buenos resultados relativos que para este colectivo se habían obtenido en términos de convergencia desde la década anterior. En el otro extremo se encuentra otro grupo de edad especialmente débil ante la pobreza, los niños, colectivo afectado en este período por grandes cambios educativos, laborales y en la estructura familiar. Los indicadores relativos para España son muy superiores a la Documentación Social 157

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media, moviéndose por encima del 120 en casi todos los años e incluso aproximándose al 140 en alguno de ellos. La tasa de pobreza de los hogares con niños en España pasó a ser, de hecho, la mayor de la UE-15 en los años noventa (Ayala, Martínez y Sastre, 2006). Puede concluirse, por tanto, que en el período de consolidación de la Europa del euro y de inicio de una nueva fase expansiva de la economía española no se consiguió ni reducir la magnitud de las tasas de pobreza españolas ni mejorar la situación relativa de algunos de los colectivos más vulnerables, como las personas mayores o los niños. Al contrario, el riesgo de ambos grupos aumentó. A ello no resultó ajeno, sin duda, el menor efecto de las transferencias sociales españolas sobre la pobreza relativa y la desigualdad.

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CONVERGENCIA MACROECONÓMICA Y DIVERGENCIA SOCIAL EN EL PERÍODO RECIENTE

La última etapa definida en esta apretada revisión del proceso de integración europea y de la convergencia española en los indicadores de pobreza y desigualdad corresponde a la primera década del siglo XXI. En el primero de esos ámbitos, dos fueron los hechos más destacados: en primer lugar, tomó forma definitiva el modelo de integración monetaria gestado en la década anterior y el compromiso de mantenimiento en el tiempo de los ajustes macroeconómicos exigidos para la participación en la Europa del euro; en segundo lugar, el número de Estados miembros se amplió considerablemente, hasta duplicar los que había en el momento en que España firmó el Tratado de Adhesión. Esta década contempló también la continuación del proceso de crecimiento económico iniciado en el ecuador de la década anterior y, sobre todo, el brusco cierre de esa etapa expansiva, con el desarrollo desde 2007 de una etapa de crisis económica sin precedentes. El análisis de la evolución de la desigualdad por fuentes de renta entre mediados de la anterior década y la actual (OCDE, 2008) muestra que para la mayoría de los países europeos, la desigualdad aumentó para las rentas del capital y del trabajo por cuenta propia, lo que permite afirmar que las fuentes de renta no salariales constituyen una parte significativa de la dispersión observada en la distribución de la renta disponible de los hogares. En el caso de España, el brillante proceso de crecimiento económico comenzado a finales de la década anterior continuó, e incluso se aceleró, durante los años analizados en este apartado. Hasta el año 2008 y durante más de una década, la economía española creció por encima de la media europea en términos de renta per cápita y, sobre todo, de empleo, siendo uno de los paí108

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ses que más contribuyó a la creación de nuevos puestos de trabajo en el conjunto de la Unión Europea. La crisis, sin embargo, irrumpió con más virulencia aún que en la mayoría de Estados miembros, evaporándose en un margen temporal muy breve buena parte de los logros alcanzados en la etapa anterior. Desgraciadamente, debido a la ausencia de datos actualizados, en este trabajo no resulta posible analizar en detalle las consecuencias de este cambio de ciclo, aunque existe información sobre los ingresos de los hogares para el grueso de la década(5). ¿Sirvió este intenso crecimiento, mayor que el de la UE, para, a diferencia de los años noventa, reducir las distancias en pobreza y desigualdad? La evidencia disponible a partir de los microdatos de la Encuesta de Condiciones de Vida sugiere una respuesta negativa a tal interrogante. Cuando se analiza la desigualdad mediante el índice de Gini o el propio indicador oficial establecido por la Unión Europea para este período, que mide la parte de la renta obtenida por el 20% de la población más rica en proporción a la que recibe el 20% de población más pobre, los datos españoles son más elevados que los promedios europeos, sin importar qué conjunto de Estados miembros se considere (gráfico 5). Para ser más exactos, sólo siete de los 27 países que componen la Unión Europea presentaban en 2008 un nivel de desigualdad superior al experimentado por España (Eurostat, 2010). Como se puede comprobar en el gráfico, esta afirmación se mantiene para cualquiera que sea el grupo de países que se tome como referencia. Se prolongó, por tanto, la tendencia mostrada en la década anterior de contención de la convergencia. Después de los avances de los años ochenta en el acercamiento a los niveles medios de desigualdad en la Unión Europea, en los veinte años siguientes tal proceso se estancó, a pesar del viento favorable que supuso la expansión prolongada de la economía y el crecimiento del empleo. Los primeros datos disponibles para el período de crisis permitirían anticipar, además, con las necesarias cautelas, que las desigualdades en España están aumentando, volviendo a valores que parecían lejanos en el tiempo. El análisis de lo ocurrido con los indicadores de pobreza no arroja diferencias sustanciales con lo ya comentado para la desigualdad. La pobreza aumentó en los primeros años de la década y se mantuvo constante alrededor del 20% durante la mayor parte del período analizado (gráfico 6). Lejos de producirse avances sustanciales en convergencia con la UE, sólo cinco países de los 27 Estados Miembros superan la tasa de pobreza española. Esta falta de convergencia tiene implicaciones sociales muy relevantes. Si no se consiguió re(5) No hay datos disponibles para algunos años porque la Encuesta de Condiciones de Vida no comenzó el mismo año que finalizaba el Panel de Hogares de la Unión Europea.

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Gráfico 5. Evolución de la desigualdad en la última década (índice de Gini) 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 2000

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Gráfico 6. Evolución de la pobreza en la última década 25,00

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Fuente: Elaboración propia a partir de EUSILC.

ducir la distancia con el conjunto europeo en términos de pobreza y desigualdad cuando el crecimiento económico era muy superior al de los países de nuestro entorno, es difícil pensar en una reducción de ese diferencial en un 110

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contexto de mayor deterioro de la actividad económica y, sobre todo, del empleo, pareciendo bastante más ajustada a la realidad la hipótesis contraria. En tal sentido apunta la OCDE (2010) en su evaluación de los posibles efectos de la crisis sobre la economía española: la reducción de la tasa potencial de crecimiento a largo plazo para España es una de las mayores, de manera que, según tales estimaciones, lo más previsible es un empeoramiento de la posición relativa española. En síntesis, no sólo no se han reducido las distancias en pobreza y desigualdad, sino que los logros en convergencia en renta per cápita, habitualmente enarbolados como signo inequívoco del desarrollo económico español reciente, pueden pronto convertirse en retrocesos. La única posibilidad para invertir este panorama es un mayor esfuerzo redistributivo que contribuyera a paliar las consecuencias negativas de la caída de salarios y empleo. Los datos disponibles para este período parecen mostrar, sin embargo, límites muy importantes en el sistema español de transferencias para lograr mejoras equiparables a las del promedio de la UE. Como en el análisis de la etapa anterior, una vía intutiva para analizar la incidencia de los esfuerzos del sector público sobre el bienestar de los ciudadanos es estimar el efecto que producen las transferencias sociales en la tasa de pobreza comparando éstas antes y después de transferencias. Dada la importancia relativa que han cobrado los sistemas de pensiones en el conjunto de transferencias en la Unión Europea en este tiempo se puede diferenciar el efecto específico de estas prestaciones y el del resto de instrumentos. Ambos tipos de análisis permiten afirmar que, en términos comparados, el sistema de prestaciones español siguió siendo menos eficaz que el promedio europeo en la primera década del siglo XXI. En el caso de las pensiones destaca que partiendo de una situación más favorable en términos de pobreza que la media de la UE cuando ésta se mide sin transferencias, la situación relativa de España empeora cuando aquéllas se incluyen en la renta de los hogares, hasta el punto de pasar a ser uno de los países con las tasas de pobreza más elevadas. Por otro lado, cuando se compara la tasa de pobreza sólo con pensiones y sin otras prestaciones con la que se observa cuando estas últimas se incluyen queda patente la escasa incidencia del resto de transferencias sociales en España en comparación con lo que sucede en la Unión Europea. Las prestaciones distintas de las pensiones, a diferencia de lo que sucede en otros países, y, muy especialmente, las de desempleo, tienen un efecto muy pequeño sobre la pobreza agregada. Una última cuestión importante es si algunos de los elementos de vulnerabilidad de ciertos colectivos que se habían agudizado en los años noventa, especialmente destacados en el ámbito comparado, han remitido en el período reciente al abrigo del importante ritmo de crecimiento económico registrado Documentación Social 157

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hasta la crisis. En lo que respecta a los hogares con niños, los datos homogéneos para la UE en el período reciente dejan lugar a pocas dudas: los menores de 16 años siguen presentando en España una de las tasas de pobreza más elevadas de la Unión Europea, con una diferencia de alrededor de 5 puntos respecto al conjunto y sólo superada por cuatro Estados miembros en el último año para el que se dispone de información. La situación de las personas mayores no sólo no se corrigió en esta etapa, sino que en línea con los efectos señalados en el análisis de las prestaciones sociales, en esta década se ha producido un deterioro manifiesto de su bienestar, con un progresivo alejamiento de los niveles medios de renta de la población española, brecha que permenece muy superior a la de otros países. Además de seguir presentando una tasa de pobreza superior a la del conjunto de la sociedad española, se ha incrementado la diferencia respecto al resto de países de la Unión Europa. Mientras que para el promedio de países de la UE-15 y la UE-25 el riesgo de pobreza de las personas mayores aumentó en este período entre dos o tres puntos, en España creció nueve puntos. Finalmente, es importante analizar qué ha ocurrido con aquellas personas que viven en situación de pobreza a pesar de estar trabajando. Por un lado, la falta de traducción del alto ritmo de creación de empleo en una menor incidencia de la pobreza invita a pensar en que para una proporción no desdeñable de hogares la ocupación dista de ser una garantía inequívoca para eludir ese riesgo. Por otro lado, el arraigo, no sólo en España sino también en la Unión Europea —tal como se deduce de los documentos que proliferaron en el seno de la Comisión Europea para encauzar los objetivos sociales de la Estrategia de Lisboa— de la idea del empleo como cimiento del desarrollo social ha hecho que en casi todos los países las políticas de lucha contra la pobreza hayan descansado en gran medida en el objetivo de incorporación al mercado de trabajo de las personas en riesgo de exclusión social. A priori, el espectacular crecimiento del empleo en España en estos años debería haber servido para avanzar considerablemente en esta dirección, mientras que el drástico rebrote del desempleo en el último tercio de la década habría propiciado la generalización de situaciones de vulnerabilidad. Los datos disponibles sobre el riesgo de pobreza de los trabajadores en la Unión Europea confirman el hecho bien conocido de que en España no se creó empleo de buena calidad, ya que la incidencia de la pobreza en individuos trabajadores fue en este tiempo de las mayores de los Estados miembros, tanto en los que trabajaban a tiempo completo como en los que lo hacían a tiempo parcial. De hecho, la tasa de pobreza de los trabajadores a tiempo completo en España se mantuvo durante toda la década muy cerca del indicador europeo para los trabajadores a tiempo parcial.

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La lenta convergencia de España con la UE en pobreza y desigualdad

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En conclusión, se puede hablar de una década en la que, a pesar del brillante comportamiento de los indicadores macroeconómicos, el bienestar relativo de los ciudadanos españoles empeoró en el contexto europeo. Una gran oportunidad perdida, sin duda, para avanzar en el proceso de convergencia social.

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CONCLUSIONES

La revisión trazada del proceso de convergencia de la sociedad española en términos de pobreza y desigualdad respecto al resto de Estados miembros de la Unión Europea arroja muchas sombras y pocas luces. A diferencia de lo sucedido con la mayoría de indicadores macroeconómicos y, muy especialmente, con la renta per cápita, los indicadores de pobreza y desigualdad presentan hoy valores muy similares a los que tenían hace veinte años, incluso sin que todavía se proyecten sobre ellos los efectos de la crisis, a priori más negativos en el caso español. Los datos disponibles permiten anticipar que el profundo deterioro de la economía española en el período más reciente ha ampliado las distancias con nuestros socios europeos en algunas de las variables más representativas del bienestar social. La comparación de las diferentes etapas recorridas desde la integración de España en la Unión Europea arroja un cuadro ciertamente contradictorio. Las distancias en pobreza y desigualdad sólo se recortaron en los años ochenta, período de costoso ajuste a la prolongada crisis iniciada la década anterior y de limitados márgenes de maniobra para la intervención pública redistributiva. Aún así, las propias expectativas que alimentó la adhesión española a la Comunidad Europea y, sobre todo, la profundización tardía en el desarrollo de políticas de gasto social en España propiciaron la disminución de la desigualdad y la pobreza, justo cuando en la mayoría de los países europeos se registró el proceso contrario. En las dos décadas posteriores y hasta el momento presente, el mantenimiento durante muchos años de un ritmo alto de crecimiento económico y de creación de empleo no fue suficiente, sin embargo, para seguir avanzando en la senda de la convergencia. Entre otros factores, destacan, como se ha señalado, la falta de estabilidad del empleo creado, la insuficiencia de las remuneraciones en determinadas ocupaciones y, muy especialmente, el alejamiento de las cifras de gasto social españolas del promedio de la Unión Europea. Ésta es, sin duda, una clave explicativa fundamental de la amplia distancia que todavía nos queda por recorrer si se pretende conseguir cierta equiparación con los niveles de vida europeos. Lejos de cerrar la brecha en los niveles relativos de Documentación Social 157

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gasto social respecto a la UE, la experiencia registrada, al menos desde mediados de los años noventa hasta el ecuador de la siguiente década, fue de ampliación de las distancias. En resumen, el análisis realizado de la evolución relativa de España en Europa nos lleva a hablar de una gran oportunidad desaprovechada para haber logrado un mayor acercamiento en indicadores básicos para el bienestar social. Esta afirmación es especialmente pertinente si se ponen en relación los indicadores directos de los ingresos y las condiciones de vida de los hogares con el comportamiento de la economía española en el período inmediatamente anterior a la crisis: la evidente mejora en términos macroeconómicos no se correspondió con un proceso similar de convergencia en el ámbito social. La mayor vulnerabilidad encontrada para determinados grupos permite anticipar, además, que aunque se recuperen en el largo plazo los niveles de empleo anteriores a la crisis esta hipotética mejora no será una condición suficiente para la convergencia. Sólo elevando el gasto social a los niveles que deberían corresponder a nuestra renta per cápita podrá alcanzarse una mayor convergencia en aspectos tan relevantes para nuestro desarrollo social.

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6 Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la estrategia Europa 2020 Miguel Ángel Malo Profesor de Fundamentos de Economía, Universidad de Salamanca [email protected]

Fecha de recepción: 15/03/2010 Fecha de aceptación: 12/04/2010

Sumario 1. Introducción. 2. La situación actual: formas de flexibilidad contractual y precariedad. 3. Los desafíos de la estrategia Europa 2020 en cuanto a flexibilidad laboral y precariedad. 4. Conclusiones. 5. Bibliografía.

RESUMEN En este artículo se hace un análisis comparativo de la relación entre el empleo a tiempo parcial y la temporalidad con la precariedad (en términos de riesgo de pobreza). Se muestra que los países con mayor tasa de temporalidad tienen a la vez mayores riesgos de pobreza (incluso para los ocupados) y al contrario para los países con mayor porcentaje de empleo a tiempo parcial. Se reflexiona sobre las implicaciones de estos resultados sobre la transición a un sistema de flexiseguridad, constatándose la importancia de incrementar el gasto en políticas de mercado de trabajo (en especial en las activas). Palabras clave: Empleo a tiempo parcial, contrato temporal, pobreza, políticas activas, flexiseguridad.

ABSTRACT In this article, I present a comparative analysis on the relationship between part-time and temporary contracts with precariousness (understood as poverty risk). The results show that those

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countries with higher temporality rates have greater poverty risks, while the opposite is true for a higher percentage of part-time employment. I discuss some implications on the transition towards a flexicurity system, showing the relevance of increasing public expenditure on labour market policies, especially on active policies. Key words: Part-time, temporary contract, poverty, active policies, flexicurity.

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INTRODUCCIÓN

La estrategia Europa 2020 coloca el crecimiento económico como el objetivo primordial que permitirá conseguir otros objetivos deseables. Así, se dice que ese crecimiento debe ser inteligente, sostenible e inclusivo. De estas tres características, la que más directamente atañe a este artículo es el aumento sustancial del empleo, para conseguir gracias a ello la cohesión social y territorial. Pero tampoco conviene olvidar que un crecimiento inteligente, significa un empleo más productivo y, por tanto, con mayores requerimientos educativos y formativos. Esta nueva estrategia se plantea ante el fracaso que parece haber cosechado la ya vieja Estrategia de Lisboa en sus resultados de mercado de trabajo(1). Sin embargo sería cerrar los ojos a la realidad el no apreciar que la economía europea sí que ha experimentado durante la última década un aumento del empleo y una disminución del desempleo que parecían dejar atrás los viejos lugares comunes sobre la euroesclerosis o sobre la rigidez de los mercados de trabajo europeos. Este proceso sólo se ha visto truncado con la actual recesión, en especial a partir del segundo semestre de 2008, siendo España uno de los ejemplos más visibles en la Unión Europea (UE) de ascenso del empleo durante la última década, para ver caer el empleo y crecer el paro de forma inusitada con la actual crisis. Cabe preguntarse si ese aumento del empleo ha sido a costa de la precariedad o no. Economistas como Tito Boeri así lo afirman: la pasada caída del desempleo y el gran aumento del empleo han estado acompañados de un deterioro de la percepción de los trabajadores sobre la seguridad en el mercado de trabajo, debido a que se habría incrementado el riesgo de perder el empleo y a que el aumento del empleo se ha conseguido a costa de una disminución de la productividad (Boeri, 2009). Ese riesgo de perder el empleo está fuertemente asociado a la extensión de diferentes formas de flexibilidad laboral que se han ido implantando en distintos países europeos y a su relación con la precariedad. Por ello, vamos a proceder a analizar la relación entre las dos principales formas de flexibilidad (1) La evaluación de la Estrategia de Lisboa (con fecha 2 de febrero de 2010) se puede consultar en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/lisbon_strategy_evaluation_en.pdf

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laboral (el tiempo parcial y la temporalidad) y el riesgo de pobreza en diferentes países de la UE, tomando España como eje del análisis comparativo. Siempre con la finalidad de obtener enseñanzas que nos permitan valorar cómo conseguir el objetivo de la estrategia Europa 2020 de un crecimiento inclusivo.

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LA SITUACIÓN ACTUAL: FORMAS DE FLEXIBILIDAD CONTRACTUAL Y PRECARIEDAD

Para no perdernos en finuras conceptuales vamos a entender aquí precariedad por el mínimo terreno común compartido por la mayoría de discusiones conceptuales: un empleo que no es ni indefinido (en un sentido jurídico) ni a tiempo completo(2). Esta definición tiene ventajas prácticas en el contexto de este artículo: es útil para entender el caso español (muy centrado en la temporalidad) y, a la vez, nos permite comparar qué sucede a lo largo y ancho de la UE (donde la temporalidad convive con otros contratos atípicos). Adicionalmente, esto nos permite ver los diferentes caminos que han seguido los países europeos en pos de la flexibilidad, entendida ésta como una mayor capacidad de las empresas para hacer frente a las exigencias de unos mercados de productos con más competencia y más internacionalizados. Analizaremos si la intensidad en el uso de un instrumento u otro de flexibilidad puede estar asociada con diferentes resultados de mercado de trabajo, en concreto, con la tasa de ocupación como muestra de la capacidad de creación de empleo de una economía. En la misma línea, tener un empleo puede alterar de forma sensible el riesgo de pobreza (como forma extrema de precariedad), por lo cual también veremos si existe relación con el riesgo de pobreza en general y con el que sufren las personas con empleo en particular. Por último, la sensación de inseguridad de los trabajadores (y los riesgos de pobreza) pueden verse muy alterados por el gasto en los diferentes tipos de políticas de mercado de trabajo, por lo que nuestro análisis también incluirá el gasto que cada país realiza en políticas activas y pasivas. El gráfico 1 muestra, para 1998 y 2008, las tasas de ocupación, los porcentajes de empleo a tiempo parcial y las tasas de temporalidad en España(3) y en una serie de países de la Unión Europea cuya comparación es especialmente (2) Esto deja fuera formas de precariedad en el empleo consideradas por otros autores, como es el descenso del salario medio en una cierta ocupación o el empeoramiento de las condiciones de trabajo en ciertos puestos para trabajadores con contratos indefinidos a tiempo completo. También hay autores que consideran a los autoempleados como una de las formas de empleo no estándar. Sobre las limitaciones para el estudio de la precariedad que genera el uso de las categorías estadísticas habituales de trabajo temporal y tiempo parcial véanse Barbier (2005) y Laparra (2004, 2006). (3) La tasa de ocupación (o de empleo) como el número de personas con empleo dividido por el total de personas potencialmente activas. El porcentaje de empleo a tiempo parcial es la proporción de todo el empleo que se desarrolla a tiempo parcial. La tasa de tem-

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significativa: con los países modelo de flexiseguridad (Holanda y Dinamarca); con países con gran tradición de pacto entre agentes sociales (Austria y Suecia); con países centrales de la UE por su peso económico (Alemania, Francia y Reino Unido); y con países del sur europeo (Portugal, Italia y Grecia). Gráfico 1. Tasas de ocupación, porcentajes de empleo a tiempo parcial y tasas de temporalidad. Países seleccionados de la UE Correlaciones (1997-2008): - Ocupación x T. Parcial: 72,5% - Ocupación x Temp.: -28,7% - T. Parcial x Temp.: -24,1%

Dinamarca Holanda Suecia Austria Reino Unido

Tasa de temporalidad 2008

Alemania

Tasa de temporalidad 1998

Portugal

Porc.Empleo a tiempo parcial 2008

Francia

Porc.Empleo a tiempo parcial 1998

España

Tasa de ocupación 2008

Grecia

Tasa de ocupación 1998

Italia 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Fuente: Encuestas de Población Activa, Eurostat.

El primer rasgo llamativo del gráfico 1 es que los países con mayor tasa de ocupación son precisamente los modelos de flexiseguridad, Holanda y Dinamarca. En ambos, pero en especial en Holanda, el porcentaje de empleo a tiempo parcial es elevado. Se aprecia, sin embargo, que los países con tasas de temporalidad más altas (España y Portugal) tienen tasas de empleo en los niveles medios, aunque el valor de la tasa de temporalidad de Holanda en 2008 está sólo ligeramente por debajo del 20%, al igual que la de Suecia. Para corroborar esta impresión visual se han calculado las correlaciones entre estas tres variables usando datos desde 1997 a 2008 para todos los países poralidad (convencional) se define como el porcentaje de asalariados cuyo contrato es temporal. Todos los datos se refieren al rango de edad de 15 a 64 años, como es habitual en casi todos los análisis comparativos de la UE.

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considerados. El resultado se muestra en el lado derecho del mismo gráfico. Existe una fuerte correlación directa entre la tasa de ocupación y el porcentaje de empleo a tiempo parcial, un 72,5%. Sin embargo, la correlación entre la tasa de ocupación y la tasa de temporalidad es inversa, alcanzando el -28,7%. Finalmente, la asociación entre el porcentaje de empleo a tiempo parcial y la tasa de temporalidad es inversa, con un valor de -24,1%. Aunque ninguna de estas correlaciones implica causalidad, sí que nos permiten argumentar que las dos principales formas de flexibilidad contractual de hecho no se dan a la vez, sino que la visión de conjunto que proporcionan los datos es que más bien son sustitutivas. ¿Cuál es la asociación entre cada una de estas dos formas de flexibilidad contractual y los riesgos de pobreza de cada país? En el gráfico 2 se observa que aquellos países con elevado porcentaje de empleo a tiempo parcial tienen a la vez menores riesgos de pobreza, tanto para la población en general como para la población ocupada en particular. Por el contrario, los países con elevada tasa de temporalidad tienen a la vez riesgos de pobreza más altos, pero en especial para la población ocupada. Gráfico 2. Riesgo de pobreza para toda la población y para la población ocupada, tasa de temporalidad y porcentaje de empleo a tiempo parcial. Países seleccionados de la UE Correlaciones (2005-2008): - T. Parcial x Pobr. Todos: -71,2% - T. Parcial x Pobr. Ocup: -75,6% - Temp x Pobr. Todos 21,0% - Temp x Pobr. Ocup 28,0%

Reino Unido Suecia Portugal Austria

Tasa de temporalidad 2008 Holanda

Tasa de temporalidad 2005 Italia

Porc.Empleo a tiempo parcial 2008

Francia

Porc.Empleo a tiempo parcial 2005

España

Riesgo de pobreza (población ocupada) 2008

Grecia

Riesgo de pobreza (población ocupada) 2005

Alemania

Riesgo de pobreza (toda la población) 2008

Dinamarca

Riesgo de pobreza (toda la población) 2005 0

10

20

30

40

50

Fuente: Encuestas de Población Activa y Encuestas de Condiciones de Vida, Eurostat. Nota: el riesgo de pobreza se define como porcentaje de personas en hogares con ingresos por debajo del 60% de la renta mediana equivalente.

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Para corroborar esta impresión, se han calculado de nuevo las correlaciones lineales (con todos los datos de 2005 a 2008). Cabe destacar cómo la asociación positiva entre temporalidad y riesgo de pobreza se incrementa del 21 al 28% cuando pasamos de considerar toda la población a considerar la población ocupada. Es decir, la temporalidad está asociada con mayores riesgos de pobreza precisamente para aquellas personas que podrían tener un contrato temporal (aquellos que están trabajando). En definitiva, cada forma de flexibilidad contractual está asociada de forma distinta con los riesgos de pobreza, estando las ventajas del lado del porcentaje de empleo a tiempo parcial y las desventajas del de la tasa de temporalidad. España estaría en una de las peores situaciones dentro de los países europeos considerados: con la tasa de temporalidad más elevada, con uno de los porcentajes de empleo a tiempo parcial más reducidos y con riesgos de pobreza más altos, sobre todo para la población ocupada, junto con una de las tasas de ocupación más bajas (incluso en 2008). En una situación con cierto parecido a la de España se encuentra Portugal. Por el contrario, los países modelo de flexiseguridad (Holanda y Dinamarca) parecen acumular todas las posiciones ventajosas, incluso considerando que Holanda tiene una tasa de temporalidad que no está entre las más bajas, como ya vimos con anterioridad. Algo semejante sucede con Austria y Suecia. Por supuesto, es posible (y presumible) que las actuaciones de los gobiernos estén marcando la diferencia, dado que los riesgos de pobreza observados incorporan la acción correctora de las políticas de protección. El gráfico 3 muestra la asociación entre el gasto en políticas de mercado de trabajo (activas y pasivas) y las dos formas de flexibilidad contractual consideradas. Se puede ver una asociación inversa entre el gasto en políticas activas y pasivas y los dos riesgos de pobreza considerados. En cuanto al gasto y las dos formas de flexibilidad en los contratos, la asociación es siempre positiva: mayores porcentajes de empleo a tiempo parcial y mayores tasas de temporalidad están relacionadas con más gasto. Estas impresiones generales se corroboran con el cálculo de las correlaciones. Éstas permiten ver con claridad que las políticas activas están relacionadas con menores riesgos de pobreza para la población en general que para la población ocupada (-73% versus 65%), mientras que el gasto en políticas pasivas reduce más el riesgo de pobreza de los ocupados que el de toda la población (-46,2 y -51%, respectivamente). También hay diferencias relevantes entre tiempo parcial y temporalidad. Mientras que el gasto en políticas activas está más correlacionado con mayores porcentajes de empleo a tiempo parcial (35,5%) que con mayores tasas de temporalidad (24%), sucede lo conDocumentación Social 157

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trario con las políticas pasivas (31,1 para tiempo parcial frente a 40% para temporalidad). Gráfico 3. Gasto en políticas activas y pasivas en relación con el PIB (en tantos por mil), riesgos de pobreza de toda la población y de la población ocupada, porcentajes de empleo a tiempo parcial y tasas de temporalidad en 2007. Países seleccionados de la UE Correlaciones:

Reino Unido

ActivxPobr. Todos: ActivxPobr. Ocup: PasivxPobr. Todos: PasivxPobr. Ocup: ActivxT. Parcial: ActivxTemp: PasivxT. Parcial: PasivxTemp:

Suecia Portugal Austria Holanda

-72,8% -64,9% -46,2% -51,0% 35,5% 23,9% 31,1% 39,6%

Italia

Tasa de temporalidad 2007

Francia

Porc.Empleo a tiempo parcial 2007 España

Riesgo de pobreza (población ocupada) 2007 Riesgo de pobreza (toda la población) 2007 Gasto Políticas Pasivas 2007

Grecia Alemania

Gasto Políticas Activas (sin intermediación laboral) 2007

Dinamarca 0

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20

30

40

50

Fuente: Encuestas de Población Activa y Encuestas de Condiciones de Vida y Labour Market Policy Database (Eurostat). Nota: el gasto en políticas está en tantos por mil para facilitar la representación gráfica. Las correlaciones están calculadas con todas las cifras en tantos por ciento. Se usa 2007 porque es el último año con datos disponibles para todas las variables del gráfico.

La relación directa entre ambos tipos de gasto en políticas de mercado de trabajo y las dos formas de flexibilidad apunta a que tanto un incremento del tiempo parcial como un incremento de los contratos temporales está relacionado con una mayor movilidad laboral y por tanto más gasto. Sin embargo, los riesgos asociados con la mayor flexibilidad no son iguales para el tiempo parcial y la temporalidad. Hemos podido apreciar que mientras que los países con más recurso al tiempo parcial tienen tasas de ocupación más altas y menores riesgos de pobreza, ocurre lo contrario con el mayor recurso a la temporalidad (aunque con algunos matices para el caso de la tasa de ocupación). La 124

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Empleo, flexibilidad y precariedad: los desafíos de la estrategia Europa 2020

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situación de España es una de las peores, acumulando todos los problemas que hemos visto que se asocian con una alta temporalidad(4).

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LOS DESAFÍOS DE LA ESTRATEGIA EUROPA 2020 EN CUANTO A FLEXIBILIDAD LABORAL Y PRECARIEDAD

¿Cómo conseguir un crecimiento económico inclusivo siguiendo las ideas de la estrategia Europa 2020? Una respuesta rápida y sencilla sería decir que el crecimiento del empleo no debe generar precariedad. Si aceptamos que las empresas necesitan alguna forma de flexibilidad para poder hacer frente a unos mercados más competitivos, entonces se trata de adoptar formas de flexibilidad que potencialmente tengan menores efectos negativos sobre el bienestar de los trabajadores junto con modelos de protección social que palíen esos potenciales efectos negativos. Hemos visto que hay países que parecen acumular buenos resultados, como Dinamarca y Holanda. Aunque en Holanda la temporalidad no es anecdótica (está sólo algo por debajo del 20%), en ambos la temporalidad tiene una importancia menor frente al trabajo a tiempo parcial. Al mismo tiempo, su gasto en políticas activas y pasivas de mercado de trabajo es considerable. Estos son los países que desde la propia Comisión Europea se ponen como ejemplos de flexiseguridad, es decir, de sistemas económicos que consiguen dar flexibilidad a sus empresas dando al mismo tiempo seguridad a sus trabajadores. Ahora bien, la filosofía de esa seguridad se basa en proteger a las personas y no a los puestos de trabajo. Como se resumía en el último párrafo del anterior apartado, el caso de España ofrece una combinación de malos resultados (sobre todo en términos de riesgo de pobreza) junto con la mayor utilización de los contratos temporales, la forma de flexibilidad que hemos visto que está más asociada a la precariedad (en la forma en que la hemos medido). Siguiendo el juego de palabras de la flexiseguridad, si hubiera que ponerle un nombre al caso español sería el de flexiprecariedad, porque consigue la flexibilidad para las empresas llevando precariedad a los trabajadores, con una distribución del gasto en políticas más vinculado a las pasivas que a las activas. Finalmente, la filosofía de protección del caso español está más en la línea de la protección del puesto de trabajo que en la de la protección de las personas. (4) Tal vez con la salvedad de una favorable evolución de la tasa de ocupación hasta la llegada de lo peor de la actual crisis económica, registrado en 2009 y que apenas se puede ver en el análisis anterior porque las necesidades de contar con datos para todos los países de todas las variables (en especial los riesgos de pobreza) no ha permitido usar datos de 2009.

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Posiblemente, el mayor desafío que se plantea es el de cómo gestionar la movilidad de los trabajadores en la consecución de un nuevo equilibrio de flexibilidad y seguridad. Tomemos como punto de referencia Dinamarca y Holanda como ejemplos de combinación de flexibilidad y seguridad que consiguen mantener la precariedad bajo mínimos. Como primer punto de diferencia respecto a España estaría el tiempo parcial. Por tanto, todo nuestro anterior análisis llevaría a que convendría sustituir la temporalidad por el tiempo parcial como vía de flexibilidad. Podría pensarse que esto conduciría a una menor rotación laboral en España, ya que el ajuste en términos de personas quedaría sustituido por un ajuste en las horas de trabajo. Si esto fuera cierto, Dinamarca y Holanda tendrían antigüedades medias en el empleo más altas que en España. El gráfico 4 muestra que no es así. Gráfico 4. Antigüedades medias de los asalariados (total y por intervalos de antigüedad). Países seleccionados de la UE Francia

Italia

Alemania

Holanda Total 10 años y + 5 a