PRIMERA PARTE

Luchas laborales y cívicas

Alvaro Delgado LAS NUEVAS RELACIONES DE TRABAJO EN COLOMBIA

Antes que un ensayo sobre el tema, esta ponencia recoge diversos criterios vertidos en la prensa colombiana en torno de los cambios operados en los últimos años en las relaciones laborales. La capacidad negociadora de los trabajadores colombianos es relativamente baja dentro del conjunto de países latinoamericanos. Indagaciones hechas por la Escuela Nacional Sindical (ENS) para los años 1987-1988 establecieron que en el caso de Antioquia se beneficiaba de convenciones colectivas sólo el 15% de los asalariados de los sectores privado y público juntos; en el comercio, el 0,73%, y en el transporte, el 4,5%1. Contratos colectivos de trabajo en 4 países del Grupo Andino, 1990-1996 País

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Colombia*

660

437

468

nd

496

516

607

Ecuador

334

313

308

221

216

197

206

Perú**

1.762

1.402

401

1.059

883

803

623

Venezuela

nd

nd

1.139

814

924

879

594

*Convenciones colectivas de trabajo solamente. ** Distorsión ocasionada por falta de información oficial. Fuente: Oficina Internacional del Trabajo. Marleen Rueda Catry y otros, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva. Documento de trabajo N2 88, 1998, p. 26.

Norberto Ríos. Revista de la ENS, N2 17, diciembre de 1989, p. 35.

[ 52 ]

ALVARO DELGADO

En el conjunto de la Comunidad Andina de Naciones la negociación colectiva experimenta un fuerte retroceso que [...] se manifiesta en una disminución del número de convenios firmados y de trabajadores cubiertos, en un empobrecimiento de sus contenidos y en una pérdida de peso de la negociación de rama frente a la negociación de empresa o individual. Las causas que explican esta marcha atrás son múltiples, pero están estrechamente ligadas a una pérdida del poder negociador de los sindicatos. Las reformas en las legislaciones laborales de los países andinos, estrechamente relacionadas con un entorno económico cambiante, han tenido sin duda un fuerte impacto en las organizaciones de trabajadores. En Venezuela, por el contrario, ha sido precisamente el Estado el que ha impulsado la firma de acuerdos colectivos2. La negociación por rama o sector de la economía es relativamente alta en Argentina (70% de la negociación total de 1995) y México (95%, en 1994), y mucho menor en los países de bajo nivel de negociación, como Colombia, donde su participación es de 15% aproximadamente 3 . La negociación colectiva, y sobre todo la sectorial, se sostiene en los países desarrollados sólo como resultado de persistentes luchas de los trabajadores. "En Francia se observa una tendencia al aumento del número de convenios colectivos de empresa desde principios del decenio de 1980, que se aceleró a partir de 1990, ya que pasó de 6.496 ese año a 8.550 en 1995. Se señala, sin embargo que, en Francia, aun ocu-

2

Marleen Rueda Catry y otros, "Tendencias y contenidos de la negociación colectiva". Oficina Internacional del Trabajo. Documento de trabajo N- 88, 1998, p. 25. 3 Oficina Internacional del Trabajo, El trabajo en el mundo. Relaciones laborales, democracia y cohesión social, 1997-1998. Ginebra, 1998, p. 167.

Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia

[ 53 ]

p a n d o un lugar central en el sistema de negociación, los convenios colectivos sectoriales, salvo en algunos sectores, han solido tener en la empresa un impacto menor que en otros países europeos, en particular en materia de salarios. La negociación colectiva en los países andinos es fundamentalmente de empresa. Los acuerdos de rama son prácticamente inexistentes en Perú, Bolivia y Ecuador y constituyen una excepción en Colombia" 4 , y es extendido el criterio de que mientras no haya colaboración del Estado, no habrá mejora en la negociación colectiva en general. Eso lo dice el ejemplo de Venezuela y en cierta manera el de Bolivia. El contenido de la negociación colectiva es bajo en el área y en muy elevada proporción está relacionado con el salario, debido a la inflación histórica que estos países han soportado. Es común oír la opinión de que desde principios de los años ochenta "no se ha conseguido ninguna gran conquista nueva" 5 : La debilidad de las organizaciones de trabajadores, los cambios en la organización de la producción, laflexibilizacióny las dificultades que establece en ocasiones la legislación laboral, hacen que exista poca innovación en los temas tratados y que la escasa innovación se dirija a limitar los efectos negativos que la flexibilización de los procesos de producción puede tener sobre los trabajadores6. Con su proyecto de minimización del Estado y eliminación del sindicalismo, lo que el nuevo modelo económico mundial persigue en el mercado de trabajo libre es hacer que las decisiones y responsabilidades del contrato de trabajo recaigan exclu-

4 5 6

Marleen Rueda Catry y otros, op. cit., p. 27. Ibid., p. 32. Ibid., p. 30.

[54:

ALVARO DELGADO

sivamente en el trabajador individual 7 . En la nueva puja de las relaciones laborales en Colombia debe observarse que el nuevo modelo está exigiendo indeterminar todavía más el mercado de la fuerza de trabajo, intento que tiene la demanda de reformar las leyes 50 de 1990 y 100 de 1993. Por eso los gremios no tienen empacho en proponer el salario integral para sueldos de dos salarios mínimos en adelante e incluso para todo nivel salarial, como lo hicieron en julio de 1998 Fedesarrollo, Fenalco y el ministro de Hacienda Camilo Restrepo. Imponer el reino del salario integral, opinan algunos economistas; equivaldría a abandonar a discreción del capital la distribución de la riqueza nacional producida: Estos movimientos hacia el mercado aparecen rompiendo los principios clásicos de la normatividad laboral: reconocimiento de la desigualdad en las relaciones entre las fuerzas del capital y del trabajo, irrenunciabilidad de los derechos básicos de los trabajadores y protección "especial" a las relaciones generadas por los vínculos laborales8. La cuestión clave para los sindicatos sería averiguar cuáles son sus puntos débiles y qué es lo que está en su mano hacer para mejorar los contenidos de la negociación colectiva. Los sindicatos deberían establecer una estrategia que incluyese una serie de puntos ineludibles: cuáles son los temas prioritarios para los trabajadores, y analizar si son compatibles con los intereses de la empresa de forma realista; establecer a qué nivel se quiere negociar y definir posiciones; para conseguirlo, se debe estudiar asimismo cómo adquirir una mejor representación. Tras realizar este análisis, quedaría ver si la forma-

7

Hernando Torres Corredor, en Universidad Nacional, Universidad de Cartagena. El trabajo en los noventa, 1994, p. 46. 8 Ibid., p. 47.

Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia

[ 55 ]

ción de los representantes de los trabajadores es suficiente o si se pudiese mejorar para reforzar su capacidad negociadora9. En la liza de la negociación laboral, desde luego, no están todos los que son. En el escenario nacional aparecen solamente las grandes organizaciones de asalariados, que, en el caso colombiano, están en el área pública: La mayor movilización en el sector público se explica por ciertas peculiaridades propias. La primera es la dimensión de las unidades de producción y la homogeneidad de los estatutos de personal, que, como en el caso de las grandes empresas privadas, facilitan la sindicación. La segunda consiste en que el empleador está solo frente a un gran número de trabajadores, lo cual fomenta el traspaso de autoridad a los sindicatos. Aunque hay excepciones, [...] el sector público reconoce en general la razón de ser de los sindicatos. Una tercera particularidad es el carácter central del concepto de servicio público en las relaciones de trabajo, que refuerza la solidaridad. Ligado al origen público de los recursos, favorece la consulta que, en muchos países, sustituye a la negociación colectiva, y autoriza restricciones, a veces considerables, en materia de negociación y de huelga que serían más difíciles de aceptar en el sector privado. Por último, esas diferencias características dan a la movilización del personal, incluso cuando apunta a la obtención de ventajas económicas, una dimensión política que rara vez tiene en el sector privado (por ejemplo, en el caso de los conflictos en el sector de la sanidad). Naturalmente, en la inmensa mayoría de los países el sector público ha cambiado profundamente hace ya años, por lo que se parece más al sec-

9

Marleen Rueda Catry y otros, op. cit., p. 33.

56 ]

ALVARO DELGADO

tor privado. Han hecho aparición las fuerzas del mercado, en forma de privatizaciones o de una competencia entre ciertos servicios y el sector privado, y se han comprimido los costos. Se han implantado normas de perfeccionamiento de los recursos humanos, acompañadas de una descentralización de las decisiones en ciertos campos. Ahora bien, las singularidades antes mencionadas seguirán caracterizando al sector público. Aún parcialmente diversificados, los estatutos de personal se refieren siempre a un gran número de trabajadores, los límites presupuestarios siguen determinándose en el nivel central y el servicio público es un concepto que tenderá más bien a refor-

Las grandes concentraciones de asalariados imprimen a la vez características a la negociación de las condiciones de trabaj o y a la relación de los sindicatos con sus entidades jerárquicas. Los sindicatos fuertes no recurren siempre a las centrales sindicales o federaciones en materia de apoyo para un proceso de negociación colectiva, son autosuficientes y en algunos casos tienen mayores recursos que las propias centrales. Son los sindicatos más débiles los que tienen mayores dificultades y necesitan de las centrales y federaciones sindicales. Sin embargo, la posibilidad de que las instancias superiores del movimiento sindical logren atraer a los sindicatos locales, sea cual fuere su fortaleza, dependerá de la capacidad de articulación e interpretación de las demandas y de la capacidad para ofrecer a los sindicatos legitimidad, eficiencia y autosostenimiento11.

Oficina Internacional del Trabajo, op. cit., p. 145. Marleen Rueda Catry y otros, op. cit., p. 48.

Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia

l 57 ]

El descenso en la negociación colectiva de trabajo en Colombia aparece hoy interrumpido casi exclusivamente por las acciones del sector público. De acuerdo con un estudio de la ENS12, la flexibilidad contractual se ha fortalecido y generalizado a partir de la Ley 50 de diciembre de 1990, de la Ley 60 de 1990 y de los decretos de reestructuración del Estado del 28 de diciembre de 1991, expedidos al amparo del artículo 20 transitorio de la Constitución del mismo año. Como consecuencia, el contrato de término definido "hace en la práctica imposible la sindicalización, puesto que la afiliación a los sindicatos por parte de estos trabajadores se convierte en motivo para la no renovación del contrato de trabajo. Este fenómeno ha estado convirtiendo a los sindicatos en organizaciones de trabajadores antiguos que, poco a poco, se extinguen por la jubilación de sus miembros", como ocurrió en Propal. La Ley 50 "propició la eliminación de miles de contratos de trabajo, entre otros, con trabajadores colocadores de chance en puestos fijos de venta, y la imposibilidad de reivindicar un contrato de trabajo en el caso de los vendedores de seguros". En el caso estatal aparecen los contratos administrativos de prestación de servicios, que no reconocen ningún derecho laboral social. "Del total de empleados estatales se estima que 25% de ellos laboran bajo esta modalidad", la cual creció sobre todo después de la expedición de la Ley 80 de 1993, que eliminó la prohibición de despido sin causa justa después de diez años de servicio. El trabajador nuevo o antiguo que se afilia al sindicato o adopta conductas notoriamente combativas es despedido sin mayor problema. Las normas produjeron no menos de 40.000 despidos en el área estatal; desaparecieron sindicatos enteros: ferroviarios, portuarios, obreros de Obras Públicas o de los extintos ICT e Inderena, o fueron reducidos a su mínima

Norberto Ríos. Revista de la ENS, N 2 41, octubre de 1996.

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ALVARO DELGADO

expresión, como ocurrió en el Ministerio de Hacienda y el DAÑE. Como señala Ríos en su artículo ya citado, "Entre 1990 y 1994 han entrado en receso o han sido liquidados en Colombia cerca de 514 sindicatos", con unos 95.229 afiliados. "Hoy escasamente está sindicalizado el 6% de la población económicamente activa". Las reformas legislativas aprobadas a partir de 1990, la reestructuración empresarial con motivo de la mal llamada "apertura económica" del país al mercado globalizado, y el mismo enfriamiento de los ideales de solidaridad internacional que acompañó al derrumbe del campo socialista, profundizaron al máximo la crisis del movimiento sindical colombiano, puesta de manifiesto desde mediados de los años ochenta, uno de cuyos frutos fue, paradójicamente, la aparición de la CUT. El conjunto de la red organizativa sindical -y con mayor contundencia la parte del capital privado- fue severamente destrozado, muchos sindicatos desaparecieron y buena parte de los que lograron sobrevivir en los últimos diez o quince años se convirtieron en organizaciones minoritarias dentro de las empresas. El empresariado vio entonces el camino expedito para introducir las nuevas formas de relación laboral directa con sus empleados, sin el estorbo de la mediación sindical. El resultado ha sido el descenso sostenido de las convenciones colectivas de trabajo y el consecuente incremento de los pactos colectivos, fenómeno que puede observarse con mayor fuerza a partir de 1989. Los funcionarios gubernamentales y los diarios han creado en la opinión pública la idea de que los trabajadores colombianos son altamente conflictivos. El seguimiento de los conflictos colectivos de trabajo en los últimos cuarenta años, sin embargo, dice todo lo contrario y confirma que las huelgas constituyen una ínfima porción de los desenlaces. En los años noventa se acentuó la tendencia a encontrar los acuerdos en la etapa de negociación directa, por lo menos en los predios de la gran industria, luego de que durante un largo período, entre los años sesenta

[59]

Las nuevas relaciones de trabajo en Colombia

Promedio anual de contratos colectivos de trabajo, 1982-1996 Período

Totales

1982-1989

886

1990-1996 1982-1996

Convenciones

%

Pactos

%

655

74,0

231

26,0

824

531

64,0

293

36,0

882

624

71,0

258

29,0

Fuente: oír. Julio Puig y otros, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en Colombia, 1990-1997. Resumen ejecutivo, p. 4 (copia del original).

Etapas de conclusión de la negociación de convenciones en la gran industria colombiana Abril de 1990 Etapas

Diciembre de 1993

Diciembre de 1996

Número

%

Número

%

Totales

108

100,0

112

100,0

115

100,0

Arreglo directo

48

44,4

67

68,8

99

86,1

Mediación*

35

32,4

0

0

0

0

Prehuelga

19

17,6

22

19,6

10

8,7

Huelga

5

4,6

9

8,1

3

2,6

Laudo arbitral

1

1,0

4

3,5

3

2,6

Número

%

* Es abolida a partir de 1991. Fuente: Julio Puig y otros, Tendencias y contenidos de la negociación colectiva en Colombia, 1990-1997. Resumen ejecutivo, p. 4 (copia del original).

y ochenta, la mayor parte de las negociaciones se zanjaba, bien en la etapa de conciliación, bien en la de mediación con que la ley la reemplazó. Es verdad que el nuevo marco legal no deja una solución alternativa diferente a la huelga o el arbitramento, pero de todas maneras la negociación laboral se ve beneficiada con el acento puesto en la relación directa de empleadores y empleados.

[ 60 ]

ALVARO DELGADO

Los pactos colectivos - q u e excluyen la mediación del sindicat o - entraron con mucha fuerza desde el principio de la crisis. De acuerdo con la ENS, 18 de los 28 pactos colectivos suscritos en Antioquia en 1987 se presentaron en la manufactura, donde la mayoría de las empresas daba ocupación a más de cien trabajadores, "número más que suficiente para constituir sindicato". En Fabricato el pacto, que benefició a 2.066 trabajadores, "prácticamente tiene en la disolución al sindicato". Aunque los pactos rebajaron de 51 a 28 entre 1986 y 1987, de ellos se beneficiaron 4.084 trabajadores, de los cuales el 80,4% pertenecía a la manufactura 13 . El proceso de apertura económica ha estimulado los pactos: Aunque la legislación laboral establece que allí donde existan sindicatos y éstos agrupen a más de la tercera parte de los trabajadores en una empresa no puede haber pactos colectivos, los empresarios están acudiendo a diversas modalidades para imponer este mecanismo que sólo favorece sus intereses. El mecanismo más utilizado es el de ofrecer dádivas económicas, como primas extralegales, para que los trabajadores renuncien al sindicato y a la convención colectiva y se adhieran al pacto, mecanismo que generalmente se acompaña de estrategias más sutiles, como amenazar con despidos, desmejorar las condiciones de trabajo o excluirlos definitivamente de cualquier mejora salarial o prestacional, al mismo tiempo que se niegan a discutir los pliegos de peticiones con los sindicatos o dilatan indefinidamente las negociaciones mientras realizan un trabajo de zapa que finalmente coloca al sindicato en condiciones precarias para negociar la convención; otras veces arremeten abiertamente contra los afiliados y los derechos de los sindicatos, mediante despidos selectivos que tienen como pro-

Revista de la ENS, N2 13-14, diciembre de 1988.

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[ 61 ]

pósito intimidar y desmoralizar a las bases para luego colocar al sindicato en situación minoritaria y venirse luego con la propuesta de pacto; otras, aislan a las juntas directivas de sus bases mientras realizan todo un trabajo de debilitamiento de la organización sindical que crea las condiciones para imponer el pacto colectivo violando toda legalidad laboral y desafiando al propio Ministerio de Trabajo, que se limita a imponer multas insignificantes. [...] Aunque la legislación establece un mecanismo específico que regula la convocatoria y la realización de pactos colectivos, éstos son impuestos de la manera más arbitraria, sin asambleas de trabajadores que aprueben el petitorio y elijan a sus representantes [...] Esta estrategia [...] se convierte a la larga en un bumerang para los propios sectores patronales, en la medida en que se cierran vías naturales y civilizadas para la resolución de los conflictos obrero-patronales14. Se supone que los pactos se ajustan a las expectativas de los empleadores que los imponen, pero ellos están tan engolosinados con la idea de acabar del todo con los sindicatos, que no vacilan en desconocer los compromisos que adquieren con aquéllos. Que los trabajadores buscan acuerdos que descarten el recurso a medidas extremas lo confirma la utilización que hicieron del recurso de tutela antes de que la Corte Constitucional recortara los alcances del mismo, por sentencia del 10 de diciembre de 1998, de acuerdo con la cual "La tutela es improcedente para obtener el reintegro y el pago de salarios dejados de percibir, cuyas pretensiones son propias de la jurisdicción especial del trabajo" 15 , y que "resulta claro que la jurisdicción laboral es la

14 15

Héctor Vásquez, Revista de la ENS, N 2 34, octubre de 1994, p. 6. El Tiempo, diciembre 10, 1998, p. 3A.

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competente para conocer de los conflictos que se susciten por razón del tuero sindical de los empleados públicos". Una investigación de Mario Jaramillo 1 6 refiere que, de 615 sentencias proferidas por la Corte Constitucional en 1992, [...] más de la tercera parte hizo referencia a asuntos laborales. Y el 95,8% de ellas fueron promovidas por la acción de tutela. En 1993, hasta el I o de septiembre, la Corte Constitucional se había pronunciado con 376 sentencias. Una quinta parte de ellas en temas laborales. Y el 87,6% de los casos estudiados en esta área respondieron al ejercicio de la nitela. El 90,8% de las acciones de tutela laborales adelantadas en 1992 están relacionadas directamente con la protección de los derechos del trabajadores, y en menor volumen con la constitucionalidad de algunas normas y con la seguridad social. El 24,6% de las acciones de tutela laborales promovidas en los ocho primeros meses de 1993 se refieren a la protección de los derechos del trabajador, y ei 46,5% resolvieron asuntos de seguridad social. Merece considerarse el hecho de que en el lapso 1994-1996, en medio de un importante descenso de los índices de desempleo, la negociación colectiva encontró un ambiente favorable a la concertación, y los ceses de labores disminuyeron. No puede descartarse que el fenómeno obedeciera a una moderación de las demandas laborales ante los efectos políticos de la reestructuración empresarial, entre ellos la desaparición o el acentuado debilitamiento orgánico de los sindicatos. Es significativo el hecho de que importantes conflictos (Cerromatoso, Intercor,

Mario Jaramillo, Sindicalismo y economía de mercado, 1994, p. 59.

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í 63 ]

Coltejer, Telecom, Caja Agraria, Banco Cafetero, Banco de Colombia, Banco Industrial Colombiano, Banco Popular) se zanjaron sin las anunciadas huelgas, y que la mayoría de los anuncios de paro quedó en eso: anuncios. 4.500 servidores de Coltejer obtuvieron, en negociación directa, incrementos de 22,6%; en Intercor el reajuste fue de 24,5% y cobijó a 3.100 trabajadores; en el Banco Cafetero el aumento subió a 22%, y en Telecom, donde por primera vez, por motivo del cambio de carácter de instituto público a empresa industrial y comercial del Estado, se firmaba una convención colectiva, se conseguía 23% también en etapa directa. La distensión del conflicto laboral puede medirse también por el hecho de que en la Caja Agraria los trabajadores se sometieron finalmente a la prueba mayor: el licénciamiento de casi 5.000 de los 14.000 trabajadores que tenía el establecimiento a fines de 1991. Por lo demás, la retórica empresarial enderezada a que los asalariados entendieran la grave situación de crisis que atravesaban los negocios por culpa de la apertura al mercado universal en las condiciones de inequidad que imponía el capital multinacional alcanzó a ganar adeptos sinceros, sobre todo en empresas de impronta histórica, caras para la memoria de los trabajadores. En enero de 1994 -una vez más en negociación directa- se suscribió una nueva convención colectiva en Productora de Hilados y Tejidos Única, de Manizales, para beneficio de 814 servidores, y el presidente del sindicato -de conocidos antecedentes de lucha clasista- se permitió conceptuar que la negociación había sido "un acuerdo histórico que marcó un antes y un después en la compañía, si se tienen en cuenta los antecedentes laborales previos a la negociación del pliego". El directivo sindical agregó: Esta convención marca un hito en Única porque la política que adoptamos de participación, información y respeto hace

[ 64 ]

ALVARO DELGADO

que los trabajadores sean más conscientes y más personas que piensan y opinan. Éste es el primer fruto de la calidad total17. En el caso de la Fábrica de Hilazas Vanylon, de Bogotá, encontramos otro ejemplo de las concepciones de participación y concertación que aparecen en las relaciones laborales colombianas. A principios de 1998 la empresa, en concordato de acreedores desde principios de 1997 a causa de la desigual competencia del mercado internacional, tenía 600 empleados y proveía el 65% de la demanda de hilaza nacional. Quintex, su principal competidora, había desaparecido y Enka había abandonado en el mismo año esa línea de producción. El acuerdo concordatario contemplaba la venta de por lo menos el 51% de las acciones de Vanylon a un inversionista extranjero que garantizara la capitalización de la empresa y su crecimiento en los mercados nacionales e internacionales. La idea era que esa porción accionaria estuviese vendida en 1999. Entonces se había instaurado en Vanylon un panorama aparentemente desconocido en nuestro medio. Reinaban buenas relaciones con la empresa, bajo la enseña de una mayor producción y una mejor calidad. El presidente del sindicato, que había tomado el cargo apenas dos años atrás, en vez de disfrutar de permiso sindical realizaba labores de control y vigilancia como supervisor de mantenimiento. Trabajador supervisor con 33 años de servicios, "asegura que uno de los cambios más importantes es la conquista de la libertad" en el sentido de que los supervisores y jefes de sección tienen la autonomía que nunca antes tuvieron. "Se acabó la jerarquía y se ha reemplazado por el trabajo en equipo. Es que si la empresa estaba como estaba y no trabajábamos en equipo, no podíamos sacarla adelante" 18 . Se-

17 18

La República, enero 17, 1994, p. 8A. El Tiempo, marzo 16, 1998, p. 10B.

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1 65 ]

gún el dirigente sindical, el administrador impuesto por los acreedores para salvar la empresa había sido fogueado en varios casos similares: Cuando asumió, en Vanylon trabajaban más de mil personas produciendo la mitad de lo que hoy se logra [...] casi la mitad de los empleados sobraba: simplemente seleccionó a los mejores y suprimió cargos innecesarios. "Antes había ingenieros de turno, y teníamos mucha más gente de mando. Hoy en día solamente queda un coordinador dentro del grupo de supervisores y estamos trabajando eficientemente con el recurso humano para motivarlo y fomentar en él un sentido de pertenencia hacia la empresa", explica19. En la empresa minera caucana Industrias Puracé, creada en 1945 y apuntalada en el pasado por la desaparecida Celanese Colombiana, el drama de la supervivencia comenzó en los años setenta, mucho antes de la irrupción abrupta de la "apertura económica", y las características de su desenlace temporal se asemejan a las que han rodeado a Álcalis de Colombia. En 1996, cuando cerró la empresa, se producían unas 54.000 toneladas de azufre al año. El procesamiento de cada tonelada costaba 123.000 pesos, mientras que en el mercado externo valía 43.000 pesos... [...] desde el 14 de febrero [de 1998] los 164 trabajadores se convirtieron en accionistas de la empresa mediante un acuerdo avalado en Cali por la Superintendencia de Sociedades. La liquidación de la industria se inició el 17 de diciembre de 1996,

Ibid.

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ALVARO DELGADO

pero en medio de la pelea legal por el pago de las deudas y las obligaciones salariales, que ascienden a 1.000 millones de pesos, surgió esta idea que dejó contentos a todos. Ahora los trabajadores, en su mayoría indígenas puracé [sic; son paez, o paeces], tienen 24 meses para responder por el pasivo y para pagar los aportes de los empleados al Seguro20. Los incrédulos no saben que conocemos a fondo el funcionamiento de la mina y contamos con un grupo asesor de técnicos, abogados y economistas. Además, vamos a invertir las ganancias en nosotros. Eso antes no ocurría, dice Luis Enrique Guauña [sic], que pasó de ser presidente del sindicato a vocero de la junta de accionistas". Sólo 12 indígenas iniciaron el trabajo. El periódico cita palabras del nuevo patrono de la empresa: Siempre sobra comida porque por ahora sólo somos 12. La idea es que nosotros saquemos una carga mínima de azufre mientras adecuamos las instalaciones para funcionar al máximo con todos los mineros [...]. Las proporciones de precio se mantienen, pero ahora los mineros dicen que no van a competir con el azufre petroquímico sino que lo ofrecerán en estado puro para quienes requieran sus propiedades naturales. Desde luego, ante la crisis del modelo económico tradicional, empresarios y trabajadores se han comportado contradictoriamente. Al revés de lo ocurrido en Avianca a mediados de 1994, cuando los esfuerzos para impedir la extinción del mayoritario sindicato de empresa -también de vieja tradición de lucha clasista, primero en la CTC y luego en la CSTC- terminarían

El Tiempo, abril 5, 1998, p. 18A.

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en un modus vivendi forzado, el sindicato de la Federación Nacional de Cafeteros pedía por la misma época la convocación del tribunal de arbitramento para dirimir su petitorio. ¡Tal era el artificio para impedir la desaparición del organismo sindical! El Ministerio de Trabajo, sin embargo, rechazó la solicitud porque supuestamente había sido aprobada en asamblea del sindicato minoritario. O sea, el otrora importante sindicato de la empresa (filial además de CUT), con sede en Chinchiná, se había convertido en organización minoritaria; el movimiento sindical allí no tenía fuerza ni siquiera para impulsar una negociación directa, y pidió acceder a una instancia que el sindicalismo de clase siempre había repudiado por considerarla profundamente antidemocrática (empleadores y Estado contra trabajadores). La cuestión es que, en las condiciones colombianas de atraso de las relaciones laborales, el arbitramento tripartito, en no pocos casos, ha resultado menos perjudicial para los trabajadores que los enfrentamientos radicalizados y sin perspectiva de desenlace político. Ante la acentuada debilidad de las posiciones sindicales en todas partes, la apelación a los instrumentos de legalidad institucional no puede ser menospreciada por los trabajadores. Los ejemplos sobran. En noviembre de 1993 un petitorio elevado al Banco Popular por la Unión de Empleados Bancarios (UNEB) agotó la negociación directa y pasó al tribunal de arbitramento porque la empresa insistió en imponer un contrapliego. En febrero del año siguiente el tribunal emitió su laudo sin la firma del representante del sindicato, y la UNEB interpuso el recurso de homologación. El 25 de mayo del mismo año la Corte Suprema de Justicia declaró nulo el fallo, alegando extralimitación de funciones por parte del tribunal, con lesión de los intereses de los trabajadores. Fue anulado el período de vigencia de la convención, porque la UNEB había pedido un año y el tribunal acordado dos, y lo mismo pasó con varias cláusulas del laudo interpuestas por el contrapliego empresarial: impugna-

[ 68 ]

ALVARO DELGADO

ción de las elecciones sindicales, permisos sindicales, formas de pago de sueldos, procedimientos para aplicar sanciones, arbitramento de la Cámara de Comercio en las negociaciones de las dos partes, etc.21. En las grandes empresas estatales la inclinación a negociar se vio estimulada por las ventajas que el Estado ofreció a los sindicatos para crear fondos de pensiones y competir con ellos en el mercado financiero y de servicios. La fórmula fue: acepten la terminación del antiguo régimen de cesantías y pensiones de jubilación y nosotros les permitimos manejar fondos de pensiones y grandes contratos de servicios de salud a través de sociedades administradoras de pensiones. Ningún esfuerzo de concertación, sin embargo, ha parecido suficiente para cambiar la mentalidad violatoria de las leyes que prevalece en los recintos del capital. A principios de 1998 el Ministerio de Trabajo se veía precisado a sancionar a 50 empresas por omitir la afiliación y los aportes de ley al Instituto de Seguros Sociales, así como por remunerar a sus servidores con sumas inferiores al salario de ley. Los patronos descontaban la contribución a los trabajadores pero no pagaban nada al ISS, y entre los infractores figuraban personas jurídicas supuestamente "honorables": Croydon (en liquidación), Colmundo Radio, Hospital Infantil Lorencita Villegas, Banco Andino, etc. El Ministerio investigó mil empresas que daban ocupación a cerca de 66.000 trabajadores y encontró que el 26% de ellas dejaba de hacer los aportes de ley y, en calidad de morosas, debían al ISS más de $4.200 millones, sin contar los intereses causados22.

21 22

El Espectador, mayo 26, 1994, p. 2B. El Espectador, marzo 1°, 1998, p. 8B.

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LA NEGOCIACIÓN SECTORIAL

El camino transitado por los conflictos en la industria bananera, las empresas de energía eléctrica y Ecopetrol contribuye a delinear, más que ninguno otro, las características que reviste la negociación colectiva en la actualidad. Se trata de un proceso que encarna el doble sentido en que se presenta el mundo de fin de siglo para el conjunto del movimiento sindical colombiano: el esfuerzo por modernizar sus estructuras y, en esencia, por erigir la organización sectorial, y el esfuerzo por meter el país entero en la cabeza de los dirigentes sindicales. Es una casualidad que la vida haya reunido en ellos la vieja agricultura de exportación, la industria transformadora, en crisis en el mundo entero, y los nuevos espacios de los servicios en auge. De los dos primeros actores, sin embargo, no puede dejarse de tener en cuenta que se trata de fenómenos relativamente recientes en la vida nacional, muy lejanos de la veteranía del movimiento petrolero. La proeza organizativa de los bananeros de Urabá no tiene par en la historia colombiana contemporánea. Como fruto de los cambios en la situación de violencia suscitados al suscribirse la tregua entre el gobierno de Betancur y las FARC, las quince convenciones colectivas suscritas en esa región en 1984 pasaron a ser más de cien en 1985 y se convirtieron en 146 en 198723. ¿En qué condiciones? Entre 1980 y 1985 Urabá exportó banano por un valor de 969,1 millones de dólares, producidos en 20.000 hectáreas de 259fincasdonde trabajan 11.997 obreros; obreros que han recibido un tratamiento de esclavos, trabajando en situaciones

23

Revista de la ENS, N e 9, agosto de 1987, p. 9.

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verdaderamente aberrantes, 10, 12 y hasta más horas diarias por un salario inferior o igual al mínimo legal, sin seguridad social, sin médicos, deambulando de una finca a otra, pues la estabilidad laboral siempre ha sido precaria, recluidos en barracas que carecían de los más elementales factores de higiene y donde vive el 79% de los trabajadores y sus familias, barracas (llamadas "campamentos" por la patronal) en las que apenas a partir de 1985, después de más de veinte años de cultivo agroindustrial del banano, se inicia un proceso de recuperación y mantenimiento, dotándolas de servicios de energía, agua potable y sanitarios, proceso que apenas cubre al 50% de las 259 fincas bananeras. Hasta un periódico como El Tiempo no p u d o dejar de reconocer que el proceso d e organización que culminó en la fundación del Sindicato Nacional de Trabajadores Agropecuarios (Sintagro), que en 1984 contaba con unos diez mil afiliados, permitió [...] aislar a las viejas camarillas sindicales que controlaban los sindicatos de la zona [...] Pero este proceso ha sido difícil y doloroso, pues contra la nueva organización de los trabajadores (que también incluye a Sintrabanano y a Sintrajornaleros) se ha desatado toda una campaña de violencia y terror que pretende acabarla ahogándola en sangre24. La convención colectiva suscrita en noviembre de 1993 en 270 fincas fue la primera lograda en negociaciones directas, y fue al mismo tiempo la primera en que el reajuste de salarios se pactó de acuerdo con u n índice de productividad verificable: la

El Tiempo, marzo 11, 1987.

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cantidad de cajas producidas cada catorce días. El dato adquiere importancia si se recuerda que la negociación laboral de 19921993 estuvo encaminada a abolir las ventajas extralegales de los asalariados, el régimen pensional antiguo, los salarios diferenciados o por escalas, la inamovilidad en los puestos. Todo ello encaminado a elevar la eficiencia de las empresas y acercar el nivel de los salarios al nivel de la productividad. En el inicio del "gran cambio" neoliberal, los empleadores lograron crear u n ambiente favorable a sus propósitos en muchas empresas estatales, y las nuevas normas de calidad y flexibilidad laboral cuajaron en numerosos acuerdos con los trabajadores. Los avances de los empleadores no se quedan ahí. Desde mediados de 1997 el gremio bananero rodea al sindicato de proyectos de obras sociales y los trabajadores reciben capacitación internacional sobre calidad y formación de líderes 25 . Las empresas alegan que enfrentan penosamente u n a crisis de sus negocios: estragos del Fenómeno del Pacífico (El Niño), caída del precio internacional de la fruta, suspensión del acuerdo marco con la UE. Sintrainagro se permite opinar, por su parte: Los trabajadores no desconocen eso y hemos venido haciendo grandes esfuerzos para mantener la viabilidad de la industria bananera con sacrificios que, durante estos años, han llevado al no pago oportuno de las prestaciones legales y extralegales e incluso, parcialmente, de salarios, a lo que se agregan variables como el alto costo de la canasta familiar en Urabá26. A la vez, los analistas de la prensa añaden algo que todo el m u n d o conoce:

23 26

El Colombiano, julio 2, 1998, p. 2B. El Colombiano, julio 5, 1998, p. 12B.

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Cuando las reclamaciones de los trabajadores han servido a los intereses de Augura, las relaciones entre las partes han sido envidiables. Incluso hasta marchar juntos en la defensa de la industria. Ahora es diferente: los patronos pretenden erradicar los derechos convencionales de los trabajadores, por lesionar sus intereses (empresariales)27. Por eso no puede resultar extraño que el agravamiento del conflicto laboral a partir de 1997, hasta su exacerbada expresión en el primer semestre de 1999, enseñe que el relativo ablandamiento de las relaciones de trabajo conocido entre 1994 y 1996 fue u n evento inconsistente y u n producto más que todo dei adelgazamiento político de la organización sindical por la crisis del país. Las relaciones obrero-patronales históricas no han cambiado su cariz entre nosotros: los empleadores no han abandon a d o por u n solo m o m e n t o su idea de un m u n d o sin fiscalía estatal y sin sindicatos y éstos no están lo suficientemente convencidos de que el escenario anterior, el de los años sesenta y ochenta, ha pasado y no volverá a verse, y que por tanto deberán cambiar sus tácticas de lucha. En el campo de la electricidad, la historia de la negociación y los conflictos fue siempre una historia local. Sólo muchos años más tarde, en septiembre de 1991 y nuevamente en agosto de 1993, el recién creado Sindicato de Trabajadores Eléctricos de Colombia (Sintraelecol) logró por primera vez la presentación de un pliego de peticiones unificado para todo el país. En febrero de 1996, cuando alrededor de quince mil trabajadores de la electricidad amenazaban con una huelga en el sector, el gobierno nacional y los representantes de 32 empresas de energía firmaron u n "acuerdo marco sectorial", punto de referencia para

La República, julio 8, 1998, p. 2.

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que cada empresa negociara por separado su respectiva convención. El acuerdo comprometió a los trabajadores a mejorar la eficiencia y la productividad de las empresas, pero al mismo tiempo marginó a los trabajadores eléctricos del alza general de 17% impuesta al sector público por el gobierno Samper. Según el convenio, "el incremento más bajo será de 19,5%, y podrá llegar hasta 22% [...] para el próximo año se les garantizó ese mismo IPC histórico más 2,5 puntos por productividad" 2 8 . Había nacido una nueva fuerza laboral, estrechamente ligada a la defensa de los servicios públicos estatales, opuesta a su privatización y al mismo tiempo comprometida con la modernización del sector. Pero las cosas no terminaron allí. El "sector eléctrico", organizado como tal por la Ley 143 de 1994, y Sintraelecol, por primera vez en la historia laboral colombiana, logran en 1996, como un primer paso, un acuerdo escrito donde se entroniza un procedimiento de negociación por rama de industria a través de una Comisión del Acuerdo Marco Sectorial, CAMS [...] En marzo de 1998 se consolida este mecanismo de negociación por rama industrial al serle aplicado también a las empresas [de energía eléctrica] privatizadas, en virtud de la figura de la sustitución patronal 29 . Si al conflicto laboral de Urabá se le sigue dando u n tratamiento de orden público, el petrolero aparece ante la opinión pública con u n doble estigma: problema de orden público y desafío a la soberanía de la nación. Desde luego, a los medios de comunicación masiva no les faltan motivos para la alarma, porque el conflicto colectivo de trabajo en las petroleras sigue

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El Tiempo, febrero 14, 1996, p. IB. Marcel Silva Romero, Flujos y reflujos, 1998, p. 241.

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teniendo hoy, medio siglo después de su nacionalización, características de fricción y violencia similares a las que se conocieron allí en los años veinte y treinta. Un reportaje del periódico Voz refiere que durante el conflicto de 1991 se presentaron varios paros escalonados (ilegales), sobre los cuales registra diferentes formas de sabotaje: [...] los analistas de laboratorio se negaron a efectuar las respectivas pruebas [...] dejaron de llegar los datos del monto de producción porque se rompió el hiloy todo era anarquía [...] los operadores de maquinaria pesada parqueados frente a las oficinas de Ecopetrol desinflaron las llantas de sus vehículos y se interrumpió el transporte de combustible [...] un trabajador de base tomó bajo su control las válvulas del llenadero de combustible en la Refinería de Barrancabermeja y amenazó con abrirlas si los 150 uniformados del ejército no renunciaban a la ocupación de la planta que en esos momentos practicaban30. Ese tipo de incidentes llevó a otros periódicos a sostener que "los trabajadores agrupados bajo la férula de los dirigentes de la Unión Sindical Obrera han resuelto convertirse, mediante el mecanismo de los paros escalonados, en una especie de consocios indirectos de los terroristas..." 31 . Enrique Caballero agregó sobre la USO: "Sus dirigentes anímicamente no se diferencian de los guerrilleros a quienes hacen el juego" 3 2 . Dos días antes de aparecer estos agresivos conceptos se había producido el acuerdo "que dejó satisfechos tanto a la administración de la compañía como a sus trabajadores" 33 , pero ello tampoco con-

30 31 32 33

Voz, abril 18, 1991, p. 7-8. El Tiempo, abril 6, 1991, editorial. El Espectador, abril 14, 1991, p. 3A. El Colombiano, abril 14, 1991, p. 14A.

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venció a otros formadores de opinión pública. Gilberto Arango Londoño comentó en El Nuevo Siglo: No hay despidos, no hay sanciones [...] La jurisprudencia se ha reiterado. La próxima vez se sacará la misma partitura. Se ejecutará a la perfección. Muertes. Terrorismo. Sabotaje y 'conquistas laborales'. El Estado ha demostrado que está secuestrado [...] La realidad fue la de que triunfó la violencia; el auténtico abuso de un derecho inexistente cual es el del terronsmo . En contraste, durante las negociaciones de 1994 el economista liberal Jorge Child expresaba otro criterio: la USO no es una organización subversiva y el Gobierno se equivoca con ella como con Sittelecom, aunque la oposición sindical a la privatización de algunas funciones de explotación y distribución petrolera es injustificada 35 . Y sobre las negociaciones de febrero de 1996 el presidente de Ecopetrol, Luis Bernardo Flórez, aparecía más explícito y convencido cuando afirmaba: [...] la administración de Ecopetrol y la Unión Sindical Obrera dialogaron y conjuntamente tomaron una decisión sobre la reorganización de la empresa. Algunos interpretan eso como una derrota; para nosotros es un logro. Frente a la alternativa de la confrontación, en Ecopetrol le hemos apostado al diálogo [...] Acuerdo es buscar soluciones que convengan a las dos partes, sin vencedores ni vencidos, teniendo en mira el interés nacional [...] ¿Qué se obtuvo? Resolver las dudas que una organización que representa a la mitad del personal de la

34 35

El Nuevo Siglo, abril 18, 1991, p. 5. El Espectador, septiembre 1°, 1994, p. 3A.

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empresa tenía frente a un proceso fundamental para el futuro de Ecopetrol, y darle vía libre a la reestructuración sin oposición sindical. Cuando se habla de reestructurar eso no significa simplemente cambiar de organigramas. Eso es lo de menos. Se trata, ante todo, de modificar la cultura, transformación que sólo puede surgir de cada individuo y de las organizaciones que lo representan [...] Van a ser los trabajadores -sindicalizados o n o - quienes protagonizarán el cambio en Ecopetrol36. AI año siguiente el nuevo presidente de la entidad, Antonio Urdinola, denunciaba que al finalizar 1997 ella tendría pérdidas operacionales de $150.000 millones, y añadía: El gobierno no puede ordeñar más a Ecopetrol [...] los principales interesados en que haya una gran política petrolera en Colombia son los trabajadores de Ecopetrol, porque eso garantiza que entre más crezcan las exportaciones más se quede en el FAEP y eso está asignado a pensiones. Si alguien tiene interés en que haya un gran volumen de exportaciones, son los trabajadores 37 . Para la Unión Sindical Obrera, reconvertida en sindicato de rama industrial en 1997, la negociación colectiva al finalizar el siglo aparece ligada, más que a la demanda de mejoras laborales y sociales, a la modernización y optimización de las instalaciones de Ecopetrol, a los planes de privatización de varias de sus actividades, a la contratación de empleados temporales, a la importación y la liberación de precios de los combustibles. Los medios de prensa que asistieron al Foro sobre el estado de la

36

El Tiempo, marzo 4, 1996, p. 4A. El Tiempo, agosto 28, 1997, p. 6A. FAEP: Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera. 37

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empresa, realizado en Barrancabermeja en febrero de 1999, resumieron su impresión al respecto en estos términos: La libre importación de gasolina subsidiada por el Estado, recorte al presupuesto de inversiones, entrega de poliductos al sector privado, traslado de manejo de contratos de asociación al Ministerio de Minas y Energía, venta de la refinería de Cartagena y reforma a los contratos de asociación son los temas que concitan el interés de los participantes en el foro38. El 23 de diciembre de 1998 el gobierno decretó la liberación de precios de los combustibles. "Otros puntos clave - h a señalado el presidente del sindicatoson la asistencia legal a los trabajadores que sean objeto de procesos penales [...] y que no se disminuya la planta de personal vigente a diciembre de 1998" 39 . Ecopetrol está resuelta a continuar elevando su productividad por la vía de rebajar su planta de personal, en particular la de contrato a término indefinido, objetivo que además le ayuda a prevenir un grave deterioro de su situación financiera para la primera o segunda década del siglo XXI, debido al continuo crecimiento de la carga pensional: En 1990 Ecopetrol tenía 11.500 trabajadores y hoy cuenta con 8.600. Pero según [el actual presidente] Rodado, con los actuales niveles de personal la empresa no es eficiente ni competitiva. Ante esto se debe reducir la nómina un 5% cada año. Eso quiere decir que en 1999 deberían salir 430 empleados [...] De los 8.600 empleados de Ecopetrol la mitad están beneficiados por los logros sindicales de la USO y la otra mitad está amparada

El Espectador, febrero 16, 1999, p. 4B. Hernando Hernández, El Tiempo, enero 6, 1999, p. 3A.

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bajo el Acuerdo 001 que funciona para personal directivo, desde los vicepresidentes hasta las secretarias40. En ese cometido Ecopetrol no está sola, ya que La caída vertiginosa en los precios del crudo ya llevó a que 13 de las principales multinacionales que operan en el país hayan tomado la decisión de licenciar 872 de sus empleados en los próximos seis meses41. Finalmente, los términos en que se desenvuelven las relaciones de trabajo en la principa! empresa industrial de! país llevan impresa la marca de la Ley 200 de 1995 (julio 28), que cambió el escenario tradicional de la negociación y sometió a los petroleros al régimen o código disciplinario único para todos los trabajadores al servicio del Estado. Antes de esa ley, en Ecopetrol regía lo de convención colectiva: comités tripartitos para resolver conflictos disciplinarios. La USO había obtenido de la ministra de Trabajo María Sol Navia u n concepto que declaró que la norma convencional prevalecía sobre la Ley 200. La empresa d e m a n d ó ante el Consejo de Estado y éste derogó la resolución ministerial; consultó además a las cortes Suprema y Constitucional y éstas fallaron que la ley debía aplicarse a todos los empleados de la empresa, sin distinción entre sindicalizados y no sindicalizados. La ley comenzó a aplicarse el I o de agosto del 98 y en febrero del año siguiente había ya cerca de 300 investigaciones disciplinarias abiertas, que podían durar entre seis meses y u n año en resolverse. Se había perdido la agilidad de las comisiones tripartitas convencionales:

40 41

El Tiempo, febrero 10, 1999, p. 12A. El Espectador, febrero 11, 1999, p. 4B.

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En términos prácticos, la aplicación de la Ley 200 les quita poderes tanto a la uso como a Ecopetrol. Al sindicato porque desaparecen los comités en los que tenía participación y en los que velaba por la suerte de sus afiliados, y a la empresa porque la vicepresidencia de personal no tendrá facultad alguna para evaluar rebajas de sanciones a los empleados. Y también pierde el gobierno en general, porque siempre que se efectuaba un paro, una de las condiciones para levantarlo era no iniciar investigaciones ni aplicar castigos a quienes hubieran participado en él. Ahora el que lo haga, así sea el mismo presidente de la República, será investigado por la Procuraduría42. ¿LLEGAREMOS A LA CONCERTACIÓN?

Si en los países desarrollados resulta hoy un tanto ocioso hablar de conciliación del conflicto social, en el caso latinoamericano la fragilidad de las prácticas democráticas hace que la concertación laboral tenga u n a doble cara fastidiosa: para los empresarios representa una alternativa no deseada y para los trabajadores u n recurso engañoso. En el caso colombiano, p o r lo menos, los cambios en las relaciones de trabajo en el último decenio, casi enteramente favorables al capital, vienen ocurriendo en medio de una notoria agudización de los conflictos laborales. De principios de 1997 para acá el tamaño del conflicto ha alcanzado las dimensiones que se conocieron en los años ochenta, las más altas de la historia contemporánea, y ahora vuelve a ser claro que las dos partes, el capital y el trabajo, necesitan la concertación. Ningún conflicto de carácter laboral, por espinoso que se presente, deja de perseguir una solución negociada.

El Espectador, febrero 24, 1999, p. 4B.

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Los poderes conferidos a los organismos de concertación laboral creados en Colombia a partir de 1959 -año de arranque del conflicto laboral colectivo de la actualidad- se han ido ampliando y enriqueciendo, pero la práctica real de los conflictos no ha confirmado sus predicados. Por eso tal vez hoy casi nadie recuerda que en diciembre de 1995 el Congreso Nacional aprobó la reglamentación de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales que fuera creada en el artículo 56 de la Constitución de 1991. A partir de 1996 el organismo debe fijar de manera concertada el reajuste del salario mínimo a más tardar el 15 de diciembre de cada año. Tiene plazo final hasta diciembre 30, y sólo entonces el Ejecutivo entra a fijar el reajuste de manera unilateral. La cuantía será calculada tomando en cuenta la inflación proyectada para el año siguiente y la productividad acordada por el comité tripartito constituido por representantes de los ministerios del Interior, Trabajo, Hacienda, Desarrollo y Agricultura, el DNP, cinco representantes de los gremios del capital y cinco de las asociaciones sindicales (designados por ellas). El organismo tiene otras funciones sobre fomento de la concertación, la capacitación de fuerza de trabajo, la creación de empleo, el mejoramiento de la producción y la productividad, la gestión empresarial y los convenios del país con la OIT. De acuerdo con la ENS, "la nueva ley crea una marco que recoge los elementos básicos para una verdadera concertación: capacidad decisoria, participación representativa y democrática, amplitud temática y diversidad de niveles (nacional, regional y sectorial)"43. Pero la concertación de políticas nacionales nunca ha sido una estrategia convincente entre nosotros. En torno al funcionamiento del Consejo Nacional Laboral, Fernando Carvajal opinaba que

Jorge Giraldo, Revista de la ENS, N2 39, marzo de 1996, p. 6.

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[...] la concertación es una de las herramientas legales por medio de las cuales el Estado pretende concretar una política de ingresos y salarios que tenga como referente principal la justicia social. Empero, esa finalidad primordial [...] de lograr la concertación no trae aparejada una estructura institucional que le permita llevar a cabo su loable tarea44. Todavía hoy, cuarenta años después de creado el extinto Consejo Nacional del Trabajo, el marco institucional de la concertación laboral en Colombia no ofrece mayores esperanzas. Ya en 1989 se constataba que [...] la mayoría de los organismos de concertación del país en los que tienen participación los trabajadores y las organizaciones populares se caracterizan por ser instituciones de carácter meramente consultivo, aparte de que los que definen realmente la política macroeconómica y social, como son el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), la Junta Monetaria, los Comités Sectoriales de Industria y la Junta Nacional de Tarifas, entre otros, no cuentan con participación sindical y popular. Tal hecho es lo que hace que la concertación en Colombia sea más un espejismo demagógico que una realidad45. Desde los años setenta el economista y posteriormente ministro de Hacienda José Antonio Ocampo señaló la insignificancia de la representación sindical en los organismos sociales del Estado: La capacidad de concertación con el gobierno y los patronos es débil, como también lo es el eco que tienen entre ellos

44 45

Fernando Carvajal, Revista de la ENS, N 2 20, diciembre de 1990, p. 18. Revista de la ENS, N2 15, mayo de 1989, editorial.

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sus demandas. Pero, a decir verdad, el precario protagonismo de los trabajadores y su poca capacidad de concertación no sólo se explican por sus limitaciones; también por la carente vocación de concertación del propio Estado y los patronos, quienes siempre se han reservado el derecho de establecer por cuenta propia políticas que competen a los trabajadores. Clara evidencia de esta actitud es el papel y alcance del Consejo Nacional Laboral, el cual fue reducido a simple proponente de los acuerdos a que se llegue en él, y la actitud de los patronos de negarse a negociar cualquier punto que haga relación al conocimiento y administración de los asuntos de la empresa, actitud inconsistente con su reiterado propósito de constituir en las empresas círculos de calidad o participación46. Y no es que los líderes sindicales no hayan hecho esfuerzos reales por aclimatar la concertación en nuestro medio. Las opiniones de varios dirigentes sindicales, que a mediados de 1995 hacían parte del "sector democrático" de la CUT, opuesto a las posiciones extremistas de izquierda, p u e d e n ser útiles para entrever los cambios operados en las cúpulas sindicales respecto de la concertación y la confrontación en los conflictos de trabajo: No podemos llegar a la movilización por la movilización [...] Los trabajadores en sus luchas deberían fijarse objetivos posibles de conseguir. La tesis aquella de exigir mucho para agarrar un poco, atrincherados en la beligerancia de las bases así fuera por cañar, quedó en el pasado. Hoy estamos frente a una sociedad tan pragmática, que no resiste presiones de ese

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Norberto Ríos, Revista de la ENS, N2 25-26, agosto de 1992, p. 67.

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tipo [...] es necesario encontrar los caminos para brindarle al país propuestas alternativas de desarrollo y democracia47. En el lado empresarial el optimismo tampoco ha sido la nota sobresaliente, aunque también han aparecido actitudes de reflexión. Un economista de la Universidad Javeriana y consultor de empresas discurre al respecto de la siguiente manera: ¿Existe la confianza en las relaciones laborales? Mucho me temo que no. Los síntomas, uno de los cuales paradójicamente es la existencia de pactos laborales, así lo evidencian en la mayoría de las empresas, pese a los cacareados avances para alcanzar técnicas de gestión más participativas [...] Lo que se tiene finalmente es una situación en la cual las partes, antes que aceptar y entender el razonamiento del contrario, dirigen sus esfuerzos hacia el ablandamiento del adversario [...] ¿Alternativas? [...] una primera opción sería la de intentar modificar los paradigmas y actitudes de las partes involucradas. Para ello, en primer lugar, tanto patronos como trabajadores deben tener siempre presente que la negociación de un pliego de peticiones no es el conflicto laboral propiamente dicho sino un síntoma de éste. El conflicto laboral hace parte por definición de la esencia y razón de ser de las empresas. No aparece como por arte de magia cuando se inicia la discusión de un pliego y se esfuma una vez se logra un acuerdo. El pliego como tal es solo uno más de los aspectos en los que se manifiesta la imperfección de las relaciones laborales [...]48.

47

Voz, octubre 11, 1995, p. 12. Glosa sobre el Tercer Congreso de la CUT, en preparación (entrevista con Orlando Obregón, Héctor Fajardo, Domingo Tovar y Carlos Rodríguez). Los líderes no podían ir más allá de esas apreciaciones porque apenas dos meses más tarde Obregón ya sería ministro de Trabajo del presidente Samper. 48 Miguel Alvaro Mejía. El Espectador, marzo 8, 1998, p. 4B.

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Repitiendo momentos de los años sesenta, La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) propuso un nuevo modelo de relaciones laborales que permita la adopción de esquemas gerenciales modernos, basados en una actitud de colaboración entre la empresa y sus trabajadores y de solidaridad entre el empresario y su comunidad. "La realidad económica mundial nos exige crear esquemas distintos en materia laboral. Los trabajadores no pueden ser simples espectadores del proceso de globalización, porque está de por medio la permanencia o la liquidación de la empresa y, con ella, la del vínculo laboral", dijo el presidente del gremio, Luis Carlos Villegas, al intervenir en la conmemoración de los 15 años de fundación de la Escuela Nacional Sindical (ENS)49. Villegas Echeverri advirtió que cada vez es más difícil sostener un modelo de confrontación permanente, cuando la amenaza real no son los empresarios o los trabajadores, los gremios o los sindicatos, sino un Estado ineficiente, corrupto y dientelizado y una competencia internacional de bienes y servicios de terceros países, los cuales trabajan en equipo. "El nabajo en equipo debe sustituir al conflicto", dijo el presidente de la ANDI. Sostuvo que la búsqueda continua de estrategias y mecanismos que incentiven y promuevan la productividad y la competitividad no es una opción que pueda escoger o no la comunidad empresarial, sino que es la única alternativa para cimentar y mantener la presencia en los mercados nacional e internacional. Por su parte, el presidente de la cux, Luis Eduardo Garzón, le planteó a la ANDI la conveniencia de formular, en forma conjunta, propuestas sociales sin que haya necesidad de dejar de lado sus propias diferencias gremiales. Garzón su-

El Colombiano, octubre 30, 1997, p. IB.

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girió estudiar los problemas de la calidad del empleo, de la intermediación y la crisis del sector agrario, y expresó que tanto los industriales como los trabajadores tienen cosas comunes para actuar. Un editorial del principal diario del empresariado antioqueño comentó al día siguiente: Tanto los trabajadores, representados en las tres centrales obreras, como los empresarios, aglutinados en la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), están conscientes de que el país necesita desarrollar una nueva cultura en las relaciones laborales. Esta iniciativa no es novedosa en Colombia, pues hace casi tres años, en forma tripartita, las centrales, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Nacional de Planeación impulsan el proyecto Nueva Cultura de las Relaciones Laborales, el cual ha contado con el apoyo de la ANDI [...] Ajuicio de la ANDI, esta nueva cultura debe generar conductas o actitudes que permitan a los empleadores y a la masa laboral establecer sus relaciones en un ambiente de diálogo y de entendimiento, privilegiando la cooperación, la consulta y el intercambio de información y desvalorizando el esquema tradicional de confrontación50. Algunos de los asuntos tocados por el presidente de la CUT habían sido comentados poco antes por los investigadores de la ESN. Un estudio de Héctor Vásquez planteaba: En nuestro medio los sindicatos han tendido a asociar la productividad con mayores incrementos de la explotación y de la intensificación del trabajo, y por ello siempre ha habido muEl Colombiano, octubre 31, 1997, p. 4A, editorial.

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cha resistencia para que se involucren con aquellas iniciativas de las empresas que se proponen mejorar los niveles de productividad. Esta conducta tiene relación con el hecho de que la mayoría de las empresas no han desarrollado una cultura de la productividad y desconocen los diversos factores que la componen, por lo que muchas de las estrategias empresariales se centran predominantemente en solo uno de sus factores, la fuerza laboral, intensificando su explotación a expensas de la calidad de vida de los trabajadores y de las condiciones de su trabajo. La solución real del problema reside en poner en marcha una estrategia enderezada a compartir los resultados; u n cambio en la cultura de las relaciones laborales que las sitúe en el plano de la cooperación para la solución conjunta de los problemas; un cambio en la contratación colectiva, para que "todos ganen", y finalmente la realización de programas de capacitación, educación e investigación. Un modelo así supone la existencia de actores fuertes - e m presas y sindicatos- que compartan altos niveles de información sobre todos los factores que intervienen en el proceso de trabajo: financieros, productivos, económicos, laborales, tecnológicos, etc., en medio de un ambiente de respeto, reconocimiento y confianza recíproca 51 . I m p r e s i o n e s p a r e c i d a s h a b í a n c a p t a d o las i n v e s t i g a c i o n e s r e a l i z a d a s p o r A n i t a Weiss y su e q u i p o del D e p a r t a m e n t o d e Sociología d e la U n i v e r s i d a d N a c i o n a l 5 2 .

51

Revista de la ENS, N 2 41, octubre de 1996. Véase Proyecto "Condiciones de trabajo en la industria colombiana", documentos de trabajo N— 1 a 3, 1990; Anita Weiss, La empresa colombiana, entre la tecnocracia y la participación, 1994. 52

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Martha Cecilia García LUCHAS Y MOVIMIENTOS CÍVICOS EN COLOMBIA DURANTE LOS OCHENTA Y LOS NOVENTA, TRANSFORMACIONES Y PERMANENCIAS ... El movimiento cívico ha venido en un proceso que dista mucho de lo que se llama espontáneo, ha venido organizándose, ha venido coordinándose... Claro está, y es bueno que se tenga en cuenta, que los actos espontáneos siguen ocurriendo, que los paros explosivos también se siguen dando... porque la dinámica social es de tal naturaleza, los problemas son tan angustiantes y de tal envergadura y el conjunto de la población ha tomado tal conciencia de sus necesidades y de que es a través del paro cívico y de las movilizaciones como consiguen (satisfacerlas) ... Ramón Emilio Arcilaf. REFLEXIONES SOBRE EL CONJUNTO DE LOS MOVIMIENTOS CÍVICOS

Las palabras del líder del Movimiento Cívico del nordeste antioqueño, pronunciadas en el Coloquio sobre Alternativas Populares en Colombia, en 1987, resumen parte del tema de esta ponencia, que abordará, en un primer momento, los enfoques más representativos desde los cuales se han analizado las luchas y movimientos cívicos en el país durante las tres últimas décadas 1 ; el segundo p u n t o tratará sobre la crisis de los movimientos cívicos en los años noventa y el tercero intentará explorar algunas razones de la persistencia de las luchas cívicas, a pesar de dicha crisis.

1 Una revisión detallada de las tendencias analíticas de luchas y movimientos cívicos en Colombia en la ponencia presentada al ni Seminario de la Asociación Colombiana de Investigadores Urbanorregionales, ACIUR, Bogotá, marzo del 2000.

Luchas y movimientos cívicos en Colombia

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PUNTOS DE PARTIDA PARA EL ANÁLISIS

Antes de entrar en materia, aclaremos el tema central de nuestro trabajo: Definimos las luchas cívicas como acciones colectivas protagonizadas por pobladores urbanos, con la intención de expresar en el escenario público sus demandas sobre bienes y servicios urbanos, respeto a los derechos fundamentales, ampliaciones democráticas y participación en el manejo de sus destinos como colectividad, y presionar respuestas eficaces de las autoridades municipales, departamentales y nacionales. Los movimientos cívicos, según los definió Javier Giraldo2, son un conjunto de acciones colectivas, coordinadas por un grupo relativamente estable, espaciadas en un tiempo prolongado, con objetivos reivindicativos o propositivos que tienden a la satisfacción de demandas sociales de un amplio sector poblacional. Los movimientos cívicos no son simples aparatos organizativos ni restringen su acción a un paro o a una movilización, aunque se forman y desarrollan a través de luchas y conflictos. Mientras los movimientos cívicos son estructurales, continuos y orgánicos, las luchas cívicas constituyen una forma de acción reivindicativa y de participación, pero no son necesariamente expresión de una forma organizativa ni implican una propuesta de solución a las demandas que plantean. Por tanto, cuando nos refiramos a luchas no deben entenderse como movimientos sociales, aunque pueden ser una de sus expresiones. El adjetivo cívico fue acuñado por los participantes en estas luchas con la pretensión de legitimarlas frente a los poderes estatales -que las tildaban de subversivas-, de sustraerlas de la

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Javier Giraldo, "La reivindicación urbana". Controversia, N— 138-139. Bogotá: Cinep, 1987.

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acción de los partidos políticos y de la guerrilla, y de mostrarlas ajenas a una clase social específica, destacando el carácter general y legítimo de sus exigencias. Pero este apelativo es problemático porque no termina de precisar el contenido mismo de la lucha o del movimiento que califica; lo hace por la vía negativa: no partidista, no político, no subversivo, no clasista, a diferencia de otras luchas o movimientos que son calificados por los sujetos que los dinamizan (obrero, campesino, estudiantil, juvenil, de mujeres) o por la dimensión básica que les otorga identidad (cultural, de género, étnica). Habiendo hecho la anterior aclaración, asumimos la afirmación de Giraldo según la cual lo cívico expresa que quien plantea las reivindicaciones es el ciudadano como tal, no en cuanto miembro de entidades gremiales, corporativas o políticas sino como usuario de los servicios del Estado; de tal manera, las acciones cívicas reivindican los derechos del ciudadano. En las luchas y movimientos cívicos el Estado se ve como adversario y garante a la vez. Garante de bienes y servicios colectivos, y adversario, porque niega o recorta los derechos de los habitantes de localidades y regiones como parte de la nación, poniendo en evidencia formas de exclusión que cuestionan el pretendido carácter del Estado como representante del interés general. LA LECTURA DE LOS AÑOS DORADOS DE LOS MOVIMIENTOS CÍVICOS

Las luchas cívicas han estado presentes en nuestra historia y han cobrado mayor relevancia en las tres últimas décadas. Es innegable que el paro cívico nacional del 14 de septiembre de 1977 contribuyó en gran medida a desencadenar el interés académico -y político- sobre este tipo de fenómenos3. 3

De ello dan cuenta; Alvaro Delgado, "El paro cívico nacional", en Estudios Marxistas, N 2 15, Bogotá, 1978, pp. 58-115. Andrés Hoyos, "Paros cívicos: de

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En sus comienzos, la reflexión teórica y metodológica se centró en la cuantificación de las principales características que revestían estas protestas (reivindicaciones, participantes y dirigentes, respuestas oficiales), en la ubicación espacial del fenómeno, en la determinación de su trayectoria, sus causas estructurales y su impacto en el cambio social. Los estudios pioneros sobre el tema4, siguiendo la tradición marxista, definieron el paro cívico como una forma peculiar de "huelga de masas", subsidiaria de las luchas del movimiento obrero, con carácter democrático por sus exigencias y por la amplia participación de masas. Luego se introdujeron núcleos problemáticos como la base territorial de las motivaciones de estas movilizaciones5, encaminadas, en su mayoría, a obtener el suministro de valores de uso colectivo, cuyo consumo tiene una base territorial, y la dimensión regional de los conflictos6. Del análisis de las luchas cívicas se pasó al de los movimientos cívicos, dado el florecimiento de éstos durante la década de Rojas al 14 de septiembre. Notas sobre el paro cívico como forma de lucha de masas", en Teoría y Práctica, N— 12-13, Bogotá, octubre de 1978, pp. 81-92. Óscar Delgado, El paro popular del 14 de septiembre de 1977'. Bogotá: Latina, 1978. Arturo Alape, Un día de septiembre. Testimonios del Paro Cívico Nacional, 1977, Bogotá: Armadillo, 1980. 4 El primer estudio fue el de Medófilo Medina: "Los paros cívicos en Colombia (1957-1977)", en Estudios Marxistas, N 2 14, Bogotá, 1977, pp. 3-24, seguido por los mencionados en la nota anterior, más Jaime Carrilllo, Los paros cívicos en Colombia, Bogotá: Oveja Negra, 1981 y Elizabeth Ungar, "Los paros cívicos en Colombia 1977-1980", Bogotá: Uniandes, 1981. a Samuel Jaramillo, "Apuntes para la interpretación de la naturaleza y de las proyecciones de los paros cívicos en Colombia", en Carrión Diego y otros (comp.), Ciudades en conflicto. Poder local, participación popular y planificación en las ciudades intermedias de América Latina, Quito: El Conejo/Ciudad, 1986, pp. 269-282. 6 Contribución de Luz Amparo Fonseca ("Los paros cívicos en Colombia", en Desarrollo y Sociedad. Cuadernos CEDE, N 2 3, Bogotá: Uniandes, 1982, pp. 17-30), ampliamente trabajada en los estudios sobre movimientos cívicos.

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los ochenta y el auge de la teoría de los movimientos sociales urbanos, de corte neomarxista, desarrollada por Manuel Castells, Jean Lojkine y Jordi Boja. Los diversos enfoques7 desde los cuales se interpretaron las luchas cívicas, durante los setenta y ochenta, coincidieron en afirmar que su aparición y florecimiento en el contexto nacional se debía a la incidencia de factores estructurales como el desequilibrio regional, la concentración urbana, el deterioro del ingreso de las mayorías, la centralización del poder estatal, el constreñimiento político causado por la alternación bipartidista durante el Frente Nacional que, al tildar como subversivas las expresiones de oposición y las acciones reivindicativas, ocluyó los canales de expresión de demandas sociales y de negociación con el Estado; el proceso de militarización del Estado, y como causas coyunturales, el abandono de políticas correctivas de la desigualdad regional, la crisis de entes gubernamentales regionales y locales, el severo programa de ajuste al que se vio sometido el país debido al crecimiento desmesurado de la deuda externa, que actuó en detrimento del gasto social. De los análisis sobre causas estructurales y coyunturales, económicas, sociales y políticas del surgimiento y fortalecimiento de los movimientos cívicos, se pasó al planteamiento de su deber ser como alternativa política, como poder popular con la potencialidad de convertirse en la base institucional de un contrapoder y llenar el vacío dejado por la incapacidad de los partidos tradicionales y de la izquierda para ser los intermediarios válidos de la población con las instancias de poder formal, o como bases de una sociedad civil popular 8 . 7

Entre los que cabe señalar los de Medófilo Medina, de tradición marxista; Pedro Santana, seguidor de Manuel Castells, y Javier Giraldo, de la escuela de la sociología de la acción. 8 Francisco de Roux y Cristina Escobar, "Una periodización de la movilización popular en los setenta", en Controversia, N 2 125. Bogotá: Cinep, 1985;

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A mediados de los ochenta, otro asunto cobró relevancia dentro de los estudios del tema: la dinámica interna y las particularidades regionales de los movimientos cívicos; así, se iniciaron estudios de caso y se les dio voz a sus protagonistas9, lo que aportó al conocimiento de la naturaleza, composición, formas de participación y liderazgo, organización, negociación, respuestas y logros obtenidos por movimientos cívicos particulares. El debate acerca de la descentralización fomentó los análisis sobre la relación de los Movimientos cívicos con la reforma municipal, y algunos investigadores10 insistieron en que ésta no podía explicarse al margen de las reivindicaciones formuladas por las luchas y movimientos cívicos que, en el fondo, reclamaban reformasfiscalesy administrativas en los municipios y departamentos, y planificación regional y local con participación comunitaria. Por la misma época, otra línea de análisis, influida por la sociología de la acción, se dirigió a investigar algunos elemen-

Orlando Fals Borda, "Movimientos sociales y poder político", en Estudios Políticos, N 2 8, septiembre-diciembre, 1989, pp. 48-58; y "El papel político de los movimientos sociales", en Revista Foro, N2 11, enero de 1990, pp. 64-74. Camilo González, "Movimientos cívicos 1982-1984: poder local y reorganización del poder popular", en Controversia, N2 121. Bogotá: Cinep, 1985. Jairo Chaparro, "Los movimientos político regionales: un aporte para la unidad nacional", en Gustavo Gallón (comp.), Entre movimientos y caudillos, 50 años de bipartidismo, izquierday alternativas populares en Colombia. Bogotá: Cinep/Cerec, 1989, pp. 208226. 9 Estudios y talleres de sistematización de experiencias promovidos por el Cinep a mediados de los ochenta. Algunas memorias en Alvaro Cabrera y otros, Los movimientos cívicos, Bogotá: Cinep, 1986. Otras mimeografiadas se encuentran en la biblioteca de la institución. 10 Como Pedro Santana ("Crisis municipal: movimientos sociales y reforma política en Colombia", en Revista Foro N 2 1, septiembre de 1986, pp. 4-15. Versión resumida del Capítulo rv de su libro Movimientos sociales en Colombia), Fabio Velásquez ("Crisis municipal y participación ciudadana en Colombia", en Revista Foro, N 2 1, septiembre de 1986, pp. 16-25 y "La gestión municipal: ¿para quién?", en Revista Foro, N 2 11, enero de 1990, pp. 11-19) y Óscar Arango (Los

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tos simbólicos y culturales11 de la acción reivindicativa, encontrando una relación de interdependencia entre los niveles espaciales donde se producen las acciones cívicas y las instancias antropológicas que predominan en ellas: en el nivel local se inscriben paros y luchas cívicas, en los cuales predomina la necesidad sentida físicamente; en el nivel regional las reivindicaciones urbanas se expresan en los movimientos cívicos, arraigados en el afecto por la región, lo que no significa que desconozcan las necesidades sentidas colectivamente. En el nivel nacional, las reivindicaciones se expresan a través de foros, congresos y protestas nacionales, que presentan un énfasis en un esfuerzo racional, al proponer soluciones factibles a los problemas comunes que están en la base de las luchas reivindicativas. Este análisis develó el carácter festivo y ritual que se presenta durante las luchas cívicas cuando el comportamiento popular es contestatario y cuestiona la acción del Estado. Se da una explosión utópica porque en la protesta cívica existe el horizonte político de construir una sociedad alternativa. Pero en el comportamiento político electoral de los sectores populares prima una concepción pragmática, ya que para solucionar sus problemas de supervivencia, dentro del establecimiento, "los caminos más efectivos ... pasan por las intrincadas redes del gamonalismo y del clientelismo"12, cuyas prácticas y pertenencia partidista identifican el mundo de lo político. Esta discontinuidad en la conciencia de las masas explica las contradicciones que se manifiestan en distintos momentos de la actuación de los movimientos cívicos. A comienzos de los noventa, y siguiendo también el marco interpretativo de la sociología de la acción, se realizó un conjunto

movimientos cívicos y la democracia local. Pereira: Sindicato de Educadores de Risaralda. Mimeo, 1986). 11 Javier Giraldo, op. cit. 12 Ibidem, p. 198.

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de estudios regionales comparativos13 que encontró que la orientación de sentido de los movimientos cívicos se edifica sobre un doble objetivo: conseguir mejores condiciones de vida y adoptar medios y procedimientos políticos que las garanticen, y que la movilización social -particularmente la relacionada con servicios básicos- es la manifestación de un complejo proceso de cambio en la relación Estado-sociedad, en el cual se establecen nuevas mediaciones entre ambos y se configuran actores locales, por oposición al Estado, cuyo factor desencadenante es la acción "positiva" de éste, el montaje y ejecución de una determinada política pública, hallazgos que controvierten anteriores explicaciones acerca del surgimiento de luchas y movimientos cívicos que afirmaban que eran respuestas a carencias materiales y a la incapacidad estatal para satisfacerlas. Más recientemente, se han realizado análisis históricos comparativos sobre distintos movimientos sociales en Colombia, que permiten tener nuevas miradas acerca de la relación entre movimientos cívicos y Estado. Un conjunto de ellos14 señala que no existe una dinámica homogénea de los movimientos sociales y, por el contrario, las luchas que protagonizan son fragmentadas y, a veces, contradic13

Realizados por Clara Inés García en cuatro regiones de Antioquia: Bajo Cauca, Oriente, Urabá y Suroeste, de los cuales están publicados: El Bajo Cauca antioqueño. Cómo ver las regiones, Bogotá: Cinep, 1993; Urabá. Región, actores y conflicto. 1960-1990, Medellín/Bogotá: Iner/Cerec, 1996 y "Características y dinámica de la movilización social en Urabá", en La investigación regional y urbana en Colombia. Desarrollo y territorio 1993-1997, Bogotá: DNP/Findeter/Aciur/Carlos Valencia Editores, 1997, pp. 290-303. Otro estudio que compara la movilización social de actores de dos regiones es el de María del Rosario Saavedra, Desastre yriesgo.Actores sociales en la reconstrucción de Armero y Chinchiná, Bogotá: Cinep, 1996. 14 Mauricio Archila, "Tendencias recientes de los movimientos sociales", en Francisco Leal Buitrago (comp.), "En busca de la estabilidad perdida. Actores políticos y sociales en los años 90". Bogotá: lEPRi/ColcienciasAercer Mundo,

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lorias, propias de una sociedad civil y un Estado débiles y de la persistencia de violencias que afectan la existencia de los actores sociales. Además, existe una crisis de representatividad de las organizaciones sociales que obedece a una tensión no resuelta entre autonomía e inscripción partidista. Sin embargo, observa dos tendencias en los movimientos sociales de los noventa: una actitud prepositiva y de concertación, y la búsqueda de representación política directa en ámbitos locales y, si bien ambas representan avances políticos, todavía queda un largo camino por recorrer para la construcción de la democracia. El otro estudio de conjunto15 encontró que al ritmo de las transformaciones y continuidades políticas, económicas, sociales -sucedidas entre 1968 y 1988-, los movimientos campesino, sindical y cívico oscilaron entre la integración institucional y la ruptura violenta del orden dominante. Descubre que los protagonistas de las luchas cívicas se afirman como actores sociales en la búsqueda de su reconocimiento como ciudadanos, porque su relación con el Estado y su pretensión de convertir en derechos las propias reivindicaciones ha caracterizado a las luchas cívicas. Pero el predominio en ellas de la acción directa sobre la representación política las aproxima más a las prácticas destinadas a imponer la propia subjetividad sobre la ciudadanía. Durante los años ochenta la producción sobre el tema fue muy amplia (análisis estructurales, coyunturales, artículos divulgativos

1995, pp. 251-301; "¿Utopía armada? Oposición política y movimientos sociales durante el Frente Nacional", en Controversia, N2 168, mayo 1996; "Protesta social y Estado en el Frente Nacional", en Controversia, N s 170, mayo 1997 y "Protestas cívico regionales durante el Frente Nacional. Cifras y Debates", en La investigación regionaly urbana en Colombia..., pp. 266-289, 1997. 15 Leopoldo Muñera, Rupturas y continuidades. Poder y Movimiento popular en Colombia, 1968-1988. Bogotá: lEPRl/Universidad Nacional, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales/CEREC, 1998.

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y propagandísticos, estudios de caso, sistematizaciones de experiencias de los participantes en ellos) y aunque en los años noventa salieron a la luz sesudos estudios sobre el tema, que abren las puertas para continuar el camino, ellos son escasos, mientras abunda la producción sobre organizaciones y sectores sociales específicos. Algunos investigadores16 han señalado que ante la fragmentación social y las expresiones de la diversidad de identidades e intereses, deben estudiarse primero las organizaciones para luego aventurarse en el "indefinido" mundo de los movimientos sociales. La reflexión teórico-conceptual sobre los movimientos cívicos ha languidecido, entre otras razones porque el objeto de estudio se ha invisibilizado. El propósito del siguiente aparte es explorar algunos de los factores que han contribuido a que esto sea así. LA PÉRDIDA DEL FULGOR DE LOS MOVIMIENTOS CÍVICOS

Durante los decenios de los setenta y los ochenta, las luchas cívicas se encaminaron a exigir de las autoridades la solución a problemas colectivos agudos e inmediatos que, en su orden17, estaban relacionados con servicios públicos domiciliarios y sociales, protección de los derechos humanos y ampliaciones democráticas, infraestructura física y transporte, problemas ambientales, atención a desastres y damnificados, acciones de solidaridad con otros sectores en conflicto, gestiones adminis-

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Entre ellos Rocío Londoño, Óscar Alfonso, Noriko Hataya, Samuel Jaramillo y Gloria Naranjo. Según los datos del Banco de Luchas Cívicas del Cinep, que cobija el período que va desde la administración de Belisario Betancur hasta la actual administración de Pastrana, y los aportados por Mauricio Archila para el período comprendido entre el Frente Nacional y agosto de 1982.

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trativas del orden municipal y departamental, alzas o nuevos impuestos, seguridad ciudadana y reordenamiento territorial. En estas décadas, se presentó un deterioro de los salarios reales y de la calidad del empleo y se eliminaron las subvenciones a los productos de la canasta familiar, con el consecuente aumento de precios. En los ochenta, la gestión social estatal se vio fuertemente afectada por los severos ajustes económicos impuestos por la banca internacional, todos los componentes del gasto social perdieron participación dentro de la distribución del gasto público, salvo vivienda18, y las políticas públicas de los sectores sociales fueron cambiantes, y las decisiones, tímidas y dispersas19. Los servicios públicos empezaron a manifestar síntomas de una profunda crisis: baja calidad, lento crecimiento de la cobertura, un acentuado desequilibrio espacial de las inversiones en infraes-

18 Educación pasó de 12,72% en 1980 a 10,85% en 1988; salud bajó de 5,23% a 4,12%; seguridad social, de 3,13% a 2,0%; vivienda pasó de 3,13% en 1980 a 5,51% en 1984, y después cayó a 2,0%. Cálculos de Consuelo Corredor, Los límites de la modernidad, Bogotá: Cinep/Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional, 1992, p. 294. 19 En el sector educativo, las determinaciones legislativas se concentraron en la educación superior, en la organización administrativa y financiera y en la administración del personal docente, mientras las orientaciones de política se dirigieron a ampliar la cobertura, especialmente en regiones y grupos de población marginales, con logros inferiores a los obtenidos en las dos décadas anteriores y con menores desarrollos en la calidad educativa. En salud hubo avances significativos en el desarrollo de la atención básica, pero poco se progresó en cobertura. En el campo de protección y desarrollo de la infancia se ejecutaron programas con relativo éxito (campañas de vacunación, escuela nueva, guarderías, servicios médicos preventivos) y el cuidado de infantes aumentó la cobertura pero sus mecanismos de financiación fueron insuficientes. Juan Carlos Ramírez, "La gestión social en los ochenta", en Luis Bernardo Flórez, Colombia. La gestión económica estatal durante los 80's. Del ajuste al cambio institucional. Tomo i. Bogotá: CIIDCanadá/ciD-Universidad Nacional de Colombia, pp. 318 y 336.

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tructura, débil situación financiera e ineficiencias operacionales de las empresas responsables20. Durante estos años, el Estado fue incapaz de cumplir con algunas de sus funciones centrales como el control territorial, el derecho de promulgar leyes y reglamentos de obligatorio cumplimiento para toda la sociedad, el monopolio del recaudo de los tributos fiscales y el monopolio de la coerción física21. Expresión de la precaria legitimidad del Estado colombiano es la multiplicación de las violencias, de sus escenarios y de los actores dispuestos a resolver todo conflicto con el uso de las armas (guerrilla, paramilitares, narcotraficantes, grupos de limpieza social, delincuencia común). Como lo señaló Francisco de Roux22, muchas de las acciones cívicas reivindicativas manifestaban la resistencia social ante cambios económicos y en el aparato estatal, y eran expresiones de movimientos cívicos que luchaban por abrir canales de intermediación con el Estado -ante la incapacidad de los partidos políticos para ejercerla-, por obtener su reconocimiento y por tener injerencia en él. A mediados de los ochenta se inició el proceso de descentralización y se expidió la reforma municipal, con la cual se pretendía dar mayor autonomía política, fiscal y administrativa a los municipios frente al Estado central, y, a su vez, acercar la administración al ciudadano para que éste se vinculara directamen-

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Gabriel Turbay, "La gestión estatal en los servicios públicos: reorganización institucional y políticas de ajuste en el sector de agua potable y saneamiento básico, 1985-1992", en Luis Bernardo Flórez, Colombia. La gestión económica estatal... tomo II, pp. 185 y 193. 21 Medófilo Medina, "Dos décadas de crisis política en Colombia, 1977-1997", en Luz Gabriela Arango (comp.), La crisis sociopolítico colombiana: un análisis no coyuntural de la coyuntura, Bogotá: Observatorio Sociopolítico y Cultural, CES, Universidad Nacional/Fundación Social, 1997, pp. 31-42. 22 Francisco de Rouxy Cristina Escobar, "Una periodización de la movilización...".

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te a la solución de sus problemas, para que interviniera en las decisiones que afectan sus condiciones sociales de existencia, lo que tendría como corolario el control de la protesta social. Las elecciones de autoridades locales y los espacios de participación en la vida municipal fueron aprovechados por los movimientos cívicos que habían acumulado experiencia en la movilización y en la negociación de sus conflictos, las cuales les dieron la posibilidad de definir plataformas mínimas electorales. Era el momento propicio para dar el paso de la protesta a la propuesta, como lo sugirió el líder del Movimiento del Oriente Antioqueño, Ramón Emilio Ardía. Desde las administraciones municipales se podría dar respuesta a las necesidades sentidas por la población y expresadas a través de sus luchas. Y como lo observó Pedro Santana, la sorpresa de las primeras elecciones de alcaldes en marzo de 1988 fue la importante votación obtenida por candidatos a alcaldías y concejos pertenecientes a movimientos cívicos locales o regionales, pero ante la carencia de una estructura política que les brindara apoyo nacional o regional, el mayor reto que debían enfrentar estos movimientos en la administración local era que los dejaran gobernar23. A algunos no se les permitió de entrada. Tanto la contienda electoral como el primer período de alcaldes elegidos por voto popular se desarrollaron en medio de una escalada de violencia que contribuyó en gran medida a la aniquilación de la Unión Patriótica24,

23 p e c j r o Santana, "Los movimientos cívicos: el nuevo fenómeno electoral", en Revista Foro, N 2 6, j u n i o de 1988, p . 6 1 . 24

"En 1986 la UP ganó 9 cumies en el Congreso y 3 suplencias; 10 cumies y 4 suplencias en Asambleas departamentales y 350 concejales. En 1988 obtuvo 18 alcaldes populares, 13 diputados y 5 suplentes en las Asambleas y un buen número de concejales. De estos funcionarios elegidos popularmente han sido víctimas de la violencia 3 senadores, 3 representantes, 6 diputados, 89 concejales, 3 candidatos a alcaldía y un exalcalde, además de sus dos candidatos presidenciales", Rodrigo Uprimny, citado por Leopoldo Muñera, op. cit., p. 278.

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golpeó severamente a los movimientos cívicos25 y también alcanzó a los partidos tradicionales26. Los últimos años de la década del ochenta fueron aciagos para los movimientos cívicos y para las expresiones de protesta social que disminuyeron en números absolutos, entre otras razones, por las expectativas de los pobladores frente a la gestión de los alcaldes recientemente elegidos, por la represión27 y la intimidación derivada de las prácticas terroristas, pero mostró indicios de fortaleza y unidad de diversos sectores28.

25

Entre enero de 1988 y octubre de 1991 fueron asesinados 66 miembros de organizaciones cívicas, 7 desaparecieron, 19 fueron amenazados, 1 torturado y 1 detenido, según el Banco de Datos de Derechos Humanos del Cinep. 26 Durante la época preelectoral de 1988 fueron asesinados 9 candidatos a Concejos, 5 a Alcaldías y 1 a Asamblea pertenecientes a la Unión Patriótica; 4 candidatos a Concejos y 3 a Alcaldías del Partido Liberal y 2 candidatos a alcaldías socialconservadores. "El preludio violento de la elección de alcaldes", en El Espectador, 13 de marzo de 1988, p. 8A. 27 En enero de 1988 se expidió el Estatuto Antiterrorista como respuesta a la actuación permanente del paramilitarismo y del sicariato, gracias al cual "no sólo narcotraficantes y guerrilleros, sino también simples estudiantes y manifestantes tirapiedra fueron susceptibles de ser juzgados como peligrosos terroristas", afirma Iván Orozco (Combatientes, rebeldes y terroristas. Guerra y derecho en Colombia, Bogotá: lEPRi/Universidad Nacional/Temis, 1992, p. 54). Pero fue ineficaz ante la criminalidad paramilitar. Los asesinatos colectivos y selectivos de campesinos, líderes sindicales y cívicos, dirigentes políticos, miembros de organismos de derechos humanos, intelectuales, atentados dinamiteros contra personalidades o población civil se acrecentaban día a día. 28 Se presentaron las marchas campesinas de la costa norte y del nororiente, exigiendo protección a los derechos humanos y el cumplimiento de los pactos firmados el año anterior en el Paro Regional del Oriente; paros cívicos en Tumaco, Pasto y Riohacha reclamando servicios públicos, y los sindicatos convocaron a huelga general. Hubo una mayor permanencia de los paros en Urabá y Barrancabermeja, que expresaban la resistencia ante el militarismo y la defensa del derecho a la vida. Ésta se convirtió en reivindicación fundamental y, en ocasiones, exclusiva de múltiples acciones cívicas, superando en número a las tradicionales demandas por servicios públicos y sociales e infraestructura física.

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A la violencia estatal y paraestatal se sumaron otros factores que contribuyeron a cercenar las perspectivas políticas de los movimientos cívicos, entre ellos, la acérrima oposición de barones regionales, la baja capacidad administrativa, la incapacidad fiscal municipal y la escasez de recursos -a pesar de las transferencias desde el sector central- para atender el cúmulo de funciones que en adelante debía cumplir el municipio; el largo y tortuoso proceso de ajuste institucional, la corrupción y el clientelismo. Y qué decir de la baja participación ciudadana en la vida pública. Al respecto, Fabio Velásquez29 señala que durante el gobierno de Barco el desarrollo de la reforma municipal se caracterizó por el control político de la participación ciudadana y por la aplicación de una especie de "ley del embudo" en la reglamentación de leyes y decretos, con un propósito definido: limitar el alcance de las transformaciones y evitar de esa manera que la reforma se convirtiera en una fuente de poder alternativo para las clases subalternas y sus organismos de representación social y política. Pero, de otra parte, la mayoría de la población no tenía tradición de participación activa y propositiva en los asuntos públicos. Aun quienes simpatizaban o hacían parte de los movimientos cívicos mostraron grandes dificultades para desempeñarse en la administración municipal y en los espacios institucionales de participación. Ello fue una muestra fehaciente de la discontinuidad que existe entre la acción reivindicativa y la acción política. Leopoldo Muñera30 afirma que el apartidismo de los movimientos cívicos, la preponderancia de la acción directa como forma de manifestación popular y la naturaleza de sus reivindicaciones relegaron el discurso

Fabio Velásquez, "La gestión municipal: ...", p. 12. Leopoldo Muñera, op. cit., p. 454.

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político explícito y argumentativo a un lugar secundario dentro de su praxis. Si aceptamos la hipótesis de que los movimientos cívicos y sus luchas tuvieron una alta injerencia en la reforma municipal, hay que decir que ella se constituyó, a su vez, en un factor de desarticulación de los movimientos regionales. El énfasis puesto en lo local fue desdibujando la idea de región como territorio donde se expresa la imbricación de los conflictos y las dinámicas sociales, que despierta entre sus habitantes el sentimiento de pertenencia a ese lugar, y que había sido construida al fragor de las luchas cívicas. Había que atender las competencias y funciones recientemente asignadas al municipio, había que impulsar los procesos de planeación participativa del desarrollo local, velar por la ejecución de proyectos en el territorio municipal. Los asuntos de carácter regional quedaban en manos de las corporaciones autónomas o de los debilitados departamentos. Muy pocos movimientos cívico regionales continuaron siendo tales en pos de propósitos que fueran más allá de los límites políticoadministrativos de sus municipios. Pero entonces, ¿qué quedó de los movimientos cívicos de los setenta y ochenta? ¿Cuáles fueron sus logros? Qué legado nos dejaron? Los movimientos cívicos en su práctica ayudaron a poner en evidencia que la tramitación de las demandas sociales de un grueso de la población no pasaba por los partidos políticos y que el Estado colombiano no era el representante del bien común. Esto, que resulta una verdad de Perogrullo para ciertos sectores sociales, era desconocido para grupos tradicionalmente atados al clientelismo, acostumbrados al intercambio de favores con los políticos locales de turno. Gracias a su participación en elecciones locales, se menguó el miedo -que no la desconfianza- a la representación y a la representatividad política, y se contribuyó a crear una reducida franja de voto independiente.

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De otra parte, y como lo observa Muñera31, los movimientos cívicos intentaron rehacer el tejido social de las regiones y ciudades colombianas, en medio de escenarios donde se conjugan tantas violencias32 y, gracias a sus acciones y confrontaciones, fueron construyendo identidades territoriales33, contribuyeron a crear identidades étnicas y culturales34 y, según descubre Clara Inés García35, en algunas regiones, la construcción social de lo público se fue haciendo dentro de los conflictos, donde los cívicos fueron preponderantes.

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Op. cit, p. 435. Pero en el intento perdieron la vida muchos de los líderes de los movimientos cívicos otrora fuertes, con amplia capacidad de movilización y de propuesta. Es el caso del Movimiento del Oriente Antioqueño, del cual han sido asesinados sus mejores líderes y miembros. Hoy la región está siendo disputada por actores armados de diverso signo. La fuerza de las armas se impuso allí sobre la fuerza de la acción social. El 28 de abril del 2000 las administraciones de los 23 municipios de la región hicieron paro para pedir que los gobiernos departamental y nacional intervengan en la solución de sus problemas de orden público (secuestros, amenazas, asesinatos de parte de guerrilla y paramilitares). 33 No se refieren únicamente a un espacio geográfico, sino a un ámbito social específicamente delimitado, donde se expresan unas relaciones de producción, una forma de aplicar la tecnología a la naturaleza, una tradición cultural, una red de relaciones de poder, una historia y una práctica cotidiana. El territorio es mucho más que sus características físicas y ecológicas; simboliza también la historia que ha transcurrido en él. 34 Es necesario hacer la distinción entre movimientos cívicos y movimientos étnicos y culturales. En estos últimos, identidad y oposición se definen por la existencia de valores y rasgos culturales específicos y distintivos del grupo y no por su residencia territorial compartida, referente básico para la construcción de la identidad del movimiento cívico. La homogeneidad étnica o la fuerza de las tradiciones culturales pueden facilitar la cohesión de un movimiento regional, pero no son condiciones necesarias para su surgimiento. Los movimientos cívicos tienen contenidos étnicos y culturales pero no son su rasgo definitorio, así como lo territorial no define los movimientos étnicos o culturales. 35 Clara Inés García, El Bajo Cauca antioqueño... 32

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Y LA LUCHA CONTINÚA

Recién inaugurada la última década del siglo se llevó a cabo la Asamblea Nacional Constituyente, cuya convocatoria fue entendida como un paso hacia la creación de un nuevo pacto fundacional, que abarcaría la reestructuración de las esferas social y política, la reorganización estatal y reconocimientos y acuerdos entre etnias, regiones y sectores sociales, para asegurar una democracia estable y legítima. La aparición, en la arena política, de grupos sociales hasta ese momento invisibles y la participación ciudadana -tradicionalmente excluida del ámbito legislativo- en la formulación de la nueva Constitución generaron esperanzas en un proceso democratizador36. Sin desconocer que la Constitución del 91 rige la vida social y política del país, queremos resaltar algunos aspectos que son de suma importancia para la vida de la gente común: la nueva carta fundamental le confirió centralidad a la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, ampliando los espacios y mecanismos a través de los cuales ella podía expresarse; privilegió el gasto social; profundizó el proceso de descentralización al ampliar las competencias de las entidades territoriales y las vías para fortalecer sus fiscos. Pero quizás lo más relevante para el ciudadano corriente, como afirma Hernando Valencia Villa, es la carta de derechos37 civiles y políticos, sociales, económicos, 36 Aunque los movimientos cívicos que aún pervivían habían logrado generar -a través de sus acciones reivindicativas- algunos acuerdos básicos sobre el desmonte del bipartidismo, la apertura a la participación cívica en instancias de poder, el reordenamiento territorial, garantías efectivas para los derechos civiles y de las minorías, reformas al proceso electoral, y aunque participaron activamente en eventos previos a la asamblea, carecieron de representación en la Constituyente, entre otras razones, porque no tuvieron iniciativas coherentes y porque entre ellos se presentó rapiña por los puestos de representación. 37 84 artículos que incluyen más de 75 derechos, libertades y garantías; establecen distinciones entre derechos civiles y políticos o fundamentales, derechos

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culturales y colectivos por la influencia que tiene en su vida cotidiana, en los microproblemas que configuran su existencia concreta. Pero la reforma constitucional corrió pareja con la profundización de la apertura económica, sobre líneas divergentes; de ahí que los desarrollos legislativos de la Constitución se hayan debatido entre atender los requisitos del libre mercado, de una parte, y ampliar la democracia y consolidar el Estado social de derecho, de otra. Y las acciones gubernamentales de la década contribuyeron a desdibujar buena parte de las esperanzas fincadas en la nueva Constitución. La credibilidad en el sistema político no ha aumentado, su transformación está lejos de darse. Ha sido patente la incapacidad de las administraciones que ocupan la década de los noventa para resolver los problemas sociales y políticos del país. La legitimidad gubernamental ha sido puesta en tela de juicio en varias ocasiones. Los derechos y garantías ciudadanos han sido permanentemente conculcados y la violencia política se exacerbó. Las masacres y asesinatos selectivos han sido pan de cada día, las desapariciones forzadas se volvieron colectivas, los éxodos se incrementaron, las formas civiles de protesta se han reprimido violentamente, la presencia y acciones guerrilleras y paramilitares han sembrado miedo en muchas regiones, la confrontación bélica entró en auge y la militarización de ciertas zonas derivó en violaciones de libertades y garantías.

sociales, económicos y culturales, y derechos colectivos o de tercera generación; a la paz, al medio ambiente, al espacio público, al desarrollo, a la participación, a los servicios públicos (salud, seguridad social, vivienda, cultura, recreación y deporte, ciencia y tecnología que se convierten en derechos subjetivos u obligaciones del Estado). Hernando Valencia Villa, "Constitución de 1991: la carta de derechos", en Análisis Político, N 2 13, mayo-agosto de 1991, pp. 73 y 74.

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La política social de los noventa fue en contravía del enfoque de derechos planteado en la nueva constitución y, más bien, obedeció a criterios de asistencialismo y discrecionalidad política, con lo cual se fortaleció el clientelismo y la estigmatización de la pobreza. Fue residual al manejo macroeconómico, primó el enfoque monetarista y los equilibrios fiscal, comercial y de la balanza de pagos. Se le dio prioridad al presupuesto de guerra, al financiamiento de la burocracia y al pago de la deuda externa. La participación se restringió a la ejecución de programas, quedando por fuera la concertación para el diseño de políticas, la asignación de recursos, el seguimiento y la evaluación. La consulta de los planes de desarrollo fue protocolaria y carente de capacidad de decisión. A través de los programas de la presidencia, los fondos de cofinanciación y los recursos manejados por ministerios e instituciones descentralizadas se siguió teniendo un férreo control central de la inversión social y se utilizaron con el fin de crear lealtades políticas, hacer populismo, apaciguar el conflicto social (y, durante la administración Samper, para comprar el respaldo a la crisis presidencial). La Ley 60 de 1993, de competencias y recursos, controla la destinación del gasto social, limitando la autonomía de las localidades para orientar sus propios planes de desarrollo38. La planificación del desarrollo social en la mayoría de las entidades territoriales aún es precaria, cuentan con plantas burocráticas de bajo nivel técnico que no logran deshacerse de la corrupción. Son escasos los mecanismos ágiles y amplios para la interlocución con la comunidad y ésta sigue mostrando una débil participación en la planeación y gestión de proyectos de desarrollo. De otra parte, ni los programas de inversión ni las transferencias territoriales han sido suficientes para subsanar las 38 Libardo Sarmiento, "Salto social, equilibrio político", enAnálisis Político, Na 27, enero-abril de 1996, p. 77.

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desigualdades sociales y regionales, y buena parte de los municipios colombianos carece de condiciones financieras para cumplir a cabalidad con todas las funciones que les fueron asignadas. Contra todos los pronósticos, ni la reforma municipal del 86, ni la elección popular de alcaldes, ni el recrudecimiento de la guerra sucia y ni siquiera la Constitución del 91 lograron evitar la expresión pública y colectiva de demandas de la población urbana. Los datos empíricos de los que disponemos así lo confirman. Veamos cómo se comportaron las cifras de las luchas cívicas durante los noventa: En el cuatrienio Gaviria, el número de acciones reivindicativas llegó a 494, cifra que supera las registradas en los años anteriores. Durante el primer año de ese gobierno el número de luchas es más bajo que en cualquiera de los fres primeros años de la administración anterior, porque a comienzos de su mandato Gaviria se encontraba en estado de gracia con los colombianos, pero al finalizar su segundo año de gobierno las silbatinas, los cacerolazos, la petición de su renuncia, manifestaron el descontento ciudadano y la pérdida de credibilidad en él. En la administración Samper las luchas cívicas fueron ascendiendo año tras año hasta llegar a 544, 50 más que en el gobierno anterior y tuvieron un inusitado aumento durante el primer año de gobierno de Pastrana, cuando alcanzaron la cifra de 391, descendiendo en el segundo año a 246. Tan sólo en los dos primeros años del actual mandato el número de luchas cívicas supera en 93 a las ocurridas durante todo el gobierno precedente. A medida que transcurre la década, se abre el abanico de demandas presentadas por los pobladores en sus luchas cívicas; de tal manera, su peso relativo disminuye39. Los servicios públicos,

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Por ejemplo, los servicios públicos motivaron 60% de los paros cívicos entre 1971 y 1980 (Pedro Santana, Desarrollo regional y paros cívicos en Colombia, Bogo-

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que durante las décadas anteriores y aún durante el primer gobierno de los noventa fueron la principal bandera reivindicativa, van perdiendo su estatus, mientras ascienden las demandas por servicios sociales (salud, educación, seguridad social, recreación, atención a la infancia y a la tercera edad) y protección a los derechos humanos y por la paz. Aparecen otros motivos cuya importancia no es precisamente numérica. Ella reside en la naturaleza de las demandas, en el recurso a la movilización para expresar desacuerdos o peticiones que van más allá del consumo colectivo y proponen una variedad de temas en los cuales a veces ni siquiera el adversario ni el campo del conflicto están claramente definidos. El Plan de Desarrollo de Gaviria, "La Revolución Pacífica", planteó como meta la ampliación de la cobertura en agua potable, educación básica, salud primaria, vivienda social, focalizando esfuerzos en la población con necesidades básicas insatisfechas, pero otros fueron los resultados. El déficit nacional de cobertura en agua potable y saneamiento básico aumentó durante el cuatrienio por encima de las tasas de crecimiento poblacional, debido a la insuficiencia financiera y a la concentración de inversiones en la región centroriental del país, especialmente en Bogotá40, en claro detrimento de pueblos y capitales departamentales de la Costa Atlántica, Cauca y Nariño, como también lo confirma la ubicación espacial de las luchas por ese motivo, que generó el mayor número. En lo que tiene que ver

tá: Cinep, 1983, p. 135); 54,4% durante el período Betancur, 57% durante la administración Barco, 30% durante la administración Gaviria, 15,5% durante el cuatrienio de Samper y 10,4% en los dos primeros años del gobierno de Pastrana (Banco de Datos de Luchas Cívicas, Cinep). 40 Óscar Alfonso y Carlos Caicedo, "Coberturas e inversiones", en Servicios públicos domiciliarios. Coyuntura 1993. Bogotá: Cinep, 1993.

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con la energía eléctrica, la mayoría de las protestas se relacionaron con el constante incremento de las tarifas y con los efectos del racionamiento. El conjunto de servicios públicos domiciliarios ocupó el primer lugar entre las demandas de los pobladores. El recrudecimiento de la guerra41 y la violación de derechos y garantías ciudadanos generalizaron las movilizaciones y paros para exigir al gobierno protección de los derechos civiles y políticos, indemnización a víctimas, desmilitarización de zonas, cese a los operativos militares, diálogos regionales con presencia ciudadana, respeto a los defensores de derechos humanos acusados de ser auxiliadores de la guerrilla42 y de desprestigiar al gobierno ante la comunidad internacional, así como para pedir a guerrilleros y paramilitares el cese de sus acciones contra la población civil presa en medio de fuegos cruzados. Estas demandas llegaron a ocupar el segundo lugar entre los motivos de protesta. En materia de salud y educación, las luchas cívicas del cuatrienio se centraron en el mal estado de las construcciones, su precaria dotación y la escasa capacidad financiera y administrativa de los municipios para asumir el proceso de descentralización en ambos sectores. Desde el tercer año de gobierno los universitarios se movilizaron en defensa de la educación pública. Las acciones reivindicativas por servicios sociales ocuparon el tercer lugar entre las demandas de los pobladores.

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Que por momentos se exacerbó: mientras sesionó la Constituyente, después del fracaso de las conversaciones en Tlaxcala y después del 8 de noviembre de 1992, cuando el presidente declaró la guerra integral a la guerrilla y a los carteles de la droga. Los asesinatos políticos se tomaron Barrancabermeja y Urabá, los secuestros el Cesar y los combates y sabotajes a Antioquia, Santander y Cesar. 42 Acusación que también recayó sobre alcaldes y obispos, que fueron detenidos por orden de fiscalías regionales y provocó, durante el último año de ese

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Las luchas cívicas que exigieron obras de infraestructura física ocuparon el cuarto lugar. En ello incidió el reducido mantenimiento de la estructura vial, el aumento del tráfico pesado, las deficienciasfinancierasy la lenta reestructuración del esquema institucional en el sector de vías y transporte que, para aquel entonces, no había logrado un ajuste de las competencias de la nación, los departamentos y los municipios en lo referente a construcción y mantenimiento de troncales y vías regionales y locales. La flexibilización de la relación salarial, la eliminación de empleos en el aparato gubernamental, la privatización de algunas empresas municipales de servicios públicos, las concesiones a empresas privadas para el mantenimiento de vías a través del cobro de peajes, la disolución de empresas comerciales e industriales del Estado43 y la desaparición de entidades nacionales encargadas de prestar asistencia técnica, los intentos de controlar los déficit fiscales municipales a través de la imposición de cargas tributarias, la reforma a la seguridad social en salud, constituyen un paquete de medidas contra las cuales protestaron los pobladores bajo la consigna de lucha contra el neoliberalismo. La gestión adelantada por funcionarios públicos municipales y departamentales fue objeto de mayor fiscalización por parte de la población, de cara al cumplimiento de planes y programas y al manejo presupuesta!, y así lo expresaron en sus protestas44.

gobierno, movilizaciones y paros en Tibú (Norte de Santander), Saravena y Arauquita (Arauca), Pesca (Boyacá), Vélez (Santander) y Sincelejo (Sucre). 43 Algunas acciones cívicas se realizaron en solidaridad y defensa de Colcarburos, en Puerto Nare; de Paz del Río, empresa que beneficiaba a municipios de las provincias de Sugamuxi, Tundama y Valderrama en Boyacá; y de la Concesión Salinas, en Manaure, que, además de empleo, abastecía de agua a los indígenas wayúu que habitan en ese municipio. 44 Algunas de las cuales se llevaron a cabo en Plato y Sitionuevo (Magdalena), San Martín (Cesar), Montelíbano (Córdoba), Alto Baudó (Chocó), El Peñol (Antioquia) -donde el alcalde era un reconocido líder cívico-; Vaupés y Cauca.

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Hubo otras acciones cívicas que son propias de ese cuatrienio: en 1992, manifestaciones contra el V Centenario del Descubrimiento de América y para pedir desarrollos legislativos sobre los derechos de las minorías étnicas, de sectores sociales específicos y reordenamiento territorial. Como lo muestran las luchas cívicas y los indicadores socioeconómicos, el gobierno de Gaviria renunció a la "Revolución Pacífica" en lo que se refería a la reactivación del gasto social y a la idea de que el mejor antídoto contra la violencia era la inversión en capital humano, dejando una inmensa deuda social. Samper propuso un viraje en la estrategia neoliberal, reorientar la apertura económica y atender decididamente el sector social. Para poner en marcha las reformas plasmadas en el "Salto Social" se requería apoyo político y social, pero el presidente lo perdió desde el escándalo de la financiación de su campaña. La crisis de legitimidad presidencial también le impidió desarrollar su política de paz y tener algún acercamiento con la guerrilla. Por primera vez en la historia del país, al menos según los datos que poseemos, los servicios sociales ocuparon el primer lugar entre las demandas de los pobladores y, entre ellos, la educación constituyó el eje de la movilización social, corroborando que las obligaciones impuestas a los municipios en este sector acarrearon más problemas a las administraciones que aires de autonomía. De igual manera, la pretensión de que la educación pública se autofinanciara lanzó a universitarios y escolares a manifestarse contra su privatización. Las demandas alrededor del régimen de seguridad social igualaron en número a las acciones por salud. Las protestas contra la espiral de violencias ocuparon el segundo lugar entre los motivos, seguidas de acciones colectivas por la paz. Al abrigo del proceso 8.000 y a causa de la debilidad política del gobierno, los actores armados consolidaron su pro-

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tagonismo y la guerra cobró fuerza. La violencia se desbordó, los grupos paramilitares45 extendieron sus frentes, azotando con sus acciones amplias regiones del país46. Ante la falta de acciones estatales eficientes para parar la guerra, la sociedad civil fue configurando una red de iniciativas por la paz y por la participación ciudadana en el proceso de negociación. El cuarto lugar lo ocuparon las movilizaciones por el mal estado de las vías y contra peajes y alzas en sus cobros, en especial por la repercusión que tienen sobre el costo de vida. Las acciones cívicas por servicios públicos disminuyeron sustancialmente en número (descendiendo al quinto lugar entre las demandas presentadas durante esta administración) y en cobertura, pero fueron significativas en pequeños municipios donde los presupuestos son pobres, el esfuerzo fiscal es lánguido, la capacidad de endeudamiento y la posibilidad de obtener cofinanciación débiles y, por tanto, la contraprestación de la nación a través de las transferencias es baja, trazándose un círculo vicioso fiscal que impide la satisfacción de estas necesidades de la población. La mayoría de las protestas se relacionaron con la imposición o actualización de la estratificación socioeconómica para el cobro de tarifas, y con los desmontes de los subsidios. El aumento de la criminalidad, particularmente en las ciudades grandes e intermedias, lanzó a sus habitantes a realizar acciones colectivas pidiendo seguridad ciudadana, las cuales alcanzaron 7% del total.

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Al día siguiente a la posesión de Samper, grupos paramilitares anunciaron el asesinato de dirigentes sociales y políticos. El senador de la UP, Manuel Cepeda, fue la primera víctima de la lista. Diego Pérez, "Derechos humanos; ¿cambio de rumbo?", en Cien Días, N 2 27, agosto-noviembre, 1994, p. 11. 46 Zonas de Norte de Santander, Cesar, Urabá chocoano, antioqueño y cordobés, Magdalena medio y Meta.

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A pesar de lo que comúnmente se piensa, las protestas contra el presidente por sus vínculos con el narcotráfico fueron pocas: 12, que se concentraron en un breve lapso que se inició el 23 de enero y terminó a mediados de marzo de 1996, y en su mayoría se presentaron en Bogotá, convirtiéndose en una "curiosidad del paisaje capitalino", y a ellas se opusieron 11 movilizaciones a favor de los programas sociales de Samper. Las acciones cívicas generadas por aspectos ambientales fueron desde las protestas contra medidas adoptadas para evitar desastres por deslizamientos en zonas urbanas hasta aquellas contra la fumigación de cultivos ilícitos con glifosato en el suroriente del país. Las acciones contra el contrabando y la evasión de impuestos recayeron sobre los sanandresitos de varias ciudades del país, lo que generó el rechazo público de propietarios y empleados, grupo de interés que se ha mostrado muy aguerrido en la defensa de su actividad económica, pretendiendo sobreponer sus intereses particulares al conjunto social. Las demoras en entrega de recursos para planes de vivienda generaron algunas protestas, así como las propuestas de reubicación de pobladores, contra las cuales reaccionaron de manera violenta los posibles receptores de nuevos vecinos, acciones que enunciaron una cierta "tribalidad urbana" por la disputa de un espacio en la ciudad. La anulación de cédulas por trasteo de votantes que hizo la Registraduría en casi la tercera parte de los municipios del país -después de las elecciones de alcaldes y gobernadores de 1994, que además estuvieron acompañadas de la compra de votos- impulsó a habitantes de 3 de ellos a argüir su derecho a elegir y ser elegidos. Más de un tercio de las acciones llevadas a cabo durante esa administración tuvieron origen en la aplicación de normas constitucionales o legales referidas a la educación, la seguridad so-

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cial, la protección del espacio público, el ordenamiento urbano, las obligaciones fiscales, entre otras; además, operaron como resorte de la protesta cívica y dejaron al descubierto la capacidad de reacción de aquellos sectores sobre los cuales recaen algunas formulaciones estatales y también develaron la confrontación entre intereses privados y problemas públicos. Durante los dos primeros años de la administración Pastrana, más de una cuarta parte de las acciones cívicas ha reivindicado la protección y el respeto a los derechos humanos, sean civiles, políticos, económicos, sociales, culturales o colectivos. La petición explícita del respeto a la vida, a la integridad física y a la paz, la reivindicación del derecho al trabajo, a la vivienda, a la educación, a la equidad de género, a la etnia y a la cultura propias, ocupan el primer lugar entre las demandas de los pobladores urbanos. En segundo lugar están los servicios sociales y entre ellos se destaca la educación, en particular la pública, afectada por la pretensión gubernamental de lograr su autofinanciación y por la puesta en marcha de planes de reestructuración administrativa y de racionalización de la oferta. La crisis de la red hospitalaria pública ha generado movilizaciones de trabajadores y usuarios en un intento de defenderla. Bajo los argumentos de que los recursos destinados a la salud son objeto de corrupción y despilfarro y que los hospitales públicos no son viables debido a la carga prestacional de los trabajadores vinculados al sector, las autoridades han sostenido que no existen sino dos opciones: reestructurar los hospitales, o cerrarlos. Por su parte, los sindicatos y usuarios del sector sostienen que las amenazas de cierre de las clínicas públicas son una muestra del inminente proceso de privatización de la salud. Los servicios públicos domiciliarios ocupan hoy el tercer lugar entre las demandas de la población urbana, y en su mayoría se refieren a los incrementos en las tarifas, que continuarán

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subiendo, porque la política del actual gobierno consiste en el reajuste mensual con base en el índice de precios al consumidor, y el desmonte de los subsidios que reciben los estratos más pobres de la sociedad. Las demandas por infraestructura física y transporte tienen durante este período una importancia que deriva no sólo de su número sino también de su persistencia y resonancia, en el primer caso, y de la capacidad de convocar a un amplio sector social a lo largo y ancho del país, en el segundo. Las protestas contra la instalación de peajes y contra el cobro de valorización por obras de infraestructura urbano-regionales han dejado aflorar el disgusto que generan las cargas impositivas y el sentimiento colectivo de que las obras no se consultan con la población. Como ningún otro, el Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para construir la paz" despertó una amplia movilización social, liderada por las organizaciones sindicales de trabajadores estatales, con la participación de estudiantes, desempleados, vendedores ambulantes, deudores del sistema Upac, padres de familia, campesinos, indígenas y desplazados, por mencionar algunos de los sectores que aunaron sus voces contra las políticas públicas contenidas en el Plan y contra otras en curso. La defensa de la educación y la salud públicas, las protestas contra las privatizaciones o liquidaciones de empresas estatales, contra el aumento o creación de impuestos, contra las reformas laborales, la petición de aumento en las transferencias de la nación hacia entidades territoriales que atraviesan una profunda crisis presupuesta!, se constituyeron en motivos de lucha, así como las políticas fiscales que afectan a ciertos grupos de interés. La desatención a las demandas sociales expresadas a través de mecanismos institucionales o de acciones públicas y colectivas no armadas -salvo casos excepcionales- caracteriza a la administración Pastrana y transita por caminos peligrosos: la desesperación de algunos sectores sociales que no encuentran

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satisfacción a sus peticiones y, en su lugar, enfrentan rasgos autoritarios y medidas coercitivas extremas, los está llevando a radicalizar sus formas de acción colectiva, incluso hasta la violencia, anunciando una cierta anomización de la protesta social. Pero también es necesario señalar que en las movilizaciones cívicas se han venido mezclando sectores que más que propender por los intereses colectivos de los manifestantes intentan dirigirlas en beneficio propio. Las cifras registradas durante los noventa muestran que se está revirtiendo la tendencia relacionada con el escenario de las protestas cívicas, otrora localizado principalmente en pequeños y medianos poblados, y hoy centrado en las capitales departamentales. Alrededor de la mitad de las luchas cívicas del decenio de los noventa se llevó a cabo en capitales departamentales, poniendo en evidencia los efectos de la apertura económica y del arribo de miles de desplazados sobre la gestión y el ordenamiento urbanos, lo que obligó a las administraciones locales a incorporar en sus agendas aspectos como el cambio de uso y la densificación del suelo urbano, la productividad, la generación de empleo y la informalidad urbana. Bogotá fue el escenario de la mayor cantidad de acciones cívicas, dando cuenta de la centralidad que conserva tanto en el poder como en la posibilidad de darle visibilidad a conflictos de diversos sectores sociales provenientes de todas las regiones del país. Tan sólo 6,3% de las acciones tuvo carácter regional, pero involucró un alto número de municipios y algunas llegaron a ser departamentales, las cuales demandaron vías y transporte, un clima favorable a la paz, realización de diálogos regionales con participación civil, protección a los derechos humanos, cese a la fumigación de cultivos ilícitos y desarrollo regional. La localización de las luchas cívicas y el paulatino retorno a las acciones regionales podría tener una explicación relaciona-

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da con el escenario de la guerra que preferencialmente está en zonas rurales o en pequeños poblados, a pesar de que también se viene enquistando en las ciudades. Podría afirmarse, entonces, que el miedo a hacer manifestaciones públicas y colectivas para reivindicar demandas sociales está cercenando la protesta en los pequeños cascos urbanos. Si bien los paros y movilizaciones de la década se concentraron en el ámbito local, las demandas se hicieron mayoritariamente ante el gobierno nacional, lo que nuevamente dejó sin piso la intención de que la reforma municipal contribuyera a descentralizar los escenarios y los adversarios de los conflictos sociales. PARA SEGUIR EL DEBATE

Como se ve a lo largo de este ensayo, los movimientos cívicos otrora fuertes han ido declinando. Claro que cabría preguntarse si sólo existieron en el imaginario de los intelectuales que pretendían encontrar gérmenes de nuevos sujetos políticos o adecuar teorías foráneas a nuestra propia realidad, como se dijo en este mismo escenario. Soy de la postura de que sí existieron y desempeñaron un papel preponderan te en la vida del país. Es más, creo que -como lo señaló el maestro Fals Borda en su charla inaugural- algunos permanecen como rescoldos que esperan vientos para inflamarse de nuevo. El caso del CIMA, aquí comentado, nos muestra el renacimiento de un movimiento que hubiéramos podido calificar como extinguido. A pesar de la crisis en la que se halla la mayoría de los movimientos urbano-regionales y, quizás por esta misma razón, la protesta cívica continúa y va en ascenso. La organización y cobertura alcanzada por muchos de ellos había logrado articular múltiples microdemandas y coordinar diversas acciones de sus participantes que iban de la protesta a la propuesta, de la dis-

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rupción a la negociación de sus peticiones. Hoy, los pobladores siguen recurriendo a las acciones colectivas para presentar sus demandas porque son conscientes de las diferencias regionales e intraurbanas 47 y reconocen la existencia de posibilidades de cambio. La movilidad socioespacial, los medios de comunicación, la escuela, entre otros, dan la posibilidad, a la población del más apartado rincón del país, de percibir la existencia de regiones con diferentes grados de desarrollo económico y social y condiciones de vida marcadamente desiguales, que expresan las dimensiones espaciales del desarrollo. De otra parte, aunque los pobladores también hagan uso de los mecanismos y espacios institucionales de participación, éstos no han sido tan efectivos y eficaces para solucionar sus problemas colectivos de vieja data. Por ello, como lo anotamos en la introducción, a través de las luchas cívicas se le exige con urgencia al Estado cumplir con su papel como garante de los bienes y servicios colectivos y de los derechos y garantías individuales y colectivas, y más que constituir insubordinación o pretender alterar el orden público, estas acciones expresan el deseo de sus protagonistas de ser integrados al sistema institucional. Son un mecanismo para hacer visibles sus demandas, no sólo ante el Estado sino ante la sociedad en su conjunto. No obstante, varias acusaciones recaen, de manera permanente, sobre las acciones cívicas: se les tilda de ser irracionales; de alterar el orden público y violar los derechos de otros, sin reconocer que éstas exigen el respeto a los derechos de los manifestantes; de tener móviles políticos más que sociales o económicos y, finalmente, la de ser instigadas y/o dirigidas por la gue-

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La referencia a estas desigualdades permite denominar a estos movimientos y luchas como "urbanos" o "regionales", según sea su alcance, ya que los caracteriza mejor que el apelativo de cívicos.

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rrilla48. Tales señalamientos han servido tanto para que el Estado se oponga frontalmente a estas acciones colectivas y de un tratamiento prioritariamente militar al conflicto social como para que sus líderes y participantes sean víctimas de grupos armados de diverso signo. Resulta paradójico que los pobladores expresen sus demandas a través de acciones cívicas reivindicativas realizadas en ámbitos públicos, desde hace tanto tiempo, y que aún la sociedad en su conjunto no haya tenido la capacidad de construir un espacio público político donde se resuelvan los conflictos sociales. Este panorama de las luchas cívicas implica nuevos retos de comprensión por parte de quienes queremos contribuir con nuestro conocimiento a que esa utopía cotidiana que ellas enarbolan tenga un lugar en nuestra sociedad.

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Aunque en algunas zonas del país a la acción de las organizaciones sociales y gremiales se suman la guerrilla y las autodefensas como actores políticos y militares, no puede imputársele exclusivamente a la presión armada la participación de distintas fuerzas sociales y políticas en movilizaciones y paros.

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MARTHA CECILIA GARCÍA

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