Modelo de Madurez y Capacidad de Implementación de Gobierno Electrónico en Instituciones Públicas Gonzalo Valdés Universidad Técnica Federico Santa María (UTFSM), Valparaíso, Chile
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Resumen. Los gobiernos del mundo están impulsando iniciativas de gobierno electrónico para proveer mejores servicios a sus ciudadanos. En países como Chile ya se ha dictado normativas en este sentido y se está implementando infraestructura tecnológica para facilitar la integración de información de distintos servicios públicos, surge entonces, la necesidad de medir el grado de preparación que poseen las instituciones públicas para incorporarse a estas iniciativas. Se plantea la hipótesis de que un modelo de madurez de gobierno electrónico, que integre la evaluación de capacidades tecnológicas, organizacionales, operacionales y de capital humano, permitirá al gobierno realizar evaluaciones efectivas, estandarizadas y replicables. Los resultados del trabajo, el modelo denominado eGov-MM (eGovernment Maturity Model) y su metodología de evaluación, fueron retroalimentados y validados por funcionarios públicos expertos, y finalmente aplicados a una selección de 30 instituciones, generando la primera medición formal de su grado de preparación en relación a gobierno electrónico. Palabras clave: gobierno electrónico, modelos de madurez y capacidad.
1 Introducción Los gobiernos alrededor del mundo están buscando nuevas formas de mejorar la calidad de los servicios que brindan a los ciudadanos a través del empleo de tecnologías de información (TI), a este conjunto de iniciativas se la ha denominado Gobierno Electrónico (e-government). La implementación del e-government en un país viene acompañada, además de las iniciativas tecnológicas, por un rediseño de los procesos que soportan los nuevos esquemas de provisión de servicios, por reformas estructurales en los organismos públicos que establecen a los encargados de impulsar y administrar las nuevas tecnologías, y por grandes esfuerzos para actualizar el marco legal que apoye y regule el uso de TI en el sector público. Por ejemplo, en Chile ya se ha dictado varias normativas en este sentido1 y actualmente se está construyendo una plataforma tecnológica (con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo)2 para
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http://www.guiaweb.gob.cl/recursos/documentos.htm Código CH-L1001, disponible en http://www.iadb.org
permitir a las instituciones públicas intercambiar e integrar información proveniente desde distintos servicios. Surge entonces, la necesidad de medir y evaluar el grado de preparación que tienen las instituciones públicas, para dar cumplimiento a las nuevas directrices nacionales en torno al gobierno electrónico y en general para abordar los nuevos desafíos que impone el enfoque e-government de administración publica. El objetivo de este trabajo de tesis es satisfacer esta necesidad, para lo cual establece la siguiente hipótesis general: Un modelo de madurez y capacidad de e-government, que bajo un enfoque multidimensional y holístico integre la evaluación de capacidades tecnológicas, organizacionales, operacionales y de capital humano, permitirá al gobierno evaluar el grado de preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las nuevas directrices nacionales de e-government. También se plantea las siguientes hipótesis específicas: 1) El modelo permitirá que cada servicio público pueda identificar su estado actual de madurez y capacidades de forma integral; 2) El modelo permitirá que cada servicio público pueda compararse con otras instituciones evaluadas con el mismo modelo; 3) El modelo será capaz de sugerir caminos de mejoramiento viables que los servicios públicos puedan seguir para mejorar sus niveles de capacidad y madurez. Los resultados del trabajo, el modelo denominado eGov-MM (eGovernment Maturity Model) y su metodología de evaluación, fueron retroalimentados y validados por funcionarios públicos expertos en el dominio de gobierno electrónico, y finalmente aplicados a una selección de 30 instituciones, generando la primera medición formal de su grado de preparación en relación a gobierno electrónico. La sección 2 define el marco teórico de conceptos necesarios para abordar el problema y presenta el estado del arte; la sección 3 describe la arquitectura del modelo propuesto; la sección 4 describe la metodología de aplicación del modelo y la institucionalidad necesaria para que resulte en evaluaciones efectivas; la sección 5 discute aspectos de la validación del modelo y la replicabilidad de sus mediciones; en la sección 6 se analizan los resultados de la aplicación masiva del modelo y se comprueba la validez las hipótesis de la tesis; y la sección 7 establece las conclusiones de la tesis.
2 Marco Teórico y Estado del Arte Se discute en esta sección los conceptos que fundamentan la propuesta de evaluar a las agencias públicas con un modelo de madurez y capacidad integral, i.e., multidimensional, holístico y evolutivo, y el estudio de la experiencia internacional. 2.1 E-Government es un Concepto Multi-dimensional Mundialmente se ha reconocido el gran potencial que tienen las TI para apoyar los procesos gubernamentales [25], e.g., para crear redes de interconectividad que permitan mejorar la eficiencia en la entrega de servicios, incentivar la participación ciudadana e incrementar la transparencia de los procesos administrativos. Y aunque si
bien no existe una definición ampliamente aceptada acerca del concepto egovernment [25], se pueden citar dos que orientan su sentido amplio: la definición de las Naciones Unidas [22]: “… uso de Internet y la WWW (World Wide Web) para entregar información y servicios del gobierno a los ciudadanos”, y la definición de Fountain [8]: “… es un gobierno que se está organizando incrementalmente en términos de agencias virtuales, y redes inter-agencia y público-privadas, cuya estructura y capacidad dependen de Internet y de la Web”. Entonces se puede decir que las iniciativas de gobierno electrónico surgen debido a la conjunción de: 1) La necesidad de mejorar la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y 2) El reconocimiento de que las TI son un elemento relevante para lograr ese objetivo. Pero gobierno electrónico es mucho más que la aplicación de tecnología para proveer servicios online [1] [5]: muchas veces implica la integración de servicios provistos por diferentes agencias públicas que nunca habían trabajado juntas, entrega de servicios en modalidad 24/7, asimilación de nuevas leyes y normativas gubernamentales, etc. [24]. Entonces, es absolutamente necesario que los cambios tecnológicos vayan acompañados de cambios organizacionales (e.g, institucionalidad nueva para nuevas formas de interacción entre agencias públicas), rediseño de procesos (e.g., nuevos procesos que permitan operar bajo nuevas modalidades de entrega de servicios), implementación de gobernabilidad TI (para lograr alineamiento entre recursos TI y objetivos de negocio) y entrenamiento de capital humano (e.g., capacitaciones para que el personal pueda operar las nuevas tecnologías). Además se debe considerar que todos estos aspectos interactúan entre sí. 2.2 Modelos de Madurez y Capacidad El desarrollo de modelos de madurez y capacidad se ha dado con fuerza en variados ámbitos tecnológicos y organizacionales. Los modelos más reconocidos son los pertenecientes a la familia CMM/CMMI (Capability Maturity Model y CMM Integration)3 del Software Engineering Institute (SEI) de EE.UU.; si bien están orientados al desarrollo, mantenimiento y adquisición de productos y servicios de software, su estructura de niveles de capacidad y madurez, y su mecanismo para determinar dichos niveles han sido replicados por muchos otros modelos en otros ámbitos. En la definición del SEI [18], un modelo de madurez y capacidad: “… contiene los elementos esenciales de procesos efectivos para una o más disciplinas y describe un camino de mejoramiento evolutivo desde procesos caóticos hasta procesos maduros con calidad y efectividad mejorada”. Es decir, típicamente describe las mejores prácticas relacionadas a su ámbito de aplicación y apoya el mejoramiento de procesos gracias a que provee escalas evolutivas que describen caminos de mejoramiento.
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http://www.sei.cmu.edu/cmmi
2.3 Modelo de Madurez y Capacidad, Multi-dimensional, Holístico y Evolutivo Entonces, un enfoque multi-dimensional y holístico permite considerar cómo interactúan entre sí todos los elementos que son necesarios para que las iniciativas de e-government resulten exitosas y un enfoque evolutivo de madurez y capacidades permite describir cómo evolucionan todos los elementos considerados, apoyando el mejoramiento de procesos. Adicionalmente el modelo debe estar acompañado de: una metodología que estandarice su aplicación, para que las mediciones y evaluaciones sean rigurosas y replicables, y de la institucionalidad gubernamental adecuada para que sea posible llevarlas a cabo efectivamente. 2.4 Estado del Arte Los modelos estudiados pueden categorizarse en 5 grupos, como muestra la Figura 1. Cada grupo presenta elementos, conceptos y enfoques que pueden ser considerados, reusados y adaptados a los requisitos del modelo a construir. Modelos Clásicos de Madurez y Capacidad Replicados por muchos otros modelos en diversos ámbitos tecnológicos y organizacionales, se analizaron porque proveen la estructura típica de un modelo de madurez y capacidad. En este grupo se desataca CMMI (enfoque estadounidense) [18] e ISO/IEC 155044 (enfoque europeo). También se estudió MoProSoft5 [16], que es una adaptación de ISO/IEC 15504 a la realidad mexicana, este último también incorpora elementos de ISO 9001:20006 y CMM v1.1 (SW) niveles 2 y 3. Modelos Gubernamentales Desarrollados por gobiernos, consultoras y académicos para ayudar a las agencias gubernamentales a identificar y mejorar sus niveles de madurez en relación a egovernment. Es destacable la experiencia australiana y canadiense; AGIF7 incluye a BPIF (Business Process Interoperability Framework) [3], el cual contiene un modelo de madurez que puede ser usado por las agencias para identificar su nivel actual de madurez de interoperabilidad a nivel de negocio; SDCM (Service Delivery Capability Model) [2] provee un framework común para identificar y describir las capacidades requeridas para entregar un servicio a los ciudadanos, al usarlo las agencias públicas describen sus servicios de la misma manera y entonces pueden comunicarse y colaborar mejor; eGovernment Capacity Check [9], es una suite de herramientas de diagnóstico de capacidad, usada para ayudar a las agencias públicas a evaluar su capacidad de entrega de servicios electrónicos para los canadienses.
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Information technology - Process assessment, http://www.isospice.com Modelo de Procesos para la Industria del Software, http://www.comunidadmoprosoft.org.mx 6 Sistemas de gestión de la calidad - Requisitos, http://www.iso.org 7 Australian Government Interoperability Framework, http://www.finance.gov.au/publications/delivering-australian-government-services-accessand-distribution-strategy/interoperability.html 5
Modelos de Enfoque Holístico para Proyectos E-Government Están diseñados para ser aplicados en proyectos de desarrollo de servicios públicos electrónicos. Un modelo bien conocido en la comunidad académica de e-government es el Framework Holístico de Wimmer [24], su propósito es apoyar el modelamiento integrado de servicios públicos y su sincronización con los desarrollos tecnológicos, para que el servicio electrónico resultante del proyecto satisfaga todos los requerimientos relevantes. Otra herramienta bajo este enfoque es el Capability Assessment Toolkit [5], que permite identificar capacidades en 180 ámbitos definidos como importantes para conocer si un proyecto de e-government será exitoso. Ambos modelos han sido aplicados con éxito en Austria [14] y EE.UU. [6].
Figura 1. Aporte de la experiencia internacional al modelo.
Modelos de Evolución de E-Government La evolución del e-government es comúnmente modelada por etapas secuenciales, así por ejemplo el Banco Mundial [21] afirma que se siguen las mismas etapas que en el e-commerce: 1) publishing, 2) interactivity, 3) completing transactions, y 4) delivery; en tanto las Naciones Unidas [7] identifican las etapas: Emerging Presence, Enhanced Presence, Interactive Presence, Transactional Presence y Networked Presence. Otros variaciones de estos modelos evolutivos secuenciales son el modelo de Layne y Lee [13] y el Public Sector Process Rebuilding Maturity Model [1]. Modelos de Propósito Específico Relacionados Interesan por sus contenidos sobre cómo abordar aspectos importantes relacionados con e-government. Cabe destacar COBIT8 [12] que aborda gobernabilidad TI, LISI9 8
Control Objectives for Information and related Technology.
[4] que aborda interoperabilidad de sistemas de información y EAMM10 [15] que aborda madurez de arquitecturas empresariales.
3 Arquitectura del Modelo Propuesto Se describe a continuación los elementos que componen al modelo propuesto y cómo se interrelacionan entre sí, además de los esquemas de cálculo de capacidades y madurez organizacional. 3.1 Estructura General El modelo está estructurado en base a tres tipos de elementos principales, denominados: Dominios Sustentadores (DS), Áreas Clave de Dominio (ACD) y Variables Críticas (VC); los que en conjunto, permiten a las agencias públicas considerar los aspectos necesarios para incorporarse a las iniciativas de e-government. Los DSs se componen de ACDs y éstos a su vez de VCs, es decir, se encuentran relacionados a través de una estructura jerárquica, como se muestra en la Figura 2. Se ha definido 4 DSs (Estrategia de Gobierno Electrónico, Gobernabilidad de las TI, Gestión de Procesos y Organización y Personas), 17 ACDs (Visión, Estrategias y Políticas, Estrategia de Arquitectura Empresarial, etc.), y 55 VCs (Alineamiento de Estrategias, Compromiso de la Alta Dirección, etc.). Los ACDs, además se categorizan en tres Ámbitos de Gestión, según el tipo de gestión con el cual están relacionados en una organización, éstos son: Gestión Operativa enmarcados por rectángulos en la Figura 2 (6 en total), Gestión TI enmarcados por hexágonos (8 en total) y Gestión de Capital Humano enmarcados por óvalos (3 en total). 3.2 Modelo de Capacidades Genérico de ACDs Los DSs son agrupaciones lógicas de ACDs, estos últimos son los que en la práctica deben madurar y por lo tanto están sujetos a evaluación, la que se realiza midiendo su capacidad a través de sus VCs. Para cada ACD hay una escala de medición incremental basada en una calificación de 1 a 5, esta escala se asocia con el siguiente modelo cualitativo genérico: Nivel 1: Capacidades Iniciales • El ADC es abordado reactivamente y de forma individual caso a caso. • Hay evidencia de que se ha reconocido al ACD y que necesita abordarse. Nivel 2: Capacidades en Desarrollo (repetible pero intuitivo) • Se sigue un patrón regular intuitivo para abordar el ACD; diferentes personas siguen procedimientos similares para abordar la misma tarea. • No hay entrenamiento formal o divulgación de procedimientos relacionados con el ACD. 9
Levels of Information Systems Interoperability Enterprise Architecture Maturity Model
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Figura 2. Estructura jerárquica de dominios, áreas clave de dominio y variables críticas.
Nivel 3: Capacidades Definidas • Los procedimientos relacionados con el ACD han sido definidos, documentados y comunicados, no son sofisticados, más bien son la formalización de las prácticas existentes. • Hay entrenamiento formal para apoyar iniciativas relacionadas con el ACD. Nivel 4: Capacidades Gestionadas • Es posible monitorear y medir cumplimiento de los procedimientos, y tomar acciones cuando el ACD aparente no funcionar efectivamente. • Los estándares y normas establecidos en relación al ACD se aplican en toda la organización. • Las herramientas de apoyo al ACD están principalmente automatizadas. Nivel 5: Capacidades Integradas (Optimizante) • Los procedimientos en relación al ACD han alcanzado el nivel de mejores prácticas y se aplica mejoramiento continuo. • Las TI son usadas de forma integrada para optimizar el ACD. • El uso de herramientas estándar de mercado o clase mundial ayudan a la optimización del ACD. 3.3 Relación entre Capacidad de VCs y ACDs El Nivel de Capacidad (NC) es una propiedad de cada ACD, es una medida de su estado para sustentar el desarrollo de la organización, se determina midiendo el NC de sus VCs. Para determinar el NC de cada VC de un ACD se evalúa el estado de los siguientes aspectos en relación a la VC: conciencia, entrenamiento del capital humano, comunicación al interior de la organización, procedimientos y prácticas, cumplimiento de estándares y normas, herramientas de apoyo y automatización, e involucramiento y responsabilidad del personal. Esta evaluación se realiza en base a la información proporcionada por la organización para fundamentar sus respuestas a varios cuestionarios. Hay un cuestionario y una escala de capacidades por cada VC (55 en total, no se detallan en este resumen, un ejemplo se presenta en la Tabla 1), el procedimiento de levantamiento y procesamiento de información está formalizado en una metodología y es apoyado por una herramienta Web (ver sección 4). Luego los NCs de cada VC se ponderan según su importancia y el resultado de esta ponderación es el NC final del ACD. Es decir, el NC de un ACD resulta ser un promedio ponderado de los NCs de sus VCs constituyentes: NC(ACD) = Sumar(NC(VC1)*P1, NC(VC2)*P2,… ,NC(VCn)*Pn) Donde Pi = [0,1] / Pi ∈ ℜ ∧
(Eq. 1)
n
∑ P = 1 es el ponderador de VC , y NC(VC )∈ {1,2..5} i
i
i
La ponderación de la importancia de cada VC dentro de un ACD se determina gracias a la inspección de las prácticas internacionales y a la opinión de expertos. En el caso chileno gracias al estudio de las estrategias de implementación de gobierno electrónico en la experiencia internacional (algunos resultados en [23]) y al feedback
de funcionarios expertos del organismo chileno para el desarrollo del gobierno electrónico (Secretaría Ejecutiva de la Estrategia Digital11). La Tabla 2 muestra las ponderaciones para las VCs para los ACDs del DS “Estrategia de Gobierno Electrónico”. Tabla 1. Extracto de la escala de capacidades de una VC. E.g., VC Alineamiento de Estrategias del ACD Visión, Estrategias y Políticas. NC 1
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3
4
5
Descripción La Visión formulada por la Alta Dirección de la organización carece de una referencia específica sobre e-government. …. La Alta Dirección ha incorporado la adopción de e-government en la Visión de la organización. La organización tiene una Estrategia TI que responde a las necesidades operativas del negocio. …. La Estrategia de e-government está definida y alineada con las Estrategias de Negocios y de TI de la organización. La organización tiene una Política que define cómo y cuándo realizar la Planificación Estratégica de e-government y la Planificación Estratégica de TI. La Alta Dirección documenta y da a conocer a todo el personal la Estrategia e-government y la de TI. …. La Visión de la organización incorpora los lineamientos de la Visión e-government nacional. Existen procedimientos específicos para que la Alta Dirección monitoree el proceso de ejecución de los Planes Estratégicos de e-government y TI. …. Los Planes Estratégicos y/o Políticas sobre e-government y TI son periódicamente actualizados considerando la información de indicadores de desempeño, clientes, proveedores y otros organismos públicos que interactúan con la organización. La organización realiza benchmarkings contra estándares de la industria y sus resultados se incorporan al proceso de Planificación Estratégica de e-government y TI. ….
Tabla 2. Ponderadores para calcular la capacidad de ACDs en función de las capacidades de sus VCs. E.g., DS Estrategia de Gobierno Electrónico. Dominio
ACD Visión, Estrategias y Políticas
Estrategia Estrategia de de Gobierno Arquitectura Electrónico Empresarial Dirección y Organización TI
11
Ponderadores Variables Críticas Alineamiento de Compromiso de la Comunicación a Estrategias Alta Dirección los Involucrados 0,15 0,3 0,25 Definición Alineamiento con Estrategia de Estrategia de Modelos de Reutilización de Implementación Referencia Servicios 0,3 0,2 0,2 Planificación de Planificación de la Definición de la la Orientación TI Infraestructura Estructura Organizacional 0,15 0,25 0,3
http://www.estrategiadigital.gob.cl
Asignación de Recursos para eGov 0,3 Arquitectura de Negocios 0,3 Mapa de Procesos TI 0,3
3.4 Modelo de Madurez Organizacional El Nivel de Madurez (NM) es una propiedad de la organización como un todo. Cada NM puede verse como una configuración que corresponde a un conjunto de ACDs que están en NCs determinados. En otras palabras, el NM se obtiene a partir de los NCs que la organización presenta en cada ACD, según lo siguiente: NM1 = Config1(NC(ACD1),… ,NC(ACDi)) NM2 = Config2(NC(ACD1),… ,NC(ACDj)) … NM5 = Config5(NC(ACD1),… ,NC(ACDk)) Este mecanismo otorga gran flexibilidad ya que permite alinear la evolución de NMs a las estrategias de implementación de gobierno electrónico nacionales, por ejemplo: • Si se determina que es muy importante que las agencias públicas interactúen a través de frameworks de interoperabilidad centralizados, entonces ACDs tales como “Prácticas de Interoperabilidad” y “Cumplimiento de Normativas” deberían abordarse en NMs tempranos y hasta mayores NCs en los NMs más altos. • Si se determina que las agencias públicas deben comenzar sus iniciativas de e-government atrayendo y reteniendo al mejor capital humano, entonces el ACD “Capital Humano” debería abordarse en NMs tempranos y hasta mayores NCs en los NMs más altos. Así, el mecanismo permite definir cuáles ACDs son prioritarios en un NM dado (y por lo tanto exigibles para ese nivel), y dejar que cada agencia desarrolle del resto de los ACDs según sus propias necesidades, por ejemplo: • Si se determina que mantener arquitecturas empresariales es un aspecto avanzado (y no prioritario en la estrategia nacional de e-government), entonces no será exigido considerar el ACD “Estrategia de Arquitectura Empresarial” (que por ejemplo permite alinear desde objetivos de negocio hasta redes de computadores) en NMs tempranos, quedando a criterio de cada agencia abordarlo, según sus propios objetivos de negocio. La estructura evolutiva de los NMs implica que prescriben un roadmap o camino de mejoramiento a seguir para ir escalando desde niveles inferiores de madurez hasta el nivel 5 (Optimizante). La Tabla 3 ilustra los ACDs y sus NCs mínimos que son exigidos en cada NM organizacional. En el caso chileno estas configuraciones también fueron determinadas en base al estudio de las estrategias de implementación de gobierno electrónico en la experiencia internacional (algunos resultados en [23]) y al feedback de funcionarios expertos de la Secretaría Ejecutiva de la Estrategia Digital, quienes también validaron la viabilidad de los caminos de mejoramiento que prescribe el modelo. Finalmente, se puede decir que: 1) Cada NM enmarca un conjunto de ACDs que se encuentran en NCs dados; 2) Cada NM establece equivalencia en la madurez de implementación de e-government para las organizaciones que se califiquen en él; 3) El modelo de madurez en su conjunto propone un roadmap o camino de
mejoramiento que la organización puede seguir para escalar NMs, pues una vez que ha sido evaluada, puede identificar en el modelo cuáles son los ACDs que debe abordar y cuánto mejorarlos para escalar su capacidad y madurez. Tabla 3. Madurez organizacional en función de las capacidades de ACDs prioritarios. Niveles de Madurez de la Organización NM 1: NM 2: NM 3: NM 4: NM 5: Inicial En Desarrollo Definido Gestionado Optimizante Estrategia de Gobierno Electrónico
Gobernabilidad de las TI
Gestión de Procesos
Organización y Personas
Visión, Estrategias y Políticas Estrategia de Arquitectura Empresarial Dirección y Organización TI Arquitectura TI Gestión de Portafolio y Riesgos Provisión de Servicios TI Utilización de Activos Gestión de Procesos de Negocio Gestión del Desempeño Atención a Ciudadanos y Empresas Prácticas de Interoperabilidad Cumplimiento de Normativas Aseguramiento de Calidad y Seguridad Infraestructura y Herramientas de eGov Gestión del Conocimiento Capital Humano Gestión del Cambio
2
3
4
5
3
4
4
5
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3 2
3
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2 2
3 3
4 4
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3 4 3
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4 Marco Metodológico, Roles e Institucionalidad Habilitante La metodología de evaluación asociada al modelo eGov-MM se denomina eGovernment Maturity Evaluation Methodology (eGov-MEM) y establece los pasos para realizar una evaluación efectiva a organizaciones utilizando el modelo eGovMM. eGov-MEM se apoya en una herramienta Web, denominada eGovernment Maturity Evaluation Tool (eGov-MET), la cual soporta el proceso de levantamiento y procesamiento de la información que se genera en cada evaluación basada en el modelo eGov-MM. Las evaluaciones del modelo eGov-MM se organizan en forma de proyectos, es decir, un grupo de personas que durante un plazo determinado y utilizando cierta cantidad de recursos contestan cuestionarios y suministran información (comentarios y documentos de evidencia) que el modelo requiere.
Un proyecto de evaluación se realiza sobre una organización (e.g., una agencia pública o una sub-unidad) y resulta en una evaluación (capacidades de cada ACD y madurez organizacional) más un camino de mejoramiento de capacidades y madurez propuesto. Los usuarios de eGov-MEM y eGov-MET son los miembros del Equipo de Evaluación, el cual está conformado por funcionarios de la institución que participen en el proceso de levantamiento de la información como miembros del Equipo Interno y por Consultores pertenecientes a la denominada eGovernment Maturity Acreditation Authority (eGov-MAA), el cual debe ser un órgano dependiente de la agencia de gobierno electrónico nacional (en el caso chileno la Secretaría Ejecutiva de la Estrategia Digital). Los consultores dirigen y apoyan tanto el levantamiento como el procesamiento de la información. eGov-MEM especifica procedimientos en cuatro macro-etapas (no descritos en este resumen): 1) Planificación de la evaluación, 2) Configuración de la herramienta eGov-MET, 3) Levantamiento de información y 4) Procesamiento de Información. Resumiendo, eGov-MEM provee el marco metodológico para realizar evaluaciones eGov-MM, eGov-MET es la herramienta de apoyo que soporta la metodología y eGov-MAA provee la institucionalidad necesaria para impulsar estas evaluaciones. El diagrama presentado en la Figura 3 ilustra la relación entre todos los elementos mencionados.
Figura 3. Marco metodológico e institucionalidad para el modelo eGov-MM.
5 Validación y Replicabilidad El modelo eGov-MM fue validado y retroalimentado por funcionarios públicos a través de una aplicación piloto. Y la replicabilidad de sus mediciones se considera a través de su metodología de evaluación. 5.1 Aplicación Piloto Durante Abril de 2008, se realizó una aplicación piloto del modelo a un conjunto reducido de servicios públicos, con los objetivos de: 1) Validar el modelo y su herramienta Web de apoyo asociada, 2) Probar la aplicabilidad del modelo a un amplio espectro de servicios públicos de diferentes características, 3) Obtener feedback de los servicios públicos. Se seleccionó una muestra heterogénea de 9 servicios (en cuanto a su función/negocio, tamaño organizacional y grado de avance tecnológico) emplazados en la región metropolitana de Santiago, Chile. Se dividió el conjunto de ACDs del modelo para ser abordado por tres roles según ámbito de gestión: Gestión Operacional (subdirector operativo del servicio), Gestión TI (jefe de unidad de informática) y Gestión de Capital Humano (jefe de unidad de recursos humanos). Es decir, se requirió que participaran tres personas por cada servicio. Los participantes, un total de 20 funcionarios públicos, validaron la estructura del modelo, su aplicabilidad, y su esquema de cálculo de capacidades y madurez. Además, en una escala de 1 a 4, un 89% de las VCs del modelo fueron consideradas en un nivel de atingencia alto o muy alto (3 y 4), como los elementos que deben medirse con respecto a gobierno electrónico. Destaca el caso del ámbito Gestión TI, en el cual participaron sólo jefes de unidades de informática, para ellos la percepción de atingencia fue del 96%. Además, producto del feedback recibido se decidió realizar algunos cambios a la estructura de DSs, ACDs y VCs. 5.2 Replicabilidad La replicabilidad de las mediciones y evaluaciones de modelos de madurez y capacidad se busca a través de la generación de un instrumento metodológico. Es decir, no es responsabilidad de la construcción del modelo prevenir que sea mal interpretado para producir resultados erróneos, la usanza internacional es diseñar una metodología de aplicación del modelo que sea apropiada para que las mediciones sean repetibles. Este es por ejemplo el caso de CMMI [18], que cuenta con la metodología de evaluación SCAMPI (Standard CMMI Appraisal Method for Process Improvement) [19] y de MoProSoft [16] que cuenta con EvalProSoft (Método de Evaluación de Procesos para la Industria de Software) [17]. ISO/IEC 15504 provee un framework para realizar evaluaciones de capacidad de procesos, originalmente contenía un modelo de procesos de software propio (en su versión original de 1998 [10]) pero posteriormente este se removió para que el estándar de evaluación fuera aplicable a cualquier modelo de procesos de TI, i.e. se usa un modelo de procesos de referencia
externo (e.g., ISO/IEC 12207, Information Technology - Software Life Cycle Processes). Es decir la práctica internacional es separar el modelo que contiene las buenas prácticas del modelo de evaluación. Lo que se hizo en este trabajo fue observar las mejores prácticas de evaluación contenidas en las iniciativas clásicas de modelos de madurez (i.e., SCAMPI, ISO/IEC 15504, también EvalProSoft) y en otras iniciativas como la canadiense [9] y la de Cresswell et al [5] [6], y adaptarlas a las necesidades particulares del modelo eGovMM. Así se espera que aplicando rigurosamente las buenas prácticas contenidas en la metodología eGov-MEM (ver sección 4) se obtengan evaluaciones replicables.
6 Aplicación Masiva y Validación de las Hipótesis En Junio de 2008, se realizó una aplicación masiva del modelo eGov-MM a una selección de 30 servicios públicos donde participaron alrededor de 100 funcionarios. Se analizan en esta sección los resultados de dicha aplicación con el objetivo de probar las hipótesis planteadas al comienzo de este trabajo de tesis. 6.1 Madurez y Ranking de los Servicios Públicos A cada institución se le entregó en forma individual el resultado de la evaluación (NC de cada ACD y NM organizacional), más un camino de mejoramiento de capacidades y madurez propuesto que se confecciona en base los modelos de capacidad de cada una de las 55 VCs. El la Tabla 4 se muestra el nivel de madurez organizacional obtenido por cada institución. Para determinar el ranking de servicios públicos se emplean dos criterios de ordenamiento: • Primero, por nivel de madurez absoluta, es decir, se agrupan según el nivel que otorga el modelo en base a los NCs mínimos que son exigidos en cada NM organizacional (ver sección 3.4). • Luego, el ordenamiento de las instituciones que están dentro de cada NM absoluta se hace por niveles de madurez porcentual, es decir, la suma de todas las capacidades de sus ACDs dividido por la capacidad total posible. El NM organizacional promedio del sistema público chileno es 2 (En Desarrollo). Se destaca como líder el SII, que es el único que obtuvo nivel 3 de madurez. Se observa que no hay instituciones en nivel 5 y 4, el 3% está en nivel 3 (SII), el 50% está en el nivel 2, y el 47% está en nivel 1. La madurez porcentual otorga una vista general de las condiciones de cada servicio para transitar de un NM al siguiente (el detalle se obtiene analizando los NCs de los ACDs requeridos en cada NM). Así, se observa que los servicios que están en mejores condiciones para transitar de NM 1 a NM 2 son: SENCE, INP y Aduanas. Los servicios en mejores condiciones para transitar de NM 2 a NM 3 son: Subsecretaría de Vivienda, TGR y AGCI. Los tres servicios que tienen más necesidades de
mejoramiento para gobierno electrónico son: Gendarmería, Subs. RR.EE. y SUBDERE. Tabla 4. Ranking de madurez de los servicios públicos. Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Institución
NM Madurez (Absoluta) Porcentual Servicio de Impuestos Internos (SII) 3 74% Subsecretaría de Vivienda 2 58% Tesorería General de la República (TGR) 2 55% Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) 2 54% Servicio Agrícola y Ganadero 2 53% Servicio Nacional del Consumidor 2 53% Subsecretaria de Marina 2 53% Fondo Nacional de Salud 2 52% Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente 2 52% Consejo Superior de Educación 2 51% Instituto de Salud Pública 2 49% Servicio Medico Legal 2 49% Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas 2 48% Subsecretaria de Telecomunicaciones 2 47% Superintendencia de Electricidad y Combustibles 2 45% Superintendencia de Seguridad Social 2 42% Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) 1 54% Instituto de Normalización Previsional (INP) 1 51% Servicio Nacional de Aduanas 1 49% Dirección General de Aeronáutica Civil 1 48% Servicio de Cooperación Técnica 1 46% Oficina Nacional de Emergencia 1 44% Subsecretaria de Planificación 1 44% Comisión Nacional de Energía 1 41% Servicio Nacional de Pesca 1 40% Dirección de Aeropuertos 1 39% Subsecretaria del Trabajo 1 39% Gendarmería de Chile 1 38% Subsecretaria de Relaciones Exteriores (Subs. RR.EE) 1 38% Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) 1 33% Promedio 2 48%
6.2 Análisis de ACDs La Tabla 5 indica el valor promedio de NC de cada ACD en la selección de servicios públicos que participaron en la aplicación masiva, en 16 de los 17 ACDs no llega al nivel 3 (Capacidades Definidas). Se destaca que los ACDs más desarrollados son: “Prácticas de Interoperabilidad” y “Atención a Ciudadanos y Empresas”, lo que puede explicarse por el énfasis de la estrategia digital chilena12 en los últimos años, cuyo propósito ha sido avanzar en la integración de los servicios públicos a través de infraestructura de interoperabilidad, y en la implementación de trámites públicos en línea para atender a la ciudadanía. 12
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Tabla 5. Capacidad promedio de áreas claves de dominio. Área Clave de Dominio Prácticas de Interoperabilidad Atención a Ciudadanos y Empresas Arquitectura TI Provisión de Servicios TI Infraestructura y Herrs. de eGov Dirección y Organización TI Gestión del Desempeño Cumplimiento de Normativas Utilización de Activos Calidad y Seguridad Gestión del Cambio Visión, Estrategias y Políticas Estrategia de Arquitectura Empresarial Gestión de Portafolio y Riesgos Gestión del Conocimiento Gestión de Procesos de Negocio Capital Humano
NC Promedio 3,20 2,70 2,67 2,63 2,63 2,47 2,43 2,40 2,37 2,30 2,30 2,23 2,20 2,20 2,10 2,07 1,83
A su vez, se observa que los ACDs menos desarrollados son: “Gestión de Procesos de Negocio” y “Capital Humano”. Estos resultados permiten formular la hipótesis de que el esfuerzo tendiente a introducir TI no está aparejado con la formalización de los procesos de negocio y el desarrollo del capital humano requerido (esto habitualmente se traduce en ineficiencia en el uso de los recursos y esfuerzo adicional e ineficaz por parte de los funcionarios). En base a los contenidos del modelo eGov-MM (la gran cantidad de información especificada en las escalas de capacidades de cada VC) y a su estructura evolutiva, se pueden hacer recomendaciones para avanzar en los temas de menor NC. Por ejemplo, para avanzar el ACD “Capital Humano” hasta NC 3 (actualmente cercano a NC 2 a nivel nacional), una de las recomendaciones que modelo entrega es: incentivar a las instituciones públicas para que implementen sistemas de gestión por competencias que les permitan definir las necesidades de entrenamiento y selección del personal con respecto al gobierno electrónico, y que se integren eficientemente con sus sistemas de selección, contratación, educación, desarrollo, retención y evaluación del desempeño del personal; las necesidades de educación y desarrollo determinadas por tales sistemas podrían satisfacerse, por ejemplo, a través de convenios con universidades e institutos en programas de especialización y formación específica en competencias requeridas para el desarrollo de proyectos de gobierno electrónico. 6.3 Revisitando las Hipótesis En la sección 1 se plantearon las hipótesis que guiaron este trabajo de tesis, se analiza a continuación su validación. Hipótesis Específica 1 El modelo permitirá que cada servicio público pueda identificar su estado actual de madurez y capacidades de forma integral.
Se entregó a cada servicio público una evaluación de su estado actual de madurez organizacional basada en la medición directa de capacidades de 55 variables críticas agrupadas en 17 áreas específicas. Las agrupaciones lógicas y según tipo de gestión, y los modelos de madurez y capacidades incorporados entregan una visión integral (multi-dimensional, holística y evolutiva) del estado actual de cada servicio público. Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida. Hipótesis Específica 2 El modelo permitirá que cada servicio público pueda compararse con otras instituciones evaluadas con el mismo modelo. Se empleó una metodología diseñada para estandarizar el proceso de evaluación (establece plazos, actividades, institucionalidad, flujos y productos de trabajo, roles y responsables) y posibilitar la obtención de mediciones replicables. El uso de esta metodología y la estructura de escalas de madurez y capacidades del modelo permiten que los resultados de distintos servicios públicos puedan compararse entre sí. Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida. Hipótesis Específica 3 El modelo será capaz de sugerir caminos de mejoramiento viables que los servicios públicos puedan seguir para mejorar sus niveles de capacidad y madurez. Gracias a la estructura evolutiva en que se organizan los NMs, se identificó las áreas que debe abordar cada servicio público y cuánto debe mejorarlas para escalar al siguiente NM, lo que constituye una propuesta de roadmap o camino de mejoramiento. Los caminos de mejoramiento fueron determinados a partir de las prácticas internacionales, y validados por funcionarios públicos y expertos en el sistema público nacional. Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida. Hipótesis General Un modelo de madurez y capacidad de e-government, que bajo un enfoque multidimensional y holístico integre la evaluación de capacidades tecnológicas, organizacionales, operacionales y de capital humano, permitirá al gobierno evaluar el grado de preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las nuevas directrices nacionales de e-government. La aplicación masiva del modelo permitió establecer el estado actual de madurez y capacidades de los servicios públicos e identificar posibles caminos de mejoramiento para cada uno de ellos, lo que permite al gobierno a determinar si están capacitados para sumarse a las nuevas iniciativas nacionales de gobierno electrónico, y a definir programas de mejoramiento en caso de que no estén capacitados. Así entonces, se acepta esta hipótesis como válida.
7 Conclusiones Los gobiernos del mundo están impulsando iniciativas de gobierno electrónico para proveer mejores servicios a sus ciudadanos. En países como Chile ya se ha dictado normativas en este sentido y se está implementando infraestructura tecnológica
asociada, surge entonces, la necesidad de medir el grado de preparación que poseen las instituciones públicas para incorporarse a estas iniciativas. Para satisfacer esta necesidad se ha desarrollado un modelo de madurez y capacidad, denominado eGov-MM, que integra la evaluación de las capacidades tecnológicas, organizacionales, operacionales y de capital humano, que es necesario considerar en relación a e-government; incorpora una estructura de 4 Dominios Sustentadores, 17 Áreas Claves de Dominio y 55 Variables Críticas, y además, está acompañado de una metodología que estandariza su aplicación, y posibilita mediciones y evaluaciones rigurosas, efectivas y replicables. El desarrollo del modelo, consideró en su estructura, enfoque y contenidos la experiencia internacional: 1) Con respecto a modelos clásicos de madurez y capacidad, modelos de e-government gubernamentales, académicos y evolutivos, y modelos de propósito específico que abordan temas relacionados; 2) También consideró el estudio de las estrategias de implementación de e-government en varios países [23]. La configuración y mecanismo de cálculo de sus NMs y NCs permite adaptar el modelo a las tendencias internacionales y alinearlo con las estrategias de implementación de gobierno electrónico nacionales. Se distingue entre capacidad, como característica de una ACD, y madurez como propiedad de la organización como un todo. Las capacidades de VCs aportan en forma ponderada a la capacidad de un ACD, y a su vez, cada NM corresponde a un conjunto de ACDs que se han evaluado en determinados NCs. El conjunto de NMs propone un roadmap o camino de mejoramiento que la organización puede seguir para escalar NMs. El modelo eGov-MM fue validado y retroalimentado por funcionarios públicos a través de una aplicación piloto. Posteriormente se realizó una aplicación masiva a una selección de 30 servicios públicos. El NM organizacional promedio del sistema público chileno es 2 (En Desarrollo). Los ACDs más desarrollados son: “Prácticas de Interoperabilidad” y “Atención a Ciudadanos y Empresas”. Los ACDs menos desarrollados son: “Gestión de Procesos de Negocio” y “Capital Humano”. Estos resultados permiten formular la hipótesis de que el esfuerzo tendiente a introducir las TI en los procesos de negocio no está aparejado con la formalización de estos procesos y el desarrollo del capital humano requerido. La primera aplicación masiva del modelo, entregó a cada institución información que puede servir de apoyo a su gestión estratégica y táctica, de esta forma el modelo permite a los servicios públicos: 1) Identificar las áreas fundamentales para desarrollar sus estrategias de e-government, 2) Establecer su nivel de la capacidad en ámbitos relevantes para la entrega de servicios a los ciudadanos, 3) Determinar el nivel de madurez de su organización, y 4) Articular una estrategia de desarrollo de sus capacidades para el mejoramiento progresivo de su grado de madurez (roadmaps de mejoramiento). Además, en forma general se entregó orientaciones y planes de acción como aporte a considerar para la estrategia nacional de e-government. Algunos resultados han sido difundidos en la conferencia de gobierno electrónico más importante de Europa y una de las más importantes a nivel mundial: International Conference on Electronic Government [23] [20] [11]. En consecuencia, el modelo probó responder adecuadamente a las necesidades que motivaron su desarrollo, i.e., constituirse en una herramienta útil para que el gobierno
pueda evaluar la preparación de los servicios públicos para dar cumplimiento a las nuevas directrices nacionales de e-government. A futuro, y a modo de mantención, el modelo debe resintonizarse según vayan cambiando las tendencias internacionales y la realidad nacional, a través de sus mecanismos de ponderación de importancia de VCs y configuración de NCs y NMs. Así, el modelo puede adaptarse a nuevos requerimientos e incluso a otros países. También se deben realizar nuevas aplicaciones masivas del modelo, con el objetivo de aportar información valiosa al gobierno sobre el estado y avance de la madurez de las instituciones públicas.
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