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26/08/16

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Editorial tepjf

México y el desarrollo de la democracia en América Latina Dieter Nohlen Con aportes de: Arturo Núñez Jiménez José Reynoso Núñez Jesús Tovar Mendoza

México, 2016

321.8042 N443m

Nohlen, Dieter. México y el desarrollo de la democracia en América Latina / Dieter Nohlen ; con aportes de Arturo Núñez Jiménez, José Reynoso Núñez y Jesús Tovar Mendoza. -- Primera edición. -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2016. 88 páginas ; 25 cm. Contenido: Presentación / Arturo Núñez Jiménez ; Perfil científico de Dieter Nohlen / José Reynoso Núñez ; Introducción. Las metarreglas del juego electoral / Jesús Tovar Mendoza -- Institucionalidad y evolución de los procesos electorales. México en comparación -- Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina -- México y el desarrollo de los regímenes presidenciales en América Latina / Dieter Nohlen. ISBN 978-607-708-363-4 1. Dieter Nohlen, 1939 -- ensayos, conferencias, etc. 2. Instituciones políticas -- México. 3. Sistemas electorales -- México. 4. Presidencialismo -- México. 5. Democracia -- América Latina. I. Núñez Jiménez, Arturo, presentador. II. Reynoso Núñez, José, colaborador. III. Tovar Mendoza, Jesús, introductor. IV. Título.

México y el desarrollo de la democracia en América Latina Primera edición 2016. D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. www.te.gob.mx [email protected] Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral. Edición: Coordinación de Comunicación Social. ISBN 978-607-708-363-4 Impreso en México.

Directorio

Sala Superior Magistrado Constancio Carrasco Daza Presidente

Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Magistrado Pedro Esteban Penagos López Comité Académico y Editorial Magistrado Constancio Carrasco Daza Presidente

Magistrado Flavio Galván Rivera Magistrado Manuel González Oropeza Magistrado Salvador O. Nava Gomar Dr. Álvaro Arreola Ayala Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Dr. Hugo Saúl Ramírez García Dr. Pedro Salazar Ugarte Dra. Elisa Speckman Guerra Dr. Carlos Báez Silva Lic. Ricardo Barraza Gómez Secretarios Técnicos

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Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Arturo Núñez Jiménez Perfil científico de Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 José Reynoso Núñez Introducción. Las metarreglas del juego electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Jesús Tovar Mendoza Institucionalidad y evolución de los procesos electorales. México en comparación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Dieter Nohlen Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Dieter Nohlen México y el desarrollo de los regímenes presidenciales en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Dieter Nohlen Fuentes consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

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Presentación* Arturo Núñez Jiménez

La llamada transición democrática mexicana ha discurrido, fundamentalmente, por medio de una serie sucesiva ininterrumpida de reformas electorales, que han ido modificando los diseños institucionales, pero también los desempeños de los actores políticos. Ha sido un cambio de instituciones, pero también de actitudes y comportamientos en la cultura política mexicana. Un recuento breve habla de la reforma inicial, la paradigmática de 1977 que flexibilizó el registro de los partidos políticos y los reconoció constitucionalmente. Al final de cuentas, los partidos políticos en México hicieron el mismo recorrido que en el resto del mundo: fueron rechazados, ignorados por el derecho, repudiados, perseguidos, tolerados, reconocidos, constitucionalizados y, como dice Klaus von Beyme, terminaron siendo pensionistas del Estado. Esta reforma fue fundamental también porque introdujo el principio de representación proporcional en México para iniciar con la integración de la pluralidad en los órganos de la representación nacional: primero las Cámaras del Congreso de la Unión, después los ayuntamientos y fue el arranque de los grandes cambios políticos en el país.

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Parte de la conferencia inaugural del seminario internacional “La institucionalidad electoral en América Latina: dilemas de la estabilidad y la adaptación”. Homenaje al 50 aniversario de la obra científica de Dieter Nohlen, los días 21 y 22 de agosto de 2014, en Villahermosa, Tabasco.

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Presentación

La reforma de 1986-1987 tuvo el mérito de haber creado el primer tribunal, el de lo Contencioso Electoral, y de haber iniciado el proceso de democratización en el régimen político del Distrito Federal. La reforma de 1989-1990 tuvo como gran producto el diseño y la creación del Instituto Federal Electoral (ife), que se convirtió en un actor relevante en el proceso democrático de los mexicanos. La reforma de 1993 suprimió los colegios electorales que autocalificaban las elecciones de diputados y de senadores para encomendárselo en última instancia a la vía jurisdiccional por medio de la judicialización de las elecciones, hoy en día mediante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). La reforma de 1994, en medio de la sacudida que dio al país la irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln) en la vida nacional, inició la ciudadanización del ife, el cambio de los llamados consejeros magistrados a consejeros ciudadanos, el cambio de requisitos, los partidos dejaron de tener derecho a voto en el órgano colegiado electoral después de 48 años de hacerlo y, además, permitió la presencia de observadores internacionales en nuestro país. La reforma de 1996 consolidó la ciudadanización del Instituto, al prescindir del secretario de Gobernación como presidente del Consejo General; desarrolló un amplio sistema de prerrogativas partidistas en financiamiento y acceso a medios de comunicación social, y lo más importante: integró y consolidó un sistema de justicia electoral a partir de la creación de una jurisdicción autónoma y especializada en el Poder Judicial de la Federación, después de más de 100 años de que se había dado —desde la polémica famosa entre Ignacio Vallarta y José María Iglesias—, para que el Poder Judicial no se politizara y no participara del debate político-electoral. También se creó el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), que inicialmente iba a ser del militante. De última hora algunos partidos, en aquel tiempo de oposición, dijeron que no era conveniente porque podía ser “la mano del gato”: el gobierno metiéndose en la vida interna de los partidos, y no quedó en la reforma; sin embargo, los magistrados del Tribunal Electoral llegaron a desarrollar —basados en el principio constitucional del derecho al debido proceso y en alguna inclusión de los partidos políticos, como parte del jdc— una jurisprudencia para que el Tribunal sí

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pudiera tutelar los derechos de los militantes respecto de los órganos directivos de sus partidos; esto, máxime cuando los partidos tenían el monopolio de la candidatura para poder ser postulado justamente por el voto pasivo a un cargo de elección popular. Igualmente en esta reforma se estableció el juicio de revisión constitucional electoral (jrc), que permitió que una vez agotadas las instancias jurisdiccionales de cada entidad federativa pudiera acudirse al tepjf para que dirimiera en última instancia las controversias surgidas de los comicios locales, y de esa manera concluyeron lo que algún periodista denominó las concertacesiones. A quienes estaban empeñados en el cambio electoral, parecía llevarles a la historia de Penélope: aquella esposa de Ulises que, en la larga espera, tejía de día y destejía de noche ante las pretensiones de algunos que buscaban casarse con ella por el no regreso de su pareja. Esto, porque lo que se avanzaba para legitimar las elecciones se deslegitimaba con estas concertacesiones, que no eran más que soluciones políticas a querellas electorales. Con el jrc ese tema quedó saldado y se terminaron los conflictos poselectorales. La reforma de 1996 tuvo otras implicaciones: un sistema generoso de financiamiento público que en su tiempo fue rechazado por los principales partidos, pero que constituyó, sin lugar a dudas, un elemento fundamental para crear condiciones de equidad apropiadas en la competencia electoral. La reforma de 2005 introdujo el voto de los mexicanos en el exterior. La de 2007-2008, que también hizo nuevas aportaciones, constitucionalizó la jurisprudencia para que el Tribunal Electoral pudiese tutelar los derechos de los militantes, pero sobre todo estableció un nuevo modelo de comunicación social a partir del uso de los tiempos oficiales del Estado en los medios electrónicos de comunicación social. La reforma de 2010-2011 introdujo figuras de la democracia semidirecta, la consulta popular, la iniciativa popular y luego las candidaturas independientes. La reforma de 2013-2014, la más reciente, transformó el ife en el Instituto Nacional Electoral (ine), el cual tuvo cambios relevantes en la vida política del país, al aceptar la reelección consecutiva de diputados y senadores, así como la reelección de presidentes municipales y de regidores; también introdujo otras figuras.

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Presentación

Soy partidario abierto del ine. Si bien algunos colegas gobernadores decían que era ir en contra de la soberanía de los estados, lo cierto es que lo mismo se dijo cuando se estableció el juicio de revisión constitucional electoral, para que el Tribunal federal pudiera revisar las resoluciones de los tribunales locales. Debido a eso se resolvieron los problemas que terminaban en concertacesiones. Llegará el día en que el reloj político de las entidades federativas se sincronice con el nacional. La verdad es que hay entidades federativas con 40 o 50 años de desfase de lo que está ocurriendo en el ámbito nacional del proceso político mexicano. Hay rezagos por la sincronía, por el distinto grado de desarrollo político en los estados y el Instituto va a ayudar a que el reloj político se armonice, se sincronice y se tengan autoridades electorales realmente garantes de los principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia, objetividad y máxima publicidad, que se han establecido en la Constitución como, justamente, principios rectores de la función electoral. De tal manera, el tema de la institucionalidad electoral ha sido relevante para el proceso de democratización de México, e incluso acerca de la institucionalidad electoral en América Latina, dilemas de la estabilidad y la adaptación, por lo que resulta muy oportuno ante la nueva institucionalidad que ha surgido de las reformas más recientes y que de nueva cuenta vuelven a desafiar a la ciudadanía. Se trata de una legislación inacabada que va evolucionando con el propio acontecer político-electoral.

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Perfil científico de Dieter Nohlen* José Reynoso Núñez

Introducción El presente perfil científico de Dieter Nohlen procura combinar datos e información proveniente de la literatura acerca de su perfil científico y de mi experiencia personal. Este documento está estructurado en tres partes. En principio, se expone su biograf ía y trayectoria académica; después, sus objetos de estudio, y finalmente una aproximación científica y posición epistemológica, para concluir con una síntesis.

Biografía y trayectoria académica Dieter Nohlen nació el 6 de noviembre de 1939 en Oberhausen, Alemania. Es profesor titular emérito de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg. Estudió Ciencia Política, Historia y Literatura Francesa en las universidades de Colonia, Montpellier y Heidelberg. Se doctoró con Dolf Sternberger en 1967, en la Universidad de Heidelberg, con una tesis acerca del parlamentarismo español del siglo xix. Hay que *

Perfil científico de Dieter Nohlen presentado en la conferencia inaugural del seminario internacional “La institucionalidad electoral en América Latina: dilemas de la estabilidad y la adaptación”. Homenaje al 50 aniversario de la obra científica de Dieter Nohlen, los días 21 y 22 de agosto de 2014, en Villahermosa, Tabasco.

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Perfil científico de Dieter Nohlen

mencionar que Dolf Sternberger es conocido por el concepto de patriotismo constitucional y fue, junto con Carl Joachim Friederich, catedrático de la Universidad de Harvard, uno de los fundadores del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg. Precisamente en esa época, unos años antes de doctorarse, Nohlen comenzó a dedicarse al estudio científico de los sistemas electorales. Realizó sus estudios de este tema en 1962, en un seminario que ofrecía Bernhard Vogel acerca del derecho electoral en Europa, en el recién creado Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg, cuyo objetivo era actualizar el estudio de dos tomos del jurista austriaco Karl Braunias acerca del derecho electoral europeo publicados en 1932 y 1933. Nohlen se comprometió a escribir las contribuciones de España y Portugal, posteriormente se hizo cargo de más países, y muy pronto el joven alemán se encargó de coordinar todo el proyecto, ya que Vogel no pudo continuar por sus ocupaciones en su carrera política como diputado federal y más tarde como ministro de Cultura y primer ministro de Estado (el equivalente a gobernador en Alemania) de Renania-Palatinado. Nohlen destaca la relevancia de estos hechos para su carrera académica. Se cita: Con la distancia puedo reconocer que mi primer paso en la investigación en ciencias sociales se ha constituido como determinante para todo mi trabajo científico posterior, la inducción, el enfoque histórico, el método comparativo, la orientación conceptual, tipológica y contextual del análisis. Estas características de mi trabajo investigativo me llevaron a comprender el objeto de estudio de manera diferente que mis estimados maestros de mi propia universidad, y a interesantes controversias con prestigiosos colegas de la ciencia política contemporánea (Nohlen 2008, 3).

Una vez doctorado, Nohlen continuó con sus estudios para obtener el grado de profesor. Como se sabe, en Alemania el término profesor se refiere a un título universitario que se requiere para ser titular de una cátedra y que se adquiere después del doctorado y de haber hecho una segunda tesis, la de habilitación. En el caso de Nohlen, su tesis de habilitación versó acerca de El experimento socialista en Chile, que presentó en 1973 en la Universidad de Tubinga, con Klaus von Beyme. La

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realizó precisamente a partir de su estancia en Chile, a donde fue como representante de la fundación Konrad Adenauer, en la última etapa del presidente Frei Montalva y durante el gobierno de Salvador Allende. Su estancia en Chile es relevante para dos características que marcan su carrera: por una parte, su vinculación con América Latina; por otra, su estudio de los sistemas de gobierno, como se verá más adelante. A su regreso a Alemania obtuvo en 1974 la titularidad de la cátedra de Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg, en la que impartió clases hasta 2005. En dicha universidad ha sido director y subdirector del Instituto de Ciencia Política, así como decano y vicedecano de la Facultad de Historia y Filosof ía. Nohlen ha sido galardonado con el premio Max Planck de investigación, la mención Outstanding Academic Book of The Year en Estados Unidos de América, el Premio de Investigación sobre España y América Latina de la Universidad de Augsburgo, el diploma honoris causa de Administración Electoral de la Universidad Panthéon Paris II y la medalla de honor de la Universidad de Heidelberg. Ha sido declarado profesor honorario de la Universidad Andina Simón Bolívar con sede en Ecuador, doctor honoris causa por la Pontificia Universidad Católica del Perú, la Universidad de Buenos Aires, la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, ambas en Lima. Para concluir esta parte descriptiva de su biograf ía y trayectoria académica, se destaca la importantísima actividad que Nohlen ha desarrollado en el ámbito de la consultoría política, la cual tiene un enfoque específico que se referirá más adelante. Por mencionar aquí solo dos casos: participó —junto con Maurice Duverger— como asesor de la oposición democrática del sistema electoral durante la transición española; participó también en la reforma de 1996 en México, y recientemente fue llamado como experto para una discusión acerca de una posible reforma al sistema electoral en España, en la que se discutía la pertinencia de seguir en ese país el modelo alemán.

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Perfil científico de Dieter Nohlen

Objetos de estudio y su obra publicada Dieter Nohlen se ha dedicado a lo largo de su carrera académica a diversos objetos de estudio. Florian Grotz, uno de sus alumnos, considera que la obra del científico puede estructurarse en tres partes: 1) Elecciones y sistemas electorales. 2) Investigaciones acerca de Latinoamérica. 3) Trabajos fundamentales para la ciencia política. Tomando como base estos temas y en parte esta clasificación con algunas variantes, en esta exposición se mencionan, en primer lugar, los trabajos fundamentales para la ciencia política; se incluyen en estos sus objetos de estudio referidos a los instrumentos de conocimiento: conceptos, teorías, métodos y enfoques. En segundo lugar, sus investigaciones referidas a los fenómenos mismos. Así, en principio, elecciones y sistemas electorales; después, sistemas de gobierno; enseguida, desarrollo y tercer mundo, y por último, Latinoamérica como objeto de estudio. En el tema de Latinoamérica se pueden incluir algunos o varios de los objetos de estudio señalados anteriormente. Respecto de los instrumentos de conocimiento como objeto de estudio, hay que mencionar que Nohlen es autor y editor de numerosas obras referenciales para el estudio de la ciencia política, entre las que destacan: Diccionario de la política, Diccionario de ciencia política. Teorías, métodos, conceptos (publicado en español y alemán), Diccionario del tercer mundo y Manual del tercer mundo. En este punto hay que resaltar el gran reconocimiento que Nohlen ha encontrado con su labor como compilador, organizador y editor de obras que requieren el concurso ordenado de hasta cientos de científicos, por lo que estos libros han contribuido a la integración e identidad de la ciencia política alemana. En cuanto a las investigaciones que estudian los fenómenos en sí mismos, se hace refencia especialmente a las elecciones y a los sistemas electorales, y brevemente a los sistemas de gobierno. 1. Elecciones y sistemas electorales. Hay que decir que el tratamiento científico de los sistemas electorales está necesariamente vinculado al nombre de Dieter Nohlen. Una vez presentado como el Michelangelo

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de los sistemas electorales en el foro Constitutional Design de la Universidad de Notre Dame, ha sido considerado uno de los máximos expertos en la investigación politológica de este tema. Fiel a la tradición de Max Weber de que la obra realmente importante y definitiva es siempre obra de especialistas, Nohlen ha dedicado ya 50 años al estudio científico de esta materia y ha transformado su estudio, cuyo objeto se concentraba en los sistemas electorales de las democracias occidentales, en un conocimiento empírico de carácter mundial, al incluir en la discusión internacional de los sistemas electorales —ya desde hace más de 30 años— a los de todo el mundo, incluidos los de las jóvenes democracias. Cabe recordar su obra Sistemas electorales del mundo, publicada en español en 1981, y las posteriores Elections in Africa, Elections in Asia and the Pacific, Elections in the Americas y Elections in Europe, de las que Giovanni Sartori ha señalado que no hay trabajo que le sea comparable en esta materia. Sin embargo, Nohlen no solo amplió de manera cuantitativa, sino también de manera cualitativa, el universo empírico de estudio de los sistemas electorales. Aquí son referidas sus principales contribuciones al estudio de esta materia. En primer lugar, distinguió entre principios de representación y reglas de decisión. La representación proporcional y la mayoría como principios se refieren a los fines que en la composición del Parlamento persiguen. La representación proporcional y la mayoría como reglas de decisión se refieren a los mecanismos concretos de asignación de escaños. Nohlen propugnó porque las definiciones de la representación proporcional y de la mayoría se hicieran de forma simétrica, es decir, al principio de representación proporcional, como principio, se le debe oponer la mayoría, también como principio, y no como regla. Señaló que en el caso de los sistemas combinados, lo que se combina son las reglas de decisión (de representación proporcional y de mayoría) y no los principios; estos son incompatibles porque claramente persiguen finalidades distintas. Otra de las contribuciones son sus criterios para evaluar los sistemas electorales que no son referidos a detalle en este momento. Pero además de esta fundamental contribución conceptual, una de las principales aportaciones de Nohlen al estudio de los sistemas electorales, y también al estudio de las instituciones en general, ha sido su idea de que el contexto hace la diferencia.

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¿Por qué Nohlen afirma que el contexto hace la diferencia? El origen de esta conclusión parece encontrarse, como él mismo lo señala, desde el inicio de sus estudios acerca de los sistemas electorales. Nohlen llegó a estas conclusiones porque, más allá que otros prominentes autores como Maurice Duverger, Douglas Rae, Giovanni Sartori o Arend Lijphart, se acercó al objeto de estudio de tal forma que pudo conocer las características históricas y sociales concretas en las que los sistemas electorales operaban. Con la comparación cualitativa, descubrió que, contrario a lo que teóricamente pudiera suponerse, empíricamente un mismo sistema electoral que tiene determinados efectos en un país determinado puede producir efectos incluso contrarios en otro país. Es decir, el contexto —las características históricas, culturales, sociales, etcétera— en el cual opera una institución electoral resulta decisivo para poder atribuir tal o cual consecuencia a un sistema electoral. Pero Nohlen descubrió, también, que si bien los sistemas electorales en los estudios clásicos eran considerados siempre como variable independiente —es decir, como causa— del sistema de partidos políticos, la realidad empírica mostraba que los partidos —tanto en la génesis de los sistemas electorales como en su funcionamiento— pasaban a ser causa de dichos sistemas. En su génesis, porque eran los partidos políticos los que decidían el tipo de sistema electoral aplicable; en su funcionamiento, porque las características del sistema de partidos políticos resultaban decisivas para que un determinado sistema electoral funcionara de una u otra manera. Otra de las contribuciones de Nohlen fue su descubrimiento acerca de que las reformas electorales que cambian de un sistema electoral a otro son muy escasas. La mayoría de las reformas son pequeñas dentro del sistema. En este sentido, sostuvo una postura incrementalista que puede aplicarse en general a su postura institucional que se desarrollará con detalle más adelante. Esa postura incrementalista tiene excepciones en los casos en que el sistema vigente ya no da para más y se requiere una reforma que contribuya a romper con las inercias que se quieren cambiar. 2. Sistemas de gobierno. Además de los electorales, destacan aquí muy brevemente los sistemas de gobierno, tema del que Nohlen sostuvo, por medio de varios libros, un debate en la década de 1990 con

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Juan Linz. Se recuerda que, en general, Linz consideraba que el presidencialismo era la causa de la caída de las democracias en América Latina y proponía introducir sistemas parlamentarios, tesis que Nohlen no compartió. Cabe destacar una anécdota al respecto: Nohlen cuenta que Juan Linz le dedicó uno de sus libros con la frase “a Dieter, mi principal crítico”. Para concluir, se destaca un objeto de estudio al que Nohlen le ha dado mucha importancia últimamente: el surgimiento de regímenes que han sustituido a la democracia representativa por formas de autoritarismos plebiscitarios, a los que el científico se refiere con toda claridad y advierte la relevancia de distinguir ya, en América Latina, entre democracias presidenciales y regímenes presidenciales. Esto, si se considera que algunos regímenes presidenciales ya no son democracias. 3. Obra publicada. Una vez descritos sus objetos de estudio, se refiere una lista de sus principales obras en inglés y castellano desde 1981 hasta 2013: Sistemas electorales del mundo (Madrid), Presidencialismo versus parlamentarismo (Caracas), Descentralización política y consolidación democrática (Caracas), Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe (San José), Sistemas electorales y partidos políticos (México, 3.a ed.), Elections and Electoral Systems (Nueva Dehli), El presidencialismo renovado (Caracas), Elections in Africa (Oxford), Elections in Asia and the Pacific (Oxford, 2 tomos), El contexto hace la diferencia (México), Elections in the Americas (Oxford, 2 tomos), Diccionario de ciencia política (México, 2 tomos), El institucionalismo contextualizado. La relevancia del contexto en el análisis y diseño institucionales (México), Tratado de derecho electoral comparado de América Latina (México, 2.a ed.), Instituciones políticas en su contexto (Buenos Aires y Santa Fe), Ciencia política. Teoría institucional y relevancia del contexto (Bogotá, 2.ª ed.), Derecho y política en su contexto (México), La democracia. Instituciones, conceptos y contexto (Bogotá), Elections in Europe (Baden-Baden), La democracia. Instituciones, conceptos y contexto (Lima), Ciencia política y democracia en su contexto (Quito), ¿Cómo estudiar ciencia política? Una introducción en trece lecciones (Lima y Madrid), Gramática de los sistemas electorales: una introducción a la ingeniería de la representación (Quito), Ciencia política comparada. El enfoque histórico-empírico (Granada y Puebla/Bogotá).

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Aproximación científica y posición epistemológica Para entender la perspectiva científica de Nohlen hay que comprender lo que son para él los conceptos, las teorías, los métodos y los enfoques. En estos instrumentos de conocimiento, la importancia de la lógica en la investigación, la diferenciación en general y la diferenciación entre categorías y niveles conceptuales son fundamentales. 1. Los conceptos. Recuerdo la primera vez que lo escuché hablar en una clase de la importancia de los conceptos y de conceptualizar para realizar una investigación. Decía que no son una profesión de fe. En una investigación se requieren conceptos útiles. Recuerdo también que en una clase pidió que realizáramos un ejercicio para ordenar por categorías lógicas distintos conceptos que utilizamos en el estudio de la política. En ese ejercicio nos transmitió la importancia de pensar con lógica y de ordenar los fenómenos de acuerdo con las categorías a las que pertenecen. Nos transmitió también la importancia de las clasificaciones, de las tipologías y sus diferencias. Desde mi perspectiva como alumno, al escuchar esas clases, entendía la enorme importancia de su contenido; estaba consciente también de que quien lo decía era uno de los politólogos más importantes del mundo, pero en ese momento yo desconocía que detrás de lo que nos estaba enseñando, el profesor había realizado a lo largo de décadas una contribución monumental a la construcción de conceptos para la ciencia política y para la política, que otorgaba a su perspectiva de lo conceptual una legitimidad científica contundente. La impresión fue enorme cuando me enteré que desde la década de 1970 Nohlen había trabajado en la elaboración de diccionarios, entre otros, el Diccionario de ciencia política de 8 tomos y el Diccionario de la política ya reseñados en párrafos anteriores. Quisiera llamar la atención acerca del título de estas dos obras: Diccionario de ciencia política. Teorías, métodos, conceptos y Diccionario de la política. La diferencia en los títulos no es casual. Para Nohlen, la diferenciación es uno de los aspectos fundamentales de la ciencia y, por supuesto, para la formación de conceptos. En el caso concreto de estas obras, distingue, por una parte, entre ciencia política y política. Por otra, entre los instrumentos de conocimiento y los fenómenos en sí mismos.

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En la construcción de conceptos, la elección del término es muy relevante porque cada concepto lleva consigo una carga teórica que se identifica con el término utilizado. Es importante también su grado de abstracción o de concreción para que sea capaz de contener las realidades y las propiedades que se incluyen o se excluyen. La construcción de conceptos en Nohlen está estrechamente relacionada con su método comparativo: para comparar, hay que aplicar conceptos capaces de ser útiles en todos los casos que se están comparando, de ahí la importancia de la connotación y la denotación. Por ejemplo, si se quieren comparar los sistemas presidenciales de América Latina, se tiene que utilizar un concepto con tal grado de abstracción que incluya a todos los casos que se quieren comparar. En este aspecto, Nohlen es sartoriano y comparte la advertencia del riesgo que tiene el estiramiento de conceptos para hacer posible una comparación. Propugna la utilización de conceptos estrictos, restringidos, para evitar confundir en un concepto la variable independiente y la dependiente. Un ejemplo de esto es el uso de un concepto amplio de democracia, en el que suele incluirse tanto al régimen político que significa como los posibles efectos de un régimen democrático, por ejemplo, el bienestar económico y social. Un ejemplo del uso restringido del concepto es el de sistema electoral referido exclusivamente a los métodos para que los electores emitan sus votos y estos se conviertan en escaños, dejando para el concepto en sentido amplio todos los demás aspectos que se refieren a las elecciones. Es importante insistir en esta diferencia, como Nohlen lo hace siempre que inicia una conferencia o texto acerca del sistema electoral. Esta diferencia no es tomada en cuenta a veces por algunos autores que lo citan en Latinoamérica y que no distinguen entre el tratamiento amplio y el estricto que él hace del sistema electoral. Esto tiene como consecuencia llegar a conclusiones equivocadas, por ejemplo, cuando los criterios que Nohlen utiliza para evaluar los sistemas electorales en sentido estricto (representación, concentración, participación, sencillez y legitimidad) se trasladan sin mayor precisión al sentido amplio del concepto y se refieren, por ejemplo, a la organización electoral. Evidentemente se trata de temas muy diferentes. Por otra parte, no distinguir impide también un debate simétrico en el tratamiento que hacen los autores del sistema electoral. Recuerdo

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una mesa de discusión llevada a cabo en un Congreso Mundial de Derecho Constitucional celebrado en México, en el que el tema era el sistema electoral. Mientras que las contribuciones presentadas por los participantes de los países europeos o asiáticos se referían al sistema electoral en sentido estricto, las participaciones latinoamericanas se referían a diversos temas relacionados con las elecciones en general. Evidentemente el debate se tornaba asimétrico y poco favorable para una discusión científica de la materia. 2. Método. Dieter Nohlen es un comparatista cualitativo. Para él, la dimensión empírica y la dimensión comparativa de la ciencia política están estrechamente vinculadas. Lo empírico supone lo comparativo. En su concepción metodológica, el método comparado es un sustituto del experimento que en las ciencias naturales constituye la parte esencial del proceder científico. Pero igualmente importante es que las independientes y dependientes comparadas son las variables intervinientes o de contexto, como ya se ha mencionado. Para Nohlen, lo empírico incluye, en la tradición de Max Weber, lo histórico, lo contextual. En el ámbito metodológico, sostiene una postura crítica respecto de la corriente de investigación cuantitativa representada, sobre todo por la ciencia política estadounidense. Su principal crítica está presente implícitamente en las ideas aquí expuestas. Vale decir expresamente que, para Nohlen, la corriente cuantitativa de la ciencia política mide sin conceptualizar previamente e incurre en el estiramiento de conceptos; de hecho, no se toma muy en serio los conceptos; descuida la lógica de la investigación; no toma en cuenta el contexto, y enfatiza la precisión, pero descuida la relevancia. 3. Teorías. Como se sabe, un uso del concepto teoría es la generalización de los resultados de una investigación. Así como Nohlen es especialmente riguroso con la formación de conceptos, también lo es con la capacidad de generalización de conclusiones que se conviertan en teorías. Para él, en el ámbito de las ciencias sociales, la posibilidad de generalizaciones se restringe a las teorías de corto o mediano alcance. El contexto limita o posibilita la función teórica de la ciencia política. 4. Enfoque. El enfoque es una combinación de aspectos conceptuales, metodológicos y teóricos que indican qué concepción de la ciencia tiene el investigador. Nohlen sostiene un enfoque histórico empírico, conocido también como el institucionalismo contextualizado o la escuela

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de Heidelberg. Las características del enfoque se pueden presentar de la siguiente manera: de inicio, la concepción de la causalidad; enseguida, la concepción de la generalización de los juicios de la causalidad, y finalmente, el traslado de estas ideas al ámbito institucional. Para Nohlen, la causalidad es circular y no lineal. Además de esto, en la relación entre las variables que el investigador determinó como independiente y dependiente, también tienen impacto las variables de contexto que condicionan la relación causal investigada. No se puede dejar de mencionar que además de la circularidad en la relación de causalidad, existe multicausalidad. La causa de un efecto no se puede atribuir a un único factor. Respecto de la capacidad de generalización, se refería en el punto inmediato anterior: generalizaciones de corto y mediano alcance. El traslado de estas ideas al ámbito institucional. Como ya se anticipó, Nohlen tiene un enfoque específico para la consultoría política, en el que distingue una dimensión normativa, una analítica y una operativa. Este enfoque se relaciona directamente con su concepción de la relevancia de las instituciones. Hay que decir que él es institucionalista, por supuesto que lo es. Tan es así que uno de sus principales objetos de estudio son los sistemas electorales, a los que atribuye efectos en los resultados de sus investigaciones. Sin embargo, para él las instituciones son relativas, no son el único factor. Por supuesto, los factores de contexto en una investigación, es decir, los factores que no forman parte como variable independiente o dependiente, también impactan la relación causal. Pero también el contexto en relación con las instituciones tiene efectos en el funcionamiento de estas. Nohlen otorga especial énfasis a la cultura política como variable de contexto, explicativa del funcionamiento de las instituciones y de la política en América Latina. El enfoque de Nohlen respecto de las instituciones y de la consultoría política incluye la afirmación de que no es posible trasladar una institución de uno a otro país y obtener los mismos efectos que la institución trasladada tenía en el país de origen. Esto es así precisamente porque la institución no es la única causa de los efectos buscados. Se puede copiar la institución, pero no se puede copiar y trasladar la cultura política que contribuye al funcionamiento que tiene la institución en el país que se observa como modelo.

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Perfil científico de Dieter Nohlen

Nohlen sostiene también que no existen sistemas ideales. El mejor sistema es el que mejor se adapta al lugar concreto. Pero si lo hubiera, sería prácticamente imposible de implementar. Señala que las instituciones son el resultado de procesos de toma de decisión en los que intervienen valores en conflicto y también son el resultado de este conflicto, de negociación y acuerdo entre actores políticos. Para él, las instituciones no son excelencias técnicas, sino el resultado de procesos históricos.

Síntesis Los lectores podrán conocer de manera directa el pensamiento de este autor alemán cuando lean las conferencias contenidas en este libro. Para concluir, se destacan de manera sintética algunas de las ideas expuestas acerca del pensamiento científico de Dieter Nohlen: la necesidad de diferenciar entre política y ciencia política y, por tanto, al analizar la política, mantener una sana distancia con el objeto de análisis o de estudio. Asimismo, la precisión conceptual, la diferenciación y el método comparado. El énfasis en que las instituciones son importantes, pero relativas, y la relevancia de la cultura política. Por ello, la advertencia en la limitación de las reformas institucionales para modificar la realidad y en la imposibilidad de copiar modelos y trasladarlos a otros países. Igualmente, la inexistencia de los mejores sistemas. El mejor sistema es el que mejor se adapta, porque el contexto hace la diferencia.

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Introducción. Las metarreglas del juego electoral Jesús Tovar Mendoza

Los tres ensayos que presenta este libro permiten tener una amplia perspectiva de las elecciones latinoamericanas, con especial énfasis en México; asimismo, en esta obra se plantean con agudeza intelectual algunos problemas acerca de los sistemas electorales. Hay que recordar que Dieter Nohlen distingue dos conceptos de sistema electoral: uno estricto o restringido que se refiere a los mecanismos mediante los cuales los electores emiten su voto y este se convierte en escaños o puestos de gobierno; otro, amplio, respecto de todo lo relacionado con los comicios, desde su organización hasta la jurisdicción electoral. La presente introducción se enfoca a reflexionar acerca de algunos problemas del sistema electoral en el sentido amplio. En principio, Nohlen propone un sugerente dilema de los procesos electorales de México: “tiene una administración y jurisdicción electoral que destaca en América Latina por su calidad”, a la vez que observa “una judicialización de la política y de la politización de la jurisdicción”, lo cual además le permite afirmar que “los mexicanos siguen desconfiando” y que, por tanto, se ha superado “la dictadura de la política, pero no la dictadura de la desconfianza”. La valoración de Nohlen acerca del aspecto institucional de la organización y la jurisdicción electoral no deja mal situado a México en comparación con otros países latinoamericanos; no obstante, el dilema propuesto incide en la persistencia de malas prácticas electorales en las

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Introducción. Las metarreglas del juego electoral

que incurren los actores de la política mexicana, lo cual conlleva a un incremento permanente de las inconformidades judiciales de los perdedores de las contiendas electorales en los últimos 10 años. Por supuesto, esta judicialización de la política ha implicado el fortalecimiento y especialización del órgano encargado de la tarea jurisdiccional: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf); pero también ha conllevado una secuencia de reformas electorales desde el ámbito legislativo, cada una de las cuales ha sido impulsada por una coalición perdedora de la elección presidencial anterior,1 con el objetivo explícito de corregir las fallas de la organización o jurisdicción electoral, aunque con la intención implícita de modificar la regla que creyeron que los había perjudicado en la elección previa. Así, desde el inicio del actual sistema electoral mexicano —en el sentido amplio de Nohlen—, en 1997, se han dado cuatro reformas electorales de gran calado (Rabasa 2012), tres de ellas inmediatamente después de cada una de las elecciones presidenciales, además de otros cambios menores en diferentes momentos. De lo anterior se desprenden dos preguntas: ¿por qué se mantiene la desconfianza entre los actores políticos mexicanos y los propios ciudadanos respecto de los procesos electorales?,2 y ¿por qué los partidos sostienen prácticas irregulares en los procesos electorales luego de 14 años consecutivos de una democracia con comicios competitivos? Si se comparan los años de democracia liberal o procedimental de los 20 países latinoamericanos a lo largo de los siglos xx y xxi, se puede observar que las democracias con menos trayectoria son, en primer lugar, Haití con 9 años y, en segundo lugar, México con 14. Alternativamente, hay otras con mucha mayor experiencia: Costa Rica con 100 años, Chile con 92 y Uruguay con 74. Las diferencias son notorias. El

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1

“Si las reformas anteriores fueron promovidas fundamentalmente por los partidos de izquierda, como producto del escenario de conflictividad vivido en las elecciones de 2006, así como por la posterior propuesta y la crispación ciudadana de los derrotados, las reformas de 2014 fueron impulsadas tanto por la izquierda como por el Partido Acción Nacional, que no sólo había perdido la elección en 2012, sino que también perdió la Presidencia de la República” (Salazar Burgos 2014, 35-6).

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Según la medición de opinión pública que realizó Latinobarómetro en 2015, México ocupó el último lugar en cuanto a elecciones limpias respecto de todos los países de la región.

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

grado de experiencia democrática que los actores políticos tienen en los países mencionados es un factor que se debe tomar en cuenta en la dinámica política y en sus respectivos resultados, o como actualmente se reconoce: calidad democrática (Morlino y Diamond 2005, ix-lx). Si bien una de las características fundamentales de la democracia es su rasgo electoral competitivo, otro aspecto complementario es la capacidad de los actores políticos para ponerse de acuerdo o para negociar determinadas decisiones. Los temas centrales de esa conciliación son de distinto carácter: respecto de las reglas de juego de la competencia —por ejemplo, las normas electorales—, los pactos electorales y las candidaturas —alianzas—, la distribución de los cargos en el gabinete —gobiernos de coalición— o en la dirección de las Cámaras legislativas y, finalmente, los acuerdos en determinadas políticas públicas —consensos normativos— (Przeworski 1995, 38-40). Este tipo de acuerdos suele ser propiciado, como bien señala Nohlen, por determinadas características del sistema electoral —en su sentido estricto—, del sistema de partidos o del tipo de gobierno, pero cabe destacar que las democracias con mayor experiencia han generado prácticas coalicionistas que han contribuido a la estabilidad del régimen y a la gobernabilidad. Por lo tanto, la competencia política no es necesariamente contradictoria con la cooperación y, por ende, con los acuerdos interpartidarios. Ambas dinámicas tienen distintos momentos y muchas veces los resultados de un proceso competitivo abren los canales de la comunicación entre los actores políticos y viceversa. No obstante, democracias jóvenes, como la mexicana, o no tan recientes, como la peruana, la ecuatoriana y la argentina, privilegian exclusivamente la dimensión de la competencia, incluso fuera del ámbito electoral: una férrea crítica de la oposición al gobierno o inversamente un rechazo tajante de las opiniones de la oposición por parte del Poder Ejecutivo. Si se traslada este carácter hipercompetitivo de determinados regímenes políticos latinoamericanos al ámbito electoral, se puede observar un afán desmesurado de ganar unos comicios a cualquier costo, sin importar la ilegalidad de los medios utilizados: clientelismo, compra de votos, gastos superiores a los permitidos por la norma, extorsiones, acarreo de votantes y muchas otras variantes de malas prácticas electorales. En ese contexto, en el que todos los actores reproducen este

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Introducción. Las metarreglas del juego electoral

modelo de conducta ilegítima e ilegal, los comicios pierden calidad y confianza, sin importar lo estricta y exhaustiva que pueda ser su norma electoral o la capacidad de aplicación de esta por parte de los órganos administrativos y jurisdiccionales electorales. La mala calidad de los procesos electorales se reproduce en un proceso complejo y de rápida maduración temporal que se puede describir como un círculo vicioso. Se emplea el concepto metarregla para ilustrar una trayectoria histórica —de largo plazo— de una determinada conducta electoral. La primera metarregla de todo juego, incluido el electoral, es “el que hace trampa, gana”. En ese sentido, un desnivelamiento o ventaja de alguno de los jugadores perjudica automáticamente al adversario. La consecuencia de dicha práctica es la pérdida del equilibrio del juego, que consiste en la inexistencia de alternancias de las ganancias y de las pérdidas entre sus participantes o actores. Por lo tanto, solo uno de los jugadores tendrá triunfos consecutivos y los perdedores empezarán a desconfiar de los resultados y a sospechar de la existencia de algún tipo de trampa. El siguiente acto de este círculo vicioso es que los perdedores recurrirán a fraudes similares para tratar de recuperar los triunfos. En ese momento, todos los actores rechazarán los resultados del juego en caso de que no los favorezcan, acusando a su adversario de haber cometido trampas, en lo que ambos tendrán razón. El resultado de que todos los jugadores hagan trampas es, paradójicamente, una recuperación del equilibrio del juego: nuevamente habrá triunfos y derrotas distribuidos entre todos; no obstante, este equilibrio ya no es legítimo, porque tales triunfos son recusados inevitablemente por la parte contraria. Como se desprende lógicamente de este equilibrio vicioso, el rol de los órganos administrativos y jurisdiccionales resulta notablemente exigido, en tanto que el volumen de denuncias y apelaciones se incrementa exponencialmente, con lo cual se abre paso a lo que se denomina judicialización de la política (Ferrera 2012, 183-97). La segunda metarregla de cualquier juego es “aquel que coopta al árbitro, gana”, lo cual se refiere a la posibilidad o capacidad de alguno de los actores para lograr que el árbitro lo favorezca permanentemente en las decisiones que tome respecto de los procesos judiciales en torno a los resultados electorales. Este proceso de cooptación se puede lograr de diferentes maneras.

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1) Mediante la influencia que los actores políticos tengan para nombrar a los árbitros electorales, de tal manera que los designados respondan a un vínculo de lealtad con los que decidieron su nombramiento. 2) Por medio de la corrupción directa, es decir, por algún tipo de beneficio económico que el actor político otorgue directamente al juez. 3) Con amenazas dirigidas contra el árbitro por parte de los jugadores, ya sea respecto de su actual situación laboral, de su futura condición profesional por medio de un posible veto o, incluso, contra su integridad f ísica. No obstante que los árbitros pueden tener distintos mecanismos para defenderse de estas prácticas invasivas por parte de los partidos y los políticos, el escalamiento del círculo vicioso tiene como objetivo capturar a los jueces electorales y, por tanto, se genera una tensión adicional en todos ellos, más allá de su regularmente densa labor jurisdiccional. En caso de que alguno de los jugadores tenga éxito en esta metarregla y sea favorecido sistemáticamente por las sentencias judiciales, el juego tendrá un segundo momento de desequilibrio: nuevamente los triunfos quedarán asentados en un solo sector del campo de juego. En este caso, los perdedores no solo desconfiarán de sus adversarios, sino que ahora recusarán al árbitro y desconfiarán del juego en su conjunto. La tercera metarregla del juego es “el que utiliza la violencia, gana”. Esta es la última estrategia por la cual prima un ganador, no por el resultado del juego, sino por la eliminación del adversario. En este momento se clausura el juego competitivo de la democracia y se pasa a un régimen autoritario, lo cual incluso conlleva la desaparición de los árbitros o, en todo caso, a que pasen a ser figuras pasivas o decorativas de un nuevo sistema político, también denominados recientemente en la academia como autoritarismos competitivos (Levitsky y Way 2010). Si se regresa a las consecuencias de la segunda metarregla, se observa una recusación permanente del perdedor contra el vencedor, los árbitros y el juego en su totalidad; por su parte, el ganador se verá incómodamente amenazado y aspirará a acallar las constantes y radicales críticas e inconformidades de su rival, de tal forma que ambos coincidirán en la misma idea: el objetivo ya no es ganar o perder, sino que el problema es el “otro”. La solución: sacarlo del juego.

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Introducción. Las metarreglas del juego electoral

Quizá solo el régimen político en Venezuela, en los tiempos recientes, ha escalado hasta la tercera metarregla. Mientras tanto, otros sistemas electorales, en el sentido amplio, como el mexicano, se caracterizan por las prácticas de la primera metarregla: la predominancia de las trampas por parte de todos los jugadores. La perversidad del círculo vicioso consiste en que el actor que no hace trampas tiene más probabilidades de perder, lo cual puede terminar haciéndolo desaparecer del juego electoral, en tanto que no logre pasar las vallas electorales, deje de recibir recursos del Estado e, incluso, pierda su registro legal como partido político. La descripción del proceso puede servir para entender la recurrente existencia de malas prácticas electorales; la permanente desconfianza entre todos los jugadores y, consecuentemente, de los ciudadanos respecto de estos mismos actores, y, finalmente, del fenómeno conocido como la judicialización de la política. Al retomar las reflexiones de Nohlen, en su segunda conferencia, “Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina”, del presente libro dice: “es aventurado suponer que las instituciones crean ellas mismas las condiciones para su buen funcionamiento” y como consecuencia de lo anterior: “es aconsejable no esperar demasiado de las reglas institucionales”. De tal forma que si bien es positivo tener un conjunto de normas que regulen adecuadamente el proceso electoral, clasificando exhaustivamente las diversas faltas, incentivando las buenas prácticas y permitiendo el castigo de las malas; no obstante, el otro foco de observación del politólogo se orienta hacia los actores, aquellos que intervienen directamente en el juego y que se constituyen en los protagonistas de la democracia moderna: los partidos. En ese sentido, en el caso mexicano, como en otras democracias recientes, hay partidos que nacieron y crecieron en una dinámica autoritaria y que tienen que adaptarse para un juego de poder distinto, como son las elecciones competitivas, cuyo principio es atraer más votos. Sin embargo, hay determinadas actitudes que no cambian respecto de su anterior habitus:3 ganar a toda costa, en un escenario en el 3

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Para este trabajo se asume el concepto habitus de Pierre Bordieu (1988), que se refiere al conjunto de esquemas generativos a partir de los cuales los sujetos perciben el mundo y actúan en este.

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que lo que se pierde en el tiempo presente se pierde definitivamente. Por tanto, la proyección futura de estos jugadores es, principalmente, a corto plazo. Un marco cortoplacista en la política conduce a extremar estrategias de ganancia. En la medida que un jugador considere que el largo plazo no existe, entonces, estará dispuesto a utilizar cualquier medio para obtener el triunfo electoral inmediato y a cualquier precio. En un escenario con este tipo de actores predominará exclusivamente la competencia sin visos de cooperación mutua, lo que dará como resultado el ambiente ideal para que surjan las metarreglas de los círculos viciosos de la política, cuyo único fin válido es el triunfo presente. La crispación constante y la desconfianza mutua serán características usuales de este tipo de degradaciones de los regímenes democráticos. ¿Cómo se puede superar o revertir un escenario como el descrito?4 Una respuesta desde una perspectiva histórica sería esperar que el tiempo transcurra y que los actores aprendan de sus propios errores mediante la deslegitimación del modelo y de las crisis políticas que amenacen con desaparecerlos del escenario político, como la crisis de Argentina de 2001, en la que el clamor popular de las movilizaciones masivas era “que se vayan todos”; con una eclosión del sistema de partidos que desplacen a los actores tradicionales por otros nuevos —como los casos venezolano, ecuatoriano y boliviano en la última década del siglo xx y primera de la siguiente centuria— o, en el peor de los casos, con un golpe de Estado de un outsider del sistema político —como Alberto Fujimori en el Perú de 1992—. Sin embargo, se puede considerar otro tipo de respuestas menos fatalistas y, en el fondo, menos pasivas. Una de las tradiciones ideológicas de la democracia es el republicanismo (Pettit 1999), el cual destaca el bien público como un aspecto fundamental de la práctica democrática. Pues bien, este valor implica una limitación o freno a los intereses individuales de los actores. No obstante, si solo uno de los actores se autorrestringe, como ya se mencionó anteriormente, está destinado a

4

Las ideas expuestas a partir de esta pregunta fueron inspiradas en los diálogos que quien esto suscribe tuvo directamente con Dieter Nohlen en su visita académica a México, en razón del homenaje al 50 aniversario de su obra científica, que se realizó el 21 y 22 de agosto de 2014, en Villahermosa, Tabasco.

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Introducción. Las metarreglas del juego electoral

perder consecutivamente, por lo tanto, a desaparecer, lo cual conduce a que nadie quiera adoptar esa conducta suicida. La solución retoma diversas experiencias históricas de democracias más avanzadas y con mayor trayectoria histórica y que pueden ser asumidas por las menos experimentadas. Estas son las conductas simultáneas de autorrestricción y de compromiso por respetar las reglas del juego electoral y, en general, de todo el marco de la democracia representativa: rendición de cuentas, capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas, transparencia, respeto al equilibrio de los poderes, etcétera. Tales conductas tienen distintos nombres como “pactos éticos” o “acuerdos de gobernabilidad”, por medio de los cuales se propone una agenda de cooperación entre los actores de la política que, sin eliminar la necesaria competencia por los cargos de elección popular, fije límites a sus conductas, más allá de los que las normas oficiales señalen. Este tipo de acuerdos supera necesariamente la agenda inmediata, por tanto, apunta a reglas no escritas —informales— que con el tiempo se pueden formalizar —incorporándose a las leyes—, pero que deben darse de cara a la sociedad y con su participación. Una advertencia respecto de estos acuerdos es que pueden convertirse en mecanismos excluyentes de la élite, que limiten la competitividad y produzcan una alternancia cerrada a pocos partidos, como sucedió con el Pacto de Punto Fijo en Venezuela en 1958, que finalmente devino en una partidocracia, en la cual la competencia quedó prácticamente eliminada, en beneficio de un tipo de cooperación bipartidista que solo sirvió para incrementar la corrupción, bloquear la entrada de nuevos partidos y sin contrapesos ni oposición real. La progresiva deslegitimación de este modelo fue aprovechada por caudillos populistas y autoritarios que desmantelaron el juego en su conjunto desde finales del siglo xx hasta la actualidad. La participación política de los ciudadanos también es un factor relevante para poner un freno a las estrategias cortoplacistas de los partidos políticos e incorporar bienes colectivos, aun cuando estos vayan en contra de los intereses inmediatos de los representantes —por ejemplo, el secretismo de las decisiones y del patrimonio individual que tienen los políticos—.

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Sin embargo, la participación ciudadana también puede ser un riesgo para la democracia: cuando esta pretende reemplazar los mecanismos representativos y la división de los poderes. En fin, las soluciones nunca son permanentes ni de eficacia segura e inmediata y, tal como insiste Dieter Nohlen, el contexto de cada caso importa para el análisis y la implementación de alguna medida que pretenda mejorar la calidad de las elecciones y, en general, para incrementar la calidad de las democracias.

Fuentes consultadas Bordieu, Pierre. 1988. La distinción. Madrid: Taurus. Ferrera Bravo, Gonzalo. 2012. “La judicialización de la política. El caso de México en perspectiva comparada”. ius. Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla A. C. 30 (julio-diciembre): 172-203. Levitsky, Steven y Lucan A. Way. 2010. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War. Problems of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Morlino, Leonardo y Larry Diamond, eds. 2005. Assessing the Quality of Democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Pettit, Philip. 1999. Republicanismo: Una teoría sobre la libertad y el gobierno. España: Paidós Ibérica. Przeworski, Adam. 1995. Democracia y mercado: reformas políticas y económicas en Europa del Este. Cambridge: Cambridge University Press. Rabasa Gamboa, Emilio. 2012. Las reformas constitucionales en materia político-electoral. México: iij-unam/pnud. Salazar Burgos, Ramón. 2014. Implicaciones de la reforma político electoral en México. En Vientos de cambio: de la reforma político electoral 2014 a las nuevas formas de hacer política electoral. Seminario permanente de análisis electoral, t. III, coords. Abraham Paniagua Vázquez et al. Ciudad Juárez: Amecip/El Colegio de Chihuahua/Instituto Estatal Electoral de Chihuahua. Salazar Ugarte, Pedro. 2014. Política y derecho. Derechos y garantías. Cinco ensayos latinoamericanos. México: Editorial Fontamara.

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Institucionalidad y evolución de los procesos electorales. México en comparación* Dieter Nohlen**

Estimadas señoras, estimados señores: Reciban un cordial saludo. Muchísimas gracias a los organizadores de este homenaje y seminario internacional. Les agradezco la iniciativa de su realización, así como la invitación a inaugurar la parte académica. Mi agradecimiento particularmente a Arturo Núñez por su apoyo para la celebración de esta actividad y por su presencia, imaginándome que le sobran compromisos como gobernador del estado de Tabasco. Agradezco la honrosa presencia de distinguidos miembros de las entidades de administración y jurisdicción electoral y de entidades académicas, principalmente, a los rectores de las universidades de Villahermosa y Cárdenas. Asimismo, mi agradecimiento a Jesús Tovar, secretario de Relaciones Internacionales de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas (Amecip), por su cordial y eficiente labor organizativa. Para mí, Jesús es la parte visible de la logística del homenaje y seminario, de modo que con él agradezco a todas las demás personas que apoyaron para la celebración. Finalmente, doy las gracias a José Reynoso, quien se doctoró conmigo en Heidelberg y sigue como estrecho colaborador en mis actividades académicas relacionadas con *

Conferencia magistral dictada en el seminario internacional “La institucionalidad electoral en América Latina: dilemas de la estabilidad y la adaptación”, el 21 de agosto de 2014, en Villahermosa, Tabasco.

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Agradezco muchísimo el apoyo de José Reynoso Núñez en la revisión de este manuscrito.

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Institucionalidad y evolución de los procesos electorales

México y Latinoamérica, por la gentil presentación de mi persona y por haber transmitido la esencia de mi ciencia política en términos epistemológicos y de contenido. Por otra parte, muchas gracias a todos los participantes en el seminario, si vienen de cerca o de lejos, por sus contribuciones y, por supuesto, también a los asistentes por su interés en los temas que vamos a discutir. De igual manera, mi agradecimiento a los amigos mexicanos que me acompañan en este momento muy emotivo. Espero que el encuentro sea provechoso para todos. Al recordar 50 años de investigación y enseñanza, conviene detallar que casi 45 de estos han tenido que ver de alguna manera con América del Sur y 25 años con México, con la academia y la política mexicana. El primer contacto con México se estableció en Costa Rica, en el marco de las actividades del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh) y su Centro de Asesoría y Promoción Electoral (capel), a finales de la década de 1980. Allí me encontré con un grupo de mexicanos, entre ellos, Francisco Berlín Valenzuela, con quien me une, desde entonces, una larga amistad. La primera invitación que recibí para visitar México fue por parte de José Luis Soberanes, entonces director del Instituto de Investigaciones Jurídicas (iij) de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), en abril de 1992, para participar en el coloquio Sistemas de Calificación Electoral. Un participante mexicano dijo, respecto de la calificación electoral en México y su reforma, que no cabría esperar que un grupo político detentador del poder no persiguiera aprobar un régimen jurídico electoral para beneficiar sus propios intereses. Lo mismo hacen las minorías al volverse mayorías (Ovaciones 1992).

En aquel coloquio yo había ido a mostrar expectativas y posibilidades de alternativas, siempre tomando en cuenta el contexto, o sea, sin insinuar que fuera posible trasladar sin más el sistema de calificación políticamente neutro de Alemania a México. Uno de los encuentros posteriores fue un hito en mis viajes a México. Me ofrecieron pronunciar la conferencia magistral en el acto de la integración de México en la Unión Interamericana de Organismos Electorales (Uniore), en julio de 1996, que se desarrolló con la participación de las altas autoridades políticas de este país y en un

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

lugar emblemático: el Museo Nacional de Antropología. Dicha conferencia, “La trilogía: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos”,1 fue un análisis metodológico de cómo tratar el objeto indicado, intentando diseñar pautas de relaciones causales entre las variables estudiadas y no solo de manera unidimensional, tan usual en la ciencia política, sino de manera circular, es decir, viceversa, o sea, de manera sistémica. En todas mis actividades académicas en México, con el tratamiento del objeto de estudio, siempre he intentado transmitir un conocimiento epistemológico, especialmente el saber del arte de comparar, sistemáticamente y de manera sensible al contexto. En el libro El contexto hace la diferencia, publicado por la unam en 2003, resumo mi enfoque histórico-empírico que se distingue del empírico-estadístico —tan de moda en la ciencia política, principalmente en la anglosajona— del que Giovanni Sartori dice con razón que no lleva a ninguna parte. Al final de dicho encuentro, me llegó la invitación por parte del entonces presidente Ernesto Zedillo Ponce de León para dialogar con él acerca de la reforma electoral. De ese muy intenso diálogo recuerdo haber insistido —de la manera diplomáticamente correcta— en que tendría que proponerse una reforma definitiva; ese era el término que utilicé. Le expliqué que entendía por este concepto una reforma diferente a tantas anteriores que habían contribuido a abrir un poco el sistema político mexicano, pero que en resumen eran continuistas, al fortalecer, en el mismo instante, en otros ámbitos de la legislación electoral, el control de los procesos electorales por parte del partido dominante. Era tiempo para una reforma que hiciera la diferencia, una reforma definitiva que implantaría comicios libres y honestos. Posteriormente, algunos funcionarios de la Secretaría de Gobernación me comentaron que dichas sugerencias habían tenido impacto. Mi concepto de reforma definitiva entró, incluso, en la exposición de motivos de la reforma. Todos los especialistas hemos aplaudido la reforma electoral de 1996, que creó instituciones administrativas y de jurisdicción electoral totalmente independientes del Poder Ejecutivo, del Instituto

1

Véanse Uniore (1996) y Lipset, Nohlen y Sartori (1996).

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Federal Electoral (ife) —ahora Instituto Nacional Electoral (ine)— y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf). Los efectos inmediatos se mostraron en las elecciones parlamentarias del año siguiente, en las que el Partido Revolucionario Institucional (pri) perdió la mayoría absoluta de escaños, y más claros, en la elección presidencial de 2000, en la que venció el candidato del Partido Acción Nacional (pan) y se abrió la alternancia en el gobierno con base en elecciones limpias. Los efectos a largo tiempo todavía no se han presentado como convendría, pues México vive un cierto dilema: por un lado, tiene una administración y una jurisdicción electorales que destacan en América Latina por su calidad. Este juicio lo defiendo por estudio y convicción, no lo entiendan, por favor, como amabilidad, por sentir simpatía hacia ustedes. Los criterios los entrega el Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, que preparé en Heidelberg y publiqué como obra colectiva, editada con colegas que me apoyaron en este proyecto, especialmente mi compañero y amigo mexicano José de Jesús Orozco Henríquez. El juicio lo defiendo, aunque hay razones para debatir tendencias generales críticas a la justicia electoral, que en su momento el eminente Héctor Fix-Zamudio planteó en términos de la judicialización de la política y de la politización de la jurisdicción, una disyuntiva a la que me he referido también en otras oportunidades.2 Por otro lado, los mexicanos siguen desconfiando, o sea, no superan esta postura o mentalidad de la que hablaba el conferencista de 1992, respecto de que los políticos persiguen “aprobar un régimen jurídico electoral para beneficiar sus propios intereses” (Ovaciones 1992), pero la realidad electoral es otra —aunque quedan problemas—.3 En síntesis: México ha dejado atrás la dictadura política, pero no la dictadura de la desconfianza. Respecto de dicha tesis, es importante diferenciar entre causas y efectos de la desconfianza. Como se sabe, en México, sobre todo desde la década de 1990, el aparato de administración y jurisdicción electoral se ha fortalecido enormemente, precisamente para combatir la desconfianza en la organización de las elecciones y en la conducta de

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2

Véase Nohlen (2015a).

3

Véase, por ejemplo, respecto del ámbito local Méndez y Loza (2013).

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

los actores políticos frente a esta.4 El número de asuntos que llegan al tepjf se ha incrementado notablemente. Ello se ha interpretado como un aumento en la confianza en la jurisdicción electoral y, por tanto, en una disminución de la desconfianza. Esta conclusión, aparentemente acertada, confunde, sin embargo, la causa con el efecto. La dictadura de la desconfianza a la que me he referido se ubica en la causa, sin la cual no se requeriría la existencia de sofisticadas instituciones electorales y de cientos de resoluciones jurisdiccionales electorales que constituyen el efecto de la desconfianza. El incremento en los recursos jurisdiccionales presentados indica precisamente que se sigue desconfiando en la conducta del otro o en la autoridad electoral revisada. La confianza que se expresa al acudir al Tribunal Electoral se ubica en un plano diferente, en el de los efectos de la desconfianza, y no debe confundirse con una supuesta disminución de la desconfianza que se ubica en el plano de las causas. Al lado de la temática electoral, desde finales de la década de 1980, se había planteado el problema del sistema de gobierno, entre presidencialismo y parlamentarismo. Yo iba a contradecir las tesis del maestro Juan J. Linz (1994) que se resumieron en sus términos en los “riesgos del presidencialismo” y “las virtudes del parlamentarismo”, así como en la virulenta recomendación a los latinoamericanos de sustituir su sistema presidencial por uno de tipo parlamentario. Mi crítica era, por una parte, de orden metodológico, contradiciendo así los argumentos científicos de Linz, y, por otra, de orden histórico-político: América Latina no necesita un cambio de la forma de gobierno con incalculables riesgos de desgobierno, sino una adaptación del presidencialismo a prácticas de origen parlamentario, reformas incrementalistas para corresponder mejor a criterios de gobernabilidad democrática.5 En ningún otro país latinoamericano he sentido mi mensaje mejor recibido que en México. En el campo constitucionalista, me refiero especialmente a Diego Valadés, en aquel tiempo director del iij de la unam. Hemos intercambiado ideas bastantes veces, él más orientado a la descentralización de las funciones del Poder Ejecutivo (Valadés 2004), 4

Véanse Andrade (2010) y Galván (2013).

5

Acerca del presidencialismo en la actualidad en América Latina, véase en esta obra la conferencia “México y el desarrollo de los regímenes presidenciales en América Latina”.

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como enseñan los sistemas parlamentarios, y yo más bien dedicado a la relación entre el Ejecutivo y el Parlamento y a su flexibilización (Nohlen y Fernández 1991 y 1998). En el debate en México, ambos fuimos apoyados por Jorge Carpizo (1999, 2000 y 2007), quien en su estudio comparativo de las propuestas de reforma favorecía las nuestras. Es con base en esta problemática que conocí más de cerca a mi querido Arturo Núñez. Por cierto, nos habíamos encontrado antes, en relación con los asuntos electorales, pero —y él me lo va a perdonar— no recuerdo bien cuándo y en qué lugar. Pero sí tengo un recuerdo muy vivo de las reuniones con políticos de diferentes partidos del Grupo de Enlace, que Arturo coordinaba y a las que me invitaba, cuando pasé por el Distrito Federal, para hablar de —para decirlo con un solo concepto— cultura coalicional, es decir, de concertaciones, acuerdos, pactos, coaliciones de gobierno, etcétera, técnicas de gobierno emanadas del parlamentarismo europeo para plantearlas en el presidencialismo latinoamericano. Arturo abrió una puerta hacia la política práctica y su comprensión. No conviene relacionar esta iniciativa con un desarrollo más reciente. Sin embargo, veo con mucha simpatía la nueva valoración de los pactos en la política mexicana que incluso ha llegado a rango constitucional con la reforma del 10 de febrero de 2014, en la que se incluyó la posibilidad para que el presidente de la República opte “por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión” (cpeum, artículo 89, fracción XVII). Ha llegado el punto de terminar el relato temático-personal de mis contactos con México. Me gustaría realizar una pequeña comparación entre tres países en relación con un objeto de investigación, una comparación entre Alemania, España y México en cuanto a sus respectivos sistemas electorales. Para efectuarla, conviene, en primer lugar, darse cuenta del sentido científico de una comparación. Se compara para conocer mejor el caso individual. El que conoce un solo caso, no lo conoce bien. Es por comparación que se precisa lo individual. En Latinoamérica, a menudo se encuentran reticencias a este ejercicio. Se favorece el análisis histórico genético. Florece la idea de que el país propio es especial y que no se le puede comparar. Se insinúa que hacerlo es pensar los casos como iguales. La función de comparar es otra; es detectar las similitudes y las diferencias. Los casos de contraste

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son, científicamente hablando, los más valiosos, porque sirven para precisar los resultados de los análisis que se centran en descubrir causalidades entre los factores en juego. En segundo lugar, conviene precisar qué se entiende por sistema electoral. En Alemania y España se practica una definición restringida: el sistema electoral define cómo los electores expresan sus preferencias políticas, o sea, cómo votan y cómo los votos se convierten en escaños o en puestos de poder, es decir, las reglas que gobiernan este proceso de conversión. Se va a utilizar este concepto, aunque en México a menudo se aplica uno más amplio que incluye la estructura institucional de todo el proceso electoral, desde el registro electoral hasta el contencioso electoral. En tercer lugar, hay que saber clasificar, o sea, no solo describir bien los diferentes sistemas electorales que a menudo no se logra por omisión de los elementos claves, sino de ordenarlos según su tipo. La ciencia política es una disciplina generalizadora. La clasificación no solo sirve para ordenar, sino también para el análisis causal, para adscribir a tipos de sistemas determinados efectos políticos como lo hizo Maurice Duverger (2001 versión) en su clásico estudio de los partidos políticos.6 Clasificar bien se ha complicado por la presencia de nuevos sistemas electorales que no encajan en las categorías tradicionales, lo que no se resuelve con agruparlos todos en un bloque de sistemas mixtos, lo que he repetido tantas veces. Esa labor de abstracción es muy importante también en el campo de las reformas electorales, y especialmente para un país como México, en el que la reforma como concepto y proyecto tiene un significado histórico y político extraordinariamente atrayente. En el ámbito de los sistemas electorales, la observación empírica afirma que hay muchas reformas electorales en el mundo, pero pocas que atañan el tipo de sistema electoral vigente.7 Si no se da cuenta del grado de abstracción de estas afirmaciones, no se pueden entender bien.8

6

Véase Nohlen (2013b).

7

Véase en esta obra la conferencia “Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina”.

8

Véase Nohlen (2013a).

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Institucionalidad y evolución de los procesos electorales

En cuarto lugar, hay que saber subsumir casos individuales a tipos de sistemas. Respecto a esta comparación, España tiene un sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables, de diferentes tamaños. Es un clásico sistema de representación proporcional al lado del otro que funciona sobre la base de que los partidos reciben un escaño para cierta cantidad de votos, alcanzados a lo largo de un país. Alemania y México tienen un sistema electoral combinado. Combinan proporcionalidad y uninominalidad, pero de diferente manera, por lo que constituyen diferentes tipos de sistemas electorales. Alemania tiene un sistema de representación proporcional personalizado. Para precisar: el votante puede inclinarse (con su primer voto) por personas en distritos uninominales y también (con un segundo voto) por listas plurinominales en circunscripciones plurinominales, pero para la composición política del Parlamento rige la proporcionalidad. México tiene un sistema segmentado. La mayor parte del Parlamento (300 diputados) se elige por el sistema de mayoría relativa; la otra parte (200 diputados), dividida en cinco circunscripciones plurinominales de 40 diputados, se elige por representación proporcional. Hay más detalles divergentes, pero las características mencionadas bastan para su clasificación. En España se debate una reforma (especialmente en el ámbito de las autonomías) que significaría cambiar el tipo de sistema electoral. El sistema alemán sirve de modelo. Alemania y México recién han legislado reformas en el molde del sistema electoral vigente. En quinto lugar, la comparación necesita criterios de evaluación. Al igual que todo análisis de ciencia política, el comparativo tiene que proceder al juicio acerca de sus resultados. La comparación es incluso una de las premisas que lo permiten. Sin embargo, para que esto resulte, hacen falta sanos criterios. En el pasado se han favorecido criterios que provenían de la teoría o de la ética política que llevaba a menudo a evaluaciones negativas de la realidad. También se favorecía enjuiciar la realidad con base en un solo criterio, por ejemplo, la proporcionalidad, aplicado en términos de un pensamiento excluyente según la fórmula “sí” o “no”. Además, se aplica el criterio de lo que estadísticamente es medible y comparable, excluyendo aquellos que no lo son —un procedimiento que sigue estando de moda—. Los criterios que he propuesto han emanado de la observación de un sinnúmero de procesos de reforma electoral. Son criterios de una

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

comparación sistemática de orientación histórico-empírica, multidimensional y de un pensamiento no excluyente, según la fórmula “tanto esto como lo otro”, los cuales son: primero, representación; segundo, concentración; tercero, participación; cuarto, sencillez, y quinto, legitimidad. La pregunta es si los sistemas electorales cumplen con las funciones respectivas. La primera función, la de representación, requiere observar si el sistema electoral permite que esta en dimensiones partidísticas sea proporcional. Cuando hay demasiada desproporcionalidad entre votos y escaños, muchas veces se considera como problemático y puede generar fuerte crítica al sistema electoral. Comparando los tres sistemas electorales según este criterio, el sistema alemán de representación proporcional personalizada es altamente proporcional. La razón es que la fórmula proporcional para convertir votos en escaños se aplica en el ámbito nacional. Una barrera legal de 5%, en general, no distorsiona este efecto. La fórmula para la conversión es de las más proporcionales. El sistema español consta de un alto grado de desproporcionalidad entre votos y escaños. La fórmula proporcional se aplica en el ámbito de las circunscripciones. El tamaño de estas en su gran mayoría va de pequeño a mediano (en 30 se eligen solo 6 o menos diputados), lo que limita la proporcionalidad en el ámbito de las Cortes Generales. Rige una barrera legal de 3%, pero esta no incide mucho en la desproporcionalidad. El efecto del tamaño de la circunscripción es tal que la barrera legal se hace notar solo en las circunscripciones muy grandes, en Madrid y Barcelona. Tampoco incide mucho el método D’Hondt por sí mismo. Este es una fórmula proporcional que, comparada con otras, opera ligeramente en favor de un partido mayor a otro, o sea, no explícitamente en favor del mayor en votación. Importa, eso sí, la cantidad de veces de la aplicación de dicho método. En el caso español su uso es alto por el gran número de circunscripciones: el método D’Hondt se aplica 50 veces. El sistema electoral segmentado de México, en principio, es aún menos proporcional en cuanto a la relación entre votos y escaños, idea que el propio legislador ha confirmado al llevarlo a introducir límites de sobrerrepresentación al partido más votado (a lo que está referido más adelante). La fórmula proporcional se aplica solo para dos quintos

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Institucionalidad y evolución de los procesos electorales

de los diputados. Rige también una barrera legal que puede tener cierto efecto desproporcional debido a que —en contraste con España— las circunscripciones plurinominales son grandes, pero dicha barrera no interviene en la competencia entre los tres grandes partidos. La segunda función es la de concentración o efectividad, que se entiende como antónimo de fragmentación. Positivamente, esta función podría llamarse también de gobernabilidad, dado que trata de procurar la formación de mayorías parlamentarias en apoyo a la gestión ejecutiva. Esta función corresponde a la idea de que en unas elecciones no se miden simplemente las preferencias políticas, sino que se conforma, por medio de las campañas electorales, la voluntad política de la nación. El sistema alemán no es proclive a la fragmentación, pero dependiendo del voto, puede favorecer la concentración por medio de la barrera de 5%, como ocurrió desde mediados de la década de 1950 en adelante. Sin embargo, salvo en una oportunidad, siempre ha sido necesario formar gobiernos de coalición entre uno de los mayores partidos y el restante pequeño. Desde la década de 1980, la barrera legal no impidió el desarrollo hacia un sistema multipartidista, en el que a veces la única manera de organizar un gobierno mayoritario es formar una gran coalición entre los dos partidos mayores. El sistema electoral español consta de un notable efecto de concentración que se acerca al que se conoce en sistemas mayoritarios. El principal causante es, como ya se explicaba, el tamaño de las circunscripciones. El alcance de este efecto es tan alto que se ubica en el límite de lo que legítimamente se puede llamar representación proporcional. Más allá del efecto mecánico, el efecto psicológico ayuda a la concentración, pues los electores, cuando entienden la mecánica del sistema electoral, lo aplican razonablemente, conforme a la lógica del voto útil. En las pequeñas circunscripciones votan más frecuentemente por los partidos políticos que tienen posibilidades de alcanzar un escaño. Solo en las grandes circunscripciones funciona la representación proporcional, según su ideario. El principal indicador de este efecto concentrador es el porcentaje mínimo que alcanza un partido político para conseguir una mayoría absoluta en las cortes. Dadas ciertas circunstancias, este puede alcanzar una mayoría absoluta (manufacturada) en escaños con 42% de los

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votos.9 El segundo indicador lo constituye la observación empírica de que ya cuatro veces —en circunstancias de un multipartidismo— un partido político haya sido capaz de formar una mayoría absoluta unicolor.10 En términos generales, el sistema electoral español favorece a los grandes partidos de ámbito nacional, entre estos en primer lugar al partido más votado. Siempre ha habido observadores que han vinculado la gran estabilidad de los gobiernos en España con las virtudes de concentración del sistema electoral. El sistema segmentado mexicano, en principio, favorece aún más la concentración, un efecto que se ve matizado por la existencia de un tripartidismo con baluartes electorales regionales de los diferentes partidos.11 Ante el posible efecto concentrador que podría causar problemas de aceptación de los resultados electorales, el legislador ha tomado precauciones constitucionales al limitarlo a una distancia máxima de 8 puntos porcentuales entre los votos y los escaños del partido más votado.12 La tercera función es la participación, concepto que se refiere a la capacidad del elector de votar no solo por un partido político, sino de escoger entre personas, de poder entregar un voto personal. El objetivo es establecer una relación de conocimiento y confianza entre los electores y sus representantes. En Alemania, el elector tiene 2 votos y, con el primero, escoge en el ámbito uninominal al candidato de un partido que quiere que represente su circunscripción. Se atiende bien la función de participación, sin que la uninominalidad esté vinculada

9

Véase el entonces pronóstico de Nohlen y Schultze (1985).

10

Véase Vallès y Nohlen (2010).

11

Esta estructura se confirma por los datos electorales. En el ámbito de los escaños uninominales, desde las elecciones de 1997 en adelante, el Partido Revolucionario Institucional pudo ganar cuatro veces más de la mitad de ellos (1997, 2003, 2008 y 2012), sin por eso llegar a formar una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. El tercer partido siempre pudo participar en los escaños uninominales, al menos logró 24, y llegó a conseguir hasta 90. En Alemania, prácticamente solo los dos grandes partidos consiguen escaños uninominales.

12

Dice la Constitución: “En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento” (cpeum, artículo 54, base V).

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Institucionalidad y evolución de los procesos electorales

con un efecto mayoritario. El votante dispone de 2 votos y colateralmente de efectos de equilibrio proporcional por medio de 2 representantes por circunscripción, dado que muchas veces el perdedor uninominal consigue un escaño plurinominal de su partido. En contraste, el sistema electoral español con sus listas cerradas y bloqueadas no permite ninguna participación de este tipo. El elector vota la lista, nada más. Esta restricción genera toda la polémica respecto de cómo se constituyen estas listas, de quiénes intervienen en su conformación y, por ende, de la falta de democracia interna de los partidos. Desde un principio las listas cerradas y bloqueadas han sido el blanco central de la crítica al sistema electoral español.13 Por cierto, la participación es la función menos atendida por el sistema electoral español. En México, el elector puede votar, con un solo voto, por un candidato en el ámbito uninominal y por una lista, cerrada y bloqueada, en el ámbito plurinominal. Ejerce un voto personal, pero más ligado al voto de lista. No le es posible un voto dividido o cruzado (split voting), de modo que su voto personal es más restringido comparado con el caso alemán y, al mismo tiempo, en relación con otra función, más vinculado con efectos mayoritarios. La cuarta función es la sencillez o la transparencia del sistema electoral. Es importante que el votante entienda bien la boleta electoral y que sepa más o menos lo que está pasando con su voto en el proceso de convertir votos en escaños. En términos comparativos, el sistema alemán es más bien complicado, lo que ya se vislumbra en la dificultad de describirlo y clasificarlo bien. ¿Es proporcional o mixto? Por cierto, es proporcional. La gente mira, sin embargo, la composición personal del Parlamento que consta de diputados elegidos por un voto personal en lo uninominal y de otros, por un voto de lista en lo plurinominal. Además, el voto para un partido hasta hace poco podía desvirtuarse en su contra (valor de voto inverso), efecto sumamente complicado de entender. Con la reforma al sistema electoral de mayo de 2013, incluso se ha lesionado la simplicidad por intervención del Tribunal Constitucional Federal en su afán por el máximo de proporcionalidad, expresado en la norma de la

13

48

Véase Santamaría (1994).

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

igualdad del valor de logro de los votos, la igualdad de cada voto en la composición partidista del Parlamento (Nohlen 2014a). El sistema electoral español es razonablemente simple y su mecánica bien entendible. Su efecto es previsible por parte del elector, lo que permite un comportamiento electoral estratégico, que se comprueba por el voto útil. El sistema segmentado mexicano es también de manejo simple, en la entrega del voto y su conversión en escaños. Se vuelve un poco cuestionable por arriesgar resultados, o sea, mayorías políticamente no deseadas. Para excluirlas, se han introducido regulaciones artificiales que intervienen en la natural mecánica del sistema en el caso dado. La quinta y última función es la legitimidad. Parece ser una función englobalizadora, pues integra a las anteriores, pero en ocasiones representa un fenómeno adicional, por ejemplo, cuando un sistema electoral cumple técnicamente bien con las cuatro funciones ya mencionadas, es decir, que el sistema merece legitimidad por sí mismo, por su calidad objetiva, pero no obtiene el suficiente reconocimiento subjetivo de legitimidad, dado que se ve deslegitimado en la opinión pública, impulsada por la sociedad civil y los medios de comunicación, por alguna razón histórica o de interés político, que escapa al análisis técnico-funcional. Estos parecen ser los casos de Alemania y México, en los que tuvieron lugar reformas recientes al sistema electoral, sin cambiar su tipo. Otro indicador para medir la legitimidad puede ser la frecuencia y la intensidad con que se discute la reforma del sistema electoral. El caso español es el más llamativo. El debate “arrancó poco después de su entrada en funcionamiento, hace ya treinta y cinco años, y ha venido reiterándose desde entonces con diferentes intensidades” (Montero 1998, 37), siendo el de mitad de la década de 1990 especialmente amplio y rico.14 Sin embargo, en los debates de reforma, el sistema electoral vigente supo defenderse frente a sus críticos. En este sentido, el sistema español ha alcanzado una legitimidad considerable. Respecto del diseño institucional, lo que vale tomar bien en cuenta es que esas funciones simplemente no se pueden sumar, adicionar o

14

Véase Montero y Gunther (1994).

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acumular, sino que se encuentran en una relación mutua de trade-off. Es decir, si una de estas gana en intensidad, otra puede perder en su desempeño. Así, si se aumenta la función de representación de un sistema electoral, se baja al mismo tiempo, tal vez, la función de concentración y viceversa. O si se equilibran bien las tres primeras funciones —como efectivamente los sistemas electorales combinados tratan de hacerlo—, es muy probable que el sistema electoral pueda perder en sencillez y transparencia y, si esto ocurre, puede hacerlo también en legitimidad. Entonces, existe una relación compleja entre las funciones. Es muy importante que el legislador en materia electoral lo tome en cuenta. Resumiendo los resultados de la comparación, los tres tipos de sistemas electorales cumplen a veces de igual, a veces de diferente manera, las funciones señaladas. El sistema electoral español, como sistema clásico, se diferencia más de los otros dos de tipo combinado, en especial en relación con las funciones de representación y de participación. Como proporcional, es el de efectos más mayoritarios de los tres. Además, es el menos participativo en términos de poder escoger entre personas y no solo entre partidos. Esta función está mejor cumplida en el sistema alemán, pero con el efecto de que resulta más complicado, más aún en consideración de que el Tribunal Constitucional Federal insiste en que se cumpla con la función de representación al máximo.15 El sistema mexicano parece el más equilibrado respecto de las cuatro primeras funciones, y para México parece oportuno no cambiar el tipo de sistema electoral. Es interesante que en España el sistema alemán sirva como modelo en los debates de reforma, y en Alemania el Tribunal Constitucional Federal —al sentenciar inconstitucional el efecto del valor de voto inverso en 2008— propuso como alternativa constitucionalmente viable el sistema segmentado, o sea, el mexicano. Frente a la situación de trade-off antes señalada, mi recomendación es no priorizar ninguna función, es decir, alejarse totalmente del extremo de reducir las funciones del sistema electoral solamente a una única función. Sin embargo, muchas de las contribuciones al debate

15

50

Véase Nohlen (2014c).

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

van en esa falsa dirección en todos los países; también en México. Por ejemplo, cuando se propone reestablecer el sistema de mayoría relativa, eliminando la parte proporcional del sistema. Dado que conviene siempre respetar lo contingente,16 es imperioso tratar de averiguar cuáles de las cinco funciones tienen mayor importancia en el país concreto al cual se dirige la ingeniería política.17 En los casos de Alemania y México, los argumentos de experiencia histórica han contribuido mucho al diseño actual de los sistemas combinados. Por otra parte, el sistema electoral se encuentra en debate continuo en todos los países. Por cierto, hay épocas altas y bajas, se inflama y cede alternativamente el interés por el sistema electoral y su reforma. Nunca se termina definitivamente. Existe incluso una necesidad de retomar el tema de los sistemas electorales de vez en cuando, dado que en ocasiones la opinión pública pierde la memoria en cuanto a las características y a las virtudes del sistema vigente. Sin embargo, hay que diferenciar entre situaciones en las que el sistema electoral sigue siendo un tema de discrepancia y conflicto continuo, lo que señala una falta de legitimidad capaz de erosionar el sistema político, y otras en las que ese debate se renueva de vez en cuando, lo que puede resultar positivo, aunque no prospere una reforma, pues así se reafirma el sistema vigente.

16

Véase Nohlen (2003).

17

Véase Nohlen (2006).

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Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina* Dieter Nohlen**

Estimadas señoras, estimados señores: Reciban mi cordial saludo. Muchísimas gracias al magistrado Juan Carlos Silva Adaya, presidente de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), y a la maestra Jannet Valero Vilchis, directora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México, por haberme invitado, por medio del doctor Jesús Tovar, a pronunciar una conferencia en esta sala emblemática de la Universidad. El tema propuesto me ofrece la oportunidad de transmitir —aunque sea de forma muy rudimentaria— mi postura en relación con las instituciones políticas, las cuales son importantes, pero no tanto como piensan los institucionalistas de viejo cuño. Su significado depende del contexto, el cual es, por cierto, en cuanto a su contenido, un concepto muy vago. En mis consideraciones dirigidas a objetos de estudio bien concretos, como son los sistemas de gobierno, electorales y de partidos políticos, se entiende por contexto a los factores que intervienen en la estructura y el funcionamiento de todos y cada uno de ellos, así como también en su interacción. El efecto que tenga un sistema electoral depende, por ejemplo, no solo de este, sino también de la estructura de *

Conferencia magistral, pronunciada en el Aula Magna de la Universidad Autónoma del Estado de México, el 20 de agosto de 2014, en Toluca.

** Agradezco muchísimo el apoyo del doctor José Reynoso Núñez en la revisión de este manuscrito.

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las preferencias políticas mediante una población; el funcionamiento de un sistema político está sujeto no solamente a su lógica, la gobernabilidad que ofrece tal sistema no obedece solo a su arquitectura, sino a condiciones que es incapaz de generar. En este sentido, es aventurado suponer que las instituciones crean ellas mismas las condiciones para su buen funcionamiento, como se suponía en la propuesta de sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo en América Latina, considerando implícitamente que los débiles sistemas de partidos se iban a institucionalizar de manera tal que pudieran hacer viables mayorías gubernamentales estables. Es aconsejable no esperar demasiado de las reglas institucionales. Por lo demás, determinadas instituciones funcionan bien en un cierto contexto, en otros no tanto. Como dice el título de uno de mis libros que publicó la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) hace algunos años: El contexto hace la diferencia (Nohlen 2003). En la conferencia de hoy, sin embargo, trataré de analizar una institución, un principio institucional para averiguar su alcance: el principio mayoritario. Para saber qué significado tiene este en diferentes modelos democráticos, y estos, por su parte, en diversos contextos, comparando Europa y América Latina, así como situaciones intralatinoamericanas. Después de indagar un poco en el concepto mencionado y su expresión institucional, la línea de argumentación utilizada es: en el contexto latinoamericano, el principio mayoritario está poco considerado, aunque se puede constatar que el presidencialismo como forma de gobierno es muy proclive a este. Hay un intento de aplicarlo como criterio para diferenciar entre distintos tipos de democracias presidenciales que, sin embargo, resulta insuficiente. Esto no invalida su función, sino llama a precisar las condiciones conceptuales para que pueda cumplirla; enseguida lo expondré. Diferenciando entre democracias y regímenes presidenciales, se afirma que el principio mayoritario no es solo un criterio para distinguir entre distintos tipos de democracias presidenciales, de competencia y consociativas, sino entre diversos regímenes presidenciales, entre democracias y dictaduras. Este significado del principio mayoritario se confirma especialmente en relación con los instrumentos de la democracia directa, en la que se expresa al máximo dicho principio, así como la dependencia de su alcance político del contexto.

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Principio mayoritario Este concepto quiere decir que la mayoría es la que decide, esta voluntad se convierte en la de todo el grupo. Así, el principio mayoritario puede entenderse como principio de decisión, pero también de representación, si se trata de la composición de una asamblea representativa. La idea es, entonces, que se constituye una mayoría en la representación popular, aunque en los electores tal cosa no existiera. El principio mayoritario se expresa en cinco puntos: primero, la regla que pide que la decisión sea tomada por la mayoría, que prescribe también en qué tipo de mayoría se requiere: relativa, absoluta o de dos tercios, según el caso, y que favorece que la mayoría política que se haya formado en el electorado en términos de una mayoría relativa ocupe una mayoría absoluta en el Parlamento. Segundo, el principio mayoritario se vincula con instituciones que no pueden funcionar de otra manera más que por medio del uso de este. Es así en una votación uninominal, siempre que se trata de un electorado que no se puede reunir en una asamblea popular como en la polis griega. En ese ámbito de colectivos pequeños pueden practicarse otras formas para tomar una decisión uninominal: por aclamación, por unanimidad, por acuerdo, por consenso, sin que se pronuncie explícitamente una mayoría. Al presidente de un Estado moderno se le elige por mayoría, pues no existe otra manera de hacerlo, lo único que habría que escoger es de qué tipo se pide. La consulta popular es otra institución que se une al principio mayoritario, ya que la decisión se toma necesariamente por mayoría, existiendo mínimos de participación para que la decisión mayoritaria sea válida. Tercero, existen instituciones que no tienen esta necesaria vinculación con el principio mayoritario, pues son instituciones plurinominales en cuya composición este principio entra en competencia con el proporcional, entendidos ambos como de representación. En estos casos hay una opción: puede ocurrir que el principio de representación proporcional le gane al mayoritario, a menudo como principio de conformación de instituciones de vocación pluralista en condiciones de alta fragmentación social y política del electorado. Es así que en casi todos los países latinoamericanos, el Parlamento se elige por un tipo de representación proporcional.

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Cuarto, en el principio mayoritario, tomar opciones respecto de los principios de representación puede llevar a que todo el sistema político alcance un determinado carácter muy relacionado con el principio de decisión o representación que se aplique. Son los casos de las llamadas democracias de competencia y consociativas, disyuntiva modélica que hoy constituye una clasificación básica en la doctrina del gobierno comparado. En el primer caso, el principio mayoritario rige en cuanto al sistema electoral, a la conformación del Parlamento y del gobierno. El sistema de partidos tiende al bipartidismo, que está vinculado con la idea de la alternancia en el gobierno. La mayoría partidista decide y el elector con su voto elige a quién gobierna y a quién ejerce la función de control. En el segundo caso, rige un sistema de representación proporcional; el sistema de partidos tiende al pluripartidismo; el gobierno consta de una coalición, y las políticas públicas son resultado de negociaciones, compromisos y acuerdos.1 Quinto, discernir entre distintos principios de toma de decisiones no es solo un ejercicio, sino un esquema analítico: las opciones se vinculan con la cultura política. La cultura política de los pueblos consta de mentalidades y pautas de comportamiento, las cuales corresponden más a este u otro patrón. Dicha cultura se inserta en relaciones verticales u horizontales y se expresa por la preferencia de un liderazgo fuerte, por imposiciones desde arriba o un ejercicio del poder equilibrado con base en negociaciones, compromisos y acuerdos entre principios iguales.

Principio mayoritario en América Latina Como se desprende de los cinco puntos mencionados, el principio mayoritario está fuertemente involucrado en el desarrollo de la democracia en casi todas sus dimensiones. En América Latina, en los últimos tiempos, se ha aumentado el significado de este principio en varios caminos: por cambiar el sistema electoral presidencial, por introducir elementos de democracia directa y por el efecto conjunto de ambos instrumentos, lo que se considerará más adelante.

1

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Véase Lijphart (2012).

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Sin embargo, el principio mayoritario no ha recibido mucha atención. Por supuesto que hay estudios que informan acerca de cómo se eligen los presidentes y los parlamentos en Latinoamérica —me encuentro entre los especialistas de esta materia—.2 Además, hay muchos estudios respecto de la reforma electoral que se refieren a los sistemas electorales en su sentido estricto, a la conversión de votos en puestos de gobierno o escaños parlamentarios, en la que inciden, precisamente, los principios mayoritario y proporcional. El debate institucional en América Latina se nutre incluso de referencias al sistema electoral, sus efectos y propuestas de reforma.3 Sin embargo, hay pocas referencias al principio mayoritario y su relación con el régimen presidencial, su significado para el desarrollo de la democracia y su incidencia en el tipo de democracia. Por ejemplo, en el libro más consultado, Problems of Democratic Transitions and Consolidations: South America, Southern Europe, and Post Communist Europe de Juan J. Linz y Alfred Stepan (1996), hay solo dos referencias al principio mayoritario, la primera en realidad a la democracia mayoritaria en términos de la ya mencionada disyuntiva entre democracia consociativa y competitiva que ellos llaman democracia mayoritaria (Linz y Stepan 1996, 40), pero no abren un debate acerca del principio mayoritario vinculado con la democracia o los tipos de régimen en América Latina. La segunda referencia está dirigida a los sistemas electorales para la legislatura, cuando los autores distinguen “sistema de mayoría por un lado y unas formas de representación proporcional (RP) por el otro” (Linz y Stepan 1996, 183); también hay que mencionar a Maurice Duverger (1957), por supuesto un referente clásico, quien resumió en su época las experiencias europeas entre las dos guerras mundiales, pero solo en relación con los sistemas electorales parlamentarios y no con los sistemas electorales para elegir presidente, en los que se centra el principio mayoritario en una democracia presidencial. Así se les escapa la problemática que reside en la aplicación del principio mayoritario en la elección con mayor incidencia en la cultura política, en la concepción de la política y en la forma de ejercer el poder en América Latina. 2

Véase Nohlen (1993, 1999, 2004, 2005 y 2006).

3

Véase en esta obra la conferencia “Institucionalidad y evolución de los procesos electorales. México en comparación”.

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Si se parte del tipo de sistema de gobierno, el principio mayoritario es mucho más importante en América Latina comparado con Europa. Mientras que en el segundo continente dominan los sistemas parlamentarios, en el primero rigen los presidenciales. Sin duda, en comparación con el parlamentarismo, el presidencialismo es mucho más proclive al principio mayoritario. Como decía Arend Lijphart (1994, 92): “el presidencialismo tiene una fuerte tendencia de hacer la democracia mayoritaria”.4 En su dualismo entre democracias de competencia y de concordancia, apunta a que el presidencialismo “en cinco (de las ocho dimensiones) que conciernen a la relación entre el poder ejecutivo y los partidos políticos opera en primer lugar en la dirección de promover una democracia mayoritaria”5 (Lijphart 1994, 96).6 Son varias las razones, y de diferente índole, que empujan en esta dirección. La primera razón, como se ha señalado, reside en que la elección del presidente es por mayoría. Es una decisión unipersonal que no puede ser tomada de otra manera. No caben partes, como en las elecciones pluripersonales.7 Lo que institucionalmente está a disposición es la regla mayoritaria, la absoluta, la relativa o una más equilibrada que opera a manera de pedir solo una mayoría relativa, pero con cierta distancia frente al segundo más votado. Lo interesante, además, es observar que en América Latina la mayor tendencia de reforma electoral ha sido sustituir en las elecciones presidenciales el sistema de mayoría relativa por el de mayoría absoluta, o sea, dándole aún más importancia al principio mayoritario mediante una regla capaz de aumentar la legitimidad del ganador electoral. Aunque respecto del parlamentarismo a veces se describe también como principal función de las elecciones producir un gobierno,8 se elige un Parlamento, única institución de legitimidad popular, y para la elección de este órgano pluripersonal, está a disposición todo el

58

4

Traducción al español realizada por el autor.

5

Traducción al español realizada por el autor.

6

Acorde con su opción normativa, Lijphart (1994, 91) ve la debilidad de la forma presidencial de gobierno causada por su fuerte inclinación hacia la democracia mayoritaria.

7

Experiencias de órganos ejecutivos colegiados se frustraron [véase por ejemplo Simón Bolívar (1819) en su discurso de Angostura, reproducido en parte en Lijphart (1992)].

8

Véase Bagehot (1961 versión) y Schumpeter (1983 versión).

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abanico de los sistemas electorales, desde los proporcionales puros hasta los mayoritarios. Es verdad que en la mayoría de las democracias representativas se aplica un sistema de representación proporcional.9 A veces la Constitución misma prescribe un sistema proporcional. El gobierno, por su parte, emana de las mayorías parlamentarias. Solo en condiciones de un bipartidismo o en un sistema de partidos capaz de cumplir con las funciones de tal sistema (por ejemplo, en uno pluripartidista bipolar), la elección popular puede tener el impacto de determinar el gobierno de manera directa, por mayoría. En el presidencialismo, sin embargo, el Ejecutivo se elige por voto popular. La elección presidencial en este tipo de sistema produce directamente el gobierno, y el principio mayoritario rige sin más. Si la principal función del elector es la producción de un gobierno, en el presidencialismo esta labor no puede fallar. La segunda razón es, efectivamente, a la que ya se ha aludido: que el presidente es el órgano constitucional más fuerte, domina a menudo la práctica política. El Parlamento, que en América Latina en general se elige por un sistema proporcional, no se impone al Ejecutivo en ningún lugar, y es raro que se llegue a un equilibrio de poderes, lo que reduce el real impacto del principio proporcional en la democracia presidencial.10 La tercera razón se refiere solo al Ejecutivo, precisamente a su organización interna que en el presidencialismo está dominada por el presidente. Los secretarios de Estado son de su exclusiva responsabilidad, por lo menos en cuanto a su nombramiento, y no forman un gabinete como en un sistema parlamentario, en el que las responsabilidades son de alguna manera repartidas entre sus miembros y en el que los diálogos

9

Véase Nohlen (2014c).

10

El tema del equilibrio de poderes y de cooperación entre ambos poderes del Estado en la toma de decisiones políticas ha sido un tópico predilecto en el debate acerca de la reforma del presidencialismo, que hizo hincapié en la introducción de instituciones y técnicas de origen parlamentario como coaliciones o pactos de gobierno para facilitar la gobernabilidad, así como acuerdos entre diferentes intereses [véanse Nohlen y Fernández (1991); Linz y Valenzuela (1994); Nohlen y Fernández (1998); Arias y Ramacciotti (2005); Ellis, Orozco y Zovatto (2009), y Orozco (2012)].

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y deliberaciones puedan llevar a una decisión conjunta. La práctica de un gabinete podría aliviar el peso de la decisión mayoritaria.11 La cuarta razón se fundamenta en el hecho de que la cultura política concuerda con esta estructura de desequilibrio entre los órganos del Estado y el interior del Ejecutivo, para no decir que es la propia cultura política la que determina cómo actúan e interactúan los actores políticos inter e intraórganos. En América Latina se observa una tendencia hacia el liderazgo personal y fuerte, a veces carismático, solo limitado en el tiempo, condición que en ocasiones los detentadores del poder tratan incluso de eliminar.12 Como líder de legitimidad mayoritaria, al liderazgo personal lo caracteriza a menudo la búsqueda de la confrontación, en vez del acuerdo. En contraste con el prestigio del Poder Ejecutivo, la cultura política tiende a menospreciar los recursos políticos del Parlamento e incurre en sus debilidades y en la de sus integrantes: los partidos políticos. Aunque elegido por representación proporcional, se lamenta la supuesta falta de representatividad política y se critican sin criterio los estilos políticos parlamentarios, aunque concuerden con el principio de consenso: la negociación, el pacto y el equilibrio. Como resultado, la tendencia general del presidencialismo hacia el principio mayoritario siempre tiene que mantenerse presente cuando se debate la relación de este principio con la democracia presidencial en la región, pero conviene distinguir entre diferentes alcances, lo que se demostrará más adelante.

60

11

El tema de la descentralización del Poder Ejecutivo ha sido también objeto de debate para reformar el presidencialismo. Véase sobre todo Valadés (2004 y 2008) acerca del gobierno de gabinete y la parlamentarización del presidencialismo, respectivamente, así como Orozco (2012).

12

El lugar donde se le respeta confirma el carácter pluralista del sistema, donde ya no (en la actualidad Venezuela y Nicaragua), la democracia ha perdido este carácter. Es por la propia experiencia histórica que en algunas constituciones latinoamericanas se ha establecido la alternancia como parte integrante del concepto de la democracia que se define en estas.

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Democracia presidencial mayoritaria y pluralista Sin darle demasiada importancia a las diferencias señaladas entre parlamentarismo y presidencialismo, se ha tratado de hacer valer la clasificación entre democracia de competencia y consociativa para el análisis comparativo de los sistemas presidenciales en América Latina. El cientista político uruguayo Jorge Lanzaro ha distinguido dos formas de sistema presidencial: mayoritaria y pluralista, utilizando así el concepto mayoritario para una de sus clases, sin embargo, basó esta clasificación no tanto en el principio mayoritario, sino “en los parámetros de distribución-concentración de la autoridad pública y de los poderes políticos, atendiendo específicamente el grado de pluralismo de un determinado sistema” (Lanzaro 2005, 60). Para los sistemas presidenciales mayoritarios destaca la concentración de los poderes gubernamentales en el presidente y en su relación con el Parlamento, la supremacía presidencial; mientras que para los sistemas presidenciales pluralistas revela una cierta distribución de poderes y que los frenos y contrapesos tienen un cierto grado de efectividad. De esta manera, Lanzaro enfoca no tanto el principio mayoritario como contrapuesto al proporcional, sino la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Su dualismo consiste en el uso de los conceptos mayoritario y pluralista para indicar el grado de equilibrio en la distribución de las competencias, aplicando nuevas categorías para tratar un objeto clásico del derecho público y de la ciencia política en América Latina.13 Además, emplea un dualismo conceptual que no es lógicamente antagónico, pues el presidencialismo mayoritario como expresión de la democracia mayoritaria es también pluralista. Respecto del concepto pluralista de la clasificación de Lijphart, se refiere generalmente a la competencia entre diferentes ofertas electorales y las condiciones político-electorales que permiten que todas las fuerzas políticas puedan participar libremente en la contienda por la mayoría. Se refiere explícitamente a la protección de la minoría y a su legítima posibilidad

13

Véase Suárez (1982).

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Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia...

de volverse mayoría en unas futuras elecciones.14 Incluso, en referencia con el concepto mayoritario de la clasificación, hay que considerar que el presidencialismo por su propia naturaleza es, en cierto sentido, por sí mismo mayoritario, puesto que la elección del mandatario es por esta forma. Se podría argumentar, y Lanzaro lo da a entender, que en la medida en que el Ejecutivo domine más, se realiza en mayor grado el principio mayoritario, conforme se llegue a un cierto equilibrio entre ambos poderes se efectúa algo del principio proporcional y sus ya mencionadas expresiones. Parece cierto, sin embargo, que esta relación depende también de otros factores que aluden a la formación de la voluntad política: al sistema electoral, al sistema de partidos, a los tipos de gobierno (unipartidista y coalicional) y a los modelos de toma de decisiones. Algunos están considerados también por Lanzaro en su distinción entre presidencialismo mayoritario y pluralista, sus categorías básicas para distinguir entre diferentes tipos de régimen presidencial.

Tipos de democracias presidenciales en América Latina Para corresponder a parámetros más amplios con la finalidad de conformar diferentes tipos de sistemas presidenciales en América Latina, conviene considerar por lo menos tres componentes. El primero es efectivamente de orden constitucional, se refiere a la distribución de las facultades constitucionales entre el Ejecutivo y el Legislativo. El segundo es de orden político-institucional, se relaciona con los partidos políticos y el sistema de partidos políticos. El tercero es de orden político-cultural, se vincula con los usos de toma de decisiones por parte de los actores políticos.

14

62

Por lo demás, Robert A. Dahl, en su distinción entre democracia (polyarchy) y dictadura, argumenta que la propia mayoría es plural, dado que suma múltiples minorías que gobiernan por medio de los líderes que eligen —The Rule of Multiples Minorities— (Dahl 1956, 133), intermediando entre diferentes grupos de intereses que compiten por recursos escasos. Dahl contraviene con este argumento, muy significativo para la teoría del pluralismo, el temor de que la mayoría se vuelva monolítica (o tiránica, recordando a Tocqueville).

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En el primer ámbito conviene distinguir entre facultades presidenciales constitucionalmente fuertes, facultades equilibradas entre ambos órganos conforme al concepto de checks and balances, y facultades presidenciales más bien atenuadas o débiles, disposiciones del Ejecutivo que siempre se relacionan con el Legislativo. Además importa el respeto mutuo de los poderes en cuanto a lo que prescribe la Constitución como norma, o sea, el respeto a la ley (aspecto de legalidad); sin embargo, las disposiciones constitucionales no permiten, como señala Jean Blondel (2006, 16) “determinar si este sistema es más apropiado que otro para construir una mejor asociación entre el Ejecutivo y la Legislatura para la elaboración de políticas públicas”. Así, se han dejado de diferenciar los sistemas políticos exclusivamente a partir de la distribución de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por otra parte, no existe un modelo ideal de distribución de facultades, como ya se ha enfatizado respecto de los diseños institucionales en general.15 Y si existiera, no habría ninguna seguridad de que pudiera implementarse. En el segundo ámbito es necesario distinguir entre el tipo de apoyo que el presidente recibe en su elección (dependiente del sistema electoral presidencial), el modelo de partidos (disciplinados o no) y el formato del sistema de partidos (si está bien institucionalizado o no, concentrado o fragmentado en cuanto al número de partidos). En este último caso conviene diferenciar entre sistemas fragmentados que mantienen —dependiendo del grado de polarización ideológica y competitividad estratégica de los partidos— la capacidad de formar coaliciones de apoyo al presidente o no. En el tercer ámbito es esencial diferenciar respecto del comportamiento y la interacción de los órganos del Estado acorde con la cultura política que los inspira. Se puede distinguir entre una concepción confrontacional de los poderes del Estado y una noción de sus relaciones proclive a la cooperación entre estos. Conviene distinguir entre estilos históricamente muy arraigados de cómo ejercer el poder de esta u otra forma, especialmente respecto de los modelos de toma de decisiones. En relación con estos, se distingue entre el modelo jerárquico-decisionista, el mayoritario-competitivo y el proporcional-negocial-acordado. El primero

15

Véase Nohlen (2006).

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ya puede sobrepasar los límites de una democracia, cuando el presidente toma decisiones, según este modelo, por encima de la Constitución, legitimando su conducta por la supuesta primacía del principio mayoritario. No cabe duda de que los primeros dos son muy pertinentes para diferenciar entre distintas prácticas que marcan los regímenes presidenciales en América Latina, a lo que se hará referencia más adelante. El tercero, muy extendido en el parlamentarismo europeo, es —salvo excepciones, especialmente Uruguay—16 una promesa para mejorar la gobernabilidad democrática en la región. Además debemos tomar en cuenta si estos estilos están vinculados o no con el personalismo,17 el populismo (Burbano 1998; Freidenberg 2007), el clientelismo, el nepotismo, etcétera (aspecto de funcionalidad). La lista de los elementos que intervienen en la formación de diferentes tipos de sistemas presidenciales no es exhaustiva, pero es lo suficientemente amplia para poder exhibir la idea de que estos se componen empíricamente de diferentes partes. Un solo ámbito, el constitucional, el de la estructura del sistema de partidos, el de la cultura política —incluyendo el principio de toma de decisiones—, no basta para definir un determinado tipo, confluyen varios elementos a la vez. Para dar un ejemplo: un presidente constitucionalmente fuerte no lleva necesariamente a un tipo de presidencialismo con esta característica, depende de cómo se entremetan otros elementos, del sistema de partidos políticos, de si el presidente cuenta con una mayoría parlamentaria,18 de la concepción que tenga el mandatario del cargo que ejerce, el patrón nacional para desempeñarlo; obedece también a la expectativa de la gente respecto del liderazgo político, por ejemplo, si por cualquier razón le gusta más un mando fuerte.

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16

Véase Rama (1987).

17

Véase Soriano (1997).

18

Por otra parte, mayoría y pluralidad se remiten más a la forma de mayorías parlamentarias en apoyo al presidente, si se trata de una mayoría partidista o de una coalicional de varios partidos. Conviene añadir que la clasificación basada en características cuantitativas de apoyo parlamentario indica poco acerca del tipo de presidencialismo. Por ejemplo, en Argentina los presidentes respetan su propia mayoría solo escasamente, no buscan la inclusión y el entendimiento con esta, deciden sin tomarla en consideración, lo hacen no de forma mayoritaria competitiva, sino jerárquica decisionista, sin consulta e información.

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Principio mayoritario y regímenes presidenciales El principio mayoritario no es solo una piedra clave en la estructura y el funcionamiento del sistema presidencial, sino también en la disyuntiva entre diferentes regímenes presidenciales, es decir, su significado se establece por su uso político: por un lado, en la democracia presidencial, un uso acorde con la Constitución, con límites establecidos en esta para su aplicación (bloque de constitucionalidad), por la separación de poderes (especialmente el Judicial), por la vigencia del Estado de Derecho y por el control de constitucionalidad de las leyes por parte de tribunales constitucionales.19 Por otro lado, en un régimen presidencial no democrático, un uso sin límite, el principio mayoritario está en íntima relación con la participación del pueblo en la toma de decisiones por medio de consultas populares —en las que gobierna dicho principio— desplazando a la Constitución, abriendo camino a que la voluntad del pueblo se imponga, legitimando el ejercicio tiránico del poder, que se confirma quebrando la separación de estos, en la total dependencia del Poder Judicial y de todos los demás órganos del Estado del líder, la inexistencia del Estado de Derecho, y un derecho que no limita al poder, sino que sirve de arma para ejercerlo despóticamente.

Principio mayoritario y democracia directa Al tratar esta relación, cabe enfatizar de nuevo la importancia del contexto, del cual depende si los instrumentos de la democracia directa compatibilizan bien con la representativa, si el referendo y el plebiscito pueden profundizar la democracia. Una condición contextual es que el sistema de partidos esté bien institucionalizado. Así lo confirmó la experiencia europea, cuando la democracia representativa se estableció. La experiencia anterior al reconocimiento y al otorgamiento de constitucionalidad a los partidos ha sido más que problemática. En 19

Véase Salazar (2006).

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Francia, la democracia pudo solo desarrollarse con la prohibición de consultas populares que en el siglo xix sirvieron para generar y mantener dictaduras.20 En América Latina, en medio de la crisis de la democracia representativa y de los partidos políticos en algunos países, la sociedad civil ha presionado para que se introduzcan elementos de la democracia directa. A veces se ha citado a países como Suiza como un supuesto caso de éxito, sin embargo, esta nación tiene un sistema de gobierno colegiado con base en un sistema de partidos fuertemente institucionalizado de tendencia consociativa que fácilmente permite consultar, a veces, al pueblo para que este decida. Uruguay ya no se menciona tanto, a pesar de que tiene una alta tradición de consultas populares, incluso con un carácter partidista fuerte, la experiencia con este instrumento democrático —que no lo es tanto como generalmente se piensa— ya es más bien ambivalente. Esta experiencia hubiera podido configurar un aviso de que el contexto latinoamericano no da para que aquí se cumplan las expectativas que se vinculan con la participación directa del pueblo en las decisiones políticas. Sin considerar que la democracia directa no ha logrado instalarse como tal en ningún lugar, en América Latina se ha renovado la idea de poder sustituir la democracia representativa por la directa, que aquí se llama participativa.21 El resultado está a la vista. El referendo, necesariamente vinculado con el principio mayoritario, ha servido para instalar y mantener regímenes presidenciales autoritarios. El contexto determina en buena medida la función y el alcance de las reglas institucionales. El desarrollo reciente de la democracia en América Latina comprueba la tesis.

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20

Véase Nohlen (2010).

21

Al respecto, véase en esta obra la conferencia “México y el desarrollo de los regímenes presidenciales en América Latina”.

México y el desarrollo de los regímenes presidenciales en América Latina* Dieter Nohlen**

Estimadas señoras, estimados señores: Reciban un cordial saludo. En la conferencia de hoy, quisiera practicar, como anuncia el título, un cierto tipo de comparación. A veces se equipara un país con otro, o con varios, a lo mejor bien escogidos y de forma sistemática. La comparación entre dos estados se hace para efectos evaluativos y la elección del país con el que se hace es muy significativa para el juicio final. La composición del grupo de naciones que se comparen, es igualmente importante, pues la función de este tipo de análisis es, generalmente, encontrar causalidades. Para tal efecto, es importante integrar no solo casos concordantes, sino contrarios; incorporar por lo menos uno en que el factor supuestamente causal sea divergente, aunque el resultado sea similar al resto de los casos confrontados; o que difiera en el resultado, pero el factor supuestamente causal sea similar al resto de los casos del grupo que integran la comparación. En la primera parte de esta conferencia se hará una comparación entre lo general y lo peculiar, entre una abstracción, que se basa en la observación y la descripción de tendencias en el desarrollo de la democracia *

Conferencia magistral dictada en el seminario internacional “La institucionalidad electoral en América Latina: dilemas de la estabilidad y la adaptación”, el 22 de agosto de 2014, en Villahermosa, Tabasco.

** Agradezco muchísimo el apoyo del doctor José Reynoso Núñez en la revisión de este manuscrito.

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presidencial en América Latina en el ámbito de la institucionalidad política, y la orientación que se observa en México. El énfasis está en lo general. En cuanto a lo mexicano, ustedes son los expertos que fácilmente pueden darse cuenta de lo que compagina con lo general y lo que se distingue, de modo que los invito a comparar, yo solo les daré un pequeño apoyo con este ejercicio. Me refiero a los sistemas electorales presidenciales, a la reelección y a los elementos de la democracia directa. Con respecto a todos y cada uno de estos, generalmente las tendencias en América Latina van en dirección a fortalecer el principio mayoritario;1 México exhibe un desarrollo más equilibrado entre los distintos principios de representación, participación y decisión. La segunda parte de esta conferencia se dedicará precisamente al principio mayoritario y a la creciente disparidad de su significado en el manejo de la política en Latinoamérica, que ha obligado a distinguir entre diferentes tipos de regímenes presidenciales. Dicha comparación se extiende a Europa, a las democracias representativas del viejo continente, para diferenciar mejor entre distintos significados del principio mayoritario en el desarrollo de la democracia constitucional y del Estado de Derecho.

Sistema electoral Al estudiar las reformas electorales en América Latina, se observa que estas han constituido la mayor parte de las reformas institucionales en la región, y que las reformas de los sistemas electorales se han centrado en aquellas para las elecciones presidenciales. Ha habido también reformas en relación con los sistemas electorales parlamentarios,2 pero, en su mayoría, estas han sido pequeñas, no tocaron el tipo de sistema electoral, salvo en Venezuela y Bolivia, países en los que se ha pasado de un sistema de representación proporcional personalizado a uno segmentado en su práctica de fuerte tendencia mayoritaria.

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1

Véase en esta obra la conferencia “Contexto y reglas institucionales en el desarrollo de la democracia en América Latina”.

2

Acerca del caso de México, véase en esta obra la conferencia “Institucionalidad y evolución de los procesos electorales. México en comparación”.

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Respecto de los sistemas electorales para elegir presidentes, la doctrina científica distingue entre dos efectos, el que ejerce en la elección misma del presidente y el que ejecuta en el sistema de partidos políticos. Generalmente el análisis se centra en el primer efecto. En un sistema de mayoría relativa, el candidato vencedor probablemente solo disponga de poca aceptación, muy por debajo de 50%, y con ello, de una base de legitimación bastante exigua. Por el contrario, el sistema de mayoría absoluta asegura una amplia aceptación, si no en la primera vuelta, a más tardar en la segunda. El mayor grado de legitimidad por medio de la mayoría absoluta puede contraer, sin embargo, un primer inconveniente. Así, Jorge Lanzaro (2008, 924) señaló que el sistema presidencial (incluso en el caso uruguayo de una cultura consensualista) podría caer en un presidencialismo más “duro”, generando desencuentros entre los partidos y vaivenes antagónicos entre los poderes del Estado, sin descartar las cadencias populistas y las pretensiones de hegemonía. Las circunstancias se agravan si atrapado por el “mito del mandato” popular, el presidente se siente portador de una “voluntad general” y no cultiva las lógicas negociales.

Un segundo inconveniente del sistema de mayoría absoluta puede ocurrir en relación con el sistema de partidos. Radica en el fomento de una mayor dispersión del voto que se produce en la primera vuelta, pues, por regla general, en esta se presentan muchos más candidatos de los que tienen alguna probabilidad de ganar la elección presidencial. Dicha práctica está motivada por un cálculo electoralista de los partidos, que esperan conseguir más sufragios para su lista en las elecciones parlamentarias si presentan una candidatura propia en las elecciones presidenciales. La consecuencia para el sistema de partidos es, a todas luces, negativa (mayor fragmentación). En resumen: mientras que el presidente gana en legitimidad, el Parlamento pierde en poder articularse mayoritariamente.3 En contraste con las reservas científicas,4 América Latina ha vivido en los últimos tiempos un proceso de reforma con marcada tendencia

3

Véase Garrido, Martínez y Parra (2011).

4

Véase Martínez (2004).

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a favor del sistema de mayoría absoluta. El argumento de más peso ha sido el de terminar con la experiencia de que el presidente fuera elegido con solo una fracción minoritaria del electorado y de dotarlo con mayor legitimidad, sin considerar los obvios efectos de fragmentación partidaria. Además, como señala Ismael Crespo Martínez (2009, 170), entre “más elevada la fragmentación de una asamblea, mayor es la probabilidad de que se promueva una reforma electoral para adoptar el sistema de mayoría absoluta”, dado que este sistema ofrece mayor capacidad de negociación de los partidos pequeños y, al mismo tiempo, debido a los efectos que ejerce en el sistema de partidos, mejora sus posibilidades de representación parlamentaria. México es uno de los pocos países que ha mantenido el sistema de mayoría relativa para elegir presidente.

Reelección El segundo ámbito de reformas es el tema de la reelección presidencial. Teóricamente, hay argumentos válidos a favor y en contra de la reelección inmediata. Para evaluarla, es importante tomar en cuenta el contexto. En América Latina, la tendencia histórica ha sido convertir la reelección en un instrumento para mantenerse en el poder. En vez de permitir la continuidad en el ejercicio del poder por un segundo mandato en función de seguir cumpliendo políticas públicas aún no acabadas, interponiendo al electorado con su voto de apoyo o rechazo, dicha opción ha sido utilizada para garantizar el continuismo autoritario. Por esta experiencia, la reelección inmediata ha sido prohibida en la gran mayoría de las constituciones. El politólogo argentino Mario Serrafero (1997, 103) sostuvo que su combinación con un diseño institucional de presidencialismo fuerte o hipertrófico no es la mejor de las opciones, sino el riesgo más cierto contra la vigencia auténtica de los derechos de los ciudadanos, el equilibrio de poderes y la estabilidad de las instituciones.

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina

Si se observan las reformas referentes a la reelección presidencial a partir de la redemocratización, ha habido variaciones importantes respecto de la normativa constitucional, pero la tendencia preponderante era abrir para los gobernantes la posibilidad de ser reelegidos, inmediatamente o después de un periodo presidencial. Hace 25 años, la no reelección inmediata era la regla en la región. Las excepciones eran muy contadas: Nicaragua, Paraguay y República Dominicana. En 2014, eran 14 países los que permitían la reelección y 7 de estos la inmediata: Argentina (desde 1994), Brasil (desde 1997), Venezuela (desde 1998), Colombia (desde 2004), Bolivia (desde 2007), Ecuador (desde 2008) y Nicaragua (desde 2009). Todas las reformas que permitieron la reelección inmediata fueron puestas en marcha por el presidente en ejercicio y en pro de la prolongación de su mandato. En estos casos, de hecho, los gobernantes han sido reelegidos: Fernando Henrique Cardoso en Brasil, Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Leonel Antonio Fernández en República Dominicana y Daniel Ortega en Nicaragua. En su mayoría, las reformas no eran de consenso, sus entradas en vigor estaban encubiertas en la lucha por el poder en las elecciones próximas. Dado que era más dif ícil conseguir las respectivas reformas constitucionales por medio de la legislación corriente en el marco de los poderes constituidos (Parlamento, tribunales constitucionales), se llamó a veces al Constituyente, siempre entusiasmado por la expectativa de que por fin las cosas cambiaban, y más proclive a líderes con cierto carisma y retórica populista que a instituciones pluripersonales para instalar asambleas constituyentes y para promulgar nuevas constituciones que legalizaran la reelección. Luis Fernando Torres (2009) habla incluso de un presidencialismo constituyente. La tendencia al continuismo se afirmó en los países con nuevas constituciones, en razón de que la primera elección anterior a esta no cuenta (Alberto Fujimori en 2000 y Evo Morales en 2014), en contra de la oposición que sostenía que la tercera candidatura sería ilegal. Fernando Henrique Cardoso (citado en Castañeda 2014) resumía: “De casi 20 intentos de reelección presidencial en América Latina, sólo han fracasado dos: Hipólito Mejía en Costa Rica, y Alberto Fujimori en Perú la segunda vez. Todos los salientes, ganan”. Mientras tanto, crece la tendencia a permitir la reelección de forma indefinida.

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México es uno de los pocos países que ha conservado la no reelección de presidente. Las razones no son tan funcionalistas, sino de fundamento histórico, pues es uno de los grandes postulados de la Revolución mexicana que se mantiene vivo.

Democracia directa En el marco de una democracia moderna no existe incompatibilidad entre los elementos representativos y plebiscitarios de participación política. Los mecanismos de participación directa del electorado pueden completar y profundizar la democracia, sobre todo en la dimensión de la legitimidad de las decisiones políticas. Una importante condición, sin embargo, de una exitosa integración de elementos plebiscitarios, por parte de la democracia representativa, es la fortaleza del sistema de partidos políticos, aunque, como afirman correctamente Daniel Zovatto y José de Jesús Orozco Henríquez (2008, 143), en ausencia de instituciones democráticas representativas eficientes, fundadas en un sistema de partidos políticos estable y correctamente arraigado en la sociedad, los mecanismos de democracia directa pueden significar un elemento distorsionador.

En América Latina, la esperanza en la democracia directa emanaba de la crisis de la democracia representativa, vinculada con el desencanto con la democracia en cuanto a su funcionamiento y sus resultados, con la crítica a la representación por su falta de representatividad y, especialmente, con la desconfianza en los partidos políticos. En este sentido, con la crisis de la democracia representativa y de los partidos políticos,5 América Latina ha tenido el peor timing para que los instrumentos de la democracia directa no sean orquestados con objetivos autoritarios. El encanto por la democracia directa llevó a que todas las reformas constitucionales en la región durante las décadas de 1980 y 1990

5

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Véase Paramio (2008).

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incluyeran elementos de democracia directa, especialmente la consulta popular,6 siendo Uruguay el único país que contaba con una tradición de este tipo, dado que allí la consulta popular había sido introducida ya en 1934;7 sin embargo, en este mismo país, como comenta Alicia Lissidini (1998, 195), los plebiscitos uruguayos durante el siglo xx no eran “ni tan democráticos ni tan autoritarios”, en concreto, “la mayoría (de ellos) tuvieron un carácter más autoritario que consociativo” (1998, 205). En relación con esta experiencia conviene añadir que ya en teoría la consulta popular contiene elementos no democráticos. Francisco J. Laporta (2014) ha detallado varios momentos en los que en el referendo no aparece para nada el principio democrático, es decir, en los que el proceso (de democracia directa) que se promueve carece de alcance democrático porque no se expresa en él la voluntad de los ciudadanos, [...] sino (es) producto de decisiones políticas no consultadas con pueblo alguno.

Laporta se refiere a “la resolución misma de consultar o no consultar al electorado”, al objeto de la decisión, a la formulación de la pregunta que se somete al pueblo, y al timing político, a la fecha en que se lleva a cabo el referendo. Por regla general el Poder Ejecutivo es quien gobierna estas decisiones y de ninguna manera el pueblo. En el caso de Venezuela, por ejemplo, en su autollamada democracia participativa, el régimen se reservó el referendo por no legislar el reglamento para iniciar consultas populares que provienen del pueblo. En el contexto latinoamericano, las reformas de profundización de la democracia tenían, a veces, una clara connotación antisistema. El ferviente protagonista de la democracia directa, Paulo Bonavides (2006, 30), lo precisa correctamente al conectarlas con el ocaso del actual modelo de representación y de partidos. Y el fin que alcanza las formas representativas decadentes. Este es también el cuadro (alborada) que hace nacer el sol de la democracia participativa en (América Latina).

6

Véase el cuadro 21 en Zovatto y Orozco (2008, 139-40).

7

Véase el volumen 2 en Nohlen (2005).

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En general, la experiencia política de la democracia participativa demuestra que el Ejecutivo en el presidencialismo gana enormemente poder frente a los demás órganos del Estado en la medida en que los partidos políticos pierden su capacidad de representación y los grupos de la sociedad civil tratan de invadir su campo y de desplazarlos. Mientras que los primeros fallan, los segundos se equivocan. La democracia participativa fortalece el establecimiento de un Poder Ejecutivo fuera de dimensiones compatibles con la democracia y el Estado de Derecho. Como decía el cientista político boliviano Jorge Lazarte Rojas (2009, 460): “El participacionismo, no es la participación ciudadana, sino un recurso de los autoritarismos plebiscitarios”. Si se observan los datos empíricos, “la mayoría de los países mantienen un bajo componente de democracia directa en el plano nacional” y de manera muy disimilar (Zovatto y Orozco 2008, 143). El número de consultas populares ascendió en la década de 1980 a 9, en la de 1990 a 20, a partir de 2000 (hasta 2012) a 19. Sin embargo, mientras que Daniel Zovatto y José de Jesús Orozco Henríquez (2008, 138) sostienen que no sería “posible determinar por qué algunos países han empleado más que otros estos mecanismos; pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura política dominante de cada país”, la asociación de la práctica referendaria con el autoritarismo plebiscitario es más que patente. Por ejemplo, a partir de 2000, Venezuela, Ecuador y Bolivia lideran el ranking.8 Si se deja a Uruguay de lado, los demás países han experimentado solamente una sola consulta popular. México ha introducido también elementos de la democracia directa. Se ha sometido a la tendencia general, pero sin usar consultas populares todavía. Por lo demás, a pesar de la crisis de la representación que es parte del discurso político, este país tiene un sistema de partidos que parece lo suficientemente estable para escapar de posibles tendencias antisistemas de consultas populares. Por otra parte, en las consideraciones siguientes, se hará el análisis a un nivel de abstracción más alto, considerando primero el principio que está presente en todas las reformas y las determina, y en segundo,

8

74

Por país a partir de 2000: Venezuela 4 (2000, 2004, 2007 y 2009), Ecuador 4 (2006, 2007, 2008 y 2011), Bolivia 3 (2004, 2008 y 2009), Uruguay 2 (2003 y 2004), Brasil 1 (2005), Colombia 1 (2003), Costa Rica 1 (2007), Panamá 1 (2006), Paraguay 1 (2011) y Perú 1 (2010).

México y el desarrollo de la democracia en América Latina

su alcance, distinguiendo entre diferentes tipos de regímenes presidenciales en América Latina. En mi opinión, el principio fundamental que se ha fortalecido por medio de las reformas institucionales es el mayoritario. En el caso de la implantación del sistema de mayoría absoluta, se reforzó el principio mayoritario actual; en el caso de la reelección, se fortificó la mayoría ya existente de la que disponía el detentador del Poder Ejecutivo frente a la oposición, con lo que se limitaba el principio de la alternancia en el poder; en el caso de los mecanismos de democracia directa, se fortaleció la decisión por mayoría, pues en este tipo de procedimientos se realiza sin falta el principio mayoritario. La pregunta principal es si este desarrollo de mayor incidencia del principio mayoritario ha servido o no al progreso democrático de América Latina. El supuesto es que el alcance de dicho principio es un criterio clave para diferenciar entre distintos regímenes presidenciales, entre democracias y dictaduras. El principio mayoritario tiene una larga historia desde la antigüedad hasta hoy en día, pasando desde su imposición (frente a la unanimidad), por su cuestionamiento (durante la Ilustración francesa), hasta su sustitución como principio de representación (en el ámbito de los sistemas electorales parlamentarios) y su limitación como principio de toma de decisión. A partir de la Revolución francesa, o sea, desde de la implementación lenta del sufragio universal, el principio mayoritario ha entrado en relación con distintos modelos de democracia: la representativa, la directa, la radical rousseauniana, la jacobina, la republicana y la deliberativa. El principio mayoritario muestra un alcance distinto en cada uno de los modelos. En algunos de estos, este principio, vinculado con el plebiscito como medio para activar la participación directa de la ciudadanía, es el instrumento técnico para establecer y legitimar una dictadura, conforme a lo que señaló Max Weber (1991), cuando desencantó a la democracia plebiscitaria al referirla como “la ideología de la dictadura contemporánea”. Mientras que en unos países latinoamericanos este proceso de dar mayor peso al principio mayoritario en la fase de formación de la voluntad política se desarrolló en la democracia constitucional del Estado de Derecho, en otros países pasó estos límites. El principio mayoritario resultó ser, en la llamada democracia participativa, el medio para convertir la democracia presidencial en una dictadura plebiscitaria.

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Se cumplió lo que Alexis de Tocqueville (2001) temió: la aplicación tiránica del principio mayoritario. Esta evolución divergente ha implicado un quiebre conceptual en el estudio de la política latinoamericana. El contenido de los conceptos básicos como el de la democracia ya no es el mismo, sin embargo, es por medio de estos que se describe y se conoce la realidad. Para efectos comparativos, se sintetizan rápidamente los límites del principio mayoritario en las modernas democracias representativas que no invalidaron, sino legitimaron su permanencia como principio de decisión. En primer lugar, una Constitución no expresa la voluntad de la mayoría, sino revela un acuerdo básico entre las fuerzas sociales y políticas de un país.9 Es una condición crucial para que la minoría acepte las decisiones mayoritarias que obligan a todos. En segundo lugar, los derechos humanos y las libertades políticas no están a disposición de ninguna mayoría, están garantizados por la Constitución y protegidos por un tribunal constitucional. En tercer lugar, los poderes del Estado son independientes uno del otro, es decir, están separados. En el juego entre mayoría y minoría existen contrapesos al poder de la mayoría electoral. Finalmente, en cuarto lugar, la minoría puede convertirse en mayoría. Acerca de quién es mayoría, se decide periódicamente en las elecciones que son libres y honestas. Estos principios del desarrollo democrático de las democracias constitucionales10 no son ajenos a las convicciones de esa índole que hasta hace poco expresaban el consenso en América Latina, como lo demuestra la Carta Democrática Interamericana, aprobada el 11 de septiembre de 2001, cuyo artículo 3 dispone: Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo, el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos (cdi, artículo 3, 2001).

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9

Véase Sternberger (1992).

10

Véase Salazar (2006).

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Comparando el catálogo de principios vigentes en las democracias representativas con las prácticas políticas en las democracias presidenciales llamadas “participativas” de América Latina, de origen radical rousseauniano y jacobino, se desprenden cuatro puntos: En el primero, las constituciones no son de consenso, sino impuestas por la mayoría. En Bolivia, por ejemplo, Fernando Mayorga (2010, 17) constata: “la bancada oficialista aprobó una propuesta de nueva Constitución sin concertar con la oposición y violando las normas del [...] reglamento interno” de la Asamblea Constituyente al aprobarla con una mayoría absoluta, mientras que el reglamento interno exigía una mayoría de dos tercios.11 En el segundo, no hay límites al principio mayoritario, sino que el poder de la mayoría es absoluto. No hay protección (en forma de bloque de constitucionalidad) de los derechos humanos, fundamentales y políticos. “La Constitución no opera como freno, en base a la cual se controla el poder y la tentación de la mayoría de imponerse arbitrariamente (Norberto Bobbio 1985), muy por el contrario, el derecho (constitucional) es un instrumento de poder, dicho con otras palabras, el poder no crea el poder con el propósito de ser por éste limitado” (Combellas 2010, 159 y 169). La decisión mayoritaria del pueblo está por encima de cualquier legislación o institución y su voluntad la ejerce el presidente. El principio mayoritario se contrapone al Estado de Derecho.12 En el tercero, se quiebra la separación de poderes. El Ejecutivo coloniza todas las instituciones de posible control del poder. Este usurpa sobre todo el Tribunal constitucional, con lo que, en palabras del politólogo venezolano Ricardo Combellas (2010, 159) “la jurisdicción constitucional se (pone) al servicio del régimen, por encima de los principios y valores constitucionales” y abandona “su rol de protectora de los derechos humanos”, a veces se vuelve “un instrumento de persecución política de la disidencia”.13 Un ejemplo puede constatarse en las decisiones del Poder Judicial usadas como armas contra los parlamentarios y alcaldes de la oposición.

11

Véase Lazarte (2011).

12

Véase Scharpf (1975).

13

Véanse Petkoff (2008) y Brewer-Carías (2009).

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En el cuarto, la minoría está impedida para convertirse en mayoría. No se garantiza una competencia libre e igualitaria por parte de la mayoría, como es la que gobierna trata de defender el poder por todos los medios administrativos, económicos, de comunicación y de propaganda. Las elecciones, por lo demás, se convierten en plebiscitos que, a su vez, aumentan la amenaza de la dictadura de las mayorías. Para terminar, quisiera recordar los preceptos democráticos de la Carta Democrática Interamericana, que sostiene en su artículo 2 que “el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos” (cdi, artículo 2, 2001); las democracias participativas no cumplen prácticamente con nada de lo antes mencionado: no se respetan las libertades fundamentales, el ejercicio del poder no está sujeto al Estado de Derecho, se desprecia el pluralismo político, no se celebran elecciones libres y se cierra el acceso al poder de las minorías. Las democracias participativas deducen su legitimidad del principio mayoritario; sin embargo, el voto mayoritario no convierte a una dictadura en una democracia. Como apunta Amartya Sen (2009), no es tan importante qué se vota, sino el contexto en el que se hace. Dependiendo de este, el pueblo puede votar contra la democracia, como advierte el politólogo francés Guy Hermet (1989). El contexto tiene que ser democrático para que unas elecciones aporten legitimidad democrática a un gobierno. A pesar de esto, las dictaduras plebiscitarias son tratadas como democracias, en la Organización de los Estados Americanos (oea), incluso hasta alterar los calificativos, cuando su secretario general José Miguel Insulza (7 de marzo de 2014) declaró que las protestas callejeras de la oposición democrática contra la dictadura en Venezuela “no ponen en peligro la democracia”. Parece que en la oea ya nadie sabe qué es la democracia. Me abstengo aquí de explorar las razones que explican esta significativa confusión. Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh) profesa el mismo escapismo por no diferenciar en su jurisdicción acerca de derechos humanos entre estados con y sin independencia del Poder Judicial. En el caso Allan Randolph Brewer Carías vs. Venezuela, la Corte argumenta cínicamente que el demandante, antes de poder “pretender acudir a la jurisdicción internacional para buscar la protección (de sus derechos), debía

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haber ‘agotado’ los recursos internos en Venezuela” (Brewer-Carías 2014, 2), protección que en el Estado sin derecho nunca podría obtener. Asimismo, hay voces de esperanza. En este sentido, cabe resaltar lo que relató Jorge Castañeda en El País (2014) acerca de una tertulia que tuvieron los expresidentes Felipe González, Ricardo Lagos, Julio María Sanguinetti y Fernando Henrique Cardoso al cumplirse 10 años de vida de la fundación en honor a este último acerca de “El curso de la democracia y del autoritarismo en América Latina”. Aunque se trató de una alineación plural de demócratas, ciertamente, no todos ubicados en el mismo sitio del espectro político, se produjo significativa coincidencia de opinión a propósito de la defensa de la democracia y los derechos humanos. Las principales coincidencias fueron tres: la primera se refiere a que la legitimidad de origen debe compaginarse con la de gestión. Felipe González subrayó, en palabras de Castañeda: No se pueden justificar conductas de Gobierno antidemocráticas —represión, suspensión de libertades, censura— por el simple hecho de haber ganado una elección, aún suponiendo —que no siempre es el caso— que dicha elección haya sido limpia, y menos si no fue equitativa (Castañeda 2014).

La segunda trata acerca de la deriva autoritaria creciente en la región, en la cual, de acuerdo con Castañeda (2014), mencionó Fernando Henrique Cardoso: Se justifican las sucesiones dinásticas, las reelecciones permanentes, o comicios cada vez menos transparentes, debido a la utilización del aparato de Estado, de los medios y del dinero del erario para que gane el saliente, o su esposa, o su hijo, o su hermano, o quien fuera. Al generalizarse la reelección, o las transferencias dinásticas, se consagra una tendencia trágica (en América Latina).

La tercera y última coincidencia es que los demócratas en América Latina no han elevado su voz ante la deriva autoritaria o represiva, en particular en Venezuela. Se desprende que su realismo político crece en la medida que se alejan de la práctica política. Muchísimas gracias.

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México y el desarrollo de la democracia en América Latina se terminó de imprimir en septiembre de 2016 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Su tiraje fue de 2,500 ejemplares.