MESA DE DIÁLOGO SOBRE ENERGIA NUCLEAR Sesión temática sobre Información a la sociedad y su participación en los mecanismos de toma de decisiones

(Madrid, sede del MITYC, 15 de febrero de 2006)

OPINIONES DEL GRUPO INTERNACIONAL DE SEGURIDAD NUCLEAR, INSAG, SOBRE INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN SOCIAL EN DECISIONES SOBRE ASUNTOS NUCLEARES Agustín Alonso Santos (Miembro de la Mesa Miembro de INSAG)

CONTENIDO 1. ¿QUÉ ES INSAG? 2. ASPECTOS BÁSICOS 3. LA COMUNICACIÓN 4. LA PARTICIPACIÓN 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6. REFERENCIAS

1. ¿QUÉ ES INSAG? 1.1 El Grupo Internacional sobre Seguridad Nuclear, INSAG, fue creado en 1985 a propuesta del Director General del Organismo Internacional de Energía Atómica, OIEA, con el objetivo de vigilar, en todo el mundo, el estado de la seguridad de las instalaciones nucleares -centrales nucleares e instalaciones del ciclo del combustible nuclear- e informar libremente sobre sus observaciones al propio Organismo, a los Gobiernos y Organismos reguladores de los Países Miembros, así como a la industria nuclear, a las organizaciones no gubernamentales y a la sociedad. INSAG expresa sus ideas, sugerencias y recomendaciones a través de informes, cartas al Director General del Organismo y a otras autoridades y en conferencias de prensa. INSAG

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dispone

de

una

página

electrónica

de

acceso

público:

http://www-

ns.iaea.org/coommittees/insag.asp. 1.2 Desde su creación, INSAG ha publicado 19 informes sobre temas variados relativos al accidente de Chernobyl-4, los criterios de seguridad de las centrales nucleares, la seguridad de las centrales antiguas, la aproximación determinista a la seguridad nuclear, la metodología probabilista de la seguridad, la cultura de la seguridad y la gestión del cambio, entre otros. Una lista de los informes publicados se incluye en el Anexo I. Cada año dirige una carta al Director General del Organismo en la que destaca los aspectos de seguridad de mayor preocupación o que requieren ser atendidos. Estas cartas son presentadas a la Asamblea General del Organismo junto con las propuestas o iniciativas a discutir. A través de este mecanismo, las opiniones de INSAG llegan a los responsables nucleares de los distintos países.

1.3 INSAG esta formado por 16 expertos en seguridad nuclear con experiencia en la educación, la investigación, la regulación y la industria, que son elegidos por el OIEA sólo en función de su experiencia reconocida internacionalmente. Siempre que sea posible, el Organismo procura que el origen geográfico de los expertos elegidos cubra todas las regiones del globo con actividades nucleares significativas. Los miembros de INSAG son elegidos por periodos de cuatro años renovables. La composición actual incluye 5 expertos europeos, 4 asiáticos, 3 del continente americano, un ruso, un africano y dos procedentes de organizaciones internacionales. Los miembros de INSAG realizan su trabajo en sus lugares de residencia, están conectados a través de su página electrónica y discuten sus trabajos y conclusiones en reuniones plenarias, tanto en la sede del OIEA en Viena como fuera de ella.

1.4 En el periodo actual, entre otros temas, INSAG analiza la información y participación social en temas relacionados con la energía nuclear. A tal fin un Grupo de Trabajo ha considerado el tema con profundidad, ha recopilado trabajos y experiencias nacionales e internacionales y ha redactado informes sobre la materia, que han sido discutidos en varias sesiones plenarias. INSAG dispone ya de un borrador de informe final que se espera sea aprobado en el plenario del próximo mes de abril de 2006 y publicado seguidamente.

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1.5 Con referencias continuas al caso español, la ponencia sigue la estructura del informe de INSAG. Se considera, en primer lugar, el derecho de la sociedad a ser informada sobre temas nucleares y a participar en aquellas decisiones que sean socialmente sensibles; analiza las características y requisitos que deben acompañar a tales actividades y describe los instrumentos que deben ser utilizados para que la información y la participación sean más efectivos; concluye con algunas recomendaciones y sugerencias, con el deseo de que merezcan la atención de la Mesa de diálogo. 2. ASPECTOS BÁSICOS 2.1 INSAG declara que todos los miembros de la sociedad deben tener acceso a una información objetiva, no manipulada. Por la información se puede conseguir una opinión informada sobre el desarrollo y utilización de la energía nuclear, tanto en sus aspectos globales como en lo relativo a proyectos o actividades específicas. INSAG cree también que los individuos y las organizaciones deben tener la oportunidad de expresar sus preocupaciones y recibir respuestas honestas, creíbles y oportunas a sus preguntas. 2.2 Se reconoce que el derecho a la información está ya reconocido en la legislación de la mayor parte de los países, aunque con muy distinto grado de desarrollo. En España, por ejemplo, sólo en lo que se refiere a las instalaciones nucleares y radiactivas de primera categoría, el derecho social a la información está reconocido en el Decreto 2869/1972, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre Instalaciones nucleares y radiactivas, y tal derecho se ratifica en el art. 15 del Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el nuevo Reglamento. En el antiguo reglamento el derecho a la información se limitaba a la fase de autorización previa, mientras que en el nuevo reglamento el derecho a la información se mantiene durante la construcción, la explotación y el desmantelamiento de las centrales nucleares a través de un Comité de información, que se configura en el art. 13 del Reglamento. De igual forma, el apartado m) del art. 2. de la ley 15/80, de 22 de abril, por la que se crea el Consejo de Seguridad Nuclear, establece la obligación del Consejo a informar a la opinión pública con la extensión y periodicidad que el Consejo determine, lo que se hace de acuerdo con su

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propio Plan Estratégico. Por tanto, existen las bases legales suficientes para desarrollar en España un sistema formal de información sobre temas nucleares. 2.3 INSAG reconoce que cuando la sociedad se involucra en cuestiones nucleares mejora la seguridad, ya que los organismos reguladores y las autoridades sienten que sus actividades se encuentran bajo el escrutinio público. La transparencia pública aumenta en los organismos reguladores la motivación individual y colectiva por el trabajo bien hecho en: 1) el establecimiento de la normativa, 2) la verificación de su cumplimiento y 3) la penalización y corrección de los desvíos que se produzcan. La transparencia aumenta también el deseo de los organismos reguladores de disponer de un sistema normativo satisfactorio y completo de verificación y de coerción, lo que naturalmente tiene un impacto positivo sobre la seguridad de las instalaciones. Además, la participación de la sociedad en los asuntos nucleares puede conducir a mejores decisiones administrativas, e incluso técnicas, y siempre socialmente más responsables. 2.4

Un principio de seguridad universalmente aceptado reside en asignar al

explotador la responsabilidad directa de la seguridad. De nuevo, cuando la sociedad se involucra, los explotadores son conscientes de que la propia explotación y cualquier otra operación que realicen se encuentra bajo examen público, lo que eleva la motivación individual y colectiva de la organización que explota la central y resulta en un mejor cumplimiento de las normas. Este mejor resultado ya se ha comprobado en algunos países. 3. LA COMUNICACIÓN Los atributos de la comunicación 3.1 La comunicación debe contener atributos bien conocidos tales como ser transparente, veraz, completa e inteligible, además de llegar a tiempo. Sin embargo, INSAG reconoce que el mayor atributo de la comunicación reside en el deseo, entre todas las partes involucradas, de establecer y mantener una interacción en las dos direccionesl, del que informa al informado y viceversa. Por parte del informador y del informado debe existir una empatia mutua; es decir, el objetivo básico debe ser intentar meterse en la mente del otro y escuchar y tratar de entender las razones, preocupaciones, temores, opiniones y preguntas de cada lado y discutirlas de forma

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responsable y racional, desprovistos de todo dogmatismo. De hecho, ha quedado bien probado que el dogmatismo o la defensa a ultranza de opiniones genéricas o de hechos no confirmados es la causa de muchos debates fallidos.

Temas objeto de información 3.2 La información de naturaleza general sobre la energía nuclear y sobre la seguridad nuclear, en particular, debe ser suministrada a la población por las autoridades, los organismos reguladores, las instituciones educativas, las organizaciones de profesionales y las organizaciones industriales. Como cualquier otro nuevo conocimiento científico o desarrollo tecnológico, esta educación general debe comenzar cuanto antes, incluso en la escuela primaria y continuar durante las etapas educativas posteriores. 3.3 Debe ser objeto de comunicación cualquier situación peligrosa que se presente durante la explotación normal de las instalaciones y, desde luego, la información es esencial en caso de situaciones anormales o accidentes. Esta información corresponde a los explotadores y a los organismos reguladores. También se deben explicar las consecuencias potenciales de los mayores accidentes previsibles, los medios para limitar sus consecuencias y las probabilidades de que puedan ocurrir. Las mayorías silenciosas pueden conformarse escuchando que la instalación o situación es segura; pero en otros casos los grupos sociales requieren explicaciones más detalladas, que nunca deben ser negadas por desprecio a la capacidad del público para entender hechos y circunstancias complicadas. 3.4 Se reconoce que es especialmente difícil transmitir a la sociedad el concepto de riesgo nuclear y de seguridad nuclear. El riesgo es la contingencia o proximidad de un daño. La seguridad expresa la calidad de ser o estar libre o exento de peligro, daño o riesgo. Ambos conceptos son complementarios: lo seguro tiene u ofrece un riesgo pequeño y viceversa. Se dice también que algo es peligroso si el riesgo asociado es elevado o el daño próximo, y seguro si el riesgo es muy pequeño o el daño remoto. Los conceptos anteriores pueden ser cuantificados; de hecho, la cuantificación del riesgo a fin de establecer las primas es el trabajo de los actuarios de seguros; la cuantificación de la seguridad es el trabajo fundamental de los proyectistas y de los propietarios, así como de los organismos técnicos que están al servicio de las autoridades que autorizan y vigilan los desarrollos técnicos. De esta forma se

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introduce el concepto riesgo calculado. Sin embargo, en su quehacer cotidiano, el ser humano no cuantifica los riesgos que le rodean, simplemente los percibe, y actúa en consecuencia. La percepción es una sensación interior que resulta de una impresión material hecha en los sentidos; por tanto, es imprecisa y subjetiva. Se introduce así el concepto de riesgo percibido, como contrapunto del riesgo calculado por los expertos. 3.5

En el momento actual, en lo que respecta a las centrales nucleares, el riesgo

percibido por la sociedad es muy elevado, mientras que el riesgo calculado por los expertos es muy remoto. Lo importante es admitir que ambos son válidos, que es preciso tenerlos en cuenta y que deben ser mutuamente discutidos a fin de tomar decisiones sensatas y no renunciar, sin razonar, a los beneficios económicos y medioambientales de la energía nuclear. El rechazo social, y por ende político, que se opone a la energía nuclear es el mayor inconveniente para el desarrollo nuclear en algunas democracias avanzadas. Fue la causa que llevó a Italia a abandonar la floreciente industria nuclear que había desarrollado en la década de los años setenta. Fue también la base sobre la cual se estableció en España la moratoria nuclear del año 1983, que no pudo ser justificada por razones de seguridad. 3.6 En el año 1975 aparece en los EE.UU. un celebre documento titulado Reactor Safety Study. En 14 volúmenes este estudio expone una metodología para estimar los riesgos inherentes a las centrales nucleares. El estudio se repitió en Alemania, se trata del celebrado Risikostudie, para el caso de las centrales de este país con resultados parecidos. Los resultados del Reactor Safety Study concluyen que el riesgo asociado a cien centrales nucleares como las estudiadas es unas diez mil veces inferior al asociado a otros riesgos industriales y naturales y comparables. La realidad parece comprobar los resultados. Hasta el presente, dentro de la población de reactores de agua a presión y de agua en ebullición de diseño occidental sólo ha habido un accidente grave, en la central TMI-2, que no produjo víctimas, mientras que ya se han acumulado más de 12 000 años de explotación integrada. El accidente de Chernobyl-4 se excluye de la estadística ya que este tipo de reactor nuclear, derivado de las aplicaciones militares, no fue aceptado en occidente para usos pacíficos. En España, el Consejo de Seguridad Nuclear ordenó en 1986 que todas las centrales nucleares realizasen estudios de este tipo, hoy ya completados. Los resultados obtenidos revelan que las centrales españolas tienen el mismo nivel de seguridad que las centrales de otros países occidentales. 6

3.7 Se reconocen las dificultades que pueden existir para transmitir estos conceptos a la sociedad, pero el esfuerzo vale la pena. Se reconoce también que la percepción personal del riesgo de cualquier actividad ha de ser una función del beneficio obtenido, aunque modificado por parámetros propios de la persona o del ambiente en que vive. Se llega así al concepto de riesgo aceptado, es decir el que el individuo o el conjunto de individuos están dispuestos a aceptar por el beneficio que pretenden o esperan obtener de la actividad en cuestión; entendiendo por beneficio, tanto la satisfacción personal, como la económica o de otro tipo. Si el beneficio esperado es nulo, el riesgo aceptado también lo será e irá creciendo a medida que lo hace el beneficio hasta un punto en el que riesgo no resulta aceptable, por grande que sea el beneficio. En el caso de la energía nuclear, el riesgo aceptado por la sociedad es muy pequeño, porque los beneficios sociales de la electricidad quedan ocultos y porque se percibe que los económicos pertenecen sólo a la compañía eléctrica. Por ello, la información que se suministre a la sociedad debe incluir no sólo los riesgos propios de la actividad sino también sus beneficios de todo tipo. La sociedad se ha hecho tan dependiente de la energía eléctrica que comprenderá fácilmente los perjuicios derivados de la interrupción o baja calidad del suministro, del coste de la electricidad y la influencia de las distintas fuentes de energía eléctrica sobre el medio ambiente. 3.8

Por las razones anteriores, INSAG promociona que la sociedad sea también

informada acerca de la explotación correcta y satisfactoria de una central en particular y del parque nuclear de una nación, de las mejoras introducidas en las instalaciones, de las investigaciones realizadas y de los beneficios tangibles de la energía nuclear, por ejemplo la reducción en el vertido a la atmósfera de gases de invernadero. Este tipo de información debe proceder de los explotadores, ya que los organismos reguladores no deben perder su neutralidad. Estos deben utilizar índices objetivos, ya existentes, para poder medir el nivel de seguridad de cada instalación bajo su tutela y transmitir los resultados a los agentes sociales interesados. Credibilidad 3.10 La credibilidad de las autoridades, organismos reguladores y explotadores de las instalaciones es un requisito indispensable para que sus relaciones con los agentes sociales sean efectivas. Es difícil conseguir la credibilidad y muy fácil perderla y las autoridades, los reguladores y los explotadores deben ganar su credibilidad como comunicadores. Un requisito para conseguir credibilidad es informar a tiempo, de 7

forma precisa y completa en el caso de sucesos anormales o de incidentes o accidentes en las instalaciones nucleares. Afirmaciones rotundas sólo basadas en la autoridad o en el conocimiento de quien las pronuncia no suelen ser convincentes. En principio es apropiado suponer que la inclinación del público escéptico es que los propios intereses individuales de los explotadores y de las autoridades les impiden ser honestos y creíbles, por lo que la información debe promover el diálogo fructífero, de modo que todos los miembros de los agentes sociales consigan un entendimiento básico del tema en discusión Restricciones 3.11

INSAG entiende que pueden existir restricciones a la información, pero que,

de existir, han de ser mínimas. La información relativa a la seguridad física de las instalaciones debe quedar limitada a muy pocas personas y no debe ser comunicada abiertamente al público, si con ello se favorecen las acciones terroristas. De igual forma, la industria en general y los explotadores tienen derecho a retener información técnica propietaria o que tenga implicaciones comerciales. Los agentes sociales deben entender estas restricciones, que en todo caso deben ser limitadas. Por su parte, los organismos reguladores deben ser transparentes y poner a disposición del público sus decisiones, informes de evaluación de la seguridad y los resultados de los trabajos de verificación. En todo caso, será necesario justificar la información que sea retenida. La reciente decisión del Consejo de Seguridad Nuclear de incluir en su página electrónica las actas de las reuniones del Consejo constituye una apertura hacía la transparencia. 3.12

INSAG entiende también que la información debe traspasar las fronteras

nacionales cuando sea necesario, en especial en caso de accidente, ya que la experiencia demuestra que las consecuencias de un escape sustancial de radiactividad puede afectar a los países contiguos. Esta información extranacional cobra especial importancia cuando las centrales nucleares o las instalaciones del ciclo del combustible se ubican cerca de las fronteras, como de hecho ocurre entre muchos países europeos. El carácter peninsular de España alivia esta situación, que es considerada de forma específica en el caso de la central nuclear de Almaraz por su cercanía a Portugal. A los fines anteriores muchos países, entre ellos España, han ratificado el Convenio sobre la Notificación temprana de un accidente nuclear [1], por el que los Estados firmantes se comprometen a comunicar, directamente o a 8

través del Organismo, cualquier accidente que pudiera tener consecuencias radiológicas transfronterizas sobre otro Estado y asegurar así que el público de otros países esté bien informado y coordinado en caso de emergencia nuclear. 4. PARTICIPACIÓN DE LOS AGENTES SOCIALES EN LOS PROCESOS DE DECISIÓN 4.1 INSAG cree que los agentes sociales deben participar de forma constructiva en los procesos de decisión que sean significativos o controvertidos o socialmente sensibles. Reconoce que esta participación puede significar un reto administrativo y logístico para muchos países. Sin embargo, el derecho a la participación debe trascender la idiosincrasia de los países y sus filosofías políticas. Cuando los agentes sociales tienen la oportunidad de comunicar sus ideas de forma apropiada, justo cuando se inicia el proceso de decisión, éste se puede acelerar y se hace más sólido y aceptable. Los países más avanzados han desarrollado procedimientos específicos de participación efectiva. Estos procesos aún no han sido contemplados en España con suficiente detalle. 4.2 Es preciso que los agentes sociales tengan la oportunidad de transmitir sus preocupaciones y opiniones sobre el riesgo nuclear y obtener respuestas apropiadas o conseguir una esperanza razonable de que las obtendrán. Las preocupaciones y opiniones han de formar parte de la decisión, siempre que sean razonables y sea posible. Además, es importante que la participación social se inicie cuanto antes, de modo que los individuos tengan una oportunidad legítima de participar en el proceso y de compartir la decisión final, que corresponde a las autoridades. Las decisiones de los organismos reguladores revisten un interés particular, ya que han de ser tomadas con absoluta independencia y sin la influencia de agentes externos. INSAG ha desarrollado estos requisitos en un documento específico [2].

Ejemplos de decisiones que deben contar con la opinión pública 4.3

Seguidamente se incluyen algunos ejemplos significativos de decisiones que

INSAG recomienda deben tomarse con la participación pública: (1)

Debate sobre la incorporación de la energía nuclear en el plan energético nacional. Los gobiernos establecen sus planes energéticos contando con la opinión de las industrias afectadas y con frecuencia son aprobados por el

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parlamento nacional. En este sentido, tales planes ya incluyen, si bien de forma indirecta, la opinión pública. Sin embargo, para un tema tan importante, este proceso podría no ser suficiente sin un debate más amplio, como se ha hecho en otros países. Un ejemplo notable ha sido el debate nacional que ha tenido lugar en Francia, entre marzo y octubre de 2003, para decidir la continuación del programa nuclear francés [3]. En un debate tan amplio no es posible tener un consenso público, tampoco hubo consenso entre los tres “sabios” que fueron encargados de analizar los resultados del debate. Ante tal circunstancia, el Gobierno propuso al Parlamento, y este aceptó la continuación del programa nuclear francés. (2)

El desarrollo de la legislación nuclear. La promulgación de leyes es un proceso bien establecido en la mayor parte de los países, la responsabilidad recae en los gobiernos y en los parlamentos, que representan a la sociedad. El desarrollo de legislación del segundo nivel, tales como decretos que regulen el proceso de autorización, la protección contra las radiaciones o los planes de emergencia corresponde inicialmente a Ministerios específicos o son propuestos por los organismos reguladores. Aunque existe un proceso formal de aprobación y las industrias, organizaciones y organismos directamente afectados pueden tener la oportunidad de expresar formalmente sus puntos de vista, no existen por lo general procesos, salvo en los países más avanzados, por ejemplo en los EE.UU. [4], que regulen una participación social más amplia. En el desarrollo de legislación del tercer nivel, en especial normas y guías sobre seguridad nuclear, protección contra las radiaciones, gestión de residuos radiactivos y transporte de materiales radiactivos o sustancias nucleares, cuya responsabilidad corresponde al organismo regulador, tampoco se busca, salvo en los países más desarrollados, una amplia participación pública. INSAG recomienda que los países establezcan mecanismos para una mejor y más efectiva participación pública en estos casos.

(3) La decisión de instalar una nueva central nuclear, una instalación del ciclo del combustible o un repositorio de residuos radiactivos de elevada actividad. Se trata de decisiones importantes que afectan a todos los agentes sociales y alcanzan a los gobiernos y parlamentos de las naciones. En muchos países la participación pública en estos casos esta considerada en la legislación nuclear, aunque no siempre detallada. En este sentido, en España no se ha pasado del trámite de información pública a que se refiere el art. 15 del Reglamento sobre 10

instalaciones Nucleares y Radiactivas y de la petición de informes a otros Ministerios, Administraciones públicas e Instituciones afectadas a que se refiere el art. 16 del mencionado Reglamento. La experiencia demuestra que en las sociedades democráticas no es posible ubicar cualquiera de las instalaciones mencionadas sin el consentimiento activo de la población afectada. En Finlandia, por ejemplo, la selección de un emplazamiento para un repositorio final del combustible gastado ha sido un largo proceso en el que ha participado el parlamento, las autoridades locales y el público. Sin embargo, al final del proceso el emplazamiento de Olkiluoto fue aceptado por una gran mayoría [5]. (4) El establecimiento y verificación del plan de emergencia. Las personas que vivan en las proximidades de una instalación nuclear comprenderán mejor el riesgo nuclear si los expertos y autoridades locales tienen la oportunidad de participar en el desarrollo y verificación del plan de emergencia. Tales agentes sociales deben tener la oportunidad de participar con sus datos y observaciones en el establecimiento del plan y en verificar que se dispone de todos los equipos, servicios e instrumentos necesarios para llevarlo a cabo en caso de que fuese necesario. Además, deben participar en los ejercicios de emergencia que se realicen y en el análisis de los resultados. En España, el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan básico de emergencia nuclear [6], incluye a la administración local entre las autoridades con competencia en las emergencias nucleares, que han de disponer de un Plan de actuación municipal, PAMEN, a través del cual pueden participar los agentes sociales; sin embargo, tal actividad no se ha desarrollado. En caso de una emergencia real, sean las que fueren sus consecuencias, las autoridades y expertos locales deben también participar en las contramedidas de protección a largo plazo que se establezcan. En este sentido son significativas las experiencias de Chernobyl [7] y Bielorrusia [8], donde la participación de la sociedad en el establecimiento y verificación de las contramedidas establecidas permite vivir a la población con confianza en áreas ligeramente contaminadas por el accidente. Este tema no esta considerado con detalle en el ordenamiento jurídico español. (5) Vertidos radiactivos controlados y vigilancia del medio ambiente. Los vertidos radiactivos controlados, tanto a la atmósfera, como a las masas de agua asociadas a la instalación, son un tema de desconfianza. La vigilancia 11

radiológica ambiental y el análisis de los resultados sirven para restaurar la confianza de las comunidades afectadas. En la mayor parte de los países, las autoridades reguladoras informan a la población acerca de los vertidos realizados y los resultados de los programas de vigilancia. El Consejo de Seguridad Nuclear comunica estos hechos en el informe que debe emitir anualmente al Congreso de los Diputados y al Senado sobre el desarrollo de sus actividades, de acuerdo con el art. 11 de la ley 15/80. El Consejo ha publicado un extenso informe sobre los resultados del año 2003 [9]. También debe informar a la Unión Europea acerca de los resultados y provisiones de los planes de vigilancia medio ambiental de acuerdo con el art. 36 del tratado de EURATOM. Sin embargo, no está prevista la participación previa de las autoridades y expertos locales en la autorización previa de los vertidos y en el establecimiento de los planes de vigilancia medio ambiental, a los que por su contenido es aplicable la ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el Derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente [10]. (6) La restauración medioambiental de emplazamientos nucleares contaminados. Un tema emergente se refiere a los emplazamientos, clausurados o en activo, en los que se han usado o almacenado materiales radiactivos, naturales o artificiales, de tal forma que, si constituyesen un riesgo, deberían ser restaurados. Resultan de particular interés los centros de investigación, las minas de uranio y las instalaciones de conversión, localizadas cerca de centros de población. Las operaciones de restauración podrían aumentar temporalmente los niveles de contaminación y afectar tanto a los trabajadores como al público de los alrededores, por lo que es necesario realizar evaluaciones específicas y someterse a las normas que se hayan desarrollado para tales casos, en las que se debe considerar la participación de los afectados. El problema es de cierta importancia en los grandes centros donde tuvo lugar el desarrollo de la energía nuclear, tales como los centros de Oak Ridge y Handford en los EE.UU., Saclay y Marcoule, en Francia, Selafield y Dunray en el Reino Unido, donde existen planes de restauración. En España, las instalaciones del Ciemat en La Moncloa, donde el problema es mucho menos significativo que en las instalaciones mencionadas, se ha iniciado un proceso de restauración que realizará Enresa, que también ha restaurado la planta de tratamiento de minerales de uranio que

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construyó y explotó la antigua Junta de Energía Nuclear en Andujar, así como minas de uranio abandonadas. (7) El

desmantelamiento

y

clausura

de

instalaciones

nucleares.

El

desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares, en especial si el emplazamiento va a ser autorizado para otras aplicaciones, constituye un tema de preocupación para las autoridades locales y regionales, así como para la población de los alrededores. En este caso, es preciso retirar cantidades modestas de residuos de elevada actividad específica, pero cantidades sustantivas de residuos de baja y muy baja actividad. El aumento de los transportes puede crear e incrementar los riesgos percibidos por los individuos, lo que también requiere el conocimiento y la participación de los agentes locales. Las actividades que en tal sentido ha desarrollado Enresa durante el reciente desmantelamiento parcial de la central de Vandellós I se han considerado como un paradigma a seguir [11]. (8) La gestión de los residuos radiactivos. Puesto que este tema fue objeto de consideración en la primera sesión temática de la Mesa de diálogo, no se expresarán aquí consideraciones adicionales salvo recalcar que INSAG patrocina el desarrollo de procedimientos para encauzar la participación de los agentes sociales en estas actividades. (9) El transporte de materiales radiactivos y sustancias nucleares. El transporte de materiales radiactivos y sustancias nucleares desde o hacia las instalaciones nucleares es también un tema socialmente sensible, en especial si se trata de elementos combustibles gastados. Desde luego, el transporte de estos materiales se encuentra muy bien regulado por el Reglamento de transporte del OIEA en el que se prevén todo tipo de accidentes o circunstancias anómalas. La experiencia demuestra la seguridad inherente a este tipo de transportes. Sin embargo, el establecimiento y verificación de los planes de emergencia asociados deben también incluir la participación de los agentes sociales.

Procedimientos para la participación 4. La participación de los agentes sociales en los procesos de toma de decisiones requiere el establecimiento de procedimientos adecuados para que tal participación sea efectiva, lo que puede incluir límites que dependen del tema a discutir. Los

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procedimientos que se establezcan deben incluir criterios tales como: una clara definición del tema sobre el que hay que decidir, un proceso bien estructurado para llegar a la decisión, la participación que cabe esperar de los agentes sociales, la distribución ecuánime de los participantes, el programa de las discusiones, y las ayudas económicas a los agentes sociales o individuos que lo necesiten. Instrumentos de participación 4.5

Los países más avanzados disponen desde antiguo de instrumentos formales

que regulan la participación de los agentes sociales en los procesos significativos de decisión. En el Reino Unido y en los EE.UU. se llevan a cabo con frecuencia análisis públicos sobre temas nucleares bajo la autoridad de un juez o de un tribunal ad hoc. Más recientemente la llamada ley Barnier [12] regula en Francia la participación de la sociedad en los grandes proyectos de interés público, incluyendo la construcción de centrales nucleares o de grande líneas de transporte de electricidad. La ley crea un Comité Nacional de Debates Públicos que, para cada caso, establece los procedimientos para garantizar que los debates estén bien organizados, se eviten dogmatismos y posturas extremas y resulten eficaces.

4.6

Los temas en los que la participación ha evolucionado más rápidamente se

refieren a la protección contra las radiaciones ionizantes. El Comité de Protección contra las radiaciones y salud pública de la Agencia de Energía Nuclear, NEA, de la OECD ha organizado los conocidos seminarios (tres) de Villigen en los que se ha discutido la participación de los agentes sociales en temas relacionados con la protección contra las radiaciones ionizantes, y se ha intentado desarrollar guías para incorporar a los agentes sociales en la toma de decisiones. La conclusión más significativa de estos seminarios se refiere a las dificultades que se encuentran al intentar redactar tales guías, salvo las de carácter genérico, a causa de la variedad de situaciones y la diversidad de agentes sociales. El análisis de casos prácticos ha revelado las dificultades propias de los discursos emotivos o dogmáticos, por un lado, y a la utilización de un lenguaje críptico, difícilmente comprensible, por parte de los expertos. 4.7

Más recientemente, del 16 al 18 de noviembre de 2005, la Sociedad Española

de Protección Radiológica, junto con las sociedades homólogas de Francia y del Reino Unido ha celebrado un Seminario en la Universidad de Salamanca sobre La 14

participación de los agentes sociales en la protección radiológica, en la que, con referencia a casos prácticos, se trató la participación de los agentes sociales en la regulación y operación de las instalaciones, incluyendo la vigilancia ambiental; la ubicación, puesta en servicio y desmantelamiento de las instalaciones; la preparación y gestión de las situaciones de emergencia, y la rehabilitación de emplazamientos y territorios contaminados. El Seminario de Salamanca será continuado con otros dos seminarios a celebrar en Francia y en el Reino Unido. Todas estas actividades sirven para valorar la importancia de la participación de los agentes sociales en la toma de decisiones y también para indicar a las autoridades que tal participación debe ser regulada y aceptada por los profesionales.

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1

El documento de INSAG reconoce que el impacto político, social y

económico de la energía nuclear ha generado un debate público que ha tenido un impacto positivo sobre la seguridad de las instalaciones nucleares y sobre la protección de las personas contra los efectos nocivos de las radiaciones y que, por ende, debe ser tenido en cuenta con la mayor atención. Reconoce también que muchos países ya han establecido medios y procedimientos para informar a la sociedad y para hacerla participe de las decisiones significativas. Sin embargo, INSAG estima que este desarrollo es mejorable o no existe; por ello, sugiere que los organismos reguladores y las autoridades mejoren la legislación y establezcan procedimientos para que la participación de los agentes sociales sea más efectiva y satisfactoria para todas las partes. Insta también al Organismo Internacional de Energía Atómica a que ayude a los países a establecer tales normas y procedimientos a través de la Comisión de Normas. También sugiere que la Agencia de Energía Nuclear de la OECD continúe los trabajos y proyectos que tiene en marcha en este sentido. Puesto que España es país miembro de dichas instituciones participantes, las sugerencias y recomendaciones de INSAG son también aplicables en nuestro país. 5.2 Cuando se observa la legislación española se encuentran las bases que se refieren a la información pública, pero los detalles no han sido desarrollados. Por otro lado, se observa también que sobre el tema concreto de la información pública las instituciones, en muchos aspectos, van por delante de la regulación existente.

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5.3 Por otro lado, se observa también que la participación de los agentes sociales en la toma de decisiones no está formalmente considerada, o lo está de forma muy pobre. Sin embargo, instituciones como la Sociedad Española de Protección Radiológica, SEPR, en el campo de la protección radiológica, y la Asociación de municipios afectados por centrales nucleares, AMAC, en el campo de la gestión de los residuos radiactivos, han avanzado considerablemente en el estudio de la participación de los agentes sociales en sus respectivos campos de actividad. Procede, por tanto, que por parte de las autoridades y del Parlamento español se tome conciencia de que es necesario regular la participación de los agentes sociales en temas nucleares de especial sensibilidad social.

Madrid, a 31 de enero de 2006

6: REFERENCIAS [1] ORGANISMO INTERNACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA, Convention on Early Notification of a Nuclear Accident and Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency, Legal Series No. 14, IAEA, Vienna (1986). [2] INSAG-17. Independence in Regulatory Decision Making. Vienna (2003). [3] MINISTERE DE L’ÉNERGIE. FRANCE. Débat national sur les énergies. Rapport finale.(http://www.industrie.gouv.fr/debat-énergie) [4] US NUCLEAR REGULATORY COMMISSION. Public Involvement. (htpp://www.nrc.gov/public_involve.html.) [5] OECD. Stepwise Decision Making in Finland for the Disposal of Spent Nuclear Fuel: Workshop Proceedings – Turku, Finland –15-16 November 200 (2004?), www.nea.fr/html/rwm/fsc.html) [6] REAL DECRETO 1546/2004, DE 25 DE JUNIO, POR EL QUE SE APRUEBA EL PLAN BÁSICO DE EMERGENCIA NUCLEAR. BOE nº 169, de 14 de julio de 2004. [7] INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY. The International Chernobyl Project. Technical Report. Assessment of Radiological Consequences and Evaluation of Protective Measures. Part G. Annex 3. The Decision Conferences in the USSR. [8] CEPN. La réhabilitation des conditions de vie dans les territoires contaminés par l´accident de Tchernobyl. Le Project ETHOS en Bielorussie (1996-2001)

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[9] CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR. Programas de vigilancia radiológica ambiental. Resultados 2003. Colección Informes Técnicos 14.2005. Madrid (2005) [10] LEY 38/1995, DE 12 DE DICIEMBRE, SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE. BOE nº 297, de 13 de diciembre de 1995. [11] ENRESA. Informe sobre el desmantelamiento de la central nuclear de Vandellós I. 1998-2003. (2004)(http://www,enresa.es) [12] Loi n 95-101 du 2 février 1995. relative au renforcement de la protection de l’environnement. (loi BARNIER). NOR: ENVX9400049L

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APÉNDICE DOCUMENTOS DE INSAG INSAG-1: (revised as INSAG-7): Summary Report on the Post-accident Review Meeting on the Chernobyl Accident This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-2: Radionuclide Source Terms from Severe Accidents to Nuclear Power Plants with Light Water Reactors This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-3: (revised as INSAG-12): Basic Safety Principles for Nuclear Power Plants INSAG-4: Safety Culture This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-5: The Safety of Nuclear Power This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-6: Probabilistic Safety Assessment This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-7: The Chernobyl Accident: Updating of INSAG-1 This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-8: A Common Basis for Judging the Safety of Nuclear Power Plants Built to Earlier Standards This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-9: Potential Exposure in Nuclear Safety This publication is also available in French, Russian, Spanish. INSAG-10: Defence in Depth in Nuclear Safety INSAG-11: The Safe Management of Sources of Radiation: Principles and Strategies INSAG-12: Basic Safety Principles for Nuclear Power Plants 75-INSAG-3 Rev.1 INSAG-13: Management of Operational Safety in Nuclear Power Plants INSAG-14: Safe Management of the Operating Lifetimes of Nuclear Power Plants INSAG-15: Key Practical Issues in Strengthening Safety Culture INSAG-16: Maintaining Knowledge, Training and Infrastructure for Research and Development in Nuclear Safety INSAG-17: Independence in Regulatory Decision Making INSAG-18: Making Change in the Nuclear Industry: The Effects on Safety INSAG-19: Maintaining the Design Integrity of Nuclear Installations Throughout Their Operating Life

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