Más allá del Consenso de Washington ¿Y ahora…qué? Colin I. Bradford Jr.

Serie Policy Papers on the Americas Volumen XV, Estudio 4

Mayo de 2004

Acerca de CSIS El Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS por sus siglas en inglés) lleva cuatro décadas dedicado a ofrecer a los dirigentes del mundo las luces de su pensamiento estratégico en torno a problemas actuales y emergentes del planeta, así como soluciones políticas a los mismos. CSIS se encuentra presidido por John J. Hamre, ex secretario de defensa auxiliar de los Estados Unidos. Lo guía una junta directiva presidida por el ex senador estadounidense Sam Nunn y conformada por destacados representantes del sector público y el privado. El personal de CSIS, constituido por 190 investigadores y el personal de apoyo, centra su atención en tres ámbitos de estudio principalmente. Primero, CSIS aborda la gama completa de nuevos retos a la seguridad nacional e internacional. Segundo, el Centro cuenta con especialistas de planta dedicados a cada una de las principales regiones geográficas del mundo. Tercero, se encuentra comprometido a contribuir a la elaboración de nuevos métodos de gestión para la era de la mundialización, para cuyos efectos CSIS cuenta con programas sobre tecnología y políticas públicas, comercio y finanzas internacionales, y energía. CSIS es una organización privada, bipartidista y exenta de impuestos, con sede en Washington, D.C. CSIS no asume posiciones específicas con respecto a políticas, por lo que todos los puntos de vista expresados en el presente documento deben interpretarse como personales del autor exclusivamente.

Dirección del Programa Américas de CSIS Sidney Weintraub, director del Programa Américas y titular de la cátedra William E. Simon de Economía Política Viviane Vanni, coordinadora del Programa Américas Armand Peschard-Sverdrup, director del Proyecto México Sara Rioff, auxiliar de investigación del Proyecto México Miguel Diaz, director del Proyecto Sudamérica Elizabeth Hetzler, investigadora adjunta, Proyecto Sudamérica Andre Belelieu, investigador adjunto, Proyecto Canadá © 2004 del Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales. Todos los derechos reservados. El presente informe se elaboró bajo el patrocinio de la serie de CSIS Policy Papers on the Americas, dedicada a ponencias sobre normativa americana. Los comentarios del lector son bienvenidos y deben dirigirse a: CSIS Americas Program 1800 K Street, N.W. Washington, D.C. 20006 Teléfono: (202) 775-3211 Fax: (202) 466-4739 Correo electrónico: [email protected] Sitio en Internet: http://www.csis.org/

Índice Agradecimientos ........................................................................................ iv Antecedentes y cuadro sintético...................................................................1 Problemas principales ..................................................................................2 Hacia la elaboración de marcos normativos estratégicos Gestión de la cosa pública y desarrollo institucional Fuentes de ahorros Contexto económico y gestión pública a nivel mundial Lecciones y derroteros para el futuro.........................................................10 Crecimiento económico: un elemento aún medular La desigualdad tiene carácter causal Reforma gradual, coherente y continua, mejor que “terapia de choc” Más allá de la ideología y lo absoluto: un nuevo pragmatismo para la eficacia La necesidad de intensificar la cooperación internacional ........................15 Conclusión: un marco completo para la obtención de resultados..............16 Resumen de acciones propuestas ...............................................................18 Bibliografía ................................................................................................20 Acerca del autor .........................................................................................22

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Agradecimientos El autor desea agradecer en especial a Ariel Buira, Miguel Diaz, Augusto de la Torre, Tom Palley, Sidney Weintraub y John Williamson por los útiles comentarios aportados acerca de un borrador del texto, así como a Ricardo Ffrench-Davis y Andres Solimano por varias reflexiones iluminadoras ofrecidas durante la etapa final de preparación del texto. El autor asume la responsabilidad exclusiva por las ideas, opiniones y perspectivas expresadas en el presente documento, si bien se benefició en generosa medida de seminarios, conferencias y charlas de grupo de estudio celebrados por CSIS. El presente trabajo no refleja los puntos de vista de otros integrantes del personal, funcionarios ni fideicomisarios de la Institución Brookings.

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Antecedentes y cuadro sintético Hoy en día imperan el desasosiego y descontento en América Latina y el Caribe. Tras la “década perdida” de 1980 y la labor reformadora de las políticas económicas de los últimos veinte años, las tasas de crecimiento económico siguen lentas, el desempleo va en aumento y la reducción de la pobreza no avanza al ritmo previsto. Si bien los esfuerzos reformadores de la región durante la década de los ochenta formaron la base del hoy famoso Consenso de Washington, la región misma no ha cosechado en lo reciente los frutos esperados a partir de la celebrada formulación. No obstante la articulación de una agenda de reformas “de seguna generación”, diversas reiteraciones de las diez propuestas originales del consenso y varios intentos de generar alternativas y de agregarle elementos, existe hoy por hoy la necesidad de formular una nueva visión del futuro más realista y más convincente. Pese a las modificaciones que han afectado el orden de prioridades y las perspectivas de los últimos 25 años, los problemas principales de la región parecen girar actualmente en torno al crecimiento económico, la creación de empleos y la reducción de la pobreza y desigualdad. El pensamiento en materia de desarrollo en América Latina y el Caribe ha evolucionado con lentitud a lo largo de los últimos 25 años comparado con el desarrollo de las tendencias y sucesos registrados en la región. No se ha dado un giro marcado ni una interrupción de la corriente intelectual convencional. Las diez propuestas originales del Consenso de Washington representaban en su mayoría políticas macroeconómicas referentes a reformas fiscales, monetarias y cambiarias a la par de un proceso de liberalización y privativación en el ámbito comercial y financiero. La segunda generación de reformas de la década de 1990 se concentró en el desarrollo institucional en respaldo de aquellas políticas y reformas de orientación mercadista. Sin embargo, en tiempos más recientes la ausencia de resultados contundentes tras la aplicación de las políticas normales recomendadas, ha provocado frustración y la búsqueda de un cambio total de 1

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paradigma, más que meros ajustes finos al paquete de políticas. Impera en la región el convencimiento de que la situación exige un cambio, un aceleramiento de la tasa de crecimiento económico y un efecto más tangible y significativo de la trayectoria de desarrollo y de cada política y programa aplicado en la vida del ciudadano común, que es vulnerable ante cada vicisitud coyuntural. La aparente lección fundamental derivada de la experiencia reciente es que una reforma de las políticas no será sostenible si no lo es a la vez en lo económico, social, político y ecológico. Mientras que en décadas anteriores los formuladores de políticas habrían abordado la problemática que presenta la región en materia de políticas (crecimiento, empleos, pobreza y desigualdad) como un asunto económico ante todo, la perspectiva moderna la concibe más bien como una serie compleja de imperativos vinculados entre sí, en la que inciden también la salud, educación, igualdad de los sexos y el medio ambiente. Se ha llegado a entender que estos temas no sólo dependen entre sí para la consecución de resultados positivos (el fracaso en un aspecto puede precipitar resultados negativos en otro), sino que además pueden servir de refuerzo mutuo (el éxito en varios campos puede impulsar resultados acumulativamente superiores en todos los ámbitos, individual y colectivamente). El nuevo elemento clave en el consenso actual se refiere a la posible sinergia generada a partir de una colección más compleja de elementos. Por ende, pese a que los problemas de la región siguen siendo de carácter económico, ahora el enfoque más eficaz es multidimensional.

Problemas principales Hacia la elaboración de marcos normativos estratégicos Lograr una mayor eficacia al abordar problemas exige un método compuesto de elementos coherentes y relacionados entre sí. Las meras enumeraciones de los problemas clave, si bien permiten resaltar de manera acertada la sustancia, no llegan necesariamente a comunicar una visión capaz de impulsar a la acción o de revelar una dinámica subyacente que ejerza algún efecto. Por lo tanto, pareciera que el primer problema principal que enfrentan los países es el de formular por sí mismos una visión estratégica de su futuro basada en el contexto histórico, institucional, cultural y político del momento. El primer paso ideal para ello sería un proceso público de consulta y participación por parte de los actores clave en la economía, sociedad y gobierno, dedicado al diálogo, debate y decisión con respecto al rumbo futuro del país. Como comentara Margaret Thatcher a Lech Walesa y a la dirigencia del Movimiento Solidaridad en Polonia antes del cambio de gobierno (en una paráfrasis de las palabras de Daniel Yergen en su obra Los puestos de mando), “es necesario determinar adónde se desea llegar en el futuro, en qué manera se desea que ese futuro difiera de la realidad de hoy, y cómo llegar de donde se está hoy al futuro nuevo al que aspira el país”. Este concepto del pensamiento estratégico y de imaginar el futuro es esencial si ha de producirse el cambio de una trayectoria de desarrollo inadecuado en la región a un sendero más dinámico.

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Para “imaginar el futuro” con éxito se requiere de un proceso abierto de participación junto con sólidos aportes sustantivos. De este método existen varios ejemplos en América Latina, de los cuales dos se mencionan a continuación. El Foro Nacional en Brasil comenzó sus operaciones a principios de la década de los noventa y realizó importantes aportes al proceso de formulación de políticas del país a lo largo del decenio y en una amplia gama de campos, desde la reforma tributaria a la educación, a ciencia y tecnología, reducción de la pobreza y el sitio ocupado por Brasil en la economía mundial. La llamada Agenda Perú como proceso se concentró más en una síntesis de visión para el futuro que entrañaba seis grandes elementos estratégicos (i) transformación productiva y competitividad; (ii) integración, igualdad y justicia social; (iii) gestión del medio ambiente, recursos naturales y ciencia y tecnología; (iv) uso territorial e infraestructura física; (v) reforma institucional y gobernabilidad democrática; y (vi) cultura, identidad y valores. Otros países han iniciado diálogos nacionales similares; éstos se pueden organizar de forma explícita a fin de generar coaliciones reformadoras que sustenten las políticas para el cambio. El sentimiento de identificación personal con el país es la clave para garantizar el éxito de una estrategia de desarrollo. Los foros nacionales representan una manera de generar una visión nacional y de ampliar el alcance del consenso nacional con respecto a la estrategia de reforma. Los diversos temas políticos exigen mecanismos diferentes de consulta. Como quiera que se haga, es esencial que las naciones de la región que alberguen aspiraciones de cambio conciban la forma de desarrollar, de manera consciente y deliberada, una visión de futuro que incorpore los valores, instituciones y prioridades del país. La apertura del proceso a la participación es necesaria no sólo para la labor política de generar consenso entre los principales actores con respecto a elementos comunes sino además para el éxito frente al carácter multidimensional de los desafíos que encara la región y la simultaneidad de las acciones necesarias para abordarlos. Los problemas relativos al crecimiento económico, la creación de empleos y la reducción de la pobreza y desigualdad exigen metodologías multisectoriales, multiministeriales y multidisciplinarias, cualitativamente diferentes de aquéllas que conciben el reto del desarrollo económico desde un punto de vista limitado, puramente como un problema de crecimiento económico. Los problemas de hoy exigen un enfoque político, gubernamental e intelectual más amplio que en el pasado, cuando los retos se entendían en términos más circunscritos. Los gobiernos, acostumbrados a funcionar como organismos jerárquicos y verticales, hoy se ven obligados a trabajar de manera intersectorial, colaborativa y horizontal a fin de hacer frente a problemas que se entrelazan. Los profesionales, acostumbrados también a ejercer su pericia dentro de los confines de su disciplina, ahora se enfrentan a la necesidad de abordar los problemas en la intersección de su conocimiento propio y el conocimiento en campos aliados del saber.

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Un consenso amplio internacional a nivel de jefes de estado, así como entre las principales instituciones internacionales en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, brinda la oportunidad de hallar una resonancia internacional en respaldo a la labor realizada a nivel nacional hacia la meta de adoptar una agenda interconectada e intersectorial. Todas las naciones de la región participaron en cumbres de la ONU en los años noventa; éstas sentaron las bases para la Cumbre del Milenio de la Asamblea General celebrada en septiembre de 2000, la cual contó con la presencia de 184 jefes de estado y culminó en la aprobación de una Declaración del Milenio. Con base en la declaración y en cumbres previas de la ONU, se afirmaron y ratificaron en el Consenso de Monterrey, en marzo de 2002, y en la cumbre de Johannesburgo en agosto de 2002, ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de reducción de la pobreza, educación, igualdad entre los sexos, salud, medio ambiente y alianza para el desarrollo. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio representan un amplio marco dentro del cual se pueden formular y adoptar las estrategias nacionales integradas de desarrollo. De ahí que el primer elemento clave de una nueva forma de abordar los retos que enfrenta la región es fomentar la formación de marcos normativos estratégicos que se basen en consultas a nivel de toda la sociedad e integren a los sectores principales en una visión coherente y mundializada del futuro. Los marcos normativos estratégicos, comparados con las enumeraciones de políticas deseables, ofrecen la ventaja de relacionar de manera orgánica las políticas específicas con la visión más amplia. Existe un esfuerzo específico abocado a explotar sinergias entre acciones determinadas y los diversos sectores a fin de permitir la proyección de resultados de mayor rendimiento, ya que éstos son esenciales a la hora de trazarse una ruta de desarrollo más dinámica.

Gestión de la cosa pública y desarrollo institucional En la nueva economía global, cada nación se ha visto en la necesidad de reevaluar su competitividad relativa en el mercado mundial. Una manera de plantearse el tema de la competitividad es ir más allá de las limitadas determinaciones de costos de producción relativos y de productos finales para considerar la totalidad de la cadena de producción incluyendo la comercialización, distribución y servicio, así como las instituciones nacionales de mayor alcance, tales como los sistemas bancario, de transporte y de salud, por ejemplo, como motores de la cadena de valor que determinan lo que se denomina “competitividad sistémica”. Cuando la competitividad se interpreta en términos sistémicos y no de competencia costo/precio según su definición estricta, el papel del gobierno cambia. De ser sólo un proveedor de servicios públicos o el agente ejecutor de ciertas políticas, el gobierno pasa a cumplir además un papel más catalítico al unir a diferentes sectores y coordinar entre distintos sistemas en la economía y sociedad. Chile es un buen ejemplo de ello. Como ha dicho Dani Rodrik: “La iniciativa y gestión por parte del gobierno no sofocó el poder del mercado libre. Lo desató”. (Washington Post, 21 de enero de 2004) Al sistema de ejercicio del poder le corresponde un papel interactivo y de orientación de sistemas diferente al de

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cualquier otro sector o sistema del país. A nivel central, la gestión de gobierno entraña la administración de las relaciones intersistémicas e intersectoriales. Dado este papel central en fomentar el desarrollo institucional en diferentes sistemas y sectores y coordinar las relaciones entre los mismos, el gobierno nacional representa el punto focal catalítico para la gestión estratégica. El ejercicio del poder se convierte en un elemento clave en el esfuerzo nacional por forjar una visión y un camino hacia el desarrollo dinámico. Desafortunadamente, según varios indicadores de confianza en instituciones públicas publicados por el Foro Económico Mundial (FEM) en su Informe sobre competitividad mundial, la región no sólo alcanzó una clasificación muy inferior a la de países de altos ingresos, sino además inferior a la de cinco otras regiones de países en desarrollo. La región se colocó en el quinto o sexto lugar en las clasificaciones regionales con respecto a cada una de las dimensiones a continuación: ! ! ! ! ! ! ! ! !

índice de instituciones públicas, índice de derechos de propiedad bien definidos y protegidos, protección de la propiedad intelectual, eficiencia del marco jurídico, costo de la corrupción para las empresas, desvío de fondos públicos a causa de la corrupción, independencia del poder judicial frente a la influencia política, pagos irregulares en los sistemas judiciales, y eficiencia del sistema tributario. (Foro Económico Mundial 2003)

Estos resultados revelan debilidades institucionales específicas que afectan la ejecución de programas nacionales en la región, así como la atracción de inversiones nacionales e internacionales. De los resultados se desprende que enfrentar el reto del desarrollo institucional en el sector público debe ser una alta prioridad en la agenda de desarrollo de la región, independientemente del contenido político de la estrategia elegida. La reforma del sector público es más eficaz cuando se emprende en el marco de un proceso más amplio que pasa por el incremento de la competencia política y la democracia abierta. El documento de estrategia sobre la modernización del estado, publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), plantea muy claramente la importancia y seriedad del problema: “A pesar de los avances en la región en cuanto a libertades democráticas, reformas económicas y modernización del estado, aún subsisten importantes deficiencias institucionales que limitan los esfuerzos en pro de un desarrollo equitativo y sostenible. El resultado es una honda insatisfacción de la opinión pública con el funcionamiento de las instituciones estatales y del sistema político en su conjunto; incluso la legitimidad de la democracia como sistema de gobierno también muestra señales de erosión”. (Banco Interamericano de Desarrollo 2003, 7; resaltado por el autor) La urgencia de esta agenda se ve resaltada por resultados empíricos que demuestran una marcada relación entre varias dimensiones mensurables de lo que se define como “calidad institucional” y la consecución de resultados positivos en

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lo tocante a objetivos de desarrollo. Los datos presentados en el informe de 2000 del BID Desarrollo más allá de la economía demuestran la estrecha relación que existe entre la gobernabilidad en general (calidad institucional) y varios indicadores del desarrollo económico y social (por ejemplo, PIB per cápita, esperanza de vida e índice de mortalidad infantil). Los países que registran los niveles más elevados de ingresos per cápita y los mejores resultados en el campo de la salud y la educación, cuentan con instituciones públicas de calidad superior. (IDB 2000, 24) Existen cuatro dimensiones mensurables de la gobernabilidad o calidad institucional: estado de derecho, control de la corrupción, calidad del ordenamiento jurídico y la eficacia de la administración pública. Cada una de éstas presenta una elevada correlación con el PIB per cápita. Con la salvedad de que la correlación no equivale necesariamente a la causalidad y que el desarrollo económico es tanto el resultado del crecimiento económico como un insumo para el mismo, intensificar el desarrollo institucional y las reformas de administración pública deberá pasar a ser prioridad en la región a efectos de dar respuesta a la necesidad de un marco estratégico que asigne al gobierno el papel protagonista. De ahí que estos resultados, tomados en su conjunto, indican la necesidad urgente en la región de una agenda sólida de reformas de “segunda generación” en materia de gestión de gobierno y desarrollo institucional, cuyo efecto previsto sería una mejoría en el clima de inversión y, simultáneamente, un mayor crecimiento del PIB y la vitalización del desarrollo social.

Fuentes de ahorros Ahorros privados. Si bien la inversión no es el único motor del crecimiento del PIB, sí representa un elemento necesario para el crecimiento económico. La participación del PIB corresondiente a la inversión en América Latina y el Caribe durante la década de 1990 se ha encontrado a un nivel equivalente a la proporción inversión/PIB promedio para los países de ingresos bajos, varios puntos porcentuales por debajo del promedio registrado por los países de ingresos medios. Lo peor del caso es que además la proporción ahorro/PIB para América Latina y el Caribe en la década de los noventa se ubica entre seis y siete puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de ingresos medios, equivalente una vez más a los promedios registrados por países de bajos ingresos. (Ffrench-Davis 2003) Dado que la región se considera en gran medida una zona de países de ingresos medios, estos datos señalan un desafío aún mayor en cuanto a mejorar las fuentes de ahorros a fin de elevar el nivel de inversión/PIB como fuente vital de crecimiento. Un punto esencial es la necesidad de vincular el aumento de la inversión a avances en el campo de la ciencia y tecnología, acordes con los recursos del país y alcanzados gracias a sistemas nacionales de innovación conformados por redes de institutos de investigación y desarrollo, investigación universitaria y centros de estudio. El aumento de la inversión en la formación académica en ciencias e ingeniería, así como la política de ofrecer estímulos para un mayor gasto en investigación y desarrollo por parte tanto del sector privado como del público, han fomentado el crecimiento en países de alto desempeño, especialmente en Asia.

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Además, nuevas inversiones en infraestructura, en particular las del sector privado, contribuyen al crecimiento económico y pueden ser de vital utilidad en la reducción de la pobreza al mejorar la infraestructura en el plano de la salud y educación. Las alianzas entre el sector público y el privado son un medio eficaz para desarrollar los vínculos entre el ahorro y la inversión. Las alianzas forman parte de lo que constituye una buena gestión de gobierno en el mundo de hoy, en cuanto a que se debe gobernar de manera interactiva y catalítica, en colaboración con el sector privado. Por ende, la vinculación entre el aumento en las fuentes de ahorros e inversión en ciencia y tecnología, investigación y desarrollo, educación en ciencia e ingeniería, e infraestructura puede llegar a constituir un factor estratégico esencial que permite lograr el máximo impulso para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Es interesante observar que una de las primeras “reinterpretaciones” del Consenso de Washington por parte de su autor, John Williamson, proponía entre los nuevos elementos de más alta prioridad, el incremento de los ahorros. (Williamson 1997) Como señaló John Williamson en After the Washington Consensus, “la pregunta clave es si la agenda que hemos definido será capaz de repotenciar el crecimiento en América Latina… Desde nuestra perspectiva, lo que necesita la región es…el crecimiento sostenible y sostenido que se logra cuando se da al sector privado, desde las multinacionales hasta los microempresarios, buenas razones para invertir, así como para vender.” (Kuczynski y Williamson 2003, 19) Hasta la fecha no parecen estar presentes los incentivos necesarios para que el ahorro y la inversión aumenten de manera acorde con los ingresos de la región y sus aspiraciones de mayor crecimiento económico. De ahí que la reforma del sector financiero y del sistema bancario, el desarrollo del mercado de capitales, la reforma normativa y otras medidas destinadas a aumentar el ahorro privado y la acumulación de capital son acciones necesarias si se ha de generar un aumento en la proporción de ahorro/PIB e inversión/PIB, así como una asignación más eficiente en el mismo sentido. Ahorros del sector público. De igual forma, se justifica la preocupación con respecto al sector público como fuente de ahorros nacionales y como motor de crecimiento y reducción de la pobreza. Hoy en día se reconoce de manera bastante difundida que la política fiscal es medular al tema del desempeño económico en las economías de mercado emergente. (Artana, Lopez Murphy y Navajas en Kuczynski y Williamson 2003, 101) Como señalan Artana et al, el gobierno tiende a crecer en magnitud a medida que lo hace el PIB per cápita. (Ibid., 89). Sus datos indican una fuerte relación entre las recaudaciones tributarias como porcentaje del PIB a medida que aumenta el PIB per cápita. Por consiguiente, contar con sistemas tributarios más eficaces, capaces de generar ingresos fiscales mayores como participación del PIB a medida que éste aumenta es parte necesaria de un futuro que aspira a ser más dinámico. Los datos sobre rentas públicas (impuestos) actuales como porcentaje del PIB correspondientes a 15 países de la región para los años 1990 y 2000 revelan dos

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tendencias diferentes. Existe un grupo de siete países que, si bien presentan un crecimiento relativamente fuerte en la participación del PIB correspondiente a la recaudación tributaria, exhiben niveles sumamente bajos en lo que hace a la relación impuestos/PIB. Otro grupo de ocho países registró un crecimiento inferior al promedio en la relación impuestos/PIB a lo largo del decenio, entre ellos cuatro países que presentaron descensos en esta dimensión, a pesar de contar con niveles más altos, relativamente, en dicha relación. Estos datos demuestran que existe una imperiosa necesidad de mejorar la eficiencia de la recaudación pública en la región y de aumentar el nivel de rentas públicas como medio para el fortalecimiento del papel desempeñado por las finanzas y ahorros del sector público en la economía, de manera que se mejore el gasto eficiente en programas sociales. Los datos también indican que, en tanto siete países de la región registraron mejoras o un desempeño parejo en la gestión fiscal entre 1990 y 2000, ocho países sufrieron un deterioro en la disciplina fiscal durante ese plazo. Un número igual de países con proporciones impuestos/PIB altas y bajas registraron tanto el éxito como el fracaso en sus intentos de mejorar su déficit fiscal en los años noventa. Por consiguiente, no es en sí el nivel de ingresos actual frente al PIB lo que determina los resultados de la política fiscal sino el manejo de la relación entre gastos públicos y rentas públicas. Sin disciplina fiscal, se ve amenazada la estabilidad financiera, tanto a causa de perturbaciones cambiarias como por presiones inflacionarias internas, ambas capaces de generar importantes repercusiones sociales negativas. Sin embargo, ello no significa una política fiscal más estricta sea la mejor medicina en todo momento. Existen datos de América Latina y el Caribe (Artana et al) que señalan que la política fiscal ha tendido a ser procíclica, es decir que aprieta durante los períodos de recesión y afloja durante los de expansión, lo cual exacerba el ciclo coyuntural en vez de moderarlo. La política fiscal, al igual que la política económica en general, debe administrarse de forma pragmática y no aplicarse de manera rígida. Ahorro externo. Por último está el aspecto del ahorro externo como fuente de ahorros para la región. Por cuanto la elegibilidad para recibir asistencia oficial al desarrollo en condiciones concesionarias, y la necesidad de la misma, ha disminuido en la región a medida que el PIB per cápita ha aumentado, el acceso a mercados de capitales y al crédito privado ha incrementado entre los países de ingresos medios en la región. La gestión del servicio de la deuda sigue siendo un problema de bastante trascendencia para muchos países de la región. Tienen mayores probabilidades de atraer los flujos financieros del exterior los países de la región que cuentan con una mejor gestión de la política económica y disciplina fiscal para asegurar que el ahorro extranjero actúe como suplemento para el ahorro nacional privado destinado a la inversión y no para las deficiencias en las rentas públicas como manera de financiar un déficit fiscal. El uso selectivo y pragmático de los controles de capital puede resultar de utilidad en algunos países cuando se busca inclinar los incentivos al ingreso de

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capital para favorecer las inversiones de largo plazo, como demostró el esquema de depósito chileno en el decenio de los noventa. Según datos del FMI, en 2002 más de 90 países se valieron de los controles de capital en cada una de once de las trece categorías que analiza el Fondo. Ello demuestra que, a pesar de una sólida tendencia hacia la liberalización de las cuentas de capital en los noventa, la mitad de los países del mundo utilizan este tipo de controles en maneras selectivas y diferenciadas. De ahí que los esfuerzos a nivel nacional por parte de países latinoamericanos y caribeños dirigidos a incrementar los ahorros del sector privado, disciplinar el gasto fiscal con respecto a las rentas públicas y generar mayores rentas públicas son elementos básicos del proceso de encaminar a la región hacia un crecimiento más acelerado y de atraer mayores flujos de capital privado. La reforma del sector financiero y el sistema bancario, el desarrollo del mercado de capitales, la reforma del marco normativo y otras medidas destinadas a mejorar el nivel del ahorro privado y la acumulación de capital son acciones necesarias para mejorar la participación ahorros/PIB.

Contexto económico y gestión pública a nivel mundial América Latina y el Caribe en promedio cuentan con ingresos per cápita superiores a los de otras regiones en vías de desarrollo y, por consiguiente, dependen más de los flujos de capital privado y mercados de exportación para obtener divisas. Es por ello que la región, y en especial los países de la región que cuentan con una mayor extensión territorial e ingresos de nivel medio-alto, tienen más en juego en la economía mundial y mayor visibilidad en ella que los países de menores ingresos. El panorama en materia de crecimiento, comercio y corrientes de capital a nivel mundial ejerce un efecto vital en las perspectivas de crecimiento, empleo y reducción de la pobreza y desigualdad en la región debido al grado de integración de los países LAC en la economía mundial. A consecuencia de estos hechos, los países de ingresos altos o medios de la región, en especial, tienen intereses estratégicos en la evolución de la economía mundial, las políticas de los países industriales que afectan las tendencias mundiales, y en las normas y reglamentos por los que se rige el sistema mundial. Los avances económicos nacionales de estas economías se ven condicionados en gran medida al progreso y a las perspectivas que ofrece la economía mundial. Argentina, Brasil, México y otros países de ingresos medios de la región, tienen un interés particular en los aspectos más generales de la política económica internacional, instituciones financieras internacionales y temas de la arquitectura financiera internacional, todos los cuales afectan la evolución de la economía mundial. Estas economías también tienen un efecto mayor en la economía mundial debido a su magnitud y grado de integración a la misma. Por consiguiente, el efecto de las crisis financieras de estos países de ingresos medios en la economía mundial puede ser considerable, y viceversa. Las crisis de México en 1994, Brasil en 1999 y Argentina en 2001 tuvieron repercusiones a nivel mundial. La inclusión de estos países de ingresos medios en los mecanismos de la administración

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internacional es clave para la estabilidad futura de la economía mundial, y la gobernabilidad económica mundial es de mayor trascendencia para ellos. La región en su conjunto tiene mucho que ganar, desde el punto de vista económico, de una participación más intensiva por parte de los países más grandes, de ingresos medios, en las comisiones de nivel ministerial del Banco Mundial y el FMI (el Comité Monetario y Financiero Internacional y el Comité para el Desarrollo), el G-20, el G-24 y otros mecanismos que forman parte de la gestión económica mundial. De ahí que la región latinoamericana y caribeña, como región de ingresos medios con importantes economías de mercado emergente, tiene un interés estratégico en el contexto global y en ser incluida en procesos de administración económica a nivel mundial. La región cuenta con la posibilidad de cosechar una real ventaja económica mediante la participación inteligente y contundente de dirigentes latinoamericanos en la gestión económica mundial. Tal participación debería ser acogida con agrado por los países industriales.

Lecciones y derroteros para el futuro En los quince años desde la primera formulación del Consenso de Washington, se han registrado cambios importantes en la trayectoria de desarrollo de los países en desarrollo, en tendencias económicas mundiales y en el pensamiento en torno al desarrollo económico. El Consenso de Washington ha sido reexaminado en numerosas ocasiones por críticos, por académicos, y por su autor. Se ha celebrado una serie de conferencias cumbre con el fin de elaborar una nueva agenda de acción para lograr objetivos sociales, económicos, de igualdad de los sexos y de medio ambiente para el año 2015. A lo largo de estos años y en medio de todos los cambios, se ha realizado un franco esfuerzo por aprender de la experiencia y por canalizar las acciones en pos de la máxima eficacia. Tras quince años de labor emergen varias lecciones que cabe resaltar.

Crecimiento económico: un elemento aún medular A pesar del nuevo énfasis en temas sociales, de medio ambiente y de buen gobierno, existe aún una prioridad, incluso una urgencia, con respecto a las políticas económicas destinadas a generar crecimiento y empleos y a reducir la pobreza y desigualdad. Muy pocos habitantes de la región coincidirían con lo expresado en la última oración del libro sobre pobreza, desigualdad y crecimiento escrito recientemente por Surjit Bhalla, Imagine There’s No Country, en el sentido de que con el crecimiento basta, y punto. De hecho, el consenso hoy en la región se centraría en la perspectiva opuesta: que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para el tipo de desarrollo cuyo objetivo más relevante es la reducción de la pobreza. Una conferencia celebrada en Brasilia en noviembre de 2003 en torno a la creación del consenso político necesario para la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe, contó con la participación

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de los presidentes de Brasil, Bolivia, la República Dominicana y Guyana y otros dirigentes del sector privado y público, y sirvió para resaltar el carácter aún medular de las políticas económicas destinadas a promover el crecimiento, la generación de empleos y la reducción de la pobreza. Varios dirigentes también hicieron hincapié en la necesidad de elaborar políticas para resguardar a la región ante perturbaciones externas e internas que podrían provocar más reveses en la trayectoria del progreso económico. Se destaca en especial la presencia intensificada de estas inquietudes de corte más tradicional en lo que a política económica se refiere, si se tiene en cuenta el enfoque específico identificado para la conferencia: los objetivos de salud, educación, igualdad de los sexos, medio ambiente y pobreza para 2015. Ello demuestra la nueva perspectiva fundamental, característica del pensamiento actual en materia de desarrollo en la región, que reconoce el carácter interdependiente de las más imperiosas necesidades que deben atender las políticas para la sustentabilidad económica, social, ambiental y política. Si bien en la actualidad el desarrollo ya no se concibe primordialmente como un proyecto económico, tampoco se ha entregado la región a la creencia ingenua de que los objetivos sociales y ambientales pueden alcanzarse sin un esfuerzo concentrado e intenso dirigido a proteger, preservar y fomentar el crecimiento económico. Asimismo, los datos apuntan coherentemente a que el crecimiento económico es capaz de facilitar una reducción importante de la pobreza, aunque tal crecimiento evidentemente no represente el único factor promotor de una reducción de la pobreza, y a pesar de que aún faltaría fortalecer la relación entre el crecimiento y la creación de empleos. De ahí que el consenso actual en la región es en torno al convencimiento de que el crecimiento económico es una condición necesaria mas no suficiente para la reducción de la pobreza, y que las desalentadoras tendencias registradas en años recientes indican que el crecimiento económico sigue siendo clave para el destino de la región aun cuando las inversiones sociales y ambientales se imponen cada vez más como prioridades.

La desigualdad tiene carácter causal La desigualdad de niveles de ingresos en América Latina y el Caribe se encuentra entre las más marcadas de todas las regiones del mundo. Por otro lado, durante muchos años se ha creído que para lograr avances en materia de reducción de la pobreza en la región, basta, prácticamente, con sólo acelerar el crecimiento económico. Según esta lógica, el criterio esencial era el crecimiento de los ingresos de los pobres en términos reales, sin importar si la distribución de los mismos era peor o mejor. Este planteamiento era conveniente porque permitía a los dirigentes y formuladores de políticas de la región insistir en la reducción de la pobreza sin necesidad de enfrentarse al problema de la desigualdad de ingresos directamente. El crecimiento económico con inversión social habría de conducir a mejoras en el ingreso absoluto de los pobres sin incurrir los costos políticos de hacer frente a los problemas de distribución de manera directa. Durante muchos

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años esta fue una propuesta plausible y positiva que hizo más factible la aplicación de medidas de reducción de la pobreza. En la actualidad surgen cada vez más pruebas que indican que la desigualdad de ingresos y las desigualdades en cuanto a acceso a recursos, efectivamente guardan una relación causal con la pobreza. Este elemento de consenso, relativamente nuevo, cobra una especial intensidad cuando se trata de la desigualdad con respecto al acceso a los activos de la sociedad. El espacio de consenso emergente señala que las desigualdades en el acceso a la educación, atención médica, tierra, crédito y mercados laborales formales no son sólo síntomas sino causas de la pobreza. (de Ferranti 2004, 4 and 73) Este planteamiento relativamente nuevo refuerza la prioridad actual, que identifica a las inversiones en salud y educación pero además concede más atención de lo acostumbrado a la reforma agraria, reforma del sistema financiero y reformas laborales, como métodos para eliminar las desigualdades que hoy se consideran explicaciones causales de la persistente pobreza de América Latina y el Caribe. Se cuenta ya con un consenso claro según el cual resulta imprescindible mejorar sustancialmente el acceso a la educación y atención médica si se ha de intensificar el crecimiento económico y acelerar la reducción de la pobreza en la región. Las inversiones en educación y salud de algunos países de la región se encuentran más rezagadas de lo que cabría esperar relativo al ingreso per cápita. Sin embargo, ya se va penetrando en territorio político más escabroso, uno que impondrá nuevas exigencias a la dirigencia política, cuando se exploran articulaciones de política pública que reconocen la necesidad de abordar las desigualdades directamente por medio de la reforma agraria, reforma tributaria paulatina y aumentos tributarios, por medio de la reforma financiera que favorece a ahorristas de bajos ingresos y a pequeñas empresas, y reformas del mercado laboral para la creación de empleos. Las reformas laborales son un ámbito especial que cabe destacar por su carácter tanto medular como polémico. Hay una brecha entre quienes creen que lo que aqueja a los mercados laborales es su rigidez al impedir los paros involuntarios y la movilidad laboral, y quienes creen que el problema radica en la falta de un marco normativo eficaz y verdadera protección de los trabajadores. Ha habido una polarización entre los liberalizadores del mercado laboral y los reglamentadores del mismo que hace de éste un terreno peligroso y difícil en el cual negociar arreglos y acuerdos. La negociación colectiva en muchos países padece debilidades que exarceban estos debates. Existen problemas inmensos, que exigen soluciones, en cuanto a la seguridad de los trabajadores y de los niños. Ha surgido además una problemática de considerable envergadura en torno a la legislación sobre el salario mínimo, asuntos que ejercen un impacto directo sobre el empleo y el crecimiento, y está de sobra mencionar las condiciones justas y la competitividad. Las redes de seguridad que ofrece la sociedad son importantes y costosas. Los gobernantes de la región con verdadera voluntad de cambio deberán laborar arduamente para lograr el consenso con respecto a estas preguntas difíciles pero vitales en la empresa de crear empleos y asegurar el crecimiento y la equidad.

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De ahí que se ha comprendido, hace relativamente poco, que la desigualdad, especialmente la que afecta el aspecto de los recursos de una sociedad, es un factor causal principal en la persistente lentitud del crecimiento y presencia de la pobreza en la región, y que los esfuerzos reformadores dirigidos al acceso a la educación y atención médica, tierra, crédito y mercados laborales formales constituyen una parte vital de la futura agenda de reformas de la región.

Reforma gradual, coherente y continua, mejor que la “terapia de choc” Hay que recordar que el Consenso de Washington se formuló con base en la experiencia de América Latina y el Caribe en la década de 1980, cuando la región se encontraba luchando por superar los efectos de la crisis de la deuda internacional. Por consiguiente, las formulaciones de políticas contenidas en él tenían un carácter esencialmente correctivo y no representaban un esfuerzo activo por promover el desarrollo en sí. El énfasis se encontraba más bien en reestablecer las condiciones para la estabilización financiera que propiciara el crecimiento. Controlar la inflación también fue una de las prioridades principales de aquel período. Hoy en día, la inflación no representa el problema fundamental que fuera durante aquellos años, si bien la deuda externa aún representa una carga para muchos países. Estos desafíos en los años ochenta presentaron la oportunidad de experimentar con reformas políticas concebidas con el fin de rescatar a las economías de los círculos viciosos de deterioro en los que se encontraban, y modificar su curso hacia un derrotero más estable y sustentable para el progreso económico. En los decenios de los ochenta y noventa, la “terapia de choc”, en la que se combinaron nuevas políticas y paquetes de reformas de extenso alcance, aplicados simultáneamente, se convirtió en un método de uso muy difundido para cambiar las tendencias descendentes de América Latina y el Caribe y para trazarse un nuevo camino hacia adelante. En la actualidad imperan condiciones y perspectivas diferentes en materia de políticas en la región. La inflación ya no representa el problema generalizado y galopante que fuera en su momento, por lo que ha disminuido la necesidad percibida de reformar las políticas por medio de paquetes de medidas aplicadas de manera brusca y simultánea, como una suerte de “terapia de choc” para la economía. Además, las soluciones rápidas suelen resultar inadecuadas como respuesta a las crisis que buscaban atender. De ahí que existe hoy en la región un renovado entendimiento según el cual una secuencia gradual, coherente y continua de medidas reformatorias a lo largo de muchos años constituye un camino mucho más eficaz hacia resultados económicos y sociales sostenidos y sostenibles, que el de la terapia de choc o las soluciones rápidas. Como ha concluido el ex ministro de finanzas de Colombia, Rudolf Hommes: “la conclusión más básica es que si no hay continuidad en las políticas y los objetivos de los Estados durante un período prolongado, un gobierno fácilmente puede destruir lo que dos o tres anteriores habían intentado

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construir.” (Hommes 2004) España sirve como ejemplo en este sentido. (Isbell 2004) El razonamiento convencional de hoy sugiere que trazar una senda reformatoria hacia el crecimiento dinámico a lo largo del tiempo, dentro de un marco estratégico que relacione las acciones normativas entre sí y mantenga la disciplina y coherencia a lo largo del tiempo, produce una mayor mejoría en las tendencias vitales y un efecto más intenso que la terapia de choc.

Más allá de la ideología y lo absoluto: un nuevo pragmatismo para la eficacia Como ha señalado John Williamson (2000; 2004), se dio la desafortunada tendencia a concebir el Consenso de Washington como un “manifiesto normativo” neoliberal y no como una “agenda tecnocrática de políticas.” (2000, 255) La consecuencia de esta tendencia fue la polarización del debate normativo en la región y la percepción de que el fundamentalismo ideológico era el motor del discurso. Se dio una interpretación absolutista a la acciones necesarias, en vez de verlas como objetivos deseables hacia los cuales los países podían avanzar con diversos niveles de compromiso y desempeño. Los lemas como “acertar en los precios”, “acertar en las políticas”, “libre comercio-libre mercado-libre empresa”, “un solo camino” e “intervencionismo”, llegaron a cobrar vida propia, más allá del papel que les correspondía como simples guías. Las alternativas dicótomas se presentaron como opciones políticas en vez de los rompecabezas ideológicos que son, cuando se enfrentaba a un muñeco de paja contra la opción normativa favorita: una orientación hacia el interior contra una orientación hacia el exterior, los tipos de cambio fijos contra los flexibles, el libre comercio contra el comercio justo, el estado contra el mercado, las cuentas de capital abiertas contra las cerradas. Los países probaron soluciones extremas. Juntas de divisas, dolarización, liberalización financiera, privatización sin la normativa adecuada, tratados de libre comercio que entrañaban una completa liberalización del comercio, y la apertura total de la cuenta de capital fueron algunas de las políticas aplicadas en varios países y en varias ocasiones durante las décadas de los ochenta y noventa. En general, los países que implantaron aquellas soluciones extremas han registrado resultados mixtos, si no desastrosos. De ahí parece desprenderse, en términos amplios, que en el caso de las decisiones de política, resulta más eficaz un enfoque de mayor selectividad y pragmatismo que conciba las diversas opciones como puntos diversos de una gama de acciones normativas, y no como soluciones interiores “de esquina” o puntos terminales del espectro. En la actualidad impera un sano esceptisismo en la región con respecto a todo enfoque ideológico, y en cambio se busca identificar medidas más pragmáticas. Por ejemplo, ha disminuido la obsesión por librar a la economía de la inflación totalmente y se cuenta con una comprensión más madura de los márgenes dentro de los cuales la inflación no es perjudicial para el crecimiento económico. Lejos de pintar la situación en términos de dicotomías, hoy se suelen estudiar diversas mezclas o combinaciones de opciones de políticas y regímenes: importan tanto los precios como las políticas y se combinan los papeles desempeñados por el Estado

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y el mercado, por lo que se valoran las relaciones entre el sector privado y el público en vez de dominar un sector por encima del otro. La formulación de políticas es más selectiva cuando la liberalización se ejecuta en diversos grados según el sector y según las inquietudes estratégicas, cuando la liberalización de la cuenta de capital no es generalizada sino que ocurre en ciertas cuentas y no en otras y en medida diversa en cada una, y dominan más los regímenes cambiarios intermedios con intervenciones de flotación administrada en un regimen que por lo demás es de tasa flotante. Estas decisiones selectivas en materia de políticas, basadas en evaluaciones pragmáticas de intereses estratégicos más acordes con el marco estratégico para el mediano y largo plazo del país, tienen mayores probabilidades de dar resultados que la aplicación doctrinaria de paradigmas fundamentalistas que imponen a la fuerza soluciones extremas a gobiernos en crisis. De ahí que el nuevo consenso en la región en materia de opciones de política es que el pragmatismo debe prevalecer sobre la ideología y que la selectividad en la aplicación de medidas normativas a lo ancho de una gama de opciones se prefiere por sobre las soluciones interiores “de esquina”, aplicaciones generalizadas y políticas extremas.

La necesidad de intensificar la cooperación internacional Este nuevo pragmatismo en la formulación de políticas en América Latina y el Caribe asigna la prioridad al fortalecimiento de la gestión normativa basada en los datos. El establecimiento en la región de sistemas de gestión basados en los resultados mejorará la eficacia de los gobiernos a la hora de lograr los efectos, desenlaces y resultados previstos por sus poblaciones. Los esfuerzos en este sentido conducirán a mejoras en el diseño de las políticas, el debate y las decisiones al respecto de las mismas, y además en su seguimiento y evaluación con el fin de facilitar un mejor nivel de aprendizaje y rectificación de la trayectoria normativa, así como para aumentar el nivel de transparencia y rendición de cuentas. “Lo que se mide se logra”. “No cuenta a menos que se pueda contar”. Estas enigmáticas aseveraciones son principios que comunican la importancia de los indicadores con respecto a prioridades y acciones normativas. Los datos e indicadores ayudan a clasificar las opciones alternativas y controlar el resultado de las decisiones tomadas. Para estos efectos es esencial la creación de capacidad estadística. La gestión basada en los resultados no es sólo un ejercicio técnico de estadística sino que constituye una nueva política para la administración democrática. (Duflo 2003) De ahí que el fortalecimiento de los sistemas de gestión basados en resultados que utilicen los gobiernos de la región, forma parte de una estrategia para aumentar al máximo el rendimiento e impacto de las políticas de desarrollo y a la vez fortalecer los procesos de gobierno responsable. La comunidad internacional y las instituciones internacionales han estado orientándose también con gran ímpetu hacia el uso de los sistemas de gestión

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basados en los resultados, buscando fortalecer la cooperación internacional para el desarrollo. Parte de este esfuerzo se basa en la preparación para la Declaración del Milenio y en la carta de rutas para su aplicación trazada por el secretario general de las Naciones Unidas. Al contener objetivos concretos e indicadores específicos para controlar el progreso hacia los umbrales designados para 2015, la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio aportan a la comunidad internacional (todos los gobiernos nacionales y la mayor parte de las instituciones internacionales) un sistema basado en los resultados que permite evaluar el progreso y los problemas en torno a la consecución de los objetivos para 2015. De esta manera la cooperación internacional se ha transformado, dejando de ser sólo un conjunto de actividades diversas dedicadas a llevar un control de las labores realizadas (número de programas, personal y gastos) para pasar a representar un amplio conjunto de actores concentrados en alcanzar una serie de metas concretas, además de controlar y evaluar el desempeño en función de los resultados, no de los insumos. Esta transformación del sistema de cooperación internacional ha ayudado a avanzar las fronteras de la agenda de cooperación para el desarrollo más allá de la ayuda al comercio, la inversión, los flujos de capital y la deuda por el lado internacional para trascender hacia salud, educación, medio ambiente y reducción de la pobreza en la dimensión nacional. Como consecuencia de este desplazamiento de las fronteras tanto internas como externas de la cooperación para el desarrollo, la política del desarrollo y la reforma a nivel mundial se han elevado de categoría, desde el nivel bajo asociado a la política de la asistencia y el desarrollo, al nivel elevado de las finanzas, comercio y administración macroeconómica internacional y la nueva política mundial enfocada en salud, medio ambiente, pobreza, migración y seguridad. América Latina y el Caribe pertenecen a una región que participa plenamente en la comunidad internacional con respecto a muchos de estos temas. De ahí que la oportunidad que se presente a raíz de esta convergencia de tendencias internas y externas permitiría que los países industriales, instituciones internacionales y gobiernos nacionales de la región intensifiquen sus esfuerzos por elevar juntos el nivel, magnitud y prioridad de las políticas y recursos dedicados a lograr un mayor dinamismo para el desarrollo y la justicia social en América Latina y el Caribe.

Conclusión: un marco completo para la obtención de resultados Muchos de los elementos que conforman este consenso emergente en la región ya son bien conocidos, y conocidos de manera especialmente profunda como elementos individuales por quienes se especializan en cada uno de ellos. Sin embargo, el conjunto de medidas presentado aquí es novedoso por cuanto ofrece una variedad más rica de elementos y medidas que en el pasado. En particular con relación al Consenso de Washington, el cual contaba con una coherencia interna propia, esta declaración contemporánea de visión a futuro es mucho más amplia e incluyente. El Consenso de Washington en sus diez propuestas de disciplina

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fiscal, prioridades de gasto público, reforma tributaria, liberalización financiera, tipos de cambio, liberalización del comercio, inversión extranjera directa, privatización, desreglamentación y derechos de propiedad, pretendía asesorar en cuanto a políticas exclusivamente económicas, esencialmente macroeconómicas, y de orientación en gran medida mercadista. El Consenso de Washington presenta un enfoque bastante concentrado e incluso limitado, comparado con el pensamiento contemporáneo. El consenso “Más allá del Consenso de Washington” que esboza el presente texto, establece una serie de modificaciones que contrastan con los diez puntos originales al recomendar lo siguiente: elaborar marcos estratégicos, intensificar el desarrollo institucional y las reformas de gestión de la cosa pública, aumentar los ahorros nacionales mediante la reforma financiera y normativa, vincular los ahorros con la ciencia y tecnología e investigación y desarrollo mediante sistemas nacionales para la innovación, generar mayores rentas públicas, fortalecer la participación regional en el ejercicio del poder a nivel mundial, dar prioridad al crecimiento, hacer frente a las desigualdades sociales como causas del crecimiento lento y la pobreza, proceder con mayor gradualismo, pragmatismo y riesgo en las reformas, crear sistemas de gestión basados en los resultados y intensificar el nivel de cooperación internacional. Primero, en función del carácter multidimensional, multisectorial y multidisciplinario de los retos que enfrentamos actualmente se establece un enfoque integral. La estrategia que se propone va más allá de la economía e incluye salud, educación, sexo, el medio ambiente, trabajo, tierra, crédito, ciencia y tecnología, instituciones y la gestión de la cosa pública. Segundo, se prevé un mejor equilibrio y espíritu de alianza entre la labor reformadora de los países en desarrollo de la región, por una parte, y los esfuerzos de cooperación de los países industriales, por la otra. No podrán generarse niveles superiores de cooperación internacional sin un mayor esfuerzo abocado al crecimiento nacional. Asimismo, se espera que una cooperación más intensa en la gestión económica, el comercio, la deuda y los flujos de capital a nivel internacional ayude a generar mejores resultados económicos y sociales en el plano interno. Tercero, hoy en día nos encontramos ante un cuadro de mayor moderación gracias al nuevo énfasis en el gradualismo y pragmatismo en la formulación de políticas económicas, pero a la vez uno de mayores riesgos al hacer frente directamente a los temas que habían quedado excluidos en el pasado, tales como la desigualdad y las reformas en tres aspectos sensibles: tributación, tierra, crédito y trabajo. Si los dirigentes optan por abordar estos temas y actuar al respecto, la

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nueva política en torno a dicha actividad sin duda pondrá a prueba sus habilidades. Cuarto, actualmente es la dirección estratégica la que se tiene en la mira, además de los intereses estratégicos, en cuanto al tema de acelerar un proceso de transformación, a diferencia de épocas pasadas en las que las diez propuestas originales sobre política económica y estabilización acaparaban toda la atención. Como ha señalado John Williamson, con el Consenso de Washington se pretendía crear una agenda tecnocrática. El mundo de hoy piensa en términos estratégicos, los cuales se refieren a la economía política, más que a la economía por si sola. Por último, existe la idea de una perspectiva estratégica que evoluciona y madura en la región, en la cual los desafíos y las oportunidades requieren ahora un marco completo de acciones propositivas, interrelacionadas y facilitadoras de la participación política, capaces de producir mejores resultados que las políticas del pasado. En esta visión estratégica, se buscan medidas financieras capaces de soportar y generar mayor crecimiento económico en el presente, sin permitir que la política económica sacrifique la posición prioritaria del crecimiento en pos de una estabilidad financiera a la cual queda condicionado el crecimiento posterior. Ya no existe el más tarde en América Latina y el Caribe; será necesario lograr resultados tangibles muy en breve. Se está acabando la paciencia. Ya no basta la manera acostumbrada de hacer las cosas. Hoy urge un gran impulso hacia el dinamismo.

Resumen de acciones propuestas ! El primer elemento clave de una nueva forma de dar respuesta a los retos que encara la región sería el de instar a la formación de marcos estratégicos para las políticas, basados en consultas a nivel de toda la sociedad y que integren a sus sectores principales en una visión coherente y completa del futuro. Los marcos estratégicos normativos, comparados con una simple enumeración de políticas deseables, ofrecen la ventaja de relacionar de manera orgánica las políticas específicas con la visión más amplia. Existe un esfuerzo explícito abocado a explotar las sinergias entre acciones determinadas y los diversos sectores a fin de permitir la proyección de resultados de mayor rendimiento, ya que éstos son esenciales a la hora de trazarse una ruta de desarrollo más dinámica. ! La región necesita urgentemente una agenda fuerte de reformas de “segunda generación” en materia de gestión de gobierno y desarrollo institucional, la cual, al aplicarse, permita alcanzar las metas previstas de mejorar simultáneamente el clima de inversión, aumentar el crecimiento del PIB e impulsar el desarrollo social. ! Los esfuerzos realizados internamente por los países latinoamericanos y caribeños para aumentar los ahorros del sector privado, disciplinar los gastos fiscales con respecto a las rentas públicas, y aumentar esta últimas,

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son elementos de gran importancia a la hora de preparar a la región para un crecimiento más acelerado y atraer mayores flujos de capital privado. ! La vinculación entre el aumento en las fuentes de ahorros y la inversión en ciencia y tecnología, investigación y desarrollo, educación en ciencia e ingeniería, e infraestructura puede llegar a constituir un factor estratégico esencial que permite lograr el máximo impulso para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. ! La reforma del sector financiero y del sistema bancario, el desarrollo del mercado de capitales, la reforma normativa y otras medidas destinadas a aumentar el ahorro privado y la acumulación de capital son acciones necesarias si se ha de generar un aumento en la proporción ahorros/PIB e inversión/PIB, así como una asignación más eficiente en el mismo sentido. ! La región latinoamericana y caribeña, como región de ingresos medios con importantes economías de mercado emergente, tiene un mayor interés estratégico en el contexto global y en ser incluida en procesos de administración económica a nivel mundial. La región cuenta con la posibilidad de cosechar una real ventaja económica mediante la participación inteligente y contundente de sus dirigentes latinoamericanos en la gestión económica mundial. ! El consenso actual en la región es en torno al convencimiento de que el crecimiento económico es una condición necesaria mas no suficiente para la reducción de la pobreza, y que las desalentadoras tendencias registradas en años recientes indican que el crecimiento económico sigue siendo clave para el destino de la región aun cuando las inversiones sociales y ambientales se imponen cada vez más como prioridades. ! Se ha comprendido, hace relativamente poco, que la desigualdad, especialmente la que afecta el aspecto de los recursos de una sociedad, es un factor causal principal en la persistente lentitud del crecimiento y presencia de la pobreza en la región, y que los esfuerzos reformadores dirigidos al acceso a la tierra, crédito y mercados laborales formales constituyen una parte vital de la futura agenda de reformas de la región. ! Existe hoy en la región un renovado entendimiento según el cual una secuencia gradual, coherente y continua de medidas reformatorias a lo largo de muchos años constituye un camino mucho más eficaz hacia resultados económicos y sociales sostenidos y sostenibles, que el de la terapia de choc o las soluciones rápidas. ! El nuevo consenso en la región en materia de opciones de política es que el pragmatismo debe prevalecer sobre la ideología y que la selectividad en la aplicación de medidas normativas a lo ancho de una gama de opciones

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Más allá del consenso de Washington se prefiere por sobre las soluciones interiores “de esquina”, aplicaciones generalizadas y políticas extremas. ! El fortalecimiento de los sistemas de gestión basados en resultados que utilicen los gobiernos de la región, forma parte de una estrategia para aumentar al máximo el rendimiento e impacto de las políticas de desarrollo y a la vez fortalecer los procesos de gobierno responsable. ! La oportunidad que se presente a raíz de esta convergencia de tendencias internas y externas permitiría que los países industriales, instituciones internacionales y gobiernos nacionales de la región intensifiquen sus esfuerzos por elevar juntos el nivel, magnitud y prioridad de las políticas y recursos dedicados a lograr un mayor dinamismo para el desarrollo y la justicia social en América Latina y el Caribe.

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Acerca del autor Colin I. Bradford Jr. es becario visitante de la Institución Brookings en Washington, D.C. Su carrera ha incluido etapas como académico, funcionario público internacional y funcionario del gobierno estadounidense, habiendo fungido más recientemente como economista en jefe de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) durante el gobierno de Clinton. Ha estado al frente de la labor en pro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) desde sus comienzos a mediados del decenio de 1990 y ha asesorado en torno al tema de los MDGs al Banco Mundial, al Banco Interamericano de Desarrollo y a la Red Parlamentaria con respecto al Banco Mundial.