MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO

ECUADOR

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

PRESENTACIÓN Producido y publicado por: FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO SEA SHEPHERD CONSERVATION SOCIETY

El Código Orgánico Integral Penal, en plena vigencia desde el 10 de agosto de 2014, tipifica delitos contra el ambiente y la naturaleza o Pacha Mama. El capítulo cuarto del Título IV del Libro Primero del Código contiene cinco secciones relativas a infracciones contra la biodiversidad, los recursos naturales, incluyendo recursos no renovables; y la gestión ambiental. La obra analiza este capítulo del Código Orgánico Integral Penal; pero, además, compendia lo más sustancial de la Constitución de la República del Ecuador, jurisprudencia constitucional, instrumentos internacionales y normativa secundaria aplicable a la materia.

Autores: Capítulo I: Mario Peña Chacón Capítulo II: Hugo Echeverría Villagómez Capítulo III: Silvia Castro Medina (Sección 1) Bormman Peñaherrera Manosalvas (Secciones 2 y 3) Apéndice: Hugo Echeverría Villagómez Edición: Hugo Echeverría Villagómez Silvia Castro Medina Número de derecho de autor: 048647 ISBN: 978-9942-14-420-1

El Manual incluye una introducción al derecho ambiental, que provee una visión integral de esta disciplina a través del estudio de sus principales antecedentes, características, fuentes, principios y objeto de estudio, que le permitirán comprender su evolución e importancia, así como su trascendencia actual. Adicionalmente, se ha incluido un apéndice sobre la aplicación del derecho penal ambiental en Galápagos, provincia que alberga dos áreas naturales protegidas de fundamental importancia para el Ecuador y el mundo. El Manual combina perspectivas teóricas y prácticas que abarcan doctrina, jurisprudencia y normativa relevante para el derecho penal ambiental. Este Manual aspira a aportar al fortalecimiento de capacidades en derecho penal ambiental; materia que está emergiendo con fuerza en nuestro país y en la que la Función Judicial; y, particularmente, la Fiscalía, juega un papel fundamental en cuanto al impulso procesal de causas relativas a delitos contra el ambiente y la naturaleza.

Impresión: Imprenta Noción Quito-Ecuador Se permite la reproducción de la obra siempre que se cite la fuente. Ejemplar de distribución gratuita. Esta obra no puede ser utilizada con fines comerciales. Esta obra ha sido posible gracias al convenio de cooperación entre la Fiscalía General del Estado y Sea Shepherd Conservation Society (oficina de Galápagos, Ecuador). Su contenido es responsabilidad de los autores y no refleja necesariamente la opinión de la Fiscalía General del Estado o de Sea Shepherd Conservation Society.

Dr. Galo Chiriboga Z. Fiscalía General del Estado

Godfrey Merlen Sea Shepherd Conservation Society

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

ÍNDICE CAPÍTULO I: ELEMENTOS DEL DERECHO AMBIENTAL

9

1. 2. 3. 4. 5.

10 13 21 23 26

Delimitación y concepto de derecho ambiental Características del derecho ambiental Derecho humano Objeto y objetivos del derecho ambiental Fuentes normativas del derecho ambiental

CAPÍTULO II: ELEMENTOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

37

1. Constitucionalismo ambiental ecuatoriano 1983 – 2008

37

2. El ambiente como bien jurídico protegido

42

3. Los derechos ambientales en la Constitución

45

4. Los deberes ambientales en la Constitución

48

5. Principios de derecho constitucional ambiental

52

6. La naturaleza como sujeto de derechos

56

7. Tutela judicial efectiva en materia ambiental

61

CAPÍTULO III: ELEMENTOS DE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO 1. Derecho penal ambiental 2. Derecho procesal penal ambiental 3. Procedimientos

67

APÉNDICE: APLICACIÓN DEL DERECHO PENAL AMBIENTAL EN GALÁPAGOS

68 88 97

99

1. Galápagos: archipiélago, provincia y régimen especial 2. La ley penal ambiental en Galápagos

99 103

CONCLUSIONES

107

BIBLIOGRAFÍA

109

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

CAPÍTULO I ELEMENTOS DEL DERECHO AMBIENTAL Mario Peña INTRODUCCIÓN Partimos del hecho de que siempre han existido normas jurídicas para la protección de algunos recursos naturales y para prevenir y controlar ciertas formas de contaminación. Lo que sí es un fenómeno de nuestra época es la búsqueda de la existencia del derecho ambiental como una rama autónoma de las ciencias jurídicas. El ser humano desde su aparición sobre la faz de la Tierra tuvo plena conciencia de su dependencia del ambiente. Las primeras normas religiosas y jurídicas consagraron su protección1. Todas las culturas primitivas temían a los elementos naturales, los deificaban, les ofrecían sacrificios para que preservaran su ambiente natural, imponían tabúes para protegerlos, se identificaban con los elementos del ambiente y los idealizaban con su tótem. Así lo demuestra el culto a la Pachamama en nuestra América, el de Gea y Remeter en Grecia, el de Ceres en Roma y las enseñanzas de Confucio y Lao Tse en el Antiguo Oriente Asiático2. A lo largo de la historia se evidencia que han existido normas jurídicas para la protección ambiental. Es posible afirmar que el dominio sobre la naturaleza se inició con el descubrimiento del fuego y de la agricultura, pues el hombre tuvo en sus manos elementos con los cuales logró alterar grandes extensiones de terreno. A manera de ejemplo, se hace necesario citar al emperador romano Julio César quien prohibió la circulación de carruajes dentro de los barrios romanos para erradicar el ruido que producían al rodar, dictando así la primera norma directamente ambiental que se conoce3. Ya en la época moderna, uno de los primeros instrumentos internacionales de contenido ambiental tuvo que ver con los sombreros adornados con múltiples plumas, moda que promovió la Reina Victoria de Inglaterra, y que puso en peligro la existencia de aves beneficiosas para la agricultura. Lo anterior tuvo como consecuencia que, en 1902, se firmara en París uno de los primeros instrumentos internacionales sobre conservación: el Acuerdo Internacio1 2 3

Martín Mateo, Ramón. Tratado de derecho ambiental, Madrid, Trivium, 1992. P 80. Valls, Mario, Manual de Derecho Ambiental. Buenos Aires, Ugerman Editor, 2001. P 37-39 González Ballar, R. Temas de Derecho Ambiental. San José, Editorial Investigaciones Jurídicas, 2001. P 21.

9

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

nal para la Protección de las Aves Útiles para la Agricultura. Este acuerdo estableció normas sobre conservación de fauna, prohibición de captura de determinadas especies, así como obligaciones tendientes al cuidado de nidos y huevos. Debe tenerse en cuenta que los motivos que llevaron a la firma de dicho Convenio fueron económicos, pero involucró la participación ciudadana para lograr que la protección de los intereses agrícolas se impusiera sobre el mundo de la moda, todo lo cual redundó en la protección de una especie en peligro de extinción4.

Jordano Fraga6 nos recuerda que el Derecho Ambiental es un símbolo de nuestra era. La preservación y promoción del ambiente y la implementación de un modelo de desarrollo sostenible es una preocupación de la sociedad de estos tiempos y, por consiguiente, de su Derecho.

En años posteriores, se firmaron los primeros instrumentos internacionales bilaterales y regionales. Los temas iniciales estaban relacionados con la salud humana, la utilización de sustancias contaminantes en las guerras, las condiciones ambientales de los trabajadores, la navegación y explotación de algunos ríos; y, la creación de parques y áreas de reserva de flora y fauna.

Por su parte, Real Ferrer7 expone que la sostenibilidad es, sin lugar a dudas, el paradigma de la postmodernidad. Para este autor español, desde hace tiempo somos conscientes de que el modelo de producción y consumo imperante en nuestra sociedad conduce a un colapso ambiental y el derecho ambiental no es otra cosa que la reacción frente a esa certeza. Sin embargo, no se trata únicamente de que la Humanidad sobreviva sino de construir para las futuras generaciones una sociedad mejor, más justa e inclusiva.

El desarrollo de esta materia ha impulsado la firma de más de 4000 acuerdos bilaterales y numerosos y variados instrumentos de alcance global. El análisis de estos documentos muestra un proceso caracterizado por permanentes cambios y evoluciones en la concepción de la relación humanidad-naturaleza 5.

Coincidimos con González Ballar8 cuando afirma que el derecho ambiental es más que el derecho del ambiente. La solución de los conflictos jurídicos ambientales tiene repercusión en el modelo de desarrollo económico, social y ambiental, es decir, en el aporte que éste necesariamente tiene que lograr en relación al concepto desarrollo sostenible.

El fenómeno de la internacionalización del derecho ambiental tuvo como consecuencia directa el reconocimiento del derecho humano a un ambiente sano y equilibrado por parte de las distintas Constituciones Políticas de los Estados, así como el vertiginoso desarrollo normativo infra constitucional.

Brañes9 define el derecho ambiental como aquel conjunto de reglas que se ocupan de la protección jurídica de aquellas condiciones que hacen posible la vida, en todas sus formas; mientras que Jaquenod10 afirma que es una combinación de técnicas, reglas e instrumentos jurídicos que se orientan a lograr la protección de todos los elementos que integran el ambiente natural y humano, mediante un conjunto de disposiciones jurídicas que, por su naturaleza interdisciplinar, no admiten regímenes divididos y recíprocamente se condicionan e influyen en el ámbito de todas las ramas jurídicas y científicas existentes.

1. DELIMITACIÓN Y CONCEPTO DE DERECHO AMBIENTAL La degradación ambiental es uno de los principales problemas a los que se enfrenta la humanidad. Un modelo de desarrollo caracterizado por la explotación irracional de los recursos naturales, desequilibrio de los ecosistemas, sobrepoblación, distribución inequitativa de los recursos económicos, disparidad en las relaciones comerciales y el consumo desmedido, ha puesto en la mira de todos los paí4 5

10

ses la necesidad de garantizar el mantenimiento y aseguramiento del equilibrio ecológico, la eficiencia económica y la equidad social entre las actuales y futuras generaciones.

Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro Iza. Derecho Ambiental en Centroamérica, Tomo I. Gland, UICN, 2009. P 5. Zeballos de Sisto, María Cristina. El Derecho Ambiental internacional: Esquema de su evolución, Buenos Aires, Editorial Estudio, 2000. P 22.

6 7 8 9 10

Jordano Fraga, Jesús., ¨El Derecho Ambiental del siglo XXI¨. Revista de Derecho Ambiental (Perú), 1 (2002). Real Ferrer, Gabriel. ¨El principio de no regresión a la luz del paradigma de la sostenibilidad¨. El Principio de no regresión ambiental en Iberoamérica. Gland, UICN, 2015. P 3. Ibídem. Brañes, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, 2000. P 18. Jaquenod, Silvia. El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores (2da. Ed.). Madrid, Dyckinson, 1991. P 418.

11

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Para Valls11 el derecho ambiental es aquel que norma la creación, modificación, transformación y extinción de las relaciones jurídicas que condicionan el disfrute, preservación y mejoramiento del ambiente en la medida que hace posible la vida de todas las especies sobre la Tierra. Por su parte, Prieur12 afirma que el derecho ambiental no se trata simplemente del conjunto de normas jurídicas que delimitan el medio ambiente, sino que es la expresión de una ética o de una moral del medio ambiente que pretende reducir la contaminación y aumentar la biodiversidad. Por ello, a su criterio el derecho ambiental no constituye solamente un derecho que regula actividades de forma neutra, sino que se trata de un derecho comprometido con la lucha contra la contaminación y la pérdida de biodiversidad. Para este autor francés el derecho ambiental se define, según un criterio finalista, como aquel que, debido a su contenido, contribuye a la salud pública y al mantenimiento de los equilibrios ecológicos, un derecho para el medio ambiente. Debido a que el deterioro material del planeta es insostenible, pero también son insostenibles la miseria y la exclusión social, la injusticia y la opresión, la esclavitud y la dominación cultural y económica, Real Ferrer13 sostiene que el derecho ambiental se ha integrado en una realidad más amplia y holística, formando parte inherente e inseparable de lo que ha llegado a denominar el Derecho de la Sostenibilidad, al que define como el conjunto de normas y principios que pretenden asegurar la construcción de una sociedad global viable. Su vocación sería materializar nuestro derecho colectivo al futuro e incluye, naturalmente, al derecho ambiental, y pretende aportar la esperanza de una sociedad futura global y mejor. Como corolario de lo expuesto hasta el momento, es posible afirmar que a través del derecho ambiental la sociedad trata de establecer las reglas que hagan posible la supervivencia del ser humano en el planeta, a través de la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Como toda rama de las ciencias jurídicas, el derecho ambiental pretende regular todas aquellas conductas y omisiones del ser humano que puedan afectar de forma negativa el equilibrio de los ecosistemas y sus consecuencias sobre la calidad de vida. 11 12 13

12

Valls, Mario. Derecho Ambiental. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2008. P 73. Prieur, Michel. El nuevo principio de no regresión en derecho ambiental. Bruselas, Editions Bruylant, 2012. P 22. Ibídem.

Se trata de un derecho que por su contenido contribuye al mantenimiento de los ecosistemas y con ello al mejoramiento de la calidad ambiental. Al tratarse de un derecho finalista, el núcleo central de sus normas lo constituyen aquellas normas cuyos objetivos sean la protección de la biodiversidad y la lucha contra la contaminación. 2. CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO AMBIENTAL De acuerdo con Lorenzetti14 el derecho ambiental es descodificante. Por su parte, Morello15 afirma que se trata de una disciplina jurídica que demanda giros copernicanos y una nueva cultura jurídica, de un nuevo derecho, comprensivo; que, instalado como una problemática acuciante, de urgente solución, produce disfuncionalidades en los institutos clásicos del derecho, transformándolos, modificando su estructura, para satisfacer necesidades básicas de respuesta ineludible. Prieur16 resalta la especial naturaleza horizontal o transversal, de esta novísima disciplina jurídica, que penetra entre todas las demás ramas clásicas del derecho. Para Ojeda Mestre17 el derecho ambiental obliga a pensar, desnudos de prejuicios, si se ha derruido ya la barrera entre los derechos objetivos y los derechos subjetivos, entre lo principal y lo accesorio, entre el derecho público y el privado, entre el dominio público y la propiedad particular. Real Ferrer18 es enfático en afirmar que lo mejor que le podría pasar al Derecho ambiental es que desapareciera: cuando el derecho, todo el derecho, sea verde y haya internalizado lo ambiental, no hará falta hablar de derecho ambiental. Pigretti19 recalca que el derecho ambiental es un derecho tuitivo, protectorio, eticista y solidarista con fuertes componentes de justicia social. Para Martín Mateo20 es un derecho con vocación redistributiva, que iguala desiguales, iguala al afectado, vecino, hombre del pueblo o la comunidad, con los centros de poder político y económico. Lorenzetti, Ricardo. Daño ambiental colectivo: su reconocimiento jurisprudencial. JA 1997III-224, Buenos Aires, 1997. 15 Citado por Cafferatta, Néstor. ¨El principio de prevención en el Derecho Ambiental¨. Revista de Derecho Ambiental (Buenos Aires), 0 (2004). 16 Ibídem. 17 Ibídem. 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Ibídem. 14

13

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Benjamin21 hace hincapié en la importancia que tienen la existencia de vías de acceso efectiva a la justicia ambiental, en defensa del macro fin del derecho ambiental, que no es otro que la sustentabilidad.

como la obligación de evaluar el impacto ambiental, la mayoría de ellas se integran en las relaciones jurídicas no ambientales. d) Evolutivo y dialéctico, como además lo son el ambiente y los requerimientos que lo condicionan. Tan dialéctico es este derecho que, las normas por las que se ha luchado caen en desuso o son abrogadas precisamente cuando logran su objetivo, lo que hace que solo sean aconsejables los trasplantes jurídicos cuando se advierta identidad en los problemas a resolver. Ello también explica la reaparición de instituciones jurídicas cuando reaparecen problemas.

De acuerdo con Ojeda Mestre el derecho ambiental es un derecho que quiere ser preventivo, precautorio, indicativo, curativo y sancionatorio al mismo tiempo.  Eso es imposible y por eso el derecho ambiental siempre tiene cara de angustia y desesperación. Para este jurista mexicano el derecho ambiental nada contra corriente y en aguas contaminadas. 22

Martín Mateo23 caracterizó el derecho ambiental teniendo en cuenta su sustratum ecológico, especialidad singular, énfasis preventivo, componente técnico reglado, vocación redistributiva y primacía de los intereses colectivos.

e) Conciliador y transaccional entre los intereses de las partes que pretenden ejercer derechos sobre un bien común como es el ambiente. La norma jurídica ambiental impone una conciliación entre los distintos intereses ambientales; los organiza y compone para orientarlos hacia la satisfacción de los objetivos de la comunidad normadora con preferencia a los individuales o sectoriales. Solo cuando los considera incompatibles, lauda entre ellos cumpliendo así la función republicana de dirimir confrontaciones de distintos intereses humanos.

González Ballar24 califica al derecho ambiental de complejo e insuficiente. Complejo, al estar referido a leyes naturales (equilibrio ecológico) muchas de las cuales son desconocidas por el hombre y por la interdependencia o interrelación entre los bienes y recursos ecológicos. Insuficiente, por la ausencia o insuficiencia de instrumentos jurídicos para regular el hecho ecológico, influyendo en ello factores relacionados con la concepción de la norma y la ejecución.

f ) Un instrumento de política ambiental orientado a conjugar el desarrollo ambiental con el económico, lo que no impide que, como parte del derecho, sea un fin en sí. Los poderes públicos reglamentan, restringen; y, a veces, prohíben actividades susceptibles de perjudicar al ambiente, a la vez estimulan actividades que lo benefician.

Por su parte, para Valls25 el derecho ambiental se distingue por ser: a) Una especialización jurídica a la que habrá que aplicar conjuntamente los principios del derecho común, en el que se encuentran muchas de sus fuentes. b) Un correctivo de los errores y las deficiencias de todo el sistema jurídico común. Así al enmendarlo se injertan principios ambientales en ese sistema. c) Parte integrante o estrechamente relacionada con las demás ramas del derecho, a las que modifica y en las cuales suele encontrar su fuente. Por ello, las relaciones jurídico-ambientales son múltiples y variadas. Si bien hay relaciones jurídicas típicamente ambientales, 21 Ibídem. 22 Ojeda Mestre, Ramón. ¨Las cien caras del derecho ambiental¨. Medio Ambiente & Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental (España), 12-13 (2005). 23 Ibídem. 24 Ibídem. 25 Ibídem.

14

De lo anteriormente expuesto es posible establecer las siguientes características propias del derecho ambiental: 2.1. Multidisciplinariedad El Derecho es una ciencia social. Sin embargo, el derecho ambiental no puede prescindir para su determinación de las ciencias exactas y naturales. Los conocimientos que aportan estas disciplinas (la botánica, la zoología, la meteorología, la geología y tantas otras variantes y derivadas) resultan indispensables para justificar y demostrar la gravedad del problema, así como la ineludible necesidad de aplicar medidas jurídicas para combatirlo26.

26

Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro Iza. Op. cit.

15

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Para Cafferatta27, el carácter interdisciplinario del derecho ambiental (o heterónomo), no le impide, sin embargo, que exhiba objetivos o finalidades propias, técnicas o instrumentos propios, principios propios; y, en síntesis, autonomía científica. El principio general de objetivación de la tutela ambiental, también llamado principio de vinculación a la ciencia y a la técnica; o bien, principio de razonabilidad en relación con el derecho ambiental, es un claro ejemplo de esa relación inescindible entre derecho y ciencia. Este principio ambiental consiste en la obligación de acreditar, mediante estudios técnicos y científicos, la toma de decisiones en materia ambiental, ya sea en relación con actos administrativos individuales o disposiciones de carácter general, tanto legales como reglamentarias, reforzando con ello el deber de contar siempre y en toda situación en que pueda resultar afectado el ambiente, con estudios técnicos y científicos serios, exhaustivos y comprehensivos que garanticen el menor impacto ambiental posible. Se trata, ni más ni menos, de la aplicación de la regla de la razonabilidad en el derecho ambiental, obligando a que los actos y las normas que se dicten con respecto a esta materia, estén debidamente motivados en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciere de manera expresa. De esta forma, a través de su correcta y estricta aplicación se exige cumplir con ciertas formalidades y a la vez, utilizar todos los medios jurídica y fácticamente posibles para preservar el ambiente.

En materia ambiental debe procurarse una solución ex-ante (evitar el daño) en vez de confinar el remedio a una solución ex-post (indemnización-recomposición). Por ello, el enfoque preventivo del derecho ambiental obliga la conformación de un aparato jurídico y material suficiente para asegurar, en circunstancias normales, que las actividades desarrolladas no generen daños ni perturbaciones ambientales; la diligencia del aparato estatal según la magnitud de los riesgos emergentes de las actividades; la prohibición de actividades ciertamente riesgosas; la exigencia de tecnologías limpias; y la creación de sistemas que permitan a eventuales víctimas condiciones rápidas de reparación. También conlleva la obligación de implementar la Evaluación de Impacto Ambiental, respecto de cualquier actividad, obra o proyecto propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. A nivel judicial, es papel irrenunciable del operador prevenir más que curar, requiriendo de la participación activa de la judicatura, lo que en definitiva se traduce en un obrar preventivo acorde con la naturaleza de los derechos afectados y a la medida de sus requerimientos. Para lograr el objetivo de evitar el daño, se recurre a la educación, la concienciación, la divulgación de estudios científicos en términos sencillos de manera que la comunidad y el ciudadano común esté informado.

2.2. Preventivo

2.3. Restaurador

La prevención es la regla de oro y piedra angular del derecho ambiental. Frente al daño nace la obligación de reparar; mientras que, frente al riesgo existe la obligación de prevenir. Es primordial tener presente que, en materia ambiental, lo más razonable y beneficioso es prevenir antes que recomponer o reparar el posible daño a las personas o al medio ambiente.

Si bien existe la obligación de quien contamina a pagar por los daños ocasionados, lo cierto del caso es que la regla va más allá, siendo que quien contamina debe, además, recomponer el ambiente degradado e indemnizar los derechos subjetivos e intereses legítimos vulnerados.

A través de la prevención se prioriza toda acción del gobierno, de la sociedad civil, de las empresas privadas, tomando todas las prevenciones posibles para no generar las causas de posteriores problemas ambientales, utilizando los mejores medios técnicos y las acciones preventivas y correctivas.

Debe tenerse presente que las medidas preventivas o correctivas deben tomarse directamente en la fuente generadora del daño, mediante el uso de la tecnología más adecuada, siendo la reparación ideal del medio ambiente aquella que logre volver las cosas a su estado anterior a la acción u omisión dañosa; reparación que en doctrina se denomina ¨in natura¨ o ¨in pristinum¨ directamente en el ecosistema dañado y únicamente cuando no es posible debe acudirse a reparaciones sustitutivas y/o compensatorias. Cabe anotar

27 Ibídem.

16

17

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

que, en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, que reconoce derechos a la naturaleza, la recuperación del ecosistema a su estado original se denomina restauración. 2.4. Vocación universal Los problemas ambientales ni los ecosistemas respetan fronteras políticas. Mientras los ecosistemas son dinámicos las fronteras políticas son estáticas. Los efectos de los problemas ambientales son globales, por ello se ha dicho que el derecho ambiental capaz de derrumbar fronteras. A raíz de lo anterior, en esta materia se debe pensar global, pero actuando localmente, con la participación de la totalidad de actores, sea gobiernos, sociedad civil y empresa privada. 2.5. Transversal El derecho ambiental tiene un carácter transversal; vale decir, sus valores, principios y normas, contenidos tanto en instrumentos internacionales como en la legislación interna de los Estados, nutren e impregnan todo el ordenamiento jurídico. Por ello, su escala de valores llega a influir necesariamente a la totalidad de las ramas del derecho, a tal punto que es posible hablar de derecho constitucional ambiental, derecho internacional ambiental, derecho penal ambiental, derecho tributario ambiental, derechos reales ambientales, derecho agrario ambiental, etc. Institutos clásicos del derecho como la propiedad, la posesión y las servidumbres han sido influenciados de tal forma por la axiología ambiental, que hoy en día se habla de la función ambiental de la propiedad, del instituto de la posesión ambiental y las servidumbres ecológicas28. El desarrollo vertiginoso del derecho ambiental en los últimos años ha impregnado todo el ordenamiento jurídico con sus fuentes, principios y normas, máxime tratándose de un derecho humano reconocido expresamente por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos a través del artículo11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana o Pacto de San Salvador, lo cual afecta a la totalidad del espectro jurídico, llegando a crear una nueva 28

18

Peña Chacón, Mario. Tesis de Derecho Ambiental. San José, Editorial Jurídica Continental, 2008. P 175.

concepción político-filosófica de Estado, a la cual se le ha denominado el Estado social y ambiental de derecho. 2.6. Participativo El principio número 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo dispone que: ¨El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes¨29. Lo anterior implica la obligación estatal de promover el acceso la información, participación del público en la adopción de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. Por ello, los Estados deben garantizar el acceso fácil, rápido, efectivo y práctico a la información ambiental y garantizar la participación ambiental a efectos de promover inclusión social, solidaridad, erradicación de la pobreza, desigualdades, restablecer la salud y el equilibrio ambiental. Además, conlleva la eliminación de todo tipo de barreras al acceso a la justicia ambiental, así como la obligación de garantizar igualdad en las condiciones de accesibilidad y efectividad durante todas las etapas de los procesos judiciales y/o administrativos. 2.7. Progresivo El estatus de progresividad del derecho ambiental busca la evolución sostenida de la normativa mediante medidas sucesivas y continuas cada vez más favorables al ambiente. Por ello, debe evitarse a toda costa la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, así como asegurar que el 29 Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio 10. Internet: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

19

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

nivel de protección alcanzado sea respetado, no disminuido, sino más bien incrementado. 2.8. Colectivo/difuso Cafferatta ha sostenido en numerosos trabajos y encuentros académicos la “doble personalidad”, el carácter dual del derecho ambiental. Desde su visión, el derecho ambiental es mixto o híbrido por naturaleza (sus normas pueden ser de derecho público, derecho privado, e incluso normas de orden público); es portador, además, en general de los llamados ¨intereses difusos¨ o ¨derechos de incidencia colectiva¨, referidos al ¨bien colectivo¨ ambiente o algunos de sus componentes. Se identifica muchas veces, con intereses generales. Los derechos supraindividuales o de incidencia colectiva se categorizan en: a) Intereses difusos: entendiendo por tales los supraindividuales, de naturaleza indivisible, de los que sean titulares personas indeterminadas y ligadas por las mismas circunstancias de hecho. b) Intereses colectivos: entendiendo por tales los supraindividuales, de naturaleza indivisible de los que sea titular un grupo, categoría o clase de personas determinadas o fácilmente determinables ligadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base. c) Intereses individuales homogéneos: así entendidos los provenientes de origen común. Los intereses difusos no entran en la categoría de los intereses legítimos o en los derechos subjetivos, tampoco encajan en la categoría de intereses colectivos o corporativos. No son ni enteramente públicos, ni enteramente privados, sino que se encuentran compuestos de ambas manifestaciones. Son de todos y de ninguno, pues a todos compete su defensa y tutela, sin que pueda pretenderse el monopolio procesal para ella. Los intereses difusos pertenecen a la comunidad; y, en ella, a todos y a cada uno de sus miembros, sin que medie la existencia de un vínculo jurídico determinado, y por ello pueden ser reclamados por cualquier ciudadano, organización representativa o institución pública dedicada a su defensa, en interés de la colectividad. Se diferencian de los intereses estrictamente colectivos en que estos últimos son típicos intereses de grupos organizados, imputables por tanto a colectividades organizadas como un todo, sea mediante asociaciones, organizaciones

20

o grupos organizados, mientras que los intereses difusos no se encuentren unificados en una colectividad organizada, sino que se encuentran diseminados en una generalidad heterogénea e indeterminada de sujetos. Los intereses colectivos pueden ser reclamados por las organizaciones legalmente constituidas que tengan por objeto la defensa o protección de esos intereses y los propios grupos afectados, siendo que cuando exista concurrencia de grupos u organizaciones será el juzgador al que le corresponderá decidir a quién tendrá por legitimado, tomando en cuenta su representatividad. De igual modo, los intereses difusos difieren de los intereses individuales homogéneos en que estos últimos pertenecen a una comunidad de personas perfectamente individualizadas que pueden ser indeterminadas e indeterminables por su número, tal y como son los derechos de los consumidores y usuarios; por tanto, pueden ser reclamados por cualquier miembro del grupo. Pero se trata de derechos subjetivos, y por tanto divisibles dentro de la comunidad al ser víctima cada uno de un daño, por ello se puede afirmar que los intereses individuales homogéneos son accidentalmente colectivos, pues son personas determinables que alegan cuestiones comunes de hecho o de derecho. Se trata entonces de derechos individuales con origen común y por ello, tienen semejanza y homogeneidad. Su divisibilidad se manifiesta en la fase de liquidación y ejecución de la sentencia colectiva. Por su parte los intereses difusos y colectivos son indivisibles, pues se protege a todos y si se lesiona a una persona se lesiona a toda la comunidad30. 3. DERECHO HUMANO En virtud del carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos humanos se hace necesario e indispensable integrar los derechos humanos y las consideraciones relativas al medio ambiente, en la medida de que la degradación del entorno puede afectar negativamente el disfrute de muy diversos derechos humanos, entre ellos el derecho a la vida y la salud. Partimos de la existencia de un modelo constitucional de Estado democrático, social y ambiental de derecho, entendiendo éste como aquella forma de Estado que busca poner en práctica los principios de solidaridad social y económica en aras de alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible, entre ellos la conservación del patrimonio natural, el uso sostenible de los recursos 30

Cabrera Acevedo, Lucio. El amparo colectivo protector del derecho al ambiente y de otros Derechos Humanos. Ciudad de México, Editorial Porrúa, 2000. P 29.

21

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

naturales, y en especial, la distribución justa y equitativa de sus beneficios, tomando en consideración tanto a las generaciones presentes como a las futuras. Bajo el enfoque de Estado social y ambiental de derecho, éste se encuentra inhibido de interferir, de forma ilegítima, en el ámbito de protección de la totalidad de los derechos humanos y a la vez, se ve obligado a protegerlos y promoverlos mediante medidas de carácter positivo, también conocidas como prestacionales. De esta forma, el Estado no solo debe asegurar un mínimo adecuado de protección de los derechos fundamentales, sino que, además, tratándose de derechos ambientales, está obligado a salvaguardar un mínimo existencial socio-ambiental, el cual actúa como una especie de garantía del núcleo esencial de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. En virtud de lo anterior, el Estado socio-ambiental de derecho está obligado a cumplir una serie de obligaciones procedimentales y sustantivas inherentes al disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. Como obligaciones procedimentales es posible mencionar: los deberes de evaluar el impacto ambiental en los derechos humanos y hacer pública la información relativa al medio ambiente; facilitar la participación en la toma de decisiones ambientales, entre otras cosas protegiendo los derechos de expresión y de asociación; y dar acceso a reparaciones cuando se produzcan daños al medio ambiente, obligaciones que se fundamentan en los derechos civiles y políticos, pero que se han aclarado y ampliado en el contexto del medio ambiente sobre la base de todos los derechos humanos que están en peligro a causa del deterioro del medio ambiente. En relación a las obligaciones sustantivas, los Estados deben aprobar marcos jurídicos e institucionales que protejan contra los daños ambientales que interfieran en el disfrute de los derechos humanos, incluidos los daños ocasionados por actores privados. Existen, además, obligaciones especiales relacionadas con la protección de los miembros de grupos en situaciones vulnerables, como las mujeres, los niños y los pueblos indígenas. No cabe duda de que el Estado social y ambiental de derecho se postula como el modelo idóneo para alcanzar el fin superior de conservación y uso racio-

22

nal, sostenible, equitativo y solidario de la biodiversidad; asegurando, a la vez, la protección y tutela de otros derechos humanos. 4. OBJETO Y OBJETIVOS DEL DERECHO AMBIENTAL 4.1. Objeto del derecho ambiental De conformidad con Valls31, el derecho ambiental tiene como objeto condicionar la conducta humana respecto del disfrute, preservación y mejoramiento del ambiente, induciendo acciones y abstenciones a favor de su protección. González Ballar32 expone que es posible determinar el objeto del derecho ambiental a través de la teoría de la tridimensionalidad del derecho y la epistemología jurídica que divide el fenómeno de lo jurídico en una triple dimensión: fáctica, valorativa y normativa. La epistemología jurídica considera que el objeto de cualquier rama del derecho se desdobla en dos: el objeto material y el objeto formal. 4.1.1. Objeto material El objeto material en el derecho ambiental es la salud y el equilibrio ecológico, lo cual es hecho, pero a la vez valor. El fin (salud y equilibrio ecológico) o sea del objeto material, tiene un sentido social, pero a la vez técnico y científico y es evidente que es susceptible de tratamiento axiológico. Además, tanto la salud que se ve afectada por los procesos productivos y contaminantes y también el equilibrio ecológico, entran sin duda en la categoría de derechos subjetivos, vistos individualmente; o bajo el criterio de los derechos colectivos y de derecho humano. 4.1.2. Objeto formal En el objeto formal del derecho ambiental están las normas y en este aspecto adquiere importancia el hecho técnico y el hecho político que ayudan al proceso de interpretación de las mismas. 31 Ibídem. 32 Ibídem.

23

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

4.2. Objetivos del derecho ambiental Para Ojeda Mestre33 el derecho ambiental se articula en torno de un solo objetivo: La preservación del ambiente para satisfacer nuestras necesidades presentes y las de generaciones futuras. Sin embargo, tiene dos grandes finalidades simultáneas: erradicar la pobreza social y coadyuvar a la generación de riqueza económica. Según Prieur,34 actualmente el objetivo perseguido por el derecho ambiental no se basa únicamente en la salud y la seguridad, sino que se extiende de forma más amplia a la calidad de vida, teniendo en cuenta al hombre en su medio natural y las interrelaciones entre los diversos componentes del medio ambiente (aire, agua, sol, clima, biodiversidad, paisaje) y las diversas actividades humanas. Por ello, el derecho ambiental no constituye solamente un derecho que regula actividades de forma neutra, sino que se trata de un derecho comprometido con la lucha contra la contaminación y la pérdida de biodiversidad. Para este autor francés el derecho ambiental busca procurar un alto nivel de protección ambiental, mejorar el medio ambiente, aumentar la biodiversidad, proteger los recursos naturales bióticos y abióticos; y por supuesto, acabar, disminuir y aplacar la contaminación y la degradación ambiental. Para Real Ferrer35 el objetivo primordial es la sostenibilidad que, a la vez, es meta y camino36. Meta, porque de lo que se trata es de conseguir una sociedad capaz de perpetuarse indefinidamente en el tiempo. Camino, porque en la búsqueda de ese objetivo toda decisión, sea pública o privada, debería tenerla presente como guía de acción, como principio inspirador inexcusable. Visto desde determinada perspectiva, la sostenibilidad no es más que la materialización del instinto de supervivencia social: o somos capaces de alcanzarla o esta sociedad no perdurará, se extinguirá, ya que esa es precisamente la consecuencia de aquello que no es sostenible. Ahora bien, tomando 33 Ibídem. 34 Ibídem. 35 Ibídem. 36 En el primer punto del documento “El futuro de queremos” resultado de la Conferencia Río+20, se dice que “Nosotros, los Jefes de Estado y de Gobierno y los representantes de alto nivel, habiéndonos reunido en Río de Janeiro (Brasil) entre el 20 y el 22 de junio de 2012, con la plena participación de la sociedad civil, renovamos nuestro compromiso en pro del desarrollo sostenible y de la promoción de un futuro económico, social y ambientalmente sostenible para nuestro planeta y para las generaciones presentes y futuras.” Viene a decir que el “desarrollo sostenible” es el medio (camino) para conseguir ese “futuro económico, social y ambientalmente sostenible” que no es otra cosa que la sostenibilidad.

24

en cuenta los criterios anteriormente expuestos es posible clasificar los objetivos del derecho ambiental en estratégicos e intermedios. 4.2.1. Objetivo estratégico El objetivo estratégico del derecho ambiental es la conservación, protección y restablecimiento de la calidad ambiental e integridad de la biodiversidad, tal y como quedó plasmado en el principio 7 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo del año 1992, o sea la promoción de un mejor medio ambiente en beneficio de la humanidad y de los propios ecosistemas. En palabras de Prieur37, se trata de proteger más y contaminar menos; reducir la contaminación y aumentar la biodiversidad. Por tanto, su objeto gira alrededor de la protección de los bienes jurídicos vida, salud y equilibrio ecológico. 4.2.2. Objetivos intermedios Si bien su objetivo estratégico es garantizar el mantenimiento y aseguramiento del equilibrio ecológico, no puede dejarse de lado el fin superior de uso racional, sostenible, equitativo y solidario de los bienes y servicios ambientales, los cuales se constituyen en objetivos intermedios. De esta forma, la eficiencia económica y la equidad social entre las actuales y futuras generaciones son fines conjuntos, complementarios, inescindibles y primordiales del derecho ambiental en la búsqueda de garantizar la sostenibilidad. Así, el derecho ambiental posee un carácter finalista en la medida que pretende tutelar bienes jurídicos del más alto rango, básicos, esenciales e indispensables para el mantenimiento de la vida y de los procesos ecológicos esenciales sobre el planeta, a través de normas jurídicas que buscan ¨proteger más y contaminar menos¨, o sea, ¨aumentar la biodiversidad y disminuir la contaminación¨38, por medio de un uso racional de los recursos naturales con la finalidad de satisfacer las necesidades de las actuales y futuras generaciones.

37 Ibídem. 38 Prieur, Michel. Op. cit.

25

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

5. FUENTES NORMATIVAS DEL DERECHO AMBIENTAL El Diccionario Jurídico Guillermo Cabanellas de Torres define el concepto fuentes del derecho de la siguiente manera: ¨Principio, fundamento u origen de las normas jurídicas y, en especial, del Derecho positivo o vigente en determinado país y época. Por metáfora, sencilla y repetida, pero expresiva y técnica, de las fuentes naturales o manantiales de agua, se entiende que el Derecho brota de las costumbres, en primer término, y de la ley, en los países de Derecho escrito, en la actualidad todos los civilizados¨39. El autor Zeledón Zeledón40 nos recuerda que las fuentes del Derecho se desdoblan en dos tipos: formales y materiales41.

39 40 41

26

Cabanellas, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental, edición actualizada, corregida y aumentada, 2010. Internet: http://es.scribd.com/doc/27671641/Diccionario-Juridico-de-Guillermo-cabanellas-de-Torres Zeledón Zeledón, Ricardo. Las sendas equívocas del derecho agroambiental y el derecho agroalimentario, por un derecho ambiental y un derecho alimentario, inédito, San José, 2012. Las fuentes materiales del derecho ambiental parecen pasar desapercibidas frente a las formales, y por lo general, no se les da la importancia que realmente ostentan en cuanto a conformar e integrar el sistema de fuentes, en especial su papel integrador, delimitador e interpretador. Las fuentes materiales se encuentran constituidas por hechos y por valores que salpican e impregnan a las fuentes formales, en especial aquellas escritas, siendo a la vez la guía o norte para aquellas normas aún en estado de gestación. En cuanto a los hechos, tal y como lo expone Zeledón Zeledón, en una primera línea están aquellos integrantes de la realidad económica, social, cultural constitutivas de la sociología del ambiente, donde cabe destacar los grandes hechos o situaciones que ponen en peligro la vida, salud y equilibrio de los ecosistemas, tales como el cambio climático, debilitamiento de la capa de ozono, pérdida de biodiversidad, desertificación, deforestación, contaminación atmosférica, hídrica, suelos, etc. Por otra parte, están los hechos técnicos de especial relevancia a raíz de la multidisciplinariedad del derecho ambiental, donde destacan instrumentos técnicos y científicos como la evaluación de impacto ambiental, evaluación de riesgos, planes de manejo forestal, planes de gestión de residuos, planes de gestión hídrico, planes de recuperación de suelos contaminados, entre muchos otros. A la vez, es posible citar los hechos políticos donde destacan las políticas, planes, estrategias, programas y proyectos ambientales, tanto a nivel nacional como internacional, los cuales, a pesar de no alcanzar rango de normas jurídicas, se constituyen en verdades fuentes creadores del derecho ambiental. Por último, el carácter de derecho humano les da a los valores ambientales la condición de fuente material del derecho ambiental. La mayoría de ellos es posible extraerlos de las distintas declaraciones de principios ambientales de las Naciones Unidas (soft law) donde destacan la justicia, equidad, solidaridad, igualdad, interculturalidad, integralidad, responsabilidad, paz, participación, objetividad, entre otros.

Las primeras se encuentran constituidas por el conjunto normativo del sistema; mientras las materiales se dividen en: fuentes materiales de los hechos, subdivididas en los hechos puros y propios, donde se encuentra: a) La realidad ambiental en su más compleja relación con los fenómenos económicos, sociales, culturales, los hechos técnicos, y los hechos políticos; y b) Fuentes materiales de los valores, constituidas por los valores de la materia, su filosofía, su axiología, ocupando un papel muy importante los derechos humanos de donde se nutre el ambiental. En su conjunto, las fuentes formales y materiales, conforman el denominado orden público ambiental constituido por normas escritas, tales como: constitución, convenios, tratados y declaraciones internacionales, leyes, decretos, reglamentos, estatutos, circulares, directrices; y por no escritas, entre ellas la costumbre, usos, jurisprudencia y principios generales del derecho. Por medio del orden público ambiental los Estados buscan la satisfacción de los intereses del conjunto social (interés público socio ambiental) que además representan un orden inter e intra generacional propio de un modelo de desarrollo económico y social respetuoso y coherente con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como primer paso para la consolidación de un Estado Social y Ambiental de Derecho42. En relación a las fuentes normativas, se hace necesario desarrollar las de mayor rango jerárquico, o sea la Constitución, los tratados internacionales y las leyes, así como el papel que juegan las no escritas, tales como la costumbre y los principios generales del derecho. 5.1. Constitución En las últimas tres décadas, quince de los veinte países de la región promulgaron nuevas Constituciones Políticas, o bien llevaron a cabo reformas, que de diversas maneras han procurado incorporar las modernas preocupaciones socio ambientales latinoamericanas. Esto ha permitido, entre otras muchas novedades, que en estas nuevas Constituciones figuren un número importante de disposiciones que se refieren a la preocupación por la protección del medio ambiente y la promoción de un modelo de desarrollo sostenible. Para Cafferatta43, a este fenómeno, al cual denomina ¨constitucionalismo verde¨, no han sido ajenas las dos grandes Conferencias de las Naciones Unidas 42 Capella, Vicente. Ecología: de las razones a los derechos. Granada, Ecorama, 1994. P 13. 43 Ibídem.

27

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

sobre el Medio Ambiente de Estocolmo 1972 y Río de Janeiro 1992. Así ha ocurrido con las Constituciones de Panamá (1972), Cuba (1976), Perú 1979 (sustituida en 1993), Ecuador (1979 sustituida en 1998), Chile (1980), Honduras (1982), Haití (1982), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Nicaragua (1987), Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992) y Argentina (1994). Y, se agrega, Costa Rica (1994), Venezuela (1999), Uruguay (1996), México (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009). En cuanto al caso específico del Ecuador, Crespo44 expone que las reformas de 1983 introdujeron en la Constitución de 1978 el derecho a vivir en un ambiente sano. Más tarde y luego de la influencia marcada por la Cumbre de Río de 1992, aparecen normas ambientales más amplias en la Constitución de 1998. A su criterio, en la Constitución del 2008 se ensancha la normativa ambiental bajo el enfoque de un paradigma biocéntrico al reconocer derechos a la naturaleza, no sólo impulsado por el derecho internacional y el derecho ambiental comparado sino por una reafirmación de la cosmovisión de las culturas indígenas autóctonas que reconocen el derecho al buen vivir o sumak kawsay y consideran que el ser humano es parte de un sistema natural integral y circular denominado Pacha Mama. En su Preámbulo, la Constitución de la República del 2008 declara: ¨celebrando a la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra existencia…¨. Más adelante: ¨apelando a la sabiduría de todas las culturas que nos enriquecen como sociedad … y con un profundo compromiso con el presente y el futuro, decidimos construir: Una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza para alcanzar el buen vivir, el Sumak Kawsay. Una sociedad que respeta, en todas sus dimensiones, la dignidad de las personas y las colectividades…¨. Y, enuncia principio de aplicación del derecho en el Artículo 10, que: La naturaleza será sujeto de aquellos derechos que le reconozca la Constitución. En su artículo 12 prescribe que el derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida. Y, fundamentalmente, el artículo 14 reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir sumak kawsay. 44

28

Crespo, Ricardo. ¨Algunos casos de retrocesos en la legislación ambiental del Ecuador¨. El Principio de no regresión ambiental en Iberoamérica. Op. cit.

Además, declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados. En concordancia con la declaración contenida en su preámbulo, la Constitución del 2008 establece por primera vez en el orden jurídico universal los derechos de la naturaleza. En su artículo 71, dispone: ¨La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarán los principios establecidos en la Constitución, en lo que proceda. El Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema¨45. El artículo 72 establece: ¨La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas naturales o jurídicas de Indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración, y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas¨46. En relación a la protección del ambiente, el artículo 73 reza que el Estado aplicará medidas de precaución y restricción para las actividades que pue45 Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449: 20/10/2008. Artículo 71. 46 Ibídem. Artículo 72.

29

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

dan conducir a la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales. Se prohíbe la introducción de organismos y material orgánico e inorgánico que puedan alterar de manera definitiva el patrimonio genético nacional.

Las reglas de la responsabilidad por daño ambiental se encuentran contenidas en el artículo 397, el cual establece que tratándose de daños ambientales el Estado actuará de manera inmediata y subsidiaria para garantizar la salud y la restauración de los ecosistemas.

Mientras que el artículo 74 dispone que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir; y, que los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado. Por su parte, el artículo 395 dispone que la Constitución reconoce los siguientes principios ambientales: 1. El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. 2. Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional. 3. El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales. 4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza.

Además de la sanción correspondiente, el Estado repetirá contra el operador de la actividad que produjera el daño las obligaciones que conlleve la reparación integral, en las condiciones y con los procedimientos que la ley establezca. La responsabilidad también recaerá sobre las servidoras o servidores responsables de realizar el control ambiental.

Los principios ambientales de prevención y precaución encuentran respaldo constitucional en el artículo 396, que al efecto dispone que el Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. en caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas. la responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente, además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas. Cada uno de los actores de los procesos de producción, distribución, comercialización y uso de bienes o servicios asumirá la responsabilidad directa de prevenir cualquier impacto ambiental, de mitigar y reparar los daños que ha causado, y de mantener un sistema de control ambiental permanente. Las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales serán imprescriptibles.

30

Para garantizar el derecho individual y colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el Estado se compromete a: 1. Permitir a cualquier persona natural o jurídica, colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio. La carga de la prueba sobre la inexistencia de daño potencial o real recaerá sobre el gestor de la actividad o el demandado. 2. Establecer mecanismos efectivos de prevención y control de la contaminación ambiental, de recuperación de espacios naturales degradados y de manejo sustentable de los recursos naturales. 3. Regular la producción, importación, distribución, uso y disposición final de materiales tóxicos y peligrosos para las personas o el ambiente. 4. Asegurar la intangibilidad de las áreas naturales protegidas, de tal forma que se garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas de los ecosistemas. El manejo y administración de las áreas naturales protegidas estará a cargo del Estado. 5. Establecer un sistema nacional de prevención, gestión de riesgos y desastres naturales, basado en los principios de inmediatez, eficiencia, precaución, responsabilidad y solidaridad. El mecanismo de participación pública de consulta popular está regulado por el numeral 398 que dispone que toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente. El sujeto consultante será el Estado. La ley regulará la consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta. El Estado valorará la opinión de la comunidad según los 31

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

criterios establecidos en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Si, del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptado por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley. Además, la Constitución del 2008 contiene disposiciones específicas sobre biodiversidad (Artículos 400 a 403), patrimonio natural y ecosistemas (Artículos 404 a 407) y recursos naturales (Artículo 408 y siguientes). Todos estos temas serán analizados en el siguiente capítulo. Coincidimos con Cafferatta47 cuando afirma que la Constitución Ecuatoriana del 2008 se constituye sin lugar a dudas, en la Carta Magna de mayor número de normas de impronta ambiental, con una particularidad, otorga jerarquía constitucional tanto a los derechos de la naturaleza como al principio precautorio. 5.2. Instrumentos internacionales El derecho internacional ambiental busca un mejor medio ambiente en beneficio de la humanidad. Por medio de su implementación efectiva se pretende conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra, tal y como lo enuncia el Principio 7 de la Declaración de las Naciones Unidos sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro 1992. Según Prieur48 el derecho internacional ambiental tiene como norte procurar un alto nivel de protección ambiental, mejorar el medio ambiente, aumentar la biodiversidad, proteger los recursos naturales bióticos y abióticos, y por supuesto, acabar, disminuir y aplacar la contaminación y la degradación ambiental. El derecho internacional ambiental ha tenido como principales actores impulsores de su desarrollo a las Naciones Unidas por medio de la Comisión de Derecho Internacional, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura, Cafferatta, Néstor. ¨Instituciones de Derecho Ambiental Latinoamericano¨. Revista de Derecho Público (Buenos Aires), II (2009). 48 Ibídem. 47

32

Organización Meteorológica Mundial, Organización Internacional del Trabajo, Organización Mundial de la Salud, Organización de las Naciones Unidas para la educación, ciencia y cultura, así como organizaciones para-estatales como la Unión Mundial para la Conservación. Las principales fuentes del derecho internacional ambiental son los tratados de carácter universal, regional y bilateral, las declaraciones ambientales, la costumbre internacional y los principios generales del derecho internacional ambiental. Forman parte del derecho blando (soft law) todas aquellas resoluciones y declaraciones de principios emanadas de Conferencias y Organismos Internacionales, entre ellas: Declaración de Estocolmo 1972 sobre Medio Ambiente Humano, Carta de la Naturaleza de 1982, Declaración de Río 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible y la Declaración de Río+20 de 2012 ¨El futuro que queremos¨. Se trata de principios que se proponen en abstracto para orientar la conducta de los Estados. La doctrina los ha calificado como normas programáticas, las cuales disponen cómo los Estados deberían actuar, careciendo de obligatoriedad, limitándose a trazar un plan de acción futuro para el posterior desarrollo normativo del sector ambiente. El derecho blando no necesita del trámite normal que siguen los tratados internacionales para ser incorporados a los distintos ordenamientos jurídicos y su función se circunscribe a interpretar, integrar y delimitar el ordenamiento interno de los Estados. Por su parte, el derecho duro (hard law) es el derecho de los tratados, sean estos bilaterales, regionales o globales. El derecho duro posee carácter vinculante y mecanismos de cumplimiento y de sanción internacional por incumplimiento. Forman parte del derecho duro todos aquellos acuerdos, convenios y tratados internacionales ambientales (bilaterales, regionales y multilaterales) vinculantes y obligatorios para los Estados suscriptores, entre ellos destacan: Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas de los países de América (Convención de Washington), Convención

33

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convenio Ramsar), Convenio Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Convenio UNESCO) , Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (Convenio CITES), Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Mar, Convención de Diversidad Biológica, Convenio Marco de Cambio Climático, Convenio para la protección de la capa de ozono, Convenio Contaminantes Orgánicos Persistentes, Convenio sobre Consentimiento previo Sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional; Convenio de Minamata sobre el Mercurio. 5.3. Leyes y normas secundarias Las normas que hoy catalogamos de ambientales han sufrido un proceso evolutivo a lo largo del tiempo. En un principio las normas ambientales eran eminentemente de orden sanitario y tenían como finalidad evitar o minimizar los riesgos para la salud de los problemas ambientales. En una segunda etapa evolutiva surgen las normas ambientales sectoriales, es decir aquellas que pretendían proteger los recursos ambientales, pero de forma aislada. En esta categoría es posible mencionar las leyes forestales, leyes de vida silvestre, leyes de aguas, etc. Por último, aparecen las denominadas normas con enfoque ecosistémico49, que son aquellas que conectan todos los factores que conforman el ambiente de una forma holística, teniendo en consideración que la afectación de tan solo uno de los elementos del ambiente afecta necesariamente el equilibrio de los ecosistemas. También es posible clasificar las normas ambientales de acuerdo a su contenido. Por una parte, existen las normas de organización que regulan la administración ambiental, sus competencias y funciones. 49

34

De acuerdo con los Principios de Malawi el enfoque de ecosistemas es una estrategia para la gestión adaptativa e integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos, basada en la aplicación de metodologías científicas adecuadas, en la que se brinda especial atención a los niveles de la organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre los organismos y su medio ambiente, y por medio de la cual se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo, al tiempo que se reconoce que los seres humanos con su diversidad cultural, constituyen un componente integral de muchos ecosistemas y son esenciales para la aplicación de este enfoque.

También están las normas que regulan técnicas jurídicas de protección ambiental tales como la Evaluación de Impacto ambiental, control integral de la contaminación industrial, planes, instrumentos económicos y de mercado (ecoetiqueta, ecoauditoría, tasas, impuestos y permisos transferibles), áreas silvestres protegidas, responsabilidad ambiental, estándares ambientales, etc. Por otra parte, hay normas que regulan el ámbito de intervención, medios y elementos del ambiente, entre ellas normas que regulan de manera sectorial el aire, agua, suelo, costas, espacios sometidos a regímenes especiales de protección, fauna y flora, biodiversidad, entre otros. De especial importancia son las normas generales ambientales o normas líder o sombrilla. Por último, no deben dejar de mencionarse las normas que de manera indirecta regulan cuestiones ambientales. En el Ecuador, Crespo50 expone que, en materia legal, los esfuerzos para regular las actividades humanas considerando los límites de los ecosistemas se iniciaron en los años cincuenta del siglo pasado con los primeros decretos conservacionistas para las islas Galápagos. En 1976 se expide la Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental; en 1981 entra en vigencia la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre; y, en 1998 se promulga la Ley para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galápagos51. En 1999 se promulga la Ley de Gestión Ambiental que introduce en el sistema legal del Ecuador los principios de la Declaración de Río de 1992, institucionaliza al Ministerio del Ambiente como autoridad ambiental nacional rectora del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, establece como requisito previo a la iniciación de cualquier actividad de riesgo la evaluación de impacto ambiental y señala algunas políticas ambientales y reglas de procedimiento. 5.4. Fuentes no escritas Es importante destacar que las fuentes materiales y las formales no escritas, tales como los principios generales del derecho y la costumbre, poseen una función informadora en la medida en que inspiran al legislador, sirviendo como base al ordenamiento jurídico; a la vez cumplen una función norma50 51

Ibídem. Conforme se anota en el capítulo II, esta ley fue derogada en 2015.

35

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

tiva, porque actúan como fuente supletoria en caso de ausencia de la ley; y además poseen una función interpretadora y delimitadora al operar como criterio orientador del juez o del intérprete a la hora de aplicar la norma a un caso concreto. De esta forma las fuentes formales no escritas del ordenamiento jurídico ostentan funciones de interpretación, delimitación e integración de las fuentes escritas.

CAPÍTULO II ELEMENTOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL Hugo Echeverría V. INTRODUCCIÓN En Ecuador, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación fue reconocido mediante reforma constitucional, en el año de 1983. Desde entonces, las reformas y codificaciones constitucionales han estructurado un marco normativo orientado a la tutela del ambiente. Este proceso, que se denomina constitucionalismo ambiental ecuatoriano, se caracteriza por el reconocimiento de derechos y deberes ambientales. 1. CONSTITUCIONALISMO AMBIENTAL ECUATORIANO 1983 – 2008 1.1. El ambiente y el Derecho Conforme se anotó en el primer capítulo, la problemática ambiental tiene importantes referencias históricas, pero se institucionalizó recientemente, a través de conferencias internacionales promovidas por la Organización de las Naciones Unidas, entre las que destaca la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972, a la que Jorge Bustamante Alsina caracteriza como el ¨punto de partida de la conciencia mundial para la protección y el mejoramiento del medio ambiente…¨52. 1.2. Constitucionalismo ambiental La Declaración adoptada por la Conferencia de Estocolmo de 1972 estableció las bases del derecho ambiental. Al respecto, Fernando Simón Yarza señala: ¨A partir de la Declaración de Estocolmo de 1972, los textos constitucionales han sido casi unánimes en el establecimiento de imperativos de protección medioambiental. Puede decirse, por lo tanto, que existe hoy en día un consenso global sobre la conveniencia de dotar de cierta protección constitucional al entorno, consenso que se plasmaba, a comienzos del tercer milenio, en la presencia del medio ambiente en la norma suprema de más de cien países¨53. 52 53

36

Bustamante, Jorge. Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994. P. 25. Simón, Fernando. Medio Ambiente y derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios

37

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

1.3. Constitucionalismo ambiental latinoamericano En el ámbito regional, entre las décadas de 1970 y 1980, algunas instituciones del derecho ambiental fueron incorporándose a las constituciones políticas de los países latinoamericanos54. En efecto, en aquella época y en las décadas subsiguientes, los países de la región revisaron sus ordenamientos jurídicos para incluir normas relativas a la protección ambiental. Raúl Brañes denominó este proceso como constitucionalismo ambiental latinoamericano y lo planteó como un ¨hecho trascendental, que ha sido fecundo en consecuencias prácticas en los países donde se ha extendido a este derecho la aplicación de las acciones constitucionales establecidas para la protección de todos los derechos fundamentales¨55.

Desde 1983, la Constitución ecuatoriana ha sido reformada y codificada en algunas ocasiones. En este proceso fueron incorporados a la norma suprema derechos, deberes y garantías ambientales. Desde el año 2008, el Ecuador cuenta con una nueva Constitución que refleja la evolución del constitucionalismo ambiental ecuatoriano. Este proceso se sintetiza a continuación. 1.4.1. Reformas a la Constitución Política de la República del Ecuador (1983) En Ecuador, el constitucionalismo ambiental encuentra su punto de partida formal en la reforma constitucional de 1983, que reconoció -por vez primera en la historia constitucional nacional- derechos propiamente ambientales57. El texto reformado del artículo 19 numeral 2 decía:

Raúl Brañes estructura el constitucionalismo ambiental latinoamericano a partir de ¨cambios constitucionales principales¨, entre los que destacan -por su relevancia para efectos del Manual- los siguientes:

¨ Sin perjuicio de otros derechos necesarios para el pleno desenvolvimiento moral y material que se deriva de la naturaleza de la persona, el Estado garantiza: 2. El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La Ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente ¨58.

a) El reconocimiento de deberes ambientales; b) El reconocimiento de derechos ambientales; y, c) El establecimiento de garantías para el ejercicio de los derechos ambientales. Conforme se anota a continuación, este esquema se observa muy claramente en la evolución del constitucionalismo ambiental ecuatoriano. 1.4. Constitucionalismo ambiental ecuatoriano56

Políticos y Constitucionales, 2012. P. 35. Cafferatta, Néstor. ¨Los principios y reglas del derecho ambiental¨. Quinto Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales. Panamá, PNUMA, 2010. Internet. http://www.pnuma.org/deramb/novedades.php. Conforme quedó anotado en el primer capítulo, este autor denomina este período como constitucionalismo verde. 55 Brañes, Raúl. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina y la legitimación procesal en los litigios civiles de naturaleza ambiental en los países de la región¨. Justicia Ambiental: Las acciones judiciales para la defensa del medio ambiente. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001. P. 325. 56 Ver. Echeverría, Hugo y Sofía Suárez. Tutela judicial efectiva en materia ambiental: el caso ecuatoriano. Quito, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, 2013. Este capítulo amplía y actualiza el capítulo II de aquella. 54

38

Esta norma refleja con claridad el ámbito constitucional del derecho ambiental ecuatoriano que, desde su origen, ha planteado una triple dimensión de derechos, deberes y garantías59. 1.4.2. Constitución Política de la República del Ecuador (1996) En el año de 1996 entró en vigencia una codificación de la Constitución Política, que también incluyó importantes aspectos ambientales60. Al tiempo de 57 58 59 60

La Constitución de 1979 garantizaba el derecho a un nivel de vida ¨que asegure la salud¨. La perspectiva tutelar de la norma suprema reflejaba el interés sanitarista entonces prevalente. Reformas a la Constitución Política de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 569: 01/09/1983. Artículo 19 numeral 2. La norma incluso se refiere a un cuarto elemento, que es la restricción al ejercicio de otros derechos constitucionales, que no será tratado en este manual. Constitución Política de la República del Ecuador codificada. Registro Oficial No. 969: 18/06/1996. Cabe anotar que las normas codificadas correspondieron a las reformas constitucionales publicadas en el Registro Oficial No. 863: 16/01/1996.

39

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

ratificar el derecho de las personas a vivir en un ambiente libre de contaminación61, la codificación extendió el régimen de derechos constitucionales a toda la población. En este contexto, el texto del primer inciso del artículo 44 numeral 2 decía:

ambiental de interés público y el establecimiento de un sistema nacional de áreas protegidas.

¨ El Estado protege el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable…¨62.

La Constitución Política de la República del Ecuador de 199866 sistematizó las reformas de 1983 y 1996, en función de los principios contenidos en la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.

A través de esta reforma constitucional, se reconoció la naturaleza jurídica supraindividual de los derechos ambientales, que albergan intereses de grupo, incluyendo aquellos colectivos y difusos.

En tal virtud, mantuvo la declaratoria de interés público ambiental67; ratificó el carácter supraindividual de los derechos ambientales, a los que categorizó como derechos civiles68 pero también colectivos69; incorporó expresamente el deber estatal de protección del patrimonio natural70; y, ratificó los fundamentos de la tutela judicial efectiva en materia ambiental71 en términos análogos a los del texto de 1996.

El texto constitucional también extendió el ámbito de garantía constitucional al ambiente ecológicamente equilibrado. Se trata de un cambio cualitativo que, según Patricio Hernández, significó una revisión del enfoque netamente antropocentrista de la reforma constitucional de 1983, para ampliar el alcance de la tutela estatal ambiental: ¨…que no [podía] restringirse a la protección del ambiente en función del medio inmediato del ser humano, sino en función del objeto de protección que señala la ciencia de la ecología, esto es, el equilibrio ecológico¨63.

La Constitución también reconoció derechos y garantías a los pueblos indígenas y afro- ecuatorianos, entre los que destacan derechos de contenido ambiental72. La Constitución de 1998 también promovió la aplicación, en nuestra materia, de garantías jurisdiccionales, como la acción de amparo entonces vigente. 1.4.4. Constitución de la República del Ecuador (2008)

La codificación de 1996 fue, además, fundamental para fines de tutela judicial efectiva, al establecer un mandato legislativo para tipificar delitos ambientales64, lo cual ocurrió en el año 2000, mediante reforma al Código Penal entonces vigente.

La Constitución de la República del Ecuador73 vigente desde el año 2008, mantiene el esquema de derechos, deberes y garantías ambientales, al que suma una sistematización de las reglas ambientales aplicables a la conservación de la biodiversidad y la gestión ambiental.

La doctrina también anota que el texto constitucional de 1996 también reflejó los avances del derecho internacional ambiental65, incluyendo en el texto constitucional los derechos de participación ciudadana ambiental (acceso a la información, consulta pública y acceso a la justicia), la declaratoria

La norma suprema aporta, adicionalmente, una sistematización de los principios de derecho ambiental74, incorpora reglas de carácter procesal

61 62 63 64 65

40

1.4.3. Constitución Política de la República del Ecuador (1998)

Ibídem. Artículo 22 numeral 2. Ibídem. Artículo 44. Hernández, Patricio. ¨Legislación Ambiental¨. Derecho Ambiental. Texto para la Cátedra. Quito, Corporación Latinoamericana de Desarrollo y Corporación de Gestión y Derecho Ambiental, 2005. P. 154. Constitución Política de la República del Ecuador codificada. Artículo 46. Albán, María Amparo. ¨El tema ambiental en el nuevo derecho constitucional ecuatoriano¨. La Constitución ciudadana: doce visiones sobre un documento revolucionario. Quito,Taurus, 2009. P. 153.

66 67 68 69 70 71 72 73 74

Constitución Política de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 1: 11/08/1998. Ibídem. Artículo 86. Ibídem. Artículo 23 numeral 6. Ibídem. Artículo 86. Con mayor exactitud, la doctrina conceptualiza los derechos ambientales como derechos difusos. Ibídem. Artículo 3 numeral 3. Ibídem. Artículos 87 y 91. Ibídem. Artículo 84. Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449: 20/10/2008. Ibídem. Artículo 395. Cabe anotar que la norma constitucional sistematiza otros princip-

41

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

ambiental75; y, lo más novedoso, reconoce y garantiza derechos a la naturaleza, en calidad de sujeto jurídico76. La Constitución del 2008 dispone que el ejercicio de los derechos constitucionales se rige, entre otros, por los principios de no regresión, de interpretación más favorable a la efectiva vigencia y de igualdad jerárquica de los derechos constitucionales77. La Constitución del 2008 también prevé la acción de protección como garantía jurisdiccional frente a la vulneración de los derechos constitucionales. Todos estos aspectos se analizan en detalle, más adelante. Antes, es necesario referirnos al ambiente como un bien jurídico protegido. 2. EL AMBIENTE COMO BIEN JURÍDICO PROTEGIDO EN LA CONSTITUCIÓN

y ante cualquier Juez, Tribunal o autoridad, según el claro mandato del Art. 18 de la Carta Política. Entre los derechos garantizados por la Carta Política en el Art. 23 de la Constitución, por ser aplicables al caso constan: el derecho a la vida, la integridad personal, el derecho a vivir en un ambiente sano, a una calidad de vida que asegure la salud; a no dudarlo estos derechos tienen una profunda significación para garantizar el futuro de la especie humana¨78. Posteriormente, en un caso relativo a la intervención de un ecosistema de humedal denominado Ciénega de Los Mates, como parte de la rehabilitación de un sistema de canales de riego, la Primera Sala del Tribunal Constitucional precisó el alcance del derecho y deberes ambientales, incluyendo una referencia al equilibrio ecológico y a las obligaciones y facultades estatales aplicables a la materia:

El constitucionalismo ambiental ecuatoriano refleja los ¨cambios constitucionales principales¨ identificados por la doctrina en cuanto a derechos, deberes y garantías ambientales. En conjunto, éstos fundamentan la noción ambiental de bien jurídico protegido que, a su vez, se asocia a la función tuitiva del Estado en este ámbito.

¨Que, de conformidad con lo que establece el artículo 23 numeral 6 de la Constitución Política del Estado las personas que vivimos en el Ecuador tenemos el derecho constitucional de vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación.

2.1. El ambiente como bien jurídico: perspectiva constitucional

Para la consecución del bien común el Estado tiene la obligación de coordinar las acciones de sus órganos entre sí. Para tal fin, El Estado tiene las facultades de regulación, de coordinación y tutela de estos derechos a través de las actividades de control y de las actividades tutelares¨79.

En un caso relativo a la afectación derivada de la construcción de pantanos secos artificiales, sin que el proyecto cuente con autorización ambiental, la Tercera Sala del Tribunal Constitucional resolvió: ¨El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos que garantiza la Constitución, sin discriminación alguna. Esos derechos y garantías, tanto los que constan en la Constitución como en instrumentos internacionales vigentes, deben ser directa e inmediatamente aplicables por

75 76

77

42

ios, como el de prevención, precaución y participación ciudadana ambiental en los artículos 396, 397 y 398. Este tema será analizado en el tercer capítulo. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 10: La Constitución reconoce los siguientes derechos a la naturaleza: el derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos; y, el derecho a la restauración (artículos 71 y 72). Ibídem. Artículo 11 numerales 4, 5 y 6.

En otro caso, sobre los efectos ambientales derivados de la construcción de una represa, la Tercera Sala de la Corte Constitucional para el período de transición, especificando la perspectiva en cuanto a la conservación de la biodiversidad, resolvió: ¨La ejecución del PMB, supondrá fatalmente la afectación de varios derechos y garantías constitucionales de los actores y de la población asentada en la zona de influencia … razón por la cual es obligación de esta magistratura adoptar todas las medidas 78 79

Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0222-2004-RA. Registro Oficial No. 364: 25/06/2004. Tribunal Constitucional. Primera Sala. Resolución No. 0802-05-RA. Registro Oficial Suplemento No. 360: 20/09/2006.

43

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

posibles a fin de evitar o remediar en todo lo posible la vulneración de derechos constitucionales y la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, así lo determina el numeral 1) del Art. 86 de la Constitución de 1998, al considerarlo inclusive como de interés público¨80. Más recientemente y bajo la óptica de la Constitución vigente, la Primera Sala de la Corte Constitucional para el período de transición enfatizó el papel protagónico del Estado en la promoción de la vigencia efectiva de los derechos ambientales y derechos de la naturaleza: ¨El principio de integralidad o completitud [sic] nos dicta que para ejercer una verdadera justicia cual es el objetivo de esta Corte, es necesario mirar a todos los elementos del caso y a las partes involucradas, siendo una de ellas la Naturaleza, los individuos afectados directa e indirectamente… Es decir, el respeto y protección de los derechos de la Naturaleza y los derechos humanos de salud y de gozar de un ambiente sano; aspectos de fondo que involucran a la sociedad entera en el presente caso…¨81. Este breve repaso refleja la emergencia del ambiente como un nuevo bien jurídico protegido. En este marco, es necesario enfatizar que en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente -en tanto bien jurídico protegido- cuenta con base normativa constitucional, desde 1983. Esto es importante ya que conforme dicta la doctrina, un concepto de bien jurídico solo puede derivar de la ley fundamental, que es la base del actual Estado de Derecho.

En el caso ecuatoriano, en el que además se reconocen derechos a la naturaleza, corresponde evaluar el tema desde una doble perspectiva de derechos ambientales y derechos de la naturaleza. Conforme manda la Constitución, esta perspectiva, necesariamente, deberá fundarse en la interdependencia de los derechos constitucionales, a fin de garantizar su efectiva vigencia. De allí que el Código Orgánico Integral Penal haya intitulado el capítulo correspondiente a nuestra materia como ¨delitos contra el ambiente y la naturaleza o Pacha Mama¨83. 3. LOS DERECHOS AMBIENTALES EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 3.1. Derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado El derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado está reconocido y garantizado en la Constitución de la República del Ecuador. La norma suprema lo reconoce en el capítulo relativo a los derechos de libertad y, también, en el capítulo relativo a los derechos al buen vivir. El artículo 66 numeral 27 de la Constitución señala: ¨Se reconoce y garantiza a las personas: 27. El derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado, libre de contaminación y en armonía con la naturaleza¨. Por su parte, el artículo 14 de la Constitución señala:

2.2. El ambiente como bien jurídico: perspectiva constitucional

¨Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay¨.

Situando el análisis del bien jurídico protegido en materia penal, Gustavo Cassola señala: ¨La idea central es que el medio ambiente es un bien jurídico autónomo respecto de los bienes jurídicos individuales y que el Derecho Penal debe protegerlo sancionando las conductas de agresión graves contra él¨82. 80 81 82

44

Corte Constitucional para el período de transición. Tercera Sala. Resolución No. 12122007-RA. Registro Oficial No. 91. Edición Especial: 07/01/2009. Corte Constitucional para el período de transición. Primera Sala. Resolución No. 0567-08RA. Registro Oficial Edición Especial No. 23: 08/12/2009. Cassola, Gustavo. Medio ambiente y derecho penal. Un acercamiento. Montevideo, B de F, 2005. P. 15.

Estas normas reflejan dos aspectos importantes relativos al ámbito y objeto de este derecho constitucional, que se analizan a continuación. 3.1.1. Ámbito de los derechos ambientales: intereses individuales y supraindividuales (colectivos y difusos) La Constitución reconoce la dimensión individual y supraindividual de los derechos ambientales, con lo cual se enfatiza el carácter solidario de los dere83

Código Orgánico Integral Penal. Registro Oficial Suplemento No. 180: 10/02/2014.

45

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

chos ambientales, esto es, que albergan intereses individuales, pero también intereses colectivos y difusos. Así, en un caso relativo a los efectos causados al ambiente por emisiones de una refinería, la Tercera Sala del Tribunal Constitucional estableció: ¨Estos preceptos [refiriéndose al derecho a vivir en un ambiente sano y deber de protección ambiental] nos dan la medida de la trascendental importancia que han cobrado los derechos ambientales en la Carta Política, concebidos como derechos colectivos y difusos y sobre los cuales existe legitimación genérica, esto es que cualquier persona natural o jurídica o grupo humano podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente …¨84. Conforme quedó anotado en el primer capítulo, la doctrina, distingue los derechos individuales de los derechos colectivos en tanto éstos pertenecen a un grupo y no solamente a un individuo. Por su parte, los derechos colectivos se diferencian de los derechos difusos en cuanto éstos pertenecen a una comunidad indeterminada en cuanto a sus miembros y ligada por aspectos circunstanciales o de hecho (p.ej. vivir en el mismo vecindario); mientras que los derechos colectivos pertenecen a una colectividad determinada en cuanto a sus miembros y ligada por una relación jurídica previa (p.ej. miembros de un sindicato)85. 3.1.2. Objeto de los derechos ambientales: calidad ambiental y equilibrio ecológico El objeto de los derechos ambientales está enmarcado por la calidad ambiental y el equilibrio ecológico, lo cual es coherente con la aproximación doctrinaria del Derecho Ambiental, en tanto disciplina jurídica, dentro de la cual se examinan aspectos relativos a la gestión ambiental y la conservación de la diversidad biológica incluyendo, por ejemplo, la prevención y el control de la contaminación ambiental, la gestión de los ecosistemas protegidos o la protección de la vida silvestre86. 84 85 86

46

Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0325-2003-RA. Registro Oficial No. 195: 22/10/2003. Gidi, Antonio. Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Ciudad de México, UNAM, 2004. P. 53 y siguientes. Ver. Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Vol. I. Madrid, Trivium, 1991. P. 80 y siguientes.

En este contexto, la Constitución señala algunos elementos del objeto del derecho al ambiente como, por ejemplo, el establecimiento de mecanismos de prevención y control de la contaminación ambiental87; la regulación de la gestión integral de materiales peligrosos88; o, el establecimiento de un sistema nacional de áreas protegidas ¨para garantizar la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas¨89. 3.2. Derecho de participación ciudadana ambiental En consonancia con el Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, la Constitución también reconoce y garantiza el derecho de participación ciudadana, denominado también como derecho procedimental90, en sus tres manifestaciones: acceso a la información, consulta pública y acceso a la justicia. 3.2.1. Acceso a la información y consulta pública El acceso a la información y la consulta están establecidos en el artículo 398 de la Constitución en los siguientes términos: ¨Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente…¨91. Cabe anotar que el artículo 57 numeral 7 reconoce el derecho colectivo de comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas a la consulta previa, libre e informada sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras. 3.2.2. Acceso a la justicia Por su parte, el artículo 397 numeral 1 de la Constitución establece el acceso a la justicia con fines de tutela ambiental en los siguientes términos: ¨…Para garantizar el derecho individual y colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el Estado se compromete a: 1. Permitir a cualquier persona natural o jurídi87 88 89 90 91

Constitución de la República del Ecuador. Artículo 397 numeral 2. Ibídem. Artículo 397 numeral 3. Ibídem. Artículo 405. Simón, Fernando. Op. cit. P. 29. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 398.

47

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

ca, colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental…¨92.

En este marco, el deber estatal se configura como un ¨mandato de protección jurídico-objetiva¨96 que se refleja en las normas constitucionales relativas a la conservación de la biodiversidad, la tutela del ambiente; y la protección propiamente dicha del patrimonio natural.

Si bien la norma constitucional conceptualiza a la participación ciudadana ambiental en términos deberes o compromisos estatales, es importante anotar que la Ley de Gestión Ambiental la conceptualiza como un derecho93. Se trata de dos perspectivas complementarias que guardan coherencia con el principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

Por su parte, el deber ciudadano se refiere a la conservación del entorno, entendida ésta como el ¨mantenimiento del estado de la naturaleza¨97. En este marco, el deber ciudadano se configura como una derivación del reconocimiento de los derechos ambientales que se refleja en el establecimiento de regímenes de responsabilidad jurídica ambiental, incluyendo el aplicable al delito ambiental98.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional, ha enmarcado estos derechos en el contexto más amplio del derecho constitucional de petición. Así, en un caso relativo a la instalación inconsulta y no evaluada de un relleno sanitario, la Segunda Sala del Tribunal Constitucional dispuso:

Estos deberes constitucionales se analizan a continuación.

¨El mantenimiento del lugar de depósito de basura sin el cumplimiento de la correspondiente normativa sanitaria y la falta de atención al pedido efectuado al amparo del derecho de petición constitucionalmente reconocido constituyen acto ilegítimo por parte de la Municipalidad del Cantón Cayambe, pues de los documentos que obran del proceso se desprende que la licencia ambiental para construcción, operación y funcionamiento del relleno sanitario del cantón Cayambe no ha sido otorgada, tampoco se ha considerado los informes técnicos realizados por las instancias encargadas de la preservación del medio ambiente¨94.

4.1. Deber estatal de protección El artículo 3 numeral 7 de la Constitución señala: ¨Son deberes primordiales del Estado: 7. Proteger el patrimonio natural y cultural del país¨. Esta norma es la que con mayor claridad refleja el deber estatal de protección ambiental, que es caracterizado como un ¨deber primordial¨. Por cuanto la norma se refiere al patrimonio natural, es necesario concordarla con el artículo 404 de la norma suprema que conceptualiza al patrimonio natural en los siguientes términos: ¨El patrimonio natural del Ecuador único e invaluable comprende, entre otras, las formaciones físicas, biológicas y geológicas cuyo valor desde el punto de vista ambiental, científico, cultural o paisajístico exige su protección, conservación, recuperación y promoción…¨99.

4. LOS DEBERES AMBIENTALES EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR La Constitución ecuatoriana establece deberes de contenido ambiental cuyos destinatarios son el Estado y los ciudadanos. El deber estatal se refiere a la protección ambiental, entendida ésta como ¨la acción de los poderes públicos frente a todo aquello que suponga una amenaza a la integridad o conservación de la naturaleza¨95. 92 Ibídem. Artículo 397.1. 93 Ley de Gestión Ambiental. Artículo 28. 94 Tribunal Constitucional. Segunda Sala. Caso No. 157-2003-RA. Registro Oficial No. 315: 16/04/2004. 95 Betancor, Andrés. Instituciones de Derecho Ambiental. Madrid, La Ley, 2001. P. 128.

48

En el ámbito constitucional ambiental, el deber estatal de protección no sólo abarca el patrimonio natural, sino también el compromiso de ¨asegurar la intangibilidad de las áreas naturales protegidas, de tal forma que se garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones 96 97 98 99

Simón, Fernando. Op. cit. P. 36-37. Betancor, Andrés. Op. cit. P. 128. Canosa, Raúl. Constitución y medio ambiente. Madrid, Dykinson, 2000. P. 201 y siguientes. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 404.

49

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

ecológicas de los ecosistemas¨100. Adicionalmente, el deber estatal de protección es examinado dentro un contexto que engloba ¨la tutela estatal sobre el ambiente¨ y otros deberes estatales relativos a la gestión de ecosistemas frágiles, el suelo, el agua; y, el cambio climático101.

del 2008 establece un capítulo inherente a los “derechos de la naturaleza” que el Estado está obligado a promover y garantizar; responsabilidad que, en el caso de las Islas, no sólo involucra el ámbito nacional, sino también el internacional.

Finalmente, es importante anotar que el deber de protección está siendo examinado dentro un contexto que abarca los derechos constitucionales de la naturaleza. Así lo ha planteado la Corte Constitucional para el período de transición:

Recordemos que las Islas Galápagos han sido reconocidas por la UNESCO en el año 1979 (sic), como Patrimonio Natural de la Humanidad con todas las connotaciones que ello implica; de ahí la doble responsabilidad del Estado de proteger la integridad y biodiversidad de su ecosistema ¨103.

¨Por tal razón, no podemos dejar de lado el contenido de la protección de derechos propios de la Naturaleza, constantes en los artículos 71 y 72 de la Ley Suprema del Estado establecen que la Naturaleza tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos, así como a la restauración cuando se afecten sus sistemas naturales. Más aun cuando conforme la misma Carta fundamental previsto en los artículos 3 y 277, se consagra como deber del Estado el proteger al patrimonio natural y garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la Naturaleza¨102. Más recientemente, la Corte Constitucional ratificó la relación existente entre el deber de protección ambiental y los derechos de la naturaleza, al señalar: ¨ Por las consideraciones anteriormente señaladas, es evidente que existe un precedente constitucional, de carácter derivado que debe mantenerse, no sólo porque en el caso N.º 0025-2001TC, el entonces Tribunal Constitucional resolvió desechar la demanda de inconstitucionalidad parcial presentada respecto de la Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la provincia de Galápagos, sino y especialmente, porque a la fecha no ha variado el pensamiento jurídico de esta Corte respecto de lo resuelto por el entonces Tribunal Constitucional [...]

100 101 102

50

4.2. Deber ciudadano de conservación El artículo 83 numeral 13 de la Constitución señala: ¨Son deberes primordiales y responsabilidades de las ecuatorianas y ecuatorianos, sin perjuicio de otros previstos en la Constitución y la ley: 13. Conservar el patrimonio cultural y natural del país¨104. Esta norma es la que con mayor claridad refleja el deber ciudadano de conservar el ambiente, que es también caracterizado como una ¨responsabilidad¨. Conforme establece el artículo 83 ibídem, el deber ciudadano también abarca el respeto de los derechos de la naturaleza, la preservación ambiental y el uso sustentable de los recursos naturales105. La doctrina ha entendido que el deber ciudadano de conservación ¨acompaña¨ al reconocimiento de los derechos ambientales y los ¨refuerza¨106. Según la doctrina, esta perspectiva es importante en el ámbito del derecho penal ambiental porque el deber ciudadano opera como una ¨verdadera cobertura constitucional de la regulación infra constitucional de obligaciones concretas para los particulares o la sanción, administrativa o penal, prevista por su incumplimiento¨107.

Tal posición que la Corte está obligada a mantener, cobra mayor relevancia si consideramos que la Constitución de la República

103

Ibídem. Artículo 397 numeral 4. Ibídem. Artículos 399, 406, 409, 411 y 414. Corte Constitucional para el período de transición. Primera Sala. Resolución No. 0567-08RA. Registro Oficial Edición Especial No. 23: 08/12/2009.

104 105 106 107

Corte Constitucional para el período de transición. Sentencia No. 017-12-SIN. Registro Oficial Suplemento No. 743: 11/07/2012. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 83 numeral 13. Ibídem. Artículo 83 numeral 6. Canosa, Raúl. Op. cit. P. 201-203. Ibídem. P. 202.

51

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

5. PRINCIPIOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

5.1.2. Oportunidad de las medidas adoptadas

Un aporte del texto constitucional del año 2008 es la sistematización de los principios de derecho ambiental, entre los que destacan la prevención, la precaución, la participación ciudadana ambiental y el principio In dubio pro natura. Estos principios se analizan a continuación.

La oportunidad es esencial para la prevención del daño ambiental. De allí que, en el caso arriba anotado sobre una procesadora de asfalto ubicada en zona ecológica, el Tribunal Constitucional haya considerado la suspensión inmediata de actividades como una medida oportuna para prevenir un daño ambiental.

5.1. Principio de prevención Conforme se anotó en el primer capítulo, la prevención es la piedra angular del derecho ambiental. El principio de prevención se sustenta en la evitación de un daño ambiental. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional: ¨…si la lógica del derecho en general se basa en el castigo del acto in jurídico (sic), en cambio el derecho ambiental tiene por objeto evitar el acto in jurídico (sic) …¨108. Sobre el principio de prevención, el artículo 396 de la Constitución establece: ¨El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño…¨109. Esta norma determina los siguientes elementos del principio de prevención: 5.1.1. Certidumbre de daño La aplicación del principio de prevención se basa en la certeza del daño. Al respecto, el Tribunal Constitucional en una acción relativa a una planta procesadora de asfalto ubicada en zona ecológica protegida, señaló:

108 109 110

52

Cabe anotar que, en materia penal ambiental el principio de prevención ofrece un adecuado antecedente para la solicitud y/adopción de medidas cautelares y de protección, incluyendo la suspensión inmediata de la actividad contaminante, según prevé el artículo 558 numeral 10 del Código Orgánico Integral Penal. 5.2. Principio de precaución Este principio refuerza al de prevención y se sustenta en la cautela frente a un eventual daño ambiental111. De allí que el mismo artículo 396 de la Constitución señala: ¨En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas¨112. Esta norma determina los siguientes elementos del principio de precaución: 5.2.1. Incertidumbre del daño. La aplicación del principio de precaución se basa en la incertidumbre del daño. La incertidumbre es científica, lo que implica que ¨la evaluación científica no permite evaluar el riesgo con suficiente exactitud…¨113.

¨…se ha reconocido que el Municipio de Quito a través de un informe emitido por uno de sus departamentos ha advertido que podría causarse daño a la salud y al medio ambiente vista la presencia de la constructora en el sector. De manera, que es plenamente viable aplicar el principio de prevención consistente en la suspensión inmediata de las operaciones de la fábrica procesadora de asfalto¨110.

En este sentido, la Segunda Sala de la Corte Constitucional para el período de transición en una acción relativa a la instalación de una fábrica de ensamblaje de ventanas de PVC en zona residencial, señaló que el principio de precaución:

Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0187-2004-RA. Registro Oficial No. 357: 16/06/2004. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 396. Tribunal Constitucional. Segunda Sala. Resolución No. 594-2003-RA. Registro Oficial No. 258: 23/01/2004.

111 112 113

Betancor, Andrés. Op. cit. P. 152-153. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 396. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental. Bogotá, Temis, 2011. P. 84.

53

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

¨…no es otra cosa que una herramienta fundamental para el desarrollo sostenible, como una salvaguarda para generaciones futuras frente a la falta de certeza científica respecto del deterioro o daño ambiental o de la salud humana…¨114. Lo que diferencia al principio de precaución del principio de prevención es la incertidumbre del daño ambiental. Esto no sólo los diferencia, sino que los caracteriza como principios complementarios115. 5.2.2. Medidas oportunas, protectoras y eficaces Igual que con el principio de prevención, las medidas adoptadas deben ser oportunas. Pero, en caso de incertidumbre científica, las medidas deben ser protectoras y, además, eficaces. En este sentido, la norma constitucional es conforme al Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo que llama a no postergar ¨ la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente¨116. Cabe anotar que el artículo 73 de la Constitución de la República del Ecuador manda aplicar ¨medidas de precaución y restricción para actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración permanente de ciclos naturales¨117. De igual manera, el artículo 19 de la Ley de Gestión Ambiental señala que el sistema único de manejo ambiental se regirá por el principio de precaución.

¨…acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio¨118. 5.4. Principio in dubio pro natura El artículo 395 numeral 4 establece el principio doctrinariamente denominado como in dubio pro natura119, en virtud del cual: ¨En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza¨120. Esta norma determina los siguientes elementos del principio: 5.4.1. La duda es normativa

Cabe anotar que, en materia penal ambiental el principio de precaución -al igual que ocurre con el principio de prevención- también ofrece un adecuado antecedente para la solicitud y/adopción de medidas cautelares y de protección.

El Diccionario de la lengua española define a la duda como la ¨suspensión o indeterminación del ánimo entre dos juicios o dos decisiones, o bien acerca de un hecho o una noticia¨121. En este sentido, el principio se sustenta en la duda sobre el alcance de disposiciones de jerarquía legal.

5.3. Principio de participación ciudadana ambiental

La duda, entonces, no es científica -como ocurre con el principio de precaución- sino que es jurídica; y, más concretamente, normativa. Por otro lado, es importante enfatizar que el principio aplica sólo cuando hay una duda de carácter normativo, es decir, su aplicación está condicionada por una duda

114

Corte Constitucional para el período de transición. Segunda Sala. Resolución No. 1369-07RA. Registro Oficial Suplemento No. 112: 27/03/2009. 115 Ver: Cafferatta, Néstor. ¨El principio de prevención en el derecho ambiental¨. Summa Ambiental. Tomo I. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2011. P.268 y siguientes. 116 Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio 15. Internet: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm 117 Constitución de la República del Ecuador. Artículo 73.

54

De conformidad con la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el principio de participación ciudadana ambiental abarca tres ámbitos: el acceso a la información pública ambiental, la consulta previa y el acceso a la justicia. Conforme fue anotado líneas arriba, los artículos 57 numeral 17; 397 y 398 de la Constitución ecuatoriana desarrollan este principio, incluyendo el derecho de acceso a la justicia entendido como el ejercicio, por parte de cualquier persona natural o jurídica, colectividad o grupo humano, de:

118 Ibídem. Artículo 397 numeral 1. 119 Ver. Molina, Alfredo. Op. cit. P. 116. 120 Ibídem. Artículo 395. 121 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Internet: http://www.rae.es/

55

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

sobre el alcance de una disposición legal, que puede ser orgánica u ordinaria.

6.1. Antecedentes

Luis Cueva Carrión explica que hay duda en materia penal cuando:

El reconocimiento de derechos constitucionales a la naturaleza se sustenta en varios pilares, incluyendo el significativo aporte de las instituciones jurídicas de los pueblos y nacionalidades indígenas; pero también, el aporte del derecho internacional. Esto último se evidencia en la Resolución No. 37/7 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que establece la noción de respeto a la naturaleza125.

¨…existe contradicción en las disposiciones penales que debemos aplicar; cuando no está claro su contenido y alcance, cuando su compresión es difícil, cuando aun siendo claro el texto de la ley, admite dos o más sentidos¨122. Aunque los autores todavía no han caracterizado al principio In dubio pro natura, en materia penal ambiental, lo anotado por el jurista ecuatoriano pudiera aplicar en el ámbito de los delitos ambientales. Esto, al menos, en cuanto al alcance de las disposiciones legales, ya que el texto constitucional se refiere expresamente a este elemento.

6.2. Efectos del reconocimiento de derechos a la naturaleza

5.4.2. Aplicación en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza

Así, la Corte Constitucional para el período de transición ha señalado:

La Constitución manda que, en caso de duda, se aplique la norma en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza. Cabe anotar que el alcance y la aplicación de esta disposición, deberán considerar otras pautas relativas a la aplicación e interpretación constitucional que más favorezca la efectiva vigencia de los derechos constitucionales. 6. LA NATURALEZA COMO SUJETO DE DERECHOS La Constitución ecuatoriana reconoce y garantiza derechos a la naturaleza, lo cual ha generado diversas reacciones doctrinarias123, entre las que destaca el pensamiento del penalista Eugenio Raúl Zaffaroni, quien sostiene que ¨no se trata de una incorporación antojadiza y simbólica, de una ocurrencia vernácula, sino de una definición que emerge de la cultura tradicional del pueblo esencial a la idea moderna de constitución ¨124.

122 123

124

56

Cueva, Luis. El Debido Proceso. Quito, Artes Gráficas, 2001. P. 118. Hay quienes consideran que el reconocimiento de derechos a la naturaleza implica un cambio paradigmático. Otros autores consideran que se trata de una perspectiva más simbólica que real. Un tercer grupo considera que los derechos de la naturaleza no aportan elementos jurídicos que no se encuentren en otras instituciones jurídicas. Zaffaroni, Eugenio. ¨La Pachamama y el humano¨. La Naturaleza con Derechos: De la filosofía a la política. Quito, Abya-Yala, 2011. P. 25.

Agustín Grijalva sostiene que los derechos de la naturaleza ¨tienen necesariamente el efecto de elevar los estándares de protección ambiental¨126. Esta perspectiva es compartida por la jurisprudencia.

¨…es evidente que la normativa materia de impugnación, no obstante ser anterior a la Constitución del 2008, no solo que guardó conformidad con las normas supremas vigentes a la época, hecho que fue convalidado por el entonces Tribunal Constitucional (Resolución No. 0025-2001-TC), sino y especialmente con la actual, cuyo artículo 258, como se desprende de su contenido, repite el régimen especial para la provincia de Galápagos, cuyo objetivo principal es preservar el valor natural, científico y educativo a perpetuidad de las islas; y con mayor razón si consideramos que la actual Constitución tiene mayores estándares de protección ambiental (derechos de la naturaleza) respecto del derecho comparado, que el Estado está obligado a proteger y garantizar¨127. Si bien la doctrina y la jurisprudencia coinciden en esta apreciación, es pertinente precisar que el reconocimiento de derechos a la naturaleza no sola125 Organización de Naciones Unidas. Asamblea General. Internet: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/37/7: ¨Se respetará a la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales¨. 126 Grijalva, Agustín. ¨Régimen constitucional de biodiversidad, patrimonio natural y ecosistemas frágiles: y, recursos naturales renovables¨. Desafíos del derecho ambiental ecuatoriano frente a la Constitución vigente. Quito, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, 2010. P. 29. 127 Corte Constitucional para el período de transición. Sentencia No. 017-12-SIN-CC. Registro Oficial Suplemento No 743: 11/07/2012.

57

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

mente implica elevar los estándares de protección ambiental sino, sobre todo, el respeto integral a la naturaleza. Esto porque el planteamiento constitucional no se agota con la protección de un objeto jurídico, sino que reconoce el derecho de la naturaleza, en tanto sujeto titular del derecho constitucional, al respeto integral a su existencia. Se trata de una reformulación normativa de profunda significación valorativa que ha sido recientemente resaltada por la Corte Constitucional: ¨En este sentido, es preciso señalar que los derechos de la naturaleza -pachamama- constituyen una de las mayores novedades de la Constitución ecuatoriana vigente, al reconocer a la naturaleza como sujeto de derechos, al contrario del paradigma tradicional que la considera como objeto de propiedad y mera fuente de recursos naturales…¨128. En otro caso, relativo a la protección de un área natural protegida, la Corte Constitucional precisó este criterio: ¨Ahora bien, los derechos de la naturaleza constituyen una de las innovaciones más interesantes y relevantes de la Constitución actual, pues se aleja de la concepción tradicional ‘naturaleza-objeto’ que considera a la naturaleza como propiedad y enfoca su protección exclusivamente a través del derecho de las personas a gozar de un ambiente sano, para dar paso a una noción que reconoce derechos propios a la naturaleza. La novedad consiste entonces en el cambio de paradigma sobre la base del cual, la naturaleza, en tanto ser vivo, es considerada un sujeto titular de derechos...¨129. 6.3. Derechos constitucionales de la naturaleza

¨La naturaleza o Pachamama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos¨131. Por su parte, el artículo 72 de la Constitución reconoce el derecho de la naturaleza a la restauración en los siguientes términos: ¨La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados¨132. La jurisprudencia constitucional ecuatoriana ha delineado los derechos constitucionales reconocidos a la naturaleza a partir de dos planteamientos: a) el respeto a la naturaleza en tanto sujeto de derechos; y, b) la restauración entendida como una recuperación integral del ecosistema afectado. Sobre el primer planteamiento, la Corte Constitucional del Ecuador ha señalado que: ¨… si tomamos como referencia los artículos de la Constitución que tratan de los derechos de la naturaleza, así como aquellos que regulan los ecosistemas económicos, socioculturales y ambientales, es evidente que la alusión de la naturaleza y de cada uno de sus elementos en la Constitución, corresponde a un ser titular de derechos cuyo respeto debe anteponerse a cualquier interés económico individual¨133. Sobre el segundo planteamiento, la Corte Constitucional para el período de transición señaló que la restauración: ¨… debe ser de carácter integral, como un conjunto de medidas orientadas a recuperar de manera sistémica las condiciones, composición y estructura original (vegetación, flora, fauna, clima, agua, suelo y microorganismos) de un ecosistema o proceso natural afectado o degradado por una actividad antropoide¨134.

El artículo 10 de la Constitución establece que la naturaleza ¨será sujeto de aquellos derechos que le reconozca la Constitución¨130. En este marco, el artículo 71 de la Constitución señala: 128 129 130

58

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 218-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 629: 17/11/2015. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 166-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 575: 28/08/2015. Constitución de la República del Ecuador. Artículo 10.

131 132 133 134

Ibídem. Artículo 71. Ibídem. Artículo 72. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 218-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 629: 17/11/2015. Corte Constitucional para el período de transición. Primera Sala. Resolución No. 0567-08-

59

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Posteriormente, la Corte Constitucional del Ecuador ha precisado que la restauración: ¨…debe estar encaminada hacia el aseguramiento que el sistema natural vuelva a gozar de condiciones que permitan el correcto desenvolvimiento en relación a sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos¨135.

¨ Ya no se podría hablar de un constitucionalismo ambiental sino de una variante del mismo que se podría denominar ‘constitucionalismo naturalista’, el cual supera los moldes tradicionales del sistema jurídico sobre el cual se funda la protección del medio ambiente y los recursos naturales¨138. 7. TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN MATERIA AMBIENTAL139

Según se anota en el tercer capítulo, estos planteamientos doctrinarios y jurisprudenciales son importantes para el derecho penal ambiental, toda vez que el artículo 257 del Código Orgánico Integral Penal establece que la obligación de restaurar los ecosistemas afectados por el delito ambiental.

En el ámbito del derecho ambiental, la tutela efectiva de los derechos reconocidos y garantizados por la Constitución, es un tema emergente. En este marco, destaca el papel de la Función Judicial en la realización del derecho constitucional a la tutela efectiva de estos derechos.

6.4. Deberes constitucionales relacionados a la naturaleza

La jurisprudencia ecuatoriana ha identificado los siguientes elementos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva: a) derecho de acceso; b) derecho a una resolución motivada; c) derecho a recurrir; y, d) derecho a que la resolución sea ejecutable. En este sentido ha sentenciado la Corte Constitucional para el período de transición:

El artículo 83 numeral 6 de la Constitución de la República del Ecuador establece el deber ciudadano de respetar los derechos de la naturaleza. Complementariamente, el artículo 277 numeral 1 de la norma suprema dispone el deber general del Estado de garantizar los derechos de la naturaleza.

¨El derecho a la tutela efectiva, imparcial y expedita de los derechos de las personas, se relaciona con el derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales para que en un proceso que observe las garantías mínimas establecidas en la Constitución y la ley se haga justicia, por lo que se puede afirmar que el contenido de la garantía es amplio, y se constituye por tres momentos: el primero, que es el libre acceso a la justicia; el segundo que lo constituye el desarrollo del proceso en tiempo razonable, y el tercero que tiene relación con la ejecución de la sentencia. Dicho, en resumen, es el acceso a la jurisdicción, el derecho al debido proceso y la eficacia de la sentencia¨140.

Sobre este tema, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado ¨debe velar por la efectiva protección de los derechos de la naturaleza¨136, precisando que: ¨…el carácter constitucional reconocido a los derechos de la naturaleza, conlleva de forma implícita la obligación del Estado a garantizar su goce efectivo, recayendo, específicamente, dentro de los órganos judiciales la tarea de velar por la tutela y protección de estos…¨137. 6.5. Nueva perspectiva Para finalizar, conviene citar al jurista colombiano Javier Alfredo Molina quien, al examinar el alcance del reconocimiento de derechos constitucionales a la naturaleza, sostiene que: 135 136 137

60

RA. Registro Oficial Edición Especial No. 23: 08/12/2009. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 166-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 575: 28/08/2015. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 218-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 629: 17/11/2015. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 166-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 575: 28/08/2015.

La tutela judicial efectiva en materia ambiental se formula con igual contenido, aunque está matizada con algunas particularidades. Esto es importante destacar ya que la noción tutelar ha debido (o debería) adaptarse a una disciplina jurídica forjada a partir de un nuevo paradigma ambiental frente a la 138 139 140

Molina, Javier. Op. cit. P. 108. Ver: Echeverría, Hugo y Sofía Suárez. Op. cit. Esta sección toma como base el capítulo II de esta obra y la amplía y actualiza. Corte Constitucional para el período de transición. Sentencia No. 030-09-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 97: 29/12/2009. P. 63-71.

61

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

relación entre el ser humano y la naturaleza141, lo cual ¨implica un cambio en la lógica jurídica clásica y una mutación axiológica desde el punto de vista del derecho en general¨142. Así, la precaución ante la incertidumbre científica, la priorización de los intereses supraindividuales; y, la consideración misma del ambiente como un bien jurídico protegido, son sólo algunos de los aspectos que deben ser considerados en el marco de la tutela judicial efectiva en materia ambiental.

Otros autores consideran que la distribución geográfica de los tribunales constituye un obstáculo adicional145. Este último fue examinado por la Corte Nacional de Justicia al resolver una consulta acerca de una duda sobre la competencia en materia penal ambiental en la provincia de Galápagos, en la que se discutió acerca el lugar del procesamiento de causas penales. El pleno de la Corte Nacional ratificó el criterio territorial como parámetro de competencia penal ambiental146.

7.1. Elementos de la tutela judicial efectiva en materia ambiental

7.1.2. Derecho a una resolución judicial motivada

7.1.1. Derecho de libre acceso a los órganos judiciales

Este elemento de la tutela judicial se refleja en la razonabilidad, lógica y comprensibilidad de las decisiones judiciales. Siguiendo estas pautas, la jurisprudencia constitucional ambiental ecuatoriana ha motivado sus decisiones en la prevalencia de los intereses supraindividuales. Así, en un caso relativo al decomiso de maquinaria utilizada para la explotación de una mina de materiales no metálicos, la resolución se fundamentó en la necesidad de anteponer el interés general al interés particular; específicamente, que la libertad para el comercio y la empresa no pueden menoscabar intereses supraindividuales147.

El derecho de acceso se delinea como la puerta de entrada al proceso, lo cual implica algunas consideraciones relacionadas al deber judicial de liberar obstáculos de acceso143. Al respecto, Raúl Brañes sostiene que el acceso a la justicia en materia ambiental presenta algunos obstáculos o ‘complicaciones adicionales’: ¨Una de ellas es la extraordinaria complejidad científico-técnica de los casos ambientales. Otra es la naturaleza de los intereses en juego, que habitualmente son ‘intereses colectivos y difusos’, es decir, intereses que corresponden a muchas personas, muchas de ellas indeterminadas e indeterminables. Hacer valer estos derechos ante los tribunales de justicia exige una especial capacidad de organización de los afectados, que debe ir acompañada de la capacidad económica y técnica que se requiere para enfrentar procesos que habitualmente son costosos y complejos. En estos procesos, por otra parte, suele estar comprometido un interés social, lo que a su vez exige la participación de un órgano que represente ese interés. A todo lo anterior se añade que estos casos exigen una preparación especial de sus operadores jurídicos, es decir, de los abogados y jueces …¨144.

141 142 143 144

62

Ver: Lorenzetti, Ricardo. Op. cit. P. 2. Ver: Cafferatta, Néstor. Op. cit. Gozaíni, Osvaldo. Tratado de Derecho Procesal Constitucional, Tomo I. Buenos Aires, Porrúa, 2011. P. 226-227. Brañes, Raúl. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina¨. Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. Memorias del Simposio Judicial El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina. México D.F., PNUMA, 2000. P. 40.

En un caso más reciente, relativo a los derechos de la naturaleza, la Corte Constitucional consideró que la decisión de una causa relativa a la realización de actividad camaronera dentro de área natural protegida debió analizarse a la luz de los derechos de propiedad y del trabajo, pero también a la luz de los derechos de la naturaleza: ¨…se advierte que la autoridad jurisdiccional en este caso, no examinó en ningún momento la existencia o no de una vulneración a los derechos constitucionales de la naturaleza, así como tampoco se observa ningún esfuerzo por comprobar si los derechos presuntamente vulnerados estaban en contraposición con los derechos reconocidos constitucionalmente a la naturaleza… Por el contrario, la ausencia de análisis, e incluso de enunciación, respecto a los derechos que la Carta Magna consagra a favor de la naturaleza, dentro de un proceso que involucra esencialmen145 146 147

Martínez, Isabel. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina durante la década de los noventa: reformas y desarrollos¨. Environmental Law in Developing Countries. Gland, IUCN, 2001. P. 44. Corte Nacional de Justicia. Resolución No. 08-2012. Registro Oficial No. 786: 11/09/2012. Tribunal Constitucional. Resolución No. 0335-2004-RA. Registro Oficial No. 432: 30/09/2004. P. 42 -47.

63

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

te la protección y conservación de una reserva ecológica, revela una absoluta negación del reconocimiento de esta zona como área protegida…¨148. En este caso, la Corte Constitucional declaró la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de motivación.

Este repaso determina que la tutela judicial de los derechos ambientales y de la naturaleza debe ser efectiva y debe entendérsela no solamente como un derecho constitucional sino también como un deber estatal que se lo realiza a través de la Función Judicial, conforme prevé el artículo 23 del Código Orgánico de la Función Judicial.

7.1.3. Derecho a recurrir Vanesa Aguirre explica que, a la luz de la jurisprudencia constitucional ecuatoriana, la tutela judicial efectiva abarca la posibilidad de deducir todos los recursos otorgados por la ley149. Conforme reflejan las causas citadas en este capítulo, la jurisprudencia expedida en virtud de los recursos interpuestos, ha desarrollado importante jurisprudencia constitucional ambiental. En general, se observa que el derecho a recurrir ha permitido analizar temas de fondo no examinados en primer nivel, al haber priorizado aspectos de forma. Un caso relativo a la afectación del río Vilcabamba ilustra este planteamiento: la acción de protección fue negada por no haberse demandado ni citado al procurador síndico del gobierno provincial accionado. En apelación, los jueces estimaron que tal resolución no era conforme a los postulados de la garantía jurisdiccional; y, aceptando la acción de protección, analizó al asunto de fondo150. 7.1.4. Derecho a que la decisión sea ejecutable La ejecución de las decisiones judiciales en asuntos ambientales debe ser oportuna y efectiva. Así, en un caso relativo a la presencia de arsénico en el agua de consumo humano en algunos sectores rurales de la ciudad de Quito, la Tercera Sala de la Corte Constitucional dispuso la provisión de agua potable por tanqueros hasta que puedan adoptarse soluciones definitivas151. 148

Corte Constitucional. Sentencia No. 166-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 575: 28/08/2015. 149 Aguirre, Vanesa. ¨El derecho a la tutela judicial efectiva: una aproximación a su aplicación por los tribunales ecuatorianos¨. Foro (Quito), 14 (2010): P. 35. 150 Corte Provincial de Justicia de Loja. Sala Penal. No. 11121-2011-0010. 30/03/2011. Internet: http://mariomelo.files.wordpress.com/2011/04/proteccion-derechosnatura-loja-11.pdf. 151 Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 1175-2006-RA. Registro Oficial Suplemento No. 53: 29/03/2007.

64

65

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

CAPÍTULO III ELEMENTOS DE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO Silvia Castro y Bormman Peñaherrera INTRODUCCIÓN La naturaleza es armonía y belleza, la simplicidad de sus paisajes son una obra de arte para la humanidad; sin embargo, sus recursos constituyen elementos vitales que sirven para satisfacer las necesidades del ser humano, que cada vez son mayores, generando un modelo de crecimiento extractivista, en el que los países se vuelven más dependientes de la explotación de los recursos naturales y de la actividad industrial, lo que conlleva una devastación del ambiente. El Estado tiene como tarea primordial generar una política pública de protección, prevención y conservación de la naturaleza. En este contexto la Constitución de la República del Ecuador reconoce a la naturaleza como sujeto de derechos, lo que lleva implícito a que se proteja cada elemento de la naturaleza (suelo, aire, agua, biodiversidad) no en cuanto a su finalidad -en razón de que puede ocasionar un efecto colateral en la salud humana- sino más bien como un concepto eminentemente ecosistémico, evitando cualquier alteración en su estructura innata. Al respecto Tiedemann señala: ¨Hoy existe un acuerdo en Alemania en considerar que no es tanto la salud humana cuanto la pureza del agua y del aire, la salud del suelo, la vida de las plantas, de los animales etc., lo que se encuentra en un primer plano, y esto hasta el punto de proclamar que la protección del agua no se lleva a cabo en atención a su posible aprovechamiento humano, esto es, según criterios de utilidad económica. El legislador alemán ha seguido aquí más bien una perspectiva “ecológica”, incriminando toda acción que lleve un resultado de deterioro de las cualidades naturales preexistentes del agua¨.152 Las sociedades en las que existe mayor desarrollo industrial y tecnológico 152

Tiedemann, Klaus. Lecciones de Derecho Penal Económico. Barcelona, Promociones y Publicaciones Universitarias, 1993. P.181.

67

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

constituyen sociedades potencialmente más riesgosas. Frente a estos riesgos se adelanta la barrera de protección penal, tipificando no solo las conductas que lesionan un bien jurídico, sino también aquellas que son riesgosas, ampliando así la frontera del derecho penal. Esto ocurre en el ámbito del derecho penal ambiental. 1. DERECHO PENAL AMBIENTAL

es fundamental la delimitación de la potestad sancionadora de la administración y la potestad sancionadora de los jueces y tribunales penales. El Tribunal Constitucional español ha caracterizado al principio non bis in idem como un principio general del Derecho que tiene dos vertientes: material y procesal. ¨La vertiente material del principio determina, como se sabe, la prohibición de que los poderes públicos puedan reprimir en más de una ocasión una misma conducta legalmente tipificada como delito, falta o infracción administrativa si, además, se aprecia identidad de hecho, sujeto y fundamento.

1.1. El ambiente y la naturaleza en el Código Orgánico Integral Penal El Código Orgánico Integral Penal tipifica delitos contra el ambiente y la naturaleza o Pachamama, comprendidos en los artículos del 245 al 267. La tipificación de delitos ambientales plantea dos cuestiones de particular relevancia: la aplicación del principio non bis in idem y el principio de legalidad con referencia a la ley penal en blanco.

En otros términos, el aspecto material del principio prohíbe una dualidad de sanciones por unos mismos hechos cuando exista esa triple identidad o, como se ha denominado por algún autor, cuando exista esa troika conceptual, porque, de otro modo, nos encontraríamos ante una sobrerreacción del ordenamiento jurídico contraria al principio de proporcionalidad y a la idea de justicia¨154.

1.0.1. El principio non bis in idem: la relación entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. El ius puniendi del Estado se ejerce a través de dos vías: la potestad administrativa sancionadora y la potestad punitiva de los jueces. Ambas se fundamentan en el cumplimiento de los deberes y responsabilidades de los ciudadanos: acatar y cumplir la Constitución, la ley y las decisiones legítimas de autoridad competente.

¨Tradicionalmente el principio se reducía única y exclusivamente a su vertiente material, esto es, a la prohibición de la doble sanción por unos mismos hechos, sin que conllevara la prohibición de la realización de dos o más procedimientos, ni, por supuesto, subordinar la actuación sancionadora de la Administración a la previa intervención de los Tribunales penales, esto es la vertiente procesal del principio... y de ahí que al aspecto procesal se le atribuya una función meramente coadyuvante del material en el sentido de que esa prohibición procesal puede prevenir la vulneración del principio en su vertiente material, aunque, como señala BENLLOCH PETIT, la vertiente procesal del principio no garantiza que no sea posible vulnerar la material¨155.

Para garantizar la prevención, protección y conservación del ambiente, el Estado requiere de todos los instrumentos jurídicos, ejerciendo de esta manera la tutela a través de un sistema sancionador administrativo; dejando las problemáticas socialmente más relevantes al accionar del derecho penal. Nuestra Constitución en el artículo 76, numeral 7, literal j) señala que: ¨Nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia. Los casos resueltos por la jurisdicción indígena deberán ser considerados para este efecto¨153. Este constituye el principio non bis in idem y consiste en la prohibición de imponer una duplicidad de sanciones por unos mismos hechos. Por lo que 153

68

Constitución de la República del Ecuador. Artículo 76.

Retomando el tema que nos ocupa, dentro de nuestro ordenamiento jurídico la afectación al ambiente puede ser sancionado por la vía administrativa, civil y/o a través del derecho punitivo penal, pues se trata de materias diferentes, Muñoz Lorente, José. La nueva configuración del principio non bis in idem. Madrid, La Ley, 2001. P. 36. 155 Ibídem. P. 39-40 154

69

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

que tienen diversos ámbitos de acción, esto hace que la sanción que se impone en virtud del ejercicio de la acción penal no subsuma la sanción impuesta a través del derecho administrativo sancionatorio o de las acciones civiles. En este sentido, Agradano de Llanos sostiene: ¨En efecto, el ordenamiento ambiental no sólo se encarga de regular pormenorizadamente la tutela y gestión de los subsistemas ambientales, sino que, en cuanto medidas de cierre de tal regulación y en prevención de las posibles infracciones a la misma, establece también un régimen sancionador. De tal modo, las sanciones administrativas integran junto a las penales, el eje del estatuto sancionador del derecho ambiental. Sin embargo, y a pesar de las múltiples conexiones existentes entre el régimen penal y régimen administrativo sancionador, así como de la propia prolijidad del derecho ambiental administrativo, se hace necesaria una delimitación, lo más nítida posible de ambas parcelas punitivas¨156. La doctrina añade: ¨...las tesis clásicas (o del aliud) distinguían entre ilícito penal e ilícito administrativo, atribuyendo al primero el carácter de lesión éticamente reprochable de un bien jurídico, mientras que el segundo sería un acto de desobediencia ético-valorativamente neutro. Posteriormente, sin embargo, fue consolidándose como doctrina ampliamente dominante la tesis de la diferenciación meramente cuantitativa entre ilícito penal e ilícito administrativo, según la cual lo característico de este último es un menor contenido de injusto¨157. De lo expuesto, podemos concluir que el derecho administrativo regula y controla determinada actividad sectorial, razón por la cual la sanción de las conductas se la realiza de manera general para el sector: se sanciona una conducta que aisladamente no produce ninguna lesión al bien jurídico, pero siendo acumulativa por diferentes entes del sector constituiría un peligro para el modelo de gestión. 156 157

70

Agradano de Llanos, María Elena. ¨La Protección penal del ambiente. Los delitos ambientales¨. Lecturas sobre los Derechos del Medio Ambiente. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2004. P. 25. Silva Sánchez, Jesús María. La Expansión del Derecho Penal. Aspectos de la Política Criminal en las sociedades postindustriales (2da. Ed.). Madrid, Civitas, 2001. P. 124.

La doctrina también identifica diferencias de carácter finalista: ¨… la finalidad que persiguen, respectivamente, el Derecho penal y el administrativo sancionador. El primero persigue proteger bienes concretos en casos concretos y sigue criterios de lesividad o peligrosidad concreta y de imputación individual de un injusto propio. El segundo persigue ordenar, de modo general, sectores de actividad (reforzar, mediante sanciones, un determinado modelo de gestión sectorial). Por eso no tiene por qué seguir criterios de lesividad o peligrosidad concreta…¨.158 El planteamiento constitucional se refleja en el Código Orgánico Integral Penal que, sobre la materia, señala: ¨El derecho al debido proceso penal, sin perjuicio de otros establecidos en la Constitución de la República, los instrumentos internacionales ratificados por el Estado u otras normas jurídicas, se regirá por los siguientes principios: 9. Prohibición de doble juzgamiento: ninguna persona podrá ser juzgada ni penada más de una vez por los mismos hechos. Los casos resueltos por la jurisdicción indígena son considerados para este efecto. La aplicación de sanciones administrativas o civiles derivadas de los mismos hechos que sean objeto de juzgamiento y sanción penal no constituye vulneración a este principio¨159. El Código Orgánico Integral Penal establece expresamente que se puede imponer sanciones administrativas, civiles y penales, coexistiendo indistintamente cada una de ellas, sin que esto constituya una vulneración al principio non bis in ídem, esto en razón de que cada materia tiene su propia configuración de las infracciones y principios procesales distintos. 1.0.2. El principio de legalidad: normas penales en blanco. El principio de legalidad es la piedra angular del derecho penal. De allí que la doctrina señala: ¨La ley penal tiene una función decisiva en la garantía de la libertad. Esa función suele expresarse en la máxima nullum crimen, 158 Ibídem. P. 125 159 Código Orgánico Integral Penal. Artículo 5.

71

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

nulla poena sine lege. Esto quiere decir que sin una ley que lo haya declarado previamente punible ningún hecho puede merecer una pena del derecho penal¨160. Este principio ha sido consagrado en nuestra Constitución que, en el artículo 76 señala: ¨En todo proceso en que se determine derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías procesales: 3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no este tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Solo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento¨. El artículo 5 del Código Orgánico Integral Penal señala:

pondiente y confiando la determinación de la conducta o su resultado a otra norma jurídica a la cual reenvía expresa o tácitamente¨161. Está técnica legislativa ha sido posicionada por un amplio sector doctrinal, fundamentalmente para la tipificación de los delitos ambientales, en razón de la dinámica propia que tiene la naturaleza, la interdisciplinariedad con otras materias y la especificidad de su contenido; siendo difícil la rigurosidad en la tipificación de estos delitos, pues estos responden a esta dinámica, así como a avances científicos y tecnológicos, cuyos cambios son tan vertiginosos; ritmo que difícilmente puede seguir el clásico derecho penal. Frente a esta problemática, la doctrina ha previsto la flexibilización de la tipificación, para lo cual utiliza las normas penales en blanco, que permiten complementarse a través de normas infralegales, como reglamentos o normas técnicas. Sin embargo, se debe evitar el reenvío sucesivo, ya que podría generar inconvenientes pues las normas emitidas por la autoridad ambiental no tienen la misma publicidad que una ley penal. Al respecto el Tribunal Constitucional de España en reiteradas sentencias ha solventado la validez de este tipo de normas: ¨...es conciliable con los postulados constitucionales la utilización legislativa y aplicación judicial de las llamadas leyes penales en blanco; esto es, de normas penales incompletas en las que la conducta o la consecuencia jurídico - penal no se encuentre agotadoramente previsto en ellas, debiendo acudirse para su integración a otra norma distinta, siempre que se den los siguientes requisitos: que el reenvío normativo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal, que la ley además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición, y sea satisfecha la exigencia de certeza¨162.

¨Principios procesales. - El derecho al debido proceso penal, sin perjuicio de otros establecidos en la Constitución de la República, los instrumentos internacionales ratificados por el Estado u otras normas jurídicas, se regirá por los siguientes principios: 1. Legalidad: no hay infracción penal, pena, ni proceso penal sin ley anterior al hecho. Este principio rige incluso cuando la ley penal se remita a otras normas o disposiciones legales para integrarla¨. Este principio constitucional y propio del derecho penal tiene dos partes: la tipificación detallada del delito y de la pena. Sin embargo, se generan ciertas dificultades en la tipificación de delitos que no están descritos completamente, sino que generalmente promueven un reenvío expreso a otra ley o norma, puede ser esta emitida por el propio órgano legislativo o por la autoridad administrativa competente. A estas leyes la doctrina las denomina leyes penales en blanco. Enrique Cury define la ley penal en blanco como ¨aquella que determina la sanción aplicable, describiendo solo parcialmente el tipo delictivo corres160

72

Bacigalupo, Enrique. Manual de Derecho Penal. Bogotá, Temis, 1994. P. 32.

En virtud de lo antes expuesto y lo que la doctrina mayoritariamente ha aceptado para que las normas penales en blanco no vulneren el principio de legalidad, es que posea las siguientes cualidades: a) Que el reenvío sea expreso; b) Que la ley contenga una descripción detallada de la acción u omisión; y, c) Que la norma complementaria tenga cierta calidad que satisfaga la exigencia 161 162

Albán, Ernesto. ¨Los delitos contra el medio ambiental en el Código Penal ecuatoriano¨. Foro (Quito), 8 (2007). P.90. Sessano Goenaga, Camilo. La Protección Penal del Medio Ambiente: peculiaridades de su tratamiento jurídico. Justicia Ecológica y Protección del Medio Ambiente. Madrid, Trotta, 2002. P. 226.

73

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

certeza; esto es, que permita identificar con suficiente claridad la conducta prohibida. Si revisamos los delitos ambientales tipificados en nuestro Código Orgánico Integral Penal, verificamos que la conducta punible y la sanción están descritas; sin embargo, cada tipo contiene elementos que deben ser definidos por la autoridad ambiental nacional, de conformidad a lo señalado en el artículo 256 ibídem que textualmente dice: ¨Definiciones y Normas de la Autoridad Ambiental Nacional. La Autoridad Ambiental Nacional determinará para cada delito contra el ambiente y la naturaleza las definiciones técnicas y alcances de daño grave. Así también establecerá las normas relacionadas con el derecho de restauración, la identificación, ecosistemas frágiles, y las listas de las especies de flora y fauna silvestres de especies amenazadas, en peligro de extinción y migratorias¨163. En cumplimiento de la disposición citada, la autoridad ambiental nacional emitió el Acuerdo Ministerial No. 084 que contiene la Norma técnica para la aplicación del artículo 256 del Código Orgánico Integral Penal. Esta norma fue publicada en el Registro Oficial 598 Segundo Suplemento de 30 de septiembre de 2015. A continuación, revisaremos los tipos penales que son complementados con esta Norma técnica.

cluido un comportamiento, pero no ha prestado atención, esto es, no ha incorporado como elemento típico, el efecto natural provocado y separable del mismo¨165. Y, se añade: ¨Así, si los delitos de mera actividad se siguen definiendo como delitos carentes de resultado relevante de la acción, serían delitos sin afección al bien jurídico a través del resultado y por tanto sostenidos exclusivamente en el desvalor de la acción, “en la medida en que no se exige que el bien jurídico entre en ningún momento en contacto con la acción peligrosa, no parece que pueda afirmarse que ésta lo perturba de algún modo¨.166 Constituye una agravante que determina el máximo de la pena si como consecuencia de la invasión, se causan graves daños a la biodiversidad y recursos naturales; así como, a quien promueva, financie o dirija la invasión, aprovechándose de la gente con engaño o falsas promesas. El artículo en mención es complementado por la Norma técnica.

El artículo 245 del Código Orgánico Integral Penal tipifica la invasión a áreas de importancia ecológica164. El primer inciso tipifica únicamente la acción, cuyo verbo rector es invadir, sin que esta conducta produzca algún resultado; y esta acción punible recibe una sanción; por lo que, estamos frente a un delito de mera actividad. ¨...se entiende que los delitos de mera actividad son aquellos en los que, dentro del tipo delictivo en concreto, el legislador ha in163 Código Orgánico Integral Penal. 164 Ibídem. ¨Artículo 245.- Invasión de Áreas de Importancia Ecológica. - La persona que invada las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas o ecosistemas frágiles, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años. Se aplicará el máximo de la pena prevista cuando: 1. Como consecuencia de la invasión, se causen daños graves a la biodiversidad y recursos naturales. 2. Se promueva, financie o dirija la invasión aprovechándose de la gente con engaño o falsas promesas¨.

74

Sánchez, María Alcalá. ¨Delitos de Mera Actividad¨. Revista de Derecho Penal (Santa Fe), 2 (2007): 297. 166 Ibídem. P. 299. 165

75

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

CUADRO No. 1 Acuerdo Ministerial No. 084 Artículo 5: ¨Daño grave por invasión a sitios de importancia ecológica. - Se considerará daño grave al Sistema Nacional de Áreas Protegidas cuando el hecho o acción produzca cambio negativo en parte o en toda: a. b. c. d.

b. c. d.

76



El artículo 247 del Código Orgánico Integral Penal tipifica el delito contra la flora y fauna silvestres167 para configurar el tipo penal debemos verificar los tres tipos de especie protegidas: a) amenazadas, b) en peligro de extinción; y, c) migratorias, listadas a nivel nacional por la autoridad ambiental nacional. Este tipo penal se complementa con los listados que emitió la autoridad ambiental nacional, en la Norma técnica.

167

Artículo 247: ¨Delitos contra flora y fauna silvestres.- La persona que cace, pesque, capture, recolecte, extraiga, tenga, transporte, trafique, se beneficie, permute o comercialice, especímenes o sus partes, sus elementos constitutivos, productos y derivados, de flora o fauna silvestre terrestre, marina o acuática, de especies amenazadas, en peligro de extinción y migratorias, listadas a nivel nacional por la Autoridad Ambiental Nacional así como instrumentos o tratados internacionales ratificados por el Estado, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años. Se aplicará el máximo de la pena prevista si concurre alguna de las siguientes circunstancias: El hecho se cometa en período o zona de producción de semilla o de reproducción o de incubación, anidación, parto, crianza o crecimiento de las especies. El hecho se realice dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Se exceptúan de la presente disposición, únicamente la cacería, la pesca o captura por subsistencia, las prácticas de medicina tradicional, así como el uso y consumo doméstico de la madera realizada por las comunidades en sus territorios, cuyos fines no sean comerciales ni de lucro, los cuales deberán ser coordinados con la Autoridad Ambiental Nacional¨.

La cobertura vegetal, por invadir, talar, quemar, recolectar, extraer, tener, transportar, traficar, beneficiarse, permutar, comercializar o contaminarla. Los cuerpos de agua marinos, marino costeros y de agua dulce causado por contaminar o extraer sus elementos internos o de riberas de ríos y lagunas. Las poblaciones de fauna silvestre, por cazar, pescar, capturar, recolectar, extraer, tener, transportar, traficar, beneficiarse, permutar, comercializar o contaminar el suelo y cuerpos de agua. Las zonas sensibles como lugares de reproducción, refugio, dormidero, saladero, alimentación, producción de semilla, anidación, crianza o crecimiento, ya sea por su difícil o irreversible restauración, o porque así lo determine el respectivo informe técnico emitido por la Autoridad Ambiental Nacional u otras entidades especializadas, basado en metodologías aprobadas por la Autoridad Ambiental Nacional¨.

Artículo 6: ¨Daño grave a los ecosistemas frágiles. - Se considerará daño grave a los ecosistemas frágiles cuando su índice de vulnerabilidad se defina como alto o muy alto basado en las metodologías aprobadas por la Autoridad Ambiental Nacional, o cuando el hecho o acción produzca efectos negativos en parte o en toda: a.

crecimiento, ya sea por su difícil o irreversible restauración, o porque así lo determine el respectivo informe técnico emitido por la Autoridad Ambiental Nacional u otras entidades especializadas, basado en metodologías aprobadas por la Autoridad Ambiental Nacional¨.

La cobertura vegetal, por invadir, talar, quemar, recolectar, extraer, tener, transportar, traficar, beneficiarse, permutar, comercializar o contaminarla. Los cuerpos de agua marinos, marino costeros y de agua dulce causado por modificaciones físicas y/o químicas, ya sea en el cuerpo hídrico y/o sus riberas. Las poblaciones de fauna silvestre, por cazar, pescar, capturar, recolectar, extraer, tener, transportar, traficar, beneficiarse, permutar, comercializar o contaminar el suelo y cuerpos de agua. Las zonas sensibles como lugares de reproducción, refugio, dormidero, saladero, alimentación, producción de semilla, anidación, crianza o

1. 2.

77

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

CUADRO No. 2 Acuerdo Ministerial No. 084 Artículo 4: ¨Daño grave a las especies de flora y fauna silvestre. - El artículo 247 del Código Penal se aplicará cuando las especies se encuentren protegidas o listadas en documentos oficiales o instrumentos legales emitidos o reconocidos por la Autoridad Ambiental Nacional y el Estado ecuatoriano. En el caso de individuos o especies no incluidas en el párrafo anterior, se aplicarán los derechos y principios ambientales dispuestos en la Constitución de la República. Para efectos del presente artículo, son de observancia obligatoria el siguiente listado de instrumentos: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l. m. n. o.

78

p. q.

r. s.

El artículo 74 del Acuerdo Ministerial N°173 publicado en el Registro Oficial N°483 de 08 de diciembre de 2008; Las especies que la Dirección del Parque Nacional Galápagos, tal como lo establece el Estatuto Orgánico Administrativo del Parque Nacional Galápagos, categorice como vulnerables y frágiles; o, como especies de uso restringido; Las especies consideradas en otros instrumentos internacionales y normas que sean emitidos o reconocidos por el Ecuador y/o establecidos por la Autoridad Ambiental Nacional; y, Las especies incluidas en la CONVEMAR, ratificada el 15 de julio de 2012, cuya publicación se hace mediante el Registro Oficial N° 759 del jueves 2 de agosto del 2012¨.

El Libro Rojo de los Mamíferos del Ecuador; El Libro Rojo de las Aves del Ecuador; La Lista Roja de los Reptiles del Ecuador; El Libro Rojo de las Plantas Endémicas del Ecuador; El Convenio de Diversidad Biológica, suscrito por el Ecuador el 23 de febrero de 1993; La Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), suscrito por el Ecuador el 11 de febrero de 1975; La Convención para la Conservación de Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS), suscrita por el Ecuador el 06 de enero de 2004; La Convención sobre la protección de la Flora y Fauna y bellezas escénicas naturales; La Convención Interamericana para la protección y conservación de las Tortugas Marinas (CIT), suscrita por el Ecuador en 2001; La Comisión Ballenera Internacional (CBI), reactivado en marzo de 2008; El Acuerdo de Albatros y Petreles (ACAP), suscrito por el Ecuador el 18 de febrero de 2003; La Lista de Especies de Galápagos de la Fundación Charles Darwin; La Ley de Creación del Parque Nacional Galápagos contenida en el Decreto Ley de Emergencia No. 17, de 04 de julio de 1959, publicado en el Registro Oficial N°873 de 20 de julio de 1959; El anexo del Libro IV del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria (TULAS) emitida con Decreto Ejecutivo N°3516, publicado en el Registro Oficial Edición Especial N°02 del 31 de marzo de 2003; El anexo 9 del Acuerdo Ministerial N°162 publicado en el Registro Oficial Suplemento N°153 de 22 de julio de 2014; 79

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

La Norma técnica señala además que la Autoridad Ambiental Nacional creará un interfaz de acceso a la información ambiental para la Fiscalía General del Estado. Y, en la Disposición Transitoria Primera señala que, en el plazo de un año, el Sistema Único de Información Ambiental (SUIA) conjuntamente con la instancia de Monitoreo del Ministerio del Ambiente diseñarán e implementarán el mecanismo para difundir la información contenida en la Base Nacional de Datos de la Biodiversidad. También se creará el Sistema de Información Ambiental para fiscales y jueces y proveerá el acceso a los profesionales de justicia poniendo a disposición los listados de las especies y diseñará el mecanismo para certificar la información solicitada por la Fiscalía General del Estado. Este sistema apoyará a los fiscales en la persecución de los delitos contra flora y fauna silvestre. Los artículos 251 a 253 del Código Orgánico Integral Penal tipifican la contaminación de agua, suelo y aire168. Para que la conducta se subsuma en el tipo se requiere del cumplimiento de dos requisitos: a) que infrinja la normativa vigente, y, b) que el acto pueda provocar daños graves. Estos delitos junto a la conducta de contaminación requieren expresamente la infracción de la normativa vigente, para lo cual, debemos remitirnos a la normativa secundaria que establece los límites máximos permisibles y parámetros de calidad ambiental, determinados en el Texto Unificado de la Legis168

Código Orgánico Integral Penal. Artículo 251: ¨Delitos contra el agua. - La persona que contraviniendo la normativa vigente, contamine, deseque o altere los cuerpos de agua, vertientes, fuentes, caudales ecológicos, aguas naturales afloradas o subterráneas de las cuencas hidrográficas y en general los recursos hidrobiológicos o realice descargas en el mar provocando daños graves, será sancionada con una pena privativa de libertad de tres a cinco años. Se impondrá el máximo de la pena si la infracción es perpetrada en un espacio del Sistema Nacional de Áreas Protegidas o si la infracción es perpetrada con ánimo de lucro o con métodos, instrumentos o medios que resulten en daños extensos y permanentes¨. Art. 252: ¨Delitos contra el suelo. - La persona que contraviniendo la normativa vigente, en relación con los planes de ordenamiento territorial y ambiental, cambie el uso del suelo forestal o el suelo destinado al mantenimiento y conservación de ecosistemas nativos y sus funciones ecológicas, afecte o dañe su capa fértil, cause erosión o desertificación, provocando daños graves, será sancionada con pena privativa de libertad de tres a cinco años. Se impondrá el máximo de la pena si la infracción es perpetrada en un espacio del Sistema Nacional de Áreas Protegidas o si la infracción es perpetrada con ánimo de lucro o con métodos, instrumentos o medios que resulten en daños extensos y permanentes¨. Art. 253: ¨Contaminación del aire. - La persona que, contraviniendo la normativa vigente o por no adoptar las medidas exigidas en las normas, contamine el aire, la atmósfera o demás componentes del espacio aéreo en niveles tales que resulten daños graves a los recursos naturales, biodiversidad y salud humana, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años¨.

80

lación Secundaria del Ministerio de Ambiente169. Además, se complementa con las definiciones que respecto a daño grave realiza la Norma Técnica. CUADRO No. 3 Acuerdo Ministerial No. 084 Artículo 7: ¨Daño grave al agua. - Se considerará que existe un daño ambiental grave a la calidad de agua cuando se presenten simultáneamente los siguientes casos: a. Exista incumplimiento de los requerimientos técnicos ambientales para prevención, mitigación y/o contingencia de impactos ambientales, exigidos de acuerdo al tipo de proyecto obra o actividad, establecidos en el plan de manejo ambiental y normativa ambiental nacional; b. Exista descarga de un contaminante o se registre incumplimiento de límites permisibles en las descargas y/o vertidos, determinándose alteración de la calidad de agua del cuerpo hídrico receptor de acuerdo uso del mismo; y c. Se presente cualquier alteración evidente de las características hidrobiológicas del recurso agua o cualquier afectación a la salud humana por consecuencia de dicha alteración. De igual manera, se considera daño grave al agua la contaminación con productos químicos peligrosos, calificados como tales por los entes correspondientes, que causen alteración del recurso natural de manera prolongada. Adicionalmente se considerará como daño grave al agua a la contaminación o alteración de ojos de agua y/o nacimiento de cuerpos hídricos y aguas subterráneas; así como también, cuando la alteración de cuerpos hídricos provoque daño a la flora y fauna y/o ecosistemas frágiles conforme lo establecido en el presente Acuerdo Ministerial¨. Artículo 8: ¨Daño grave a la calidad del aire. - Se considerará que existe un daño ambiental grave al aire cuando concurran de manera simultánea las siguientes condiciones: 169

Decreto Ejecutivo No. 3516. Registro Oficial Edición Especial No. 2: 31/03/ 2003. Esta norma contiene anexos al Libro VI, sobre calidad ambiental, que se detallan a continuación. Anexo 1. Norma de Calidad Ambiental y de Descarga de Efluentes: Recurso Agua. Anexo 2. Norma de Calidad Ambiental del Recurso Suelo y Criterios de Remediación para suelos contaminados. Anexo 3. Normas de Emisiones del Aire desde Fuentes Fijas de Combustión. Anexo 4. Normas de Calidad del Aire Ambiente. Anexo 5. Límites permisibles de niveles de ruido.

81

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

a. Exista incumplimiento de los requerimientos técnicos ambientales para prevención, mitigación y/o contingencia de impactos ambientales, exigidos de acuerdo al tipo de proyecto obra o actividad, establecidos en el plan de manejo ambiental y normativa ambiental nacional; b. Se registre incumplimiento de límites permisibles ya sea de emisiones a la atmósfera o de límites permisibles de ruido y/o vibraciones desde una determinada fuente. c. Se presente cualquier alteración evidente de las condiciones naturales del aire que altere la estructura y población de especies de flora o fauna o produzca su mortandad, o se genere cualquier afectación a la salud humana por consecuencia de dicha alteración. De igual manera, se considerará daño grave a la contaminación de la calidad del aire con productos químicos peligrosos, calificados como tales por los entes correspondientes, que causen alteración del recurso natural de manera prolongada¨. Artículo 9: ¨Daño grave en suelo forestal o destinado al mantenimiento y conservación de ecosistemas nativos. - Se considerará que existe daño grave cuando se produzca cualquier alteración contra la vocación natural del suelo o cuando se produzca en: a.

b. c.

82

Márgenes de ríos; Márgenes de carreteras; Sistema Nacional de Áreas Protegidas y otras formas de conservación; Bosques Nativos; Áreas de pendiente de más de 35º; Ecosistemas frágiles; Zonas de reproducción, refugio, dormidero, saladero, alimentación, producción de semilla, anidación, crianza o crecimiento de especies¨. Artículo 10: ¨Daño ambiental grave a la calidad del suelo. - Se considerará que existe un daño ambiental grave a la calidad del suelo cuando se presente de manera simultánea los siguientes casos: Exista incumplimiento de los requerimientos técnicos ambientales para prevención, mitigación y/o contingencia de impactos ambientales, exigidos de acuerdo al tipo de proyecto obra o actividad, establecidos en el plan de manejo ambiental y normativa ambiental nacional; Se registre el incumplimiento de límites permisibles en los componentes del suelo y/o sedimentos. Se presente cualquier alteración evidente de las condiciones naturales del suelo que altere la estructura y población de especies de flora o

fauna o se produzca su mortandad, se altere ecosistemas frágiles, se cambie el uso del suelo, se genere erosión o cualquier afectación a la salud humana por consecuencia de dicha alteración. De igual manera, se considera daño grave a la calidad del suelo la contaminación con productos químicos peligrosos, calificados como tales por los entes correspondientes, que causen alteración del recurso natural de manera prolongada¨. Como segundo elemento es necesario que las conductas descritas en los delitos de contaminación de agua, suelo y aire provoquen graves daños en los bienes jurídicos protegidos. Para entender cómo la doctrina y jurisprudencia van conceptualizando el grave daño iniciaremos analizando el principio de lesividad, que es inherente al derecho penal e implica la verificación de la lesión del bien jurídico protegido; sin embargo, en los delitos ambientales se adelanta la barrera de protección, en razón de que no siempre es necesario la lesión del bien jurídico; sino únicamente, demostrar el peligro en el que entraría dicho bien. Al respecto tanto la doctrina como la jurisprudencia han clasificado a estos delitos como delitos de peligro: concreto, abstracto e hipotético. La doctrina suele referirse a los primeros como figuras en las que se ¨exige la comprobación del peligro¨, ya que configura un elemento típico de la figura penal. En los delitos de peligro abstracto la norma penal ¨hace abstracción de la situación de riesgo concreta para otros ámbitos de organización individuales o supraindividuales y describe como típicas conductas que estadísticamente o de forma general se muestran como peligrosas. En estos casos no se exige constatar ex post una situación de peligro concreto como resultado de peligro sino sólo que la conducta tipificada encierra una idoneidad o aptitud para lesionar o producir un daño o que se constate que supera ciertos niveles de permisión de riesgos.170 Finalmente tenemos el delito hipotético que tiene una estructura intermedia entre el delito de peligro concreto y abstracto. ¨Los delitos de peligro hipotético se encuadran en la categoría de los delitos de peligro abstracto en sentido amplio porque, 170

Feijoo, Bernardo. ¨Seguridad colectivo y peligro abstracto ¨. Revista de Derecho Penal (Santa Fe), 2 (2007): 154.

83

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

a diferencia de los delitos de peligro concreto, no exigen la producción de un peligro efectivo y concreto separado espacio-temporalmente de la acción del sujeto, esto es, que vaya más allá de la acción o conducta típica; es decir, no resulta necesario probar que el objeto de la acción -el medio ambiente o la salud de alguna persona- se ha encontrado en el radio de acción de la conducta y que respecto a ese objeto se ha producido un peligro real de lesión…¨171.

Como vemos, los operadores de justicia y los jueces son quienes a través de las sentencias van dando fuerza a la configuración de delitos de peligro fundamentalmente para los delitos ambientales, en razón de que se está protegiendo un bien colectivo. ¨Efectivamente, solo sería necesario probar la relación de causalidad entre la acción y el concreto resultado producido (v.gr. que los vertidos de sustancias tóxicas en un río proceden de la actividad de eliminación de residuos de una fábrica adyacente), y a continuación demostrar que este hecho resulta potencialmente peligroso para el medio ambiente¨.173

El Tribunal Supremo de España ha considerado que el delito ecológico tipificado el Código Penal español constituye delito de peligro hipotético: ¨La STS de 8-4-08 señala que la categoría de los denominados delitos de peligro abstracto-concreto o de peligro hipotético no requiere la concreción del peligro en proximidad de amenaza para un bien determinado, basta la producción de un estado de riesgo, y del riesgo debe predicarse la gravedad; no basta, pues, cualquier clase de riesgo, pues los no graves podrán dar lugar, en su caso, a respuestas de tipo administrativo. En este sentido, la STS de 30-1-02 establece que esta exigencia atribuye a los tribunales una labor de concreción típica, pues semánticamente grave es lo que produce o puede producir importantes consecuencias nocivas, lo que implica un juicio de valor. El criterio de la gravedad del perjuicio hay que ponerlo en relación con la intensidad del acto contaminante, a la probabilidad de que el peligro se concrete en un resultado lesivo, en definitiva, a la magnitud de la lesión en relación con el espacio en que se desarrolla, la prolongación en el tiempo, la afectación directa o indirecta, la reiteración de la conducta, etc. En todo caso, estos criterios necesitan de una prueba pericial que lo exponga, pues en definitiva es la gravedad del riesgo producido la nota clave que permitirá establecer la frontera entre el ilícito meramente administrativo y el ilícito penal, ya que el artículo 325 CP exige que las conductas tipificadas puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales, y si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas la pena de prisión se impondrá en su mitad superior¨172. 171 Ibídem. P. 346 172 Baucells, Joan et. Al. ¨Jurisprudencia general: Derecho Penal¨. Revista catalana de derecho

84

Y, se añade: ¨...las claves definitorias de este requisito de aptitud en el delito ecológico se ha dicho que es necesario conjugar tres variables: una cualitativa, que atenderá a las propiedades del elemento contaminante; otra cuantitativa, valorando la intensidad con que se ha realizado la acción; y una última, temporal, atendiendo a la duración de la acción o sus efectos. Como conclusión, puede afirmarse que al fin y al cabo este requisito típico presenta un carácter valorativo, y su verificación dependerá del análisis del caso concreto con la ayuda de los criterios que se acaban de exponer¨174. Estos son los criterios que los jueces deben tomar en cuenta con apoyo de las respectivas pericias para configurar los tipos penales de contaminación de agua, suelo y aire como delitos de peligro; por lo tanto, lo que debemos demostrar de forma clara son las características del vertido: composición de la sustancia contaminante, cantidad, duración y el nexo causal entre la acción y el peligro para los bienes jurídicos protegidos. Como lo hemos venido señalando, la configuración del delito tipificado en el artículo 254175 referente a la gestión prohibida o no autorizada de productos, 173 174 175

penal, 1(2014): 9. Puente Alba, Luz María. ¨El Delito Ecológico del Artículo 325 del Código Penal¨. Revista catalana de derecho penal, II.1 (2011): 16 Ibídem:18. Código Orgánico Integral Penal. Artículo 254: “Gestión prohibida o no autorizada de productos, residuos, desechos o sustancias peligrosas.- La persona que, contraviniendo lo establecido en la normativa vigente, desarrolle, produzca, tenga, disponga, queme,

85

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

residuos, desechos o sustancias peligrosas, también estaría dentro de los delitos de peligro, conforme los criterios que se ha analizado. 1.1. La responsabilidad de la persona jurídica en materia ambiental

u omisión de personas naturales sino, sobre todo, por las actividades industriales o económicas, que carecen de sistemas eficientes para el control de la gestión ambiental; o ya también, por la falta de políticas claras por parte de los directivos o representantes legales de dichas empresas.

Las personas jurídicas serán responsables, siempre que así se prevea expresamente por el tipo penal176.

Este es el ámbito de acción en el que se determina la responsabilidad de la persona jurídica.

Al respecto, los artículos 49 y 258 del Código Orgánico Integral Penal177, tipifican la responsabilidad penal de las personas jurídicas; sin embargo, debo mencionar que la responsabilidad de las personas jurídicas será exigible únicamente en aquellos delitos en los que el Código lo prevea expresamente.

¨Así pues, la primera vía de fundamentación de la responsabilidad de las personas jurídicas se vincula a la actuación en su nombre o por su cuenta, y en su provecho, de las personas que ellas tienen asignadas competencias de representación. En cambio, la segunda vía de imputación se vincula al incumplimiento del debido control por parte de la persona jurídica sobre sus empleados¨178.

El Código Orgánico Integral Penal establece dentro de nuestro ordenamiento jurídico; por primera vez, sanción para las personas jurídicas; esto en razón de que la contaminación ambiental más grave se produce no por la acción

1. 2. 3. 4. 176 177 1. 2. 3.

86

comercialice, introduzca, importe, transporte, almacene, deposite o use, productos, residuos, desechos y sustancias químicas o peligrosas, y con esto produzca daños graves a la biodiversidad y recursos naturales, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años. Será sancionada con pena privativa de libertad de tres a cinco años cuando se trate de: Armas químicas, biológicas o nucleares. Químicos y Agroquímicos prohibidos, contaminantes orgánicos persistentes altamente tóxicos y sustancias radioactivas. Diseminación de enfermedades o plagas. Tecnologías, agentes biológicos experimentales u organismos genéticamente modificados nocivos y perjudiciales para la salud humana o que atenten contra la biodiversidad y recursos naturales. Si como consecuencia de estos delitos se produce la muerte, se sancionará con pena privativa de libertad de dieciséis a diecinueve años”. Silva, Jesús María y Raquel Montaner. Los delitos contra el medio ambiente. Barcelona, Atelier, 2012. P. 168 Código Orgánico Integral Penal. Artículo 258: ¨Pena para las personas jurídicas. - En los delitos previstos en este Capítulo, si se determina responsabilidad penal para la persona jurídica se sancionará con las siguientes penas: Multa de cien a trescientos salarios básicos unificados del trabajador en general, clausura temporal, comiso y la remediación de los daños ambientales, si el delito tiene prevista una pena de privación de libertad de uno a tres años. Multa de doscientos a quinientos salarios básicos unificados del trabajador en general, clausura temporal, comiso y la remediación de los daños ambientales, si el delito tiene prevista una pena de privación de libertad de tres a cinco años. Multa de quinientos a mil salarios básicos unificados del trabajador en general, clausura definitiva, comiso y la remediación de los daños ambientales, si el delito tiene prevista una pena de privación de libertad superior a cinco años¨.

La responsabilidad de la persona jurídica se da fundamentalmente por la falta de control en el sistema de gestión ambiental por parte de los empleados, quienes siempre están cumpliendo expresas disposiciones de los directivos o representantes legales de las empresas; por lo tanto, la atribución de la responsabilidad se realizará en función de quien tiene el dominio del hecho que causa la afectación al ambiente. Una vez establecida la responsabilidad de la persona jurídica, le corresponde también al juez determinar la pena, que irá en función de la gravedad del daño y del tipo penal infringido por una persona natural. Dentro de las penas se ha previsto la multa, clausura temporal, clausura definitiva, comiso y la remediación de los daños ambientales. El artículo 259 del Código Orgánico Integral Penal establece las atenuantes cuando la persona que ha cometido la infracción, adopte las medidas y acciones que compensen los daños ambientales, correspondiendo a la autoridad ambiental nacional la calificación y seguimiento de las medidas y acciones. Finalmente tenemos el artículo 267 del Código Orgánico Integral Penal que establece: ¨Sanción a la persona jurídica. - Si se determina responsabilidad penal de la persona jurídica por las acciones tipificadas en esta 178

Silva, Jesús María y Raquel Montaner. Op. cit. P. 169

87

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Sección será sancionada con multa de quinientos a mil salarios básicos unificados del trabajador en general¨. Esta sanción está prevista para los delitos tipificados en la Sección Quinta referente a los delitos contra los recursos naturales no renovables.

de relevancia jurídica mediante decisiones, con autoridad de cosa juzgada eventualmente factibles de ejecución¨180. Piero Calamandrei, dice que: ¨…la jurisdicción cumple una actividad funcional de garantía que el demandante busca en el juez. Espera que este tercero imparcial vaya a aplicar la ley correctamente. Es decir, garantiza los derechos que puedan alegar cada uno de estos ciudadanos¨.

1.2. Las penas por delitos contra el ambiente y la naturaleza o Pachamama: la reparación y la restauración El artículo 257179 del Código Orgánico Integral Penal establece que una vez que se haya determinado la responsabilidad el juez en sentencia dispondrá que es obligación del sentenciado restaurar integralmente los ecosistemas y reparar e indemnizar a las personas y comunidades.

De acuerdo a la legislación vigente en el país en el artículo 398 del Código Orgánico Integral Penal la jurisdicción es definida como: ¨La jurisdicción consiste en la potestad pública de juzgar y ejecutar lo juzgado. Únicamente las y los juzgadores, determinados en la Constitución, el Código Orgánico de la Función Judicial y en este Código, ejercen jurisdicción en materia penal para el juzgamiento de las infracciones penales cometidas en el territorio nacional y en territorio extranjero en los casos que establecen los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado¨.

Esta norma es conforme al planteamiento constitucional que distingue entre indemnización y restauración, siendo esta última, un derecho constitucional de la naturaleza. 2. DERECHO PROCESAL PENAL AMBIENTAL

2.1.2. Competencia

2.1. Jurisdicción y competencia

De conformidad con el contenido del artículo 402 del Código Orgánico Integral Penal, la potestad jurisdiccional en materia penal está dividida de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código Orgánico de la Función Judicial, cuyo artículo 156 establece:

2.1.1. Jurisdicción Eduardo Couture define la jurisdicción como: ¨…la función pública realizada por órgano competente del Estado, con las normas requeridas por ley, en virtud del cual, por acto de juicio y la participación de sujetos procesales se determina el derecho de partes, con objeto de dirimir sus conflictos 179

88

Código Orgánico Integral Penal. Artículo 257: ¨Obligación de restauración y reparación. - Las sanciones previstas en este capítulo, se aplicarán concomitantemente con la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas y la obligación de compensar, reparar e indemnizar a las personas y comunidades afectadas por los daños. Si el Estado asume dicha responsabilidad, a través de la Autoridad Ambiental Nacional, la repetirá contra la persona natural o jurídica que cause directa o indirectamente el daño. La autoridad competente dictará las normas relacionadas con el derecho de restauración de la naturaleza, que serán de cumplimiento obligatorio¨.

¨...Competencia es la medida dentro de la cual la potestad jurisdiccional está distribuida entre las diversas cortes, tribunales y juzgados, en razón de las personas, del territorio, de la materia, y de los grados¨. La competencia en materia ambiental ha impuesto nuevos retos a la administración de justicia ecuatoriana ya que a pesar de que se encuentran consagrados en la Constitución innumerables artículos destinados a la protección del ambiente, e inclusive con la promulgación de la Ley de Gestión Ambiental y descripción de conductas típicas los juzgadores tenían dudas respecto de la competencia en esta materia, hasta el pronunciamiento de la Corte Nacional de Justicia mediante resolución 08-2012 que estableció que: 180

Couture, Eduardo. Vocabulario Jurídico. Buenos Aires, Depalma, 1980. P. 369.

89

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

¨Art. 1.- Para el caso de delitos contra el medio ambiente, contemplados en el Libro Segundo, Título V, Capitulo X-A, del Código Penal, serán competentes los Jueces y Tribunales de Garantías Penales de la sección territorial donde se cometió la infracción, conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento Penal, excepto en los casos de fuero, en los que se actuará de acuerdo a la ley adjetiva penal y el Código Orgánico de la Función Judicial. Art. 2.- Los procesos que se hayan iniciado por delitos contra el medio ambiente y que se encuentren en conocimiento de los Presidentes o de las Salas de Garantías Penales de las Cortes Provinciales de Justicia, pasarán a conocimiento de los jueces o tribunales de garantías penales, según corresponda, a fin de que sean éstos los que continúen con la sustanciación y resolución. De haber varios tribunales o juzgados, la competencia se radicará por sorteo. Las causas continuarán sustanciándose en el punto en que hubieren quedado, sin que en ningún caso este cambio sea motivo para declarar nulidad procesal alguna¨. 2.2. LA ACCION PENAL. 2.2.1. Ejercicio de la acción penal El ejercicio de la acción penal de carácter público corresponde a la Fiscalía General del Estado, es decir, el Fiscal General del Estado actuará en todos los procesos penales a través de sus delegados, esto es, fiscales provinciales y de primer nivel. 2.2.2.

Extinción de la acción penal e imprescriptibilidad

El artículo 14 de la Constitución de la República del Ecuador señala: ¨Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados¨.

90

Complementariamente, el artículo 396 ibídem, dispone: ¨Art. 396.- El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas. La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente, además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas. Cada uno de los actores de los procesos de producción, distribución, comercialización y uso de bienes o servicios asumirá la responsabilidad directa de prevenir cualquier impacto ambiental, de mitigar y reparar los daños que ha causado, y de mantener un sistema de control ambiental permanente. Las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales serán imprescriptibles¨. Aunque la prescripción de la acción sea la pauta general en materia penal, estas reglas constitucionales establecen elementos suficientes para justificar la imprescriptibilidad en materia ambiental, tomando en cuenta que el cuidado y protección de la naturaleza no solamente conlleva la protección de la población actual sino también a la protección de derechos de futuras generaciones (equidad intergeneracional) a fin de garantizar su desarrollo y buen vivir. Este aspecto tiene relación sólida con la protección de los derechos humanos entre los que se encuentra la protección del ambiente. El origen de este criterio tiene su fundamento en los principios mismos del derecho ambiental, especialmente en el principio de prevención. Desde una perspectiva de derecho penal, el principio de prevención del derecho ambiental tiene que ver con la conducta que debe observar cualquier persona natural y/o jurídica respecto del daño doloso o culposo; el incumplimiento de una conducta de evitación podría desencadenar un acto antijurídico. Analizado el principio de prevención, ya no carece de lógica la norma constitucional sobre la imprescriptibilidad en materia ambiental; como tampoco viola el estado de inocencia del responsable de la conducta, que se mantiene hasta que se establece la responsabilidad de conformidad con el debido 91

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

proceso. Ratificando el mandato constitucional y por las condiciones expuestas, el asambleísta ha considerado ingresar el mandato de imprescriptibilidad de las acciones legales en el Código Orgánico Integral Penal181. 2.3. Sujetos procesales Considerando que el delito penal ambiental debe tener el mismo procesamiento que otros delitos de acción pública, se seguirán los mismos parámetros para la determinación de infracción y responsabilidad penal. ¨El “iter” probatorio debe llevar desde el nacimiento de la sospecha de la “existencia” de un hecho (esto es la “apariencia” de lo “indudable”) a la existencia del hecho; a través de estadios de duda, verosimilitud, convicción subjetiva (“certeza” si se llegara a ella subjetivamente) ¨182. El Código Orgánico Integral Penal hace una variación respecto de los sujetos de la relación procesal en materia penal considerando que la persona procesada no solamente es una persona natural sino una persona jurídica, como se revisó en la sección anterior. La misma consideración hace respecto a la víctima al considerar a la persona jurídica como víctima de un hecho, la Fiscalía continua con su rol persecutorio, de existir méritos para ello y la defensa, que justificará la veracidad de los hechos, la forma en que fueron cometidos de una forma técnica para que el juzgador analice si la conducta es típica. Otra de las innovaciones de Código Orgánico Integral Penal, hace referencia a que la condición de víctima resulta ser independiente a quien se identifique como responsable, procese o sancione por el hecho cometido. Artículo. 441183. 181

182 183

92

Código Orgánico Integral Penal. Artículo 16: Ámbito temporal de aplicación. -Los sujetos del proceso penal y las o los juzgadores observarán las siguientes reglas: 4. Las infracciones de agresión a un Estado, genocidio, lesa humanidad, crímenes de guerra, desaparición forzada de personas, peculado, cohecho, concusión, enriquecimiento ilícito y las acciones legales por daños ambientales son imprescriptibles tanto en la acción como en la pena¨. Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho procesal. México, UNAM, 1992. P. 426 – 427. Código Orgánico Integral Penal. Artículo 441: ¨Víctima. -Se consideran víctimas, para efectos de aplicación de las normas de este Código, a las siguientes personas: 1. Las personas

Artículo 439.- Sujetos procesales. -Son sujetos del proceso penal: 1. 2. 3. 4.

La persona procesada La víctima La Fiscalía La Defensa

Sin entrar a discutir que los delitos ambientales son de acción penal pública, es decir, que se adelantarán de oficio o por la sola noticia que llegare a la fiscalía o Policía por cualquier medio, es necesario remitirnos al artículo 397 numeral 1 de la Constitución en su numeral primero: ¨Art. 397.- … 1. Permitir a cualquier persona natural o jurídica, colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio…¨. De la lectura del mandato supremo podemos tener la certeza de que el Estado faculta a cualquier persona sea esta natural, o jurídica a plantear acciones legales antes cortes, jueces y autoridades civiles, penales y administrativas, no solo teniendo interés directo sino, para ejercer una tutela judicial efectiva de los derechos ambientales. 2.4. Evidencia y prueba Las discusiones sobre la constitucionalidad de la inversión de la carga de la prueba tienen plena vigencia. Analizando el contexto mismo y los principios del derecho ambiental, se determina que esta regla es conforme al estado de inocencia del sujeto activo de la infracción; y, lo que plantea es una ampliación del ámbito de investigación para el operador de justicia en el sentido de que se analice la conducta que desencadenó el hecho. naturales o jurídicas y demás sujetos de derechos que individual o colectivamente han sufrido algún daño a un bien jurídico de manera directa o indirecta como consecuencia de la infracción¨.

93

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Ahora bien, de la lectura de la disposición constitucional artículo 397, numeral primero de la Constitución se colige que la carga de la prueba está bajo la responsabilidad del demandado. De pretender el legislador hacer extensivo el mandato supremo a la materia penal hubiera referido el denunciado, acusado, sospechoso o similares; con esta aclaración la Fiscalía General del Estado a través de sus representantes a nivel nacional (fiscales) no están relevados de la obligación de practicar tantos y cuantos actos probatorios sean necesarios para justificar la materialidad de la infracción como la responsabilidad de la misma, dentro de la cual se analizará la conducta y los elementos del principio de prevención. De conformidad con el Art. 453 del Código Orgánico Integral Penal, la finalidad de la prueba es lograr que el juzgador llegue al convencimiento de que se cometió una infracción y debe servirle además para establecer quien o quienes son los responsables de la misma. Si bien el Código Orgánico Integral Penal en su parte adjetiva determina en forma genérica las formas de practicar pruebas, para ser más específicos nos permitimos sugerir algunas formas de recolectar indicios que en etapa de juicio constituirán prueba en la materia específica que se está tratando. La investigación en materia ambiental seguirá los mismos parámetros que otras investigaciones penales; mas, al tratarse de una conducta que viola derechos difusos es necesario tomar en consideración las siguientes sugerencias para la recolección, preservación y práctica, en primera instancia de elementos valorativos que serán presentados en audiencia preparatoria de juicio y en una instancia final en una etapa de juicio: a) Fotografías del lugar de los hechos (fotografías, videos y audios). b) Mediante la utilización de medios electrónicos in situ determinación aproximada del sitio afectado, o del lugar en donde se cometió la infracción. c) Datos geográficos de la región. d) Solicitar la determinación de si el lugar integra el patrimonio forestal, patrimonio natural o constituye ecosistema frágil y amenazado. e) Según el caso recolección de muestras y embalaje observando cadena de custodia (realizado por personal especializado, para observar cantidades, forma, especies y conservación). f ) El fiscal no debe ingresar al sitio sino con autorización del encargado, o custodio (para evitar la contaminación de la escena).

94

g) El fiscal debe impedir el ingreso de personal ajeno al equipo de trabajo especializado hasta que no se recolecten las evidencias. h) Incautación de los elementos constitutivos de la infracción (animales, pieles, madera, maquinaria, etc.). i) Solicitar informes de cartografía e hidrología del sector. j) Toma de muestras de residuos tóxicos o radioactivos (Ministerio del Ambiente y Unidad de la Secretaria Atómica del Ministerio de Recursos no renovables). k) Nombramientos de peritos especializados de acuerdo a cada caso. l) Reconocimiento del lugar de los hechos. m) Notificaciones in situ. n) Receptación de informes de pericias especializadas. o) Cotejamiento con normativa ambiental vigente. p) Versiones de testigos. q) En caso de flora y fauna, pericias y autopsias. r) En caso de flora y fauna no es necesario mantener la materialidad de la infracción cuando no es posible o causa problemas en comodidades logísticas o peligros de contaminación. s) Cuando se trata de fauna y flora, pericia de factibilidad de reinserción. t) Recepción de ser el caso de acusación particular por parte del afectado persona, natural o jurídica. u) Recepción y análisis de Amicus curiae (no vinculante). Observadas estas prácticas en la materia creemos que sería suficiente para justificar la materialidad de un ilícito ambiental, restando la obligación del operador de justicia judicial o administrativo de obtener elementos de vínculo con el hecho que a decir podrían ser: a) Verificación de permisos de funcionamiento por el órgano gubernamental pertinente. b) Verificación de nombramientos de personas naturales y/o jurídicas presuntamente responsables. c) Datos de filiación para la individualización de presuntos responsables y obtención de registros e información confiable. En cuanto a la responsabilidad que no es otra cosa que el vínculo que mantendría el hecho con el responsable podría justificarse con las diligencias antes mencionadas en especial:

95

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

a) Pericias. b) Documentos. c) Testigos. En caso de conflictos entre instituciones administrativas o judiciales, específicamente competentes para la persecución penal con respecto al destino de las evidencias; con el objeto de salvaguardar elementos de convicción que más tarde se convertirán en prueba, en la etapa de juicio es recomendable realizar pericias inmediatas que logren determinar existencia, ubicación determinación, utilidad, valor, entre otras características, que permitan documentar ciertos hechos. De esta manera se dejará a salvo la facultad y el derecho de diferentes entes del Estado, de ejecutar sanciones y reclamaciones conforme a mandatos constitucionales. 1.5. Medidas cautelares y medidas de protección En materia penal, las medidas cautelares tienes dos objetivos: el primero que tiene que ver con la vinculación de la persona procesada con el proceso penal; y, el segundo, para garantizar el pago por indemnización de daños y perjuicios ocasionados. Conforme se adelantó en el segundo capítulo, en materia ambiental el objetivo de la medida cautelar y de protección se sustenta en los principios de evitación y tiene por objeto la suspensión del cometimiento del ilícito que, en la mayoría de los casos, suele constituir incluso un delito continuado. El Código Orgánico Integral Penal, en el Capítulo V, trata de las medidas cautelares en general y refiere a que el objeto de aquellas es entre otros la protección a la víctima. Las reglas del artículo 520 de dicho Código será necesario observarlas para su aplicación.

Ahora bien, el artículo 551 ibídem establece la posibilidad de solicitar medidas cautelares destinadas a inmovilizar bienes, entre las que se incluye la inhabilitación o la destrucción de maquinaria pesada, que por su naturaleza cause daño ambiental o sea de difícil movilidad. En cuanto a las medidas de protección, el artículo 558 numeral 10 del Código Orgánico Integral Penal dispone la suspensión inmediata de la actividad contaminante o que se encuentra afectando al ambiente cuando existe riesgo de daño para las personas, ecosistemas, animales o la naturaleza. 3. PROCEDIMIENTOS Si bien se considera al delito ambiental un delito que afecta al Estado consideramos que esto no implicaría la aplicación de algunos principios de materia penal en general como es el caso del principio de oportunidad que no constituye sino la facultad del operador de justicia, en especial del fiscal, de iniciar o no una causa penal; de desistir una causa ya iniciada bajo algunos parámetros que en lo referente a la materia podría considerarse entre ellos la reparación integral del daño, dado que no es de interés en el caso la privación de libertad de una persona natural, la suspensión de actividad temporal o definitiva de una persona jurídica o la indemnización por el daño causado, sino más bien el respeto, el mantenimiento y el desarrollo de los ciclos evolutivos naturales. Para considerarse la reparación integral, podrían observarse algunos parámetros como el acuerdo entre la víctima, el acusado, la Fiscalía y el órgano administrativo ambiental competente. Este acuerdo debe contener parámetros que serán comprobables progresivamente en forma cualitativa y cuantitativa, dentro de un proceso penal bajo la supervisión de un juez de garantías y so pena de continuar el proceso penal en cualquiera de sus formas en iniciar el proceso civil penal o administrativo que derivara del incumplimiento del convenio. Esto bajo supervisión fiscal con apoyo de pericias, inspecciones y reconocimientos técnicos de la entidad gubernamental competente.

El articulo 69 ibídem prevé la inmediata destrucción o inmovilización de maquinaria utilizada para el cometimiento de la infracción. Al efecto debemos analizar la norma en su contexto y esta se encuentra bajo las disposiciones del capítulo segundo, CLASIFICACIÓN DE LA PENA, es decir, que la aplicación de la misma se hará efectiva únicamente en el estado de una sentencia.

96

97

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

APÉNDICE APLICACIÓN DEL DERECHO PENAL AMBIENTAL EN GALÁPAGOS Hugo Echeverría V. INTRODUCCIÓN El archipiélago de Galápagos alberga dos áreas naturales protegidas de importancia nacional e internacional: el Parque Nacional Galápagos y la Reserva Marina de Galápagos. Este apéndice analiza los efectos jurídicos de la declaratoria de estas áreas naturales protegidas en la región insular y su relación con el derecho penal ambiental. 1. GALÁPAGOS: ARCHIPIÉLAGO, PROVINCIA Y RÉGIMEN ESPECIAL184 El archipiélago de Galápagos se ubica en el Océano Pacífico, a casi mil kilómetros del Ecuador continental. Incluye 234 unidades terrestres emergidas inventariadas (islas, islotes y rocas), entre las que destacan trece islas grandes y cinco islas medianas185. El archipiélago de Galápagos forma parte del territorio ecuatoriano desde 1832186. En 1973 se instituyó la provincialización. En 1996, la Constitución ecuatoriana estableció un régimen especial de organización territorial para cumplir con objetivos de conservación en Galápagos. El régimen especial fue incluido en la Constitución de 1998 y en la vigente Constitución del año 2008 ¨por razones de conservación¨187. Actualmente, dicho régimen se aplica a través de la Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos, vigente desde el año 2015. 1.1. Galápagos: áreas naturales protegidas Casi el noventa y siete por ciento de la superficie terrestre de todo el archipiélago, equivalente a 8 600 kilómetros cuadrados188; y, la zona marina dentro una franja de cuarenta millas náuticas medidas a partir de las líneas de base del Archipiélago y las aguas interiores, equivalente a 138 000 kilómetros 184 185 186 187 188

Ver: Echeverría, Hugo et al. Manual de aplicación del derecho penal ambiental como instrumento de protección de las áreas naturales de Galápagos. Quito, Myl, 2011. Esta sección se fundamenta en esta obra y la actualiza en función de la normativa vigente. Acuerdo Ministerial No. 162. Registro Oficial Suplemento No. 153: 22/07/2014. Latorre, Octavio. Historia Humana de Galápagos. Nuevas investigaciones. Quito, Academia Nacional de Historia. 2011. Página 7. Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449: 20/10/2008. Artículo 242. Acuerdo Ministerial No. 162.

99

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

cuadrados189, son áreas naturales protegidas. Esto convierte a la provincia de Galápagos en un caso único en el Ecuador, ya que casi la totalidad de su territorio está protegido. Tanto el Parque Nacional Galápagos como la Reserva Marina de Galápagos integran el Patrimonio Nacional de Áreas Naturales, PANE, constituido por áreas silvestres que: ¨…destacan por su valor protector, científico, escénico, educacional, turístico y recreacional, por su flora y fauna, o porque constituyen ecosistemas que contribuyen a mantener el equilibrio del medio ambiente ¨190. Las áreas del PANE integran, a su vez, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, SNAP, establecido por la Constitución ecuatoriana para garantizar la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas191. 1.1.1. Efectos jurídicos De conformidad con la legislación ecuatoriana, hay al menos dos efectos jurídicos derivados de la declaratoria de áreas naturales protegidas. El primero es la administración estatal que, en el caso de Galápagos es asumida por el Ministerio del Ambiente a través de la Dirección del Parque Nacional Galápagos. Al respecto, la Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos establece que la autoridad ambiental ejercerá competencia sobre el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales de estas áreas naturales protegidas; así como su control192. El segundo efecto es la inalterabilidad de las áreas protegidas. Según el jurista ecuatoriano Franklin Bucheli, esto significa que ¨ las características y valores que el área tiene y que sirvieron para su establecimiento deben mantenerse en su estado natural¨193. La inalterabilidad se complementa con la intangibi189 Ibídem. 190 Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Registro Oficial Suplemento No. 418: 10/09/2004 (Codificación). Artículo 66. 191 Constitución de la República del Ecuador. Artículo 405. 192 Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Registro Oficial Segundo Suplemento No. 520: 11/06/2015. Artículos 20 y 21. 193 Bucheli, Franklin. Normatividad para la administración de áreas naturales protegidas y la biodiversidad silvestre en el Ecuador. Quito, INEFAN,1999. Página 54.

100

lidad de las áreas naturales protegidas a la que se refiere el artículo 397 de la Constitución de la República del Ecuador, como un medio para que ¨ se garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas de los ecosistemas ¨194. 1.1.2. Régimen especial por razones de conservación La Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos instituye el régimen jurídico administrativo aplicable en la provincia por razones de conservación195. Esta ley regula el gobierno de régimen especial establecido en el artículo 258 de la Constitución de la República del Ecuador y se fundamenta en el estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural y del buen vivir196. La referencia normativa al patrimonio natural se evidencia en los considerandos y también en artículo 1 de la ley, que se remite a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado para efectos de su aplicación: 194

Constitución de la República del Ecuador. Artículo 397. Cabe anotar que una parte de las áreas naturales protegidas en Galápagos han sido zonificadas con fines de no extracción. Las áreas de no extracción ubicadas en el área marina han sido denominadas por el Decreto No. 968 de 21 de marzo de 2008, como santuario marino. 195 Ibídem. Artículo 242. 196 Ibídem. Artículo 258: ¨La provincia de Galápagos tendrá un gobierno de régimen especial. Su planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del buen vivir, de conformidad con lo que la ley determine. Su administración estará a cargo de un Consejo de Gobierno presidido por el representante de la Presidencia de la República e integrado por las alcaldesas y alcaldes de los municipios de la provincia de Galápagos, representante de las juntas parroquiales y los representantes de los organismos que determine la ley. Dicho Consejo de Gobierno tendrá a su cargo la planificación, manejo de los recursos y organización de las actividades que se realicen en la provincia. La ley definirá el organismo que actuará en calidad de secretaría técnica. Para la protección del distrito especial de Galápagos se limitarán los derechos de migración interna, trabajo o cualquier otra actividad pública o privada que pueda afectar al ambiente. En materia de ordenamiento territorial, el Consejo de Gobierno dictará las políticas en coordinación con los municipios y juntas parroquiales, quienes las ejecutarán. Las personas residentes permanentes afectadas por la limitación de los derechos tendrán acceso preferente a los recursos naturales y a las actividades ambientalmente sustentables¨.

101

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

¨La presente Ley Orgánica regula el Régimen Especial de la provincia de Galápagos e instituye el régimen jurídico administrativo al que se sujetan, en el ámbito de sus competencias, el Consejo de Gobierno del Régimen Especial de la provincia de Galápagos, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y los organismos de todas las funciones del Estado, así como todas las personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras que se encuentran dentro o que realicen actividades en la provincia de Galápagos, en función de un estricto apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del Buen Vivir¨197. 1.2. Galápagos: patrimonio mundial y reserva de biosfera Las Islas Galápagos son patrimonio natural de la humanidad desde 1978. En el 2001, tal designación fue extendida a la Reserva Marina de Galápagos. De conformidad con la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, para su inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial, se constató que las islas Galápagos cumplían todos los criterios establecidos en el expediente de candidatura presentado por Ecuador: (vii) Representar fenómenos naturales o áreas de belleza natural e importancia estética excepcionales; (viii) Ser ejemplos eminentemente representativos de las grandes fases de la historia de la tierra, incluido el testimonio de la vida, de procesos geológicos en curso en la evolución de las formas terrestres o de elementos geo mórficos o fisiográficos significativos; (ix) Ser ejemplos eminentemente representativos de procesos ecológicos y biológicos en curso en la evolución y el desarrollo de los ecosistemas terrestres, acuáticos, costeros y marinos y las comunidades de vegetales y animales terrestres, acuáticos, costeros y marinos; (x) Contener los hábitats naturales más representativos y más importantes para la conservación in situ de la diversidad biológica, comprendidos aquellos en los que sobreviven especies amenazadas que tienen un Valor Universal Excepcional desde el punto de vista de la ciencia o de la conservación. 197

102

Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Artículo 1.

Complementariamente, en 1984 la UNESCO a través del Programa para el Hombre y la Biosfera también declaró al Archipiélago de Colón como Reserva de Biosfera. Las Reservas de Biosfera son zonas de ecosistemas terrestres o costeros/marinos, reconocidas a nivel internacional por cumplir cuatro funciones complementarias: conservación, desarrollo sustentable, educación e investigación. Las Reservas de Biosfera se sujetan a un marco regulatorio establecido por la UNESCO dentro del programa intergubernamental denominado ¨Hombre y Biosfera para la conservación de la diversidad biológica ¨198. 2. LA LEY PENAL AMBIENTAL EN GALÁPAGOS 2.1. Legislación histórica En materia penal, la legislación insular fue pionera en reconocer la importancia del derecho penal en la protección del patrimonio natural insular: la Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable para la Provincia de Galápagos de 1998199 tipificó delitos ambientales que enfatizaron la tutela de las especies protegidas, incluyendo a las especies marinas de Galápagos. Cabe destacar que esta ley se adelantó dos años a la reforma penal200 que incorporó el capítulo relativo a los delitos contra el medio ambiente en el Código Penal, cuyos artículos 437F y 437G tipificaron delitos contra la vida silvestre, incluyendo a las especies marinas. 2.2. Legislación vigente Conforme se analizó en el tercer capítulo, el Código Orgánico Integral Penal tipifica delitos contra el ambiente y la naturaleza. El artículo 247 ibídem es particularmente relevante, pues tipifica delitos contra la flora y fauna silvestre, incluyendo infracciones contra las especies marinas de Galápagos. La norma sanciona varios actos: tenencia, extracción, pesca, captura, cacería, recolección, transporte, tráfico, beneficio, permuta y comercio de especies silvestres. Ahora bien, la norma penal abarca especies que estén amenazadas, en peligro de extinción o que sean migratorias. 198 199 200

Jaquenod, Silvia. Derecho Ambiental. Madrid, Dykinson, 2004. Página 66. Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable para la Provincia de Galápagos. Registro Oficial No. 278: 18/03/1998. Esta ley fue derogada por la Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Ley 99-49 reformatoria al Código Penal. Registro Oficial No. 2: 25/01/2000.

103

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Respecto a las especies amenazadas, se trata de especies de flora o fauna silvestres, que están científicamente categorizadas como: a) vulnerables; b) en peligro; o, c) en peligro crítico.

Conforme se anota a continuación, éstos están enunciados en la Norma Técnica para la aplicación del artículo 256 ibídem.

Esta categorización está determinada científicamente201 y sirve de base para instrumentos internacionales de derecho ambiental, así como para la normativa nacional aplicable a la materia. De allí que los artículos 247 y 256 del Código Orgánico Integral Penal se remitan a estos instrumentos, los que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico con jerarquía supra legal, conforme establece el artículo 425 de la Constitución.

2.4.

2.3.

Instrumentos internacionales

El Ecuador es parte de los instrumentos internacionales más relevantes de derecho ambiental, entre los que destacan la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres202; la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres203; y, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar204. Estos tratados internacionales contienen apéndices o anexos que enumeran, mediante el sistema de listas, a especies silvestres que están amenazadas; en peligro de extinción; o, que son altamente migratorias. Así, por ejemplo, el tiburón martillo común y el tiburón martillo gigante, que habitan y/o migran por la Reserva Marina de Galápagos, están listados en estos tratados internacionales. A estos instrumentos, se suman otros relativos a tortugas, aves y otras especies, que también deben ser considerados para la aplicación del artículo 247 del Código Orgánico Integral Penal. 201 UICN. Categorías y criterios de la lista roja de la UICN: versión 3.1 (2da. Ed). Gland, UICN, 2012. Internet: http://www.iucnredlist.org/documents/redlist_cats_crit_sp.pdf 202 Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Registro Oficial No. 746: 20/02/1975. Texto del tratado disponible en: https://cites.org/esp/disc/text.php 203 Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres. Registro Oficial No. 256: 21/01/2004. Texto del tratado disponible en: http://www.cms.int/es/page/texto-de-la-convención 204 Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Registro Oficial Suplemento No. 857: 26/12/2012. Texto del tratado disponible en: http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf

104

Norma Técnica para la aplicación del artículo 256 del Código Orgánico Integral Penal

De conformidad con lo previsto en el artículo 256 del Código Orgánico Integral Penal, el Ministerio del Ambiente expidió el Acuerdo Ministerial No. 84205 que contiene la norma técnica de aplicación de los delitos ambientales y que abarca definiciones técnicas, alcance del daño grave y listas de especies de vida silvestre. Sobre este último aspecto, que se refiere al artículo 247 del Código Orgánico Integral Penal, el artículo 4 de la norma técnica lo complementa. Esta disposición se remite a un conjunto de normas jurídicas que contienen listas o enumeran aquellas especies protegidas, entre las cuales se anotan algunas de aplicación específica en Galápagos. En este marco, se establece que muchas de las especies endémicas de las islas están protegidas por el derecho penal, como, por ejemplo, el pingüino de Galápagos; al igual que otras especies icónicas, como las tortugas terrestres y las iguanas terrestres. En el ámbito marino, el literal p) del artículo 4 de la norma técnica se remite a la norma insular que prohíbe expresamente la actividad pesquera o extractiva de especies marinas y que abarca a tiburones y mantarrayas, corales, caballos de mar, peces ornamentales, mamíferos marinos, aves marinas, iguanas y tortugas marinas. En tal virtud, todas las especies marinas de Galápagos son susceptibles de tutela penal ambiental. Cabe anotar que la norma técnica también se remite, para efectos de identificación de especies protegidas en Galápagos, a la norma de creación del Parque Nacional Galápagos206, al Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente207; y, a instrumentos internacionales relevantes en la región insular como la Convención Interamericana para la Protección y la Conservación de las Tortugas Marinas208. 205 206 207 208

Acuerdo Ministerial No. 84. Registro Oficial Suplemento No. 598: 30/09/2015. Decreto No. 17. Registro Oficial No. 873: 20/07/1959. Decreto No. 3516. Registro Oficial Edición Especial No. 2: 31/03/2003. Convención Interamericana para la Protección y la Conservación de las Tortugas Marinas. Registro Oficial No. 529: 01/03/2002. Texto del tratado disponible en: http://www.iacseaturtle.org/

105

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

2.5. Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos La nueva Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos, vigente desde junio del año 2015, también establece pautas normativas de necesaria aplicación en materia penal ambiental como, por ejemplo: la determinación de las áreas naturales protegidas209; el establecimiento de actividades permitidas dentro de dichas áreas210; la protección de especies vulnerables y frágiles211, que abarcan a todas las especies marinas dentro de la Reserva Marina de Galápagos; y otras relativas a la relación entre la potestad administrativa sancionadora y el Ius puniendi penal212. Conforme se analizó en el tercer capítulo, estas últimas son de particular importancia en materia procesal penal, pues determinan el marco normativo de aplicación de la infracción administrativa y del delito ambiental.

209 Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Artículos 16 a 19. 210 Ibídem. Artículos 56 a 81. 211 Ibídem. Artículo 57: ¨Zonificación Pesquera. El Plan de Manejo de la Reserva Marina de la provincia de Galápagos definirá la zonificación de uso y las actividades pesqueras permitidas que deberán proteger a las especies vulnerables y frágiles de los ecosistemas insulares. Para ello establecerá medidas, controles y mecanismos que garanticen la conservación de los ecosistemas y el uso sostenible de los recursos, según lo que dispone esta Ley¨. 212 Ibídem. Artículo 89: ¨ Acción penal. Cuando las autoridades señaladas en éste capítulo consideren que además de la infracción administrativa a esta Ley, existan presunciones sobre la comisión de un delito, remitirán los antecedentes a la respectiva Fiscalía, para el ejercicio de la correspondiente acción penal. La presente disposición no constituye caso de prejudicialidad¨.

106

CONCLUSIONES •

El derecho ambiental se fundamenta en principios y reglas cuyo objeto es la protección del medio ambiente. En este contexto, el derecho ambiental se rige bajo principios de evitación de daño ambiental, que conllevan la adopción de medidas preventivas y precautorias. No obstante, el derecho ambiental también se rige bajo principios restaurativos, que aplican por la ocurrencia del daño ambiental, que conllevan su corrección inmediata e in situ; pero, también, su reparación.

•

El derecho ambiental tiene su origen formal en instrumentos de derecho internacional de reciente data. Por su parte, su desarrollo ha sido impulsado por la normativa nacional, particularmente por la Constitución, lo que ha devenido en un fenómeno denominado como constitucionalismo ambiental que se caracteriza por el reconocimiento de derechos ambientales, el establecimiento de deberes ambientales y la adopción de garantías jurisdiccionales para la tutela efectiva de estos derechos. Otros elementos importantes del constitucionalismo ambiental son la incorporación del concepto de desarrollo sustentable y el establecimiento de bases normativas para el desarrollo legislativo propiamente ambiental, en ámbitos tales como la calidad ambiental y la conservación de la biodiversidad.

•

El derecho ambiental tiene una importante historia constitucional en el Ecuador que data de las reformas constitucionales de 1983. Sucesivas reformas y codificaciones constitucionales estructuraron el contenido del derecho ambiental, que ha sido sistematizado en la Constitución de la República del Ecuador vigente desde el año 2008. En este marco, destacan el reconocimiento de derechos ambientales, en su dimensión individual y supraindividual. La protección del patrimonio natural es un deber primordial del Estado y su conservación es un deber y responsabilidad de los ciudadanos. La norma suprema sistematiza principios ambientales, establece pautas relativas a la calidad ambiental y a la conservación de la diversidad biológica; e, incluso, establece reglas de carácter procesal ambiental. No obstante, lo más novedoso de la Constitución ecuatoriana es el reconocimiento de derechos a la naturaleza.

•

El constitucionalismo ambiental ecuatoriano también sentó las bases para la aplicación del derecho penal en materia ambiental, lo cual se

107

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

materializó mediante reformas al Código Penal, en el año 2000. Consecuentemente, el Código Orgánico Integral Penal, vigente desde el año 2014, tipifica infracciones contra el ambiente y la naturaleza, que abarcan la biodiversidad, los recursos naturales y la gestión ambiental. En este marco, el Código Orgánico Integral Penal desarrolla pautas constitucionales, como aquellas relativas a la restauración de los ecosistemas, la imprescriptibilidad; y la prevención, que se refleja con claridad en la aplicación de medidas procesales de protección específicas frente a una actividad contaminante. •

•

•

La aplicación del derecho penal en materia ambiental fue pionera en Galápagos y se instauró con la legislación relativa al régimen especial, que es anterior a la reforma penal nacional. Esta provincia alberga dos importantes áreas naturales protegidas y su manejo requiere de todos los instrumentos y mecanismos jurídicos aplicables, incluyendo aquellos que aporta el derecho penal. Esto se evidencia a través de la judicialización de causas relativas a la protección penal de la vida silvestre, tanto terrestre como marina, en las que ya se han dictado sentencia. El papel de la Función Judicial en la tutela efectiva de los derechos ambientales y de la naturaleza, es cada vez más protagónico. Todos los órganos que la componen ejercen funciones, atribuciones y competencias relevantes para nuestra materia. En este contexto, el papel de la Fiscalía en el impulso de la acción penal ambiental es determinante para alcanzar la tutela judicial efectiva en esta materia. Lo mismo puede decirse de los órganos jurisdiccionales y la defensoría pública. La relación del derecho penal y el derecho ambiental siempre presentará retos y desafíos, sobre todo aquellos relativos a su aplicación práctica. Uno de ellos es la necesaria capacitación y especialización de los operadores de justicia en esta materia. Este manual ha sido preparado con el objeto de aportar al fortalecimiento de capacidades en esta materia, que va ganando importancia en el ámbito judicial.

BIBLIOGRAFÍA DOCTRINA LIBROS Aguilar Rojas, Grethel y Alejandro Iza. Derecho Ambiental en Centroamérica. Gland, UICN, 2009. Bacigalupo, Enrique. Manual de Derecho Penal. Bogotá, Temis, 1994. Betancor, Andrés. Instituciones de Derecho Ambiental. Madrid, La Ley, 2001. Brañes, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, 2000. Bucheli, Franklin. Normatividad para la administración de áreas naturales protegidas y la biodiversidad silvestre en el Ecuador. Quito, INEFAN,1999. Bustamante, Jorge. Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994. Cabrera Acevedo, Lucio. El amparo colectivo protector del derecho al ambiente y de otros Derechos Humanos. Ciudad de México, Editorial Porrúa, 2000. Canosa, Raúl. Constitución y medio ambiente. Madrid, Dykinson, 2000. Capella, Vicente. Ecología: de las razones a los derechos. Granada, Ecorama, 1994. Cassola, Gustavo. Medio ambiente y derecho penal. Un acercamiento. Montevideo, B de F, 2005. Couture, Eduardo. Vocabulario Jurídico. Buenos Aires, Depalma, 1980. Cueva, Luis. El Debido Proceso. Quito, Artes Gráficas, 2001. Echeverría, Hugo y Sofía Suárez. Tutela judicial efectiva en materia ambiental: el caso ecuatoriano. Quito, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, 2013. Echeverría, Hugo et al. Manual de aplicación del derecho penal ambiental como instrumento de protección de las áreas naturales de Galápagos. Quito, Myl, 2011. Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho procesal. Ciudad de México, UNAM, 1992. Gidi, Antonio. Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Ciudad de México, UNAM, 2004. González Ballar, Rafael. Temas de Derecho Ambiental. San José, Editorial Investigaciones Jurídicas, 2001.

108

109

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Gozaíni, Osvaldo. Tratado de Derecho Procesal Constitucional, Tomo I. Buenos Aires, Porrúa, 2011. Jaquenod, Silvia. El Derecho Ambiental y sus Principios Rectores (2da. Ed.). Madrid, Dykinson, 1991. __________. Derecho Ambiental. Madrid, Dykinson, 2004. Latorre, Octavio. Historia Humana de Galápagos. Nuevas investigaciones. Quito, Academia Nacional de Historia. 2011. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental. Bogotá, Temis, 2011. Martín Mateo, Ramón. Tratado de derecho ambiental. Madrid, Trivium, 1992. Muñoz Lorente, José. La nueva configuración del principio non bis in idem. Madrid, La Ley, 2001. Peña Chacón, Mario. Tesis de Derecho Ambiental. San José, Editorial Jurídica Continental, 2008. Prieur, Michel. El nuevo principio de no regresión en derecho ambiental. Bruselas, Editions Bruylant, 2012.

110

ARTÍCULOS PUBLICADOS EN ANTOLOGÍAS O REVISTAS Agradano de Llanos, María Elena. ¨La Protección penal del ambiente. Los delitos ambientales¨. Lecturas sobre los Derechos del Medio Ambiente. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2004. Aguirre, Vanesa. ¨El derecho a la tutela judicial efectiva: una aproximación a su aplicación por los tribunales ecuatorianos¨. Foro (Quito), 14 (2010). Albán, Ernesto. ¨Los delitos contra el medio ambiental en el Código Penal ecuatoriano¨. Foro (Quito), 8 (2007). Albán, María Amparo. ¨El tema ambiental en el nuevo derecho constitucional ecuatoriano¨. La Constitución ciudadana: doce visiones sobre un documento revolucionario. Quito, Taurus, 2009. Baucells, Joan et. Al. ¨Jurisprudencia general: Derecho Penal¨. Revista catalana de derecho penal (Barcelona), 1 (2014). Brañes, Raúl. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina¨. Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. Memorias del Simposio Judicial El Acceso a la Justicia Ambiental en América Latina. México D.F., PNUMA, 2000.

Sessano Goenaga, Camilo. La Protección Penal del Medio Ambiente: peculiaridades de su tratamiento jurídico. Justicia Ecológica y Protección del Medio Ambiente. Madrid, Trotta, 2002. P. 226.

___________. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina y la legitimación procesal en los litigios civiles de naturaleza ambiental en los países de la región¨. Justicia Ambiental: Las acciones judiciales para la defensa del medio ambiente. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001.

Silva, Jesús María. La Expansión del Derecho Penal. Aspectos de la Política Criminal en las sociedades postindustriales (2da. Ed.). Madrid, Civitas, 2001.

Cafferatta, Néstor. ¨El principio de prevención en el Derecho Ambiental¨. Revista de Derecho Ambiental (Buenos Aires), 0 (2004).

Silva, Jesús María y Raquel Montaner. Los delitos contra el medio ambiente. Barcelona, Atelier, 2012.

____________. ¨Instituciones de Derecho Ambiental Latinoamericano¨. Revista de Derecho Público (Buenos Aires), II (2009).

Simón, Fernando. Medio Ambiente y derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012.

____________. ¨El principio de prevención en el derecho ambiental¨. Summa Ambiental. Tomo I. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2011.

Tiedemann, Klaus. Lecciones de Derecho Penal Económico. Barcelona, Promociones y Publicaciones Universitarias, 1993.

Crespo, Ricardo. ¨Algunos casos de retrocesos en la legislación ambiental del Ecuador¨. El Principio de no regresión ambiental en Iberoamérica. Gland, UICN, 2015.

Valls, Mario, Manual de Derecho Ambiental. Buenos Aires, Ugerman Editor, 2001. ________. Derecho Ambiental. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2008.

Grijalva, Agustín. ¨Régimen constitucional de biodiversidad, patrimonio natural y ecosistemas frágiles: y, recursos naturales renovables¨. Desafíos del derecho ambiental ecuatoriano frente a la Constitución vigente. Quito, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental, 2010.

Zeballos de Sisto, María Cristina. El Derecho Ambiental internacional: Esquema de su evolución, Buenos Aires, Editorial Estudio, 2000.

Jordano Fraga, Jesús., ¨El Derecho Ambiental del siglo XXI¨. Revista de Derecho Ambiental (Perú), 1 (2002).

Zeledón Zeledón, Ricardo. Las sendas equívocas del derecho agroambiental y el derecho agroalimentario, por un derecho ambiental y un derecho alimentario, inédito, San José, 2012.

Hernández, Patricio. ¨Legislación Ambiental¨. Derecho Ambiental. Texto para la Cátedra. Quito, Corporación Latinoamericana de Desarrollo y Corporación de Gestión y Derecho Ambiental, 2005.

111

MANUAL SOBRE DERECHO PENAL AMBIENTAL ECUATORIANO

Puente Alba, Luz María. ¨El Delito Ecológico del Artículo 325 del Código Penal¨. Revista catalana de derecho penal, II.1 (2011): 16

Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Registro Oficial No. 746: 20/02/1975.

Real Ferrer, Gabriel. ¨El principio de no regresión a la luz del paradigma de la sostenibilidad¨. El Principio de no regresión ambiental en Iberoamérica. Gland, UICN, 2015.

Convención Interamericana para la Protección y la Conservación de las Tortugas Marinas. Registro Oficial No. 529: 01/03/2002.

Lorenzetti, Ricardo. Daño ambiental colectivo: su reconocimiento jurisprudencial. JA 1997III-224, Buenos Aires, 1997.

Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres. Registro Oficial No. 256: 21/01/2004.

Martínez, Isabel. ¨El acceso a la justicia ambiental en América Latina durante la década de los noventa: reformas y desarrollos¨. Environmental Law in Developing Countries. Gland, IUCN, 2001.

Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Registro Oficial Suplemento No. 857: 26/12/2012.

Ojeda Mestre, Ramón. ¨Las cien caras del derecho ambiental¨. Medio Ambiente & Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental (España), 12-13 (2005). Sánchez, María Alcalá. ¨Delitos de Mera Actividad¨. Revista de Derecho Penal (Santa Fe), 2 (2007). Zaffaroni, Eugenio. ¨La Pachamama y el humano¨. La Naturaleza con Derechos: De la filosofía a la política. Quito, Abya-Yala, 2011.

Código Orgánico Integral Penal. Registro Oficial Suplemento No. 180: 10/02/2014. Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Registro Oficial Suplemento No. 418: 10/09/2004. Decreto No. 968: 21/03/2016.

DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS

Decreto No. 3516. Registro Oficial Edición Especial No. 2: 31/03/2003.

Cabanellas, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental, 2010. Internet: http://es.scribd.com/doc/27671641/Diccionario-Juridico-de-Guillermo-cabanellas-de-Torres

Decreto No. 17. Registro Oficial No. 873: 20/07/1959.

Cafferatta, Néstor. ¨Los principios y reglas del derecho ambiental¨. Quinto Programa Regional de Capacitación en Derecho y Políticas Ambientales. Panamá, PNUMA, 2010. Internet. http://www.pnuma.org/deramb/novedades.php.

Acuerdo Ministerial No. 162. Registro Oficial Suplemento No. 153: 22/07/2014.

Organización de Naciones Unidas. Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Internet: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 218-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 629: 17/11/2015.

______________. Asamblea General. Carta Mundial de la Naturaleza Internet: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/37/7: Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Internet: http://www.rae.es/ Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza. Categorías y criterios de la lista roja de la UICN: versión 3.1 (2da. Ed). Gland, UICN, 2012. Internet: http://www.iucnredlist.org/documents/redlist_cats_crit_sp.pdf NORMAS Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449: 20/10/2008.

112

Ley Orgánica de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos. Registro Oficial Segundo Suplemento No. 520: 11/06/2015.

Acuerdo Ministerial No. 84. Registro Oficial Suplemento No. 598: 30/09/2015.

JURISPRUDENCIA

Corte Constitucional. Sentencia No. 166-15-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 575: 28/08/2015. Corte Constitucional para el período de transición. Sentencia No. 017-12-SIN. Registro Oficial Suplemento No. 743: 11/07/2012. Corte Constitucional para el período de transición. Sentencia No. 030-09-SEP-CC. Registro Oficial Suplemento No. 97: 29/12/2009. Corte Constitucional para el período de transición. Primera Sala. Resolución No. 0567-08RA. Registro Oficial Edición Especial No. 23: 08/12/2009. Corte Constitucional para el período de transición. Segunda Sala. Resolución No. 1369-07RA. Registro Oficial Suplemento No. 112: 27/03/2009.

113

Corte Constitucional para el período de transición. Tercera Sala. Resolución No. 12122007-RA. Registro Oficial No. 91. Edición Especial: 07/01/2009. Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 1175-2006-RA. Registro Oficial Suplemento No. 53: 29/03/2007. Tribunal Constitucional. Primera Sala. Resolución No. 0802-05-RA. Registro Oficial Suplemento No. 360: 20/09/2006. Tribunal Constitucional. Resolución No. 0335-2004-RA. Registro Oficial No. 432: 30/09/2004. Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0222-2004-RA. Registro Oficial No. 364: 25/06/2004. Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0187-2004-RA. Registro Oficial No. 357: 16/06/2004. Tribunal Constitucional. Segunda Sala. Caso No. 157-2003-RA. Registro Oficial No. 315: 16/04/2004. Tribunal Constitucional. Segunda Sala. Resolución No. 594-2003-RA. Registro Oficial No. 258: 23/01/2004. Tribunal Constitucional. Tercera Sala. Resolución No. 0325-2003-RA. Registro Oficial No. 195: 22/10/2003. Corte Nacional de Justicia. Resolución No. 08-2012. Registro Oficial No. 786: 11/09/2012. Corte Provincial de Justicia de Loja. Sala Penal. No. 11121-2011-0010. 30/03/2011. Internet: http://mariomelo.files.wordpress.com/2011/04/proteccion-derechosnatura-loja-11.pdf. NORMATIVA HISTÓRICA Constitución Política de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 1: 11/08/1998. Constitución Política de la República del Ecuador codificada. Registro Oficial No. 969: 18/06/1996. Reformas a la Constitución Política de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 569: 01/09/1983. Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable para la Provincia de Galápagos. Registro Oficial No. 278: 18/03/1998. Ley 99-49 reformatoria al Código Penal. Registro Oficial No. 2: 25/01/2000.

114

FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO

ECUADOR

116