luz a la competitividad nacional - Cidac

12 ago. 2013 - colonia Condesa en la Ciudad de México por usar electricidad. ...... 37, Raúl Pérez-‐Reyes y Beatriz Tovar, 2009; Michael Pollitt 2004, op. cit.; ...
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LUZ A LA COMPETITIVIDAD NACIONAL PROPUESTA DE REFORMA AL SECTOR ELÉCTRICO MEXICANO

 

 

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

ÍNDICE 1. Introducción  –  página  4   2. Futuro  energético  en  riesgo  –  página  7   2.1. El  costo  de  la  ineficiencia:  Tarifas  y  subsidios   2.2. El  monopolio  que  lacera  la  competitividad   2.2.1.

Infraestructura  insuficiente  para  crecer  

2.2.2.

Generación  eléctrica  concentrada  que  frena  transición  energética  

2.2.3.

La  simbiosis  entre  CFE  y  el  gobierno   2.2.3.1.  La  debilidad  de  la  CRE   2.2.3.2.  La  simbiosis  entre  el  SUTERM  y  el  gobierno    

3. La  reforma  deseada  –  página  25   3.1.  Competencia  en  generación   3.2.  Separación  de  la  transmisión  y  el  despacho  de  la  CFE   3.3.  Una  reforma  gradual  en  la  distribución   3.4.  Regulación  fuerte,  autónoma  y  necesaria   3.5. La  Reforma  incompleta  

4. Síntesis  y  conclusiones  –  página  35   5. Apéndice  –  página  38   6. Bibliografía  –  página  40    

 

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

RESUMEN EJECUTIVO   El   desarrollo   del   sector   eléctrico   es   vital   para   la   expansión   de   la   competitividad   de   la   economía   mexicana.   Sin   embargo,   el   servicio   eléctrico   en   el   país   sustenta   un   elevado   costo   en   gran   parte   debido   a   las   decisiones   políticas   que   han   mermado   la   eficiencia   en   su   producción.   El   proceso   es   muy   oneroso   por   la   falta   de   incentivos   para   operar   eficientemente   en   ausencia   de   un   marco   de   competencia   donde   las   tarifas   eléctricas   no   responden   a   las   señales   del   mercado,   se   opera   con   condiciones  laborales  leoninas  y  una  marcada  dependencia  de  insumos  energéticos  volátiles.  Estos   problemas   han   sido   ocultados   por   los   subsidios   cruzados   en   las   tarifas   que   establece   el   gobierno   donde   los   consumidores   industriales   y   comerciales   están   pagando   parcialmente   el   costo   de   los   consumidores  residenciales  y  agrícolas.  Para  resolver  esta  situación,  el  Centro  de  Investigación  para   el  Desarrollo,  A.C.  (CIDAC)  presenta  un  conjunto  de  políticas  donde  se  desintegre  verticalmente  la   industria   de   la   electricidad   creando   un   mercado   de   generación   al   mayoreo   pero   manteniendo   la   transmisión   y   la   distribución   como   monopolios   regulados   y   segmentados.   A   diferencia   de   la   iniciativa  de  reforma  energética  del  Gobierno  Federal,  se  considera  que  estas  medidas  tienen  que  ir   necesariamente  en  conjunto  de  un  fortalecimiento  vigoroso  de  la  Comisión  Reguladora  de  Energía   (CRE)   para   evitar   procesos   de   apertura   que   lleven   a   beneficiar   únicamente   a   algunas   empresas   privadas.  Así,  mientras  que  el  impulso  reformador  del  sector  de  hidrocarburos  implicaría  impactar   una   serie   de   mercados   específicos   de   alto   valor   agregado,   una   reforma   eléctrica   afectaría   la   eficiencia  de  la  mayoría  de  las  actividades  económicas  en  México.  

 

 

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

1. INTRODUCCIÓN México   está   al   borde   de   una   crisis   energética   que   pondrá   en   peligro   su   desarrollo   económico.   Si   consideramos  que  se  tiene  una  prospectiva  de  crecimiento  de  la  economía  a  tasas  cercanas  al  3%   anual   durante   los   próximos   seis   años,   la   cantidad   de   insumos   energéticos   para   sostener   tal   actividad  es  insuficiente:  de  2000  a  2011  la  sociedad  mexicana  incrementó  su  consumo  de  energía  a   una   tasa   promedio   anual   de   2.08%;1   pero   durante   el   mismo   periodo   la   producción   de   energía   primaria2  disminuyó  a  una  tasa  anual  de  0.3%.3   Para  revertir  tal  situación,  el  gobierno  del  presidente  Enrique  Peña  Nieto  está  decidido  a  plantear   una   reforma   energética   que,   en   principio,   busca   incluir   al   sector   privado   en   distintas   fases   del   proceso   productivo   en   materia   de   petróleo   y   gas.   Un   tema   tan   controversial   como   éste   propicia   apasionados  debates  ideológicos  (e  incluso  técnicos).  Es  precisamente  por  esto  que  las  miradas  de   atención  sobre  la  crisis  energética  que  México  puede  enfrentar,  más  temprano  que  tarde,  se  han   olvidado   de   un   sector   que   es   vital   en   el   desarrollo   de   la   competitividad   económica   del   país:   el   sector  eléctrico.   El   impacto   que   tiene   en   la   psique   mexicana   la   vinculación   mitológica   de   la   posesión   del   petróleo   con   la   soberanía   nacional,   asociado   al   paliativo   que   representaron   tanto   la   apertura   parcial   al   proceso  de  generación  de  electricidad  en  1992,  como  la  extinción  de  la  ineficiente  Luz  y  Fuerza  del   Centro   (LFC)   en   2009,   produjeron   un   espeso   nubarrón   que   ha   impedido   a   gran   parte   de   la   clase   política   mexicana   apreciar   las   graves   problemáticas   existentes   en   el   sector   eléctrico.   De   no   ser   incluido   en   el   debate,   el   sector   eléctrico   se   perfila   como   el   gran   huérfano   de   la   reforma   energética;   un   huérfano   abandonado   cuyo   padre   –el   Estado   –recordará   con   sumo   arrepentimiento   en   los   próximos  años.     Pese   a   siempre   haber   estado   ensombrecido   por   los   hidrocarburos,   el   sector   eléctrico   fue   abordado   por   dos   de   los   últimos   tres   presidentes   por   su   importancia   en   la   competitividad   de   la   economía   mexicana.   De   esta   forma,   tanto   Ernesto   Zedillo   como   Vicente   Fox   mostraron   interés   por   los   problemas   que  –ya   desde   entonces–  aquejaban    al  sector  eléctrico.  Consciente  de  que  las  reformas   a   la   Ley   del   Servicio   Público   de   Energía   Eléctrica   (LSPEE)   de   1992   eran,   aunque   un   paso   en   la   dirección  adecuada,  insuficientes,  Zedillo  presentó  en  febrero  de  1999  su  propuesta  de  reformar  los   artículos  27  y  28  constitucionales.  Su  proyecto  concedía  que  si  bien  las  reformas  de  1992  abrieron   la   participación   de   la   inversión   privada   en   la   generación   de   energía   eléctrica,   todavía   existían   restricciones   a   la   misma   en   los   procesos   de   transmisión,   distribución   y   comercialización,   que   además   imponían   compromisos   de   largo   plazo   a   costa   de   la   Comisión   Federal   de   Electricidad   (CFE).   Por   tal   motivo,   propuso   un   ambicioso   intento   por   liberalizar   el   mercado   como   sucedió   en   buena   parte   de   los   países   de   Latinoamérica.   La   propuesta   contenía   modificaciones   al   sector   como   la   creación   de   un   mercado   al   mayoreo,   la   regulación   del   mismo   por   una   autoridad   gubernamental   sólida,  la  privatización  de  algunos  de  los  activos  del  Estado,  la  depuración  de  la  planta  laboral,  entre   otras:  

                                                                                                                        1

 Estrategia  Nacional  de  Energía  2013-­‐2027,  Secretaría  de  Energía,  2013,  p.  3.    Las  energías  primarias  son  aquellas  que  no  pueden  usarse  directamente,  esto  es,  se  trata  de  toda  aquella  energía   disponible  en  la  naturaleza  antes  de  ser  convertida  o  transformada  (e.g.  combustibles  crudos).   3  Secretaría  de  Energía,  2013,  op.  cit.,  p.  3.     2

   

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“El   nuevo   sector   eléctrico   contaría   con   diversas   empresas   especializadas   en   generación,   transmisión  y  distribución…  Se  introduciría  competencia  en  las  actividades  de  la  industria  eléctrica   que  lo  permitan,  especialmente  en  la  generación  y  en  la  comercialización,  que  estarían  sujetas  a  un   régimen  de  permisos.  Las  actividades  que  constituyen  monopolios  naturales,  como  la  transmisión  y   la  distribución,  serían  objeto  de  regulación  económica  que  simularía  condiciones  de  competencia”.4     Este  intento  de  reforma  al  sector  fue  infructuoso  por  la  falta  de  condiciones  políticas  indispensables   para   que   prosperara:   el   temor   a   asumir   los   costos   políticos   previos   a   la   elección   presidencial   desanimó  al  PRI,  que  no  contaba  con  los  votos  suficientes  para  aprobar  la  iniciativa  y  requería  de   algún   otro   partido.5   La   privatización   de   la   industria   era   un   tema   delicado   entre   los   votantes   y   le   hubiera  generado  un  costo  electoral  relevante  al  PRI.     La   iniciativa   de   reforma   eléctrica   de   Vicente   Fox   fue   menos   ambiciosa   que   la   que   presentó   su   antecesor  pero  conservó  las  pretensiones  de  mejorar  la  calidad  del  servicio,  disminuir  sus  costos  y   atraer   inversión   al   sector.   Algunos   de   los   puntos   más   importantes   de   la   propuesta   fueron   la   sustitución  del  esquema  de  generador  y  comprador  único  que  tiene  la  CFE  por  un  esquema  en  el   que   participaran   diversas   empresas   generadoras,   pero   en   el   que   hubiera   también   varios   compradores.6   Se   consideró   la   apertura   de   las   actividades   de   generación,   conducción,   transformación,  distribución  y  abastecimiento  de  la  energía  eléctrica  que  no  estuviera  destinada  a   la  prestación  del  servicio  público  a  los  sectores  privado  y  social,  además  del  fortalecimiento  de  la   CRE  para  garantizar  condiciones  de  equidad  y  transparencia  en  estos  procesos.  Sin  embargo,  tal  y   como  sucedió  con  la  iniciativa  de  1999,  la  oposición  política  a  la  iniciativa  capitalizó  en  su  favor  el   temor  a  la  privatización  que  privaba  en  los  consumidores.  Las  encuestas  de  opinión  indicaban  que   la   ciudadanía   no   estaba   de   acuerdo   con   la   propuesta   porque   temía   alzas   en   los   precios   y   esta   reserva   representaría   un   costo   político   para   quienes   la   apoyaran.7   El   PAN,   que   sólo   contaba   con   un   41%  de  los  curules  en  la  cámara  baja  y  un  36%  en  el  Senado,  no  tuvo  pericia  política  suficiente  para   convencer   a   los   otros   partidos.   Se   habían   invertido   los   papeles,   esta   vez   el   PRI   no   apoyó   la   propuesta  del  PAN.     Cabe   destacar   que   ambos   proyectos   compartieron   dos   características:   fueron   presentados   como   reformas   energéticas   que   no   consideraron   cambios   en   el   sector   de   hidrocarburos,   y   aun   así,   no   contaron   con   el   apoyo   legislativo   para   concretarse.   Pero   más   allá   de   que   ningún   proyecto   fue   exitoso,  quizá  por  el  revanchismo  de  los  partidos  políticos,  ni  Vicente  Fox,  ni  Felipe  Calderón  más   tarde,  trataron  de  incorporar  de  nuevo  a  la  agenda  política  del  país  el  tema  de  la  reforma  al  sector   eléctrico,  como  si  se  tratase  de  un  paciente  que  ha  sido  desahuciado  y  por  el  que  no  hay  nada  que   hacer.   Entonces,  si  el  planteamiento  de  una  reforma  al  sector  eléctrico  no  ha  formado  parte  cabal  de  las   discusiones  públicas  –hasta  la  introducción  de  la  reforma  enegética  presentada  por  el  PAN-­‐  mucho                                                                                                                           4

 Reestructuración  del  sector  eléctrico  mexicano  basada  en  la  experiencia  internacional.  Alejandro  Tazzer,  2004,  p.  91    Al  momento  del  debate  en  1999  el  PRI  contaba  con  el  60%  del  Senado  y  el  48%  de  los  diputados.  El  PAN  no  estaba   dispuesto  a  apoyar  la  iniciativa  de  reforma  constitucional.     6  Tazzer,  2004,  op.  cit.   7  De  acuerdo  a  una  encuesta  de  Consulta  Mitofsky  de  2003,  quienes  se  oponían  a  la  iniciativa  lo  hacían  porque   consideraban  que  la  reforma  desencadenaría  un  alza  en  las  tarifas.  En  una  encuesta  de  Ipsos  Bimsa  de  2002,  el  51.2%  de   los  encuestados  consideraba  que  un  aumento  en  las  tarifas  eléctricas  le  “afectaría  mucho”  y  de  acuerdo  a  la  medición  de   aprobación  presidencial  de  Buendía  y  Laredo  de  2003,  la  mayor  caída  de  la  aprobación  presidencial  de  Vicente  Fox  en  la   primera  mitad  de  su  sexenio  se  dio  al  momento  de  reducir  los  subsidios  eléctricos.     5

   

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se   debe   al   costo   político   que   representó   en   el   pasado.   Las   desavenencias   que   surgieron   en   los   sexenios  de  Zedillo  y  Fox,  así  como  las  movilizaciones  sociales  de  los  ex  trabajadores  de  la  extinta   Luz  y  Fuerza  del  Centro  (LFC)  durante  el  mandato  de  Calderón,  son  eventos  cuyo  precio  no  quiere   ser   enfrentado   por   la   gestión   actual   –y   por   ninguna   otra.   De   ser   así   entonces,   los   tomadores   de   decisión  podrían  estar  confundidos  sobre  las  cuentas  del  costo  político  que  constituye  tal  inclusión   en   este   momento.   Por   un   lado,   el   costo   político   de   una   reforma   energética   que   incluya   al   sector   eléctrico  es  marginal  respecto  al  de  una  reforma  basada  sólo  en  hidrocarburos.  Por  otro  lado,  los   beneficios  para  la  sociedad  mexicana  sí  son  considerablemente  mayores.   El  gobierno  de  Enrique  Peña  Nieto  enfrenta  un  problema  más  agravado  en  materia  energética  que   sus  antecesores,  pero  con  unas  condiciones  y  ambiente  político  totalmente  distinto.  El  margen  de   victoria   con   el   que   ganó   el   Presidente   Peña   las   elecciones   del   2012,   el   porcentaje   de   curules   que   tiene  su  partido  en  ambas  cámaras,  el  control  político  de  los  gobernadores  de  su  partido  (que  son   amplia  mayoría  en  los  estados)  y  las  coincidencias  ideológicas  con  el  PAN  alientan  la  esperanza  de   que  se  apruebe  una  reforma  al  sector  eléctrico  como  parte  de  la  reforma  energética  que  nuestro   país  necesita.   Si   el   presente   gobierno,   los   principales   partidos   políticos   y   los   tomadores   de   decisión   han   de   incluir   al   sector   eléctrico   dentro   de   una   reforma   energética,   empero,   falta   tener   claro   el   siguiente   mensaje:  mientras  que  los  hidrocarburos  son  una  fuente  de  riqueza  para  el  Estado  mexicano  (más   que   para   la   nación),   la   importancia   del   sector   eléctrico   se   extiende   a   lo   largo   de   un   amplio   mosaico   de  actividades  que  toca  la  vida  de  casi  todos  los  mexicanos.8  En  la  industria,  el  crecimiento  de  todos   los  sectores  económicos  del  país  depende  de  un  suministro  eléctrico  en  condiciones  competitivas   que   garantice   una   mayor   incorporación   de   valor   agregado   en   su   producción.   En   cuanto   al   consumo   residencial,  un  país  en  crecimiento  económico  que  mejora  las  condiciones  de  vida  de  su  población   requiere   un   uso   más   intensivo   de   la   electricidad   para   satisfacer   sus   necesidades.   Bajo   este   contexto,  CIDAC  presenta  un  diagnóstico  del  tamaño  del  problema  que  enfrenta  el  sector  eléctrico   nacional,   expone   el   riesgo   al   futuro   energético   del   país   que   implica   no   atenderlo   y,   por   último,   detalla  una  serie  de  propuestas  puntuales  que  necesita  el  sector  eléctrico  para  volverse  un  motor   eficiente   del   crecimiento   y   desarrollo   económico   de   México.   El   sector   eléctrico   no   puede   quedar   fuera  de  la  discusión  más  importante  que  nuestro  país  ha  tomado  en  décadas  y  que  afectará  la  vida   de   varias   generaciones   de   mexicanos.   Una   reforma   energética   sin   lo   eléctrico,   no   es   una   reforma   energética.    

                                                                                                                        8

 Según  el  Secretario  de  Energía,  Pedro  Joaquín  Coldwell,  sólo  2  millones  de  mexicanos  carecen  de  acceso  a  la   electricidad,  lo  cual  significa  que  98.3%  de  la  población  tiene  acceso  a  la  energía  eléctrica.   http://www.cronica.com.mx/notas/2013/743854.html  

   

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2. FUTURO ENERGÉTICO EN RIESGO El  futuro  energético  de  México  está  en  riesgo,  en  buena  medida,  porque  el  sector  eléctrico  ha  sido   olvidado.   El   desconocimiento   del   estado   actual   de   la   industria   eléctrica   en   México   es   uno   de   los   posibles  motivos  por  los  cuales  se  le  pone  muy  poca  atención  a  este  sector  que  siempre  ha  estado   ensombrecido   por   su   contraparte   de   hidrocarburos.   Una   de   las   aportaciones   de   este   documento   consiste  en  disipar  el  velo  que  cubre  al  sector  eléctrico  en  este  país,  mostrando  los  problemas  que   lo  aquejan  y  las  causas  de  su  costosa  producción,  y  contribuir  con  una  propuesta  de  reforma  que   los   solucione.   El   primer   punto   a   reconocer   es   que   la   estructura   de   monopolio   verticalmente   integrado  de  la  Comisión  Federal  de  Electricidad    no  es  óptima  para  el  país.     ‘Una  empresa  de  clase  mundial’  es  la  frase  utilizada  en  las  campañas  de  mercadotecnia  de  la  CFE.     El   servicio   eléctrico   público   mexicano   lejos   está   de   llegar   a   las   alturas   que   ostenta   el   lema   de   la   paraestatal   que   brinda   el   servicio:   se   opera   bajo   una   estructura   ineficiente   de   monopolio   verticalmente   integrado,   que   inhibe   la   competencia   en   el   mercado   de   generación,   con   subsidios   onerosos,  altamente  regresivos  porque  los  costos  de  producción  son  elevados,  con  una  regulación   incipiente  por  un  marco  legal  insuficiente  y  la  productividad  laboral  deja  mucho  que  desear.9  Hay   evidencia   de   que   el   costo   de   varios   servicios   públicos   limita   la   capacidad   de   las   empresas   y   sus   trabajadores  para  producir  bienes  de  manera  más  eficiente:  “Un  ejemplo  claro  es  el  sector  eléctrico   –   insumo   clave   para   muchas   industrias.   No   solo   el   precio   mexicano   está   por   encima   del   de   competidores   internacionales,   sino   que   también   éste   ha   estado   aumentando   en   años   recientes…   El   sector   eléctrico   es   un   ejemplo   contundente   de   dónde   México   podría   desempeñarse   mucho   mejor   (énfasis  propio)”.10     2.1. El  costo  de  la  ineficiencia:  tarifas  y  subsidios   “En  México  el  servicio  eléctrico  es  muy  caro.  Los  mexicanos  lo  pagan  directamente  en  el  recibo  de   la   luz   e   indirectamente   a   través   de   impuestos”.11   “Durante   el   proceso   de   creación   del   sistema   eléctrico   actual,   nunca   se   consideró   explícitamente   la   economía   de   las   empresas   como   tales,   situación   que   ocasionaba   que   la   generación   y   aprovechamiento   de   los   recursos   económicos   no   fueran  la  responsabilidad  principal  de  su  administración”.12  El  costo  de  producir  la  electricidad  en   este  país  es  mucho  más  oneroso  que  en  otros  por  los  arreglos  institucionales  que  han  fomentado   un   monopolio   verticalmente   integrado   con   una   planta   laboral   excesiva   (y   con   condiciones   privilegiadas)13   operando   una   infraestructura   cada   vez   más   obsoleta,   un   marco   regulatorio   ineficiente   y   la   poca   diversificación   de   las   fuentes   en   la   matriz   energética.   Sin   embargo,   la   percepción  de  la  situación  del  sector  no  es  evidente  porque  esta  está  disfrazada  por  los  cuantiosos   subsidios   que   permite   el   gobierno   federal.   La   alteración   artificial   de   los   precios   no   se   da   para   beneficiar  a  los  más  pobres,  sino  para  mitigar  el  costo  político  de  una  luz  eléctrica  muy  cara  por  su   ineficiencia.  Sin  embargo,  el  mayor  problema  de  estos  subsidios  de  carácter  político  es  que  se  han   ido  incrementando  por  los  costos  crecientes  y  afectan  cada  vez  más  la  salud  financiera  de  la  CFE.                                                                                                                           9

 Véase  Mexico  2006-­‐  2012.  Creating  the  Foundations  for  Equitable  Growth.  Banco  Mundial,  2007;  Residential  Electricity   Subsidies  in  Mexico.  Exploring  Options  for  Reform  and  for  Enhancing  the  Impact  on  the  Poor,  Banco  Mundial,  2009;  ¡No   más  subsidios  injustos!,  Centro  de  Investigación  para  el  Desarrollo  A.C.,  2012;  La  Reforma  Cautiva.  Inversión,  trabajo  y   empresa  en  el  sector  eléctrico  mexicano.  César  Hernández,  2007   10  Banco  Mundial  2007,  op.  cit.,  p.  6.     11  César  Hernández  2007,  op.  cit.,  p.  35   12  Tazzer  2004,  op.  cit.,  p.  86   13  Hernández  2007,  op.  cit.    

   

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Las  tarifas  eléctricas  mexicanas,  tanto  residenciales  como  industriales,  han  estado  por  encima  del   promedio   de   las   tarifas   eléctricas   de   los   países   de   la   Organización   para   la   Cooperación   y   el   Desarrollo   Económico   (OCDE).   A   nivel   industrial   México   tiene   tarifas   más   caras   que   el   promedio   del   organismo  (180.5  USD/MWh  frente  a  140.6  USD/MWh  de  la  OCDE).14  Aunque  no  siempre  fue  tan   grande   la   diferencia,   nuestras   tarifas   se   han   encarecido;   de   tan   sólo   ser   10%   más   caras   que   el   promedio  de  la  OCDE  en  1998,  pasaron  a  ser  44%  más  caras  en  2013.15  El  costo  real  de  las  tarifas   que  enfrentan  los  industriales  (180.5  USD/MWh)  es  más  caro  que  en  Alemania,  Australia,  Austria,   Bélgica,   Canadá,   Chile,   Corea   del   Sur,   Dinamarca,   Eslovenia,   España,   Estados   Unidos,   Estonia,   Finlandia,   Francia,   Gran   Bretaña,   Grecia,   Holanda,   Irlanda,   Israel,   Japón,   Luxemburgo,   Noruega,   Nueva  Zelanda,  Suecia  y  Suiza.     Gráfica  1.  Tarifas  Eléctricas  Industriales  (Dólares/MWh)   350   300  

Alemania  

SUD/MWh  

250  

Canada   Chile  

200  

Estados  Unidos     150  

Francia  

100  

Italia   Mexico  

50  

Noruega   Promedio  OCDE  

0  

Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Agencia Internacional de Energía (2013)  

Las   tarifas   residenciales   han   oscilado   alrededor   del   promedio   de   la   OCDE,   estando   en   estos   momentos   más   baratas   (141.9   USD/MWh   en   México   frente   a   165.3   USD/MWh   de   la   OCDE).16   No   obstante,   las   tarifas   para   México   que   se   aprecian   en   la   Gráfica   2   están   subsidiadas.   A   nivel   residencial,   los   subsidios   hacen   que   sean   competitivos   los   precios   que   enfrentamos,   ya   que   sólo   Canadá,   Corea   del   Sur,   Estados   Unidos,   Noruega   y   Suiza   tienen   una   electricidad   más   barata.17   Sin   embargo,   mantener   estas   tarifas   residenciales   artificiales   implica   un   lastre   importante   para   los   consumidores   industriales   y   comerciales   además   de   incentivar   patrones   de   consumo   ineficientes   entre  la  población  mexicana.                                                                                                                             14

 Tarifas  internacionales  al  primer  trimestre  de  2013  de  acuerdo  a  Energy  Prices  and  Taxes  Second  Quarter  2013  de  la   Agencia  Internacional  de  Energía.     15  En  años  anteriores  el  porcentaje  de  sobrecosto  con  respecto  al  promedio  de  la  OCDE  era  más  alto.  Para  tener  un   comparativo  completo  de  las  tarifas  industriales  mexicanas  frente  a  las  de  los  demás  países  en  el  tiempo  véase  la  Tabla   A.1  en  el  anexo.     16  Para  comparar  las  tarifas  residenciales  mexicanas  frente  a  las  de  los  países  véase  la  Tabla  A.2  del  anexo.     17  Agencia  Internacional  de  Energía  2013,  op.  cit.    

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

Gráfica  2.  Tarifas  Eléctricas  Residenciales  (Dólares/MWh)   350   Alemania   300  

Canada  

USD/MWh  

250  

Chile   Estados  Unidos    

200  

Francia  

150  

Italia  

100  

Mexico   México  sin  Subsidios  

50  

Noruega  

0  

Promedio  OCDE  

Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Agencia Internacional de Energía (2013)  

Existen   43   tarifas   distintas   para   el   suministro   y   venta   de   energía   eléctrica   en   México   clasificadas   de   acuerdo   con   su   uso   y   su   nivel   de   tensión.18   El   esquema   tarifario   eléctrico   que   controla   la   Secretaría   de   Hacienda   y   Crédito   Público   (SHCP)   ha   privilegiado   los   subsidios   cruzados   donde   tanto   las   industrias,  como  los  comercios,  pagan  buena  parte  del  costo  de  llevar  la  electricidad  a  los  hogares.   Salvo   por   los   consumidores   residenciales   que   están   dentro   de   la   “Tarifa   de   Alto   Consumo”,   el   resto   de   los   hogares   mexicanos,   así   como   la   industria   agrícola   y   la   industria   de   los   servicios,   tienen   un   subsidio   al   precio   de   la   electricidad.   La   Tabla   1   muestra   la   razón   precio   sobre   costo   de   los   usos   finales  de  electricidad  en  México  y  cómo  se  beneficia  a  los  consumidores  residenciales  a  costa  de   los   negocios   mexicanos.   Complementariamente,   la   Gráfica   3   expone   el   diferencial   de   costos   e   ingresos   por   tipo   de   consumidor   eléctrico.   Esto   se   traduce   a   que   casi   el   60%   de   cada   KWh   consumido   en   los   hogares   mexicanos   es   pagado   por   los   comercios   y   las   empresas   del   país.19   Es   decir,   el   microempresario   con   su   tienda   de   abarrotes,   en   el   pago   de   la   luz   de   los   refrigeradores   con   refrescos   y   leche   que   vende,   está   pagando   el   costo   en   que   incurre   un   joven   universitario   de   la   colonia   Condesa   en   la   Ciudad   de   México   por   usar   electricidad.   Adicionalmente,   este   mecanismo   tiene   consecuencias   lesivas   en   los   patrones   de   consumo   de   los   mexicanos   puesto   que   no   se   internaliza  adecuadamente  la  dificultad  de  llevar  el  servicio  y  se  generan  incentivos  perversos  para   el   consumo   excesivo.   Éste   es   el   gran   absurdo   (regresivo)   de   las   tarifas   eléctricas   en   México   que   debe  ser  contemplado  al  momento  de  una  reforma  energética.                                                                                                                                 18

 Prospectiva  del  Sector  Eléctrico  2012  –  2026,  Secretaría  de  Energía,  2012.      Mientras  que  las  tarifas  residenciales  tienen  un  subsidio  de  alrededor  del  58%,  las  empresas  medianas  pagan  un   sobrecosto  de  3%,  las  grandes  industrias  un  sobrecosto  de  5%  y  los  comercios  uno  de  11%.     19

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

Tabla  1.  Subsidios  cruzados  en  las  tarifas  eléctricas  

USO   Industria   Residencial   Comercial   Agrícola   Servicios  

PORCENTAJE  DE  DEMANDA   ELÉCTRICA  NACIONAL   57.8%   26.0%   6.8%   5.4%   4.0%  

RAZÓN   PRECIO/COSTO   1.04   0.42   1.11   0.33   0.91  

Nota:   El   color   en   morado   implica   que   lo   que   se   cobra   en   tarifas   por   este   servicio  es  menor  al  costo  real  de  otorgar  el  servicio.     Fuente: CFE

Gráfica  3.  Comparativo  ingresos  y  costos  de  la  electricidad  por  tipo  de  consumidor  

Fuente: CFE

Otro  de  los  efectos  negativos  de  los  subsidios  eléctricos,  y  en  general  de  los  subsidios  energéticos,   es  que  sus  beneficios  son  desproporcionadamente  recibidos  por  las  clases  medias  y  altas.  Entre  más   se  consuma  electricidad  (hasta  el  tope  que  representa  la  Demanda  de  Alto  Consumo  residencial),   más  se  recibe  del  subsidio.  De  acuerdo  con  datos  de  la  ENIGH  2010,  el  decil  más  alto  gasta  5  veces   más   recursos   en   electricidad   que   el   decil   más   bajo,   de   modo   que   los   deciles   8,   9   y   10   reciben   el   47.27%   del   subsidio.   El   subsidio   es   fuertemente   regresivo   y   su   impacto   agrava   la   desigualdad   en   México:  “Simulaciones  realizadas  por  el  Banco  Mundial  mostraron  que  los  subsidios  eléctricos  son   tan  regresivos  y  tan  grandes  que  si  uno  los  suma  con  el  programa  Oportunidades,  que  es  altamente   progresivo,  la  suma  de  los  dos  programas  es  neutral  en  términos  distributivos”  (BM  2007,  p.  16).20                                                                                                                           20

 Banco  Mundial  2007,  op.  cit.  p.  16  

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

Este   esquema   favorece   que   se   desperdicien   recursos   para   evitar   pagar   el   costo   político,   pero   “el   problema  no  es  el  subsidio  –  el  subsidio  es  el  disfraz-­‐,  el  problema  son  los  costos”.21   Ahora   bien,   los   problemas   tarifarios   y   de   subsidios   –junto   con   la   estructura   ineficiente   de   monopolio  verticalmente  integrado  generada  por  el  uso  político  de  la  paraestatal  –ha  repercutido   enormemente   en   las   finanzas   de   la   CFE.   Por   un   lado,   el   pasivo   total   de   la   empresa   ha   estado   incrementándose   constantemente.   De   acuerdo   a   los   indicadores   sobre   la   CFE   de   la   Secretaría   de   Energía,  el  pasivo  total  del  organismo  es  2  veces  más  su  patrimonio  total,  creciendo  un  36.7%  entre   2010  y  2011.22  Por  el  otro  lado,  el  creciente  subsidio  ha  hecho  que  los  ingresos  por  tarifas  no  logren   compensar   los   subsidios   implícitos   en   la   tarifa.   La   Gráfica   5   muestra   como   el   diferencial   del   aprovechamiento  y  el  subsidio  ha  tenido  un  impacto  contínuo  sobre  el  patrimonio  del  organismo.   Absorber  una  diferencia  negativa  entre  el  costo  y  el  precio  de  venta  va  mermando  paulatinamente   el  patrimonio  de  cualquier  empresa,  y  en  el  caso  de  la  CFE  no  es  la  excepción.  Desde  2007  el  valor   del  patrimonio  de  la  CFE  va  en  caída  libre:  de  ser  casi  450  mil  millones  de  pesos,  para  2012  ya  sólo   representaba   239   mil   millones   de   pesos.23   A   este   ritmo   el   patrimonio   de   la   CFE   va   a   ser   negativo   para  el  año  2014:  si  la  CFE  fuera  una  empresa  privada,  estaría  quebrada.  La  gran  pregunta  que  se   desprende   de   estos   datos   es   ¿si   el   gobierno   va   a   corregir   el   problema   o   simplemente   va   a   financiar   a  una  empresa  quebrada  como  sucedió  por  casi  15  años  con  Luz  y  Fuerza  del  Centro?   Gráfica  4.  El  pasivo  total  cada  vez  representa  más  del  patrimonio  de  CFE   900%   800%   700%   600%   500%   400%  

Pasivo  Total/Patrimonio  

300%   200%  

2012*  

2011  

2010  

2009  

2008  

2007  

2006  

2005  

2004  

2003  

2002  

2001  

0%  

2000  

100%  

 

Nota:  El  valor  del  año  2012  se  dispara  porque  a  partir  de  enero  de  2012  hubo  un  cambio  en  la  metodología   con  la  cual  se  calcula  la  razón  entre  pasivo  total  sobre  patrimonio.    Fuente: CFE  

                                                                                                                        21

 Hernández  2007,  op.  cit.  p.65    Pese  a  que  están  disponibles  estos  datos  hasta  mayo  de  2013,  seleccionamos  el  diferencial  entre  el  2011  y  el  2010   porque  a  partir  de  enero  de  2012  hubo  un  cambio  en  la  metodología  de  cálculo  de  esta  relación  haciendo  que  el  cociente   se  disparara.  La  tasa  de  crecimiento  de  esta  razón  entre  2011  y  2012  fue  de  326%  por  este  motivo.  Los  indicadores  que   muestra  Sener  están  disponibles  aquí:  http://www.sener.gob.mx/res/304/PDF-­‐CFE/CFE%20-­‐ %20PASIVO%20PATRIMONIO.pdf     23  El  dato  para  el  año  2012  ya  fue  ajustado  a  la  metodología  que  se  utilizaba  para  calcularlo  previo  al  cambio  en  enero  de   2012.  Fuente:  Estados  Financieros  Dictaminados  31  de  diciembre  de  2012  y  2011,  Comisión  Federal  de  Electricidad   22

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

Gráfica  5.  Impacto  del  subsidio  en  CFE  

Aprovechamiento  

Subsidio  

Diferencia  

110,000  

Millones  de  Pesos  

90,000   70,000   50,000   30,000   10,000   -­‐10,000  

2012  

2011  

2010  

2009  

2008  

2007  

2006  

2005  

2004  

2003  

2002  

2001  

2000  

1999  

-­‐50,000  

1998  

-­‐30,000  

 

Fuente: Estados Financieros Dictaminados 31 de diciembre 2012 y 2011, Comisión Federal de Electricidad

Gráfica  6.  Deterioro  del  patrimonio  de  la  CFE  

Valor  del  Patrimonio    (Millones  de  Pesos)   408,593   410,827   419,932  

440,111   449,894  

416,118  

380,702  

352,657  

313,183   239,711  

2003  

2004  

2005  

2006  

2007  

2008  

2009  

2010  

2011  

2012  

 

Nota:   El   dato   para   el   año   2012   ya   fue   ajustado   a   la   metodología   que   se   utilizaba   para   calcularlo   previo   al   cambio  en  enero  de  2012.   Fuente: Estados Financieros Dictaminados 31 de diciembre 2012 y 2011, Comisión Federal de Electricidad

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

2.2. El  monopolio  que  lacera  la  competitividad   2.2.1. Infraestructura  insuficiente  para  crecer   La   competitividad   de   las   empresas   mexicanas   se   ve   afectada   por   el   costo   de   la   electricidad   que   tienen   que   pagar.   Esto   sucede   porque   el   ordenamiento   legal   del   mercado   impide   a   los   consumidores  industriales  poder  acceder  a  fuentes  de  generación  eléctrica  distintas  a  la  CFE  salvo   que   cuenten   con   su   propia   central   de   autogeneración.   En   la   actualidad,   la   generación   de   electricidad  en  México  está  concentrada  por  la  CFE  que  opera  centrales  de  diversos  tipos  y  que  ha   permitido   la   entrada   de   los   particulares   en   este   mercado   a   través   de   los   Productores   Independientes  de  Energía  (PIE).  Sin  embargo,  pese  a  la  creciente  participación  de  los  privados  en   este  mercado,  los  PIE  no  pueden  venderle  su  electricidad  a  ninguna  persona  salvo  a  la  CFE  en  un   esquema  de  monopsonio.  De  esta  forma,  la  gran  mayoría  de  las  empresas  pequeñas  y  medianas  del   país   (que   no   tienen   la   capacidad   financiera   para   invertir   o   formar   parte   de   un   esquema   de   autoabasto)  dependen  del  servicio  de  la  CFE  para  la  producción  de  sus  bienes.     Gráfica  7.  Concentración  de  la  Capacidad  de  Generación  1996  –  2012  (GW)  

1996  

2012  

3%  

2.89  

1.33   0.41  

4.83   13.62   40.7  

97%   CFE  

CFE   Autoabasto   Exportación    

Usos  propios  

PIE   Cogeneración   Usos  propios  

Fuente: Comisión Reguladora de Energía

La  estructura  actual  de  monopolio  verticalmente  integrado  de  la  industria  eléctrica  no  es  capaz  de   generar  la  capacidad  suficiente  de  generación  para  cubrir  la  demanda  de  electricidad  en  el  mediano   plazo.   El   consumo   bruto   de   electricidad   del   país   crecerá   a   una   tasa   anual   promedio   de   3.97%   de   2014   al   2026.24   Satisfacer   esta   demanda   implicará   ampliar   la   capacidad   de   generación   de   electricidad  en  40.81  GW,  para  lo  cual  se  necesita  una  inversión  de  alrededor  de    1.342  billones  de   pesos.25  El  gobierno  es  incapaz  de  realizar  una  inversión  de  esta  magnitud  puesto  que  necesitaría   desviar   esos   recursos   de   otras   actividades   que   cubre   con   el   presupuesto   del   Estado.   Un   solo   ejemplo   es   necesario   para   exponer   esta   imposibilidad:   entre   1996   y   2012   México   incrementó   su   capacidad  instalada  en  28  GW,  pero  el  78%  de  esa  expansión  se  debió  a  los  generadores  privados   ya   que   la   capacidad   instalada   pública   pasó   de   34.8   GW   a   40.7   GW   mientras   que   los   particulares                                                                                                                           24

 Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.        Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.      

25

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

pasaron  de  1.2  GW  a  23.1  GW.  Sin  la  generación  privada  México  no  tendría  electricidad  suficiente   para  satisfacer  su  demanda  actual.26     La  expansión  de  la  capacidad  instalada  de  generación  del  país  es  sumamente  importante  si  se  toma   en   cuenta   que   México   ya   está   produciendo   electricidad   por   debajo   del   límite   recomendado   del   margen  de  reserva  (generación  efectiva  disponible  menos  demanda).   Para  garantizar  la  seguridad   de  la  operación  del  sistema  eléctrico  interconectado,  su  margen  de  reserva  debe  ser  suficiente  para   cubrir   las   contingencias   que   se   pueden   presentar.   Pese   a   que   entre   2002   y   2011   el   margen   de   reserva   estuvo   por   encima   del   mínimo   recomendado,   27%,   ya   para   2012   se   estaba   operando   por   debajo  de  él.  La  tendencia  decreciente  que  comenzó  en  2009  no  se  revertirá  en  los  próximos  años   de   acuerdo   a   las   estimaciones   de   la   propia   Secretaría   de   Energía,   pese   a   que   la   participación   de   los   particulares,   ya   sea   a   través   de   producción   externa   o   autoconsumo,   se   ha   incrementado   notablemente.   Actualmente   más   del   30%   de   la   capacidad   instalada   tiene   una   antigüedad   de   25   años   o   más   en   operación.27   La   creciente   reducción   del   margen   de   reserva   implica   que   para   satisfacer   la   demanda   eléctrica   nacional   se   tiene   que   producir   utilizando   inclusive   las   centrales   más   viejas  e  improductivas.  Esta  situación  se  agrava  si  se  considera  que  la  maduración  de  los  proyectos   de  infraestructura  es  larga.  Las  centrales  de  generación  tardan  entre  4  y  6  años  en  entrar  en  vigor   mientras   que   las   líneas   de   transmisión,   que   conectan   a   los   generadores   con   los   consumidores,   tardan  entre  3  y  5  años  y  tienen  una  vida  útil  de  alrededor  de  30  años.28     Gráfica  8.  Proyección  del  margen  de  reserva  de  la  capacidad  de  generación  eléctrica  

Fuente: Secretaría de Energía, Prospectiva del Mercado Eléctrico 2012 – 2026.

                                                                                                                        26

 Tan  sólo  si  se  eliminara  la  generación  de  los  PIE  en  las  centrales  de  ciclo  combinado  (aproximadamente  2/3  de  la   generación  total  de  ese  tipo  de  centrales)  la  demanda  estaría  por  arriba  de  la  generación  total.  Para  un  comparativo  de  la   demanda  y  la  oferta  eléctrica  véase  el  “Balance  de  energía  eléctrica  del  Sistema  Eléctrico  Nacional”  en  la  Prospectiva  del   Sector  Eléctrico  2012  –  2026  de  la  Secretaría  de  Energía.     27  Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.     28  Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.  

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

No  sólo  la  capacidad  instalada  de  generación  tiene  que  incrementarse  en  los  próximos  años,  sino   que  también  es  vital  invertir  en  la  red  de  transmisión  eléctrica.  Pese  a  que  las  líneas  de  transmisión,   subtransmisión   y   baja   tensión   se   incrementaron   un   2.5%   anual   entre   el   2000   y   el   2011   aún   persisten  problemas  de  interconexión  en  el  Sistema  Eléctrico  Nacional  (SEN).29  El  SEN  del  país  está   compuesto  por  tres  sistemas  de  redes  de  transmisión:  el  Sistema  Interconectado  Nacional  (SIN),  el   Sistema  Baja  California  y  el  Sistema  Baja  California  Sur.  Este  arreglo  subóptimo  obedece  a  que  por   la  geografía  de  la  península  no  están  conectados  los  tres  sistemas  limitando  la  energía  eléctrica  que   llega   a   varios   puntos   de   la   nación.   Si   se   tiene   problemas   con   el   margen   de   reserva   del   SIN,   como   se   mencionó  anteriormente,  en  el  caso  del  sistema  de  Baja  California  es  aún  peor.  Durante  el  verano   el   sistema   de   Baja   California   –conectado   a   la   red   eléctrica   del   estado   de   California   en   Estados   Unidos   –es   importador   neto   de   electricidad   por   la   insuficiente   capacidad   de   generación   pero   también   por   no   estar   conectado   al   SIN   desde   donde   se   podría   surtir   esa   demanda.30   El   Gobierno   Federal   tiene   contemplado   interconectar   el   sistema   Baja   California   con   el   SIN   en   el   2015   y   el   sistema   Baja   California   Sur   con   el   SIN   para   el   2018.   Esta   interconexión   permitirá   satisfacer   la   demanda   eléctrica   de   la   península   con   fuentes   de   generación   más   baratas   o   más   ecológicas   que   las   que  actualmente  se  utilizan.  Por  otro  lado,  es  necesario  fortalecer  los  nodos  de  interconexión  entre   las   redes   de   transmisión   de   México   y   sus   vecinos   (principalmente   con   Estados   Unidos).   El   mantenimiento  de  dichos  nodos  y  su  mejora  favorece  el  comercio  de  electricidad  entre  los  países   accediendo   a   otros   mercados   (como   sucede   en   Europa   donde   Électricité   de   France   ha   usado   el   sistema   interconectado   con   los   países   vecinos   para   competir   en   la   venta   de   electricidad   en   Bélgica,   Italia,   Alemania   y   Gran   Bretaña)31   además   de   blindar   el   sistema   para   cualquier   contingencia   de   oferta  en  las  regiones  fronterizas.     La   ampliación   de   la   red   de   transmisión   del   país   en   los   próximos   12   años   es   fundamental   para   satisfacer   las   necesidades   eléctricas   del   país.   No   sólo   permitiría   conectar   los   sistemas   como   se   mencionó   anteriormente,   sino   que   también   permitiría   una   planeación   más   sensata   de   la   capacidad   de   generación   eléctrica   del   país.   En   lugar   de   crear   más   centrales   en   lugares   de   alta   demanda,   se   podría  transportar  la  electricidad  de  otras  zonas  del  país  donde  hay  un  superávit  energético.  Para   lograr   esto   la   CFE   tiene   contemplado   la   construcción   de   17,323   kilómetros-­‐circuito   en   la   red   donde   el   25%   se   construirán   con   recursos   presupuestales   y   el   resto   como   Proyectos   de   Infraestructura   Productiva  de  Largo  Plazo  (PIP).32  Se  estima  que  esto  requiera  de  una  inversión  de  alrededor  de  221   mil   millones   de   pesos.33   Si   a   esto   se   agrega   la   inversión   necesaria   en   infraestructura   de   generación,   más  la  necesaria  inversión  en  la  red  de  gasoductos  del  país,  se  resalta  la  importancia  que  debe  jugar   el  sector  privado  en  cubrir  los  fondos  de  estos  proyectos.     La   insuficiente   infraestructura   que   necesita   el   sector   eléctrico   no   sólo   es   en   capacidad   de   generación  y  en  la  red  de  transmisión,  sino  también  en  la  red  de  uno  de  sus  insumos  básicos:  el  gas   natural.   En   la   siguiente   sección   se   abordará   con   más   detalle   la   fuerte   concentración   de   la   generación  eléctrica  en  gas  natural  y  cómo  eso  afecta  la  transición  energética  de  México.  Pero  es                                                                                                                           29

 Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.    Ibid.     31  Para  más  información  sobre  la  electricidad  en  Francia  véase  Reestructuración  del  sector  eléctrico  mexicano  basada  en  la   experiencia  internacional  de  Alejandro  Tazzer  (2004),  Electricity  Market  Reform:  Lessons  for  Developing  Countries  de   Erkan  Erdogdu  (2010),  y  Electricity  Market  Reform  in  the  European  Union:  Review  of  Progress  toward  Liberalization  and   Integration  de  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  (2005).     32  Programa  de  Obras  e  Inversiones  del  Sector  Eléctrico  2012  –  2026,  Comisión  Federal  de  Electricidad,  2012.     33  Comisión  Federal  de  Electricidad  2012,  op.  cit.     30

   

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importante  resaltar  que  la  insuficiente  red  de  gasoductos  está  estrangulando  la  competitividad  de   las  industrias  del  país  a  partir  de  dos  de  sus  insumos  básicos,  el  gas  natural  y  la  electricidad.     La  ampliación  de  la  red  de  gasoductos,  así  como  el  incremento  en  la  baja  producción  de  gas  natural   de   Pemex   Exploración   y   Producción   (PEP),   es   uno   de   los   mayores   retos   que   enfrenta   la   presente   administración   en   materia   energética.   El   rezago   en   la   infraestructura   de   ductos   en   México   se   evidencia   con   el   problema   de   las   alertas   críticas   de   gas   natural,   que   hizo   crisis   en   2012.   Las   limitantes   a   la   infraestructura   de   transporte   entre   los   puntos   de   oferta   y   los   puntos   de   consumo   hacen  imposible  importar  un  mayor  volumen  de  gas  natural  para  satisfacer  las  necesidades  de  los   usuarios  mexicanos.  La  red  es  insuficiente  para  importar  gas  natural  desde  Texas  a  los  precios  más   bajos  del  mundo  y  los  cuellos  de  botella  que  esto  ocasiona  orillan  al  gobierno  mexicano  a  tener  que   cubrir   la   demanda   de   gas   natural   con   importaciones   de   gas   natural   licuado.   El   precio   al   que   se   compra   estas   importaciones   del   gas   natural   en   su   forma   líquida   es   mucho   mayor   que   el   del   gas   texano.   Consecuentemente,   el   precio   del   gas   natural   utilizado   para   la   generación   eléctrica   en   México  es  superior  al  de  los  Estados  Unidos  (5.01  dólares  por  mil  pies  cúbicos  de  gas  natural  frente   a   los   4.49   dólares   del   precio   industrial   y   4.34   dólares   del   precio   para   la   generación   eléctrica,   ambos   en   el   estado   de   Texas).34   Si   México   quiere   tener   una   industria   eléctrica   más   competitiva,   y   tener   una   transición   energética   hacia   energías   más   limpias,   es   imperativo   que   incremente   su   infraestructura  de  generación  y  transmisión.     Gráfica  9.  La  demanda  de  gas  natural  no  puede  ser  abastecida  

14,000  

pies cúbicos

12,000   10,000   8,000   6,000   4,000  

0  

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

2,000  

Demanda de Gas Natural (millones de pies cúbicos) Capacidad de Transporte de Gas Natural (millones de pies cúbicos)

                                                                                                                        34

 Los  precios  del  gas  natural  en  México  fueron  promediados  a  partir  de  las  diferentes  regiones  del  país  y  transformados   de  gigajoules  a  miles  de  pies  cúbicos  y  convertidos  al  tipo  de  cambio  promedio  del  mes  de  mayo  2013  según  Banxico   (12.31  pesos  por  dólar).  Fuente:  Administración  de  Información  Energética  de  los  Estados  Unidos.  Disponible  en:   http://www.eia.gov/dnav/ng/ng_pri_sum_dcu_nus_m.htm;  Pemex  Gas  y  Petroquímica  Básica.  Disponible  en:   http://www.gas.pemex.mx/NR/rdonlyres/A42F35BB-­‐EB8E-­‐4ADE-­‐9A09-­‐ A5E7651E7131/0/05_MAY_2013_PGN_GESCR31.pdf.  Datos  para  mayo  de  2013.    

   

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Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2012- 2026, Secretaría de Energía  

La   mayoría   de   las   fuentes   de   energías   renovables   presentan   dos   características   comunes:   son   de   difícil   almacenamiento   y   tienen   una   localización   geográfica   remota.   Por   tal   motivo,   el   desarrollo   de   una  industria  de  energías  renovables  que  sea  capaz  de  soportar  la  actividad  productiva  del  país  y  su   desarrollo   sustentable   requiere   de   un   sistema   de   interconexión   eléctrico   amplio   que   pueda   transportar  la  energía  del  sitio  donde  se  produce,  hacia  sus  focos  de  demanda.   A   pesar   de   que   la   expedición   de   la   Ley   para   el   Aprovechamiento   de   Energías   Renovables   y   el   Financiamiento  de  la  Transición  Energética  ha  fomentado  que  el  sector  privado  invierta  en  mayor   medida  en  fuentes  de  generación  eléctrica  renovable,  las  decisiones  sobre  ampliación  en  la  red  de   transmisión  aún  recaen  sobre  la  CFE  limitando  el  alcance  de  la  transición  energética.  El  esquema  de   temporadas  abiertas  organizado  por  la  CRE,  la  CFE  y  la  Secretaría  de  Energía  (SENER)  ha  permitido   de  algún  modo  la  expansión  de  la  red  de  transmisión  de  electricidad  producida  a  partir  de  fuentes   renovables.   Sin   embargo,   el   esquema   no   está   exento   de   obstáculos   inherentes   a   la   estructura   institucional   del   sector   eléctrico   que   dificultan   el   desarrollo   de   este   tipo   de   energías.   Ejemplo   de   ello  es  que  los  proyectos  de  Tamaulipas  y  Baja  California  de  la  segunda  fase  de  temporadas  abiertas   aún   no   han   sido   aprobados   tras   más   de   dos   años   de   negociación   en   virtud   del   desinterés   mostrado   por   la   CFE   para   tender   infraestructura   de   transmisión   en   dichas   zonas,   lo   cual   a   su   vez   genera   incertidumbre  en  los  inversionistas  privados  e  impide  la  consecución  de  un  acuerdo  respecto  a  los   montos  de  energía  y  los  precios  a  establecer  en  las  subastas.   El   futuro   energético   de   México   y   su   desarrollo   sustentable   dependen   de   una   exitosa   transición   energética  que  diversifique  la  actual  composición  de  la  canasta  energética.  Sin  embargo,  esto  a  su   vez   depende   de   que   se   modifique   el   arreglo   institucional   del   sector   eléctrico,   lo   cual   permitirá   a   éste   generar   una   mejor   red   de   transmisión   que   satisfaga   las   necesidades   tanto   de   consumidores   industriales  como  residenciales  y,  adicionalmente,  le  permitirá  al  país  incrementar  su  capacidad  de   generación   de   energía   eléctrica   con   fuentes   de   energía   con   bajas   o   nulas   emisiones   de   gases   de   efecto  invernadero.35     2.2.2.Generación  eléctrica  concentrada  que  frena  transición  energética   La   obsolescencia,   insuficiencia   y   falta   de   mantenimiento   de   los   equipos   e   instalaciones   de   generación,   transmisión,   distribución   y   transformación   de   las   paraestatales   es   un   primer   factor   que   causa   ineficiencias   en   el   sector.   El   equipo   viejo   utiliza   muchos   más   combustibles   para   generar   la   electricidad   además   de   ser   menos   productivo.   Adicionalmente,   si   se   concentra   la   generación   en   pocas   fuentes,   se   queda   expuesto   el   país   a   la   disponibilidad   de   ese   recurso,   con   importantes   consecuencias  para  todos  los  sectores  que  dependen  de  la  electricidad.     La   generación   eléctrica   en   México   es   fuertemente   dependiente   del   gas   natural   como   insumo,   puesto   que,   aunque   se   genera   electricidad   a   través   de   una   multiplicidad   de   procesos,   las   más   económicas  han  sido  las  centrales  de  ciclo  combinado  que  utilizan  gas  natural.  La  composición  de   las  centrales  operadas  por  CFE  incluye  generación  hidroeléctrica,  geotermoeléctrica,  eoloeléctrica,   nuclear,   carboeléctrica,   termoeléctrica,   de   turbogás,   combustión   interna,   duales   (operan   con                                                                                                                           35

 Véase  Más  Allá  de  Cantarell:  Diagnóstico  y  propuestas  para  impulsar  el  desarrollo  de  las  energías  renovables  en  México,   Centro  de  Investigación  para  el  Desarrollo,  A.C.,  2013.  

   

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carbón  o  combustóleo)  además  de  las  de  ciclo  combinado36.  La  Gráfica  4  muestra  la  distribución  (y   la  concentración)  de  la  generación  eléctrica  en  México.     Gráfica  10.  Generación  bruta  de  energía  por  tecnología  

  Nota:Incluye  a  los  Productores  Independientes  de  Energía   Fuente: CFE  

La   fuerte   dependencia   en   el   gas   natural   puede   desencadenar   alzas   en   las   tarifas   eléctricas   si   se   enfrentan  prolongados  periodos  de  escasez  del  insumo  principal.  Como  se  mencionó  en  la  sección   anterior,  la  falta  de  infraestructura  de  ductos  de  gas  natural  ha  ocasionado  escasez  en  2012  y  2013,   que   ni   con   las   importaciones   de   gas   natural   licuado   ha   podido   ser   enmascarada.   Esta   situación   resalta   la   importancia   de   diversificar   el   riesgo   de   la   generación   eléctrica   para   no   depender   tanto   de   un   insumo   con   precios   volátiles   como   el   gas   natural   y   para   alcanzar   el   objetivo   de   tener   un   35%   de   generación  eléctrica  a  partir  de  fuentes  limpias  para  el  2024.37   Excluir  al  sector  eléctrico  de  la  reforma  energética  que  requiere  el  país  impone  costos  a  la  sociedad   mexicana   que   si   bien   no   son   percibidos   por   completo   por   las   generaciones   actuales,   sí   serán   enfrentados   por   las   futuras.   La   transición   de   una   matriz   energética   altamente   dependiente   en   hidrocarburos,  como  la  que  México  fomenta  en  la  actualidad,  hacia  una  matriz  energética  basada   en  energías  renovables  es  cada  vez  más  apremiante.  Esto  no  sólo  obedece  a  la  presión  energética   que   enfrenta   el   país   por   la   caída   en   la   producción   de   petróleo   y   por   la   limitada   capacidad   de                                                                                                                           36

 La  mayoría  de  las  centrales  de  generación  eléctrica  para  el  servicio  público  son  centrales  de  ciclo  combinado.  Esto  se   debe  en  gran  medida  a  la  participación  de  los  PIE  en  la  generación,  ya  que  la  gran  mayoría  de  los  permisos  que  ha   otorgado  la  CRE  para  esta  modalidad  son  en  centrales  de  ciclo  combinado.     37   Que   en   el   2013   la   región   de   Norteamérica   enfrente   los   precios   del   gas   natural   más   bajos   no   significa   que   así   se   mantendrán   siempre,   o   que   así   ha   sido   toda   la   vida.   Hasta   hace   7   años   el   precio   del   gas   natural   era   muy   caro   (alcanzó   los   15  dólares  tras  el  huracán  Katrina).  Para  un  breve  recuento  de  esto  véase  La  Reforma  Cautiva  de  César  Hernández  (2007)   pp.  298-­‐301.    

   

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distribución   de   gas   natural,38   sino   también   por   los   impactos   ambientales   y   económicos39   que   representa  el  uso  excesivo  de  fuentes  de  energía  fósiles.  No  obstante,  dicha  transición  energética   es  obstaculizada  por  las  problemáticas  que  afectan  al  sector  eléctrico.     Una  inconstante  inversión  en  el  sector  de  energías  renovables  motivada,  entre  otras  cosas,  por  las   trabas   originadas   en   el   sector   eléctrico,   ha   impedido   una   mayor   penetración   de   las   energías   renovables   en   la   canasta   energética   mexicana.   En   2010,   México   presentó   la   segunda   tasa   de   crecimiento  de  la  inversión  en  energías  renovables  más  grande  del  mundo,  la  cual  fue  del  548%.40   Sin  embargo,  si  se  considera  el  periodo  2007-­‐2012,  México  no  está  entre  los  primeros  diez  países   en  cuanto  a  crecimiento  de  inversión  en  dicho  tipo  de  energías.41     Paradójicamente,   el   área   de   oportunidad   más   importante   para   el   desarrollo   de   las   energías   renovables   es   la   generación   eléctrica,   no   sólo   porque   la   generación   y   uso   de   electricidad   contribuyen  con  más  del  60%  de  las  emisiones  de  GEI,  sino  también  porque  los  costos  por  MWh  – salvo   en   el   caso   de   la   energía   fotovoltaica-­‐   ya   son   competitivos   con   otras   fuentes   de   generación   eléctrica,   incluso   con   los   ciclos   combinados   de   turbina   de   gas   (CCGT).   Para   2020,   se   espera   que   virtualmente  todas  las  fuentes  de  energía  renovables  sean  competitivas  con  CCGT,  y  de  hecho,  la   generación  de  electricidad  a  partir  de  energía  eólica  será  más  barata  aún.     Gráfica  11.  Las  energías  renovables  ya  son  competitivas  con  otras  fuentes  de  energía  (y  cada  vez   lo  serán  más)  

                                                                                                                          38

 Véase  3  Dilemas:  Diagnóstico  para  el  futuro  energético  de  México,  Centro  de  Investigación  para  el  Desarrollo,  A.C.,  2013   y   México   Inseguro…energéticamente:   Diagnóstico   y   Propuestas   para   asegurar   el   suministro   nacional   futuro   de   energía,   Centro  de  Investigación  para  el  Desarrollo,  A.C.  2013.     39  Los  costos  de  los  fenómenos  extremos  asociados  al  cambio  climático  le  han  costado  a  México  292.65  mil  millones  de   pesos   desde   1980.   Ver   Centro   Nacional   de   Prevención   de   Desastres   (CENAPRED),   2013.   En   Gobierno   de   la   República,   2013,  op.  cit.,  pág.  33.   40 st    Renewable  Energy  Policy  Network  for  the  21 Century,  Renewables  2012.  Global  Status  Report.   41  Ibid.  

   

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Hasta   ahora,   la   expansión   del   sector   de   energías   renovables   ha   dependido   mayoritariamente   de   dos   figuras:   el   autoabasto   y   el   Productor   Independiente   de   Energía   (PIE).   La   siguiente   gráfica   muestra   la   prospectiva   de   evolución   del   crecimiento   de   la   generación   de   electricidad   a   partir   de   fuentes   renovables   para   la   modalidad   de   autoabasto.   El   mayor   crecimiento   tendrá   lugar   para   la   tecnología  eólica  y  la  solar  fotovoltaica,  que  a  su  vez,  como  lo  indica  la  gráfica  anterior,  son  las  dos   tecnologías   que   presentan   la   mayor   disminución   en   costos   con   respecto   a   otras   fuentes   de   generación  de  electricidad.   Gráfica  12.  Evolución  y  proyección  de  autoabasto  de  electricidad  con  renovables   6,000  

5,000  

4,000  

Solar  FV  

Eólica  

Mini-­‐hidro  

Geotermia  

Biogás  

Biomasa  

3,000  

2,000  

1,000  

0   2005  

2006  

2007  

2008  

2009  

2010  

2011  

2012  

2013  

2014  

2015  

2016  

Fuente: Comisión Reguladora de Energía  

Para   cumplir   las   metas   a   2030   de   mitigación   de   GEI   establecidas   en   la   Ley   General   de   Cambio   Climático,   se   necesita   –entre   otras   medidas   complementarias-­‐   aumentar   la   producción   de   electricidad   a   partir   de   energías   renovables   de   manera   decidida.   Sin   embargo,   dicha   producción   está   actualmente   limitada   por   las   problemáticas   existentes   en   el   sector   eléctrico,   desde   la   incapacidad  para  expandir  la  red  de  transmisión  hasta  la  definición  no  basada  en  costos  reales  de   las  tarifas  eléctricas,  y  pasando  por  la  ausencia  de  un  regulador  facultado  que  garantice  que  existan   los   incentivos   adecuados   para   la   diversificación   de   la   canasta   de   generación   bruta   de   energía   eléctrica.  El  reloj  biológico  y  económico  de  nuestro  país  señala  que  ha  llegado  la  hora  para  que  se   elaboren   políticas   públicas   específicas   para   su   transición   energética   a   través   del   impulso   al   desarrollo  de  energías  renovables  y,  para  ello,  lo  eléctrico  es  esencial.   2.2.3.La  simbiosis  entre  CFE  y  el  gobierno     El   servicio   eléctrico   mexicano   es   caro   porque,   más   allá   de   los   costos   de   los   energéticos   que   utiliza   como   insumo,   el   funcionamiento   interno   de   la   paraestatal   deja   mucho   que   desear   por   la   intromisión   de   la   política   en   las   decisiones   de   producción.   Un   conjunto   de   decisiones   políticas   evitan  que  el  organismo  pueda  desempeñarse  de  mejor  manera.  El  control  de  las  tarifas  eléctricas   por   parte   de   la   SHCP   dentro   de   un   marco   regulatorio   ineficiente,   la   alianza   política   entre   los      

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sindicatos  de  electricistas  y  los  partidos  que  ha  permitido  una  planta  laboral  excesiva  y  ha  solapado   una   corrupción   rampante   que   fomenta   el   robo   de   energía,   son   sólo   algunas   de   las   pésimas   decisiones  que  tienen  a  la  CFE  en  una  precaria  situación  financiera.     2.2.3.1.

 La  debilidad  de  la  CRE  

Las   tarifas   eléctricas   en   México   están   distorsionadas.   Los   precios   que   pagan   los   distintos   consumidores   del   país   no   representan   los   costos   reales   de   utilizar   el   recurso.   Anteriormente   se   mencionó   que   existen   subsidios   cruzados   donde   los   consumidores   industriales   y   comerciales   absorben   parte   del   costo   de   los   consumidores   residenciales   y   agrícolas.   La   CFE   está   autorizada   a   cobrar  esos  montos  por  las  diferentes  tarifas  que  ofrece.  No  obstante,  la  fijación  de  las  tarifas  no   proviene  del  órgano  regulador,  la  CRE,  sino  de  la  SHCP.  El  control  sobre  los  precios  de  la  electricidad   en   México   está   basado   en   una   utilización   electorera   de   la   industria   buscando   mitigar   el   costo   político   producido   por   lo   oneroso   del   servicio   público   de   electricidad.   De   esta   forma   es   común   escuchar  a  los  candidatos  en  campaña  prometer  que  bajarán  las  tarifas  eléctricas.42  La  usurpación   por   parte   de   la   SHCP   de   una   de   las   funciones   más   básicas   del   regulador   es   sólo   una   muestra   del   marco  regulatorio  insuficiente  en  el  que  tiene  que  operar  la  CRE.     En  México  la  CRE  es  la  encargada  de  regular  de  forma  transparente  y  eficientemente  el  mercado  de   electricidad   buscando   fomentar   la   inversión,   en   un   mercado   de   sana   competencia,   con   cobertura   adecuada   en   beneficio   de   los   consumidores.   La   CRE   es   un   órgano   regulatorio   dirigido   por   comisionados  designados  por  el  Presidente  de  la  República  para  periodos  fijos  y  escalonados  de  5   años  (que  sólo  pueden  ser  removidos  por  causa  grave)43  que  cuenta  con  una  ley  orgánica  propia44   donde   están   establecidas   sus   facultades,   y   la   SENER   no   puede   anular   sus   resoluciones45.   No   obstante,  el  diseño  institucional  de  la  CRE  sigue  teniendo  carencias  importantes  que  lo  alejan  de  las   mejores   prácticas   internacionales:   carece   de   facultades   suficientes   para   obligar   a   la   CFE   a   comportarse   de   una   manera   que   preserve   la   competencia   equitativa   del   sector.   Su   carácter   de   órgano   desconcentrado   de   la   SENER   le   resta   autonomía   de   gestión   y   autonomía   presupuestal   parar   tener  una  plantilla  laboral  suficientemente  amplia.  Adicionalmente,  como  se  expuso  en  el  párrafo   anterior,   tampoco   puede   fijar   las   tarifas   eléctricas.   Estos   problemas   le   restan   fuerza   y   capacidad   de   sanción  necesarísimos  al  momento  de  lidiar  con  un  gigante  del  Estado  como  la  CFE  (y  con  el  resto   de  las  empresas  que  pudieran  estar  involucradas  en  el  sector  eléctrico).  Sin  embargo,  vale  la  pena   resaltar  que  el  alejamiento  regulatorio  de  las  mejores  prácticas  internacionales  no  se  debe  a  un  mal   trabajo  de  los  comisionados  de  la  CRE  sino  a  un  marco  regulatorio  viciado  de  inicio  por  la  legislación   aprobada  en  el  Congreso:  “Es  equivocado  creer  que  la  regulación  es  un  sustituto  del  libre  mercado.   Sin   un   marco   legal   y   regulatorio   apropiado   no   se   puede   regular   eficazmente.   El   regulador   sólo   es   el   aplicador  de  una  ley  vigente”.46  En  México  los  reguladores  no  tienen  las  herramientas  para  inducir   la  libre  competencia.                                                                                                                             42

 Durante  la  campaña  presidencial  de  2012  tanto  Enrique  Peña  Nieto,  como  Andrés  Manuel  López  Obrador,  prometieron   que  bajarían  las  tarifas  eléctricas.     43  Ley  de  la  Comisión  Reguladora  de  Energía,  publicada  en  el  Diario  Oficial  de  la  Federación  el  23  de  enero  de  1996.   Artículos  4,  5  y  6.     44  Ibid.     45  Ibid,  Artículo  11.     46  “Los  Retos  de  la  Regulación  Energética  en  México”  ponencia  de  Francisco  Salazar  dentro  del  Foro  de  Estrategias   Energéticas,  2012.    

   

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2.2.3.2.

 La  simbiosis  entre  el  SUTERM  y  el  gobierno  

La   simbiosis   entre   el   gobierno   mexicano   y   la   CFE   se   dio   principalmente   –aunque   no   exclusivamente   –a  partir  del  Sindicato  Único  de  Trabajadores  Electricistas  de  la  República  Mexicana  (SUTERM).  Uno   de  los  elementos  de  esa  alianza  es  cómo  se  ha  solapado  la  bajísima  productividad  laboral  que  han   mostrado   las   paraestatales   encargadas   del   servicio,   anclada   a   las   múltiples   trabas   a   la   modernización   laboral   como   en   materia   tecnológica   que   ponen   los   contratos   colectivos   de   los   sindicatos.47  De  acuerdo  a  los  datos  de  los  reportes  anuales  de  varias  empresas  eléctricas  grandes  a   nivel  mundial,  los  MWh  vendidos  por  trabajador  de  CFE  fueron  menores  que  los  de  Électricité  de   France   (Francia),   ENEL   (Italia),   Edenor   (Argentina),   E.ON   (Alemania),   Eletrobras   (Brasil),   Statkraft   (Noruega)   y   Endesa   (Chile).   Las   causas   de   la   improductividad   laboral   de   la   paraestatal   eléctrica   mexicana  se  deben  al  exceso  de  personal  contratado  debido  a  las  complicaciones  que  el  contrato   laboral  pone  a  la  subcontratación  (outsourcing),  la  negación  a  las  mejoras  tecnológicas  por  el  temor   al   desplazamiento   de   trabajadores,   las   absurdas   prerrogativas   de   las   que   goza   el   sindicato,   y   la   injerencia  sindical  en  varias  cuestiones  administrativas  de  las  empresa.48     Gráfica  13.  Productividad  Laboral  de  Empresas  Eléctricas     (Ventas  Totales  MWh  por  Trabajador  en  2012)   25,000  

20,000  

15,000  

10,000  

5,000  

0   Endesa  

Statkra|   Eletrobras  

E.ON  

Edenor    

ENEL  

EDF  

CFE  

Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de los reportes anuales de cada una de estas empresas  

El  contrato  colectivo  de  CFE  muestra  cierta  desconfianza  hacia  la  subcontratación  de  trabajadores   (aunque   muchísimo   menos   que   el   de   la   extinta   LFC).   El   emplear   a   otras   empresas   para   que   ellos   contraten   a   trabajadores   por   fuera   que   realicen   distintas   actividades   relacionadas   a   la   industria   eléctrica  no  es  bien  visto  por  el  sindicato.  Sin  embargo,  el  SUTERM  en  CFE,  es  más  sensato  que  lo   que   era   el   SME   de   LFC   que   prohibía   la   subcontratación,   y   la   ha   permitido   siempre   y   cuando   ellos                                                                                                                           47

 Hernández  2007,  op.  cit.      Ibid.    

48

   

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sean   los   titulares   de   un   nuevo   contrato   colectivo   con   quienes   busque   asociarse   la   CFE.49   De   esta   forma  la  producción  eléctrica  realizada  por  los  PIE  se  lleva  a  cabo  con  trabajadores  sindicalizados   del  SUTERM.  Este  tipo  de  modalidad  ha  sido  rentable  para  CFE  ya  que  se  utiliza  el  número  óptimo   de   trabajadores   sin   afectar   al   sindicato.   El   método   fue   suficientemente   efectivo   como   para   generar   una  expansión  de  los  PIE,  que  en  10  años  aumentaron  su  capacidad  de  generación  del  2%  del  total   de  la  nación  al  32%  actualmente.50   Lo  más  oneroso  de  la  planta  laboral  en  estas  empresas  son  las  muy  ventajosas  condiciones  que  los   líderes   han   negociado   en   el   contrato   colectivo   para   satisfacer   intereses   políticos   por   encima   del   bienestar  de  las  empresas.51  El  sindicato  ha  utilizado  su  condición  monopólica  para  negociar  en  las   revisiones   de   los   contratos   colectivos   cláusulas   muy   costosas   para   la   administración   de   cualquier   empresa.   Numerosos   permisos   sindicales   para   no   trabajar,   prestaciones   exorbitantes   como   el   servicio   eléctrico   pagado52   para   92   mil   de   sus   97   mil   trabajadores,   o   las   negociaciones   colectivas   pagadas  (‘gastos  de  contratación’),  además  de  las  pensiones  de  los  jubilados53  y  el  mecanismo  de   escalafón  por  el  cual  se  determina  a  quién  se  le  da  prioridad  al  momento  de  contratar  o  ascender,54   son  una  pequeña  muestra  de  la  brutal  ineficiencia  laboral  de  las  paraestatal  eléctrica  mexicana.55   No  obstante,  no  existe  mayor  condición  ventajosa  que  la  cláusula  de  exclusión.     La   injerencia   sindical   en   una   serie   de   decisiones   administrativas   está   respaldada   en   los   contratos   colectivos   por   el     ‘principio   de   la   bilateralidad’   por   el   cual   estas   decisiones   están   sujetas   a   una   revisión   de   ambas   partes,   sindicato   y   administración   de   la   paraestatal.   Este   principio   parte   de   la   idea   que   está   en   el   interés   del   sindicato,   y   es   su   derecho,   revisar   que   los   administradores   hagan   bien   su   trabajo.   Empero,   se   usurpan   condiciones   que   cualquier   empleador   podría   tener,   como   contratar  o  despedir  a  alguien.  La  cláusula  de  la  exclusión,  la  prerrogativa  más  ventajosa  de  todas,   permite   a   los   líderes   sindicales   controlar   el   proceso   de   contratación   en   la   empresa.56   Con   ella,   ningún   trabajador   que   no   esté   afiliado   al   sindicato   que   opere   la   paraestatal   puede   trabajar   en   la   empresa.   Cualquier   trabajador   que   sea   expulsado   del   sindicato,   por   el   motivo   que   sea,   debe   ser   despedido   por   la   paraestatal.   En   caso   de   no   llevar   a   cabo   esto   los   administradores,   el   sindicato   puede  iniciar  un  procedimiento  legal  en  su  contra.57  Este  control  no  sólo  es  inconstitucional58,  sino   que   introduce   en   la   contratación   objetivos   distintos   a   los   que   puedan   tener   en   mente   los   administradores   de   la   empresa   para   supeditarlos   a   los   intereses   de   los   líderes   sindicales.   Los   cuantiosos   costos   laborales   que   generan   sindicatos   poco   transparentes   que   buscan   el   mayor   número   de   empleados   posibles,   para   maximizar   rentas   políticas,   sobre   la   productividad   de   la   empresa  tienen  fuertes  repercusiones  en  las  tarifas  que  cobran  a  los  consumidores  mexicanos.    

                                                                                                                        49

 Contrato  Colectivo  de  la  CFE  2012,  claúsula  4,  fracción  V.      Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.     51  Hernández  2007,  op.  cit.     52  Contrato  Colectivo  de  la  CFE  2012,  cláusula  67.     53  Ibid.,  cláusula  69.   54  Ibid.,  cláusula  43  y  44.     55  Para  una  revisión  exhaustiva  de  los  nada  triviales  costos  de  estas  prestaciones  véase  el  capítulo  6  de  La  Reforma   Cautiva    de  César  Hernández  (2007).     56  Dentro  del  contrato  colectivo  de  la  paraestatal,  pero  también  en  otras  empresas  como  Telmex,  se  incluye  esta  cláusula   además  de  una  de  nombre  ‘cláusula  de  ingreso’.  Ambas  cláusulas  son  las  que  se  utilizan  en  este  documento  simplemente   como  cláusula  de  exclusión  pero  que  describen  tanto  el  control  sobre  quién  es  contratado  como  quién  es  despedido.     57  Contrato  Colectivo  de  la  CFE  2012,  cláusula  37.   58  Sentencia  de  Amparo  en  Revisión  1124/2000  ‘Ingenio  El  Potrero’  (del  año  2001).   50

   

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Los   tentáculos   de   la   alianza   política   entre   el   gobierno   y   la   empresa   van   más   allá   de   la   improductividad   laboral   y   se   ven   reflejados   en   la   corrupción   existente   en   las   pérdidas   de   electricidad.   Dentro   de   estas,   hay   que   diferenciar   los   dos   tipos   de   pérdidas   que   existen:   técnicas   (derivadas   del   proceso   de   transmisión)   y   las   no   técnicas.   Las   pérdidas   no   técnicas   son   aquellos   consumos   de   electricidad   que   no   son   facturados   por   la   CFE.   El   robo   de   energía   (llamado   pérdida   notécnica   por   la   CFE),   delito   que   no   es   considerado   grave,   sucede   frecuentemente   en   las   zonas   urbanas  en  México,  particularmente  en  la  Zona  Metropolitana  de  la  Ciudad  de  México.  El  problema   dista   de   ser   meramente   técnico   y   se   vincula   con   problemas   importantes   de   marginación,   informalidad   e   ilegalidad.   Pese   a   que   la   administración   de   la   paraestatal   está   consciente   del   problema   y   ha   buscado   enfrentarlo,   está   claro   que   el   nivel   de   esfuerzo   no   ha   correspondido   a   la   magnitud   del   problema.   De   acuerdo   a   los   indicadores   de   CFE,   de   la   extinta   LFC   y   de   la   SENER,   el   10.9%   de   la   energía   en   México   se   pierde   en   toda   la   red.59   Una   parte   de   esta   energía   se   pierde   en   la   red  de  transmisión,  pero  la  gran  mayoría  se  pierde  en  la  distribución,  principalmente  en  la  zona  que   controlaba  LFC.  Mientras  que  en  el  resto  del  país  se  pierde  el  12.31%  de  la  energía  en  el  proceso  de   distribución,   en   la   zona   centro   del   país   se   pierde   el   31.68%   ,   ocasionando   que   en   esta   parte   del   proceso  se  pierda  el  16.1%  del  SEN.60  Como  apunta  el  Programa  de  Obras  e  Inversiones  del  Sector   Eléctrico   (POISE)   2012–2026   de   la   CFE,   si   este   problema   no   es   atendido   para   2026   se   tendría   un   18%  de  pérdidas  totales  de  energía  (que  en  ese  momento  equivaldrían  a  cerca  de  86  mil  GWh).61   Por   tal   motivo,   el   gobierno   tiene   contemplado   acciones   que   mitiguen   este   problema   teniendo   como   meta   alcanzar   un   8%   de   pérdidas   de   energía   totales   para   el   2024,   nivel   comparable   con   estándares  internacionales.62  En  cualquier  caso,  resulta  evidente  que  el  sistema  eléctrico  no  puede   continuar   tirando   su   energía   eléctrica   por   la   coladera,   ni   dejando   la   salud   financiera   de   la   paraestatal  a  merced  de  la  rapiña.     Una  industria  mexicana  con  amplios  espacios  de  mejora  es  la  que  se  ha  buscado  presentar  en  este   capítulo,  evidenciando  la  necesidad  de  reformas  que  hagan  más  eficiente  los  procesos  y  permitan   tarifas   más   baratas.   Los   objetivos   de   la   industria   se   han   mezclado   con   un   mar   de   intereses   políticos   y   partidistas   que   obtienen   rentas   del   statu   quo   y   que   han   obstaculizado   los   intentos   de   reforma   en   el  pasado.  Utilizando  el  fantasma  de  la  privatización,  y  basándose  en  los  resultados  que  otorgaron   las  privatizaciones  de  las  paraestatales  durante  los  noventa,  se  ha  evitado  conseguir  el  consenso  de   una  reforma  integral  que  corrija  los  problemas  de  la  industria  como  sucedió  en  otros  países  desde   hace  casi  30  años.      

 

                                                                                                                        59

 Dato  a  mayo  de  2013  disponible  en:     http://www.sener.gob.mx/res/304/PDF-­‐CFE/CFE%20PERDIDAS%20TOTALES.pdf     60  Comisión  Federal  de  Electricidad  2012,  op.  cit.     61  Ibid.     62  Ibid.    

   

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3. LA REFORMA DESEADA La   industria   eléctrica   mexicana   podría   mejorar   sustancialmente   si   implementara   las   reformas   liberalizadoras   que   se   llevaron   a   cabo   en   muchos   países   desde   hace   más   de   20   años.   Como   se   expuso   en   la   sección   anterior,   el   actual   sistema   es   costoso   para   consumidores   como   para   el   gobierno,  y  este  costo  se  debe,  en  buena  medida,  a  problemas  internos  de  eficiencia  del  organismo.   Forzar   procesos   de   mejora   ha   sido   muy   difícil   en   años   recientes,   puesto   que   se   atenta   contra   los   intereses   de   grupos   rentistas   que   se   benefician   de   la   situación   actual.   Privatizaciones   poco   transparentes  de  otras  industrias  y  pocas  mejoras  en  el  servicio  dificultan  el  apoyo  de  la  población  a   estas   medidas.   Las   políticas   públicas   sugeridas   tendrían   que   estar   encaminadas   a   mejorar   la   industria   sin   privatizar   la   CFE   para   facilitar   su   aceptación   en   la   opinión   pública.   México   debe   desintegrar  verticalmente  su  industria  eléctrica  y  otorgarle  fuertes  poderes  de  sanción  y  autonomía   a  la  CRE.     El   objetivo   principal   de   la   reforma   debe   ser   introducir   competencia   en   la   industria   y   mejorar   los   procesos   para   abaratar   los   costos.   El   primer   paso   consiste   en   reconocer   que   la   industria   tiene   actividades  dentro  de  su  cadena  de  valor  donde  la  estructura  óptima  es  un  monopolio  natural,  pero   también  que  en  otras  la  competencia  es  perfectamente  viable.    La  separación  de  la  industria  en  el   mercado   de   generación,   de   la   transmisión   y   el   de   distribución,   permite   atacar   los   problemas   individualmente.   Tanto   en   el   mercado   de   generación   como   en   el   de   la   comercialización,   la   competencia  no  sólo  es  posible  sino  que  es  deseable  mientras  que  la  red  de  transmisión  funcione   como  un  monopolio  natural.  La  mayoría  de  los  países  que  reformaron  su  industria  la  separaron  en   los   tres   mercados   antes   mencionados   introduciendo   fuerte   competencia   en   el   mercado   de   generación,   mantuvieron   la   transmisión   bajo   la   tutela   del   Estado   y   formaron   un   mercado   competitivo  en  la  comercialización.63  La  propuesta  que  se  hará  para  la  industria  eléctrica  mexicana   en   esta   sección   partirá   de   la   separación   de   ésta   en   los   tres   mercados   que   la   componen   para,   de   manera  gradual,  generar  la  competencia  deseada  acompañada  de  una  exigente  regulación  sin  que   se  privatice  en  el  proceso.      

3.1.  Competencia  en  Generación  

Objetivo  de  la  Reforma  en  Generación:  Facilitar  los  procesos  de  entrada  en  el  mercado  debe  ser  la   meta   de   la   reforma,   diversificando   las   fuentes   de   creación   de   energía,   elevando   el   margen   de   reserva  de  la  industria  y  reduciendo  los  costos  del  sistema.  La  creación  de  un  mercado  al  mayoreo   donde   puedan   vender   los   generadores   privados   a   los   consumidores   industriales   fomentará   la   competencia  y  permitirá  expandir  nuestra  capacidad  de  generación.     La   apertura   completa   del   mercado   de   generación   a   los   privados   permitiría   que   generadores   particulares   puedan   venderle   electricidad   a   cualquier   cliente   ‘grande’   en   lugar   de   solo   a   la   CFE   como  sucede  actualmente  con  los  PIE.  La  introducción  de  un  mercado  al  mayoreo  donde  participen   los   consumidores   más   grandes   de   electricidad   (que   consuman   más   de   15   MW   o   5   GWh   al   año)   comprándole  libremente  a  los  productores,  es  una  de  las  medidas  más  estándar  que  se  ha  tomado                                                                                                                           63

 Véase  “Competition  in  the  British  spot  market”  en  The  Journal  of  Political  Economy,vol.  100,  no.  5,  J.R.  Green  y  D.   Newbery,  1992;  Privatization  and  reform  of  the  electricity  industry:  How  Mexico  can  learn  f rom  the  mistake  of  others,  Peter   Hartley,  2002;  Electricity  Sector  Reform  in  Developing  Countries:  A  Survey  of  Empirical  Evidence  on  Determinants  and   Performance,  T.  Jamasb,  R.  Mota,  D.  Newbery  y  M.  Pollitt,  2005.    

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano  

en  casi  todos  los  países  donde  se  reformó  la  industria.64  La  mayor  competencia  de  los  sectores  se   ha   desarrollado   aquí,   puesto   que   el   volumen   de   las   ventas   propicia   que   los   agentes   del   mercado   busquen   mejores   precios   y   los   productores   deban   ofrecer   servicios   eficientes   y   baratos.   No   obstante,   su   creación   no   está   exenta   de   fallas   causadas   por   obstáculos   al   libre   mercado.   Lo   más   trascendente   en   este   mercado   es   que   sea   libre   y   permita   la   entrada   de   participantes   fácilmente:   “reformas   a   los   mercados   eléctricos   que   han   tenido   resultados   insatisfactorios   han   producido   siempre   mercados   con   competencia   inadecuada”.65   La   creación   del   mercado   al   mayoreo   para   los   consumidores   grandes   permitiría   cubrir   las   necesidades   del   sector   que   más   consume   electricidad   en   México   y   que   enfrenta   las   tarifas   más   altas   del   país.   El   elevado   costo,   implica   que   el   servicio   eléctrico   que   reciben   los   industriales   mexicanos   sea   muy   ineficiente   y   se   beneficiarían   en   gran   medida   de   un   mercado   al   mayoreo   donde   puedan   comprarle   al   postor   más   eficiente   y   barato.   Pese   a   elevarse   inicialmente   las   tarifas   por   la   liberalización   del   precio   en   otros   países,   los   precios   que   más  han  descendido  en  el  mediano  plazo  son  los  de  los  consumidores  industriales,  principalmente   por   la   mayor   eficiencia   laboral   en   las   centrales   privadas.66     En   este   mercado   al   mayoreo   podrían   competir  tanto  la  CFE,  como  todos  los  PIE  y  nuevos  inversionistas  que  incursionen  en  el  mercado.   Un   mercado   al   mayoreo   competitivo   no   afectaría   la   rectoría   del   Estado   sobre   la   industria   puesto   que   no   se   está   proponiendo   que   la   CFE   venda   sus   centrales,   simplemente   tener   un   diseño   de   generación   que   sea   más   eficiente   para   el   país.   Actualmente   un   gran   número   de   empresas   han   buscado  abastecerse  por  sí  mismas  de  electricidad  en  lugar  de  utilizar  el  servicio  de  CFE.  De  los  692   permisos   de   generación   eléctrica   otorgados   hasta   marzo   de   2013,   482   son   para   autoabastecimiento,   y   otros   78   son   para   cogeneración.67   Que   cada   empresa   tenga   su   propia   generación  es  mucho  más  ineficiente  que  si  menos  centrales,  pero  con  más  capacidad,  brindan  el   servicio   para   estas   empresas   que   tienen   los   recursos   para   incorporar   generación   propia.   De                                                                                                                           64

 Byrne  et  al  2004,op.  cit.;  Erdogdu  2010,  op.  cit.;  “Thailand’s  Electricity  Reforms:  Privatization  of  Benefits  and   Socialization  of  Costs  and  Risks”  en  Pacific  Affairs,  vol.  77,  no.3,  Chuenchom  Greacen  y  Chris  Greacen,  2004;  Hartley  2002,   op.  cit.;  Jamasb  et  al  2005,  op.  cit.;  “Electricity  Sectors  in  Transition”  en  The  Energy  Journal,  vol.  19,  no.  2,  P.  L.  Joskow,   1998;  California’s  Electricity  Crisis,  P.L.  Joskow,  2001;  “Issues  and  Options  for  Restructuring  Electricity  Supply  Industries”,   D.  Newbery,  2002a;  Electricity  Reform  in  Chile.  Lessons  for  Developing  Countries,  Michael  Pollitt,  2004;  Electricity  Reform   in  Argentina:  Lessons  for  Developing  Countries,  Michael  Pollitt,  2008;  “Electricity  reform  in  developing  and  transition   countries:  A  reappraisal”  en  Energy,  vol.  31,  J.H.  Williams  y  R.  Ghanadan,  2006;  Power  Politics.  Equity  and  Environment  in   Electricity  Reform,  World  Resources  Institute,  2002.       65

 Peter Hartley 2002, op. cit., p. 10.    Los  cambios  en  tarifas  que  experimentaron  cada  país  varían  de  caso  en  caso.  Sin  embargo,  cuando  se  incrementaban   las  tarifas  en  el  corto  plazo  es  porque  esas  tarifas  estaban  subsidiadas  anteriormente  y  al  abrir  el  mercado  los   generadores  privados  no  absorbían  el  subsidio.  En  el  caso  mexicano,  las  tarifas  eléctricas  industriales  no  están   subsidiadas,  de  hecho,  están  por  encima  de  su  costo.  La  simple  liberalización  de  los  precios  haría  que  se  movieran  a  la   baja.  Para  más  detalle  de  los  beneficios  por  reducción  de  tarifas,  capitalización  de  las  empresas,  productividad  laboral,  o   pérdidas  de  energía  de  cada  país  véase  estos  textos  o  los  demás  que  se  encuentran  en  la  bibliografía:  “The  Performance   of  an  Electric  Utility:  The  Case  of  the  State  Electricity  Commission  of  Victoria,  1925  –  93”  en  Australian  Economic  History   Review,  vol.  46,  M.  Abbott,  2006;  “The  Restructuring  and  Privatisation  of  Electricity  Distribution  and  Supply  Business  in   England  and  Wales:  A  Social  Cost-­‐Benefit  Analysis”  en  Fiscal  Studies,  vol.  22,no.1,  P.  Domah  y  M.  Pollitt,  2001;  Jamasb  y   Pollitt  2005,  op.  cit.;  Incentive  Regulation  of  Electricity  Distribution  Networks:  Lessons  of  Experience  from  Britain,  T.   Jamasb  y  M.  Pollitt,  2005;  M.  Pollitt  2004,  op.  cit.;  M.  Pollitt  2008,  op.  cit.;  “Regulation,  industry  structure  and   performance  in  the  electricity  supply  industry”  en  OECD  Economic  Studies,  F.  Steiner,  2001;  World  Resources  Institute   2002,  op.  cit.     67  Los  permisos  de  autoabastecimiento  son  para  que  empresas  tengan  su  propia  generación  eléctrica  pero  NO  pueden   vender  dicha  electricidad  a  nadie  más.  Es  para  consumo  propio.  Por  otro  lado,  los  permisos  de  cogeneración  son  para   centrales  eléctricas  que  generen  electricidad  para  uso  propio,  pero  si  se  satisface  toda  la  demanda  de  la  empresa,  el   remanente  puede  ser  vendido  a  la  CFE.  Pemex  es  la  empresa  que  más  tiene  permisos  de  cogeneración  según  la  CRE.   Fuente:  “Permisos  Administrados  Vigentes”,  Comisión  Reguladora  de  Energía.  Disponible  en:   http://www.cre.gob.mx/documento/1567.pdf   66

   

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cualquier   forma   se   debería   desregular   lo   más   posible   las   restricciones   a   los   proyectos   de   autoabastecimiento  buscando  un  mercado  más  libre.     Las  ventas  al  menudeo  de  electricidad  quedarían  bajo  el  dominio  de  la  empresa  concesionaria  que   tendría  control  de  la  red  de  distribución  de  esa  región,  pudiendo  ser  esta  la  CFE.  Primero  se  abriría   el   mercado   al   mayoreo   a   la   competencia,   manteniendo   el   mercado   al   menudeo,   donde   se   encuentran   los   consumidores   residenciales,   con   precios   regulados   por   la   CRE.   Países   como   Argentina,   Australia,   Brasil,   Chile,   Gran   Bretaña,   Japón,   Perú   o   la   Unión   Europea   fueron   tomando   medidas  liberalizadoras  de  los  mercados  paulatinamente  buscando  vencer  los  obstáculos  políticos   que   se   presentaban   a   reformas   inmediatas   de   gran   escala.68     Esta   postura   ha   dado   resultado   en   los   países   en   general,   ya   que   donde   se   forzaron   las   reformas   de   forma   rápida,   éstas   han   quedado   inconclusas  como  sucedió  con  India69  y  Corea  del  Sur70.  En  cambio  en  la  Unión  Europea,  la  adopción   de   las   sucesivas   directivas   sobre   el   mercado   eléctrico   ha   permitido   el   tránsito   a   un   mercado   integrado   que   se   comporta   de   manera   eficiente.71   Los   precios   que   enfrentarían   los   consumidores   pequeños   estarían   regulados,   como   sucede   ahora,   aunque   se   buscaría   que   la   determinación   de   estas  tarifas  obedeciera  a  criterios  de  mejorar  la  empresa  pública  sin  tanta  interferencia  de  otros   intereses.   La   explicación   de   cómo   se   deberían   regular   las   tarifas   se   hará   más   adelante   en   la   sección   3.4.   Por   otro   lado,   no   se   busca   privatizar   las   centrales   de   generación   de   la   CFE   para   que   puedan   seguir  compitiendo  por  brindar  el  servicio  al  mayoreo  o  menudeo  sin  contratiempos.   La  reforma  planteada  en  este  documento  no  considera  que  la  venta  de  los  activos  de  generación  de   la  paraestatal  sea  esencial  para  lograr  avances  en  el  sector  ya  que  lo  más  trascendente  es  que  los   consumidores   se   beneficien   de   la   reforma.   La   diversificación   de   las   fuentes   de   generación   de   la   electricidad   debe   ser   uno   de   los   objetivos   de   la   industria   mexicana   para   evitar   las   alzas   en   los   precios   que   se   dan   en   épocas   de   escasez   del   insumo   del   que   se   depende.   Esto   permitirá   reducir   los   costos  que  enfrentan  todos  los  consumidores,  pero  estos  no  podrán  aprovecharse  en  su  totalidad  si   la   infraestructura   de   las   líneas   de   transmisión   no   llega   a   los   nuevos   generadores   o   se   encuentra   vieja  y  obsoleta.    

3.2.  Separación  de  la  transmisión  y  el  despacho  de  la  CFE  

Objetivo  de  la  Reforma  en  la  Transmisión:  La  inversión  en  la  renovación  y  expansión  de  las  líneas  de   transmisión  debe  ser  el  objetivo  central  de  la  administración  pública  de  este  mercado.     La   red   de   transmisión   eléctrica   juega   un   papel   preponderante   en   el   funcionamiento   de   las   reformas.  Los  mayores  problemas  de  las  reformas  en  diversos  países  se  han  suscitado  por  una  mala   administración   de   dicha   red.   En   países   donde   la   cobertura   del   servicio   al   momento   de   la   privatización  no  era  cercana  a  la  totalidad,  se  evidenció  la  dificultad  de  coincidir  con  los  objetivos                                                                                                                           68

 Véase  M.  Abbott  2006,  op.  cit.;  “Policy  alternatives  in  reforming  energy  utilities  in  developing  countries”  en  Energy   Policy,  vol.  32,  A.  Gabriele,  2004;  “Productivity  growth  and  deregulation  of  Japanese  electricity  distribution”  en  Energy   Policy,  vol.  37,  Mika  Goto  y  Toshiyuki  Sueyoshi,  2009;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2005,  op.  cit.;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2007,  op.   cit.;  “Measuring  efficiency  and  productivity  change  (TFP)  in  the  Peruvian  electricity  distribution  companies  after  reforms”   en  Energy  Policy,  vol.  37,  Raúl  Pérez-­‐Reyes  y  Beatriz  Tovar,  2009;  Michael  Pollitt  2004,  op.  cit.;  Michael  Pollitt  2008,op.  cit.       69  “Electricity Reform at a Crossroads: Problems in South Korea’s Power Liberalization Strategy” en Pacific Affairs, John Byrne et al, 2004, vol. 77, no. 3, pp. 493 – 516.   70  Power Politics. Equity and Environment in Electricity Reform, World Resources Institute, 2002. 71  Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization and Integration, T. Jamasb y M. Pollitt, 2005.

   

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de   las   empresas   privadas   de   ampliar   la   cobertura   de   las   zonas   más   marginadas   .72   En   el   caso   de   México,   la   cobertura   del   servicio   eléctrico   es   98.3%,   de   manera   que   la   expansión   de   la   red   obedecerá   más   a   mejorar   la   interconexión   entre   los   sistemas   de   la   red   de   transmisión   facilitando   el   desarrollo   de   nuevos   generadores   (como   los   de   energías   renovables)   e   impulsar   el   comercio   eléctrico  con  los  países  vecinos.     La   compraventa   de   electricidad   se   realizará   a   través   de   un   Operador   Central   del   Sistema   que   se   encargue   de   las   funciones   que   le   corresponden   actualmente   al   Centro   Nacional   de   Control   de   Energía   (CENACE)   en     materia   de   despacho.   Esta   entidad   debería   ser   parte   del   Estado   y   estaría   encargada   de   administrar   la   red   de   transmisión   promoviendo   la   expansión   de   la   misma   e   impulsando   el   desarrollo   de   tecnologías   limpias   para   diversificar   la   matriz.   El   operador   debería   mejorar   y   aprovechar   la   red   inteligente   (smart   grid).   La   smart   grid   permitiría   la   elaboración   de   estrategias   de   eficiencia   energética   puntuales,   además   de   resaltar   las   necesidades   específicas   de   infraestructura  para  satisfacer  el  consumo  de  energía  eléctrica  y  mejorar  los  esquemas  de  inversión   del  sector.  Adicionalmente,  con  la  red  inteligente  se  podría  realizar  un  mejor  control  de  las  pérdidas   técnicas  y  no  técnicas,  beneficiando  al  país  en  el  ahorro  de  energía.  Por  último,  la  utilización  de  la   smart   grid   facilita   la   administración   tarifaria   mediante   la   posibilidad   de   aplicar   tarifas   ininterrumpibles   y   tarifas   horarias.     Lo   más   trascendente   con   el   Operador   Central   del   Sistema   es   que   permita   el   acceso   abierto   a   terceros   de   la   utilización   de   la   red   de   transmisión   eliminando   barreras  adicionales  a  la  entrada  de  competidores  en  el  mercado  de  generación.     Las  transacciones  eléctricas  utilizarán  la  red  de  transmisión  tras  pasar  por  el  Operador  Central  del   Sistema.  A  diferencia  de  lo  acontecido  en  muchos  países,  la  propuesta  en  este  documento  no  busca   la   privatización   de   las   líneas   de   transmisión,   por   el   contrario,   considera   mejor   que   se   mantenga   bajo  el  control  de  una  empresa  pública,  que  pudiera  ser  una  filial  de  la  CFE  siempre  y  cuando  esta   tenga   separación   legal,   contable   y   operativa   de   la   CFE.   Esta   empresa   sería   la   encargada   de   mantener,  reparar  y  expandir  la  red  de  transmisión.  Se  financiaría  a  partir  del  cobro  de  las  tarifas   que   aplicaría   a   los   usuarios   por   utilizar   la   red   para   las   transacciones   eléctricas   (lo   que   comúnmente   se  conoce  como  “porteo”73).     En  países  como  Chile,  Argentina  o  la  Gran  Bretaña  las  líneas  de  transmisión  fueron  privatizadas  o   entregadas  a  empresas  privadas  vía  licitaciones  por  cierto  periodo  de  tiempo.74  La  privatización  de   las  redes  tuvo  que  venir  acompañada  de  un  nuevo  marco  regulatorio  para  vigilar  que  las  tarifas  de   porteo   que   cobraban   las   empresas   que   controlaban   las   redes,   no   fueran   excesivas   ni   tuvieran   prácticas   monopólicas.   En   México,   un   caso   similar   es   aquel   de   la   industria   de   la   telefonía.     En   la   privatización   de   Teléfonos   de   México   (Telmex)   se   vendió   la   cadena   de   valor   completa   a   un   privado,   incluidas  las  líneas  de  teléfono  primarias  y  secundarias  (que  tienen  una  función  similar  a  las  líneas   de   transmisión   en   la   industria   eléctrica)   sin   que   se   creara   antes   el   regulador   y   la   apropiada   legislación   que   garantizara   un   real   acceso   abierto   a   la   red   para   terceros.     Al   respecto,   diversas   presunciones  han  sido  señaladas  de  cómo  Telmex  ha  aprovechado  la  propiedad  de  un  monopolio   natural  para  abusar  con  las  tarifas  de  interconexión  cobrando  de  más  a  otras  empresas  que  dan  el                                                                                                                           72

 Véase  J.H.  Williams  y  R.  Ghanadan  2006,  op.  cit.;  World  Resources  Institute  2002,  op.  cit.    El  cobro  de  estas  tarifas  de  porteo  es  como  el  cobro  de  las  tarifas  de  interconexión  que  sucede  en  otros  mercados  de   red  como  la  telefonía.     74  Véase  P.  Domah  y  M.  Pollitt  2001,op.  cit.;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2007,  op.  cit.;  “Restructuring  and  privatisation  of  the   CEGB  –  Was  it  worth  it?”  en  Journal  of  Industrial  Economics,  vol.  45,  D.  Newbery  y  M.  Pollitt,  1997;  Michael  Pollitt  2004,   op.  cit.;  Michael  Pollitt  2008,  op.  cit.     73

   

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servicio   y   teniendo   repetidos   conflictos   con   la   autoridad   reguladora.75   Para   mitigar   ese   problema,   y   buscando   que   sea   políticamente   menos   costoso   contemplar  un  proceso  de  reforma  como  el  que  se   plantea   aquí,   sería   el   Operador   Central   del   Sistema,   como   ente   del   Estado,   el   que   administre   las   redes,  mientras  que  la  filial  de  CFE  cobre  una  tarifa  de  porteo  por  la  utilización  de  la  red  y  la  CRE  sea   quien  dictamine  esas  tarifas,  además  de  que  supervise  y  multe  a  la  empresa  pública  si  no  permite  el   acceso   libre   de   terceros   a   las   redes.76   Con   el   dinero   recabado   de   las   tarifas   de   porteo   se   podrá   invertir  de  manera  más  acelerada  en  la  red.     La  inversión  en  la  red  de  transmisión  tiene  como  fin  expandir  la  red  para  que  pueda  transportar  la   electricidad  de  manera  más  eficiente  y  barata  a  otras  zonas  del  país,  además  de  mejorar  los  nodos   de   interconexión   de   las   líneas   ya   establecidas.   La   expansión   de   la   red   es   una   tarea   que   afecta   a   diversos   actores,   puesto   que   beneficia   a   potenciales   generadores,   tiende   a   mejorar   el   servicio   para   los   consumidores,   permite   desarrollar   un   comercio   eléctrico   más   extenso   con   los   países   vecinos,   pero   puede   alterar   los   negocios   ya   establecidos   entre   generadores   y   consumidores.   En   el   pasado   la   expansión   de   estas   redes   en   los   países   se   realizaba   con   base   en   una   planeación   centralizada   dictaminada   por   el   gobierno,   pero   con   la   privatización   de   dichas   redes   se   tuvo   que   incorporar   a   los   distintos  jugadores  del  mercado  de  generación  y  de  distribución.  En  Argentina  una  de  las  fallas  más   importantes   de   su   proceso   de   liberalización   de   la   industria   fue   que   la   expansión   de   la   red   estaba   supeditada   al   voto   de   muchos   participantes   y   con   que   el   30%   de   ellos   estuviera   en   desacuerdo   con   algún   proyecto,   este   se   cancelaba.77   No   obstante,   lo   novedoso   de   su   sistema   consistía   en   que   la   expansión   de   la   red   era   licitada   y   el   ganador   pagaba   por   dicho   proyecto   pudiéndolo   utilizar   una   vez   terminado.78   Aquí   se   propone   que   la   planeación   de   los   proyectos   de   expansión   esté   encargada   al   gobierno   a   través   del   Operador   Central   del   Sistema   en   colaboración   con   la   SENER,   pero   que   la   ejecución  y  la  expansión  dependan  de  la  filial  de  la  CFE,  y  en  una  segunda  etapa,  más  adelante  en  el   tiempo,   pueda   depender   de   empresas   privadas   a   través   de   licitaciones.   Esta   planeación   permite   continuar  con  los  proyectos  que  ya  se  empezaron  o  se  tienen  previstos  como  son  la  conexión  entre   el   Sistema   Interconectado   Nacional   (SIN),   principal   red   de   líneas   de   transmisión   del   país,   con   el   sistema  de  Baja  California  y  el  de  Baja  California  Sur.79   La   inversión   a   la   red   de   transmisión   debe   buscar   la   mejora   del   servicio   y   evitar   a   toda   costa   los   apagones   que   afectan   mayoritariamente   a   los   usuarios  al  final  de  la  red  en  el  mercado  de  distribución.   El  control  de  las  redes  de  transmisión  por  parte  del  Estado  permite  evitar  que  privados  obtengan   rentas   ventajosas   a   costas   del   beneficio   de   los   consumidores.   El   argumento   preventivo   de   los   políticos  respecto  a  las  privatizaciones  es  el  riesgo  de  la  pérdida  de  “soberanía  nacional”  que  podría   suscitarse   si   empresas   privadas,   nacionales,   pero   sobre   todo   extranjeras,   tomaran   control   de   la   industria.  El  manejo  de  la  red  por  una  empresa  pública,  aunado  al  mantenimiento  de  las  centrales   de  generación  que  son  propiedad  de  CFE,  permitirá  la  continuación  de  la  rectoría  del  Estado  sobre   esta  industria  al  seguir  teniendo  facultades  para  expandirla  en  la  dirección  que  el  país  necesite.                                                                                                                             75

 Véase  “Telmex-­‐Telcel,  en  el  top  10  de  t arifas  de  interconexión  caras”  en  El  Economista  de  Claudia  Juárez,  3  de  abril  de   2011,  disponible  en:  http://eleconomista.com.mx/corporativos/2011/04/03/telmex-­‐telcel-­‐top-­‐10-­‐t arifas-­‐  interconexion-­‐ caras;    o  “Telmex,  el  ú nico  beneficiario  con  la  baja  de  t arifas”  en  Milenio  de  Susana  Mendieta,  9  de  diciembre  de  2011,   disponible  en:  http://www.milenio.com/cdb/doc/impreso/9076516   7676  Véase  Erkan  Erdogdu  2010,  op.  cit.;  T.Jamasb  y  M.  Pollitt  2005,  op.  cit.;  T.  Jamasb  et  al  2005,  op.  cit.   77  Michael  Pollitt  2008,  op.  cit.   78  “Symposium  on  electricity  reform  in  Argentina”  en  Energy  Economics,  vol.  30,  S.  Littlechild,  2008.     79  Secretaría  de  Energía  2012,  op.  cit.    

   

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3.3.  Una  reforma  gradual  en  la  distribución  

Objetivo   de   la   Reforma   en   Distribución:   La   separación   de   los   sectores   de   distribución   permitirá   fomentar  las  condiciones  de  competencia  en  la  industria  mientras  se  avanza  de  manera  gradual  en   la  liberalización  de  la  comercialización  (el  mercado  al  menudeo).     Como  se  explicó  anteriormente  en  la  sección  3.1.,  la  reforma  propone  la  creación  de  un  mercado  al   mayoreo   para   satisfacer   las   demandas   de   los   usuarios   más   grandes   donde   se   de   una   fuerte   competencia  para  reducir  las  tarifas  que  enfrentan  los  industriales.  Ahí  se  liberalizaría  el  precio  para   contribuir   a   la   edificación   de   un   mercado   competitivo.   Mientras   tanto,   todos   los   usuarios   al   menudeo   quedarían   bajo   el   servicio   de   la   empresa   que   reciba   la   concesión   del   monopolio   regional,   pudiendo  ser  esta  una  empresa  pública  resultante  de  la  separación  de  la  CFE,  o  bien  una  privada.     En  una  primera  etapa,  este  mercado  tendría  tarifas  reguladas  para  los  consumidores  pequeños  de   acuerdo   a   los   criterios   de   la   CRE.   La   SHCP   podría   implementar   un   subsidio   focalizado   para   evitar   que   los   usuarios   más   vulnerables   sientan   en   su   bolsillo   un   alza   rápida   de   los   precios   por   la   eliminación   del   esquema   tarifario   (de   subsidios)   actual.   Para   evitar   que   un   esquema   de   tarifas   al   menudeo   controladas80   pueda   estrangular   a   las   empresas   distribuidoras   como   sucedió   en   California,   se   propone   un   sistema   de   contratación   regulado   que   proteja   a   los   consumidores   pequeños  que  están  cautivos  por  el  monopolio  regional  (el  distribuidor)  como  sucede  en  Brasil.81  En   un   ‘ambiente   de   contratación   regulada’   cada   empresa   distribuidora   está   obligada   a   comprar   adelantadamente   la   totalidad   de   la   demanda   prospectiva   de   su   región   en   procesos   de   subasta.82   Esta  condición,  sumada  a  la  flexibilidad  para  que  las  tarifas  eléctricas  sean  ajustadas  libremente  por   la  CRE,  reduciría  el  riesgo  de  la  quiebra  de  la  empresa  distribuidora  por  un  desfasamiento  entre  el   precio  de  venta  al  menudeo  y  de  compra  al  mayoreo  ocasionado  por  cuestiones  de  escasez,  tal  y   como  sucedió  en  California.   La   reforma   al   mercado   de   la   distribución   en   muchos   de   los   países   alrededor   del   mundo   ha   permitido  eventualmente  que  los  usuarios  residenciales  puedan  comprar  electricidad  con  cualquier   proveedor.83  En  esta  primera  etapa,  la  empresa  de  distribución  tendría  como  finalidad  mejorar  el   servicio   al   menudeo   a   través   de   menos   cortes   a   la   electricidad,   reduciendo   así   las   pérdidas   de   energía   e   incentivando   esquemas   de   mejora   en   la   productividad,   suministrando   el   servicio   de                                                                                                                           80

  Es   fundamental   distinguir   entre   tarifas   controladas   y   reguladas.   Las   primeras   son   tarifas   que   por   la   legislación   son   inflexibles  y  pueden  llevar  a  esquemas  absurdos  como  el  que  se  elaboró  para  California  a  principio  del  siglo  XXI.  En  las   segundas,   el   precio   de   la   energía   actúa   como   un   “pass   through”   aprobado   por   el   regulador   después   de   asegurarse   que   la   compra  se  va  a  hacer  bajo  condiciones  de  eficiencia.   81   A   finales   de   los   noventa   en   California,   Estados   Unidos,   se   liberalizó   la   industria   eléctrica.   Hasta   antes   de   esa   fecha   operaban  3  empresas  verticalmente  integradas  como  monopolios  regionales  en  el  estado.  En  la  reforma  llevada  a  cabo,   se   abrió   el   mercado   de   generación   a   la   competencia   y   se   vendieron   las   centrales   de   generación   de   los   3   monopolios   regionales  que  operaban  anteriormente.  Sin  embargo,  esas  3  empresas  no  fueron  desaparecidas  sino  que  se  les  dejó  el   mercado  al  menudeo.  El  precio  del  mercado  al  menudeo  estaba  regulado  por  el  gobierno  mientras  que  los  precios  en  el   mercado  al  mayoreo  estaban  libres.  Los  costos  de  producción  subieron  tanto  durante  el  verano  del  2000  que  el  precio  de   compra   para   las   3   empresas   distribuidoras   era   tan   elevado   que   no   podían   sostener   el   precio   de   venta   al   menudeo.   Como   estaban  impedidos  a  cobrar  un  precio  al  menudeo  más  alto  por  la  regulación  norteamericana,  al  cabo  de  unos  meses  esas   empresas   quebraron   cuando   el   diferencial   fue   insostenible.   Para   más   información   sobre   el   estrepitoso   fracaso   de   la   liberalización  del  mercado  en  California  véase  California’s  Electricity  Crisis  de  P.L.  Joskow  (2001).   82  Véase  E.Erdogdu  2010,  op.  cit.;  “The  Restructuring  and  Privatisation  of  Electricity  Distribution  and  Supply  Business  in   Brazil:  A  Social  Cost-­‐Benefit  Analysis”  en  DAE  Working  Paper  Series,  R.  Mota,  2003.     83  Véase  E.  Erdogdu  2010,  op.  cit.;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2005,  op.  cit.;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2007,  op.  cit.;  T.  Jamasb  et  al   2005,  op.  cit.;  Michael  Pollitt  2004,  op.  cit.;  Michael  Pollitt  2008,  op.  cit.    

   

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manera   regulada.84   En   una   segunda   etapa,   cuando   haya   suficientes   elementos   que   propicien   la   competencia   en   todos   los   segmentos   del   mercado,   sería   factible   liberar   los   precios   al   menudeo   para  que  los  consumidores  puedan  realmente  elegir  la  opción  que  más  les  convenga.85     La   segunda   etapa   al   proceso   de   liberalización   del   mercado   tendría   que   tener   un   mercado   competitivo   con   precios   libres   para   los   usuarios   al   menudeo.   Se   permitiría   la   entrada   de   comercializadores   públicos   o   privados   que   llevarían   el   servicio   eléctrico   hasta   los   hogares   de   las   personas.   Los   beneficios   de   los   mecanismos   de   competencia   los   recibe   el   consumidor   cuando   puede  contratarse  con  el  productor  que  elija  y  castigar  a  los  que  den  mal  servicio  al  cambiarse  de   proveedor.   No   obstante,   el   adecuado   funcionamiento   del   mercado   al   menudeo   depende   de   la   liberalización  de  los  precios  subsidiados.     Un  mercado  donde  se  tiene  que  vender  la  electricidad  a  precios  50%  más  baratos  que  su  costo  de   producción,   es   un   mercado   que   no   tendrá   interés   para   los   oferentes.   Así,   la   gradualidad   de   la   reforma   planteada   se   basa   en   la   idea   de   ir   deslizando   los   precios   de   la   electricidad   hacia   arriba,   como   sucede   con   la   gasolina   o   con   el   gas   lp,   durante   la   primera   etapa.   Es   decir,   aunque   la   CRE   determine  las  tarifas  de  acuerdo  a  sus  criterios,  la  SHCP  tendría  que  absorber  el  subsidio  residencial   que  actualmente  cubre  CFE  e  ir  reduciéndolo  gradualmente  para  evitar  alzas  inflacionarias.  Una  vez   entrada   la   segunda   etapa,   el   subsidio   podría   ser   focalizado   específicamente   a   los   usuarios   más   vulnerables.   De   esta   forma   se   terminaría   con   un   mercado   competitivo   donde   no   estén   distorsionadas  las  preferencias  por  instrumentos  como  son  los  subsidios  y  que  se  pueda  canalizar  la   ayuda   a   los   más   pobres   mediante   esquemas   especialmente   diseñados   por   la   SHCP.   Habría   que   partir  de  identificar  a  los  usuarios  que  no  podrían  pagar  una  electricidad  más  cara  a  través  de  los   registros   de   consumo   de   la   CFE   y   las   encuestas   de   ingreso   y   gasto   del   Instituto   Nacional   de   Estadística  y  Geografía  (INEGI)  y  proporcionarles  un  servicio  más  barato.     Existen   diversos   mecanismos   para   asegurarse   que   los   más   pobres   sean   quienes   reciban   la   ayuda   económica:   vales   o   transferencias   en   efectivo   como   sucede   en   algunos   programas   del   tipo   Oportunidades,   tarifas   más   baratas   a   partir   de   la   ubicación   del   hogar,   o   a   través   de   una   revisión   de   sus  ingresos  mediante  declaraciones  de  impuestos.  Completar  el  proceso  de  reforma  planteado  en   este   documento   puede   tomar   tiempo,   pero   su   carácter   gradual   y   regulado   facilitaría   que   encontrara   menos   oposición   en   las   Cámaras   que   una   reforma   privatizadora   e   inmediata   a   gran   escala.    

3.4.  Regulación  fuerte,  autónoma  y  necesaria  

La   existencia   de   un   órgano   regulador   central   fuerte   y   con   autonomía   del   Estado   es   uno   de   los   elementos  más  relevantes  del  proceso  de  reforma  liberalizadora  de  la  industria  eléctrica.  Un  marco                                                                                                                           84

 Las mejoras de la parte de distribución tendrían que enfocarse en reducir las inconformidades por cada mil usuarios (3.7), el tiempo de interrupción (sin afectaciones es 43.6 minutos al año por usuario), pérdidas de energía en distribución en media y baja tensión (13.5%) y aumentar el número de usuarios por trabajador (417.4 la última vez que fue público este indicador en octubre de 2012). Estas estadísticas pueden consultarse en: http://www.sener.gob.mx/portal/indicadores_de_cfe_y_lyfc.html 85

 Para  una  ilustrativa  muestra  de  cómo  funciona  un  mercado  de  distribución  eléctrica  con  usuarios  residenciales  véase  la   página  https://www.chooseenergy.com/electricity-­‐locations/texas/service-­‐areas/houston  del  Texas  Electric  Choice   Education  Program,  Power  to  Choose.  En  el  código  postal  utilicen  77056  (código  postal  de  la  ciudad  de  Houston,  Texas)  y   podrán  ver  las  ofertas  que  realizan  cada  uno  de  los  generadores,  sus  precios  y  el  tipo  de  combustible  utilizado  en  la   producción  eléctrica.  (Nota:  Aplicación  disponible  al  4  de  agosto  de  2013).    

   

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normativo  que  privilegie  el  bienestar  de  los  consumidores  a  través  de  mecanismos  de  sanción  con   un   regulador   constitucionalmente   autónomo   es   el   planteamiento   que   se   realiza   en   este   documento.   Llevar   a   cabo   este   propósito   requerirá   brindarle   más   autonomía   técnica,   operativa   y   presupuestal   a   la   CRE   a   partir   de   su   nuevo   rango   constitucional,   además   de   preparar   jueces   especializados   en   estos   temas.   Complementariamente,   la   creación   de   este   órgano   (y   su   marco   normativo)  debe  realizarse  antes  de  empezar  la  liberalización  del  mercado  para  evitar  la  captura  de   los  beneficios  por  parte  de  las  nuevas  empresas.     En  muchos  países  del  mundo  donde  se  iniciaron  reformas  liberalizadoras  de  la  industria  eléctrica,   no  se  le  dio  la  debida  atención  al  marco  regulatorio  al  principio  del  proceso.  Buscando  las  ganancias   en   eficiencia   se   diseñaron   mercados   separados   para   la   industria   y   se   tomaron   medidas   con   las   paraestatales   existentes   y   se   dejó   el   marco   regulatorio   en   un   segundo   plano.86   En   países   como   Argentina,   Gran   Bretaña   y   en   el   estado   de   California,   Estados   Unidos   los   beneficios   esperados   fueron  menores  porque  su  marco  regulatorio  no  contempló  diversas  vicisitudes.  Primero  liberalizar,   y   luego   regular,   puede   contribuir   a   la   captura   regulatoria   por   parte   de   las   empresas   que   se   establezcan   afectando   los   precios   eficientes   (Gran   Bretaña),   la   desidia   con   la   que   operan   las   empresas  eléctricas  en  momentos  de  contingencia  (Argentina)  o  hasta  el  colapso  de  los  mercados   por   un   pésimo   diseño   de   ellos   (California).   El   proceso   de   liberalización   en   México   tendría   que   empezar  una  vez  que  la  CRE  haya  sido  redefinida.   La   reforma   liberalizadora   a   la   electricidad   mexicana   requerirá   del   fortalecimiento   de   la   CRE   como   único  órgano  regulador  de  la  industria.  Una  autonomía  técnica  y  operativa  real  que  la  libere  de  la   SENER  sería  el  primer  paso  a  tomar.  El  método  por  el  cual  se  ha  fortalecido  a  otros  reguladores  en   los   meses   anteriores   ha   sido   la   figura   del   órgano   constitucional   autónomo.   Este   rango   permitiría   independizar   a   la   CRE   del   Ejecutivo   y   permitir   que   tenga   más   presupuesto   con   el   cual   contratar   mucho   más   personal   con   el   que   pueda   encargarse   de   supervisar   eficazmente   las   prácticas   no   competitivas   del   mercado.   La   autonomía   se   reforzaría   si   a   la   CRE   se   le   permite   concentrar   todas   las   herramientas   a   la   disposición   del   Estado   para   regular   eficazmente   el   mercado   eléctrico.   Algunas   de   estas  atribuciones  deben  ser  que  las  tarifas  eléctricas  reguladas  las  determine  la  CRE  sin  tomar  en   cuenta   los   criterios   recaudatorios   de   la   SHCP   o   la   intervención   de   la   SENER.   Estos   esquemas   de   precios  deben  tener  el  objetivo  de  promover  la  competencia,  la  expansión  de  la  red  de  transmisión,   el  bueno  uso  de  los  recursos  y  ser  estructuras  tarifarias  basadas  en  los  costos.  Poderes  de  sanción   suficientes   para   inducir   la   eficiencia   a   través   de   la   regulación   en   mercados   con   características   monopólicas.   Finalmente,   contar   con   órganos   colegiados   especializados   con   conocimiento   de   los   temas  energéticos  que  resuelvan  las  disputas  en  plazos  fijos  definidos.     La   liberalización   de   la   industria   eléctrica   mexicana   necesita   un   sólido   regulador   que   permita   transmitirle   los   beneficios   a   los   actores   más   importantes:   los   consumidores.   La   ausencia   de   un   marco  apropiado  permitiría  la  captura  regulatoria  que  limita  los  beneficios  a  solamente  los  dueños   de   las   empresas   que   participan   en   el   mercado   y   contribuye   a   desprestigiar   el   alcance   que   tienen   estos   procesos   cuando   se   realizan   transparentemente.   La   combinación   de   la   separación   de   los   mercados  previamente  integrados  verticalmente  y  un  nuevo  marco  regulatorio  serán  la   diferencia   entre  tener  una  industria  eléctrica  pujante,  vigorosa  y  eficiente  o  ser  un  caso  más  de  fracaso  donde   sólo  los  ricos  se  benefician  del  statu  quo.                                                                                                                               86

 Véase  Erkan  Erdogdu  2010,  op.  cit.;  T.  Jamasb  y  M.  Pollitt  2007,  op.  cit.;  T.  Jamasb  et  al  2005,  op.  cit.;  P.L.  Joskow   2001,op.  cit.;  Michael  Pollitt  2008,  op.  cit.    

   

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    3.5  La  reforma  incompleta   El  sector  eléctrico  ha  sido  en  numerosas  ocasiones  olvidado  dentro  del  análisis  energético  del  país.   Ensombrecida   por   su   contraparte   de   hidrocarburos,   la   electricidad   no   figuraba   en   la   discusión   de   reforma   energética   hasta   que   el   PAN   la   puso   en   la   mesa   con   su   iniciativa   de   reforma.87   A   raíz   de   eso,  se  esperaba  que  el  Gobierno  Federal  también  propusiera  cambios  al  sector  eléctrico  dentro  de   su   iniciativa   de   reforma   energética   ya   que   la   modificación   del   sector   eléctrico,   a   la   par   de   los   cambios   constitucionales   en   los   hidrocarburos,   no   le   agregaría   demasiados   costos   políticos   a   los   que  ya  tendría  que  pagar.  De  esta  forma,  el  gobierno  del  Presidente  Enrique  Peña  Nieto  incluyó  el   sector  eléctrico  dentro  de  la  iniciativa  de  reforma  que  presentó  el  12  de  agosto.88  Sin  embargo,  la   reforma   en   materia   eléctrica   de   la   iniciativa   del   Gobierno   Federal   no   fue   tan   liberal   como   se   esperaba.   Pese   a   que   en   la   iniciativa   del   Ejecutivo   Federal   se   planteó   la   apertura   del   mercado   de   generación  no  se  abrieron  otros  mercados  dentro  del  sector  ni  se  fortaleció  al  órgano  regulador.  La   iniciativa   en   materia   eléctrica   ha   quedado   incompleta,   siendo   más   que   la   reforma   deseada,   una   reforma  light.     La   conformación   del   Congreso   de   la   Unión   y   las   legislaturas   locales   supondrían   que   el   Ejecutivo   Federal  podía  proponer  una  reforma  energética  ambiciosa  puesto  que  una  coalición  legislativa  con   el  PAN  y  PVEM  le  garantizaba  mayoría  calificada  en  ambas  cámaras  federales  y  al  menos  mayoría   simple  en  más  de  la  mitad  de  todos  los  congresos  locales.  Esta  afinidad  ideológica  hizo  suponer  a   los   mercados   que   se   presentaría   una   reforma   muy   liberal.   No   obstante,   en   materia   eléctrica   la   iniciativa  de  reforma  sólo  privilegió  la  apertura  en  la  generación  y  no  en  la  comercialización  dentro   del  mercado  de  la  distribución.     La   iniciativa   del   gobierno   propuso   abrir   el   mercado   de   la   generación   eléctrica   al   sector   privado,   crear  un  órgano  del  Estado  encargado  del  despacho  y  mantener  el  control  estatal  de  las  redes  de   transmisión  y  de  distribución.  A  diferencia  de  lo  que  se  propuso  en  este  documento,  no  se  tocaron   algunos  de  los  temas  más  sombríos  del  debate  eléctrico  como  son  los  esquemas  tarifarios  y  la  poca   autonomía   de   la   CRE.   La   generación   eléctrica   por   parte   de   privados   ya   existe   aunque   no   tienen   libertad   para   venderle   a   cualquier   comprador.   La   apertura   de   este   mercado   debería   ser   interpretada  como  la  permisión  de  estas  ventas  a  través  de  un  mercado  al  mayoreo  que  utilice  la   red   de   transmisión   para   tal   efecto.   Empero,   si   no   se   abre   la   comercialización   (el   mercado   al   menudeo)  los  beneficios  sociales  que  promete  la  reforma  jamás  llegarán  a  los  ciudadanos.     La   principal   ventaja   de   los   mercados   competitivos   frente   a   los   que   no   lo   son,   es   la   facilidad   que   tiene  el  mercado  para  arrastrar  los  precios  a  la  baja  dada  la  lucha  entre  los  oferentes  por  vender  un   producto.   La   cerrazón   en   la   comercialización   eléctrica   condena   a   los   consumidores   pequeños                                                                                                                           87

 La  iniciativa  del  PAN  en  materia  energética  está  disponible  (a  la  fecha  del  12  de  agosto  de  2013)  en:   http://www.slideshare.net/accionnacional/iniciativa-­‐de-­‐reforma-­‐de-­‐energetica-­‐del-­‐pan   88  La  iniciativa  del  Gobierno  Federal  de  reforma  energética  está  disponible  (a  la  fecha  del  12  de  agosto  de  2013)  en:   http://presidencia.gob.mx/reformaenergetica/assets/descargas/Reforma_Energetica.pdf?3d90ddd6bff07fe5669bdf124d bcd7d0  

   

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(residenciales,   de   comercios,   de   servicios   y   hasta   de   pequeñas   empresas)   a   depender   del   servicio   de  un  monopolio  como  es  la  CFE.  Sin  tener  que  competir  por  brindarles  el  servicio  a  los  usuarios,  no   hay  incentivos  visibles  para  que  CFE  mejore  en  la  distribución  en  las  áreas  que  se  mencionaron  en  la   sección   3.3.   Además,   la   reducción   de   las   tarifas   eléctricas   no   es   evidente   si   la   determinación   de   éstas   sigue   bajo   el   poder   de   la   SHCP.   Mientras   no   se   modifique   el   esquema   tarifario   eléctrico,   el   patrimonio   de   la   CFE   seguirá   en   riesgo,   se   tendrán   patrones   de   consumo   distorsionados   por   el   precio   artificial   de   la   electricidad   y   no   se   podrá   focalizar   el   subsidio   hacia   las   personas   que   realmente  lo  necesitan.  El  arreglo  que  propone  la  iniciativa  del  presidente,  puede  ser  mucho  menos   provechoso   de   lo   que   se   argumenta   en   la   propaganda   oficial.   Cabe   la   posibilidad   que   los   beneficios   derivados  de  la  reducción  de  los  costos  de  producción  por  la  apertura  del  mercado  de  generación   sólo   los   apropie   la   misma   CFE   sin   que   esto   repercuta   en   el   bienestar   de   todos   los   mexicanos.   En   pocas   palabras,   la   reforma   propuesta   por   el   gobierno   va   en   la   dirección   correcta,   pero   es   insuficiente  para  atacar  todos  los  problemas  del  sector.      

 

   

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4. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES En  México  el  sector  energético  es  una  de  las  partes  más  celosamente  custodiadas  de  la  economía   por   parte   de   los   políticos.   Las   estatizaciones   presentes   en   la   historia   del   sector   están   ancladas   a   los   sentimientos  más  profundos  de  nacionalismo  de  muchos  mexicanos  y  la  condición  de  monopolios   públicos  a  nivel  constitucional  ha  evitado,  en  buena  medida,  cualquier  intervención  de  los  agentes   privados   en   áreas   denominadas   estratégicas,   siendo   la   electricidad   una   de   ellas.   No   obstante,   el   desempeño   de   la   rectoría  del   Estado   sobre   este   sector   ha   dejado   mucho   que   desear   en   términos   comparativos   a   nivel   mundial.   A   lo   largo   de   la   última   parte   del   siglo   XX   la   mayoría   de   los   países   cambió  la  legislación  con  respecto  a  su  sector  energético  buscando  darle  nuevas  herramientas  para   mejorar.   Tras   revisar   los   casos   de   muchos   países   –algunos   similares   a   México,   otros   donde   las   reformas  tuvieron  gran  éxito  y  también  los  casos  más  sonados  de  fracaso  –se  planteó  una  serie  de   propuestas  de  reforma  para  la  industria  eléctrica  mexicana.     Tabla  2.  Resumen  de  propuestas  de  reforma  eléctrica  y  leyes  a  modificar   Generación   • Apertura   a   la   inversión   privada   en   generación   para   propiciar   la   competencia   a   través   de   un   mercado   al   mayoreo   que   sustituya   el   esquema   de   monopsonio   donde   la   CFE   es   el   único   comprador  de  la  generación  eléctrica  privada.   • En   el   mercado   al   mayoreo   cualquier   consumidor   de   15   MW   o   5   GWh   podrá   comprar   electricidad  a  cualquier  generador  en  el  país.     • CFE  mantendrá  el  control  de  las  centrales  de  generación  eléctrica  que  son  de  su  propiedad.   Transmisión  y  Despacho   • Se  transformará  el  CENACE  en  un  Operador  Central  del  Sistema  encargado  del  despacho  de  la   electricidad.  El  Operador  Central  del  Sistema  será  un  ente  del  Estado,  pero  no  dependerá  de  la   CFE.     • El  Operador  Central  del  Sistema  tendrá  la  encomienda  de  administrar  y  buscar  ampliar  la  red  de   transmisión.     • Las   redes   de   transmisión   quedarán   bajo   una   empresa   pública,   que   pudiera   ser   una   filial   de   la   CFE,   pero   que   tendría   que   estar   separada   contable,   operativa   y   legalmente   de   la   CFE.   La   expansión   de   la   red   de   transmisión   estaría   encargada   a   esta   empresa   que   podría   fondear   las   inversiones   a   partir   del   cobro   de   las   tarifas   de   porteo   o   a   través   de   licitaciones   a   empresas   privadas  llevadas  a  cabo  por  el  Operador  Central  del  Sistema.   Distribución   • Concesiones  por  un  periodo  de  tiempo  a  una  empresa,  pública  (puede  ser  la  CFE)  o  privada,  de   las  redes  de  distribución  de  cada  región  del  país.     • La   empresa   de   distribución   estará   encargada   de   mejorar   los   problemas   de   las   redes   de   media   y   baja   tensión   que   ocasionen   pérdidas   de   energía   o   que   afecten   el   servicio   (como   el   robo   de   energía).     Comercialización   • La  comercialización  de  la  electricidad  pasará  por  dos  etapas:  en  la  primera,  el  servicio  eléctrico   quedará  a  cargo  de  la  misma  empresa  de  distribución  que  lo  ofrecerá  con  las  tarifas  reguladas   por   la   Comisión   Reguladora   de   Energía   con   la   obligación   de   contar   con   la   electricidad   necesaria   para   satisfacer   la   demanda   de   los   consumidores   cautivos   por   adelantado,   mientras   que   en   la   segunda,   se   liberarán   los   precios   para   los   consumidores   pequeños   abriendo   este   mercado   a  

   

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Luz  a  la  competitividad  nacional  –  Propuesta  de  reforma  al  sector  eléctrico  mexicano   muchas   empresas   para   que   las   personas   puedan   seleccionar   al   comercializador   a   quién   le   compren  la  electricidad.     La   Secretaría   de   Hacienda   podrá   subsidiar   a   los   consumidores,   de   manera   focalizada,   con   sus   fondos  y  no  con  aquellos  de  la  CFE.  



Regulación   Elevar  a  la  CRE  al  rango  de  órgano  constitucional  autónomo  para  brindarle  más  autonomía  de   gestión  y  presupuestal.     Se  le  otorgará  la  facultad  de  establecer  las  tarifas  eléctricas,  las  tarifas  de  porteo  y  continuará   monitoreando  la  competencia  en  generación  a  través  de  los  permisos  que  otorga.  

• •

  Tabla  3.  Resumen  de  las  leyes  que  se  tendrían  que  modificar   • • • • • • • •



Constitución:  Artículos  25,  27,  28  y  90   Ley  del  Servicio  Público  de  Energía  Eléctrica   Ley  de  la  Comisión  Reguladora  de  Energía   Ley  de  Responsabilidades  de  los  Servidores  Públicos   Ley  Orgánica  de  la  Administración  Pública  Federal   Ley  Federal  de  Presupuesto  y  Responsabilidad  Hacendaria   Presupuesto  de  Egresos  de  la  Federación   Ley   para   el   Aprovechamiento   de   Energías   Renovables   y   el   Financiamiento   de   la   Transición  Energética   Ley  Federal  de  Derechos  

La  reforma  deseada  para  el  sector  eléctrico  mexicano  es  una  gradual  que,  sin  privatizar  los  activos   del  Estado,  permita  la  competencia  en  los  mercados  donde  es  posible.  De  este  modo  se  sugirió  la   competencia  abierta  en  el  mercado  de  generación  entre  la  CFE  y  demás  generadores  privados,  la   administración   de   la   red   de   transmisión   mediante   un   Operador   Central   del   Sistema   (entidad   estatal)   encargado   del   despacho   y   una   filial   de   la   CFE   que   procure   la   expansión   de   la   red,   la   concesión   de   las   redes   de   distribución   regionales   a   cualquier   operador   (ya   sea   la   CFE   u   otras   empresas)  permitiendo  la  entrada  de  empresas  a  la  comercialización  eléctrica  y  el  fortalecimiento   de  la  CRE  como  órgano  constitucional  autónomo  para  regular  eficazmente  todo  el  sector.     Los   anteriores   intentos   de   reforma   al   sector   eléctrico   en   el   Congreso   han   enfrentado   una   férrea   oposición   por   parte   de   quienes   defienden   el   statu   quo,   ya   sea   por   convicción   ideológica,   por   desinformación,   o   por   simple   y   estricta   conveniencia   política.   Lograr   el   consenso   necesario   para   emprender   una   reforma   de   significativo   alcance   es   muy   complicado   en   condiciones   políticas   tan   adversas,   por   lo   que   en   este   documento   se   propone   una   opción   de   cambio   realista,   moderada   y   gradual  que  no  implica  la  forzosa  privatización  de  los  activos  del  Estado.  La  coyuntura  abierta  por  el   debate  de  la  reforma  petrolera  brinda  una  oportunidad  inmejorable  para  alcanzar  una  reforma  que   liberalice   al   mercado   eléctrico   sin   comprometerlo   a   un   costo   político   excesivo.   La   reforma   propuesta  apunta  hacia  una  mayor  competencia,  comportamiento  esencial  en  el  mejoramiento  de   este   mercado.   Es   preferible   diseñar   un   proceso   de   reforma   gradual   en   el   que   se   prevean      

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condiciones   generadoras   de   competencia,   que   precipitar   la   costosa   privatización   industrial   como   automática  e  inmediata  garantía  de  eficiencia  y  productividad  económicas.     México   ha   pospuesto   durante   mucho   tiempo   indispensables   reformas   en   distintos   ámbitos   productivos   por   temor   a   afectar   arraigados   intereses   políticos   favorecidos,   además,   por   la   ausencia   de   mecanismos   de   rendición   de   cuentas   que   obliguen   al   cumplimiento   de   promesas   de   cambio   propuestas   en   períodos   de   proselitismo   electoral,   pero   en   lo   general   incumplidas   durante   el   ejercicio   del   poder   conquistado.   El   gobierno   federal   propuso   una   reforma   eléctrica   incompleta,   con   algunos  cambios  importantes,  pero  poco  ambiciosa  por  temor  a  asumir  un  mayor  costo  político.  El   paralizante   peso   del   interés   político   puede   reaparecer   una   vez   más   tras   el   aparente   entusiasmo   renovador  que  despertó  esta  iniciativa.  Las  soluciones  están  expuestas,  las  fuerzas  políticas  parecen   tener   voluntad   para   encabezarlas,   sólo   falta   ver   si   las   implementarán.   La   gran   pregunta   para   encarar   la   discusión   que   se   generará   es   si   los   legisladores   tendrán   la   habilidad   para   modificar   la   iniciativa   presidencial   en   la   dirección   correcta   manteniendo   las   mayorías   legislativas   comprometidas  con  un  cambio  significativo  de  México,  o  si  sólo  se  “cumplirá”  a  través  de  paliativos   que   maticen   el   problema   sin   resolverlo.   Al   final,   persiste   la   pregunta   ¿se   tiene   el   valor   para   encender  la  luz  y  enfrentar  a  nuestros  fantasmas?      

 

   

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5. APÉNDICE Tabla  A1.  

País Italia Eslovaquia Turquía Hungría República  Checa Polonia Portugal México Chile Grecia Japón Alemania Irlanda Estonia Eslovenia Promedio  OCDE Gran  Bretaña Bélgica Francia Israel Holanda Luxemburgo Finlandia Suiza Dinamarca Nueva  Zelanda Suecia Estados  Unidos Noruega Australia Austria Canadá Corea  del  Sur España

1999 98.5 113.3 164.6 129.0 118.1 83.8 104.9 70.5

Tarifas  Eléctricas  Industriales  (USD/MWh) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 148.6 141.9 152.3 148.9 161.5 200.2 211.8 132.6 135.1 153.7 154.8 157.2 173.8 205.6 227.6 232.4 193.2 175.8 171.8 168.2 163.6 131.4 131.9 145.9 148.3 148.3 171.1 187.7 113.9 112.4 112.6 119.0 134.8 150.9 167.8 98.7 108.8 118.9 117.8 121.0 123.4 123.7 104.3 102.5 104.0 104.3 115.2 132.8 142.5 78.3 82.7 98.9 121.1 134.2 150.2 151.4 110.0 113.2 114.2 113.7 129.7 130.9 160.6 71.8 73.8 71.6 73.3 75.5 103.2 100.1 100.8 102.5 104.3 109.1 113.6 51.3 54.7 63.1 69.0 78.0 89.6 95.7 67.9 79.4 82.0 76.5 79.2 98.4 113.6

66.3 100.2 54.8 57.1

2000 118.1 123.4 176.8 127.5 116.8 87.1 103.9 78.8 90.0 66.7 99.5 45.5 55.2

60.3 60.4 56.6 42.6 72.9 63.1

63.2 57.5 58.1 41.3 75.9 69.4

69.4 56.3

69.3 55.1

72.7 52.3

74.4 57.5

80.6 89.6 93.4 75.0 101.2 100.6

42.2 75.7 72.3

42.9 84.7

42.2 83.1

42.7 89.9

43.4 96.1

44.7 90.5

42.9 72.5 54.0 43.4

42.1 63.0 55.5 42.8

42.1 61.9 58.6 44.4

45.2 61.9 66.1 48.4

57.3 59.6 70.5 52.8

59.5 59.2 68.3 50.9

58.0 57.6 64.7 56.8

60.6 69.0 61.8

39.3

46.0 18.7 59.3 46.1 46.3 78.1 62.9

50.0 24.9 63.9

48.0 26.9 67.2

51.3 35.4 61.5

57.3 31.5

61.6 40.8

52.9 81.2 62.0

49.9 76.7 70.1

53.6 75.9 63.2

52.7 32.5 60.7 88.2 51.8 75.7 63.5

60.2 58.0 46.9 72.6 62.6

75.4 90.1 102.8 63.2 62.7 66.7 61.8 57.6 63.9 32.1

2008 251.3 231.5 202.5 226.0 181.1 154.8 138.3 188.1 245.0 109.6 123.2 108.7 133.6 99.3 139.7 106.4 122.5 108.5 81.3 104.2 107.9 87.3 72.2 65.6 82.6 68.3 71.7 68.3 41.0

2009 253.6 272.8 232.1 255.6 201.3 199.2 144.0 150.8 233.5 116.9 128.1 123.5 135.6 115.2 149.3 109.3 130.6 115.8 88.7 94.4 118.0 107.7 77.2 66.5 75.3 70.3 70.6 68.1 41.0

2010 243.7 244.2 237.1 213.7 192.7 196.0 142.7 165.8 193.4 120.5 121.7 126.5 121.5 132.2 140.5 110.2 117.5 108.8 92.9 80.8 103.1 93.5 77.4 77.7 82.2 65.5 76.5 67.9 49.2

2011 252.1 241.6 224.6 211.4 203.2 191.9 157.9 175.2 185.5 126.5 133.9 140.7 130.9 134.1 141.0 118.1 119.1 114.9 100.9 86.2 101.0 91.4 87.0 80.8 78.5 72.3 75.6 68.2 43.8

92.4 101.5 113.0 123.6 55.2 55.1 56.1 60.5 56.0 59.1 76.4 79.9 84.0 84.3 91.5 87.7 98.8 89.8 118.9 104.1 138.1 149.0

2012 287.1 248.9 244.8 224.6 205.3 197.2 184.7 180.5 155.1 149.4 149.2 144.7 144.5 142.5 142.5 125.0 124.4 113.4 104.9 102.3 102.1 91.8 86.0 85.8 76.6 76.2 68.1 67.0 36.3

 

Fuente: Agencia Internacional de Energía, 2013.

 

 

   

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TablaA2.  

  Nota:  Cálculos  de  las  tarifas  de  México  sin  subsidio  están  basados  en  la  razón  precio-­‐costo  que  muestra  la  CFE   para  las  tarifas  residenciales  de  42%.     Fuente: Agencia Internacional de Energía 2013

   

 

   

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RESPONSABLES DE LA INVESTIGACIÓN • • •    

Miguel  Ángel  Toro.  Investigador  Junior,  CIDAC.   Luis  Serra.  Investigador  Senior,  CIDAC.   Rafael  Ch.  Investigador  Senior,  CIDAC.    

   

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  Acerca  de  CIDAC   El   Centro   de   Investigación   para   el   Desarrollo   A.C.   es   un   think   tank   independiente,   sin   fines   de   lucro,   dedicado   al   estudio   e   interpretación   de   la   realidad   mexicana   y   a   la   presentación   de   propuestas   viables   para   el   desarrollo   de   México   en   el   mediano   y   largo   plazos.   Elabora   propuestas:   que   contribuyan   al   fortalecimiento   del   Estado   de   Derecho   y   a   la   creación   de   condiciones   que   propicien   el   Desarrollo   Económico   y   Social   de   México;  que  enriquezcan  la  opinión  pública;  y  que  aporten  elementos  de  juicio  aprovechables  en  los  procesos   de  toma  de  decisión  de  la  sociedad.

 

   

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