LUZ A LA COMPETITIVIDAD NACIONAL PROPUESTA DE REFORMA AL SECTOR ELÉCTRICO MEXICANO
www.cidac.org twitter: @CIDAC Facebook: /cidac.org YouTube: /CIDAC1
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
ÍNDICE 1. Introducción – página 4 2. Futuro energético en riesgo – página 7 2.1. El costo de la ineficiencia: Tarifas y subsidios 2.2. El monopolio que lacera la competitividad 2.2.1.
Infraestructura insuficiente para crecer
2.2.2.
Generación eléctrica concentrada que frena transición energética
2.2.3.
La simbiosis entre CFE y el gobierno 2.2.3.1. La debilidad de la CRE 2.2.3.2. La simbiosis entre el SUTERM y el gobierno
3. La reforma deseada – página 25 3.1. Competencia en generación 3.2. Separación de la transmisión y el despacho de la CFE 3.3. Una reforma gradual en la distribución 3.4. Regulación fuerte, autónoma y necesaria 3.5. La Reforma incompleta
4. Síntesis y conclusiones – página 35 5. Apéndice – página 38 6. Bibliografía – página 40
2
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
RESUMEN EJECUTIVO El desarrollo del sector eléctrico es vital para la expansión de la competitividad de la economía mexicana. Sin embargo, el servicio eléctrico en el país sustenta un elevado costo en gran parte debido a las decisiones políticas que han mermado la eficiencia en su producción. El proceso es muy oneroso por la falta de incentivos para operar eficientemente en ausencia de un marco de competencia donde las tarifas eléctricas no responden a las señales del mercado, se opera con condiciones laborales leoninas y una marcada dependencia de insumos energéticos volátiles. Estos problemas han sido ocultados por los subsidios cruzados en las tarifas que establece el gobierno donde los consumidores industriales y comerciales están pagando parcialmente el costo de los consumidores residenciales y agrícolas. Para resolver esta situación, el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) presenta un conjunto de políticas donde se desintegre verticalmente la industria de la electricidad creando un mercado de generación al mayoreo pero manteniendo la transmisión y la distribución como monopolios regulados y segmentados. A diferencia de la iniciativa de reforma energética del Gobierno Federal, se considera que estas medidas tienen que ir necesariamente en conjunto de un fortalecimiento vigoroso de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para evitar procesos de apertura que lleven a beneficiar únicamente a algunas empresas privadas. Así, mientras que el impulso reformador del sector de hidrocarburos implicaría impactar una serie de mercados específicos de alto valor agregado, una reforma eléctrica afectaría la eficiencia de la mayoría de las actividades económicas en México.
3
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
1. INTRODUCCIÓN México está al borde de una crisis energética que pondrá en peligro su desarrollo económico. Si consideramos que se tiene una prospectiva de crecimiento de la economía a tasas cercanas al 3% anual durante los próximos seis años, la cantidad de insumos energéticos para sostener tal actividad es insuficiente: de 2000 a 2011 la sociedad mexicana incrementó su consumo de energía a una tasa promedio anual de 2.08%;1 pero durante el mismo periodo la producción de energía primaria2 disminuyó a una tasa anual de 0.3%.3 Para revertir tal situación, el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto está decidido a plantear una reforma energética que, en principio, busca incluir al sector privado en distintas fases del proceso productivo en materia de petróleo y gas. Un tema tan controversial como éste propicia apasionados debates ideológicos (e incluso técnicos). Es precisamente por esto que las miradas de atención sobre la crisis energética que México puede enfrentar, más temprano que tarde, se han olvidado de un sector que es vital en el desarrollo de la competitividad económica del país: el sector eléctrico. El impacto que tiene en la psique mexicana la vinculación mitológica de la posesión del petróleo con la soberanía nacional, asociado al paliativo que representaron tanto la apertura parcial al proceso de generación de electricidad en 1992, como la extinción de la ineficiente Luz y Fuerza del Centro (LFC) en 2009, produjeron un espeso nubarrón que ha impedido a gran parte de la clase política mexicana apreciar las graves problemáticas existentes en el sector eléctrico. De no ser incluido en el debate, el sector eléctrico se perfila como el gran huérfano de la reforma energética; un huérfano abandonado cuyo padre –el Estado –recordará con sumo arrepentimiento en los próximos años. Pese a siempre haber estado ensombrecido por los hidrocarburos, el sector eléctrico fue abordado por dos de los últimos tres presidentes por su importancia en la competitividad de la economía mexicana. De esta forma, tanto Ernesto Zedillo como Vicente Fox mostraron interés por los problemas que –ya desde entonces– aquejaban al sector eléctrico. Consciente de que las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) de 1992 eran, aunque un paso en la dirección adecuada, insuficientes, Zedillo presentó en febrero de 1999 su propuesta de reformar los artículos 27 y 28 constitucionales. Su proyecto concedía que si bien las reformas de 1992 abrieron la participación de la inversión privada en la generación de energía eléctrica, todavía existían restricciones a la misma en los procesos de transmisión, distribución y comercialización, que además imponían compromisos de largo plazo a costa de la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Por tal motivo, propuso un ambicioso intento por liberalizar el mercado como sucedió en buena parte de los países de Latinoamérica. La propuesta contenía modificaciones al sector como la creación de un mercado al mayoreo, la regulación del mismo por una autoridad gubernamental sólida, la privatización de algunos de los activos del Estado, la depuración de la planta laboral, entre otras:
1
Estrategia Nacional de Energía 2013-‐2027, Secretaría de Energía, 2013, p. 3. Las energías primarias son aquellas que no pueden usarse directamente, esto es, se trata de toda aquella energía disponible en la naturaleza antes de ser convertida o transformada (e.g. combustibles crudos). 3 Secretaría de Energía, 2013, op. cit., p. 3. 2
4
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
“El nuevo sector eléctrico contaría con diversas empresas especializadas en generación, transmisión y distribución… Se introduciría competencia en las actividades de la industria eléctrica que lo permitan, especialmente en la generación y en la comercialización, que estarían sujetas a un régimen de permisos. Las actividades que constituyen monopolios naturales, como la transmisión y la distribución, serían objeto de regulación económica que simularía condiciones de competencia”.4 Este intento de reforma al sector fue infructuoso por la falta de condiciones políticas indispensables para que prosperara: el temor a asumir los costos políticos previos a la elección presidencial desanimó al PRI, que no contaba con los votos suficientes para aprobar la iniciativa y requería de algún otro partido.5 La privatización de la industria era un tema delicado entre los votantes y le hubiera generado un costo electoral relevante al PRI. La iniciativa de reforma eléctrica de Vicente Fox fue menos ambiciosa que la que presentó su antecesor pero conservó las pretensiones de mejorar la calidad del servicio, disminuir sus costos y atraer inversión al sector. Algunos de los puntos más importantes de la propuesta fueron la sustitución del esquema de generador y comprador único que tiene la CFE por un esquema en el que participaran diversas empresas generadoras, pero en el que hubiera también varios compradores.6 Se consideró la apertura de las actividades de generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de la energía eléctrica que no estuviera destinada a la prestación del servicio público a los sectores privado y social, además del fortalecimiento de la CRE para garantizar condiciones de equidad y transparencia en estos procesos. Sin embargo, tal y como sucedió con la iniciativa de 1999, la oposición política a la iniciativa capitalizó en su favor el temor a la privatización que privaba en los consumidores. Las encuestas de opinión indicaban que la ciudadanía no estaba de acuerdo con la propuesta porque temía alzas en los precios y esta reserva representaría un costo político para quienes la apoyaran.7 El PAN, que sólo contaba con un 41% de los curules en la cámara baja y un 36% en el Senado, no tuvo pericia política suficiente para convencer a los otros partidos. Se habían invertido los papeles, esta vez el PRI no apoyó la propuesta del PAN. Cabe destacar que ambos proyectos compartieron dos características: fueron presentados como reformas energéticas que no consideraron cambios en el sector de hidrocarburos, y aun así, no contaron con el apoyo legislativo para concretarse. Pero más allá de que ningún proyecto fue exitoso, quizá por el revanchismo de los partidos políticos, ni Vicente Fox, ni Felipe Calderón más tarde, trataron de incorporar de nuevo a la agenda política del país el tema de la reforma al sector eléctrico, como si se tratase de un paciente que ha sido desahuciado y por el que no hay nada que hacer. Entonces, si el planteamiento de una reforma al sector eléctrico no ha formado parte cabal de las discusiones públicas –hasta la introducción de la reforma enegética presentada por el PAN-‐ mucho 4
Reestructuración del sector eléctrico mexicano basada en la experiencia internacional. Alejandro Tazzer, 2004, p. 91 Al momento del debate en 1999 el PRI contaba con el 60% del Senado y el 48% de los diputados. El PAN no estaba dispuesto a apoyar la iniciativa de reforma constitucional. 6 Tazzer, 2004, op. cit. 7 De acuerdo a una encuesta de Consulta Mitofsky de 2003, quienes se oponían a la iniciativa lo hacían porque consideraban que la reforma desencadenaría un alza en las tarifas. En una encuesta de Ipsos Bimsa de 2002, el 51.2% de los encuestados consideraba que un aumento en las tarifas eléctricas le “afectaría mucho” y de acuerdo a la medición de aprobación presidencial de Buendía y Laredo de 2003, la mayor caída de la aprobación presidencial de Vicente Fox en la primera mitad de su sexenio se dio al momento de reducir los subsidios eléctricos. 5
5
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
se debe al costo político que representó en el pasado. Las desavenencias que surgieron en los sexenios de Zedillo y Fox, así como las movilizaciones sociales de los ex trabajadores de la extinta Luz y Fuerza del Centro (LFC) durante el mandato de Calderón, son eventos cuyo precio no quiere ser enfrentado por la gestión actual –y por ninguna otra. De ser así entonces, los tomadores de decisión podrían estar confundidos sobre las cuentas del costo político que constituye tal inclusión en este momento. Por un lado, el costo político de una reforma energética que incluya al sector eléctrico es marginal respecto al de una reforma basada sólo en hidrocarburos. Por otro lado, los beneficios para la sociedad mexicana sí son considerablemente mayores. El gobierno de Enrique Peña Nieto enfrenta un problema más agravado en materia energética que sus antecesores, pero con unas condiciones y ambiente político totalmente distinto. El margen de victoria con el que ganó el Presidente Peña las elecciones del 2012, el porcentaje de curules que tiene su partido en ambas cámaras, el control político de los gobernadores de su partido (que son amplia mayoría en los estados) y las coincidencias ideológicas con el PAN alientan la esperanza de que se apruebe una reforma al sector eléctrico como parte de la reforma energética que nuestro país necesita. Si el presente gobierno, los principales partidos políticos y los tomadores de decisión han de incluir al sector eléctrico dentro de una reforma energética, empero, falta tener claro el siguiente mensaje: mientras que los hidrocarburos son una fuente de riqueza para el Estado mexicano (más que para la nación), la importancia del sector eléctrico se extiende a lo largo de un amplio mosaico de actividades que toca la vida de casi todos los mexicanos.8 En la industria, el crecimiento de todos los sectores económicos del país depende de un suministro eléctrico en condiciones competitivas que garantice una mayor incorporación de valor agregado en su producción. En cuanto al consumo residencial, un país en crecimiento económico que mejora las condiciones de vida de su población requiere un uso más intensivo de la electricidad para satisfacer sus necesidades. Bajo este contexto, CIDAC presenta un diagnóstico del tamaño del problema que enfrenta el sector eléctrico nacional, expone el riesgo al futuro energético del país que implica no atenderlo y, por último, detalla una serie de propuestas puntuales que necesita el sector eléctrico para volverse un motor eficiente del crecimiento y desarrollo económico de México. El sector eléctrico no puede quedar fuera de la discusión más importante que nuestro país ha tomado en décadas y que afectará la vida de varias generaciones de mexicanos. Una reforma energética sin lo eléctrico, no es una reforma energética.
8
Según el Secretario de Energía, Pedro Joaquín Coldwell, sólo 2 millones de mexicanos carecen de acceso a la electricidad, lo cual significa que 98.3% de la población tiene acceso a la energía eléctrica. http://www.cronica.com.mx/notas/2013/743854.html
6
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
2. FUTURO ENERGÉTICO EN RIESGO El futuro energético de México está en riesgo, en buena medida, porque el sector eléctrico ha sido olvidado. El desconocimiento del estado actual de la industria eléctrica en México es uno de los posibles motivos por los cuales se le pone muy poca atención a este sector que siempre ha estado ensombrecido por su contraparte de hidrocarburos. Una de las aportaciones de este documento consiste en disipar el velo que cubre al sector eléctrico en este país, mostrando los problemas que lo aquejan y las causas de su costosa producción, y contribuir con una propuesta de reforma que los solucione. El primer punto a reconocer es que la estructura de monopolio verticalmente integrado de la Comisión Federal de Electricidad no es óptima para el país. ‘Una empresa de clase mundial’ es la frase utilizada en las campañas de mercadotecnia de la CFE. El servicio eléctrico público mexicano lejos está de llegar a las alturas que ostenta el lema de la paraestatal que brinda el servicio: se opera bajo una estructura ineficiente de monopolio verticalmente integrado, que inhibe la competencia en el mercado de generación, con subsidios onerosos, altamente regresivos porque los costos de producción son elevados, con una regulación incipiente por un marco legal insuficiente y la productividad laboral deja mucho que desear.9 Hay evidencia de que el costo de varios servicios públicos limita la capacidad de las empresas y sus trabajadores para producir bienes de manera más eficiente: “Un ejemplo claro es el sector eléctrico – insumo clave para muchas industrias. No solo el precio mexicano está por encima del de competidores internacionales, sino que también éste ha estado aumentando en años recientes… El sector eléctrico es un ejemplo contundente de dónde México podría desempeñarse mucho mejor (énfasis propio)”.10 2.1. El costo de la ineficiencia: tarifas y subsidios “En México el servicio eléctrico es muy caro. Los mexicanos lo pagan directamente en el recibo de la luz e indirectamente a través de impuestos”.11 “Durante el proceso de creación del sistema eléctrico actual, nunca se consideró explícitamente la economía de las empresas como tales, situación que ocasionaba que la generación y aprovechamiento de los recursos económicos no fueran la responsabilidad principal de su administración”.12 El costo de producir la electricidad en este país es mucho más oneroso que en otros por los arreglos institucionales que han fomentado un monopolio verticalmente integrado con una planta laboral excesiva (y con condiciones privilegiadas)13 operando una infraestructura cada vez más obsoleta, un marco regulatorio ineficiente y la poca diversificación de las fuentes en la matriz energética. Sin embargo, la percepción de la situación del sector no es evidente porque esta está disfrazada por los cuantiosos subsidios que permite el gobierno federal. La alteración artificial de los precios no se da para beneficiar a los más pobres, sino para mitigar el costo político de una luz eléctrica muy cara por su ineficiencia. Sin embargo, el mayor problema de estos subsidios de carácter político es que se han ido incrementando por los costos crecientes y afectan cada vez más la salud financiera de la CFE. 9
Véase Mexico 2006-‐ 2012. Creating the Foundations for Equitable Growth. Banco Mundial, 2007; Residential Electricity Subsidies in Mexico. Exploring Options for Reform and for Enhancing the Impact on the Poor, Banco Mundial, 2009; ¡No más subsidios injustos!, Centro de Investigación para el Desarrollo A.C., 2012; La Reforma Cautiva. Inversión, trabajo y empresa en el sector eléctrico mexicano. César Hernández, 2007 10 Banco Mundial 2007, op. cit., p. 6. 11 César Hernández 2007, op. cit., p. 35 12 Tazzer 2004, op. cit., p. 86 13 Hernández 2007, op. cit.
7
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Las tarifas eléctricas mexicanas, tanto residenciales como industriales, han estado por encima del promedio de las tarifas eléctricas de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). A nivel industrial México tiene tarifas más caras que el promedio del organismo (180.5 USD/MWh frente a 140.6 USD/MWh de la OCDE).14 Aunque no siempre fue tan grande la diferencia, nuestras tarifas se han encarecido; de tan sólo ser 10% más caras que el promedio de la OCDE en 1998, pasaron a ser 44% más caras en 2013.15 El costo real de las tarifas que enfrentan los industriales (180.5 USD/MWh) es más caro que en Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea del Sur, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Grecia, Holanda, Irlanda, Israel, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Suecia y Suiza. Gráfica 1. Tarifas Eléctricas Industriales (Dólares/MWh) 350 300
Alemania
SUD/MWh
250
Canada Chile
200
Estados Unidos 150
Francia
100
Italia Mexico
50
Noruega Promedio OCDE
0
Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Agencia Internacional de Energía (2013)
Las tarifas residenciales han oscilado alrededor del promedio de la OCDE, estando en estos momentos más baratas (141.9 USD/MWh en México frente a 165.3 USD/MWh de la OCDE).16 No obstante, las tarifas para México que se aprecian en la Gráfica 2 están subsidiadas. A nivel residencial, los subsidios hacen que sean competitivos los precios que enfrentamos, ya que sólo Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos, Noruega y Suiza tienen una electricidad más barata.17 Sin embargo, mantener estas tarifas residenciales artificiales implica un lastre importante para los consumidores industriales y comerciales además de incentivar patrones de consumo ineficientes entre la población mexicana. 14
Tarifas internacionales al primer trimestre de 2013 de acuerdo a Energy Prices and Taxes Second Quarter 2013 de la Agencia Internacional de Energía. 15 En años anteriores el porcentaje de sobrecosto con respecto al promedio de la OCDE era más alto. Para tener un comparativo completo de las tarifas industriales mexicanas frente a las de los demás países en el tiempo véase la Tabla A.1 en el anexo. 16 Para comparar las tarifas residenciales mexicanas frente a las de los países véase la Tabla A.2 del anexo. 17 Agencia Internacional de Energía 2013, op. cit.
8
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Gráfica 2. Tarifas Eléctricas Residenciales (Dólares/MWh) 350 Alemania 300
Canada
USD/MWh
250
Chile Estados Unidos
200
Francia
150
Italia
100
Mexico México sin Subsidios
50
Noruega
0
Promedio OCDE
Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Agencia Internacional de Energía (2013)
Existen 43 tarifas distintas para el suministro y venta de energía eléctrica en México clasificadas de acuerdo con su uso y su nivel de tensión.18 El esquema tarifario eléctrico que controla la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha privilegiado los subsidios cruzados donde tanto las industrias, como los comercios, pagan buena parte del costo de llevar la electricidad a los hogares. Salvo por los consumidores residenciales que están dentro de la “Tarifa de Alto Consumo”, el resto de los hogares mexicanos, así como la industria agrícola y la industria de los servicios, tienen un subsidio al precio de la electricidad. La Tabla 1 muestra la razón precio sobre costo de los usos finales de electricidad en México y cómo se beneficia a los consumidores residenciales a costa de los negocios mexicanos. Complementariamente, la Gráfica 3 expone el diferencial de costos e ingresos por tipo de consumidor eléctrico. Esto se traduce a que casi el 60% de cada KWh consumido en los hogares mexicanos es pagado por los comercios y las empresas del país.19 Es decir, el microempresario con su tienda de abarrotes, en el pago de la luz de los refrigeradores con refrescos y leche que vende, está pagando el costo en que incurre un joven universitario de la colonia Condesa en la Ciudad de México por usar electricidad. Adicionalmente, este mecanismo tiene consecuencias lesivas en los patrones de consumo de los mexicanos puesto que no se internaliza adecuadamente la dificultad de llevar el servicio y se generan incentivos perversos para el consumo excesivo. Éste es el gran absurdo (regresivo) de las tarifas eléctricas en México que debe ser contemplado al momento de una reforma energética. 18
Prospectiva del Sector Eléctrico 2012 – 2026, Secretaría de Energía, 2012. Mientras que las tarifas residenciales tienen un subsidio de alrededor del 58%, las empresas medianas pagan un sobrecosto de 3%, las grandes industrias un sobrecosto de 5% y los comercios uno de 11%. 19
9
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Tabla 1. Subsidios cruzados en las tarifas eléctricas
USO Industria Residencial Comercial Agrícola Servicios
PORCENTAJE DE DEMANDA ELÉCTRICA NACIONAL 57.8% 26.0% 6.8% 5.4% 4.0%
RAZÓN PRECIO/COSTO 1.04 0.42 1.11 0.33 0.91
Nota: El color en morado implica que lo que se cobra en tarifas por este servicio es menor al costo real de otorgar el servicio. Fuente: CFE
Gráfica 3. Comparativo ingresos y costos de la electricidad por tipo de consumidor
Fuente: CFE
Otro de los efectos negativos de los subsidios eléctricos, y en general de los subsidios energéticos, es que sus beneficios son desproporcionadamente recibidos por las clases medias y altas. Entre más se consuma electricidad (hasta el tope que representa la Demanda de Alto Consumo residencial), más se recibe del subsidio. De acuerdo con datos de la ENIGH 2010, el decil más alto gasta 5 veces más recursos en electricidad que el decil más bajo, de modo que los deciles 8, 9 y 10 reciben el 47.27% del subsidio. El subsidio es fuertemente regresivo y su impacto agrava la desigualdad en México: “Simulaciones realizadas por el Banco Mundial mostraron que los subsidios eléctricos son tan regresivos y tan grandes que si uno los suma con el programa Oportunidades, que es altamente progresivo, la suma de los dos programas es neutral en términos distributivos” (BM 2007, p. 16).20 20
Banco Mundial 2007, op. cit. p. 16
10
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Este esquema favorece que se desperdicien recursos para evitar pagar el costo político, pero “el problema no es el subsidio – el subsidio es el disfraz-‐, el problema son los costos”.21 Ahora bien, los problemas tarifarios y de subsidios –junto con la estructura ineficiente de monopolio verticalmente integrado generada por el uso político de la paraestatal –ha repercutido enormemente en las finanzas de la CFE. Por un lado, el pasivo total de la empresa ha estado incrementándose constantemente. De acuerdo a los indicadores sobre la CFE de la Secretaría de Energía, el pasivo total del organismo es 2 veces más su patrimonio total, creciendo un 36.7% entre 2010 y 2011.22 Por el otro lado, el creciente subsidio ha hecho que los ingresos por tarifas no logren compensar los subsidios implícitos en la tarifa. La Gráfica 5 muestra como el diferencial del aprovechamiento y el subsidio ha tenido un impacto contínuo sobre el patrimonio del organismo. Absorber una diferencia negativa entre el costo y el precio de venta va mermando paulatinamente el patrimonio de cualquier empresa, y en el caso de la CFE no es la excepción. Desde 2007 el valor del patrimonio de la CFE va en caída libre: de ser casi 450 mil millones de pesos, para 2012 ya sólo representaba 239 mil millones de pesos.23 A este ritmo el patrimonio de la CFE va a ser negativo para el año 2014: si la CFE fuera una empresa privada, estaría quebrada. La gran pregunta que se desprende de estos datos es ¿si el gobierno va a corregir el problema o simplemente va a financiar a una empresa quebrada como sucedió por casi 15 años con Luz y Fuerza del Centro? Gráfica 4. El pasivo total cada vez representa más del patrimonio de CFE 900% 800% 700% 600% 500% 400%
Pasivo Total/Patrimonio
300% 200%
2012*
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0%
2000
100%
Nota: El valor del año 2012 se dispara porque a partir de enero de 2012 hubo un cambio en la metodología con la cual se calcula la razón entre pasivo total sobre patrimonio. Fuente: CFE
21
Hernández 2007, op. cit. p.65 Pese a que están disponibles estos datos hasta mayo de 2013, seleccionamos el diferencial entre el 2011 y el 2010 porque a partir de enero de 2012 hubo un cambio en la metodología de cálculo de esta relación haciendo que el cociente se disparara. La tasa de crecimiento de esta razón entre 2011 y 2012 fue de 326% por este motivo. Los indicadores que muestra Sener están disponibles aquí: http://www.sener.gob.mx/res/304/PDF-‐CFE/CFE%20-‐ %20PASIVO%20PATRIMONIO.pdf 23 El dato para el año 2012 ya fue ajustado a la metodología que se utilizaba para calcularlo previo al cambio en enero de 2012. Fuente: Estados Financieros Dictaminados 31 de diciembre de 2012 y 2011, Comisión Federal de Electricidad 22
11
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Gráfica 5. Impacto del subsidio en CFE
Aprovechamiento
Subsidio
Diferencia
110,000
Millones de Pesos
90,000 70,000 50,000 30,000 10,000 -‐10,000
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
-‐50,000
1998
-‐30,000
Fuente: Estados Financieros Dictaminados 31 de diciembre 2012 y 2011, Comisión Federal de Electricidad
Gráfica 6. Deterioro del patrimonio de la CFE
Valor del Patrimonio (Millones de Pesos) 408,593 410,827 419,932
440,111 449,894
416,118
380,702
352,657
313,183 239,711
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Nota: El dato para el año 2012 ya fue ajustado a la metodología que se utilizaba para calcularlo previo al cambio en enero de 2012. Fuente: Estados Financieros Dictaminados 31 de diciembre 2012 y 2011, Comisión Federal de Electricidad
12
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
2.2. El monopolio que lacera la competitividad 2.2.1. Infraestructura insuficiente para crecer La competitividad de las empresas mexicanas se ve afectada por el costo de la electricidad que tienen que pagar. Esto sucede porque el ordenamiento legal del mercado impide a los consumidores industriales poder acceder a fuentes de generación eléctrica distintas a la CFE salvo que cuenten con su propia central de autogeneración. En la actualidad, la generación de electricidad en México está concentrada por la CFE que opera centrales de diversos tipos y que ha permitido la entrada de los particulares en este mercado a través de los Productores Independientes de Energía (PIE). Sin embargo, pese a la creciente participación de los privados en este mercado, los PIE no pueden venderle su electricidad a ninguna persona salvo a la CFE en un esquema de monopsonio. De esta forma, la gran mayoría de las empresas pequeñas y medianas del país (que no tienen la capacidad financiera para invertir o formar parte de un esquema de autoabasto) dependen del servicio de la CFE para la producción de sus bienes. Gráfica 7. Concentración de la Capacidad de Generación 1996 – 2012 (GW)
1996
2012
3%
2.89
1.33 0.41
4.83 13.62 40.7
97% CFE
CFE Autoabasto Exportación
Usos propios
PIE Cogeneración Usos propios
Fuente: Comisión Reguladora de Energía
La estructura actual de monopolio verticalmente integrado de la industria eléctrica no es capaz de generar la capacidad suficiente de generación para cubrir la demanda de electricidad en el mediano plazo. El consumo bruto de electricidad del país crecerá a una tasa anual promedio de 3.97% de 2014 al 2026.24 Satisfacer esta demanda implicará ampliar la capacidad de generación de electricidad en 40.81 GW, para lo cual se necesita una inversión de alrededor de 1.342 billones de pesos.25 El gobierno es incapaz de realizar una inversión de esta magnitud puesto que necesitaría desviar esos recursos de otras actividades que cubre con el presupuesto del Estado. Un solo ejemplo es necesario para exponer esta imposibilidad: entre 1996 y 2012 México incrementó su capacidad instalada en 28 GW, pero el 78% de esa expansión se debió a los generadores privados ya que la capacidad instalada pública pasó de 34.8 GW a 40.7 GW mientras que los particulares 24
Secretaría de Energía 2012, op. cit. Secretaría de Energía 2012, op. cit.
25
13
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
pasaron de 1.2 GW a 23.1 GW. Sin la generación privada México no tendría electricidad suficiente para satisfacer su demanda actual.26 La expansión de la capacidad instalada de generación del país es sumamente importante si se toma en cuenta que México ya está produciendo electricidad por debajo del límite recomendado del margen de reserva (generación efectiva disponible menos demanda). Para garantizar la seguridad de la operación del sistema eléctrico interconectado, su margen de reserva debe ser suficiente para cubrir las contingencias que se pueden presentar. Pese a que entre 2002 y 2011 el margen de reserva estuvo por encima del mínimo recomendado, 27%, ya para 2012 se estaba operando por debajo de él. La tendencia decreciente que comenzó en 2009 no se revertirá en los próximos años de acuerdo a las estimaciones de la propia Secretaría de Energía, pese a que la participación de los particulares, ya sea a través de producción externa o autoconsumo, se ha incrementado notablemente. Actualmente más del 30% de la capacidad instalada tiene una antigüedad de 25 años o más en operación.27 La creciente reducción del margen de reserva implica que para satisfacer la demanda eléctrica nacional se tiene que producir utilizando inclusive las centrales más viejas e improductivas. Esta situación se agrava si se considera que la maduración de los proyectos de infraestructura es larga. Las centrales de generación tardan entre 4 y 6 años en entrar en vigor mientras que las líneas de transmisión, que conectan a los generadores con los consumidores, tardan entre 3 y 5 años y tienen una vida útil de alrededor de 30 años.28 Gráfica 8. Proyección del margen de reserva de la capacidad de generación eléctrica
Fuente: Secretaría de Energía, Prospectiva del Mercado Eléctrico 2012 – 2026.
26
Tan sólo si se eliminara la generación de los PIE en las centrales de ciclo combinado (aproximadamente 2/3 de la generación total de ese tipo de centrales) la demanda estaría por arriba de la generación total. Para un comparativo de la demanda y la oferta eléctrica véase el “Balance de energía eléctrica del Sistema Eléctrico Nacional” en la Prospectiva del Sector Eléctrico 2012 – 2026 de la Secretaría de Energía. 27 Secretaría de Energía 2012, op. cit. 28 Secretaría de Energía 2012, op. cit.
14
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
No sólo la capacidad instalada de generación tiene que incrementarse en los próximos años, sino que también es vital invertir en la red de transmisión eléctrica. Pese a que las líneas de transmisión, subtransmisión y baja tensión se incrementaron un 2.5% anual entre el 2000 y el 2011 aún persisten problemas de interconexión en el Sistema Eléctrico Nacional (SEN).29 El SEN del país está compuesto por tres sistemas de redes de transmisión: el Sistema Interconectado Nacional (SIN), el Sistema Baja California y el Sistema Baja California Sur. Este arreglo subóptimo obedece a que por la geografía de la península no están conectados los tres sistemas limitando la energía eléctrica que llega a varios puntos de la nación. Si se tiene problemas con el margen de reserva del SIN, como se mencionó anteriormente, en el caso del sistema de Baja California es aún peor. Durante el verano el sistema de Baja California –conectado a la red eléctrica del estado de California en Estados Unidos –es importador neto de electricidad por la insuficiente capacidad de generación pero también por no estar conectado al SIN desde donde se podría surtir esa demanda.30 El Gobierno Federal tiene contemplado interconectar el sistema Baja California con el SIN en el 2015 y el sistema Baja California Sur con el SIN para el 2018. Esta interconexión permitirá satisfacer la demanda eléctrica de la península con fuentes de generación más baratas o más ecológicas que las que actualmente se utilizan. Por otro lado, es necesario fortalecer los nodos de interconexión entre las redes de transmisión de México y sus vecinos (principalmente con Estados Unidos). El mantenimiento de dichos nodos y su mejora favorece el comercio de electricidad entre los países accediendo a otros mercados (como sucede en Europa donde Électricité de France ha usado el sistema interconectado con los países vecinos para competir en la venta de electricidad en Bélgica, Italia, Alemania y Gran Bretaña)31 además de blindar el sistema para cualquier contingencia de oferta en las regiones fronterizas. La ampliación de la red de transmisión del país en los próximos 12 años es fundamental para satisfacer las necesidades eléctricas del país. No sólo permitiría conectar los sistemas como se mencionó anteriormente, sino que también permitiría una planeación más sensata de la capacidad de generación eléctrica del país. En lugar de crear más centrales en lugares de alta demanda, se podría transportar la electricidad de otras zonas del país donde hay un superávit energético. Para lograr esto la CFE tiene contemplado la construcción de 17,323 kilómetros-‐circuito en la red donde el 25% se construirán con recursos presupuestales y el resto como Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIP).32 Se estima que esto requiera de una inversión de alrededor de 221 mil millones de pesos.33 Si a esto se agrega la inversión necesaria en infraestructura de generación, más la necesaria inversión en la red de gasoductos del país, se resalta la importancia que debe jugar el sector privado en cubrir los fondos de estos proyectos. La insuficiente infraestructura que necesita el sector eléctrico no sólo es en capacidad de generación y en la red de transmisión, sino también en la red de uno de sus insumos básicos: el gas natural. En la siguiente sección se abordará con más detalle la fuerte concentración de la generación eléctrica en gas natural y cómo eso afecta la transición energética de México. Pero es 29
Secretaría de Energía 2012, op. cit. Ibid. 31 Para más información sobre la electricidad en Francia véase Reestructuración del sector eléctrico mexicano basada en la experiencia internacional de Alejandro Tazzer (2004), Electricity Market Reform: Lessons for Developing Countries de Erkan Erdogdu (2010), y Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization and Integration de T. Jamasb y M. Pollitt (2005). 32 Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico 2012 – 2026, Comisión Federal de Electricidad, 2012. 33 Comisión Federal de Electricidad 2012, op. cit. 30
15
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
importante resaltar que la insuficiente red de gasoductos está estrangulando la competitividad de las industrias del país a partir de dos de sus insumos básicos, el gas natural y la electricidad. La ampliación de la red de gasoductos, así como el incremento en la baja producción de gas natural de Pemex Exploración y Producción (PEP), es uno de los mayores retos que enfrenta la presente administración en materia energética. El rezago en la infraestructura de ductos en México se evidencia con el problema de las alertas críticas de gas natural, que hizo crisis en 2012. Las limitantes a la infraestructura de transporte entre los puntos de oferta y los puntos de consumo hacen imposible importar un mayor volumen de gas natural para satisfacer las necesidades de los usuarios mexicanos. La red es insuficiente para importar gas natural desde Texas a los precios más bajos del mundo y los cuellos de botella que esto ocasiona orillan al gobierno mexicano a tener que cubrir la demanda de gas natural con importaciones de gas natural licuado. El precio al que se compra estas importaciones del gas natural en su forma líquida es mucho mayor que el del gas texano. Consecuentemente, el precio del gas natural utilizado para la generación eléctrica en México es superior al de los Estados Unidos (5.01 dólares por mil pies cúbicos de gas natural frente a los 4.49 dólares del precio industrial y 4.34 dólares del precio para la generación eléctrica, ambos en el estado de Texas).34 Si México quiere tener una industria eléctrica más competitiva, y tener una transición energética hacia energías más limpias, es imperativo que incremente su infraestructura de generación y transmisión. Gráfica 9. La demanda de gas natural no puede ser abastecida
14,000
pies cúbicos
12,000 10,000 8,000 6,000 4,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
2,000
Demanda de Gas Natural (millones de pies cúbicos) Capacidad de Transporte de Gas Natural (millones de pies cúbicos)
34
Los precios del gas natural en México fueron promediados a partir de las diferentes regiones del país y transformados de gigajoules a miles de pies cúbicos y convertidos al tipo de cambio promedio del mes de mayo 2013 según Banxico (12.31 pesos por dólar). Fuente: Administración de Información Energética de los Estados Unidos. Disponible en: http://www.eia.gov/dnav/ng/ng_pri_sum_dcu_nus_m.htm; Pemex Gas y Petroquímica Básica. Disponible en: http://www.gas.pemex.mx/NR/rdonlyres/A42F35BB-‐EB8E-‐4ADE-‐9A09-‐ A5E7651E7131/0/05_MAY_2013_PGN_GESCR31.pdf. Datos para mayo de 2013.
16
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de la Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2012- 2026, Secretaría de Energía
La mayoría de las fuentes de energías renovables presentan dos características comunes: son de difícil almacenamiento y tienen una localización geográfica remota. Por tal motivo, el desarrollo de una industria de energías renovables que sea capaz de soportar la actividad productiva del país y su desarrollo sustentable requiere de un sistema de interconexión eléctrico amplio que pueda transportar la energía del sitio donde se produce, hacia sus focos de demanda. A pesar de que la expedición de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética ha fomentado que el sector privado invierta en mayor medida en fuentes de generación eléctrica renovable, las decisiones sobre ampliación en la red de transmisión aún recaen sobre la CFE limitando el alcance de la transición energética. El esquema de temporadas abiertas organizado por la CRE, la CFE y la Secretaría de Energía (SENER) ha permitido de algún modo la expansión de la red de transmisión de electricidad producida a partir de fuentes renovables. Sin embargo, el esquema no está exento de obstáculos inherentes a la estructura institucional del sector eléctrico que dificultan el desarrollo de este tipo de energías. Ejemplo de ello es que los proyectos de Tamaulipas y Baja California de la segunda fase de temporadas abiertas aún no han sido aprobados tras más de dos años de negociación en virtud del desinterés mostrado por la CFE para tender infraestructura de transmisión en dichas zonas, lo cual a su vez genera incertidumbre en los inversionistas privados e impide la consecución de un acuerdo respecto a los montos de energía y los precios a establecer en las subastas. El futuro energético de México y su desarrollo sustentable dependen de una exitosa transición energética que diversifique la actual composición de la canasta energética. Sin embargo, esto a su vez depende de que se modifique el arreglo institucional del sector eléctrico, lo cual permitirá a éste generar una mejor red de transmisión que satisfaga las necesidades tanto de consumidores industriales como residenciales y, adicionalmente, le permitirá al país incrementar su capacidad de generación de energía eléctrica con fuentes de energía con bajas o nulas emisiones de gases de efecto invernadero.35 2.2.2.Generación eléctrica concentrada que frena transición energética La obsolescencia, insuficiencia y falta de mantenimiento de los equipos e instalaciones de generación, transmisión, distribución y transformación de las paraestatales es un primer factor que causa ineficiencias en el sector. El equipo viejo utiliza muchos más combustibles para generar la electricidad además de ser menos productivo. Adicionalmente, si se concentra la generación en pocas fuentes, se queda expuesto el país a la disponibilidad de ese recurso, con importantes consecuencias para todos los sectores que dependen de la electricidad. La generación eléctrica en México es fuertemente dependiente del gas natural como insumo, puesto que, aunque se genera electricidad a través de una multiplicidad de procesos, las más económicas han sido las centrales de ciclo combinado que utilizan gas natural. La composición de las centrales operadas por CFE incluye generación hidroeléctrica, geotermoeléctrica, eoloeléctrica, nuclear, carboeléctrica, termoeléctrica, de turbogás, combustión interna, duales (operan con 35
Véase Más Allá de Cantarell: Diagnóstico y propuestas para impulsar el desarrollo de las energías renovables en México, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013.
17
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
carbón o combustóleo) además de las de ciclo combinado36. La Gráfica 4 muestra la distribución (y la concentración) de la generación eléctrica en México. Gráfica 10. Generación bruta de energía por tecnología
Nota:Incluye a los Productores Independientes de Energía Fuente: CFE
La fuerte dependencia en el gas natural puede desencadenar alzas en las tarifas eléctricas si se enfrentan prolongados periodos de escasez del insumo principal. Como se mencionó en la sección anterior, la falta de infraestructura de ductos de gas natural ha ocasionado escasez en 2012 y 2013, que ni con las importaciones de gas natural licuado ha podido ser enmascarada. Esta situación resalta la importancia de diversificar el riesgo de la generación eléctrica para no depender tanto de un insumo con precios volátiles como el gas natural y para alcanzar el objetivo de tener un 35% de generación eléctrica a partir de fuentes limpias para el 2024.37 Excluir al sector eléctrico de la reforma energética que requiere el país impone costos a la sociedad mexicana que si bien no son percibidos por completo por las generaciones actuales, sí serán enfrentados por las futuras. La transición de una matriz energética altamente dependiente en hidrocarburos, como la que México fomenta en la actualidad, hacia una matriz energética basada en energías renovables es cada vez más apremiante. Esto no sólo obedece a la presión energética que enfrenta el país por la caída en la producción de petróleo y por la limitada capacidad de 36
La mayoría de las centrales de generación eléctrica para el servicio público son centrales de ciclo combinado. Esto se debe en gran medida a la participación de los PIE en la generación, ya que la gran mayoría de los permisos que ha otorgado la CRE para esta modalidad son en centrales de ciclo combinado. 37 Que en el 2013 la región de Norteamérica enfrente los precios del gas natural más bajos no significa que así se mantendrán siempre, o que así ha sido toda la vida. Hasta hace 7 años el precio del gas natural era muy caro (alcanzó los 15 dólares tras el huracán Katrina). Para un breve recuento de esto véase La Reforma Cautiva de César Hernández (2007) pp. 298-‐301.
18
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
distribución de gas natural,38 sino también por los impactos ambientales y económicos39 que representa el uso excesivo de fuentes de energía fósiles. No obstante, dicha transición energética es obstaculizada por las problemáticas que afectan al sector eléctrico. Una inconstante inversión en el sector de energías renovables motivada, entre otras cosas, por las trabas originadas en el sector eléctrico, ha impedido una mayor penetración de las energías renovables en la canasta energética mexicana. En 2010, México presentó la segunda tasa de crecimiento de la inversión en energías renovables más grande del mundo, la cual fue del 548%.40 Sin embargo, si se considera el periodo 2007-‐2012, México no está entre los primeros diez países en cuanto a crecimiento de inversión en dicho tipo de energías.41 Paradójicamente, el área de oportunidad más importante para el desarrollo de las energías renovables es la generación eléctrica, no sólo porque la generación y uso de electricidad contribuyen con más del 60% de las emisiones de GEI, sino también porque los costos por MWh – salvo en el caso de la energía fotovoltaica-‐ ya son competitivos con otras fuentes de generación eléctrica, incluso con los ciclos combinados de turbina de gas (CCGT). Para 2020, se espera que virtualmente todas las fuentes de energía renovables sean competitivas con CCGT, y de hecho, la generación de electricidad a partir de energía eólica será más barata aún. Gráfica 11. Las energías renovables ya son competitivas con otras fuentes de energía (y cada vez lo serán más)
38
Véase 3 Dilemas: Diagnóstico para el futuro energético de México, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013 y México Inseguro…energéticamente: Diagnóstico y Propuestas para asegurar el suministro nacional futuro de energía, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. 2013. 39 Los costos de los fenómenos extremos asociados al cambio climático le han costado a México 292.65 mil millones de pesos desde 1980. Ver Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), 2013. En Gobierno de la República, 2013, op. cit., pág. 33. 40 st Renewable Energy Policy Network for the 21 Century, Renewables 2012. Global Status Report. 41 Ibid.
19
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Hasta ahora, la expansión del sector de energías renovables ha dependido mayoritariamente de dos figuras: el autoabasto y el Productor Independiente de Energía (PIE). La siguiente gráfica muestra la prospectiva de evolución del crecimiento de la generación de electricidad a partir de fuentes renovables para la modalidad de autoabasto. El mayor crecimiento tendrá lugar para la tecnología eólica y la solar fotovoltaica, que a su vez, como lo indica la gráfica anterior, son las dos tecnologías que presentan la mayor disminución en costos con respecto a otras fuentes de generación de electricidad. Gráfica 12. Evolución y proyección de autoabasto de electricidad con renovables 6,000
5,000
4,000
Solar FV
Eólica
Mini-‐hidro
Geotermia
Biogás
Biomasa
3,000
2,000
1,000
0 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fuente: Comisión Reguladora de Energía
Para cumplir las metas a 2030 de mitigación de GEI establecidas en la Ley General de Cambio Climático, se necesita –entre otras medidas complementarias-‐ aumentar la producción de electricidad a partir de energías renovables de manera decidida. Sin embargo, dicha producción está actualmente limitada por las problemáticas existentes en el sector eléctrico, desde la incapacidad para expandir la red de transmisión hasta la definición no basada en costos reales de las tarifas eléctricas, y pasando por la ausencia de un regulador facultado que garantice que existan los incentivos adecuados para la diversificación de la canasta de generación bruta de energía eléctrica. El reloj biológico y económico de nuestro país señala que ha llegado la hora para que se elaboren políticas públicas específicas para su transición energética a través del impulso al desarrollo de energías renovables y, para ello, lo eléctrico es esencial. 2.2.3.La simbiosis entre CFE y el gobierno El servicio eléctrico mexicano es caro porque, más allá de los costos de los energéticos que utiliza como insumo, el funcionamiento interno de la paraestatal deja mucho que desear por la intromisión de la política en las decisiones de producción. Un conjunto de decisiones políticas evitan que el organismo pueda desempeñarse de mejor manera. El control de las tarifas eléctricas por parte de la SHCP dentro de un marco regulatorio ineficiente, la alianza política entre los
20
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
sindicatos de electricistas y los partidos que ha permitido una planta laboral excesiva y ha solapado una corrupción rampante que fomenta el robo de energía, son sólo algunas de las pésimas decisiones que tienen a la CFE en una precaria situación financiera. 2.2.3.1.
La debilidad de la CRE
Las tarifas eléctricas en México están distorsionadas. Los precios que pagan los distintos consumidores del país no representan los costos reales de utilizar el recurso. Anteriormente se mencionó que existen subsidios cruzados donde los consumidores industriales y comerciales absorben parte del costo de los consumidores residenciales y agrícolas. La CFE está autorizada a cobrar esos montos por las diferentes tarifas que ofrece. No obstante, la fijación de las tarifas no proviene del órgano regulador, la CRE, sino de la SHCP. El control sobre los precios de la electricidad en México está basado en una utilización electorera de la industria buscando mitigar el costo político producido por lo oneroso del servicio público de electricidad. De esta forma es común escuchar a los candidatos en campaña prometer que bajarán las tarifas eléctricas.42 La usurpación por parte de la SHCP de una de las funciones más básicas del regulador es sólo una muestra del marco regulatorio insuficiente en el que tiene que operar la CRE. En México la CRE es la encargada de regular de forma transparente y eficientemente el mercado de electricidad buscando fomentar la inversión, en un mercado de sana competencia, con cobertura adecuada en beneficio de los consumidores. La CRE es un órgano regulatorio dirigido por comisionados designados por el Presidente de la República para periodos fijos y escalonados de 5 años (que sólo pueden ser removidos por causa grave)43 que cuenta con una ley orgánica propia44 donde están establecidas sus facultades, y la SENER no puede anular sus resoluciones45. No obstante, el diseño institucional de la CRE sigue teniendo carencias importantes que lo alejan de las mejores prácticas internacionales: carece de facultades suficientes para obligar a la CFE a comportarse de una manera que preserve la competencia equitativa del sector. Su carácter de órgano desconcentrado de la SENER le resta autonomía de gestión y autonomía presupuestal parar tener una plantilla laboral suficientemente amplia. Adicionalmente, como se expuso en el párrafo anterior, tampoco puede fijar las tarifas eléctricas. Estos problemas le restan fuerza y capacidad de sanción necesarísimos al momento de lidiar con un gigante del Estado como la CFE (y con el resto de las empresas que pudieran estar involucradas en el sector eléctrico). Sin embargo, vale la pena resaltar que el alejamiento regulatorio de las mejores prácticas internacionales no se debe a un mal trabajo de los comisionados de la CRE sino a un marco regulatorio viciado de inicio por la legislación aprobada en el Congreso: “Es equivocado creer que la regulación es un sustituto del libre mercado. Sin un marco legal y regulatorio apropiado no se puede regular eficazmente. El regulador sólo es el aplicador de una ley vigente”.46 En México los reguladores no tienen las herramientas para inducir la libre competencia. 42
Durante la campaña presidencial de 2012 tanto Enrique Peña Nieto, como Andrés Manuel López Obrador, prometieron que bajarían las tarifas eléctricas. 43 Ley de la Comisión Reguladora de Energía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1996. Artículos 4, 5 y 6. 44 Ibid. 45 Ibid, Artículo 11. 46 “Los Retos de la Regulación Energética en México” ponencia de Francisco Salazar dentro del Foro de Estrategias Energéticas, 2012.
21
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
2.2.3.2.
La simbiosis entre el SUTERM y el gobierno
La simbiosis entre el gobierno mexicano y la CFE se dio principalmente –aunque no exclusivamente –a partir del Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana (SUTERM). Uno de los elementos de esa alianza es cómo se ha solapado la bajísima productividad laboral que han mostrado las paraestatales encargadas del servicio, anclada a las múltiples trabas a la modernización laboral como en materia tecnológica que ponen los contratos colectivos de los sindicatos.47 De acuerdo a los datos de los reportes anuales de varias empresas eléctricas grandes a nivel mundial, los MWh vendidos por trabajador de CFE fueron menores que los de Électricité de France (Francia), ENEL (Italia), Edenor (Argentina), E.ON (Alemania), Eletrobras (Brasil), Statkraft (Noruega) y Endesa (Chile). Las causas de la improductividad laboral de la paraestatal eléctrica mexicana se deben al exceso de personal contratado debido a las complicaciones que el contrato laboral pone a la subcontratación (outsourcing), la negación a las mejoras tecnológicas por el temor al desplazamiento de trabajadores, las absurdas prerrogativas de las que goza el sindicato, y la injerencia sindical en varias cuestiones administrativas de las empresa.48 Gráfica 13. Productividad Laboral de Empresas Eléctricas (Ventas Totales MWh por Trabajador en 2012) 25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0 Endesa
Statkra| Eletrobras
E.ON
Edenor
ENEL
EDF
CFE
Fuente: Elaborado por CIDAC con datos de los reportes anuales de cada una de estas empresas
El contrato colectivo de CFE muestra cierta desconfianza hacia la subcontratación de trabajadores (aunque muchísimo menos que el de la extinta LFC). El emplear a otras empresas para que ellos contraten a trabajadores por fuera que realicen distintas actividades relacionadas a la industria eléctrica no es bien visto por el sindicato. Sin embargo, el SUTERM en CFE, es más sensato que lo que era el SME de LFC que prohibía la subcontratación, y la ha permitido siempre y cuando ellos 47
Hernández 2007, op. cit. Ibid.
48
22
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
sean los titulares de un nuevo contrato colectivo con quienes busque asociarse la CFE.49 De esta forma la producción eléctrica realizada por los PIE se lleva a cabo con trabajadores sindicalizados del SUTERM. Este tipo de modalidad ha sido rentable para CFE ya que se utiliza el número óptimo de trabajadores sin afectar al sindicato. El método fue suficientemente efectivo como para generar una expansión de los PIE, que en 10 años aumentaron su capacidad de generación del 2% del total de la nación al 32% actualmente.50 Lo más oneroso de la planta laboral en estas empresas son las muy ventajosas condiciones que los líderes han negociado en el contrato colectivo para satisfacer intereses políticos por encima del bienestar de las empresas.51 El sindicato ha utilizado su condición monopólica para negociar en las revisiones de los contratos colectivos cláusulas muy costosas para la administración de cualquier empresa. Numerosos permisos sindicales para no trabajar, prestaciones exorbitantes como el servicio eléctrico pagado52 para 92 mil de sus 97 mil trabajadores, o las negociaciones colectivas pagadas (‘gastos de contratación’), además de las pensiones de los jubilados53 y el mecanismo de escalafón por el cual se determina a quién se le da prioridad al momento de contratar o ascender,54 son una pequeña muestra de la brutal ineficiencia laboral de las paraestatal eléctrica mexicana.55 No obstante, no existe mayor condición ventajosa que la cláusula de exclusión. La injerencia sindical en una serie de decisiones administrativas está respaldada en los contratos colectivos por el ‘principio de la bilateralidad’ por el cual estas decisiones están sujetas a una revisión de ambas partes, sindicato y administración de la paraestatal. Este principio parte de la idea que está en el interés del sindicato, y es su derecho, revisar que los administradores hagan bien su trabajo. Empero, se usurpan condiciones que cualquier empleador podría tener, como contratar o despedir a alguien. La cláusula de la exclusión, la prerrogativa más ventajosa de todas, permite a los líderes sindicales controlar el proceso de contratación en la empresa.56 Con ella, ningún trabajador que no esté afiliado al sindicato que opere la paraestatal puede trabajar en la empresa. Cualquier trabajador que sea expulsado del sindicato, por el motivo que sea, debe ser despedido por la paraestatal. En caso de no llevar a cabo esto los administradores, el sindicato puede iniciar un procedimiento legal en su contra.57 Este control no sólo es inconstitucional58, sino que introduce en la contratación objetivos distintos a los que puedan tener en mente los administradores de la empresa para supeditarlos a los intereses de los líderes sindicales. Los cuantiosos costos laborales que generan sindicatos poco transparentes que buscan el mayor número de empleados posibles, para maximizar rentas políticas, sobre la productividad de la empresa tienen fuertes repercusiones en las tarifas que cobran a los consumidores mexicanos.
49
Contrato Colectivo de la CFE 2012, claúsula 4, fracción V. Secretaría de Energía 2012, op. cit. 51 Hernández 2007, op. cit. 52 Contrato Colectivo de la CFE 2012, cláusula 67. 53 Ibid., cláusula 69. 54 Ibid., cláusula 43 y 44. 55 Para una revisión exhaustiva de los nada triviales costos de estas prestaciones véase el capítulo 6 de La Reforma Cautiva de César Hernández (2007). 56 Dentro del contrato colectivo de la paraestatal, pero también en otras empresas como Telmex, se incluye esta cláusula además de una de nombre ‘cláusula de ingreso’. Ambas cláusulas son las que se utilizan en este documento simplemente como cláusula de exclusión pero que describen tanto el control sobre quién es contratado como quién es despedido. 57 Contrato Colectivo de la CFE 2012, cláusula 37. 58 Sentencia de Amparo en Revisión 1124/2000 ‘Ingenio El Potrero’ (del año 2001). 50
23
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Los tentáculos de la alianza política entre el gobierno y la empresa van más allá de la improductividad laboral y se ven reflejados en la corrupción existente en las pérdidas de electricidad. Dentro de estas, hay que diferenciar los dos tipos de pérdidas que existen: técnicas (derivadas del proceso de transmisión) y las no técnicas. Las pérdidas no técnicas son aquellos consumos de electricidad que no son facturados por la CFE. El robo de energía (llamado pérdida notécnica por la CFE), delito que no es considerado grave, sucede frecuentemente en las zonas urbanas en México, particularmente en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. El problema dista de ser meramente técnico y se vincula con problemas importantes de marginación, informalidad e ilegalidad. Pese a que la administración de la paraestatal está consciente del problema y ha buscado enfrentarlo, está claro que el nivel de esfuerzo no ha correspondido a la magnitud del problema. De acuerdo a los indicadores de CFE, de la extinta LFC y de la SENER, el 10.9% de la energía en México se pierde en toda la red.59 Una parte de esta energía se pierde en la red de transmisión, pero la gran mayoría se pierde en la distribución, principalmente en la zona que controlaba LFC. Mientras que en el resto del país se pierde el 12.31% de la energía en el proceso de distribución, en la zona centro del país se pierde el 31.68% , ocasionando que en esta parte del proceso se pierda el 16.1% del SEN.60 Como apunta el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) 2012–2026 de la CFE, si este problema no es atendido para 2026 se tendría un 18% de pérdidas totales de energía (que en ese momento equivaldrían a cerca de 86 mil GWh).61 Por tal motivo, el gobierno tiene contemplado acciones que mitiguen este problema teniendo como meta alcanzar un 8% de pérdidas de energía totales para el 2024, nivel comparable con estándares internacionales.62 En cualquier caso, resulta evidente que el sistema eléctrico no puede continuar tirando su energía eléctrica por la coladera, ni dejando la salud financiera de la paraestatal a merced de la rapiña. Una industria mexicana con amplios espacios de mejora es la que se ha buscado presentar en este capítulo, evidenciando la necesidad de reformas que hagan más eficiente los procesos y permitan tarifas más baratas. Los objetivos de la industria se han mezclado con un mar de intereses políticos y partidistas que obtienen rentas del statu quo y que han obstaculizado los intentos de reforma en el pasado. Utilizando el fantasma de la privatización, y basándose en los resultados que otorgaron las privatizaciones de las paraestatales durante los noventa, se ha evitado conseguir el consenso de una reforma integral que corrija los problemas de la industria como sucedió en otros países desde hace casi 30 años.
59
Dato a mayo de 2013 disponible en: http://www.sener.gob.mx/res/304/PDF-‐CFE/CFE%20PERDIDAS%20TOTALES.pdf 60 Comisión Federal de Electricidad 2012, op. cit. 61 Ibid. 62 Ibid.
24
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
3. LA REFORMA DESEADA La industria eléctrica mexicana podría mejorar sustancialmente si implementara las reformas liberalizadoras que se llevaron a cabo en muchos países desde hace más de 20 años. Como se expuso en la sección anterior, el actual sistema es costoso para consumidores como para el gobierno, y este costo se debe, en buena medida, a problemas internos de eficiencia del organismo. Forzar procesos de mejora ha sido muy difícil en años recientes, puesto que se atenta contra los intereses de grupos rentistas que se benefician de la situación actual. Privatizaciones poco transparentes de otras industrias y pocas mejoras en el servicio dificultan el apoyo de la población a estas medidas. Las políticas públicas sugeridas tendrían que estar encaminadas a mejorar la industria sin privatizar la CFE para facilitar su aceptación en la opinión pública. México debe desintegrar verticalmente su industria eléctrica y otorgarle fuertes poderes de sanción y autonomía a la CRE. El objetivo principal de la reforma debe ser introducir competencia en la industria y mejorar los procesos para abaratar los costos. El primer paso consiste en reconocer que la industria tiene actividades dentro de su cadena de valor donde la estructura óptima es un monopolio natural, pero también que en otras la competencia es perfectamente viable. La separación de la industria en el mercado de generación, de la transmisión y el de distribución, permite atacar los problemas individualmente. Tanto en el mercado de generación como en el de la comercialización, la competencia no sólo es posible sino que es deseable mientras que la red de transmisión funcione como un monopolio natural. La mayoría de los países que reformaron su industria la separaron en los tres mercados antes mencionados introduciendo fuerte competencia en el mercado de generación, mantuvieron la transmisión bajo la tutela del Estado y formaron un mercado competitivo en la comercialización.63 La propuesta que se hará para la industria eléctrica mexicana en esta sección partirá de la separación de ésta en los tres mercados que la componen para, de manera gradual, generar la competencia deseada acompañada de una exigente regulación sin que se privatice en el proceso.
3.1. Competencia en Generación
Objetivo de la Reforma en Generación: Facilitar los procesos de entrada en el mercado debe ser la meta de la reforma, diversificando las fuentes de creación de energía, elevando el margen de reserva de la industria y reduciendo los costos del sistema. La creación de un mercado al mayoreo donde puedan vender los generadores privados a los consumidores industriales fomentará la competencia y permitirá expandir nuestra capacidad de generación. La apertura completa del mercado de generación a los privados permitiría que generadores particulares puedan venderle electricidad a cualquier cliente ‘grande’ en lugar de solo a la CFE como sucede actualmente con los PIE. La introducción de un mercado al mayoreo donde participen los consumidores más grandes de electricidad (que consuman más de 15 MW o 5 GWh al año) comprándole libremente a los productores, es una de las medidas más estándar que se ha tomado 63
Véase “Competition in the British spot market” en The Journal of Political Economy,vol. 100, no. 5, J.R. Green y D. Newbery, 1992; Privatization and reform of the electricity industry: How Mexico can learn f rom the mistake of others, Peter Hartley, 2002; Electricity Sector Reform in Developing Countries: A Survey of Empirical Evidence on Determinants and Performance, T. Jamasb, R. Mota, D. Newbery y M. Pollitt, 2005.
25
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
en casi todos los países donde se reformó la industria.64 La mayor competencia de los sectores se ha desarrollado aquí, puesto que el volumen de las ventas propicia que los agentes del mercado busquen mejores precios y los productores deban ofrecer servicios eficientes y baratos. No obstante, su creación no está exenta de fallas causadas por obstáculos al libre mercado. Lo más trascendente en este mercado es que sea libre y permita la entrada de participantes fácilmente: “reformas a los mercados eléctricos que han tenido resultados insatisfactorios han producido siempre mercados con competencia inadecuada”.65 La creación del mercado al mayoreo para los consumidores grandes permitiría cubrir las necesidades del sector que más consume electricidad en México y que enfrenta las tarifas más altas del país. El elevado costo, implica que el servicio eléctrico que reciben los industriales mexicanos sea muy ineficiente y se beneficiarían en gran medida de un mercado al mayoreo donde puedan comprarle al postor más eficiente y barato. Pese a elevarse inicialmente las tarifas por la liberalización del precio en otros países, los precios que más han descendido en el mediano plazo son los de los consumidores industriales, principalmente por la mayor eficiencia laboral en las centrales privadas.66 En este mercado al mayoreo podrían competir tanto la CFE, como todos los PIE y nuevos inversionistas que incursionen en el mercado. Un mercado al mayoreo competitivo no afectaría la rectoría del Estado sobre la industria puesto que no se está proponiendo que la CFE venda sus centrales, simplemente tener un diseño de generación que sea más eficiente para el país. Actualmente un gran número de empresas han buscado abastecerse por sí mismas de electricidad en lugar de utilizar el servicio de CFE. De los 692 permisos de generación eléctrica otorgados hasta marzo de 2013, 482 son para autoabastecimiento, y otros 78 son para cogeneración.67 Que cada empresa tenga su propia generación es mucho más ineficiente que si menos centrales, pero con más capacidad, brindan el servicio para estas empresas que tienen los recursos para incorporar generación propia. De 64
Byrne et al 2004,op. cit.; Erdogdu 2010, op. cit.; “Thailand’s Electricity Reforms: Privatization of Benefits and Socialization of Costs and Risks” en Pacific Affairs, vol. 77, no.3, Chuenchom Greacen y Chris Greacen, 2004; Hartley 2002, op. cit.; Jamasb et al 2005, op. cit.; “Electricity Sectors in Transition” en The Energy Journal, vol. 19, no. 2, P. L. Joskow, 1998; California’s Electricity Crisis, P.L. Joskow, 2001; “Issues and Options for Restructuring Electricity Supply Industries”, D. Newbery, 2002a; Electricity Reform in Chile. Lessons for Developing Countries, Michael Pollitt, 2004; Electricity Reform in Argentina: Lessons for Developing Countries, Michael Pollitt, 2008; “Electricity reform in developing and transition countries: A reappraisal” en Energy, vol. 31, J.H. Williams y R. Ghanadan, 2006; Power Politics. Equity and Environment in Electricity Reform, World Resources Institute, 2002. 65
Peter Hartley 2002, op. cit., p. 10. Los cambios en tarifas que experimentaron cada país varían de caso en caso. Sin embargo, cuando se incrementaban las tarifas en el corto plazo es porque esas tarifas estaban subsidiadas anteriormente y al abrir el mercado los generadores privados no absorbían el subsidio. En el caso mexicano, las tarifas eléctricas industriales no están subsidiadas, de hecho, están por encima de su costo. La simple liberalización de los precios haría que se movieran a la baja. Para más detalle de los beneficios por reducción de tarifas, capitalización de las empresas, productividad laboral, o pérdidas de energía de cada país véase estos textos o los demás que se encuentran en la bibliografía: “The Performance of an Electric Utility: The Case of the State Electricity Commission of Victoria, 1925 – 93” en Australian Economic History Review, vol. 46, M. Abbott, 2006; “The Restructuring and Privatisation of Electricity Distribution and Supply Business in England and Wales: A Social Cost-‐Benefit Analysis” en Fiscal Studies, vol. 22,no.1, P. Domah y M. Pollitt, 2001; Jamasb y Pollitt 2005, op. cit.; Incentive Regulation of Electricity Distribution Networks: Lessons of Experience from Britain, T. Jamasb y M. Pollitt, 2005; M. Pollitt 2004, op. cit.; M. Pollitt 2008, op. cit.; “Regulation, industry structure and performance in the electricity supply industry” en OECD Economic Studies, F. Steiner, 2001; World Resources Institute 2002, op. cit. 67 Los permisos de autoabastecimiento son para que empresas tengan su propia generación eléctrica pero NO pueden vender dicha electricidad a nadie más. Es para consumo propio. Por otro lado, los permisos de cogeneración son para centrales eléctricas que generen electricidad para uso propio, pero si se satisface toda la demanda de la empresa, el remanente puede ser vendido a la CFE. Pemex es la empresa que más tiene permisos de cogeneración según la CRE. Fuente: “Permisos Administrados Vigentes”, Comisión Reguladora de Energía. Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/1567.pdf 66
26
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
cualquier forma se debería desregular lo más posible las restricciones a los proyectos de autoabastecimiento buscando un mercado más libre. Las ventas al menudeo de electricidad quedarían bajo el dominio de la empresa concesionaria que tendría control de la red de distribución de esa región, pudiendo ser esta la CFE. Primero se abriría el mercado al mayoreo a la competencia, manteniendo el mercado al menudeo, donde se encuentran los consumidores residenciales, con precios regulados por la CRE. Países como Argentina, Australia, Brasil, Chile, Gran Bretaña, Japón, Perú o la Unión Europea fueron tomando medidas liberalizadoras de los mercados paulatinamente buscando vencer los obstáculos políticos que se presentaban a reformas inmediatas de gran escala.68 Esta postura ha dado resultado en los países en general, ya que donde se forzaron las reformas de forma rápida, éstas han quedado inconclusas como sucedió con India69 y Corea del Sur70. En cambio en la Unión Europea, la adopción de las sucesivas directivas sobre el mercado eléctrico ha permitido el tránsito a un mercado integrado que se comporta de manera eficiente.71 Los precios que enfrentarían los consumidores pequeños estarían regulados, como sucede ahora, aunque se buscaría que la determinación de estas tarifas obedeciera a criterios de mejorar la empresa pública sin tanta interferencia de otros intereses. La explicación de cómo se deberían regular las tarifas se hará más adelante en la sección 3.4. Por otro lado, no se busca privatizar las centrales de generación de la CFE para que puedan seguir compitiendo por brindar el servicio al mayoreo o menudeo sin contratiempos. La reforma planteada en este documento no considera que la venta de los activos de generación de la paraestatal sea esencial para lograr avances en el sector ya que lo más trascendente es que los consumidores se beneficien de la reforma. La diversificación de las fuentes de generación de la electricidad debe ser uno de los objetivos de la industria mexicana para evitar las alzas en los precios que se dan en épocas de escasez del insumo del que se depende. Esto permitirá reducir los costos que enfrentan todos los consumidores, pero estos no podrán aprovecharse en su totalidad si la infraestructura de las líneas de transmisión no llega a los nuevos generadores o se encuentra vieja y obsoleta.
3.2. Separación de la transmisión y el despacho de la CFE
Objetivo de la Reforma en la Transmisión: La inversión en la renovación y expansión de las líneas de transmisión debe ser el objetivo central de la administración pública de este mercado. La red de transmisión eléctrica juega un papel preponderante en el funcionamiento de las reformas. Los mayores problemas de las reformas en diversos países se han suscitado por una mala administración de dicha red. En países donde la cobertura del servicio al momento de la privatización no era cercana a la totalidad, se evidenció la dificultad de coincidir con los objetivos 68
Véase M. Abbott 2006, op. cit.; “Policy alternatives in reforming energy utilities in developing countries” en Energy Policy, vol. 32, A. Gabriele, 2004; “Productivity growth and deregulation of Japanese electricity distribution” en Energy Policy, vol. 37, Mika Goto y Toshiyuki Sueyoshi, 2009; T. Jamasb y M. Pollitt 2005, op. cit.; T. Jamasb y M. Pollitt 2007, op. cit.; “Measuring efficiency and productivity change (TFP) in the Peruvian electricity distribution companies after reforms” en Energy Policy, vol. 37, Raúl Pérez-‐Reyes y Beatriz Tovar, 2009; Michael Pollitt 2004, op. cit.; Michael Pollitt 2008,op. cit. 69 “Electricity Reform at a Crossroads: Problems in South Korea’s Power Liberalization Strategy” en Pacific Affairs, John Byrne et al, 2004, vol. 77, no. 3, pp. 493 – 516. 70 Power Politics. Equity and Environment in Electricity Reform, World Resources Institute, 2002. 71 Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization and Integration, T. Jamasb y M. Pollitt, 2005.
27
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
de las empresas privadas de ampliar la cobertura de las zonas más marginadas .72 En el caso de México, la cobertura del servicio eléctrico es 98.3%, de manera que la expansión de la red obedecerá más a mejorar la interconexión entre los sistemas de la red de transmisión facilitando el desarrollo de nuevos generadores (como los de energías renovables) e impulsar el comercio eléctrico con los países vecinos. La compraventa de electricidad se realizará a través de un Operador Central del Sistema que se encargue de las funciones que le corresponden actualmente al Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) en materia de despacho. Esta entidad debería ser parte del Estado y estaría encargada de administrar la red de transmisión promoviendo la expansión de la misma e impulsando el desarrollo de tecnologías limpias para diversificar la matriz. El operador debería mejorar y aprovechar la red inteligente (smart grid). La smart grid permitiría la elaboración de estrategias de eficiencia energética puntuales, además de resaltar las necesidades específicas de infraestructura para satisfacer el consumo de energía eléctrica y mejorar los esquemas de inversión del sector. Adicionalmente, con la red inteligente se podría realizar un mejor control de las pérdidas técnicas y no técnicas, beneficiando al país en el ahorro de energía. Por último, la utilización de la smart grid facilita la administración tarifaria mediante la posibilidad de aplicar tarifas ininterrumpibles y tarifas horarias. Lo más trascendente con el Operador Central del Sistema es que permita el acceso abierto a terceros de la utilización de la red de transmisión eliminando barreras adicionales a la entrada de competidores en el mercado de generación. Las transacciones eléctricas utilizarán la red de transmisión tras pasar por el Operador Central del Sistema. A diferencia de lo acontecido en muchos países, la propuesta en este documento no busca la privatización de las líneas de transmisión, por el contrario, considera mejor que se mantenga bajo el control de una empresa pública, que pudiera ser una filial de la CFE siempre y cuando esta tenga separación legal, contable y operativa de la CFE. Esta empresa sería la encargada de mantener, reparar y expandir la red de transmisión. Se financiaría a partir del cobro de las tarifas que aplicaría a los usuarios por utilizar la red para las transacciones eléctricas (lo que comúnmente se conoce como “porteo”73). En países como Chile, Argentina o la Gran Bretaña las líneas de transmisión fueron privatizadas o entregadas a empresas privadas vía licitaciones por cierto periodo de tiempo.74 La privatización de las redes tuvo que venir acompañada de un nuevo marco regulatorio para vigilar que las tarifas de porteo que cobraban las empresas que controlaban las redes, no fueran excesivas ni tuvieran prácticas monopólicas. En México, un caso similar es aquel de la industria de la telefonía. En la privatización de Teléfonos de México (Telmex) se vendió la cadena de valor completa a un privado, incluidas las líneas de teléfono primarias y secundarias (que tienen una función similar a las líneas de transmisión en la industria eléctrica) sin que se creara antes el regulador y la apropiada legislación que garantizara un real acceso abierto a la red para terceros. Al respecto, diversas presunciones han sido señaladas de cómo Telmex ha aprovechado la propiedad de un monopolio natural para abusar con las tarifas de interconexión cobrando de más a otras empresas que dan el 72
Véase J.H. Williams y R. Ghanadan 2006, op. cit.; World Resources Institute 2002, op. cit. El cobro de estas tarifas de porteo es como el cobro de las tarifas de interconexión que sucede en otros mercados de red como la telefonía. 74 Véase P. Domah y M. Pollitt 2001,op. cit.; T. Jamasb y M. Pollitt 2007, op. cit.; “Restructuring and privatisation of the CEGB – Was it worth it?” en Journal of Industrial Economics, vol. 45, D. Newbery y M. Pollitt, 1997; Michael Pollitt 2004, op. cit.; Michael Pollitt 2008, op. cit. 73
28
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
servicio y teniendo repetidos conflictos con la autoridad reguladora.75 Para mitigar ese problema, y buscando que sea políticamente menos costoso contemplar un proceso de reforma como el que se plantea aquí, sería el Operador Central del Sistema, como ente del Estado, el que administre las redes, mientras que la filial de CFE cobre una tarifa de porteo por la utilización de la red y la CRE sea quien dictamine esas tarifas, además de que supervise y multe a la empresa pública si no permite el acceso libre de terceros a las redes.76 Con el dinero recabado de las tarifas de porteo se podrá invertir de manera más acelerada en la red. La inversión en la red de transmisión tiene como fin expandir la red para que pueda transportar la electricidad de manera más eficiente y barata a otras zonas del país, además de mejorar los nodos de interconexión de las líneas ya establecidas. La expansión de la red es una tarea que afecta a diversos actores, puesto que beneficia a potenciales generadores, tiende a mejorar el servicio para los consumidores, permite desarrollar un comercio eléctrico más extenso con los países vecinos, pero puede alterar los negocios ya establecidos entre generadores y consumidores. En el pasado la expansión de estas redes en los países se realizaba con base en una planeación centralizada dictaminada por el gobierno, pero con la privatización de dichas redes se tuvo que incorporar a los distintos jugadores del mercado de generación y de distribución. En Argentina una de las fallas más importantes de su proceso de liberalización de la industria fue que la expansión de la red estaba supeditada al voto de muchos participantes y con que el 30% de ellos estuviera en desacuerdo con algún proyecto, este se cancelaba.77 No obstante, lo novedoso de su sistema consistía en que la expansión de la red era licitada y el ganador pagaba por dicho proyecto pudiéndolo utilizar una vez terminado.78 Aquí se propone que la planeación de los proyectos de expansión esté encargada al gobierno a través del Operador Central del Sistema en colaboración con la SENER, pero que la ejecución y la expansión dependan de la filial de la CFE, y en una segunda etapa, más adelante en el tiempo, pueda depender de empresas privadas a través de licitaciones. Esta planeación permite continuar con los proyectos que ya se empezaron o se tienen previstos como son la conexión entre el Sistema Interconectado Nacional (SIN), principal red de líneas de transmisión del país, con el sistema de Baja California y el de Baja California Sur.79 La inversión a la red de transmisión debe buscar la mejora del servicio y evitar a toda costa los apagones que afectan mayoritariamente a los usuarios al final de la red en el mercado de distribución. El control de las redes de transmisión por parte del Estado permite evitar que privados obtengan rentas ventajosas a costas del beneficio de los consumidores. El argumento preventivo de los políticos respecto a las privatizaciones es el riesgo de la pérdida de “soberanía nacional” que podría suscitarse si empresas privadas, nacionales, pero sobre todo extranjeras, tomaran control de la industria. El manejo de la red por una empresa pública, aunado al mantenimiento de las centrales de generación que son propiedad de CFE, permitirá la continuación de la rectoría del Estado sobre esta industria al seguir teniendo facultades para expandirla en la dirección que el país necesite. 75
Véase “Telmex-‐Telcel, en el top 10 de t arifas de interconexión caras” en El Economista de Claudia Juárez, 3 de abril de 2011, disponible en: http://eleconomista.com.mx/corporativos/2011/04/03/telmex-‐telcel-‐top-‐10-‐t arifas-‐ interconexion-‐ caras; o “Telmex, el ú nico beneficiario con la baja de t arifas” en Milenio de Susana Mendieta, 9 de diciembre de 2011, disponible en: http://www.milenio.com/cdb/doc/impreso/9076516 7676 Véase Erkan Erdogdu 2010, op. cit.; T.Jamasb y M. Pollitt 2005, op. cit.; T. Jamasb et al 2005, op. cit. 77 Michael Pollitt 2008, op. cit. 78 “Symposium on electricity reform in Argentina” en Energy Economics, vol. 30, S. Littlechild, 2008. 79 Secretaría de Energía 2012, op. cit.
29
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
3.3. Una reforma gradual en la distribución
Objetivo de la Reforma en Distribución: La separación de los sectores de distribución permitirá fomentar las condiciones de competencia en la industria mientras se avanza de manera gradual en la liberalización de la comercialización (el mercado al menudeo). Como se explicó anteriormente en la sección 3.1., la reforma propone la creación de un mercado al mayoreo para satisfacer las demandas de los usuarios más grandes donde se de una fuerte competencia para reducir las tarifas que enfrentan los industriales. Ahí se liberalizaría el precio para contribuir a la edificación de un mercado competitivo. Mientras tanto, todos los usuarios al menudeo quedarían bajo el servicio de la empresa que reciba la concesión del monopolio regional, pudiendo ser esta una empresa pública resultante de la separación de la CFE, o bien una privada. En una primera etapa, este mercado tendría tarifas reguladas para los consumidores pequeños de acuerdo a los criterios de la CRE. La SHCP podría implementar un subsidio focalizado para evitar que los usuarios más vulnerables sientan en su bolsillo un alza rápida de los precios por la eliminación del esquema tarifario (de subsidios) actual. Para evitar que un esquema de tarifas al menudeo controladas80 pueda estrangular a las empresas distribuidoras como sucedió en California, se propone un sistema de contratación regulado que proteja a los consumidores pequeños que están cautivos por el monopolio regional (el distribuidor) como sucede en Brasil.81 En un ‘ambiente de contratación regulada’ cada empresa distribuidora está obligada a comprar adelantadamente la totalidad de la demanda prospectiva de su región en procesos de subasta.82 Esta condición, sumada a la flexibilidad para que las tarifas eléctricas sean ajustadas libremente por la CRE, reduciría el riesgo de la quiebra de la empresa distribuidora por un desfasamiento entre el precio de venta al menudeo y de compra al mayoreo ocasionado por cuestiones de escasez, tal y como sucedió en California. La reforma al mercado de la distribución en muchos de los países alrededor del mundo ha permitido eventualmente que los usuarios residenciales puedan comprar electricidad con cualquier proveedor.83 En esta primera etapa, la empresa de distribución tendría como finalidad mejorar el servicio al menudeo a través de menos cortes a la electricidad, reduciendo así las pérdidas de energía e incentivando esquemas de mejora en la productividad, suministrando el servicio de 80
Es fundamental distinguir entre tarifas controladas y reguladas. Las primeras son tarifas que por la legislación son inflexibles y pueden llevar a esquemas absurdos como el que se elaboró para California a principio del siglo XXI. En las segundas, el precio de la energía actúa como un “pass through” aprobado por el regulador después de asegurarse que la compra se va a hacer bajo condiciones de eficiencia. 81 A finales de los noventa en California, Estados Unidos, se liberalizó la industria eléctrica. Hasta antes de esa fecha operaban 3 empresas verticalmente integradas como monopolios regionales en el estado. En la reforma llevada a cabo, se abrió el mercado de generación a la competencia y se vendieron las centrales de generación de los 3 monopolios regionales que operaban anteriormente. Sin embargo, esas 3 empresas no fueron desaparecidas sino que se les dejó el mercado al menudeo. El precio del mercado al menudeo estaba regulado por el gobierno mientras que los precios en el mercado al mayoreo estaban libres. Los costos de producción subieron tanto durante el verano del 2000 que el precio de compra para las 3 empresas distribuidoras era tan elevado que no podían sostener el precio de venta al menudeo. Como estaban impedidos a cobrar un precio al menudeo más alto por la regulación norteamericana, al cabo de unos meses esas empresas quebraron cuando el diferencial fue insostenible. Para más información sobre el estrepitoso fracaso de la liberalización del mercado en California véase California’s Electricity Crisis de P.L. Joskow (2001). 82 Véase E.Erdogdu 2010, op. cit.; “The Restructuring and Privatisation of Electricity Distribution and Supply Business in Brazil: A Social Cost-‐Benefit Analysis” en DAE Working Paper Series, R. Mota, 2003. 83 Véase E. Erdogdu 2010, op. cit.; T. Jamasb y M. Pollitt 2005, op. cit.; T. Jamasb y M. Pollitt 2007, op. cit.; T. Jamasb et al 2005, op. cit.; Michael Pollitt 2004, op. cit.; Michael Pollitt 2008, op. cit.
30
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
manera regulada.84 En una segunda etapa, cuando haya suficientes elementos que propicien la competencia en todos los segmentos del mercado, sería factible liberar los precios al menudeo para que los consumidores puedan realmente elegir la opción que más les convenga.85 La segunda etapa al proceso de liberalización del mercado tendría que tener un mercado competitivo con precios libres para los usuarios al menudeo. Se permitiría la entrada de comercializadores públicos o privados que llevarían el servicio eléctrico hasta los hogares de las personas. Los beneficios de los mecanismos de competencia los recibe el consumidor cuando puede contratarse con el productor que elija y castigar a los que den mal servicio al cambiarse de proveedor. No obstante, el adecuado funcionamiento del mercado al menudeo depende de la liberalización de los precios subsidiados. Un mercado donde se tiene que vender la electricidad a precios 50% más baratos que su costo de producción, es un mercado que no tendrá interés para los oferentes. Así, la gradualidad de la reforma planteada se basa en la idea de ir deslizando los precios de la electricidad hacia arriba, como sucede con la gasolina o con el gas lp, durante la primera etapa. Es decir, aunque la CRE determine las tarifas de acuerdo a sus criterios, la SHCP tendría que absorber el subsidio residencial que actualmente cubre CFE e ir reduciéndolo gradualmente para evitar alzas inflacionarias. Una vez entrada la segunda etapa, el subsidio podría ser focalizado específicamente a los usuarios más vulnerables. De esta forma se terminaría con un mercado competitivo donde no estén distorsionadas las preferencias por instrumentos como son los subsidios y que se pueda canalizar la ayuda a los más pobres mediante esquemas especialmente diseñados por la SHCP. Habría que partir de identificar a los usuarios que no podrían pagar una electricidad más cara a través de los registros de consumo de la CFE y las encuestas de ingreso y gasto del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y proporcionarles un servicio más barato. Existen diversos mecanismos para asegurarse que los más pobres sean quienes reciban la ayuda económica: vales o transferencias en efectivo como sucede en algunos programas del tipo Oportunidades, tarifas más baratas a partir de la ubicación del hogar, o a través de una revisión de sus ingresos mediante declaraciones de impuestos. Completar el proceso de reforma planteado en este documento puede tomar tiempo, pero su carácter gradual y regulado facilitaría que encontrara menos oposición en las Cámaras que una reforma privatizadora e inmediata a gran escala.
3.4. Regulación fuerte, autónoma y necesaria
La existencia de un órgano regulador central fuerte y con autonomía del Estado es uno de los elementos más relevantes del proceso de reforma liberalizadora de la industria eléctrica. Un marco 84
Las mejoras de la parte de distribución tendrían que enfocarse en reducir las inconformidades por cada mil usuarios (3.7), el tiempo de interrupción (sin afectaciones es 43.6 minutos al año por usuario), pérdidas de energía en distribución en media y baja tensión (13.5%) y aumentar el número de usuarios por trabajador (417.4 la última vez que fue público este indicador en octubre de 2012). Estas estadísticas pueden consultarse en: http://www.sener.gob.mx/portal/indicadores_de_cfe_y_lyfc.html 85
Para una ilustrativa muestra de cómo funciona un mercado de distribución eléctrica con usuarios residenciales véase la página https://www.chooseenergy.com/electricity-‐locations/texas/service-‐areas/houston del Texas Electric Choice Education Program, Power to Choose. En el código postal utilicen 77056 (código postal de la ciudad de Houston, Texas) y podrán ver las ofertas que realizan cada uno de los generadores, sus precios y el tipo de combustible utilizado en la producción eléctrica. (Nota: Aplicación disponible al 4 de agosto de 2013).
31
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
normativo que privilegie el bienestar de los consumidores a través de mecanismos de sanción con un regulador constitucionalmente autónomo es el planteamiento que se realiza en este documento. Llevar a cabo este propósito requerirá brindarle más autonomía técnica, operativa y presupuestal a la CRE a partir de su nuevo rango constitucional, además de preparar jueces especializados en estos temas. Complementariamente, la creación de este órgano (y su marco normativo) debe realizarse antes de empezar la liberalización del mercado para evitar la captura de los beneficios por parte de las nuevas empresas. En muchos países del mundo donde se iniciaron reformas liberalizadoras de la industria eléctrica, no se le dio la debida atención al marco regulatorio al principio del proceso. Buscando las ganancias en eficiencia se diseñaron mercados separados para la industria y se tomaron medidas con las paraestatales existentes y se dejó el marco regulatorio en un segundo plano.86 En países como Argentina, Gran Bretaña y en el estado de California, Estados Unidos los beneficios esperados fueron menores porque su marco regulatorio no contempló diversas vicisitudes. Primero liberalizar, y luego regular, puede contribuir a la captura regulatoria por parte de las empresas que se establezcan afectando los precios eficientes (Gran Bretaña), la desidia con la que operan las empresas eléctricas en momentos de contingencia (Argentina) o hasta el colapso de los mercados por un pésimo diseño de ellos (California). El proceso de liberalización en México tendría que empezar una vez que la CRE haya sido redefinida. La reforma liberalizadora a la electricidad mexicana requerirá del fortalecimiento de la CRE como único órgano regulador de la industria. Una autonomía técnica y operativa real que la libere de la SENER sería el primer paso a tomar. El método por el cual se ha fortalecido a otros reguladores en los meses anteriores ha sido la figura del órgano constitucional autónomo. Este rango permitiría independizar a la CRE del Ejecutivo y permitir que tenga más presupuesto con el cual contratar mucho más personal con el que pueda encargarse de supervisar eficazmente las prácticas no competitivas del mercado. La autonomía se reforzaría si a la CRE se le permite concentrar todas las herramientas a la disposición del Estado para regular eficazmente el mercado eléctrico. Algunas de estas atribuciones deben ser que las tarifas eléctricas reguladas las determine la CRE sin tomar en cuenta los criterios recaudatorios de la SHCP o la intervención de la SENER. Estos esquemas de precios deben tener el objetivo de promover la competencia, la expansión de la red de transmisión, el bueno uso de los recursos y ser estructuras tarifarias basadas en los costos. Poderes de sanción suficientes para inducir la eficiencia a través de la regulación en mercados con características monopólicas. Finalmente, contar con órganos colegiados especializados con conocimiento de los temas energéticos que resuelvan las disputas en plazos fijos definidos. La liberalización de la industria eléctrica mexicana necesita un sólido regulador que permita transmitirle los beneficios a los actores más importantes: los consumidores. La ausencia de un marco apropiado permitiría la captura regulatoria que limita los beneficios a solamente los dueños de las empresas que participan en el mercado y contribuye a desprestigiar el alcance que tienen estos procesos cuando se realizan transparentemente. La combinación de la separación de los mercados previamente integrados verticalmente y un nuevo marco regulatorio serán la diferencia entre tener una industria eléctrica pujante, vigorosa y eficiente o ser un caso más de fracaso donde sólo los ricos se benefician del statu quo. 86
Véase Erkan Erdogdu 2010, op. cit.; T. Jamasb y M. Pollitt 2007, op. cit.; T. Jamasb et al 2005, op. cit.; P.L. Joskow 2001,op. cit.; Michael Pollitt 2008, op. cit.
32
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
3.5 La reforma incompleta El sector eléctrico ha sido en numerosas ocasiones olvidado dentro del análisis energético del país. Ensombrecida por su contraparte de hidrocarburos, la electricidad no figuraba en la discusión de reforma energética hasta que el PAN la puso en la mesa con su iniciativa de reforma.87 A raíz de eso, se esperaba que el Gobierno Federal también propusiera cambios al sector eléctrico dentro de su iniciativa de reforma energética ya que la modificación del sector eléctrico, a la par de los cambios constitucionales en los hidrocarburos, no le agregaría demasiados costos políticos a los que ya tendría que pagar. De esta forma, el gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto incluyó el sector eléctrico dentro de la iniciativa de reforma que presentó el 12 de agosto.88 Sin embargo, la reforma en materia eléctrica de la iniciativa del Gobierno Federal no fue tan liberal como se esperaba. Pese a que en la iniciativa del Ejecutivo Federal se planteó la apertura del mercado de generación no se abrieron otros mercados dentro del sector ni se fortaleció al órgano regulador. La iniciativa en materia eléctrica ha quedado incompleta, siendo más que la reforma deseada, una reforma light. La conformación del Congreso de la Unión y las legislaturas locales supondrían que el Ejecutivo Federal podía proponer una reforma energética ambiciosa puesto que una coalición legislativa con el PAN y PVEM le garantizaba mayoría calificada en ambas cámaras federales y al menos mayoría simple en más de la mitad de todos los congresos locales. Esta afinidad ideológica hizo suponer a los mercados que se presentaría una reforma muy liberal. No obstante, en materia eléctrica la iniciativa de reforma sólo privilegió la apertura en la generación y no en la comercialización dentro del mercado de la distribución. La iniciativa del gobierno propuso abrir el mercado de la generación eléctrica al sector privado, crear un órgano del Estado encargado del despacho y mantener el control estatal de las redes de transmisión y de distribución. A diferencia de lo que se propuso en este documento, no se tocaron algunos de los temas más sombríos del debate eléctrico como son los esquemas tarifarios y la poca autonomía de la CRE. La generación eléctrica por parte de privados ya existe aunque no tienen libertad para venderle a cualquier comprador. La apertura de este mercado debería ser interpretada como la permisión de estas ventas a través de un mercado al mayoreo que utilice la red de transmisión para tal efecto. Empero, si no se abre la comercialización (el mercado al menudeo) los beneficios sociales que promete la reforma jamás llegarán a los ciudadanos. La principal ventaja de los mercados competitivos frente a los que no lo son, es la facilidad que tiene el mercado para arrastrar los precios a la baja dada la lucha entre los oferentes por vender un producto. La cerrazón en la comercialización eléctrica condena a los consumidores pequeños 87
La iniciativa del PAN en materia energética está disponible (a la fecha del 12 de agosto de 2013) en: http://www.slideshare.net/accionnacional/iniciativa-‐de-‐reforma-‐de-‐energetica-‐del-‐pan 88 La iniciativa del Gobierno Federal de reforma energética está disponible (a la fecha del 12 de agosto de 2013) en: http://presidencia.gob.mx/reformaenergetica/assets/descargas/Reforma_Energetica.pdf?3d90ddd6bff07fe5669bdf124d bcd7d0
33
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
(residenciales, de comercios, de servicios y hasta de pequeñas empresas) a depender del servicio de un monopolio como es la CFE. Sin tener que competir por brindarles el servicio a los usuarios, no hay incentivos visibles para que CFE mejore en la distribución en las áreas que se mencionaron en la sección 3.3. Además, la reducción de las tarifas eléctricas no es evidente si la determinación de éstas sigue bajo el poder de la SHCP. Mientras no se modifique el esquema tarifario eléctrico, el patrimonio de la CFE seguirá en riesgo, se tendrán patrones de consumo distorsionados por el precio artificial de la electricidad y no se podrá focalizar el subsidio hacia las personas que realmente lo necesitan. El arreglo que propone la iniciativa del presidente, puede ser mucho menos provechoso de lo que se argumenta en la propaganda oficial. Cabe la posibilidad que los beneficios derivados de la reducción de los costos de producción por la apertura del mercado de generación sólo los apropie la misma CFE sin que esto repercuta en el bienestar de todos los mexicanos. En pocas palabras, la reforma propuesta por el gobierno va en la dirección correcta, pero es insuficiente para atacar todos los problemas del sector.
34
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
4. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES En México el sector energético es una de las partes más celosamente custodiadas de la economía por parte de los políticos. Las estatizaciones presentes en la historia del sector están ancladas a los sentimientos más profundos de nacionalismo de muchos mexicanos y la condición de monopolios públicos a nivel constitucional ha evitado, en buena medida, cualquier intervención de los agentes privados en áreas denominadas estratégicas, siendo la electricidad una de ellas. No obstante, el desempeño de la rectoría del Estado sobre este sector ha dejado mucho que desear en términos comparativos a nivel mundial. A lo largo de la última parte del siglo XX la mayoría de los países cambió la legislación con respecto a su sector energético buscando darle nuevas herramientas para mejorar. Tras revisar los casos de muchos países –algunos similares a México, otros donde las reformas tuvieron gran éxito y también los casos más sonados de fracaso –se planteó una serie de propuestas de reforma para la industria eléctrica mexicana. Tabla 2. Resumen de propuestas de reforma eléctrica y leyes a modificar Generación • Apertura a la inversión privada en generación para propiciar la competencia a través de un mercado al mayoreo que sustituya el esquema de monopsonio donde la CFE es el único comprador de la generación eléctrica privada. • En el mercado al mayoreo cualquier consumidor de 15 MW o 5 GWh podrá comprar electricidad a cualquier generador en el país. • CFE mantendrá el control de las centrales de generación eléctrica que son de su propiedad. Transmisión y Despacho • Se transformará el CENACE en un Operador Central del Sistema encargado del despacho de la electricidad. El Operador Central del Sistema será un ente del Estado, pero no dependerá de la CFE. • El Operador Central del Sistema tendrá la encomienda de administrar y buscar ampliar la red de transmisión. • Las redes de transmisión quedarán bajo una empresa pública, que pudiera ser una filial de la CFE, pero que tendría que estar separada contable, operativa y legalmente de la CFE. La expansión de la red de transmisión estaría encargada a esta empresa que podría fondear las inversiones a partir del cobro de las tarifas de porteo o a través de licitaciones a empresas privadas llevadas a cabo por el Operador Central del Sistema. Distribución • Concesiones por un periodo de tiempo a una empresa, pública (puede ser la CFE) o privada, de las redes de distribución de cada región del país. • La empresa de distribución estará encargada de mejorar los problemas de las redes de media y baja tensión que ocasionen pérdidas de energía o que afecten el servicio (como el robo de energía). Comercialización • La comercialización de la electricidad pasará por dos etapas: en la primera, el servicio eléctrico quedará a cargo de la misma empresa de distribución que lo ofrecerá con las tarifas reguladas por la Comisión Reguladora de Energía con la obligación de contar con la electricidad necesaria para satisfacer la demanda de los consumidores cautivos por adelantado, mientras que en la segunda, se liberarán los precios para los consumidores pequeños abriendo este mercado a
35
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano muchas empresas para que las personas puedan seleccionar al comercializador a quién le compren la electricidad. La Secretaría de Hacienda podrá subsidiar a los consumidores, de manera focalizada, con sus fondos y no con aquellos de la CFE.
•
Regulación Elevar a la CRE al rango de órgano constitucional autónomo para brindarle más autonomía de gestión y presupuestal. Se le otorgará la facultad de establecer las tarifas eléctricas, las tarifas de porteo y continuará monitoreando la competencia en generación a través de los permisos que otorga.
• •
Tabla 3. Resumen de las leyes que se tendrían que modificar • • • • • • • •
•
Constitución: Artículos 25, 27, 28 y 90 Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica Ley de la Comisión Reguladora de Energía Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Presupuesto de Egresos de la Federación Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética Ley Federal de Derechos
La reforma deseada para el sector eléctrico mexicano es una gradual que, sin privatizar los activos del Estado, permita la competencia en los mercados donde es posible. De este modo se sugirió la competencia abierta en el mercado de generación entre la CFE y demás generadores privados, la administración de la red de transmisión mediante un Operador Central del Sistema (entidad estatal) encargado del despacho y una filial de la CFE que procure la expansión de la red, la concesión de las redes de distribución regionales a cualquier operador (ya sea la CFE u otras empresas) permitiendo la entrada de empresas a la comercialización eléctrica y el fortalecimiento de la CRE como órgano constitucional autónomo para regular eficazmente todo el sector. Los anteriores intentos de reforma al sector eléctrico en el Congreso han enfrentado una férrea oposición por parte de quienes defienden el statu quo, ya sea por convicción ideológica, por desinformación, o por simple y estricta conveniencia política. Lograr el consenso necesario para emprender una reforma de significativo alcance es muy complicado en condiciones políticas tan adversas, por lo que en este documento se propone una opción de cambio realista, moderada y gradual que no implica la forzosa privatización de los activos del Estado. La coyuntura abierta por el debate de la reforma petrolera brinda una oportunidad inmejorable para alcanzar una reforma que liberalice al mercado eléctrico sin comprometerlo a un costo político excesivo. La reforma propuesta apunta hacia una mayor competencia, comportamiento esencial en el mejoramiento de este mercado. Es preferible diseñar un proceso de reforma gradual en el que se prevean
36
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
condiciones generadoras de competencia, que precipitar la costosa privatización industrial como automática e inmediata garantía de eficiencia y productividad económicas. México ha pospuesto durante mucho tiempo indispensables reformas en distintos ámbitos productivos por temor a afectar arraigados intereses políticos favorecidos, además, por la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas que obliguen al cumplimiento de promesas de cambio propuestas en períodos de proselitismo electoral, pero en lo general incumplidas durante el ejercicio del poder conquistado. El gobierno federal propuso una reforma eléctrica incompleta, con algunos cambios importantes, pero poco ambiciosa por temor a asumir un mayor costo político. El paralizante peso del interés político puede reaparecer una vez más tras el aparente entusiasmo renovador que despertó esta iniciativa. Las soluciones están expuestas, las fuerzas políticas parecen tener voluntad para encabezarlas, sólo falta ver si las implementarán. La gran pregunta para encarar la discusión que se generará es si los legisladores tendrán la habilidad para modificar la iniciativa presidencial en la dirección correcta manteniendo las mayorías legislativas comprometidas con un cambio significativo de México, o si sólo se “cumplirá” a través de paliativos que maticen el problema sin resolverlo. Al final, persiste la pregunta ¿se tiene el valor para encender la luz y enfrentar a nuestros fantasmas?
37
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
5. APÉNDICE Tabla A1.
País Italia Eslovaquia Turquía Hungría República Checa Polonia Portugal México Chile Grecia Japón Alemania Irlanda Estonia Eslovenia Promedio OCDE Gran Bretaña Bélgica Francia Israel Holanda Luxemburgo Finlandia Suiza Dinamarca Nueva Zelanda Suecia Estados Unidos Noruega Australia Austria Canadá Corea del Sur España
1999 98.5 113.3 164.6 129.0 118.1 83.8 104.9 70.5
Tarifas Eléctricas Industriales (USD/MWh) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 148.6 141.9 152.3 148.9 161.5 200.2 211.8 132.6 135.1 153.7 154.8 157.2 173.8 205.6 227.6 232.4 193.2 175.8 171.8 168.2 163.6 131.4 131.9 145.9 148.3 148.3 171.1 187.7 113.9 112.4 112.6 119.0 134.8 150.9 167.8 98.7 108.8 118.9 117.8 121.0 123.4 123.7 104.3 102.5 104.0 104.3 115.2 132.8 142.5 78.3 82.7 98.9 121.1 134.2 150.2 151.4 110.0 113.2 114.2 113.7 129.7 130.9 160.6 71.8 73.8 71.6 73.3 75.5 103.2 100.1 100.8 102.5 104.3 109.1 113.6 51.3 54.7 63.1 69.0 78.0 89.6 95.7 67.9 79.4 82.0 76.5 79.2 98.4 113.6
66.3 100.2 54.8 57.1
2000 118.1 123.4 176.8 127.5 116.8 87.1 103.9 78.8 90.0 66.7 99.5 45.5 55.2
60.3 60.4 56.6 42.6 72.9 63.1
63.2 57.5 58.1 41.3 75.9 69.4
69.4 56.3
69.3 55.1
72.7 52.3
74.4 57.5
80.6 89.6 93.4 75.0 101.2 100.6
42.2 75.7 72.3
42.9 84.7
42.2 83.1
42.7 89.9
43.4 96.1
44.7 90.5
42.9 72.5 54.0 43.4
42.1 63.0 55.5 42.8
42.1 61.9 58.6 44.4
45.2 61.9 66.1 48.4
57.3 59.6 70.5 52.8
59.5 59.2 68.3 50.9
58.0 57.6 64.7 56.8
60.6 69.0 61.8
39.3
46.0 18.7 59.3 46.1 46.3 78.1 62.9
50.0 24.9 63.9
48.0 26.9 67.2
51.3 35.4 61.5
57.3 31.5
61.6 40.8
52.9 81.2 62.0
49.9 76.7 70.1
53.6 75.9 63.2
52.7 32.5 60.7 88.2 51.8 75.7 63.5
60.2 58.0 46.9 72.6 62.6
75.4 90.1 102.8 63.2 62.7 66.7 61.8 57.6 63.9 32.1
2008 251.3 231.5 202.5 226.0 181.1 154.8 138.3 188.1 245.0 109.6 123.2 108.7 133.6 99.3 139.7 106.4 122.5 108.5 81.3 104.2 107.9 87.3 72.2 65.6 82.6 68.3 71.7 68.3 41.0
2009 253.6 272.8 232.1 255.6 201.3 199.2 144.0 150.8 233.5 116.9 128.1 123.5 135.6 115.2 149.3 109.3 130.6 115.8 88.7 94.4 118.0 107.7 77.2 66.5 75.3 70.3 70.6 68.1 41.0
2010 243.7 244.2 237.1 213.7 192.7 196.0 142.7 165.8 193.4 120.5 121.7 126.5 121.5 132.2 140.5 110.2 117.5 108.8 92.9 80.8 103.1 93.5 77.4 77.7 82.2 65.5 76.5 67.9 49.2
2011 252.1 241.6 224.6 211.4 203.2 191.9 157.9 175.2 185.5 126.5 133.9 140.7 130.9 134.1 141.0 118.1 119.1 114.9 100.9 86.2 101.0 91.4 87.0 80.8 78.5 72.3 75.6 68.2 43.8
92.4 101.5 113.0 123.6 55.2 55.1 56.1 60.5 56.0 59.1 76.4 79.9 84.0 84.3 91.5 87.7 98.8 89.8 118.9 104.1 138.1 149.0
2012 287.1 248.9 244.8 224.6 205.3 197.2 184.7 180.5 155.1 149.4 149.2 144.7 144.5 142.5 142.5 125.0 124.4 113.4 104.9 102.3 102.1 91.8 86.0 85.8 76.6 76.2 68.1 67.0 36.3
Fuente: Agencia Internacional de Energía, 2013.
38
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
TablaA2.
Nota: Cálculos de las tarifas de México sin subsidio están basados en la razón precio-‐costo que muestra la CFE para las tarifas residenciales de 42%. Fuente: Agencia Internacional de Energía 2013
39
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
6. BIBLIOGRAFÍA Abbtt, M. (2006), “The Performance of an Electric Utility: The Case of the State Electricity Commission of Victoria, 1925 – 93” en Australian Economic History Review, vol. 46, pp. 23 – 44 Agencia Internacional de Energía (2013), Energy Prices and Taxes. Quarterly Statistics. 2nd Quarter, OECD Publishing, Paris, Francia Banco Mundial (2007), Mexico 2006 – 2012. Creating the Foundations for Equitable Growth, Document of the World Bank. Banco Mundial (2009), Residential Electricity Subsidies in Mexico. Exploring Options for Reform and for Enhancing the Impact on the Poor, World Bank Working Paper No. 160. Bertrand, G. y D. Twaddle (2005), “Price-‐Cost Margins and Profit Rates in New Zealand Electricity Distribution Networks Since 1994: The Cost of Light Handed Regulation” en Journal of Regulatory Economics, vol. 27, no. 3, pp. 281 – 307. Bialek, Janusz (2004), Recent Blackouts in US and Continental Europe: Is Liberalisation to Blame?, Cambridge Working Papers, Cambridge, Gran Bretaña. Byrne, John et al (2004), “Electricity Reform at a Crossroads: Problems in South Korea’s Power Liberalization Strategy” en Pacific Affairs, vol. 77, no. 3, pp. 493 – 516. Carreón, Víctor (2010), La Arquitectura de Mercado del Sector Eléctrico Mexicano, CIDE, México D.F. CIDAC (2012), ¡No Más Subsidios Injustos!, CIDAC, México D.F. CIDAC (2013), 3 dilemas: un diagnóstico para el futuro energético de México, CIDAC, México D.F. Diaconu, O., G. Oprescu y R. Pittman (2009), “Electricity Reform in Romania” en Utilities Policy, vol. 17, pp. 114 – 124. Domah, P. y M. Pollit (2001), “The Restructuring and Privatisation of Electricity Distribution and Supply Business in England and Wales: A Social Cost-‐Benefit Analysis” en Fiscal Studies, vol. 22, no. 1, pp. 107 – 146. Ennis, H.M. y S.M. Pinto (2002), Privatisation and Income Distribution in Argentina, noviembre 29, 2002. Erdogdu, Erkan (2010), Electricity Market Reform: Lessons for Developing Countries, Cambridge, Gran Bretaña. Fischer, R., R. Gutiérrez y P. Serra (2003), The Effects of Privatization on Firms and Social Welfare: The Chilean Case, Inter-‐American Development Bank Research Network Working Paper R-‐456, mayo 2003. Florio, M. (2007), “Electricity Prices as Signals for the Evaluation of Reforms: An Empirical Analysis of Four European Countries” en International Review of Applied Economics, vol. 21, pp. 1-‐27. Gabriele, A. (2004), “Policy alternatives in reforming energy utilities in developing countries” en Energy Policy, vol. 32, pp. 1319 –1337. Galal, A., L. Jones, P. Tandon e I. Vogelsang (1994), “Welfare Consequences of Selling Public Enterprises: An Empirical Analysis”, Oxford University Press, Oxford.
40
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano Goto, Mika y Toshiyuki Sueyoshi (2009), “Productivity Growth and Deregulation of Japanese Electricity Distribution” en Energy Policy, vol. 37, pp. 3130 – 3138. Ghafoor, Abdul y John Weiss (2001), “Performance of the Public Electric Power Industry: Evidence from Pakistan” en The Pakistan Development Review, vol. 40, no. 2 pp. 115 – 133. Ghosh, S. (2002), “Electricity consumption and economic growth in Taiwan” en Energy Policy, vol. 30, pp. 125 – 129. Greacen, Chuenchom y Chris Greacen (2004), “Thailand’s Electricity Reforms: Privatization of Benefits and Socialization of Costs and Risks” en Pacific Affairs, vol. 77, no. 3, pp. 517 – 541. Green, J. R. y D. Newbery (1992), “Competition in the British Spot Market” en The Journal of Political Economy, vol. 100, no. 5, pp. 929 – 953. Hartley, Peter (2002), Privatization and reform of the electricity industry: How Mexico can learn from the mistake of others, Rice University, Houston, Estados Unidos. Hartley, Peter y Eduardo Martínez-‐Chombo (2002), Electricity Demand and Supply in Mexico, Rice University, Houston, Estados Unidos. Henisz, W.J., Bennet A. Zelner y Mauro F. Guillen (2005), “The Worldwide Diffusion of Market-‐Oriented Infrastructure Reform, 1977 – 1999” en American Sociological Review, vol. 70, no. 6, pp. 871 – 897. Hernández, César (2007), La Reforma Cautiva. Inversión, trabajo y empresa en el sector eléctrico mexicano, CIDAC, México. Jamasb, T., y M. Pollitt (2005), Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization and Integration, MIT Center for Energy and Environmental Policy Research Working Paper, Cambridge, Estados Unidos. Jamasb, T., y M. Pollitt (2007), Incentive Regulation of Electricity Distribution Networks: Lessons of Experience from Britain, Cambridge Working Papers in Economics, Cambridge, Gran Bretaña. Jamasb, T., R. Mota, D. Newbery y M. Pollitt (2005), Electricity Sector Reform in Developing Countries: A Survey of Empirical Evidence on Determinants and Performance, World Bank Policy Research Working Paper 3549, marzo 2005. Joskow, P.L. (1998), “Electricity Sectors in Transition” en The Energy Journal, vol. 19, no.2, pp. 25-‐52. Joskow, P.L. (2001), California’s Electricity Crisis, MIT, Cambridge, Estados Unidos. Littlechild, S. (2008), “Symposium on electricity reform in Argentina” en Energy Economics, vol. 30, pp. 1273 – 1283. Mota, R. (2003), “The Restructuring and Privatisation of Electricity Distribution and Supply Business in Brazil: A Social Cost-‐Benefit Analysis” en DAE Working Paper Series, University of Cambridge, Cambridge, Gran Bretaña Newbery, David M. (1999), Privatization, Restructuring and Regulation of Network Industries, The MIT Press, Cambridge, Massachussetts.
41
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano Newbery, D. M. (2002a), “Issues and Options for Restructuring Electricity Supply Industries”, Working Paper CMI EP No. 01/DAE No. 0210, Departament of Applied Economics, University of Cambridge, Cambridge. Newbery, D. y M. Pollitt (1997), “Restructuring and Privatisation of the CEGB – Was it worth it?” en Journal of Industrial Economics, vol. 45, no. 3, pp. 269 – 304. Paredes (2003), “Redistributive Impact of Privatization and Regulation of Utilities in Chile” en Edward Elgar, “Utility Privatization and Regulation”, Ugaz y Waddams-‐ Price (eds.), Cheltenham, Gran Bretaña. Pérez-‐Reyes, Raúl y Beatriz Tovar (2009), “Measuring Efficiency and Productivity Change (PTF) in the Peruvian Electricity Distribution Companies after Reforms” en Energy Policy, vol. 37, pp. 2249 – 2261. Plane, P. (1999), “Privatization, Techinical Efficiency and Welfare Consequences: The Case of The Côte d’Ivorie Electric Company (CIE)” en World Development, vol. 27, no. 2, pp. 343 – 360. Pollitt, Michael (2004), Electricity Reform in Chile. Lessons for Developing Countries, University of Cambridge, septiembre 2004. Pollitt, Michael (2008), Electricity Reform in Argentina: Lessons for Developing Countries, University of Cambridge, Cambridge, Estados Unidos. Salazar, Francisco (2012), “Los Retos de la Regulación Energética de México” ponencia en Foros de Estrategias Energéticas, Energía a Debate, 11 de julio, México D.F. Simmons, Beth y Zachary Elkins (2004), “The Globalization of Liberalization: Policy Diffusion in the International Political Economy” en American Political Science Review,vol. 98, no. 1, pp. 171-‐189. Sharma, Deepak (2003), “The Multidimensionality of Electricity Reform – An Australian Perspective” en Energy Policy, vol. 31, pp. 1273 – 1289. Steiner, F. (2001), “Regulation, industry structure and performance in the electricity supply industry” en OECD Economic Studies, OCDE, París, Francia. Tazzer, Alejandro (2004), Reestructuración del sector eléctrico mexicano basada en la experiencia internacional, Tesis de Licenciatura en Economía del ITAM, México D.F. Toro, Miguel Angel (2013), Apaga la Luz: Un Análisis sobre la Industria Eléctrica Mexicana, Tesis de Licenciatura en Ciencia Política del ITAM, México D.F. Ullberg, S. (2002), The Buenos Aires Blackout 1999 – Corporate and Public Crisis Management in Argentina, CEER Texto de Discusión No. 36. Vreeland, James (2003), The IMF and Economic Development. Nueva York: Cambridge University Press. Williams, J.H. y R. Ghanadan (2006), “Electricity reform in developing and transition countries: A reappraisal” en Energy, vol. 31, pp. 815 – 84. World Resources Institute (2002), Power Politics. Equity and Environment in Electricity Reform, World Resources Institute, Washington D.C.
42
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano Xu, Shaofeng y Wenying Chen (2006), “The reform of electricity power sector in the PR of China” en Energy Policy, vol. 34, pp. 2455 – 2465.
Fuentes Electrónicas: Juárez, Claudia (2011), “Telmex-‐Telcel, en el top 10 de tarifas de interconexión caras” en El Economista, 3 de abril de 2011, Disponible: http://eleconomista.com.mx/corporativos/2011/04/03/telmex-‐telcel-‐top-‐10-‐tarifas-‐ interconexion-‐caras Mendieta, Susana (2011), “Telmex, el único beneficiario con la baja de tarifas” en Milenio, 9 de diciembre de 2011, Disponible en: http://www.milenio.com/cdb/doc/impreso/9076516
43
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
RESPONSABLES DE LA INVESTIGACIÓN • • •
Miguel Ángel Toro. Investigador Junior, CIDAC. Luis Serra. Investigador Senior, CIDAC. Rafael Ch. Investigador Senior, CIDAC.
44
Luz a la competitividad nacional – Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano
Acerca de CIDAC El Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. es un think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realidad mexicana y a la presentación de propuestas viables para el desarrollo de México en el mediano y largo plazos. Elabora propuestas: que contribuyan al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creación de condiciones que propicien el Desarrollo Económico y Social de México; que enriquezcan la opinión pública; y que aporten elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de decisión de la sociedad.
45
