Leopoldo Sandoval Villeda

Edición especial

in memóriam del Ingeniero Leopoldo Sandoval Villeda

Guatemala, diciembre 2012

Asociación de Investigación y Estudios Sociales

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Leopoldo Sandoval Villeda

Indice Prólogo a manera de homenaje in memóriam Carlos A. Escobar Armas

Seguridad alimentaria, empleo rural y protección de recursos naturales. 2002 Leopoldo Sandoval Villeda Carlos Escobar Armas

Organización, capacitación y participación social para reducir el desempleo y la pobreza. 2001 Leopoldo Sandoval Villeda

Sistema de participación social para la creación masiva de empleo. 1999 Conferencia Leopoldo Sandoval Villeda

Proyecto Trifinio, 1987 Leopoldo Sandoval Villeda

Proceso de desarrollo sociopolítico de Guatemala. 1986 Propuesta Leopoldo Sandoval Villeda 4

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Prólogo a manera de homenaje in memóriam Carlos A. Escobar Armas La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) da a conocer la presente publicación conmemorativa, con el propósito de rendir un justo y merecido homenaje póstumo al Ingeniero Leopoldo Sandoval Villeda, quien contribuyó a crear esta Asociación y al cumplimiento de su razón de ser.

Es oportuno señalar que ASIES surge de hecho con la convocatoria de un grupo de amigos, que preocupados por la situación sociopolítica de Guatemala a finales de 1979, durante la presidencia del Gral. Romeo Lucas, decidieron reunirse para preparar una serie de ponencias o presentaciones temáticas bajo los auspicios de la Universidad Rafael Landívar. Algunos catedráticos y otros expertos en los temas tratados, aportaron varias ponencias tendentes a analizar la situación de Guatemala en los siguientes ámbitos: Ciencia Política, Salud, Ambiente y Recursos Naturales, Estructura de la propiedad y Tenencia de la tierra, Economía y Libertad electoral.

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La mencionada reunión tuvo lugar en el mes de enero de 1980 en la Universidad Rafael Landívar y constituyó un primer acontecimiento público en el orden académico. El Ingeniero Agrónomo Leopoldo Rafael Sandoval Villeda formaba parte del grupo organizador y cofundador de lo que 7

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más tarde sería la Asociación de Investigación de Estudios Sociales, de la cual fue su vicepresidente en el periodo 19982000. Desafortunadamente, la represión política que desató el evento académico impidió la oportuna publicación de las ponencias presentadas, por el Ingeniero Sandoval. Una de estas relativa al proceso de desarrollo sociopolítico de Guatemala.

La reedición de lo que se consideró relevante de aquella ponencia, parte de la memoria histórica de ASIES, se incluye en la presente publicación como un homenaje póstumo a quien dedicó vida, conocimientos y servicio público, tanto nacional como internacional, y demostró su gran calidad académica en diferentes ocasiones.

Las conclusiones de tal ponencia no han perdido actualidad y de ello dan fe instituciones tanto académicas como sociales que piden dignificar a quienes tienen "no solo un medio de vida, sino una especial forma de vivir", como decía el Papa Pablo VI, para quien “el desarrollo es el nuevo nombre de la paz”.

"La agricultura", aseveraba el Ingeniero Sandoval, "es la actividad económica más importante dentro de la estructura productiva del país" "como fuente de empleo y como responsable de la producción de alimentos", afirmación que hecha en 1980 continúa siendo válida en 2012, o sea 32 años después de que fue aceptada y que representaba una de las aspiraciones de aquel primer seminario de ASIES, que hoy por hoy se corrobora a través de una fuerte opinión pública y la realidad acuciante de nuestra población rural. ASIES, en los actuales momentos, consideró que la reedición del 8

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documento constituye un importante instrumento para reflexionar, especialmente sobre sus 18 conclusiones finales.

También es reeditado el documento escrito por el Ingeniero Sandoval sobre el proyecto trinacional de Guatemala, El Salvador y Honduras en la zona de confluencia de las fronteras de estos países vecinos, conocido como el Trifinio (Momento, Año 2, No. 8 de 1987,) de acuerdo al Convenio suscrito por los respectivos gobiernos el 12 de noviembre de 1986, a instancias del Vicepresidente Roberto Carpio Nicole. Tres son los elementos principales: estudios básicos; formulación de estrategias; formulación del Plan de desarrollo de la zona fronteriza.

Importante es asimismo, la conferencia del Ingeniero Sandoval presentada en el Tercer Seminario permanente sobre la Realidad Nacional de ASIES en 1999. En dicha conferencia planteó el “Sistema de participación social para la creación masiva de empleo”. Esta contiene en forma implícita los Acuerdos de Paz, en cuya elaboración participó el autor como miembro gubernamental de la Comisión Nacional de Reconciliación (1987-1990) (Esquipulas II), especialmente en el llamado Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómico y Situación Agraria. El tema de la Conferencia es desarrollado así: 1. Introducción; 2. Desempleo y subempleo en Guatemala; 3. La experiencia de IIATERMUND en Brasil; 4. Concepto; 5. Definición; 6. Germinadora de empresa; 7. Elementos generales para la formulación de un proyecto; 8. Metodología y sus elementos básicos. En 2001, en el Seminario taller “La educación para el trabajo y su impacto en los elementos de vulnerabilidad y salud de los sectores pobres de la población”, el Ingeniero Sandoval fue invitado por otro cofundador de ASIES, el Doctor Carlos 9

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Gehlert Mata para participar en dicho taller con la ponencia “Organización y participación de la población para reducir el desempleo y la pobreza”. Tema que como él dijo “ha sido motivo de mi preocupación y acciones personales e institucionales a lo largo de toda mi vida profesional y en esta ocasión pensé contribuir con un aporte importante”. En su ponencia enfatiza la necesidad de la organización, capacitación y participación social de la población como una estrategia fundamental para la reducción del desempleo y la exclusión de la población rural. Concluye esta publicación con la ponencia conjunta del tema “Guatemala: seguridad alimentaria, empleo rural y protección de recursos naturales,” presentada en el Congreso Mundial de Derecho Agrario, que tuvo lugar en Pisa, Italia en noviembre de 2002, organizado por la Unión Mundial de Agraristas Universitarios (UMAU), de la cual fue miembro destacado nacional e internacionalmente por sus aportes al Derecho Agrario.

Con la presente edición, ASIES rinde un homenaje “in memóriam” a quien fuera su miembro cofundador y vicepresidente, así como un luchador incansable de la temática agraria, que dedicó su vida al servicio del desarrollo rural integral en sus varias actividades como académico respetado, Ministro de Agricultura en dos oportunidades y en delicadas actividades nacionales relacionadas con su vocación, entre ellas su destacada participación en la antes señalada Comisión de Reconciliación y de los Acuerdos de Paz.

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GUATEMALA: SEGURIDAD ALIMENTARIA, EMPLEO RURAL Y PROTECCIÓN DE RECURSOS NATURALES Ponencia Leopoldo Sandoval Villeda Carlos Escobar Armas Guatemala, octubre 2002

PRODUCTOS AGRÍCOLAS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA

VII CONGRESO MUNDIAL DE DERECHO AGRARIO Pisa, Italia, 4-9 noviembre 2002

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GUATEMALA: SEGURIDAD ALIMENTARIA, EMPLEO RURAL Y PROTECCIÓN DE RECURSOS NATURALES Ponencia Leopoldo Sandoval Villeda* Carlos Escobar Armas**

I. Introducción La inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala es uno de los problemas más serios que afronta el país para su futuro desarrollo, tomando en cuenta sus efectos en la niñez y en la productividad del trabajo. Este problema es uno de los que más influyen en el estado de pobreza generalizada de la población. Superar este problema implica resolver el problema del empleo y del ingreso de la población. El sector formal de la economía apenas provee el 25.6% del empleo y en cambio el sector informal con bajos niveles educativos y reducida capacitación para el trabajo bien remunerado, es donde se refugia la mayor parte de la fuerza laboral (74.4%).

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* Ingeniero Agrónomo, ex Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación; ex presidente del Instituto Nacional de Transformación Agraria; exfuncionario del IICA y la FAO en América Latina. ** Abogado y Notario, Posgrado en Desarrollo Urbano y Regional (MIT), Catedrático Universitario, Parlamentario y Presidente de ASIES.

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Otro de los problemas serios que afronta el país es el deterioro acelerado de los recursos naturales renovables. Una de las claves para resolver este problema es la ejecución de proyectos de conservación y mejoramiento de estos recursos, utilizando la mano de obra no calificada del medio rural. La presente ponencia analiza en el Capítulo II la situación alimentaria y nutricional de Guatemala, la producción de alimentos, la situación del empleo, especialmente el empleo rural y la situación de los recursos naturales renovables. En el Capítulo III se analiza brevemente la legislación guatemalteca que tiene relación con estos temas y que sirve de base legal e institucional para afrontar los problemas enunciados. En el Capítulo IV se presentan propuestas de acción para mejorar la seguridad alimentaria en Guatemala y que se refieren principalmente a la organización de la población pobre del país, a la creación masiva de empleo y al financiamiento.

En el Capítulo V se resumen las conclusiones del trabajo, el Capítulo VI contiene la bibliografía consultada. II. Situación de la seguridad alimentaria, el empleo y los recursos naturales 2.1 Situación alimentaria y nutricional "El acceso de toda la población y en todo momento a alimentos suficientes como para alcanzar y mantener una vida saludable y activa" es una definición de seguridad 14

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alimentaria aceptada por la FAO, el Banco Mundial y la AID.

Esta definición implica tres elementos básicos: disponibilidad, acceso y utilización. No obstante la importancia de los tres, por razones de espacio y del tema central de esta ponencia, se dará mayor énfasis al acceso. La seguridad alimentaria y nutricional en Guatemala constituye un gran reto: el acceso a suficientes alimentos nutritivos y de calidad es un derecho humano fundamental garantizado en la Constitución de la República y en las leyes del país.

La inseguridad alimentaria es de dos tipos: crónica y transitoria, ambas están estrechamente relacionadas entre sí. Se dice que es crónica cuando un grupo poblacional tiene consistentemente una dieta inadecuada debido a su incapacidad de adquirir alimentos; y, que es transitoria cuando se trata de un fenómeno temporal, como consecuencia de fenómenos climáticos (sequías, inundaciones, huracanes). En Guatemala prevalece la inseguridad crónica. En cuanto a disponibilidad, el INCAP reporta que Guatemala es un país con déficit en disponibilidad alimentaria a nivel nacional, llegando este déficit a niveles críticos.

La disponibilidad de alimentos en el país no es suficiente para cubrir las necesidades nutricionales de la población, existiendo una brecha calórica a nivel nacional que viene en aumento continuo. Guatemala requiere de aproximadamente 2200 calorías diarias por persona para satisfacer las necesidades nutricionales de la población. Sin embargo, el INCAP indica que en años recientes el suministro calórico descendió a niveles críticos --2079 calorías 2 por persona en

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1997, 2159 en 1998--. El suministro calórico en Guatemala es inferior al promedio centroamericano, de 2802 calorías diarias por persona en 1997-98, o al promedio asiático o africano que es de 2695 y 2392 calorías diarias por persona respectivamente.

otros factores, están destruyendo rápidamente los recursos naturales y con ello diseminando la pobreza entre sus habitantes.

Por el lado de la demanda la falta de capacidad para la compra de alimentos de los grupos más vulnerables, aunado a la pobreza crónica de una gran mayoría de la población, son entre otros, factores que determinan niveles bajos de demanda por alimentos.

Dos estudios realizados en Guatemala (PMA y SISSAR), coinciden en la identificación de los municipios con una alta concentración de pobreza alta y pobreza extrema. De los 330 municipios del país, según estos estudios, 50 municipios se catalogan de vulnerabilidad extrema y 85 presentan una vulnerabilidad alta.

La FAO clasifica a un país como de bajos ingresos y deficitario en alimentos cuando el promedio calórico diario es inferior a 2610 por persona.

En cuanto al acceso a alimentos, la pobreza o falta de capacidad de compra a nivel familiar explica la inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala. La pobreza contribuye a restringir el acceso a la población a los alimentos requeridos en cantidad y calidad para una vida saludable y productiva. Pobreza y falta de poder adquisitivo son las causas principales de los bajos niveles de disponibilidad de alimentos. Si las poblaciones tuviesen suficiente capacidad de compra para satisfacer sus necesidades nutricionales en demanda efectiva por alimentos, la producción doméstica de alimentos aumentaría. Una de las causas de la diseminación de la pobreza radica en la reducción de la diversidad biológica y los recursos naturales. La expansión de la frontera agropecuaria a áreas marginales, la explotación inadecuada de los bosques, la expansión de los centros urbanos e industriales, la utilización del suelo y el agua, la alteración del ciclo hidrológico, entre 16

La pobreza y la pobreza extrema es y ha sido un problema rural, por lo cual, desde la perspectiva de la seguridad alimentaria el extremadamente pobre es el ente más importante dado que por definición allí se encuentran las personas con mayor posibilidad de tener dietas inadecuadas.

La desnutrición crónica, medida por enanismo o crecimiento reducido, es el problema alimentario más serio en Guatemala.

La encuesta demográfica y de salud de 1998-99 que incluyó un componente sobre el estado nutricional, indica que aproximadamente el 46% de niños menores de 5 años sufren desnutrición crónica. No obstante que la desnutrición crónica para niños menores de 5 años ha disminuido desde el 60% en 1987 hasta el 46% en 1998-99, se encuentra todavía entre los niveles más altos en el mundo.

La desnutrición crónica es más seria en áreas rurales. En 1998-99 más del 46% de los niños menores de 5 años de las áreas rurales se encontraban mal alimentados, comparado con el 29% de los niños en el área metropolitana y el 34.4%

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de todos los niños en áreas urbanas. Además las diferencias étnicas también influyen, los niños de familias indígenas son 2 veces más susceptibles que los de familias ladinas.

En resumen, de los estudios realizados sobre los 3 elementos sobre seguridad alimentaria y nutricional: disponibilidad de acceso y utilización, se deduce claramente que la falta de acceso a alimentos es la causa de la inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala. En otras palabras la inseguridad alimentaria y nutricional del país es sobre todo un problema derivado de la pobreza. En consecuencia, la reducción de la pobreza aumentaría el acceso a los alimentos y mejoraría la utilización de los alimentos y con ello elevaría la seguridad alimentaria y nutricional. 2.2 Producción e importación de alimentos básicos

Por el lado de la oferta es necesario considerar factores como niveles bajos de producción agrícola y reducción en el área cultivable. En la década de los 90 la tasa de crecimiento de la producción alimentaria no ha sido suficientemente alta como para superar la tasa de crecimiento poblacional. La producción per cápita permanece estacionaria hasta 1997, decreciendo a partir de ese año. La producción de granos básicos en general disminuyó en un 29.5% en 1999 con respecto a 1995-96. Entre otras muchas causas por del descenso de la producción de granos básicos se encuentra el aumento de la degradación ambiental. El resultado de la reducción en la producción de granos básicos ha sido la dependencia en importaciones, cada 18

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año en aumento, para cubrir parcialmente las necesidades alimentarias del país. Las importaciones comerciales de alimentos no llegan generalmente al segmento más pobre de la población, por un lado los ingresos de estos segmentos viene reduciéndose en términos reales, aumentando así la deficiencia alimentaria y nutricional. 2.3 Situación del empleo y empleo rural

El empleo es uno de los temas de mayor interés en el estudio de los elementos que contribuyen al desarrollo humano, debido a su reconocido efecto en ámbitos tan grandes como el bienestar social, la capacidad productiva, la asignación eficiente de recursos y la competitividad. En países como Guatemala, el análisis de este adquiere especial importancia, debido a que un porcentaje mayoritario de la población vive en el área rural. A pesar de que la distribución de la población se ha modificado a favor de las zonas urbanas, las actividades económicas en el área rural continúa siendo la principal generadora de empleo, dado que el empleo rural constituye alrededor del 66% del empleo total en toda la República, en 1998.

Siendo el desempleo y el subempleo fenómenos masivos, requieren soluciones también masivas. Soluciones de bajo costo unitario y con resultados evidentes y efectivos. Soluciones basadas en la capacidad de gestión y organización de la gente, en las reservas de creatividad e iniciativa de la misma población.

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Uno de los aspectos más significativos del empleo rural en Guatemala es un bajo nivel de escolaridad de los trabajadores. A nivel global el 44.2% del empleo rural no tiene ningún grado de escolaridad. Entre éstos y los que han alcanzado el nivel de 3er. año promedio de educación primaria, se integra el 93.3% del empleo rural total. Solamente el 5.8% tiene el nivel de educación media y el 0.8% el nivel universitario. La distribución según categoría ocupacional indica que a nivel nacional el 42% del empleo rural trabaja por cuenta propia, el 36% como empleado privado y el 19.7% como familiar no remunerado.

El 49.9% del empleo rural está integrado por población indígena, concentrándose en los departamentos de la república identificados como de bajo desarrollo; la fuerza laboral de la mujer constituyó en 1994 el 11.3% del empleo rural, participación que se estima aumentó alrededor del 18% en 1998. En Guatemala existe una baja cobertura (19%) del sistema de seguridad social a trabajadores rurales. Esta escasa cobertura se debe principalmente a la falta de programas que cubran la categoría de trabajadores por cuenta propia que es donde se encuentra ubicada la mayor proporción de la mano de obra rural. Los Acuerdos de Paz contienen muchas disposiciones relacionadas con el empleo rural, pero por diferentes razones que no es del caso analizar aquí, estas han tenido poco cumplimiento. Rasgos principales del empleo en Guatemala a finales del siglo XX 20

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• El sector agrícola absorbe el 52.4% de la PEA. • Esa participación contrasta con el resto de Latinoamérica (a excepción de Haití) donde predomina la PEA urbana. • Mientras la PEA aumenta en 90 mil anualmente, el empleo formal solo lo hace en 9 mil. • El salario del trabajador formal más que duplica al del trabajador informal, pese a que ambos tienden a trabajar el mismo número de horas. • Las características más, importantes del empleo formal son: alfabetismo, no-indígena, áreas de estudio y urbanización. • El empleo informal ha pasado a ser el principal mecanismo de ajuste en el mercado laboral ante las crisis económicas.

La última Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos indica que la población tiene pocas oportunidades de trabajo y que 3.4 millones (72% de la PEA) laboran en el sector informal.

De los 4 millones 924 mil que constituyen la PEA 1 millón 844 mil trabajan en la agricultura; 1 millón 50 mil en el comercio; 714 mil en la industria; 602 mil en servicios personales; 213 mil en construcción; y 343 mil en otras actividades.

En resumen el problema del desempleo y el subempleo en Guatemala es alarmante, sobre todo en las áreas rurales más pobres del país.

A los problemas tradicionales y crónicos del desempleo y subempleo con sus características de exclusión, se suma en la actualidad un fenómeno que sin duda, agravará severamente el problema de empleo rural como es la crisis de los precios del café.

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Por supuesto, el problema del desempleo no es exclusivo de Guatemala, éste se agudiza en todo el mundo posiblemente como consecuencia del fenómeno de la globalización. El informe sobre el empleo de la OIT de 1998, revela que el número de trabajadores desempleados y subempleados en el mundo nunca había sido tan elevado y continuará creciendo por millones en el siglo XXI. 2.4 La pobreza

Los últimos datos disponibles, de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM) de 1998-99, presentan a Guatemala como un país con un alto grado de pobreza y de desigualdad en la distribución del ingreso. Tanto la extrema pobreza como la pobreza continúan siendo elevadas: el 27% de la población forma parte de las familias con un ingreso per capita inferior a US$1 por día, es decir que 2.8 millones son extremadamente pobres, mientras que más de la mitad (57%) cuenta con un ingreso per cápita inferior a US$2 por día. Es decir, más de 6 de los 12 millones de habitantes del país son pobres. El porcentaje de pobres en el área rural (75.6%) casi triplica el del área urbana (28.8%); 74.2% de la población indígena es pobre en comparación con un 40.9% de la no indígena. 2.5 Situación de los recursos naturales renovables

Guatemala tiene una extensión territorial de 108 mil 889 Km.2, de los cuales 106 mil 390 son terrestres y 2 mil 500 son de agua. Se ubica en la zona subtropical del hemisferio Norte entre los meridianos 87° 30' a 92° 13' y los paralelos 13° 44' y los 18° 30'. 22

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Guatemala cuenta con 33 volcanes, 300 lagos y lagunas que rebasan más de 1 mil km2 y agua de 1035 km2 de ríos navegables. Debido a su montañoso relieve y diversidad de recursos, existen 14 zonas de vida dentro del país según la clasificación de Holdridge. Esta gran diversidad de los recursos permite que Guatemala tenga una amplia gama de opciones para su desarrollo. Sin embargo, las políticas agrarias y de desarrollo rural necesitan mejorarse para armonizar la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables dentro de un marco de desarrollo sostenible. El manejo adecuado de los recursos naturales y el medio ambiente, como una garantía de sobrevivencia, constituyen un punto clave en la agenda política y económica del país. 2.5.1 Suelo/erosión

El estudio de Clasificación y Reconocimiento de los Suelos de la República de Guatemala (IAN 1959) contiene amplia información y clasificación de todas las series de suelos del país.

De acuerdo con los estudios de uso potencial de la tierra de los 108.889 Km2, el 26.4% de la superficie del país es apto para el desarrollo agrícola; el 21.4% es apto para pastos, cultivos perennes o forestales; 37.1% para bosques; 14.1% para bosques protectores (parques nacionales, recreación y vida silvestre); y el 1% corresponde a cuerpos de aguas, áreas urbanas, caminos, etc. El deterioro del suelo en Guatemala ocurre principalmente por la erosión hídrica debido a los cultivos limpios y a la

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falta de prácticas adecuadas de conservación de suelos. En las zonas de laderas este fenómeno es extremadamente agudo y ha obligado a abandonar muchas tierras de cultivo, especialmente en el altiplano. Se estima que entre el 20 y el 25% de la tierra ha sido seriamente degradada o erosionada, actualmente se pierden entre 20 y 300 Ton/ha./año en áreas con cubierta vegetal y entre 700 y 1,100 Ton/ha/año en regiones deforestadas.

Estos altos niveles de erosión constituyen una amenaza para la conservación de fuentes de agua para las poblaciones, riego y producción de energía hidroeléctrica. Según los estudios realizados el 10% de la tierra nacional ya se encuentra en estado avanzado de degradación, mientras que el 85% se encuentra en proceso de degradación.

En cuanto a la susceptibilidad de los suelos a la erosión, 35 mil kms2 (33%) son susceptibles a una ligera o moderada erosión, el 33% a una alta erosión y el 30% a una muy alta erosión.

2.5.2 Bosques

Se estima que Guatemala tiene una cobertura boscosa de aproximadamente 43.754 km2 (40% del territorio) de los cuales 35.658 km2 corresponden a bosques latifoliados y 8.096 km2 a bosques de coníferas. Los suelos de Guatemala tienen una vocación principalmente forestal que está siendo amenazada por la rápida destrucción de sus bosques. En los últimos 25 años Guatemala ha 24

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perdido aproximadamente el 50% de la cobertura forestal que tenía en 1950. Actualmente posee 37 mil 500 kms2 de cobertura forestal. Los bosques están desapareciendo debido principalmente a la colonización de nuevas tierras que están siendo incorporadas a la producción agrícola.

El deterioro de los bosques en Guatemala se debe, según el PAFG, a que "Históricamente los bosques del país se han explotado con criterio minero, es decir, como si se tratara de un recurso natural no renovable, sin considerar que es capaz de producir bienes y servicios a perpetuidad. Por un lado, se le explota sin considerar el rendimiento sostenido del mismo y por otro, se destruyen extensas regiones boscosas para cambiar el uso de la tierra, sin que se aprovechen los productos que origina el descombre". "El interés, tanto estatal como privado por el desarrollo agrícola, ha incidido en políticas de colonización de tierras de aptitud forestal. Las instituciones encargadas de la colonización de tierras y del desarrollo agrícola, han sido instrumentos de control político y han fomentado la habilitación de tierras con aptitud forestal, a fin de cambiar el uso a sistemas de producción agrícola, sin considerar la incorporación del componente arbóreo en las fincas a través de sistemas agroforestales u otro tipo de manejo de bosques".

2.5.3 Recursos Hídricos

En Guatemala existen 3 vertientes naturales: Pacífico, Caribe y Golfo de México. La cuenca del Pacífico está compuesta por 18 ríos con un área aproximada de 24 mil kms2 y un caudal de 210 mts3/seg. La del Caribe está compuesta por 10 ríos con una superficie aproximada de 34 mil kms2 y un caudal

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de 483 mts3/seg. y la del Golfo de México con una superficie de 54257 km2 y un caudal de 664 m3/seg.

La precipitación pluvial anual promedio del país es de 1,819 mm., aunque con fuertes variaciones. Así, en los llanos de la Fragua el promedio anual es de 400 a 600 mm., mientras en el altiplano oscila de 1,200 a 1,800 mm. En el oriente del país llueve durante 45-60 días al año: en las Verapaces de 200 a 210; en Petén alrededor de 270 días y en el altiplano y otras regiones unos seis meses. Por tanto, en un área equivalente al 88.0% de la superficie total del país, la precipitación pluvial es deficitaria en diferentes grados, limitando las actividades agrícolas. En promedio, el volumen de agua, originado por las lluvias se estima entre 198,000 y 240,000 millones de metros cúbicos al año, de los cuales el 85% cae en seis meses; escurren al mar, abandonan el país o se incorporan a un río fronterizo entre 101,000 y 120,000 millones de metros cúbicos.

El país cuenta también con unos 300 lagos, lagunas y lagunetas, con una superficie total de más de 1,000 km2, de la cual el lago de Izabal ocupa más de la mitad. El agua superficial no es escasa, pero como una parte importante de ella no está donde se le necesita, también debe utilizarse el agua subterránea, la que tiene un potencial anual estimado de agua renovable de 150,000 millones de metros cúbicos. La utilización de esta agua se facilita más en el litoral del Pacífico, pues la capa freática está a poca profundidad y la transmisibilidad del acuífero es mayor. Sumando los recursos suelo y agua y según la información del Plan Maestro de Riego y Drenaje existen en el país 26

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2,600,000 ha. potenciales de riego y 210,000 ha. potenciales de drenaje. Sin embargo, por razones que dicho plan explica, las posibilidades de riego y drenaje en el mediano plazo se restringen a 360,000 y 100,000 ha respectivamente. Así pues sumando el riego actual con el riego y drenaje potencial, se obtiene una cifra de más de medio millón de hectáreas. Los ríos de Guatemala tienen varias funciones fundamentales: abastecimiento de agua potable, fuentes de generación de energía, uso industrial y para proyectos de riego agrícola.

En cuanto a agua potable se estima que para 1994 el 90% de la población urbana y sólo el 32% de la población rural tenían acceso a este servicio. En cuanto al riego, el aprovechamiento del agua es bajísimo, teniendo únicamente 76 mil Has. bajo riego, de las cuales la gran mayoría, 51 mil Has., son proyectos de riego particular. Lo que es evidente es que el mayor potencial para la generación de energía está en la energía hidráulica, pero los ríos del país son un recurso subutilizado que está siendo rápidamente deteriorado.

2.5.4 Biodiversidad

Debido a su montañoso relieve, Guatemala presenta 14 diferentes zonas de vida según la clasificación Holdridge. Es el país más diverso de Centro América para peces, reptiles, anfibios y mamíferos. Existen 102 especies de anfibios, 214 de reptiles, 251 de mamíferos, 220 especies de peces de agua dulce y 738 de aves.

Entre las plantas también encontramos una gran diversidad con 734 especies conocidas de orquídeas, 550 especies de

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árboles latifoliados, 519 especies de musgos; 110 especies de helechos, 124 especies de bromelias, 157 especies de Melastomaceae; 184 de Ciperaseae ; 176 Bignonaceae y 17 especies de coníferas. Guatemala es la región más sureña que contiene especies del Norte y la parte más norteña con especies de origen suramericano, esto combinado con una topografía que ha contribuido a la gran biodiversidad del país. Actualmente la biodiversidad de Guatemala se encuentra protegida por el sistema nacional de áreas protegidas. Desde 1987 ha aumentado significativamente el número de estas áreas con protección legal. El 52% de las áreas protegidas están bajo las categorías de manejo de reserva de la biosfera y de áreas de uso múltiple; el 42% está en parques nacionales, reservas biológicas y biotopos. III. Legislación e institucionalidad

La Constitución de la República y la legislación guatemalteca contienen abundantes elementos para mejorar la seguridad alimentaria, para conservar los recursos naturales renovables, para establecer una nueva institucionalidad que promueva la organización y la participación social de la población y para financiar los proyectos y actividades que persigan alcanzar esos fines. Algunas de las leyes son: La Ley Forestal; La Ley de Áreas Protegidas; La Ley de Descentralización; La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; El Código Municipal; La ley del Fondo de Inversión Social. 28

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La única ley importante sobre recursos naturales renovables que no existe es la Ley de Aguas (cuyo proyecto lleva más de 20 años sin aprobarse en el Congreso de la República). Las normas sobre aguas están contenidas en forma general en el Código Civil. Dos proyectos de Ley que se encuentran bajo estudio en el Congreso son la Ley de Jurisdicción Agraria y Ambiental y la Ley del Registro de Información Catastral (RIC).

La seguridad alimentaria del país encuentra un marco jurídico que la garantiza a través de la correcta y oportuna aplicación de diversas leyes. El conjunto de sus disposiciones constituyen un sistema que permite construir un régimen legal adecuado para favorecer la indicada seguridad conforme a las disposiciones vigentes dispersas en las leyes que se citan a continuación. 1.

La Constitución Política de la República determina como obligaciones fundamentales del Estado:

a) Preservación de la calidad de los productos de consumo interno; b) Impulsar programas de desarrollo rural; c) Dar al campesino y al artesano ayuda técnica y económica; d) Velar por la elevación del nivel de vida procurando el bienestar de la familia.

2. Ley de áreas protegidas: protege y preserva las fuentes y suministros de agua y la zona protectora de los suelos agrícolas de tal modo de mantener opciones de desarrollo sostenible.

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Reconoce una exención del 50% del impuesto sobre los ingresos gravables que particulares obtengan del desarrollo de las áreas protegidas.

3. Ley Forestal: uno de sus objetivos es propiciar el mejoramiento del nivel de vida de las comunidades mediante el aumento de la provisión de bienes y servicio provenientes del bosque para satisfacer las necesidades de leña, vivienda, infraestructura y alimentos. Para ello comprende ente otros objetivos la creación de sistemas agroforestales en asociación deliberada con cultivos agrícolas o explotaciones ganaderas, así como las áreas superficiales con valor estratégico identificadas por el agua de saturación que sea extraída por el hombre para sus diversas actividades productivas. Asimismo, crea incentivos económicos al pequeño propietario y otros empresarios para proyectos de reforestación. 4. Creación de la unidad de políticas mayas de ambiente y recursos naturales. Deriva sus funciones del mandato constitucional y de lo dispuesto en el convenio 169 de la OIT que otorga a los pueblos indígenas el derecho de participar, reconocer o revisar por sí, el derecho de participar en el uso, administración y aprovechamiento de los recursos naturales.

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5. Ley de Descentralización, fomenta la participación ciudadana, la capacitación y el fortalecimiento institucional, promueve el

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desarrollo local para mejorar la calidad de vida y erradicar la pobreza, establece como prioritaria la descentralización de las competencias gubernamentales, entre ellas las que tiendan a mejorar la calidad de vida y la erradicación de la pobreza mediante procesos graduales con participación de la municipalidades.

6. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural: crea el sistema de consejos de desarrollo, ya institucionalizados en la Constitución Política, como el medio principal de participación de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena. El objetivo del sistema es organizar y coordinar la administración pública, formular políticas, planes y programas de desarrollo, presupuestarios y un relanzamiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humano. Los niveles de los consejos son nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. 7. El Código Municipal: confiere al gobierno municipal, previa consulta con las autoridades comunitarias, los procedimientos que garanticen a los miembros de la comunidades los procedimientos, el uso, conservación y administración de las tierras comunitarias, cuya administración se haya encomendado tradicionalmente al gobierno municipal. Disposición especial se refiere a las consultas a las comunidades y autoridades indígenas del municipio, aplicando criterios propios y tradicionales de las comunidades indígenas.

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Esta disposición puede considerarse un reconocimiento a la jurisdicción agraria tradicional consuetudinaria como un antecedente de la creación de la jurisdicción agraria.

8. La Jurisdicción Agraria y Ambiental; como una jurisdicción privativa aún no ha sido aprobada por el Congreso de la República, pese a que es un compromiso de los Acuerdos de Paz: a) Aspectos socioeconómicos y situación agraria y; b) Identidad y derechos de los pueblos indígenas. Sin embargo como se indica antes, solo en parte ya existe ese reconocimiento para protección jurídica de los derechos de las comunidades indígenas en el Código municipal.

IV. Propuestas de acción para mejorar la seguridad alimentaria

Como ya hemos visto, la inseguridad alimentaria y nutricional crónica afecta a los más pobres, por ello los programas para mejorar la seguridad alimentaria tienen que incluir necesariamente la reducción de la pobreza. Para ello es indispensable la organización de los pobres, la creación de empleo masivo y el financiamiento, dentro del marco de una política más amplia de desarrollo rural integral. 4.1 Organización de la población rural pobre:

Si los pobres carecen de organización y poder, es improbable que lleguen a ellos los beneficios de los programas contra la pobreza, o, si así ocurre, que surtan efecto duradero. 32

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Por ello la organización de los pobres es un primer paso indispensable.

Así lo ha reconocido el PNUD en el Informe Mundial de Desarrollo Humano del año 2000 cuando afirma en su capítulo 7 titulado: La organización de los pobres: la base del éxito: "La reducción de la pobreza se basa en que los pobres se organicen por sí mismos en la comunidad; ese es el mejor antídoto contra la carencia de poder, fuente básica de la pobreza. Una vez organizados, los pobres pueden influir en el gobierno local y exigirle responsabilidad. También pueden formar coaliciones más amplias para influir en la adopción de decisiones en los planos regional y nacional. Por tanto lo que más necesitan los pobres son recursos para desarrollar su capacidad de organización". 4.2 Creación masiva de empleo rural:

El problema del empleo, la pobreza y la exclusión social son problemas masivos en la sociedad guatemalteca y por lo tanto las soluciones tienen que ser también masivas. Esto se podrá conseguir con la ejecución de un Plan Nacional de Capacitación Masiva para Reducir el Desempleo y la Pobreza, como el que fue propuesto por el MAGA en diciembre del 2000.

Los resultados de los esfuerzos que se han realizado en otros países demuestran que los pobres suelen ser el mejor recurso inicial para crear empleo y combatir la pobreza. Existe una metodología de capacitación en organización que es masiva, de bajo costo unitario. de aplicación rápida y de probada eficacia en América Latina (Honduras, Brasil, México,

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Costa Rica) en África (Zimbabwe, Bostwana, Mozambique, Angola, Guinea Bissau, África del Sur). Esta metodología ha sido desarrollada por el Sociólogo brasileño Dr. Clodomir Santos de Morais y se encuentra ampliamente documentada en el libro "Un Futuro para los excluidos", Creación de empleo y generación de ingreso por los pobres; publicado originalmente en inglés por la editorial ZED (Londres, New York) y traducido ya al portugués en Brasil por IATERMUND y PRONAGER y al español en Costa Rica por la editorial de la Universidad Nacional (EUNA). 4.3 Creación masiva de empleo rural y conservación de recursos naturales:

En el Capítulo II hemos analizado la situación de los RRNNRR en Guatemala, constatando el deterioro que viene sufriendo, especialmente el suelo y el bosque. Hemos visto también como el 93% de la fuerza laboral (en el sector informal) no tiene ninguna escolaridad o tiene escolaridad muy baja que no le permite acceder a trabajos en el sector formal u obtener suficiente ingreso para llenar sus necesidades de alimentos y otras necesidades básicas. Hemos visto también como el 60% de la población es rural y que el 72% trabaja en el sector informal.

Sobre la base de esta dramática situación, una de las pocas opciones que queda es dar empleo masivo y proporcionar algún ingreso a la población, sin moverse mucho de su lugar de residencia, e impulsar proyectos de conservación y mejoramiento de recursos naturales, con lo cual se estaría consiguiendo mejorar, aunque no resolver el problema 34

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alimentario, además de conservar y mejorar los recursos naturales.

Es más, a partir de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 y la de Johannesburgo del 2002 existe una gran preocupación por la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, y también la necesidad de recursos financieros para desarrollar este tipo de proyectos. Ciertamente tener acceso a una alimentación adecuada requiere un ingreso que permita adquirir alimentos suficientes para la familia. Ese ingreso hoy no lo pueden tener los pobres por falta de educación y preparación profesional. Pasarán muchos años antes de que la adquieran. Mientras tanto, aunque no sea ese ingreso suficiente para conseguir una seguridad alimentaria total, por lo menos tendrán un ingreso mayor que el actual para poder mejorar esa situación a través de proyectos de conservación de los recursos naturales renovables. 4.4 Financiamiento:

A pesar de que en los países subdesarrollados siempre son escasos los recursos para financiar proyectos de desarrollo, en Guatemala existen muchísimas fuentes nacionales e internacionales de financiamiento para este tipo de proyectos que además de conservación de recursos naturales pueden incluir infraestructura rural productiva como caminos rurales, proyectos de minirriego e infraestructura social. Entre los recursos nacionales se puede mencionar la asignación del 10% constitucional del gobierno central a las municipalidades; el IVA-PAZ, el Fondo de Inversión

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Social (FIS), FONAPAZ, FODIGUA, FONAGRO, Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario, PINFOR, BANRURAL, etc. También podrán utilizarse eventualmente recursos financieros derivados de la reducción del ejército, contemplada en los Acuerdos de Paz, o bien, si eso no ocurre, utilizar la mano de obra de los soldados del ejército para la protección de los recursos naturales. Además existen otros tipos de proyectos con gran cantidad de recursos internacionales que financian proyectos de protección y mejoramiento de recursos naturales renovables del BID, Banco Mundial, AID, Comunidad Europea, FIDA, Gobiernos del Japón, de Holanda, Canadá, China, que podrían ser mejor utilizados para este tipo de proyectos, con los criterios de organización y creación masiva de empleo antes señalados. V. CONCLUSIONES 1.

2.

36

La inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala es uno de los problemas más serios que afronta el país para su futuro desarrollo, tomando en cuenta sus efectos en la niñez y en la productividad del trabajo.

Superar este problema implica aumentar las oportunidades de empleo e ingreso de la población. El sector formal de la economía apenas provee el 25.6% del empleo; en cambio el sector informal, con bajos niveles educativos y reducida capacidad para el trabajo bien remunerado, es donde se refugia la mayor parte de la fuerza laborar (74.4%).

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3. 4.

5.

6.

7.

8. 9.

Guatemala posee una gran riqueza de recursos naturales renovables, pero la mayoría de ellos se encuentran en progresivo deterioro y por lo tanto requieren atención inmediata. La inseguridad alimentaria y nutricional crónica afecta a los más pobres, por ello los programas para mejorar la seguridad alimentaria tienen que incluir, necesariamente, la reducción de la pobreza.

La organización de los pobres es uno de los factores claves para reducir la pobreza y la desnutrición. Si los pobres carecen de organización y poder, es improbable que lleguen a ellos los beneficios de los programas contra la pobreza, o, si así ocurre, que surtan efecto duradero. Existe una metodología de capacitación en organización que es masiva, de bajo costo unitario y de aplicación rápida y de probada eficacia en América Latina y África, que puede potenciar la organización de los pobres. En Guatemala, la mayor parte de la población vive en el área rural, las fuentes de empleo son principalmente rurales, y el 93% del empleo en el medio rural está en el sector informal para trabajadores con baja escolaridad y capacitación para el trabajo. El desempleo y el subempleo en Guatemala son alarmantes, sobre todo en las áreas rurales más pobres y tiene características masivas.

Siendo el desempleo, el subempleo y la pobreza rural fenómenos masivos, requieren también soluciones masivas.

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10. Conforme la dramática situación de la seguridad alimentaria, el empleo y el deterioro de los recursos naturales renovables, una de las pocas opciones que queda es dar empleo masivo y proporcionar algún ingreso adicional a la población, utilizando su mano de obra poco calificada en proyectos de conservación y mejoramiento de los recursos naturales renovables.

11. Existen fuentes de financiamiento nacional e internacional para realizar proyectos de protección y mejoramiento de los recursos naturales renovables. Lo que falta es utilizarlos más racionalmente, promoviendo políticas, programas y proyectos de desarrollo rural más coherentes, mejor coordinados y con una clara estrategia de creación masiva de empleo. VI. BIBLIOGRAFÍA • ASIES Empleo y Participación Social. Seminario sobre Realidad Nacional. diciembre 1999. • ASIES. II Seminario Educación para el Trabajo, junio 2001.

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en Guatemala. Insumos para el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, Guatemala, diciembre 1997.

• Guatemala, Ley Forestal (INAB); Ley de Áreas Protegidas; Ley de Descentralización; Ley de los Consejos de Desarrollo; Código Municipal; Proyecto de Ley de Jurisdicción Agraria y Ambiental. • Samayoa Urrea, Otto. La productividad y el empleo agrícola y no agrícola en el área rural, Cuadernos de desarrollo humano PNUD. Guatemala, marzo 1999.

• Sandoval, L. Guatemala: Tenencia de la tierra, recursos naturales y pobreza rural. En "Segunda Reunión Internacional sobre la problemática infraestructural de la producción animal, sin deterioro ambiental en Centroamérica" Facultad de Medicina Veterinaria, USAC y Veterinarios sin Fronteras, Francia. Guatemala, junio 1993.

• USAID, Guatemala. Estrategia de seguridad alimentaria y nutricional para Guatemala, agosto 2001.

• Carmen Raff; Sobrado, Miguel A Future for the Excluded, Job Creation and Income Generation by the Poor Zed Books, London. New York, 2000.

• Constitución Política de la República de Guatemala, 1986.

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• DIX Anne. El estado actual de los recursos naturales

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ORGANIZACIÓN, CAPACITACIÓN Y PARTICIPACION SOCIAL PARA REDUCIR EL DESEMPLEO Y LA POBREZA Leopoldo Sandoval

FUNDACIÓN ALEMANA PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL (DSE) ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (ASIES)

LA EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO Y SU IMPACTO EN LOS ELEMENTOS DE VULNERABILIDAD Y SALUD DE LOS SECTORES POBRES DE LA POBLACIÓN Seminario -Taller Guatemala 14, 15 de junio 2001

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INDICE

SIGLAS AID

Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos APIS Auxiliares de Proyectos de Inversión ASIES Asociación de Investigación y Estudios Sociales BID Banco Interamericano de Desarrollo DSE Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional ENIGFAM Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola FIS Fondo de Inversión Social FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz FODIGUA Fondo para el Desarrollo Indígena de Guatemala FONAGRO Fondo Nacional para la Reactivación y Modernización de la Actividad Agropecuaria IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IVAPAZ Impuesto al Valor Agregado para la Paz MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MINUGUA Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organizaciones No Gubernamentales ONU Organización de Naciones Unidas PEA Población Económicamente Activa PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia TDE Técnicos en Desarrollo Económico 42

i Introducción 45 ii El problema 47 2.1 El empleo 47 2.2 La pobreza 50 2.3 La exclusión 51 2.4 El crecimiento demográfico 52 2.5 La insuficiencia o inadecuada organización y participación 52 2.6 La inseguridad social 53 iii La solución 54 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

La organización, capacitación y participación Social y política de la población La Política Nacional de Desarrollo Rural Política demográfica Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Descentralización y Desconcentración La seguridad social

55 57 58 58 60

iv

La metodología 60

v

LOS RECURSOS FINANCIEROS 69

vi

Resultados esperados con la Aplicación de la metodología 70

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ORGANIZACIÓN, CAPACITACIÓN Y PARTICIPACIÓN SOCIAL PARA REDUCIR EL DESEMPLEO Y LA POBREZA Leopoldo Sandoval Villeda “La reducción de la pobreza se basa en que los pobres se organicen por sí mismos en comunidad; ese es el mejor antídoto contra la carencia de poder, fuente básica de la pobreza. Una vez organizados, los pobres pueden influir en el gobierno local y exigirle responsabilidad. También pueden formar coaliciones más amplias para influir en la adopción de decisiones en los planos regional y nacional. Por lo tanto, lo que más necesitan los pobres son recursos para desarrollar sus capacidades de organización”. PNUD1 I. Introducción

Cuando el Dr. Carlos Gehlert Mata, colega de ASIES, me invitó a participar como ponente en este Seminario-Taller, no vacilé en aceptar, dada la temática del mismo y porque se inscribe dentro del proyecto marco de ASIES-DSE “Acciones Sociales y Políticas en Beneficio de los Grupos más Pobres de la Población”. Este tema ha sido motivo de mi preocupaciones y acciones personales e institucionales a los largo de toda mi vida profesional y pensé que podría contribuir con un aporte importante, presentando una ponencia como la que 1 PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2000, Capítulo 7 La organización de los pobres:

44

La base del éxito, Pág. 74

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hoy presento ante un grupo tan selecto de participantes. Además, mi vinculación con la DSE en la organización y dirección de varios seminarios y cuando fui funcionario del IICA, tratando temas igualmente importantes, constituyen un estímulo adicional para plantear las ideas y propuestas que aquí expongo. Un documento reciente de MINUGUA indica que “La inequidad de oportunidades de género, la discriminación étnica, la existencia de sectores de la población que viven en la pobreza y la pobreza extrema y las carencias en el acceso a los servicios básicos comprometen los logros y la sostenibilidad del proceso que puso fin el enfrentamiento armado. Superar dicha situación es el requisito básico para asegurar la continuidad del proceso de paz, eliminar el alto grado de conflictividad potencial que exhibe aún la sociedad guatemalteca y alentar la inversión y el crecimiento económico”.2

La presente ponencia pretende enfatizar la necesidad de la organización, capacitación y participación social de la población como una estrategia fundamental para la reducción del desempleo, la pobreza y la exclusión de que es víctima la mayoría de la población guatemalteca, especialmente la población rural. Asimismo, plantea la utilización de una metodología innovadora y eficaz para la generación de empleo e ingresos, cuyos resultados han sido ampliamente probados en América Latina y África, en el último cuarto del siglo XX. 2 MINUGUA Consideraciones sobre la situación actual del Proceso de Paz, Guatemala,

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4 de junio, 2001, pág. 7

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El documento en su capítulo II, plantea lo que según el autor, constituye el problema con sus componentes de empleo, pobreza, exclusión, crecimiento demográfico, insuficiente e inadecuada organización y participación. El capítulo III aborda las soluciones que el autor propone para resolver el problema. En el capítulo IV se refiere a la metodología a utilizar para la organización, capacitación y participación de la población, así como para la generación de empleo e ingresos. El capítulo V analiza los recursos financieros existentes para resolver el problema y la búsqueda de otros recursos necesarios. En el capítulo VI, enuncia algunos de los resultados esperados con la aplicación de la metodología y el uso de los recursos, y por último, el capítulo VII contiene la bibliografía consultada para este trabajo. II. EL PROBLEMA 2.1 El empleo En Guatemala predomina el empleo generado por el sector informal (38% de la PEA) y el sector de la subsistencia agrícola (27%) lo cual pone de manifiesto el predominio del empleo de baja productividad. En el sector formal el sector agrícola moderno solo contribuye con el 12% y otras actividades modernas del sector formal con el 15% de la PEA. Las categorías sociodemográficas más vulnerables son los menores que trabajan en el sector de subsistencia agrícola (10%), en el sector moderno agrícola (8%) y en el empleo doméstico (6.7%), los jóvenes en cuyo grupo se ubica el 52% del desempleo; las mujeres cuya presencia es mayoritaria en el sector agrícola, en el empleo doméstico y en el sector

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informal significa el 54%. Por otra parte una característica general de la vulnerabilidad es la baja escolaridad de los trabajadores de casi todos los sectores, especialmente del agrícola y el doméstico. Los trabajadores del área metropolitana son los menos vulnerables.

El empleo en el sector formal, medido por los trabajadores que cotizan al IGSS, redujo su participación en la PEA de un 28.6% en 1995 a un 25.6% en 1999, reflejo de un insuficiente crecimiento de este tipo de empleo. Entre 1985 y 1999 casi 100,000 jóvenes se incorporaron a la PEA, pero el mercado formal de trabajo apenas creó 37,600 nuevas plazas.3

La falta de dinamismo del empleo formal esta influida por el comportamiento negativo del empleo público que, entre 1996 y 1999, se contrajo en un 14.9% y que afectó mayormente a los trabajadores en planilla (65%).4 El empleo tanto en el sector formal como en el público se concentra en el departamento de Guatemala. Los datos anteriores significan, además, que el 75% de la población, la más vulnerable, está excluida del sistema de seguridad social del país.

Las personas afectadas por la exclusión en el mercado laboral son aquellas que son víctimas del desempleo, de la precariedad de las condiciones de trabajo y del autoempleo de subsistencia. Dos tercios (67%) del total de la fuerza de trabajo, respecto de la PEA disponible, están afectados por algunos de estos tipos de exclusión laboral;5 sin embargo, 3

PNUD-Guatemala: La fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de Desarrollo Humano 2000, pág. 54 4 Ibíd., pág. 55 5 ibídem, pág.56

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el desempleo constituye una de las formas más notorias de exclusión y es en el sector formal donde el desempleo abierto alcanza caracteres más pronunciados.

A los problemas tradicionales y crónicos del desempleo y subempleo con sus características de exclusión, se suma en la actualidad un fenómeno que, sin duda, agravará severamente el problema del empleo, este es la crisis del café. Este cultivo en el siglo pasado fue el mayor empleador para la población rural, ha entrado en una crisis que parece ser permanente y que incidirá por varios años mientras se diversifica la producción con otros productos exportables o se abren otras oportunidades de empleo en otras actividades rurales. Este breve análisis del problema solo pretende señalar algunas de las características más importantes relacionadas con el tema central de esta ponencia. Existen muchas publicaciones recientes, que aparecen en la Bibliografía, que contienen información más amplia y análisis más profundos sobre el problema del empleo en Guatemala.

Por supuesto el problema del empleo no es exclusivo de Guatemala, este se agudiza en todo el mundo posiblemente como consecuencia del fenómeno de la globalización. El informe sobre el empleo de la OIT 1998 revela que el número de trabajadores desempleados y subempleados en el mundo nunca había sido tan elevado y continuará creciendo por millones en el siglo XXI.6

6

World of Work Journal, diciembre 1998.

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2.2 La pobreza

Los últimos datos disponibles de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM) DE 1998-99, presentan a Guatemala como un país con un alto grado de pobreza y de desigualdad en la distribución del ingreso.7

Tanto la extrema pobreza como la pobreza continúan siendo elevadas; el 27% de la población forma parte de familias con un ingreso per capita inferior a US$1 por día, es decir que 2.8 millones son extremadamente pobres, mientras que más de la mitad (57%) cuenta con un ingreso per capita inferior a US$2 por día. Es decir más de 6 millones de habitantes son pobres. El porcentaje de pobres en el área rural (75.6%) casi triplica el del área urbana (28.8%); 74.2% de la población indígena es pobre en comparación con un 40.9% de la no indígena.8

Según el citado Informe del PNUD, el volumen de recursos necesarios para extinguir la pobreza en cada año, asciende a 12,700 millones de quetzales. (Cuadro 3-1, pág. 43)9

Guatemala junto con Brasil en América Latina y África del Sur son los países con mayor desigualdad del mundo. El grado de desigualdad está estrechamente relacionado con la distribución de los recursos. La distribución de los recursos también está relacionada con la concentración de la riqueza, no solo en Guatemala sino en todo el mundo. ¿Cómo afrontar este problema?, es un tema que queda aquí

7 8 9

50

PNUD. Informe de Desarrollo Humano, Guatemala 2000, Pág. 41 Ibíd. Pág. 43 Ibídem, Pág. 43

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solo como un punto de reflexión pues para mencionar un ejemplo: la riqueza de un solo individuo como Bill Gates, es mayor que el producto nacional bruto, conjunto de todos /os países centroamericanos. Si los recursos de un país se distribuyeran equitativamente entre todos los miembros de la sociedad, el grado de pobreza se reduciría progresivamente. 2.3 La exclusión

La exclusión significa que hay grupos que ven limitado el disfrute de las oportunidades económicas, sociales, culturales y políticas existentes en la sociedad. Es un concepto interdisciplinario pues viene a complementar el estudio de la pobreza con aspectos tan importantes como los derechos políticos y la ciudadanía. Pueden reconocerse tres dimensiones claves en las que se expresa la exclusión: la económica, la política-jurídica y la social. Las tres dimensiones se hallan estrechamente relacionadas entre sí.10 La exclusión económica incluye las limitaciones estructurales al acceso y participación en los mercados, lo cual, a su vez, frena el acceso a los recursos y al ingreso.

La exclusión política-jurídica implica que los mecanismos tradicionales de participación social son inadecuados para expresar los intereses de los grupos más vulnerables y más bien imponen barreras al ejercicio de los derechos ciudadanos. 10 Ibídem, pág. 12

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La exclusión social se refiere al desconocimiento de identidades y particularidades de etnia, género, religión, o a preferencias de ciertos individuos y grupos sociales. Implica también la existencia de barreras para formar y hacer uso de la gama de relaciones familiares, comunitarias y otras redes de apoyo más amplias, que sirven al individuo y a grupos como mecanismo para enfrentar la exclusión. Asimismo, también hace referencia al hecho de que la institucionalidad social no funciona adecuadamente para prevenir o transformar las situaciones existentes. 2.4 El crecimiento demográfico

Sumado a los problemas del empleo, la pobreza y la exclusión, analizados anteriormente, se encuentra el problema del crecimiento demográfico, el cual si sigue con las tendencias actuales puede agravar estos problemas y por lo tanto hacer más difíciles las soluciones en el corto, mediano y largo plazo. 2.5 La insuficiencia o inadecuada organización y participación

La falta de información o la incomprensión tanto de las organizaciones de base como de las organizaciones intermedias (cooperativas, ONG, instituciones académicas y públicas, organismos internacionales), sobre la necesidad de una organización amplia y participativa desde la base, constituyen un problema que dificulta aplicar las soluciones adecuadas para su resolución.

En efecto, muchas de las organizaciones de base cuando se les plantea la necesidad de capacitación en organización que sea más eficiente, argumentan que no la necesitan porque ya están organizados y responden para justificarlo que tienen 52

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personalidad jurídica, estatutos y una junta directiva; sin embargo, esto no es suficiente para afrontar los problemas del empleo, la pobreza y la exclusión, ya que lo que se necesita es una organización empresarial y social que tome en cuenta a toda la población, participando activa y permanentemente en el análisis, planeamiento y ejecución de sus actividades. 2.6 La inseguridad social

La inseguridad social es un problema que afecta principalmente a los desempleados, subempleados y a los más pobres. Esto está comprobado en múltiples estudios recientes realizados en Guatemala y América Latina.11

Los expositores y comentaristas de los temas 1 y 2 de este Seminario-Taller expertos en la materia, seguramente han tratado ya este tema con más capacidad, amplitud y profundidad de aquella con la que yo lo pueda hacer.

Según los estudios existentes cerca de tres cuartas partes de la población esta excluida del Sistema de Seguridad Social.

Refiriéndose a los Sistemas de Jubilaciones y Pensiones en América Latina (es decir a quienes tuvieron un empleo), el Dr. J. Pablo Kurmmetz, de la DSE, dice “Una de las características más comunes de la Seguridad Social en América Latina, y particularmente de los Sistemas de Jubilaciones, y Pensiones fue y es aún en muchos casos su inseguridad... Los grupos mas vulnerables carecían y aún carecen de protección adecuada”.12

11 Ver “La Seguridad Social en Guatemala: Diagnóstico y Propuesta de Reforma”.

Fundación F. Ebert, Guatemala. Abril 1997 y Revista de D+E (Desarrollo y Cooperación) No. 1. 1997. 12 Revista D+E No. 1. 1997 Editorial Pág. 3.

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Hago esta breve referencia sobre el problema para justificar la propuesta de solución que planteo en el numeral 3.5 de esta ponencia. III. La solución

No pretendo, de ninguna manera, decir o afirmar que las propuestas que planteo resolverán todos los problemas del empleo, la pobreza y la exclusión: Existen otras variables importantísimas como la existencia y adecuado manejo de las políticas macroeconómicas, la creación de empleo en el sector formal de la economía, las formas de inserción en el mercado internacional, etc. que, por supuesto, tienen que ver con la solución y que escapan totalmente a su tratamiento en esta ponencia. Las propuestas aquí planteadas tienen que ver solo con el tema central de la ponencia.

La solución no es fácil ni simple por los diferentes componentes que contribuyen a la misma, pero, indudablemente tienen que ver con la organización, capacitación y participación social y política de la población para aumentar sus cuotas de poder, con la formulación y establecimiento de una política nacional de desarrollo rural; con el establecimiento de una política demográfica; con el adecuado funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en todos sus niveles; con la descentralización y desconcentración de los recursos y el poder público para el fortalecimiento de los gobiernos locales; con el establecimiento de un sistema nacional de seguridad social, etc. Ciertamente, todo es necesario para el desarrollo de los pobres: la salud, la educación, la producción, la infraestructura, la tecnología, el crédito, la vivienda, la 54

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recreación, etc. Pero, ninguna de estas necesidades hará posible que los pobres se superen sin un sistema masivo de organización, capacitación y participación social y política. Analicemos brevemente los elementos de solución antes enumerados: Ciertamente, todo es necesario para el desarrollo de los pobres: la salud, la educación, la producción, la infraestructura, la tecnología, el crédito, la vivienda, la recreación, etc. Pero, ninguna de estas necesidades será posible que los pobres superen sin un sistema masivo de organización, capacitación y participación social y política. Analicemos brevemente los elementos de solución antes enumerados: 3.1 La organización, capacitación y participación social y política de la población:

El problema del empleo, la pobreza y la exclusión son problemas masivos en la sociedad guatemalteca y por lo tanto las soluciones tienen que ser también masivas. Esto no se podrá conseguir sin un Plan Nacional de Capacitación Masiva para Reducir el Desempleo y la Pobreza como el que fuera planteado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación en el segundo semestre del año 2000.

El Informe de Desarrollo Humano del año 2000 a nivel mundial, en su capítulo 7 titulado La organización de los pobres: la base del éxito, indica “La reducción de la pobreza se basa en que los pobres se organicen por sí mismos en la comunidad; ese es el mejor antídoto contra la carencia de poder, fuente básica de la pobreza. Una vez organizados, los pobres pueden influir en el gobierno local y exigirle responsabilidad. También pueden formar coaliciones más 55

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amplias para influir en la adopción de decisiones en los planos regional y nacional. Por tanto, lo que más necesitan los pobres son recursos para desarrollar su capacidad de organización”.13

Este informe da cuenta de algunos programas recientes de lucha contra la pobreza apoyados por el PNUD, como: el Programa de mitigación de la pobreza del Asia meridional, o el Plan de desarrollo zonal de los Estados árabes, que están haciendo un renovado hincapié en promover la formación de organizaciones de la comunidad para formular directamente las necesidades y prioridades de la población. La experiencia demuestra que, tan pronto se les da la oportunidad, las comunidades pueden crear rápidamente sus propias organizaciones y seleccionar buenos dirigentes.14

Los resultados de los esfuerzos en aquellos programas dan por sentado que los pobres suelen ser el mejor recurso inicial para combatir la pobreza, y que la vía más segura para su eventual erradicación consiste en que los pobres se organicen por sí mismos. En el fondo de la organización de los pobres para superar sus problemas, está el de aumentar su poder en las instituciones sociales y políticas, lo cual solo se consigue con la construcción de redes de diferente tipo de las organizaciones de base para actuar a nivel local, regional y nacional. “Muchos programas contra la pobreza tratan de crear nuevos grupos de aldea orientados hacia los objetivos de los proyectos financiados por los donantes. Por lo general esos grupos

13 PNUD-Informe de Desarrollo Humano 2000. Pág. 74 14 Ibíd. Pág. 74

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finalmente decaen porque no han surgido de forma natural en respuesta a necesidades de la comunidad. Las organizaciones tradicionales también tienen inconvenientes. Pocas veces han sido concebidas para hacer salir a las comunidades de la pobreza o para movilizar a los miembros, a fin de que exijan cambios al gobierno local. Con frecuencia están dominadas por élites locales y no se prestan fácilmente a la adopción democrática de decisiones. Esas instituciones tradicionales suelen adaptarse lentamente a las demandas de una economía en vías de modernización. Con frecuencia la red de organizaciones locales tradicionales puede ser tan densa e intrincada que sofoca toda iniciativa individual. La densidad no siempre es una señal de potencialidad para el desarrollo.” 15 3.2 La Política Nacional de Desarrollo Rural

Para que las organizaciones puedan encontrar el marco legal e institucional que les permita ejercer su influencia y contribuir a la solución de los problemas se necesita el diseño de una política nacional de desarrollo rural como lo han establecido los Acuerdos de Paz. En octubre y noviembre del año 2000 se hizo un esfuerzo en Guatemala con todo el apoyo del Sistema de Naciones Unidas y de la comunidad internacional para el establecimiento de esta política.

El esfuerzo se concretó en un documento denominado “Guatemala, Insumos para elaborar una Política Integral

15 Ibídem. Pág. 78

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e Incluyente de Desarrollo Rural”. Solo hace falta darle seguimiento a este esfuerzo, con la consulta a las organizaciones de la sociedad civil interesadas, para que finalmente se consiga establecer oficialmente esa política con visión de corto, mediano y largo plazo. 3.3 Política Demográfica

Aunque se hagan muchos esfuerzos por solucionar los problemas del empleo, la pobreza y la exclusión no se conseguirán resultados positivos si continua la tendencia actual del crecimiento de la población, es decir, si no se aborda con seriedad el establecimiento de una política demográfica para el país. No es este el espacio para tratar este tema por lo controversia que a veces resulta de su análisis y solución, dada la posición de algunas instituciones y grupos sobre el mismo, cuando se trata el tema del control de la natalidad. Pero, indudablemente, al igual que el establecimiento de una Política de Desarrollo Rural, es indispensable establecer una Política Demográfica en el país. 3.4 Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Descentralización y Desconcentración

El establecimiento de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural a nivel local, municipal, departamental, regional y nacional es sin duda uno de los elementos claves para la descentralización y desconcentración de los recursos humanos y financieros y del poder. La Constitución de la República de 1986 y la ley correspondiente contienen el marco legal e institucional para su funcionamiento. Sin embargo, estos no han podido integrarse o funcionar adecuadamente por la falta de organización de la base social, 58

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la única capaz de influir en las decisiones en los diferentes niveles a partir de sus necesidades, la aportación de sus recursos, el control de los presupuestos municipales y nacionales y el cambio de las actuales relaciones de poder.

Esfuerzos en ese sentido han venido haciéndose por el PNUD como en el caso de Bolivia, apoyando la ley sobre la participación popular promulgada en 1994. Esta ley faculta a las organizaciones de la sociedad civil y a los grupos comunitarios para supervisar la prestación de los servicios públicos, representar a las comunidades de los gobiernos municipales y proponer el nombramiento o destitución de funcionarios locales de educación y salud pública.

En el caso de Guatemala, el PNUD ha venido apoyando proyectos con el fin de desarrollar la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para que puedan funcionar eficazmente y ayuden a organizar la capacitación de funcionarios del Gobierno central sobre la forma de colaborar con esas organizaciones. Un ejemplo muy interesante de organización y participación de la población, con influencia en los gobiernos locales se ha dado en Porto Alegre, Brasil, mediante la participación de las organizaciones en la elaboración y control del presupuesto municipal. Este ejemplo da cuenta de cómo el alcalde que puso en práctica esta iniciativa fue reelecto en su cargo y después electo a Gobernador del Estado de Río Grande del Sur, por su claridad en tomar en cuenta a las organizaciones de la sociedad civil para el uso de los recursos, sobre la base de las necesidades de la gente y para hacer un gobierno al servicio de la comunidad.

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Las organizaciones pueden y deben contribuir con los gobiernos a todo nivel para hacerlos más democráticos y responsables, para que cumplan su responsabilidad de prestar servicios públicos y proporcionar justicia social y protección a la población. 3.5 La Seguridad Social

Un Sistema de Seguridad Social para cumplir con su misión debe nutrirse principalmente de las contribuciones que hagan los trabajadores protegidos. El Estado puede y debe contribuir, pero en un sistema capitalista jamás podrá soportar por sí solo el peso financiero de su mantenimiento. ¿Cómo hacer entonces para que la población actualmente excluida sea protegida por un Sistema de seguridad social? La única solución es crear empleo masivamente, que genere ingresos, a efecto que esta población excluida pueda pagar los gastos de su protección.

¿Cómo hacer para crear empleo masivo y generar ingresos para que esta población excluida puede pagar? Una de las soluciones más eficaces conocidas y probadas exitosamente es la capacitación masiva de los excluidos para formar empresarios que constituyan empresas eficientes con los recursos que ya tienen y los que puedan conseguir. Es decir crear empleo por los pobres y no para los pobres. Esto se logra solo con la organización, capacitación y participación. Este constituye el punto central de esta ponencia, aplicando la metodología propuesta. IV. La metodología

Como ya se indico anteriormente, si el problema del desempleo, la pobreza y la exclusión son fenómenos 60

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masivos, requieren también soluciones masivas. Soluciones de bajo costo unitario y con resultados evidentes y efectivos. Soluciones basadas en el desarrollo de la capacidad de gestión y organización de la gente, en las reservas de creatividad e iniciativa de la misma población. Es necesario un tratamiento promocional integral, basado en el desarrollo de la organización y la gestión. Una “alfabetización” en organización que parte de la experiencia de cada grupo y comunidad: que habilite, a través de la práctica autónoma, para el desempeño en forma de organización cooperativa y asociativa, con división social del trabajo. Esto requiere una nueva institucionalidad y un nuevo tipo de profesional promotor, capaz de integrar conocimientos y habilidades en la práctica.

Los principios que dirigen la acción metodológica y operativa son aquellos de la metodología de capacitación masiva del sociólogo brasileño Dr. Clodomir Santos de Morais16 basados en la Teoría de la Organización, existen múltiples ediciones en numerosos idiomas y sobre todo, un sinnúmero de proyectos y empresas debidamente constituidos, que garantizan su confiabilidad y efectividad. La metodología se orienta a superar las inercias y modelos mentales que impiden la superación personal y asociativa. Se trata de “aprender haciendo” como lo pregonan otras metodologías pero que en ésta tiene un significado más profundo. 16 En una conferencia virtual realizada en la Universidad de Manchester, Inglaterra,

el 23 de marzo de 1998, se lanzó al mundo al Dr. De Morais como: “El otro Freire”, diciendo que “De Morais es to organization and management what Paulo Freire is to adult education and adult literacy”, y el Movimiento de los Sin Tierra (M.S.T. de Brasil), recibió en 1991, el Premio Nobel Alternativo de la Paz. (right livelihood award), por el trabajo de organización realizado con esta metodología.

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Con la metodología de la participación social se busca abordar y orientar a las comunidades en la búsqueda y obtención de soluciones a la problemática existente. Esta metodología es de aplicación inmediata y su repercusión es de alcance estratégico, basándose en la autonomía y en el desarrollo de las capacidades de organización de las comunidades y grupos, sin asistencialismo y en relación continua con las exigencias que el entorno presenta. La metodología de la participación social permite crear nuevos tipos de empresarios y organizaciones, así como recuperar y reestructurar las condiciones organizativas de la comunidad, de cara a dar respuesta a las demandas de mayor relevancia que sus propios contextos locales les plantean. Las siguientes son las principales características que identifican a esta metodología. • Es una metodología participativa.

• Permite el desarrollo de un proceso expedito y dinámico de fortalecimiento y generación de la organización en las comunidades y entre los sectores sociales con bajo perfil organizativo, con orientación a atender y resolver los problemas de la pobreza, el desempleo y el subempleo existentes a nivel local. • Posibilita definir y dar respuestas concretas y positivas a las demandas que plantean las situaciones problemáticas identificadas.

• Permite dirigirse a los sectores sociales más vulnerables y a los habitantes de las comunidades en condiciones de vulnerabilidad y alto riesgo. 62

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• Potencia las capacidades propias de las organizaciones de base de las comunidades.

• Propicia la sostenibilidad socioeconómica y facilita y prepara condiciones para la sostenibilidad sistémicoestructural, con consideración de las dimensiones sociales, productivas, económicas, tecnológicas, culturales, educativas, ecosistémicas, etc., que integran las dinámicas y condiciones de vida de las comunidades. • Se aprovechan las fortalezas propias de las comunidades en lo relativo a la aportación de recurso humano para atender, desarrollar y dar continuidad a proyectos de empleo y de generación de ingresos para atender las necesidades de la población.

• Establece de manera inmediata un proceso intensivo de capacitación dirigido a la formación de cuadros para el diseño, la formulación y la gestión de proyectos empresariales y de producción en las comunidades, de cara a atender en el corto plazo las demandas de generación de empleo y de obtención de ingresos. • Favorece condiciones que propician a las comunidades y a sus organizaciones ganar un mayor protagonismo ciudadano y cívico, contribuyendo de esta manera a la constitución de una nueva cultura ciudadana y al establecimiento de bases más sólidas para la vida democrática. Lo que el Doctor Santos de Morais ofrece constituye “una esperanza genuina para la transformación rápida, a escala masiva y a bajo costo para el tesoro público, de grandes

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grupos de gente”, tanto en el llamado Tercer Mundo como en el presente y el futuro “mundo sin trabajo”, de los países post industrializados. De ser “excluidos” (calificación negativa), se convierten en promotores de ingreso y empleo, “embajadores de nuevas oportunidades de trabajo”. 17

Para los objetivos de la presente ponencia sería largo y tedioso profundizar en la metodología, en su aplicación y en sus resultados. Sobre estos temas existe ya una amplia documentación a la cual pueden acudir los interesados en profundizar sobre la misma. Entre la documentación más importante se pueden mencionar: •

•

“Apuntes sobre la Teoría de la organización, del Dr. Clodomir Santos de Morais, con más de 30 ediciones en diferentes idiomas, la última publicada por el MAGA en Guatemala el año 2000”.

“A Future for the Excluded: Job Creation and Income Generation by the Poor”, Clodomir Santos de Morais and the Organization Workshop. (Un futuro para los excluidos: creación de empleo y generación de ingreso por los pobres), Este libro ha sido ya traducido al español y su publicación está siendo considerada por dos editoriales latinoamericanas (Siglo XXI y EDUCA) en el curso del año 2001”. 18

17 Prefacio del libro Un futuro para los excluidos: creación de empleos y generación

de ingreso por los pobres; Versión preliminar en español editada por Raff Carmen y Miguel Sobrado. 18 “A Future por Excluded. Job Creation and Income Generation by the Poor”. Editorial ZED, Londres, New York 2000. Raff Carmen y Miguel Sobrado editores.

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•

•

La conferencia “Sistema de participación social para la creación masiva de empleo”, dictada por el Ing. Leopoldo Sandoval Villeda y publicada en la Revista ASIES como producto del Seminario sobre Realidad Nacional XV de 1999, realizado el 2 diciembre de 1999.

El Plan nacional de capacitación masiva para reducir el desempleo y la pobreza, preparado por el MAGASEGEPLAN, y presentado y entregado al pueblo de Guatemala el 18 de diciembre del año 2000.

Esta metodología supera el paso de la “conciencia ingenua” a la “conciencia crítica” que asumen otras metodologías, para pasar a la “conciencia organizativa”, una de cuyas virtudes es el cambio de actitud mental de la población, pasiva y acostumbrada al paternalismo, para asumir su responsabilidad y su rol en el desarrollo. La metodología implica también la participación de toda la población en las organizaciones (jóvenes, hombres, mujeres, ancianos) y no sólo la participación de cúpulas como ocurre en la actualidad en la inmensa mayoría de las organizaciones, no sólo en Guatemala sino en otros países.

Esta metodología es importantísima para la formación de capital social, entendido como la capacidad de las comunidades de autoorganizarse solidariamente. Su esencia va más allá del capital humano, entendido como el nivel de escolaridad, técnico o profesional. Así hay sociedades que como la rusa tiene un gran capital humano pero carecen de capital social y son por eso fácil pasto de los políticos depredadores.19 19 “El capital social sustento del desarrollo”. Miguel Sobrado, artículos publicados en el

diario La Nación de Costa Rica, en octubre y noviembre de 1999.

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El capital social ha sido reconocido por estudios recientes como un elemento clave para el desarrollo.

El estudio de más de dos décadas sobre la descentralización en Italia: “Para hacer que la democracia funcione”, elaborado por un equipo dirigido por Robert Putnam de la Universidad de Michigan en 1992, puso en evidencia la relevancia del capital social sobre el desarrollo de las comunidades. El estudio demostró que ha sido este factor social y cultural, decisivo en el éxito de la gestión local y el desarrollo económico y social en las regiones. Así, mientras las regiones con relaciones políticas clientelistas y sin organizaciones de participación real permanecían estancadas, aquellas donde la comunidad está organizada solidariamente, aunque carecieran de recursos naturales y riquezas, avanzaron a pasos agigantados.20

En opinión del sociólogo costarricense Miguel Sobrado, esta metodología trata de una teoría y un método que revolucionan el concepto de capacitación, cuya aplicación práctica ha ido evidenciando las limitaciones de la formación profesional disciplinaria para enfrentar los procesos de capacitación y de la organización institucional tradicional, diseñada para excluir, para enfrentar las necesidades del desarrollo moderno. En síntesis un reto para ser enfrentado por el mundo académico, pero sobre todo por las fuerzas políticas cuando se buscan diseños para procesos de reforma del Estado autosostenible.

20 Seminario sobre Realidad Nacional XV año 1999 “Empleo y participación social”, ASIES,

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¿Por qué no se ha difundido un método que ha obtenido tan buenos resultados en la práctica? “Organizar y capacitar para estimular y desarrollar las iniciativas y capacidades de la gente”, es un lema pregonado por muchas agencias que operan con fondos multimillonarios en todo el mundo, pero son pocos los logros sustantivos que obtienen. Esto pasa, tanto en los llamados países en desarrollo, como entre los pobres y excluidos de los países desarrollados. Pese a que algunas agencias de la ONU (OIT y FAO) hayan aplicado en varios países y difundido por América, Europa, África y Asia la “Teoría de la organización” de Clodomir Santos de Morais, ¿cómo se explica entonces que sus logros hayan pasado desapercibidos para muchas de estas agencias y que su método no se haya popularizado y difundido por todo el mundo? En primer lugar, un método que se basa en el desarrollo de la capacidad de organización autónoma de los pobres, choca con los sistemas de relación clientelista y la organización y funcionamiento institucional. Esto afecta no solo los intereses de los políticos, sino que también la relación tradicional de dependencia y obediencia a los técnicos institucionales, propia de una relación clientelar, en la que los técnicos se sirven de la institución en vez de servir a los ciudadanos. Un segundo aspecto restrictivo, que en las décadas pasadas tuvo mayor peso, lo ha sido el marco conceptual de la teoría de la organización, tomado del materialismo histórico y dialéctico tradicional. Aunque el discurso de Clodomir Santos de Morais no es ortodoxo, pues se concentra en las capacidades organizacionales y no en la lucha de clases antagónicas, su procedencia ideológica lo convertía en obra del “imperio 67

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del mal”, cosa que era aprovechada por políticos y técnicos institucionales para rechazar la metodología. Paradójicamente, para quienes propalaban estos prejuicios, en Honduras, donde se aplicó el método de capacitación masiva en mayor escala en la década de los setenta, se logró canalizar la energía popular de forma masiva a una transformación productiva del agro, en vez de desbordarse en violencia armada, como sucedió en los países limítrofes durante la década de los 80.21 Otra razón es la actitud asumida por dirigentes de organizaciones campesinas o por algunos técnicos y cientistas sociales, que han trabajado en organización de comunidades con otras metodologías que consideran eficientes y que no han podido asimilar esta metodología o que no han querido tomar el tiempo y el trabajo de estudiar sus fundamentos teóricos y sus comprobados resultados prácticos. Además, entre otros motivos se encuentran los requisitos de calificación de organismos financieros internacionales y nacionales en los concursos para brindar asistencia técnica, que no toman en cuenta, como sí lo está considerando el PNUD en varias regiones del mundo, el tema de la organización en capacitación empresarial y social como elemento clave para el desarrollo. La asistencia técnica la consideran estos organismos solo en aquella que se da en cultivos, crianza de animales, mercados u otros aspectos puramente tecnológicos. 21 “A Future for Excluded. Job Creation and Income Generation by the Poor”. Editorial

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ZED, Londres-New York 2000. Raff Carmen y Miguel Sobrado editores.

V. Los recursos financieros

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Miles de millones de dólares se han mal invertido en América Latina en proyectos de desarrollo rural con fondos de países donantes o préstamos de organismos financieros internacionales; pero la pobreza continúa y se acrecienta y los países se encuentran cada vez más endeudados. Guatemala no es la excepción.

Para proyectos de creación masiva de empleo en actividades productivas de infraestructura, ambientales o sociales, existen bastantes recursos en Guatemala que, bien utilizados, con organización y participación de las comunidades podrían contribuir a la creación masiva de empleos no tradicionales y a reducir la pobreza. Así se pueden mencionar los recursos de las municipalidades (10% constitucional, IVAPAZ, etc.), el Fondo de Inversión Social (FIS), FONAPAZ, FODIGUA, FONAGRO, el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario, etc. Además, existe cualquier cantidad de recursos en proyectos financiados por el BID, Banco Mundial, AID, Comunidad Europea, FIDA, Japón, Holanda, Canadá, República de China, etc., que podrían ser mejor utilizados con una eficiente organización, capacitacion y participación de la población. Casi todos, por no decir todos, los proyectos financiados por fondos nacionales o internacionales carecen de un componente de capacitación en organización y sobre todo de los recursos necesarios para ello.

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VI. Resultados esperados con la aplicación de la metodología Con la metodología referida se logra capacitar en organización, no impone proyectos ni formas organizacionales. En otras palabras, no lanza proyectos-proyectil concebidos a distancia por los técnicos desde sus escritorios, sino que estimula la gestión y maduración de las iniciativas locales y el aprovechamiento de sus oportunidades y fortalezas; no crea una burocracia ajena, sino una institucionalidad asociada a la suerte de los productores; opera sobre la base de la sinergia y dinámica de las comunidades, no a la “motivación” externa; fortalece la participación de la sociedad civil.

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•

• •

Reduce la alta tasa de mortalidad empresarial en los primeros años. Contribuye a la construcción de una nueva cultura cívica y económica. Contribuye al ejercicio de una democracia participativa y por lo tanto al desarrollo político de la sociedad.

¿Qué productos se logran con el sistema de capacitación? 22

• •

• • •

Una gran cantidad de iniciativas disponibles para la asignación óptima de recursos, tanto de la sociedad civil como del Estado. Capacidades locales desarrolladas para seleccionar y poner en marcha sus iniciativas. Una o varias empresas de servicios integradas por los TED y API. Un sistema de información nacional, regional y local, operando con las empresas de servicios de los TDE y API. Miles de empresas, seleccionadas entre las mejores iniciativas y decenas de miles de empleos activados, especialmente empleos en el sector no formal de la economía.

22 Seminario sobre Realidad Nacional XV año 1999 “Empleo y participación social”, ASIES,

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SISTEMA DE PARTICIPACIÓN SOCIAL PARA LA CREACIÓN MASIVA DE EMPLEO CONFERENCIA

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ASIES

SEMINARIO SOBRE REALIDAD NACIONAL XV Año Empleo y participación social Guatemala, diciembre 1999

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SISTEMA DE PARTICIPACIÓN SOCIAL PARA LA CREACIÓN MASIVA DE EMPLEO1 Conferencia Leopoldo Sandoval Villeda2 1. Introducción La desocupación creciente y permanente es un problema crucial de la etapa que vive la humanidad. Se genera por la reducción de oportunidades y el desplazamiento de mano de obra, resultado del empleo de nuevas tecnologías. Las soluciones simplistas son inviables. La venta de mano de obra no calificada reduce drásticamente las opciones para el desarrollo social y para la superación personal. La estrategia de atraer empresas de tecnología avanzada impulsa un desarrollo que tiene débil impacto sobre los segmentos de la PEA menos preparados y más pobres, así como sobre las regiones de menos desarrollo, incluyendo el sector rural. La organización empresarial masiva para la producción, es condición para tener éxito frente a este problema. La presente propuesta se dirige a enfrentar ese reto. 1

2

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Las ideas, planteamientos, propuestas y metodologías contenidas en este documento se basan en la teoría y práctica de la organización social desarrollada por el Dr. Clodomir Santos de Moráis y el Dr. Miguel Sobrado y en proyectos de capacitación masiva para la creación de empleo propuestos y ejecutados en Brasil, México, Costa Rica y otros países centroamericanos, África y Asia, promovidos por el Instituto de Apoyo Técnico a los Países del Tercer Mundo (IATTERMUND) y financiados por Organismos Internacionales como la FAO la OIT y el IICA o por Gobiernos estatales o federales como es el caso de Brasil y México. Vicepresidente de la Junta Directiva de ASIES, 1999.

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Los programas tradicionales de promoción social basados en la microempresa no tienen éxito entre asalariados especializados. Este sector guarda un potencial productivo que se puede expresar en empresas de nuevo tipo, capaces de competir internacionalmente y que operen con división social compleja del trabajo. Estas nuevas empresas asociativas se basan en la autonomía organizativa y el desarrollo de las capacidades de organización de las comunidades y grupos, sin asistencialismo ni clientelismo, y en relación permanente con las exigencias del mercado. Para ello se emplea un método participativo probado suficientemente en repetidos éxitos. La población afectada por diversos grados de desocupación con propensión a engrosar la pobreza, es fundamentalmente rural, e integrada por: a) jóvenes, b) mujeres jefas de hogar, c) trabajadores manuales asalariados de bajo nivel educativo, con reducidas capacidades físicas para desempeñar las arduas tareas de las labores de campo o industria, generalmente mayores de 40 años, y d) pequeños productores y comerciantes desplazados. 2. Desempleo y subempleo en Guatemala3

El problema del desempleo y el subempleo en Guatemala es alarmante, sobre todo en las áreas rurales más pobres del país. Esto repercute directamente en la migración ruralurbana que traslada población marginada del campo a ser marginada en la ciudad con las consecuencias muy conocidas 3

Las cifras de este capítulo fueron tomadas del documento “El empleo y el desarrollo humano en Guatemala 1980-1996”. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Universidad Rafael Landívar, Guatemala, enero 1998. Pág. 36, basados en la Encuesta Sociodemográfica del año 1989 del Instituto Nacional de Estadística –(INE)-.

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de criminalidad, violencia, prostitución, drogadicción, etc. En el medio rural también es alarmante el aumento de casos de linchamiento de delincuentes debido a la deficiencia en el sistema de justicia.

Según la encuesta sociodemográfica del año 1989 del INE, en las regiones Nor Occidental y Norte, que son más rurales y pobres del país, la población laboral afectada por el subempleo invisible representaba en 1989 alrededor del 79.0% y el 74.6%, respectivamente; al agregar el componente de trabajadores con subempleo visible (0.50% en cada una de estas regiones), el problema total es extremadamente preocupante, al haber afectado al 85.3% de la PEA en la Región Nor Occidental y al 81.1% de la Región Norte, la cual se agravó precisamente a partir de la etapa de ajuste y estabilización, puesta en práctica en la segunda mitad de la década del 80. La misma encuesta manifiesta que, con excepción de la Región Metropolitana, el mercado de trabajo del resto de regiones presenta profundos desequilibrios estructurales, que se expresan en el hecho de que los trabajadores en situación de subempleo (visible e invisible) constituyen el segmento mayoritario de la población laboral, dentro de magnitudes que oscilan desde un 56.8% en la Región Nor Oriental hasta el 69.4% en la Región Sur Occidental.

No obstante que el mercado laboral de la Región Metropolitana presenta un cuadro menos dramático desde el punto de vista de la estructura ocupacional en comparación al resto de regiones del país, el subempleo invisible llegó a situarse en el 29.2% en 1989, en circunstancias que la población con problemas de subempleo visible fue el 11.9% de la PEA de esta región, de tal suerte que población laboral plenamente

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ocupada representó en dicho año el 55.8% de la oferta de mano de obra.

El problema del subempleo analizado, se debe en parte a la estructura productiva del país que descansa sobre un sistema predominante agrícola y dual de producción (agricultura de exportación/agricultura de subsistencia) así como a la poca efectividad de los modelos de desarrollo impulsados. Al analizar la informalidad del mercado de trabajo, basada en la encuesta sociodemográfica de 1989 del INE, se determinó que dicha informalidad se concentraba básicamente en los sectores agrícola (35.6%), comercio (9.5%), industria (77.0%) y servicios (6.6%). El sector agrícola continúa siendo el que mayor porcentaje de la PEA absorbe (52.5%), de acuerdo al censo de población de 1994). La conclusión es que el desequilibrio estructural del mercado de trabajo del país en su conjunto, expresado en el subempleo invisible, se encuentra en forma generalizada en todos las regiones del país en forma más profunda en aquellas regiones donde las actividades agrícolas tienen más relevancia dentro de la estructura productiva, situación que se ha venido agudizando. 3. La experiencia de IATTERMUND en Brasil

De cara a las transformaciones que impone la nueva economía mundial, la sostenibilidad social y ecológica, es preciso revisar y ajustar el papel del Estado y en general de todo el sistema institucional. Las soluciones para una nueva época, sin embargo, no se encuentran por lo general en los libros, sino hurgando en la práctica de los pioneros para encontrar los procesos más prometedores para la construcción del futuro. 78

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La experiencia de diez años de IATTERMUND, en Brasil, para involucrar a la sociedad civil en la creación de germinadoras de empresas y empleo, merece particular atención por los resultados obtenidos en la organización y puesta en marcha de miles de empresas entre los desocupados del campo y de la ciudad. IATTERMUND ha creado verdaderos sistemas de participación social para la identificación y puesta en marcha de proyectos generadores de empleo e ingresos, dinamizando la organización y la autogestión de las comunidades y grupos. Garantizando la autonomía y basándose en las capacidades de las comunidades y grupos, sin ningún tipo de asistencialismo, pero en relación continua con las exigencias del mercado, está creando nuevos tipos de empresarios y de capacidades en las comunidades. Aunque ha gozado del apoyo de organismos estatales, la naturaleza del sistema no les permite a estas un papel protagónico clientelista ya que no pueden imponer proyectos ni condicionar los servicios básicos a lealtades. Esta experiencia constituye también un valioso elemento para la redefinición de la política social, en su relación con los procesos económicos y la generación de nuevos actores y liderazgos que faciliten y promuevan un cambio con equilibrio social y ecológico. Con esta experiencia el Gobierno Federal de Brasil ha aprobado una inversión de dos mil millones de us dólares, para la creación masiva de empleo con la metodología aquí propuesta. 4. Concepto

Siendo el desempleo un fenómeno masivo, requiere soluciones también masivas. Soluciones de bajo costo unitario, y con resultados evidentes y efectivos. Soluciones basadas en el desarrollo de la capacidad de gestión y organización de la gente, en las reservas de creatividad e iniciativa de la

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misma población. Es necesario un tratamiento promocional integral, basado en el desarrollo de la organización y la gestión. Una alfabetización en organización que parte de la experiencia de cada grupo y comunidad: que habilite, a través de la práctica autónoma, para el desempeño de formas de organización, cooperativas y asociativas, con división social del trabajo. Esto requiere una nueva institucionalidad y un nuevo tipo de profesional promotor, capaz de integrar conocimientos y habilidades en la práctica. Un profesional cuya suerte esté asociada a la suerte de los beneficiarios. Que sea capaz de servirles en vez de servirse de ellos. Capaz de orientar los grupos organizados hacia el aprovechamiento de economías de escala, y hacia la participación inteligente de las nuevas condiciones del mercado. 5. Definición4

El sistema consiste en una Germinadora masiva de empleo como base de un proyecto para generar empresas e ingreso, mediante procesos masivos de capacitación y participación en organizaciones autónomas, por parte de las poblaciones con problemas de empleo y pobreza. Busca “apoderar” a grupos y comunidades en organización y servicios básicos para la gestión, facilitando las condiciones para que las iniciativas locales puedan ser ponderadas y oportunamente transformadas en proyectos comunales y empresas viables, generadoras de empleo e ingresos, que a su vez permitan elevar la calidad de la vida. 4 Interpretación del Dr. Miguel Sabrado, Investigador y profesor de la Universidad

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Nacional – (UNA)- de Costa Rica.

5. La germinadora de empresa

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¿Qué es la Germinadora de Empresas? Es un Sistema de Participación Social para la Identificación y Puesta en Marcha de proyectos Generadores de Empleo e Ingreso (SIPGEI). ¿Qué hace este sistema?

a) Genera Interacción entre y al interior de las comunidades, incorporando y comprometiendo a miles de grupos e individuos en la formulación y puesta en marcha de sus iniciativas. b) Promueve constantemente la formación y desarrollo de proyectos empresariales, generando empleos directos e indirectos. c) Promueve la asociación de los productores y la integración de procesos productivos y de servicios. d) Contribuye a la reconversión productiva, promoviendo formas empresariales que respondan a las condiciones de mercados. e) Contribuye a la generación de un nuevo empresariado y de una base social proclive al cambio, hacia una economía sostenible. f) Genera una nueva institucionalidad de servicios asociada a los nuevos empresarios. ¿Cómo es el sistema?

El sistema se encuentra integrado en red por:

a) Una central de información conectada a las principales bases de datos, nacionales y extranjeras, con información

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sobre la demanda de bienes y servicios por parte del mercado; la oferta de crédito del sistema financiero, fundaciones, organismos internacionales y ONG. b) Al menos cuarenta Técnicos de Desarrollo Económico (TDE) formados con capacidad para elaborar perfiles y proyectos e impulsar el desarrollo organizacional de las comunidades y grupos. Estos TDE, o “economistas de combate” se encuentran integrados en una o varias empresas para la prestación de sus servicios a las comunidades. c) Cerca de mil Asistentes de Proyectos de Inversión (API), dirigentes locales preparados para promover y recoger la información necesaria para elaborar los perfiles de proyectos sobre las ideas productivas y de servicios que surgen de las comunidades. d) Miles de grupos o individuos, de las comunidades donde se ubique el sistema, incorporados y comprometidos en transformar sus ideas en proyectos productivos. ¿Cómo opera la red?

El sistema es montado por encargo de una organización estatal, una fundación, una ONG o una federación campesina o comunal que financian la puesta en marcha del Proyecto de Generación de Empresas e Ingreso.

El elemento dinamizador en la red lo constituyen los mil asistentes de proyecto, ubicados en el seno mismo de las comunidades, quienes promueven la organización y recogen las iniciativas productivas e información necesaria para elaborar los perfiles del proyecto. Esta información es procesada y transformada en perfiles por los TDE y enviada a consulta al Centro de Información. Si el Centro de Información confirma la existencia de demanda del producto 82

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o servicio y la posibilidad de obtener crédito, entonces el TDE procede a revisar la información en terreno y elabora el proyecto.

En la finalización de cada proyecto se prevé un pequeño porcentaje de honorarios para el TDE y el API por sus servicios. MONTAJE Y PUESTA EN MARCHA DEL SISTEMA

El sistema es puesto en marcha por un Proyecto de Generación de Empresas y Empleo patrocinado por un organismo estatal, una ONG o una Fundación, en dos etapas.

La primera etapa de montaje del proyecto, tiene duración aproximada de seis meses, con las siguientes acciones:

a) Ofrece becas, selecciona y se brinda un primer módulo de capacitación a 60 jóvenes bachilleres en las áreas de organización, manejo de programas para la elaboración de perfiles y proyectos, así como de contabilidad y controles empresariales. b) Asesora y apoya a los Técnicos en Desarrollo Económico en la promoción y puesta en marcha, en las comunidades objeto de interés, de los laboratorios de terreno necesarios para facilitar la selección y formación de los asistentes de proyecto. c) Crea el centro de información para la región donde se desarrollará el proyecto. d) Pone en marcha el sistema. En la segunda etapa de consolidación del sistema cuya duración puede oscilar entre dieciocho meses y tres años, promueve:

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a) La información del sistema en el ámbito local y regional: registro de direcciones de TDE y API; registro de perfiles y proyectos según municipios, áreas de la economía, polos de desarrollo, servicios estatales y privados existentes en la región, etc. b) Realiza seminarios y talleres con los API y TDE que enriquezcan la experiencia técnica, consoliden la formación profesional y promuevan la formación de empresas de servicios de 1o. y 2o. grado. c) Publica un boletín informativo trimestral que promueva el intercambio y promoción de experiencias, la comunicación entre los miembros de la red, con las empresas y las instituciones públicas y ONG. d) En general promueve la autonomización del sistema, ya que al agotarse la beca de los TDE, estos deben ser independientes y vivir de los ingresos provenientes de sus honorarios. Igualmente la API deben tener al menos un segundo ingreso, creciente en importancia, proveniente de sus honorarios. ¿Cómo lo hace?

La nueva red institucional asociada a los empresarios, genera las siguientes condiciones para la selección y germinación de las iniciativas: a) Desarrolla la capacidad de organización y gestión de los grupos interesados, al mismo tiempo que genera un clima de participación y organización en las comunidades, estimulante para el afloramiento y generación de iniciativas y proyectos. b) Provee de información oportuna sobre la demanda de los mercados y la oferta de crédito. 84

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c) Presta servicios de capacitación, elaboración de proyectos, seguimiento contable, ubicación de especialistas, etc.

Por el carácter masivo de sus perfiles y proyectos, la red garantiza:

a) Selección de los proyectos y grupos con mayores posibilidades. b) Volumen de proyectos c) La gestación de un empresariado mejor informado y con mayores posibilidades d) La generación de un clima de participación y actividad en las comunidades. ¿En qué se distingue la germinadora de otros proyectos?

Es un sistema que genera, gracias a los laboratorios de terreno, de curso y empresas, una gran cantidad de sinergia y organización social. Los laboratorios movilizan y capacitan en organización primero a los TDE y API y posteriormente a las comunidades. En estas últimas, adicionalmente, crean y estimulan las condiciones para que, masivamente, se promuevan, seleccionen y germinen las iniciativas locales en confrontación permanente con la demanda del mercado. La dinámica interna generada por los laboratorios, estrechamente ligada a las necesidades de la organización, integra tanto el proceso formativo de los TDE y API, como la prestación de servicios a las comunidades. En el proceso formativo de los técnicos, las disciplinas se articulan alrededor de las necesidades de los procesos de desarrollo local y empresarial; en su desempeño profesional su acción esta definida por la demanda de los empresarios. 85

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La central de información, enriquecida con los datos locales sobre ejes de desarrollo y servicios existentes, perfila las oportunidades actuales y las que se avizoran en un futuro mediato, evidenciando las fortalezas locales.

Capacita en organización, no impone proyectos ni formas organizacionales. En otras palabras, no lanza proyectosproyectil concebidos a distancia por los técnicos desde sus escritorios, sino que estimula la gestación y maduración de las iniciativas locales y el aprovechamiento de sus oportunidades y fortalezas; no crea una burocracia ajena, sino una institucionalidad asociada a la suerte de los productores; opera sobre la base de la sinergia y dinámica de las comunidades, no a la “motivación” externa; fortalece la participación de la sociedad civil. ¿Qué productos se logran con el sistema?

a) Una gran cantidad de iniciativas disponibles para la asignación óptima de recursos, tanto de la sociedad civil como del Estado. b) Capacidades locales desarrolladas para seleccionar y poner en marcha sus iniciativas. c) Una o varias empresas de servicios integradas por los TED y API. d) Un sistema de información nacional, regional y local, operando con las empresas de servicios de los TDE y API. e) Miles de empresas, seleccionadas entre las menores iniciativas y decenas de miles de empleos activados. f) Reduce la alta tasa de mortalidad empresarial en los primeros años. g) Contribuye a la construcción de una nueva cultura cívica y económica. 86

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7 Elementos generales para la formulación de un proyecto5 7.1 Objetivos 7.1.1 Objetivo general

Estimular las iniciativas locales, de carácter social y productivo, mediante la elaboración y puesta en marcha de proyectos generadores de empleo e ingresos, basados en la acción organizada de los grupos y comunidades.

7.1.2 Objetivos específicos

7.1.2.1 Desarrollar un proceso de capacitación: a) que habilite a los beneficiarios en el acceso al diseño de proyectos y a los conocimientos técnicos necesarios y b) que permita elevar su capacidad de gestión y la concreción de sus iniciativas productivas y locales.

7.1.2.2 Crear y poner en marcha un sistema de información: a) sobre el mercado, b) sobre la acción institucional, c) sobre los productos generados por la germinadora, y d) sobre las condiciones y servicios locales que permita a los beneficiarios conocer el mercado y tener una fuente de información permanente sobre el contexto en que actúan sus empresas. 7.1.2.3 Promover el establecimiento de carteras de crédito y fondo de aval para los proyectos generados, que permitan estimular efectivamente el desarrollo de empresas y empleo. 5 Elementos tomados del Resumen Ejecutivo del Proyecto Germinadora de Empleos,

Empresas y Proyectos formulado por el Dr. Miguel Sobrado de la Universidad Nacional de Costa Rica para el Instituto Nacional de Aprendizaje –(INA)- y El Ministerio de Trabajo de Costa Rica.

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7.2 Productos

7.2.1 Un mecanismo y un proceso de selección riguroso y estricto que permita elegir en cada módulo a 80 personas para capacitarse como TDE. 7.2.2 Programas de cursos de capacitación a TDE y API. 7.2.3 Manuales de capacitación de TDE y API.

7.2.4 Cuarenta TDE capacitados en elaboración de proyectos y organización. 7.2.5 Cuatrocientos API capacitados en recolección de información para perfiles de proyectos.

7.2.6 Cuatrocientos cursos técnicos o de administración, impartidos en los LOT (Laboratorios de Organización de Terreno), a solicitud de los participantes, para al menos cuatro mil personas. 7.2.7 2,400 perfiles de proyectos diseñados, de los que se seleccionan 480 para elaborarlos como proyectos. 7.2.8 Cuatro evaluaciones sobre el proyecto.

7.2.9 Un centro de Información que brinde información a los TDE, a los API, a los empresarios y al proyecto.

7.2.10 Cuarenta TDE capacitados en el manejo del Sistema de información y los mecanismos para su retroalimentación.

7.2.11 Un fondo de aval u opciones crediticias para el financiamiento de los proyectos que surjan. 88

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7.2.12 Un producto lateral pero relevante del proyecto es contribuir a formar una institucionalidad de desarrollo y organización de la sociedad civil. Esa institucionalidad se ubica en el sector privado y no en las instituciones estatales. Contribuyen a la formación de la cultura cívica y a la construcción de capital social. 7.3 Componentes

El proyecto tiene tres componentes: Formación, información y financiamiento: 7.3.1 Formación. los técnicos formadores TDE y API. Los Técnicos en Desarrollo Económico (TDE) se capacitarán para promover y capacitar en organización a grupos y comunidades, así como para elaborar perfiles y proyectos, tanto económicos como comunales. Los Auxiliares de Proyectos de Inversión (API) son miembros de las comunidades meta, que serán capacitados para estimular las iniciativas locales y recoger la información necesaria para elaborar perfiles de proyecto. La capacitación hacia la población meta estará dirigida a comunidades, grupos y pequeñas empresas, y empezará una vez que los formadores estén capacitados. Cuando se disponga de diez perfiles viables de proyecto, se podrá organizar un Laboratorio Organizativo de Terreno (LOT) con los interesados y los miembros de la comunidad que deseen participar en la elaboración de los proyectos, y en los cursos de capacitación necesarios para ponerlos en marcha. 7.3.2 El centro de información es una central que recoge, procesa y difunde Información de mercado y crédito, fundamental para la selección y desarrollo de las ideas de proyectos que surjan. A la vez, contará con información clave para supervisar y ejecutar el proyecto.

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7.3.3 Componentes de financiamiento y fondo de avales. Se concibe como el mecanismo de fortalecimiento de la organización de las empresas, para que la población acceda a recursos financieros de apoyo a sus proyectos.

7.4 Secuencia, duración y programación

El proyecto consta de tres etapas, la primera de cinco meses en que se forman los formadores. La segunda etapa dura doce meses, y en ella las empresas de servicios de los formadores elaboran proyectos, financiados parcialmente por el proyecto, a solicitud de las comunidades, para consolidar su formación y demostrar su potencial a las organizaciones de productores y a las instituciones. La tercera etapa es un mes de evaluación final del proyecto.

La planificación establece que el proyecto necesita dieciocho meses para la formación y consolidación de la primera promoción. La primera promoción tiene por objetivos: a) aplicar el método de capacitación masiva, b) adecuar el método de capacitación masiva a la realidad y necesidades del contexto, c) realizar una evaluación que permita informar sobre los resultados y d) analizar la posibilidad de ampliarlos con el desarrollo de nuevas promociones.

7.5 Impacto geográfico

La influencia del proyecto podrá abarcar todo el país, pero estará centrada en su primer módulo, para comenzar, en las zonas rurales.

7.6 El grupo destinatario

Personas desocupadas, subempleados visibles e invisibles, y ocupadas con mala calidad de empleo. Se otorgará especial 90

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atención a la juventud, a las mujeres jefas de hogar, a los trabajadores afectados por la reconvención productiva, a los obreros y semiobreros de más de 40 años de edad afectados por el subempleo, y a pequeños empresarios y microempresarios desplazados por las nuevas condiciones mercantiles y como consecuencia del conflicto armado interno. 8. Metodología

Los principios que dirigen la acción metodológica y operativa son la metodología de capacitación masiva del sociólogo Clodomiro Santos de Moráis, de la que existen múltiples ediciones en numerosos idiomas y, sobre todo, un sinnúmero de proyectos y empresas debidamente constituidos, que garantizan su confiabilidad y efectividad. La metodología se orienta a superar las inercias y modelos mentales que impiden la superación personal y asociativa. Se trata de aprender haciendo, sobre la base de las siguientes condiciones de participación en la organización: a) b) c) d) e) f) g)

Autonomía de la definición y manejo de proyecto. Participación voluntaria. Que sea una necesidad real. Un mínimo de personas integrantes del grupo. Insumos indivisibles que estimulen la acción organizada. Un laboratorista o facilitador. Un mínimo de duración de la experiencia.

La metodología se fundamenta en la oferta de los participantes y la demanda del mercado, no en las ofertas institucionales. 91

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8.1 Proceso operativo

Una vez formados los formadores y establecida una amplia red de operación en las comunidades para la identificación de ideas y proyectos, se inicia el proceso de capacitación masiva.

8.2 Los TDE y API, organizados en empresas de servicios, elaboran perfiles y seleccionan posibles proyectos, negocian con las organizaciones e instituciones, la realización de un Laboratorio Organizacional de Terreno (LOT). Este LOT: a) capacita en organización, b) facilita la elaboración de los proyectos, y c) en él se imparten cursos de apoyo técnico y administrativo. Los proyectos elaborados allí son puestos en marcha al finalizar el LOT. En los casos que lo requiera, se presentan a consideración de una agencia financiera. 9. Elementos básicos de la metodología

Los laboratorios de organización y los talleres de gestión empresarial

9.1 El laboratorio organizacional6

Definición ¿Qué es un laboratorio experimental? es un ensayo práctico y al mismo tiempo real, en el que se busca introducir en un grupo social la conciencia organizativa que le hace falta para operar en forma de empresa o acción organizada. 6

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Clodomir Santos de Moráis. Apuntes sobre Teoría de la Organización. Página 64. edición de la Cámara de Diputados de México. LVII Legislatura. 1999.

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La conciencia organizativa se introduce en el grupo social por medio de una aceleración preconcebida de la “praxis”, a través del análisis teórico, el “todo-orgánico” programado, es decir, la empresa.

Para la realización de un “laboratorio organizacional” es necesario crear artificialmente una empresa pero con existencia y funcionamiento reales. Por tanto, son imprescindibles tres requisitos. a) Las personas (mínimo de 40 personas y el máximo no tiene límite. b) El pleno derecho a organizarse, y c) Los medios de producción en manos de los integrantes de la empresa, o sea, insumos invisibles en posesión del grupo social.

Si la mayoría de los integrantes de la empresa artificial está compuesta de “obreros” o de “semiobreros”, el “laboratorio organizacional” podrá alcanzar sus objetivos en 15 días de duración. Pero si la mayoría está formada de “artesanos”, el “laboratorio” no logrará sus objetivos en menos de 30 ó 40 días ininterrumpidos. Objetivos del “laboratorio organizacional”

Los objetivos del “laboratorio organizacional” consisten en formar cuadros organizadores de empresas y a la vez (en el caso de que participen técnicos en la promoción social), formar “laboratoristas” o sea, técnicos en el montaje y desarrollo de “laboratorios organizacionales”. Debido al hecho de que acelera la conciencia organizativa, el 93

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Laboratorio organizacional logra también elevar el nivel de organización de las empresas ya existentes.7 9.2 Los talleres de gestión empresarial (TGE)8

La experiencia de trabajo con los laboratorios fue evidenciando la necesidad de incorporar nuevos contenidos técnicos que elevaran la capacidad de producción, gestión y dirección de la empresa. Así, desde finales de la década de los setenta, se van incorporando nuevos módulos técnicos, inicialmente como “seguimiento” del laboratorio, para llenar esta deficiencia original. A principios de la década de los ochenta, se desarrollan los primeros laboratorios que incorporan como tarea, la elaboración de planes de explotación, a los que se denominan Talleres de Gestión Empresarial. Los resultados han estimulado una profundización en la ampliación y desarrollo de la capacitación técnica, basada en la dinámica generada por el método, e incluso en una revisión de los contenidos teóricos para facilitar el proceso.

Los módulos técnicos son específicos para las necesidades de cada empresa. El TGE introduce, según las necesidades derivadas de la elaboración del Estudio de Factibilidad 7 Hay laboratorios organizacionales de cuatro tipos:

a) Laboratorio de Centro cuyo propósito es la formación de cuadros organizadores de empresas colectivas y de futuros directores de Laboratorio Organizacionales. b) Laboratorio de Empresas cuyo objetivo es elevar el nivel organizativo de una empresa colectiva mediante la reducción de las formas artesanales de trabajo. c) Laboratorio de Terreno o de Base mediante el cual se logra acelerar la conciencia organizativa del grupo social para crearse las bases de empresas de servicios y de producción, y d) Laboratorio de Curso que acelera la conciencia organizativa del grupo de alumnos integrados en una empresa de servicios destinada a la autocapacitación. 8 Miguel Sobrado. Teoría de la Organización para Talleres de Generación de Empleo. PNUD-OIT, Proyecto RLA/86-034 PREALC, Centroamérica, Ciudad de Panamá, agosto 1990.

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o del Plan de Explotación de la empresa, elementos de planificación, contabilidad, administración, etc. Estos conocimientos se incorporan paulatinamente, en dosis diferentes según el nivel en que se encuentre la elaboración y aprobación del Estudio de Factibilidad o de los Planes de Explotación de la empresa.

Este núcleo de dirección y gestión enfrenta al grupo sometido a capacitación, con sus necesidades de información para conducir la empresa y con los instrumentos técnicos y administrativos necesarios para evaluar las actividades y les da una perspectiva para desarrollar la gestión empresarial que genera confianza y seguridad. 9.3 Principales características que identifican la metodología

Con la metodología de la participación social se busca abordar y orientar a las comunidades en la búsqueda y obtención de soluciones a la problemática anotada. Esta metodología es de aplicación inmediata y su repercusión es de alcance estratégico.

Se basa en la autonomía y en el desarrollo de las capacidades de organización de las comunidades y grupos, sin asistencialismo y en relación continua con las exigencias que el entorno presenta. La metodología de la participación social permite crear nuevos tipos de empresarios y participación social, permite crear nuevos tipos de empresarios y organizaciones, así como recuperar y reestructurar las condiciones organizativas de la comunidad, de cara a dar respuesta a las demandas de mayor relevancia que sus propios contextos locales les plantean. Las siguientes son las principales características que identifican a esta metodología:

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 Es una metodología altamente participativa.

 Permite el desarrollo de un proceso expedito y dinámico de fortalecimiento y generación de la organización en las comunidades y entre los sectores sociales con bajo perfil organizativo, con orientación a atender y resolver los problemas de la pobreza, el desempleo y el subempleo existentes a nivel local.  Posibilita definir y dar respuestas concretas y positivas a las demandas que plantean las situaciones problemáticas identificadas.

 Permite dirigirse a los sectores sociales más vulnerables y a los habitantes de las comunidades en condiciones de vulnerabilidad y alto riesgo.  Potencia las capacidades propias de las organizaciones de base de las comunidades.  Propicia la sostenibilidad socioeconómica y facilita y prepara condiciones para la sostenibilidad sistémicoestructural, con consideración de las dimensiones sociales, productivas, económicas, tecnológicas, culturales, educativas, ecosistémicas, etc., que integran las dinámicas y condiciones de vida de las comunidades.

 Se aprovechan las fortalezas propias de las comunidades en lo relativo a la aportación de recurso humano para atender, desarrollar y dar continuidad a proyectos de empleo y de generación de ingresos para atender las necesidades de la población. 96

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 Establece de manera inmediata un proceso intensivo de capacitación dirigido a la formación de cuadros para el diseño, la formulación y la gestión de proyectos empresariales y de producción en las comunidades, de cara a atender en el corto plazo las demandas de generación de empleo y de obtención de ingresos.

 Favorece condiciones que propician a las comunidades y a sus organizaciones, ganar un mayor protagonismo ciudadano y cívico, contribuyendo de esta manera a la constitución de una nueva cultura ciudadana y al establecimiento de bases más sólidas para la vida democrática. 10. El capital social y el sistema de participación social como sustento del desarrollo

El capital es entendido como la capacidad de las comunidades, de autoorganizarse solidariamente. Su esencia va más allá del capital humano, entendido como el nivel de escolaridad, técnico o profesional. Así hay sociedades que como la rusa tiene un gran capital humano pero carecen de capital social y son por eso fácil pasto de los políticos depredadores.

Existen suficientes estudios, indicios, experiencias históricas sugerentes, así como instrumentos de ingeniería social que han demostrado su capacidad para producir el capital social que requiere el desarrollo. Un estudio, de más de dos décadas sobre la descentralización en Italia --“Para hacer que la democracia funcione”-elaborado por un equipo dirigido por Robert Putnam de la Universidad de Michigan en 1992, puso en evidencia la relevancia del capital social sobre el desarrollo de las

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comunidades. El estudio demostró que ha sido este factor social y cultural decisivo en el éxito de la gestión local y el desarrollo económico y social en las regiones. Así, mientras las regiones con relaciones políticas clientelistas y sin organizaciones de participación real permanecían estancadas, aquellas donde la comunidad está organizada solidariamente, aunque carecieran de recursos naturales y riquezas, avanzaron a pasos agigantados.

Un caso en nuestra vecindad existe en Honduras. En la década de los 70 se formaron en ese país 1040 cooperativas de autogestión campesina impulsadas por el PROCCARA FAOINA, orientado entonces por Clodomir Santos de Moráis. Esas cooperativas fueron integradas en gran número por obreros bananeros, desplazados por los cambios tecnológicos, que fueron capacitados en organización y gestión solidaria con el Laboratorio de Organización de Clodomir Santos de Moráis y hoy en día hay grandes federaciones de cooperativas. Hondupalma aglutina una parte de estas cooperativas con cerca de 1.800 asociados, 15.000 hectáreas de palma aceitera y una planta industrial de procesado de aceite y servicios de salud propios. Coapalma por su parte tiene cerca de cinco mil asociados con más de 30.000 hectáreas y seis plantas procesadoras de aceite. Estos hechos nos obligan a reflexionar sobre lo que debe ser la política social y las políticas de desarrollo basadas más en el desarrollo basadas de nuestras propias fuerzas y fortalezas, en el regalo indiscriminado y en el paternalismo que caracteriza a la mayor parte de proyectos de desarrollo. Lo importante es colocar sobre la mesa la importancia del capital social para el desarrollo y empezar a dejar de lado la dicotomía entre política económica y social. El papel del 98

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estado en este proceso más que de protagonista, debe ser de facilitador de los procesos de capacitación en organización y garante del acceso a los servicios básicos; el resto lo harán las mismas comunidades al poner en marcha su potencial, restringido hasta ahora por las estructuras clientelares de dominación política.

La formación de capital social y la metodología de capacitación masiva de la población pobre, que implica el Laboratorio de Organización y los Talleres de Gestión Empresarial, son dos elementos claves e indispensables para conseguir la participación social autónoma para la creación masiva de empleo, para el fortalecimiento de la democracia y para propiciar el verdadero desarrollo. 11. Bibliografía 1. Correia Castelo Branco, Jacinta. Comunicação y Capacitação. Brasília: IATTERMUND, 1995. 2. Santos De Morais, Clodomir. Apuntes sobre teoría de la organización. Edición de la Cámara de Diputados de México, LVII Legislatura. 3. Santos De Morais, Clodomir, Reducir el desempleo y crear nuevos puestos de trabajo a través de la participación social. V Congreso Latinoamericano de Sociología Rural. México, 1998. 4. Sobrado, Miguel. Teoría de la organización para talleres de generación de empleo. PNUD-OIT. Proyecto RLA/86034, Centroamérica. Ciudad de Panamá, agosto 1990. 5. Universidad Rafael Landívar. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales. El Empleo y el Desarrollo Humano en Guatemala 1980-1996. Guatemala, enero 1998.

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COMENTARIOS A LA CONFERENCIA

Leopoldo Sandoval Villeda

. .

Lic. Lizardo Sosa Buenas noches a todos, vamos a dar inicio a esta segunda fase del seminario, únicamente quisiera reiterar el agradecimiento a usted y muy especialmente a los panelistas por participar en esta oportunidad y dejar constancia como lo hemos hecho en todos los seminarios de Realidad Nacional que desde el primero hasta el último han sido posibles gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de Alemania. Lic. Miguel von Hoegen

El sistema de participación social para la creación masiva de empleo, del Ing. Leopoldo Sandoval.

Los elementos fundamentales del Sistema de Participación Social para la Identificación y Puesta en Marcha de Proyectos de Germinación de Empleo e Ingresos (SEPGEI) son tres: . . .

. 100

Demanda nacional e internacional de bienes y servicios. Oferta local, regional de producción de bienes y generación de servicios. Oferta de servicios de crédito para viabilizar la oferta de bienes y servicios en sector financiero, bancario, fundaciones, ONG. El centro puede ser una institución gubernamental o privada, en este caso: ONG, fundación, federación campesina u otra.

.

La capacidad institucional de vincular la demanda y la oferta de bienes y servicios, la cual descansa en: Los Técnicos de Desarrollo Económico (TDE), miembros de empresas profesionales, cuyas funciones son:

 Elaborar perfiles y, eventualmente, proyectos de producción.  Impulsar la organización de comunidades y grupos responsables de la producción de bienes o generación servicios. Los asistentes de Proyectos de Inversión (API), miembros de empresas profesionales y que son dirigentes locales, cuyas funciones son:

 Recoger la información de base para la elaboración de los perfiles de proyectos de producción de bienes y generación de servicios.  Organización de comunidades o grupos para la producción de bienes o generación de servicios. Los TDE y los API son remunerados sobre la base de un porcentaje de la inversión total del costo del proyecto, cuando el mismo se considera viable y se implementa por medio del otorgamiento del financiamiento. . .

Los grupos o comunidades organizados para la producción de bienes o generación de servicios, entre cuyas características están: “… los medios de producción indivisibles en posesión del grupo social” (pág. 13); pero ello conlleva la imposición de una asociatividad forzada que no siempre responderá a la cultura local y, además, el ejemplo utilizado es el de cooperativas de Honduras; y 101

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.

La formación de los API toma una duración de quince días si son obreros o semiobreros y treinta o cuarenta si son artesanos, pero ello no pareciera ser congruente con el hecho que los obreros y semiobreros tienen una mentalidad de empleado en relación de dependencia y loa artesanos una de empresario, por lo que estos debieran ser capacitados en un período menos que aquellos.

Si se aceptará válida para Guatemala la propuesta de establecer el SIGPEI, los temas a ser debatidos debieran incluir el listado siguiente:

(1) Si el SIPGEI es total o parcialmente financiado por el gobierno, existe la posibilidad de que se torne en un instrumento a favor del clientelismo, aunque en la propuesta se afirma que ello es posible (pág. 4); la posibilidad de caer en el clientelismo se demuestra con el hecho observado en los últimos seis meses en Guatemala, en los cuales el gobierno central redujo o canceló todo financiamiento a alcaldes que buscaban su reelección para el período 2000-2004 y pertenecían a partidos de oposición o comités cívicos, aunque los recursos fueran parte del mandato constitucional o de fondos sociales. El objetivo era intentar que esos alcaldes incumplieran con la finalización de las obras comunales iniciadas y por ello perdieran popularidad. (2) En relación al Centro de Información que alimenta al SIPGEI con información sobre: - La demanda extranjera y nacional de bienes y servicios. - La oferta de financiamiento para la producción. Debe tenerse presente que Guatemala tiene un 102

Leopoldo Sandoval Villeda

sistema de capacitación de demanda extranjera basado en los agregados comerciales de sus consulados y embajadas, por lo que las preguntas pertinentes son:

¿Debiera el sistema actual dividirse en dos conjuntos: . El destinado a las empresas de tipo individual y . El destinado a las empresas de tipo asociativo?

En caso afirmativo: ¿Qué indicador objetivo se tendría para clasificar la información destinada a cada uno de los dos conjuntos? (3) En relación al tercer elemento, es decir los grupos o comunidades organizados, surgen las dudas siguientes:

- ¿Puede el tipo asociativo de empresas ser sustituido por el tipo individual de empresas?

El tipo de empresas beneficiarias del SIGPEI debiera determinarse en función de la opción más eficiente y eficaz para lograr dos metas fundamentales, que son: - optimizar la creación de empleo y - optimizar el crecimiento del ingreso nacional, del cual luego se saca el financiamiento para la compensación social . Por lo tanto, surgen las preguntas adicionales siguientes: - .

En el caso de Brasil, y en lo que aplica en el caso de Honduras: ¿en que período de tiempo invirtió el gobierno brasileño US$2 mil millones?

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. . .

¿Cuál fue el monto de la inversión por empleo generado y/o por empresa y como se compara ese monto o inversión con el que requiere en la generación de un empleo en el sector formal tradicional? ¿Cuál fue el ingreso anual por empleo generado y/o por empresa y como se compara ese ingreso con el generado en el sector formal tradicional? ¿Cuál fue el porcentaje o tasa de fracasos, tanto en el número de empleos como en el de empresas creadas y como se compara ese porcentaje o tasa con el del sector formal y tradicional? En este caso, la tasa de fracaso de las empresas debiera medirse con base en el volumen de desempleos o recursos invertidos y no del número de empresas, para que los indicadores sean comparables.

Ing. Jorge Lavarreda

Buenas noches, en esta oportunidad sólo voy a hacer comentarios al trabajo del Ing. Sandoval.

Existen varia posturas en cuanto a cómo enfrentar el problema del desempleo: una postura extrema es que a través del crecimiento se podría resolver este problema, sin embargo, la evidencia empírica claramente ha mostrado que el crecimiento por sí solo no es suficiente. En esta ocasión la concepción del documento del Ing. Leopoldo Sandoval es básicamente la del proyecto generador de empleo, empresas y proyectos, elaborado por la Universidad Nacional de Costa Rica bajo la dirección del Dr. Miguel Sobrado. El proyecto se basa en la metodología de capacitación masiva creada y desarrollada por el Dr. Clodomir Santos; la metodología de capacitación masiva consiste en realizar laboratorios organizacionales de distintos tipos. En la propuesta que está en el documento básicamente se trabajará con tres 104

Leopoldo Sandoval Villeda

de los cuatro tipos de laboratorios que se mencionan en la metodología. Se propone capacitar a la población meta que serían personas desocupadas, subempleadas visibles e invisibles y ocupadas con mala calidad de empleo, específicamente con el tipo de laboratorio organizacional de terreno. Con esto se busca organizar a su población meta, concretamente, al menos cuatro mil participantes en estructuras empresariales de producción social que recibirán cuatrocientos cursos de apoyo técnico o de administración, y elaborarán y pondrán en marcha proyectos generadores de empleos e ingresos. Previamente se propone capacitar en cinco meses, a cuarenta personas como técnicos en desarrollo económico y a cuatrocientos auxiliares de proyectos de inversiones mediante laboratorios organizacionales de curso y de centro. Al cabo de 18 meses se espera que el proyecto halla logrado además de otros resultados, seleccionar 480 perfiles de proyectos para elaborarlos, esto significaría un 20% de los perfiles de proyectos que se esperaría estuvieran preparados y contar con un fondo de aval u opciones crediticias para el financiamiento de los proyectos.

Con esto resumo lo que se presentó. La propuesta del Ing. Sandoval es idéntica a la del Dr. Sobrado, sin embargo, al tocar el tema del impacto geográfico del Ing. Sandoval propone centrar la influencia del proyecto en un comienzo en las zonas rurales del país, mientras que l Dr. Sobrado propone que la influencia se centre en tres zonas rurales y dos zonas urbanas correspondientes a cuatro regiones de Costa Rica identificadas en su diagnóstico para definir con precisión en donde el proyecto tendría un mayor impacto social, si debiera señalarse en la propuesta cuáles son esas zonas rurales en donde se pretende comenzar para lograr tal impacto social.

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Otro aspecto relevante es que en el documento se indica que el proyecto puede ser patrocinado por un organismo estatal, una ONG o una fundación, sin embargo considero que el reto de la propuesta en este campo es lograr que sea integral y no simplemente una zona aislada; por lo tanto, echo de menos en esta ponencia un diagnóstico de los esfuerzos de capacitación y de participación social que se han hecho en Guatemala, así como que instituciones participarían en esta ponencia y como sería la organización del proyecto. Por ejemplo, tenemos que durante el gobierno del Lic. Vinicio Cerezo se impulsó sin éxito el fondo de las aldeas, pero este fondo tenían similitudes con la propuesta que hoy estamos analizando, en esa ocasión se argumentaba que la situación del área rural requería del mecanismo ágiles y eficientes para acelerar el ritmo de desarrollo y que el fondo de las aldeas respondería a esa necesidad, proporcionando asistencia económica y técnica a los interesados para producir un efecto multiplicador; también, al igual que en esta propuesta se argumenta que no era un proyecto de escritorio, ya que en su preparación se aprovecharon más de 14 años de experiencia de muchas entidades de desarrollo y que el concepto del fondo respondía a la necesidad de encontrar en los líderes de las aldeas a los agentes del cambio y el desarrollo integral. Además, se contempló que el fondo haría inversiones en la asistencia económica y técnica de todas las etapas de producción-organización de grupos en empresas, capacitación, estudios de factibilidad, capacitación de la empresa y comercialización. Actualmente el funcionamiento del Fondo de Solidaridad para el desarrollo comunitario tiene características similares a los del proyecto propuesto, por lo que podría ser interesante investigar la posibilidad de trabajar utilizando este medio. 106

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En el documento se dice que se requieren soluciones de bajo costo unitario y con resultados evidentes y efectivos, me parece que sería muy recomendable incluir información del costo del proyecto y de otras modalidades para estar en capacidad de calificar objetiva y profesionalmente si el costo unitario es menor, mayor o igual al de las otras opciones. Por ejemplo en el caso de Costa Rica, el costo de capacitar a los formadores técnicos en desarrollo económico y auxiliares de proyectos en inversiones de unos US$1,370.00 por persona y el proyecto tiene estimado unos 16 millones para capacitar al menos a 4,440 personas. En el documento también se indica que el Instituto Técnico de los Países del Tercer Mundo tienen diez años de experiencia en Brasil y que la creación de germinadores de empresas de empleo merece particular atención por los resultados obtenidos en la organización y la puesta en marcha de miles de empresas entre los desocupados del campo y la ciudad, sin embargo, la tasa de desempleo de Brasil pasó de 2.7% en 1990 a 6.9% en 1997. Esto lo menciono simplemente para que reflexionemos sobre el hecho de que no podemos esperar que únicamente con este tipo de proyectos es posible solucionar el problema de desempleo en Guatemala; por lo tanto, sugiero que en el documento se indique el impacto esperado de esta ponencia. En cuanto a la relación entre la migración del campo a la ciudad y la criminalidad que se menciona en el capítulo de empleo y subempleo en Guatemala, me parece que debiera hacerse un esfuerzo por fundamentar esa afirmación, ya que no conozco un estudio realizado en Guatemala, que pueda mostrar que tan sistemáticamente las personas migran del campo hacia la ciudad se convierten en delincuentes, por lo

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tanto, sugiero que se indique la fuente de esa afirmación y si se trata de una hipótesis.

Ahora, me parece que uno de los aportes más importantes del documento es motivar precisamente lo que estamos haciendo ahora, la discusión y la búsqueda de soluciones a problemas relevantes, por eso felicito a la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, ASIES y en particular al Ing. Leopoldo Sandoval.

Como reflexión final quisiera compartir un extracto del último libro del Profesor Amartya Sen, galardonado con el premio Nobel de Economía. Los Gobiernos de China e India han hecho esfuerzos similares por algún período de tiempo para acercarse a una economía más abierta, internacionalmente activa y orientada al mercado. Mientras que los esfuerzos de los hindúes han encontrado muy lentamente algunos éxitos, China los ha logrado masivamente; un factor importante explica este contraste, es el punto de partida en cuanto a preparación social, cuando China inicio su proceso de reforma ya contaba con un alto porcentaje de personas alfabetos no lejos de la situación educativa de Corea del Sur y de Taiwán, mientras que la India inició su proceso con un 50% de analfabetismo. Muchas gracias.

Lic. Enrique Álvarez Buenas noches, agradezco la invitación que nos hicieran para participar en este importantísimo evento y quiero iniciar esta participación felicitando a ASIES por este trabajo sistemático que durante tantos años ha hecho en bien del país y especialmente a Leopoldo Sandoval, un luchador de 108

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toda la vida para beneficiar a la población más desposeída de Guatemala, concentrada en el área rural fundamentalmente. Los comentarios que haré a manera de síntesis, tienen que ver con una reflexión que ha derivado en una propuesta que está en imprenta y que el IPES va a presentar sobre relaciones laborales y capacitación y me parece que especialmente la propuesta del Ing. Sandoval es fácilmente complementaria con ésta que estamos trabajando en IPES.

Es necesario decir que históricamente la inserción de Guatemala en la economía mundial ha sido un obstáculo para el desarrollo, es decir, la estructura y la naturaleza de las exportaciones de productos de origen primario con escaso valor agregado han sido las principales fuentes del atraso económico, político, educativo y social y me parece que en un mundo en el que la globalización produce fenómenos tan generalizados como la desregulación del trabajo y la deformación de una competitividad entendida de manera poco relacionada con el ser humano, es necesario decir que la verdadera competitividad de una nación se logra a través de la generación de empleo productivo y el incremento de la productividad de los salarios con justicia laboral y bienestar para toda la población. De otra manera corremos el riesgo de crear niveles de competitividad que ya se están creando a nivel generalizado y que los problemas estructurales determinan ese bajo nivel de productividad, como el excedente de población subempleada, la estructura productiva y los bajos niveles de inversión especialmente del sector privado: así como la debilidad del Estado en la promoción del desarrollo y la políticas de empleo privado. El problema del empleo, desempleo y del subempleo está íntimamente ligado, y en eso coincido con lo afirmado por el Ing. Sandoval acerca del problema de la capacitación y

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que además, por supuesto, está directamente vinculado con los niveles educativos del país. En Guatemala, las acciones realizadas en materia de capacitación no han respondido a un esfuerzo sistemático ni articulado en el marco de un sistema nacional de información profesional. Me parece que también es necesario decir que este problema no se puede analizar sin definir que tipo de Estado tenemos, cual es el nivel de participación que el Estado debe tener y que tipo de modelo de desarrollo nacional nos estamos planteando; porque de otra manera lo que si podemos es formular paliativos, pero de ninguna manera pasar hacia la generación de un modelo que realmente resuelva de manera permanente y sostenida los problemas de pobreza y en ese sentido, Guatemala está en grandes desventajas par hacerle frente a los cambios que se están operando en la comunidad mundial. El nuevo modelo de inserción en la economía mundial según nosotros, debe sustentarse entre otros en los siguientes elementos: .

. .

Un acuerdo nacional para el empleo, la productividad y el salario. El fortalecimiento institucional de las relaciones laborales. La capacitación para y en el empleo.

Es absolutamente claro que a mayor desarrollo de un país, el nivel de su producto interno es fundamentalmente significativo por el crecimiento de su productividad.

También es inobjetable que en el incremento de la productividad el sector privado juega un papel de primera línea, eso no puede discutirse, pero tampoco se puede discutir que tienen mucha importancia las acciones que el 110

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Estado emprenda en la inversión pública, en la investigación y en el desarrollo, en la recolección y difusión tecnológica. Es ese sentido nosotros consideramos que Gobierno y sector privado deben asumir el reto par que Guatemala despliegue todo su potencial productivo y eleve su competitividad como nación.

Creemos que se necesita la creación de un plan nacional de inversiones y servicios en el medio rural para preservar el desarrollo de las zonas más deprimidas para promover el desarrollo, desconcentrar, incrementar los servicios en inspección laboral con particular atención a la fiscalización del cumplimiento de los derechos laborales de mujeres, trabajadores agrícolas migrantes y temporales, trabajadoras de casa particular, menores de edad, ancianos y discapacitados. El implemento de un sistema de seguimiento con indicadores de productividad y de precios de una canasta familiar del trabajador, que permita evitar el deterioro del salario mínimo generador de seguridad y el desarrollo de mecanismos que equiparen la relación de los salarios rural y urbano.

Acciones en el ámbito institucional que consideramos indispensables: crear un sistema de información estadística nacional sobre el mercado laboral en el cual se debe incluir la economía informal, los trabajadores del área rural, el empleo de la fuerza de trabajo femenino y de la niñez; con la colaboración de las universidades y centros de investigación deberían realizarse investigaciones, así como encuestas propias sobre el empleo y el perfil de la mano de obra. Consideramos que u problema importantísimo en el país es que los programas de capacitación no están enmarcados en un modelo de desarrollo nacional, no se hacen estudios serios para definir en el contexto de ese modelo de desarrollo que

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tipo de empleo es necesario generar, que tipo de capacitación en función de esas necesidades hay que emprender.

En la propuesta del Ing. Sandoval me parece fundamental y yo no vería problema en el sentido de que se fomenten las empresas asociativas porque me parece que es una parte importante de la economía que hay que impulsar y tampoco hay que verla como el único elemento necesario, porque es evidente que un país no se desarrolla exclusivamente con este tipo de iniciativas, pero también hay que decir que dadas las características étnico culturales del país, este tipo de iniciativas son indispensables. Parece una propuesta que debe analizarse con mucho detenimiento y seguirse discutiendo, porque su viabilidad es muy importante.

Para capacitar para y en el trabajo nos parece que hay que definir un marco tripartido, una nueva estructura y funcionamiento de un sistema de formación profesional y capacitación a nivel nacional, con un área por supuesto para el sector público, una para el sector privado y la creación de una unidad de investigación en capacitación encargada de realizar las definición de las políticas de capacitación, basadas en las necesidades de desarrollo del país. Concluyo diciendo que el reto que tenemos en Guatemala es enorme, ya que no se trata únicamente de aprovechar lo que aparentemente es una ventaja comparativa de los bajos salarios o sea sacarle fruto a la pobreza, sino de redefinir nuestra participación en el mercado internacional elevando sensiblemente nuestra competitividad como nación, en el marco de la construcción de la democracia, del desarrollo, del bienestar social, especialmente de quienes viven en el área rural. 112

Leopoldo Sandoval Villeda

PANEL DE PREGUNTAS Y RESPUESTAS Lic. Lizardo Sosa Muchas gracias a todos los panelistas porque han sido exactos en el uso del tiempo, lo que nos permite como les había señalado, empezar la fase de preguntas y respuestas. Lamentablemente el tiempo es el principal enemigo en estos casos y debido a eso los señores expositores iniciales van a tener un tiempo de tres a cinco minutos cada uno para responder a las preguntas de manera global o como ellos lo consideren conveniente y luego cada uno de los panelistas dará respuestas breves a las preguntas. A los señores expositores y panelistas les ruego dar lectura a las preguntas planteadas, únicamente daré lectura a la primera: ¿Por qué no se tomó en cuenta la riqueza de las propuestas que contienen los Acuerdos de paz sobre participación social? Ing. Leopoldo Sandoval

Yo diría que si están tomadas en cuenta, está implícita en la propuesta la importancia de la participación social y eso cruza prácticamente todos los Acuerdos de paz, si están contenidos en el fondo de la ponencia.

¿Qué posibilidad hay para que se realicen estos proyectos en Guatemala, tomando en cuenta que la mayoría de la población sólo posee su fuerza de trabajo y no posee medios de producción?

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Y la respuesta que yo daría es que precisamente la gente organizada y sólo organizada puede hacer frente a la falta de recursos, es decir que los beneficios financieros económicos han sido precisamente a partir del trabajo y no al revés, entonces yo creo que si la gente está organizada y analiza sus problemas puede conseguir los recursos de producción; en el caso rural la tierra es la base más importante de la producción y de ahí también el financiamiento, la tecnología, la comercialización, etcétera; si la gente está organizada es importante la tecnología, es importante el financiamiento, es importante la comercialización, es decir una cantidad de cosas que son muy importantes para la producción, pero en el caso de los pobres, si no están organizados no van a poder tener acceso a ninguno de estos elementos indispensables para la producción, en cambio si están organizados, sí lo pueden conseguir. En el caso de Brasil ¿es la autogestión o la cogestión la solución del problema del desempleo?

Yo diría que no son excluyentes, en el caso de los más pobres precisamente es la autogestión la que puede practicarse, la cogestión es otro sistema que tuvo mucho éxito en Alemania, después de la segunda guerra mundial y que para aquel medio económico y social fue muy importante.

¿Cuál es la base del capital con que cuentan estos sistemas para financiar sus proyectos y qué problemas ha obtenido este tipo de proyectos en relación con la competencia del mercado mundial? Sobre la base de capital ya explique un poco los recursos, pero obviamente, si se requiere para poner en marcha un sistema como éste de un capital inicial para la capacitación 114

Leopoldo Sandoval Villeda

y para armar todo el sistema; en cuanto a la competencia del mercado mundial, a través de la organización y de los sistemas de información se pueden encontrar alternativas de producción con base en la demanda.

Me queda solo un minuto, así que voy a tratar de ir más rápido. ¿Cómo, de donde se desarrolla la integración interinstitucional para definir en cada entidad para que sirve el proceso, y no pretender ser “todólogas”? En esto de las integración y coordinación institucional he visto montones, cientos de proyectos institucionales en muchos países de América Latina donde toda la coordinación y la integración se trata de hacer desde el escritorio, la verdad es que eso no funciona y los únicos que pueden lograr esa institucionalidad, es integración de las instituciones son las propias gentes con base en sus necesidades y la exigencia que hagan a las organizaciones. Desde el escritorio no se puede hacer esa integración. Bueno, aquí la última porque ya se me acabó el tiempo. Sobre lo que es educación y capacitación:

Voy a poner un ejemplo un poco gráfico para esto: la educación formal es la que se hacer normalmente en las escuelas, en las universidades, en los institutos donde hay un sujeto que da conocimientos. La capacitación es un poco al revés, no es el sujeto el que cambia al objeto sino es el objeto en esta metodología, el que cambia al sujeto. Pongo un ejemplo muy sencillo, podrá una persona escuchar mil conferencias de mil libros sobre como se puede aprender

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Leopoldo Sandoval Villeda

a caminar en bicicleta pero si no monta en la bicicleta, no lo va a conseguir jamás por la educación, entonces, esto en un sistema en el cual la capacitación, es decir, el objeto es el que transforma al sujeto de organización social que hacen los laboratorios. Clausura

Lic. Lizardo Sosa Muchas gracias a todos, nada más quisiera señalar que el objetivo que teníamos al organizar este seminario era depertar el interés real del debate sobre el problema del desempleo y el empleo. No cabe la menor duda que el desempleo es uno de los problemas principales de la sociedad, un hombre desempleado sufre de una frustración y una gran desesperanza, como sufre todo aquel que no tiene oportunidad, por una parte de dar su aporte en la construcción del mundo y en la satisfacción de las necesidades sociales, pero tampoco ese hombre tiene la posibilidad de ganar el sustento diario para él y su familia, este es un problema social importantísimo que hay que superar.

PROYECTO TRIFINIO Leopoldo Sandoval Villeda

Creo que se han tocado algunos de los temas relacionados con ello, pero el camino sigue abierto para seguir elaborando estudios sobre este tema y especialmente con los contenidos que se dieron en este seminario sobre empleo y participación social. Así que muchísimas gracias al conferenciante y a nuestros distinguidos panelistas por haberse dispuesto a colaborar con nosotros, y por supuesto a ustedes por su presencia. Muy buenas noches. 116

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Leopoldo Sandoval Villeda

PROYECTO TRIFINIO

*

Leopoldo Sandoval Villeda ANTECEDENTES La zona del TRIFINIO se encuentra en un punto de confluencia de las fronteras de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador y Honduras. En ese punto existe una zona ecológica de reconocido valor por sus especies de flora y fauna, que se desarrolla en torno al macizo de Montecristo, con alturas de 600 a 2,400 m.

El área descrita ha llamado la atención de los tres países. Durante la Reunión Centroamericana sobre Manejo de Recursos Naturales y Culturales celebrada en San José, Costa Rica, en diciembre de 1974, las delegaciones de El Salvador, Guatemala y Honduras coincidieron en proponer la creación de un Parque Multinacional en el área. Posteriormente, un estudio de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza reporta que en 1977, Guatemala elaboró un Plan de Manejo Preliminar y mostró interés en la elaboración de un Plan Maestro en conjunto con

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* Publicado originalmente en Momento, Año 2, No. 8, 1987, pp. 12-19. ASIES, Guatemala

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los otros países. El Salvador constituyó el Parque Nacional de Montecristo y desarrolló algún tipo de infraestructura con el fin de proteger el bosque nuboso. En Honduras, el área se declaró como prioritaria para la realización de inventarios y posterior creación de un parque nacional.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador entregó a los otros países y al Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA), su opinión oficial al establecimiento de una Reserva de la Biósfera, denominada “LA FRATERNIDAD”, ubicada en el área del TRIFINIO. Para ello, elaboró una propuesta básica para el establecimiento de la reserva, identificando cuatro zonas: la Natural de Reserva, la de Amortiguación, la de Recuperación o Restauración y la de Influencia Cultural y Uso Múltiple, las que en total abarcarían unas 56,400 Ha. comprendidas las áreas de los tres países.

El Departamento de Desarrollo Regional de la Organización de Estados Americanos (OEA), se encargó de las gestiones tendientes a obtener el financiamiento para la realización del proyecto. Durante 1985, los Ministros de Agricultura de Honduras, Guatemala y El Salvador solicitaron a la OEA incluir el proyecto en su presupuesto para el bienio 19861987.

En enero de 1986, durante la Cuarta Reunión del Comité Ejecutivo del Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana (CORECA) en San José, Costa Rica, se conocieron los avances de la gestión de apoyo de la OEA para la preparación del Proyecto, informándose que la Secretaría General había presentado oficialmente a la Comunidad Económica Europea (CEE), una solicitud de financiamiento para la realización del proyecto. 120

Leopoldo Sandoval Villeda

En el mes de febrero de 1986, se realizó una Misión Conjunta IICA/OEA, la que elaboró una nueva propuesta que amplió el alcance del proyecto inicial, abarcando aspectos de desarrollo integral de la región fronteriza en torno a la reserva ecológica. El 15 de abril, el Vicepresidente de la República de Guatemala sometió dicha propuesta a consideración del Vicepresidente de la República de El Salvador y del Primer Designado a la Presidencia de la República de Honduras, quienes manifestaron su acuerdo con la iniciativa. Si bien el origen del Proyecto TRIFINIO fue el interés de los tres países por conservar el área trinacional del Macizo de Montecristo, la simple reflexión de que el éxito de ese esfuerzo dependía de la actitud de la población circundante al área, que debía ser atendida con acciones concretas para solucionar sus problemas sociales y económicos, condujo a que lo sensato era realizar un plan de desarrollo integral en un área relativamente extensa que rodea el Macizo de Montecristo. Es por esto que se habla de un “plan de desarrollo integral” cuando se refiere al Proyecto TRIFINIO el Convenio suscrito el 12 de noviembre de 1986, por los Gobiernos de Guatemala, Honduras y El Salvador y la OEA e IICA, con el objeto de “la elaboración en cooperación de un Proyecto de Desarrollo Fronterizo, cuyo objetivo es colaborar con los gobiernos en la formulación de un Plan de Desarrollo Integral en la Región Fronteriza de Guatemala, El Salvador y Honduras”. El convenio fija como sede del Proyecto la ciudad de Guatemala y establece una duración de 18 meses para preparar los estudios del plan, incluso la formulación de programas y proyectos prioritarios. La fecha oficial de inicio de estos estudios es el 10 de marzo de 1987.

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Los trabajos se efectúan sobre la base de la participación de grupos técnicos nacionales por cada país, provenientes de instituciones relacionadas con los temas que afronta el proyecto, asistidas por una colaboración internacional a través de consultores contratados para el efecto. OBJETIVOS DEL PROYECTO

Es en el espíritu de la integración centroamericana que se ha promovido este Proyecto. Tal como se mencionó antes, la finalidad principal es la de elaborar un Plan de Desarrollo Integral de la zona fronteriza de los tres países. El objetivo que se pretende lograr, parte de un elemento que presenta características ecológicas similares en los tres países: la Reserva Ecológica del TRIFINIO, ubicada en el Macizo de Montecristo en la zona circundante se formularán propuestas para el desarrollo, en consideración a dos conceptos básicos: -

-

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Que es imprescindible para la protección, conservación y manejo de los recursos naturales del área, desarrollar las zonas periféricas. Este desarrollo debe abarcar aspectos multisectoriales, con énfasis en el sector agropecuario en las zonas rurales pobladas, ya que es el ser humano, a través de la explotación y mal uso del suelo, el primer causante del deterioro de los recursos naturales.

Que por tratarse de un área de interés a tres países, sólo una acción conjunta y coordinada entre ellos podrá dar una solución satisfactoria al problema, dado que de producirse factores adversos en cualquier parte de la Reserva o del área inmediatamente circundante, éstos repercutirán en toda la zona, perjudicando así los esfuerzos realizados y los resuñtados que se hubieren alcanzado.

Leopoldo Sandoval Villeda

El plan que se formulará estará orientado hacia el logro de los siguientes objetivos: a)

b)

Objetivo General

- Contribuir a la integración centroamericana, mediante una acción conjunta de Guatemala, El Salvador y Honduras, que tienda al desarrollo integral, armónico y equilibrado de la región fronteriza de los tres países. Objetivos Específicos

- Mejorar el nivel ingresos y condiciones de vida de la población de la zona, mediante la estructuración de actividades productivas sólidas y dinámicas; - aumentar la complementariedad de las estructuras económicas entre los espacios nacionales del área, a fin de dar estabilidad a largo plazo al proceso de integración; - lograr la preservación, restauración y protección de los recursos naturales renovables del área, a través de un manejo sostenido;

- mejorar la infraestructura física de los componentes, buscando una mayor interrelación entre los países, y - mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional multinacional, a través de la cooperación horizontal y de la capacitación.

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UBICACIÓN Y ÁREA DEL PROYECTO

ACTIVIDADES DEL PROYECTO

El Macizo de Montecristo se encuentra en el punto de confluencia de las fronteras de Guatemala, El Salvador y Honduras.

La consecución de los objetivos antes señalados, será producto de la implementación de un Plan Integral de Desarrollo Fronterizo, que contempla proyectos de inversión y acciones a ser ejecutadas conjuntamente por los países y complementados por otros de carácter nacional.

Su cúspide se ubica en los 14o25'10" de latitud norte y los 89o21'2"de longitud oeste.

A partir de este punto, se define como área del Proyecto la región comprendida por el Departamento de Chiquimula y parte del Departamento de Jutiapa en Guatemala, parte de los Departamentos de Santa Ana y Chalatenango en El Salvador, y el Departamento de Ocotepeque y parte del Departamento de Copán en Honduras. La región así definida tiene una superficie de 7,541 km2, de los cuales, 564 corresponden a la reserva ecológica (ver Cuadro 1). CUADRO No. 1 Trifinio: Superficie por países (Km2)

PAÍS

Guatemala

El Salvador Honduras

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ÁREA

Circulante

TOTAL

159

2,875

3,034

190

3,177 925

1. Estudios Básicos

Comprende la recolección, generación, sistematización y análisis de información sobre la base de recursos naturales del área, dinámica poblacional y estructura y evolución económica reciente. Estos estudios son integrados en un diagnóstico sintético e interpretativo que identifica los problemas que obstaculizan el desarrollo del área y proporciona orientaciones, respecto a su solución, enfatizando la detección de problemas comunes a los tres países. 2. Formulación de una Estrategia para el Desarrollo de la Zona Fronteriza

Reserva Ecológica 215

En la formulación de este Plan, se distinguen tres elementos principales:

3,392 1,115

Esta estrategia identifica las líneas de acción que permiten solucionar los problemas detectados en el diagnóstico, priorizando aquellas que dan origen a actividades de carácter bi o multilateral y son instrumentos para el desarrollo autosostenido del área. 125

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La estrategia es selectiva y posee una perspectiva de largo plazo. Al mismo tiempo, compatibiliza las acciones a implementar en el área, con las políticas sectoriales y espaciales de cada uno de los países, a modo de generar el apoyo político y técnico necesario para convertirla en el instrumento orientador de los proyectos y acciones específicos, que hacen realidad la integración subregional. La estrategia contiene orientaciones para: - -

- -

Mejorar las condiciones y niveles de vida de la población residente y brindar oportunidades para su superación progresiva; Estimular el crecimiento económico del área sobre bases sólidas y dinámicas; Preservar los recursos naturales del área y dar un adecuado manejo a la explotación de los mismos, a fin de garantizar el equilibrio del ecosistema común a los tres países. Alcanzar el ordenamiento espacial de las actividades económicas en el área que favorezcan la integración física de los países.

3. Formulación del Plan de Desarrollo de la Zona Fronteriza

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El Plan estará integrado por cuatro programas, que a su vez se dividirán en subprogramas y proyectos. Los programas abarcan aspectos de producción de bienes y servicios; el desarrollo físico del área; el mejoramiento de los aspectos sociales; y el fortalecimiento institucional. Todos ellos integrados de modo que garanticen el desarrollo equilibrado y sostenido de la zona en su conjunto.

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a) Programa de Crecimiento Económico Este responde fundamentalmente a la necesidad de generación de empleo y elevación del nivel de ingreso, mediante el fortalecimiento de actividades económicas compatibles con un manejo racional de los recursos naturales del área. Se compone de los siguientes subprogramas: -

Conservación y Manejo de Recursos Naturales Renovables - Desarrollo Silvo-Agropecuario - Desarrollo Industrial - Desarrollo Turístico - Minería b) Programa de Infraestructura para la Integración y Desarrollo Fronterizo

Este programa tiene por finalidad identificar y estudiar los proyectos tendientes a facilitar la operación de las actividades productivas a desarrollar en el área, atender las necesidades de la población y mejorar la integración física de los países. Se divide en los siguientes subprogramas: - Caminos y Transporte - Comunicaciones - Energía

c) Programa de Desarrollo Social En este programa se incluyen las actividades tendientes a reducir los elevados déficits de servicios a carácter social que presenta el área. 128

De los 28 proyectos que contempla el Plan TRIFINIO, uno de los más importantes es el Proyecto T-4 de Apoyo al Desarrollo del Campesinado, que incluye principalmente actividades de tipo forestal y agrícola.

Los proyectos que se incluyan en este programa serán de carácter nacional y multinacional. Los primeros se referirán al fortalecimiento de las actividades habituales de los sectores de salud, educación y vivienda, y a la ampliación de la cobertura de dichos servicios. Las actividades de carácter multinacional se referirán a campanas comunes a los países y a aspectos de capacitación y divulgación. Los subprogramas incluidos son los siguientes: - Salud y Saneamiento - Educación - Vivienda

d) Programa de Desarrollo Institucional Tanto el proceso de desarrollo de cada una de las áreas nacionales, como el proceso de integración y desarrollo fronterizo, requieren de una base institucional que les dé permanencia en el tiempo y garantice la eficiencia en el

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manejo de los recursos disponibles. Con el fin de generar las condiciones que aseguren una adecuada implementación de las actividades y proyectos derivados del plan de desarrollo fronterizo, se prevén los siguientes subprogramas de desarrollo institucional: - - -

Organización Local Fortalecimiento de Instituciones Públicas Nacionales, Regionales y Locales Bases Institucionales para la Integración

RESULTADOS El proyecto se encuentra integrado los estudios básicos, en un diagnóstico interpretativo y dirigido hacia la definición de líneas de acción y propuestas concretas de inversión que orienten la atención de los problemas que presenta la región. En consecuencia, hasta el presente se han desarrollado las acciones que representan resultados parciales concordantes con los objetivos propuestos, las que se presentan en las páginas siguientes:

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RESULTADOS ALCANZADOS A LA FECHA TÍTULO

INSTITUCIÓN

- Reuniones de los Directores Nacionales para establecer los términos de participación en la formulación del Proyecto

SEGEPLAN, Guatemala MAG-MIPLAN, El Salvador SECPLAN, Honduras

- Bases de Estrategia para el Proyecto TRIFINIO

Proyecto TRIFINIO

- Diagnóstico vial de la Zona del TRIFINIO en Guatemala

Ministerio de Comunicaciones y Obras Públicas (Dirección General de Caminos)– SEGEPLAN

- R e u n i o n e s S e c t o r a l e s Trinacionales para fijar los mecanismos programáticos y operativos en los sectores salud, agropecuario y recursos naturales

Ministerios de Salud Pública y Ministerios de Agricultura de los tres países

- Documento propuesta de Declaratoria de la Reserva Internacional de la Biósfera

Proyecto TRIFINIO, Maga/Guatemala

- Diagnóstico de Ordenamiento Territorial del área del TRIFINIO en Guatemala

SEGEPLAN

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- Diagnóstico pecuario Sección Guatemala del Plan Integral TRIFINIO - Plan TRIFINIO: Diagnóstico de los Servicios Bienestar Social en Sector Guatemala

- Plan de Desarrollo Integral del TRIFINIO: Análisis institucional y situación de salud en los Departamentos de Chiquimula y Jutiapa

- Infraestructura de almacenamiento y comercialización Agropecuaria y Abastecimiento de Alimentos (Sector del TRIFINIO en Guatemala) - P l a n T R I F I N I O : S e c t o r Educación en zona de Guatemala - Plan de Desarrollo Integral del TRIFINIO. Diagnóstico Sección Guatemala, Subsector Energía Eléctrica

- D i a g n ó s t i c o d e Te l e comunicaciones en el sector de Guatemala del TRIFINIO 132

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Ministerio de Agricultura, Dirección General de S e r v i c i o s Pe c u a r i o s , Unidad de Programación Secretaría de Bienestar Social

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Unidad Sectorial de Planificación de la Salud Instituto Nacional de Comercialización Agrícola de Guatemala (INDECA), Unidad de Programación y Estudios USIPE – SEGEPLAN

Instituto Nacional de Electrificación (INDE), Departamento de Planificación, Unidad de Planificación del Sistema Eléctrico Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL)

- Diagnóstico sobre ferrocarriles en el sector de Guatemala del TRIFINIO

Ferrocarriles de Guatemala (FEGUA), Dirección de Operaciones

- Diagnóstico de Población, sector de Guatemala del TRIFINIO

S E G E P L A N – Departamento de Población y Empleo

- Recursos, suelo y agua. Plan TRIFINIO, sector de Guatemala

- Diagnóstico de aspectos forestales y ecosistemas especiales del sector de Guatemala en el TRIFINIO

- El Marco nacional de Guatemala para el Plan Trifinio

- Investigación bibliográfica de las regiones fronterizas para el desarrollo del proyecto p l u r i n a c i o n a l “ P roye c t o TRIFINIO” (Geología General, Geomorfología, Recursos Geológico-Mineros), El Salvador - Consideraciones sobre el Área del Proyecto TRIFINIO de El Salvador, Modelos de finca sugeridos para producción agrícola en ladera seca

Ministerio de Agricultura, Dirección Técnica de Riego y Avenamiento, Depto. De Suelos

Instituto Nacional Forestal (INAFOR) Director Nacional del Proyecto TRIFINIO por Guatemala

Ministerio de obras Públicas, Centro d e I nve s t i ga c i o n e s Geotérmicas, Departamento de Geología, El Salvador Oficina de IICA en el El Salvador

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- I n fo r m e A m b i e n t a l d e la Región del Proyecto TRIFINIO

OEA, Departamento Desarrollo Regional

- Diagnóstico Minerológico de la Región del Proyecto TRIFINIO

Proyecto TRIFINIO

- Evaluación de los riesgos de los desastres naturales en la región del TRIFINIO

- Diagnóstico Preliminar Socioeconómico de la Zona Salvadoreña de la Región del TRIFINIO - Varios documentos parciales para Diagnóstico de la Zona de Honduras del TRIFINIO (aspectos físicos, recursos naturales, infraestructura y producción)

OEA, Departamento Desarrollo Regional

Grupo interinstitucional coordinado por el Centro de Recursos Naturales (alrededor de 20 instituciones) P r o ve n i e n t e s d e 1 4 instituciones nacionales

- Informes y documentación sobre la Reserva de la Biósfera TRIFINIO hasta agosto de 1987

Proyecto TRIFINIO

- El Marco Institucional en el Área del Proyecto TRIFINIO (Versión preliminar)

Instituto Nacional de Administración Pública, Guatemala, INAP

- Integración y relaciones fronterizas en el Área del Proyecto TRIFINIO (Guatemala, El Salvador y Honduras), Documento principal y nueve anexos

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Proceso de desarrollo sociopolítico de Guatemala Propuesta

Leopoldo Sandoval Villeda

Secretaria Permanente del tratado General de Integración Económica Centroamericana – SIECA

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Leopoldo Sandoval Villeda

Proceso de desarrollo sociopolítico de Guatemala* Propuesta Leopoldo Sandoval Villeda Conclusiones 1. El problema agrario de Guatemala proviene desde la época de la Colonia. Con el transcurso del tiempo se ha agravado, debido al crecimiento de la población, a la falta de acciones eficaces y oportunas y a la estructura social y política del país que ha consolidado la concentración de la propiedad de la tierra y el poder en una minoría. 2. La defectuosa estructura agraria es el problema principal a resolver para sacar de la marginalidad a la mayoría de la población guatemalteca –la población campesinay para promover el desarrollo general del país. La reforma agraria no significa distribuir tierra; ni es, ni debe ser un objetivo en sí misma. La reforma agraria es un instrumento de desarrollo nacional, en un país donde la estructura agraria es defectuosa y por lo tanto un obstáculo para el desarrollo.

* Título abreviado. Publicado originalmente en Estructura agraria y nuevo régimen constitucional. Guatemala, ASIES, 1986. Por razones de espacio se transcribe solamente una parte importante del documento original.

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4. “Desarrollo no quiere decir solamente crecimiento económico con finalidad restringida al aumento cuantitivo de la capacidad de producción”. Como lo han reconocido las Naciones Unidas y el Sistema Interamericano “el desarrollo es un concepto ideológico amplio que implica reorientación del poder político y social, redistribución de los ingresos y amplia participación de todos los sectores de la población en las instituciones sociales y políticas”. 5. La estructura agraria no se restringe solamente a la tenencia de la tierra sino comprende además la estructura del crédito, de la comercialización, de la legislación agraria, de los tipos de empresa agrícola, de la organización administrativa del sector público agrícola, del ordenamiento territorial y el tipo de relaciones de producción en el campo.

6. Según el Censo Agropecuario de 1979, el 88% de las fincas caen en la categoría de subfamiliares (menores de 7 ha.); es decir que son demasiado pequeñas para que, dentro del contexto de la estructura agraria en su conjunto, su producción pueda llenar las necesidades básicas de una familia. Estas fincas apenas poseían el 16% de la tierra mientras, en el otro extremo, las fincas multifamiliares (mayores de 45 ha.) constituían el 2.6% de las fincas y poseían el 65% de la tierra.

7. La situación de la tenencia de la tierra en Guatemala es más seria que en el resto de América Central y que en la mayoría de los países de América Latina. El problema se agrava si se considera que en 1980 existían 309,119 trabajadores agrícolas sin tierra, de 20 años y más, que no tenían empleo permanente. 138

Leopoldo Sandoval Villeda

8. La defectuosa estructura de la tenencia de la tierra incide en la acelerada destrucción de los recursos naturales renovables del país.

9. La Constitución Política de la República promulgada el 31 de mayo de 1985 y que entró en vigor el 14 de enero de 1986, cierra toda posibilidad de expropiar tierra con fines de reforma agraria y en consecuencia cierra también la puerta a cualquier legislación que quisiera intentarlo. En tales circunstancias no hay posibilidad de realizar reforma agraria por la vía legal y pacífica. 10. El Decreto 1551 (Ley de Transformación Agraria) que contiene los mecanismos de expropiación de tierras ociosas, ha demostrado durante los veintitrés años de su vigencia que es un instrumento inoperante para expropiar tierras ociosas y aun para recaudar impuestos sobre las mismas.

11. El 96.2% de las fincas del país carecen de acceso al Crédito Agrícola, según cifras de 1983. El 79.3% del monto de los créditos otorgados para agricultura es acaparado por el 2.5% de prestatarios, en montos mayores de Q500.000.00; mientras el 15% del monto fue distribuido entre el 95.5% de los prestarios, a quienes se concedieron préstamos menores de Q10, 000.00. Una situación similar ocurre en los créditos otorgados para ganadería. El sistema bancario nacional concedió sólo 19,107 créditos para agricultura y 1,342 para ganadería en 1983; cuando, según el censo agropecuario de 1979 existían en el país 531,636 fincas. 12. Otros elementos de la estructura agraria, como la asistencia técnica, la comercialización, la organización

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de los productores, etc., son insatisfactorios y denota, junto con la tenencia de la tierra, una estructura socioeconómica del sector agropecuario sustentada en el control de la tierra, y el predominio sobre los demás factores productivos por una parte minoritaria de la población. Esta situación trae como consecuencia el uso inadecuado de los recursos, la orientación parcializada de los servicios y la distribución desigual de los beneficios de la producción.

13. Producto de la estructura agraria es la estructura social del sector agrario en la cual se pueden diferenciar cuatro grupos sociales: los campesinos sin tierra, los pequeños propietarios y minifundistas, los propietarios de fincas multifamiliares y los intermediarios y comerciantes rurales urbanos relacionados con el agro. Los dos últimos grupos sociales ejercen fuerte peso sobre las decisiones de los gobiernos en aspectos críticos como la administración de los recursos naturales, el régimen agrario, el crédito agrícola y la tributación.

14. El desarrollo de Guatemala tendrá que seguir basándose por mucho tiempo en el desarrollo de su agricultura y este no será posible en las actuales condiciones de la estructura agraria. El uso más eficiente de los recursos productivos, la conservación y mejoramiento de los recursos naturales renovables, el mejoramiento de las condiciones de nutrición, salud, educación, empleo, ingreso y participación de la población rural, dependen de que se hagan cambios importantes en la estructura agraria.

15. Realizar cambios importantes sólo en la estructura de la tenencia, implica dotar de tierra en una cantidad mínima de 3.5 ha. a los campesinos que no la tienen, ni tienen 140

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trabajo permanente, y a aquellos que tienen menos de 0.7 ha. (1 manzana); (…). Si se toman en cuenta que en el más optimista de los casos existen 571,342 ha. de tierras de dominio público disponibles para distribución, sería necesario adquirir 1.039,110 ha. de tierra de dominio privado.

16. Por razones legales (Constitución de la República) y políticas (estructura de poder) es imposible expropiar tierras con fines de reforma agraria; y por razones económicas y fiscales es imposible o inconveniente comprar tierras en la magnitud necesaria para beneficiar a un número tan grande de campesinos que la necesitan. 17. Aun en el supuesto de que se pudiera modificar la Constitución de la República para poder expropiar tierras, o de que se pudieran asignar los recursos presupuestales necesarios, sólo un cambio en la estructura de tenencia de la tierra no resuelve el problema. Se necesitan también cambios en otros elementos de la estructura agraria.

18. Si por las razones expuestas (legales, políticas, económicas y fiscales) no se puede hacer un cambio que tenga impacto, aunque fuese mínimo, en la estructura de la tenencia, mucho menos en tales circunstancias, se pueden hacer cambios profundos en los otros elementos de la estructura, como son por ejemplo el crédito y la comercialización. 19. Ante la imposibilidad de realizar, por la vía legal y pacífica, los cambios que se necesitan para resolver el problema agrario, si se quiere hacer algo para conseguir por lo menos algunos objetivos de una reforma agraria, es preciso tomar una serie de acciones que, aplicadas en

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su conjunto, constituirían toda una política agraria. Esta política es el único camino que queda para dar respuesta a los graves problemas económicos, políticos y sociales derivados de la defectuosa estructura agraria.

20. La política a la que se refiere el punto anterior es la que está enunciada en la alternativa No. 3 del presente documento. Alternativa No. 3 Modificar la estructura agraria con políticas y acciones que no implican cambios radicales Hemos visto, al analizar las alternativas anteriores, la dificultad de su adopción, dados los condicionamientos legales y políticos existentes. En tales circunstancias, si algo se quiere hacer para modificar la estructura agraria, se requeriría tomar una serie de acciones que, aplicadas en su conjunto constituirían toda una política agraria y permitirían conseguir algunos de los objetivos de una reforma agraria. A continuación se enuncian dichas políticas y acciones, cuyo análisis profundo está fuera de los alcances del presente documento. 1. Colonización de tierras públicas (nacionales)

Según se desprende del Cuadro No. 8, en la más optimista de las opciones se podría contar con 571,342 ha. que implicarían un alta inversión del Estado en infraestructura y servicios. Esta inversión podría alcanzar una cifra entre 400 y 800 millones de quetzales (…). 142

2. Expropiación de tierras ociosas

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Asumiendo las cifras de la opción No. 3 del Cuadro No. 8, existen 201,746 ha. de tierras ociosas. Si ellas se pudieran expropiar y se pagara por ellas el valor comercial actual que determina la Constitución de la República, se requeriría una inversión, sólo para el pago de las indemnizaciones, de aproximadamente 200 millones de quetzales. Además, se requeriría una inversión, difícil de cuantificar, en la medición de las tierras, juicios de expropiación, avalúos y desarrollo de infraestructura y servicios. Si se asume un costo de Q500 por ha, para estos gastos, se requerirían adicionalmente otros 100 millones de quetzales. (…). 3. Revisar las adjudicaciones de tierra en Petén

Se sabe de las adjudicaciones de tierras realizadas en el Departamento de Petén a beneficiarios ausentistas, no campesinos, de superficies mayores de 400 ha. Si se revisaran estas adjudicaciones y se revirtieran al dominio del Estado, podría favorecerse a un buen número de campesinos; por falta de información no se puede cuantificar el número de posibles beneficiarios. 4. Modificación de la Ley de Bancos

Según esta ley los “activos extraordinarios” (fincas rústicas y urbanas entre estos) que poseen los bancos, deben venderse en remate, después de un determinado período, bajo las condiciones que la propia Ley establece. Modificando la Ley se podrían traspasar, sin necesidad de remate, las fincas rústicas que interesan para fines de reforma agraria, a la institución correspondiente; o directamente a campesinos interesados en adquirirlas. La propia Ley debería establecer

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los casos y condiciones en que estos traspasos se realizarían. Las tierras a que se refiere esta medida deberían formar parte de un banco de tierras y tener un tratamiento similar al indicado en el párrafo siguiente. 5. Establecimiento de un banco de tierras

Al amparo de una ley especial y a cargo de una institución especializada (o de un banco del Estado), se podría establecer un banco de tierras agrícolas que serviría de intermediario y aval entre quienes las ofrezcan en venta y los campesinos que las necesiten, siempre que se consideren adecuadas para el establecimiento de empresas agropecuarias campesinas. La ley establecería las condiciones de la intermediación y el aval, las formas de financiamiento, plazos, interés, etc. En ningún caso deberían hacerse negociaciones sin el pleno conocimiento, aceptación y responsabilidad de los campesinos adquirentes. 6. Política tributaria para tierras subutilizadas

Para aquellas tierras que no fueren calificadas de ociosas de acuerdo con la Ley, pero que se encuentren subutilizadas en su potencial productivo, debería establecerse una política y promulgarse una Ley que imponga una carga tributaria de tal magnitud que obligue al propietario a un mejor uso del suelo, o a vender la tierra a quien pueda utilizarla en mejor forma. Si bien una Ley de tal naturaleza podría aumentar la recaudación fiscal, su intención principal debe ser el mejoramiento del uso de los recursos productivos, con el consiguiente impacto en la producción, la productividad y el empleo. 144

7. Empresas mixtas

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Para que la tierra cumpla su función social no basta con distribuirla. El sólo distribuir tierra puede significar distribuir miseria, si no se adjudica en la cantidad suficiente, de la calidad adecuada para la producción de que se trate; si no se dan los servicios para la producción y si no existe un empresario, u organización empresarial que combine adecuadamente los factores de la producción y optimice la utilización de los recursos productivos. Distribuir la tierra de una empresa agrícola, que funciona eficientemente desde el punto de vista productivo, es inconveniente y nocivo para el desarrollo. Distribuir tierra nacional o privada, en parcelas, a quienes no tienen capacidad empresarial, pude conducir a un mal uso y hasta el deterioro de este recurso. Por ello se propone en los párrafos siguientes la creación de empresas mixtas, Estado-Trabajadores, y la modificación de las empresas agrícolas privadas multifamiliares que producen para la exportación. 7.1 Empresas mixtas Estado-Trabajadores

El uso de las tierras públicas disponibles, que implica colonización y fuertes inversiones del Estado, no debe incluir la adjudicación de parcelas individuales (con todos los problemas, costos, vicios, mala utilización y destrucción de recursos que conlleva), sino adjudicaciones en propiedad comunitaria para establecer verdaderas empresas campesinas. Estas podrían ser empresas mixtas Estado-Campesinos, en una primera instancia, para que con el tiempo, evolucionen hacia empresas campesinas o empresas mixtas iniciativa privada Campesinos, en la medida en que los trabajadores se organicen empresarialmente, se capaciten

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en las tecnologías apropiadas y se realcen correctamente las inversiones en infraestructura, plantaciones, etc. Seguir entregando parcelas en tierras kársticas, como las del Norte del país, sólo conduce a la destrucción de los recursos naturales renovables (como ya está demostrado en la colonización de esas tierras), a nocivos cambios ecológicos y a la miseria de los campesinos y del país. Empresas mixtas en tierras de este tipo, dedicadas a la siembra y explotación de bosques y cultivos permanentes, cumplirían una función económica y social muy importante.

aspectos indicados, elevaría el empleo rural, el ingreso y las condiciones de vida de los trabajadores y de sus familias, y la participación social de los grupos rurales; contribuiría además a resolver los problemas de la violencia y el subdesarrollo.

las empresas agrícolas privadas de tamaño multifamiliar, mediano y grande, que utilizan mano de obra asalariada, permanente o eventual, aunque desde el punto de vista agrícola produzcan eficientemente, no están cumpliendo la misión que corresponde a una empresa agrícola moderna que conduzca al desarrollo del país. Entre otras razones, por la excesiva proporción en que participan los propietarios en el excedente económico generado, en relación a lo que obtienen del mismo los trabajadores; etc. Una forma de evitar la destrucción de las empresas agrícolas eficientes es modificar aquellas proporciones, condiciones y relaciones, para establecer una sociedad rural más justa, más estable y más participativa.

Muchísimas fincas subfamiliares, que en la actualidad constituyen minifundios, podrían convertirse en empresas agrícolas eficientes, si el Estado cambiara sus prioridades de inversión. El desempleo y subempleo rural y la migración rural-urbana podrían disminuirse, si el Estado cambia sus prioridades de inversión. Se pueden modificar en mucho las condiciones de salud, educación, vivienda y recreación, si el Estado cambia sus prioridades de inversión. En fin, mucho puede hacerse para disminuir la criminalidad y la violencia si el Estado cambia sus prioridades de inversión. ¿En qué sentido debe cambiarlas? Invirtiendo mucho más en el desarrollo rural y en el medio rural, que como lo ha hecho durante toda su historia. Estas inversiones deberían estar orientadas con alta prioridad a programas de riego y minirriego, reforestación, conservación de suelos, caminos rurales, vivienda popular rural, servicios técnicos y crediticios para los pequeños agricultores, servicios públicos, establecimiento de agroindustrias, etc., especialmente en el altiplano occidental y norocciodental del país. Mucho podría bajarse la presión campesina sobre la tierra con este

7.2 Empresas mixtas Propietarios-Trabajadores

La modificación de estas empresas podría ir desde la participación de los trabajadores en las utilidades hasta la participación en la propiedad y en la gestión de las empresas. Una empresa en la cual los actuales propietarios conservarán la administración (como empresarios eficientes que son) pero dieran participación a sus trabajadores en los 146

Debería promulgarse una legislación especial para garantizar a estas empresas en su propiedad, conceder exenciones fiscales, otorgar créditos adecuados, y regular y garantizar los derechos de los trabajadores. 8. Cambio de prioridad en las inversiones del Estado

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tipo de inversiones. Pero, evidentemente, también se hace indispensable un cambio en las prioridades de inversión de las utilidades obtenidas en la agricultura por los grandes empresarios.

9. Organización rural de la producción y de la población Para mejorar el rol de la población rural en su propio desarrollo es indispensable un proceso de organización que, además de contribuir en su mejoramiento económico y social, le permita una mayor participación política que conduzca al proceso de construcción de una auténtica democracia en el país. La organización de la población rural deberá orientarse en tres aspectos fundamentales: 9.1 Organización para la producción

Ya se ha mencionado la necesidad de crear verdaderas empresas agrícolas con la tierra pública o privada que se adjudique a los campesinos, y la inconveniencia de entregar parcelas en forma individual. Así pues, la organización para la producción debe estar orientada a la formación de empresas campesinas comunitarias, autogestionarias, o bajo formas autóctonas de organización, con aquellos beneficiarios a quienes se adjudiquen tierras públicas, tierras ociosas expropiadas, fincas rústicas (activos extraordinarios) vendidas por los bancos, o provenientes del mercado de tierras. En su caso y cuando sea necesario, la organización para la producción, se haría en empresas mixtas EstadoTrabajadores. 9.2 Organización para los servicios

En el caso de los campesinos que ya tienen tierra, y que la cultivan en forma individual, su organización debe orientarse hacia el aprecio de los servicios para la producción (crédito, 148

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comercialización, adquisición de insumos, mecanización, etc.) o de los servicios comunitarios (salud, educación, agua potable, electrificación, etc.) 9.3 Organización para la defensa gremial

En el caso de los asalariados agrícolas, arrendatarios, precaristas, campesinos sin tierra, etc., la organización deberá orientarse hacia la constitución, organización y capacitación de ligas campesinas, sindicatos agrícolas u otro tipo de organización de defensa gremial. 10. Mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores migratorios

Diversos estudios estiman que alrededor de 300,000 trabajadores, muchos de ellos con toda su familia, migran anualmente de las tierras altas a las plantaciones de las tierras bajas y medias, para realizar trabajos agrícolas temporales. Los mismos estudios y las noticias divulgadas en los medios de comunicación social, revelan las precarias condiciones de contratación, de transporte y de vida (consideradas como infrahumanas) en que este tipo de trabajo se realiza. Entre las medidas de política agraria se hace indispensable un mejoramiento sustancial de las condiciones de vida y de trabajo de este contingente humano que contribuye con su esfuerzo a la producción nacional. Medidas legislativas, de organización, de capacitación, de supervisión y de protección son urgentes para corregir esta situación de ignominia y de irrespeto a los derechos humanos más elementales. 11. Crédito agrícola

En el diagnóstico se señaló que el 96.2% de las fincas no reciben ningún crédito del sistema bancario nacional y

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que de los poquísimos agricultores que lo reciben, el 2.5% acaparan el 79.2% del monto. No es posible desarrollar la agricultura y exigirles una producción eficiente a los pequeños productores en tales circunstancias. Esta situación debe modificarse radicalmente. 12. Educación agrícola

El diagnóstico de la educación agrícola nacional realizado por el IV Congreso Nacional de Ingenieros Agrónomos en diciembre de 1984, es revelador de las grandes deficiencias de la educación agrícola. No es necesario insistir aquí en la decisiva importancia que la educación tiene para el desarrollo, y el rol que el Estado debe jugar en su mejoramiento. Las conclusiones y recomendaciones de dicho Congreso sobre este tema contienen los elementos de las estrategias a seguir para mejorar la educación agrícola. 13. Tecnología apropiada

La generación, difusión, transferencia y aplicación de una tecnología apropiada al medio guatemalteco, se hace indispensable para aumentar la producción y la productividad agropecuaria, a efecto de disminuir las consecuencias de la escasez de divisas en la importación de insumos agroquímicos y mecánicos, para reducir los costos de producción y para proteger el medio ambiente. 14. Política de salarios agrícolas

Dada la inmensa masa de asalariados agrícolas, se hace indispensable realizar estudios por actividad o cultivo y tomar las medidas que garanticen un ingreso más justo para estos trabajadores, en función de su aporte al proceso productivo. 150

15. Política de precios agrícolas

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Un productor eficiente pude perder toda la motivación para producir, si los precios que recibe por sus productos no responden al esfuerzo realizado y si los precios que paga por los insumos quedan fuera de su alcance. Uno de los problemas más grandes del agricultor que ya tiene tierra y otros recursos productivos, es el problema de la comercialización. En este proceso puede perder todo el excedente económico generado. A la necesidad de organización para la comercialización, se suma la de una política de precios, aprobada por el Estado, especialmente para el caso de los productos alimenticios de consumo interno, una adecuada política de esta naturaleza es indispensable para mantener los niveles de producción y redunda también en beneficio del consumidor. 16. Seguro agropecuario

De todos es sabido lo riesgos que resulta la agricultura, a causa de lo aleatorio de los factores climatológicos o de la eventual aparición de epifitias y epizootias. Sequías, exceso de lluvias, inundaciones, huracanes y heladas son elementos que frecuentemente causan pérdidas parciales o totales en los cultivos y crianzas, sin que puedan ser previsibles o controlables por el hombre. Plagas y enfermedades son a veces incontrolables a pesar de la tecnología existente. Se hace indispensable entonces un sistema de seguro agropecuario o agrocrediticio, que proteja al agricultor contra estos riesgos. Un sistema de tal naturaleza no puede establecerse ni mantenerse sin que el Estado participe plenamente en su promoción y en su financiamiento, a través de instituciones creadas especialmente para ese fin. 151

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17. Seguridad social El campesino y, en general, la población rural guatemalteca se encuentran en inmensa mayoría al margen de los beneficios del sistema de seguridad social. En el mejor de los casos, algunos asalariados agrícolas están protegidos contra accidentes de trabajo y enfermedades. Se hace imperativo establecer o ampliar la cobertura del sistema a toda la población rural. Como ya se indicó al principio de esta alternativa, las acciones y políticas propuestas deben aplicarse en su conjunto para que tengan un impacto en el desarrollo del país y alcancen, si no todos, algunos de los objetivos que persigue una forma agraria. Aplicar sólo algunas de dichas políticas, sin la integralidad necesaria, sería aplicar paliativos a una situación que tiene caracteres de extrema gravedad. En todo caso, aunque parezca paradójico, si alguna acción puede eliminarse por su alto costo —sobre todo si se sigue realizando en forma parcelaria y destructiva de los recursos naturales renovables o para beneficiar a personas no campesinas, como hasta el presente— es la de colonización de tierras públicas. Los recursos económicos que se dedican a esto tendrían un efecto reproductivo mucho mayor en otras de las acciones propuestas.

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