Organización y Teoría de la Decisión
Silvio Marcelo Dall’Ara
Las Decisiones que toman Instituciones Públicas en Relativamente Autónomas en Contexto de Escasez
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Universidad Nacional de Tucumán
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Organización y Teoría de la Decisión
Silvio Marcelo Dall’Ara
Índice I
Planteo del problema
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II
Justicia Local
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III
Actores que definen en concreto el contenido
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a) Operadores directos
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b) Agentes políticos
14
c) Receptores potenciales
15
d) Opinión Pública
15
Problemas de asignación en relación a los bienes
16
a) Escasez
16
b) Indivisibilidad
17
c) Homogeneidad
18
V
Principios y procedimientos
19
VI
Clasificación de los principios
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VII
Dinámica de la implementación de principios y procedimientos
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VIII
La Problemática en el contexto de la materia
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IX
Conclusión
27
X
Bibliografía
28
IV
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Silvio Marcelo Dall’Ara
Las Decisiones de Instituciones Públicas Relativamente Autónomas en Contexto de Escasez
I Planteo del Problema: La temática que nos ocupa, constituye un problema clásico cuyos límites son difusos porque invade a varias áreas disciplinares como la economía, la política y el derecho entre otras, resultando también una cuestión idónea para ser abordada desde la Teoría de la Decisión1. A pesar que el título parece proponer un tema árido, el propósito de este ensayo es demostrar su importancia no sólo para el estudio y el ejercicio profesional del derecho, sino también para aspectos importantes de la vida, prescindiendo de la actividad que se desarrolle.
Para ingresar a un abordaje descriptivo del problema, vamos a analizar algunas palabras claves del extenso título propuesto.
La primera palabra que nos interesa es “Decisión”, ya que el objeto del análisis propuesto está conformado por un conjunto de decisiones que se toman en el ámbito específico descripto en el título. Por otro lado este concepto también integra la denominación de nuestra disciplina “Teoría de la Decisión”, dado que se ocupa en general de estudiar además, decisiones que se toman en diferentes contextos sociales, políticos y jurídicos.
Si bien la denominación de nuestra disciplina está encabezada por la palabra “Teoría”, lo que podría dar lugar a interpretar que consiste en un desarrollo meramente teorético; es necesario aclarar que el estudio de la decisión se hace desde una perspectiva dinámica y analizando las consecuencias prácticas de la toma 1
En este contexto la problemática se relaciona también con el marco teórico propuesto por Teoría de la Elección Racional desde corrientes económicas neo-clásicas representadas por Kenneth Arrow y Milton Friedman y desde corrientes heterodoxas neo-marxistas como la representada por Jon Elster.
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de decisiones, estudiando la base teórica pero orientada a tanto a entender cómo se toman las decisiones y qué consecuencias producen, como a facilitar el diagnóstico de situaciones problemáticas y al análisis prospectivo (o sea, si se puede en alguna medida prever resultados y prevenir posibles conflictos y problemas).
Esta primera palabra es todavía bastante extensa ya que no nos interesan todas las decisiones que se puedan tomar en las instituciones referidas, sino sólo aquellas que implican una distribución de beneficios y de cargas a los destinatarios de la misma. A esta clase específica de distribución, la vamos a denominar por comodidad “asignaciones”. En consecuencia vamos a estudiar decisiones que implican asignaciones de bienes y cargas a los destinatarios de las mismas. ¿Quiénes son los destinatarios? Todas las personas que viven en una comunidad.
Todos los ciudadanos de un estado moderno (todos nosotros), somos sujeto de asignaciones y existen dos ámbitos importantes desde donde se originan estas asignaciones, ellos son: El Estado y el Mercado.
El Estado por ejemplo “asigna” a los ciudadanos través de su carta magna y leyes, algunos derechos, como por ejemplo el derecho de propiedad, derechos políticos, etc.2 y también “asigna” algunas cargas, responsabilidades u obligaciones, como por ejemplo los tributos o la carga de hacer el servicio militar en algunos países, o la de ser presidente de mesa en un comicio, etc. Por su parte nosotros podemos conseguir en el Mercado algunos bienes (cuando compramos algunas las cosas que necesitamos o que nos gustan) y asumimos algunas responsabilidades (las necesarias para tener el dinero para hacerlo como por ejemplo, trabajar, contratar, etc.). Más allá que en realidad son “auto-asignaciones” lo destacable es que el mercado también es una fuente de beneficios y de cargas. 2
La frase es sólo descriptiva y no pretende ofrecer una perspectiva filosófica ni una preferencia determinada, podría decirse también que “reconoce” algo pre-existente o que el estado es una abstracción y somos los individuos los que asignamos, o que son los dioses cualesquiera fueren, etc. 4
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Es importante destacar que estos dos ámbitos generadores de beneficios y de cargas se manejan con principios diferentes, incluso en alguna medida, antagónicos. Las decisiones que toma el Estado a través del gobierno están respaldadas por el “Principio de autoridad”, el cual en las democracias modernas está supeditado a determinados procedimientos legitimatorios. Por otro lado sus decisiones pretenden encontrar justificación en otro principio que engloba las difusas ideas de “Bien Común o de Interés General o de Interés público”, representativa de un colectivo ideal que pretende encarnar a la comunidad en su conjunto. A su vez, el mercado invoca otros principios, la “Ley de la oferta y la demanda”, o sea que los costos dependen de la disponibilidad del bien y del interés de la gente por obtenerlos, el “Principio de autonomía de la voluntad” que sugiere que en principio nadie está obligado a contratar con nadie; el “Principio del Interés particular” ya esbozado por Adam Smith que sostiene que si uno tiene un pedazo de pan en la casa, no es por el altruismo o bondad del panadero sino porque este sujeto quiere ganar dinero y me vende el pan más caro de lo que le cuesta hacerlo.
En consecuencia, en términos generales estamos supeditados por dos grandes ámbitos de influencia: por un lado las opciones del mercado y por el otro las decisiones gubernamentales, que se inspiran y rigen por principios antagónicos. Por último es necesario destacar que ninguno de los extremos descriptos se presenta en los hechos de una forma “químicamente pura” ya que sus actores generan una dinámica de interacción orientada a influirse recíprocamente.
Sin embargo, descubriremos con sorpresa que la vida de un ciudadano moderno no depende únicamente de este tipo de asignaciones, sino que existen muchas otras que están a cargo de “instituciones públicas relativamente autónomas, que distribuyen los referidos bienes y cargas en un contesto de escasez”. 5
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Las decisiones que se toman en estas instituciones son tan importantes, que determinan en algunas circunstancias, la vida y el destino de las personas que dependen de ellas. Éste es el objeto de análisis propuesto al que podemos describir en una primera aproximación como “las asignaciones de bienes escasos y cargas necesarias que estas instituciones relativamente autónomas realizan en el seno de una sociedad moderna y organizada”.
Ahora bien ¿Quiénes son estos sujetos a los que hemos denominado “instituciones relativamente autónomas”? En primer lugar son los sujetos que realizan operativamente las distribuciones o asignaciones que nos interesan (las de beneficios y cargas). En segundo lugar son más importantes de lo que podemos imaginar. Describamos sus características: a) Cuando hablamos de institución nos estamos refiriendo a un “sistema3 normativo”, que como tal es un conjunto de normas concatenadas, imbricadas o relacionadas, que en su conjunto responden a una “finalidad” común. Pero también podemos referirnos a Institución desde un punto de vista dinámico y estudiarla como “organización”, que como tal tiene un “función” que se concreta en la vida real. Por ejemplo una sociedad comercial es un sistema normativo (aspecto estático) que regula las facultades, derechos y obligaciones de sus miembros de manera coordinada para ordenar las transacciones y contratos en conjunto de la sociedad. Pero también es una empresa que coloca sus productos concretos en el mercado a través de una logística que es propia de una organización (aspecto dinámico).
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Recordemos que “Sistema” es cualquier conjunto de elementos vinculados a una finalidad o función común y los hay en el ámbito biológico, cultural, jurídico, etc.
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b) Las Instituciones que nos interesan son Públicas, pero no por su dominio patrimonial. No importa si son propiedad del estado, o de particulares. Lo que les da el carácter de públicas, es su finalidad. Por ejemplo una escuela o una universidad, pueden ser de gestión pública o privada pero ambas son públicas por la importancia de la función que cumplen en el seno de la sociedad.
c) Las instituciones que nos interesan, además de ser públicas son “relativamente autónomas”. Uno podría preguntarse, ¿Autónomas, respecto de quién?: La respuesta es, tanto del Estado como del Mercado. Pero dijimos “relativamente” NO “absolutamente”. Una universidad estatal, como la Universidad Nacional de Tucumán tiene por ley un importante grado de autonomía y sus autoridades tiene un amplio margen para decidir el rumbo académico, político y estratégico del gobierno universitario, sin embargo el estado ha impuesto un marco Macro Normativo que le fija los límites a la autonomía universitaria, sobre todo desde el punto de vista presupuestario, ya que, en principio no tiene finalidad de lucro. Un ejemplo inverso lo da una universidad privada, que presupuestariamente depende de si misma lo que le da una mayor autonomía en este aspecto y se maneja con los principios del mercado (puede competir con la matrícula frente a otras entidades privadas y es legítimo que busque un beneficio económico), sin embargo su oferta siempre estará supervisada por el estado para que responda a parámetros mínimos de seriedad académica, por lo que su participación en mercado está relativamente condicionada).
d) Muchas Instituciones relativamente autónomas pasan desapercibidas al ciudadano común, que es sujeto de las decisiones que en ella se toman, siendo su influencia en relación a determinadas asignaciones, más intensa que la del Estado y la del Mercado.
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La última palabra clave que nos queda es “Escasez”. Es fácil comprender que no todos los bienes alcanzan para todas las personas y por otro lado requieren de un esfuerzo o sacrificio para producirlos. Es por ello que es necesario en alguna medida organizar el esfuerzo para producir bienes y discernir su distribución. La contrapartida lógica de toda asignación (distribución de bienes y cargas) es la denegación que está implicada en toda asignación. Si necesito distribuir bienes escasos, al asignarlos siempre queda alguien a quien se los deniego.
Se ha definido a la Economía como la “ciencia de la escasez” y a la Política como la “ciencia del poder”. Si en un paraíso hipotético, los bienes tanto necesarios como superfluos para vivir fueran abundantes para todas las personas, no habría necesidad que los economistas y sociólogos elaboraran teorías para justificar una determinada forma de distribución de los mismos, ni que los políticos ejercieran su autoridad para decretar en los hechos, de qué forma se operan esas distribuciones. Sin embargo, el mundo real es regido por la escasez, causa eficiente de todos los conflictos ya sean éstos políticos, militares, económicos, sociales e incluso muchos de los que se producen a nivel inter-personal. Por su parte, de la escasez surge la necesidad de arbitrar medios para que cada comunidad humana distribuya los bienes escasos entre sus miembros.
En general, el problema de las asignaciones puede sintetizarse en algunos interrogantes que formarán parte de nuestro estudio:
1) ¿Quién distribuye y por qué?
2) ¿A quién se distribuye y porqué?
3) ¿Cómo se distribuye y porqué? 8
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En general somos bastantes conscientes de las distribuciones o asignaciones que se generan desde el estado o en el mercado, y no es el propósito de este ensayo ocuparse de las mismas. Sin embargo existe un tercer ámbito que es casi invisible al entendimiento del ciudadano común en el cual se deciden muchos aspectos importantes de su vida.
El sociólogo noruego Jon Elster en su ensayo titulado “Justicia Local” conjetura que, si se pudiera escribir una biografía imaginaria de un ciudadano común, descubriríamos que su vida ha sido “moldeada” desde su nacimiento por decisiones que se toman en algunas instituciones que tienen el poder de otorgarle o negarle algunos bienes esenciales y escasos. Tal vez no seamos conscientes de cómo estas instituciones, que en su momento nos han otorgado o negado esos bienes, han prefigurado el destino personal de cada uno de nosotros. Por ejemplo, imaginemos por un momento cómo sería nuestra vida si nos hubieran impedido el ingreso al establecimiento educativo al que concurrimos ya sea en la escuela primaria, en la secundaria o en la universidad, o si nos hubieran asignado otro diferente y tendremos consciencia de la significativa influencia que ha tenido una decisión institucional (consistente en otorgarnos o negarnos un asiento), al determinar en nuestro círculo de amigos, vida personal, e incluso éxito o fracaso profesional.
Los ejemplos pueden multiplicarse. Una obra social o servicio de salud, definen el acceso al tipo de cobertura sanitaria que tendrá una persona al momento de nacer, según una escala de prestaciones que ha sido diseñada a partir de parámetros establecidos por estas mismas instituciones. Al mismo tiempo se han determinado al momento de nacer (con la asignación o denegación de prestaciones de medicina preventiva o curativa), muchas situaciones hipotéticas, que de ocurrir, definen la supervivencia o no de la persona o su calidad de vida futura. Una guardería infantil, un club social, un banco que ofrece un servicio de tarjetas de 9
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crédito, una agencia de empleos, un organismo encargado de reglar los transplantes de órganos, un hogar de ancianos, un servicio de sepelios, etc., son todas instituciones que asignan o niegan bienes escasos desde los más triviales a los más importantes que afectan, determinan y orientan la vida de las personas de manera tan intensa o más que el Mercado o el Estado.
Existen una multitud de “pequeñas decisiones administrativas” que son equivalentes al “aleteo del ala de mariposa” (imaginado por el matemático Edward Lorenz), que pueden ser el factor causal del “tsunami” de nuestra vida posterior. Esta terrorífica posibilidad, la ocurrencia de esta suerte de “efecto mariposa” personal, justifica el estudio del tema propuesto.
Teniendo en cuenta que las asignaciones de bienes y cargas se instrumentan prescriptivamente, alcanzan una dimensión que excede lo meramente especulativo o teórico, integrando una rama de lo que se denomina “conocimiento aplicado” en el ámbito de la Teoría de la Decisión, dado que está orientada a entender y resolver problemas prácticos.
Por último deseo remarcar quela experiencia histórica y los datos constatables de la realidad demuestran que las comunidades enfrentan la escasez de recursos, mediante asignaciones cuyo destino siempre excluye a parte de la misma. Estas asignaciones por lo general responden a ciertos parámetros o lógica, salvo que la comunidad se encuentre colapsada. Podemos advertir que, cuando una comunidad colapsa al punto de su disolución, rige entre sus miembros la violencia inorgánica probablemente basada en la más cruda relación de fuerzas. En este contexto, la distribución de bienes escasos, al basarse en la fuerza, es anárquica, primaria y asistemática.
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La referencia a la hipótesis de una sociedad en colapso, permite hacer una nueva delimitación del campo de estudio que nos ocupa, ya que los conceptos de organización y distribución implicados en la temática de la asignación de bienes y cargas, se inscriben como parte esencial de lo que vamos a denominar una “sociedad o comunidad organizada”, ámbito en el que vamos a enfocar el análisis propuesto. Una primera respuesta a la pregunta ¿Cómo son estas distribuciones? Podrá estar orientada al estado en que se encuentre la comunidad. Si está sumida en el caos, la respuesta ya fue dada (son anárquicas, primarias, asistemáticas, basadas en la cruda relación de fuerza), la hipótesis contraria es mucho más compleja y constituye nudo de la cuestión que se analiza y una razón que explica y justifica la existencia del estudio del derecho.
1) Un ciudadano moderno se encuentra supeditado a dos importantes ámbitos de influencia: El Estado y El Mercado. 2) En el mercado prevalece en alguna medida la “Ley de la oferta y la demanda” y el “Principio de autonomía de la voluntad”; por su parte, las decisiones del gobierno se basan en el “Principio de autoridad” y el “Bien Común”. 3) Existen asignaciones que son realizadas por instituciones relativamente autónomas tanto respecto del Estado como del Mercado. 4) Las decisiones que se toman en estas instituciones son tan importantes, que determinan en algunas circunstancias, la vida y el destino de las personas que dependen de ellas.
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II Justicia Local: La cuestión que se analiza (asignación de beneficios y responsabilidades o cargas) se inscribe en la categorización propuesta por Jon Elster como “Justicia Local”, por lo que es necesario precisar el alcance dado por el autor citado, a la terminología utilizada. Una primera aproximación al significado del concepto del vocablo “local” está relacionada con institucionales que asignan bienes y cargas en algunos sectores y que utilizan principios sustantivos de distribución. Estas instituciones serían por ejemplo entidades cuya función consiste en organizar la distribución de órganos para transplante, la admisión universitaria o los despidos laborales. Este tipo de instituciones además de caracterizarse por aplicar los referidos principios sustantivos y particulares de distribución, agregan una nota distintiva al concepto “local” relacionada con las peculiaridades de las diferentes regiones, países o escenarios geográficos en los que se desenvuelven.
Por lo tanto, el concepto “local” se define no sólo por las instituciones que practican las referidas formas de asignación, sino también por el lugar en el que se desenvuelven. Un tercer sentido del vocablo “local”, se advierte en el hecho que muchas de estas instituciones, sin perjuicio de que haya un marco general de asignación prestablecido, pueden aplicar sus propias variantes del plan general. Por ejemplo algunas universidades privadas difieren ampliamente en sus políticas de admisión y en el modo de implementarlas. En relación a la noción de “justicia”, cabe aclarar que no se utiliza con un sentido normativo sino explicativo, ya que no es objetivo de este análisis valorar prácticas de distribución que realizan las instituciones examinadas mediante algún criterio especial de justicia, sino entender su mecánica y a tal efecto se consideran objetivamente los conceptos particulares y/o concretos de justicia aceptados por quienes están en posición de influir en la elección de principios, procedimientos y criterios para distribuir los bienes o recursos en cada una de estas instituciones.
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El concepto de “LOCAL” se define porque: a) Las asignaciones son realizadas por instituciones relativamente autónomas. b) Asumen peculiaridades del lugar en el que se desempeñan. c) Las mismas instituciones determinan sus propias prácticas. El concepto de “JUSTICIA” no tiene un sentido normativo sino descriptivo.
Es importante distinguir el concepto de justicia local y el de justicia global. Las políticas globalmente distributivas presentan tres características que las diferencias de la justicia local:
Justicia Global
Justicia Local
Son diseñadas centralmente a nivel de
Son diseñadas por instituciones
Gobierno nacional.
relativamente autónomas.
Son compensatorias, respecto a personas
No son compensatorias o lo son
por diversas clases de infortunio.
parcialmente.
Toman la forma de transferencias de dinero
Asigna bienes o responsabilidades pero no
en efectivo.
dinero.
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III Actores que definen en concreto el contenido de la Justicia Local: Teniendo en cuenta que el concepto de justicia adoptado para determinar la forma y los procedimientos de las asignaciones que realizan las instituciones, no se relaciona con la idea de justicia abstracta y normativa, sino con procedimientos concretos de asignación con el alcance que fuera establecido para el término “local”, queda por preguntarse quiénes son los actores o agentes que definen su contenido concreto. Jon Elster distingue entre éstos actores a cuatro grupos principales:
1) Individuos encargados de la tarea concreta de distribución: Son aquellas personas que están en el núcleo del proceso y que poseen la formación profesional y técnica necesaria para conocer cómo se hace una distribución justa u óptima desde los parámetros de su formación especializada (Ej.: médicos encargados de transplantes de órganos, oficiales de admisión que seleccionan estudiantes para el ingreso universitario, etc.) y que son conscientes de las dificultades prácticas (costos, problemas de información, oposición de otros actores, etc.), que pueden impedirla.
2) Los Agentes Políticos, también influyen en la determinación de los principios de distribución mediante el control de los recursos asignados a la institución. Apuntan a una gestión eficaz desde una perspectiva diferente de los agentes directos de distribución, eficacia que puede reposar en intereses extraños a la institución.
3) Los potenciales receptores de los beneficios y cargas, conforman el tercer grupo que influye en el diseño mediante sus reclamos, presiones e invocaciones a la justicia y la equidad. Este reclamo muchas veces no es más que una racionalización de sus propios intereses particulares, pero en general encarna un ideal de buena fe de justicia distributiva. 14
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pública, que a diferencia de los tres agentes precedentes es difusa, 4) La opinión pública, intensa, penetrante y temporal. La conformación de este cuarto factor de influencia es la resultante del nivel de participación que logren en su formación los tres grupos anteriores. A veces su formación es espontánea y en otras oportunidades es digitada y en cualquier caso puede provocar un cambio en los principios de distribución.
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IV Problemas de asignación en relación a los bienes: El problema central planteado consiste en hacer corresponder beneficios (incluyendo entre los mismos a la exención de obligaciones) y cargas necesarias a receptores; sin perjuicio de que no siempre queda claro si determinada asignación es un beneficio o una responsabilidad ya que muchas veces ello depende de la percepción subjetiva de los receptores.
En relación a los bienes, los problemas de asignación dependen de la presencia o ausencia de las propiedades que ostenten en relación a su escasez, indivisibilidad u homogeneidad.
1) Escasez: Un bien es escaso cuando no hay cantidad suficiente como para satisfacer a todos los individuos. Pero existen diferentes formas de escasez. Para Jon Elster la escasez puede ser:
a) Natural: Ocurre cuando no hay nada que alguien pueda hacer para aumentar la oferta. Ejemplo: Un superintendente de museos, no puede hacer nada al asignar a un museo (entre varios) “Los mirasoles” de Vincent Van Gogh.
b) Natural débil: La oferta del bien tiene un techo (petróleo), y/o no se puede hacer nada para aumentar la oferta sustantiva del bien (no se pueden fomentar accidentes para que haya más los órganos para transplante). Sin perjuicio de ello algunas acciones pueden aumentar limitada y temporalmente mente su disponibilidad (por ejemplo: consumo de reservas en el caso del petróleo o promover la donación de órganos en el segundo caso).
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c) Escasez casi natural: Reposa en causas objetivas independientes en su origen de la voluntad humana, pero la oferta podría incrementarse hasta la satisfacción general, mediante acciones voluntarias de los individuos. Ejemplo: oferta hogares para adopción, oferta de esperma para inseminación artificial.
d) Escasez artificial: Es aquella cuya demanda puede ser satisfecha por acciones concretas del gobierno. Ejemplo: Exención del servicio militar, vacantes en educación inicial.
2) Indivisibilidad: Un bien es indivisible cuando es imposible que lo recepte más de una persona o cuando su división destruye virtualmente su valor (recepción de un órgano compatible con una persona o de una prenda de vestir).
3) Homogeneidad: Es una propiedad, respecto de bienes indivisibles, que implica que cada una de sus unidades son indistinguibles en los rasgos que lo hacen deseable y para el caso de los bienes divisibles, que dos cantidades cualesquiera de igual tamaño son análogamente indistinguibles.
La clasificación de las propiedades precedentes admite su duplicación por la lógica de los opuestos. Por ejemplo a la escasez se opone la no escasez (que se define por una relación equilibrada o equivalente entre la disponibilidad del bien y su demanda); a la indivisibilidad, la divisibilidad y a la homogeneidad, la heterogeneidad. Aun cuando el bien no es escaso, pero es heterogéneo, puede generar problemas de justicia local, ocasionados por las preferencias personales de los receptores o por cuestiones de calidad (por ejemplo la ubicación de una oficina en un edificio, o de un escritorio en una oficina).
Si bien todas las propiedades generan combinaciones que, sumadas a las circunstancias particulares del receptor y del hecho distributivo en sí mismo, hace 17
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compleja la asignación de bienes por parte de la institución responsable; son principalmente dos propiedades entre las enunciadas, las que generan problemas de Justicia Local: La Escasez y la Heterogeneidad.
Sin embargo a veces no existe escasez ni heterogeneidad y lo mismo se administra alguna restricción que genera un problema de justicia local pero fundada en razones diversas a las propiedades intrínsecas de los bienes, que podemos indicar como razones de oportunidad y conveniencia. Por ejemplo no existen problemas de escasez para otorgar el derecho de sufragio a una fracción de la población y no a otra; pero razones basadas en la experiencia común indicarían que es prudente evitar que ejerzan el voto niños de 4 años o extranjeros que fueren transeúntes ocasionales del país.
En este contexto corresponde abordar la problemática de la instrumentación de la tarea de asignar los beneficios y las cargas, para lo cual corresponde hacer una clasificación de los procedimientos requeridos a tal fin.
1) Escasez
No escasez
a)
Natural. No se puede aumentar la oferta
b)
Natural Débil. Sólo se puede aumentar la disponibilidad
c)
Casi Natural. Se incrementa por acciones voluntarias
d)
Artificial. Puede ser satisfecha por accione de gobierno
2) Indivisibilidad
Divisibilidad
3) Homogeneidad
Heterogeneidad
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V Principios y Procedimientos de Justicia Local: Son parámetros generales que indican cómo se asigna un bien escaso o una carga necesaria.
Principios
a) Criterios: Son parámetros que se basan en propiedades reales de los individuos receptores. Ello ocurre cuando se distribuye un bien teniendo en cuenta la necesidad del receptor. Por ejemplo, los privilegios que se otorgan a las personas con discapacidad o a las madres con hijos pequeños (por ejemplo no hacer cola en un banco), entre muchos otros. Son relativos y variables y toda lista que se haga de ellos es siempre enunciativa.
b) Mecanismos: Son parámetros que prescinden de las características o propiedades del receptor potencial y no requieren un conocimiento individualizado del mismo. Por ejemplo la división equitativa, los sorteos, las colas, etc.
Frente a los principios referidos se encuentran los Procedimientos que son la versión operacional de los mismos. Cada principio (ya sea un mecanismo o un criterio) puede requerir para su implementación diferentes procedimientos, dado que, muchas veces no pueden determinar por sí solos quiénes han de ser los receptores.
Procedimientos
a) Selección: Compara a los individuos entre sí, generando un orden de méritos para otorgar el bien hasta que se acabe.
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b) Admisión: Compara a los individuos entre sí teniendo como parámetro un umbral absoluto para generar un orden de méritos y ofrecer el bien sólo a aquellos que traspasan ese umbral. Este procedimiento puede ser:
1- Puro (el umbral elegido en algún sentido es adecuado) o 2- Impuro (se utiliza como sustituto de la selección para de alguna manera hacer coincidir la cantidad de bien asignado con cada receptor calificado.
c) Colocación: Regula la distribución de bienes no escasos y heterogéneos haciendo que cada individuo termine con alguna unidad del bien.
Principios: Parámetros generales de asignación
Procedimientos: Versión operacional de los principios Selección: Compara a los individuos entre sí
Admisión: Compara Pura a los individuos con Criterios: se basan en propiedades reales un umbral absoluto Impura de los individuos receptores Colocación: Asigna a cada individuo bienes heterogéneos. Selección: Compara a los individuos entre sí
Mecanismos: prescinden de las características o propiedades del receptor potencial
Admisión: Compara a los individuos con un umbral absoluto
Pura Impura
Colocación: Asigna a cada individuo bienes heterogéneos.
La asignación de bienes o cargas basada en cualquiera de ambos principios, puede demandar la aplicación de cualquier procedimiento.
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VI Clasificación de los principios: 1) PRINCIPIOS QUE NO HACEN REFERENCIA A PROPIEDADES DE LOS RECEPTORES.
a) Principios (Mecanismos) de igualdad: es considerada como la línea de base para la distribución.
a-1 Asignación igualitaria y universal: Por ejemplo una empresa ante una coyuntura de crisis decide antes que despedir algunos empleados, reducir la carga horaria de todos. La distribución equitativa de leche entre los niños de un grado es otro ejemplo. a-2 Sorteo: La igualdad no consiste en una repartija equitativa sino en la igualdad de oportunidades y la distribución del riesgo, evitándose el desperdicio de recursos que ocurriría con la negación del bien a todos. a-3 Igual desvío a partir de una línea de base: La reducción del tránsito por períodos iguales según la matrícula (pares o impares), limitación de la producción agrícola por asignación de cupos proporcionales a la cantidad de tierras afectadas al mismo, etc. a-4Rotación: Asignación de turnos rotativos siguiendo orden determinado.
b) Principios (Mecanismos) relacionados con el tiempo:
b-1 Cola: Sistema impersonal que en principio evita la discrecionalidad. Si bien es ineficaz cuando insume mucho tiempo, algunos lo consideran como “generador de merecimiento” o “indicador de la verdadera necesidad del receptor”. Conserva su carácter de mecanismo, aun cuando se basaría en propiedades de los receptores, por ser un dispositivo de auto selección (no es la institución la que evalúa el merecimiento o la necesidad).
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b-2 Lista de espera: Es una variante de la “cola” pero que no requiere la presencia del receptor, y es susceptible de idénticas observaciones.
2) PRINCIPIOS QUE SÍ HACEN REFERENCIA A PROPIEDADES DE LOS RECEPTORES.
a) Principios (criterios) relacionados con el tiempo.
a-1 Antigüedad: Es un criterio basado en una propiedad de los receptores que consiste en el paso del tiempo, relacionado como subproducto del trabajo para asignar beneficios salariales y previsionales. a-2 Edad: Se referencia desde el momento del nacimiento y es utilizado en una importante cantidad de asignaciones: ingreso a la educación primaria, voto, servicio militar, etc.
b) Principios (criterios) relacionados con el status.
b-1 Basados en propiedades psico-físicas
(b-1.1) Género: Se usa en las asignaciones de licencias por maternidad, día femenino. (b-1.2) Elección sexual: ha sido utilizado este criterio para excluir con fines discriminatorios. (b-1.3) Características Físicas: Criterio utilizado para acordar beneficios para discapacidad o exigir determinadas condiciones para algunas profesiones. (b-1.4) Status étnico: Discriminación positiva de pueblos originarios a quienes se les reconoce un status diferenciado.
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b-2 Basados en propiedades vinculadas al rol social:
(b-2 1): Nobleza: Se conceden privilegios hereditarios (Inglaterra). (b-2 2): Casta: En la india regula el ingreso a ciertas actividades. (b-2 3): Estado Civil: Se priorizaba el otorgamiento de créditos hipotecarios a personas casadas (b-2 4): Estado familiar: Se fomenta la inmigración de familias de colonos.
b-3 Basados en propiedades vinculadas niveles individuales de bienestar:
(b-3 1): Necesidad: Criterio para asignar viviendas públicas. (b-3 2): Mayor Incremento de bienestar: Se utiliza como criterio para que se aproveche de manera óptima el bien asignado (por ejemplo un órgano para transplante). (b-3 3): Mayores ingresos: Criterio para determinar imposición de cargas. (b-3 4): Poder de Compra: Criterio que determina asignación de créditos. (b-3 5): Calidad de propietario: (ídem b-3 4)
La clasificación precedente debe ser completada por procedimientos de asignación que utilizan principios mixtos o combinados entre los enunciados. Como la enumeración de los principios y mecanismos es meramente enunciativa, no pretende agotar el repertorio de criterios y mecanismos que puede implementarse en los procedimientos de asignación.
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VII Dinámica de la implementación de los principios y procedimientos: Para entender la dinámica de la asignación de bienes escasos y cargas necesarias, resulta idóneo el ejemplo de la admisión universitaria en Estados Unidos. En algunas de estas universidades se ha implementado el principio del mérito académico como parámetro para el ingreso de estudiantes o profesores, principio que constituye un “criterio” por referirse a cualidades propias del receptor (que en este caso se refiere a sus condiciones y antecedentes académicos) que aspira al beneficio (que está representado por la posibilidad de ingresar a una institución que se presume de calidad).
¿Cómo se implementa este principio? Es evidente que es insuficiente por sí mismo para determinar el ingreso. Este principio-criterio me indica qué es lo que debo tener en cuenta para asignar la vacante, pero sólo el procedimiento me indicará cómo hacerlo y su elección depende de las condiciones particulares de la problemática de asignación, ya que pueden darse diferentes hipótesis que requerirán diferentes formas de implementación.
Supongamos que existen dos vacantes para cubrir cargos de profesor, un procedimiento idóneo podría ser el de selección que podrá implementarse mediante un concurso de antecedentes. Con los aspirantes se conformará un orden de méritos y el cargo se asignará al docente que reúna más antecedentes en comparación con los otros aspirantes. Podrá ocurrir que se presenten personas con muchísimos antecedentes o no, pero siempre el resultado dependerá solo de la comparación entre los aspirantes que se presenten. La elección de este procedimiento debiera haber sido el resultado de una correcta lectura de los datos necesarios para diseñarlo (por ejemplo una estimación previa de aspirantes mediante una preinscripción o un relevamiento).
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Siguiendo con el mismo ejemplo, supongamos que, al inicio del año académico, se abren las inscripciones de aspirantes para cursar la carrera de economía. Se conoce el dato que la cantidad de aspirantes inscriptos es de 100 (cien) estudiantes. Teniendo en cuenta las circunstancias descriptas y que el principio que se desea aplicar es el de mérito académico, un procedimiento viable podrá ser el de admisión, para lo cual se establece cómo parámetro un examen, exigiéndose que el promedio mínimo para el ingreso sea de 7 puntos sobre 10. Éste es el umbral absoluto que se va a aplicar y entre quienes rindan la prueba se generará un orden de mérito y se asignarán las vacantes a todos aquellos que alcancen el umbral.
Este sería un caso de la aplicación del procedimiento de admisión pura si ha sido adecuadamente elegido. Ello ocurre cuando la adecuación es bilateral. Por ejemplo en relación a la universidad si las exigencias mínimas requeridas (aprobar con 7) son las necesarias para que el desempeño del aprendizaje del alumno sea acorde al nivel de la universidad. Con relación a los aspirantes, si la universidad tiene la capacidad para absorber la a totalidad de los aspirantes, si se produjera la circunstancia que las cien personas que han rendido aprueben con 7 ó más nota.
El procedimiento a implementar podrá ser de admisión impura cuando se utiliza como sustitución al de selección para hacer coincidir la cantidad de receptores con el bien asignado. En el ejemplo dado se daría si la cantidad de vacantes es menor a la cantidad de aspirantes y la calificación del examen se utiliza para hacer coincidir los alumnos aprobados con la cantidad de asientos disponibles.
Por último y a los efectos de entender el procedimiento de colocación, en el ejemplo dado una vez ingresados los estudiantes podrán asignárseles comisiones distintas según cuantos docentes dicten una misma materia, ubicaciones físicas diferentes, horarios vespertinos o matutinos, etc. pero todos y cada uno de ellos 25
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serán destinatarios de la unidad del bien que se distribuya dado que en esta hipótesis el problema no es de escasez sino en todo caso de cierta heterogeneidad que no desvirtúa las propiedades del bien principal asignado consistente en el ingreso universitario. Si bien es un problema de asignación, éste no radica en la determinación de los destinatarios de bienes escasos (los bienes ya están asignados),
sino
en
un
problema
de
organización
con
alguna
nota
de
heterogeneidad.
Los procedimientos explicados (selección, admisión en sus dos variantes y colocación) pueden ser clasificados en dos grupos, según su implementación requiera o no discrecionalidad. Por ejemplo en el de selección podrá otorgarse puntos por antecedentes de grado y post-grado predeterminados, lo que excluye la discrecionalidad. En el de admisión, si la prueba consiste en un examen de opciones múltiples, se excluirá la discrecionalidad, si contiene preguntas de opinión dejará un margen de discrecionalidad. El de colocación podrá inspirarse en un mecanismo de sorteo y no será discrecional, etc.
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VIII El problema de la distribución de beneficios y cargas en el contexto general la materia: La relación entre la materia que nos ocupa a la que denominamos “Teoría de la Decisión” y la problemática planteada es la que, en lógica clásica, existe entre las categorías genéricas y específicas. Ambas áreas disciplinares se inscriben en un paradigma epistémico que propone el estudio de diferentes aspectos de la realidad como fenómenos dinámicos y evolutivos.
La materia “Teoría de la Decisión” es una disciplina de carácter general que tiene como finalidad el estudio sistemático de métodos y procedimientos utilizados cuando se toman decisiones en diferentes contextos.
La asignación de beneficios es un fenómeno complejo que incluye diferentes etapas: a) La definición de la situación problemática, b) La recopilación de datos relevantes, c) La identificación de alternativas y por último d) La selección de un curso de acción. Teniendo en cuenta el hecho comprobable que toda asignación tiene un grado de indeterminación o aleatoriedad en cuanto a sus resultados, todo estudio cuya finalidad sea entender, descubrir y diseñar métodos o procedimientos que faciliten o promuevan decisiones que apunten a obtener resultados eficientes u óptimos, se justifica desde un punto de vista práctico. Al momento de tomar una decisión sobre asignación de beneficios y cargas, debemos precisar las reglas que la regirán, a través de la definición de los principios (mecanismos y criterios) y procedimientos (de selección, admisión o colocación) adecuados, tanto al bien o carga que debe asignarse como al destinatario. La problemática implicada se inserta en el campo analítico de la materia desde una perspectiva genésica o pre-normativa, ya que define el escenario en el que se producirán muchas de las interacciones conflictivas que podrán ser analizadas con otras herramientas como por ejemplo la Teoría de los Juegos facilitando la comprensión de su evolución o dinámica y los resultados o consecuencias que pueden producirse.
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IX Conclusión de la clase
Podemos extraer del tema expuesto, algunas conclusiones. En primer lugar, su carácter descriptivo, permite con elegante simplicidad adentrarnos en las motivaciones de las decisiones humanas tomadas en el contexto estudiado. La clasificación que propone sobre los criterios y mecanismos, descorre el velo que facilita la comprensión de las verdaderas razones que inspiran las asignaciones de beneficios y cargas, a la par que permite separar o identificar la carga emotiva e ideológica con la que los encargados de estas decisiones pueden encubrir sus intereses.
Al prescindir de valoraciones y en todo caso tomar las expuestas por los operadores directos de la “Justicia Local”, como dato informativo sobre los diferentes conceptos de justicia, permite analizar estas decisiones desde una perspectiva que se acerca a la idea de eficiencia o practicidad.
En su faz prospectiva, el estudio de la problemática, proporciona una herramienta de gran utilidad que facilita el diseño de un plexo normativo que permita anticipar, prever las consecuencias y calcular riesgos y costos de la decisión que se tome.
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X Bibliografía
1) Jon Elster: “Justicia Local”. Editorial Gedisa. – Barcelona (1995).
2) Jon Elster: “Juicios Salomónicos”. Editorial Gedisa – Barcelona (1991).
3) Jon Elster: “Tuercas y Tornillos”. Editorial Gedisa – Barcelona (1990).
4) Arthur Seldon & F. G. Pennance: “Diccionario de Economía” – Hispamérica Barcelona (1983).
5) Morris R. Cohen: “Razón y Naturaleza” – PAIDÓS – Buenos Aires (1965).
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