LA AIF EN ACCIÓN

La respuesta del banco mundial ante la crisis de los alimentos El aumento vertiginoso de los precios de los alimentos: tendencias, causas y perspectivas

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os precios de los cereales alimentarios se han duplicado con creces desde enero de 2006, y más del 60% de ese aumento se produjo, exclusivamente, a partir de enero de 2008 (Gráfico 1). El aumento de los precios individuales de los cultivos alimentarios básicos ha sido aún mayor; por ejemplo, el promedio mensual de los precios del trigo se duplicó respecto de los valores de enero de 2006 y los precios del arroz se triplicaron tan sólo entre enero y abril de 2008. Aunque el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos pronostica una producción récord de trigo, maíz, arroz y oleaginosas para 2008 y 2009, se prevé que el impacto del aumento de la oferta en los precios sólo será gradual, con lo cual es probable que los precios de la mayoría de los cultivos alimentarios se mantengan por encima de los niveles de 2004 hasta el año 2015 (Cuadro 1).

Gráfico 1. Índice ponderado de precios de productos básicos del Banco Mundial Fertilizantes

Cereales alimentarios

Energía

600

Índice

500 400 300 200 100 0 2000

2001

2002

2003

2004 Año

Fuente: Grupo sobre perspectivas de desarrollo, Banco Mundial.

2005

2006

2007

2008 (Marzo)

Cuadro 1. Índice de precios reales proyectados de los cultivos alimentarios (Precios reales: 2004 = 100) Cultivo

2007

2008

2009

2010

2015

Maíz

138

182

197

194

148

Trigo

144

201

179

156

131

Arroz

128

231

208

155

160

Soja

119

156

149

142

115

Aceite de soja

136

187

173

160

110

Azúcar

133

157

167

176

182

Fuente: Grupo sobre perspectivas de desarrollo, Banco Mundial.

El alza de los precios obedeció a varios factores individuales que generaron una espiral de precios, entre ellos: los altos precios de la energía y los fertilizantes; la depreciación del dólar estadounidense; el marcado aumento del uso de cereales y aceites vegetales en la producción de biocombustibles, y la merma de las existencias mundiales de cereales a raíz de los cambios introducidos en las políticas en materia de existencias reguladoras en los Estados Unidos y la Unión Europea. Las sequías en Australia, la intensificación de la demanda mundial de cereales (sin incluir la producción de biocombustibles) y la actividad especulativa de los inversionistas han incidido en menor grado. Las políticas contraproducentes adoptadas por los principales países exportadores e importadores han agravado los efectos de estos factores estructurales subyacentes, entre ellas las restricciones y prohibiciones a la exportación de arroz y trigo impuestas por algunos países y las compras que realizaron, sumidos en el pánico, los grandes importadores de arroz.

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Los impactos en la pobreza mundial y en las posiciones fiscales de los países El alza de los precios mundiales de los alimentos está contribuyendo a la suba de los precios internos. En consecuencia, otros 105 millones de habitantes de todo el planeta corren peligro de caer en la pobreza. Aun en aquellos países donde la seguridad alimentaria es menos precaria, como es el caso de Tanzanía, el precio del principal alimento básico, el maíz, se ha duplicado en el último año. Según estudios recientes del Banco Mundial, el encarecimiento de los alimentos habría ocasionado un incremento de 73 millones en el número total de pobres a nivel mundial, llevándolo a 105 millones de personas, y cerca de 30 millones más caerán en la pobreza tan sólo en el continente africano. El aumento de los precios de los alimentos también podría intensificar la desigualdad dentro de cada país y ya está empeorando la malnutrición de los niños y agravando la vulnerabilidad de muchos pequeños

que viven en ámbitos de conflicto, inestabilidad y sequía. Hoy, millones de hogares pobres se privan de alguna comida o consumen cereales más baratos y de menor calidad. El impacto del encarecimiento de los alimentos en la balanza de pagos de cada país guarda relación con su grado de dependencia de alimentos importados y su nivel de reservas. Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), es probable que el alza de los precios de los alimentos no tenga, por sí solo, efectos significativos en la balanza de pagos de cada país, pero combinado con una escalada de los precios de los combustibles, el impacto puede ser nocivo. Por otra parte, varios de los países que están más expuestos a las perturbaciones en los precios internacionales de los alimentos también ven limitada su capacidad fiscal para afrontarlas.

Propuestas para dar una respuesta mundial integrada ante la crisis de los alimentos La naturaleza misma del hambre justifica una respuesta urgente, pero la necesidad de actuar rápidamente va más allá de respaldar la asistencia humanitaria y las redes de protección social: es preciso ayudar a los países a evitar políticas de corto plazo que desplazan el peso de la carga hacia países vecinos o años subsiguientes. Las medidas recomendadas por el Banco Mundial incluyen un Nuevo acuerdo para una política alimentaria mundial, organizado en torno a actividades fundamentales en las siguientes esferas: • Respaldar las necesidades inmediatas y atenuar los efectos más graves en las poblaciones vulnerables; • Proporcionar apoyo financiero y técnico para propiciar medidas relacionadas con la oferta de productos agrícolas;

• Dar nuevo impulso a la agricultura en los países en desarrollo; • Asumir el compromiso de reexaminar las políticas relativas a los biocombustibles en los países del Grupo de los Ocho; • Tomar la iniciativa en el más alto nivel político para lograr que los principales países exportadores e importadores adopten medidas coordinadas a fin de quebrar la espiral de precios, y • Promover un sistema de comercio internacional que funcione adecuadamente y permita evitar que estos tipos de crisis se repitan en el futuro.

La contribución de la AIF a la respuesta La Asociación Internacional de Fomento (AIF) está en una posición singular para ayudar a los países a identificar la combinación adecuada de políticas de corto y mediano plazo necesarias para proteger a los grupos vulnerables y, al mismo tiempo, puede promover la adopción de políticas mundiales para abordar los aumentos estructurales de los precios de los alimentos. El Banco y sus asociados en la tarea del desarrollo han expresado su amplio apoyo a la propuesta de un Nuevo acuerdo para una política alimentaria mundial. En la actualidad, el Banco trabaja en estrecha colaboración con los organismos de las Naciones Unidas en la elaboración de una estrategia común para afrontar la crisis de los alimentos. Este planteamiento brinda a los países y a los donantes una plataforma para formular sus programas en el marco de un modelo de desarrollo basado en el país que les permite generar respuestas propias y acordes a sus circunstancias. La respuesta del Banco se organiza en torno a cuatro pilares principales, a saber:

i) Asesoramiento sobre políticas Desde agosto de 2008, el Banco lleva a cabo diálogos sobre políticas con más de 40 países

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—en su mayoría países que reciben financiamiento de la AIF— para ayudarlos a abordar la crisis de los alimentos. Entre los instrumentos utilizados se incluyen: diagnósticos rápidos sobre el país, diálogos de alto nivel y comunicaciones públicas, así como estudios analíticos en profundidad. Además, miembros del personal del Banco están evaluando las consecuencias de la crisis en lo que respecta a la seguridad alimentaria y el comercio a nivel regional. Como ejemplos del apoyo reciente prestado por el Banco a países clientes de la AIF en relación con el alza de los precios de los alimentos, cabe citar los siguientes: • En Kazajstán, el Banco Mundial llevó a cabo un taller sobre los precios de los alimentos, en el que participaron el Primer Ministro y los miembros del gabinete, con el objeto de evaluar opciones más adecuadas para gestionar las presiones inflacionarias y la respuesta agrícola. En Afganistán, se presentó un informe breve sobre medidas de corto plazo para respaldar a los grupos vulnerables, y sobre opciones de largo plazo para garantizar una oferta adecuada. En Indonesia y Filipinas, el Banco está prestando servicios de asesoría respecto de opciones para ampliar las transferencias de efectivo con miras a incluir a los más necesitados. En Haití, el Banco prestó apoyo al gobierno para evaluar la posibilidad de otorgar un subsidio temporario al precio del arroz. En Mozambique, el Banco está colaborando con un equipo interministerial en la identificación de las prácticas óptimas en materia de subsidios y otras intervenciones para afrontar el alza de los precios de los alimentos. • El Banco también interviene activamente a nivel regional en los países que reciben financiamiento de la AIF. En Nicaragua, un equipo presentó un informe sobre el alza de los precios de los alimentos y los impactos regionales ante una cumbre de los líderes de 14 naciones de América Latina y el Caribe.

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En Asia oriental, el Banco está aportando información al diálogo regional, respalda iniciativas regionales sobre investigaciones agrícolas y promueve la coordinación del comercio.

ii) Apoyo financiero de rápido desembolso En mayo de 2008, el Directorio del Banco Mundial aprobó el Programa de respuesta a la crisis mundial de los alimentos (PRCMA), un mecanismo de financiamiento por vía expedita, que está suministrando asesoramiento técnico y acceso a apoyo financiero por valor de US$1.200 millones (incluidos US$200 millones de financiamiento a título de donación provenientes de los recursos propios del Banco Mundial) a países gravemente afectados por la crisis alimentaria. El objetivo del PRCMA consiste en reducir al mínimo el riesgo de que el encarecimiento de los alimentos y el marcado aumento de los costos agrícolas pongan en peligro la subsistencia de los habitantes pobres de países en desarrollo. Las intervenciones complementarán las medidas de emergencia a corto plazo elaboradas por el Programa Mundial de Alimentos y otros donantes. El PRCMA es un mecanismo general que ofrece acceso a donaciones, créditos y préstamos de la AIF y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para instrumentos programáticos y de inversión. Además de proporcionar financiamiento a los países, el PRCMA ofrece apoyo financiero a iniciativas regionales que reúnen los requisitos para recibir financiamiento de la AIF. Si bien todos los países miembros del Banco que se han visto gravemente afectados por la crisis de los alimentos pueden participar en el programa, el fondo de US$200 millones para financiamiento a título de donación, con un tope de US$10 millones para cada país, está destinado a los países y territorios más frágiles y pobres, que tienen escaso acceso a financiamiento inmediato y donde el impacto de la crisis ha sido mayor.

Hasta fines de mayo de 2008, se aprobaron donaciones para Djibouti (US$5 millones), Haití (US$10 millones) y Liberia (US$10 millones). En junio, se aprobaron donaciones para Tayikistán (US$9 millones) y Yemen (US$10 millones), y se aprobó un crédito de la AIF para República Kirguisa (US$10 millones) con la finalidad de ampliar un programa de asistencia social, de pequeña magnitud pero destinado a beneficiarios específicos, y abordar las enormes deficiencias nutricionales. Para fines de agosto, ya se estaban tramitando nuevas donaciones por valor de US$111 millones y créditos de la AIF por valor de US$10 millones para otros 16 países habilitados para recibir financiamiento de la AIF, a los que se asignó alta prioridad sobre la base de evaluaciones rápidas de las necesidades emprendidas sobre el terreno en forma conjunta con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Estos proyectos respaldarán redes de protección social para los grupos más vulnerables, financiarán micronutrientes para combatir la malnutrición, suministrarán rápidamente semillas y fertilizantes a los pequeños agricultores y compensarán la marcada disminución de los ingresos fiscales en algunos países. En Djibouti, por ejemplo, el Banco presta apoyo al gobierno en el marco de los programas orientados a eximir de impuestos a los productos alimenticios básicos, ampliar la ayuda alimentaria, ofrecer asistencia social y otros programas conexos:1 • Creación de un fondo fiduciario de múltiples donantes. El Fondo fiduciario de múltiples donantes se creó con el propósito de propiciar que un amplio espectro de asociados en la tarea del desarrollo presten apoyo a los esfuerzos

1. “Djibouti — Food Crisis Response Development Policy Grant”, documento programático, 22 de mayo de 2008, páginas 15 y 36.

nacionales para abordar la crisis. Este fondo se utilizará para respaldar todos los componentes del PRCMA, incluida la colaboración con asociados y receptores en el suministro de semillas y fertilizantes destinados a las próximas cosechas —especialmente a pequeños agricultores—, y facilitará la coordinación de políticas y operaciones, tanto integrales como específicas de cada país, entre los asociados en la tarea del desarrollo. • Aceleración de los proyectos relevantes que se encuentran en tramitación. En numerosos casos, se están acelerando los proyectos para respaldar las medidas de respuesta nacionales. En Filipinas, por ejemplo, se está avanzando en la reforma de las políticas, los sistemas de riego y las investigaciones agrícolas. • Apoyo a los programas del Programa Mundial de Alimentos. En Tayikistán y Liberia, es probable que una parte del apoyo financiero del Banco se canalice a través de programas del PMA debido a que así lo solicitaron los gobiernos receptores. En Tayikistán, también a pedido del gobierno, una parte del financiamiento se proporcionará a través de los programas para compra de semillas establecidos por la FAO y el PMA.

iii) Instrumentos de gestión del riesgo financiero El Banco también lleva a cabo actividades para ayudar a los países a obtener información sobre los instrumentos de gestión del riesgo financiero y a tener acceso a ellos. En junio de este año, el Directorio del Banco aprobó una propuesta para que el Departamento de Tesorería actúe como intermediario de instrumentos derivados relacionados con el clima y vinculados a un índice para países que reciben financiamiento del BIRF y de la AIF. Tras un fenómeno climático grave, el Banco efectuaría a los clientes un desembolso cuyo valor se basaría en un índice. Malawi es

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el primero de varios países que probablemente utilizarán los servicios de intermediación del Banco Mundial para tener acceso al mercado de instrumentos derivados relacionados con el clima. Además, el Banco está ayudando a los países a estructurar estrategias de cobertura de riesgo de precios de productos básicos. En África meridional, ello entraña trabajar con grandes sociedades mercantiles y bancos que pueden ofrecer contratos adaptados a cada circunstancia para contribuir a mitigar el riesgo de precios del maíz y la volatilidad de la oferta. Estos planteamientos se pueden usar como base para constituir reservas estratégicas “virtuales”, que son más eficientes e inocuas para el mercado que un incremento de las reservas físicas. También pueden ser útiles para reducir el riesgo financiero y los costos de los programas de ayuda alimentaria.

iv) Investigaciones para subsanar las graves deficiencias de conocimientos La formulación de políticas apropiadas para dar una respuesta ante la crisis de los alimentos se debe asentar en una sólida base de conocimientos empíricos a nivel mundial y nacional. En algunas

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esferas, estos conocimientos existen y se pueden aprovechar. En otras, las deficiencias son grandes y se deben subsanar con urgencia. Con la colaboración de otros organismos e instituciones, la AIF está poniendo en marcha un programa analítico integral, en el que participan todas las dependencias del Banco Mundial, en seis esferas clave: • Mercados alimentarios mundiales y evolución de los precios internacionales de los alimentos (factores causales y proyecciones); • Repercusiones del encarecimiento de los alimentos en la pobreza, la distribución y la nutrición; • Consecuencias y respuestas fiscales y macroeconómicas; • Impacto en el comercio y respuestas nacionales e internacionales; • Medios para facilitar medidas relacionadas con la oferta de productos agrícolas, y • Uso de redes de protección para aliviar los efectos sociales de la crisis. Julio de 2008 http://www.bancomundial.org/aif