Joaquín Melgarejo Armada*

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO Hace más de 25 años que el proceso de armonización europea en materia de banca, seguros y valores empezó a ser una realidad, llegando en algunos casos —sector asegurador— a haberse adoptado más de una treintena de directivas. En cambio, el proceso de acercamiento de la normativa en relación a los fondos de pensiones privados es reciente; el artículo trata de hacer referencia a los hitos fundamentales de ese proceso y al grado de coordinación alcanzado hasta la fecha. Termina estableciendo unas conclusiones en base a la experiencia pasada, al consenso alcanzado y a las perspectivas futuras, teniendo en cuenta las influencias recíprocas entre los fondos de pensiones y otros aspectos relevantes, como son los procesos de envejecimiento de la población, los mercados financieros o el diseño de políticas macroeconómicas globales para el conjunto de la Unión Europea. Palabras clave: seguros, fondos de pensiones, previsión social. Clasificación JEL: G22.

1.

Consideraciones previas

El envejecimiento de la población y el Estado del Bienestar (Welfare State) son cuestiones tan estrechamente vinculadas que hoy en día nadie entiende deban ser examinadas de manera independiente. La cobertura de la dependencia o el estudio sistemático de los mayores de edad —4.º pilar— son ejemplos claros de ello. Una de las manifestaciones más evidentes del Estado del Bienestar se concreta en el concepto de previsión social vinculada a la jubilación y las pensiones a percibir en tal situación.

* Inspector de Seguros del Estado.

El análisis de la previsión social puede realizarse, entre otras maneras posibles, conforme a la sistemática propuesta desde la Universidad de Lovaina, denominada Teoría de los Tres Pilares. El primer pilar se refiere al sistema público de Seguridad Social. El segundo pilar está constituido por los regímenes privados y complementarios de carácter ocupacional o de empleo, que surgen en el ámbito de las empresas y de las relaciones laborales. El tercer pilar está conformado por las decisiones individuales de ahorro. Por lo menos en la Unión Europea, la contribución al primer pilar es generalmente de carácter obligatorio, y dichas aportaciones sirven para financiar las pensiones actuales bajo lo que se denomina sistema de reparto o pay as you go system. Estas pensiones suelen contar

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA con garantía pública y se basan en los principios de universalidad y solidaridad. El segundo pilar, puede ser obligatorio o voluntario, sustitutivo del primer pilar o complementario del mismo y de carácter público o privado. La mayoría de países que lo han desarrollado lo financian mediante sistemas de capitalización, individual o colectiva, lo que significa que cada trabajador mediante sus contribuciones construye su propia pensión de jubilación o de su colectivo. Se reconocen ventajas del segundo pilar así concebido, entre otras, que puede suponer un alivio a las tensiones que se producen en sociedades relativamente envejecidas como la europea y que al tener una impronta propia tan marcada lleva a los expertos a considerarla como uno de los cinco modelos demográficos existentes en el mundo. Se trata, sin duda, de una generalización al existir situaciones diferentes en la Europa de los 15 y aún más significativas en la Europa de los 25. Dependiendo de su configuración, el segundo pilar puede ser poco permeable a los problemas demográficos; efectivamente, la circunstancia de que las pensiones estén directamente vinculadas a las contribuciones, directas o imputadas, al trabajador palía uno de los problemas que encuentra hoy día la previsión social básica o pública. Además se entiende que los sistemas voluntarios no distorsionan el mercado laboral, más bien al contrario y, tienen, en general, un carácter no inflacionista. Por contra, se predica también del mismo su falta de universalidad y solidaridad y con mayor énfasis la necesidad de establecer mecanismos adicionales de garantía frente a situaciones de insolvencia tanto del cotizante (sea éste el empresario o el propio trabajador) como de la institución financiera que administra y gestiona los activos afectos al pago de la pensión. El tercer pilar se pudiera definir como un complemento a los otros dos pilares, y genera un derecho a pensión individual sin comunicación con otros sujetos. Entre las ventajas que pudieran explicar su desarrollo se encuentra la circunstancia de la flexibilidad de las aportaciones; además, no soporta el riesgo demográfico

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y parece neutral respecto a la movilidad laboral sin incrementar los costes laborales. Referido fundamentalmente al segundo pilar, dentro de los esquemas colectivos de ahorro para la jubilación destacan por su importancia cuantitativa y cualitativa aquellos consistentes en que las empresas y sus empleados constituyen una caja de jubilación, de la que esos mismos empleados o sus beneficiarios obtendrán las prestaciones. Estas cajas pueden crearse en el seno de la propia empresa (fondos internos o book reserves) o emplear los servicios de otro ente, con o sin personalidad jurídica, que recibe aportaciones, las invierte y paga luego las pensiones de jubilación (procesos de exteriorización o externalización). Es fundamental que los activos en posesión de los fondos de pensiones no puedan utilizarse para un fin distinto del pago del capital o de la renta a la edad de jubilación. En otras palabras, los derechos adquiridos no pueden «cederse» antes de la edad de jubilación. En el seno de la Unión Europea su desarrollo es dispar y estrechamente vinculado a la importancia del primer pilar. Aquellos Estados que cuentan con modelos privados altamente desarrollados han llegado a acumular activos por más del 100 por 100 de su PIB afectos a compromisos privados por pensiones, si bien cuentan con un primer pilar relativamente corto. Por el contrario, aquellos otros países más generosos en prestaciones de primer pilar no han sentido la necesidad de potenciar sistemas privados por lo menos hasta fechas relativamente recientes. En conclusión, es difícil valorar los distintos pilares de manera aislada ya que las sociedades europeas, buscando un mismo fin, han implementado soluciones diferentes para grados de cobertura global relativamente homogéneos. Las contribuciones satisfechas a un fondo de pensiones se conciben como una forma de salario diferido. Los derechos adquiridos mediante el pago de esas cuotas determinan, en mayor o en menor medida, el futuro nivel de vida de los interesados. La protección de

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO estos derechos constituye, pues, un aspecto capital del objetivo más amplio de fortalecer el modelo social europeo, mediatizado por el denominado Principio de Subsidiariedad. Existen buenos motivos para pensar que, en los próximos decenios, estarán en el centro del cambio económico y social de la Unión. La evolución demográfica (prolongación de la esperanza de vida y descenso de la tasa de natalidad) está propiciando el crecimiento del ahorro en forma de pensiones privadas. Estas últimas pueden coadyuvar al control del gasto público al tiempo que garantizan un alto nivel de prestación de jubilación, preservando así el denominado Welfare State. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta la diversidad de sistemas y modelos que en la práctica coexisten. Los fondos de pensiones operan de modo muy distinto según los países, marcados por decisiones políticas ligadas en la mayoría de los casos a la legislación fiscal y social de los Estados miembros. Los organismos de previsión para la jubilación son inversores a largo plazo o quizá, en un contexto financiero como el actual poco previsible. No obstante, con objeto de proteger adecuadamente los derechos de los miembros y beneficiarios, los organismos deben poder optar por una colocación de activos que convenga a las características concretas y a la duración de sus compromisos. Finalmente es preciso tener en cuenta su marcada impronta social, al menos en los fondos de pensiones de empleo. La seguridad de las pensiones es de importancia capital: deben defenderse los derechos de los futuros pensionistas. No obstante, debe también prestarse atención al coste de las pensiones. Si las prestaciones de las pensiones son demasiado caras por su bajo rendimiento o por unas cargas administrativas excesivas, todo el mundo va a resultar perjudicado. Se verá afectada la competitividad de las empresas y los planes de pensiones alcanzarán cada vez con mayor dificultad el equilibrio financiero, lo cual puede dar lugar a menores prestaciones para los pensionistas.

2.

Las primeras aproximaciones paneuropeas

Los esfuerzos realizados en el seno de la Unión Europea en materia de pensiones se han centrado exclusivamente en el segundo pilar, entre otras razones, porque muchos de los Estados miembros no tienen conformados sistemas de tercer pilar. Se pueden citar, como antecedentes colaterales de la armonización europea de las pensiones de jubilación, las directivas sobre igualdad de género en el trabajo o las que se refieren a la movilidad transfronteriza de los trabajadores. En particular sobre este último aspecto, la Directiva 98/49 CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, se refiere a la protección de los derechos a pensión complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Comunidad. La Directiva se refiere a los regímenes complementarios de pensión de carácter ocupacional, esto es, empresarial-laboral establecidos de conformidad con la legislación y práctica nacional, tanto basados en el sistema de capitalización como en el sistema de reparto, e incluye cualquier instrumento: contrato de seguro colectivo, plan de pensiones de empleo e incluso los fondos internos o reservas contables dotados por la empresa en su balance. Esta Directiva se dirige a los trabajadores desplazados, es decir al trabajador desplazado a otro Estado miembro y que, a tenor de lo dispuesto en el título II del Reglamento CEE n.º 1.408/1971, sigue estando sujeto a la legislación del Estado miembro de origen. En efecto, la Directiva tiene un alcance limitado y concreto: se refiere a los trabajadores de una empresa desplazados temporalmente a otro Estado miembro permaneciendo sujetos a la legislación del Estado de origen. La Directiva prevé que los trabajadores de un país, por los que hayan dejado de abonarse cotizaciones, que sean desplazados por la empresa a otro Estado miembro de la Unión Europea tengan, al menos, el mismo régimen en relación con sus derechos a pensión complementaria, que

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA tendrían si se desplazasen dentro de su país. En definitiva, se trata de mantener la posibilidad de que, independientemente de dónde un trabajador preste sus servicios, si la empresa de procedencia mantiene compromisos complementarios, ésta pueda continuar haciendo aportaciones si el trabajador cumple las condiciones precisas. La Directiva hace referencia a trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia aunque afectaría especialmente a los trabajadores asalariados, independientemente de si prestan sus servicios como plantilla de la empresa o como directivo. La referencia a los trabajadores por cuenta propia debe entenderse referida a una relación laboral contractual existente en la que éstos están asalariados en la empresa en la que prestan sus servicios y que es común en determinados colectivos profesionales en otros Estados miembros de la UE. Es decir, no incluiría a los colectivos profesionales contemplados por la legislación española de seguridad social como autónomos pues carecen de relación laboral con la empresa y no ejercen su actividad en ella. Como antecedentes directos de la armonización de los fondos de pensiones de jubilación deben destacarse los producidos a finales de la década de los ochenta y plasmados en el documento Realización del mercado interior de los fondos de pensiones fechado el 23 de octubre de 1990 (DG XV/224-90). El documento versaba sobre la plasmación de tres libertades fundamentales: — Libertad de prestación de servicios de gestión de fondos de pensiones. — Libertad de inversión de los fondos de pensiones. — Libertad de afiliación o participación transfronteriza en los fondos de pensiones. La libertad de afiliación era la pieza más importante del proyecto, la que permitiría a la empresa multinacional incorporar a un único fondo de pensiones (establecido en cualquier Estado de la Unión Europea) a todos sus trabajadores residentes en distintos Estados Miembros. Dadas las implicaciones fiscales y sociales de su implementación, en un momento temprano se cayó del impulso armonizador.

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El proyecto quedó pues limitado al establecimiento de las libertades de gestión e inversión de forma que: — Se eliminarían los obstáculos para la libre prestación transfronteriza de servicios de gestión y custodia de los activos de los fondos de pensiones, que podrían ser ofrecidos por las entidades autorizadas conforme a las Directivas de Seguros de Vida, Bancaria y de Servicios de Inversión. — Se levantarían las trabas a la libre inversión de los fondos de pensiones, en la línea con la Directiva sobre Libertad de Movimientos de Capital. El 3 de diciembre de 1991 se publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas la propuesta de Directiva relativa a la libertad de gestión e inversión de los fondos de los organismos de previsión para la jubilación, presentada por la Comisión. Se constató durante los trabajos una notable diversidad de figuras en las legislaciones. No obstante, los Estados acordaron una definición genérica que comprendía a las entidades u organismos externos para la financiación de prestaciones de jubilación complementarias y sustitutorias de la Seguridad Social básica. A título ilustrativo, se confeccionó un Anexo de organismos de Seguridad Social, los cuales quedan excluidos del ámbito de la Directiva. Los puntos más debatidos en relación a las libertades de gestión y custodia fueron: a) La exigencia de una entidad gestora establecida en el Estado del Fondo, como es el caso de las legislaciones española y portuguesa. En los Considerandos de la propuesta se aceptó esta exigencia, bajo la forma de entidad responsable ante la autoridad de control del Fondo, sin perjuicio de la libre contratación de los servicios de gestión y custodia con entidades no establecidas. b) La no exigencia de establecimiento del depositario en el Estado del Fondo. La libre prestación de servicios de custodia y administración transfronterizos por entidades de crédito y empresas de inversión fue objeto de múltiples controversias, dado que el depósito en el extranjero de los activos podía dificultar las funciones de

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO supervisión de la autoridad de control del Fondo, y en especial la efectividad de medidas cautelares como la traba de bienes. Los Estados acordaron un doble mecanismo de salvaguarda: — La intervención de los contratos de gestión y depósito. — La colaboración entre autoridades. En materia de libertad de inversión el proyecto señalaba la prohibición de que los Estados miembros obligaran a los fondos de pensiones a invertir en determinadas categorías de activos o a que sitúen sus activos en determinado Estado, ello en consonancia con la Directiva de Libertad de Movimientos de Capitales. No obstante, se establecían una serie de principios de prudencia: diversificación, limitación de la inversión en las empresas participantes y seguridad, calidad, rentabilidad y liquidez en el conjunto de la cartera. La propuesta inicial de la Comisión prohibía a los Estados la imposición de obligaciones de congruencia por encima del 80 por 100 de los activos del fondo cuando las obligaciones estuviesen definidas en términos monetarios o del 60 por 100 cuando lo estuviesen en términos salariales. La dualidad de porcentajes hizo aparecer dos posturas; Reino Unido, Países Bajos e Irlanda se decantaron por la prohibición de todo requisito de congruencia. Los fondos de pensiones de estos países acumulaban más del 85 por 100 del total de los activos de los fondos de la Unión Europea. El resto de las delegaciones abogaron por un único porcentaje, preferiblemente el 80 por 100 por dos motivos: — La regulación contenida en la III Directiva de Seguros de Vida, que autorizaba un porcentaje máximo de incongruencia monetaria del 20 por 100. — Al ser para los fondos de pensiones el 80 por 100 un máximo potestativo de congruencia, se permitía a quien lo considerara conveniente rebajar e incluso eliminar el requisito. Ante la falta de acuerdo, la Comisión amenazó con la retirada del proyecto por entender que la postura mayo-

ritaria conculcaba la libre circulación de capitales, a pesar de los términos de otras directivas, como la de seguros de vida anteriormente citada. De ello, puede colegirse que la diferencia entre el tratamiento europeo del vehículo del seguro y el de los fondos de pensiones como posteriormente se pondrá de manifiesto quizá se deba al componente social de este último. El proyecto de Directiva de fondos de pensiones no llegó a cuajar a pesar de que se avanzó en su tramitación, llegando a contar con los informes del Parlamento y del Comité Económico y Social, quedando, en última instancia, en una Comunicación de la Comisión 94/C 360/08, de 17 de diciembre de 1994. En definitiva, carente de valor normativo suponía un criterio orientativo y valorativo de lo que a juicio de la Comisión Europea debería ser el Mercado Único de fondos de pensiones. Su contenido era el mismo que el del proyecto de Directiva. El 20 de marzo de 1997, el Tribunal de Justicia obligó a la Comisión a retirar su comunicación bajo el argumento de que un criterio o un juicio de valor de la Comisión no puede crear nuevas obligaciones a los Estados Miembros. 3.

Del Libro Verde a la Directiva IORP1

En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, los Estados miembros apoyaron el Plan de Acción en materia de servicios financieros, propuesto por la Comisión en mayo de 1999. Uno de los objetivos estratégicos de este Plan era el establecimiento de un Mercado Interior genuino para transacciones financieras al por mayor. Como requisito previo para alcanzar estos objetivos, el plan preveía la adopción de disposiciones legislativas sobre las inversiones de los fondos de pensiones. El Plan de Acción en materia de servicios financieros señalaba como prioridad urgente la necesidad de elaborar una Directiva acerca de la supervisión prudencial de

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Institution for Ocupational Retirement Provisions (OIRP).

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA los fondos de pensiones de empleo ya que dichas instituciones son consideradas como entidades financieras importantes que desempeñan un papel clave en la integración, eficiencia y liquidez de los mercados financieros, pero que no están sujetas a un marco legal comunitario coherente que les permita beneficiarse plenamente de las ventajas del mercado interior. La comunicación de la Comisión «Desarrollo del marco para los mercados financieros: Plan de Acción» definió una serie de acciones necesarias para realizar el mercado interior de servicios financieros y el Consejo Europeo, en su reunión celebrada en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de 2000, aprobó la necesidad de consecución del mismo antes de finales de 2005. El Consejo Europeo de Lisboa hizo hincapié en la necesidad de integración de los servicios y mercados financieros de la Unión. El Mercado Interior de los servicios financieros habría de ser un factor fundamental para el fomento de la competitividad de la economía europea, el desarrollo de la nueva economía y la cohesión social. En sus conclusiones, la Presidencia insistió en que debía concederse prioridad a la supresión de los obstáculos a la inversión en el ámbito de los fondos de pensiones. El Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el sector privado insistieron, si bien con importantes matices respecto al enfoque tanto entre ellos como respecto al planteamiento de la Comisión, en que debería establecerse un marco europeo para los fondos de pensiones. Las propuestas efectuadas por la Comisión se basaron esencialmente en un Libro Verde sobre pensiones complementarias de 1997 —COM (97) 283—. Se señala que el funcionamiento y los métodos de supervisión de los organismos de previsión para la jubilación difieren considerablemente entre los Estados miembros. En algunos Estados miembros, la supervisión se ejerce no sólo sobre el propio organismo sino también sobre las empresas autorizadas para gestionar estos organismos. Algunos de los principios en los que se basaba el proceso de aproximación de los sistemas de ordenación y supervisión de los organismos para la jubilación se pueden resumir en los siguientes puntos:

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1. Los fondos de pensiones juegan un papel central en el fomento de la cohesión social y la financiación de la economía en todos los Estados miembros. Habida cuenta del envejecimiento de la población de la Unión y de la financiación de futuras pensiones, es vital asegurar que operan con una seguridad y eficacia adecuadas, aprovechando las ventajas del mercado interior y del euro. 2. Los Estados miembros deben conservar la plena responsabilidad de la organización de sus sistemas de protección social. La organización general de los sistemas de pensiones, la elección de mecanismos de financiación y las disposiciones precisas para el funcionamiento de los fondos de pensiones son absolutamente responsabilidad de los Estados miembros en la medida en que se respeten las normas del Tratado. 3. Deben excluirse del ámbito de aproximación a los organismos que gestionen sistemas de seguridad social —primer pilar—. 4. Los métodos y prácticas de supervisión difieren según los Estados miembros, por lo que es imprescindible para alcanzar un reconocimiento mutuo, que los sistemas de supervisión tengan un contenido mínimo común. 5. En todo caso, la ordenación pública de los sistemas complementarios de pensiones, debe guardar, sin perjuicio de reflejar sus especificidades, la coherencia con la legislación comunitaria sobre servicios financieros. La coordinación comunitaria presentaba dos facetas distintas. Por un lado, los fondos de pensiones son las únicas entidades financieras de peso que no pueden ofrecer sus servicios en un Estado miembro distinto del suyo en las mismas condiciones que los bancos, empresas de seguros y empresas de inversión. Con lo que se requiere, si bien con respeto a las peculiaridades nacionales que no sean contrarias al Tratado, el establecimiento de un Pasaporte Europeo relativo a los servicios de custodia e inversión en materia de pensiones complementarias. Los fondos de pensiones, en ausencia de coordinación paneuropea, se ven obligados a servirse únicamente de los servicios de depositarios o gestores de activos establecidos en el mismo Estado miembro

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO que ellos. Se argumentaba que si se incrementara la competencia entre gestores y depositarios, ello podría contribuir a bajar los costes de administración con lo que la gestión sería más eficiente. Por otro, como una peculiaridad específica de los fondos de pensiones dado el componente laboral que incorporan, además, una coordinación a escala comunitaria debería permitir la denominada portabilidad de los derechos consolidados para pensiones complementarias futuras en caso de movilidad transfronteriza en el empleo. La Comisión estimó que para una empresa paneuropea el coste que le supone establecer por separado sistemas de previsión para la jubilación en cada Estado miembro es de alrededor de 40 millones de euros al año: «Si se permitiera a los fondos de pensiones gestionar planes para empresas establecidas en otro Estado miembro se alcanzarían economías de escala de varias clases: políticas de inversión más eficientes debido a la agrupación de activos, simplificación de la administración, y cumplimiento de las normas cautelares y de notificación de una autoridad única de supervisión». Además se argüía que los trabajadores podrían encontrar trabajo más fácilmente en otro Estado miembro si pudieran seguir afiliados al mismo fondo de pensiones, tal como se prevé, para los trabajadores desplazados contemplados en la Directiva 98/49/CE y las multinacionales encontrarían menos obstáculos para trasladar a sus empleados de un Estado miembro a otro. Se mencionaba que si las actividades transfronterizas se hicieran realidad: — Sería también necesario establecer un cierto grado de coordinación fiscal entre los Estados miembros. — Se debería cumplir la legislación social y laboral del país de la empresa en la cual se establezca el plan de pensiones. Los planes deberán desarrollarse de conformidad con las disposiciones nacionales, independientemente del lugar donde tenga su sede el fondo de pensiones. — Se hacía preciso también cierto grado de armonización prudencial. Antes de permitir a un fondo de pensiones con sede en otro Estado miembro que gestione planes de jubilación en su territorio, cada Estado miem-

bro debe asegurarse de que los fondos de pensiones en cuestión están regulados y supervisados de tal modo que estén protegidos adecuadamente los derechos de los beneficiarios: competencia y buena reputación de los gestores, condiciones de acceso a la actividad, información proporcionada a los miembros y beneficiarios, fondos propios reguladores, normas de inversión, normas sobre compromisos de los fondos de pensiones, incluidas las provisiones técnicas. Sobre el relato de acontecimientos y argumentos realizado se produjo un nuevo impulso de aproximación europea en base a los siguientes principios: — En primer lugar, la prudencia en el planteamiento de la Comisión al reconocer la autonomía de los Estados miembros a la hora de organizar sus sistemas de previsión social, básica y complementaria, como consideren conveniente. — Soportar la propuesta en los modelos de aquellos países en que las pensiones privadas de carácter complementario son más importantes (prudent man approach). — Concebir la armonización del mercado de pensiones privadas, como una carrera de fondo comprometiendo sus esfuerzos en un primer momento en una Directiva de mínimos, como no podía ser de otra manera, dejando a estancias posteriores una mayor armonización o la aproximación de cuestiones paralelas aunque necesarias como pudiera ser el aspecto fiscal. Sobre estas ideas se aprobó la Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo, que se pasa a examinar y conocida como Directiva Institution for Ocupational Retirement Provisions o Directiva IORP. 4.

La Directiva IORP

Cuestión preliminar: las particularidades del sistema español o modelo mediterráneo En España, los fondos de pensiones carecen de personalidad jurídica y necesitan del concurso necesario

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA de una entidad gestora —en adelante, EGFP—. Estas EGFP no sólo llevan a cabo la gestión de las inversiones sino que también son las responsables de la contabilidad de los fondos de pensiones, de la información a los partícipes, de la elaboración de cuentas y certificados, de las relaciones con la Administración Tributaria y con las Autoridades de control y supervisión, en definitiva y en la práctica, de la administración y gestión de los fondos de pensiones. Las particularidades del sistema español y de otros Estados miembros (Portugal y parcialmente Italia), hicieron necesario su reconocimiento expreso en el articulado de la Directiva de este tipo de sistemas en el que concurren inseparablemente unas entidades financieras específicas, denominándose coloquialmente a esta especificidad modelo mediterráneo. Aunque la Directiva se refiere y tiene vocación de aplicación a los fondos de pensiones de empleo, en el modelo mediterráneo gran parte de las disposiciones no afectan a los fondos de pensiones sino a sus entidades gestoras o, en su caso, a ambos. Finalidad de la Directiva La Directiva pretende crear un Mercado Único de Fondos de Pensiones en dos vertientes: 1. Que las empresas multinacionales puedan centralizar en el Estado miembro de la matriz, la gestión de los Fondos de Pensiones del conjunto de los trabajadores de sus filiales establecidas en otros Estados miembros. 2. La libre prestación de servicios de gestión de inversiones y custodia de los Fondos de Pensiones en el ámbito de la UE. Los objetivos deben ser alcanzados respetando, tal y como se reconoce en su Considerando 6 que los «Estados miembros deben conservar la plena responsabilidad de la organización de sus sistemas de protección social.» Por tanto, debe concluirse la necesaria compatibilidad de los objetivos y disposiciones establecidos en la Directiva con el respeto a la organización y a los diferentes

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sistemas de previsión complementaria en los distintos Estados miembros. Ello si bien dota de flexibilidad a la norma, le obliga a renunciar a algunos objetivos del estilo de los planteados en el proceso iniciado a finales de la década de los ochenta. Definición de los fondos de pensiones a nivel comunitario El ámbito de aplicación se centra exclusivamente en los fondos de pensiones de empleo de gestión privada basados en sistemas de capitalización. La Directiva no se aplica, en consecuencia, a: · las reservas contables o fondos internos (book reserves); · a los sistemas de reparto (pay as you go system); · a los sistemas públicos de gestión pública o privada, en la inteligencia de que el primer pilar ya había iniciado con anterioridad su propio proceso de armonización a través de normas tales como los Reglamentos 1408/1971 y 574/1972. Por último, la Directiva tampoco se aplica al tercer pilar, por lo que los planes de pensiones individuales y asociados deben estar excluidos. Sin éxito la Comisión en algún documento de trabajo consideró que estos sistemas de previsión para la jubilación de carácter individual vendrían regulados por algunas de las Directivas sobre entidades de crédito (2000/12/CEE), UCIT’s (85/611/CEE), empresas de servicios de inversión (93/22/CEE) o entidades aseguradoras (79/267/CEE). También algún Estado miembro (Italia, Luxemburgo, etcétera) al considerar incluidos los planes de retiro de profesionales y autónomos en el segundo pilar, pretendieron extender el ámbito de la Directiva a tales trabajadores. La opinión mayoritaria de las delegaciones entendió que sin perjuicio de no entrar a valorar si los sistemas de retiro para profesionales independientes y autónomos pertenecen al segundo o tercer pilar (aplicación del principio de autonomía de los Estados miembros para configurar internamente sus sistemas de pre-

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO visión social), ellos no cabían en la Directiva IORP a efectos de gestión transfronteriza. Ejemplo de este tipo de divergencias también aparece en otras legislaciones, ya que los planes de pensiones creados al amparo de la afiliación a los sindicatos en el Reino Unido —trade unions— se integran en el segundo pilar; la solución adoptada fue la misma anteriormente comentada. La Directiva no resulta aplicable a las entidades aseguradoras pues éstas tienen su acervo comunitario específico; no obstante, la norma contempla la posibilidad de que las entidades de seguros de vida puedan llevar a cabo actividades de gestión de fondos de pensiones de forma separada de su actividad específica. Respecto de esta parte de su actividad, las entidades aseguradoras de vida no se encontrarían sometidas a las tres generaciones de directivas de seguros de vida adoptadas hasta la fecha y, por el contrario, se les aplicaría la Directiva IORP. En la práctica, para separar ambas funciones, producción de seguros y gestión de fondos de pensiones de empleo, se utiliza un ring fenced respecto de esa última actividad, mecanismo conocido en el ámbito asegurador para implementar el requisito de objeto social exclusivo (separación de las actividades de vida y no vida). Para evitar arbitrajes reguladores, las exigencias de recursos propios de estas aseguradoras se rigen por la Directiva 92/96. Finalmente, se excluye del ámbito de aplicación de la Directiva a los fondos de pensiones de reducida dimensión, que han proliferado en el Reino Unido, Irlanda y Países Bajos, siempre que no operen a nivel comunitario. En definitiva, se traslada el problema del control de los más de 600.000 planes existentes a dichos países. En base a elementos positivos y a las exclusiones comentadas, un fondo de pensiones, o más exactamente una IORP, es un vehículo financiero que sobre un sistema de capitalización, constituido como ente independiente de su promotor, tiene como actividad proporcionar al menos prestaciones de jubilación en el contexto de una actividad laboral por cuenta ajena.

Condiciones de acceso y ejercicio de las IORP La Directiva es una norma prudencial, esto es, una norma que establece criterios de supervisión pública en aras a velar por el cumplimiento de los compromisos de jubilación. Como tal contiene requisitos de acceso a la actividad y otros de ejercicio de la misma. En cuanto a los requisitos de acceso, la Directiva recoge los dos sistemas clásicos de acceso; de un lado, el de autorización previa al inicio —obtención de una licencia administrativa—, y de otro, el de registro, en virtud del cual la entidad al inicio de la actividad comunica al órgano de control dicha intención a efectos de registro y publicidad frente a terceros; la entidad opera en tanto no se le pongan reparos por la autoridad de control. En el primer sistema, también opera la necesidad de publicidad y como consecuencia de la autorización administrativa se inscribe a las entidades en registros administrativos. Como condiciones adicionales de ejercicio la IORP debe acreditar otras condiciones como son la honorabilidad y experiencia de las personas a las que se encomienda la dirección efectiva de la entidad (fit & proper); debe establecer mecanismos de control interno y el cálculo de las prestaciones debe ser realizado por profesionales. En la medida en que no existe un reconocimiento expreso en todos los países miembros de la profesión de actuario, se hizo preciso hacer referencia a otros expertos. La Directiva soporta cualquier modelo de fondo de pensiones, esto es, el desarrollo de la actividad con medios humanos y materiales propios o ajenos o incluso el outsourcing ya sea éste de funciones de back office, de gestión de inversiones, etcétera. De esta manera se contempla lo que en terminología de EUROSTAT se conoce como «modelo suizo» en el que el fondo de pensiones carece de medios propios. No obstante, cualquiera que sea la opción elegida, los medios humanos y materiales implementados han de ser suficientes para la consecución de los objetivos propios de la institución: el pago de pensiones privadas de jubilación.

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA Complementariamente, se pueden delimitar los medios utilizados teniendo en cuenta que deben ser idóneos y suficientes para la mejor defensa de los intereses de partícipes y beneficiarios; ello pudiera ser entendido como el fundamento legal de las acciones de responsabilidad contra la institución y sus administradores que cada día con mayor frecuencia están apareciendo por mala o inadecuada gestión. Como requisito de carácter tuitivo la Directiva permite que los Estados miembros incorporen a la legislación interna otros requisitos adicionales, de acceso y ejercicio, en defensa de los miembros del fondo de pensiones. En cuanto a los requisitos de ejercicio de la actividad podrían resumirse en dos grandes epígrafes; por un lado requisitos de información y de otro cálculo y constitución de garantías financieras. La información ha de fluir en una doble dirección y generada en base a los procedimientos de control interno implementados; por un lado, se establece el suministro de información a partícipes y beneficiarios; de otro, la que debe suministrarse al órgano de control para el desarrollo de su trabajo. La Directiva clasifica la información que se suministra a los miembros en dos grandes categorías; de un lado, utiliza un criterio temporal para exigir información a la incorporación al fondo de pensiones de los trabajadores, anualmente y finalmente, al cobro de la pensión. El segundo criterio de suministro de información, vinculado a la naturaleza de la misma, se refiere a aquella que debe suministrar motu proprio o a requerimiento del partícipe; este desdoblamiento se justifica en el coste que para la institución puede tener en los grandes fondos de pensiones el suministro regular obligatorio de la información, como puede ser la información financiera. Vinculado con los requerimientos de publicidad e información pero con un carácter más de declaración programática, el fondo de pensiones debe elaborar y poner a disposición de propios y terceros las grandes líneas maestras en materia de política de inversiones, lo cual además de ser un elemento de contraste de la

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gestión realizada —pareciendo querer referirse a sistemas ALM— en la medida en que es vinculante permite a los partícipes conocer como enfoca el fondo de pensiones el binomio riesgo/rentabilidad y los medios implementados al efecto. La segunda línea de información se refiere al suministro de información a los órganos de control, y es fundamentalmente para evaluar la solvencia de la institución. El articulado soporta tanto una evaluación cuantitativa de la solvencia, como otra, incluso combinada con la anterior, basada en la evaluación del riesgo. Conexo con la supervisión, puede traerse a colación el compromiso de los Estados miembros de designar uno o varios organismos de supervisión de los fondos de pensiones de empleo. En Europa coexisten distintas configuraciones; algunos sistemas están próximos o incluso comparten funciones con los tradicionales órganos de supervisión financiera; en otros casos, la supervisión es desarrollada por órganos laborales y sociales y en otros, son mezcla de ambas figuras, organismos financieros y laborales. Fruto de tal diseño, se modifica el Comité de Seguros creado al amparo de la Directiva 91/675, de 19 de diciembre, para dar entrada a los supervisores de pensiones. La solución requiere de esfuerzos adicionales y quizá un protocolo de colaboración despeje las dudas que existen en la actualidad, ya que sin perjuicio de crear una ventanilla única en cada Estado miembro, la supervisión efectiva puede estar en manos de distintos supervisores que requieran tanto de una coordinación interna e internacional a la hora de implantar la supervisión de la actividad transfronteriza (cross border activity). Las facultades de supervisión son amplias y limitadas por dos principios: 1. La revisión de los actos dictados por los órganos de supervisión. 2. La autonomía de actuación del gestor dentro del marco legal establecido; formulado en términos negativos podría decirse que la institución goza de máxima autonomía y máxima responsabilidad por sus actuaciones.

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO En materia de normas prudenciales de las garantías financieras exigibles durante el ejercicio, la Directiva presentada por la Comisión incorporaba un modelo que asumía las tesis del Reino Unido y Holanda. La Directiva incluía un sistema de supervisión prudencial de Fondos de Pensiones basado únicamente en el criterio de «hombre prudente» (prudent man approach) meramente cualitativo para aplicarlo a las provisiones técnicas y normas de inversión de los planes de pensiones. Un modelo de supervisión basado exclusivamente en criterios cualitativos del hombre prudente pareció insuficiente a muchas delegaciones, siendo necesario completarlo con criterios cuantitativos comunes para todos los Estados miembros y ello por: 1. La armonización financiera en Europa tanto de sujetos (por ejemplo, de entidades de seguros) o de productos financieros (UCIT’s) en Europa ha sido mediante el establecimiento de criterios cuantitativos. 2. Frente a su rigidez, los criterios cuantitativos aportan seguridad jurídica; en la medida en que los sistemas legislativos continentales se basan en el principio de legalidad resulta difícil para estos modelos que un juez a la hora de revisar, por ejemplo, un acto administrativo de revocación de la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad de gestión de fondos de pensiones, acepte como alegato de la Administración en defensa de su posición que le parece que los gestores de la institución no han actuado con la diligencia propia de un buen padre de familia o que no ha gestionado los activos del fondo de pensiones de manera prudente. 3. Para evitar arbitrajes reguladores con otras instituciones financieras, es preciso que la regulación de la IORP no se aleje en demasía de aquéllas. La concreción y desarrollo de los criterios de control y supervisión en materia de provisiones técnicas en sistemas de prestación definida o mixtos, no debería perder de vista la normativa de los seguros de vida y en relación a las normas de inversión adicionalmente también la Directiva 85/611, de 20 de diciembre. En base a tales consideraciones, se consensuó finalmente el denominado sistema prudent man approach

plus, bautizado con tal nombre por el jefe de la DG XV, Mr. David Deacon y que permaneció durante el resto de la tramitación. En definitiva, se consagra un sistema cualitativo con aspectos cuantitativos obligatorios y voluntarios; obligatorios son determinados requisitos de dispersión de las inversiones y voluntariamente los Estados miembros pueden añadir los específicamente tasados en el apartado 7 del artículo 18: «a) La institución no invertirá más del 30 por 100 de los activos mencionados en acciones, en otros valores negociables asimilables a las acciones o en obligaciones que no puedan negociarse en un mercado regulado, o invertirá como mínimo el 70 por 100 de los activos mencionados en acciones, en otros valores negociables asimilables a las acciones y en obligaciones que puedan negociarse en un mercado regulado. b) La institución no invertirá más del 5 por 100 de los activos mencionados en acciones y otros valores asimilables a las acciones, en bonos, en obligaciones y en otros instrumentos del mercado monetario y de capitales de una misma empresa, ni invertirá más del 10 por 100 de los activos mencionados en acciones y otros valores asimilables a las acciones, en bonos, en obligaciones y en otros instrumentos del mercado monetario y de capitales emitidos por empresas pertenecientes a un solo grupo. c) La institución no invertirá más del 30 por 100 de los activos mencionados en activos expresados en divisas distintas de aquéllas en que estén expresados los pasivos. En el ámbito de la gestión transfronteriza dichos requisitos podrán ser exigidos a instituciones no domiciliadas en su territorio siempre y cuando el Estado miembro los haya incorporado a su normativa interna y los aplique de manera efectiva en sus instituciones. En cualquier caso, para evitar que los compromisos por pensiones de un colectivo de trabajadores calculados conforme a unas hipótesis más prudentes pudieran financiar las pensiones de otros colectivos cuya legislación nacional es más flexible, permite un tratamiento independiente de tales compromisos y de los activos que los respaldan —ring fence—.

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA Por el lado del pasivo, el sistema prudent man approach plus supone el cálculo de compromisos —provisiones técnicas— de manera prudente —aspecto cualitativo—, reservándoles el papel de mecanismos de financiación suficiente —aspecto cualitativo— de los compromisos asumidos. También de orden cualitativo aparecen menciones tales como: «— la cuantía mínima de las provisiones técnicas deberá calcularse con arreglo a métodos actuariales prospectivos suficientemente prudentes; — los tipos de interés máximos se elegirán prudentemente; — las tablas biométricas empleadas en el cálculo de las provisiones técnicas se basarán en principios prudenciales». Ahora bien, la Directiva no desconoce que el fundamento técnico del cálculo de los compromisos por pensiones puede incidir en su precio y en definitiva, en el Mercado Único de pensiones privadas por lo que recoge una advertencia para los sistemas nacionales que pudieran sentir la tentación de atraer planes de otros países a través de normas demasiado laxas en la materia y rebajas del precio del producto: «Con vistas a nuevas armonizaciones que pudieran justificarse respecto de las normas relativas al cálculo de las provisiones técnicas —en particular, los tipos de interés y otras hipótesis que afectan al nivel de las provisiones técnicas—, la Comisión informará, cada dos años o a petición de un Estado miembro, al Comité de Seguros y Pensiones de la situación por lo que respecta a la evolución de las actividades transfronterizas...» Otro aspecto relevante se refiere a la permisibilidad en materia de financiación de los planes de pensiones, admitiéndose déficit temporales a discrecionalidad de los Estados miembros; para evitar los recelos de algunos Estados miembros en caso de actividad transfronteriza no puede existir insuficiencia de provisiones técnicas en tal caso. En materia de inversiones, la Directiva da una larga libertad a las instituciones como lo reflejan, entre otros, los siguientes elementos:

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1. No se puede obligar a los fondos de pensiones a invertir en categorías de activos determinados. 2. Se da preferencia a los mercados regulados y organizados (Anexo de la Directiva 93/22) por la garantía que suponen al ser líquidos, si bien la Directiva soportaría tanto un régimen nacional eminentemente cualitativo y en otro Estado miembro más de carácter cuantitativo. 3. No existen diferentes criterios cuantitativos en relación a los activos que respaldan los sistemas de prestación definida —provisiones técnicas— frente a los sistemas de mera acumulación —aportación definida—. 4. No se exigen coeficientes de liquidez. 5. Se habilita, si bien con carácter excepcional y temporal, el recurso a la financiación ajena para el pago de prestaciones y no como apalancamiento de inversiones. 6. Da entrada al capital riesgo (private equity), en claro respaldo a los programas europeos SEC (1998) 552 final. 7. La Directiva soporta las cestas y la multigestión de carteras. 8. Permite que el riesgo de inversión pueda correr a cargo de los partícipes. 9. Los productos financieros derivados encuentran su hueco siempre que aminoren el riesgo de inversión o coadyuven a la gestión eficaz de la cartera. 10. Los límites de congruencia monetaria son más amplios que los existentes, por ejemplo, en el sector asegurador y por tanto podrían resultar aplicables a los seguros colectivos que instrumenten compromisos por pensiones. Dentro de las garantías financieras resta por comentar la exigencia de recursos o fondos propios; el modelo de referencia es el margen de solvencia exigido a las aseguradoras de vida y al tratarse de una garantía a constituir y guardar por la propia institución guarda coherencia con el principio de separación absoluta respecto del promotor —sponsor—. Outsourcing de servicios financieros Además de como ya se comentó, las libertades de gestión y depósito de los activos de los fondos de pen-

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO siones son una vieja aspiración de las instituciones comunitarias, si bien aparece también recogido en otros lugares. Los acuerdos auspiciados en el seno de la Organización Mundial de Comercio, GATS, en particular el «Entendimiento relativo a los Compromisos en materia de Servicios Financieros» reflejo de los compromisos de liberalización comercial, se conoce con el nombre de Acuerdo General sobre Comercio de Servicios Financieros, mereciendo la pena destacar que su artículo 1 Alcance y Definición, en su número segundo hace referencia a las modalidades en las que se puede contratar —compra o venta— un servicio financiero transfronterizo. Por otra parte, el Anexo relativo a servicios financieros, en su número 5 letra a), en el apartado denominado Servicios Bancarios y demás Servicios Financieros (excluidos los Seguros), en el número XIII establece que se entiende por servicios financieros (entre otros): «La administración de activos; por ejemplo, administración de fondos en efectivo o de carteras de valores, gestión de inversiones colectivas en todas sus formas, administración de fondos de pensiones, servicios de depósito y custodia y servicios fiduciarios». Ya en el seno de la Unión Europea, la regulación de las Instituciones de Inversión Colectiva —UCIT’s— Directiva 85/611, modificada en 2001 —107/2001—, para permitir a las gestoras de instituciones de inversión colectiva la gestión de carteras propiedad de fondos de pensiones. Con tales antecedentes, la Directiva IORP establece la libertad de gestión de inversiones de los activos propiedad de los fondos de pensiones a favor de las entidades reguladas en las Directivas 85/611/CEE, 92/96/CEE, 93/22/CEE y 2000/12/CE (entidades de crédito, UCIT’s, aseguradoras de vida y entidades de servicios de inversión). En cuanto a libertad de depósito el principio aplicado es paralelo al anterior pero restringido a las entidades financieras que gozan de pasaporte comunitario en materia de custodia y depósito amparadas en las Directivas 85/611/CEE, 93/22/CEE y 2000/12/CE.

No todos los Estados miembros tienen establecida la figura del depositario de los activos de los fondos de pensiones e incluso las funciones asumidas en los países en los que la tienen instaurada varía, pudiendo diferenciarse a estos efectos entre custodio strictu sensu y depositario, en la medida en que incorpore funciones de control cruzado. De nuevo aquí cabría referirse a la particularidades del sistema español en el que fondos de pensiones carecen de personalidad jurídica y necesitan del concurso de la entidad gestora de fondos de pensiones, entidad específica con regulación propia. Por ello la articulación de la prestación de servicios de inversión y custodia tuvo en cuenta también esta particularidad. Efectivamente, las entidades gestoras puras de fondos de pensiones, como entidades con regulación específica diferenciada y armonizada, no están cubiertas por las Directivas de entidades de crédito, empresas de inversión o seguros de vida por lo que pudieran desarrollar estas libertades; en régimen de reciprocidad, se metió una referencia expresa a las mismas para que pudieran practicar en otros subsectores financieros la libertad de gestión de inversiones. La afiliación transfronteriza o croos-border membership Se recogen estrictamente como afiliación transfronteriza las aportaciones de empresas y trabajadores de un Estado miembro directamente a una IORP domiciliada en otro Estado. La Directiva establece que la empresa y los trabajadores residentes en un Estado miembro (de acogida-residencia de empresarios y trabajadores —Host—) puedan instrumentar sus compromisos por pensiones en las instituciones o fondos de pensiones localizados en otro Estado miembro (de origen de la IORP-Home), (cuyas inversiones, en su caso, podrían ser gestionadas por entidades establecidas en un tercer Estado miembro diferente del de acogida de la empresa promotora y del de origen de la IORP).

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JOAQUÍN MELGAREJO ARMADA Este artículo refleja las aspiraciones de los grandes grupos empresariales establecidos en Europa para poder gestionar desde la sede central las pensiones de los trabajadores de sus distintas filiales dispersas por otros Estados miembros; quizá uno de los motores del consenso. La Directiva garantiza la aplicación extraterritorial de la legislación, tanto laboral como la financiera relevante, del Estado miembro de acogida (en el que está establecida la empresa promotora y sus trabajadores) en el Estado miembro en el que se gestione la IORP, así como la aplicación extraterritorial de los acuerdos entre las empresas y los trabajadores y la capacidad de actuación y seguimiento por los partícipes y empresarios. Se articulan mecanismos, tanto de acción directa de la autoridad de control del Estado miembro de acogida sobre las instituciones, como de coordinación entre órganos de control de los Estados miembros. Asimismo, cabe señalar que existe una interrelación entre los compromisos y acuerdos alcanzados entre la empresa y los trabajadores, la regulación en cada uno de los Estados miembros de su correspondiente sistema de previsión complementaria, la regulación laboral y social y las posibilidades de su instrumentación en un sistema o instrumento determinado. La Directiva no limita la autonomía de las partes (empresa-trabajador) para articular sus compromisos complementarios conforme a su regulación propia ni la capacidad de los Estados miembros para organizar sus sistemas de previsión social complementaria. De todas maneras se trata de un aspecto complejo de armonizar y sobre el particular puede traerse a colación la experiencia del Reino Unido e Irlanda que teniendo legislación laboral equivalente y un mismo idioma, así como una gran tradición en lo que se refiere a libre circulación de trabajadores entre ambos países y reconocimiento mutuo en esta materia han tenido muchas dificultades y han tardado mucho tiempo en consagrar tal movilidad transfronteriza. 5.

Conclusiones

La European Federation Retirement Provisión, patronal europea del sector y en la medida en que el plazo de

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transposición de la Directiva acaba en septiembre de 2005, ha sacado recientemente un informe sobre cómo va en los diferentes Estados miembros dicho proceso de incorporación a la legislación interna de la Directiva; existen países que van con un evidente retraso. La incidencia de la Directiva sobre los intereses españoles es relevante. Por un lado, en España existen numerosas filiales de empresas multinacionales (europeas, americanas y japonesas) cuyo centro de decisión se sitúa en otros países de la UE lo que puede implicar una cierta deslocalización del ahorro. Por otra parte, las Entidades Gestoras de Fondos de Pensiones españolas no cuentan con la tradición y volumen de negocio existente en países como Reino Unido y Holanda. Cabe tener en cuenta que los sistemas de previsión de los diferentes Estados miembros son muy diferentes. Por ello, la puesta en marcha de esta Directiva tendrá un mayor efecto e influencia sobre todo en España y en países como Portugal o Italia que han empezado más tarde a desarrollar los planes de pensiones. La influencia es menor en Estados miembros que aún no han desarrollado planes de pensiones de empleo de manera decidida (Francia, Alemania) y casi nula para Estados miembros con una amplia experiencia en la materia: Reino Unido, Holanda y Suecia. La Directiva 2003/41 es un primer paso en el proceso de armonización; su importancia fundamental radica en haber puesto en marcha el proceso de convergencia en materia de fondos de pensiones ocupacionales, pero su contenido es limitado; por ello puede augurarse nuevas medidas que coordinen la actividad paneuropea de estas instituciones en mayor medida y con mayor calado. Como no podía ser de otra manera, la Directiva no es un fin en sí misma y su principal valor radica en la apertura de nuevos planteamientos en la creación de un Mercado Único financiero. Además de las cuestiones de orden social, la armonización de la actividad transfronteriza de los fondos de pensiones encuentra en la cuestión fiscal un elemento fundamental para su pleno desarrollo.

LA PREVISIÓN SOCIAL COMPLEMENTARIA EN EL MERCADO ÚNICO En el ECOFIN de 7 de mayo de 2001 se presentó una Comunicación de la Comisión sobre la fiscalidad de los fondos de pensiones; llevar ante el Tribunal de Luxemburgo a los Estados miembros que según criterio de la Comisión mantengan obstáculos fiscales a la actividad transnacional de las IORP subyace en el fondo de tal comunicación. Está en boga, aunque no es una postura unánime, el mecanismo de diferimiento tributario según el esquema EEG (cotizaciones Exentas; rendimientos del organismo de pensiones derivados de inversiones y ganancias de capital Exentas y prestaciones Gravadas), por lo que podría entenderse que la solución fiscal pasa por su extensión, lo que podría chocar con el derecho de cada Estado miembro a la autonomía y soberanía fiscal. Adicionalmente las competencias de las instituciones europeas de armonización en materia tributaria no tienen el mismo peso que en otros aspectos como podía ser la creación de un Mercado Único Financiero. Además los países exportadores de jubilados valoran el elemento de diferimento de la tributación al momento en que se cobra la prestación; los convenios de doble imposición internacional no reflejan sus intereses en este sentido. No obstante se debe ser conciente de que la generalización del sistema no acabará con los problemas de doble imposición o doble exención, y posiblemente sea preciso establecer acuerdos bilaterales en el marco de convenios tipo.

En concreto, hoy por hoy, la aproximación de posturas se está produciendo a través de un sistema de reconocimiento mutuo de instituciones entre los Estados miembros, para resolver los problemas puntuales detectados. Adicionalmente y quizás como elemento básico de todo el sistema, resulte imprescindible potenciar de forma paralela los sistemas de intercambio de información en tiempo real. En otras iniciativas de carácter general se suelen incluir referencias al desarrollo de los fondos de pensiones ya sea en el marco de la coordinación de la política económica (método abierto) o reformas estructurales sobre sistemas de protección social tanto pública como complementaria para afrontar los retos demográficos. Los planteamientos en los Comités de Política Económica y de Política Social y de Empleo apuntan al establecimiento de objetivos comunes, a la elaboración de planes nacionales sobre estrategia de pensiones cada tres años y el sometimiento a examen o evaluación por parte de los Estados miembros ante la Comisión y el Consejo que aprobarían recomendaciones específicas. Cuando menos con estos indicadores se pone de manifiesto la relevancia de los fondos de pensiones al margen de su valor intrínseco específico. La armonización europea en materia de previsión social complementaria tiene todavía mucho recorrido y debería tener en cuenta también el contexto internacional global en el que se encuentra inmerso.

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