LA POBREZA COMO DESASTRE
Oscar Súmar A ∗ .
INTRODUCCIÓN Hace poco más de dos años −el 15 de Agosto de 2007− un sismo de 7.9 grados en la escala de Richter impactó el Sur Chico del Perú, dejando centenares de fallecidos y millones de dólares en pérdidas materiales 1 . Al momento en que ocurrió este desastre, pocas personas pensamos que pudiera tener relación con el Derecho. Naturalmente, en ese momento, todos −o casi todos− asumimos que lo central para las personas era encontrar a sobrevivientes; luego, obtener agua, alimentos, ropa y refugios temporales. Por otro lado, ocurrido al sismo, la atención no tardó en centrarse en las autoridades: desde el día uno, una fallida declaración del presidente 2 puso todos los ojos en el Gobierno. Ahí constatamos que nuestros sistemas de respuesta ante emergencias eran débiles, sino inexistentes, pero contrastaban con la gran expectativa de la población en la acción de los gobiernos, sean locales o el propio Gobierno Central. Sin embargo, aun en ese momento, era difícil ver la dimensión humana de una catástrofe de semejante magnitud. Un terremoto como el ocurrido en el Sur Chico no podía ser atribuible a las personas, ni al Gobierno, ni menos aun a personas particulares. Estos hechos eran −sin duda− atribuibles a la furia de Dios, una especie de castigo o una −como más tarde nos corregiría la lidereza del barrio “La Alamenda”− “llamada de atención” de la providencia. Es el paso del tiempo y la serenidad que da la distancia de los hechos las que nos permiten constatar que las mayores consecuencias de esta catástrofe son debidas a la acción (o inacción, en la mayoría de casos) de personas de carne y hueso y poco tienen que ver con la Naturaleza. Esto es así porque ha pasado más de un año y las calles en Pisco continúan igual de destruidas que el mismo día del terremoto. Lo mismo se puede decir de los hospitales, los colegios, las casas y seguimos contando. Es así que dos inquietudes surgen de esta experiencia: la primera es la relación entre los desastres naturales y el Derecho y la segunda es cuán naturales son estos desastres. ∗
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Abogado por la Pontificia Universidad Católica de Perú (2008). Adjunto de docencia del curso “Derecho y Desastres” en la misma universidad. Contacto:
[email protected] Agradezco a Antonio Peña por permitirme utilizar información y documentos preparados por él para la elaboración de este artículo. Informe del INDECI en: http://www.consuladoperu.com/archivos/sismo/Informe_Incedi.pdf Tres horas luego del sismo declaró ante toda la nación que “(…) afortunadamente no ha habido un número grande de víctimas como hubiera sido previsible (…)”. El video completo en: http://es.youtube.com/watch?v=whVtWzIg4vU
DERECHO Y DESASTRES Hay dos planos donde estas áreas de la vida se relacionan, uno es la “vida diaria” y otra es la academia. En la vida diaria −o, más propiamente, la Historia− la relación entre Derecho y desastres es de larga data. Podemos encontrar referencias respecto a normas de zonificación y lineamientos para construcciones que surgieron como consecuencia de desastres. Es más, las primeras normas de zonificación de la historia surgieron como consecuencia de un desastre 3 . Otros ejemplos se pueden encontrar en el Derecho civil, donde la imposibilidad de ejecución contractual sobreviviente o las exoneraciones de responsabilidad por “Actos de Dios” tienen milenios de aplicación. Existen muchos otros, como las normas post desastres, como la entrega de bonos o expropiaciones, las normas que regulan la cooperación internacional y las donaciones, los tributos, los regímenes de excepción, las desapariciones 4 , las pensiones, sucesiones, adopciones, titulización, etcétera. En una tendencia opuesta el estudio sistemático −en las aulas de Derecho− de las relaciones entre desastres y Derecho ha surgido hace relativamente pocos años 5 . Si uno busca en la Internet, encontrará un pionero en un trabajo de 1997 de Richard Posner 6 y un desarrollo grande en las Facultades de Derecho de Berkeley (post huracán Katrina) 7 y Delaware, que aparentemente es la universidad que primero estableció dicha conexión 8 . Pero la búsqueda no lo llevará mucho más allá. La Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Perú 9 −donde algunos profesores se han dedicado al tema y hasta se ha creado un curso exclusivo− podría ser una excepción en el idioma castellano, entre otras pocas. Esto, sin duda, es contrario a la gran importancia que tienen los desastres naturales en la agenda mundial (y de otras disciplinas) actualmente y con la ya señalada inmensa cantidad de normas que pueden ser −y de hecho son− dictadas como consecuencia de los desastres, sea en general o en relación a uno en especial. A esto habría que sumarle el creciente interés del Derecho en torno a la Pobreza y es aquí donde se conectan nuestros temas de estudio. 3
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PLATT, Rutherford H. “Learning From Disasters: The Synergy of Law and Geography”, en: ELR, News & Analysis 38, 2008. MOISSET DE ESPANÉS. Luis. “Desaparición de cadáver (El Tsunami, el vuelo de Austral 2553 y otras catástrofes)”, disponible en: www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artausencia6/at_download/file CALIFORNIA CENTER FOR ENVIROMENTAL LAW & POLICY. Disaster Law and the Legal Academy: Curriculum, Research and Law Reform. Reporte del workshop mantenido en U.C. Berkeley Law School el 25 de Junio, 2007 POSNER, Richard A., Catastrophe: Risk and Response, Oxford: Oxford University Press, 2004. Disasters & the Law: http://128.32.29.133/disasters.php. También ver el Center for Catastrophic Risk Management: http://iber.berkeley.edu/ccrm/ Ver especialmente su Sociology and Criminology graduate program: http://www.udel.edu/soc/grad/grad.html#Requirements Asociado a su Disaster Research Center: http://www.udel.edu/DRC/ Nuestro blog: Derecho y Desastres: http://derechoydesastre.wordpress.com/
LA VULNERABILIDAD COMO CAUSA DE LAS CATÁSTROFES ¿Cuán “natural” es un “desastre natural”? Desde un punto de vista, que es relativamente común para los economistas, ninguna catástrofe es “natural”. Cercanamente al concepto de “externalidades recíprocas”, se podría decir que todo desastre ocurre por un evento físico de la naturaleza, pero también porque unos hombres o construcciones estaban ahí. De hecho, nadie considera una explosión solar una catástrofe y es porque no hay ningún hombre cerca al Sol. Pero, si existiesen ciudades en el Sol, sin duda esas explosiones serían consideradas catástrofes “naturales”. Del mismo modo −sin exagerar tanto el ejemplo− la inundación de casas ocurre porque el río se desborda, pero también porque hay casas en las laderas del río. Fuera de esta apreciación, en las últimas décadas, los estudiosos de los desastres naturales han comenzado a prestar más atención en las condiciones sociales y culturales de las poblaciones que los sufren, en lugar de enfocarse solo en las causas físicas, externas, que los producen 10 . Así, se ha acuñado el término “vulnerabilidad”, que hace referencias a las condiciones socioeconómicas, incluyendo zona de vivienda, edad, raza, género, nivel de ingresos, etcétera, que determinan el riesgo de una comunidad a sufrir una catástrofe, así como el monto de los daños y la posibilidad de recobrarse de estos. Todos sabemos que si eres pobre tienes menores posibilidades de educarte, de contar con vestimenta adecuada, medios de transporte, salud, etcétera; pero no todos éramos concientes de lo siguiente: si eres pobre es más probable que sufras un desastre natural en carne propia. Encontramos las siguientes cifras bastante representativas:
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Ver, entre otros: GÓMEZ, José Javier, “Vulnerabilidad y Medio Ambiente”, en: Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe Santiago de Chile, 20 y 21 de junio de 2001, organizado por el CEPAL de la ONU.
Ratio de personas fallecidas por población (millones) en relación al Índice de Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006) 11
DHB
DHM
DHA
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Fuente: ADRC‐Natural Disasters Data Book‐2006, Chapter 2 DHB: Índice de Desarrollo Humano Bajo; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio; y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
Ratio del total de personas afectadas por población (millones) en relación al Índice de Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006)
DHB
DHM
DHA
0
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10000
15000
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Fuente: ADRC‐Natural Disasters Data Book‐2006, Chapter 2 DHB: Índice de Desarrollo Humano BAJO; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio; y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
Lo mismo se puede notar en relación a los daños materiales ocasionados por los desastres. Sin bien la mayoría de pérdidas ocurren en los países con GNI altos, 11
DHB: Índice de Desarrollo Humano BAJO; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio; y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
porcentualmente los más afectados son los de ingresos medios. Esto se debe a que si bien son los países con mayores recursos los que tienen “más que perder”, también tienen mayores posibilidades de previsión y recuperación que los de ingresos medios. Los de bajos ingresos, por su parte, no tienen mucho que perder en cuanto a bienes materiales. Respecto al Perú, es llamativo destacar que si bien no estamos en el top 10 en desastres naturales en el 2007, sí lo estamos respecto al número de daños 12 . Es decir, nuestro país no es uno que sufra la mayor cantidad de desastres naturales comparativamente, pero sí es uno de los que mayores daños padece. Estas cifras pueden ser consideradas una fuerte evidencia hacia la constatación de que la pobreza es una causa de desastres naturales o por lo menos de sus efectos 13 . Así, Susan Cutter ha señalado que “(…). Los desastres son neutros a los ingresos y son ciegos al color. Sus impactos, sin embargo, no lo son” 14 . LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN Acerca de la importancia general de la prevención de desastres −sobre todo en países en desarrollo−, Mary Anderson ha señalado que: “Las sociedades no eligen entre prevenir o recobrarse de los desastres, ellas usualmente “compran” algo de ambas. La cuestión es cuánto comprar de cada una. Por mucho, las naciones desarrolladas escogen la prevención sobre recobrarse de los daños. Al evaluar opciones, los métodos de análisis costo beneficio que miden los reales resultados de los diferentes posibles cursos de acción son preferibles sobre los que manejan el tema con manipulaciones matemáticas” 15 . 12
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Natural Disaster Statistical Review: the Numbers and Trends 2007. En: http://www.emdat.be/Publications/publications.html “Disasters are linked to poverty. Poverty increases vulnerability to disasters. Most disasters occur in poorer countries, and the people who suffer most from disasters ‐ and from environmental degradation ‐ are almost always a society’s poor people. One study (UNDRO 1976) estimated that 95 percent of deaths from disaster occur among the 66 percent of the world’s population that lives in the poorer countries. In Japan, for example, the average annual death toll from natural disaster is 63; in Peru, with a similar incidence of natural disasters, the annual death toll is 2,900 (Anderson 1985). Natural events destroy life and property in every country, but the losses, relative to a country’s resources, are more of a burden on the poorer countries. Absolute economic losses may be higher in wealthier countries, because more property of higher value is damaged, but the loss of GNP from disasters is about 20 times greater in developing than in developed countries (Funaro‐Curtis 1982). Poverty increases the likelihood that a crisis will become a disaster”. ANDERSON, Mary. “Which costs more: prevention or recovery?”, en: Managing Natural Disasters and the Environment, World Bank, 1991, disponible en: http://nzdl.sadl.uleth.ca/cgi‐bin/library?e=d‐00000‐00‐‐‐off‐0aedl‐‐00‐0‐‐0‐10‐0‐‐‐0‐‐‐0prompt‐10‐‐‐4‐‐‐‐‐‐‐0‐ 1l‐‐11‐en‐50‐‐‐20‐about‐‐‐00‐0‐1‐00‐0‐0‐11‐1‐0utfZz‐8‐ 00&a=d&c=aedl&cl=CL3.58&d=HASH011d2ba44736d60d7448fab4.6.2 Traducción libre de: “Disasters are income neutral and color‐blind. Their impacts, however, are not”. CUTTER, Susan. “The Geography of Social Vulnerability: Race, Class and Catastrophe”, disponible en: http://understandingkatrina.ssrc.org/Cutter/ “Societies do not choose between disaster prevention or recovery ‐ they usually “buy” some of each. The question is, how much of each to buy. By and large, developed nations choose disaster prevention over recovery. In weighing options, methods of cost‐benefit analysis that acknowledge and assess the actual outcomes of different courses of action are preferable to those that “handle” them by mathematical manipulation”. ANDERSON, Mary, Op. Cit.
¿Cómo prevenir un desastre? Una de las maneras es evitando que la gente viva en lugares peligrosos, mediante normas de zonificación. Sin embargo, un estudio desde la perspectiva que venimos comentando nos levaría a pensar que la zonificación y el peligro, tampoco son ciegos a las diferencias sociales. Desde el ámbito del Derecho −tomando en cuenta los trabajos de Cutter y otros−, Farber ha sugerido que la zonificación tiene relación con la discriminación y la pobreza 16 . Así, grupos históricamente discriminados tenderían a vivir en las zonas más peligrosas de la ciudad, quedando así expuestos a sufrir catástrofes naturales. Linda Zilbert ha hecho un estudio acerca de los desastres en Lima, relacionándolo con los problemas de tuburización, sobrepoblamiento y vulnerabilidad social. Ella ha encontrado que Lima, al mismo tiempo que se poblaba, también incrementaba dramáticamente el número de desastres naturales en su territorio, convirtiéndose en la zona con mayor incidencia de desastres naturales de todo el Perú.
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FARBER, Daniel. “Derecho, Desastres Naturales y Desigualdad”, en: THEMIS‐Revista de Derecho 56, 2008. Publicado originalmente en 2006, bajo el título de “Law and Inequality”, en: Journal of Theory and Practice 25.
Datos y gráfico tomados de: ZILBERT, Linda. “DesInventar los riesgos en el Perú. Algunos apuntes para el análisis”. Taller Internacional: DesInventar en América Latina y El Caribe. Balance y Perspectivas. Lima, Perú, 30 y 31 de marzo del 2000. En: http://www.desinventar.org/sp/proyectos/talleres/peru/index.html
Así mismo, se muestra la relación entre pobreza y desastre, en relación a los distritos donde ocurren las catástrofes:
Datos y gráfico tomados de: ZILBERT, Linda. “DesInventar los riesgos en el Perú. Algunos apuntes para el análisis”. Taller Internacional: DesInventar en América Latina y El Caribe. Balance y Perspectivas. Lima, Perú, 30 y 31 de marzo del 2000. En: http://www.desinventar.org/sp/proyectos/talleres/peru/index.html
Así, queda constatado que las zonas más pobres y antiguas son, al mismo tiempo, las más vulnerables a los desastres. Dichas zonas son habitadas, como ya hemos resaltado, por grupos de personas tradicionalmente discriminadas. El mismo análisis de Zilbert nos hace poner los ojos también en la informalidad. El crecimiento desmesurado de Lima se da a las espaldas de las autoridades (normas de zonificación y de calidad de edificaciones), así como de alternativas privadas como los seguros de viviendas. LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN La pobreza no solo puede ser entendida como una “causa” para las catástrofes, sino que tiene una incidencia fuerte en la falta de habilidad para recobrarse de una que ya ha ocurrido. A) Falta de acceso a las autoridades Un primer punto es que muchos de los aspectos de un proceso de reconstrucción o, más generalmente, de “recomposición” luego de un desastre tienen que ver con la labor del Gobierno: las evacuaciones, los rescates, los primeros auxilios en temas de alimento, salud, servicios básicos como los sanitarios y, posteriormente, medidas como las reparaciones; son todos dirigidos por el Gobierno, por lo menos en parte. El tema es intuitivo, pero consistente con teorías más complejas desarrolladas desde la public choice: personas sin recursos económicos y sin organización carecerán de cualquier oportunidad de influir –por lo menos articuladamente‐ en la elaboración de políticas públicas. Esto tendrá influencia en el desfase existente entre las normas dictadas por el Estado y las reales prácticas y necesidades de la población. Esto ha sido particularmente
palpable en relación a la entrega de bonos para la reconstrucción de viviendas 17 en el Sur Chico, que originalmente fueron pensados para ser entregados a personas que contaran con títulos de propiedad inscritos. La realidad demostró que alrededor del 90% de damnificados no contaba con títulos 18 , por lo que no podían acceder a los bonos. B) Burocracia y pobreza Tal como ya ha sido ampliamente destacado en nuestro medio 19 , la existencia de trabas (costos) administrativas puede ser un impedimento para el desarrollo, sobretodo de los más pobres. Esta situación se puede ver amplificada en una situación de desastres naturales, donde las necesidades son mucho más severas e inmediatas que en una situación normal. Además, en situaciones como ésta, se presenta una situación particularmente paradójica, pues el sistema en conjunto está especialmente encaminado – formalmente‐ a favorecer a los damnificados; pero, al mismo tiempo, presenta unas trabas que hacen imposible esta ayuda. Aquí presentamos un caso, tomado de Antonio Peña e Imelda Campos, que ejemplifica esto: LOS DERECHOS REALES EN ACCIÓN: ¿QUÉ SIGNIFICA SANEAR UN TITULO DE PROPIEDAD TRAS EL ÚLTIMO SISMO EN PISCO? 1. Introducción: Identificando un problema histórico. “No basta ser propietarios, sino parecerlo”, dice un precepto básico de los Derechos Reales. Pero en el caso de Pisco, tras el sismo del 15 de Agosto del 2007 y en su actual proceso de reconstrucción, tal precepto cambiaría a “no basta parecer propietario sino demostrarlo con títulos inscritos en Registros Públicos a nombre de quien se reclame propietario”. Si bien este último precepto es lógico dentro de cualquier pedido o reclamo en caso uno quiera o tenga que hacer valer su derecho de propietario, para el caso de quienes se identifican como propietarios en la provincia de Pisco y en otras provincias afectadas tras el último sismo, no cabe exigir el mismo precepto para acceder a los beneficios de reconstrucción de sus viviendas. En Pisco, como en las otras provincias afectadas (Chincha, Ica, Cañete, Castrovierreyna, Huaytará, Yauyos), existen problemas históricos y estructurales en la titulación y proceso de inscripción de títulos de propiedad. 50 años atrás para ser propietario pleno bastaba un contrato verbal de transferencia, no se requería de publicidad formal porque todos conocían públicamente quiénes eran las partes, quién era el comprador y quién era el vendedor, y quiénes eran las esposas e hijos de ambos (matrimoniales o no). Las partidas de matrimonio sólo llevaban los primeros apellidos de los padres de los contrayentes, las partidas de nacimiento (o bautizo) sólo llevaban los primeros apellidos y nombres de los padres y 17
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Decreto de Urgencia 023‐2007, Disponen el otorgamiento de ayudas económico‐sociales a la población damnificada por sismos, publicada el 16 de Agosto de 2007. PEÑA, Antonio y otros. “Derechos Reales y Reconstrucción tras el Sismo En Pisco: Testimonios sobre el Shock del Derecho en Zonas de Desastre”, en: Derecho y Sociedad 30. 2008. GHERSI, Enrique; GIBELLINI, Mario y Hernando DE SOTO. “El otro sendero”, México: Diana. 1986.
madres, y en las partidas de defunción no eran exigentes en completar los apellidos o nombres del difunto. Entonces una declaratoria de herederos y un reclamo sucesorio de bienes se gestionaba bajo tales documentos, fundado en un conocimiento real, sin mayor preocupación para jueces ni fiscales. Los Registros Públicos funcionaban bajo los mismos criterios, pero, es más, bajo tal mercado de transferencia de propiedades no era necesaria la inscripción de los títulos. La inscripción de títulos podía entenderse como desconfianza, no solo en la relación vendedor‐comprador, sino al interior de cada una de sus familias. Tras el sismo, todo ese sistema de transferencias y títulos ha colapsado. En el caso de Pisco, el sismo arrasó con el corazón de la ciudad, la parte antigua, en la que justo era legítimo el sistema comentado. Para los sucesores o propietarios “gobernados” bajo ese anterior sistema, adaptarse a las exigencias y requisitos del actual sistema de transferencia de propiedad y registros basados en la publicidad de actos formales, constituye un reto absurdo del que no dudan en renunciar. Veamos a continuación el caso de uno de esos propietarios o sucesores. 2. Un caso emblemático: los largos procedimientos para acceder al registro de propiedad. Juan J.F.H. es un pisqueño de 72 años que vivía (desde el año 1947) en el inmueble sito en Jirón Callao Nº XX que fue destruido como consecuencia del sismo. El es hijo de don Pedro Edmundo F.C. y doña I.H.F., con cinco hermanos más. Sus padres murieron sin dejar testamento y dejando entre sus bienes el inmueble mencionado. De los cinco hermanos, dos se encuentran fallecidas y uno reside desde hace veintiocho años atrás en el extranjero. Todos, incluyendo los herederos de las fallecidas, han expresado el consentimiento de cesión de derechos del mencionado inmueble a favor de don Juan J.F.H. Pero tal consentimiento no basta, a pesar de ser expreso y formal, una serie de obstáculos o requisitos también formales envuelven a Juan J.F.H. para acreditar su propiedad y beneficiarse de los subsidios ofrecidos por el Gobierno Central: bono de S/. 6000.00 y subsidios de los programas Techo Propio, Sitio Propio, Fondo Mi Vivienda, etc. El primer obstáculo es que el inmueble de Juan J.F.H. no se encuentra inscrito. Solo tiene una anotación preventiva de la compra‐venta realizada por su padre como bien propio. Un segundo principal problema es el de la identificación de su padre don Pedro Edmundo F.C. en la declaratoria de herederos. Esta aparece inscrita como declaratoria de herederos de don “Edmundo F.C.” y no “Pedro Edmundo F.C.”. El tercer principal obstáculo es reunir el consentimiento válido del conjunto de sus hermanos y descendientes, para que el título pueda inscribirse finalmente a su nombre. 2.1. La inscripción de la “primera de dominio”: Para la inscripción de la primera de dominio del inmueble del caso (primer problema principal), Juan J.F.H. tiene que cumplir con varios requisitos que combinan servicios de ingenieros y abogados: Elaboración de planos: plano perimétrico, plano de ubicación y memoria descriptiva. Certificado de numeración y constancia que no existe plano catastral en la provincia, expedido por la Municipalidad provincial. Bajo requisitos adicionales: un juego de los planos citados en el primer párrafo, escritura pública y pago de derechos. Búsqueda catastral en Registros Públicos, para los cuales se adjuntará otro juego de los planos ya citados.
El costo aproximado de esta etapa es de 400 soles: 250 soles por los planos, 150 soles por el pago de derechos a la Municipalidad, copias y dos soles de pago a los Registros Públicos, sin considerar los litigios con predios vecinos que para el caso de Juan J.F.H. felizmente no existe. El tiempo de duración ha sido tres meses. 2.2. La rectificación de una declaratoria de herederos histórica: Para la rectificación del nombre de su padre en la declaratoria de herederos (segundo problema principal) el trámite o procedimientos y cumplimiento con requisitos es más complejo. A continuación la descripción de estos procedimientos: Debe rectificarse primero la partida de defunción del causante en la que aparece como “E.F.C.”, siendo su nombre “P.E.F.C.”. La rectificación debe hacerse en el expediente judicial histórico de declaratoria de herederos. Para fundamentar esta rectificación recurrimos a la Partida de Bautizo (que para el caso vale como Partida de Nacimiento dado el nacimiento del causante con fecha anterior al Código Civil de 1936) en la que aparece su nombre como “P.E.F.C”, pero con un error en la escritura de su apellido materno: en lugar de “Cossío” (con doble “S”) se ha escrito “Cosío” (Con una “S”). Para rectificar la correcta escritura de “Cossío” (con doble “S”) los funcionarios del obispado exigen al menos dos documentos públicos donde aparezca el nombre completo y correcto de la madre del causante, documentos que no existen (dado que no admiten las partidas de nacimiento o defunción de los hermanos del causante). En cuanto al expediente de declaratoria de herederos del causante don “P.E.F.C.” no existe en los archivos del Poder Judicial de Pisco. Se tiene que solicitar la constatación de inexistencia y proceder a la reconstrucción del expediente. Para la reconstrucción del expediente de declaratoria de herederos se requiere las partidas de nacimiento de todos los hijos (los padres no eran casados civilmente), que vienen a ser los hermanos de Juan J.F.H.. Pero para ello, también se tienen problemas en la identificación de los nombres de los hijos (hermanos de Juan J.F.H.) y del padre y la madre: sólo aparece un nombre y un apellido de cada uno de ellos. En la partida de matrimonio religioso celebrado en el año 1950 se repite el error de identificación del causante, sólo aparece como “E.F.C.” y no como “P.E.F.C.”. Todos estos errores en los documentos públicos o partidas de nacimiento requieren procedimientos de rectificación que pueden ser ejercidos judicialmente o ante notarías públicas. Teniendo en cuenta que Juan J.F.H. logre superar los obstáculos de este segundo problema principal, el cálculo de sus costos es de aproximadamente 2100 soles: 250 soles por la rectificación notarial de cada una de las siete partidas, 50 soles de pago de derechos en el obispado, 70 soles de pago de tasas judiciales, 80 soles por el pago del doble juego de las partidas de nacimiento, defunción y bautizo y 150 soles por la inscripción de la rectificación de partidas ante el Municipio. No se considera gastos de pasajes al Obispado de Ica. El tiempo de duración aproximado: tres meses. 2.3. La búsqueda válida de cesión de derechos: Por último, para alcanzar el consentimiento válido formal, de parte de sus hermanos y herederos de sus hermanas fallecidas (tercer problema principal), Juan J.F.H. también tiene que cumplir con otra variedad de procedimientos y requisitos. Entre estos consideramos: El hermano que vive en el extranjero tiene que hacer efectiva su cesión de derechos a través de un acto jurídico (poder o contrato) que tiene que otorgar ante el consulado de su
país de residencia. Con el documento en el Perú, Juan J.F.H. tiene que legalizar la firma del Cónsul en el Ministerio de Relaciones Exteriores (oficina Lima) y luego inscribirlo en Registros Públicos. Una de las hermanas fallecidas, cuyo último domicilio fue Lima, a través de testamento instituyó heredero para sucederla en los bienes que pudiera tener y de los que no dispuso. El Testamento tiene que inscribirse también en Pisco, y el heredero instituido tiene que hacer efectiva la cesión de derechos a través de actos formales en Pisco. La otra hermana fallecida, no tiene declaratoria de herederos y su esposo también falleció con posterioridad sin testamento. Los cuatro hijos de ambos tienen que tramitar la declaratoria de herederos de los dos, pero a su vez tienen que rectificar sus partidas de nacimiento (para el propio trámite de declaratoria de herederos) porque sus apellidos están incompletos dado que los nombres y apellidos de sus padres aparecen también incompletos: sólo un nombre y un apellido. Adicionalmente, uno de los hijos de esta hermana fallecida reside desde hace seis años en el extranjero, lo que supone el otorgamiento de un acto jurídico a través del consulado y la posterior legalización e inscripción del acto en el Perú. El costo de este tercer grupo de procedimientos y requisitos supera los tres mil soles. Esto, estimando que el otorgamiento de acto jurídico en el exterior y su inscripción en el Perú sea de 300 soles, cada declaratoria de herederos notarial cueste 250 soles, y cada rectificación de partida cueste 250 soles. A todo esto se debe adicionar 400 soles por la escritura de cesión de derechos y acciones que deben celebrar los hermanos de Juan J.F.H., sus representantes y herederos, según sea el caso. 3. A manera de conclusión: ¿Qué damnificado resiste tantos procedimientos? Buscando una alternativa. Haciendo un balance de los procedimientos y requisitos en estos tres problemas principales de Juan J.F.H. para obtener válidamente su reconocimiento como propietario damnificado del inmueble que poseía antes del terremoto en Pisco, tenemos que resultan costosos y pesados. Costosos en tanto que Juan J.F.H. tiene que gastar, por mutuo propio o a través de sus familiares, más de 5,000 soles en procedimientos y cumplimiento de requisitos. Esta suma no considera costos de abogados, ni los costos indirectos que todo procedimiento siempre produce: movilidad, alimentación, hospedaje, etc. De otro lado, lo pesado de estos procedimientos y requisitos se encuentra en que Juan J.F.H. tiene que ser tolerante en extremo: superar las esperas, discusiones, cambios de reglas, cambios de oficinas que envuelven tales procedimientos y requisitos en el contexto de desastre de Pisco. Hay que hacer cola en uno y otro lado, discutir con uno y otro funcionario, exigir que lo atiendan y orienten correctamente, etc. Al final Juan J.F.H. se cansará y pensará mejor en dejar las cosas como están. Esto último nos conecta con una apreciación adicional. Los problemas para el saneamiento de títulos de propiedad no solo son de procedimientos y requisitos formales (legales), y económicos (por los costos), sino también social y cultural. Social, desde que uno considera que no es válido hacer tantos procedimientos y colas para acceder a una propiedad que en la realidad ya existe; y, cultural, porque en el fondo personas como Juan J.F.H. están convencidos que el sistema de transferencia existente hasta entes del terremoto era el mejor: todos lo reconocían propietario y no era necesario ninguna rectificación de partida ni inscripción de dominio en Registros Públicos. Pensar en un cambio de paradigmas en el sistema de propiedad supone pensar en el cambio del conjunto de estas causas o en la adaptación flexible a ellas,
particularmente en las provincias como Pisco, donde la simple espera para la reconstrucción de viviendas a favor de los damnificados es inconcebible. Una posible solución consiste en priorizar tácticamente en provincias de desastre como Pisco y en casos como los de Juan J.F.H. el sistema de títulos de propiedad basada en la transferencia de propiedad bajo el “solo consensus” sobre el principio de publicidad registral, tal como lo regula el propio Código Civil. Esto significa dar prioridad y eficacia a la vigencia del artículo 949º del Código Civil que establece: “La sola obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario”. Con ello, casos como los de Juan J.F.H. se analizarían bajo una diferente perspectiva: se le identificaría como propietario pleno con el solo consentimiento (informal o poco formal) de sus hermanos y herederos de sus hermanas fallecidas, se tendría en cuenta su apariencia plena de propietario con la sola posesión directa, histórica y sin reclamos de otros herederos o terceros, y se postergarían los arreglos formales para inmediatamente después de la inicial reconstrucción, priorizándose la necesidad real de los damnificados. Es decir, siguiendo esta nueva perspectiva, se reducirían los procedimientos y requisitos antes presentados, y solo en casos de disputas o conflictos con otros herederos o terceros cabría exigir, confrontar y completar tales procedimientos o requisitos. Entonces, como si se encontrara bajo el sistema histórico de transferencias y títulos, basada en hechos más que en formas, Juan J.F.H. recibiría los beneficios adicionales ofrecidos por el gobierno central y ya con una porción de su casa reconstruida podría terminar sus gestiones de inscripción y solicitar incluso, posteriormente, créditos bancarios para seguir reconstruyendo contribuyendo a dar movimiento a la limitada economía de su localidad siniestrada 20 .
C) El caso de la discriminación a los pobres Al ver los reportajes de diversos canales de televisión acerca de el transcurso de un año luego del sismo en el Sur Chico, una de las cosas que más me llamó la atención fue la declaración de una señora que alegaba que ella merecía el apoyo del Gobierno (para la reconstrucción de su casa), dado que ella había sido propietaria y que, los que no lo hubiesen sido, no merecían la ayuda, dado que siempre habían sido pobres, así que estaban igual que siempre. Luego se lamentaba en relación a que ellos (los pobres) hubieran sido los mayores beneficiarios de la ayuda del Gobierno. Las causas de una actitud semejante pueden ser diversas. Entre ellas podemos pensar en un sentimiento de “reparación”, relacionado a un determinado concepto de justicia. Así, la “ayuda” del Gobierno, no se entendería como completamente “graciosa”, sino como una verdadera reparación debida. De este modo, mientras más tuviera uno antes del desastre, más “ayuda” merece. Esto, claramente, es contrario a las fuerzas redistributivas que habitualmente inspiran el actuar de las personas respecto a sus semejantes en crisis. Esta idea –claro está‐ también está asociada a una particular idea de justicia. Desde un punto de vista más formal, sin embargo, cuando normas destinadas a la ayuda son interpretadas de tal modo que favorezcan más a unos sobre otros, se puede hablar de discriminación. Se podría sostener, además, que los pobres probablemente
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Terminado de escribir el 30 de Abril de 2008.
son un flanco más fácil como objeto de esta discriminación, dados los puntos anteriormente tratados. Nuevamente utilizaremos un ejemplo de Antonio Peña para ilustrar cómo se puede dar esta discriminación en la práctica: CARENCIAS DE DERECHOS Y DISCRIMINACIÓN EN EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN DE LA ZONA RURAL DE PISCO TRAS EL TERREMOTO DEL 15 DE AGOSTO DEL 2007 Días antes de la navidad del 2007, un grupo de estudiantes y profesionales de derecho fuimos a la zona rural de Pisco afectada por el terremoto del pasado 15 de agosto del 2007 para compartir una chocolatada y regalos con los niños de las familias damnificadas. Gracias a la orientación de una maestra que hizo contacto con líderes del lugar llegamos a algunos de los más alejados centro poblados afectados por el desastre, entre los distritos de Humay e Independencia en la frontera con el desierto hacía Ica: se trata de los centros poblados, o “medios centros poblados” como ellos mismos los denominan, “Cuchilla Nueva”, “Cuchilla Vieja” y “El Guarangal”. Nuestra sorpresa fue grande al reunir a los padres de familia y notar que ellos desconocían que tenían derecho al bono de reconstrucción ofrecido por el gobierno central (Bono de S/. 6,000 o Bono‐6,000) como cualquier ciudadano urbano de las provincias afectadas. El 16 de Mayo de 2008, luego de 5 meses del primer viaje y a 9 meses del terremoto, nuevamente de visita en el lugar notamos algunos cambios. Los pobladores rurales hicieron valer su derecho de Bono‐6000 y las autoridades competentes (Municipio y Defensa Civil) accedieron a su reconocimiento empadronando a las familias damnificadas, pero con una salvedad: solo se reconocería como beneficiario del Bono‐6000 a quienes tuvieron viviendas de adobe, más no se incluía a quienes hubieron tenido casa de quincha (vivienda hecha de caña y barro). Bajo este criterio, en Cuchilla Nueva solo se reconocieron con derecho a Bono a 17 familias del total de 28, en Cuchilla Vieja solo se reconocieron con derecho a Bono a 15 familias del total de 36, y en El Guarangal solo se reconocieron con derecho a Bono a 8 familias del total de 15 (testimonio de madres dirigentes en reunión en Centro Poblado San Tadeo). De acuerdo a esta información podemos notar que el derecho a la reconstrucción en la zona rural de desastre es limitado y discriminatorio. Tras ser la zona rural una de las más pobres, se excluye como beneficiarios a las familias más pobres entre las que viven en el lugar: aquellas que ni siquiera tuvieron la condición de construir sus casas en adobe, porque solo alcanzaron a la quincha (que curiosamente fue más resistente al adobe durante el terremoto). Estas familias además de ser excluidas del derecho de acceder al Bono‐6000, están también excluidas del derecho de acceder a los subsiguientes beneficios o subsidios de damnificados: incentivos por cumplimiento de la construcción, programas Techo Propio, Sitio Propio, Mi Vivienda, Proyectos de Créditos para Vivienda, etcétera. Al margen de la inconstitucionalidad de la medida, dado que tal exclusión de damnificados contradice el derecho a la igualdad y no discriminación regulado en el artículo 2º, inciso 2º, de la Constitución Política del Perú, la experiencia muestra cómo las propias autoridades locales tienen limitaciones para ser solidarios con las familias que son conocidas por ellos mismo como las más pobres. El Decreto de Urgencia Nro. 023‐2007 y su reglamento Decreto Supremo Nro. 091‐2007‐PCM, de Agosto y Noviembre del 2007, respectivamente, reconocen el derecho al Bono‐6000 para todo damnificado, incluyendo a todo poseedor además de al propietario.
Pero quizá lo más sorprendente dentro de la discriminación y exclusión que viven los pobladores rurales de desastre es que ninguna de las familias de la muestra citada, como ninguna de las familias que logramos entrevistar en otros centros poblados de Independencia (Cabeza de Toro) y Humay (Bernales) en Pisco tenían título de propiedad sobre los terrenos en los que habían construido sus viviendas sea de adobe o quincha. Todos tenían la situación de poseedores históricos (de 30 o más años en el lugar) y solo recientemente, meses después del terremoto, las autoridades municipales se apuraron en otorgar certificados de posesión (no de propiedad) para luego reconocerlos como damnificados. Esto demuestra que la discriminación de familias que viven bajo casas de quincha no viene a ser sino parte de una discriminación mayor a nivel nacional y rural: familias que viven bajo el “título” de poseedores y no el título de propietarios. ¿Qué distante nos encontramos de alcanzar que todos los ciudadanos del Perú accedan a la propiedad? Pero volviendo a nuestra experiencia en la zona rural de Pisco, ¿No será que nos encontramos frente a otro concepto de propiedad? ¿No será que nuestros ciudadanos rurales prefieren más bien el reconocimiento de su derecho de posesión como si fuera de propiedad para el goce de todo beneficio derivado del pasado terremoto, incluido el de reconstrucción? 21
BALANCE Y PROPUESTAS: Un primer punto sobre el que queremos llamar la atención es sobre la necesidad de tomar en cuenta la vulnerabilidad social, al elaborar políticas públicas. Tal como ha mencionado Susan Cutter, “Las vulnerabilidades creadas por la sociedad han sido ampliamente ignoradas en las doctrinas acerca del riesgo y el desastre porque son muy difíciles de medir y cuantificar” 22 . No obstante, como la misma autora menciona, su importancia es tan grande que es imposible no comenzar a hacerlo, si queremos tener éxito en reducir el riesgo y el impacto de los desastres. Adicionalmente, cualquier esfuerzo en reducir la pobreza a escala general puede ser fácilmente tirado por la borda si no se toma en cuenta que los desastres tienen un impacto muy grande en las personas con escasos recursos 23 . Otro punto es cómo enfrentar estas políticas, una vez que estemos consientes de su importancia. Una manera es mediante normas proteccionistas o “sociales” como los 21 22
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Artículo terminado el 17 de Mayo de 2008. “Socially created vulnerabilities are largely ignored in the hazards and disaster literature because they are so hard to measure and quantify”. CUTTER, Susan, Op. Cit. “Development resources are often wasted out of failure to consider disaster‐proneness. When development projects are undertaken without regard for potential disaster, scarce development resources are often inefficiently allocated. Investment dollars are wasted when a project is wiped out by a (predictable) typhoon, earthquake, or mudslide. Disasters shorten the economic life of development investments yet donor‐funded development projects have increased the likelihood of disaster or have been built (and destroyed) in disaster‐ prone areas. (Community‐built centers and newly acquired livestock were wiped out by a typhoon in Asia; export crops, requiring a fairly long cultivation period, succumbed to wind and rain damage from tropical storms in Central America; housing projects built on unstable lands were destroyed by earthquake in the Middle East; and irrigation projects that increase soil salinity threaten subsistence agriculture in Africa.) More often, a disaster interrupts ongoing programs and diverts resources from their originally planned use (Jovel 1989). When disaster‐proneness is well‐known, failure to factor it into planning represents a serious mismanagement of resources”. ANDERSON, Mary, Op. Cit.
subsidios. Otra es mediante los incentivos de mercado cuando estos sean posibles y los servicios públicos, cuando no lo sean. Ya han sido destacadas en otros lugares las bondades de esta última aproximación y los defectos de la primera 24 25 .
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NATSIOS, Andrew S. “Economic incentives and disaster mitigation”, en: Op. Cit, disponible virtualmente en: http://nzdl.sadl.uleth.ca/cgi‐bin/library?e=d‐00000‐00‐‐‐off‐0aedl‐‐00‐0‐‐0‐10‐0‐‐‐0‐‐‐0prompt‐10‐‐‐4‐‐‐‐‐‐‐0‐ 1l‐‐11‐en‐50‐‐‐20‐about‐‐‐00‐0‐1‐00‐0‐0‐11‐1‐0utfZz‐8‐ 00&a=d&c=aedl&cl=CL3.58&d=HASH011d2ba44736d60d7448fab4.8.3 SÚMAR A., Oscar. “Seguro agrario contra catástrofes e incentivos perversos de los subsidios. En: blog Derecho y Desastre: http://derechoydesastre.wordpress.com/2008/09/19/seguro‐agrario‐contra‐catastrofes/
