RESUMEN EJECUTIVO
LA LUCHA POR LOS DERECHOS A LA TIERRA Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
LAURA NOTESS, PETER G. VEIT, ILIANA MONTERROSO, ANDIKO, EMMANUEL SULLE, ANNE M. LARSON, ANNE-SOPHIE GINDROZ, JULIA QUAEDVLIEG Y ANDREW WILLIAMS
WRI.ORG La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
i
Diseño por: Carni Klirs
[email protected]
ii
PRÓLOGO Una nueva lucha por la tierra está cobrando intensidad en los países en desarrollo. La demanda mundial de recursos naturales (minerales, madera, petróleo y tierras de cultivo fértiles) está aumentando vertiginosamente, mientras que los mercados se recuperan de la Gran Recesión de 2008 y el crecimiento económico eleva el estándar de vida de millones de personas. Para mantenerse al ritmo de la demanda, las empresas expanden sus operaciones con rapidez hacia lugares que cuentan con muchos recursos, como África, Asia y América Latina, y a menudo usurpan tierras que durante generaciones han estado en manos de pueblos indígenas y comunidades rurales. Las comunidades están perdiendo su tierra a un ritmo alarmante debido a que son forzadas a hacer lugar para estos inversores. Los pueblos indígenas y las comunidades rurales ahora están urgidos a asegurar sus derechos a la tierra antes de que las empresas llamen a la puerta. Aunque conjuntamente poseen más de la mitad de la tierra del mundo, legalmente estas comunidades poseen tan solo el 10 por ciento de la tierra mundial, e incluso un porcentaje menor de esta tierra está registrado y tiene título. Estos acuerdos de tenencia consuetudinaria que alguna vez protegieron la tierra de posesión colectiva ahora se están debilitando, y aquellos que pierden su tierra pierden todo: sus fuentes de sustento, sus hogares, su herencia cultural y mucho más. Pero como comprueba este informe, los pueblos indígenas y las comunidades rurales enfrentan una batalla difícil al intentar registrar y documentar sus derechos a la tierra. Este informe es uno de los primeros estudios integrales a nivel mundial de la manera en que las comunidades y las empresas obtienen derechos formales a la tierra, y pone al descubierto los distintos obstáculos que enfrenta cada uno; disparidades que otorgan a los inversores una clara ventaja. Para proteger sus derechos a la tierra, las comunidades sacrifican años, a veces décadas, pasando por procesos gubernamentales onerosos y difíciles de manejar. A medida que estos procedimientos se vuelven interminables, las empresas adquieren derechos a largo plazo sobre grandes franjas de tierra comunitaria sin documentar. Los inversores, con abogados habilidosos y conexiones políticas profundas, encuentran atajos para sortear los requisitos complejos, trabajan con el gobierno para obtener derechos sobre la tierra en tan solo 30 días y, en algunos casos, comienzan a despejar la tierra antes de asegurarse los derechos sobre ella.
Estas reglas de juego injustas no solo amenazan las fuentes de sustento de los 2500 millones de personas que dependen de la tierra de posesión colectiva, sino que también presentan riesgos graves para el medioambiente. Con demasiada frecuencia, los inversores que obtienen derechos a las tierras comunitarias agotan los recursos naturales en una comunidad y luego pasan a la siguiente. Desplazan a los pueblos indígenas y las comunidades rurales, muchos de los cuales han administrado de manera sostenible su tierra, los bosques que la rodean y los ríos cercanos. No es de extrañar que, como muestra la investigación anterior de WRI en la Cuenca Amazónica, las tasas de deforestación en las tierras indígenas aseguradas por tenencia sean menos de la mitad de lo que son fuera de ellas. A medida que la carrera por la tierra se intensifica, los gobiernos, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil deben redoblar sus esfuerzos para proteger los derechos a la tierra de pueblos indígenas y comunidades locales. Este informe muestra de qué manera la creación de procedimientos más justos y accesibles para registrar y documentar la tierra de posesión colectiva, así como también el seguimiento hasta la implementación, puede comenzar a igualar las condiciones para todos.condiciones para todos. El informe también exige proporcionar a las comunidades un conjunto de derechos más integral, entre ellos el derecho a dar su consentimiento libre, previo e informado a cualquier desarrollo en su tierra. De igual modo, es crucial establecer recursos dedicados para mediar en forma transparente en los conflictos limítrofes y resolver reclamos contrapuestos de terceros que surjan durante los procesos de formalización de la tierra. Estas recomendaciones serán útiles para organismos agrarios del gobierno, comunidades que buscan el reconocimiento de sus derechos, empresas que desean operar en forma ética y organizaciones no gubernamentales que presionan para lograr una reforma legal y regulatoria. Hay mucho en juego. Reducir la inequidad en los procedimientos de las comunidades y las empresas para adquirir derechos formales sobre las tierras puede ayudar a proteger los derechos de nuestros mejores guardianes del medioambiente: los pueblos indígenas y las comunidades que cuidan de la mitad de la tierra del mundo
Andrew Steer
Presidente World Resources Institute
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
1
2
WRI.org
RESUMEN EJECUTIVO La posesión de las tierras comunitarias y de pueblos indígenas, cruciales para las fuentes de sustento rurales, normalmente se da mediante acuerdos consuetudinarios informales. Esto puede dejar a la tierra en una situación vulnerable ante intereses comerciales externos, de modo que las comunidades pueden intentar formalizar sus derechos a la tierra en un registro gubernamental y obtener un documento oficial de la tierra. Pero este proceso es lento y complejo y, por el contrario, las empresas pueden adquirir tierra con relativa rapidez y encontrar atajos para sortear las cargas regulatorias. Este informe identifica estas inequidades entre las comunidades y las empresas, y ofrece recomendaciones sobre cómo igualar las condiciones para todos.
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
3
PUNTOS DESTACADOS
▪▪ La tierra comunitaria, crucial para las fuentes
de sustento rurales de todo el mundo, está cada vez más en la mira de los intereses comerciales. Su pérdida puede dar lugar a una degradación del medioambiente, una mayor pobreza rural y disputas por las tierras que duran años. Sin un reconocimiento formal de sus derechos a la tierra, las comunidades luchan por protegerla y evitar que se adjudique a inversores externos.
▪▪ Este informe da a conocer los desafíos
endémicos que enfrentan las comunidades de 15 países. Los procedimientos para registrar y documentar sus derechos consuetudinarios a la tierra son complejos, difíciles y costosos, y requieren que las comunidades sacrifiquen tiempo, fondos y tierra y recursos consuetudinarios.
▪▪ Como consecuencia, puede llevar décadas
que las comunidades formalicen sus derechos a la tierra. En Filipinas, el proceso demanda 56 pasos obligatorios desde el punto de vista jurídico; en Indonesia hay 21 entidades gubernamentales diferentes involucradas.
▪▪ En comparación, las empresas adquieren
derechos formales a la tierra con relativa rapidez. Algunas empresas toman atajos para adquirir tierras, o comienzan operaciones comerciales antes de obtener las aprobaciones finales. Hay pocas leyes que exijan a los inversores extranjeros realizar consultas significativas con las comunidades. Esto pone en desventaja a empresas más responsables y hace que las comunidades corran el riesgo de ser desplazadas.
▪▪ A fin de igualar las condiciones entre las
4
comunidades y las empresas, este informe hace un llamado a los países para que establezcan procedimientos comunitarios accesibles y transparentes que reconozcan toda la tierra consuetudinaria, atenúen los conflictos relacionados con las tierras, coordinen la implementación y el apoyo presupuestario para la formalización de la tierra comunitaria y controlen mejor que las empresas cumplan con sus obligaciones. WRI.org
Derechos a la tierra en contexto A medida que crece la demanda mundial de alimentos, combustibles, minerales, fibras, productos de la madera y otros recursos naturales, las adquisiciones de tierras a pequeña y gran escala están en aumento en todo el mundo. Las empresas y los inversores luchan por adquirir tierra y asegurársela durante largos períodos de tiempo. Conforme esta competencia se intensifica, la tierra en poder de las comunidades (entre ellas los pueblos indígenas) por tenencia consuetudinaria es susceptible a adquisición por parte de poderosas élites políticas y económicas, en especial si no está inscrita en un registro gubernamental (catastro) o documentada en forma oficial (título de propiedad o certificado de tierra). Con este telón de fondo, comunidades de África, América Latina y Asia se están movilizando para formalizar sus derechos consuetudinarios y proteger mejor su tierra. Hay mucho en juego, ya que unos 2500 millones de personas dependen en gran medida de la tierra comunitaria para subsistir (Pearce 2016). Y aunque los impulsores de la desigualdad socioeconómica (y la consecuente desigualdad de oportunidades y tratamientos) varían de un país a otro y a lo largo del tiempo, la desigualdad relativa a la tierra genera en gran medida desigualdad de ingresos en América Latina y es un factor creciente en algunos países de Asia y África. Los gobiernos a menudo consideran que la tierra comunitaria, especialmente la tierra administrada como propiedad común (por ejemplo, bosques, pasturas y humedales), es tierra vacía, improductiva y desaprovechada. Para muchos, la promesa de crecimiento económico y la necesidad de divisas tienen prioridad sobre los derechos a la tierra comunitaria y justifican la adjudicación de esta tierra a empresas con fines de inversión. Además de este sesgo, a menudo hay inequidades entre los procedimientos jurídicos que rigen la adquisición de derechos formales sobre la tierra por parte de las comunidades y por parte de las empresas, y también en la forma en que estos procedimientos se implementan. Comprender los desafíos y las oportunidades para mejorar los procedimientos de formalización de la tierra comunitaria es fundamental para asegurar las tierras consuetudinarias y proteger las fuentes de sustento rurales en todo el mundo. Con este fin, los autores diseñaron una investigación para comprender mejor las vías procesales para las comunidades y empresas y evaluar si los procesos de las comunidades o los de las empresas son favorecidos y beneficiados por el gobierno. Este informe ofrece una revisión sistemática de la ley y la práctica de 33 procedimientos de comunidades y empresas para adquirir derechos
formales sobre la tierra en 15 países (consulte Métodos a continuación). Este informe también ofrece recomendaciones prácticas para mejorar y garantizar la equidad en los procedimientos de las comunidades y las empresas. Las recomendaciones apuntan a los organismos del gobierno responsables de desarrollar e implementar los procedimientos de las comunidades y las empresas y a sus socios de desarrollo; a empresas nacionales e internacionales y a sus inversores; y a comunidades, organizaciones locales de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales internacionales relacionadas con los derechos a la tierra, los derechos humanos y la reducción de la pobreza.
Por qué los derechos formales a la tierra comunitaria son importantes Más del 50 por ciento de la tierra del mundo, en todos los continentes excepto la Antártida, es tierra comunitaria. A nivel mundial, las leyes reconocen que el 10 por ciento de la tierra pertenece a comunidades y otro 8 por ciento está designado por el gobierno para uso comunitario (Pearce 2016; RRI 2015). Pero no toda la tierra comunitaria que está reconocida legalmente está registrada y tiene título de propiedad. En la mayoría de los países, una cantidad importante de tierra comunitaria no está formalizada. En Perú, por ejemplo, unos 6500 grupos tienen 36,3 millones de hectáreas de tierra que está registrada y documentada a su nombre, pero otros 4000 grupos tienen reclamos pendientes por otras 34,9 millones de hectáreas (AIDESEP 2016; Defensoría del Pueblo 2014; GOP/ MINAM 2016; IBC 2016). A pesar de su importancia para las poblaciones rurales, la formalización de las tierras comunitarias rara vez es una prioridad del gobierno. En muchos países, las leyes nacionales no reconocen la tierra de posesión colectiva ni establecen un procedimiento de formalización. En otros lugares, la ley permite la formalización, pero limita los tipos de tierra consuetudinaria y derechos consuetudinarios que se pueden formalizar. Allí donde existen procedimientos de formalización, a menudo la ley se implementa de manera deficiente, o las tentativas de implementación se han estancado. En Bolivia, por ejemplo, en los últimos años las tentativas de formalización para los títulos de propiedad de la tierra otorgados a pueblos indígenas desde el año 2005 se han desacelerado y en su lugar el gobierno está asignando tierra comunitaria a inversores para que generen los ingresos necesarios para los programas sociales (Achtenberg 2013; Sturtevant 2015).
Aunque históricamente los sistemas de tenencia consuetudinaria brindaban a las comunidades seguridad con respecto a la tierra, las crecientes amenazas de explotación de la tierra comunitaria están dando lugar a una nueva inseguridad. Por eso comunidades de todo el mundo están solicitando derechos formales sobre la tierra a fin de integrar sus derechos consuetudinarios en los sistemas legales oficiales y proteger sus tierras. Incluso en los países donde la formalización no es necesaria para el reconocimiento legal, las comunidades buscan registrar su tierra para “poner doble cerrojo” a sus derechos (Alden Wily 2017). A pesar de que el registro y la documentación de la tierra no es garantía del aval de la tenencia (y puede traer desafíos como impuestos sobre los bienes inmuebles, desigualdad de género y exposición a inversores no deseados), muchas comunidades consideran que los beneficios superan los costos. Los documentos formales sobre la tierra pueden ayudar a las comunidades a convencer a otros de sus derechos legales y así garantizar que otros los reconocerán y respetarán. Estos documentos se pueden usar como prueba de posesión legal en un tribunal cuando surjan inconvenientes; donde por lo general tienen más peso que el testimonio verbal sobre los derechos consuetudinarios. Los certificados o títulos de propiedad sobre la tierra también pueden proporcionar a las comunidades una influencia crucial en las negociaciones con inversores externos y así mejorar las posibilidades de obtener un trato justo al compartir los beneficios y reducir la probabilidad de los conflictos que puedan surgir de los tratos poco favorables. Los derechos a la tierra comunitaria documentados también pueden crear oportunidades de acceder a financiación de proyectos. Al buscar proyectos de
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
5
inversión viables dirigidos a la comunidad, muchos gobiernos y bancos consideran que la tierra comunitaria documentada es más segura que la de posesión consuetudinaria, y en consecuencia se reducen sus riesgos.
Métodos Para llevar a cabo esta investigación, los autores recopilaron datos sobre 19 procedimientos de formalización de tierra comunitaria en 15 países, cinco de África, cinco de Asia y cinco de América Latina. Se analizaron las leyes nacionales de los 19 procedimientos comunitarios y la implementación real de 7 procedimientos de derechos sobre las tierras. Además, se examinaron 14 procedimientos de adquisición de tierra por parte de empresas en 12 de los países de la investigación. Los investigadores examinaron las leyes pertinentes de los 14 procedimientos de empresas e investigaron 6 procedimientos en la práctica. En los 15 países, las comparaciones de los datos entre los procedimientos comunitarios y los de las empresas se centraron en ocho cuestiones clave:
▪▪▪▪
condiciones previas y pasos costo en tiempo
Figura ES-1 |
▪▪▪▪ ▪▪▪▪ ▪▪▪▪
costo en dinero tamaño de la tierra duración de los derechos derechos concedidos mantenimiento de los derechos revocabilidad de los derechos
Para garantizar la uniformidad en la recolección de datos de todos los informantes, procedimientos y países, los investigadores crearon indicadores comunes para cada una de estas cuestiones y una guía de métodos correspondiente. Para obtener más información, consulte la sección Métodos de recolección de datos. En Perú, Tanzania e Indonesia, se movilizaron equipos de inspección para llevar a cabo la investigación. Los equipos estaban dirigidos por el Ujamaa Community Resource Team (UCRT) en Tanzania con apoyo del World Resources Institute (WRI); el Center for International Forestry Research (CIFOR) en Perú y la Oficina Jurídica AsM en Indonesia con apoyo de Rights and Resources Initiative (RRI). Algunos de los métodos de recolección de datos fueron revisión de bibliografía sobre los procedimientos de las comunidades y de las empresas, revisiones legales de las leyes nacionales y directivas técnicas, entrevistas con una
Mapa de los países de la investigación
INDIA CAMBOYA GUYANA PANAMÁ
COSTA DE MARFIL
UGANDA
PAPÚA NUEVA GUINEA
CAMERÚN TANZANIA PERÚ
INDONESIA
BRASIL
MOZAMBIQUE CHILE País de investigación bibliográfica
Á
6
WRI.org
FILIPINAS
País de investigación de campo
variedad de partes interesadas y visitas al lugar para reunirse con integrantes de la comunidad con experiencia en la formalización de tierras. Los autores de WRI realizaron investigación documental sobre la ley de los procedimientos de las empresas y las comunidades en los otros 12 países. Los datos se recopilaron principalmente al examinar la bibliografía sobre procedimientos de las comunidades y las empresas y todas las leyes nacionales pertinentes, en la medida que estuvieran disponibles. Para Guyana y Mozambique, los autores de WRI también evaluaron
la práctica de los procedimientos de las empresas y las comunidades, principalmente al revisar bibliografía académica y literatura gris. Rainforest FoundationUnited States (RFUS), Amerindian Peoples Association (APA) y Forest Peoples Programme (FPP) proporcionaron información importante sobre Guyana.
Hallazgos El análisis de los datos recopilados sobre los procedimientos de las comunidades y las empresas en los tres continentes produjo cinco hallazgos significativos,
Figura Es-2 | Cómo una comunidad nativa en Perú obtiene un título de propiedad: 19 pasos obligatorios desde el punto de vista jurídico y obstáculos adicionales en la práctica
PA SO 9
PA SOS 1 A 8
La comunidad obtiene existencia legal reconocida como comunidad nativa.
PA SOS 12 A 13
La Dirección Regional Agraria trata los conflictos con los colindantes y los ocupantes de la tierra que no pertenecen a la comunidad.
La mayoría de las comunidades requieren apoyo legal para redactar los estatutos de la comunidad.
Los funcionarios se negaron a reconocer a dos comunidades porque no usaban vestimentas tradicionales, lo que dio lugar a retrasos de dos años.
La comunidad solicita el título de propiedad
PA SOS 10 A 11
La Dirección Regional Agraria lleva a cabo visitas inspectivas y prepara un informe.
Una comunidad esperó 9 años para que la incluyeran en un programa de títulos.
Las comunidades necesitan que programas externos u ONG los ayuden a recopilar documentación y les brinden influencia política.
El levantamiento de suelos es un proceso sumamente técnico, incluso con las simplificaciones recientes.
Las concesiones forestales superpuestas interrumpen efectivamente el proceso.
PA SO 18
PA SOS 15 A 17
PA SO 14 Las solicitudes languidecen cuando existen disputas o reclamos contrapuestos.
Especialistas de la Dirección Regional Agraria llevan a cabo un levantamiento de suelos.
PA SO 19
El título se registra en el registro nacional de tierras.
Pasos obligatorios por ley
Algunas comunidades se detienen aquí debido a los costos de la inscripción o a la falta de información.
Se otorga el título a la comunidad.
Se emite, se publica y se aprueba la resolución que aprueba el mapa territorial.
Obstáculos en la práctica
Fuente: CIFOR, modificado y simplificado por WRI.
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
7
el trazado de límites. Por último, los procedimientos a menudo son complicados por terceros que reclaman derechos encontrados sobre la tierra en cuestión, o debido a conflictos de límites. Estas disputas no se tratan bien ni en la ley ni en la práctica, y pueden efectivamente detener el proceso.
que ponen de manifiesto la complejidad de los procedimientos de formalización de la tierra comunitaria y la desigualdad entre los procedimientos de las comunidades y los de las empresas.
1. Los procedimientos de las comunidades son onerosos e inaccesibles. Al intentar formalizar
sus derechos a la tierra, las comunidades enfrentan requisitos legales, técnicos y probatorios complejos y algunas veces insuperables (consulte la Figura ES-2). Por ejemplo, en Indonesia, los pueblos indígenas primero deben ejercer presión sobre su legislatura regional para obtener el reconocimiento formal de su condición de indígenas. En Chile, las comunidades indígenas no reúnen los requisitos para el procedimiento a menos que posean un documento histórico específico. Y en Uganda, las comunidades deben incorporar una sociedad, elegir directivos y redactar una constitución. Además, los procedimientos de formalización casi nunca son transparentes. Las comunidades no siempre pueden corregir o refutar errores del gobierno, obtener información o averiguar por qué las solicitudes están demoradas o fueron rechazadas. También es posible que se las excluya de pasos cruciales del proceso, como
Figura ES-3 |
2. Para formalizar su tierra, muchas comunidades deben aceptar derechos restringidos, nuevos riesgos y/o menos tierra. En muchos países estu-
diados, áreas importantes de la tierra consuetudinaria pueden estar excluidas de los certificados o títulos de propiedad otorgados a las comunidades. Por ejemplo, algunas comunidades no pueden formalizar ninguna tierra boscosa, mientras que otras deben excluir áreas de tierra reclamadas por terceros. Además, en todos los procedimientos que se evaluaron en la práctica excepto uno, los funcionarios del gobierno imponen topes arbitrarios para el tamaño de la tierra otorgada a las comunidades. Asimismo, las comunidades tampoco reciben derechos plenos sobre los recursos naturales de su tierra. Los gobiernos se reservaron el derecho de asignar concesiones superpuestas a los recursos naturales de alto valor como la
Plazos para la formalización y la adquisición de la tierra: Comparación entre empresas y comunidades
Comunidades
Guyana*
Empresas Comunidades
Indonesia
Empresas Comunidades
Perú*
Empresas Comunidades
Tanzania
Empresas 0
5
10
15
20
25
30
Años para formalizar los derechos a la tierra o adquirir la tierra Nota: Los datos se limitaron a empresas en Guyana y Perú. En Guyana, a las empresas les puede llevar un año o “mucho más”. En Perú, no existen datos integrales, pero en un caso de estudio se registró que a una empresa le llevó cuatro años. En todos los procedimientos, llevar un registro de los plazos de las empresas presenta un desafío debido a la transparencia limitada en la asignación de concesiones.
8
WRI.org
madera, y las comunidades solo tuvieron derecho a ejercer un consentimiento libre, previo e informado pleno con respecto a estas transacciones, en 2 de los 19 procedimientos evaluados.
3. En promedio, los procedimientos presentan más desafíos para las comunidades que para los inversores. Por lo general, los procedimientos de las comunidades tardan años a décadas, mientras que los procedimientos de adquisición de tierra para las empresas normalmente tardan de un mes a cinco años (consulte la Figura ES-3). Muchas comunidades no son capaces de formalizar su tierra, a veces después de décadas de esfuerzos. Las normas que se imponen a las comunidades y a las empresas para identificar y resolver reclamos contrapuestos sobre la tierra son diferentes. Todos los procedimientos de las comunidades requieren un análisis para detectar derechos de terceros, y en la práctica tales reclamos de terceros a menudo impiden que la comunidad pueda formalizar con éxito su tierra. Por el contrario, solo 6 de los 14 procedimientos de adquisición de tierra corporativos estudiados para este informe requieren algún tipo de consulta con la comunidad y solo 3 de ellos incluyen disposiciones que protegen los derechos de las comunidades a un consentimiento libre, previo e informado (CLPI). La ley más bien supone que el gobierno es dueño de la tierra o que tiene el derecho a repartirla.
4. En la práctica, los derechos de las comunidades están restringidos, pero los inversores tienen oportunidades cada vez mayores, especialmente si no tienen fuertes compromisos sociales y medioambientales. Las comunidades tienen márgenes de oportunidad para la formal-
Figura ES-4 |
ización de la tierra muy estrechos. Los procedimientos legales son limitados y ofrecen poca flexibilidad y, en la práctica, la falta de recursos y capacidad significa que la mayoría de las comunidades solo tiene una oportunidad (si la tiene) de formalizar su tierra. Del mismo modo, al ejercer derechos sobre recursos naturales, rara vez las comunidades pueden hacer valer esos derechos en la medida máxima que permite la ley. Por el contrario, para las empresas, la adquisición de tierra se ve facilitada por una variedad de alternativas legales, y también por medidas cuasilegales, extralegales e ilegales. El compromiso de las empresas con los pasos clave del proceso, como las consultas con las comunidades, varía ampliamente (consulte la Figura ES-4). En esos países, algunas empresas explotan recursos naturales sobre los cuales no se les han otorgado derechos y las revocaciones de los derechos a la tierra cuando las empresas no cumplen las condiciones o no cumplen con la ley no son uniformes. Por lo tanto, esas empresas tienen una ventaja competitiva para obtener derechos formales sobre las tierras tanto con respecto a las comunidades como con aquellas empresas que cumplen con las normas legales y sociales o medioambientales.
5. Los marcos normativos y regulatorios favorecen a los inversores por sobre los procedimientos de formalización de las comunidades. Las comunidades reciben apoyo inadecuado y esporádico, en comparación con el apoyo entusiasta y continuo a los inversores. Las empresas a menudo se benefician con centros de inversión exclusivos e iniciativas de contratación gubernamentales, mientras que los programas de formalización de tierra comunitaria cuentan con pocos recursos
Variaciones en consultas de las empresas con las comunidades en Mozambique
NINGUNA CONSULTA: Estudios anteriores indican que entre el 10 y el 33 % de los inversores no llevan a cabo consultas con las comunidades.
CONSULTAS SIMBÓLICAS: Cierre por parte del líder comunitario o el jefe del vecindario
REQUISITO LEGAL: Dos encuentros de consulta con la comunidad
CONSULTAS RIGUROSAS: A una empresa, las consultas le llevó 2 años
DÉBIL
FUERTE FIRME ZA DE L AS CONSULTAS CON L AS COMUNIDADES
Fuente: Di Matteo and Schoneveld 2016; Ghebru et al. 2015; Hanemann 2016.
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
9
y se implementan de manera poco uniforme. Algunos países no cuentan con las instituciones necesarias para formalizar los derechos consuetudinarios a la tierra. En Uganda nunca se establecieron las entidades responsables de aprobar los pasos clave, lo que hace que la implementación del procedimiento sea imposible en algunas regiones. Por último, en algunos países las élites políticas y económicas han socavado con éxito las tentativas de formalización de tierras comunitarias que amenazan sus intereses.
Recomendaciones Al comparar la complejidad de los procedimientos de las empresas y los de las comunidades, la investigación develó varias diferencias clave para beneficio de las empresas extranjeras. Esto es lo opuesto a lo que podría esperarse, dado que las comunidades buscan formalizar derechos consuetudinarios de larga data, que en algunos países ya tienen valor de ley, mientras que las empresas solicitan obtener derechos nuevos. La investigación pone de manifiesto desafíos procesales significativos, codificados en la ley y materializados en la práctica, para que las comunidades obtengan derechos formales a la tierra. También destaca las desigualdades en la manera en que los marcos regulatorios y los actores que los implementan tratan los procesos de las comunidades en comparación con los procedimientos de adquisición de tierra de las empresas. Para hacer frente a esta desigualdad, esta investigación hace las siguientes recomendaciones para reformar los procedimientos de las comunidades:
1. Establecer e implementar un procedimiento de formalización de tierra comunitaria que sea claro. Las leyes y las reglamentaciones que hacen
posible su implementación deben proporcionar un procedimiento claro y accesible para que los pueblos indígenas y otras comunidades registren y documenten sus derechos a la tierra. Los gobiernos deben simplificar los procedimientos demasiado complejos y modificar los pasos que imponen cargas difíciles. La participación de la comunidad en el trazado de los mapas es una buena práctica, y es crucial para garantizar la exactitud y evitar conflictos posteriores. Las instituciones que hacen posible su implementación y los socios de la sociedad civil deben colaborar en los programas de implementación sistemática, adoptar la participación de la comunidad en el trazado de los mapas como una buena práctica y desarrollar una estrategia presupuestaria coordinada.
10
WRI.org
2. Establecer mecanismos de resolución de conflictos y abordar los reclamos contrapuestos de terceros. Los conflictos de límites entre comu-
nidades y los reclamos superpuestos de terceros son las principales fuentes de retrasos y aumento de los costos durante la formalización de la tierra comunitaria. Los gobiernos deben establecer mecanismos de resolución de conflictos que sean claros, justos y accesibles; promover la comunicación entre los ministerios involucrados en la formalización de la tierra comunitaria y aquellos que participan en la asignación de concesiones a los recursos de alto valor; y explorar opciones para establecer un catastro unificado. Las instituciones que hacen posible la implementación y los socios deben incorporar la planificación de resolución de disputas a los programas de otorgamiento de títulos de propiedad. Las empresas deben llevar a cabo su propia diligencia debida y no basarse en las garantías de un único ministerio u oficina de que la tierra está disponible.
3. Prevenir la pérdida de tierra consuetudinaria y brindar más conjuntos de derechos inclusivos.
Las comunidades no se deben ver forzadas a renunciar a la tierra o los recursos naturales de los que han gozado en forma consuetudinaria. Los gobiernos deben garantizar que ciertas clases de tierra, como los bosques o las zonas no ocupadas, se incluyan en la formalización y deben otorgar a las comunidades derechos plenos a la variedad de recursos naturales presentes en su tierra. Como mecanismo de protección, los procedimientos legales deben permitir claramente que las comunidades puedan obtener tierra adicional en el futuro. Los socios que hacen posible la implementación y la sociedad civil deben asegurarse de que las comunidades estén incluidas en la inspección de la tierra y el trazado de mapas, y pueden hacer tomar conciencia a los funcionarios del gobierno sobre la importancia que tiene una tierra aparentemente vacía para el bienestar de la comunidad.
4. Garantizar la supervisión, rendición de cuentas y transparencia. Los mecanismos de monitoreo y
supervisión deben ser en forma simultánea ascendentes (desde las comunidades) y descendentes (desde las instituciones de mayor nivel). Los gobiernos deben establecer vías para que las comunidades presenten quejas o apelen decisiones y para que soliciten información sobre el estado de
sus solicitudes. El monitoreo a nivel país de los esfuerzos de formalización comunitarios, en la ley y en la práctica, también son elementos clave para la implementación efectiva de los procedimientos de formalización.
5. Igualar las condiciones entre las comunidades y las empresas. Los gobiernos deben fortalecer
el monitoreo y la supervisión de la conducta de las empresas, solicitar que las empresas realicen un CLPI completo y garantizar que no se asignen concesiones de recursos naturales en tierras comunitarias mientras haya solicitudes de certificados de tierra o títulos de propiedad comunitaria pendientes. Además, todos los participantes deben prestar atención renovada a las nociones consuetudinarias de tierra y a los desafíos de integrar los sistemas de tenencia de tierra consuetudinarios en un marco legal. Los gobiernos y la sociedad civil deben respaldar las iniciativas de empoderamiento de las comunidades tanto durante el proceso de formalización de la tierra como después de que este finalice. Las empresas deben solicitar el CLPI a las comunidades, incluso cuando la ley no las obligue a hacerlo, y promover normas para toda la industria que reconozcan los derechos consuetudinarios a la tierra y la importancia de que las comunidades concedan su consentimiento libre, previo e informado.
REFERENCIAS Achtenberg, Emily. 2013. “Bolivia: The Unfinished Business of Land Reform” (blog) 31 de marzo. North American Congress on Latin America. https://nacla.org/blog/2013/3/31/bolivia-unfinished-businesslandreform. AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana). 2016. Las Demandas Territoriales de los Pueblos Indígenas Amazónicos del Perú. Lima: AIDESEP. Alden Wily, Liz. 2017. “Customary Tenure: Remaking Property for the 21st Century.” In Comparative Property Law: Global Perspectives, editado por M. Graziadei y L. Smith, 458–78. Cheltenham, RU: Edward Elgar, 2017. Defensoría del Pueblo. 2014. Análisis de la Política Pública sobre Reconocimiento y Titulación de las Comunidades Campesinas y Nativas. Informe n.° 002-2014-DP/AMASPPI-PPI. Lima: Defensoría del Pueblo. Di Matteo, Filipe y George Christoffel Schoneveld. 2016. “Agricultural Investments in Mozambique.” Documento de trabajo 201. Bogor, Indonesia: Center for International Forestry Research. http://www.cifor.org/ publications/pdf_files/WPapers/WP201Schoneveld.pdf. Ghebru, Hosaena, Raul Pitoro y Sileshi Woldeyohannes. 2015. “Customary Tenure and Innovative Measures of Safeguarding Land Rights in Africa.” Documento de debate 01484. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. http://ebrary.ifpri.org/cdm/ref/collection/p15738coll2/id/129826. GOP/MINAM (Gobierno de Perú, Ministerio del Ambiente). 2016. La Conservación de Bosques en Perú (2011-2016): Conservando los Bosques en un Contexto de Cambio Climático como Aporte al Crecimiento Verde. Lima, Perú: MINAM. http://www.minam.gob.pe/ informessectoriales/wp-content/uploads/sites/112/2016/02/11-Laconservaci%C3%B3n-debosques-en-el-Per%C3%BA.pdf. Hanemann, L. Patrick. 2016. Costs of Compliance: Principle Constraints to Investment in Mozambique. U.S. Agency for International Development (USAID)/Support Program for Economic and Enterprise Development (SPEED). Maputo, Mozambique: USAID-Mozambique. https:// www.growafrica.com/file/2016-speed-report-031-cost-complianceagriculture-enpdf. IBC (Instituto del Bien Común). 2016. Tierras Comunales: Más que Preservar el Pasado es Asegurar el Futuro. El Estado de las Comunidades Indígenas en el Perú Informe 2016. Lima, Perú: IBC. Pearce, Fred. 2016. “Common Ground: Securing Land Rights and Safeguarding the Earth.” Oxfam, International Land Coalition, and Rights and Resources Initiative. Oxford, Reino Unido: Oxfam International. http://www.oxfamamerica.org/static/media/files/GCA_REPORT_EN_ FINAL.pdf. RRI. 2015. Who Owns the World’s Land? A Global Baseline of Formally Recognized Indigenous and Community Land Rights. Washington, DC: RRI. http://www.rightsandresources.org/wp-content/uploads/GlobalBaseline_web.pdf. Sturtevant, Chuck. 2015. “Evo Morales Champions Indigenous Rights Abroad, But in Bolivia It’s a Different Story.” The Conversation, February 27. http://theconversation.com/evo-morales-champions-indigenousrightsabroad-but-in-bolivia-its-a-different-story-38062.
11
RECONOCIMIENTOS
ACERCA DE LOS AUTORES
Los autores quieren agradecerles a varias personas por su valiosa orientación, su análisis crítico y su apoyo a la investigación: Dean Affandi, Celine Salcedo-La Viña, Rohini Chaturvedi, Fred Stolle y Rafael F. Barbieri fueron los revisores internos de WRI formales del informe. Algunos revisores externos fueron Jon Anderson (asesor independiente sobre desarrollo rural, gestión y políticas de recursos naturales, y empoderamiento y pobreza), Darragh Conway (Climate Focus), Penny Davies (Ford Foundation), David Kaimowitz (Ford Foundation), Caleb Stevens (Agencia de EE. UU. para el Desarrollo Internacional) y Nicholas Tagliarino (Universidad de Groningen, Países Bajos, y Land Portal).
Laura Notess es analista de investigación de Land and Resource Rights Initiative en el Centro de gestión de World Resources Institute (WRI).
Christine Halvorson (Rainforest Foundation-Estados Unidos), Tom Griffiths y Vanessa Jimenez (Forest Peoples Programme), y Laura George y Jean LaRose (Amerindian Peoples Association, Guyana) proporcionaron un invaluable apoyo para la investigación en Guyana. Tres investigadores de Yale Environmental Protection Clinic, una iniciativa conjunta de Yale Law School y Yale School of Forestry and Environmental Studies, brindaron apoyo a la investigación. Allison Tjemsland llevó a cabo una investigación sobre los procedimientos de formalización de la tierra comunitaria en Canadá y Adrien Salazar y Pooja Choksi llevaron a cabo una investigación sobre el procedimiento de formalización de la tierra comunitaria en Filipinas. Además, Amy Ching, interna de WRI de la Universidad de Wageningen, Países Bajos, llevó a cabo una investigación previa de los antecedentes de los procedimientos de formalización de la tierra comunitaria. Los autores deseamos agradecer por su asesoramiento sobre la investigación y el informe a varios colegas de WRI, entre ellos Mark Robinson, Daryl Ditz y Laura Malaguzzi Valeri. También deseamos agradecer a los colegas de WRI que participaron en la edición, el diseño gráfico y la presentación, así como también en las comunicaciones y la difusión, entre ellos Emily Matthews, Sophie Boehm, Carni Klirs, Lauren (Cole) Zelin, Vaishali Patel, Ally Friedman, Maria Hart, William Wen, Julie Moretti, Romain Warnault y Sarah Parsons. WRI agradece a Climate and Land Use Alliance por su generoso apoyo financiero. Este informe de investigación solamente representa las opiniones de los autores. No representa necesariamente las opiniones de WRI, CIFOR, AsM Law Office, UCRT, RFUS, o los socios y las redes afiliadas a la RRI Coalition o sus diversos patrocinadores. Ninguna parte de este informe constituye asesoramiento legal y no se debe depender de la información incluida en este informe para tomar decisiones que afecten derechos legales.
C O N TA C T O :
[email protected]
Peter G. Veit es el director de Land and Resource Rights Initiative en el Centro de gestión de World Resources Institute (WRI). C O N TA C T O :
[email protected]
Iliana Monterroso es becaria de postdoctorado del Center for International Forestry Research (CIFOR), P. C O N TA C T O :
[email protected]
Andiko es abogado especialista en sostenibilidad de AsM Law Office, Indonesia. C O N TA C T O :
[email protected]
Emmanuel Sulle es investigador del Institute for Poverty, Land and Agrarian Studies (PLAAS), University of the Western Cape, Sudáfrica. C O N TA C T O :
[email protected]
Anne Larson es científica principal del Center for International Forestry Research (CIFOR), Perú. C O N TA C T O :
[email protected]
Anne-Sophie Gindroz es moderadora regional del sudeste asiático en Rights and Resources Initiative (RRI), Indonesia. C O N TA C T O :
[email protected]
Julia Quaedvlieg es consultora en el Center for International Forestry Research (CIFOR), Perú. C O N TA C T O :
[email protected]
Andrew Williams es asesor técnico en National Forestry Authority, Uganda. C O N TA C T O :
[email protected]
Nos complace agradecer a nuestros socios estratégicos institucionales, que proporcionan el financiamiento principal a WRI: Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, Real Ministerio de Asuntos Exteriores Danés y Agencia Sueca Internacional de Cooperación al Desarollo.
CREDITOS DE LAS FOTOGRAFIAS Cubierta, Ricky Martin/CIFOR; pg. ii, Nanang Sujana/CIFOR; pg. 2, Eduardo Fonseca Arraes/Flickr; pg. 5, Contrastes VelhoChico/Flickr.
12
WRI.org
ACERCA DE WRI World Resources Institute es una organización global de investigación que convierte ideas en acción en conexión con el medioambiente, la oportunidad económica y el bienestar humano. Nuestro desafío Los recursos naturales son la esencia de la oportunidad económica y el bienestar humano. Pero hoy en día, estamos agotando los recursos de la Tierra a velocidades que no son sostenibles, poniendo en peligro las economías y las vidas de las personas. Las personas dependen del agua limpia, las tierras fértiles, los bosques saludables y un clima estable. Las ciudades habitables y la energía limpia son esenciales para tener un planeta sostenible. Debemos abordar estos desafíos urgentes y globales esta década. Nuestra visión Vislumbramos un planeta equitativo y próspero, impulsado por el sabio manejo de los recursos naturales. Aspiramos a crear un mundo en donde las acciones del gobierno, los negocios y las comunidades se combinen para eliminar la pobreza y tener un medioambiente natural sostenible para todas las personas. Nuestro enfoque CUÉNTELO. Empezamos por los datos. Realizamos investigaciones independientes y dependemos de la última tecnología para desarrollar nuevas percepciones y recomendaciones. Nuestro análisis riguroso identifica riesgos, desvela oportunidades e informa acerca de estrategias inteligentes. Enfocamos nuestros esfuerzos en economías influyentes y emergentes en donde se va a determinar el futuro de la sostenibilidad. CÁMBIELO. Usamos nuestra investigación para influir en las políticas del gobierno, las estrategias comerciales y la acción de la sociedad civil. Hacemos pruebas de los proyectos con comunidades, compañías y agencias gubernamentales para construir una sólida base de evidencias. Posteriormente, trabajamos con socios para ofrecer un cambio profundo que alivie la pobreza y fortalezca a la sociedad. Somos responsables de garantizar que nuestros resultados sean audaces y duraderos. PIENSE EN GRANDE. No pensamos a pequeña escala. Una vez realizadas las pruebas, trabajamos con socios para adoptar y expandir nuestros esfuerzos a nivel regional y global. Nos comprometemos con los tomadores de decisiones para llevar a cabo nuestras ideas y elevar nuestro impacto. Medimos el éxito a través de acciones gubernamentales y comerciales que mejoren las vidas de las personas y sostengan un medioambiente saludable.
Cada informe del World Resources Institute representa un tratamiento oportuno y erudito de un tema de interés público. WRI asume la responsabilidad de elegir los temas de estudio y de garantizar la libertad de investigación de sus autores e investigadores. También solicita y responde a la orientación de los paneles consultivos y revisores expertos. A menos que se indique lo contrario, sin embargo, la interpretación y resultados establecidos en las publicaciones del WRI son las de los autores.
Copyright 2018 World Resources Institute. This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International License. To view a copy of the license, visit http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
La lucha por los derechos a la tierra: Reducir la inequidad entre las comunidades y las empresas
13
10 G STREET NE SUITE 800 WASHINGTON, DC 20002, USA +1 (202) 729-7600 WWW.WRI.ORG
14
WRI.org
ISBN 1-56973-936-6
