Luis Aguilar Villanueva es Doctor en filosofía, con especialidad en filosofía política, con estudios de postgrado en la Pontificia Universidad Gregoriana, Roma y en la Universidad Estatal Eberhard Karls de Tubinga, Alemania. Ha sido profesor investigador de la UNAM, El Colegio de México y la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Es Investigador Nacional Emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Es el introductor de la disciplina de las Políticas Públicas en México y en el mundo académico de lengua española. Es Presidente del Comité de Expertos de la ONU en Administración Pública. Actualmente es el Director Fundador del Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara.
El descuido y hasta el olvido de la hechura de las políticas, su razón principal es la orientación que tomo la ciencia (sociológica) política, junto con la administración pública, y que termino por volverse dominante. La estructura económica, el conflicto de las clases, el interjuego social o cultural del sistema político eran los factores más corridos para dar enteramente cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. El gobierno carecía de iniciativa propia, no tenía la capacidad de elegir sus propósitos y acciones. Era gobernado más que gobierno. Fue entonces lógico estudiar la política más que las políticas. Demasiado tarde se reconoció la “autonomía relativa” del gobierno como para revertir la tendencia dominante destacar la especificidad e importancia de la elaboración de las políticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso político. Los poderes sociales del sistema requerían cada vez más que el gobierno interviniera con ideas e iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir así al equilibrio general del conjunto. Hoy, en contraste, parece que la decisión de las políticas comienza a colocarse en el centro de la teoría política y administrativa.
Los acercamientos a la definición de política (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y teóricos. En la construcción de la definición descriptiva, el debate se centra en la cuestión de si la política sea solo o primordialmente la decisión (de gobierno) o implique algo más. En la construcción teórica, las posiciones varían según la teoría politológica mayor a la que se adhiere o según las conjeturas básicas con las que se explica la ocurrencia política. . En la definición descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos...
Institucional, la política es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituída en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante; b) decisorio, la política es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades; c) comportamental, implica la acción o la inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular d) causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social.
El acercamiento teórico a lo que realmente es una política pública es tan decisivo como variado. A partir de la provocadora afirmación de la inexistencia de una teoría del poder en la ciencia política norteamericana (pluralismo, elitismo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un marco de referencia, un esquema interpretativo general de la hechura de las políticas, alternativo y superior a los enfoques establecidos, con la intención de integrarlos en una visión conceptual mayor y empíricamente más consistente. La política se juega toda en torno de las políticas, la competencia por llegar al gobierno persigue intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir mayores y más permanentes conveniencias y provechos.
La pregunta básica es la que concierne a la naturaleza misma del análisis: que es, en qué consiste. ¿Es un análisis económico, cuantitativo, preocupado solo por la asignación eficiente de los recursos públicos, o incluye también aspectos institucionales, administrativos, éticos y políticos? ¿Es solo un ejercicio de acción racional, que se orienta a la maximización de las funciones deseadas, o incluye otras consideraciones que se pretenden también racionales, aunque no sean equivalentes a la noción de eficiencia técnica y económica? ¿Una política pública correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que además incorpora y respeta otros criterios? ¿Cuáles serian estos y en que basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el análisis de las políticas?
1.
2.
En un extremo, se ubica la visión racional del análisis de políticas que puede quizá reconocer la existencia de diversas y poderosas restricciones, pero sin renunciar por ello a la exigencia de la racionalidad máxima posible en la formulación y decisión de la política. En el extremo opuesto, se ubica la visión negociadora, concertadora, pragmática de la política, que utilizara táctica o casuísticamente el análisis, pero que lo considerara una condición insuficiente y en ciertas circunstancias innecesaria para la decisión y desarrollo de la política.
1. 2.
3. 4. 5. 6. 7.
Se usan frecuentemente otros nombres-investigación de operaciones, análisis de costo/beneficio y costo/efectividad, análisis de sistemas- para designar los estudios que llamamos análisis de políticas. Con estas salvedades, el análisis de políticas dominante se caracteriza por incorporar explícitamente el esquema de decisión racional o de solución racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias, indicar las opciones de acción que por los medios que incorporan y el cálculo de sus consecuencias se consideran idóneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la acción, comparar las opciones en términos de eficiencia técnica y económica, elección y puesta en práctica programada de la alternativa eficiente u optima, evaluación de resultados, aprendizaje reiterativo según los resultados.
1.
2. 3.
4. 5.
Clarificación de valores o de objetivos distintos del análisis empírico de políticas alternativas y habitualmente indispensables para él. Se formulan las políticas a través de un análisis de medios y fines. La prueba de una política “buena” es que pueda demostrarse que constituye los medios más apropiados hacia los fines deseados. El análisis es completo; se toma en cuenta todo factor importante y pertinente. A menudo hay que basarse claramente en la teoría.
1.
2. 3. 4.
5.
La selección de los objetivos de valor y el análisis empírico de la acción necesaria no son distintos entre sí, sino que están interrelacionados. Dado que los medios y los fines no son distintos, a menudo resulta inapropiado el análisis de medios y fines. La prueba de una política “buena” en, en general, que varios analistas se pongan de acuerdo en una política. El análisis queda drásticamente limitado si: 1. Se descuidan posibles resultados importantes. 2. Se descuidan importantes políticas alternativas potenciales 3. Se descuidan importantes valores afectados Una sucesión de comparaciones reduce mucho o elimina la dependencia de la teoría.
Hay una imposibilidad práctica de formular los valores, y luego elegir las políticas para alcanzarlos. Los administradores SIEMPRE deben elegir entre diversas políticas que ofrecen distintas combinaciones marginales de valores. Dos aspectos bajo los cuales se manejan en realidad los valores:
La evaluación y el análisis están entrelazados. Elegimos al mismo tiempo entre valores y políticas.
El administrador centra su atención en valores marginales e incrementales.
La toma de decisiones suele estar formalizada como una relación de medios y fines (Método de Raíz).
Pero este método tiene dos supuestos fuertes: 1. Los valores son conciliables. 2. Los valores son estables.
Por ello, en el “Método de la Rama” se eligen simultáneamente varios medios y fines.
¿Cómo puede saber un administrador que ha tomado la mejor decisión?
En el método de Raíz, una decisión es “correcta”, “buena” o “racional” si puede demostrarse que alcanza cierto objetivo especificado.
Pero… si no hay un “acuerdo de objetivos”, no hay una norma sobre lo “correcto”.
Para el método de las comparaciones limitadas sucesivas, la prueba es el acuerdo mismo.
Puede haber acuerdo sobre la política sin haber acuerdo sobre los valores
Análisis racional y exhaustivo. Es imposible tomar en cuenta todo “lo importante”. Salvo que lo definamos estrechamente y por consiguiente de manera muy limitada.
En el método de las comparaciones sucesivas, se logra sistemáticamente la simplificación, de dos formas distintas: Limitación de las comparaciones con aquellas medidas que generan sólo cambios marginales.
Pertinencia y realismo. Se analizan sólo algunas consecuencias políticas.
En el método de las Comparaciones Limitadas las decisiones, junto con la elección de política, proceden en series cronológicas. La política “no se hace de una vez por todas”, se hace y se rehace interminablemente (idea de ciclo). Hacer política en el mejor de los casos es un proceso difícil.
Majone se refiere cuando habla de“arte y artesanía” (Majone: 1978, Wildavsky, 1979) en su fórmula más elaborada termino en una concepción dialéctica del análisis de políticas (Majone, 1989); Por el otro lado, la tendencia a alejarse del análisis como un simple ejercicio de especulación intelectual y darle más peso a la viva realidad de la interacción social (Wildavsky, 1979) cuyos resultados prácticos son tan pertinentes y efectivos en el abordaje de los problemas públicos como los resultados teóricos del análisis, la primera corriente retoma, depura y enriquece la primaria institución del análisis partidario como instrumento de persuasión y acuerdo frente a rivales políticos incancelables.
Si se quiere incidir en las decisiones políticas, el conocimiento del analista tiene que tener relevancia practica, mostrar a decisores, operadores o interesados que la estrategia de acción que propone es conducente, con objetivos a preferir y factibles. Propone entonces un análisis retrospectivo, diverso y complementario al análisis prospectivo convencional. El modelo de policy-making democrático es el del gobierno mediante discusión y deliberación publica. Central en la política democrática es la argumentación.
Propondrá un abordaje basado en “la creación de los problemas públicos”, que lo conducirá a un concepto del análisis de políticas como “arte y artesanía” y, más radicalmente, a la sorpresiva concepción del análisis como “proceso social”, una propuesta incitante pero quizá excesiva. La formulación del problema no es el primer paso sino el último del análisis. El análisis debe “encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo”, “crear problemas que puedan ser resueltos”, es decir, “crear problemas que los decisores sean capaces de tratar con las variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible”
Problema publico es, por definición, lo que puede tener razonablemente una solución publica. Definir un problema publico es encontrar, “crear”, el balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo (los recursos). El buen analista de políticas hacer sus comparaciones entre diferentes opciones de programas que combinan recursos y objetivos de manera diversas, no separa los unos de los otros en su consideración (1979: 10).
1.
2.
3.
Existen dos tendencias extremas: Posición técnica: Consiste en el análisis de los sistemas, el análisis de costo-beneficio, y costoeficiencia, la investigación de operaciones, con todo su arsenal de modelación, y cálculo cuantitativo, y sus aplicación más delimitadas a la planeación, programación, presupuestación y gestión. Posición política: el análisis es solamente un elemento entre los muchos que intervienen en el proceso de elaboración de una política pública. Existe una tercera posición que quiere integrar el análisis de la eficiencia en el horizonte mayor de la política, como una actividad convincente de pedagogía pública.
¡GRACIAS!
