FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

FLACSO ARGENTINA DIPLOMA SUPERIOR EN GESTIÓN Y CONTROL DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE FLACSO

LA GESTIÓN DEL SUELO EN LA POLÍTICA URBANA

SUSANA MARGARITA GODOY AÑO 2007 MODALIDAD VITUAL

LA GESTIÓN DEL SUELO EN LA POLÍTICA URBANA 1 - QUE SE ENTIENDE POR POLÍTICAS PÚBLICAS 1.1 - Introducción La política en su sentido más amplio conforma, tanto las propuestas de políticas públicas, como aquellas que se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere políticas públicas. Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas. Más que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público, es necesario mirarlo como un instrumento para la realización de las políticas públicas. Las políticas públicas son el instrumento principal de la actuación gubernamental. Así como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, más que su estructura. Si la acción gubernamental es la de conducir los destinos de un territorio, las políticas públicas son el timón a través del cual se conduce. Mas allá que suele señalarse que las políticas públicas se orientan a la resolución de problemas; está claro que más allá de ese fin inmediato, persiguen la detección y la corrección de desigualdades producto de otras acciones gubernamentales. Además, las políticas públicas obran también como acelerador o como freno, ya que operan como catalizadores o dilatadores de los procesos políticos. Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las políticas públicas sin política tienen un problema de diseño. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la política y fuera del gobierno no se pueden olvidar las políticas públicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto. 1.2 - Los enfoques y las definiciones de las Políticas Públicas. Si entendemos al Estado como una relación social, el mismo constituye un escenario de negociación de compromisos en el que intervienen diversas fuerzas políticas o grupos sociales capaces de negociar en el ámbito político y en el que cada sector social intenta imponer sus intereses. Este ámbito de negociación es denominado por diversos autores “arena política”. (Oszlak, O´Donnell 1981)1 1

OSZLAK Oscar, O’DONNELL Guillermo: “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G. E. CLACSO/ Nro. 4, 1981.

Desde esta perspectiva, las políticas públicas ocupan un espacio destacado en la compleja articulación entre el Estado y la Sociedad Civil. Las políticas públicas son formuladas por el Estado y se proponen impactar en la sociedad. La administración pública está a cargo de las acciones necesarias y posee los recursos para la implementación de las políticas y programas gubernamentales. No existe una definición única de política pública. El concepto tiene diversas interpretaciones y alcances. Las diferentes teorías sobre el Estado y los diversos abordajes analíticos determinan las distintas interpretaciones posibles del término. Un tipo de definición, proveniente del enfoque conocido como “policy analisis”, entiende a las políticas públicas como acción o inacción, por parte de un gobierno ante el problema. Estas pueden basarse en decisiones explícitas o implícitas. A pesar de que un problema o una cuestión puedan ser relevantes, el gobierno puede ignorarlo o postergar su resolución. Por lo que la ausencia de acción gubernamental (no acción) en un tema, puede implicar también una definición de política pública. (Oszlak, O´Donnell 1981)2 Las políticas públicas que implican el accionar estatal impactan sobre un campo de acción, es decir sobre un aspecto de la realidad en el cual el Estado se propone incidir. Las políticas pueden generar acciones y reacciones a lo largo de su proceso de implementación. No son un momento o instante. Deben observarse como un proceso que incluye decisiones y no decisiones, implican valores sociales, ritos, normas, procedimientos, recursos materiales y actores sociales. Generan impactos en el conjunto social, que en algunos casos resultan claramente observables y en otros no, debido a la complejidad de su análisis. La cuestión es el tema en que la política pública busca incidir. Las condiciones del surgimiento de la cuestión y de las posturas adoptadas por los actores privados ante ella conforman un complejo proceso social que da lugar a su surgimiento, tratamiento y posible resolución. El estudio de ese problema constituye un primer nivel de análisis de la política pública. (Oszlak y O’Donnell, 1982)3. En el estudio y análisis de las políticas públicas existen distintos enfoques que privilegian momentos y aspectos específicos en su análisis conceptual y abordaje metodológico. Desde una perspectiva analítica metodológica se analiza a las políticas públicas – entendidas como acción gubernamental- como un proceso de acciones

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Ibidem

OSZLAK, O. y O'DONELL, G. (1982): "Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación", en Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, Nº 1, Caracas.

interrelacionados que se corresponden a objetivos sustentados en un marco legal, basados en un marco valorativo y sustentado en un marco racional de acciones. Entonces, la política pública puede entenderse como un proceso lineal y secuencial en términos analíticos. Pero en la realidad aparece como un accionar dinámico sujeto a acciones y reacciones, a consensos y conflictos entre los diversos actores que intervienen. (Martínez Nogueira 1997)4 La política estatal, como una toma de posición frente a la resolución de la cuestión, no tiene porqué ser “unívoca, homogénea ni permanente”. Puede ser todo lo contrario, ya que la política estatal es un “conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, observadas en un momento histórico y en un contexto determinados”. Se destaca también la importancia de la fortaleza del Estado para posibilitar la implementación de las políticas estatales, y determinar cuales son sus vulnerabilidades. Estructuralmente, la vulnerabilidad del Estado a la influencia del sector privado está ligada a la dependencia del Estado a las inversiones de este sector. Cuando el Estado tiene un amplio acceso a fuentes alternativas de capital que puede usar para fomentar el empleo y el crecimiento económico, las presiones del sector de negocios surten menor efecto, debido a que el Estado puede buscar apoyo en otra parte. (Strom Thaker 1997)5 Otro enfoque analítico observa que existen políticas públicas que surgen como expresión de una declaratoria de intenciones (conjunto de promesas y compromisos de acción). Los gobernantes declaran su intención de incidir en una cuestión, pero luego no realizan las acciones necesarias. También pueden observarse políticas que aparecen como un proceso de conversión (movilización de recursos para el logro de objetivos políticos). (Martínez Nogueira, 1997)6. 1.3 - Principales enfoques conceptuales en las etapas de desarrollo de las políticas públicas. Existen enfoques que privilegian la etapa de la formulación de las políticas públicas, es decir, la negociación en la arena política, la definición de los objetivos y los aspectos legales, etc. Otras perspectivas privilegian, en cambio, las etapas relativas a la implementación. Una tercera perspectiva plantea el problema de la medición de los efectos de las políticas. Otro enfoque analítico privilegia el estudio del conjunto de productos, resultados e impactos que resultan de la implementación de las políticas. Esta definición pone énfasis en las consecuencias de la política. Este aspecto se vincula con las políticas que hacen a la modernización de la administración pública. 4

MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto “Análisis de Políticas Públicas” ED. INAP. Bs. AS. 1997.

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STROM C. THAKER: Apertura comercial en México. Boston University. Annual meeting of the International Studies Association. Ontario Canadá. 1997 6

Ibidem

Entendidas como ciclo de acción, las políticas gubernamentales constituyen un proceso, que en sus distintas etapas, requiere actividades de formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y eventualmente de la reformulación de objetivos y acciones. (Martínez Nogueira, 1997)7. Los distintos momentos de las políticas públicas, entendidas como ciclo de acción, son objeto de análisis y tratamiento metodológico, desde las diversas perspectivas teóricas. El análisis científico contribuye a la toma de decisiones gubernamentales adecuadas en un sistema democrático y permite transparentar el accionar estatal. También genera conocimientos sobre el proceso social y la atención sobre los problemas sociales identificando los intereses, necesidades, perspectivas valorativas y aspiraciones de los actores sociales. Y en los procesos organizacionales que implican el mejoramiento de la calidad de las decisiones, del planeamiento y del fortalecimiento de la gestión. (Martínez Nogueira, 1997)8. 1.4 - El proceso de acción de las políticas públicas. Las necesidades y demandas de la sociedad hacia el Estado son siempre mayores a las capacidades y recursos disponibles. Por lo que las cuestiones son solo las demandas y necesidades “socialmente problematizadas”. Los diferentes actores afectos en el surgimiento y desarrollo de la cuestión toman una postura frente a la misma. Esta toma de posición impacta en la arena política. También puede ocurrir que ni el Estado ni los actores sociales estimen necesaria la intervención pública (Oszlak y O’Donnell, 1981)9. “Una política estatal es esa toma de posición que intenta - o dice intentar- alguna forma de resolución de la cuestión. Por lo general, incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituye el modo de intervención del estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tenga por que ser unívoca, homogénea ni permanente. De hecho suele ser todo lo contrario”. (Oszlak y O’Donnell 1981)10. El “conflicto de políticas” puede atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con un variable grado de autonomía, y capaces de influir en las diversas instancias del proceso. Pueden entrar en conflicto cuando debe definirse la posición del estado frente a una cuestión social. Desde esta perspectiva, el conflicto no es inherente a la toma de posición del estado sino producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades, obedeciendo a intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios. Las tomas de posición del Estado frente a una cuestión son vistas como 7 8

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MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto “Análisis de Políticas Públicas” ED. INAP. Bs. As. 1997. Ibidem

OSZLAK Oscar, O’DONNELL Guillermo: “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G. E.CLACSO/ Nro. 4, 1981.

10 OSZLAK Oscar, O’DONNELL Guillermo: “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G. E. CLACSO/ Nro. 4, 1981.

importantes por los diversos actores sociales y en ese sentido constituyen “puntos o nudos” en la secuencia de las interacciones. (Oszlak y O’Donnell 1981)11. 1.5 - La construcción de políticas y las articulaciones entre el Estado y la Sociedad Civil La identificación y definición del problema público resulta un paso primordial en el diseño de la política. Los distintos actores perciben al problema de diferente manera y exponen intensidades distintas respecto de las problemáticas. Por tanto el primer paso es enumerar los problemas desde el punto de vista de los actores involucrados con algún tipo de interés, sin dejar de reconocer que la definición del problema es transversal a una actitud política hacia él. Seguidamente, los actores públicos institucionales confeccionan la agenda de políticas públicas que constituyen un elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha los procesos de encadenamientos decisorios, concretados en acciones por parte de los actores locales. Como programa de acción pública la agenda puede desagregarse en12: a) sistémica (de todos los actores); b) gubernamental (de los órganos estatales de decisión) y c) política (la que será objeto de decisión real). La agenda se define, ya sea en un escenario de crisis donde los problemas se explicitan solos, o en un escenario de planificación donde la detección de problemas resultará en acciones de carácter estratégico y de mediano y largo plazo, en función de posteriores ejes de desarrollo. La agenda política/gubernamental está compuesta por aquellas cuestiones públicas-problemas a resolver por el Estado, y la agenda sistémica es la que se construye a partir de la interacción entre intereses de acción pública-política partidaria y las necesidades sociales. La correspondencia entre las prioridades de las agendas se debe a procesos de consolidación de problemas públicos-sistémicos en problemas político-institucionales. Este proceso de consolidación se puede manifestar por el ejercicio de presión y/o influencia de actores sectoriales sobre la organización política, los medios de comunicación, la competencia político-partidaria u otros. Hay que resaltar que las políticas públicas no son una respuesta aleatoria a los emergentes problemas sociales, sino que se dirigen a fines vinculados con la autoridad política, entre los que se puede citar genéricamente mantener cierta armonía social, crear condiciones propensas para el proceso de acumulación local y obtener apoyo político. Estos fines buscarán generar impactos combinados de efectos explícitos e implícitos por las políticas. El concepto de institucionalidad pública permite delinear las interacciones entre los actores sociales y estatales que operan dentro de marcos institucionales de la 11 12

Ibidem

Se ha tomado la clasificación de Draibe S., tomado por Díaz C. El ciclo de las políticas públicas, en Arroyo y otros (1998) Políticas Públicas y Desarrollo Local

vinculación Estado-Sociedad Civil, dar cuenta de los límites y alcances de las interacciones en marcos institucionales formales e informales y ver las reglas y modos de interacción (que no son estáticas sino dinámicas). Esta trama y la combinación de estos elementos en términos de red aglutina la esfera de lo político, lo económico, lo cultural, lo organizacional, lo jurídico que refleja la manera en que se vincula el Estado con la Sociedad Civil, dada su historia particular. Dentro de esta institucionalidad se ven las intensidades con las que los actores involucrados juegan sus recursos, de acuerdo a los límites y alcances de sus capacidades en interacción mutua, a la percepción de los costos y beneficios de participar en la fase de la política pública y en base al resultado esperado. La generación de espacios para la búsqueda de consensos y la articulación entre actores ocupa un lugar importante en el proceso de fortalecimiento institucional. Aquí cabe mencionar la dimensión administrativa del Estado en tanto “capacidad de gestión”, que siguiendo a Oszlak13 pone énfasis en seis tipos de problemas por los cuales la capacidad de gestión del Estado no mantiene una combinación estable entre su coherencia interna y su conectividad externa (en términos sistémicos): a) derivados de los marcos jurídico-administrativos; b) derivados de las relaciones inter institucionales; c) asociados a la asignación de funciones de los responsables dentro del programa de trabajo; d) de los derivados de la falta de disponibilidad de recursos físicos y económicos; e) de los atribuibles a la política de RRHH y, f) de los derivados de la falta de capacidad individual de los responsables de tareas, en términos de motivación, destrezas, etc. Sin embargo no sólo los obstáculos a la generación de una institucionalidad pública se deben a los problemas derivados de la capacidad de gestión del Estado, sino a la histórica relación de éste con la Sociedad Civil. Así se puede extender el concepto a la capacidad del Estado de mixturarse realmente con la Sociedad Civil, expresando una relación muy estrecha entre ambas esferas. Esto lleva a la noción de horizontalidad entre las relaciones, redes14, como cooperación entre distintos actores que confluyen en un asunto. Estos asuntos problematizados socialmente son las cuestiones (problemas) que logran priorizarse en la agenda sistémica y /o no en la política. La búsqueda de acciones concertadas supone la constitución de una agenda gubernamental y política que involucre a la sistémica, es decir, que se problematicen políticamente aquellas cuestiones intensas socialmente. Partiendo de considerar a las políticas públicas15 como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas16 que en un momento determinado los ciudadanos y el gobierno consideran prioritario, es un proceso que comienza con la identificación del problema 13

Oszlak, O. y O´Donnell, G. (1984) Estado y Políticas Estatales en América Latina. Inap. Madrid

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Lechner, N (1996) Tres formas de coordinación social. Mimeo. México.

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Tamayo Sáenz, M. (1995) El análisis de las políticas públicas, en Bañon y otros, “La Nueva Administración Pública”. Alianza. Bs. As. 16 Problema propiamente dicho, o situación problematizada en el marco de la planificación de la política pública.

hasta la evaluación de los resultados obtenidos. Se entiende, entonces que, el reconocimiento de este problema lo toma “alguien” y lo explicita como tal. Se sostiene como supuesto importante, que en todas las fases del proceso de la política pública deben intervenir los actores directamente involucrados mediante la participación como mecanismo. Las políticas públicas son expresión de un proceso donde se ponen en juego los recursos con los que cuentan los actores a lo largo del período elaboraciónimplementación, y se considera relevante la intensidad con la que los actores juega sus recursos en función de los intereses de partida y los intereses concertados (objetivo de la política pública). 2 – CASO DE POLÍTICAS DE SUELO URBANO EN BARRANQUERAS (Area Metropolitana del Gran Resistencia) El caso de análisis fue definido en función de las características espaciales y morfológicas que presenta su territorio, como también por el crecimiento descontrolado sobre áreas ambientales frágiles, características que se observan, aunque de manera diferente, en todo el territorio del Área Metropolitana del Gran Resistencia (provincia de Chaco). La consolidación de Resistencia y los centros urbanos de su entorno, se produjo entre los años 1914 y 1947, como consecuencia de la llegada de una significativa masa poblacional y por la extensión de los servicios básicos de infraestructura. Entre los centros urbanos que componen el AMGR se encuentra la ciudad de Barranqueras, cuyo crecimiento original se desarrolló dependiente del movimiento portuario y de las industrias que surgieron en sus inmediaciones, que concentran establecimientos fabriles preferentemente en el procesamiento del tanino, aceites, fabricación de piezas cerámicas las que a partir de la década del 60 sufrieron cíclicos y graves procesos de decadencia y parálisis. Desde sus inicios, el puerto adquirió trascendencia por operar como punto de salida de la producción local y zonal, llegando a convertirse en el más importante de la región; y que actualmente, mediante los corredores viales y ferroviarios, se vincula prácticamente con todos los espacios nacionales e internacionales. La problemática abordada se inspira en la presencia de numerosos espacios vacíos, sin uso aparente o en estado de abandono, dentro de la trama urbana, generando un significativo desaprovechamiento en la ocupación y una discontinuidad en el uso del suelo urbano, produciendo efectos negativos en la expansión natural de la localidad. En contraposición a esto, la zona periférica se encuentra saturada de barrios de origen estatal y de interés social y asentamientos espontáneos, que en la mayoría de los casos se localizan en zonas vulnerables. 2.1 - Conformación del área urbana La ciudad de Barranqueras, se halla ubicada sobre la margen derecha de un brazo del río Paraná, denominado riacho Barranqueras; distante a 10 Km. al este de la ciudad de Resistencia.

Según Censo Nacional de Población (2001) cuenta con una población de 50.738 habitantes, correspondiendo al 14% del total de población del AMGR, con una tasa de crecimiento estimada en 19,2 %, según variación intercensal 1991-2001, (INDEC2001).17 En el mundo actual, signado por los efectos de la globalización, las decisiones económicas repercuten en los pueblos más subdesarrollados, exteriorizado en el avance de capitales multinacionales que se incorporan a la economía nacional mediante beneficios impositivos que en muchas ocasiones van en detrimento de los inversores locales. La falta de políticas de radicación industrial por parte del Estado y la ausencia de leyes de protección que beneficien a los emprendimientos ya localizados desemboca en el cierre de establecimientos fabriles, principalmente ubicados en ciudades alejadas de los mayores centros de consumo. Barranqueras, no es ajena a este proceso, en su condición de ciudad portuaria, fue una de las localidades que tuvo mayor impacto respecto de infraestructura industrial en la región, lo que influyó definitivamente en la conformación de su estructura; pero con la crisis del sistema productivo, la desocupación creciente y la consecuente marginalidad fueron causas preponderantes de degradación estructural, tanto en lo territorial como en lo económico y en lo social En este contexto es necesario preguntarse entonces, hasta que punto es factible que se produzcan cambios en la estructura urbana que puedan afectar positivamente el carácter urbano del asentamiento, tanto en lo concerniente a la imagen física como también a la estructura social. Por lo tanto y coincidiendo con De Mattos (1998)18, se debe observar que “...más allá de las transformaciones derivadas de los impactos de la globalización, resulta evidente la persistencia de la identidad particular de cada ciudad, la que se manifiesta tanto en la idiosincrasia de sus habitantes, como en su configuración y morfología básicas, en su arquitectura, en su paisaje urbano...” 2.2 - La configuración espacial del territorio y las políticas de expansión Cuando se hace referencia a la conformación de las ciudades en nuestro país, necesariamente se debe abordar desde la combinación de tres procesos simultáneos y que son: la expansión de la mancha urbana (o creación del tejido urbano), la consolidación de la misma y el proceso de densificación (Reese, E.; 2005)19.

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GODOY, Susana – SCORNIK, Marina. TRABALON, José. 2004.. “Marco Normativo en materia de Uso y Ocupación del Suelo en dos localidades del Área Metropolitana del Gran Resistencia”. “V Coloquio sobre Transformaciones Territoriales. Nuevas visiones en el inicio del siglo XXI. La Plata.

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DE MATTOS, Carlos 1998. “Reestructuración, globalización, nuevo poder económico y territorio en el Chile de los noventa”. En Globalización y Territorio. Carlos De Mattos, Daniel Hiernaux Nicolás, Darío Restrepo Botero, compiladores. Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio. Pontificia Universidad Católica de Chile. IEU. Fonfo de Cultura Económica. Santiago, Chile. 19

REESE, Eduardo. 2005 “Políticas Públicas, normativas y mercados de suelo”. En José Luis Basualdo “Seminario Internacional de Manejo de Suelo Urbano. Posibilidades y desafíos en el desarrollo de la Ciudad de Corrientes”. INVICOI – Lincoln Institute of Land Policy.

Estos procesos de producción de la ciudad operan de distinta manera y lo hacen según el grado de desarrollo de las sociedades. En países desarrollados donde se dan ciertas condiciones (reglas urbanísticas claras, gobiernos locales fuertes, preeminencia del circuito económico formal sobre el informal, fuerte mercado de capitales para la producción de la ciudad, etc.) es habitual el proceso de primero urbanizo, luego ocupo; contrariamente, en nuestros países (con características opuestas de aquellas: reglas urbanísticas difusas y plagadas de excepciones, gobiernos locales débiles, preeminencia del circuito económico informal sobre el formal, debilidad o inexistencia de un mercado de capitales para la producción de la ciudad, etc.) la producción de la ciudad opera a la inversa y la regla pasa a ser primero ocupo, luego urbanizo. En nuestras áreas urbanas se pueden observar ciertas tendencias que estarían marcando los procesos de producción y consumo de la ciudad, las más evidentes serían el proceso de aislamiento de los sectores de más bajos recursos quienes se conforman en demanda no atrayente para el capital, esta pobreza socialmente aislada representa el caso paradigmático de la exclusión social. (Reese, E. 2005)20, En el otro extremo de la pirámide social, la suburbanización de los sectores de altos ingresos configurado por enclaves de baja densidad (clubes de campo, barrios cerrados, etc.) estaría planteando una disputa por espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizada por sectores populares. Finalmente y coincidiendo con Barreto, M. (2002)21 se afirma que, el Estado es uno de los grandes hacedores de ciudad en nuestra región, manifestándose a través de conjuntos habitacionales ubicados en las periferias urbanas con la finalidad de extender el tejido de la ciudad. Estas urbanizaciones son construidas en forma de viviendas individuales de baja densidad poblacional y de baja calidad ambiental y servicios deficientes. Lo que contribuye a generar grandes manchas urbanas que se caracterizan por calles en mal estado, sin veredas, con malos servicios de transporte, recolección de residuos, etc. Entonces, cuando se considera a la estructura urbana en relación de las políticas públicas y el rol del estado, se observa que, es el mismo Estado uno de los actores más influyentes en la conformación del mercado inmobiliario, a pesar de desdibujarse en el imaginario como un agente neutro en la formación de los precios del suelo es notoria su incidencia en los procesos de producción de la ciudad, y esta se manifiesta de diversas maneras. En este contexto, el Estado actúa entonces, como agente constructor y proveedor de viviendas, a través de la construcción de los llamados “Barrios FONAVI”, de equipamiento e infraestructuras, como proveedor de servicios urbanos, como regulador de las actividades urbanas a través de las normas urbanísticas y como agente fiscal a través de los impuestos y tasas. 20 REESE, Eduardo . 2005 “Políticas Públicas, normativas y mercados de suelo”. En José Luis Basualdo “Seminario Internacional de Manejo de Suelo Urbano. Posibilidades y desafíos en el desarrollo de la Ciudad de Corrientes”. INVICOI – Lincoln Institute of Land Policy. 21

BARRETO, Miguel. 2002. “El crecimiento urbano de las ciudades intermedias del N.E. Argentino en el contexto de las transformaciones regionales” – En Cuaderno Urbano Nº 3 . Espacio, Cultura y Sociedad. - Ed. FORURBANO. UNNE – FAU – Secretaría de Investigación y Postgrado.

También es necesario mencionar que existe una larga tradición de desprestigio de los cuadros burocráticos y la estrategia de lobby permanente de los agentes inmobiliarios que han hecho de las excepciones a la norma un código paralelo, que han transformado a la ciudad en un coto de caza de los actores más influyentes, que en muchas ocasiones contribuyen a extender la ciudad hacia áreas no permitidas por las normas. Y para redondear este escenario, en gran parte de la década del ´90, con la aplicación de políticas de ajuste, ha sido importante la reducción del gasto en políticas sociales destinadas a la construcción de equipamientos de salud, educación y viviendas ha sido de gran envergadura, junto con los procesos de privatización de los servicios públicos, que han inducido un claro debilitamiento de las políticas territoriales locales frente al avance del sector inmobiliario especulativo. Levantando la bandera por la que cada habitante de la ciudad debe tener la posibilidad de elegir con libertad su lugar de residencia, se han limitado las acciones regulatorias del gobierno local, proponiendo la eliminación de los límites urbanos, a favor de optimizar las condiciones para un funcionamiento libre del mercado de suelo. De acuerdo con esta lógica, la tierra ”…más que un bien de uso, es un “capital” especial del cual se pueden obtener beneficios extraordinarios por el solo hecho de poseerla; es una inversión improductiva para la sociedad en su conjunto y lucrativa para su dueño” (Clichevsky, N. 1990)22. Por el momento, no hay indicios significativos de reversión de esta tendencia en nuestras ciudades, por lo que se presupone que continuarán creciendo en forma horizontal, con bajas densidades poblacionales y con numerosas parcelas vacantes que irán ocupándose de modo lento y gradual. Esta idea se basa en el hecho de que grandes extensiones del territorio urbanizado aún presentan niveles de inversión pública muy reducida y fragmentaria, por lo que su posibilidad de densificación y completamiento resulta poco probable. En este sentido, las gestiones locales deben enfrentar la conformación de urbanizaciones cada vez más extensas, difusas y con un nivel bajo de inversión pública. La fuerza de este proceso “expansivo” de la mancha urbana se ha venido sosteniendo fundamentalmente en estrategias inmobiliarias comerciales, e individuales y familiares, que de acuerdo con lógicas claramente diferenciadas parten tanto de grupos sociales medios altos como de grupos de escasos recursos, combinándose en las periferias urbanas aceleradamente conformadas, ámbitos “legales” y ámbitos “ilegales”, así como sus conflictos derivados. Uno de los primeros inconvenientes frente a esta tendencia manifiesta consiste en las limitadas posibilidades de los gobiernos locales para detenerla o al menos controlarla. Es que frente a la presión ejercida por los agentes inmobiliarios en pro de incorporar suelo rural o de reserva para áreas de expansión de uso urbano, las escasas posibilidades de acceso de ciertos grupos al mercado formal de la tierra y el alto costo, 22

CLICHEVSKY, Nora. 1990. Construcción y Administración de la ciudad latinoamericana” – Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo. IIED-América Latina. Grupo Editor Latinoamericano. Col. Estudios Políticos y Sociales. Bs.As. Argentina.

que promueve una continua periferización en busca de tierras más económicas, encontramos un Estado local débil e indefenso, una ausencia de herramientas de ordenamiento territorial y/o de cuerpos normativos adecuados, e ineficacia de instrumentos de control. A esto debe agregarse que la ocupación sistemática de espacio por parte de distintas urbanizaciones, no ha valorado los espacios agrícolas, forestales y naturales y también los vulnerables, por lo que la realidad territorial urbana se caracteriza por un consumo constante y acelerado de suelo, como si el espacio no urbanizado fuera un recurso ilimitado. Esta situación de gran dispersión urbana, con extensos predios vacantes que obstaculizan el completamiento racional del territorio urbanizado, ha impulsado una extensión dispendiosa de las infraestructuras de servicios, generando costos muy elevados para alcanzar la provisión de áreas periféricas, induciendo procesos de configuración urbana dispersa, consumidora de grandes extensiones de suelo debido a la retención especulativa del mismo. Como se ha expresado más arriba, el Estado como agente que impacta en el mercado inmobiliario lo hace a través de diversos instrumentos que son necesarios para dirigir un proceso de desarrollo urbano, y que son los planes, normas, códigos, etc. Cada uno de estos instrumentos posee aptitudes diferentes y, con distinto rango de aplicación, asignan y establecen condiciones de desarrollo de las distintas zonas del territorio: capacidades constructivas, densidades, usos, etc. La legislación urbanística determina “que se puede y no se puede hacer en todas las parcelas del municipio”; y esto impacta de manera directa en la distribución de las cargas y beneficios del proceso de urbanización. Una de las condiciones para la viabilidad del plan es que éste debe convertirse en un pacto o contrato social. Y para la construcción de este acuerdo se deben tener como premisas básicas, que la ciudad es un sistema complejo y no admite simplificaciones de ningún tipo, además trabaja a la manera de un tablero de fuerzas donde permanentemente se expresan y nunca se dirimen totalmente los conflictos. Una acepción complementaria es que la ciudad es un artefacto que permanentemente distribuye costos y beneficios o pérdidas y ganancias, además es el fruto del trabajo colectivo de una sociedad y en ella se materializa la historia colectiva de un pueblo, sus relaciones sociales, políticas, económicas y religiosas.

2.3 - Algunos factores determinantes en la formación de los vacíos El contexto actual de profundas transformaciones económicas y sociales, y de cambios en los patrones de demanda de tierras en las ciudades, está propiciando un giro en la percepción de estos predios en desuso: de ser un problema, se están convirtiendo en una oportunidad; por tal motivo, tienen un gran potencial para el desarrollo urbano. El determinar cuánta tierra vacante hay en cada ciudad es una tarea compleja, debido a las diferentes definiciones que se le da al término en cada país junto con los

numerosos obstáculos para obtener informaciones precisas. Todo esto dificulta la comparación de datos en áreas urbanas Aun más, en algunas ciudades existe un número significativo de tierra vacante "latente", consistente en edificaciones deshabitadas que a menudo estaban ocupadas por ex-empresas estatales, y que actualmente están a la espera de nuevas inversiones que permitan su demolición o desarrollo. Desde otra perspectiva la situación de la tierra vacante, en muchos casos, se encuentra en la periferia, donde frecuentemente son objeto de una importante especulación y de estrategias de retención dependiendo de su accesibilidad a las redes de servicios públicos. En la mayoría de las ciudades latinoamericanas no existen políticas explícitas ni marcos jurídicos referentes a la tierra vacante; pero donde sí existen leyes, éstas se limitan a ser meramente declaraciones de principio, y resultan ineficaces, por lo que se define como factores determinantes en la formación de los vacíos urbanos a: •

los efectos concernientes a los comportamientos colectivos, las prácticas sociales, los gustos y preferencias que valoran o devalúan los territorios de la ciudad.

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el acelerado crecimiento de la población y su localización en áreas urbanas y suburbanas, provocando la densificación de sitios que no presentan condiciones óptimas para el desarrollo humano;

•

las importantes crisis políticas y económicas que inciden en los progresos y fracasos de la industria y en la valoración inmobiliaria;

•

los plazos en los períodos de gestión del Estado, que no permiten continuidad en las políticas públicas e inciden en los procesos de control y regulación de los usos del suelo, etc., y en ocasiones hasta contrarias a las anteriores.

2.4 - Instrumentos de gestión urbana23 Los mecanismos para la gestión de suelo urbano forman parte de un conjunto de instrumentos de control del desarrollo urbano, avaladas por una política y un cuerpo normativo en el nivel territorial que reconoce las especificidades de una ciudad y los intereses y necesidades de la comunidad que la habita. La mayor parte de las propuestas en materia de gestión territorial, encuentran su fundamento en sistemas regulatorios con normativa flexible, entre las que encontramos: 1. Control de la extensión indefinida de la ciudad e incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o subutilizados. •

Impuesto inmobiliario progresivo

Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, de manera que los terrenos desocupados o subutilizados localizados en áreas de urbanización (o definidos como de ocupación prioritaria), deben ser adecuadamente ocupados. 23

ARDITE KARLIK, Clara, CARRASCO PÉREZ, Gustavo, JIRÓN MARTINEZ, Paola y SEPÚLVEDA OCAMPO, Rubén 2003.. “Gestión de Suelo Urbano y Vivienda Social”. Elementos para una discusión. Instituto de la Vivienda y Fac. de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Santiago de Chile.

Para su implementación se requieren sistemas de catastro actualizado de los inmuebles urbanos, a la par con la formulación de criterios de subutilización y políticas que prioricen la ocupación de las áreas todavía desocupadas. Además, la figura municipal es relevante como actor regulador, capaz de incorporar este modelo en la legislación tributaria municipal. •

Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada

El objetivo es coartar la especulación inmobiliaria y viabilizar la ocupación de grandes áreas desocupadas dentro del tejido urbano, que no dispongan de infraestructura completa. Se orienta a promover la urbanización de zonas desprovistas de infraestructura sobre las cuales pesan presiones de construcción, por medio de un instrumento público-privado. Para su implementación es relevante la existencia de catastros e información territorial, a la par, se requiere de una legislación específica para cada caso de colaboración público-privada, sobre la base de constituirse en prioridad de interés público. Ante la incapacidad financiera de las administraciones públicas, esta modalidad permite contar con recursos para proyectos sociales sin recurrir a la expropiación de terrenos, ya que los suelos se conseguirían como pago por la urbanización realizada. 2. Optimización de infraestructura existente y reducción de sus costos de expansión, a través de un coeficiente de aprovechamiento básico, que representa el derecho de construir en concordancia con el concepto de suelo creado El objetivo es generar recursos para invertir en infraestructura urbana, viviendas de interés social y equipamientos urbanos y establecer potencialidades de densificación diferenciadas por usos y por características del territorio urbano. Constituye una posibilidad de construir por encima del coeficiente básico, como un derecho que la administración pública vende a los interesados. De esta forma se separa conceptualmente el derecho de propiedad y el derecho de construir, estableciendo áreas de reserva de construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos. Para ello se establece un coeficiente básico, criterios de definición de áreas de reserva y un sistema de control de venta y utilización de reservas, en base a leyes específicas que se revisan periódicamente. 3. Recalificación de áreas urbanas Implica la generación de operaciones urbanas con el objetivo de alcanzar transformaciones estructurales en áreas de una ciudad, con mayor rapidez de ejecución y menor gasto de recursos públicos, sobre la base de recalificar ambientes urbanos deteriorados. Para ello es indispensable la colaboración entre el poder público y las iniciativas privadas, por medio de ésta se promueven determinadas áreas de la ciudad de mutuo acuerdo. La idea es que los organismos públicos coordinen el diseño e implementación del proyecto orientado a la implantación de infraestructuras y a la definición de formas

de ocupación. La iniciativa privada aporta recursos para realizar obras y se establece un área de reserva del perímetro, que será vendido a la iniciativa privada, con cuyo dinero se financiarán obras públicas. 4. Estímulo a la producción de viviendas de interés social en la ciudad y de regularización de parcelamientos irregulares a través de la creación de zonas especiales de interés social. Incrementar la producción de vivienda de interés social aumentando la oferta de áreas urbanizadas es el objetivo, garantizando la recuperación de áreas de viviendas en condiciones precarias y la permanencia de la población residente en el lugar. Estas zonas son delimitaciones, en perímetros vacíos, de áreas aptas para urbanizar o áreas donde ocurre una ocupación irregular de acuerdo a la reglamentación vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y reglamentación específicos.

3 – RECOMENDACIONES PARA LA APLICACIÓN DE UNA POLÍTICA DE SUELO URBANO 3.1 - Reflexiones sobre algunas líneas de acción basadas en un principio de Sustentabilidad Urbana Es necesario expresar, que los instrumentos de política urbana en nuestras tradicionales áreas urbanas siempre están diseñados para la expansión urbana y no para un uso racional de la ciudad. Todo plan urbano conlleva sistemáticamente a extender los límites de urbanos, aún en detrimento de zonas con valor ecológico o de potencial agrícola, sin detenerse a analizar la situación de los terrenos vacantes, aunque más no sea de manera cuantitativa, sólo para determinar las nuevas áreas que podrán incorporarse a la mancha urbana. Esto se da en realidad, por que las estrategias de densificación no son claramente definidas respecto de los terrenos baldíos o edificios vacantes que podrían ser reutilizados. En este sentido, implementar un urbanismo de renovación puede suscitar conflictos inmediatos con los habitantes, pudiendo surgir problemas de índole jurídicos, económicos y sociales. Tradicionalmente se aplica un urbanismo de expansión, donde los conflictos son mínimos o pueden ser diferidos en el tiempo y que fundamentalmente éste tipo de política significa la posibilidad de nuevos ingresos para el municipio, a través de impuestos, permisos, contribuciones. Este manejo del suelo urbano explicaría porqué los municipios no emprenden acciones para limitar la expansión, ni siquiera en áreas con restricciones ambientales severas para el uso urbano. Los sucesivos gobiernos municipales de Barranqueras, han mostrado poco interés por impulsar una renovación de las áreas urbanas deterioradas; puesto que implementar políticas de renovación y ordenamiento requiere de importantes inversiones iniciales para revertir la obsolescencia: adecuación de edificios abandonados, nuevos equipamientos en las áreas deficitarias, mejoramiento y ampliación de las redes de infraestructuras, consolidaciones viales, entre otros.

Pero de alguna manera lo que se intenta en el presente trabajo es reflexionar sobre líneas de acción desde el ámbito municipal, que contribuyan al posible uso y ocupación de los vacíos urbanos en Barranqueras desde una visión de futuro sustentable, promoviendo la ocupación de lotes disponibles en las áreas donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir o restringir adecuadamente el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura y de los servicios correspondientes. •

Se considera fundamental, respecto del uso y la reutilización de los vacíos, la incorporación de la tierra vacante en el marco de las políticas generales de la ciudad, desde un enfoque que considere su diversidad de condiciones.

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También se recomienda establecer políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales; incorporando mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas ("captura de plusvalías"); aplicar una política progresiva de impuestos a fin de desalentar la retención de tierras por parte de propietarios con capacidad económica; y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal.

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Promover cambios de uso de suelo sobre espacios con baja ocupación de suelo, de manera de maximizar la utilización de la infraestructura instalada; como así también, plantear los distintos tipos de densidad de población congruentes con la disponibilidad de infraestructura y servicios.

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Incentivar la oferta de tierra por parte del sector público con el objeto de reducir las disparidades del mercado de suelo urbano, y por ende la especulación con el mismo.

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Todo se propone en un marco que fortalezca la intervención pública, como fundamento de la construcción de la ciudad, no restringiéndose a la autorización o impedimento en el uso del suelo; pero que asegure la legitimidad de las decisiones del planeamiento, a través de su difusión pública y de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.

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Finalmente, es de destacar la necesidad de estudios empíricos que permitan un análisis profundo de esta cuestión, que logren revertir la tendencia de buscar suelo en la periferia urbana. Por lo tanto, precisar cuando un baldío deja de ser un problema para convertirse en una oportunidad no es tarea fácil pero es necesaria y en ese sentido las políticas públicas deben establecer los límites entre los derechos individuales y los derechos colectivos.

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Incentivar a la toma de conciencia sobre la significación en la memoria colectiva de los vacíos urbanos, ya que los mismos no deben ser tomados como espacios residuales sin utilidad, sino propender, mediante la gestión, a un uso sustentable. Otorgar vida a estos espacios es esencial para reinsertarlos a la trama activa de la ciudad.

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Respecto de los equipamientos abandonados considerarlos como componentes urbanos que identificaron a la ciudad en un momento de su desarrollo, ya sean fábricas, grandes talleres, generando en sus inmediaciones

actividades comerciales de apoyo, dando origen a sectores residenciales adyacentes que contenían una población que desarrollaba su actividad laboral en estos establecimientos, son razones que deben tender estimular la conciencia colectiva para la recuperación de estos espacios, quizá ya sin la función que les dio origen, pero tendiendo a mantener la memoria urbana con nuevas actividades que promuevan la socialización, en una ciudad otrora pujante pero que atesora una rica historia urbana.

4 – Bibliografía •

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