lESALC / UNESCO Instituto Internacional para la Educación Superior en America Latina y el Caribe

MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Secretaría de Políticas Universitarias

LA

E D U C A C I Ó N S U P E R I O R EN A R G E N T I N A

LA LEGISLACIÓN SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN ARGENTINA Entre rupturas, continuidades y transformaciones

Eduardo Sánchez Martínez *

* H a realizado estudios de grado en Ciencias Políticas y de postgrado en Planeamiento y Gestión de Sistemas Educativos y en Proyectos de Educación Superior. Es profesor de la Universidad Nacional de Córdoba y Vicerrector de la Universidad Blas Pascal. H a sido Asesor de Gabinete en la Secretaría de Políticas Universitarias, Subsecretario de Programación Universitaria y Secretario de Estado de Políticas Univenitarias. llene numerosas publicaciones en temas de política y administración de la educación superior.

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina I

lESALC

/

UNESCO

Colección La Educación Superior en Argentina l E S A L C / U N E S C O - Secretaría de Políticas Universitarias / Ministerio de Educación, Ciencia 7 Tecnología de la República Argentina

U n a enseñanza de calidad para todos a lo largo de la vida, basada en el mérito y la equidad, es la visión de la U N E S C O para el desarrollo de la educación. Para lograr esta meta, la U N E S C O busca promover la educación c o m o derecho fimdamental de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, mejorar la calidad de la educación m e diante la diversificación de sus contenidos y métodos y la promoción de valores compartidos umversalmente, además de promover la experimentación, innovación, diñisión y utilización compartida de la información y de las mejores prácticas académicas, así c o m o el diálogo sobre poh'ticas en materia de educación. El Instituto Intemacional de la U N E S C O para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (lESALC) es el ente encargado de poner en práctica el programa de la U N E S C O relativo a la educación superior en América Latina y el Caribe.

El l E S A L C tiene c o m o objetivos promover una cooperación más estrecha entre los Estados Miembros de la región, sus instituciones y especialistas en el campo de la educación superior; contribuir a mejorar el conocimiento mutuo de los sistemas de educación superior de la región con el fin de íácilitar su comparación con otras regiones del m u n d o para asistir a su desarrollo; ayudar a todo Estado Miembro que solicite la cooperación del Instituto a mejorar y desarrollar sus sistemas e instituciones de educación superior dentro del proceso de reforma que haya emprendido.

La misión esencial del l E S A L C es contribuir decidida y efectivamente a lograr una transformación profunda y permanente de la educación superior en América Latina y el Caribe, afianzando un programa de trabajo que, entre otros propósitos, procure constituirse en instrumento para apoyar la gestión del cambio y las transformaciones. Es una instancia que armoniza, promueve y coordina las iniciativas y demandas generadas por los sistemas de Educación Superior, sus integrantes y los actores vinculados a ellos, con el fin de establecer el nuevo consenso que coloque "a las Instituciones de Educación Superior en una mejor posición para responder a las necesidades presentes yfiíturasdel desarrollo h u m a n o soste-

Otras metas incluyen promover y apoyar, en el marco de la integración regional, una mayor movilidad de profesionales de los establecimientos de educación superior, particularmente en países de menor desarrollo relativo^ con miras a utilizar mejor los recursos humanos y educativos y contribuir a facilitar una mayorfluidezen el reconocimiento de estudios, títulos y diplomas de educación superior entre los países de la región y los de otras partes del m u n d o ; impulsar mecanismos nacionales y regionales para fortalecer la calidad de la educación superior por m e dio de procesos de evaluación y acreditación; animar a la utilización de las nuevas tecnologías de Información y de comunicación en las instituciones de edu-

nible" (Conferencia de La Habana, 1996). El logro de la misión del l E S A L C se alcanza a través de: una educación superior para u n desarrollo h u m a n o endógeno y sostenible, una transformación de la gestión de la educación superior, así c o m o en la reformulación de la cooperación internacional.

La Legislación sobre Educación Superior en Argentina I Eduiado Sandia Martínez

3

lESALC/

UNESCO

I

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

cación superior y facilitar en las mismas la creación de "universidades, laboratorios y bibliotecas virtuales", así c o m o la creación de redes locales, nacionales y regionales, que aporten una nueva dimensión al trabajo de la educación superior en la región. Por su parte, la Secretaria de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Argentina comparte esta penpectiva que considera a los actores del sistema de educación superior c o m o partes activas y protagónicas de las fuerzas p ú blicas y privadas operando sobre la sociedad y c o m o interlocutores críticos en el diseño de políticas orientadas a su mejoramiento y refiíncionalización. E n la Argentina, a más de una década del inicio de un proceso de profimdas reformas educativas, estas políticas tienen c o m o meta prioritaria la reconstrucción del protagonismo de las universidades en las transformaciones sociales y económicas a través del mejoramiento sustancial de la calidad, la pertinencia y la articulación del sistema de educación superior. E n tanto agentes capaces de gestionar y promover transformaciones, es preciso que las universidades reafirmen su tarea de formación de recursos h u m a nos de la m á s alta calidad, capacitados para la formación a lo largo de la vida que requiere la sociedad del conocimiento, contando con curriculos actualizados y a cargo de docentes del m á s alto nivel, en u n ambiente creativo y dotado de equipamiento e infraestmctura m o d e m o s . Para dar flindamento a estos criterios resulta prioritario considerar la pertinencia de las acciones universitarias con referencia al contexto social y económico de las áreas y regiones en las que se encuentran insertas. Esto implica que las instancias centrales y las universidades consideren especialmente la pertinencia de las carreras y las capacidades de cooperación y complementación entre instituciones así c o m o las posibilidades de inserción laboral de sus graduados. C o n estafinalidadel Esta4

do procura, a través de programas específicos, proveer al sistema universitario de información confiable y oportunidades conaetas para mejorar su articulación con el m u n d o del trabajo, los mercados, la administración pública, el desanoilo endógeno de los territorios y las políticas de inclusión social. Finalmente, el factor sinergético que puede garantizar la eficacia de los procesos mencionados es la articulación tanto entre las instituciones de educación superior c o m o entre la escuela media y las universidades. La diversidad de situaciones regionales e institucionales hace imprescindible que emerja la creatividad de los miembros de la comunidad académica y de sus órganos de gestión proponiendo soluciones creativas e innovadoras, en tanto el objetivo exph'cito de esta política a nivel nacional es generar mecanismos mediante los cuales las instituciones puedan acordar programas, tramos, ciclos, que permitan facilitar a los alumnos el tránsito por el sistema de educación superior e impactar positivamente en el mejoramiento general de la calidad de la enseñanza. El concepto de pertinencia en la educación superior se encuentra, entonces, en la base conceptual de las políticas actualmente desplegadas desde la S P U . Este concepto supone una interacción dinámica entre las universidades y los actores de la sociedad, dándole u n sentido efectivamente crítico y estratégico a los procesos de constmcción del conocimiento. E n su origen y en su esencia, esta idea es producto de la reflexión de quienes piensan a la educación superior desde los principios democráticos y desde u n criterio defiíertecompromiso social de la universidad. Desde esta perspectiva, la integración de las universidades en los entramados de actores para el desarrollo asume una importancia central en razón de su potencial de creación y transferencia de conocimiento, u n activo clave para la innovación y el desempeño socioeconómico de las regiones y los territorios. Ya en 1918 los universitarios reformistas po-

Eduardo Sánchez Martínez I La Legislación sobre Educación Superior en Argentina

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

I

lESALC /

UNESCO

nían el acento en el compromiso de la universidad de decisiones, el l E S A L C ha incluido entre sus frente a los problemas de la sociedad. A lo largo del prioridades facilitar el acceso a la información relatiempo, este principio político se tradujo en acciocionada a este nivel educativo en América Latina y nes y proyectos en el c a m p o de la extensión univerel Caribe, al igual que a temas directamente vincusitaria. D e allí que los lazos de interacción entre las lados a su quehacer. Para ello, se utilizan las ventauniversidades y sus entornos sociales existan pero jas que ofrecen las nuevas tecnologías de informadeban profundizarse en términos de capital social y ción y, a través de su página W e b , el l E S A L C imconformación de redes de actores para el desarrollo. plemento en junio del 2001 el programa del ObserCompartiendo principios y a la vez ejerciendo su vatorio de la Educación Superior en América Latina autonomía, las universidades precisan profundizar y el Caribe, el cual incluye componentes de investisus relaciones con los sectores socioproductivos, ingación, intercambio y difiísión, y que ha promovitensiñcando lazos institucionales y promoviendo ac- do en cada uno de los países y subregiones del conciones de transferencia de conocimiento, avaladas tinente la realización de diversos informes nacionapor importantes antecedentes de impacto económiles y estudios temáticos sobre diferentes aspectos de co y social. El conjunto de iniciativas puestas en la Educación Superior, además de la difusión a tramarcha por la S P U en este sentido ponen de manivés de u n Boletín Digital que ofrece u n panorama fiesto una clara orientación de la política universita- de las principales noticias y de los debates relevanria, reforzando una visión integral acerca de la mites que se producen sobre este nivel educativo. sión central de la universidad y la necesidad de fortalecer los procesos de construcción y aplicación crí- Esta visión de conjunto permite a aquellos especialistica del conocimiento. Desde esta posición, la unitas interesados en profimdizar en los aspectos más versidad afirma su autonomía valorizando su rol actrascendentales de la problemática de este nivel edutivo en los procesos de desarrollo nacional. cativo, identificar además los países, instituciones e individuos que están comprometidos con las transformaciones y el desarrollo de la educación superior. Dentro del marco insütucional ofirecido por el lES A L C , y con base en los principios de la Declaración Mundial y el Marco de Acción Prioritaria para el cambio y el Desarrollo de la Educación Superior aprobados en 1998 por la Conferencia Mundial de Educación Superior ( C M E S ) de la U N E S C O , numerosas investigaciones y experiencias se han producido en el ámbito mundial para introducir reformas iimovadoras y eficaces, tanto en las instituciones c o m o en los sistemas de educación superior. Numerosos son también los especialistas que, en los últimos años, han analizado esta temática, y existe u n gran número de publicaciones al respecto. Considerando que la información es en la actualidad uno de los elementos esenciales para la toma

Los informes nacionales y los estudios temáticos tienen c o m o objetivo profundizar en la problemática de este nivel educativo en el ámbito nacional y regional, así c o m o producir un flujo de reflexión e intercambio sobre las distintas experiencias, problemáticas y acciones concretas a las que se ve confrontada la comunidad -académica, civil y gubernamental- en distintos países, contribuyendo así al observatorio sobre la evolución de la situación regional e internacional. Este trabajo de investigación se está llevando a cabo en estrecha colaboración con los gobiernos, a través de los organismos centrales responsables de ese nivel educativo en todos los países de la región, las asociaciones nacionales, subregionales y regiona-

La Legislación sobre Educación Superior en Argentina I Eátuado Sándiez Martínez

5

lESALC

/ UNESCO

I

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina

les de universidades, centros de investigación especializados y expertos en la materia. Los análisis sectoriales y nacionales de la situación y perspectivas de la educación superior son a su vez el insumo fundamental para la realización de estudios regionales comparativos que complementan los enfoques nacionales. Los resultados de los grupos de investigación se d i ñ m d e n luego a la comunidad académica en su conjunto, a los gobiernos, a los sectores productivos públicos y privados y a los demás actores sociales interesados en esta temática. Es en este contexto que se enmarca la siguiente serie de estudios que el l E S A L C está editando junto con el M i nisterio de Educación, Qencia y Tecnología de la Argentina. C o m o resultado de u n convenio suscrito entre ambas instituciones, con elfínde profundizar en el conodmiento de la educación superior en Argentina, se presentan en esta colección los siguientes títulos: 1- La educación superior en la Argentina. Por Norherto Fernández Lamarra. 2- Diagnósüco y perspectivas de los estudios de posgrado en Argentina. Por Cynthia Jeppesen, Algandra Nekony Victoria Guerrini.

Cbudio Rama Director del lESALC

6

Eduardo Sándiez Martína

3-Evaluación y acreditación en la educación superior Argentina. Por Norberto Fernández Lamarra. 4- Innovaciones y reformas en el sistema de educación superior de Argentina. Sus antecedentes, implementación y resultados. Por Eduardo R . Mundet. 5- La legislación sobre educación superior en Argentina. Entre rupturas, continuidades y transformaciones. Por Eduardo Sánchez Martínez. 6- La formación docente en la República Argentina. Por Osear Cámpoü. 7- Situación presente y perspectivas de desarrollo de los programas de educación superior virtual en Argentina. Por María Teresa Lugo y Mariana Vera Rossi. 8- N u e v o s proveedores de educación superior en Argentina y Brasil. Por Carhs Marquis. 9- Informe sobre la situación y perspectivas de las editoriales universitarias en Argentina. Por Leandro de SagastizâhaL 10- Los géneros en la educación superior en la República Argentina. Análisis estadístico. Por Celina Curti. 11- Situación de la educación superior indígena: inform e nacional de Argentina. Por Carlos A . Mundt. 12- La educación superior n o uiüversitarla en Argentina. Por María Angélica Sabatier.

Jvan Carlos Pugliese Secretario dt Políticas Universitarias Ministerio de Educación, Cienciay Tecnobgía de la República Argentina

I La Legislación sobre Educación Superior en Argentina

Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina

I

lESALC / U N E S C O

CONTENIDOS

1. Introducción

9

2. La educación superior e n Argentina

10

3. El régimen jurídico d e la educación superior y su contexto a) L^ n o r m a constitucional b) El plexo legal

12 12 13

4 . Las grandes cuestiones universitarias a través d e las leyes a) La a u t o n o m í a universitaria b) El gobierno d e las universidades y la participación d e los claustros c) La designación d e los profesores d) El ingreso a las universidades e) El financiamiento y la gratuidad f) La iniciativa privada e n la oferta universitaria g) El r é g i m e n d e títulos h) La coordinación interuniversitaria

19 19 22 24 24 25 27 28 29

5. El m a r c o legal vigente: continuidad e innovación a) U n a ley q u e a p u n t a a transformar el conjunto d e la educación superior b) Las continuidades: (i) El gobierno y la participación (ii) El r é g i m e n docente (iii) El régimen d e a l u m n o s (iv) La regulación d e la iniciativa privada c) Los núcleos innovadores: (i) U n a concepción m o d e r n a d e la a u t o n o m í a (ii) Evaluación institucional y acreditación d e carreras (iii) Título a c a d é m i c o y habilitación profesional (iv) Financiamiento y gratuidad (v) La educación superior n o universitaria (vi) Coordinación y articulación del sistema

30 30 32 32 33 33 33 34 34 36 38 40 42 42

6. El marco normativo y la transformación de la realidad

44

Para acceder a la lectura de las leyes, decretos y resoluciones citadas en este informe, puede consultarse:

http://infoleg.mecon.gov.ar

La Legislación sobre Educación Superior en Argentina I Edtutrdo Sáncbtz Martínez

7

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

I

lESALC /

UNESCO

1. Introducción

E n este trabajo se analiza con cierto detenimiento la legislación sobre educación superior en Argentina, tanto en su evolución histórica c o m o en la realidad del marco regulatorio vigente hoy. La idea central que surge de ese recorrido es que, a pesar de reiteradas rupturas institucionales, hay continuidades que derivan de tradiciones legales que se reiteran sin mayores modifícaciones en las distintas leyes, y hay también innovaciones destinadas a transformar la realidad que surgen de la legislación. Esto se ve con claridad, c o m o anotaremos en su m o mento, cuando se analiza el marco legal vigente, que propone núcleos innovadores importantes. El esquema de lo que sigue es en realidad simple. Parte, en la sección 2, de una breve referencia a la educación superior en Argentina, haciendo ver sus dimensiones y los distintos tipos de instituciones a través de las cuales se canaliza la oferta, porque ése es, en efecto, el objeto de la regulación que estudiam o s y por lo tanto permite comprenderla mejor.

sucesión de leyes, las ordenamos en tres grupos o categorías según la concepción legislativa a la que responden. E n la sección 4 analizamos lo que podríamos llamar "grandes cuestiones universitarias" a través de esa variedad de leyes. Esta forma de abordar el tem a nos permite superar la modalidad habitual de describir cada texto de m o d o independiente y por separado, lo que vuelve el análisis m u y repetitivo y poco esclarecedor. E n su lugar, h e m o s identiñcado algunas de las cuestiones universitarias más relevantes (autonomía, órganos de gobierno y participación, fínanciamiento, régimen de títulos, de profesores y de alumnos, coordinación interuniversitaria) para examinar c ó m o esas cuestiones son tratadas a través del tiempo en las diferentes leyes.

E n la sección 5, la más extensa, estudiamos el marco legal vigente, que data de 1995, aunque la aplicación de la n o r m a ha dado lugar posteriormente a una gran cantidad de normas reglamentarias a las Luego analizamos, en una primera aproximación de cuales hacemos referencia alfinal.E n la ley de 1995 conjunto, el régimen jurídico de la educación supeencontramos algunas normas que regulan las diverrior en Argentina (sección 3). Presentamos primero sas cuestiones sin apartarse sustancialmente de la la norma constitucional, antes y después de la reforma tradición histórica. Pero junto a ellas aparecen innode la Carta M a g n a de 1994, porque ella contiene vaciones m u y importantes (el m o d o de concebir la una referencia importante a la educación superior. autonomía, la evaluación institucional y la acreditaY luego hacemos una primera aproximación a la es- ción de carreras, el régimen detítulos,las bases para tructura legal, integrada por unos quince textos lela articulación de las instituciones), que hacen de la gislativos principales que regulan la educación supe- ley u n instrumento que puede impulsar la modernirior universitaria, sancionados entre 1885 y 1995. A zación del sistema de educación superior. Poique ñ n de tener una primera idea de conjunto de esa es, en efecto, la primera ley argentina que se ocupa La Legislación sobre Educación Superior en Argentina I Eduaráo Sondiez Martínez

9

lESALC /

UNESCO

I

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

del conjunto de las instituciones de educación superior y n o solamente de las universidades. Finalmente, en la sección 6, aportamos a m o d o de conclusión algunas reflexiones sobre la potencialidad transformadora de la legislación, sus alcances y límites, tratando de ver los puntos en los que parece haber habido una efectiva incidencia en la realidad y aquellos que todavía esperan algún impacto. Intentamos q u e todo este análisis de la legislación sobre la educación superior en Argentina, n o se limite al solo examen de las distintas normas legales que han tenido vigencia a través del tiempo, c o m o si fueran algo independiente de la realidad socioeconómica y política. Siendo ellas expresión de esa realidad, a la que a su vez tratan de regular y transformar, u n análisis ariamente jurídico de las norm a s , que se agote en ellas, sería sin duda insuñciente. H a r e m o s por lo tanto alguna referencia al contexto en q u e las normas surgen y al que luego se aplican, n o sólo para comprenderlas mejor sino también para poder valorar, c o m o recién decíamos, su potencialidad transformadora. 2 . L a educación superior e n Argentina La educación superior en Argentina ha alcanzado u n desarrollo relativamente importante. C o n t a n d o el país con unos 37 millones de habitantes, hay m á s de 1.8 millón en la educación superior, universitaria y no-universitaria, lo que significa que casi el 5 por ciento del total de esa población cursa el nivel superior de enseñanza. Si a la población que cursa educación superior la relacionamos, n o con la población total sino con la del grupo de edad correspondiente (18-24 años), obtendremos

c o m o resultado u n a tasa de escolarización superior bruta de aproximadamente el 3 8 por ciento, que en u n análisis comparativo es u n nivel relativam e n t e importante. Esto es resultado de u n fiíerte proceso de expansión de la matrícula, tanto universitaria (especialmente desde los años '80) c o m o no-univenitaria (que creció significativamente desde comienzos de los 7 0 ) . E n la actualidad, aproximadamente u n 78 por ciento de esa población que cursa estudios superiores opta por las aulas universitarias (L4 millón de estudiantes) y u n 22 por ciento por la enseñanza superior no-univenitaria (0.4 millón), aun cuando la dinámica de crecimiento de ésta en estos últimos años es superior a la de los estudiantes universitarios. La Argentina tiene u n sistema binario de educación superior y esa d e m a n d a real es atendida básicamente por dos grandes tipos de instituciones: las universitarias y las instituciones de educación superior n o universitaria. La oferta universitaria se canaliza a través de 36 "universidades nacionales" y 5 "institutos universitarios", unas y otros de carácter estatal, que atienden el 85 por ciento de la d e m a n d a , y de 50 instituciones univenitarias privadas (que incluyen tanto "universidades" c o m o "institutos universitarios" privados)!, que atienden el otro 15 por ciento. C o m o se desprende de estos datos, el tamaño m e dio de las univenidades nacionales es m u y superior al de las universidades privadas, aun cuando en una y otra categoría la dimensión de las instituciones es extremadamente variada. La Universidad de Buenos Aires, la mayor universidad nacional, cuenta con m á s de 250 mil estudiantes, pero hay también pequeñas universidades nacionales de n o m á s de 2 mil

1 De acuerdo a la ley de educación superior actualmente vigente, las instituciones que responden a la denominación de "Universidad" deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no añnes, orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes. Las instituciones que circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria, se denominan "Institutos Universitarios" (ley 24521, artículo 27). 10

Eduardo Sánchez Martínez I La Legislación sobre Educación Superior en Argentina

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

estudiantes. Y algo parecido ocurre dentro de la categoría de instituciones universitarias privadas, aunque las diferencias de tamaño n o son tan marcadas. El c a m p o de las instituciones de educación superior no-universitaria es m á s difícil de ordenar. U n a síntesis de fílente confiable describe así el panoram a : 'Durante las últimas décadas, en la educación superior argentina se crearon de manera poco planificada numerosas carreras superiores n o universitarias, tanto públicas c o m o privadas, fuera de las universidades. Antes de 1992, año en que c o m e n zó la transferencia de los servicios educativos de la jurisdicción nacional a las jurisdicciones provinciales, proceso que culminó en 1994, u n segmento importante de dichas carreras dependían del M i nisterio de Cultura y Educación, que operaba u n conjunto de institutos oficiales y supervisaba y asistía financieramente u n sector de servicios de gestión privada. Los establecimientos dependientes de las provincias eran conducidos, en la mayoría de las jurisdicciones, por las respectivas Direcciones de Adultos y de Educación Media, n o existiendo, en general, organismos específicos para la conducción del nivel superior. C o m o un resultado de la transferencia, se modificaron las misiones y fiínciones del Ministerio nacional y los organismos provinciales debieron atender un conjunto de carreras incrementado sin contar con una capacidad de gestión acorde. Este fenómeno, s u m a d o a la ausencia de planificación en la organización de la oferta, dificultó el ordenamiento y la transformación del sector"^.

El proceso de expansión y diversificación que co-

I

lESALC /

UNESCO

m e n t a m o s ha llevado a desarrollar, en el c a m p o de la educación superior no-universitaria, dos modalidades principales: las carreras de formación docente y las carreras de formación técnico-profesional. H a y además una tercera modalidad, de significación cuantitativa m u c h o menor, conformada por las carreras de enseñanza artística. Tanto si consideramos la matrícula c o m o la cantidad de carreras, la modalidad m á s importante es la de formación docente, seguida por la modalidad técnico-profesional y sólo en m e n o r medida por la artística. La cantidad de instituciones q u e ofrecen formación docente, técnico-profesional o artística, que en conjunto asciende a unas 1700, muestra importancias relativas similares a las comentadas. Si relacionamos esa cantidad de instituciones con la matrícula (unos 4 0 0 mil estudiantes en total), advertimos q u e el t a m a ñ o m e d i o (220 alumnos por institución aproximadamente) es bien reducido, si bien hay, c o m o señalamos en el caso de las universidades, una gran variedad de instituciones, n o sólo en cuanto a t a m a ñ o sino también considerando otros atributos. Y c o m o ocurre con las universidades, aquí también el servicio educativo es provisto tanto por instituciones públicas financiadas por el Estado c o m o por institutos privados, que se sostienen c o n subvenciones de los gobiernos provinciales y aranceles de sus estudiantes o sólo con aranceles y otras contribuciones del sector privado. E n s u m a , si ordenamos estos distintos tipos de instituciones de educación superior existentes en el país, p o d e m o s construir una matriz c o m o la que sigue:

2 Véase SIGAL, V. y J. FREDCAS, "Orientación de la oferta de educación superior tícnico-profesioDal no universitaria en la Argentina", en J.Delfino, RGertel y V.Sigal, La educación superior técnica no universitaria. Problemática, dimensiones, tendencias. Min. de Educación/Sec. de Políticas Universitarias, Buenos Aires, 1998, p. 242. La Legislación sobre Educación Superior en Argentina í Eäuaräo Samba

Martínez 11

lESALC/ UNESCO

I

Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina

Instituciones d e Educación Superior en Argentina Públicas Universidades Nacionales Institutos Univ. Nacionales

Privadas Universidades Privadas Institutos Univ. Privados

Institutos d e Formac.Docente Institutos Tere, de Ens.Téc-Prof. Institutos d e Formac. Artística

Institutos Priv.de Form.Doc. Institutos Priv. d e Ens.Técnica

Universitarias

No-universit.

Es esta constelación de instituciones a través de las cuales se ofrece educación superior, la que es objeto de regulación a través de distintas leyes y reglamentaciones. 3. El régimen jurídico de la educación superior y su contexto El régimen jurídico de la educación superior está integrado, c o m o puede suponerse, por normas de distinta jerarquía. Comentaremos primero la norma constitucional, antes y después de 1994 puesto que la Carta M a g n a fiíe reformada ese año, y luego describiremos de m o d o sintético la estructura legal propiamente dicha. a) La norma constitucional La Argentina es u n país federal, integrado por veinticuatro provincias y la Ciudad A u t ó n o m a de Buenos Aires, que es su capital. La educación ha estado siempre dentro de las denominadas 'facultades concurrentes" del gobierno federal y de los gobiernos provinciales, y durante m u c h o tiempo tanto la educación básica c o m o la superior han sido c o m petencia tanto de uno c o m o de los otros, aunque en los hechos las universidades han estado, salvo unos pocos casos en contadas ocasiones, en el á m bito del gobierno central. La Constitución histórica de 1853-60 tiene una sola norma, que ñgura entre las atribuciones del C o n greso, referida a la educación superior. E n efecto.

según el articulo 67 inciso 16, corresponde a dicho Cuerpo "proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria". Durante m u c h o tiempo se discutió qué debía entenderse por 'planes de instrucción general y universitaria", pero fmalmente la doctrina y la jurisprudencia dejaron en claro que la expresión n o hacía referencia a planes o programas de estudio, sino a leyes generales destinadas a sentar las bases de organización del sistema educativo. Sin embargo, el Congreso recién hizo uso de esa atribución en 1993 y en 1995, al sancionar la Ley Federal de Educación 24195 y la Ley de Educación Superior 24521, que analizarem o s más adelante. E n 1994 tuvo lugar una reforma de la Constitución, que si bien mantuvo en su esencia la norma recién transcripta, agregó otra de gran trascendencia referida también a la educación superior. El artículo 75 inciso 19 de la Constitución reformada ese año establece, en efecto, que corresponde al C o n greso "sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios

12 Eduardo Sándiez Martina I La Legislación sobre Educación Superior en Argentina

Ministeriode Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales". Los dos conceptos del último párrafo de la n o r m a (gratuidad-equidad y autonomíaautarquía) han dad o lugar, en el breve lapso transcurrido desde su sanción hasta el presente, a diversas interpretaciones que han generado debates doctrinarios y diferentes posiciones jurisprudenciales, que han incidid o de u n m o d o u otro en la aplicación de la ley de educación superior actualmente vigente. b) El plexo legal N o obstante la presencia de facultades concurrentes en materia educativa, en Argentina la educación superior ha pertenecido básicamente al ámbito nacional. Por u n lado, las universidades han sido siempre, en su inmensa mayoría, creadas, sostenidas y reguladas por la Nación. Los pocos casos de universidades provinciales que han existido n o han tenido una duración perdurable, y han terminado siempre siendo transferidas al ámbito nacional. Y por otro lado, la educación superior n o universitaria, aunque hasta 1992 estuvo en m a n o s de la Nación y de las provincias en forma compartida, n o dio lugar al surgimiento de legislaciones que merezcan c o m e n tane por su importancia o por su carácter innovador^. E n la mayoría de los casos los institutos n o universitarios nacieron c o m o una extensión de la enseñanza media y su régimen legal y académico n o fue tampoco m u y diferente del vigente en ese nivel. Entre 1992 y 1994 tuvo lugar la transferencia de institutos de nivel terciario que pertenecían a la Nación a las jurisdicciones provinciales, c o m o parte de u n amplio proceso de descentralización de la

I

lESALC /

UNESCO

educación, tanto primaria (que se concretó en 1978), c o m o media (en 1992) y superior n o universitaria (que concluyó en 1994). Es recién en la década de los '90 q u e la Ley Federal de Educación 24195 y m á s específicamente la Ley de Educación Superior 24521 se ocupan de regular aspectos básicos de esta modalidad con u n carácter general y para el conjunto del sistema. D e ello nos ocuparemos en la sección 5 de este informe. Las universidades, según acabamos de decir, h a n estado siempre, en su inmensa mayoría, en jurisdicción nacional y la legislación que las ha regulado, desde 1885 al presente, es bastante frondosa. Para facilitar su comprensión, empezaremos por ordenar esa legislación en tres grandes períodos. El criterio seguido para el ordenamiento se basa en el tipo de ley univenitaria (o de leyes universitarias), considerada desde el punto de vista formal, con vigencia en cada u n o de esos períodos. E n la tradición universitaria argentina hay dos ideas de ley universitaria, dos concepciones legislativas sustancialmente diferentes. U n a de ellas está representada, típicamente, por la primera ley universitaria con que contó el país, que data del a ñ o 1885. Se trataba de u n cuerpo normativo básico, de alcance sectorial, que sólo regulaba los aspectos fimdamentales que debían observar los estatutos que las universidades estatales, las únicas por entonces existentes, debían darse. S u organización, su funcionamiento, su forma de gobierno, su régimen de enseñanza, todo quedaba librado a lo que ellas decidieran, si bien había algunas limitaciones c o m o luego veremos. Por ello se ha dicho que esa idea de ley universitaria n o definía en realidad u n m o d e l o

3 Sin embargo, mereceretenersepor su importancia la Ley 19988, de 1972, que estableció un régimen de reconocimiento automático de títulos y estudios no universitaiios, al que luego adhirieron todas las provincias, lográndose así el reconocimiento recíproco de los estudios superiores no universitarios cursados en instituciones de las distintas jurisdicciones. Volveremos sobre ello al analizar el tema en el régimen vigente de la Ley 24521. La Legislación sobre Educación Superior en Argentina I Eduardo Sáudiez Martmez

13

lESALC / U N E S C O

I

Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina

detenninado de universidad, sino que sólo establetía 'las relaciones entre las universidades entre sí y entre las univenidades y los poderes públicos'"^. Por otro lado, c o m o ya anotamos, este modelo de ley tenía u n alcance sectorial, porque sólo regulaba lo concerniente a las denominadas universidades nacionales. La otra concepción de ley universitaria podría estar representada, típicamente, por la segunda ley universitaria con que contó el país, de 1947, aunque muchas otras que le siguieron entran también en esta categoría. Era una ley de características radicalmente diferentes, que regulaba con el m á x i m o detalle cada una de las dimensiones de la vida universitaria, desde la estructura conforme a la cual se debían organizar hasta la forma de gobierno que habrían de adoptar, desde el sistema de ingreso por el cual debían optar hasta el m o d o en que debían m a nejar sus recursos, desde el régimen de enseñanza a seguir hasta las facilidades y becas que debían prever para sus alumnos. Todas las universidades debían orientar su organización, su gobierno y su actividad académica según las mismas pautas, según las mismas directivas establecidas por la ley. Y en relación a su alcance, esta concepción de ley es también sectorial, en cuanto n o regula el conjunto de la educación superior y sólo se refiere a las universidades, y por lo general, sólo a las universidades estatales. Y hay u n tercer modelo de ley, que si bien n o pertenece a la tradición universitaria porque es reciente, se diferencia de los dos anteriores. Por un lado, aunque es u n cuerpo normativo básico porque sólo regula los aspectos fundamentales de la vida univer-

sitaria, es sustancialmente m á s complejo que el primero de los tipos legales comentados. Y ello, n o sólo porque las instituciones universitarias son hoy m u c h o más numerosas y complejas que hace u n siglo, sino también porque es u n tipo de norma que m á s que incursionar en la reglamentación de los aspectos internos de las instituciones traza los grandes ejes orientadores de la organización y las políticas universitarias en el marco de los cuales las instituciones toman sus decisiones y asumen sus responsabilidades. Por otro lado, a diferencia de las normas sectoriales, es u n cuerpo normativo que regula el conjunto de la educación superior, incluyendo en ello universidades e instituciones de educación superior n o universitaria, unas y otras de carácter público o privado. D e b e quedar en claro que la distinción entre estos tres tipos de ley es puramente formal. Y que, por lo tanto, caben en cada categoría leyes que en realidad son m u y diferentes si se atiende al modelo de universidad que promueven o que subyace en ellas o a la orientación ideológica que las inspira. Teniendo en cuenta el criterio mencionado es posible distinguir tres períodos según el tipo de ley: u n o primero, entre 1885 y 1947; u n segundo período, entre 1947 y 1995; y el tercero, desde 1995 hasta el presente. C o m o se comprende por lo dicho anteriormente, esta periodLzación es apenas una de las posibles y seguramente n o coincidirá con otras basadas en otros criterios. Si graficamos estos trestiposde ley en los diferentes períodos, tendríamos:

4 A G U L L A , J . C . , "Bases para una nueva ley universitaria". Revista del Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, año 11, n" 52 (octubre de 1985), p. 7 14 Eduardo Sandez Martínez I La Legislación sobre Educación Superior en Argentina

Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina

I

lESALC /

UNESCO

Períodos según tipo de ley

Alcance sectorial Alcance p/ei conj.

Ley-marco Primer período (1885-1947) Tercer período (1995-...)

Haremos una primera presentación general de las leyes vigentes en cada período y del contexto en el que se dieron, dejando para la sección siguiente el análisis propiamente jurídico de esas normas. (i) Primer período (1885-1947) Hacia fines del siglo X I X el país contaba con dos universidades: la Universidad de Córdoba, que había sido creada en 1622, y la Universidad de Buenos Aires, de 1821. U n a y otra, habiendo pertenecido por largos períodos a la jurisdicción provincial, habían sido "nacionalizadas", la primera en 1856 y la segunda en 1880. C o m o dijimos, la primera ley con que contó el país para regular sus universidades data de 1885, lleva el número 1597 y es conocida c o m o ley Avellaneda, recordando al legislador y a la vez rector de la Universidad de Buenos Aires que presentó el proyecto. Se trata de una ley breve y concisa, sin grandes declaraciones ni ampulosos objetivos, que en pocos artículos regula de m o d o operativo las problemáticas centrales de la vida universitaria de su tiempo y a la vezfijalas bases sobre las que debía asentarse la relación entre las imiversidades y el Estado. Esa ley tuvo vigencia durante m á s de seis décadas y fiíe la de mayor duración entre las leyes universitarias argentinas. Todas las que le siguieron, c o m o ve-

Ley reglamentarista Segundo período (1947-1995)

remos seguidamente, tuvieron una vida m u c h o más efímera y conflictiva. Esa extensa duración en el tiempo, que merecería analizarse con detenimiento para extraer enseñanzas en vistas al diseño de la. legislación futura, puede atribuirse a dos tipos de factores: u n o , que tiene que ver con las características de la ley m i s m a , y otro, que se relaciona con el contexto en que la ley surgió y rigió. Por una parte, en efecto, n o puede desconocerse que su carácter de ley-marco, con normas concisas pero generales y amplias, contribuyó a que pudiera ir absorbiendo los cambios en la realidad que se iban produciendo, que en materia universitaria n o fiíeron pocos para la época. Basta tener en cuenta que fiíe durante la vigencia de esta ley que tuvo lugar el movimiento de la Reforma Universitaria de 1918, con posturas cuesdonadoras del estado de cosas existente, que generalmente implican cambios estmcturales y legislativos importantes. Fue también durante su vigencia que se crearon cuatro nuevas universidades, que hicieron sustancialmente m á s complejo el cuadro institucional que la ley debía regular^. Sin embargo, n o son sólo las características de la ley las que explican su larga vigencia. Importa también, c o m o ha señalado E . Mignone, el contexto en que la ley rigió. Por u n lado, ílie u n período de fuerte estabilidad institucional del país, situación que n o se da en el caso de las leyes posteriores, con rupturas institucionales frecuentes. Y por otro lado.

5 Las cuatro nuevas universidades son: Universidad Nacional de la Plata, en 1905; Universidad Nacional del Litoral, en 1919; Universidad Nacional de Tucumin, en 1921; y Universidad Nacional de Cuyo, en 1938. La Universidad Nacional de La Plata, en rigor, serigiópor una ley