La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Eduardo Fernández Luiña Luis Eduardo Barrueto Wittig María Asunción Castillo Gaitán Juan Enrique Kroner Sánchez Juan Francisco Mejía Saravia
Julio 2011
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Título del Artículo: La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa? Autores: Director Académico: Eduardo Fernández Luiña (profesor Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales UFM). Estudiantes: Luis Eduardo Barrueto Wittig (estudiante de Periodismo, EPRI, UFM). María Asunción Castillo Gaitán (estudiante de Ciencia Política, EPRI, UFM). Juan Enrique Kroner Sánchez (estudiante de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, EPRI, UFM). Juan Francisco Mejía Saravia (estudiante de Ciencia Política, EPRI, UFM). Resumen: La Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG) ha cambiado el panorama jurídico, político y social guatemalteco desde su implantación. La CICIG nace con un objetivo claro: reducir la impunidad existente en el país para aumentar la calidad de vida y el número de oportunidades de los ciudadanos guatemaltecos, y así contribuir al desarrollo-país de la más importante y poblada república centroamericana. A lo largo de las páginas que siguen, el lector podrá encontrar una descripción detallada de la breve historia de la CICIG. Al mismo tiempo, el documento de trabajo definirá qué es la CICIG, y presentará brevemente los casos más importantes en los que está involucrado el nuevo organismo internacional. Se analizará si estos mantienen una línea coherente y consistente con los objetivos iniciales para los que nace la organización. Posteriormente, el artículo mostrará que la defensa de la libertad de expresión, y del libre ejercicio del periodismo como profesión, no están entre las preocupaciones del organismo internacional contra la impunidad. Por último pero no menos importante, el artículo pretende proponer ideas para mejorar el rendimiento de la institución, y de esa manera ayudar a la misma a conseguir el fin principal para el que ha sido creada.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Palabras Clave: CICIG, institución, ONU, República de Guatemala, impunidad, libertad de prensa, periodismo, política pública. Abstract: The international Commission Against Impunity In Guatemala (CICIG) has changed the Guatemalan legal, political and social landscape since its inception. CICIG born with a clear objective: Reduce impunity in the country to increase the quality of life and the number of opportunities of Guatemala citizens. At the same time the international organization wants to contribute to the development of the most important and populous Central American countries. Throughout the following pages, readers will find a detailed description of the brief history of CICIG. The research paper will present in first place a definition of what type of institution CICIG is, and after the most important cases implemented by CICIG. After that the paper try to analyze the consistency and coherence of CICIG actions in line with the initial objectives. The paper shows how the defense of freedom of expression and free exercise of journalism are not among the concerns of the CICIG. Last but not least, the article intends to propose ideas to improve the performance of the institution, and thus, help it to achieve the main purpose for being born. Keywords: CICIG, institution, NU, Guatemala, impunity, freedom of press, journalism, public policy.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Introducción La Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG) ha cambiado el panorama jurídico, político y social guatemalteco desde su fundación. La CICIG se crea un 12 de diciembre de 2006, y desde su nacimiento el organismo se ha convertido en una institución “fundamental” en el panorama guatemalteco. Han sido muchas las críticas y también los apoyos a la nueva institución. La identidad polémica y protagónica que posee la CICIG en el escenario guatemalteco ha motivado la realización de este artículo de investigación. Se pretende con el mismo analizar la vida de la CICIG para, desde un enfoque académico, pero también con intención de proponer ideas para su mejora, analizar el rendimiento que el nuevo organismo internacional ha desempeñado. Al mismo tiempo, el artículo pretende mostrar el compromiso que con la libertad de prensa, y con el ejercicio periodístico posee la CICIG. Podríamos resumir los objetivos de nuestro trabajo presentando nuestras preguntas básicas de investigación:
¿Podemos valorar la intervención de la CICIG en el mundo social, jurídico y político guatemalteco?
¿Muestra la CICIG una postura activa a la hora de defender libertades básicas como la libertad de prensa?
¿Pueden proponerse ideas para mejorar la actuación de la CICIG?
Para responder a estos desafíos, el artículo se organiza en cuatro apartados (con sus correspondientes sub-apartados) y una conclusión que recapitula todos los logros del trabajo de investigación. En la primera parte de nuestro trabajo se presentan los antecedentes de impunidad que motivan la creación de la CICIG. Durante las páginas de este capítulo se lleva a cabo un repaso y una descripción de la violencia en Guatemala.
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En el capítulo 2 se desarrolla un esfuerzo de definición conceptual. El apartado muestra una definición de la CICIG, en base a la documentación oficial que la propia institución provee en su sitio web. La lógica de investigación de este apartado analiza la definición y revela las características fundamentales de la misma, indicando los objetivos principales de la nueva institución internacional y los resultados que ha conseguido en base a esos objetivos definidos. Se pretende también describir brevemente los casos principales en los que se ha involucrado la CICIG, y generar un pequeño resumen sobre la situación de los mismos.
En la tercera parte del documento de trabajo se realiza un breve estudio sobre el compromiso que la CICIG ha mostrado con la libertad de expresión primero, y en defensa de la libertad de prensa y de la profesión periodística después. Para el desarrollo de esta fase del artículo, el equipo de investigación ha realizado un trabajo de campo de naturaleza cualitativa a lo largo de los meses de mayo y junio de 2011 consistente en la realización de entrevistas a personalidades del mundo de la comunicación. Ha sido muy interesante el resultado de dicho proceso de investigación y la ayuda de los profesionales de la comunicación ha sido fundamental para el desarrollo de una propuesta de políticas públicas que motive un cambio de imagen de la CICIG.
El artículo finaliza con un cuarto capítulo dedicado a la propuesta de política pública para la reforma de la CICIG. Por último, cerramos el proceso de investigación con un apartado de conclusiones que pretende recapitular toda la información utilizada y mostrada a lo largo de las páginas de este proyecto.
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1. Guatemala: Antecedentes históricos de la impunidad en la país centroamericano La impunidad siempre ha estado presente a lo largo de la historia contemporánea de Guatemala. La ausencia de castigo en el país ha sido y es un problema estructural. En los últimos años dicho problema se ha convertido en un elemento central de la agenda diaria de la política guatemalteca. Desde la apertura democrática del país en 1985, la sociedad civil y el Estado de Guatemala han hecho arduos intentos por reformar el sistema de justicia e instaurar el imperio de la ley. El presente capítulo hace una breve sinopsis sobre la impunidad en Guatemala tomando como punto de partida la nueva constitución democrática. Se pretende con ello explicar las razones que motivaron la creación de un órgano internacional e independiente encargado de asistir al Estado en el combate contra la impunidad: la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG).
En mayo de 1985, la Asamblea Nacional Constituyente presentó una nueva carta magna para Guatemala. Con esta, se ponía fin a décadas de gobiernos militares y se “institucionalizaba” un sistema democrático-liberal en el país. La nueva constitución buscaba terminar con la represión del estado y reducir los niveles de incertidumbre respecto a la ley. Para la consecución de estos fines el documento manifestaba “un énfasis especial para la preservación y defensa de los derechos humanos” (Poitevin, 2004), así como “garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona” (Constitución Política de la República de Guatemala, Título I, Artículo 2). Asímismo se establecía una Corte de Constitucionalidad, tribunal permanente e independiente que defiende el orden constitucional (CC, 2011). De forma paralela se creó la Procuraduría de los Derechos Humanos, con la respectiva figura del procurador y un Tribunal Supremo Electoral encargado de llevar elecciones limpias y transparentes. 6
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La reforma tenía un objetivo claro: Hacer frente a la impunidad existente en el país, generar un amplio espacio de respeto y cumplimiento de la Ley, atacar las violaciones a
los derechos humanos, y construir un documento legal que contribuyese al
desarrollo integral de la República.
Ese mismo año fueron convocadas elecciones democráticas y el 14 de enero de 1986 asumió el gobierno la Democracia Cristiana bajo la presidencia de Vinicio Cerezo Arévalo. El gobierno de Cerezo llegó al poder con las metas de “…corregir el deterioro de la administración pública, terminar con la corrupción, superar la desconfianza hacia las autoridades y lograr la pacificación1” (Luján Muñoz, 2004, p. 355). La Democracia Cristiana tuvo que enfrentar dos grandes retos:
El conflicto armado interno que continuaba siendo el mayor elemento de inestabilidad nacional. La existencia de un Ejército independiente y fuerte muy lejos del control del Estado.
El historiador guatemalteco René Poitevin señala que: “El ejercicio de poder frente a un Ejército que todavía dominaba grandes áreas de la administración y que estaba acostumbrado a imponer su voluntad, no resultaba fácil” (Poitevin, 2004, p. 71).
De igual manera: “los proyectos de descentralización… no resultaron del agrado de la institución armada… esta situación motivó al menos cinco intentos de golpe de Estado que el Gobierno sofocó durante su período” (Poitevin, 2004, p. 71).
Además, el país seguía enfrentando problemas
estructurales nunca
solucionados: “… la corrupción en los círculos oficiales, el deterioro de la administración pública, la creciente desconfianza del pueblo hacia todas las instituciones gubernamentales…” (Contreras, 2003, p. 139).
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Guatemala aún se encontraba en el conflicto armado interno, que duró de 1962 a 1996. En este, el Estado de Guatemala, a través del Ejército, se enfrentó a grupos guerrilleros que buscaban tomar el mando político del país por medio de la fuerza.
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A pesar de las propuestas de cambio, el gobierno de Cerezo no fue capaz de solucionar la gran problemática nacional. Carlos Sabino apunta en su trabajo sobre la historia contemporánea de Guatemala que: “…el clima de optimismo con que se comenzó se había perdido , al contrario de lo que se esperaba, su cuota de poder se había deteriorado… en medio de la ineficiencia, los escándalos, la corrupción y su desatención a los deberes del cargo” (Sabino, 2008, p. 343).
El gobierno había avanzado en el diálogo para la búsqueda de la paz y el fin del conflicto armado2, pero la hostilidad en el seno de las fuerzas armadas continuaba. Las promesas democráticas del nuevo sistema se veían incumplidas y libertades básicas como la libertad de expresión en general y la libertad de prensa en particular estaban en riesgo. A pesar de cierto ambiente de tolerancia Luján Muñóz, uno de los historiadores más prestigiosos del país afirmaba que: “innegables los hechos en contra de los medios de comunicación (como un atentado en contra del semanario La Época3), la probable intervención del gobierno en la clausura del noticiero de televisión Aquí en el Mundo y atentados o amenazas contra periodistas4” (Luján Muñoz, 2004, p. 357).
A pesar de todos los problemas que el sistema
político guatemalteco
afrontaba, fueron los casos de impunidad y de indolencia judicial los que más afectaron la imagen del nuevo sistema democrático. Resalta sobre otros el asesinato en septiembre de 1990 de la antropóloga Myrna Mack , quien elaboraba un estudio sobre violaciones a derechos humanos y las migraciones de personas afectadas por el conflicto. A pesar que el crimen quedó impune en su momento, la hermana de la víctima y una fundación que lleva el nombre de la misma, desde entonces han luchado judicialmente por el esclarecimiento del crimen, llevando el caso incluso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos y ante juzgados guatemaltecos. Según la
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A inicios de 1985, Cerezo promovió una reunión de presidentes centroamericanos en la localidad de Esquipulas para dialogar sobre el proceso de paz en la región. En agosto de 1987 se llevó a cabo otra reunión similar bajo el nombre de Esquipulas II en donde se suscribió el documento “Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en Centroamérica” y el subsecuente establecimiento de la Comisión Internacional de Verificación y Seguimiento, apoyado por la Organización de Estados Americanos y la Organización de las Naciones Unidas. 3 En junio de 1988 un grupo de hombres armados ingresó a las instalaciones del semanario La Época y destruyeron la totalidad de su equipo. 4 Resaltan los casos del secuestro del reportero Julio Godoy en 1988, el asesinato de la esposa del periodista Byron Barrera, Refugio Villanueva y el atentado que le costó la vida al empresario radial Humberto González Gamarra.
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Fundación Myrna Mack, el desarrollo del caso ha “…puesto de manifiesto las profundas y estructurales debilidades del sistema de justicia guatemalteco…” (Mack, 2010).
Otros casos de asesinato político que quedaron impunes durante este período fueron, por ejemplo, el asesinato del líder socialdemócrata salvadoreño Héctor Oquelí en diciembre de 1990, y el caso de la “panel blanca”5, en el cual se alegan torturas y ejecuciones extrajudiciales de al menos once personas por parte de miembros de la Guardia de Hacienda.
En 1991 un nuevo gobierno presidido por Jorge Serrano Elías asumió el poder en medio de una gran crisis institucional. El mandatario prometió ordenar el país y continuar con el proceso de pacificación. Sin embargo, y como señala Poitevin: “…las negociaciones se estancaron de nuevo, debido a la resistencia del Gobierno y del Ejército a aceptar la creación de la Comisión de la Verdad y el desmantelamiento del aparato de represión…” (Poitevin, 2004, p. 77).
La resistencia por parte de las instituciones “oficiales” a la creación de estas organizaciones de naturaleza humanitaria fue para muchos una muestra más de impunidad en el Estado guatemalteco.
Además de todo lo anterior, la prensa comenzó a denunciar la corrupción imperante en las instancias del Estado, y el Ejecutivo incautó y censuró varias de las publicaciones que le atacaban. Esto llevó a que el gobierno de Serrano se viese envuelto en una crisis de ingobernabilidad, ya que su partido no contaba con apoyo suficiente en el Congreso. La institución legislativa buscaba la manera de acusar al mandatario por los constantes señalamientos de corrupción en su contra (Contreras, 2003, p. 140). La presión social, por ejemplo en el caso de la prensa, y política, emanada de la institución legislativa, agravó la situación del Gobierno y el mandatario decidió solucionar la encrucijada en la que se encontraba con un golpe de Estado: “El 25 de mayo de 1993, el Presidente Jorge Serrano Elías se dirige a los guatemaltecos para anunciar la disolución del Congreso de la República, del 5
Llamado así debido a que los agentes de la Guardia de Hacienda utilizaban un vehículo tipo panel color blanco para realizar los secuestros que conducían a las ejecuciones extrajudiciales.
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Organismo Judicial y la Corte Suprema de Justicia y de la Corte de Constitucionalidad, la destitución del Procurador de los Derechos Humanos, y también la suspensión de más de 46 artículos constitucionales” (Poitevin, 2004, p. 79).
El presidente se convertía así en un dictador con las facultades de los tres poderes del estado. Inmediatamente después del anuncio, se ordenó la captura de varios funcionarios de las instituciones clausuradas. El sistema judicial guatemalteco se vió, una vez más, impotente ante la gran violación a las leyes que había llevado a cabo el mandatario. Durante los siguientes días, el país vivió una terrible crisis política. La gran mayoría de “…países con quienes Guatemala tenía relaciones anuncian la suspención inmediata de sus vínculos diplomáticos y comerciales con el país” (Poitevin, 2004, p. 79).
La situación de creciente inestabilidad en la que se encontraba la nación preocupó tanto a los empresarios como al Ejército. Además, diversos sectores de la sociedad civil manifestaron su repudio contra del golpe6. Los miembros depuestos de la Corte de Constitucionalidad habían considerado nulo el acto, , pero la situación no se pudo haber solucionado sin la internvención de las Fuerzas Armadas guatemaltecas. Serrano Elías fue entonces destituido de su cargo y expulsado del país. En los años posteriores al llamado autogolpe de Serrano, se llevaron a cabo procesos judiciales en contra del ex mandatario, pero aún no se ha logrado la extradición del mismo, quien hasta la fecha se encuentra asilado en Panamá. Tras la destitución del gobierno “autogolpista”, el Congreso inmediatamente llevó a cabo la elección de un nuevo mandatario, en la cual resultaría electo el entonces Procurador de los Derechos Humanos, Ramiro de León Carpio. Las expectativas sobre el nuevo presidente eran muy altas, ya que se buscaba en él el ordenamiento administrativo del país y poner fin a los abusos de poder, sobretodo por parte del Ejército.
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El 31 de mayo de 1993, el periódico Siglo Veintiuno circuló con el irónico nombre de “Siglo Catorce”, y sus páginas en blanco fueron marcadas con el sello “censurado” por parte del gobierno.
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El gobierno agilizó la agenda de los Acuerdos de Paz. Se firmó el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos, el Acuerdo para el establecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, etc. Además, se estableció la Comisión de Paz, apoyada por la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de Naciones Unidas (ONU), así como la Misión de las Naciones Unidas para la Verificación de los Derechos Humanos en Guatemala (MINUGUA), la cual llegaría a tener una gran influencia sobre la política guatemalteca en los años posteriores. La lógica transitoria del Gobierno de Ramiro de León Carpio provocó el estancamiento del proceso de pacificación.
A pesar del avance que hubo en torno a la búsqueda de estabilidad y paz en el país por parte del gobierno transitorio, se dieron una serie de crímenes que quedaron impunes. Uno de éstos fue el asesinato del líder político y candidato a la presidencia Jorge Carpio Nicolle, quien fue asesinado en julio de 1993. “…Si bien se acusó a unos delincuentes, el incidente nunca se aclaró…” (Luján Muñoz, 2004, p. 364). También, en octubre de 1995 una patrulla militar llevó a cabo una masacre de campesinos refugiados en la localidad de Xamán, Alta Verapaz. “Este crimen ponía al descubierto la difícil relación entre civiles y militares que generaban resistencias y desconfianzas de uno y otro lado, y dificultaban la firma de la paz” (Poitevin, 2004, p. 84).
A pesar de los elementos generadores de inestabilidad en el sistema político, se logró una nueva elección y se eligió Presidente de la República a Álvaro Arzú. De él se esperaba, tanto a nivel nacional como internacional, que pusiera fin al conflicto armado, “desmilitarizara” el país y luchase contra a la violencia y la impunidad. Efectivamente, el 29 de diciembre de 1996, el Gobierno de Guatemala y la URNG, principal grupo guerrillero, firmaron el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, que ponía fin al conflicto armado interno. Al mismo tiempo, el gobierno de Arzú buscó tras esto: “…la modernización de la administración pública con el objeto de actualizar y de mejorar la capacidad insttiucional del Estado, mediante la descentralización de
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las funciones públicas y de la privatización de algunos bienes estatales…” (Poitevin, 2004, p. 90).
Se firmó el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática, el cual creaba la Policía Nacional Civil, “… que unificó en una sola, y con carácter profesional y no militar todas las fuerzas de orden existentes hasta entonces en el país…” (Poitevin, 2004). De igual manera, dicho acuerdo adoptaba medidas relevantes para la profesionalización del organismo judicial.
Los Acuerdos de Paz y la modernización impulsada por el gobierno tuvieron grandes resultados a corto plazo. Como se evidencia en la gráfica 1, los asesinatos violentos se mermaron notoriamente durante los siguientes años7. El gobierno contaba con un fuerte apoyo debido al clima de seguridad que había generado: “Es probable que la firma de los Acuerdos de Paz y el inicio de la implementación de importantes reformas como la instalación de la nueva Policía Nacional Civil hayan sido factores significativos en la disminución en la violencia homicida” (Matute Rodríguez, 2007).
Sin embargo, una serie de escándalos de corrupción e impunidad mostraron la precaria situación en la que aún se encontraba el país: “A través de investigaciones periodísticas… se publicaron datos que revelaban que el proceso privatizador habría sido manejado para favorecer intereses de determinados políticos…” (Poitevin, 2004).
Manejo ilícito de fondos públicos, nepotismo e índices alarmantes de violencia continuaron mermando la imagen de un Gobierno que, históricamente, no podía hacer frente a los problemas infraestructurales que enfrentaba8.
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Durante este tiempo se implementó un programa de cooperación por parte de la Unión Europea (UE) liderado por la Guardia Civil española. 8 Otro caso que negativizó la imagen del gobierno y del Estado como tal fue el asesinato del arzobispo Juan Gerardi. El religioso había presentado hacía dos días el informe del Proyecto Arquidiocesano para la Recuperación de la Memoria Histórica (REMHI) “Guatemala, nunca más”, en el cual se exponían los abusos y crímenes cometidos por parte del Ejército a la población civil del altiplano guatemalteco en tiempos del conflicto armado. Por primera vez en la historia de Guatemala, miembros del Ejército fueron acusados y sentenciados por su participación en el crimen.
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Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por el Ministerio de Gobernación de la República de Guatemala. http://www.mingob.gob.gt/
La esperanza de pacificación y de cumplimento de la ley parecía rota en Guatemala. Una vez finalizado el Gobierno Arzú, la ciudadanía votó a favor del ofrecimiento de seguridad y orden del partido liderado por un militar ex golpista y Jefe de Estado de facto que había gobernado el país en 1982: el FRG del General Efraín Ríos Montt. En el año 2000, asumió la Presidencia de la República dicho partido bajo la dirección de Alfonso Portillo. En la gráfica 1 se puede evidenciar el número de homicidios ocurridos anualmente en Guatemala de 1995 a 2010. Se ve con claridad la breve disminución que se dio después de la firma de la paz, y cómo a partir de 1999 el número de homicidios comienza a ascender continuadamente
Durante el gobierno Portillo, marcado por la corrupción y el ascenso del crimen organizado, no se pudo hacer frente a la agenda de seguridad y de impunidad del país. En la actualidad, el ex presidente se encuentra acusado ante los tribunales 13
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guatemaltecos y contra él han sido abiertos una serie de procesos relacionados con el desfalco de fondos públicos. En mayo de 2011, se dictó una sentencia favorable para el ex mandatario; sin embargo, el caso o serie de casos aún no han llegado a su fin.
Gráfica 2
Fuente: Matute Rodríguez, Arturo. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala. 2007.
En el año 2004 ingresa como Presidente de la República Óscar Berger. Su mensaje contenía una promesa clara: resolver el tema de la corrupción e impunidad en el país. Tanto los medios de comunicación nacionales e internacionales, como las organizaciones internacionales con influencia y presencia en el país, y la organizaciones no gubernamentales (ONGs), trataban el tema de la violencia como prioritario y urgente. Durante el Gobierno Berger la Ciudad de Guatemala se convirtió en una de las ciudades más peligrosas del continente americano. El informe del International Crisis Group, intentado dibujar los orígenes reales de la CICIG señala que: 14
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“La CICIG surgió del Acuerdo Global sobre Derechos Humanos firmado por el gobierno y el grupo insurgente URNG en marzo de 1994, que propuso la ocnformación deu na comisión para desarticular a los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS). Sin embargo, eso no ocurrió sino más de una década después” (Group, 2011).
Posteriormente, desde el año 2003, durante el mandato de Portillo, el Gobierno de Guatemala solicitó asistencia al Departamento de Asuntos Políticos de la ONU para investigar y enjuiciar a los grupos ilegales violentos. Esto evidenciaba el reconocimiento por parte del país de la debilidad de su sistema de justicia. El Estado no podía hacer frente a las reformas que necesariamente debía enfrentar. Como respuesta, las Naciones Unidas accedieron a firmar un acuerdo que incluía la creación de la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y de Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS). Gracias a la intervención del Congreso, y a una serie de problemas legales el acuerdo nunca llegó a tener vigencia y eso provocó una reestructuración de su naturaleza para adaptar el nuevo organismo a las demandas institucionales exigidas por los organismos políticos y jurídicos guatemaltecos.
El gobierno Berger se encargó de revisar los puntos planteados por la Corte de Constitucionalidad guatemalteca y reescribió el texto para lograr la compatibilidad con la Constitución de la República. El nuevo documento fue presentado a finales de 2005 ante el Departamento de Asuntos Políticos de la ONU y una versión final fue entregada al Secretario General de dicha organización en mayo de 2006. La propia CICIG relata con claridad como finaliza el proceso: “Prosiguieron las conversaciones con el Departamento de Asuntos Políticos, y el acuerdo para establecer la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), se firmó con las Naciones Unidas el 12 de diciembre de 2006…” (CICIG, Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, 2011).
Dicho acuerdo fue aprobado por la Corte de Constitucionalidad. Una vez finalizado el trámite, el Congreso de Guatemala lo aprobó en agosto del mismo año. Con este “Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Gutemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala”9, Guatemala aceptó la creación de un órgano independiente 9
Nombre oficial del Acuerdo. Véase http://cicig.org/uploads/documents/mandato/01_cicig_acuerdo.pdf
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e internacional que tenía como objetivo asistir al Estado en el combate contra la impunidad.
Inmediatamente después de su ratificación, la ONU nombró al español Carlos Castresana como comisionado de la CICIG y el organismo entró en funciones. A su llegada al país, el comisionado se vio impactado por la gran problemática que la impunidad representaba para el país: “Las estadísticas muestran que muy pocos casos se resuelven, menos llegan a juicio, y las sentencias condenatorias son casi inexistentes. El 98% de los asesinatos cometidos en Guatemala queda impune. Los casos resueltos se cuentan con los dedos de la mano. Las estadísticas muestran que muy pocos casos se resuelven, menos llegan a juicio, y las sentencias condenatorias son casi inexistentes. El 98% de los asesinatos cometidos en Guatemala queda impune. Los casos resueltos se cuentan con los dedos de la mano” (Castresana, 2007).
De estas páginas se extrae con claridad la naturaleza del problema: Guatemala sufre un problema grave de impunidad, incrustada en la propia arquitectura del estado. La misma existe, por lo menos, desde la firma de la nueva Constitución en 1985. Sin embargo sería interesante diferenciar, para finalizar esta introducción histórica sobre la impunidad en Guatemala, dos períodos claramente diferenciados:
1) Desde la firma de la Constitución en 1985 hasta la firma de los Acuerdos de Paz. 2) Desde la firma de los Acuerdos de Paz hasta la actualidad.
Es necesario reconocer que durante la primera fase el país se encontraba inmerso en un conflicto armado interno, una verdadera guerra civil 10 que sin duda modificó, desestabilizó y dificultó la evolución del Estado Guatemalteco debido a la intervención en el proceso político de fuerzas “ajenas” a la democracia liberal: Militares y guerrilleros fueron la variable desestabilizadora de un sistema que ya se encontraba en crisis desde su creación como estado.
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Es típico escuchar determinadas voces que describen el Conflicto Armado Interno como una guerra civil. Desde otro punto de vista, otros académicos, investigadores e intelectuales señalan que de ninguna forma se puede afirmar la existencia de una guerra civil y que sólo podemos hablar de dos grupos confrontados al margen de la ciudadanía.
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Más interesante parece la segunda fase, en la que el Estado guatemalteco pide la colaboración de la ONU para hacer frente a un problema que supera las capacidades del mismo. Ese período se caracteriza por una desastrosa política de seguridad que, en base a la Firma de los Acuerdos de Paz, y al resentimiento por parte de algunos grupos representantes del bando de los “vencidos” en el conflicto armado interno, desmantela literalmente las estructuras del Ejército como mecanismo y herramienta de seguridad nacional, y lo sustituye por una Policía Nacional Civil (PNC) que no es capaz de ayudar a la ciudadanía guatemalteca a salir del escollo en el que se encuentra en la actualidad.
La CICIG es un intento institucional que pretende contribuir a la solución de los problemas diagnosticados en el sistema de justicia y seguridad guatemaltecos. Con ello, se busca generar una sinergia que regenere la seguridad en todos los niveles y aumente el grado de libertad de los ciudadanos del país. Sin embargo, y en base a las necesaria operacionalización de conceptos que exige un trabajo de ciencias sociales necesitamos definir que ha sido y que es la CICIG. Es necesario comprender el verdadero significado de dicha institución para poder evaluar si, después de cinco años de funcionamiento y dos Comisionados11, la organización ha cumplido con los objetivos para los cuales había sido fundada.
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El Comisionado es responsable de la Dirección y presencia pública de la CICIG. Es la imagen de la institución y el canal de comunicación entre las Naciones Unidas y la República de Guatemala.
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2. La CICIG: Un cercamiento conceptual ¿Podemos definir con claridad a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)? ¿Podemos identificar la verdadera naturaleza de la institución? Las dos preguntas son de difícil respuesta. Sin embargo, y en base al auge que está adquiriendo el modelo CICIG en la región 12 parece razonable desarrollar un esfuerzo por el cual seamos capaces de delimitar con claridad qué es la CICIG.
Como se ha señalado anteriormente: “Las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el Acuerdo relativo a la creación de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), el 12 de diciembre de 2006, el cual, tras la Opinión Consultiva favorable de la Corte de Constitucionalidad en Mayo de 2007, fue ratificado posteriormente por el Congreso de la República el 01 de Agosto de 2007” (CICIG, 2011).
La CICIG nace fruto del acuerdo y la asociación entre el gran organismo internacional (ONU) y la República de Guatemala. Lo que se busca es la creación de un órgano independiente e internacional que tenga la capacidad institucional necesaria para complementar la labor del Ministerio Público guatemalteco13, la Policía Nacional Civil (PNC), y cualquier otra institución del Estado involucrada en los temas de seguridad y justicia.
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Parece que el Salvador y Honduras también quieren importar el modelo CICIG para resolver sus problemas de seguridad e impunidad. Para ello véase http://noticias.com.gt/nacionales/20100909-elsalvador-y-honduras-trabajan-en-solicitud-a-la-onu-para-pedir-un-ente-simiar-a-la-cicig-en-suspaises.html o también http://mafiaandco.wordpress.com/2010/11/19/el-salvador-funes-reiteranecesidad-de-crear-comision-como-cicig/ 13 El Ministerio Público guatemalteco es la institución encargada de velar por el cumplimiento de la Ley Guatemalteca. Al mismo tiempo asiste a la Administración Pública y a los Tribunales en el ejercicio de sus funciones. Para más información véase http://es.wikipedia.org/wiki/Ministerio_P%C3%BAblico_(Guatemala)
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Hemos de señalar, y la propia institución lo reconoce, el carácter sui generis de la CICIG. En su sitio web el nuevo organismo internacional señala que: “El mandato de la CICIG no tiene precedentes dentro de las Naciones Unidas u otros esfuerzos de promover la responsabilidad y reforzar el Estado de Derecho. Posee muchos de los atributos de un Fiscal Internacional, pero opera bajos las leyes Guatemaltecas, en las Cortes Guatemaltecas, usando el procedimiento penal de Guatemala. La CICIG apoya a las instituciones del Estado en la investigación de las actividades de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad, definidos como grupos que cometen actos ilegales y que afectan el gozo y ejercicio de los derechos fundamentales de la población Guatemalteca y tienen enlaces directos e indirectos con agentes del Estado o la capacidad de bloquear acciones judiciales concernientes a sus actividades ilegales. La influencia de estos grupos dentro del Estado es considerada como una de las bases fundamentales de la impunidad en el país y como un gran obstáculo que impide los esfuerzos de fortalecer el estado de derecho” (CICIG, Comisión Internacional Contra la Impunidad, 2011).
Como se puede observar, y basándonos en la definición que de sí misma da la propia CICIG, podríamos usar y adaptar la sentencia que Jacques Delors y José Manuel Duráo Barroso utilizaron en su momento para definir a la Unión Europea (UE): La CICIG es un objeto político no identificado. Sus principales características son un funcionamiento independiente al margen del sistema institucional guatemalteco y al mismo tiempo, un respeto y cumplimiento de las normas del mismo. ¿Es eso posible? Desde el punto de vista de la CICIG sí.
El texto del acuerdo, completando lo anterior, indica con claridad la definición de objetivos de la CICIG y un interesante paquete de funciones para hacer realidad la consecución de los mismos.
La tabla 1 describe de forma breve los objetivos básicos de la nueva institución internacional:
Tabla 1. Objetivos de la CICIG Objetivo 1: La CICIG deberá investigar la existencia de cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad que cometen delitos que afectan a los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos de Guatemala, e identificar las estructuras de estos grupos ilegales (incluyendo sus vínculos con funcionarios del Estado), actividades, modalidades de operación y fuentes de financiación. 19
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Objetivos de la CICIG Objetivo 2: La CICIG deberá colaborar con el Estado en la desarticulación de los aparatos clandestinos de seguridad y cuerpos ilegales de seguridad y promover la investigación, persecución penal y sanción de los delitos cometidos por sus integrantes. Objetivo 3: La CICIG hará recomendaciones al Estado de Guatemala para la adopción de políticas públicas destinadas a erradicar los aparatos clandestinos y cuerpos ilegales de seguridad y prevenir su reaparición, incluyendo las reformas jurídicas e institucionales necesarias para este fin. 14 Fuente: Elaboración propia en base a la información proveída por la CICIG http://cicig.org/index.php?page=mandato
Tres objetivos generales y abstractos que para muchos especialistas en políticas públicas son difíciles de conseguir. El objetivo 1, y el objetivo 2 pretende habilitar a la CICIG, en base al propio acuerdo, para que sea un ente colaborador del Estado en todo lo relacionado con la lucha contra la corrupción, lucha contra el crimen organizado e impunidad. El objetivo 3 pretende convertir a la CICIG en un órgano de naturaleza técnica que sea capaz de hacer un diagnóstico claro de las capacidades que posee el Estado de Guatemala para hacer frente a los problemas de corrupción, crimen organizado e impunidad. Se busca una institución que dé propuestas para diseñar políticas públicas efectivas capaces de resolver los problemas que el Estado enfrenta respecto a la corrupción, la seguridad y la impunidad.
Algo sospechoso, identificado por un gran número de actores, se puede extraer de esta definición de objetivos: El Estado de Guatemala parece, aunque oficialmente no sea reconocido, haber cedido parte de su soberanía nacional en pro de una institución internacional “técnica” que le ayude en la solución de los problemas que enfrenta.
Lo anterior es difícil de evidenciar, sin embargo, muchos de los entrevistados durante este proyecto de investigación e incluso la literatura que fervientemente apoya al organismo internacional, reconocen que de manera consciente o inconsciente, la
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Esta tabla es fruto del análisis y estudio del sitio web de la Comisión Internacional contra la Impunidad. Sería necesario que el lector observase, para un conocimiento más profundo, el Acuerdo entre la ONU y Guatemala donde se describen las funciones y capacidades de la CICIG. Para ello véase http://cicig.org/uploads/documents/mandato/01_cicig_acuerdo.pdf
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CICIG ha ganado un protagonismo jurídico, político y social que ha puesto muchas veces en apuros a las propias instituciones “soberanas” guatemaltecas.
Como complemento, y siguiendo con la descripción y definición de la CICIG, a continuación presentamos las capacidades que la nueva institución internacional tiene asignadas para conseguir los objetivos definidos con anterioridad. La tabla 2 es también clara en ese sentido. En ella se muestran las capacidades que, oficialmente y en base al Acuerdo entre la ONU y la República de Guatemala, la CICIG tiene estipuladas.
Tabla 2. Capacidades de la CICIG Capacidad 1: Facultada para asesorar técnicamente a los organismos estatales encargados de la investigación penal, particularmente al Ministerio Publico. Capacidad 2: Facultada para actuar como querellante adhesivo de conformidad con el Código Procesal Penal. Capacidad 3: Puede hacer las denuncias administrativas contra los funcionarios públicos, en particular respecto de los que han cometido actos con el propósito de obstaculizar el cumplimiento del mandato de la CICIG. Capacidad 4: Puede actuar como un tercero interesado en los procedimientos disciplinarios iniciados contra estos funcionarios. Capacidad 5: Puede garantizar confidencialidad a las personas que colaboren en las investigaciones que se desarrollen, ya sea en calidad de testigos, peritos o colaboradores, así como promover su protección ante las autoridades correspondientes. Fuente: Elaboración propia en base a la información proveída por la CICIG http://cicig.org/index.php?page=mandato
Las capacidades asignadas refuerzan la argumentación adelantada líneas atrás: Ineludiblemente, la CICIG es un actor que invade, con total consentimiento por parte del Estado, la soberanía de Guatemala en materia de justicia y seguridad. Siguiendo con la lógica expresada en el propio texto del acuerdo, la CICIG parece que se conforma como un órgano “independiente” e “inmune”, no pudiendo ser afectado por acciones de la justicia guatemalteca. Es una de las primeras consecuencias inesperadas del Acuerdo: La CICIG intentando luchar contra la impunidad, se
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convierte en un órgano inmune no sujeto a control. Esto se puede observar en el artículo 10 del Acuerdo de creación de la CICIG: “Artículo 10. Privilegios e inmunidades del Comisionado/a y del personal de la CICIG. 1. El Comisionado disfrutará de los privilegios e inmunidades exenciones y facilidades otorgados a los agentes diplomáticos de conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. En particular disfrutará: a) De inviolabilidad personal, con inclusión de inmunidad de arresto o detención; b) Inmunidad de jurisdicción penal, civil y administrativa, de conformidad con la Convención de Viena; c) Inviolabilidad de cualesquiera papeles y documentos; d) Exención de disposiciones que restrinjan la inmigración y otros registros de extranjeros; e) Las mismas inmunidades y facilidades respecto de su equipaje propio o personal que la Convención de Viena concede a los agentes diplomáticos; y f) Exención de impuestos en Guatemala sobre su salario, emolumentos y sanciones. 2. El personal internacional disfrutará de los privilegios e inmunidades otorgados a los expertos en las misiones de las Naciones Unidas de conformidad con el artículo VI de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas. En particular disfrutarán de: a) Inmunidad de arresto o detención personal y de confiscación de su equipaje personal; b) Inmunidad de toda acción judicial con respecto a palabras pronunciadas o escritas y a actos realizados por ellos en el desempeño de su misión. Esta inmunidad de toda acción judicial se seguirá concediendo después de que hayan dejado de prestar servicios a la CICIG; c) Inviolabilidad de todos los papeles y documentos; d) Las mismas inmunidades y facilidades respecto a sus equipajes personales acordadas a los enviados diplomáticos; e) Exención de impuestos en Guatemala sobre su salario, emolumentos y prestaciones” (Art. 10, Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el
Gobierno de Guatemala relativo al Establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, CICIG). 22
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El diseño de este tipo de instituciones es cuando menos paradójico y muestra la inmensa complejidad que existe en la actualidad a la hora de estudiar los fenómenos internacionales y la propia evolución de la forma política Estado -nación. La Constitución de la República de Guatemala adjudica un sinfín de funciones de naturaleza social al Estado guatemalteco, sin embargo, las dos funciones tradicionalmente asignadas al ente estatal, y sin las cuales el Estado no sería lo que es, han sido históricamente la seguridad y el desarrollo monopólico de un sistema de justicia. El Acuerdo entre la ONU y Guatemala muestra que dichas funciones básicas, que hacen al ente estatal ser lo que es, no pueden ser cumplidas por las autoridades oficiales del estado centroamericano, y su incumplimiento motiva la creación de una institución que ayude primero, y dé ideas para política pública después, en los campos de la justicia y la seguridad al estado guatemalteco. Muchos críticos señalan que la CICIG, en base a dicha definición de objetivos, y a las capacidades de que disfruta, ha destrozado la poca institucionalidad que quedaba en los servicios de justicia guatemaltecos debido a su protagonismo mediático y al poder que posee para censurar o apoyar a determinadas organizaciones y personalidades en pro de la mejora del sistema de justicia nacional.
Para muchos, la idea de un gobierno mundial se expresa a través de la construcción y desarrollo de este tipo de instituciones. Las mismas responden a una ideología “multilateral” basada en el siguiente conjunto de características: “Cooperación: Los estados cooperan entre sí para construir relaciones mejores y más duraderas. 1) Dimensión cuantitativa: Para que exista una relación multilateral tiene que existir una asociación de tres o más estados. 2) Dimensión cualitativa: Esos Estados tienen que poseer un marco común de creencias y principios para poder coordinar sus acciones. 3) Fenómeno estatal: A pesar de los nuevos actores que surgen en la segunda mitad del S. XX cuando se habla de “multilateral” y “multilateralismo” se está haciendo referencia a los estados como los protagonistas principales de la política global“ (Fernández Luiña, 2010).
Como se puede observar, las características básicamente definen un campo de actuación multilateral en el ámbito sectorial de la seguridad y la justicia. Todo lo anterior nos ayuda a proponer una primera definición de la CICIG. Desde nuestro punto de vista, y como equipo de investigación, definiremos CICIG como un 23
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producto multilateral encargado de ayudar al Estado guatemalteco en la provisión de servicios de seguridad y justicia para su ciudadanía. En ese sentido, y para ser capaces de cumplir con la definición de objetivos presentada al inicio de este capítulo, creemos que la CICIG invade de alguna forma el espacio soberano del estado guatemalteco con el consentimiento del mismo. En segundo lugar, y continuando con las afirmaciones, en base al acuerdo, a la definición de objetivos y a las capacidades que actualmente posee la CICIG, creemos que la misma ha desarrollado -no se puede evidenciar si consciente o inconscientemente- un sistema de instituciones “formales” paralelo que deslegitima de la actuación de las instituciones oficiales del Estado guatemalteco.
Siendo capaces de haber analizado tanto los objetivos, como las capacidades que tiene adquiridas, y habiendo facilitado una definición clara del significado global que posee la CICIG, el siguiente paso sería el de resumir y mostrar con claridad los actos que dicho organismo ha llevado a cabo.
La CICIG actualmente participa como querellante adhesivo, en base a la información presentada en su sitio web y fruto del artículo 3(b) del Acuerdo entre la ONU y la República de Guatemala15, en 13 casos resumidos en la tabla 3.
En dicha tabla podríamos señalar que los casos en general versan sobre lucha contra la corrupción, análisis e investigación sobre malversación de fondos públicos, lucha contra el tráfico de influencias e investigación sobre homicidios y masacres en el
dominio
territorial
guatemalteco.
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El artículo se puede consultar el en sitio web de la Comisión Intergubernamental contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). http://cicig.org/uploads/documents/mandato/01_cicig_acuerdo.pdf
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Tabla 3.
Casos/ Fecha
Breve Descripción
Importancia
1) CAUSA No. 01070-2010-00309
Contrato administrativo 113-2009 entre la entidad
Reestructuración y reforma del personal de
18 de septiembre del 2009
Proyectos MASKANA, S. A. y la Dirección
importantes instituciones acusadas de
General de la Policía Nacional Civil para la compra
corrupción e impunidad.
Resolución En proceso
de cupones canjeables por gasolina y/o diesel, hasta el monto de 40 millones de quetzales. 2) CAUSA No. 01080-2009-00470
Trata de Personas, uso de documentos falsos,
Detección de una organización criminal
Fecha no especificada
incumplimiento de deberes, trámite irregular de
dedicada a la trata de personas, constituida en
adopción y asociación ilícita.
torno a la casa hogar denominada “Asociación
En proceso
Civil Primavera”. Esta organización criminal está implicada en más de 400 casos de 3) CAUSA No. 01070-2009-00883
Asesinato en complicidad de abogado.
adopciones ilegales de menores en 2008. El caso Rosenberg es un caso que ha
En proceso
polarizado a la sociedad y desenmascaró la
15 de julio del 2010
impunidad en las instituciones, y la duda de muchos sectores de la sociedad, sobre todo de periodistas. Este caso es muy complejo, y se encuentra ligado al caso de los Musa. 4) CAUSA No. 01074-2009-0659 Fecha no especificada
No se indica.
La relevancia de este caso es difícil de demostrar ya que se necesita de más información para poder determinar la
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No se indica
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importancia de éste. Solo se señala que las acusaciones tienen que ver con conspiración, dos asesinatos y asociación ilícita. 5) CAUSA No. 01079-2009-00211
Acuso de obstrucción a la justicia, por interrumpir
Este caso es importante porque Víctor Rivera,
07 de Abril del 2008
las investigaciones del Caso Rivera.
asesor del Ministerio de Gobernación a cargo
En proceso
del Comando Anti-Secuestros durante el gobierno del Presidente Berger, fue asesinado el 7 de abril del 2008, y su caso sigue en la impunidad, aunque existen ciertos avances. 6) CAUSA No. 01079-2008-05306
Acusados por la participación en una red de
La red de adopciones es un crimen que
Fecha no especificada
adopciones irregulares.
desencadena ciclos de violencia e impunidad.
7) CAUSA No. 27-2009
Matanza de once personas.
El Tribunal de Sentencia de Zacapa y las
En proceso
En proceso
autoridades centrales deberán de esclarecer
25 de marzo del 2008
este hecho, que alarmó a la sociedad, sobre todo en el área rural. 8) CAUSA No. 01073-2009-0656
Funcionarios públicos, prepararon y ejecutaron la
La corrupción se encuentra en las altas esferas
Enero-Diciembre del 2001
sustracción de 471.585.965,35 de Quetzales pertenecientes al Ministerio de la Defensa.
del gobierno, y la malversación de fondos en
En proceso
una institución que brinda seguridad a los ciudadanos, debe de ser una prioridad para la CICIG.
9) CAUSA Caso No. 01071-200900678 Marzo 2009
Una persona está acusada del secuestro, violación y tortura de Gladys Monterroso, la esposa del Procurador de los Derechos Humanos.
Este es un caso excepcional donde la CICIG está a favor de los derechos constitucionales de libertad para el acusado, buscando garantizar la objetividad probatoria y el
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En proceso
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
10)
CAUSA
No.
01074-2009-
01245
Funcionario público acusado de desfalcar el
debido proceso. La importancia de este caso es desmantelar y
Las investigaciones
Ministerio de Defensa Nacional.
aclarar la corrupción durante la administración
están siendo
de Alfonso Portillo.
realizadas, pero no
Entre el 2002 y el 2003
hay suficiente información respecto a este caso. 11) CAUSA No. 2009-0960
Otros funcionarios públicos que están implicados
Este es un caso vinculante para desmantelar la
En proceso. Todos
Enero-Diciembre 2001
en el desfalco económico del Ministerio de
red de corrupción de Alfonso Portillo.
los imputados gozan de medidas sustitutivas.
Defensa.
12) Causa No. 49-2008 2008
Cuatro oficiales de la Policía Nacional Civil son acusados de formar una banda ilícita que ha sido responsable de cometer robos y asaltos organizados.
Este caso es el más convincente debido a que
Visto para
en la base de datos accesible al público, tienen
sentencia
la descripción de los hechos y los condenados muy detallado.
13) CAUSA No. 7102-2001
Otros funcionarios públicos que están implicados
Robo de más de Q30'000.000.00.
Año 2000-2004 no especificado.
en el desfalco económico del Ministerio de
implicados en
Defensa.
prisión preventiva.
Fuente: Elaboración propia en base al sitio web de la CICIG: http://cicig.org/index.php?pag
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En proceso con
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Como se puede observar, la CICIG se compromete en todo lo relacionado con la impunidad en términos generales: Funcionarios que no reciben castigo por sus actitudes y comportamiento ilícitos, asesinos que impunemente comenten crímenes y no reciben castigo por el mismo, organizaciones que se dedican al secuestro, el asesinato, a los negocios ilícitos, etc.
Una crítica que se puede hacer al organismo internacional es su falta de transparencia a la hora de comunicar sus acciones. El sitio web de la CICIG, principal elemento para acercarse al conocimiento de la misma16, contiene poca información sobre el funcionamiento del organismo internacional, y sobre las operaciones que tiene a su cargo en estos momentos. Una falta de transparencia que sin duda puede ser consecuencia de su “inmunidad”, de su capacidad para evitar el control tanto del estado guatemalteco, como de la sociedad civil de la nación centroamericana. Un elemento más que sin duda debe ser tratado en este capítulo por ser otro de los objetivos de nuestro trabajo de investigación, es el compromiso que la nueva institución internacional muestra en pro de la defensa de las libertades básicas en general y de la libertad de prensa en particular. Analizado el sitio web de la CICIG, y un importante número de publicaciones y artículos periodísticos sobre la misma, no parece que haya una preocupación clara por la protección de los derechos relacionados con la Libertad de Expresión, y desde un punto de vista particular, por todo lo que tiene que ver con la protección del ejercicio profesional periodístico y de la libertad de prensa.
El proyecto de investigación, debido a este escollo, decide ampliar sus ámbitos de actuación y generar una nueva línea de investigación que nos ayude a emitir un juicio y una valoración acertada tanto del trabajo que ha realizado la CICIG durante su existencia, como de la preocupación que el organismo muestra por los temas relacionados con la libertad de expresión y la libertad de prensa. En ese sentido, y ampliando la magnitud de nuestro documento de trabajo el equipo de investigación decidió diseñar una entrevista destinada a determinadas personalidades de los medios 16
Sólo el 16.8% de la población guatemalteca tiene acceso a internet. Para ello véase http://elwebmarketer.com/evolucion-de-los-usuarios-de-internet-en-guatemala-hasta-el-2010/2010/12/ Ello puede tener consecuencias
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de comunicación guatemaltecos para obtener una información más detallada de parte de los profesionales de la comunicación sobre la opinión que desde el sector periodístico se tiene de la CICIG. El equipo pudo desarrollar seis entrevistas. Al mismo tiempo, se implementó un análisis de contenido de algunas entrevistas realizadas al propio Comisionado General Francisco Dall’Anese en medios de comunicación de alcance global como la CNN.
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3. La CICIG, su impacto en la realidad guatemalteca y la libertad de expresión: ¿Es la CICIG un órgano comprometido con la libertad de prensa? Durante los meses de mayo y junio del año 2011, el equipo de investigación realizó seis entrevistas a personalidades del mundo de la comunicación en Guatemala. Desde nuestro punto de vista los objetivos eran tres: a) En primer lugar observar la opinión que sobre el organismo internacional poseían algunos de los profesionales de la información más importantes del país. b) En segundo lugar ser capaces de hacer un examen a los propios líderes de opinión. Ver que conocimiento poseían estas élites de la comunicación sobre el órgano internacional que ha modificado el mapa social, jurídico y político guatemalteco. c) En último lugar conocer su opinión e intentar extraer un análisis que nos diese elementos para formular una ”tentativa” de política pública que ayudase a mejorar el rendimiento de la nueva institución internacional. En base a estos tres objetivos preparamos un cuestionario sencillo y directo17, que en muchos casos nos ayudó a extraer un juicio claro sobre la opinión que algunos de los periodistas más importantes del país tenían alrededor de la CICIG.
Las lista de personalidades tuvo como protagonistas a Pedro Trujillo, uno de los analistas políticos más populares, a Giovanni Fratti y a Marta Yolanda Díaz Durán, profesionales de la comunicación radiofónica, a Gustavo Berganza, periodista que forma parte del medio de comunicación “El Periódico”, a Gonzalo Marroquín, eminente periodista y director del Diario Siglo XXI, y a miembros de la sociedad civil
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El cuestionario se presenta como documento adjunto a este trabajo de investigación.
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como Jean Anleu 18 , conocido popularmente como el twitero chapín, debido al comentario que hizo en la conocida red social. El caso de Jean Anleu es interesante dado que el joven fue acusado de provocar pánico financiero y aún hoy sufre las consecuencias de la frase que le hizo famoso. Personalidades del mundo de la comunicación, como Sylvia Gereda, no fueron capaces después de varios intentos, de concretar una entrevista con el equipo de investigación. También hemos tenido dificultades a la hora de establecer una comunicación clara y fijar una fecha para la realización de la entrevista con comunicadores como Luis Felipe Valenzuela, elemento central que atrajo la atención de la CICIG fruto del intento de asesinato que sufrió, Enrique Godoy y Eduardo Stein, además del propio Comisionado de la CICIG Francisco Dall’Anese. Estos últimos formaban parte del proyecto original como potenciales entrevistados, pero el límite de tiempo fijado por el proyecto de investigación, la imposibilidad de comunicación, y el rechazo de algunos a participar, impidieron el desarrollo normal de las entrevistas como en los seis casos exitosos.
3.1 El contenido de las entrevistas.
Las entrevistas comenzaban con una pregunta clara que pretendía ayudar, aún más, a adquirir una mejor comprensión de lo que la CICIG es: Un organismo internacional de nuevo cuño que pretende ofrecer una asesoría técnica en los ámbitos de seguridad y justicia al Estado guatemalteco. Al mismo tiempo, la pregunta pretendía tomar el pulso a los entrevistados e intentar analizar el conocimiento que de la misma poseían estos profesionales de la comunicación. La cuestión era sencilla ¿Cómo podríamos definir a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)? Las respuestas fueron variadas, desde la información académica del profesor y comunicador Pedro Trujillo, que la calificó cómo “un organismo que viene a luchar contra la impunidad en Guatemala”, señalando que, desde este punto de partida, “una cosa es el objetivo que marca el acuerdo que firma Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala, y otra la percepción de la ciudadanía”, hasta la opinión radical del periodista Giovanni Fratti que indicaba que “La CICIG viene a cumplir un 18
La frase que hizo famoso a Jean Anleu, el twittero chapín fue “Primera acción real: sacar el pisto de Banrural, quebrar al banco de los corruptos”. Pisto es la palabra que de manera informal sirve para hablar del dinero en Guatemala.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
plan ideológico de venganza contra el CACIF19 y el Ejército”. Todos indicaban que, sea lo que sea el nuevo organismo internacional, la CICIG nace de un acuerdo entre la ONU y la República de Guatemala, y sus funciones principales son, como señalaba el periodista Gonzalo Marroquín “combatir la impunidad y el crimen organizado, concretamente el crimen que está infiltrado en el Gobierno”.
En las declaraciones de muchos de los entrevistados hubo algo interesante que el equipo tomó en consideración y que ya había sido observado. Es algo que subyace en la frase de la periodista Marta Yolanda Díaz Durán cuando afirma que “en lugar de venir a fortalecer el sistema de justicia de este país, la CICIG ha debilitado lo poco que de él quedaba… Comenzando por el derecho a la presunción de inocencia”. Muchos de los entrevistados opinan lo mismo, también se observa con claridad en las declaraciones de Pedro Trujillo “el protagonismo de la CICIG ha terminado minando el protagonismo de las instituciones nacionales que a final de cuentas son las que tienen que resolver”, y que también subyace en las declaraciones de Giovanni Fratti. La CICIG ha destruido, progresivamente y desde su creación, la institucionalidad “nacional guatemalteca” al robarles el protagonismo a los organismos judiciales y políticos del Estado. Al mismo tiempo, y de la mano de lo anterior, ese protagonismo que la CICIG ha robado a las instituciones guatemaltecas se ha hecho sin la correspondiente rendición de cuentas, algo que hemos comprobado fruto del análisis del acuerdo desarrollado líneas atrás. En palabras de Giovanni Fratti “Coloca al Comisionado sobre el Derecho Interno y le impide rendir cuentas porque tiene inmunidad diplomática… No hay rendición de cuentas y puede suceder un abuso de poder…”.
Todo este paquete de acusaciones, sin dudas graves, a la hora de evaluar el rendimiento de la institución, desembocan en otro conjunto de preguntas desarrolladas por parte del equipo de investigación y que tienen como fin observar si, en opinión de los entrevistados, la actuación general de la CICIG durante su corta vida ha sido positiva o negativa, entendiendo positiva como acorde a la definición de
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El CACIF es el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras.
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objetivos que la propia institución se da, y negativa como una lógica incompatible e invasiva de otro tipo de competencias, en base a dicha definición de objetivos. La cuestión era ¿Desde su punto de vista considera la intervención de la CICIG como positiva o como negativa? Y, sorprendentemente, los resultados vuelven a mostrar unas coincidencias que creemos necesario señalar.
Muchos de los entrevistados apuntan que, en general, la actuación de la CICIG no ha sido positiva. Si pudiésemos poner una nota numérica a la actuación general de la CICIG, el resultado que emana, siendo cero la nota más baja, y diez la nota más alta, de entre las personas entrevistadas, es una nota de 4.5 sobre diez. Como se puede observar, la opinión agregada de los entrevistados suspende y evalúa de forma negativa el accionar de la CICIG durante su corta vida. Las razones de ese suspenso son varias. Todos los entrevistados señalan que el día a día de la CICIG está plagado de luces y sombras. Es decir, hay casos de éxito, pero también “rotundos fracasos”20. En ese sentido, muchos de los entrevistados parecían pensar lo que Marta Yolanda resumió en la frase “Han prometido mucho y cumplido muy poco… “.
Sin embargo, sí que para otros de los entrevistados la CICIG tiene cosas positivas. Pedro Trujillo señala “Siempre que una organización tenga la capacidad de poner a un delincuente delante de un juez es en sí mismo algo positivo en un país como este”. Como casos de éxito todos los entrevistados, salvo Giovanni Fratti que califica la intervención de la CICIG como “un rotundo fracaso”, señalan que el caso Portillo, y para algunos el caso Rosenberg son signos de la positiva intervención de la CICIG en el ambiente guatemalteco. Para Gonzalo Marroquín, sin embargo, el mayor éxito ha sido: “Al margen de los resultados en sí mismos hay cosas importantes. Generó una gran polémica nacional sobre el tema y se creó conciencia en la ciudadanía de que nuestro sistema de justicia estaba muy mal. Hoy más que nunca hay una conciencia en los guatemaltecos que hoy hemos clamado por la justicia y somos conscientes de la necesidad de tener un sistema de justicia efectivo. Si CICIG no hubiera venido 20
La cita es del periodista Giovanni Fratti. Véase entrevista como archivo adjunto.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
estaríamos igual que antes, que era muy mal. Y no significa que hoy estemos bien pero ha habido mejoras. Se mejoró un poco la transparencia, etc.”.
Es decir, más que un caso a señalar, el gran éxito de la CICIG es el de haber puesto el debate sobre la impunidad, la corrupción institucional, y la ineficiencia del sistema judicial guatemalteco sobre la mesa. Abrir un debate público y comenzar un proceso de “limpieza” y mejora progresivo.
Como notas negativas, muchos de los entrevistados señalan los abusos de poder, la ausencia de rendición de cuentas por parte de un organismo que exige rendición de cuentas al Estado guatemalteco, y la progresiva pérdida de institucionalidad de las instituciones guatemaltecas al interactuar con un órgano internacional que no ha dejado de ganar protagonismo desde su puesta en marcha en septiembre de 2007. Pedro Trujillo comenta “De negativo tenemos a un Comisionado que destrozó a dos o tres personas y que luego los tuvieron que sacar sin pruebas… Hay casos de guardaespaldas de la CICIG, hay algún caso de acusación de acoso sexual, y tuvieron que escapar del país, etc. Pero lo más importante es que la CICIG se ha convertido en un líder de opinión que puede destrozar a un fiscal o a un juez nacional… intentando crear “institucionalidad” hemos destrozado la institucionalidad nacional”. En la misma línea, Giovanni Fratti comenta que “Coloca al Comisionado sobre el Derecho Interno, y le impide rendir cuentas porque tiene inmunidad diplomática… No hay rendición de cuentas y puede suceder un abuso de poder… Un ejemplo de ese abuso ha sido lo que se le ha hecho a Rodolfo Ibarra y a Diego Moreno Botrán que, básicamente por hablar por teléfono y ser pariente de uno de los acusados estuvo en la cárcel seis meses… Eso en sí mismo es un atentado contra la libertad de expresión… “. Jean Anleu, el joven que fruto del uso de las redes sociales acabó en prisión por “promover el pánico bancario” 21 apunta que lo más negativo de la intervención y actuación de la CICIG tiene que ver “Sobre todo los señalamientos…
21
Para ver el desenlace de dicho caso ver, Prensa Libre, Jueves, 9 de Junio de 2009. http://especiales.prensalibre.com/PDFs/Ediciones/2009/julio/09/PDFs/PLMT09072009.pdf
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Hubo acusaciones sobre todo y para todos… “. Marta Yolanda, en correspondencia con Pedro Trujillo opina que “La CICIG desde su primer comisionado, Carlos Castresana, y Francisco Dall’Alanese, han hecho poco para frenar los abusos de poder en los que cae la institución”. Gustavo Berganza dice que muchas veces la CICIG se ha guiado por “líneas de investigación erróneas…” que han hecho que muchas de sus investigaciones desemboquen en nada. Por último, pero no menos importante, Gonzalo Marroquín afirma que “Los grandes fracasos de la CICIG vienen en parte de la incompetencia del Estado de Guatemala”. Es un final interesante, todos los entrevistados señalan las incongruencias, incompetencias e incapacidades del nuevo organismo internacional, sin embargo nadie, hasta Gonzalo Marroquín, había hecho referencia a la ineficiencia del Estado guatemalteco a la hora de señalar los mayores fracasos en los que ha incurrido la CICIG.
El equipo detecta que, sin embargo, puede que el mayor problema de la CICIG haya sido “desinstitucionalizar” lo poco que quedaba de los organismos judiciales guatemaltecos siguiendo las opiniones de Pedro Trujillo, Giovanni Fratti y Marta Yolanda Díaz Durán. Ese sería el mayor fracaso de este organismo internacional, su mayor incompatibilidad respecto a la definición de objetivos inicial.
¿Qué decir respecto a la protección de la libertad de expresión y de la libertad de prensa?
3.2 La CICIG: ¿un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Las entrevistas volvieron a proveer información interesante para poner en relación a la CICIG y la protección de la libertad de expresión, la libertad de prensa y el ejercicio de la profesión periodística. Sin embargo, en este apartado intentamos contrastar tanto la información obtenida de la realización de las entrevistas, como la provista por parte de Reporteros Sin Fronteras en su ya clásico Mapa sobre la Libertad de Prensa a Nivel Mundial.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Las conversaciones con estos especialistas fueron un espacio generador de polémica y debate. Nuestras preguntas iban en una clara dirección: ¿Ha mostrado la CICIG, durante su breve existencia, un compromiso claro con la Libertad de Prensa?
Los resultados del proceso de investigación han sido cuando menos interesantes. Todos los entrevistados han señalado la poca preocupación, de parte de la CICIG, respecto a la protección de la libertad de expresión en general y de la libertad de prensa en particular. Todos indican que la poca preocupación se debe a que, en su lista de funciones, no se encuentra la protección de la libertad de expresión. Pedro Trujillo es el más polémico cuando señala que “¿tiene que meterse la CICIG en eso? Pues si la libertad de expresión termina siendo propiedad de grupos paralelos estamos en un crimen de los que el convenio registra… Hay empresas de comunicación en régimen de monopolio que viven de la publicidad del Gobierno”. Es decir, la CICIG no tiene asignada la función de protección de la libertad de expresión en el territorio guatemalteco, y sólo se preocupará de un tema relacionado con la libertad de expresión si el mismo se “traslapa”, o solapa, con un asunto relacionado con grupos paralelos y crimen organizado. Gustavo Berganza y Gonzalo Marroquín posee opiniones similares. Algo más preocupante, que también subyace en las declaraciones de Pedro Trujillo, es lo que señalan Giovanni Fratti, Marta Yolanda Díaz Durán y Jean Anleu, el twitero chapín. Los tres comentan y responden ante la pregunta que, más que fortalecer el sistema de libertad de expresión y libertad de prensa en el país, las acciones de la CICIG han debilitado el mismo. Lo señala Giovanni Fratti cuando apunta que “su compromiso con la libertad de prensa es literalmente nulo”, o Marta Yolanda Díaz Durán, que ante la misma pregunta señala que “fui demandada ante la CICIG, y luego en el Ministerio Público… Por un artículo titulado el beso de Espada. El Vicepresidente violentó mi libertad de expresión. Tengo una grabación donde el mismo me amenaza y el fiscal de la CICIG me está llamando para pedirme declaraciones. Vinieron también a violentar la libertad de expresión”.
Definitivamente la CICIG no fue creada para proteger la libertad de expresión, pero es realmente problemático que, fruto de sus acciones, no sólo se 36
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“desinstitucionalice” progresivamente la arquitectura jurídica del país, sino que al mismo tiempo se reduzcan los niveles de libertad de expresión y esta se vea “limitada”. Son dos consecuencias “inesperadas” ¿o esperadas? fruto del diseño del nuevo organismo internacional contra la impunidad para ayudar al débil y corrompido estado guatemalteco en los grandes desafíos que afronta hacia el futuro. Es importante porque la acusación de impunidad, por parte del organismo que tendría que preocuparse de enfrentar dicho problema, sobrevuela la conciencia de muchos líderes de opinión. Pedro Trujillo finaliza su entrevista señalando que “La CICIG es inmune e impune… Se da la paradoja en que una congresista norteamericana declara que la CICIG tendría que haber sido más clara en algunas cuestiones. Cuando la ciudadanía pide explicaciones a la CICIG, la propia organización no da muchas explicaciones… lo que hace sospechar sobre la politización de la organización. No se puede hacer justicia si la justicia se da en una única dirección… La ciudadanía no controla a la CICIG… La CICIG es inmune y tiene una actitud cerrada…“. Giovanni Fratti, complementando la intervención de Pedro apuntaba en la entrevista que “La CICIG ha sido un rotundo fracaso… El caso Rosenberg, según el fiscal Rivera es un caso lleno de mentiras… , el caso Giammattei lo paraliza artificialmente Castresana por conveniencia política, el caso del profesor Beltranena de Ciencias Políticas pues más o menos lo mismo… Puedo estar o no de acuerdo con el profesor pero no lo voy a denigrar porque no piensa como yo, o porque me critica duramente. Entonces Castresana, al salir de su mandato se venga con la prensa que lo critica metiendo a la cárcel a Rodolfo Ibarra y denigrando públicamente a un catedrático universitario porque no piensa como él. No hay casos de éxito con esos fracasos y violaciones”. Marta Yolanda, suscribiendo todo lo anterior declara que “La CICIG desde su primer comisionado, Carlos Castresana, y Francisco Dall’Alanese, han hecho poco para frenar los abusos de poder en los que cae la institución”. Y, por último, y en sentido contrario, un periodista de la talla de Gonzalo Marroquín apuntaba en la entrevista respecto a la CICIG y a la actitud de los dos Comisionados, Carlos Castresana y Francisco Dall’Anese que “los dos manifestaron que eran respetuosos del tema de la libertad de expresión. Los funcionarios han mantenido una buena relación con los periodistas que cubren la fuente. Nunca ha habido conflictos entre ambas instituciones. Me parece difícil ponerle una calificación. Si es buena no se lo ha 37
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ganado, si es mala tampoco lo ha hecho tan mal. CICIG nunca podría actuar al margen”. En conclusión, desde el punto de vista de Gonzalo Marroquín la CICIG se esforzaba por tener buenas relaciones con la prensa.
Como pregunta abierta, que podría ser desarrollada en futuros proyectos de investigación, deberíamos indicar que, a priori, no es lo mismo poseer una relación armoniosa con el sector periodístico, que forzar determinados discursos y generar un clima de “opinión única”, acusaciones de la mayoría de los entrevistados durante la realización de este proyecto de investigación.
3.3 ¿Cómo ha evolucionado la libertad de prensa en Guatemala?
Para completar lo anterior, y cerrar las preguntas de investigación sobre la libertad de prensa, se decidió analizar el Índice de Libertad de Prensa, que se conforma como el indicador internacionalmente aceptado a la hora de medir la situación de la libertad de expresión y de la libertad de prensa a nivel global. El mismo ha sido desarrollado por la organización no gubernamental Reporteros Sin Fronteras y, durante años, concretamente desde el año 2002, ha sido el termómetro de la libertad de expresión y de la libertad de prensa a nivel planetario. La gráfica 4 señala el estado de dicha libertad en el año 2009.
La tabla 4 muestra la evolución de Guatemala, desde el año 2002 hasta la actualidad, en el ranking o mapa de la Libertad de Prensa a nivel global. Las cifras son interesantes porque la situación es marcada por la inestabilidad, dibujando unas cifras que se caracterizan por una evolución a través de altos y bajos a lo largo del tiempo.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Gráfica 4: Libertad de Prensa a nivel global.
Fuente:
Wikipedia.
Mapa
del
ranking
de
Libertad
de
Prensa
realizado
http://es.wikipedia.org/wiki/Archivo:Reporters_Without_Borders_2009_Press_Freedom_Rankings_Map.svg
39
por
Reporteros
Sin
Fronteras,
2009.
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Guatemala ha pivotado, en una lista de 178 estados que participan en la medición, entre los puestos 68, su mejor nota en el año 2004, hasta el puesto 106, su peor clasificación, en el año 2009. En la actualidad evoluciona positivamente y se encuentra en el puesto 77, el segundo mejor de su historia. Esperemos que a inicios de septiembre de 2011, mes en el que la organización vuelve a publicar el informe, Guatemala siga disfrutando de esa tendencia positiva.
Tabla 4. TABLA RESUMEN SITUACIÓN DE GUATEMALA MAPA LIBERTAD DE PRENSA AÑOS
Puesto en el RANKING
2002 (Gobierno Portillo)
Puesto 83. - 27,25
2003 (Gobierno Portillo)
Puesto 99. - 30, 83
2004 (Gobierno Portillo - Ingreso Berger)
Puesto 68. - 16,50
2005 (Gobierno Berger)
Puesto 86. - 21,50
2006 (Gobierno Berger)
Puesto 90. - 21,25
2007 (Gobierno Berger)
Puesto 104. - 33,00
2008 (Gobierno Berger – Ingreso Álvaro Colóm)
Puesto 101. - 22,64
2009 (Gobierno Colóm)
Puesto 106. - 29,50
2010 (Gobierno Colóm)
Puesto 77. - 20,25
Fuente: Elaboración propia en base a la información obtenida en el Sitio Web de Reporteros Sin Fronteras. http://es.rsf.org/press-freedom-index-2010,1034.html
Una pregunta interesante y de necesaria respuesta es ¿qué se tiene en cuenta en el informe? ¿Qué se mide para extraer dicha clasificación? Teniendo en cuenta los indicadores del índice se puede ver, en primer lugar, la jerarquía de preferencias de la organización que realiza el mismo, y en segundo si los problemas de violencia e impunidad que afronta Guatemala son tomados en cuenta para que en este momento el país se sitúe en un lugar intermedio a nivel global.
El Mapa de la libertad de prensa intenta medir para su desarrollo los siguientes indicadores: 41
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1) Violencia Física hacia periodistas. 2) Número de periodistas asesinados, encarcelados, agredidos y amenazas, así como responsabilidad del Estado en esos actos. 3) Amenazas directas, presiones y acceso a la información. 4) Censura y autocensura. 5) Control de los medios de comunicación. 6) Presiones administrativas, judiciales y económicas. 7) Internet y los nuevos medios de comunicación22.
En base a los mismos, Guatemala obtuvo el puesto 77 sobre 178 estados. Lo que indica, según el propio informe que la no existencia de asesinatos a periodistas, y la no injerencia de las instituciones oficiales sobre los medios de comunicación muestran la tendencia positiva por la que Guatemala discurre, manteniendo una seria distancia frente a los cinco asesinatos de periodistas que tuvieron lugar en el año 2007. El dato negativo es el asesinato, este año, del periodista Yensi Roberto Ordóñez Galdámez, en el Departamento de Escuintla23.
¿Cómo relacionar a la CICIG con la libertad de prensa? Definitivamente la relación es difícil. En primer lugar por la definición de objetivos que posee el organismo internacional, en segundo, porque desde el año de creación de su CICIG el número de periodistas asesinados en Guatemala no ha dejado de disminuir, y eso ha hecho que la CICIG dirigiese su mirada a eventos de más impacto en la vida social guatemalteca. Todo lo anterior ha confirmado que, como señalaban las entrevistas realizadas por el equipo de investigación, la CICIG no tiene competencias en lo relacionado con la libertad de expresión y la libertad de prensa y tampoco demasiado interés, con todos los riesgos que esa actitud pasiva conlleva. Por ello su impacto en este campo y en los indicadores que miden el mismo es difícilmente demostrable.
22
Para la explicación metodológica del informe véase “Criterios para establecer la clasificación mundial de 2009 de la Libertad de Prensa” http://es.rsf.org/IMG/pdf/cm_questionnaire_2010_es.pdf. 23 Para ello ver “Encuentran asesinado a un periodista que habría recibido amenazas; detienen a otro en condiciones controvertidas”, en http://es.rsf.org/guatemala-encuentran-asesinado-a-un-20-052011,40329.html.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
Ahora bien, queda sobre la mesa un problema que puede afectar, y para muchos de los entrevistados ha afectado, el funcionamiento normal de la libertad de expresión y la libertad de prensa en Guatemala: Nos referimos al protagonismo desmedido que provoca un abuso de poder por parte del nuevo organismo internacional. ¿Podríamos resolver el problema? ¿Hay alternativas para limitar dicha amenaza? ¿Existe un plan de política pública en ese sentido para vigilar al vigilante?
El papel excesivamente protagónico de la CICIG puede dejar fuera de juego a determinados actores de la sociedad civil y limitar las libertades civiles y, concretamente,
la libertad de expresión
y la libertad de prensa. La
“desisntitucionalización” que la CICIG provoca en el ámbito de la justicia puede generar un fenómeno de contagio prohibiendo determinadas opiniones contrarias a la misma o persiguiendo a esos actores. A día de hoy no existen evidencias en ese sentido, pero el marco legal existente que coloca a la institución por encima de las instituciones soberanas guatemaltecas y al margen de estas, y su papel protagónico pueden generar un espacio proclive para este tipo de actitudes amenazantes de las libertades básicas de las ciudadanas y ciudadanos.
3.4 A modo de conclusión: ¿Cómo ha sido el impacto de la CICIG?
El camino recorrido por la CICIG durante sus años de existencia ha sido un camino marcado por luces y sombras de todo tipo.
A pesar de algunos éxitos registrados por nuestros entrevistados,
y por
informes como el trabajo “Caminar sin muletas: un balance de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala”, escrito por el International Crisis Group, que cataloga a la CICIG como un organismo que “ha dado algo de esperanza a un país profundamente atemorizado por la violencia del posconflicto y por una arraigada impunidad” (Group, 2011, p. 1), el balance de la CICIG y el impacto que la misma ha causado en Guatemala ha sido negativo. El examen y la evaluación general fruto del proceso de investigación es que la CICIG:
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“Así las cosas, la CICIG, ha terminado por monopolizar el debate nacional sobre la justicia. Nadie le dijo que podría o debía opinar sobre Comisiones de Postulación, honorabilidad de personas, destruir carreras, presentar expedientes muchos de los cuales no soportan un análisis serio o acusar públicamente a personas, sin embargo, lo hicieron. Sacaron a un fiscal general en lugar de exigir al Presidente que asumiera su responsabilidad; cuestionaron a aspirantes sin pruebas y los dejaron fuera del proceso de selección; enviaron a la cárcel a algún periodista que posteriormente tuvieron que liberar; abandonaron (y paralizaron)24 el caso de la ex esposa del PDH25 sin que se sepa qué fue lo que ocurrió ni cómo se cambió aquella versión inicial, además de mantener a una persona en prisión por seis meses; continúan tapando el sol con un dedo con las campañas de desprestigio y acusando sin pruebas o con algunas que no soportan un análisis forense de primero primaria y pareciera que no son capaces de superar el shock Castresana” (Trujillo, 2011, p. 6).
Otra prueba del desagrado que determinadas élites poseen contra la CICIG es el caso de la jueza Verónica Galicia y las acusaciones que misma emite contra la CICIG. Paradójicamente, dichas acusaciones poseen una compatibilidad grande con los resultados surgidos fruto de la realización de las entrevistas: “La juzgadora mostró su malestar por la acción legal presentada en su contra por la CICIG, por el caso Maskana, en relación con el arresto domiciliario que ella le otorgó a Juan Carlos Leal, implicado en ese proceso. “Le dije al mandatario de la CICIG que ya se habían terminado los tiempos en que me demostraban con investigaciones, argumentaciones contundentes y pruebas abundantes”, expuso. Al referirse a los casos que conoce y en los cuales participa esa entidad, dijo que la CICIG ya había bajado la calidad de su trabajo y ahora se adhería a las peticiones del Ministerio Público (MP), lo cual no era usual” (Alvarado & Orantes, 2011).
La lógica seguiría si, efectivamente, analizásemos casos como la extradición y acusación de Vielmann, el caso del profesor Francisco Beltranena, y todo lo relacionado con el ex ministro Giammattei. Todas estas incertidumbres sobre el organismo internacional motivan la creación de un espacio de reflexión para modificar el mismo. En ese sentido, y como 24 25
Lo acotado entre paréntesis pertenece al equipo de investigación. Con las siglas PDH nos referimos al Procurador de Derechos Humanos.
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última parte de este trabajo, a continuación presentamos una serie de ideas generales para proponer un diseño de política pública más atrevido y que sea capaz de solucionar los problemas diagnosticados a la CICIG.
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4. Una propuesta de política pública para mejorar la CICIG La disciplina de políticas públicas se ha caracterizado por una identidad única que la diferencia de la visión jurídica y de nueva gestión pública o nueva gerencia pública. El análisis de políticas públicas se caracteriza por una lógica empirista, que le hace mostrar con claridad tanto los actores, como los procesos de toma de decisiones a la hora de diseñar, implementar y evaluar las políticas públicas.
En ese sentido, e intentando presentar una opción para reformar la CICIG y mejorar el rendimiento de la misma, lo ideal sería mostrar los ciclos lógicos de diseño, implementación y evaluación de una política pública. Para ello, creemos necesario en primer lugar definir con claridad qué es en sí misma una política pública. Una definición aceptada, y propuesta por un amplio conjunto de autores es: “…definiría a la política pública (policy) como una decisión formal caracterizada por una conducta o actuación consistente y repetida por parte de aquellos que la llevan a cabo y por parte de aquellos que resultan afectados por la misma” (Bastos Boubeta, 1996, p. 5).
La definición es clara a la hora de señalar que para poder definir una intervención gubernamental o del poder público en cualquiera de sus tres niveles, en el caso de Guatemala (local, departamental o nacional), y desde cualquiera de los tres poderes del Estado, es necesario que dicha intervención sea formal, es decir, que posea plena aceptación por parte de los actores que participan en su ejecución, pero también plena aceptación por parte de los afectados, de los receptores de dicha política para que se genere una retroalimentación que legitime la intervención.
Una vez definido nuestro concepto clave es necesario resumir los estilos de políticas públicas existentes. El profesor Bastos Boubeta señala la existencia de dos estilos a la hora de diseñar una política pública:
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“Los estudiosos de los rasgos característicos del proceso de elaboración de políticas públicas en cada país, esto es de su propio estilo, distinguen entre estilos decisorios anticipativos o reactivos según el mayor o menor grado de racionalismo o de incrementalismo presente en su elaboración. En los países caracterizados por un elevado grado de racionalismo en su proceso de elaboración de políticas públicas predominarán las políticas anticipativas, esto es, aquellas que intentan prever el mayor número posible de contingencias en una determinada área de políticas” (Bastos Boubeta, 1996, pp. 5-6).
Los dos estilos existentes a la hora de diseñar una intervención que lleve el nombre de política pública son:
1) Políticas Públicas Anticipativas: caracterizadas por un mayor grado de racionalismo e incrementalismo. 2) Políticas Públicas Reactivas: Menos racionales y más improvisadas.
En base a esta distinción de estilos podemos afirmar que muchas de las políticas que han diseñado e implementado los ejecutivos guatemaltecos desde el inicio de la constitución de 1985 han sido de carácter reactivo. Más que prever problemas han reaccionado a los mismos y muchas veces sin un análisis y una evaluación adecuada de las necesidades y problemas que enfrentaban. Las necesidades representan el incentivo para diseñar y hacer frente a los problemas que intentan resolver las propias intervenciones públicas. En ese sentido y siguiendo con nuestro marco teórico podríamos señalar que existen cuatro tipos de necesidades: “Necesidades normativas, son aquellas necesidades definidas como tales por terceras personas, normalmente expertos o políticos. Definen que necesidades son o no problemáticas. Necesidades sentidas son aquellas que expresan los deseos y motivaciones de la población y se expresan de forma indirecta. Son los especialistas quienes deben explicitarlas. Necesidades expresadas, son aquellas que se explicitan en actos concretos (consumo de determinados bienes, por ejemplo). Necesidades comparativas, son aquellas que se generan cuando se compara entre ellas dos o más situaciones sociales y geográficas, en términos de nivel de servicio, y se utiliza a una como indicador de los comportamientos futuros de los consumidores de las otras” (Bastos Boubeta, 1996, p. 14).
En cuanto a la definición de problema, también se posee una conceptualización clara: 47
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“Acostumbra a definirse un problema público como la divergencia entre la realidad social en un determinado ámbito y la realidad deseada o esperada en ese mismo ámbito. La definición de un problema público es un fenómeno social. Depende mucho de las percepciones, ideas y valores del público y de los actores implicados” (Bastos Boubeta, 1996, p. 14).
Por lo tanto, y después de estas aclaraciones se puede observar con claridad que la CICIG y concretamente su proyecto, representan la implementación de una política pública. Pero la misma no ha hecho demasiado por solucionar el problema de la impunidad para la que fue creada. Como consecuencia inesperada y como señalábamos en el anterior epígrafe, la CICIG ha desinstitucionalizado y debilitado, si aún se puede más, el sistema judicial guatemalteco.
Tenemos un problema y parece necesario rediseñar la política pública para hacer frente al mismo. La CICIG puede, como señalaba Gonzalo Marroquín, haber generado conciencia sobre la situación en la que se encuentra el país entre la ciudadanía guatemalteca, pero no parece que haya hecho demasiadas cosas para fortalecer al Estado centroamericano. Por otro lado el problema sigue existiendo: la baja institucionalidad del sistema judicial guatemalteco y la debilidad del mismo para afrontar los problemas que desafían al propio Estado. Parece que justicia y seguridad se adaptan a los cuatro tipos de necesidad que hemos observado a la hora de presentar el marco teórico. Sin duda son una necesidad normativa, una necesidad sentida por parte de la población guatemalteca, una necesidad expresada por amplios sectores de la población
y, obviamente, si lo analizamos desde una perspectiva comparada,
Guatemala se encuentra en una posición dramática tanto desde el punto de vista judicial y de impunidad, como de seguridad.
La propuesta de política pública tiene que tener en cuenta el diagnóstico que se ha realizado en el apartado anterior. Por eso, la misma posee un doble y concurrente objetivo, de un lado evitar la creación y desarrollo de un poder paralelo que haga dudar acerca de las intervenciones judiciales del Estado guatemalteco y contribuya progresivamente a su desinstitucionalización, del otro promover, potenciar y consolidar las instituciones existentes en los ámbitos sectoriales relacionados con la seguridad y la justicia. Esos son los retos fruto de cinco años de funcionamiento del 48
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nuevo órgano internacional, y eso es lo principal a tener en cuenta a la hora de nuestro diseño.
La propuesta de nuestro grupo de investigación pivota sobre dos proyectos:
1) Creación de un órgano supranacional que gestione de forma técnica todos los problemas relacionados con la seguridad y la justicia y asista como órgano independiente del Estado al mismo en la solución a los problemas que este enfrenta. 2) La creación de un órgano sujeto a las instituciones guatemaltecas y al servicio de estas. Obviamente en este segundo modelo no existiría la citada “independencia” y la naturaleza del órgano estaría sujeta siempre y en todo momento al sistema judicial e institucional guatemalteco. No habría inmunidad.
Ambos modelos pretenden resolver los problemas propuestos con anterioridad y, al mismo tiempo, creen en la concentración de poder en un solo agente. Ese es el objetivo y la estrategia central para solucionar el desarrollo de un poder paralelo. O construimos un órgano supranacional en base a cesión de soberanía, o desarrollamos un órgano sujeto a las instituciones guatemaltecas y contralado por estas. Lo que no conviene y parece haber sido el caso con la CICIG, es el desarrollo de un organismo paralelo que polemice e influya en la opinión pública contradiciendo las decisiones que toman las instituciones nacionales y que, al mismo tiempo, sea independiente de las mismas e inmune frente a cualquier tipo de acusación.
4.1 Una propuesta supranacional
La primera propuesta de política pública de reforma de la CICIG sería el desarrollo, ahora sí, de una institución supranacional que, en base al Acuerdo entre ONU y la República de Guatemala, y fruto de la cesión voluntaria de soberanía por parte del Estado guatemalteco, desarrollase un órgano judicial más allá del Estado nación encargado de asistir técnicamente al mismo en la solución de problemas 49
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
relacionados con los ámbitos de la seguridad y la justicia. En ese sentido, y aunque se puede interpretar como ciencia ficción, tanto la ONU,
como la República de
Guatemala podrían tener como inspiración a entes jurídicos de naturaleza supranacional como el Tribunal de Justicia Europeo.
Para este modelo habría que desarrollar un nuevo acuerdo y sería necesario ampliar el número de capacidades y funciones de la nueva CICIG. Es poco realista, dado el antecedente de la Corte de Constitucionalidad guatemalteca. Sin embargo, sí sería necesario tenerlo en cuenta para futuros desarrollos de política pública porque, sobre el papel y grosso modo, resolvería todo lo relacionado con la división y la dualidad, evitando el desarrollo de instituciones de carácter paralelo que contradigan los procesos de las instituciones formales del Estado guatemalteco. Como se dice líneas atrás sería un buen ejemplo el Tribunal Europeo de Justicia. El mismo tiene capacidades y autoridad supranacionales, y a día de hoy sus decisiones son vinculantes para los 27 miembros que componen la UE. ¿Cómo se podría adaptar dicha institución a un órgano acusador como es la CICIG y la realidad de Guatemala? La lógica se traduciría en la construcción de un poder judicial, ya no sólo un órgano fiscal, de naturaleza supranacional para afrontar casos especiales relacionados con el crimen organizado, gracias a la transferencia total y voluntaria de soberanía por parte del Estado Guatemalteco a un verdadero poder judicial externo y sui generis creado de forma paralela al Estado de Guatemala y no sujeto a este sino a la ONU.
A pesar de lo atrevido de la propuesta y de los problemas que la misma tendría a la hora de su diseño, dejamos la misma abierta para debates y futuros trabajos dado que el ejemplo europeo muestra que se pueden construir, siguiendo lógicas funcionalistas y neofuncionalistas organismos de naturaleza supranacional que, voluntariamente y con el consentimiento de los estados, asuman funciones y capacidades soberanas del mismo.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
4.2 Propuesta de creación de un órgano sujeto a las instituciones guatemaltecas
La segunda propuesta es de naturaleza gubernamental, no supranacional y pretende crear un organismo de naturaleza técnica que ayude al Estado guatemalteco en su quehacer diario para mejorar los servicios de justicia y seguridad a la población y así luchar contra la impunidad, crimen organizado y amenazas existentes en el país.
El nuevo órgano podría poseer tres formas potenciales:
1) Un órgano incluido en el Ministerio Público y sujeto a las normas del mismo. 2) Un órgano incluido en el Organismo Judicial guatemalteco y sujeto a las normas del mismo. 3) Un órgano de asistencia técnica con recursos humanos y capacidades repartidas entre el Organismo Judicial guatemalteco y el Ministerio Público.
Sea como fuere, y quizás este es un trabajo y una pregunta de investigación para futuros artículos, de cualquiera de las tres formas se resolvería el problema de la división de poder y tanto los poderes, como la concentración de protagonismo social e institucional, recaería en instituciones encuadrados en la arquitectura del Estado guatemalteco.
Ambas fórmulas, aunque requieren de mayor estudio e investigación, pretenderían resolver el problema de desinstitucionalización que, en base a las entrevistas y a la breve evaluación de impacto realizada en el capítulo 3 se percibe fruto de cuatro años de funcionamiento de la CICIG.
En relación a la Libertad de Expresión y la Libertad de Prensa, ambas opciones mantendrían el status actual y protegerían dichas libertades. La “nueva” CICIG debería preocuparse ya no sólo de la impunidad, sino de la protección de las libertades en general a través de la defensa y promoción de normas abstractas de aplicación universal y no promover constructos legales que protejan a grupos profesionales o determinados gremios. La Libertad de Expresión es uno de esos 51
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
derechos universales y abstractos, y hacia la defensa de dicha libertad, así como la protección y defensa de la libertad de asociación, la libertad de reunión o cualquier otra libertad civil se debería dirigir las acciones de la CICIG. No solo debe castigar, también debe desarrollar lógicas anticipativas de protección de libertades.
Ambas recomendaciones de política pública serían necesarias, y deberían ser tenidas en cuenta sobre todo por otros países que, en la actualidad, parecen interesadas en importar el modelo CICIG.
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
CONCLUSIONES El documento de trabajo que hemos presentado pretendía realizar una evaluación de impacto de las acciones que ha llevado a cabo la CICIG desde su fundación en el año 2006 y su puesta en práctica a partir del año 2007. Para ello el artículo desarrolló a lo largo de la primera parte un repaso histórico que nos ayudó a comprender la dimensión de la impunidad en Guatemala. Desde la Constitución de 1985, el país sufre la lacra de la impunidad y no es capaz de desarrollar un sistema de justicia estable y eficiente. Por todo ello, por las lógicas existentes como consecuencia del conflicto armado interno, y por el período post-conflicto armado interno caracterizado por unos elevados índices de violencia y de impunidad se intenta diseñar un organismo de carácter internacional que ayude y asista técnicamente al Estado guatemalteco en la solución de sus problemas. Nace la CICIG.
La segunda parte representa un esfuerzo por definir a la CICIG. El artículo considera a la CICIG como un producto de la ideología multilateral defendida por organismos internacionales como la ONU. La lógica de creación es la de un órgano internacional e independiente que se preocupe de asistir al Estado guatemalteco en los ámbitos sectoriales de la seguridad y de la justicia. El organismo tiene una serie de funciones y capacidades en base al Acuerdo entre la ONU y la República de Guatemala que progresivamente fortalecen su papel a nivel social, político y jurídico.
La tercera parte del trabajo de investigación ha sido realizado a través de una serie de entrevistas a varios líderes de la comunicación en Guatemala. El motivo del uso de dicha técnica de investigación cualitativa es, en primer lugar analizar el conocimiento que sobre la CICIG poseen determinados líderes del mundo de la comunicación, y en segundo ver la opinión que dichos líderes poseen sobre la CICIG. Los resultados han sido sorprendentes. La mayoría de los entrevistados establecen un diagnóstico preocupante después de cuatro años de funcionamiento de la CICIG. La gran mayoría de los entrevistados coinciden que el organismo internacional e 53
La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
independiente ha contribuido a debilitar aún más el ya débil sistema jurídico y de seguridad guatemalteco por el protagonismo mediático que la CICIG posee. La CICIG no sólo ha deslegitimado a las instituciones nacionales guatemaltecas, sino que además la misma disfruta de una serie de privilegios legales que la hacen estar al margen de las leyes guatemaltecas, y sin la necesidad de rendir cuentas o de tener una relación estrecha con los miembros de la sociedad civil. Como inesperada
se
ha
desarrollado
un
órgano
impune
e
consecuencia
inmune
que
está
“desinstitucionalizando” a los órganos nacionales guatemaltecos debido a las acusaciones y a muchas de las acciones que la Comisión ha promovido durante su corta existencia.
De la mano de lo anterior, el trabajo también muestra el poco compromiso que la institución internacional muestra con la defensa de la libertad de expresión y la libertad de prensa. En base a la definición de funciones y capacidades de la CICIG, la defensa de dichas libertades quedan muy lejos de los objetivos asignados. Unido a lo anterior sería interesante abrir un debate público sobre el peligro que la propia institución representa al monopolizar de forma progresiva todo el sistema de decisiones judiciales en el país. Las conclusiones en ese sentido no son demasiado optimistas, su papel protagónico a nivel político, jurídico y social pueden representar un potencial peligro para las libertades civiles, y concretamente para la libertad de expresión en general y de prensa en particular.
El artículo finaliza con un apartado dedicado a proponer, de manera general y desarrollando una nueva línea de investigación para futuros artículos dos soluciones al mayor problema de los diagnosticados durante el proceso de investigación. De un lado se incentiva la creación de una institución supranacional que gestione la política de seguridad y justicia a nivel nacional. De otro, el artículo propone la integración de la CICIG, de sus funciones y de sus capacidades en las instituciones del Estado guatemalteco, concretamente en el Ministerio Público, en el Organismo Judicial, o en ambos al mismo tiempo. Ambas soluciones pretenden mejorar el rendimiento de la CICIG e integrarla dentro de las estructuras del Estado para que no se convierta en un
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La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y su impacto en Guatemala. ¿Es la CICIG un organismo comprometido con la libertad de prensa?
poder paralelo con capacidad para desprestigiar, y debilitar las decisiones tomadas por el propio Estado guatemalteco en base a su sistema de Derecho.
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