DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

INFORME INVESTIGACIÓN ESPECIAL

Instituto Nacional de Estadísticas

Número de Informe: 312014 4 de junio de 2015

www.contraloria.cI

NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

D.A.A. N° 1.142/2015 REFS.: Nos 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE ESPECIAL ÓUE INDICA.

SANTIAGO

1)6.

INVESTIGACIÓN

JUNZO is.044 ,~ v q, ‘4

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda atentamente a Ud.,

ARRIAGAD~ Genera’ de la SabrogafltO ~ t~2 E)DC~

11 iiJ~12OlS

1

1LS~IG1t4ADEft!3FtS ~ERNANDO LOPEZ

AL SEÑOR GABRIEL ASCENCIO MANSILLA EMBAJADOR DE CHILE EN ECUADOR MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES PRESENTE

NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL

1.141/20 15 .A.A. N° EFS.: N°5 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL QUE INDICA.

SANTIAGO,

04. JUNZO 15.044553

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda atentamente a Ud.,

[~Á~DE DIPUTADOS

AL SEÑOR DIPUTADO MATÍAS WALKER PRIETO CÁMARA DE DIPUTADOS VALPARAÍSO

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL

D.A.A. N° 825/2015 REFS.: N°~ 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL QUE INDICA.

SANTIAGO,

04.JUN2015.644554

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especíal N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda atentamente a Ud.,

TRICIÍ’ l\RRIAGAD~’

~CAMARA DE

AL SEÑOR DIPUTADO RICARDO RINCÓN GONZÁLEZ CÁMARA DE DIPUTADOS VALPARAÍSO

DIPUTADOS

NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL

D.A.A. N° 826/2015 REFS.: Nos 207.117/2013

REMITE INFORME DE ESPECIAL QUE INDICA.

INVESTIGACIÓN

203.810/2014 249.094/2014

SANTIAGO,

OLiUNZfll5044555

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda atentamente a Ud.,

Con

ICIA ARRIAGADP

Nepublion

(CAMARA DE DIPUTADÓi’ ¡A[~Ñ2UiE AL SEÑOR DIPUTADO GABRIEL SILBER ROMO 1~

CÁMARA DE DIPUTADOS VALPARAÍSO

Y~1ÓNDE.~SG9

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GABINETE DEL CONTRALOR GENERAL

.A.A. N° 824/2015 EFS.: N°5 207.117/2013 203.810/2014

REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL QUE INDICA.

249.094/2014

SANTIAGO,

O~JuN2O1S,O4455IJ

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas

Saluda atentamente a Ud.,

ARRIAGADA

t~ 08 JUN 2015 AL SEÑOR LUIS CÉSPEDES CIFUENTES MINISTRO DE ECONOMÍA, FOMENTO Y TURISMO PRESENTE

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D.A.A. N° 82812015 REFS.: Nos 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE ESPECIAL QUE INDICA.

SANTIAGO,

INVESTIGACIÓN

04JUN2015.044557

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas. Sobre el particular, corresponde que esa autoridad adopte las medidas pertinentes, e implemente las acciones que en cada caso se señalan, tendientes a subsanar las situaciones observadas. Aspectos que se verificarán en una próxima visita que practique en esa entidad este Organismo de Control.

Saluda a entamente a Ud.,

os iON 2015

4~

INSTITUTO NACIONAL OFICINA D

A LA SEÑORA DIRECTORA NACIONAL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS PRESENTE

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D.A.A. N° 827/2015 REFS.: N°~ 207.117/2013

REMITE INFORME DE ESPECIAL QUE INDICA.

INVESTIGACIÓN

203.810/2014 249.094/2014

SANTIAGO,

04.J0N2 fi

5.044558

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda atentamente a Ud.,

AL SEÑOR AUDITOR MINISTERIAL MINISTERIO DE ECONOMÍA, FOMENTO Y TURISMO PRESENTE

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D.A.A. N° 831/2015 REFS.: Nos 207.117/2013

REMITE INFORME DE ESPECIAL QUE INDICA.

INVESTIGACIÓN

203.810/2014 249.094/2014

SANTIAGO,

O 4. JUN 2 0 15. 044 550

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda

oS lUN. z015

e

‘INsTrruTo ~Cl0t4~- DE EsTA ~INAD~

A LA SEÑORA JEFA DEL DEPARTAMENTO DE AUDITORÍA INTERNA INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS fr PRESENTE

a Ud.,

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D.A.A. N° 830/2015 REFS.: Nos 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE ESPECIAL QUE INDICA.

SANTIAGO

INVESTIGACIÓN

04.iUN2915)445b0

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

au aat

tamenteaUd.,

*fl9~~) ~2~≤ SERGIO JIMÉNEZ MERINO Job (Jn~d Nata de Confro( Ezlwno OMeMa do Ñdtofla Mmáiska~ye

AL SEÑOR JEFE DE LA UNIDAD TÉCNICA DE CONTROL EXTERNO DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA PRESENTE

NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

D.A.A. N° 829/2015 REFS.: N°5 207.117/2013 203.810/2014 249.094/2014

REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL QUE INDICA.

SANTIAGO,

06. JUNZO 15.644561

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento y fines pertinentes, el Informe de Investigación Especial N° 3, de 2014, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en el Instituto Nacional de Estadísticas.

Saluda

aUd~

7

/

RECIBIDO EN UNIDAD DE SEGUIMIENTO

08 JIJN 2015 FIScALIA CONTRALOffiA G~L. DE LA REPUBUCA

A LA SEÑORA JEFA DE LA UNIDAD DE SUMARIOS FISCALÍA

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INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL N° 3, DE 2014, SOBRE EVENTUALES IRREGULARIDADES EN EL PROYECTO CENSO 2012, DEL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADíSTICAS.

SANTIAGO,

04 JUN 2015 Se han dirigido a esta Contraloría General los diputados señores Ricardo Rincón González y Gabriel Silber Romo, así como don Gabriel Ascencio Mansilla, quien a la sazón ostentaba igual calidad, denunciando eventuales irregularidades en el Instituto Nacional de Estadísticas, INE, respecto del “Proyecto Censo 2012”, situaciones que dieron origen a una ¡nvestigación especial, cuyo resultado consta en el presente documento. Posteriormente adhirió a dicha solicitud el diputado señor Matías Walker Prieto. ANTECEDENTES El trabajo efectuado tuvo como finalidad investigar la denuncia de los recurrentes, quienes señalan, en síntesis, la alarma y debate nacional generados respecto del resultado del trabajo efectuado por la “Comisión Revisora Externa del Censo”, convocada por el entonces Director del INE, señor Juan Coeymans Avaria, para revisar el proceso relativo al Proyecto Censo 2012, evaluar los resultados obtenidos y formular recomendaciones a ese instituto sobre cursos de acción de corto y mediano plazo, en atención a información difundida en orden a que habría existido una manipulación de las cifras referidas al número total de personas censadas y una alta tasa de omisión, por lo que no se logró la cobertura suficiente para contabilizar y caracterizar a la población. Agregan, que en la difusión pública de los resultados de la aludida encuesta no se comunicó que los totales entregados incluían a la población efectivamente censada y una estimada, por lo cual no se cumplieron los estándares de transparencia requeridos. Asimismo, indican que se imputó al 3,5% de viviendas ocupadas con moradores ausentes, la información de aquellas efectivamente encuestadas que residen en una vivienda similar, en circunstancias que, si bien este mecanismo se ha aplicado en otros países, ello se ha hecho solo con el 1%.

A LA SEÑORITA PATRICIA ARRIAGADA VILLOUTA GENERAL DE LA REPÚBLICA ~COfltrçI~~~ deJa República

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También, expresan que otro de los aspectos cuestionados fue la forma de estimación de las viviendas no censadas, toda vez que no se efectuó primeramente una proyección de ellas y luego se las “pobló”, al imputárseles información de las efectivamente encuestadas, procedimiento considerado no admisible por la aludida comisión revisora. En este mismo sentido, anotan que la referida comisión concluyó que los factores que habrían desencadenado las irregularidades que presenta el mencionado proceso, son los siguientes: •

Escaso tiempo de preparación con el que se contó, luego de decidir cambiar la metodología a utilizar de un censo de hecho a uno de derecho, considerando que no existían experiencias previas en el país, omitiéndose realizar una prueba piloto general que identificase anticipadamente la existencia de problemas.

•

Insuficiente financiamiento, lo que incidió en la falta de recursos materiales y humanos que necesitaba el proceso para su operación, subestimándose los mayores gastos asociados a un censo prolongado de derecho, siendo reticente el ex Director del INE, señor Francisco Labbé Opazo, a solicitar recursos adicionales.

•

Atrasos y dificultades en los preparativos que se debieron ejecutar en los años 2008 y 2009, además de un mal clima organizacional en el aludido instituto.

En razón de lo expuesto, los peticionarios requieren a este Organismo Contralor investigar los hechos descritos con el fin de poder determinar las eventuales responsabilidades correspondientes, junto con el detrimento fiscal originado. Además, considerando lo expuesto en diversos medios de prensa, respecto de presuntas irregularidades relativas a pagos supuestamente efectuados al señor Maximiliano Raide Prunes, a quien se identifica como asesor del señor Labbé Opazo, por medio de acuerdos suscritos con los señores Constance Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes y Antonio Hartmann Ramírez, se incluyó dicho aspecto en la investigación. Asimismo, esta Entidad de Control indagó acerca del cuestionamiento público realizado a esa ex autoridad, en orden a que habría ejecutado pagos improcedentes a la empresa Vox Comunicaciones a través de contratos con la señora Gabriele Lothholz, su gerente y dueña. METODOLOGíA El trabajo se efectuó de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 131 y 132 de la citada ley N° 10.336, e incluyó la solicitud de datos, informes, documentos, declaraciones y otros antecedentes que se estimaron necesarios.

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Cabe mencionar que, con carácter reservado, el 4 de junio de 2014 fue puesto en conocimiento de la Directora Nacional (T y P) del Instituto Nacional de Estadísticas, el preinforme de observaciones N° 3, de ese año, con la finalidad que formulara los alcances y precisiones que estimara procedentes, lo que se concretó mediante el oficio N° 1.121, de 19 de junio del año 2014, de ese origen. MARCO NORMATIVO Dentro de las normas e instrucciones existentes, y que se relacionan con el asunto analizado en este informe, corresponde citar las siguientes: •

Ley N° 17.374, que Fija Nuevo Texto Refundido, Coordinado y Actualizado del Decreto con Fuerza de Ley N° 313, de 1960, que Aprobara la Ley Orgánica Dirección Estadística y Censos y Crea el Instituto Nacional de Estadísticas.

•

Decreto N° 1.062, de 1970, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que Aprueba el Reglamento del Instituto Nacional de Estadísticas.

•

Decreto N° 321, de 2009, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción de la época, actual Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que dispone el Levantamiento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda durante el año 2012.

•

Decreto N° 236, de 2010, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que crea la Comisión Nacional y Comisiones Regionales del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda y deja sin efecto el decreto N° 158, de 2010.

•

Decreto N° 36, de 2011, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que aprueba el Reglamento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda.

•

Decreto N° 143, de 2012, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que modifica el citado decreto N° 321, de 2009.

CONSIDERACIONES PREVIAS El presente documento abordará el cambio de metodología que se llevó a cabo en el proceso Proyecto Censo 2012, de una modalidad de hecho a una de derecho, el marco legal vigente a esa fecha, problemas suscitados durante el levantamiento censal y contrataciones a honorarios cuestionadas.

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En efecto, se debe precisar que otros aspectos mencionados en la presentación que originó esta investigación fueron abordados en dos auditorías planificadas por esta Contraloría General para el año 2014; la primera, relativa a la revisión de las actividades de reclutamiento, selección, capacitación, contratación y pago del personal, y la segunda, sobre otros gastos efectuados, ambas relacionadas con el Proyecto Censo 2012, cuyos resultados se encuentran plasmados en los informes Nos 54 y 55, respectivamente, ambos de 2014, los que están publicados en la página web de esta Entidad Fiscalizadora. ANTECEDENTES GENERALES 1.

Sobre el Proyecto Censo 2012 y sus etapas.

Como cuestión previa, cumple con señalar que conforme al manual “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2”, año 2010, de la Organización de las Naciones Unidas, “un censo de población es el conjunto de operaciones consistentes en recoger, recopilar, evaluar, analizar y publicar o divulgar de alguna otra forma datos demográficos, económicos y sociales relativos a todos los habitantes de un país, o de una parte bien delimitada de un país, en un momento determinado”. Agrega dicho documento que “la población es un factor básico para la producción y distribución de la riqueza material, por lo cual, con el fin de planificar e implementar actividades de desarrollo económico y social, actividades administrativas o de investigación científica, es necesario contar con datos precisos y detallados acerca de su tamaño, distribución y composición”. Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el manual “América Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000”, de junio de 1999, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, “la realización de un censo de población y de vivienda tiene que tener en cuenta un conjunto de principios fundamentales de los cuales depende el éxito de las operaciones. Estos principios esenciales son comunes a todos los países y se resumen en seis puntos: la normativa legal, la universalidad del territorio, la enumeración individual, la periodicidad de la operación censal, la simultaneidad de la recolección de datos, y el tipo del censo”. Con respecto a este último punto, añade que “el tipo de censo de población se refiere esencialmente al carácter de la enumeración en cuanto a la condición del individuo en la vivienda. Ese principio busca garantizar, al nivel individual, la referencia espacial de los datos, situando al individuo censado en el contexto de su medio ambiente y de su dirección efectiva”, en este orden, existen en principio dos tipos de censos de población: el de derecho y el de hecho. Por su parte, según lo señalado en el “Documento Metodológico de Orientación para la Elaboración de un Proyecto Censal, Informe de Consultoría UNFPA-CEPAL” de mayo 2010, de la CEPAL, las modalidades de enumeración de la población corresponden a un censo de hecho o de facto; o a un censo de derecho o de jure, donde en la primera modalidad, las personas son 4

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES empadronadas en el lugar en el que se encuentran presentes, o en general se asume como lugar de enumeración en el que pasaron la noche de referencia del censo, en tanto en la modalidad de un censo de derecho, los individuos se enumeran en su lugar de residencia habitual, aunque no se encuentren presentes en él en el momento del relevamiento. Ahora bien, el citado documento “América Latina: aspectos conceptuales de los censos del 2000”, de la CEPAL, indica que existe un reconocimiento generalizado de que conceptualmente lo que se desea obtener es la población residente habitual del país y de sus divisiones geográficas y, por ello, es amplio el interés por los censos de derecho o jure, en atención a que la movilidad de la población aumenta. Conforme al ya mencionado texto “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2,” se entiende por “residencia habitual” el lugar en que la persona vive en el momento del censo, y en el que ha estado o tiene la intención de permanecer por algún tiempo. En ese contexto, de acuerdo al documento elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INDEC, de Argentina -uno de los 44 países miembros asociados a la CEPAL- “en un censo de hecho se obtienen datos sobre las personas presentes en la vivienda en el momento del censo, incluyendo a los que no residen habitualmente en ese hogar pero “pasaron la noche” allí. Como se censa a las personas en el lugar donde están, el operativo se realiza en un solo día para evitar duplicaciones en el conteo y la información relevada se refiere al día del operativo”. Agrega, que “en un censo de derecho se obtienen datos de aquellas personas que residen habitualmente en el hogar, aunque no estén presentes en el momento del censo; o sea, a diferencia del caso anterior, no se cuenta a las personas presentes en forma temporal. Debido a esto el operativo puede realizarse en varios días y se censa a las personas en el lugar donde viven”. Ahora bien, tal como lo señala el “Informe Final Comisión Externa Revisora del CENSO 2012”, históricamente en Chile, el censo de población se ha ajustado a la modalidad de censo de hecho. Al efecto, es del caso anotar, que conforme lo informara el INE a este Organismo Fiscalizador mediante el oficio Ord. N° 2.865, de 2013, el “XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda”, que se desarrolló entre los meses de abril y julio del año 2012, se llevó a cabo a través de la modalidad de censo de derecho, contemplando las etapas de precenso, levantamiento censal, entrega de resultados preliminares y procesamiento de datos. En relación con las etapas descritas, esa entidad señaló que la primera de ellas tuvo por finalidad la determinación de sectores de empadronamiento, para lo cual se enumeran previamente todas las viviendas, hogares y personas, asignando a cada censista una carga de trabajo apropiada en el período de levantamiento del censo y su ubicación.

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Respecto de la etapa de levantamiento de información, consistente en la organización de las actividades de campo, distribución de materiales y formularios, reclutamiento y capacitación de empadronadores, recolección de la información, supervisión del empadronamiento, obtención de resultados preliminares y remisión del material diligenciado, el INE indicó que ella fue programada desde el día 9 de abril hasta el 9 de junio de 2012, extendiéndose ese plazo hasta el día 31 de julio en algunas comunas. Posteriormente, en el referido oficio se expresa

que, finalizada dicha etapa, durante el mes de agosto de esa anualidad se publicaron las cifras preliminares emanadas del sistema de planificación y control de la producción, y del avance de levantamiento de viviendas y población censada, más la estimación de moradores ausentes y la de viviendas no logradas y sus moradores, por ajuste de viviendas a nivel regional. Los

resultados

publicados

en

dicha

oportunidad fueron los siguientes: RESULTADOS PRELIMINARES CENSO 2012 Viviendas estimadas

5.729.977

Población estimada residente en chile

16.572.475

Se expuso, además, en el mismo documento, que posteriormente se llevó a cabo el procesamiento de datos, informando a la opinión pública, el día 2 de abril de 2013, lo siguiente: RESULTADOS FINALES CENSO 2012 N° total de viviendas

5.737.028

Población total de personas

16.634.603

En el aludido oficio Ord. N° 2.865, de 2013, el INE indicó que en la información que emitió el día 2 de abril no se explicitó, por una parte, la población censada y, por otra, la estimada tanto de moradores ausentes como de aquellas viviendas no censadas, añadiendo que no se hace la distinción análoga

para los diferentes tipos de vivienda. 2.

Estructura organizacional del Proyecto Censo 2012. La estructura operativa general definitiva del

aludido proyecto, según lo informado por ese instituto, y que no fue definida formalmente, fue la siguiente:

1

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas

Cabe dejar establecido que, durante los años 2009 a 2013, las personas que fueron designadas en el cargo de Jefe del Proyecto Censo 2012, fueron las siguientes: RESOLUCIÓN EXENTA N°

FECHA

FECHA INICIO DESEMPENO DEL CARGO

Myriam Marcela Villarroel Encina

1.292

23.04.09

No señala

Juan Carlos Orión Aramayo Baltra

2.896

30.09.09

01.09.09

Eduardo Castro Ibáñez

3.482

30.09.10

No señala

26

08.04.11

01.01.11

1.294

09.05.12

No señala

Osvaldo Ferreiro Poch 2.024 29.05.13 Fuente: Elaborado por la CGR con información proporcionada por el INE

06.05.13

NOMBRE

Eduardo Carrasco Arriagada Francisco Labbé Opazo

3.

Presupuesto del Proyecto Censo 2012.

El proyecto contó con un marco presupuestario para el período comprendido entre los años 2008 y 2013, correspondiente al subtitulo 24, ítem 03, “Transferencias corrientes a otras entidades públicas”, del INE, desglosado según el siguiente detalle:

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

AÑO

PRESUPUESTO EN MILES DE $ EJECUCIÓN INICIAL VIGENTE ACUMULADA

ASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA

2008

471 Censo de Población 2012

411.237

411.237

386.299

2009

471 Censo de Población 2012

1.535.993

1.488.958

1.443.581

2010

471 Censo de Población 2012

1.927.339

1.927.339

1.925.251

2011

471 Censo de Población 2012

9.316.470

9.120.480

9.035.684

2012

495 Programa Censal

14.279.496

17.040.565

17.040.559

2013

495 Programa Censal

1.642.284

1.864.216

(j 1.800.162

Total 29.112.819 (*): Ejecución a noviembre de 2013 Fuente: Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, DIPRES

31.852.795

31.631.536

Es preciso mencionar que, conforme a la estructura operativa del censo, las municipalidades colaboran con dicho proceso facilitando dependencias y vehículos, entre otros, por lo que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo les entregó recursos por $ 1.040.686.000, por concepto de compensación por los gastos incurridos en dar cumplimiento al censo 2012, como consta en la resolución exenta N° 312, de 6 de enero de igual año, de esa subsecretaría. ANÁLISIS De conformidad con las indagaciones efectuadas, antecedentes recopilados y considerando la normativa pertinente, así como los datos aportados por la entidad investigada en su respuesta al preinforme, se logró determinar los hechos que se exponen a continuación, 1.

SOBRE EVENTUAL VULNERACIÓN DE LA NORMATIVA LEGAL Y REGLAMENTARIA PARA LA EJECUCIÓN DEL XVIII CENSO NACIONAL DE POBLACIÓN Y VII DE VIVIENDA

El contexto jurídico de la presente fiscalización se sustenta, entre otros cuerpos normativos, en la ley N° 17.374, que Fija Nuevo Texto Refundído, Coordinado y Actualizado del Decreto con Fuerza de Ley N°313, de 1960, que Aprobara la Ley Orgánica Dirección Estadística y Censos y Crea el Instituto Nacional de Estadísticas, que dispone en su artículo 1°, que el INE es una persona jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizada y con patrimonio propio, encargada de las estadísticas y censos oficiales de la República, y que en su artículo 2°, letra c), precisa que el levantamiento de estos censos debe realizarse en conformidad a las recomendaciones internacionales, El mismo texto legal prevé en su artículo 43, que “Tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse al levantamiento de los censos oficiales”. Agrega que dicha fecha será fijada por resolución del Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas. En tanto, su artículo 44 establece que quedan prohibidas, desde las 6 hasta las 18 horas del día mencionado en el articulo anterior, las actividades, espectáculos y reuniones públicas al aire libre o en recintos cubiertos, 8

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES las funciones teatrales, exhibiciones cinematográficas, competencias deportivas y eventos similares a los indicados, misma prohibición que se extiende al funcionamiento de los restaurantes, supermercados, rotiserías, panaderías, bares, clubes y, en general, todo comercio de venta de artículos alimenticios y de bebidas, los que deben permanecer cerrados hasta la hora indicada. A su turno, el decreto N° 321, de 2009, deI entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que dispuso el levantamiento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, durante el año 2012, preveía, en su texto original, lo siguiente: -

-

-

Artículo 1°.- El Instituto Nacional de Estadísticas procederá a levantar en todo el país, durante el curso del año 2012, el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, facultándose al (la) Director (a) Nacional de Estadísticas para fijar el día de la realización del Censo mediante resolución que deberá publicarse en el Diario Oficial. Artículo 2°.- Los organismos de la Administración Pública, incluidas las Municipalidades y las empresas del Estado, estarán obligados a facilitar al Instituto Nacional de Estadísticas toda la colaboración y ayuda que la ley y sus respectivos reglamentos orgánicos les permitan, tanto para el desarrollo del Precenso a efectuarse durante el curso del año 2011, como para el levantamiento propiamente censal en el año 2012. Idéntica colaboración deberán prestar las Fuerzas Armadas y de Carabineros. Artículo 3°.- El (la) Director(a) Nacional de Estadísticas determinará la estructura administrativa y técnica que la organización de los trabajos censales requiera, pudiendo, al efecto, integrarla con cualquier funcionario de otras instituciones del Sector Público, Municipal o de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, cuyo aporte pueda ser necesario, en razón de su especialidad, experiencia o jerarquía. Del mismo modo, podrá incorporar a dicha organización a representantes de instituciones nacionales e internacionales vinculadas con los Censos.

Sobre el particular, es menester precisar que esta Contraloría General cursó con alcance el citado acto administrativo, mediante oficio N° 6.045, de 2010, haciendo presente que entiende que en la integración dispuesta en el artículo 3° del mencionado decreto, es aplicable lo ordenado en su artículo 2°, en orden a que la participación de esos organismos debe efectuarse en los términos que la ley y sus respectivos reglamentos orgánicos les permitan. Posteriormente, mediante el decreto N° 143, de 2011, de la cartera mencionada, se modificó el citado decreto N° 321, de 2009, reemplazando su artículo 1°, por el siguiente “El Instituto Nacional de Estadísticas procederá a levantar en todo el país, durante el curso del año 2012, el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda”, esto es, suprimiendo la frase relativa a la determinación del día en que debía efectuarse dicho levantamiento, por parte del Director Nacional. Para ello, se esgrimió entre otras, las siguientes razones:

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Que el INE, en virtud de las mejores prácticas internacionales y lo dispuesto en el artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374, resolvió que el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, correspondiente al año 2012, fuese realizado como un proceso de censo de derecho. Que la Comisión Nacional del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, creada mediante decreto N°236, de 2010, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, fue informada de la decisión técnica adoptada por el mencionado instituto.

El citado decreto N° 143, de 2011, fue cursado con alcance por este Ente de Control, a través del oficio N° 80.449, del mismo año, el cual precisó que no obstante, cumple con hacer presente que el artículo 43 de la ley N° 17.374, señala que tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo será determinada por resolución del Director Nacional del INE”. “. . .

Por su parte, mediante el decreto N° 36, de 9 de febrero de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, se aprobó el reglamento del censo en análisis, el cual indica en su artículo 1° “El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) procederá a levantar en todo el país, durante el año 2011, el Precenso Nacional, y en el curso del año 2012, el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda,. ..correspondiendo al Director Nacional de Estadísticas fijar el día de la realización de este último evento, por resolución que deberá publicarse en el diario oficial”. Agrega, en su artículo 2°, que “El XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, corresponde a un conteo y calificación universal de las viviendas y del número de hogares y personas que están en el país el día de la realización del levantamiento”. En ese contexto, mediante el oficio N° 572, de 20 de marzo de 2012, 20 días antes del inicio del censo, el señor Francisco Labbé Opazo, entonces Director Nacional de Estadísticas, remitió al señor Tomás Flores Jaña, Subsecretario de Economía y Empresas de Menor Tamaño de la época, una propuesta para modificar el referido reglamento, a fin de adecuar sus disposiciones al cambio metodológico y las nuevas labores que el INE y los demás organismos pertenecientes a la Administración del Estado debían ejercer durante la etapa de levantamiento de la información. Cabe precisar que tal adecuación, en lo principal, planteaba lo que sigue: Modificar el artículo 2°, inciso primero, indicando que los datos -demográficos, económicos y sociales, relativos a un momento dado o a cierto período de tiempo- serán “emanados del levantamiento censal bajo la modalidad de censo de derecho, es decir, tomando como referencia el domicilio o residencia habitual de las personas”.

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Modificar el artículo 4°, agregando que los organismos de la Administración Pública estarán obligados a proporcionar “locales o centros de operación... .dentro de sus atribuciones legales y presupuestarias”. Eliminar los artículos 7°, 8° y 9°, los cuales tratan sobre la disposición del personal de las municipalidades; del Ministerio de Educación, sus establecimientos educacionales y estudiantes; de las instrucciones que pueden entregar los intendentes regionales para disponer comisiones de servicio y destinaciones de cualquier funcionario público de su jurisdicción, todos para el desarrollo de las actividades precensales y censales del XVIII Censo de Población y VII de Vivienda. Suprimir el articulo 16, el cual dispone, entre otros, que el (la) Coordinador(a) del Proyecto Censo Nacional de Población y Vivienda 2012 deberá encargarse de las labores de ejecución, control, supervisión y dirección de los trabajos precensales y censales, debiendo recaer dicha designación en un funcionario público. Modificar el artículo 22, entre otros aspectos, eliminando las letras f), g), h) e i), las cuales tratan sobre las obligaciones que les corresponderá a las comisiones regionales en cuanto a velar porque todas las áreas censales, a requerimiento del Director(a) Ejecutivo (a) de los censos, cuenten con la dotación suficiente de censistas al momento del empadronamiento; supervigilar el desarrollo de los trabajos censales dentro del respectivo territorio jurisdiccional; y velar porque las comisiones provinciales y comunales devuelvan el material diligenciado, debidamente revisado al jefe(a) ejecutivo(a) regional de los censos que corresponda dentro de los plazos fijados. Eliminar los artículos 46, 47 y 48 correspondientes al capítulo de los jefes(as) de distritos y jefes(as) de zonas censales. Modificar el artículo 54, reemplazando la frase alusiva a que el empadronador voluntario aplicará el cuestionario censal en un día, por aquella que omite la palabra voluntario e indica que su labor se desarrollará durante el período de levantamiento censal. Introducir modificaciones al artículo 55, omitiendo la expresión en que se indica que a los censistas, en razón de su nivel educacional y aptitud personal, se les confía la recolección de los datos.

Como puede apreciarse, la necesidad de ajustar el citado reglamento -aprobado por el decreto N° 36, de 2011-, se relaciona con que el contenido original del mismo versaba sobre la modalidad de un censo de hecho, por lo que, al determinarse realizar un censo de derecho, debía modificarse la regulación respectiva, adecuándola a esa modalidad. En relación con esta materia, el señor Alejandro Layseca Astudillo, quien se desempeñó como Jefe de la División Jurídica del INE desde abril de 2009 a julio de 2012, manifestó a este Organismo de Fiscalización, que la citada propuesta de modificación del decreto N° 36, de 2011, fue enviada a la Presidencia de la República, desconociendo su tramitación final.

~.

Con todo, debe concluirse que dicha modificación no prosperó, dado que el texto del reglamento publicado en el sitio web

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES www.Ieychile.cI, administrado por la Biblioteca del Congreso Nacional, no registra alteración alguna. Al respecto, cabe hacer presente que, atendido el principio de juridicidad que rige el actuar de los órganos administrativos, contenido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los órganos integrantes de la Administración deben someter su acción a la Constitución Política de la República y a las estipulaciones dictadas conforme a ella, siendo válidas sus actuaciones solo en la medida que estas se enmarquen dentro de su competencia y se verifiquen en la forma prevista por el ordenamiento jurídico. Bajo ese predicamento, el INE debe actuar dentro de sus competencias, sin más atribuciones que aquellas que expresamente le ha conferido el ordenamiento jurídico, ejecutando dichas funciones con estricta sujeción a las disposiciones legales y reglamentarias relativas a las materias a que se refieran (aplica criterio contenido en los dictámenes N°5 64.951, de 2013, y 483, de 2014, ambos de esta Contraloría General). En este orden, se debe observar que durante la ínvestigación se constató, en primer lugar, que no existe un acto administrativo que determine la fecha en que se realizaría el censo, tal como lo exige el artículo 43 de la referida ley N° 17.374; y además, que este se realizó sin ajustarse al reglamento vigente, que discurre sobre la base de un censo de hecho. En efecto, no se advierte que el INE haya dado estricto cumplimiento a lo establecido en la disposición legal antes mencionada, en orden a determinar la fecha en que se realizaría el censo, considerando que esta Contraloría General, mediante el aludido oficio N° 80.449, de 2011, con ocasión del respectivo trámite de toma de razón, formuló un alcance específico en cuanto a que la referida disposición “señala que tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse al levantamiento de los censos oficiales y que la fecha del censo será determinada por resolución del Director Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas”. Por otra parte, y si bien el cambio de metodología censal será abordado en el segundo punto de este acápite, cabe advertir que, al adoptar dicha determinación, la repartición en análisis excedió el marco fijado por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en la materia, al ejecutar el cambio de modalidad, por cuanto no dio estricto cumplimiento a la normativa, en particular, lo previsto en los artículos 2°, letra c), y 43, de la mencionada ley N°17.374, así como el reglamento del proceso, contenido en el citado decreto N° 36, de 2011. Cabe anotar que, solicitados los respaldos técnicos y/o estudios a través de los cuales se fundamentó la decisión de modificar la metodología censal, de un censo de hecho a uno de derecho, en el marco de la investigación practicada, entre tales antecedentes se cita como fuente bibliográfica documentos elaborados por la División de Población del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, CELADE, y por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, CEPAL, de las Naciones Unidas.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES Uno de los documentos citados, “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación de las Naciones Unidas, 2a revisión, junio 2007”, indica que un número importante de países considera el cambio de un censo de hecho a uno de derecho; no obstante expresa que la aplicación de tal instrumento depende de las condiciones que cada uno enfrente y de las prioridades que haya establecido, así como de la evaluación que haga de sus capacidades técnicas y humanas. A su vez, el documento llamado “Aplicabilidad de las Mejores Prácticas, Normas y Procedimientos Internacionales en Materia Censal en el Instituto Nacional de Estadísticas”, de diciembre de 2007, expone que, a esa fecha, Chile consideraba la posibilidad de realizar un censo de derecho. Añade, que “al experimentar un eventual cambio al tipo de censo que realiza (de un censo de hecho a uno de derecho), debe ser evaluado previamente con el personal técnico especializado y analizar todas las implicancias que ello tendría”. Agrega, que tal determinación, junto con ampliar el período de levantamiento del censo, tiene efectos tales como aumentar los costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de planificación y control de gestión; considerar presupuestos en infraestructura, gastos comunes y arriendo de locales censales; y que, al disminuir el personal requerido como censista, puede ser posible mejorar la calidad en la selección de las personas que se encargarán del levantamiento, contemplando personal adicional para reemplazo en caso de ausencias, el cual debe estar calificado. El Instituto Nacional de Estadísticas manifiesta en su oficio de respuesta que se ha iniciado el trabajo preliminar para la ejecución de una futura medición censal, la que se realizará -según sus proyecciones- en el mes de abril del año 2017. Agrega que dicho proceso se concretará bajo la modalidad de un censo de hecho abreviado, dada la necesidad de levantar información de calidad y en forma más oportuna. También indica que, bajo esa línea de trabajo, ha previsto contar con el apoyo técnico del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía, CELADE, en todo el proceso censal, colaboración que ya comenzó, dado que dicho organismo internacional se encuentra actualmente brindando asistencia para la auditoría de la base 2012, con lo cual pretende preparar adecuadamente los aspectos logísticos, organizacionales, de capacitación, ejecución de trabajo de campo y de financiamiento, de los que adoleció el Censo 2012. Los argumentos expuestos no dicen relación con la observación, relativa a la transgresión a la normativa respectiva, razón por la cual ella se mantiene, considerando -además- que se trata de una situación consolidada, no susceptible de corregir actualmente. Ello, sin perjuicio de que las acciones previstas por la entidad revisada tengan efecto en el futuro proceso censal, a desarrollarse en el 2017.

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2.

CAMBIO DE LA METODOLOGIA CENSAL

2.1.

Sobre la falta de consideración de instrumentos y opiniones técnicas existentes sobre la materia.

De acuerdo a la indagatoria practicada, para adoptar la determinación en referencia, el INE prescindió de la opinión de sus propias instancias asesoras y de expertos en la materia, según se detalla a continuación. Como cuestión previa, corresponde anotar, que mediante la resolución exenta N° 623, de 2 de marzo de 2010, del INE, se creó el “Comité Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda”, instancia interna consultiva cuya función era asesorar y respaldar al Director Nacional en todas aquellas decisiones relacionadas con la planificación, coordinación y ejecución del Censo 2012 y difusión de las estadísticas, como en el establecimiento de las políticas institucionales, sin perjuicio de conocer e intervenir en todo otro asunto que sea encomendado por el Director Nacional, que tenga repercusión directa o indirecta en el desarrollo de las actividades censales y precensales. Dicho comité quedó conformado, al tenor de la referida resolución, por la entonces Directora Nacional, el jefe de gabinete, una asesora de la máxima autoridad, los subdirectores de operaciones, técnico y administrativo, el jefe de la división jurídica, el coordinador del departamento de informática, el coordinador del proyecto de censo de población y vivienda, todos de esa época, o quien los subrogase. Es del caso anotar que el citado acto administrativo le otorgó a ese comité una función de asesoramiento y respaldo de aquellas determinaciones relacionadas con el censo en análisis, estableciendo que debía sesionar, a lo menos, quincenalmente; recurso que no fue utilizado. Si bien la resolución aludida indica de manera expresa, que le corresponde únicamente al Director Nacional adoptar las decisiones finales, la ejecución de las mismas y la dirección del instituto, de modo tal que los acuerdos alcanzados por aquel comité no tienen fuerza vinculante para la Dirección Nacional, debe representarse que el establecimiento de dicha instancia consultiva y la posterior prescindencia de la misma afecta los principios de eficiencia y eficacia contemplados en el artículo 5° de la citada ley N° 18.575. Sobre el particular, esa repartición señala en su oficio de respuesta, que no posee otros antecedentes en relación con la materia observada, tales como documentos o información que den cuenta de sesiones y/o decisiones adoptadas en el marco de dicha instancia de consulta y coordinación o de observaciones que hubiera efectuado al proceso en cuestión. En razón de lo expuesto, se mantiene la observación atendido, asimismo, que se trata de una situación consolidada.

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Cabe precisar que la señora Paula Jara Echegoyen, entonces Subdirectora de Operaciones del Instituto Nacional de Estadísticas e integrante de dicho comité, indicó en la indagatoria que el cambio de modalidad le fue informado a esa instancia los primeros días de septiembre del año 2011, esto es, 7 meses antes de que se comenzara con su realización, a través de una sesión del ‘Comité de Censo”. También manifestó que en dicho comité participaban las 3 subdirecciones del INE, a saber, de Operaciones, Técnica y Administrativa, el fiscal, un invitado adicional, dependiendo de la materia; el Jefe del Proyecto Censo y un representante del Gabinete, que a esa fecha era la señora Mariana Alcérreca Picart. Agregó que quienes decidieron la modificación de la metodología censal, midieron su factibilidad y evaluaron el presupuesto para ejecutarlo fueron el Director de la época, señor Francisco Labbé Opazo; el Jefe del Proyecto, señor Eduardo Carrasco Arriagada, y doña Mariana Alcérreca Picart. A juicio de dicha funcionaria, al decidirse tal modificación no se evaluaron todas las implicancias del cambio, y por ende, no se advirtió la correlación entre el conjunto de actividades del nuevo proceso con los tiempos y recursos adicionales que se requerían. Asimismo, expuso lo siguiente: Que luego de que tomara conocimiento del cambio de metodología solicitó vía correo electrónico a quienes oficiaban los temas técnicos del censo, informes respecto de las ventajas y desventajas del nuevo modelo, los impactos en el marco muestral y las proyecciones de población y empalmes, entre otros aspectos, los cuales fueron presentados en la siguiente sesión de comité, planteando todos estos alcances y haciendo presente que no era viable ejecutar un censo de derecho en el tiempo previsto; no obstante, tales alertas no habrían sido acogidas por parte del Director Nacional y del Jefe del Proyecto, ambos de ese entonces. • Que conceptualmente hubo que hacer ajustes a la cartilla del censo, rediseñar la logística del levantamiento y, por ende, el instrumental de apoyo al censista y la capacitación, todo ello, en menos de 6 meses. • Que debido al breve tiempo de preparación, se generaron una serie de problemas en materia logística, organizacional, de capacitación y de ejecución del trabajo de campo, como también respecto del financiamiento. • Que la necesidad de personal de campo para el levantamiento del proceso requirió el desembolso de recursos, estimando la selección, reclutamiento y contratación de aproximadamente 17.000 personas.

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Asimismo, en el transcurso de la fiscalización se tomó conocimiento del “Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011”, confeccionado por funcionarios de esa repartición, en el que se detalla que “el lunes 5 de septiembre el grupo fue convocado por la Jefa de Operaciones del Censo quien le encomendó la tarea de \~,analizar y emitir un informe acerca del cambio de modelo del censo 2012, 15

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES desde un censo de hecho a uno de derecho, realizado en un período de 2 meses, en lugar de un día.”. Cabe precisar, que quien desempeñaba las funciones de Jefa de Operaciones en ese entonces era la aludida subdirectora, señora Paula Jara Echegoyen. Tal informe puntualiza, en lo principal, información relativa a ventajas y desventajas de un censo de derecho, la necesidad de realizar una serie de estudios en forma previa al levantamiento, alcances relativos a la nueva metodología en cuanto a capacitación, calidad de los datos, sesgos, cambio de los cuestionarios e importancia de las pruebas piloto. Al respecto, se señaló a la comisión fiscalizadora de este Organismo de Control que el mencionado informe técnico se presentó al Comité Directivo, exponiendo en esa instancia los tiempos que se requerían para realizar los estudios respecto del cambio de metodología, originándose una discusión sobre la posibilidad de ejecutarlo a partir de abril de 2012. Se agregó, que como resultado de esa reunión el mencionado “Comité Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda” dejó de funcionar y se creó un “Comité Técnico del Censo”. Cumple anotar sobre esta materia, que el documento “Censo de Hecho y de Derecho y su Aplicabilidad en Chile”, Informe N° 3, Proyecto Censo 2012, elaborado por el Subdepartamento de Censos del INE, fechado el 26 de febrero de 2010, advierte que muchos países de Latinoamérica han cambiado la metodología de censo de hecho a un censo de derecho, concluyendo que: “En Chile para hacer el cambio de censo de hecho a derecho, se debe consultar al equipo multidisciplinario de expertos en censo de Chile, considerar todas las áreas que un censo involucra (demografía, cartografía, geografía, cuestionario, capacitación, ley, etc.) y definir en conjunto las posibilidades de transformación”. “Un censo de derecho implica, aumentar los días de levantamiento en terreno, que posibilitaría controlar y lograr efectividad en cobertura y calidad de los datos, además de reducir la cantidad de personal utilizado para el levantamiento censal que trabaja en un censo de hecho, lo que implica ampliar los costos en personal con perfil profesional para realizar las tareas operativas, de planificación y control de gestión”. “Se deben considerar costos en infraestructura, gastos comunes y arriendo de locales censales; mejoramiento en el perfil de los censistas y mejorar la capacitación previa al levantamiento; posibilita comenzar con el “Ajuste Geográfico” y “procesamiento de la información” en forma simultánea al levantamiento. Con esta práctica puede ser factible corregir o mejorar algunas deficiencias del levantamiento censal detectadas durante el procesamiento de la información”. Por su parte, la señora Odette Tacla Chamy, consultora del CELADE, y autora de diversos trabajos en la materia, -quien fue 16

1 C~

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funcionaria del INE, encargada del Departamento de Geografía y Censos; y hasta febrero de 2011, contratada a través de la resolución exenta N° 1.149, de igual año, de dicho instituto, como experta para asesorar técnicamente a dicho proyecto en la definición y jerarquización de tópicos, diseño y programación de actividades censales- expresó que la ejecución del censo de derecho debió haberse postergado, o en su defecto, haberse aplicado un censo de hecho, según la planificación original. De lo relacionado aparece que distintas instancias del INE hicieron presentes determinados riesgos y costos adicionales que, en su opinión, implicaba el cambio metodológico dispuestos por las autoridades de la época, para el levantamiento del censo 2012. Al respecto, esa repartición solo informa en su oficio de respuesta acerca del inicio del trabajo previo para la ejecución de un futuro censo abreviado, proyectado para el mes abril del año 2017, sin referirse a la prescindencia de los antecedentes y opiniones disponibles respecto de los riesgos de la modificación de la metodología censal, motivo por el cual -y dado que se trata de una situación consolidada- se mantiene lo observado. Cabe señalar que la situación descrita ha sido incorporada en el actual sumario administrativo que esta Contraloria General está llevando a cabo con motivo de las presuntas anomalías derivadas de la ejecución del Censo 2012. 2.2.

Sobre la participación de la Comisión Nacional Censal.

La Comisión Nacional del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, fue creada a través del decreto N° 236, de 2010, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, cuyas funciones se refieren a un rol de colaboración y conexión entre los distintos actores públicos y privados que intervengan en el proceso censal; a la dictación de las correspondientes medidas administrativas; y a la propuesta de directrices sobre la conformación de las Comisiones Provinciales y Comunales, según propuesta presentada por el Director Ejecutivo del Censo, entre otras. Conforme los antecedentes recabados en esta investigación se tomó conocimiento de dos actas de sesión, fechadas el 23 de noviembre de 2010 y el 14 de septiembre de 2011, respectivamente, ambas sin las firmas de los asistentes a las reuniones, la primera de las cuales da cuenta de la constitución de la comisión y, la segunda, de la exposición realizada por el director nacional del instituto de esa época, señor Francisco Labbé Opazo, proponiendo el cambio de metodología para el censo del año 2012. De tales documentos se pudo advertir lo siguiente: a) En el escrito sin firma denominado “Acta Reunión Comisión Nacional Censal Censo 2012”, de 14 de septiembre de 2011, remitido a esta Contraloría General mediante oficio Ord. N° 78, de 2014, se indica que en dicha sesión, el entonces Director del INE, señor Labbé Opazo, hizo una

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presentación proponiendo el cambio de la metodología de levantamiento del censo para 17

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el año 2012, ofreciendo el Ministro de Economía, Fomento y Turismo, presidente de la comisión, la palabra a los participantes para que presentasen sus opiniones en relación a la propuesta del INE. Al tenor del acta, en dicha oportunidad, la comisión habría estado integrada por las siguientes personas: N° 1 2 3 4 5 6

INTEGRANTE DE LA COMISIÓN Pablo Longueira Montes Miguel Flores Vargas Soledad Arellano Schmidt Carolina Frías Yañez Maurice Thenoux Acuña Sebastián Figueroa Melo

CARGO Y/O DESIGNACIÓN Ministro de Economía, Fomento y Turismo Subsecretario de Desarrollo Regional Subsecretaria de Planificación Asesora Secretaria General de Gobierno Representante de la Subsecretaria del Interior Jefe de Gabinete Subsecretaría de Educación

7 Al an Th omas Torres

Coordinador Estudios y Desarrollo Metodológico Subsecretaria de Transportes

8 Víctor PerI Bascuñán 9 Jaime Román Castillo

Asesor de Gabinete Subsecretaria de Transportes División de Normas Subsecretaria de Transportes

10

Representantes del Estado Mayor Conjunto

11 12 13 14 15

~t~~ández Maturana y Jorge Coronel Leonardo Verdugo Sánchez Prefecto Coronel Adolfo Rocco Tachi Francisco Labbé Opazo Eduardo Carrasco Arriagada Mariana Alcérreca Picart

Representante de Carabineros de Chile Representante de la Policía de Investigaciones Director Nacional del INE Coordinador del Proyecto Censo 2012 Asesora Dirección Nacional del INE

Se agrega en la citada acta, que la Subsecretaria de Planificación de la época, señora Soledad Arellano Schmidt, expresó estar de acuerdo con el cambio de modalidad y manifestó su preocupación respecto a cómo se iba a asegurar que las personas respondiesen la encuesta al realizarse el levantamiento en días hábiles, ante lo cual se le informó que se incluían fines de semana y horarios no hábiles. Añade dicho documento, que “No habiendo más dudas ni comentarios, la Comisión Nacional Censal aprueba el cambio metodológico en el levantamiento del censo propuesto por el INE, pasando desde un Censo de ‘facto’ a un Censo de ‘jure’ con un período de levantamiento de 2 meses”. Ahora bien y tal como se señalara, el artículo 2° deI referido decreto N° 236, de 2010, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, establece las labores que debe realizar la comisión, no advirtiéndose que esa instancia tenga atribuciones decisorias para aprobar el referido cambio de metodología, debiendo entenderse, más bien, que -tal como declara el ya mencionado decreto N° 143, de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, en sus considerandos quinto y sexto tal decisión fue adoptada por el INE, siendo la comisión informada de la misma. En todo caso, cabe hacer presente que no consta que dicho cuerpo colegiado haya tenido a la vista los antecedentes técnicos ya expuestos, sobre las implicancias del cambio de metodología e implementación de un censo de derecho.

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En el mismo instrumento se indica que el señor Labbé Opazo presentó el cuestionario para el referido censo y a continuación se detallaron todas las dudas y comentarios manifestados por integrantes de la comisión relativo al mismo, frente a las cuales se decidió establecer una mesa de trabajo con el entonces Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN, y entregar una respuesta a la Subsecretaría de Transportes para clarificar las dudas y realizar modificaciones, si correspondiese. b)

Concluye dicha acta, indicando que el Presidente de la Comisión Nacional Censal planteó que las respuestas a las observaciones se hicieran llegar vía electrónica a esa instancia en un plazo no superior a 2 semanas, con el objeto de que se aprobase el cuestionario, sin requerir una nueva sesión. Cabe precisar que durante la investigación se determinó que no existen antecedentes posteriores, que den cuenta de la materialización de tales acciones. Sobre la materia, esa institución expresa en su oficio de respuesta no contar con reportes que informen de sesiones y/o decisiones adoptadas por esa instancia consultiva y coordinadora, o de objeciones que hubiera efectuado al proceso en cuestión. Habida consideración de que no consta que las inquietudes y observaciones formuladas por los integrantes de la Comisión Nacional Censal hubieran sido resueltas, ni que haya funcionado la mesa de trabajo prevista a ese fin, como se acordó, se mantiene lo observado. 2.3.

Sobre la inexistencia de pruebas piloto.

Al respecto, la señora Paula Jara Echegoyen, ya individualizada en el numeral 2.1, expuso que inicialmente estaba considerada una prueba piloto general del censo, programada para la primera semana de abril de 2012, no obstante, ella fue suspendida, por cuanto a esa fecha aún continuaba el proceso de selección y contratación de personal, etapa durante la cual el Jefe del Proyecto Censo de ese entonces, señor Eduardo Carrasco Arriagada, le instruyó la disminución del personal a contratar en un 10%. Por su parte, consultados diversos funcionarios que desempeñaron funciones en áreas relacionadas con el censo señalaron que, los problemas originados en el desarrollo de las actividades censales después del cambio de metodología, se produjeron, entre otros, por la falta del aludido tipo de herramienta, y que en el ya citado “Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a Censo de Derecho, 5 al 8 de septiembre de 2011”, se indicó que tal modificación establecía variaciones conceptuales, las cuales requerían una serie de pruebas piloto, cuya omisión no garantizaría la calidad de los datos levantados bajo la nueva modalidad, lo cual se confirma en tal documento.

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Se añadió, que existen manuales de la Organización de las Naciones Unidas sobre la materia, en los que se indica la necesidad de ejecutar tales pruebas, no obstante, estas no fueron aplicadas. Al respecto, es del caso anotar que en el documento “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la División de Estadísticas de las Naciones Unidas”, de 2010, se señala que “las pruebas de los diversos aspectos de un plan censal con anterioridad al empadronamiento son muy útiles para todos los países, y resultan indispensables para las naciones que no tienen mucha experiencia en censos o que están estudiando la introducción de cambios básicos en los métodos censales”. Se agrega en el mismo instrumento, que tales pruebas son excepcionalmente convenientes para descubrir las deficiencias del cuestionario o de las instrucciones o métodos de levantamiento de información, que podrían afectar la calidad de los datos, pudiendo diseñarse de manera que proporcionen información sobre el tiempo necesario para empadronar un solo hogar o un solo local de habitación, lo cual es favorable para estimar la plantilla de personal y los gastos necesarios. Asimismo, señala que las pruebas del censo sirven para que el personal básico de supervisión y otros funcionarios adquieran experiencia práctica, siendo las primeras en ejecutarse las del cuestionario, las cuales tienen por objeto comprobar la idoneidad de las preguntas previstas, su redacción y de las instrucciones, así como de su diseño, resultando útiles, además, para calcular el tiempo que se necesitará para el empadronamiento. Adicionalmente, se menciona que una serie general de pruebas de todos los procedimientos del censo se diseñan y administran con el fin de verificar a fondo la totalidad del sistema, incluyendo las fases de preparación, recolección de datos y elaboración, lo que sirve para comprobar la idoneidad de todo el plan censal y de su organización, por lo que para poder alcanzar mejor esos fines se debe realizar en las condiciones de mayor similitud a las actividades de empadronamiento reales, por lo que se suele levantar exactamente un año antes del censo previsto.

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Por otra parte, en el documento llamado “Guía para Asegurar la Calidad de los Datos Censales”, Manual N° 74, elaborado por el CELADE, se establece que “Las pruebas piloto tienen el propósito de probar diversos objetivos. Lo óptimo es que en el censo se implementen pruebas cuyos objetivos permitan analizar todas las etapas del censo: relevamiento, capacitación, sensibilización, procesamiento de datos, evaluación de los resultados, difusión de la información, entre otros”.

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Se añade en tal guía, que los objetivos de las pruebas piloto habitualmente se centran en estudiar, analizar y comprobar los tipos de censos, métodos de empadronamiento, duración del relevamiento, carga de trabajo de los censistas, estructura de capacitación, perfil de los censistas, captura y procesamiento de la información, entre otros.

Sobre el particular, debe reiterarse que los considerandos del aludido decreto N° 143, de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, señalan que el Instituto Nacional de Estadísticas, en virtud de las mejores prácticas internacionales y lo dispuesto en el artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374, resolvió que el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, correspondiente al año 2012, fuese realizado mediante un censo de derecho. Con todo, de la revisión se constató que, en los hechos, el Instituto Nacional de Estadísticas realizó el levantamiento censal sin considerar las recomendaciones internacionales en la materia, no obstante estar obligado a ello según lo ordena el citado precepto legal, entre las cuales se cuentan las relativas a ejecutar pruebas pilotos en forma previa al levantamiento señalado, las que no fueron realizadas y que, además, requieren de una antelación suficiente a la realización del censo, que tales recomendaciones estiman en un año. Dicha omisión habría sido advertida, asimismo, por el personal de esa repartición, sin que las

autoridades de la época adoptaran alguna acción correctiva al respecto. En cuanto a este punto, el instituto expone que, en la actualidad, las diversas áreas que integran su estructura trabajan con el objetivo de asegurar la calidad censal del próximo proceso, no entregando antecedentes que permitan desvirtuar lo observado que, al igual que en los casos anteriores, corresponde a una situación consolidada, no susceptible de corregir; sin perjuicio de que las medidas enunciadas por la autoridad deban producir sus efectos en el siguiente censo, a realizarse en el año 2017. 3.

EJECUCIÓN DEL LEVANTAMIENTO CENSAL

3.1.

Sobre la falta de planificación.

Conforme al ya mencionado documento “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2”, de 2010, de la División de Estadísticas del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría de las Naciones Unidas, “para que las diversas operaciones se desarrollen en la secuencia adecuada yen el momento oportuno, todo el censo y las distintas etapas que lo componen deberán planificarse anticipadamente con sumo cuidado, agregando que cualquier pequeño descuido en los planes puede originar graves defectos en los resultados del censo y costosas ineficiencias en sus operaciones”.

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Agrega, que debido a que el censo constituye la operación estadística de mayor envergadura, complejidad y de mayor costo que debe afrontar un país, se requiere de una cuidadosa planificación. Conforme a los antecedentes recabados en la presente fiscalización, se estableció que en la ejecución del censo de derecho llevado a cabo por el INE, no se efectuó una planificación ajustada al cambio de metodología censal, lo que queda en evidencia si se considera que el ya mencionado decreto N° 143, de 2011, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, instrumento que sanciona el cambio metodológico de un censo de hecho a uno de derecho, fue emitido el 21 de octubre de 2011, esto es, 6 meses antes de que comenzara la aplicación efectiva del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, el 9 de abril de 2012, sin perjuicio que fue publicado en el Diario Oficial el 4 de enero de este último año, una vez totalmente tramitado, con una antelación de 3 meses al inicio del citado proceso. Además, es dable indicar que según el documento denominado “Informe de Control de Censo”, de febrero de 2012, emitido por el entonces Jefe del Proyecto, esto es, 2 meses antes de la iniciación del levantamiento censal, las etapas relativas al reclutamiento de personal, campaña y operaciones aún no contaban con sus respectivas cartas Gantt, por cuanto no se había definido completamente la estrategia a seguir ni sus actividades asociadas. Adicionalmente, en dicho informe se señala que la fecha de inicio para la instrucción de los capacitadores regionales, originalmente fijada para el día 6 de febrero de 2012, fue aplazada para el día 13 de igual mes, situación que se produjo en trece de las quince regiones del país. Por otra parte, es del caso agregar que personas entrevistadas de ese servicio concuerdan en que, debido al cambio metodología, se debió rediseñar una serie de actividades previas al levantamiento, cuates, producto de la premura del tiempo, no contaron con la preparación que requería.

las de las se

Lo reseñado infringe lo consignado en los artículos 5° y 8° de la aludida ley N° 18.575, que imponen a los Órganos de la Administración del Estado observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, además del ya citado artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374. 30,

En su oficio de respuesta, el INE expone que se encuentra implementando un proyecto de gestión del cambio institucional destinado a dotar de mecanismos eficientes y efectivos que otorguen las certezas necesarias para contar con una estructura organizacional que asegure el cumplimiento adecuado y oportuno de las funciones públicas que le han sido encomendadas, en el que se prevé la definición de procesos de planificación adecuados.

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES 3.2.

Sobre la falta de personal para ejecutar el censo.

Cabe precisar que el citado documento de las Naciones Unidas “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2”, año 2010, se consigna que “se tomarán cuanto antes disposiciones para conseguir el número de funcionarios y el tipo de personal que requiera cada operación censal. Por razones de eficiencia y economía, es importante seleccionar al personal por su competencia”, agrega que “lo prudente es contratar más personal sobre el terreno que el estrictamente necesario para la labor de empadronamiento en sí, pues inevitablemente se producen bajas durante el programa de formación y entre la terminación de los cursillos y el comienzo de las operaciones sobre el terreno”. En relación con este tema, la señora Jara Echegoyen expresó, tal como se señaló anteriormente, que en pleno proceso de selección y contratación de personal de terreno fue informada por el entonces Jefe de Proyecto, señor Eduardo Carrasco Arriagada, de la disminución en un 10% deI personal a contratar para tales efectos. Agregó, que existió una rotación del mismo mayor a la esperada, muchas veces, debido a que las personas que postularon pensaron que se les pagaría por una jornada de trabajo y no por el período de tiempo que cubriría el levantamiento total. Asimismo, indicó que la disminución de los supervisores implicó que estos debieron absorber un mayor número de censistas a su cargo, lo que derivó en que las cuadrillas de estos últimos aumentasen, con el consiguiente riesgo de que no se efectuase la fiscalización como correspondía. Ahora bien, de la situación descrita se advierte que esa repartición no habría actuado conforme a lo dispuesto en las citadas recomendaciones internacionales. 30,

50

Lo señalado infringe lo previsto en los artículos y 8° de la mencionada ley N° 18.575, todos ya mencionados, así como el artículo

2°, letra c), de la ley N° 17.374. Al respecto, la institución señala en su oficio de respuesta, tal como se indicara anteriormente, que se encuentra inmersa en una etapa de gestión de transformación institucional, destinado a dotar de mecanismos eficientes y efectivos que permitan contar con una estructura organizacional que asegure el cumplimiento adecuado y oportuno de las funciones públicas que le han sido encomendadas, en la que se prevé la definición de procesos de planificación, acordes a corregir la falencia descrita. Al igual que en los casos anteriores, la observación debe mantenerse, por análogas consideraciones a las ya vertidas; sin perjuicio de que las medidas que enuncia la autoridad se implementen para futuros procesos censales.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES 3.3.

Sobre la falta de capacitación del personal de campo.

De acuerdo a las indagaciones efectuadas y documentos recabados, se tomó conocimiento del Manual N° 73, del CELADE, de diciembre de 2011 llamado “La Capacitación de Supervisores y Empadronadores en los Censos de 2010”, en el cual se indica que el mencionado censo se previó realizar en abril de 2012 con la implementación de una capacitación que se iniciase en las campañas masivas de sensibilización y finalizase en el proceso presencial directo, con un modelo en “cascada”, efectuado de manera local, descentralizada, en cada una de las direcciones regionales del instituto. Agrega este instrumento, que se diseñó la estructura de adiestramiento en tres fases con tres perfiles diferentes, a saber: •

• •

En primera instancia la Unidad Técnica de Capacitacíón del INE debía capacitar al equipo de capacitadores nacionales y ellos, a su vez, a los encargados de las oficinas de estadística regional (INE regionales) y jefes municipales con contenídos diferenciados; Seguidamente se debía adiestrar a los jefes zonales y distritales; Luego correspondía entrenar a los supervisores y censistas en aspectos instrumentales y conceptuales.

Respecto de este tema, la señora Jara Echegoyen indicó que el diseño original para capacitación contemplaba 2 semanas, pero se autorizó solo una, lo cual no permitió que el adiestramiento fuese más profundo, por lo tanto el soporte fueron los manuales, e-learning y video conferencias. Requerida la repartición sobre información relativa al personal de terreno que trabajó en el citado proceso, se entregó a esta Entidad de Control el siguiente detalle: PERSONAL QUE TRABAJÓ EN EL CENSO REGIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 TOTAL

CENSISTA FULL 227 342 154 573 1.303 589 648 1.448 619 711 110 124 3.619 305 127 10.899

CENSISTA

PART TIME

ENCARGADO DE LOCAL

45 68 123 104 382 325 195 220 220 106 11 20 668 70 31 2.588

SUPERVISOR

4 12 4 20 25 8 21 74 25 11 2 4 153 8 4 375

Fuente; Información obtenida del oficio ORD. N°188, de 31 de julio de 2012, del INE. 24

36 52 24 104 197 96 89 220 82 96 16 17 603 73 16 1.721

TOTAL 312 474 305 801 1.907 1.018 953 1.962 946 924 139 165 5.043 456 178 15.583

Oc~:~~C

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Por otra parte, este Organismo de Control requirió el número de personas capacitadas, ante lo cual se informó lo siguiente: PERSONAL CAPACITADO REGIÓN 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 TOTAL

CENSISTA FULL

CENSISTA PARTTIME

ENCARGADO DE LOCAL

SUPERVISOR

TOTAL

103 200 31 298 998 465 553 1.185 417 471 75 94 2.692 256 105

33 25 71 43 265 282 174 190 163 53 10 13 483 55 30

2 10 4 9 19 8 21 66 22 10 1 3 133 2 3

21 42 17 76 165 60 69 157 40 66 11 12 529 45 16

159 277 123 426 1.447 815 817 1.598 642 600 97 122 3.837 358 154

7.943

1.890

313

1.326

11.472

Fuente: Información obtenida del oficio ORD. N° 188, de 31 de julio de 2012, deI INE.

Al respecto, cabe precisar que el ya citado documento de las Naciones Unidas, denominado “Principios y Recomendaciones para los Censos de Población y Habitación, Revisión 2”, año 2010, señala que “...tal vez el medio más importante con el que cuentan las autoridades censales para influir en el éxíto del censo sea el programa de formación del personal. Por lo tanto, nunca se insistirá bastante en la importancia que para la calidad de los resultados del censo tiene un programa de este tipo bien planificado y ejecutado. Aunque, por supuesto, este programa se concentra en el personal sobre el terreno (los empadronadores y sus supervisores inmediatos), muy disperso y difícil de supervisar, también debe abarcar a otras categorías de personal (por ejemplo, los supervisores de nivel superior, los encargados de la revision, los codificadores y los operadores de computadoras)”. De lo expuesto, aparece que el Instituto Nacional de Estadísticas no capacitó a todo el personal que participó en el levantamiento del proyecto censal, alcanzando dicho proceso al 73,6% del total. La situación antes señalada transgrede los aludidos principios de control, eficiencia y eficacia, dispuestos en los artículos 3°, 5° y 8°, de la anotada ley N° 18.575, así como el artículo 2°, letra c), de la ley N° 17.374, al apartarse de las recomendaciones internacionales en la materia. Sobre el particular, el INE informa, al igual que en los puntos anteriores, que el proceso de gestión de transformación institucional al cual se encuentra abocado, cuyo objetivo es proporcionar mecanismos eficientes y efectivos que logren una estructura organizacional que asegure el cumplimiento adecuado y oportuno de las funciones públicas que le han sido asignadas, tiene previsto la definición de procesos de planificación acordes a la falencia descrita. 25

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES Tal como en los casos anteriores, la situación representada debe mantenerse, sin perjuicio que en futuros procesos la autoridad adopte las medidas correctivas destinadas a evitar su reiteración. 3.4.

Sobre la falta de recursos financieros.

En un documento adjunto al oficio N° 126, de 2014, del INE, denominado “Informe Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012”, se señala que la planificación de tal proceso conté con una restricción presupuestaria ascendente a $ 2.400 millones antes de definir el modelo operativo, el cual finalmente se estimó en un monto total de $ 8.400 millones. No obstante, los recursos enterados por la Dirección de Presupuestos, DIPRES, correspondieron a la cifra de $ 6.000 millones, aun cuando la solicitud elevada por ese instituto a dicha entidad había sido de $ 6.800 millones. Requerido ese instituto en orden a que informara detalladamente respecto de los montos antes descritos, el ex Director, señor Juan Eduardo Coeymans Avaria, mediante el señalado oficio N° 126, adjuntó un correo electrónico de fecha 13 de enero de igual año, remitido por el señor Cristián Parra Ibáñez, Jefe del Departamento de Gestión Financiera del INE, en el cual señaló que el detalle de tales cifras no fue informado por el área de finanzas de la institución, y que solo hace mención a estos montos el ya indicado documento denominado “Informe Proceso de Levantamiento Proyecto Censo 2012”, de 2013, elaborado por el señor Alejandro Jara Saa, Encargado de Procesos de la Subdirección de Operaciones, no aportando mayores antecedentes al respecto. En atención a lo expuesto, no se advierte la existencia de documentos o fundamentos que expliquen la diferencia entre el presupuesto operativo y el autorizado por la DIPRES para ejecutar el censo 2012, materia sobre la cual se solicitó al INE informar en su respuesta al preinforme de observaciones. Pues bien, esa institución indicó que no le ha sido posible obtener mayor claridad ni documentación que permita explicar la diferencia existente entre el presupuesto operativo y aquel autorizado por la Dirección de Presupuestos para la ejecución del censo 2012. Agrega, que la Subdirección Administrativa del INE, en coordinación permanente con las áreas responsables de llevar a efecto el anunciado censo abreviado para el año 2017 se encuentra preparando la consolidación de las cifras estimadas para la ejecución de dicho evento, las que, una vez determinadas, serán expuestas a la DIPRES para su aprobación, considerando instancias de conciliación continua entre ambas entidades, de manera que no vuelvan a generarse diferencias entre los costos efectivamente proyectados versus los recursos autorizados y entregados. Conforme lo expuesto, la observación debe mantenerse, con la misma salvedad efectuada en los casos precedentes, respecto de las futuras medidas que la entidad adoptará.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

4.

CONTRATACIÓN DE ASESORÍAS Al respecto, medios de prensa indicaron que el

señor Maximiliano Raide Prunes habría prestado servicios al INE asesorando al Director Nacional de la época, señor Francisco Labbé Opazo, sin estar contratado por el instituto, recibiendo el pago por dichos servicios a través de otras personas que presentaban relaciones laborales con esa repartición, a saber, los señores Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez y la señora Constance Pooley Topali, el primero y segundo, socio y representante legal de la empresa Productora Grupo Liderazgo Educación Limitada, respectivamente, durante los años 2012 y 2013. También, denuncian tales canales informativos

que el señor Raúl Chinchón González, ex fiscal del INE, habría pagado al aludido señor Maximiliano Raide Prunes, a través de terceros vinculados con ese servicio, por orden del aludido director. Sobre la materia, corresponde expresar que del análisis de los contratos revisados, entrevistas efectuadas y otros antecedentes

recopilados, se determinaron las siguientes situaciones: 4.1.

Sobre la participación del señor Maximiliano Raide Prunes.

De las indagaciones efectuadas, antecedentes proporcionados por el Instituto Nacional de Estadísticas, consultas formuladas al Servicio de Impuestos Internos, y de la información obtenida de la página web Gobierno Transparente, no se advierten registros que den cuenta de la contratación del señor Maximiliano Raide Prunes, como tampoco de pagos efectuados al mismo por parte del INE, no obstante, se tomó conocimiento de la participación de tal personero en actividades de esa repartición. En efecto, el señor Juan Radrigán Araya, ex Jefe del Departamento de Infraestructura Estadística y Tecnología de ese servicio, entre junio de 2013 y enero de 2014, expresó conocer al mencionado señor Raide Prunes, por cuanto coincidieron en más de una reunión técnica al interior del servicio. A su turno, la señora Jara Echegoyen expuso que don Maximiliano Raide Prunes era conocido al interior de esa repartición, precisando que trabajaba en el Comité de Comunicaciones del Proyecto Censo 2012. Por su parte, la señora Tamara Arroyo Thoms, Coordinadora del Área de Atención Ciudadana, dependiente del Departamento de Comunicaciones del INE al momento de la revisión, confirmó que el aludido participó en el mencionado Comité de Comunicaciones, instancia integrada, además, y entre otros, por los señores Sebastián Mathews Capetillo, Eduardo Carrasco Arriagada, Constance Pooley Topali, Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez, todos contratados bajo la modalidad de honorarios por el instituto; y, por la empresa Vox

~\

Comunicaciones, representada por las señoras Gabriele Lothholz y Carmen Paz Maldonado Caerols, quienes también estaban contratadas bajo igual modalidad. Añadió, que en sesiones del referido comité .también se compartían las decisiones relativas al tema de comunicaciones, 27

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES adoptadas entre el Ministerio de Economía, la empresa Vox Comunicaciones y Sebastián Mathews, como por ejemplo, la fecha de entrega de las cifras oficiales, el lugar donde se concretaría, material de difusión”. De los antecedentes recabados aparece que, efectivamente, el señor Maximiliano Raide Prunes habría participado en actividades propias del instituto, sin que existiese un vínculo contractual con este. En este orden de consideraciones, es pertinente anotar que los contratos a honorarios suscritos por esa repartición establecen una cláusula en la cual se indica expresamente que “el contratado no podrá divulgar los datos, antecedentes y hechos que se refieran a personas o entidades determinadas de que se haya tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades (Secreto Estadístico). Su incumplimiento hará incurrir al contratado en el delito previsto en el artículo 247° del Código Penal, esto es reclusión menor en su grado mínimo a medio (de 61 días a 3 años) y multa de 6 a 10 UTM”, condición que no resultó exigible en el caso del señor Raide Prunes, al no existir documento contractual que lo vincule con el INE. Conforme a lo anterior, se advierte que esa repartición no habría adoptado las medidas tendientes a cautelar el manejo de la información, lo que vulnera el principio de control establecido en los artículos 3°, inciso segundo, y 11 de la ley W 18.575. Al respecto, esa institución señala en su oficio de respuesta que, en lo que concierne al mérito de las contrataciones y a la supervisión de las mismas, atendida su data de inicio y término, no se contaba con antecedentes adicionales a los que se consignan en su informe. Considerando lo expuesto, la observación debe mantenerse. Con todo, de acuerdo a las indagaciones realizadas, no se obtuvo evidencia respecto de que los pagos efectuados a los señores Juan Pablo Raide Prunes, Antonio Hartmann Ramírez y a la señora Constance Pooley Topali hubiesen sido destinados a cubrir los servicios del señor Maximiliano Raide Prunes, como lo señalaron medios de prensa. 4.2.

Sobre servidores del INE mencionados en los medios de prensa.

Del examen de los antecedentes recopilados, es posible señalar que el INE suscribió contratos a honorarios con las personas antes individualizadas conforme al desglose que se detalla en anexo. N° DE CONTRATOS SUSCRITOS

PERÍODO

LABOR CONTRATADA

Juan Pablo Raide Prunes

2

Diciembre 2012 2013 a junio

Relacionador del Proyecto Modernizaciónpúblico Institucional.

11.710.673

Constance Pooley Topali

1

Abril a noviembre de 2012

Relacionadora pública del Proyecto de Modernización Institucional OCDE.

14.999.994

NOMBRE

—

28

MONTO TOTAL $

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES

NOMBRE

N°DE CONTRATOS SUSCRITOS

PERIODO

LABOR CONTRATADA

MONTO TOTAL $

Análisis de información de remuneraciones del sector empresas, entre otros. Antonio Hartmann Ramirez

4

Agosto de 2011 a junio de 2013

Asesoría para la estratificación de empresas para la clasificación en CIIU-4, en las próximas etapas del programa IPC, las próximas etapas del Programa de Estadísticas Económicas.

56.802.144

Asesoría comunicacional.

41.626.663

-

-

Gabriele Lothholz

7

28-12-11 al 01-10-12

Asesoría comunicacional del Programa Censal; Carmen Paz Revisión comunicacional y 01-02-12 al Maldonado 2 editorial de publicaciones 01-12-12 Caerols económicas/estadísticas pata los sectores de la industria, comercio y servicios. Fuente: elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.

7.482.775

Ahora bien, del análisis de las contrataciones de los aludidos prestadores de servicios, es del caso exponer las siguientes situaciones: 4.2.1. Labores que no corresponden a cometidos específicos. Se constaté que las labores encomendadas en los contratos que a continuación se individualizan, no corresponden a labores accidentales o cometidos específicos: NOMBRE

RESOLUCIÓN QUE APRUEBA CONTRATO

LABORES CONTRATADAS

Gabriela Lothholz

AfectaN° 110, de 2012

Asesora comunicacional del programa censal.

Gabriela Lothholz

Exenta N° 7.385, de 2012

Asesora comunicacional del programa

Gabriela Lothholz

Exenta N° 7.968, de 2012

Gabriela Lothholz Carmen Paz Maldonado Caerols

Exenta N° 7.969, de 2012

censal. Asesora de comunicación para el programa de estadísticas económicas. Asesora para el programadedecomunicación estadísticas económicas.

ExentaN° 1.510, de 2012 Asesora comunicacional del programa censal 2012. Fuente: elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.

n

Lo anterior no se ajusta a lo previsto en el artículo 11, de la ley N°18.834, sobre Estatuto Administrativo, según el cual se podrá contratar sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y no habituales de la institución, o bien, para el caso que se requiera estas últimas, deberá

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES tratarse de cometidos específicos. Tampoco guarda armonía con lo resuelto en los dictámenes Nos 37.390 y 47.972, ambos de 2009, de esta Contraloría General, que previenen que se entiende por “cometido específico” las tareas puntuales, claramente individualizadas, determinadas en el tiempo y circunscritas a un objetivo establecido, lo cual no se observa en los acuerdos indicados. En efecto, las labores de asesoría convenidas aparecen descritas de manera genérica, sin detallar las actividades que se deben desempeñar, lo cual no se condice con el criterio contenido entre otros en los dictámenes Nos 35.224 de 2011, y 9.212 de 2014, ambos de este origen. En relación con lo expuesto, el INE expone en su oficio de respuesta que no cuenta con antecedentes adicionales, que den cuenta del mérito de las contrataciones y a la supervisión de las mismas, atendida su data de inicio y término. Agrega, que dadas las razones de temporalidad no le es posible referirse al control jerárquico asociado a tales acuerdos, así como tampoco a sus fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las prestaciones objeto de cada uno de los mencionados convenios, puesto que todos ellos iniciaron y terminaron su vigencia con anterioridad a la llegada de la actual administración. Añade, que en el marco de las acciones destinadas al fortalecimiento institucional, se prevé el levantamiento y mejora de procesos de control legal y administrativos, lo que en la práctica se ha traducido en la revisión de las cláusulas contenidas en las convenciones a honorarios a suma alzada que suscribe el INE con profesionales, técnicos y expertos requeridos, teniendo siempre en vista la normativa vigente y las directrices que a este respecto ha impartido esta Entidad de Control. Conforme lo expuesto, la observación se mantiene, sin perjuicio de que la implementación de medidas tendientes a evitar su reiteración en el futuro será verificada en una próxima auditoría a esa entidad. 4.2.2. Falta de antecedentes que permitan acreditar la ejecución de las labores contratadas. Se detectó que los informes de actividades entregados por los profesionales analizados no presentan un detalle suficiente de las labores realizadas por los mismos. Asimismo, se observó que, en algunos casos, dichos reportes fueron reproducidos textualmente mes a mes, no constituyendo, por tanto, un respaldo que dé cuenta de la ejecución de la tarea encargada en los respectivos contratos, cuyo detalle se muestra como sigue y se detalla en anexo. CONTRATADO Juan Pablo Raide Prunes Constance Pooley Topalli

DETALLE DE ACTIVIDADES “Coordinador actividades para proyecto OCDE” “Seguimiento de actividades de comunicación...” “Apoyo de planificación de reuniones...” “Apoyo en la preparación de la presentación de...” “Apoyo en la comunicación y difusión...” “Apoyo en la coordinación...”

30

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES “Asesoría modernización...” “Asesoría comunicacional...” “Alianzas con universidades...” “Apoyo en estrategias de comunicación...” “Generación y adaptación de piezas gráficas...” Carmen Paz Maldonado Caerols “Desarrollo de contenidos y publicaciones...” Desarrollo de Informes de contingencia...” “Gestión de crisis” Fuente: Elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE. “

Atendido lo expuesto, debe observarse la infracción del principio de control, a que se refieren los artículos 3° y 11 de la citada ley N° 18.575.

Sobre la materia, resulta preciso señalar, que el artículo 64, letra a), de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en armonía con lo dispuesto en las mencionadas disposiciones de la ley N° 18.575, contempla como una de las obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas, el ejercer un control jerárquico permanente de las actuaciones del personal de su dependencia, función que en la especie no habría ejecutado en forma cabal la jefatura responsable de visar los respectivos certificados, toda vez que dicha instancia no reparó en las situaciones descritas. Al respecto, el oficio de respuesta entregado por el INE reitera la imposibilidad de referirse a la ausencia de control jerárquico, añadiendo que ha impartido instrucciones a las subdirecciones y departamentos del INE, con la finalidad de que en la documentación pertinente se consigne el detalle que represente mejor las gestiones realizadas por cada una de las personas contratadas por el instituto. Agrega que la referida instrucción sería formalizada por la autoridad superior durante el mes de junio del año 2014, una vez definidos los términos y formatos que deben ser remitidos a la Subdirección Administrativa para que sean autorizados los pagos respectivos. Tal como en los casos anteriores, se mantiene lo objetado, y la adopción de medidas tendientes a evitar la ocurrencia de tales hechos será constatado en una próxima auditoría. 5.

EVENTUAL TRASPASO DE FONDOS ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS Y RELACIÓN CON LA EMPRESA GRUPO LIDERAZGO EDUCACIÓN LIMITADA.

5.1.

Relación con el Grupo Liderazgo Educación Limitada.

De acuerdo a lo señalado en algunos medios de prensa, el INE habría estado vinculado con la empresa Grupo Liderazgo Educación Limitada, de propiedad de los señores Juan Pablo y Domingo Raide Prunes, cuyo representante legal sería el señor Antonio Hartmann Ramírez. Sobre la materia, es del caso manifestar que, le la información requerida al Servicio de Impuestos Internos, se determinó que las •iguientes personas contratadas por el INE, junto con percibir ingresos por parte de te, recibieron recursos de la empresa señalada, como se detalla a continuación:

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES AÑO

NOMBRE

RUT

Juan Pablo Raide Prunes

16.609.425-9

Antonio Hartmann Ramirez

15.959.263-4

RENTA $

TRIBUTARIO

RETENEDOR

2012

790.540

Grupo Liderazgo Educación Limitada

2013

2.525.220

Grupo Liderazgo Educación Limitada

2012

38.449.960

Grupo Liderazgo Educación Limitada

2013

2.030.000

Grupo Liderazgo Educación Limitada

Constance 16.317.325-5 2013 6.939.130 Grupo Liderazgo Educación Limitada Pooley Topali Fuente: elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.

Luego, cabe anotar que, conforme al extracto de la escritura pública de constitución de la mencionada empresa, publicado el 14 de marzo de 2008, ella fue conformada en partes iguales por los señores Juan José León Bustos, José Domingo Raide Prunes y Juan Pablo Raide Prunes, estos dos últimos hermanos del señor Maximiliano Raide Prunes, siendo su representante legal el señor Hartmann Ramírez, con el objeto de planificar, organizar, ejecutar, realizar o desarrollar cursos, talleres, seminarios, conferencias y demás actividades de educación, formación de capacidades, promoción de talentos e instrucción; y prestar servicios de difusión, promoción y publicidad, entre otros. Sobre lo anterior, cabe señalar que si bien se advierte que las tres personas mencionadas presentan contrataciones con el INE y con la citada empresa Grupo Liderazgo Educación Limitada, no se constató alguna vinculación contractual entre tal firma y el instituto, por lo que en este aspecto no se verificaron situaciones que representar. 5.2.

Sobre la comprobación de las labores contratadas.

Para efectos del análisis, se determinó que la totalidad de los acuerdos analizados establecieron que el Director Nacional era el encargado de velar por el cumplimiento de las obligaciones convenidas, no obstante, se constató que algunos de los informes de actividades de cumplimiento no contaban con la visación de esa autoridad, no ajustándose, por tanto, a los respectivos contratos, como se muestra a continuación:

CONTRATADO

N°

CONTRATOS

INSTANCIA QUE VISÓ LOS INFORMES

N°

INFORMES

CANTIDAD DE

CARGO

INFORMES

Gabriela Lothholz

Carmen Paz Maldonado Caerols Juan Pablo Raide Prunes

7

3

Director Nacional

~

Director Nacional; Jefe Proyecto Censo

2

Jefe Proyecto Censo

~

Jefe Proyecto Censo; Jefe Gabinete

14

2

9

2

5

32

5

Director Nacional Director Nacional; Jefe Proyecto Censo

5

Director Nacional

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES CONTRATADO

N° CONTRATOS

N° INFORMES

INSTANCIA QUE VISÓ LOS INFORMES CANTDADDE CARGO 6

1

Jefe del Departamento de Infraestructura Estadística y Tecnológica, DIET Jefe DIET; Jefe del de Gabinete

1

Jefe Proyecto Actualización Cobertura

5

Antonio Hartmann Ramírez

4

19

1

indices de Precios Jefe Proyecto Actualización Cobertura Indices de Precios; Coordinador de Estadísticas de Precios; Jefe Proyecto Actualización Cobertura Indices de Precios;

1

Jefe de Gabinete Director Nacional; Jefe DIET

1

Jefe DIET; Jefe Subdepartamento

3

Antonio Hartmann Ramírez

Director Nacional

Fuente: elaborado por ia CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.

Dl ET

Lo anterior vulnera el principio de control establecido en los artículos 3°, inciso segundo, y 11, de la ya Citada ley N° 18.575. Al respecto, el INE señala en su oficio de respuesta que, en lo relativo al mérito de las contrataciones y a la supervisión de las mismas, atendida su data de inicio y término, a la actual administración no le es posible referirse al control jerárquico asociado a las mismas, así como tampoco a su mérito o fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las prestaciones objeto de cada uno de los mencionados contratos. En atención a lo anterior, la observación se mantiene. 5.3.

Labores contratadas al señor Antonio Hartmann Ramírez.

Cabe anotar que las actividades descritas en algunos de los informes de actividades de este prestador de servicios, son propias del Departamento de Infraestructura Estadística y Tecnología, DIET, acorde a lo señalado por quien fuera jefe de dicho departamento. Ahora bien, como se mostrara en el cuadro del numeral anterior, el señor Hartmann Ramírez entregó 19 informes mensuales de cumplimiento de actividades durante el período comprendido entre agosto de 2011 y junio de 2013, de los cuales dicha ex jefatura firmó 8, quien expuso que los visó por instrucción del ex Director Nacional, señor Francisco Labbé Opazo, por cuanto los honorarios eran pagados con el presupuesto del Subdepartamento de Estadísticas Económicas, del cual dependía su jefatura, no obstante no haber trabajado para dicha unidad organizacional.

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES CHILE

A mayor abundamiento, requerido sobre los

productos que debió entregar el prestador en cuestión por cada uno de los cuatro contratos suscritos con el INE, manifestó que respecto de 2 de ellos no entregó producto alguno. En atención a lo expuesto, cabe dejar establecido que no fue posible, durante el examen, corroborar que el señor Antonio Hartmann Ramírez haya ejecutado las tareas para las cuales fue contratado. Sobre el particular, y como ya se señaló anteriormente, el instituto expresa que, dada la vigencia de los contratos la cual ocurrió durante la administración anterior, no le es factible pronunciarse respecto del control

jerárquico asociado fundamentos.

a

las

mismas,

así

como tampoco

a

su

mérito o

Conforme lo expuesto, la observación se mantiene.

6.

ASESORÍAS COMUNICACIONALES

Como se expusiera, en los medios de prensa también se cuestionó la vinculación con el INE de la señora Gabriele Lothholz, socia de la empresa de asesoría comunicacional Vox Comunicaciones Estratégicas SpA, en atención a que el instituto habría omitido la respectiva licitación pública para contratar a

dicha empresa. Sobre la materia, cabe precisar que, conforme al extracto de la escritura pública de constitución de la sociedad denominada “Vox

Comunicación Estratégica SpA”, publicado en el Diario Oficial el 7 de septiembre de 2009, cuyo nombre de fantasía es VOX COM, entre sus socios se encuentra la señora Lothholz. Sin embargo, de los antecedentes examinados se determinó que el INE no registra vínculo contractual con la aludida empresa. En todo caso, como ya se expusiera, entre los meses de agosto de 2011 y diciembre de 2012, ese instituto celebró 7 contratos con la mencionada señora Lothholz, por la suma de $ 41.626.663, todos por concepto de asesoría comunicacional, según el siguiente detalle: RESOLUCIÓN FECHA

fl

PERIODO DE

FECHA

LABOR

MONTO GLOBAL

VIGENCIA

CON TRATO

CONTRATADA

BRUTO $

(A) 221

28.12.11

16.08.11

31.12.11

16.08.11

(E) 1.456

17.05.12

01.01.12

31.01.12

30.12.11

34

Asesora de comunicación estratégica, comunicación corporativa, comunicación de marketing, asuntos públicos, relaciones públicas, relación con los medios, para el Proyecto Censo Población 2012.

16.666.665

2.793.333

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES RESOLUCIÓN N°

FECHA

PERÍODO DE

FECHA

LABOR

MONTO GLOBAL

VIGENCIA

CONTRATO

CONTRATADA

BRUTO $

(A)110

10.08.12

01.02.12

30.06.12

01.02.12

Asesora

7.111.110

( E) 7.967

28.12.12

01.07.12

31.07.12

01.07.12

3.555.555

(E) 7.385

14.12.12

01.08.12

31.08.12

01.08.12

comunicacional del proceso censal 2012.

(E) 7.968

28.12.12

01.09.12

30.09.12

01.09.12

(E)7.969

28.12.12

01.10.12

( *) 31.12.12

01.10.12

Asesora de comunicación para el Programa de Estadísticas Económicas—IPC

2.500.000 3.000.000 6.000.000

(A): Resolución afecta. (E): Resolución exenta. (~) : Según resolución exenta N°7.848, de 2012, deI INE, se acepta renuncia voluntaria a contar del 01.12.12 Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por el INE.

Del análisis de los menCionados Contratos es posible advertir lo siguiente: 6.1.

Participación de la empresa Vox Comunicaciones.

De acuerdo a las indagaciones efectuadas y declaraciones obtenidas, la empresa Vox Comunicaciones habría participado en sesiones del Comité de Comunicaciones creado para el Proyecto Censo, y actuado como interlocutora entre el INE y el Ministerio de Economía en materia de estrategias comunicacionales. A mayor abundamiento, se debe señalar que la aludida firma registraba en su página web, entre el 23 de junio de 2011 y el 13 de septiembre de 2013, 88 tweets, en su cuenta @VOXCOM_CHILE, dentro de los cuales, a partir del 21 de octubre de 2011, figuran 18 intervenciones relacionadas con actividades relativas al censo. Lo anterior, daría cuenta que la empresa Vox Comunicaciones habría participado en actividades comunicacionales relacionadas con el Proyecto Censo, no obstante no existir un vínculo contractual entre el INE y esa empresa, -constando sólo la relación con su socia la señora Lothholz-. Lo expuesto, evidencia que esa repartición no cauteló que la difusión fuera realizada sólo por quienes efectivamente fueron contratados para esos fines, lo cual vulnera el principio de control establecido en el artículo 30, inciso segundo, de la ley N° 18.575. Sobre el particular, como se indicara anteriormente, ese instituto expresa que, dada la vigencia de los contratos, desarrollados durante la administración anterior, no le es posible pronunciarse respecto del control jerárquico asociado a los mismos, como tampoco a su mérito o fundamentos, ni a las condiciones de cumplimiento de las tareas acordadas. 4N~

De acuerdo a lo expuesto, se mantiene la observación.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES

6.2.

Funciones del Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa del INE.

La resolución exenta N° 6.629, de 2012, deI INE, que establece y complementa las funciones de la estructura orgánica del servicio, dispone que su Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa tendrá, entre otras funciones, “establecer estrategias para fortalecer y consolidar el posicionamiento público de INE en los ámbitos específicos; fortalecer el contacto con la comunidad y públicos especializados mediante los canales de difusión que para este efecto existieren o por aquellos que pudieran crear en vista de la utilización de nuevas tecnologías; y mantener los procesos relacionados con la seguridad de la información, gestión de riesgo y transparencia según su ámbito de competencia”. Ahora bien, de acuerdo a las indagaciones efectuadas, se advirtió la conformación de un Comité de Comunicaciones, el cual estaba integrado, además de algunos funcionarios del INE, por miembros externos, tales como el señor Maximiliano Raide Prunes y la empresa Vox Comunicaciones, representada por las señoras Gabriele Lothholz y Carmen Paz Maldonado Caerols. Conforme a lo expuesto, se advierte que en este último comité participó el ya mencionado señor Maximiliano Raide Prunes, quien como se señalara en el acápite Análisis, numeral 4.1 de este informe, no contaba con un vínculo contractual con el INE, como asimismo, el señor Antonio Hartmann Ramírez, respecto de quien fue observada la falta de evidencia de las labores prestadas en el instituto. De este modo, se aprecia el funcionamiento del referido comité de comunicaciones, en forma paralela al citado departamento, con la consiguiente afectación del ya mencionado principio de eficiencia, así como los de coordinación y unidad de acción, todos previstos en el articulo 3°, inciso segundo, y 5° de la ley N° 18.575. Al respecto ese instituto no aportó antecedentes en su respuesta al preinforme de observaciones, respecto de las razones del funcionamiento simultáneo de ambas instancias, por lo que se mantiene lo observado. 7.

OTRAS OBSERVACIONES

7.1.

Falencias respecto del control del personal de terreno contratado a honorarios.

El INE, a través del citado oficio N° 126, de 2014, indicó a esta Contraloría General que, durante el levantamiento del censo dicha repartición implementó un sistema computacional a nivel nacional denominado “Gestión Censo”, GECE, el cual soportaría los procesos de ingreso y mantención de la

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES información administrativa para la contratación de servicios a honorarios a suma alzada, pago, desvinculación y reemplazo de encargados de local, supervisores y censistas. En dicho antecedente se expone que tal sistema informático permitiría administrar la información sobre los movimientos de personal, tales como cambio de funciones, nuevos acuerdos, desvinculación e inasistencias, como también, se dispondría de aquella para el cálculo y pago de las personas contratadas. Agrega, que para el caso de los pagos, la institución decidió en forma paralela a la puesta en marcha del sistema GECE, diseñar una planilla de cálculo, la cual sería la contraparte para la cuadratura de personal y cálculo del pago mensual. Según informa esa repartición, tal sistema no prestó la utilidad requerida, debido a que no se contó con el personal que ingresara en forma diaria los datos relativos a la materia, razón por la cual, al momento de cursar el tercer pago acordado en los convenios, se decidió por parte de la Subdirección Administrativa, seguir trabajando solo con las planillas excel. De lo expuesto se advierte que el manejo de regístros a través de dicha herramienta no garantizó la integridad de los mismos, cuestión que tampoco permiten las planillas excel, dada su vulnerabilidad. Además, ello confirma lo observado en el numeral 3.2, de este informe, respecto de la falta de personal suficiente. Adicionalmente, se debe indicar que el Departamento de Auditoría Interna del INE, de acuerdo a su plan anual de trabajo, realizó una auditoría al proceso de contrataciones a honorarios a suma alzada con motivo del Proyecto Censo 2012, efectuadas en la Región Metropolitana, detectando una serie de irregularidades, a saber, duplicidad en el segundo pago realizado a los censistas, fondos empozados en cuenta corriente de manera errada, producto de los reintegros efectuados ante desembolsos injustificados, falta de antecedentes de respaldo de los mismos, reserva de números de resolución a diciembre de 2013 pendientes de tramitación, indeterminación del número de personas que prestaron servicios remunerados para el aludido proyecto, entre otros aspectos. Dicho informe concluye, en síntesis, que las principales debilidades de control y/o incumplimientos normativos se produjeron debido a la excesiva carga de trabajo que debió absorber la Subdirección Administrativa, específicamente los departamentos de Gestión Financiera y Gestión de Procesos. Lo expuesto denota una falta a los principios de control, eficiencia y eficacia, consagrados en los citados artículos 3°, inciso segundo, y 5° de la ley N° 18.575. En su oficio de respuesta, en referencia a las anomalías advertidas por su Departamento de Auditoría Interna, asociadas a pagos efectuados a censistas, el INE señala que existe un proceso disciplinario en curso, incoado a través de la resolución exenta N° 76, de 2014, de ese origen, el cual fue 37

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES remitido con fecha 9 de mayo de 2014 a esta Contraloria General, mediante el oficio N° 856, en atención al requerimiento formulado por esta mediante oficio N° 24.084, ambos de la misma anualidad. En atención a que se trata de una situación consolidada, la observación se mantiene, haciéndose presente que el citado proceso fue acumulado al sumario administrativo que actualmente instruye esta Contraloría General en el servicio, según resoluciones N° 4.656, de 2013 y 3.802, de 214, ambas de este origen. 7.2.

Demora en la dictación de las resoluciones aprobatorias de contratos a honorarios.

Del examen de la documentación, se constató una tardanza en la dictación de algunos actos administrativos aprobatorios que autorizan el respectivo contrato, considerando la fecha de suscripción de los mismos, como se muestra a continuación: RESOLUCIÓN

DESFASE

NOMBRE

c FECHA o

N° DÍAS

FECHA

O TRAT

CORRIDOS

N 13.021

28-12-2012

01-12-2012

27

A

191

02-12-2011

16-08-2011

108

E

773

02-04-2012

30-12-2011

94

E

8.369

28-12-2012

01-10-2012

88

E

11

11-01-2013

21-12-2012

21

E

1.501

18-05-2012

30-03-2012

49

A

221

28-12-2011

16-08-2011

134

E

1.456

17-05-2012

30-12-2011

139

A

110

10-08-2012

01-02-2012

191

E

7.967

28-12-2012

01-07-2012

180

E

7.385

14-12-2012

01-08-2012

135

E

7.968

28-12-2012

01-09-2012

118

E

7.969

28-12-2012

01-10-2012

88

E

1.510

22-05-2012

01-02-2012

111

E 8.368 28-12-2012 01-12-2012 Fuente: Elaborado por la CGR en base a antecedentes proporcionados por el INE.

27

AFECTA / Juan Pablo Raide Prunes

Antonio Hartmann Ramírez

Constance PooleyTopali

Gabriele Lothholz

Carmen Maldonado Caerols

EXENTA E

A este respecto, procede observar que la demora en la tramitación de los contratos vuinera lo previsto en el artículo 7° de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, referente al principio de celeridad de los actos de las autoridades y funcionarios públicos, así como, lo preceptuado en los .rticulos 3°, inciso segundo, 5° y 8° de la citada ley N° 18.575, que imponen a los ‘rganos que integran la Administración del Estado el deber de observar los principios •e eficiencia, eficacia y de accionar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus nCiones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites.

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES El servicio no se refiere a este punto, debiendo

por ello mantenerse la observación. CONCLUSIONES Atendidas las consideraciones durante el desarrollo del presente trabajo, es posible concluir lo siguiente:

expuestas

1. La realización del censo de derecho efectuado por el INE en el año 2012, no se ajustó a lo previsto en los artículos 2°, letra c), y 43 de la ley N° 17.374, ni al respectivo reglamento, contenido en el decreto N° 36, de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo; en efecto, el cambio metodológico resuelto para dicho levantamiento se apartó de las recomendaciones internacionales que el primer precepto impone considerar, en cuanto a la realización de pruebas piloto; la necesidad de una cuidadosa planificación del proceso; de contar con personal calificado suficiente, y de proporcionar al mismo la capacitación necesaria, aspectos abordados en los numerales 2.3; 3.1; 3.2 y 3.3 del presente informe. Tampoco se dio cumplimiento a la segunda disposición legal referida, según la cual tendrá el carácter de feriado legal el día en que deba procederse al levantamiento de los censos oficiales y la fecha del censo será determinada por resolución del Director Nacional del INE, lo cual fuera advertido por esta Contraloría General en su oficio N° 80.449, de 2011, al cursar con alcance el decreto N° 143, de ese año, del mismo ministerio; según da cuenta el numeral 1. Igualmente, dicho proceso se apartó de lo previsto en el reglamento respectivo, contenido en el decreto N° 36, deI mismo año y origen, el cual discurre sobre la base de que el censo del 2012 se realizaría conforme la metodología habitual, esto es, de hecho, y que no fue oportunamente modificado, lo cual también consta en el primer numeral de este documento. 2. Asimismo, al adoptar la determinación del referido cambio metodológico, el INE prescindió de considerar la opinión de instancias previstas al efecto, cuyo es el caso del Comité Adjunto Directivo del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, creado por resolución exenta N° 623, de 2010, de ese origen; así como de instrumentos preparados por su personal, como el documento denominado “Censo de Hecho y de Derecho y su Aplicabilidad en Chile, Informe N° 3, Proyecto Censo 2012, de 2010, elaborado por el Subdepartamento de Censos del INE, el “Informe Grupo de Trabajo Cambio de Censo de Hecho a Censo de Derecho”, de 2011, y de otras opiniones técnicas calificadas, según se recoge en el numeral 2.1. 3. Si bien la Comisión Nacional del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda, creada a través del decreto N° 236, de 2010, deI Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, fue informada de dicho cambio, prestando su anuencia al mismo, no consta que haya contado con los antecedentes técnicos necesarios para sopesar su opinión, como tampoco que se hayan materializado la acciones que acordó en sesión de 14 de septiembre de 2011, tal como aparece en el numeral 2.2.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES Corresponde precisar, sobre las conclusiones precedentes, que todas ellas se refieren a situaciones consolidadas, que no son susceptibles de corregir, considerando que el aludido censo 2012 fue efectivamente ejecutado en las condiciones anotadas. Al respecto, y en atención a la gravedad de los hechos reseñados, ellos serán incorporados al sumario administrativo que actualmente instruye esta Contraloría General en esa repartición, conforme a la resolución exenta N° 4.656, de 23 de septiembre de 2013, en el cual, en todo caso, deberá tenerse presente lo previsto en el artículo 157, letra b), de la ley N° 18.834, ya aludida, respecto de aquellas personas que hubieren cesado en funciones. Lo anterior, es sin perjuicio de las medidas que el instituto deba adoptar para precaver la ocurrencia de situaciones como las anotadas, en los futuros procesos censales que desarrolle, lo cual será verificado en futuras fiscalizaciones a esa entidad. 4. El INE no aportó antecedentes suficientes que permitan aclarar las diferencias observadas en el numeral 3.4, entre el presupuesto requerido para la ejecución del censo 2012, y el asignado a tales efectos, lo cual deberá ser considerado por la entidad, en lo sucesivo; sin que, en todo caso, corresponda a esta Contraloría General determinar la cifra que correspondería haber contemplado al efecto. 5. En cuanto a la contratación de personal a honorarios, se evidenció falta de control conforme las situaciones representadas en los numerales 4.2; 5.2, 5.3, 7.1 y 7.2; sobre lo cual la entidad deberá adoptar las medidas necesarias para evitar su reiteración, tales como definir con la suficiente precisión los cometidos específicos asignados al personal a honorarios, y los medios de verificación suficientes para comprobar el cumplimiento de las tareas encomendadas, así como los mecanismos destinados a controlar los pagos correspondientes y la oportunidad en la emisión de los actos administrativos pertinentes, lo cual será verificado en futuras fiscalizaciones a esa entidad. Con todo, las observaciones referidas en los numerales 4.2; 5.2 y 5.3, deberán ser también, incorporadas al sumario administrativo en curso, al que se ha hecho referencia. 6. También, se comprobó la participación en actividades relativas al proceso censal 2012, de una persona ajena a la institución (numeral 4.1); y se tomó conocimiento de la intervención de la empresa Vox Comunicaciones Estratégicas SpA, (numeral 6.1) sin que existiera vínculo formal con ellas, debiendo adoptar el INE las medidas tendientes a evitarlo en lo sucesivo, lo que igualmente se verificará en próximas fiscalizaciones. 7. Asimismo, se deberá ponderar la eficiencia de medidas como la advertida respecto del funcionamiento conjunto del Departamento de Comunicaciones e Imagen Corporativa del servicio, y el denominado comité de comunicaciones, según se detalla en el numeral 6.2.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORIAS ESPECIALES Transcríbase a los recurrentes, a la Directora Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas; a la Jefa del Departamento de Auditoría Interna de ese servicio; al Ministro de Economía, Fomento y Turismo; al Auditor Ministerial de esa Cartera de Estado; a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Auditoria Administrativa, y a la Unidad de Sumarios de Fiscalía, ambas de Westa Contraloría General. Saluda atentamente a Ud.,

r’t~’ r:~ ~An ~t:~fflD~ r’ ~t~i!r~r; ~ ~ U. ~fl;’ ñ ‘;‘r~ r~. ‘~

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORIA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES ANEXO CONTRATACIONES A HONORARIOS FUNCIONARIO

Antonio Hartmann Ramírez

RESOLUCIÓN EXENTA N°

FECHA

PERÍODO DE VIGENCIA DESDE

HASTA

FECHA CONTRATO

(*) 191

02.12.11

16.08.11

31.12.11

16.08.11

773

02.04.12

01.01.12

31.12.12

30.12.11

6.587

21.11.12

LABOR CONTRATADA

$ Analizar información de remuneraciones del sector empresas y optimizar los procesos para el Proyecto Actualización Cobertura Indice de Precios (IR 1PM- IPP). Asesoría para la estratificación de empresas para la clasificación en CIIU —4.

26.706.264

Asesoría para la estratificación de 8.369

28.12.12

01.10.12

31.12.12

01.10.12

11

11.01.13

01.01.13

30.06.13

21.12.12

1.099

30.07.13

13.021

empresasparala clasificación en las próximas etapas del Programa IPC. Asesoría para la estratificación de empresas para la clasificación en las próximas etapas del Programa de Estadísticas Económicas.

28.12.12

6.676.566

13.332.042

Acepta renuncia a partir del 29.04.13

01.12.12

31.12.12

01.12.12

Relacionador público del Proyecto Modernización Institucional OCDE. Relacionador público del Proyecto Modernización Institucional OCDE.

56.802.144 1.666.666

—

SIN

S/F

01.01.13

30.06.13

28.12.12

10.044.006

—

Total monto contratado 1.501 Constance Pooley Topali

10.087.272

Acepta renuncia a partir del 01.10.12

Total monto contratado

Juan Pablo Raide Prunes

MONTO BRUTO

18.05.12

01.04.12

31.12.12

01.04.12

11.710.672 Relacionadora pública del Proyecto de Modernización Institucional OCDE.

14.999.994

—

7.660

28.12.12

Acepta renuncia a partir del 01.12.12 Total monto contratado

(*) 221

28.12.11

16.08.11

31.12.11

16.08.11

Gabriele Lothholz

Asesora de comunicación estratégica, corporativa, marketing; asuntos públicos; relaciones públicas; relación con los

14.999.994

16.666.665

medios, para el Proyecto Censo Población 2012. Asesora de comunicación estratégica, corporativa, 1.456

17.05.12

01 .01.12

31 .01.12

30.12.11

marketing; asuntos públicos; relaciones públicas; relación con los medios, para el Programa_Censal;

2.793.333

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DIVISIÓN DE AUDITORÍA ADMINISTRATIVA UNIDAD DE AUDITORÍAS ESPECIALES FUNCIONARIO

RESOLUCIÓN EXENTA N° FECHA

PERÍODO DE VIGENCIA DESDE HASTA

FECHA CONTRATO

(*) 110

10.08.12

01.02.12

30.06.12

01.02.12

7.967

28.12.12

01.07.12

31.07.12

01.07.12

7.385

14.12.12

01.08.12

31.08.12

01.08.12

7.968

28.12.12

01.09.12

30.09.12

01.09.12

7.969

28.12.12

01.10.12

31 .12.12

01.10.12

Gabriele Lothholz

~oai~:~:

LABOR CONTRATADA Asesora comunicacional deI Proceso Censal 2012. Asesora de comunicación estratégica, comunicación corporativa, comunicaciónde marketing, asuntos públicos, relaciones públicas, relación con los medios, para el Programa Censal. Asesora comunicacional del Proceso Censal 2012. Asesora de comunicación para el Programa de Estadisticas Económicas —IPC. Asesora de comunicacion para el Programa de Estadisticas Económicas IPC.

BRUTO $ 7.111.110

3.555.555

2.500.000

3.000.000

6.000.000

—

7.848

28.12.12

Acepta renuncia voluntaria a contar del 01.12.12 Total monto contratado

Carmen Paz Maldonado Caerols

1.510

22.05.12

01 .02.12

30.06.12

01 .02.12

8.368

28.12.12

01.12.12

31.12.12

01.12.12

(*) Resolución aYecta. Fuente: Elaborado por CGR con información proporcionada por el INE.

Asesora comunicacional del Programa Censal 2012. Realizar la revisión comunicacional y editorial de publicaciones económico/estadisticas para los sectores de la industria, comercio y servicios. Total monto contratado

41.626.663 5.482.775

2.000.000

7.482,775

www.contraloria.cI