Informe sobre Proyecto de Ley que Modifica el SENAME: Consideraciones para un Nuevo Sistema de Protección al Menor.

I.- Introducción. Ciertos acontecimientos, particularmente dramáticos, acaecidos los últimos dos años en nuestro país han colocado la atención de las autoridades y la opinión pública sobre el Servicio Nacional de menores (Sename), y en general sobre la totalidad del sistema de protección de menores vulnerables. Así por ejemplo, en un informe dado a conocer a la opinión pública en octubre de 2016 por la Directora Nacional Solange Huerta Reyes, se señala que, dentro del área de Protección de Derechos y Adopción, que atiende a personas menores de 18 años, fallecieron 210 menores en residencias del Sename entre el 1 de enero de 2005 y 30 de junio de 2016, donde 113 corresponden a niños con algún tipo de discapacidad. En 47 casos no hubo causas concluyentes, mientras que otros 131 son asociados a alguna enfermedad y 32 casos no están asociados a una enfermedad (asfixia, muerte en accidentes de tránsito y sumersión, entre otros motivos)1. Asimismo, los menores muertos mientras se encontraban en programas ambulatorios proporcionados por organismos privados colaboradores en sistema residencial, alcanzaron los 406 casos, todos dentro del mismo lapso de once años mencionados anteriormente. De ellos, 177 decesos son asociados a una enfermedad, 180 no asociados a enfermedad y 49 por causas no concluyentes. Asimismo, se reveló que 215 adultos mayores fallecieron en hogares desde 2005. Otros casos de menores fallecidos en escandalosas circunstancias2 en hogares del Sename también vieron la luz pública, dando lugar a expresiones ciudadanas de impotencia e indignación ante la incapacidad evidente del Sename de proveer de un mínimo cuidado a los menores vulnerables bajo su cuidado.

1

Ver http://www.24horas.cl/nacional/catastro-de-muertes-en-el-sename-el-detalle-de-todos-los-casos-registrados2151647 2

Un caso particular grave es el que afectó a Lissette Villa (11 años de edad), la cual falleció en horribles circunstancias, bajo apremios ilegítimos de sus cuidadoras en un hogar del Sename. Ver http://www.latercera.com/noticia/los-10relatos-mas-duros-del-expediente-lissette/; Ver también: https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/infancia/proteccion/caso-sename-ocho-personas-sonformalizadas-por-la-muerte-de-lissette-villa/2017-03-01/095336.html

1

Las causas detrás de la incapacidad estatal para hacerse cargo de los menores vulnerables en nuestro país son de larga data, y no puede atribuirse a un gobierno particular, sino que al estado chileno. En cualquier caso, existe consenso en la clase política y lo expertos en el tema acerca de la necesidad de refundar la institucionalidad que rige al sistema de protección de menores. En la Figura 1 del Anexo de este informe podrá apreciarse la diferencia entre la mortalidad de menores entre distintos países latinoamericanos, elaborado por la UNICEF y Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). A pesar de que en 1990 Chile firmó la Convención de los Derechos del Niño, en 2006 el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas recomendó a nuestro país contar con una institucionalidad independiente para supervisar las necesidades de los niños cuyos derechos han sido vulnerados y otra para los adolescentes que infringen la ley. Aquel año se formó un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Políticas de Infancia que entregó ciertas recomendaciones, las cuales nunca fueron hechas realidad. En la última década, tanto gobierno como parlamentarios han puesto sobre la mesa diversos proyectos de ley con el fin de hacer realidad una institucionalidad acorde a las necesidades de los menores vulnerables. Así por ejemplo, en 2005 el Ejecutivo presentó una iniciativa legal aprobada en el Senado (actualmente en la Cámara de Diputados, sin avances). En 2012 el gobierno del Presidente Piñera presentó un proyecto para crear dos servicios de atención a la infancia y adolescencia, que quedó paralizado en el Congreso en enero de 2014 en primer trámite; en 2013 se presentó un proyecto de ley de protección de derechos de los niños, niñas y adolescentes que también quedó en su primer trámite constitucional. En septiembre de 2015 el gobierno de la Presidenta Bachelet ingresó dos proyectos: uno para crear un sistema de garantías de los derechos de la niñez y otro para crear la Subsecretaría de la Niñez. Ambos se encuentran en la Cámara de Diputados, al primero se le retiró la suma urgencia en enero pasado y el segundo tiene urgencia simple. En definitiva, la nueva institucionalidad de protección a menores vulnerables tantas veces anunciada es, hasta el día de hoy, un sueño sin realizar. En los siguientes capítulos veremos los proyectos de ley que se han presentado sobre la materia. Pero antes analizaremos brevemente la actual institucionalidad.

II.- Evolución histórica del sistema de protección de menores vulnerables chileno. 2.1.- Antecedentes de la legislación de menores chilenas. 2

En Chile, la preocupación por los menores vulnerables “surge a partir de la molestia derivada del tratamiento que se les da a los menores infractores del sistema penal. Las condiciones de hacinamiento en las que vivían los niños y jóvenes en las cárceles junto a la población penal adulta, provocó indignación en la sociedad civil y a partir de ahí se planteó la posibilidad de instaurar una legislación penal especial dirigida a los menores de edad”.3 La legislación en la materia se divide en tres períodos diferenciados4: i.

Periodo de inexistencia de una legislación especial: El niño como una excepción al sistema jurídico de adultos (1857-1928).

ii.

Periodo de las Leyes de Menores. El niño como problema, control/ protección de la infancia (1928- 1990).

iii.

Periodo de la concurrencia de Leyes de Menores y de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Periodo de transición hacia un sistema de protección integral de la infancia en el marco de los Derechos Humanos (1990-1992).

En una primera instancia, durante la era colonial y el siglo XIX republicano, el cuidado de los menores vulnerables estuvo radicado en iniciativas privadas caritativas. El problema de este sistema, es que” (…) correspondían a organizaciones de carácter aislado y no existía coordinación entre ellas. El rol del Estado en este tipo de iniciativas era un rol pasivo que se limitaba a apoyar económicamente a algunas de estas instituciones.”5 Previo a la dictación de la Ley de Menores, el Estado mantuvo una actitud relativamente pasiva respecto a los menores en estado vulnerable, dejando este trabajo en manos de los particulares. Sin embargo, se reservó la facultad de organización y supervisión de una justicia penal hacia los niños, limitándose a la aplicación de penas que buscaban mantener el orden social.6 Dejando de lado normas civiles y penales dispersas en el ordenamiento jurídico chileno, el primer hito legal corresponde a la promulgación de la ley Nº 2.675, de 1912, de Protección de la Infancia Desvalida, la cual viene a complementar la normativa civil y penal existente en la época. Esta ley consideraba en situación de abandono a aquellos menores cuyo padre no velara por su crianza o educación, también aquellos niños se encontraran en situación de vagancia, mendicidad

3

Fuenzalida, Daniela, “Protección Jurídica y Social de la Infancia: situación actual en Chile desde la perspectiva del Derecho Público”, Memoria para optar al grado de Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile, 2014. 4

Cillero Miguel, “Evolución histórica de la consideración jurídica de la infancia y adolescencia en Chile. En: PILOTTI Francisco. Infancia en riesgo social y políticas sociales en Chile”, 1994, Montevideo, Instituto Interamericano del Niño, página 88. 5 Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 55. 6

Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 57.

3

o prostitución y aquellos que trabajaran en condiciones riesgosas para su salud, facultando al Juez para internar al menor en algún establecimiento de reforma o de beneficencia o para entregarlo a alguna persona de su confianza. Sin embargo, fue considerada poco efectiva en la práctica.7 El segundo gran hito vino el año 1928, con la dictación de la primera Ley Nº 4.447 de Menores. Respecto a la participación privada, ésta se mantiene vigente, pero en un rol secundario al del Estado, quien se ocupa, bajo el nuevo régimen, de dirigir las materias de asistencia social y de la infancia. 8 Adicionalmente, con esta ley se crean los Juzgados de Menores, a cargo de jueces letrados los cuales deben resolver conforme a derecho los conflictos de su competencia y cuyas decisiones son apelables ante la Corte de Apelaciones que corresponda. Por último, la Ley Nº 4.447 crea la Dirección General de Protección de Menores, dependiente del Ministerio de Justicia a la cual le correspondía la función de vigilar el cumplimiento de la Ley y la de atender al cuidado personal, educación moral, intelectual y profesional de los menores. 2.2.- La actual Legislación para los menores vulnerables. La Ley Nº 16.618 de Menores fue aprobada en 1967, y es la que, con diversas modificaciones, rige en materia de menores vulnerables hasta nuestros días. Posteriormente, en 1979, durante el gobierno militar, se aprueba el Decreto Ley N° 2.465 que crea el Servicio Nacional de Menores (Sename), definido como “un organismo dependiente del Ministerio de Justicia, encargado de ejecutar las acciones que sean necesarias para asistir o proteger a los menores de que trata esta ley y de estimular, orientar, coordinar y supervisar técnicamente la labor que desarrollen las entidades públicas o privadas que coadyuven en sus funciones”. El concepto de “menores vulnerables”, que requieren protección estatal, apunta a menores con problemas de tuición, conducta y en conflicto con la justicia9. 7

Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 61.

8

Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 64.

9

El precitado Decreto Ley, señala en su artículo 2º que el Sename se hará cargo en particular: 1) A los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, cuando esta situación tenga como causa principal: a. La falta de una familia u otra persona legalmente responsable que se haga cargo de su cuidado personal; b. Acciones u omisiones de los padres o de las personas que tengan su cuidado personal; c. La inhabilidad transitoria o permanente de estas personas para velar por los derechos de aquéllos sin ayuda del Estado, y d. La propia conducta de los niños, cuando ésta ponga en peligro su vida o integridad física o psíquica 2) A los adolescentes imputados de haber cometido una infracción a la ley penal, incluyéndose en éstos a aquellos sujetos a una medida privativa o no privativa de libertad decretada por el tribunal competente o a una pena como consecuencia de haberla cometido.

4

Con la incorporación de la Convención sobre los Derechos del Niño10 a nuestra legislación “(…) se redefine el perfil de los sujetos de atención del SENAME, estableciendo que serán aquellos niños y niñas gravemente vulnerados en sus derechos y a los infractores de Ley.”11. En particular, se incorpora la noción de la “protección integral” contenida en los postulados de la Convención. La Convención ha sido importante para el desarrollo posterior de la legislación en esta materia en cuanto ha igualado los derechos entre niños y adultos: “(…) esto significa considerarlos como sujetos de derechos humanos y civiles, con algunas prevenciones especiales referidas al ejercicio de sus derechos, en función de su edad y madurez”12 Derivado de la ratificación de la Convención, a modo de ejemplo, se avanzó, en el año 1998, en la eliminación que todavía entonces hacía la ley entre los hijos nacidos de vínculo matrimonial de aquellos que no lo eran. Más adelante en 2009, y derivado de las recomendaciones que hiciera la Comisión Asesora Presidencial en 2006, se crea un sistema intersectorial de protección social y se institucionaliza el subsistema de protección integral a la infancia “Chile Crece Contigo” acompañando a niños y niñas que se atiendan en el sistema público de salud, desde su primer control de gestación y hasta su ingreso al sistema escolar (Ley Nº 20.379). En cuanto a los menores infractores de la ley, la gran transformación vino en el año 2007, con la entrada en vigencia de la Ley Nº 20.084, que establece un sistema de responsabilidad penal adolescente para aquellos jóvenes cuyo rango de edad vaya entre los 14 y 18 años. El objetivo esta nueva legislación, establecido en el artículo 20 de la Ley 20.084, es hacer efectiva la responsabilidad de los adolescentes por hechos delictivos que cometan, pero entendiendo que la sanción formará parte de una intervención socioeducativa amplia y orientada a la integración social, en línea con los postulados de la Convención sobre la materia. En este punto existe consenso que los objetivos de reinserción exitosa a la sociedad de los menores infractores no se han cumplido en lo absoluto. A este objetivo se aboca los proyectos de ley que acaba de presentar la Presidenta Bachelet. En el Anexo de este informe, podrá apreciarse en la Figura 2 la estructura global del Sistema de Protección de menores que rige en nuestro país, elaborado por el Sename en 2016. 3) A todos los niños, niñas o adolescentes, en relación con la prevención de situaciones de vulneración de sus derechos y promoción de los mismos. 10

La Convención cuenta con 54 artículos y 2 protocolos facultativos y en ella establece un catálogo de derechos humanos básicos que gozan niños, niñas y adolescentes de todo el mundo. 11

Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 82.

12

Corres Paula y Vargas Macarena, 2011, “La voz de los niños en la justicia de familia de Chile”. [En línea]. Revista Ius et Praxis. Año 17, N° 1. pp. 177- 204, ver http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071800122011000100008

5

Ya mencionamos que en 2012 el Presidente Piñera envío al Congreso un proyecto de Ley (Boletín N° 8487-07) que suprime el actual Sename y crea dos servicios; el Servicio Nacional para la Protección de la Infancia y Adolescencia, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social y el Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente dependiente del Ministerio de Justicia. Previo a analizar los proyectos de ley de la Presidenta Bachelet, analizaremos muy brevemente el proyecto presentado en su momento por el Presidente Piñera.

III.- El proyecto de ley presentado durante el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera y suprime el actual Servicio Nacional de Menores, creando dos nuevos Servicios de atención a la infancia y adolescencia (Boletín N° 8487-07). El gran objetivo de este proyecto es la separación definitiva de dos aspectos relevantes en cuanto al tratamiento de la infancia, que se venían tratando conjuntamente desde hace mucho tiempo: por un lado, la protección de derechos de menores vulnerables, y por el otro, las infracciones de menores a la Ley penal. A tal objetivo, el proyecto crea los servicios precitados. 3.1.- El Servicio de protección a la Infancia y Adolescencia. Este nuevo servicio tiene tres objetivos principales, a saber: i.

La administración de un sistema de protección especial para niños y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos;

ii.

La promoción de los derechos del niño y;

iii.

Por último de la prevención de la vulneración de los mismos.

Sus principales funciones son: i.

Proponer al Ministro de Desarrollo Social políticas y planes destinados a promover y proteger los derechos de los niños,

ii.

Diseñar, administrar, coordinar y controlar la oferta programática de atención de los niños,

iii.

Fijar estándares y orientaciones técnicas para la debida ejecución de sus proyectos y programas,

iv.

Ejecutar, por sí o a través de colaboradores acreditados, las medidas de protección aplicadas a niños, dispuestas por los Tribunales de Familia, entre otras funciones. 6

Es decir, este Servicio tiene esencialmente a su cargo el diseño de planes y programas dirigidos a la infancia, también la evaluación de los estándares de calidad y de cumplimiento por parte de los colaboradores del servicio. 3.2.- El Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente. Este Servicio se funda en cuatro principios: especialización, orientación de la gestión hacia el adolescente, coordinación pública e innovación. Tiene por objeto tendrá por objeto contribuir a la “(…) responsabilización y reinserción social de los adolescentes infractores de ley, a través de la coordinación de la política pública en materia de responsabilidad penal adolescente, ejecutando las medidas y sanciones impuestas por los Tribunales de Justicia.”13 Le corresponde además, dentro de sus funciones, asegurar la ejecución de las medidas cautelares personales, las salidas alternativas, y sanciones decretadas respecto de los jóvenes de acuerdo con la Ley de responsabilidad penal adolescente, asegurando el respeto de los derechos del adolescente y procurando una intervención socioeducativa de calidad, orientada a responsabilización y la reinserción social. Otro proyecto de ley que debe mencionarse, que no ha avanzado un ápice en el Congreso, es el proyecto de ley de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (Boletín 8911-18), ingresado en abril de 2013. Este proyecto busca establecer los lineamientos y criterios esenciales a ser considerados para prevenir vulneraciones, promover y proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Va dirigida a todas las personas menores de 18 años, sin importar su condición social, nacionalidad, etnia, género u otra diferencia. El proyecto de ley sin duda es positivo, pero se le hizo el siguiente alcance14: “(…) para que sea realmente efectiva y cumpla con el objetivo de promover y proteger los derechos de los niños (…) la nueva Ley de protección integral no debe ser una repetición de la Convención ni sólo reiterar los derechos que se consagran en ella, la Ley de protección integral debe dar un paso más y establecer los mecanismos y herramientas que permitan el efectivo ejercicio de los derechos a través de coordinación intersectorial, fijación presupuestaria, definición del lineamientos y políticas públicas, reformas a otras leyes, rol del juez, entre otros (…)”. Veremos a continuación los proyectos de ley presentados por la Presidenta Bachelet en abril del presente año. Cumple la misma función que el proyecto de ley de 2012 (separar las funciones del Sename), pero a diferencia de este último, está divido en dos proyectos de ley, uno para cada Servicio que se crea. 13 14

Artículo 2º del Artículo Segundo del Proyecto de Ley (Boletín N° 8487-07). Fuenzalida, Daniela, op.cit. página 120.

7

IV.- Los proyectos de ley presentados por la Presidenta Bachelet. 4.1.- Proyecto de Ley que Crea el Servicio Nacional de Protección Especializada de Niños y Niñas y modifica normas legales que indica (Boletín Nº 11176-07). Este proyecto fue ingresado por la Cámara de Diputados. Un segundo proyecto de ley, complementario a este, se ingresó por el Senado. En su preámbulo, el proyecto destaca los deberes para el Estado de Chile emanados de la Convención en materia de protección especializada de menores vulnerables. Asimismo, señala que la Política Nacional de la Niñez y Adolescencia de Chile (2015-2025) tiene entre sus objetivos principales el fortalecimiento de la Protección Especializada para aquellos niños y niñas que requieren de atención reforzada, haciendo hincapié en la necesidad de incorporar acciones de reparación psicosocial y de restitución de derechos. Este Servicio se guía por cuatro principios orientadores: i.

Interés superior del niño.

ii.

Protección del derecho de los niños y niñas a su vida familiar.

iii.

Derecho a ser oído.

iv.

Deber de secreto.

A modo de resumen, este nuevo Servicio tendrá a su cargo: i.

el diseño y ejecución programas de protección especializada15;

ii.

la evaluación de los programas de protección especializada;

iii.

la supervisión técnica, administrativa y financiera de la labor de las entidades y prestadores16;

15

Esta se define como: “aquella provisión de prestaciones dirigidas a restituir el ejercicio de los derechos vulnerados de niños y niñas debido a abuso, maltrato y trata, según lo definan las leyes respectivas; a explotación sexual y laboral infantil; a abandono cuando carezcan de cuidados maternales o paternales; y a atender los niños y niñas sujetos de adopción. La protección especializada estará también dirigida a la reparación de las consecuencias de la vulneración de derechos.” 16

Las entidades y prestadores acreditados se definen como: “las personas naturales y las personas jurídicas sin fines de lucro y que tengan por objeto desarrollar los programas de protección especializada a que se refiere el artículo anterior, sean acreditadas como tales, por el Director Nacional del Servicio, en la forma y condiciones que establezca la ley y demás normativa.”

8

iv.

la acreditación de las entidades y prestadores de prestaciones de protección especializada, y

v.

la evaluación de los programas de protección, entre otras.

El punto iv) es clave: la creación de un sistema de acreditación para las entidades y prestadores que ejecutarán prestaciones de protección especializada, así como para los programas de protección especializada. Al respecto, se le encarga a la Subsecretaría de la Niñez la fijación de estándares para la acreditación de los respectivos prestadores y entidades. Estos “estándares” se refieren a la organización, gestión y el funcionamiento administrativo, financiero y técnico de las entidades y prestadores y la evaluación de aquellos para el logro de los objetivos del Servicio Nacional de Protección Especializada. El proyecto de ley encarga a un Reglamento la determinación de los procesos de acreditación de las entidades y prestadores, y de los programas; la forma en que se acreditará el cumplimiento de los requisitos respectivos y las causales para el rechazo y la revocación de la acreditación. Una gran diferencia entre el proyecto de ley de 2012, y el presentado en abril de 2017, lo constituye una enumeración detallada, en este último proyecto, de las sanciones a aplicar a entidades o prestadores acreditados por incumplimiento de las obligaciones establecidas en los convenios o en las normas vigentes. Así por ejemplo, podrá sancionarse a los prestadores o entidades acreditados con multa equivalente a un 10% y hasta un 60% de los recursos que correspondan por concepto de subvención promedio de los tres últimos meses; podrá terminarse anticipada y unilateralmente los respectivos convenios, conforme a las causales establecidas en el reglamento; o inhabilitar temporalmente a la entidad o prestador acreditado, hasta por dos años, para ejecutar el programa de protección especializada a nivel regional. En particular llama la atención la creación de la figura del “Administrador Provisional o de Cierre”. A través de esta figura, se faculta al Director Regional respectivo, para nombrar un Administrados Provisional en alguna de los siguientes casos17: a) Cuando el Servicio constate vulneración a la vida o integridad física o psíquica de los niños o niñas causada por acciones u omisiones imputables a la entidad o sus dependientes y que para el cese de dichas vulneraciones se requiera la intervención inmediata del Servicio. b) Cuando el incumplimiento de las obligaciones del convenio ponga en riesgo la continuidad del servicio. 17

Enumeración no taxativa; ver Artículo 25 del proyecto de ley.

9

c) Cuando, por razones imputables a la entidad acreditada, se haga imposible la mantención del servicio a consecuencia de sanciones, medidas precautorias, embargos, ejecuciones o retiros que afecten los bienes necesarios para la prestación del servicio; entre otras.

4.2.- Proyecto de Ley que que crea el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil e introduce modificaciones a la ley N° 20.084, sobre responsabilidad penal de adolescentes, y a otras normas que indica. (Boletín Nº 11174-07). El segundo proyecto, ingresado por el Senado, apunta al tratamiento y rehabilitación de aquellos menores infractores de la ley penal, y que estén en riesgo social. Al igual que en el proyecto anterior, existen una serie de compromisos internacionales adquiridos por Chile (en particular la precitada Convención), y que obligan a tomar medidas legislativas e institucionales que concentren en un organismo especializado el tratamiento de aquellos menores infractores de la ley penal, separándolo de aquellos que no han delinquido. El objetivo del proyecto es, como lo declara en su preámbulo, cumplir los fines de la justicia penal adolescente. El Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil (en adelante, “el Servicio”), es la entidad especializada responsable de administrar y ejecutar las medidas y sanciones contempladas por la ley N° 20.084, mediante el desarrollo de programas que contribuyan a la modificación de la conducta delictiva y la integración social de los jóvenes sujetos de su atención y la implementación de políticas de carácter intersectorial en la materia18. En tal sentido, el proyecto de ley destaca que la Ley Nº 20.084 “(…) ha demostrado ser insuficiente para alcanzar los resultados esperados. El actual sistema penal de adolescentes no logra reinsertar ni se muestra eficaz en términos preventivos. No solo por cuanto refleja los problemas que enfrenta el proceso penal para aclarar o resolver los diversos casos denunciados, sino que, además, por la total ausencia de contenidos realmente disuasivos en las sanciones dispuestas.” El Párrafo 2º del proyecto establece los tres principios rectores del Servicio, a saber:

18

i.

Interés superior de los jóvenes sujetos de atención.

ii.

Principio de especialización; y

iii.

Deber de reserva y secreto, y sus excepciones.

Ver Artículo 2 del proyecto de ley.

10

De estos tres, merece un comentario el referido al principio de especialización. Este principio es clave, ya que para lograr el fin último de todo el sistema penal adolescente, y el de este mismo Servicio que se crea (es decir, la rehabilitación y reinserción social dl menor infractor) es imperativo contar con profesionales especializados, tanto en el Servicio mismo como en las entidades colaboradoras. En tal sentido, es muy importante que el proyecto de ley distinga entre “(…) los distintos roles que los funcionarios cumplen en el trato con los adolescentes. En este sentido, los profesionales que intervienen en el sistema, y los educadores o cuidadores que están en contacto directo con los adolescentes, cumplen un papel muy diferente y requieren distintos tipos de capacitación. En la práctica, los profesionales que trabajan en los centros actualmente (y que tienen menos contacto con los adolescentes) corresponden a un perfil poco especializado y de alta rotación, en gran parte por sus bajas remuneraciones; por tanto, requieren de capacitación permanente y especializada para poder desarrollar correctamente las intervenciones y programas de reinserción social, así como de incentivos para asegurar su permanencia”19. Sus principales funciones son las siguientes: a) Administrar y controlar un sistema para la ejecución efectiva de las medidas y sanciones aplicadas a jóvenes en virtud de la ley N° 20.084. b) Ejecutar, por sí o por terceros, las medidas y sanciones aplicadas a los jóvenes en conformidad a la ley N° 20.084, conforme al modelo de intervención a que se refiere el Título II de la presente ley. c) Proveer de programas especializados para el cumplimiento de las medidas y sanciones de la ley N° 20.084. d) Coordinar con los órganos de la Administración del Estado competentes la elaboración y ejecución de planes, estrategias y programas relacionados con reinserción, rehabilitación e intervenciones socioeducativas amplias orientadas a la integración social de los jóvenes sujetos a la ley N° 20.084, y colaborar con sus autoridades en la elaboración de políticas cuando corresponda. e) Elaborar estándares de funcionamiento para los programas a través de los cuales se efectúa la ejecución de las medidas y sanciones de la ley N° 20.084, los cuales deberán contar con la validación de acuerdo al artículo 11. Además, deberá elaborar los estándares de acreditación para las instituciones que administren dichos programas, los cuales deberán contar con la validación de acuerdo al citado artículo 11. 19

Paula Bedregal, Enrique Chía, Liliana Guerra, Ignacio Irarrázaval, Carolina Muñoz, Soledad Ortúzar, Carolina Salinas, María Elena Santibáñez y Emilia Valenzuela; “Nueva institucionalidad para la infancia y adolescencia: un compromiso pendiente”, Centro de Políticas Públicas UC, Octubre 2012.

11

f)

Acreditar a las instituciones que cumplan con los requisitos y estándares establecidos, a través de los procedimientos correspondientes.

g) Supervisar la labor que desarrollen organismos acreditados y centros de administración directa que ejecutan programas en relación a las medidas y sanciones de la ley N° 20.084; entre otros. Un primer comentario general: El Servicio tiene a su cargo “administrar y controlar” la ejecución efectiva de las medidas aplicadas en virtud de la ley Penal Adolescente. Por tanto, se mantiene en el Servicio la administración directa de centros que tendrán a su cargo a menores sancionados en virtud de la Ley Nº 20.084. En tal sentido, “(…)la perpetuación de la administración directa de los centros por parte del nuevo servicio, no permite tener una adecuada separación de funciones entre el diseño, ejecución, evaluación y fiscalización de los programas e intervenciones; pues le compete al servicio -además de asegurar la oferta de programas especializados- ejecutar las medidas y sanciones por sí o a través de terceros, evaluar la pertinencia de los programas y prestar asesoría técnica a los organismos del sistema, fiscalizar a quienes ejecuten las medidas o sanciones y acreditar a las entidades colaboradoras, entre otras funciones.”20. Esta crítica, hecha respecto del proyecto de 2012, es igualmente válida para el proyecto presentado por la Presidenta Bachelet, dado que se mantiene intacta la administración por parte del Servicio de los Centros de Administración Directa. Asimismo, resulta curioso que sea el mismo Servicio el que esté a cargo de supervisar y sancionar a los centros de administración directa. Sería importante establecer en la ley una auditoria externa anual, o alguna medida de ese tipo, de tal manera de asegurar un control de gestión externo al mismo Servicio. Vale la pena destacar la letra d): es decir, que se establezca la función de una coordinación intersectorial, en especial en el ámbito educativo. Lo anterior es muy importante, porque en el sistema actual resulta difícil que los menores infractores puedan continuar sus estudios mientras cumplen la respectiva sentencia. En cuanto a la institucionalidad del Servicio, el proyecto de ley establece una Dirección Nacional y dos subdirecciones, una Administrativa y otra Técnica, las cuales dependen de la Dirección Nacional.

20

Paula Bedregal, Enrique Chía, Liliana Guerra, Ignacio Irarrázaval, Carolina Muñoz, Soledad Ortúzar, Carolina Salinas, María Elena Santibáñez y Emilia Valenzuela, op.cit.

12

Habrá direcciones regionales en cada región del país, de los cuales dependerán, técnica y administrativamente, los centros de administración directa del Servicio ubicados en la respectiva región en que se ejecuten la medida de internación provisoria y las sanciones de internación en régimen cerrado y de libertad asistida especial con internación nocturna, previstas por la ley Nº 20.084. Se crea asimismo un Consejo de Estándares y Acreditación del Servicio, cuya función será asesorar al Director Nacional en el desarrollo técnico del Servicio. Tiene a su cargo la validación de los estándares de funcionamiento para los programas relacionados con la ejecución de las medidas y sanciones de la ley N° 20.084, así como la validación de la acreditación a los organismos colaboradores del Servicio. Cabe destacar que sus integrantes serán independientes21. Se crea también la Comisión Coordinadora Nacional del Servicio, a la que corresponderá revisar periódicamente el funcionamiento del sistema de ejecución de justicia juvenil de la ley N° 20.084. Ahora bien, el principal instrumento contenido en el proyecto, y a través del cual el Servicio cumplirá el fin para el cual fue creado, es el denominado “Modelo de Intervención”, en adelante, “el Modelo”. Este modelo será de aplicación nacional y vinculante para la ejecución de las sanciones y medidas, y deberá considerar acciones desde el inicio de su aplicación por el tribunal competente hasta el acompañamiento voluntario posterior al egreso, orientado a dar cumplimiento a los objetivos dispuestos en la ley N° 20.084. Por último, cabe señalar que se realizan modificaciones a la Ley N° 20.084 Penal Adolescente, con el fin de buscar medidas punitivas sustitutivas al encierro del menor o la reclusión. La lógica del gobierno es que la privación de libertad no necesariamente ayuda a la reinserción social22.

V.- Conclusiones.

21

1.- Un abogado experto en materia de justicia juvenil, con más de 10 años de actividad laboral dedicada a dichas materias y que se haya destacado en su experiencia práctica, académica o de investigación. 2.- Dos profesionales de las ciencias sociales con más de 10 años de actividad laboral vinculada a los temas que constituyen el objeto del Servicio y que se hayan destacado en materia de intervención, programas sociales, academia o investigación. 3.- Un profesional del área económica o administración con más de 10 años de actividad laboral y que cuente con conocimiento demostrable en los temas que constituyen el objeto del Servicio. 4.- Un funcionario que ejerza la jefatura más alta en el área funcional de reinserción social, designado por el Ministro de Justicia y Derechos Humanos. 22

Ver http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=348971 , 2 de abril de 2017.

13

Sobre la necesidad de separar las dos funciones que hoy se encuentran reunidas en el Sename, no hay dos opiniones distintas. En tal sentido, la presentación de estos proyectos es una deuda pendiente en cuanto a la necesidad de contar con servicios especializados para atender, por un lado, a los menores más vulnerables, y por otro, a aquellos menores infractores de la ley Penal Adolescente. Como se mencionó anteriormente en este informe, resulta de la máxima importancia el tema de la especialización de las intervenciones, dada la extrema complejidad de los casos que toca entender al Sistema de Protección en general. Un tema a discutir, y que deberá profundizarse en el proyecto, se refiere justamente a la necesidad de capacitación permanente de los profesionales y técnicos envueltos en el contacto con los menores. Esto debiera incluir también a jueces y miembros del Poder Judicial involucrados en estos procesos, no sólo a los profesionales de los Servicios recién analizados. Otro tema a tratar en la discusión parlamentaria, se refiere al abuso infantil que de manera común se ha dado en los hogares de menores. Esta es una lacra que debe abordarse en ambos proyectos de ley, de tal manera de establecer medidas legislativas que contribuyan a prevenirlo. Por último, para terminar en una nota positiva, debe destacarse la coordinación interministerial que se establece en este proyecto, la cual será de la máxima relevancia para el éxito último de los Servicios que se crean, siendo particularmente relevante la coordinación con el Ministerio de Educación.

14

VI.- Anexo. Figura 1: Cuadro comparativo de menores fallecidos en instituciones de cuidado de menores vulnerables (2010).

Fuente: UNICEF y Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

15

Figura 2: Estructura del Sistema de Protección a la Niñez en Chile (2016).

Dirigido a todos los niños y niñas del país y/o priorizando en el 40% más vulnerable.

POLÍTICA UNIVERSAL

 Chile Crece Contigo, Educación, Salud  Otros sectores que trabajan con niños y niñas

POLÍTICA ESPECIAL (FOCALIZADA) SENAME AA.DD. Y SU RED DE COLABORADORES

Dirigido a niños y niñas vulnerados en sus derechos y/o que han cometido infracción a la ley

Fuente: Presentación Sename, Departamento de Protección y Restitución de Derechos, Abril 2016.

16