INFORME FINAL DE EVALUACIÓN: Evaluación Final del Proyecto ADL – Fortalecimiento y Modernización de la Administración de Justicia de Marruecos

Para la FIIAPP (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas), la OTC y la AECID

22 de Septiembre de 2009

ECOTEC Research & Consulting – Ltd. – España ECORYS - España Orense, 25 3º B 28020 Madrid España Tel: +34 91 598 08 51 Fax: +34 91 556 34 66 Email:[email protected] Web: www.ecorys.es

Índice Resumen ejecutivo ........................................................................................................ 4 1.

Introducción .......................................................................................................... 5 1.1 1.2

Antecedentes y objetivos de la evaluación ............................................................... 5 Breve descripción del proyecto ................................................................................ 6

1.3

Metodología empleada en la evaluación .................................................................. 9 1.3.1 FASE 1. Estudio de gabinete ...................................................................... 11 1.3.2 FASE 2. Trabajo de Campo ........................................................................ 15 1.3.3 FASE 3. Elaboración del Informe Final de Evaluación. ............................... 18

2.

1.4 1.5

Presentación del equipo de trabajo ........................................................................ 19 Condicionantes y límites del estudio realizado ....................................................... 20

1.6 1.7

Descripción de los trabajos ejecutados .................................................................. 21 Estructura del informe ............................................................................................ 23

Descripción de la intervención .......................................................................... 25 2.1

Contexto del país y del sector de la justicia ............................................................ 25 2.1.1 Programa de Reforma Judicial de Marruecos ............................................. 25 2.1.2 La cooperación española en Marruecos ..................................................... 27 2.1.3 La Cooperación Internacional en materia de Justicia en Marruecos ........... 28

2.2

3.

Descripción de las intervenciones analizadas ........................................................ 29 2.2.1 Concepción inicial del proyecto ................................................................... 29 2.2.2 Descripción detallada de su evolución ........................................................ 43

Evaluación de los Criterios de Evaluación. ...................................................... 55 3.1. PERTINENCIA ....................................................................................................... 55

4

5

3.2

EFICACIA .............................................................................................................. 63

3.3 3.4

EFICIENCIA ........................................................................................................... 75 IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD (Viabilidad)........................................................... 82

Conclusiones....................................................................................................... 89 4.1

PERTINENCIA ....................................................................................................... 89

4.2 4.3

EFICACIA .............................................................................................................. 90 EFICIENCIA ........................................................................................................... 94

4.4

IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD (VIABILIDAD) ...................................................... 95

Recomendaciones .............................................................................................. 98

1

Tablas Tabla 1: Tabla 2: Tabla 3: Tabla 4: Tabla 5: Tabla 6: Tabla 7: Tabla 8: Tabla 9: Tabla 10: Tabla 11: Tabla 12: Tabla 13: Tabla 14: Tabla 15: Tabla 16: Tabla 17: Tabla 18: Tabla 19: Tabla 20: Tabla 21: Tabla 22: Tabla 24: Tabla 25: Tabla 26: Tabla 27: Tabla 28:

Breve Descripción del Proyecto ADL ........................................................................ 7 Esquema del Informe Final de Evaluación. ............................................................ 18 Equipo de trabajo. .................................................................................................. 19 Resultados Esperados, Intermedios y Actividades previstas en los Planes de Ordenación Anual (2005, 2006 y 2007) ................................................. 35 Instituciones españolas y marroquíes participantes en el Proyecto ADL. ............... 39 Descripción de los Componentes del Sistema de Coordinación y de Ejecución del Proyecto ADL. .................................................................................. 41 Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información a fecha de 15 de Julio de 2009. .......................................................... 44 Correspondencia entre las categorías de Actividades con el tipo de acciones y contenido indicativo .............................................................................. 44 Resumen de la Clasificación de Actividades Previstas por categorías ................... 45 Clasificación detallada de Actividades Previstas por categorias de acción..................................................................................................................... 45 Número de Actividades Realizadas por POA ......................................................... 47 Evolución de las Actividades Realizadas por tipo de categorías ............................ 48 Evolución del presupuesto previsto Vs. Gastado (en Euros) .................................. 50 Esquema de la Evolución de la Ejecución de las Actividades CJI según POA. ...................................................................................................................... 50 Indicadores Objetivamente Verificables de la componente CJI recogidos en el POG. ............................................................................................................. 51 Esquema de la evolución de la ejecución de las actividades A según POA ....................................................................................................................... 52 Indicadores Objetivamente Verificables de la componente A recogidos en el POG. ............................................................................................................. 53 Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información de la componente CJI ......................................................................... 65 Número de actividades por POA de la componente CJI ......................................... 66 Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información de la componente A ............................................................................ 67 Número de actividades por POA de la componente A ............................................ 67 Evolución financiera de los Componentes del Proyecto ADL ................................. 76 Evolución financiera del Presupuesto de los resultados del Componente CJI por POA ........................................................................................................... 77 Evolución financiera de la ejecución del gasto de los resultados del Componente CJI por POA ...................................................................................... 78 Evolución financiera de los resultados de la componente A por POA..................... 79 Evolución financiera de la ejecución del gasto de los resultados del Componente A por POA......................................................................................... 79 Valoración de las actividades por parte de los participantes................................... 86

2

Figuras Figura 1: Reconstrucción del Marco Lógico del Proyecto ADL .................................................. 8 Figura 2: Criterios en relación con los diferentes elementos que conforman el contexto, diseño y ejecución del proyecto ADL......................................................... 10 Figura 3: El Sistema de Coordinación y Ejecución del proyecto ADL. ..................................... 40 Figura 4: Beneficiarios por POA .............................................................................................. 49 Figura 5: Evolución del Presupuesto Previsto vs. Gastado ...................................................... 49

ANEXOS ANEXO I:

Términos de Referencia

ANEXO II:

Descripción del Equipo Evaluador

ANEXO III: Listado de la Doc0umentación consultada ANEXO IV: Marco metodológico de la Evaluación. ANEXO V: Descripción detallada de la Evolución de la Ejecución de las Actividades previstas en el Proyecto ADL (Componente CJI y Componente A) ANEXO VI: Presupuesto del Proyecto ADL desagregado por actividades del POG, POA 2006, 2007, 2008 y Evolución del gasto POA 2007 y POA 2008 por rubros ANEXO VII: Listado de personas entrevistadas durante la Fase de Gabinete y de Trabajo de Campo. ANEXO VIII: Cuestionarios para Actividades Participativas durante la Fase de Gabinete y de Trabajo de Campo. ANEXO IX:

Expertos y Docentes nacionales e internacionales.

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Resumen Ejecutivo

A COMPLETAR EN EL INFORME FINAL DE EVALUACIÓN (Máximo 3 páginas)

4

1. Introducción La Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), como organismo encargado de la gestión del proyecto ADL, ha contratado a ECOTEC/ECORYS España para realizar la Evaluación del Proyecto ADL – Fortalecimiento y Modernización de la Administración de Justicia de Marruecos cuyo principal finaciador es la la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (en adelante, AECID) a través de una subvención nominativa. En el propio documento de formulación del proyecto (el Plan Operativo Global, en adelante, POG) recoge la realización de una evaluación del proyecto. Si bien la presente Evaluación del Proyecto ADL se trata de la evaluación final del mismo, el proyecto ADL no ha concluido estando pendientes de ejecución algunas actividades previstas en el Plan Operativo Anual (en adelante, POA) del 2008 a fecha de inicio de la presente evaluación final. El presente documento ha sido elaborado sobre la base del Informe Preliminar de Evaluación elaborado en base a los resultados de las entrevistas iniciales realizadas en el terreno (Coordinador del Proyecto ADL, Unidad Técnica del Proyecto y la OTC) y en sede (representantes de las instituciones participantes en el Proyecto ADL) en Madrid, de la Fase de Estudio de Gabinete,y de la Fase de Trabajo de Campo. Los resultados del análisis de la información recopilada se presentan en este Informe siguiendo la estructura y contenidos que establece el pliego de prescripciones técnicas – términos de referencia en su apartado 8 para el Informe Final de Evaluación.

1.1 Antecedentes y objetivos de la evaluación De acuerdo con las prescripciones técnicas – términos de referencia para la realización de la evaluación del Proyecto ADL, la evaluación tiene como fin "realizar un análisis riguroso sobre el diseño el proyecto, la participación de las contrapartes, la apropiación, la complementariedad, la administración y gestión de los recursos y el impacto en la población beneficiaria". Tal y como establece el pliego de prescripciones técnicas, los objetivos de la evaluación son:

5

 Realizar un análisis riguroso sobre el diseño del proyecto, la participación de las contrapartes, la apropiación, la complementariedad, la administración y gestión de recursos y le impacto sobre la población beneficiaria;  Analizar el impacto del Proyecto ADL en el proceso de fortalecimiento y modernización de la administración de justicia de Marruecos;  Obtener conclusiones, enseñanzas aprendidas y recomendaciones aplicables a una posible segunda fase del proyecto.  Difundir dichas conclusiones, enseñanzas aprendidas y recomendaciones entre todas las instituciones participantes españolas y marroquíes con el fin de que sean utilizadas por los responsables de la ejecución del Proyecto ADL para mejorar los mecanismos de gestión de los recursos."

Igualmente, los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia establece el ámbito temporal (desde Septiembre 2005 a Diciembre 2008), así como el ámbito geográfico que han de abarcar la presente evaluación (España y Marruecos, con especial énfasis en Rabat y en aquellas ciudades en las que se han ejecutado las actividades previstas por el proyecto). En cuanto al ámbito material, la presente evaluación abarca “todos los componentes del Proyecto ADL desde Septiembre 2005 hasta Diciembre 2008” de conformidad con lo requerido en los pliegos de prescripciones técnicas. La realización de la evaluación del Proyecto ADL en base a la metodología y el plan de trabajo desarrollados por ECOTEC / ECORYS España de conformidad con los requerimientos de los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia se orienta a la realización de una evaluación objetiva, independiente y de calidad proporcionando unas conclusiones, enseñanzas aprendidas y recomendaciones sobre la ejecución del Proyecto ADL hasta la fecha, las actividades llevadas a cabo con los recursos asignados al mismo por las entidades financiadoras, los resultados e impactos realizados en la población beneficiaria, así como sobre una eventual segunda fase del proyecto. Con el objeto de alcanzar los objetivos de la evaluación, los trabajos de evaluación se han concretado alrededor de una serie de fases y tareas aplicando una metodología desarrollada por ECOTEC / ECORYS España que se detalla en la sección 1.3. Con carácter previo, se describe de forma sucinta el proyecto objeto de evaluación.

1.2 Breve descripción del proyecto El capítulo 2 del presente informe presenta de manera detallada la concepción inicial del proyecto y su lógica de la intervención, en concreto los resultados esperados y las actividades previstas para cumplir con los objetivos planteados y dichos resultados esperados. La tabla siguiente presente los elementos básicos de la formulación del Proyecto ADL en el POG:

6

Tabla 1: Breve Descripción del Proyecto ADL Objetivo General

“Contribuir al desarrollo en Marruecos de un sistema de justicia más confiable e independiente, que sea eficiente y accesible”.

Objetivo Específico

Presupuesto (inicial) Duración (inicial)

Instituciones Españolas Participantes

Instituciones Marroquíes Participantes



“Los mecanismos de Cooperación Jurídica Internacional funcionan eficaz y eficientemente”.



“El sistema judicial cuenta con medios más eficaces para prestar asistencia jurídica a las personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas”.

3.318.461 Euros. 3 años y medio (1 de Septiembre 2005 – 31 de Diciembre 2008) Prorrogado hasta el 31 de Julio de 2009 o

Ministerio de Justicia

o

AECID

o

FIIAPP

o

Centro de Estudios Jurídicos (CEJ)

o

Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)

o

Fiscalía General del Estado (FGE)

o

Ministerio de Justicia:

o

Corte Suprema de Justicia:

o

Fiscalía General de Justicia:

o

Instituto Superior de la Magistratura: Fuente: Elaboración propia en base al POG.

Con el fin de contextualizar el planteamiento metodológico aplicado por ECOTEC / ECORYS España, que se describe a continuación (sección 1.3), en la figura siguiente presentamos la reconstrucción del marco lógico del proyecto ADL en base a la relación entre el objetivo general, objetivos específicos, resultados y actividades. La metodología desarrollada por ECOTEC / ECORYS España se ha dirigido a la recopilación y el análisis de la información cuantitativa y cualitativa sobre los recursos, realizaciones y factores que se relacionan directa e indirectamente con los objetivos del Proyecto ADL, tanto generales como específicos; así como sobre las actividades que se han llevado a cabo con los recursos destinados al proyecto y que se han traducido en esas realizaciones (outputs) y resultados (outcomes), tal y como ilustra la figura 1 a continuación. Con ello, se pretende poder valorar la eficacia y eficiencia del Proyecto en la consecución de dichos objetivos, los resultados esperados e impactos. Los resultados del análisis llevado a cabo por el equipo evaluador se detallan en el Capítulo 3 del presente Informe Preliminar.

7

Figura 1: Reconstrucción del Marco Lógico del Proyecto ADL RESULTAD OS O B J E C T IV O G E N E R A L C o n t r ib u ir a l d e s a r r o l lo d e u n s is t e m a d e j u s t ic ia m á s c o n f i a b le e in d e p e n d ie n t e , q u e s e a e f ic ie n t e y a c c e s ib le .

d e s e a d o s /e s p e r a d o s :

E n r e la c ió n c o n e l o b j e t iv o e s p e c í f ic o C J I :

E n r e la c ió n c o n e l o b je t iv o e s p e c íf ic o A

C J I . 1 : L o s ju e c e s y f is c a le s t ie n e n a c c e s o a la s f u e n t e s d e in f o r m a c ió n n e c e s a r ia s y c o n o c e n l o s s is t e m a s y m e c a n is m o s d e c o o p e r a c ió n ju r íd ic a , e s p e c ia lm e n t e e n la s á r e a s m á s im p o r t a n t e s e n la re la c io n e s h is p a n o m a r r o q u í e s .  C J I . 1 . 1 : L o s ju e c e s y f is c a l e s m a r r o q u í e s c o n o c e n la s l e y e s e n m a t e r ia d e c o o p e r a c i ó n ju r í d i c a i n t e r n a c i o n a l.  C J I . 1 . 2 .: L o s j u e c e s y f is c a le s c o n o c e n la s l e n g u a s y e l l e n g u a je j u r í d ic o .  C J I . 1 . 3 : . L o s ju e c e s y f is c a le s e s p a ñ o l e s y m a rr o q u íe s s e c o n o c e n y r e f le x io n a n e n c o m ú n . C J I . 2 : L o s J u e c e s y F i s c a le s e s t á n d e b id a m e n t e c a p a c it a d o s e n c o o p e r a c ió n j u rí d ic a in t e r n a c io n a l. C J I . 3 : L a R M C J d is p o n e d e l o s m e d io s n e c e s a ri o s p a r a d e s a rr o lla r e f i c a z y e f ic ie n t e m e n t e s u s f u n c io n e s . C J I . 4 : L a le g is la c ió n e s p e c í fi c a e n m a t e r ia d e c o o p e r a c i ó n j u rí d ic a in t e r n a c i o n a l e s a d e c u a d a a la s n e c e s id a d e s .

A . 1 : E l s is t e m a ju d ic ia l c u e n t a c o n in f o rm a c ió n s u f ic i e n t e s o b re e l d e re c h o d e d e f e n s a y m o d e lo s c o m p a ra d o s d e a s is t e n c ia ju rí d ic a a p e r s o n a s e n s it u a c i ó n d e p o b re z a le g a l. A . 2 : L a e x p e ri e n c ia ju d ic ia l y f i s c a l s o b r e D e r e c h o d e f a m ili a e n E s p a ñ a y M a rr u e c o s h a s id o c o m p a r t id a . A . 3 : L a R e d N a c io n a l d e A s i s t e n c ia a M u je r e s v í c t im a s d e d e l it o e s t á c o n s t it u id a y e n f u n c i o n a m i e n t o . A . 4 : L a p r o b le m á t ic a d e lo s m e n o r e s d e s p ro t e g id o s e s s u f ic i e n t e m e n t e c o n o c id a p o r ju e c e s y f is c a le s . A . 5 : L o s j u e c e s y f is c a le s e s p e c ia lis t a s e n e je c u c ió n d e p e n a s e s t á n c a p a c it a d o s e n la s m a t e r ia s p r o p ia s d e s u la b o r.

O B J E T IV O E S P E C ÍF I C O S 1 . O E 1 ( C J I ) : L o s m e c a n is m o s d e c o o p e r a c ió n j u r í d ic a in te r n a c io n a l f u n c i o n a n e f ic a z y e f ic ie n t e m e n t e . 2 . O E 2 ( A ) : E l s is t e m a J u d ic i a l c u e n t a con m e d io s m ás e f ic a c e s p a ra p r e s t a r a s is t e n c ia ju r í d ic a a la s p e r s o n a s q u e s e e n c u e n t ra n e n c o n d ic io n e s d e s f a v o r e c id a s

RECURSOS -

-

P r e s u p u e s t o d e l p ro y e c t o : 3 . 3 1 8 . 4 6 1 e u r o s , p r o v e n ie n t e s d e : A g e n c ia E s p a ñ o la d e C o o p e r a c ió n I n t e r n a c io n a l , M i n is t e r io d e J u s t ic ia . C o n s e jo G e n e r a l d e l P o d e r J u d ic ia l d e E s p a ñ a . F is c a lí a G e n e r a l d e l E s t a d o . C e n t r o d e E s t u d io s J u r í d ic o s . M in is t e r io d e J u s t ic i a d e M a r r u e c o s , J u n ta d e A n d a lu c í a y G o b ie r n o d e C a n a r ia s D u r a c ió n d e l c o n t ra t o : e n p r in c i p io 4 0 m e s e s a m p l ia d o a 4 7 m e s e s

M E D I O S . L a s a c ti v i d a d e s E n re l a c i ó n c o n e l o b je t i v o e s p e c í fic o C J I : C J I. 1 .1 .1 R e c o p i la c i ó n y s i s t e m a ti z a c i ó n d e C o n v e n i o s In t e r n a c i o n a l e s d e c o o p e ra c i ó n ju r íd ic a C J I. 1 .1 .2 E d i c i ó n y p u b li c a c i ó n d e C o n v e n i o s In t e rn a c i o n a l e s d e c o o p e r a c i ó n j u r í d i c a in te rn a c io n a l C J I. 1 .1 .3 E d i c i ó n w e b d e C o n v e n i o s In t e r n a c i o n a l e s d e c o o p e r a c i ó n j u rí d i c a in te rn a c io n a l C J I. 1 .1 .4 P ro n t u a r i o p r o c e s a l d e c o o p e r a c i ó n j u r í d i c a i n t e rn a c i o n a l d e s a rr o ll a d o C J I. 1 .1 .5 C é l u l a d e t r a d u c t o r e s p a r a t ra d u c c i ó n d e l e y e s b á s i c a s y j u ri s p ru d e n c i a C J I. 1 .2 .1 C u r s o s d e le n g u a e s p a ñ o l a . C J I. 1 .2 .2 C u r s o s d e l e n g u a j e j u r íd i c o e s p a ñ o l C J .1 .3 .1 C o n o c i m i e n t o d e l o s s i s t e m a s j u d i c ia l e s e s p a ñ o l y m a rr o q u í. C J .1 .3 .2 C re a c i ó n d e la R e d d e C e n t ro s d e F o rm a c i ó n h i s p a n o á ra b e C J .1 .3 .3 C re a c i ó n d e la R e d d e C e n t ro s d e F o rm a c i ó n h i s p a n o á ra b e C J .1 .3 .4 A u l a P e r m a n e n t e . In s t a l a c i ó n f í s i c a . C J .1 .3 .5 A u l a P e r m a n e n t e . R e a l i z a c i ó n d e 3 e s tu d i o s t e m á t i c o s C J .1 .3 .6 A u l a P e r m a n e n t e . R e a l i z a c i ó n d e 1 2 s e m i n a r i o s c o n j u n t o s . C J I. 2 .1 R e a li z a c i ó n d e 1 s e m i n a ri o p a ra u n i fi c a c i ó n d e c r i t e r i o s C J I. 2 .2 C a p a c i t a c i ó n e s p e c í fi c a d e l o s m i e m b r o s d e l a R e d C J I. 2 .3 C a p a c i t a c i ó n e s p e c í fi c a d e l o s m i e m b r o s d e l a R e d C J I. 2 .4 C a p a c i t a c i ó n g e n e r a l d e J u e c e s y fi s c a l e s C J I. 2 .5 E n c u e n t r o s re g i o n a l e s M a g r e b s o b re R C J M C J I. 3 .1 D e s a r ro l l o c o n c e p tu a l d e l a R M C J C J I. 3 .2 D i s e ñ o , d e s a r r o ll o e i n s t a l a c i ó n d e la a p l i c a c i ó n in fo r m á ti c a d e la R M C J . C J I. 3 .3 E q u i p a r la R M C J c o n l a i n f r a e s t r u c t u r a i n f o rm á t i c a n e c e s a ri a C J I. 3 .4 D i s e ñ a r y e j e c u t a r e l p ro g r a m a d e fo r m a c i ó n i n s i tu d e u s u a ri o s d e l a p l i c a ti v o i n fo r m á t i c o d e l a R M C J C J I. 3 .5 D i s e ñ a r , d e s a r ro l l a r , i n s t a la r y a c t u a l i z a r l a p á g i n a w e b d e l a R M C J . C J I. 3 .6 D i s e ñ a r y e j e c u t a r e l p ro g r a m a d e d i fu s i ó n y c o m u n i c a c i ó n d e l a R M C J C J I. 4 .1 R e a li z a r e l d e s a rr o ll o r e g l a m e n t a r i o d e l a R M C J C J I. 4 .2 E v a lu a r la n o r m a t i v a l e g a l e n m a t e ri a d e c o o p e r a c i ó n ju r í d i c a i n t e r n a c i o n a l

a d e s a rr o la r: E n re la c i ó n c o n e l o b je t i v o e s p e c íf ic o A A .1 .1 E v a l u a c i ó n d e l r é g i m e n le g a l y d e l s i s t e m a m a r r o q u í d e a s i s t e n c i a j u r í d i c a g ra t u i t a . A .1 .2 R e a l i z a c i ó n d e u n a e s t a n c i a e n E s p a ñ a p a r a c o n o c e r e l r é g i m e n l e g a l d e a s i s t e n c i a j u rí d i c a g r a tu i t a A .1 .3 R e a l i z a c i ó n d e u n s e m i n a r i o i n t e r n a c i o n a l s o b r e e l d e r e c h o d e d e f e n s a y l a a s i s t e n c i a j u rí d i c a g r a t u i t a A .2 .1 C o n s t i t u c i ó n d e u n g ru p o d e e s p e c i a l i s t a s m a rr o q u í e s y e s p a ñ o l e s e n fa m i l ia A .2 .2 E d ic i ó n y p u b li c a c i ó n d e l a n o rm a t i v a m a r ro q u í e n m a t e ri a d e fa m i l i a c o n e s t u d i o s e s p e c i a l i z a d o s d e l g r u p o p e r m a n e n t e A .2 .3 R e a l i z a c i ó n d e d o s s e m i n a ri o s t r a n s f ro n t e ri z o s s o b r e t e m á t i c a d e n u e v o c ó d i g o d e f a m i li a y p r o b l e m a s d e D e re c h o i n t e rn a c i o n a l P r i v a d o A 3 .1 E la b o r a c i ó n d e l c o n c e p t o d e l a R e d y s u P l a n E s t r a t é g i c o d e D e s a r ro l lo . R e a l i z a c i ó n d e u n ta ll e r d e d i s c u s i ó n . E la b o r a c i ó n y d is c u sió n d e l R e g la m e n to d e la R C JM . A 3 .2 C a p a c i t a c i ó n e s p e c í fi c a d e lo s m i e m b ro s d e la R e d A 3 .3 G r u p o d e e s p e c i a li s t a s e n v i o l e n c i a d o m é s ti c a c o n s t i t u i d o d e m o d o p e r m a n e n t e y p ro d u c i e n d o i n f o rm e s . A 3 .4 E s t a n c ia e n E s p a ñ a p a r a c o n o c e r e l s i s t e m a d e a t e n c i ó n a v íc t i m a s d e v i o le n c i a d o m é s t i c a A 3 .5 R e a l i z a c i ó n d e d o s s e m i n a ri o s t ra n s f ro n t e r i z o s s o b r e t e m á t i c a d e v io le n c ia d o m é sti c a A 4 .1 C a m p a ñ a d e s e n s ib i l i z a c i ó n y c a p a c i ta c i ó n c o n t ra t a d a c o n O N G lo c a l y e je c u ta d a . A 4 .2 C o n s t i t u c i ó n d e u n g ru p o d e e s p e c i a l i s t a s m a rr o q u í e s y e s p a ñ o l e s e n m e n o re s d e s p ro te g id o s A .5 .1 R e a l i z a c i ó n d e d o s s e m i n a r i o s t ra n s f ro n t e ri z o s s o b r e t e m á t i c a d e D e r e c h o P e n i t e n c ia ri o A .5 .2 C o n s t i t u c i ó n d e u n g ru p o d e e s p e c i a l i s t a s m a r ro q u í e s y e s p a ñ o l e s e n D e re c h o P e n i t e n c i a r i o

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1.3 Metodología empleada en la evaluación La metodología empleada por ECOTEC / ECORYS España se fundamenta en los requerimientos de los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia y las lecciones aprendidas a lo largo de nuestra trayectoria como expertos evaluadores en el ámbito de la cooperación al desarrollo y el fortalecimiento institucional. La metodología aplicada ha tomado en cuenta la multiplicidad de instituciones participando en el proyecto ADL, así como de los beneficiarios (directos e indirectos) de las actuaciones previstas en el mismo. Esta diversidad y multiplicidad de actores clave y de beneficiarios del Proyecto ADL, así como su dispersión geográfica, presenta muchas oportunidades y riesgos a la hora de recopilar la información adecuada y de analizar los resultados alcanzados por el proyecto con el fin de extraer recomendaciones. Estas oportunidades se han tomado en cuenta en diseñar las herramientas y productos (criterios de evaluación, indicadores, cuestionarios, etc.); así como en el establecimiento de un sistema de coordinación e interlocución con la Coordinación Técnica del Proyecto. Tomando en cuenta el modelo de reconstrucción del Marco Lógico del Proyecto expuesto en la sección 1.2 anterior, la metodología de ECOTEC / ECORYS España se ha concretado en unos criterios de evaluación en base a la metodología del CAD de la OCDE (Pertinencia, Eficacia, Eficiencia, Impacto y Sostenibilidad) a los que se le suman los establecidos en los pliegos de prescripciones técnicas (Coordinación entre actores, Apropiación, Complementariedad y Participación de las contrapartes) como complementario a los anteriores. El siguiente esquema muestra cómo ha planteado el equipo evaluador aplicar los criterios de evaluación en relación con los diferentes elementos que conforman el contexto, diseño y ejecución del proyecto ADL.

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Figura 2: Criterios en relación con los diferentes elementos que conforman el contexto, diseño y ejecución del proyecto ADL

Beneficiarios Impactos

Necesidades CONTEXTO

Diseño y ejecución

Gestores y contraparte

Objetivos

Resultados

Recursos

Realizaciones

Evaluación Pertinencia Apropiación Complementariedad

Eficiencia (Coord./Particip.) Eficacia (Coordinación/Participación) Sostenibilidad (Viabilidad) Impacto

Fuente: Elaboración propia

Además, la aplicación de los criterios de evaluación siguiendo el esquema propuesto anteriormente ha de permitir extraer una serie de recomendaciones y propuestas aplicables a una posible segunda fase del proyecto. En base al análisis documental en la Fase 1 de Gabinete (ver a continuación), los criterios de evaluación se han concretado en una serie de preguntas de evaluación que constituyen la base sobre la cual se elaboran las herramientas de evaluación (cuestionarios). De forma paralela, la batería de indicadores de la evaluación completa el marco metodológico planteado para la evaluación. Esta batería tiene como fin permitir el análisis de la información (cuantitativa y cualitativa) recopilada por el equipo evaluador para dar respuesta a las preguntas de evaluación planteadas en cada criterio. El equipo evaluador ha seleccionado la batería de indicadores basándose fundamentalmente en los indicadores reflejados en el Informe Plan Operativo Global completando en base a los resultados de la Fase de Gabinete. Asimismo, la batería de indicadores ha sido organizada según la tipología de indicadores, asociándolos tanto

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a los objetivos y resultados esperados del Proyecto como a los criterios de evaluación. Esta batería de indicadores, incluida en el Anexo IV de este informe. La metodología y el plan de trabajo planteados por ECOTEC / ECORYS España se ha organizado en torno a las 3 fases establecidas en los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia: (1) Fase 1: Estudio de Gabinete; (2) Fase 2: Trabajo de Campo (3) Fase 3: Elaboración del Informe Final.

En las secciones siguientes se expone de forma pormenorizada los trabajos realizados en cada una de las fases del plan de trabajo por el equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España. 1.3.1 FASE 1. Estudio de gabinete Los trabajos de evaluación se inician con la reunión de arranque en la sede de la FIIAPP con representantes de la FIIAPP y (por teléfono) con la Unidad Técnica del Proyecto el 31 de Marzo de 2009 en la que se acordó: 

Establecer el cómputo de los 3 meses de la ejecución del contrato de la evaluación a partir de la primera reunión en Rabat con la Unidad Técnica del Proyecto (celebrada el 21 de Abril de 2009);



Confirmar el calendario de las entregas de informes de la siguiente manera: o

Borrador del Informe Final a finales de Junio 2009;

o

Informe Final revisado en base a los comentarios recibidos de la FIIAPP y de la Unidad Técnica de Evaluación a mediados de Julio 2009;

o

Presentación final del Informe de Evaluación a finales de Julio 2009 (a confirmar).



Confirmación del ámbito temporal que abarca la evaluación (hasta diciembre de 2008 o bien hasta marzo de 2009, ya que la evaluación coincide con la ejecución de las últimas actividades en la fase final del proyecto – hasta Julio del 2009). Con posterioridad a la reunión se acordó que el ámbito se la evaluación extendiera a marzo de 2009 para abarcar el mayor número de actividades, para lo cual se acordó enviar al equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España el informe de seguimiento trimestral correspondiente a 2009 para su análisis.



Listado de la documentación disponible para llevar a cabo la evaluación: o

Confirmación del listado de documentación disponible elaborado por ECOTEC / ECORYS España (Informes de seguimiento mensuales, cuatrimestrales, actas de reuniones de coordinación y comités de experto, etc). Con carácter previo a la reunión se envió por correo electrónico a ECOTEC / ECORYS España los informes de seguimiento disponibles.

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o

La documentación que no había sido puesta a disposición al equipo evaluador fue enviado por correo electrónico (notas de las reuniones) con posterioridad a la reunión de arranque.



Identificación de las personas a entrevistar en Madrid antes de la Fase 2 de Trabajo de Campo y envío de datos de contacto (Ministerio de Justicia; AECID; FIIAPP; CGPJ; Centro de Estudios Jurídicos; Junta de Andalucía; Gobierno de Canarias). Todos los datos de contacto de las entidades fueron remitidos al equipo evaluador, a excepción del Gobierno de Canarias, cuya actividad quedaría al margen del objeto de evaluación debido al ámbito temporal en el que se desarrolla, que es posterior al proceso evaluador.



Establecimiento de un calendario indicativo de reuniones de seguimiento de los trabajos de la evaluación: o

Reunión de comienzo de los trabajos en Rabat → celebrada el 21 de Abril del 2009 en Rabat;

o

Reunión coincidente con el trabajo de campo → Realizada la semana del 25 al 29 de Mayo de 2009 en Rabat;

o

Posibilidad de Reunión con representantes de OTC en Madrid → coincidiendo con visita de representantes de la OTC (fecha definitiva por confirmar).

Como resultado de esta reunión, el equipo de ECOTEC / ECORYS España elaboró una nota breve de la reunión en la que se reflejaron las decisiones acordadas así como las principales directrices que marcan el proceso evaluativo. A partir de la reunión de arranque, los métodos de trabajo seguidos por el equipo evaluador han sido:  Reunión de comienzo de los trabajos en Rabat (21 de Abril de 2009);  Recopilación y análisis de la documentación relevante disponible sobre el Proyecto ADL;  Entrevistas con representantes de las instituciones participantes activamente en el Proyecto ADL (Ministerio de Justicia; AECID; FIIAPP; CGPJ; Centro de Estudios Jurídicos; Junta de Andalucía) con sede en Madrid; En la reunión de comienzo de los trabajos celebrada en Rabat el 21 de Abril de 2009, se detallaron los pasos a seguir en las distintas fases del plan de trabajo, así como se revisaron los métodos a emplear para llevar a cabo la Fase 2 de trabajo de campo, tal y como se detalla a continuación. Igualmente, se llevaron a cabo las primeras entrevistas estructuradas de carácter general con el Coordinador Técnico del Proyecto, los miembros de la Unidad Técnica del Proyecto y con representantes de la OTC en la Embajada de España en Rabat, con ocasión de la reunión de comienzos de los trabajos en Rabat. Tras la reunión en Rabat y las entrevistas iniciales, se llevó a cabo un estudio de gabinete de manera conjunta y paralela a las actividades preparatorias de la Fase 2 de Trabajo de Campo, en particular:  Análisis de la documentación relevante: La tarea del estudio de gabinete desarrollado por el equipo evaluador ha abarcado el listado de documentación incluido en el Anexo III de este Informe. Este análisis incluyó un examen del contexto en el que se ha ejecutado el Proyecto ADL, teniendo en cuenta factores que hayan incidido en su ejecución (políticas de reforma marroquíes en el sector, capacidad institucional, aspectos socio-culturales, enfoque de

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género, factores económicos, etc). La información ha sido sistematizada de modo que su análisis permitiese al equipo evaluador, por una parte, profundizar en el conocimiento de las características específicas del desarrollo del proyecto y, por otra parte, definir las principales necesidades de información de cara a la elaboración de las herramientas de recogida de información (cuestionarios) para la Fase 2 de Trabajo de Campo a realizar en Marruecos con los principales beneficiarios del proyecto.  Elaboración de las herramientas de recopilación y análisis de la información primaria y secundaria (marco de evaluación incluyendo una batería de indicadores, cuestionarios): El equipo evaluador ha ido perfilando la metodología explicada anteriormente sobre la base de una batería de indicadores que se incluye en el Marco Metodológico de la Evaluación adjunto en el Anexo IV del presente informe. Esta batería se ha definido tomando como referencia los que aparecen reflejados en el Plan Operativo Global añadiendo indicadores en función del análisis documental realizado y las preguntas de evaluación incluidas en las herramientas de evaluación. En base al Marco Metodológico de la evaluación y teniendo en cuenta el enfoque metodológico explicado anteriormente en esta sección 1.3, se han diseñado unos cuestionarios con el objetivo de recabar información de una manera sistemática. Los cuestionarios están estructurados en base a los criterios de evaluación y las preguntas clave, tal y como se han planteado y han sido la herramienta fundamental para llevar a cabo la fase de trabajo de campo. Así, el equipo evaluador ha diseñado los siguientes cuestionarios (Anexo VIII): -

1 cuestionario para las entrevistas iniciales presenciales (grupales e individuales) en Rabat (en español);

-

1 cuestionario para las entrevistas estructuradas (grupales e individuales; telefónicas y presenciales) con representantes de las instituciones españolas implicadas en el proyecto ADL (en español);

De cara a llevar a cabo las actividades participativas en la Fase 2 de Trabajo de campo, se han elaborado además los cuestionarios siguientes: -

1 cuestionario para las entrevistas estructuradas presenciales (grupales e individuales) con representantes de las contrapartes marroquíes implicadas en el proyecto ADL (en francés);

-

1 cuestionario para las entrevistas estructuradas presenciales (grupales e individuales) con beneficiarios marroquíes de las actividades del proyecto ADL (en francés);

-

1 cuestionario para la encuesta a representantes de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJI) y de la Red de Células de Violencia de Género (en francés);

 Entrevistas a representantes de instituciones españolas participantes activamente en el Proyecto ADL: En base al listado de personas clave elaborado conjuntamente con la FIIAPP y la Unidad Técnica del Proyecto, el equipo evaluador ha llevado a cabo una serie de entrevistas estructuradas a, como mínimo, un representante de cada una de las instituciones españolas participantes en el proyecto, que son las siguientes: o o o o

Ministerio de Justicia; AECID; FIIAPP; Consejo General del Poder Judicial;

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o o o

Centro de Estudios Jurídicos; Fiscalía General del Estado; Junta de Andalucía.

En total, se llevaron a cabo 9 entrevistas en las que participaron aproximadamente 12 personas de todas y cada una de las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL. Las entrevistas llevadas a cabo han sido, en su mayor parte individuales y presenciales (a excepción de la entrevista con los representantes de la Junta de Andalucía) y de aproximadamente una hora de duración. Estas entrevistas se han realizado teniendo en cuenta la disponibilidad y de las agendas de las personas en el plan de trabajo. Por problemas de agenda, el periodo de realización de las entrevista se extendió desde la semana del 27-30 de Abril al 5 de Junio de 2009, fecha en la que se llevó a cabo la última de las entrevistas programadas. El listado definitivo y completo de las personas entrevistadas y los detalles de las entrevistas llevadas a cabo se encuentra adjunto en el Anexo VII.  Identificación de las personas relevantes y sus datos de contacto para la Fase 2 de Trabajo de campo y selección de los métodos apropiados de obtención de información sobre cada componente del proyecto y sus actividades y resultados esperados para la Fase 2 de Trabajo de campo: En la reunión de comienzo de los trabajos celebrada en Rabat el 21 de Abril de 2009, se acordó con la Unidad Técnica de Evaluación el método más apropiado y eficaz para acceder a las personas beneficiarias del Proyecto, en especial los miembros de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (en adelante, RMCJI) y de la Red de células de violencia de género. La decisión sobre el método más adecuado a emplear para consultar con los beneficiarios del Proyecto se tomó tras valorar diversas opciones (entrevistas estructuradas personales o telefónicas; entrevistas estructuradas grupales o individuales; entrevistas informales o visitas protocolarias; encuestas electrónica los miembros de ambas redes o entrevistas telefónicas y personales a una muestra representativa de los mismos, etc). En paralelo se elaboró conjuntamente con la Unidad Técnica del Proyecto ADL un listado de instituciones y/o personas clave a entrevistar durante la Fase 2 de Trabajo de Campo. No obstante, tanto el método a seguir como el listado de personas fue revisado a lo largo de las semanas previas a la visita de trabajo de campo (celebrada en la semana del 25-29 de Mayo). El listado final de las personas consultadas durante la Fase 2 de Trabajo de Campo y el método aplicado para las diferentes actividades participativas de recopilación de información se incluye en el Anexo VII de este informe.  Planificación de las actividades participativas de recopilación de la información en la Fase 2 de Trabajo de campo: En la reunión de comienzo de los trabajos celebrada en Rabat el 21 de Abril de 2009, se programó igualmente la visita de trabajo de campo para la semana del 25-29 de Mayo de 2009 y se elaboró conjuntamente con la Unidad Técnica de Evaluación un plan de trabajo de campo, incluyendo un listado de las personas a contactar en función de las actividades llevadas a cabo y los resultados esperados en cada uno de los Componente del Proyecto. Como se ha señalado anteriormente, este plan de trabajo de campo inicial fue completado conjuntamente con la Unidad Técnica de Evaluación, en particular en lo relativo al método a emplear por el equipo evaluador y al listado de las personas relevantes y sus datos de contacto, en las semanas posteriores a la reunión en Rabat.

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 Elaboración del Informe Preliminar: En base al análisis de la documentación relevante, de las entrevistas iniciales en Rabat y de las entrevistas a representantes de las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL; el equipo evaluador elaboró el Informe Preliminar siguiendo la misma estructura a aplicar en la elaboración del Informe Final de Evaluación en base al apartado 8 de los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia. Así, el Informe Preliminar recogió los resultados preliminares del análisis de la información recopilada durante la Fase 1 de estudio de gabinete, incluidas las entrevistas a representantes de instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL. En este sentido, conviene resaltar el solapamiento entre las Fase 1 y 2 del plan de trabajo de la evaluación debido fundamentalmente a la coincidencia de la realización de las entrevistas a representantes de instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL con las tareas preparatorias de la Fase 2 y la realización de la visita de trabajo de campo a finales de Mayo por los problemas de agenda. El Informe Preliminar fue remitido a la FIIAPP, al Coordinador Técnico del proyecto y a la Unidad Técnica del Proyecto el 22 de Junio. Los comentarios y sugerencias de mejora al Informe Preliminar por parte de los mismos fue enviada al equipo evaluador el 8 de Julio, los cuales han sido tomados en cuenta para la preparación del borrador del Informe final de evaluación entregado a la FIIAPP y a la Unidad Técnica del Proyecto el 14 de Julio de 2009.

1.3.2

FASE 2. Trabajo de Campo

Como expuesto anteriormente, las tareas llevadas a cabo durante la fase de trabajo de campo han sido concretadas durante la Fase 1 de Estudio de Gabinete. Conviene resaltar que los trabajos realizados durante esta Fase 2 han cubierto ambos componentes (CJI - Cooperación Jurídica Internacional y A – Asistencia Jurídica Gratuita). Ello ha permitido al equipo evaluador valorar la totalidad del Proyecto ADL de conformidad con el pliego de prescripciones técnicas y con la lógica de la evaluación orientada a la valoración global del proyecto ADL, de una forma inductiva. La metodología aplicada ha partido del análisis de los resultados esperados y de las actividades llevadas a cabo para alcanzar los mismos para luego extrapolar conclusiones y lecciones aprendidas a nivel de Componente y de Proyecto en su globalidad. Tal y como se ha señalado anteriormente, los trabajos de la Fase 2 han coincidido en el tiempo con las actividades previstas en la Fase 1, en especial la realización de las entrevistas a representantes de instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL y la elaboración del Informe Final en base a la información recopilada. La visita a Rabat para llevar a cabo el trabajo de campo tuvo lugar la semana del 25-29 de Mayo, al mismo tiempo que llevaban a cabo entrevistas a representantes de instituciones españolas participantes en el Proyecto (finalizaron el 5 de Mayo de 2009, y con las entrevistas telefónicas a beneficiarios o representantes de instituciones que han participado en actividades del proyecto (que concluyeron el 24 de Junio).  Realización de las actividades participativas de recopilación de la información en la Fase 2 de Trabajo de campo (misión de trabajo de campo en Rabat durante a semana del 25 – 31 de Mayo; y entrevistas telefónicas): En base al plan elaborado conjuntamente

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con la Unidad Técnica para el trabajo de campo, el equipo evaluador ha llevado a cabo una serie de actividades participativas de recopilación de información en la Fase 2: o

Entrevistas individuales estructuradas y personales con representantes de las contrapartes marroquíes (Ministerio de Justicia Marroquí, el Instituto Superior de la Magistratura y la Corte Suprema): el equipo evaluador realizó una serie de entrevistas individuales estructuradas, formalizadas y abiertas sobre la base de los cuestionarios diseñados para ello en función de los perfiles y la participación de las personas y/o organismos seleccionados en la fase anterior (véase Anexo VII del presente informe). En total, ha sido un total de 5 entrevistas individuales durante la misión de trabajo de campo con representantes del Ministerio de Justicia marroquí, del Instituto Superior de la Magistratura y con un magistrado de la Corte Suprema. Estas entrevistas se centraron en una visión más general del proyecto ADL, de la contribución de las contrapartes al mismo y de sus resultados y efectos realizados. Sin embargo, se prestó una especial atención a la participación de los mismos en actividades concretas de cada uno de los componentes del proyecto.

o

Entrevistas estructuradas presenciales (grupales e individuales) con beneficiarios marroquíes de las actividades del proyecto ADL y/o con personas que han participado en las actividades del proyecto (como expertos investigadores, formadores, etc): Además de las entrevistas con las contrapartes marroquíes, durante la misión de trabajo de campo en Rabat se entrevistaron un total de 11 personas, tanto representantes de las instituciones clave en el sector de la Justicia de la Administración General del Estado en Marruecos como autoridades marroquíes y representantes de la sociedad civil en el terreno. Así, se llevaron a cabo un total de 4 entrevistas individuales y 3 entrevistas individuales grupales durante la visita a Rabat. Con estas entrevistas se pretendía recabar las opiniones de las personas que han participado en el proyecto y/o que se han beneficiado de las actividades llevadas a cabo, con el fin de obtener una visión fundamentada del desarrollo de las actividades del proyecto, los resultados y efectos conseguidos y la previsión del mantenimiento de los resultados del proyecto en el futuro.

o

Entrevistas individuales estructuradas y telefónicas con beneficiarios marroquíes de las actividades del proyecto ADL y/o con personas que han participado en las actividades del proyecto (como expertos investigadores, formadores, etc): En la realización de los trabajos de recogida de información primaria, el equipo de ECOTEC ha dado preferencia a las entrevistas presenciales, frente a entrevistas telefónicas. No obstante, debido a la localización de las personas seleccionadas en el plan de trabajo de campo, el equipo evaluador ha llevado a cabo una serie de entrevistas telefónicas con el fin de recoger una mayor información respecto a todos y cada uno de los resultados esperados del proyecto, con independencia de la localización de los informantes clave. En total, se han entrevistado un total de 6 personas en entrevistas individuales telefónicas. Con estas entrevistas se pretendía igualmente recabar información de beneficiarios de las actividades del proyecto y/o de otros actores que hayan participado en las actividades del proyecto en concreto que pudiesen proporcionar información sobre los efectos del proyecto y la previsión de sostenibilidad de los mismos o de actividades o productos del mismo.

El Anexo VII incluye el listado de las personas consultadas tanto durante la Fase 1 de Estudio de Gabinete, como durante la Fase 2 de Trabajo de Campo, así como el cronograma de las

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entrevistas realizadas. A continuación, el Anexo VIII recoge los cuestionarios que ha empleado el equipo evaluador para llevar a cabo estas actividades participativas de recogida de información primaria.

 Realización de la encuesta a personas beneficiarias del proyecto ADL (encuesta a miembros de la RMCJI): Como se ha mencionado anteriormente, el plan de trabajo para la Fase 2 contemplaba la realización de una encuesta a representantes de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJI) y de la Red de Células de Violencia de Género. Tras valorar con la Unidad Técnica diversas opciones, se acordó que el cuestionario elaborado por ECOTEC sería distribuido a una selección de miembros de ambas redes por parte del Ministerio de Justicia de Marruecos. El cuestionario fue remitido al Ministerio de Justicia de Marruecos para su distribución el 2 de Junio de 2009. Con fecha de 23 de Junio de 2009 se confirmó al equipo evaluador que el índice de respuesta de la encuesta había sido muy bajo (1 persona había cumplimentado el cuestionario hasta la fecha, el cual fue remitido al equipo evaluador de ECOTEC por fax el 26 de Junio de 2009). A la vista del bajo índice de respuesta de la encuesta y la ausencia de información sobre el tamaño de la muestra a la que se envió el cuestionario, no ha sido posible analizar los resultados de la encuesta con el fin de obtener conclusiones generales sobre un resultado concreto sobre el proyecto en su globalidad. La información aportada en el cuestionario remitido al equipo evaluador ha sido incorporada al análisis realizado como una fuente más sin que se indique en las secciones siguientes el contenido específico del mismo.

 Análisis de las encuestas de satisfacción a las personas beneficiarias de las actividades realizadas por el Proyecto (seminarios, etc). A mediados de Junio de 2009 la Unidad Técnica del Proyecto indicó al equipo evaluador la posibilidad de completar el análisis documental llevado a cabo hasta la fecha con la información aportada en los cuestionarios de satisfacción entregados por las personas participantes en una serie de actividades organizadas por el proyecto (seminarios, cursos, etc). Estos cuestionarios fueron remitidos al equipo evaluador desde la OTC en Rabat y recogidos en la sede de la FIIAPP el 25 de Junio de 2009. Esta tarea adicional y complementaria al análisis documental completado durante la Fase 1 de Gabinete ha sido llevada a cabo paralelamente a la elaboración del borrador del Informe Final y al análisis de los resultados de la Fase 2 de trabajo de campo. El equipo evaluador recibió un total de 290 cuestionarios agrupados en 13 grupos correspondientes a diferentes actividades, El número de cuestionarios recibidos por actividad es variable, ya que estos oscilan entre 12 y 46 dependiendo de la actividad. Por último se ha de señalar que estos cuestionarios no son homogéneos, existiendo 3 tipos distintos en cuanto a estructura y tipología de preguntas. Con el fin de maximizar la información aportada en los cuestionarios, el equipo evaluador ha llevado a cabo el análisis de una selección de preguntas para obtener información comparable y aplicable a la variedad de actividades a las que se refieren dichos cuestionarios. Los resultados

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de esta tarea se exponen apartado del análisis del impacto y las sostenibilidad del presente informe (véase la sección 3.4).

1.3.3

FASE 3. Elaboración del Informe Final de Evaluación.

Sobre la base de los resultados del análisis preliminar expuesto en el Informe Preliminar, el equipo evaluador elaboró el borrador y la versión definitiva del Informe Final de Evaluación. El Informe Final de Evaluación recoge, además de los resultados del análisis llevado a cabo en la Fase 1, los resultados del análisis de la información recogida durante la Fase 2 de Trabajo de Campo, siguiendo las indicaciones respecto a su contenido y estructura que se detallan en el apartado 8 de los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia.

Tabla 2: Esquema del Informe Final de Evaluación. Esquema del Informe Final de Evaluación (Apartado 8 de los Pliegos de Prescripciones Técnicas) 1. Portada 2. Introducción - Antecedentes y objetivo u objetivos de la evaluación - Breve descripción del proyecto - Metodología empleada en la evaluación - Presentación del equipo de trabajo - Condicionantes y límites del estudio realizado - Descripción de los trabajos ejecutados - Estructura de la documentación presentada 3. Descripción de las intervenciones analizadas - Concepción inicial - Descripción detallada de su evolución 4. Criterios de evaluación y factores de desarrollo - Pertinencia del proyecto - Eficacia - Eficiencia - Impacto - Viabilidad 5. Conclusiones y enseñanzas obtenidas (priorizadas, estructuradas y claras) 6. Recomendaciones 7. Anexos - Términos de referencia para la evaluación - Itinerario misión de evaluación - Relación de personas/instituciones consultadas - Literatura y documentación

Tal y como exigen los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia, el equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España entregará tres copias de la versión en borrador del Informe Final y un resumen ejecutivo para ser discutidas con anterioridad a la preparación de la versión definitiva, y cinco copias de esta última en papel, encuadernadas en formato Din-A4, así como en el soporte informático que se determine. El borrador será discutido con la FIIAPP, con el Director del Proyecto y/o de los miembros de la Unidad de Ejecución del Proyecto en una reunión a confirmar (conferencia telefónica con Rabat). En base a las sugerencias de mejora y recomendaciones recibidas, el equipo evaluador revisará

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el borrador del Informe del Informe Final de Evaluación entregado y hará entrega de la versión final en los plazos acordados. De conformidad con lo establecido en los pliegos, el Informe Final de Evaluación debe tener una extensión aproximada de unas 60-80 páginas e irá acompañado por un resumen ejecutivo. El resumen ejecutivo del Informe de Evaluación mantendrá, en líneas generales, el esquema indicado para el Informe de Evaluación y respetará las especificaciones técnicas de presentación (número de páginas, formato, etc.) que la FIIAPP proporcionará al equipo evaluador, teniendo una extensión no superior a 3 páginas, tal y como establece el pliego de prescripciones técnicas. Junto a la versión final del Informe de Evaluación, el equipo evaluador presentará a la FIIAPP, en el soporte informático que se indique, una ficha-resumen de la evaluación siguiendo el formato establecido por el CAD de la OCDE para el inventario de evaluaciones de esta institución. Igualmente, se contemplarán en esta versión final las tablas de valoración del cumplimiento de los objetivos de ayuda y de valoración del desempeño de la intervención contenidas en la metodología aplicada de acuerdo con las secciones anteriores. Asimismo, los resultados del Informe Final serán presentados por los miembros del equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España a solicitud de la FIIAPP, del Director del Proyecto y/o de los miembros de la Unidad de Ejecución del Proyecto.

1.4 Presentación del equipo de trabajo El equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España aúna, de forma complementaria, un profundo conocimiento de la gestión de programas y proyectos en el ámbito de las políticas nacionales, comunitarias e internacionales, con una dilatada experiencia en evaluación de programas, proyectos e iniciativas nacionales, comunitarias e internacionales. A continuación se presenta un esquema con los miembros del equipo evaluador de ECOTEC / ECORYS España que han llevado a cabo los trabajos de evaluación. Una descripción más detallada de los miembros del equipo evaluador se encuentra en el Anexo II.

Tabla 3: Equipo de trabajo. Nombre Nicoletta del Bufalo

Sonia Vega Vega

Titulación Doctora en Arquitectura Licenciada en Arquitectura Master en Estudios Europeos Avanzados (Especialización: Derecho Comunitario)

Experiencia 21 años

7 años

Licenciada en Derecho Cristina Torrecillas Bárbara López Villamate Mara Ferrer

Master en Gestión Internacional de la Empresa Licenciada en Económicas Master en Gestión Internacional de la Empresa Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas Técnico de Actividades y Empresas Turísticas

4 años 1 año 17 años

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1.5 Condicionantes y límites del estudio realizado Desde un punto de vista general, conviene señalar que la evaluación del Proyecto ADL se ha llevado a cabo sin que se hayan producido incidencias graves u obstáculos relevantes. Sin embargo, conviene tener en cuenta que los trabajos de evaluación se han visto afectados por una serie de condicionantes, relacionados en su mayor parte con la brevedad del tiempo previsto para la evaluación y con aspectos metodológicos, que han limitado el desarrollo de los trabajos y los resultados alcanzados. 

Marco temporal general para realizar la evaluación: Aunque de forma general se ha dispuesto de tiempo para la realización de los trabajos de evaluación, el periodo de tiempo disponible para realizar la evaluación (3 meses) ha sido considerado por el equipo de evaluación como limitado para el alcance de los trabajos a realizar. Aunque de forma general se han llevado a cabo las fases del trabajo de forma satisfactoria, un análisis en profundidad requiere un periodo de trabajo más extenso a juicio del equipo evaluador.



Solapamiento entre los trabajos de evaluación previstos en la Fase 1 de Estudio de Gabinete y en la Fase 2 de trabajo de campo: Los problemas de agenda señalados anteriormente han condicionado el calendario para llevar a cabo las entrevistas a representantes clave de las instituciones españolas participantes en el proyecto en el periodo previsto para ello (Fase 1 de Estudio de Gabinete). Ello ha provocado que las tareas preparatorias del trabajo de campo, la vista de trabajo de campo en Rabat y la preparación del Informe Preliminar hayan coincidido en el tiempo con la realización de dichas entrevistas. Igualmente, este solapamiento ha motivado la solicitud de presentación del Informe Preliminar una semana después de lo previsto con el fin de incorporar los resultados de las entrevistas a representantes clave de las instituciones españolas participantes en el proyecto (finalizadas el 5 de Junio de 2009).



Realización de la Evaluación Final del Proyecto ADL coincidiendo con la última fase de ejecución de las actividades del POA 2008: Es importante resaltar que la evaluación final del Proyecto ADL coincide con la última fase de ejecución de las actividades previstas en el POA 2008 (hasta finales de junio de 2009). Ello ha limitado el alcance de la evaluación debido a la falta de información disponible respecto de las algunas actividades que no se han realizado y de los consiguientes informes de seguimiento, que no han sido elaborados.



Disponibilidad y calidad de la documentación relevante disponible sobre el Proyecto: En primer lugar, es preciso señalar la abundante cantidad de la información generada para el seguimiento del proyecto ADL. En este sentido, la calidad del contenido de la información de seguimiento del proyecto es de igual forma alta. Sin embargo una de las principales limitaciones a la hora de analizar la información durante la fase de estudio de gabinete ha sido la falta de homogeneidad de esta información: o

o

La estructura y contenido de los diferentes POA y de los informes de seguimiento (ya sean mensuales, trimestrales, cuatrimestrales o anuales) varían de un año a otro; La periodicidad de los informes de seguimiento varía a lo largo de la ejecución del proyecto, de tal manera que se dispone de:

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

o

1 Informe Anual relativo al POA 2005 (que cubrió el periodo de Septiembre a Diciembre de 2005);  1 Informe Anual relativo al POA 2006, junto con 2 informes cuatrimestrales y 11 informes mensuales;  1 Informe Anual relativo al POA 2007, junto con 3 informes cuatrimestrales y 13 informes mensuales; y  2 informes trimestrales y 6 informes mensuales relativos al POA 2008. El análisis de la eficiencia del Proyecto ADL se ha visto limitada por la disponibilidad de información respecto a la ejecución financiera del proyecto en cada anualidad. Si bien los POA presentan unos presupuestos anuales detallados por actividades, los Informe de seguimiento no presentan esta desagregación la evolución del gasto ni una explicación a las desviaciones de gastos de las diferentes actividades con respecto a lo previsto y en relación al seguimiento físico de las actividades. Tan sólo los informes de seguimiento de los POA 2007 y 2008 presentan la evolución de la ejecución de gastos por rubros.



Seguimiento continúo del Proyecto: Del análisis documental se desprenden diferencias en el seguimiento realizado respecto a distintas actividades del proyecto y la falta de homogeneidad respecto a las actividades que se están ejecutando. En algunos casos (como en el Informe de Seguimiento Anual del POA 2007) se enumeran las actividades de la misma manera que ha sido codificadas en las distintas programaciones del proyecto (ej. CJI.1.2.3) al referirse a actividades que no se han podido ejecutar y que se estudiará su ejecución en el año siguiente. En cambio, el POA 2008 al referirse a las actividades que se llevarán a cabo durante este periodo no menciona su codificación correspondiente sino que hace tan sólo una distinción entre los componentes 1, 2 y 3 del proyecto.



En cuanto a los indicadores del proyecto, si bien tanto el POG como las Fichas de Acción de cada uno de los POA recogen Indicadores Objetivamente Verificables (IOV), en mucho caso estos no se encuentran bien definidos y/o incompletos. Además, los Informes de seguimiento de los POAs no incluyen un seguimiento de la evolución de estos indicadores, con lo cual limita su eficacia.

1.6 Descripción de los trabajos ejecutados En el momento de presentación del presente Informe Final de Evaluación se han completado la totalidad de los trabajos de evaluación previstos en las Fases 1 y 2 de Estudio de Gabinete y de Trabajo de Campo respectivamente. En la tabla siguiente se expone de forma sucinta los trabajos llevados a cabo hasta la fecha por el equipo evaluador en cada una de las fases del plan de trabajo de la evaluación.

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FASE 1: ESTUDIO DE GABINETE) 1) Reunión de Arranque de los trabajos en Madrid (conferencia telefónica con la Unidad Técnica del Proyecto en Rabat) el 31 de Marzo de 2009. 2) Recopilación y análisis de la documentación disponible relevante sobre el Proyecto ADL. 3) Elaboración de las herramientas de recopilación y análisis de la información primaria y secundaria (marco de evaluación incluyendo una batería de indicadores, cuestionarios):  Marco Metodológico de la Evaluación, incluido la batería de indicadores de evaluación;  1 cuestionario para las entrevistas iniciales presenciales (grupales e individuales) en Rabat (en español);  1 cuestionario para las entrevistas estructuradas (grupales e individuales; telefónicas y presenciales) con representantes de las instituciones españolas implicadas en el proyecto ADL (en español); De cara a llevar a cabo las actividades participativas en la Fase 2 de Trabajo de campo, se han elaborado además los cuestionarios siguientes:  1 cuestionario para las entrevistas estructuradas presenciales (grupales e individuales) con representantes de las contrapartes marroquíes implicadas en el proyecto ADL (en francés);  1 cuestionario para las entrevistas estructuradas presenciales (grupales e individuales) con beneficiarios marroquíes de las actividades del proyecto ADL (en francés);  1 cuestionario para la encuesta a representantes de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJI) y de la Red de Células de Violencia de Género (en francés); 4) Entrevistas estructuradas (presenciales y telefónicas; individuales y grupales) a representantes de instituciones españolas participantes activamente en el Proyecto ADL (9 entrevistas a aprox. 12 personas de todas las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL) desde la semana del 27-30 de Abril al 5 de Junio de 2009, que son: Ministerio de Justicia; AECID; FIIAPP; Consejo General del Poder Judicial; Centro de Estudios Jurídicos; Fiscalía General del Estado; y la Junta de Andalucía. 5) Identificación de las personas relevantes y sus datos de contacto para la Fase 2 de Trabajo de campo y selección de los métodos apropiados de obtención de información sobre cada componente del proyecto y sus actividades y resultados esperados para la Fase 2 de Trabajo de campo. El listado final de las personas consultadas durante la Fase 2 de Trabajo de Campo y el método aplicado para las diferentes actividades participativas de recopilación de información serán presentado en el Informe Final de Evaluación. 6) Planificación de las actividades participativas de recopilación de la información en la Fase 2 de Trabajo de campo: Se elaboró un programa inicial de trabajo de campo para llevar a cabo la visita durante la semana del 25-29 de Mayo de 2009, incluyendo un listado de las personas a contactar y el método a emplear con cada una de ellas. 7) Elaboración y entrega del Informe Preliminar (semana del 15-20 de Junio de 2009), en base al análisis de la documentación relevante, de las entrevistas iniciales en Rabat y de las entrevistas a representantes de las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL. 8) Reunión con los representantes de la FIIAPP y de la Unidad Técnica del Proyecto para discutir sobre el Informe Preliminar (los comentarios y sugerencias de mejora relativos al Informe Preliminar fueron remitidos al equipo evaluador por escrito por email).

FASE 2: TRABAJO DE CAMPO 1) Visita de trabajo de campo en Rabat y realización de las entrevistas programadas en el plan de trabajo de campo elaborado conjuntamente con la Unidad Técnica del Proyecto (Semana del 25 – 29 de Mayo 2009). 2) Envío del cuestionario para la encuesta a miembros de la RMCJI y de la Red de células de violencia de género. 3) Sistematización y análisis de la información recogida durante la visita a Rabat y las entrevistas telefónicas. 4) Análisis de las encuestas de satisfacción a las personas beneficiarias de las actividades realizadas por el Proyecto (seminarios, etc).

FASE 3: INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN 1) Redacción y entrega del Borrador del Informe Final de Evaluación (a llevar a cabo tras la entrega del Informe Preliminar entregado el 13 de Julio de 2009) 2) Reunión con los representantes de la FIIAPP y de la Unidad Técnica del Proyecto para discutir sobre el Borrador del Informe Final presentado (los comentarios y sugerencias de mejora relativos al Informe Preliminar fueron remitidos al equipo evaluador por escrito por email el 5 de Agosto). 3) Revisión del Borrador del Informe Final y entrega del Informe Final Definitivo. 4) Presentación de otros productos requeridos en los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia (Ficharesumen con formato CADD-OCDE) (con posterioridad a la aceptación del Informe Final) 5) Presentación del Informe Final de Evaluación del Proyecto ADL y revisión de la publicación (a solicitud por la FIIAPP con posterioridad a la aceptación del Informe Final)

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1.7 Estructura del informe De acuerdo con los términos de referencia, y descrito en el apartado 1.3 Metodología empleada en la evaluación, el presente Informe Final de Evaluación se estructura siguiendo el esquema planteado en el apartado 8 de los pliegos de prescripciones técnicas – términos de referencia:

0. Portada 1. Introducción 1.1 Antecedentes y objetivo u objetivos de la evaluación 1.2 Breve descripción del proyecto 1.3 Metodología empleada en la evaluación 1.4 Presentación del equipo de trabajo 1.5 Condicionantes y límites del estudio realizado 1.6 Descripción de los trabajos ejecutados 1.7 Estructura de la documentación presentada 2. Descripción de las intervenciones analizadas 2.1 Concepción inicial 2.2 Descripción detallada de su evolución 3. Criterios de Evaluación y factores de desarrollo 3.1 Pertinencia 3.2 Eficacia 3.3 Eficiencia 3.4 Impacto y Viabilidad. 4. Conclusiones y Enseñanzas obtenidas (priorizadas, estructuradas y claras) 5. Recomendaciones 6. Anexos - Términos de referencia para la evaluación - Itinerario misión de evaluación - Relación de personas/instituciones consultadas - Literatura y documentación - Cuestionarios

Con el fin de compatibilizar los principios de claridad de la exposición y rigurosidad metodológica, en el cuerpo principal del informe se desarrollan los apartados mencionados, dejando como anexos el detalle y las herramientas utilizadas en el análisis. En el Capítulo siguiente del presente Informe, se presenta una breve descripción del contexto en el que se desarrolla el proyecto ADL, así como un resumen del proyecto desde su concepción inicial hasta la evolución de ese planteamiento inicial hasta la fecha en base a las actividades llevadas a lo largo de la duración de la vida del proyecto. El cuerpo principal de la evaluación se encuentra en el Capítulo 3. En dicho Capítulo se exponen los resultados del análisis llevado a cabo por el equipo evaluador valorando cada uno de los criterios de evaluación (Pertinencia, Eficacia, Eficiencia e Impacto y Sostenibilidad -Viabilidad Viabilidad) respecto de cada uno de los 2 componentes principales del Proyecto ADL (CJI – Cooperación Jurídica Internacional y A – Asistencia Jurídica Gratuita).

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Las conclusiones a las que se llega mediante el análisis expuesto en el Capítulo 3 tanto a nivel de componente del Proyecto, como a nivel del Proyecto ADL en su globalidad, se utilizan de forma inductiva para llegar a la valoración global de los criterios de evaluación respecto al proyecto en su totalidad Asimismo, en el Capítulo 4 se abordan las conclusiones, las lecciones aprendidas desde una perspectiva global de proyecto, mientras que las recomendaciones que se derivan de dichas conclusiones se exponen en el Capítulo 5 a continuación. La Evaluación del Proyecto ADL constituye una evaluación final, por lo que el Informe de Evaluación del Proyecto debe entenderse como una herramienta más para la gestión del Proyecto y las recomendaciones recogidas en el mismo, como una hoja de ruta a tomar en cuenta orientada a mejorar el diseño, gestión y resultados e impactos del Proyecto de cara una posible 2ª fase del proyecto. La versión final del Informe Final de Evaluación está encabezada por un resumen ejecutivo.

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2 Descripción de la intervención 2.1 Contexto del país y del sector de la justicia La Justicia es un poder del Estado que juega un papel fundamental para el buen funcionamiento del Estado. Constituye la base sobre la que se construyen los Estados modernos actualmente; además de ser imprescindible para garantizar la democracia y los derechos y las libertades de los ciudadanos y asegura la consolidación del Estado de derecho. Durante los últimos años las autoridades marroquíes han llevado a cabo diferentes acciones encaminadas a reformar y modificar el sector público marroquí. En el caso de Marruecos la reforma del Sistema de Justicia es considerada una necesidad vital por parte de las autoridades marroquíes. Por ello, se ha hecho un gran esfuerzo para consensuar un plan de reforma teniendo en cuenta tanto los elementos propios de la historia y la cultura del Reino de Marruecos, como el Islam, la Constitución, la Voluntad Real, el Compromiso del Gobierno y la unanimidad nacional (partidos políticos, sindicatos, organizaciones profesionales, ONG, intelectuales, periodistas, etc.), así como el conocimiento sobre experiencias las experiencias llevadas a cabo en otros países.

2.1.1 Programa de Reforma Judicial de Marruecos En este marco de referencia, se elaboró un Programa de Reforma Judicial de Marruecos con la participación de todos los actores clave con el ánimo de alcanzar un gran consenso nacional en este ámbito. Al mismo tiempo se fomentó la participación de miembros de la vida judicial marroquí, magistrados, secretarios judiciales, auxiliares de justicia, abogados, consejeros jurídicos, entre otros, a través de la celebración de encuentros. Este proceso de reforma, en el que participan actores de la cooperación internacional, es un amplio y ambicioso proyecto que persigue el establecimiento de un sistema de justicia de calidad, independiente y eficaz centrado en cuatro líneas de actuación:    

Modernización, Formación, Moralización, y Comunicación.

Este proceso comenzó a finales de los años 90 con la puesta en marcha de los mecanismos siguientes:  La separación del trabajo jurisdiccional y la administración de justicia  La creación de nuevas divisiones, estadística, administrativa, etc., lo que permitió a los magistrados encargarse tan solo del trabajo estrictamente judicial;  El establecimiento del Centro de Publicaciones y Documentación Judicial, con el objetivo de difundir textos jurisprudenciales, leyes, estudios y notas sectoriales.

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Durante los años 2003-2004 se llevaron a cabo acciones basadas en cuatro ejes de actuación: 1. Consolidación del Estado de Derecho. 2. Moralización y promoción de la transparencia. 3. Modernización de la Justicia. 4. Mejora de los mecanismos de comunicación de la Justicia, tanto internos como externos. Posteriormente el Plan de Acción 2005-2007 recuperaría estos ejes de actuación para incidir de forma más sistemática en el proceso de reforma. Este Plan de acción, ejecutado en su mayoría por el Ministerio de Justicia, ha establecido objetivos y metas concretas a alcanzar durante su periodo de vigencia. A continuación se exponen los ejes sobre los que se ha organizado este plan y los objetivos que para cada uno de estos ejes se ha establecido. EJE 1. CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO DE DERECHO 1. Modernización de la legislación y de las instituciones y la garantía de los procesos justos. 2. Puesta en marcha de una justicia de proximidad y revisión del sistema judicial. 3. Modernización de la reglamentación del sistema judicial en relación con las profesiones jurídicas. 4. Finalización de la adhesión de Marruecos a las disposiciones jurídicas internacionales. 5. Reforzamiento del papel de los establecimientos penitenciarios en la educación y rehabilitación de los detenidos. EJE 2. MORALIZACIÓN Y REFORZAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA 1. Realización del programa anual de inspección general. 2. Reorganización y control de las cajas de los tribunales. 3. Difusión de las ventas judiciales a través de la web del Ministerio de Justicia. EJE 3. MODERNIZACIÓN DE LA JUSTICIA 1. Generalización de la modernización de los medios de trabajo y la utilización de las nuevas tecnologías en las diferentes jurisdicciones. 2. Reforma de la gestión de los recursos humanos. 3. Reforma de las estructuras administrativas. 4. Renovación y ampliación de los edificios. 5. Fomento de las oportunidades de Cooperación. EJE 4. MEJORA DE LOS MECANISMOS DE COMUNICACIÓN DE LA JUSTICIA, TANTO INTERNOS COMO EXTERNOS 1. Refuerzo de la comunicación interna. 2. Refuerzo de la comunicación externa. 3. Acercamiento a los actores de los sectores económicos y jurídicos.

Además, el Gobierno marroquí también ha puesto en marcha planes destinados a remover las discriminaciones de todo tipo en el país. En este campo cabe destacar la Iniciativa Nacional de Desarrollo Humano (INDH) aprobada en 2005, que pretende movilizar los recursos institucionales y financieros nacionales en aras de una mejora de las condiciones de vida de la población y de los indicadores sociales nacionales.

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2.1.2 La cooperación española en Marruecos El norte de África es una zona prioritaria para la acción exterior española, por proximidad geográfica, vinculación histórica y densidad de los intercambios humanos, económicos y culturales. El objetivo principal de la AECID es contribuir a asegurar la estabilidad y la prosperidad en la zona, tanto por resultar de interés directo para España como por vocación de solidaridad con los pueblos de países que son vecinos y amigos. Si bien la percepción que se tiene en España es quizá más inmediata por la cercanía geográfica, el futuro de la región tiene importancia capital también para la UE. El Magreb, y Marruecos en particular, plantea desafíos globales que requieren una aproximación también global: desigualdades económicas y enorme diferencial de renta entre el Norte y el Sur del Mediterráneo, presión demográfica y migratoria, criminalidad organizada, terrorismo, necesidad de reformas modernizadoras son algunos de los más importantes. La falta de articulación regional impide el despegue del país y tiene un alto coste económico, social y político1. La política exterior española en los países del Margreb compagina una intensa relación bilateral con cada país y la necesidad de atender al conjunto como un todo regional. La relación con Marruecos, debido a la amplitud, profundidad y variedad de los intercambios o vínculos, tiene una especial importancia. España apoya los paulatinos avances en materia de reforma institucional y en cuestiones de derechos humanos, (situación de la mujer, libertad de prensa). Los países del Norte de África pueden llegar a ser líderes en el proceso de reformas en la región mediterránea y en el resto del mundo árabe. En concreto la Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 sitúa a Marruecos como un país prioritario de la Cooperación Española. Además, en este documento se establecen los sectores y las líneas estratégicas que deben orientar esta Cooperación, entre los que se destaca el sector “Gobernanza Democrática, Participación Ciudadana y Desarrollo Institucional”. El Documento de Estrategia País de Marruecos (DEP), para el periodo 2005-2008, establece que el objetivo de la Cooperación Española en este país debe ser: Contribuir a la consolidación de una política social integral priorizando la mejora de la cobertura de necesidades sociales básicas, la promoción de un tejido económico social y ambientalmente responsable, apoyando la igualdad de oportunidades y autonomía de las mujeres, todo ello en el marco de una buena gobernanza. Entre los sectores prioritarios que establece el DEP para Marruecos, el sector “Gobernanza y Democracia” ocupa un lugar privilegiado, como nivel 1 de prioridad. Es en este ámbito en el que se incluyen las acciones encaminadas a reformar y reforzar el sistema de justicia. Además, este sector comprende las siguientes líneas estratégicas directamente relacionadas con la reforma y modernización de la Justicia. 1

Política exterior de España en África del Norte, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación Internacional, España.

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a) b)

c)

Promocionar la democracia representativa, participativa y del pluralismo político y fortalecer los procesos autoorganizativos y de empoderamiento de la sociedad civil. Fortalecer el Estado de Derecho, garantizar el acceso a la justicia y la tutuela judicial efectiva y fortalecer las instituciones públicas y los mecanismos que velan por la seguridad jurídica y económica. Desarrollar la Administración al servicio de la ciudadanía y la buena gestión y descentralizar y fortalecer las Entidades Locales.

En consecuencia, el Proyecto ADL se enmarca dentro de este proceso de reforma de la Administración de Justicia en Marruecos. Además de desarrollar uno de los sectores prioritarios, Gobernanza y Democracia, establecidos por la Cooperación Española para Marruecos, el Proyecto ADL participa en todos los ejes principales del proceso de reforma antes mencionado, pero especialmente en lo relativo a la:  

La consolidación del Estado de Derecho (EJE 1); La modernización de la justicia (EJE 3).

2.1.3

La Cooperación Internacional en materia de Justicia en Marruecos

La Cooperación Internacional en materia de Justicia en Marruecos La Cooperación Internacional se ha convertido en un actor activo en el proceso de fortalecimiento institucional y mejora de la Justicia en el que se encuentra inmerso Marruecos. En materia de Justicia se han desarrollado diversos proyectos por parte de Organismos Multilaterales (Unión Europea, Banco Mundial) y de la cooperación bilateral (EEUU, Dinamarca, España, entre otros). Uno de los programas más importantes en materia de justicia desarrollados en los últimos años es el Proyecto MEDA (Modernización de Jurisdicciones en Marruecos), en su primera (19961999) y segunda edición (2000-2006). Este proyecto proporcionó ayuda financiera y técnica a las Autoridades marroquíes con el objetivo de mejorar el funcionamiento del sistema judicial marroquí a través de la mejora de las capacidades estructurales y organizacionales en 44 jurisdicciones. Otros proyectos destacables son el Proyecto de Modernización de la Legislación Comercial y la Jurisdicción Comercial en Marruecos, llevado a cabo por USAID, o el Programa: apoyo a las secciones de la Familia para la puesta en marcha del Código de Familia, desarrollado en asociación por PNUD, UNICEF, UNIFEM y Países Bajos.

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2.2

Descripción de las intervenciones analizadas 2.2.1

Concepción inicial del proyecto

La preparación y formulación del Proyecto ADL El Proyecto ADL cuenta con un presupuesto de 3.318.461 € para el periodo 2005 – 2008 y supone la materialización de parte del Plan de Fortalecimiento Institucional puesto en marcha por el Reino de Marruecos, fundamentalmente en lo relativo a la consolidación del Estado de Derecho y la modernización del sistema judicial. La financiación del proyecto proviene de instituciones públicas españolas (AECID, Comunidades Autónomas de Andalucía y Canarias, otras instituciones: Ministerio de Justicia, Consejo General del Poder Judicial de España, Fiscalía General del Estado, Centro de Estudios Jurídicos, el Ministerio de Justicia de Marruecos). Tal y como indica el POG, estaba previsto que, al menos, 147.000 € del importe total correspondiese a la aportación del Ministerio de Justicia de España, del Consejo General del Poder Judicial y del Centro de Estudios Jurídicos. La firma del Proyecto, entre los Ministros de Justicia de España y Marruecos, se produjo en Rabat (Marruecos) el 7 de julio de 2005, entrando en vigor el 1 de septiembre de 2005. Además, durante el mes de julio de 2005 se elaboraron el Plan Operativo Global y el Plan Operativo Anual de 2005. Posteriormente se han elaborado también los Planes Operativos Anual de 2006, 2007 y 2008 (actualmente en ejecución). El Proyecto ADL es la principal intervención en el sector prioritario “Gobernanza democrática, participación ciudadana y desarrollo institucional de la Cooperación Española en Marruecos y la única de estas características en la región mediterránea. El proceso de diseño y elaboración el Proyecto contó con la participación de todos las partes interesadas participantes, tanto españolas como marroquíes, y el apoyo de las autoridades marroquíes que asumirán la gestión del Proyecto una vez finalizada la ayuda (la Dirección General de Cooperación, Modernización y Estudios del Ministerio de Justicia de Marruecos). La formulación del Proyecto ADL se basó en el resultado del análisis de una serie de elementos clave con el objetivo de garantizar la viabilidad y la sostenibilidad del proyecto en el tiempo. Estos elementos clave son: 

Coherencia: el Proyecto ADL ha de integrarse dentro de las acciones llevadas a cabo por el Reino de Marruecos, como el Programa de Reforma Judicial y los Planes del Gobierno para acabar con toda clase de discriminación; así como con las acciones llevadas a cabo por la cooperación internacional en esta materia en los últimos años, en especial los equipamientos de la Administración como consecuencia de Programa MEDA II de la UE.



Garantía de sostenibilidad: con carácter previo ha comprobado que las autoridades marroquíes disponen de la capacidad para asumir la gestión del Proyecto una vez que la ayuda haya finalizado y el deseo de hacerlo.



Participación: el diseño del proyecto, sus actividades y modelo de gestión se fundamenta en la participación de todas las instituciones comprometidas, tanto españolas como

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marroquíes, así como de los beneficiarios directos del Proyecto, principalmente jueces y fiscales. 

Enfoque de género: la mujer ocupa un lugar privilegiado en este Proyecto. Así, se garantiza que la selección de los participantes en las distintas Redes aseguraren la presencia equilibrada de profesionales de ambos sexos. Por otro lado, se presta especial atención a la mujer en situación de vulnerabilidad.



Nuevas Tecnologías: en el Proyecto se apuesta por la utilización y la difusión de las nuevas tecnologías.



Factor económico-financiero: la ejecución del Proyecto no generará beneficios, y la tecnología adquirida y desarrollada se traspasará, sin coste alguno, al Ministerio de Justicia de Maruecos una vez finalizado.



Traspaso: la participación de las instituciones marroquíes a lo largo del proyecto y el fortalecimiento de las Redes desarrolladas permitirán que una vez finalizado el Proyecto asegurará el buen funcionamiento de los resultados alcanzados durante su ejecución.



Consecuencias para los actores españoles: la participación en este Proyecto dará a las instituciones españolas participantes mayor proyección internacional y fortalecerá los mecanismos de cooperación jurídica internacional entre España y Marruecos.



Cooperación Española: el Proyecto ha requerido una coordinación eficaz de una multitud de instituciones, tanto españolas como marroquíes, bajo la dirección técnica de la Cooperación Española.

Así, en la formulación inicial de Proyecto ADL se recoge que éste contribuirá al desarrollo de un sistema de justicia en Marruecos más confiable e independiente, que sea eficiente y accesible. La actuación se concretará en dos campos de acción específicos: los sistemas de cooperación jurídica internacional y los medios de asistencia jurídica a las personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas. El apoyo a la mejora de los procedimientos de cooperación jurídica internacional se llevará a efecto mediante la creación de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJI). En este campo, la RMCJ pretendía actuar como elemento de información, contacto y seguimiento entre las Autoridades Judiciales de los diferentes Estados con el fin de superar las disparidades lingüísticas, jurídicas y técnicas que dificultan la cooperación jurídica entre países, provocando dilaciones procesales que en ocasiones se traducen en carencias de tutela judicial efectiva. Con todo ello, el proyecto pretendía dar cumplimiento de manera estricta a los mecanismos convencionales internacionales suscritos por Marruecos, en cuanto que la RMCJI no sustituye los procedimientos y formalidades de transmisión de estas actuaciones que establecen los convenios vigentes. Así, la RMCJI fue concebida en el proyecto como un instrumento destinado a facilitar la realización de los actos de cooperación jurídica internacional emitidos por jueces marroquíes o recibidos en Marruecos; así como a favorecer la comunicación directa entre autoridades judiciales. Con ello se pretendía establecer una estructura ligera y flexible, articulada como una red desplegada territorialmente en todo el territorio nacional, integrada por un número determinado de jueces y fiscales (aproximadamente unos 50), que actuasen como puntos de contacto o corresponsales de la Red. Dichos puntos de contacto estarían residenciados en el Ministerio de Justicia (Dirección de Asuntos Civiles y Dirección de Asuntos Penales), en la Corte

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Suprema de Justicia, y en cada una de las Cortes de Apelación, pudiendo articularse dos subredes separadas, en materia civil y en materia penal. Estaba previsto que los Magistrados de enlace asumieran un papel relevante en la organización y funcionamiento de la RMCJ. Con el fin de facilitar la cooperación judicial entre Marruecos y otros países, singularmente con los Estados de la Unión Europea y del Magreb, se previó que los integrantes de la RMCJI cumpliesen las funciones siguientes: 

Prestar apoyo y asesoramiento directo a jueces y fiscales marroquíes en la preparación de los actos de cooperación jurídica internacional que éstos remitan al exterior;



Informar directamente a jueces y fiscales de otros países que demanden información sobre órganos competentes territoriales o funcionalmente, procedimientos aplicables, así como todas aquellas otras informaciones jurídicas y prácticas necesarias para que puedan preparar y remitir de manera eficaz sus actos de cooperación jurídica internacional.



Apoyar la coordinación de la cooperación jurídica en los casos en que una serie de actos de cooperación necesiten una ejecución coordinada en Marruecos o en otro país.

Debe tenerse presente que durante los últimos años (desde 1997), la Unión Europea ha creado la Red Judicial Europea (RJE), que progresivamente ha ido implementándose en los 25 Estados miembros. A lo largo de estos años ha ido desarrollando diversos instrumentos técnicos y fondos documentales legales y jurisprudenciales, estando ahora precisamente en vías de dotarse de una Intranet de telecomunicaciones. En este marco, el proyecto ADL aspira a que la RMCJI tenga una vocación de equipararse en sus capacidades con la RJE, de asegurar la más estrecha conexión con sus miembros y, al mismo tiempo, ir generando los insumos necesarios para la futura constitución de la Red de Cooperación Jurídica Internacional del Magreb. Para la constitución e implementación de la RMCJI, el proyecto ADL tenía previsto una serie de actividades: 

El diseño conceptual de la Red y su Plan Estratégico de Desarrollo,



La elaboración de las normas reglamentarias que la regulen.



La selección de los puntos de contacto, los cuales recibirán una amplia formación especializada teórica y práctica en materia de cooperación jurídica internacional y en lengua española y español jurídico.



La recopilación y sistematización de Convenios Internacionales en la materia



La elaboración del Prontuario Procesal de cooperación jurídica y del Atlas Judicial marroquí



La conceptualización y desarrollo de la Red de telecomunicaciones de la RMCJ, con el fin de permitir a todos sus miembros acceder a la documentación legal disponible y a los instrumentos de apoyo existentes, así como comunicarse entre ellos y con los miembros de la RJE.

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

Realizar un proceso de difusión que permita a todos los jueces y fiscales marroquíes conocer la existencia de la RMCJ, sus funciones y procedimientos.

Con el fin de mejorar la utilización de los mecanismos de cooperación jurídica internacional entre España y Marruecos, así como las capacidades de la Red, el Proyecto ADL contemplaba un programa de información, formación, estudios e investigaciones, que permitiese a jueces y fiscales marroquíes conocer las lenguas y el lenguaje jurídico españoles y, a jueces y fiscales marroquíes y españoles conocer las leyes de ambos países en sus propias lenguas, conocer los respectivos sistemas jurídicos y judiciales y reflexionar en común, con énfasis en temas de especial interés conjunto (como derecho de familia y normas de derecho internacional privado (estatuto personal); derecho penal internacional y política criminal, extranjería, técnicas alternativas de resolución, evitación de conflictos y agilización de los procesos; y utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en el proceso, etc. A través de este programa se aspiraba establecer una relación privilegiada entre los Centros de Formación Judicial de ambos países, que diese pie a la creación de la Red Hispano Árabe de Escuelas Judiciales, así como la creación del Aula Permanente de Estudios Judiciales hispanoárabe. El Proyecto pretende, en segundo lugar, que el sistema judicial disponga de medios más eficaces para prestar asistencia jurídica a las personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas: personas en situación legal de pobreza; mujeres víctimas de delito, especialmente sometidas a situaciones de violencia doméstica; niños y menores de edad desprotegidos; y personas privadas de libertad. En el primer caso, el Proyecto tenía previsto aportar insumos al sistema (estudios de diagnóstico y evaluación del actual sistema de asistencia jurídica gratuita, conocimiento del sistema español y otros sistemas comparados), que reforzaran el conocimiento e información necesarios para adoptar las decisiones políticas y legislativas correspondientes en relación con el actual régimen jurídico-legal de asistencia jurídica a personas en situación legal de pobreza, especialmente en el proceso penal. En el segundo caso, el Proyecto pretendía prestar un apoyo a la Red Nacional de Asistencia a Mujeres víctimas de delito, con el fin de intensificar la eficacia y eficiencia de los mecanismos adoptados ya por el Ministerio de Justicia y la Fiscalía General del Reino para tratar de coordinar la actuación conjunta de las distintas instituciones comprometidas en esta materia. El procedimiento de actuación establecido por el proyecto contemplaba la elaboración del diseño conceptual de la Red y reglamentarla; la selección de sus miembros y un proceso de capacitación especializada en la materia, previéndose que algunos puedan conocer también el sistema español de lucha contra la violencia doméstica mediante estancias en España y la realización de seminarios transfronterizos. Finalmente, el proyecto también comprendía la colaboración de grupos de especialistas españoles y marroquíes en la elaboración de protocolos de actuación para las distintas instituciones involucradas en este fenómeno (autoridades judiciales, fiscales, policiales, instituciones sanitarias, instituciones sociales de protección y apoyo). En relación con los menores desprotegidos, el Proyecto aspiraba a establecer una colaboración estrecha con el Observatorio Nacional de Derechos del Niño para el desarrollo de un programa de sensibilización y capacitación en el ámbito judicial sobre la situación y régimen

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jurídico de los menores desprotegidos, especialmente en su relación con los problemas que plantea la inmigración ilegal. Asimismo, el proyecto contemplaba la creación de grupos de especialistas españoles y marroquíes para abordar el estudio de la situación de estos menores, produciendo informes que constituirán el insumo de partida de la campaña anterior. En el ámbito penitenciario, el Proyecto se enfocaba en la situación de la evaluación y formulación de recomendaciones en relación con los Convenios bilaterales existentes entre España y Marruecos en materia de traslado de personas condenadas; así como en facilitar el intercambio de experiencias y buenas prácticas en materia de control judicial de ejecución de penas entre los jueces y fiscales españoles de vigilancia penitenciaria y los recientemente creados órganos judiciales marroquíes encargados de la ejecución de penas.2 Lógica de Intervención del Proyecto ADL: Objetivo General, Objetivos Específicos, Resultados Esperados y Actividades. El Proyecto ADL se diseñó con el objetivo de dar una solución a la situación en la que se encontraba el sistema judicial marroquí en el marco del Plan de Fortalecimiento Institucional puesto en marcha por el Reino de Marruecos. El objetivo general del Proyecto ADL es: Contribuir al desarrollo de un sistema de justicia más confiable, independiente, eficiente y accesible. Para la consecución de este objetivo general se establecieron dos ámbitos de intervención que se corresponden con los objetivos específicos del proyecto: - COOPERACIÓN JURÍDICA INTERNACIONAL (CJI): Funcionamiento eficaz y eficiente de los mecanismos de cooperación jurídica internacional, y creación de una Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJ). - ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA (A): Mejora de los medios de los que dispone el sistema judicial para prestar asistencia jurídica a personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas. La creación e implementación de una Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (RMCJ), similar a la Red de Justicia Europea que existe en la UE, es uno de los resultados esperados más importantes del proyecto. Con la puesta en marcha de esta Red se aspiraba mejorar y relanzar las relaciones en este ámbito, no sólo con España, sino con el resto de países del mundo, especialmente con los países de la UE y los del Magreb. Además, la Red fue concebida como punto de partida para la creación de una red entre los países árabes similar a la Red Judicial Europea (REJUE) e Iberoamericana (IBERRED). Para la consecución de estos objetivos, el Programa Operativo Global del Proyecto ADL contempla la realización de una serie de actividades en el marco de los diferentes resultados esperados en cada uno de los dos componentes o ámbitos de intervención del proyecto. La tabla

2

Extraído del POG 1.4. - Descripción resumida del Proyecto.

33

que aparece a continuación incluye la relación de objetivos específicos, resultados esperados y actividades previstas a realizar durante los diferentes Planes Operativos Anuales a lo largo del periodo de vigencia del proyecto ADL.

34

Tabla 4: Resultados Esperados, Intermedios y Actividades previstas en los Planes de Ordenación Anual (2005, 2006 y 2007) Resultados Esperados

Lógica de la intervención

Resultados Intermedios

Actividades

POA 3 2005

POA 4 2006

CJI: LOS MECANISMOS DE COOPERACIÓN JURÍDICA INTERNACIONAL FUNCIONAN EFICAZ Y EFICIENTEMENTE CJI.1.1.1 Recopilación y sistematización de todos los Convenios Internacional suscritos por Marruecos CJI.1.1.2 Edición. publicación y distribución de Convenios Internacionales en materia de Cooperación Judicial Internacional

CJI.1.1 Jueces y Fiscales conocen las leyes

CJI.1.1.3 Edición en la página web del Ministerio de Justicia y de la RMJ de Convenios Internacionales en materia de Cooperación Judicial Internacional CJI.1.1.4 Prontuario procesal y atlas judicial desarrollado CJI.1.1.4 Prontuario procesal y atlas judicial desarrollado - Revisión CJI.1.1.4 bis Prontuario procesal y atlas judicial desarrollado - Revisión y Actualización CJI.1.1.5 Célula de traductores de la Corte Suprema de Justicia

CJI.1 ACCESO A FUENTES DE INFORMACIÓN

CJI.1.1.6 Traducción de leyes marroquíes y españolas INFORMACIÓN CJI.1.2 Jueces y Fiscales conocen las lenguas

CJI.1.2.1 Clases de español para jueces y fiscales marroquíes CJI.1.2.2 Cursos de español jurídico para jueces y fiscales marroquíes CJI.1.3.1 Conocimiento de los sistemas judiciales español y marroquí CJI.1.3.2 Creación de la Red Hispano Árabe de Escuelas Jurídicas

CJI.1.3 Jueces y Fiscales españoles y árabes se conocen y reflexionan en común

CJI.1.3.2 bis Seminario de formación de formadores en el Instituto Nacional de la Magistratura auspiciado por la Red CJI.1.3.3 Creación de la Red Hispano Árabe de Escuelas Jurídicas (Seminario Regional) CJI.1.3.4 Instalación de un Aula Permanente de Estudios Judiciales Hispanoárabes CJI.1.3.5 Línea de estudios: Aula Permanente de Estudios Judiciales Hispanoárabes CJI.1.3.6 Seminarios conjuntos: Aula Permanente de Estudios Judiciales Hispanoárabes

CJI.2 FORMACIÓN EN COOPERACIÓN

FORMACIÓN

3 4 5

CJI.2.1 Criterios unificados en la materia

CJI.2.1.1 Seminario para unificación de criterios en materia de Cooperación Judicial Internacional

Programa Operativo Anual 2005 (octubre 2005 – enero 2006) Programa Operativo Anual 2006 (marzo 2006 – abril 2007) Programa Operativo Anual 2007 (mayo 2007 – abril 2008)

35

POA 5 2007

Resultados Esperados

Lógica de la intervención

Resultados Intermedios

JUDICIAL INTERNACIONAL

Actividades

POA 3 2005

POA 4 2006

CJI.2.2.1 Capacitación específica de los miembros de la RMCJ CJI.2.2 Jueces y Fiscales capacitados en materia de cooperación jurídica internacional

CJI.2.2.2 Capacitación general de jueces y fiscales CJI.2.2.3 Participación de actividades de la RJE CJI.2.2.4 Seminarios de capacitación CJI.2.2.4 bis Actualización, edición y publicación del curso de cooperación jurídica internacional CJI.2.2.5 Seminario Internacional sobre cooperación jurídica internacional

CJI.3.1 Desarrollo conceptual de la RMCJ

CJI.3.1.1 Establecimiento de la línea de base para determinar la relación actual de actos de cooperación existentes y los tiempos medios de cumplimiento. CJI.3.1.2 Elaboración del concepto de RMCJ y su Plan Estratégico

CJI.3 MEDIOS DE APOYO A LA COOPERACIÓN JURÍDICA INTERNACIONAL

CJI.4 MEJORA DE LA NORMATIVA ESPECÍFICA

MEDIOS DE APOYO

NORMATIVA

CJI.3.2 Programa informático necesario para la RMCJ desarrollado e instalado CJI.3.3 Página web de la RMCJ desarrollada e instalada en la Red CJI.3.4 Difusión de la RMCJ CJI.4.1 Desarrollo normativo de la RMCJ CJI.4.2 Evaluación de la normativa en materia de cooperación internacional

CJI.3.2.1 Instalación de un Sistema Operativo y una Base de datos CJI.3.2.2 Desarrollo de la aplicación informática de la RMCJ y su instalación CJI.3.2.3 Capacitación in situ de los responsables territoriales de RMCJ CJI.3.3.1 Desarrollo de la página web RMCJ. instalación y mantenimiento

CJI.3.4.1 Edición y publicación de elementos para la difusión y conocimiento de la RMCJ (desplegables. folletos) CJI.4.1.1 Elaboración y discusión del Reglamento de la RMCJ CJI.4.2.1 Asistencia técnica para estudio y análisis de la normativa en materia de cooperación jurídica internacional

36

POA 5 2007

Resultados Esperados

Lógica de la intervención

Resultados Intermedios

Actividades

A: EL SISTEMA JUDICIAL CUENTA CON MEDIOS MÁS EFICACES PARA PRESTAR ASISTENCIA TÉCNICA JURÍDICA A LAS PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN CONDICIONES DESFAVORABLES

A.1 REGULACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA

A.2 ASISTENCIA A MUJERES EN LOS ÁMBITOS CIVIL Y PENAL - DERECHO DE FAMILIA

DERECHO DE DEFENSA

ATENCIÓN A PROBLEMAS DE DERECHO DE FAMILIA

A.1.1 Régimen legal del derecho de defensa evaluado

A.1.1.1 Evaluación del régimen legal del derecho de defensa

A.1.2 Sistemas comparados de defensa conocidos

A.1.2.1 Estancia en España para conocer el sistema legal de defensa de oficio

A.2.1 Experiencia judicial y fiscal sobre derecho de familia en España y Marruecos compartida

A.2.1.1 Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en materia de derecho de familia

Reprog ramado

A.1.2.2 Seminario internacional sobre el derecho de defensa

A.2.1.2 Edición y publicación de la normativa marroquí en materia de familia A.2.1.3 Seminarios transfronterizos sobre temática de nuevo código de familia A.3.1.1.1 Elaboración del concepto de la Red y su Plan Estratégico de Desarrollo A.3.1.1.2 Desarrollo del Reglamento de la Red

A.3 ASISTENCIA A MUJERES EN LOS ÁMBITOS CIVIL Y PENAL ASISTENCIA A MUJERES

A.3.1.2 Capacitación específica de los miembros de la Red RED DE MUJERES

A.3.1 Red Nacional de Atención a Mujeres Víctimas de Delito

A.3.1.3 Grupo de especialistas españoles y marroquíes en violencia doméstica y elaboración de un protocolo de actuación A.3.1.4 Estancia en España para conocer el sistema de atención a víctimas de violencia doméstica A.3.1.5 Seminarios transfronterizos sobre temática de violencia doméstica. A.3.1.6 Asistencia Técnica Legislativa

A.4 ASISTENCIA A MENORES DESPROTEGIDOS

ATENCIÓN A MENORES

A.5 ASISTENCIA A PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD

PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD

A.4.1 Programa de sensibilización A.4.2 Grupo de especialistas en menores desprotegidos A.5.1 Experiencia judicial y fiscal sobre vigilancia penitenciaria en España y Marruecos compartida A.5.2 Estudio y evaluación de los Convenios bilaterales realizada

A.4.1.1 Campaña de sensibilización y capacitación judicial A.4.2.1 Grupo de especialistas marroquíes y españoles para elaboración de estudios e investigaciones sobre el área temática de menores desprotegidos

A.5.1.1 Seminarios transfronterizos sobre vigilancia penitenciaria

A.5.2.1 Grupo de especialistas marroquíes y españoles en Convenios bilaterales de Cooperación

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EP: EQUIPO DE PROYECTO EP.1.1 Contratación de personal (Coordinador Técnico del Proyecto, Administrador-contable, Secretario) EP.1.2.Designación del Coordinador Técnico marroquí, por parte del Ministerio de Justicia de Marruecos

EP.1 INSTALACIÓN UNIDAD EJECUTORA DEL PROYECTO

EP.1.3.Designación del Asesor Técnico Principal del Proyecto, por parte de la AECID y del Ministerio de Justicia de España EP.1.4 Unidad Ejecutora del Proyecto integrada EP.1.5 Instalación de la oficina del Proyecto en la OTC de la AECID en Rabat EP.2.1 Adquisición del equipamiento informático necesario para la oficina de Proyectos

EP.2 EQUIPAMIENTO INFORMÁTICO

EP.2.2 Mantenimiento EP.2.3 Creación y mantenimiento de la página web del proyecto EP.3.1 Adquisición de mobiliario EQUIPAMIENTO EP.3.2 Acciones relacionadas con la comunicación y el diseño de la imagen corporativa del proyecto y su difusión EP.3.3 Redacción de Manuales de Visibilidad e Imagen Corporativa e inclusión en la página web

EP.3 OTROS GASTOS

EP.3.4 Estrategia de Comunicación e implementación EP.3.5 Preparación de carteles, maletines, libretas y bolígrafos, y otro material publicitario PE.3.6 Diseño de formatos estándar de dípticos y trípticos PE.3.7 Traducción en general PE.3.8 Creación de un gestor de contenidos on line

EP.4 EVALUACIÓN INTERMEDIA

PE.4.1 Redacción de los Términos de Referencia para la evaluación intermedia (Licitación) PE.4.2 Evaluación intermedia del Proyecto por parte de un evaluador externo

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los POAs 2005, 2006 y 2007.

38

INFORME PRELIMINAR DE EVALUACIÓN: Proyecto ADL – Fortalecimiento y Modernización

de la Administración de Justicia de Marruecos

La gestión del Proyecto ADL El Proyecto ADL contempla un marcado carácter interinstitucional, pues en él participan tanto las instituciones marroquíes clave en el sector de la Justicia, como todas las instituciones españolas en este sector junto con las Comunidades Autónomas limítrofes con Marruecos, la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID) representada por la OTC en la Embajada de España en Rabat y la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP). Este marcado carácter interinstitucional del Proyecto ADL se ha reflejado no sólo en el diseño del mismo y en la elaboración del POG; sino también en la intervención y apoyo de los más altos representantes de las instituciones y organismos participantes en el Proyecto en numerosas actividades llevadas a cabo durante su ejecución, como se pondrá de manifiesto más adelante en el capítulo 3 (véase, sección 3.2).

Tabla 5: Instituciones españolas y marroquíes participantes en el Proyecto ADL. Instituciones Españolas         

Ministerio de Justicia Consejo General del Poder Judicial Fiscalía General del Estado Centro de Estudios Jurídicos Consejo General de la Abogacía Junta de Andalucía Gobierno de Canarias AECID FIIAPP

Instituciones Marroquíes

   

Ministerio de Justicia Corte Suprema de Justicia Fiscalía General del Estado Instituto Superior de la Magistratura

Fuente: Elaboración propia sobre la base del documento de formulación del Proyecto ADL.

Dado el marcado carácter interinstitucional del proyecto y el número de instituciones participantes en el mismo, el documento de formulación del Proyecto ADL contempló un Sistema de Coordinación y Ejecución específico con el fin de asegurar una correcta coordinación de las instituciones y ejecución del proyecto, respetando en todo momento la independencia propia de cada una de las instituciones. Para la coordinación y ejecución del Proyecto se creó una Comisión de Seguimiento y una Comisión Ejecutiva en la que han participado tanto representantes de las instituciones españolas, como de sus contrapartes marroquíes. La Comisión de Seguimiento se ha encargado de la coordinación política y estratégica entre las instituciones comprometidas en el proyecto, mientras que la Comisión Ejecutiva ha supervisado periódicamente la ejecución del proyecto. Además, el proyecto tenía previsto la constitución de dos Comisiones de Coordinación, una española y otra marroquí, con el objetivo de coordinar las instituciones, españolas y marroquíes respectivamente, participantes en el proyecto. Finalmente, la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) ha sido la entidad responsable de la gestión interna del Proyecto, bajo la supervisión del Magistrado de enlace español en Marruecos que ha actuado como Director de Proyecto y con el apoyo de un Asesor Técnico Principal y de la Unidad Técnica del Proyecto establecida en la OTC de la AECID en Rabat, compuesta por un Coordinador Técnico y una Administradora del Proyecto. Por último, los procedimientos contables, financieros y

39

INFORME PRELIMINAR DE EVALUACIÓN: Proyecto ADL – Fortalecimiento y Modernización

de la Administración de Justicia de Marruecos

administrativos para la gestión de la subvención de la AECID (junto con los fondos aportados por la Junta de Andalucía y el Gobierno de Canarias) han sido competencia de la FIIAPP, la cual ha tenido la responsabilidad de justificar el uso de los fondos ante los financiadores mediante los informes (técnicos y financieros) de carácter periódico. La Unidad Técnica del Proyecto ha apoyado a la FIAPP en la gestión aportando soluciones a problemas prácticos en el día a día de la ejecución del proyecto.

La figura a continuación presenta de forma resumida el Sistema de Coordinación y Ejecución aplicado para la ejecución del Proyecto ADL y la coordinación de las diferentes instituciones participantes.

Figura 3: El Sistema de Coordinación y Ejecución del proyecto ADL.

SISTEMA DE COORDINACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO COMISIÓN EJECUTIVA ESPAÑA

MARRUECOS

COMISIÓN DE SEGUIMIENTO

COMISIÓN EJECUTIVA

COMISIÓN EJECUTIVA DEL PROYECTO

UNIDAD DE EJECUCIÓN

En la tabla a continuación se expone de forma resumida los objetivos, componentes, funciones y régimen de trabajo de cada una de los componentes del sistema de coordinación y de ejecución del Proyecto ADL.

40

Tabla 6: Descripción de los Componentes del Sistema de Coordinación y de Ejecución del Proyecto ADL. Órganos y Objetivos

Componentes

Españoles SISTEMA DE EJECUCION DEL PROYECTO

Comisión de Seguimiento:  Función: Llevar a cabo la coordinación política y estratégica entre los actores institucionales comprometidos en el Proyecto.

Comisión Ejecutiva:  Función: Llevar a cabo una supervisión ejecutiva periódica del Proyecto y la coordinación entre las instituciones participantes de España y Marruecos.

Funciones

Régimen de trabajo

(i) Planear y dirigir la estrategia general del Proyecto, velando porque cumpla con sus objetivos; (ii) Tomar conocimiento del contenido y alcance de los Programas Operativos Anuales; (iii) Dar seguimiento al estado de avance del Proyecto, evaluar sus riesgos generales, anticipar y efectuar los cambios de estrategia de desarrollo si fuere necesario; (iv) Velar porque el Proyecto cuente con los recursos de contrapartida suficientes para su ejecución; (v) Solicitar a la Comisión Ejecutiva del Proyecto y a la Unidad Ejecutora de los informes que estime necesarios.

La Comisión de Seguimiento se reúne al menos una vez al año, en función de cuantas veces se considere oportuno por cualquiera de sus miembros.

Marroquíes

- Ministro de Justicia - Presidente del Consejo General del Poder Judicial. - Director General de Cooperación Jurídica Internacional. - Director General de AECI. - Magistrado de enlace español en Marruecos

- Ministro de Justicia. - Presidente de la Corte Suprema de Justicia. - Director General de Cooperación. - Director General de Presupuestos del Ministerio de Finanzas. - Magistrado de enlace marroquí en España.

- Coordinador General de la OTC de AECI en Marruecos. - Magistrado de enlace español en Marruecos. - Asesor Técnico Principal del Proyecto. - Coordinador técnico español. - Representante de FIIAPP

- Secretario General del Ministerio de Justicia. - Director General de Asuntos Civiles. - Director General de Asuntos Penales. - Director General de Cooperación y Modernización. - Coordinador Técnico marroquí.

(i)

Asegurar el cumplimiento de los objetivos y alcance del Proyecto; (ii) Asegurar la coordinación de las distintas instituciones que toman parte en las actividades; (iii) Cuidar que se difundan los objetivos, avances y resultados del Proyecto. (iv) Aprobar los Planes Operativos Anuales del Proyecto. (v) Dar seguimiento periódico al cumplimiento de productos y plazos de proyectos y componentes, de acuerdo al marco lógico, cronogramas y demás instrumentos de evaluación de los resultados del Proyecto. (i) (ii)

Unidad Técnica / de Ejecución del Proyecto,  Función: Coordinación de la ejecución de las actividades a desarrollar y apoyo de su administración con el fin de asegurar una adecuada ejecución técnica y administrativa del Proyecto.

La Unidad Ejecutora actúa bajo la supervisión del Director de Proyecto, que será el magistrado de enlace español en Marruecos, y contará con el apoyo técnico de un Asesor Técnico Principal.

(iii)

Integrada por: un/a Coordinador/a Técnico/a especialista en ejecución de proyectos de fortalecimiento institucional Apoyo secretarial: - 1 administrador contable - 1 auxiliar administrativo

(iv)

Contratados por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), entidad responsable de la administración del Proyecto.

(vi)

(v)

(vii)

Preparar los Planes Operativos Anuales del Proyecto; Preparar los informes de progreso y seguimiento del Proyecto; Identificar y seleccionar las ternas de consultores que serán contratados para el desarrollo de las actividades previstas en el Programa, con el apoyo de las instituciones participantes; Apoyar a la entidad administradora de los recursos del Proyecto en los procedimientos contables, financieros y administrativos del proyecto y el manejo y archivo de los documentos de soporte de las transacciones, Coordinar con todas las Instituciones españolas y marroquíes su respectiva participación en las distintas actividades del Proyecto; En general, coordinar la ejecución de todas las actividades del Proyecto. Asume ante la AECID la responsabilidad de la administración del Proyecto, y la ejecución de todos los procedimientos contables, financieros y

41

La Comisión Ejecutiva acuerda el calendario de reuniones, (al menos una trimestral), pudiendo ser convocado en forma extraordinaria por cualquiera de sus integrantes. Las decisiones se toman por consenso, y se levanta acta de sus reuniones y decisiones. La Comisión podrá invitara participar de sus sesiones a aquellos técnicos que se entienda conveniente.

Órganos y Objetivos

Componentes Españoles

Marroquíes

Funciones

Régimen de trabajo

administrativos: (viii) Seleccionar, de acuerdo con las instituciones responsables del Proyecto al Coordinador Técnico y al resto del personal de la Unidad Ejecutora. (ix) Formular los documentos precisos para las licitaciones o concursos para la provisión de bienes, así como los contratos de consultoría, incluyendo el desarrollo de todos los procedimientos administrativos; (x) Apoyar a la Unidad Ejecutora en la elaboración de especificaciones técnicas y términos de referencia; (xi) Asumirá la ejecución de todos los procedimientos contables, financieros y administrativos del proyecto y el manejo y archivo de los documentos de soporte de todas las transacciones y contrataciones. (xii) Presentar a la Comisión Ejecutiva informes periódicos sobre las actividades desarrolladas.

SISTEMA DE COORDINACION DE LAS INSTITUCIONES ESPAÑOLAS

Comisión Coordinadora responsable de la coordinación de las instituciones españolas participantes en la financiación y ejecución de las actividades del Proyecto.

- Director General de Cooperación Jurídica Internacional, que la presidirá. - Director General del Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia. - Magistrado de Enlace español en Marruecos. - Representante de la Agencia Española de Cooperación Internacional. - Representante del Consejo General del Poder Judicial. - Representante de la Fiscalía General del Estado. - Director del Programa de Cooperación Internacional de FIIAPP - Otras instituciones involucradas en la financiación y ejecución del Proyecto (Consejo General de la Abogacía, Comunidades Autónomas).

(i) Asegurar la coordinación de las distintas instituciones españolas que toman parte en la financiación y ejecución de las actividades del Proyecto; (ii) Tomar conocimiento del contenido y alcance de los informes remitidos por la Agencia administradora y por la Unidad Ejecutora del Proyecto; (iii) Cuidar que se difundan los objetivos, avances y resultados del Proyecto;

Fuente: Elaboración propia en base al POG del Proyecto ADL.

42

La Comisión Coordinadora acuerda su calendario de reuniones (al menos una trimestral) pudiendo ser convocado en forma extraordinaria por cualquiera de sus integrantes. Las decisiones se tomarán por consenso. La Comisión podrá invitara participar de sus sesiones a aquellos técnicos que se entienda conveniente.

Los Beneficiarios del Proyecto ADL El Proyecto ADL interviene de forma global y coordinada en todo el país, incluyendo todas las jurisdicciones y el propio Ministerio de Justicia. El Proyecto se ha dirigido hacia dos niveles de beneficiarios:  los beneficiarios directos (es decir, los jueces y fiscales marroquíes y españoles que se benefician de las actividades organizadas), y  los beneficiarios indirectos que son, por extensión, los sistemas judiciales español y marroquí, como consecuencia del intercambio de experiencias, y la población marroquí en su conjunto por la mejora del sistema judicial marroquí. Según los datos contenidos en los POG, el Proyecto ADL tenía previsto dirigirse a alrededor de 1.909 jueces y fiscales como beneficiarios directos del sus resultados, de los cuales 1.579 (82,8%) eran marroquíes, 220 (11,5%) españoles y 110 procedentes de otros países árabes, principalmente de Mauritania (40%). Estos jueces y fiscales han participado en estancias y becas en España, seminarios regionales y transnacionales, cursos de capacitación y especialización y cursos de español y de lenguaje jurídico.

2.2.2 Descripción detallada de su evolución Descripción de la Evolución Global del Proyecto ADL Con respecto a la evolución de la ejecución de las actividades podemos decir lo siguiente que el proyecto contiene un gran número de actividades (45) de las cuales el 60% corresponden al componente CJI y el 40 % al componente A. A fecha de 15 de Julio de 2009, el 7% de las actividades no han sido ejecutadas y del 2% del total no se ha obtenido información ni sobre su previsión ni sobre su ejecución en base al análisis documental. Conviene tener en cuenta que el equipo evaluador ha realizado este cómputo de “actividades” entendiendo por tales las actividades en las que se ha realizado algún tipo de acción en el marco de las actividades previstas en el POG. Ello significa que una misma actividad puede contener diferentes acciones (varios seminarios, reuniones, cursos etc.), pero se ha contabilizado como una actividad. Por otro lado, a la hora de comparar lo ejecutado con lo previsto, el equipo evaluador se ha encontrado con la dificultad de contabilizar las actividades realizadas a lo largo de los POAs. Como algunas de las actividades se realizan durante varios años, una misma actividad puede estar recogida en varios POAs. Los diferentes Informes de Seguimiento de los POAs han computado cada actividad llevada a cabo cada año como una unidad lo que ha dado lugar a una repetición en el recuento de las actividades ejecutadas a lo largo de los diferentes POAs. Como resultado, la suma de las actividades ejecutadas en cada uno de los periodos de en los que se desarrollan los cuatro POAs resulta superior al número de actividades totales (por ejemplo, la Actividad CJI 2.4 sobre “Capacitación general de Jueces y fiscales “ que constituye una actividad prevista en el POG, se ha contabilizado como 1 actividades realizadas porque se llevo a cabo en el POA 2006 y 2007; la Actividad CJI 1.2.1 sobre “Cursos de Lengua Española” y CJI 1.3.6 sobre “Aula Permanente. Realización de 12 seminarios conjuntos” se han computado como 3 actividades realizadas porque se llevo a cabo en el POA 2006, 2007 y 2008). El cómputo llevado

43

a cabo por el equipo evaluador para la valoración de la eficacia sigue así el enfoque aplicado en los Informes de Seguimiento del Proyecto.

Tabla 7: Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información a fecha de 15 de Julio de 2009. Actividades previstas

Actividades no ejecutadas

Actividades sobre las que no se tiene información

CJI

27

2

1

A

18

1

0

TOTAL 45 3 1 6 Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Las actividades llevadasa a cabo por el Proyecto ADL han sido clasificadas por el equipo evaluador en función de distintas categorías agrupando las diferentes tipos de acciones llevadas a cabo en cada una de las actividades con el fin de ofrecer un breve análisis descriptivo de las acciones que se han realizado. A continuación se expone en una tabla la correspondencia entre los tipos de acciones que se han considerado, con su contenido indicativo

Tabla 8: Correspondencia entre las categorías de Actividades con el tipo de acciones y contenido indicativo CATEGORÍAS DE ACTIVIDADES

TIPOS DE ACCIONES Y CONTENIDO INDICATIVO Estudios y publicaciones Asistencias técnicas.

Estudios y publicaciones

Célula de traducción en la Corte Suprema y traducción de jurisprudencia de todas las Salas. Traducciones de textos legales Instalación del sistema de videoconferencia para la cooperación judicial internacional. Portal web RMCJI. Web del proyecto. Cursos de español en el Instituto Cervantes.

Cursos

Campañas de sensibilización

Cursos de español jurídico. Cursos de ámbito regional (Centros de formación Rabat y Barcelona, Seminario Tánger y Tenerife). Exposiciones (todas las de menores) Campaña de sensibilización menores. Seminarios conjuntos.

Seminarios

Seminarios transfronterizos. Talleres y seminarios para jueces y fiscales marroquíes.

Estancias

Reuniones y estancias en España.

Grupos de expertos

Grupos de expertos (familia, menores, violencia de género, acceso a la Justicia)

Reuniones y Encuentros de redes regionales y otras reuniones encuentros Fuente: Elaboración propia

En la tabla a continuación podemos ver el número de actividades previstas clasificadas por tipo de acción. En ella observamos que la mayor parte de actividades se refieren a 6

El POA de 2008 se encuentra, en el momento de redacción de este informe, en ejecución por lo que a la información relativa al POA 2008 ha sido completada con aportaciones directas de los responsables del proyecto. (Este comentario se aplica a todos las tablas y gráficos de esta sección).

44

publicaciones y estudios (44%), seguidas de los seminarios (22%), cursos, estancias y grupos de expertos (9%), reuniones (4%) y, por último, las campañas de sensibilización (2%). Tabla 9: Resumen de la Clasificación de Actividades Previstas por categorías Estudios y publicaciones 20

Cursos

Estancias

Seminarios

Reuniones

4

4

10

2

Campañas de Grupos de expertos sensibilización 1

4

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Este resumen obedece a una clasificación de las actividades realizadas que ha elaborado el equipo evaluador de ECOTEC/ ECORYS España en base al análisis pormenorizado de los informes de seguimiento del proyecto ADL, y que se refleja en la siguiente tabla:

Tabla 10: Clasificación detallada de Actividades Previstas por categorías de acción Estudios y publicaciones

CJI.1.1.1

CJI.1.1.2

CJI.1.1.3

CJI.1.1.4

CJI.1.1.5 CJI.1.1.6 CJI.1.2.1 CJI.1.2.2 CJ.1.3.1 CJ.1.3.2

CJ.1.3.3

CJ.1.3.4 CJ.1.3.5 CJ.1.3.6 CJI.2.1 CJI.2.2

Recopilación y sistematización de Convenios Internacionales de cooperación jurídica Edición y publicación de Convenios Internacionales de cooperación jurídica internacional Edición Web de Convenios Internacionales de cooperación jurídica internacional Prontuario procesal de cooperación jurídica internacional desarrollado Célula de traductores para traducción de leyes básicas y jurisprudencia Contratos de traducción por resultados Cursos de lengua española. Cursos de lenguaje jurídico español Conocimiento de los sistemas judiciales español y marroquí. Creación de la Red de Centros de Formación hispanoárabe Creación de la Red de Centros de Formación hispanoárabe (reunión regional) Aula Permanente. Instalación física. Aula Permanente. Realización de 3 estudios temáticos Aula Permanente. Realización de 12 seminarios conjuntos. Realización de 1 seminario para unificación de criterios Capacitación específica de los miembros de la Red

Cursos

Estancias

Seminarios

Reuniones

Campañas de sensibilización

grupos de expertos

x

x

x

x

x x x x x x

x

x x x x x

45

Estudios y publicaciones CJI.2.3 CJI.2.4 CJI.2.5 CJI.3.1 CJI.3.2

CJI.3.3

CJI.3.4

CJI.3.5

CJI.3.6 CJI.4.1 CJI.4.2

A.1.1

A.1.2

A.1.3

A.1.4

A.1.5

A3.1

A3.2

A3.3

A3.4

A3.5

Capacitación específica de los miembros de la Red (Programa de becas) Capacitación general de Jueces y fiscales 2 Encuentros regionales Magreb sobre RCJM Desarrollo conceptual de la RMCJ Diseño, desarrollo e instalación de la aplicación informática de la RMCJ. Equipar la RMCJ con la infraestructura informática necesaria (servidor central) Diseñar y ejecutar el programa de formación in situ de usuarios del aplicativo informático de la RMCJ Diseñar, desarrollar, instalar y actualizar la página web de la RMCJ. Diseñar y ejecutar el programa de difusión y comunicación de la RMCJ Realizar el desarrollo reglamentario de la RMCJ Evaluar la normativa legal en materia de cooperación jurídica internacional Evaluación del régimen legal y del sistema marroquí de asistencia jurídica gratuita. Realización de una estancia en España para conocer el régimen legal de asistencia jurídica gratuita Realización de un seminario internacional sobre el derecho de defensa y la asistencia jurídica gratuita Asistencia técnica para elaborar recomendaciones para la implementación de las conclusiones obtenidas en el Seminario internacional de asistencia jurídica gratuita. 1 seminario taller para revisar y validar las anteriores conclusiones Elaboración del concepto de la Red y su Plan Estratégico de Desarrollo. Realización de un taller de discusión. Elaboración y discusión del Reglamento de la RCJM. Capacitación específica de los miembros de la Red Grupo de especialistas en violencia doméstica constituido de modo permanente y produciendo informes. Estancia en España para conocer el sistema de atención a víctimas de violencia doméstica Realización de dos seminarios transfronterizos sobre

Cursos

Estancias

Seminarios

Reuniones

Campañas de sensibilización

grupos de expertos

x x x x x

x

x

x

x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

46

Estudios y publicaciones

A.3.6

A.2.1

A.2.2

A.2.3

A4.1

A4.2

A.5.1

A.5.2

temática de violencia doméstica Asistencia técnica legislativa para desarrollo de plan de acción del MJ Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en familia Edición y publicación de la normativa marroquí en materia de familia con estudios especializados del grupo permanente Realización de dos seminarios transfronterizos sobre temática de nuevo código de familia y problemas de Derecho internacional Privado Campaña de sensibilización y capacitación contratada con ONG local y ejecutada. Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en menores desprotegidos Realización de dos seminarios transfronterizos sobre temática de Derecho Penitenciario Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en Derecho Penitenciario

Cursos

Estancias

Seminarios

Reuniones

Campañas de sensibilización

grupos de expertos

x

x

x

x

x

x

x

x 20

4

4

10

2

1

4

* En amarillo se resaltan las actividades no previstas en el POG

Fuente: Elaboración propia en base a los informes de seguimiento del proyecto ADL (2006-2008).

En cuanto a la distribución de las actividades realizadas según los POA tenemos que la mayor parte de las actividades se han ejecutado en el POA 2006 y 2007, los años centrales del proyecto. En cambio en el primer POA del proyecto es en el que se han ejecutado menos actividades.

Tabla 11: Número de Actividades Realizadas por POA7 POA 2005

POA 2006

POA 2007

POA 2008

CJI

3

14

13

7

A

2

5

7

11

TOTAL 5 19 20 18 Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 8 2008

7

Como algunas de las actividades se realizan durante varios años, una misma actividad puede estar recogida en varios POAs. Debido ha esta multiplicidad en el recuento, la suma de las actividades ejecutadas en cada uno de los periodos de en los que se desarrollan los cuatro POAs resulta superior al número de actividades totales. 8

El POA de 2008 se encuentra, en el momento de redacción de este informe, en ejecución por lo que a la información relativa al POA 2008 ha sido completada con aportaciones directas de los responsables del proyecto.

47

Si analizamos la evolución de las actividades realizadas por categorías, tenemos que durante el POA 2007 se realizaron mayor número de estudios y publicaciones y seminarios. El mayor número de cursos y de las estancias se realizaron en el POA 2006 (el 50% del total de los cursos y 60% de las estancias). La mayor parte de las reuniones tuvieron lugar durante el POA 2008 (75% del total de las reuniones), mientras que las acciones de las campañas de sensibilización se realizaron una en cada POA 2006, 2007 y 2008.

Tabla 12: Evolución de las Actividades Realizadas por tipo de categorías9 Estudios y Campañas de Cursos Estancias Seminarios Reuniones publicaciones sensibilización

POA 2005 POA 2006 POA 2007 POA 2008 TOTAL

CJI

2

A

1

3

1

1

2

2

2

13

1

1

2

3

CJI

6

A

2

CJI

5

3

A

1

1

4

CJI

4

1

1

1

A

3 23

8

4 17

1

3

grupos TOTAL de ACTIVIDADES expertos

6

1

5 13

1

7 7

1 1

3 5

11 61

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Hasta la fecha, los informes de seguimiento del proyecto ADL constatan que se han beneficiado unos 1.334 beneficiarios durante la ejecución de los POA 2006, 2007 y del 2008 a fecha del 15 de Julio de 200910, De ellos, entre el 80% y 90% de los beneficiarios son marroquíes. Existe también una participación minoritaria de beneficiarios de España (123), de Mauritania (33) y de otros países árabes (15, de Argelia, Túnez, Libia y Kuwait). Ello refleja una participación efectiva menor a la prevista (se preveía que participaran 1.909 jueces y fiscales, de los cuales 1.579 eran marroquíes, 220 españoles y 110 procedentes de otros países árabes). No obstante, conviene resaltar que el número total de jueces y fiscales marroquíes beneficiarios (1.163) representa aproximadamente el 40 % de los existentes en el país, lo cual evidencia el alcance y extensión del proyecto y la visibilidad del mismo por una amplia proporción del colectivo de personas beneficiarias a las que estaba dirigido el proyecto.

9

Como algunas de las actividades se realizan durante varios años, una misma actividad puede estar recogida en varios POAs. Debido ha esta multiplicidad en el recuento, la suma de las actividades ejecutadas en cada uno de los periodos de en los que se desarrollan los cuatro POAs resulta superior al número de actividades totales. 10

El POA 2005 no aporta información a este respecto.

48

Figura 4: Beneficiarios por POA

Beneficiarios por POA 700 nº de beneficiarios

500

Beneficiarios de otros países árabes: Argelia, Túnez, Libia y Kuw ait Beneficiarios de Mauritania

15 19 57

600 12

46

400 300 200

Beneficiarios de España

538

2

437

100

20 188

Beneficiarios de Marruecos

0 POA 2006

POA 2007

POA 2008

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2006, 2007 y 2008

Por otra parte, la participación de la mujer en las actividades realizadas por el Proyecto ADL ha representado del 27% de las personas beneficiarias en los POA 2006 y 2007. Hasta el segundo trimestre del POA 2008 el porcentaje de mujeres que han participado en las actividades del proyecto es del 41% del total de personas beneficiarias. Del total de mujeres beneficiarias en el POA 2006 (110 mujeres), 75 de ellas fueron marroquíes y 35 fueron españolas, lo que supone un 76% y 17 %del total de participantes de Marruecos y España respectivamente En cuanto al presupuesto, la cantidad prevista ha sido siempre mayor a la ejecutada durante la ejecución de los POA 2006, 2007 y 2008, tal y como se observa en el siguiente gráfico.

Figura 5: Evolución del Presupuesto Previsto vs. Gastado

Evolución presupuesto previsto Vs. gastado 3.500.000

euros

3.000.000 2.500.000 2.000.000

Presupuesto previsto

1.500.000

Presupuesto gastado

1.000.000 500.000 0 G PO

A PO

06 20

A PO

07 20

A PO

A M SU

08 20 A PO

0

8 +0 7 0 6+

11

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la FIIAPP

11

El POA de 2008 continúa en ejecución en el momento de elaboración del presente informe.

49

La tabla siguiente aporta información sobre las cantidades concretas que han ido presupuestando a lo largo de los diferentes POA 2006, 2007 y 2008, en comparación con lo gastado según los informes de seguimiento, así como su comparación con el montante global presupuestado en el POG.

Tabla 13 : Evolución del presupuesto previsto Vs. Gastado (en Euros) POG

POA 2006

POA 2007

POA 2008

SUMA POA 06+07+08

Presupuesto 3.318.461 1.063.567 1.074.682 542.790 2.681.040 previsto Presupuesto 701.317 697.100 173.398 1.571.815 gastado Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes de seguimiento de los POA 2006, 2007 y 2008

En el Anexo VI se muestra un análisis pormenorizado del presupuesto del Proyecto ADL desagregado por financiadores y por actividades del POG, POA 2006, 2007, 2008, la evolución del gasto desagregado por actividades y la evolución del gasto POA 2007 y POA 2008 por rubros. Descripción de la Evolución del Componente 1 – CJI (Cooperación Jurídica Internacional) del Proyecto ADL En la tabla siguiente se observa cómo han ido ejecutándose cada una de las actividades del componente CJI en los diferentes POA (2005, 2006, 2007 y lo ejecutado de 2008) en los que se ha dividido la vida del proyecto. De ella se desprende que no se han ejecutado 2 actividades (CJI. 1.3.3 Creación de la Red de Centros de Formación hispanoárabe (reunión regional) y CJI. 1.3.4 Aula Permanente. Instalación física) lo que supone el 7% de las actividades de esta componente. Por otra parte no se dispone de información sobre su previsión ni sobre su ejecución de 1 de las actividades previstas (CJI.3.4, Diseñar y ejecutar el programa de formación in situ de usuarios del aplicativo informático de la RMCJ).

Tabla 14: Esquema de la Evolución de la Ejecución de las Actividades CJI según POA. POA 2005

POA 2006

POA 2007

POA 2008

Estado actual

CJI.1.1.1 CJI.1.1.2 CJI.1.1.3 CJI.1.1.4 CJI.1.1.5 CJI.1.1.6 CJI.1.2.1 CJI.1.2.2 CJ.1.3.1 CJ.1.3.2 CJ.1.3.3 CJ.1.3.4 CJ.1.3.5

50

POA 2005

POA 2006

POA 2007

POA 2008

Estado actual

CJ.1.3.6 CJI.2.1 CJI.2.2 CJI.2.3 CJI.2.4 CJI.2.5 CJI.3.1 CJI.3.2 CJI.3.3 CJI.3.4 CJI.3.5 CJI.3.6 CJI.4.1 CJI.4.2 Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008, así como la información aportada directamente por la Unidad Técnica del Proyecto.

Leyenda Actividades ejecutadas o en ejecución

Actividades no ejecutadas

Actividades previstas pero no ejecutadas

Actividades no previstas en el POG

Actividades sin información en la documentación

Conviene mencionar que el POG recoge una serie de Indicadores Objetivamente Verificables asociados a los resultados de los que posteriormente no se realiza un seguimiento, tal y como reflejan los diferentes informes de seguimiento. Estos indicadores vienen recogidos en la tabla siguiente.

Tabla 15: Indicadores Objetivamente Verificables de la componente CJI recogidos en el POG. OBJETIVO GENERAL

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES

- Nº de AP despachados. - Nº de AP cumplimentados. OBJETIVO - Tiempo de cumplimiento. ESPECIFICO - Nº de consultas efectuadas a miembros de la CJI RMCJ. - Nº de personas condenadas trasladadas. - 100% de Jueces y Fiscales han recibido publicación conteniendo todos los Convenios específicos. RESULTADO CJI.1 - Página Web desarrollada y accesible. - Prontuario procesal desarrollado y accesible en Internet. Leyes básicas españolas y marroquíes traducidas a ambos idiomas. RESULTADO Célula de traductores implementada en el segundo CJI.2 año del programa. n jueces y fiscales marroquíes formados en lenguaje jurídico español.

FUENTES DE VERIFICACION - Estadísticas del MJ. - Estadísticas de la FGE. - Estadísticas de la RMCJ. - Encuestas realizadas a Jueces y Fiscales

- Publicación editada. - Acceso directo a la información publicada en Internet. - Inspección directa del prontuario procesal. - Inspección directa de publicaciones.

- Inspección in situ. Contratos obrantes en Archivos del Proyecto.

51

OBJETIVO GENERAL

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES 50 jueces y fiscales formados como corresponsales de la RMCJ. 600 jueces y fiscales capacitados en cooperación jurídica internacional. n seminarios bilaterales y de reuniones de grupos de expertos. n jueces, fiscales y técnicos participantes en grupos de expertos. Aula Permanente de Estudios Judiciales hispanoárabe constituida y en funcionamiento. - RMCJ creada y en funcionamiento.

- 50 miembros de la RMCJ designados como RESULTADO corresponsales de la RMCJ y debidamente formados CJI.3 - Aplicación informática de la RMCJ desarrollada, instalada y operativa. - Normativa de la RMCJ aprobada y en vigor. RESULTADO - Nº de recomendaciones y conclusiones de grupos CJI.4 de expertos para mejorar convenios y su implementación efectuadas.

FUENTES DE VERIFICACION - Archivos del Proyecto y del ISM.

- Archivos del Proyecto.

Archivos del Proyecto y del ISM. Documento de constitución. Inspección in situ. - Actas del MJ, de la FGE y de la CSJ (nombramientos). - Archivos del Proyecto (capacitación). Encuestas a corresponsales de la RMCJ. Encuestas a Jueces y Fiscales. Inspección directa del programa informático. Servicios de informática del MJ (servidores) - Normativa disponible Boletín Oficial. Actas de los grupos de expertos.

Fuente: POG

Por último, el análisis de la evolución del proyecto en lo relativo al Componente CJI se completa con un análisis en profundidad de las actividades llevadas a cabo en comparación con lo previsto en el POG y en cada uno de los POAs que se incluye en una tabla resumen en el Anexo V de este informe. Esta tabla recoge de forma detallada la evolución de cada una de las actividades según la información recogida en los POA y en los informes de seguimiento, así como su comparación con la formulación el POG. Descripción de la Evolución del Componente A – Asistencia Jurídica Gratuita a Personas Vulnerables A continuación se muestra una tabla que permite analizar la evolución en la ejecución de las actividades de la componente A del proyecto ADL en los diferentes POA (2005, 2006, 2007 y lo ejecutado de 2008) en los que se ha dividido la vida del proyecto. De ella se desprende que no se ha ejecutado 1 actividad, lo que supone el 6% de las actividades de esta componente. La actividad no ejecutada en base a la documentación analizada por el equipo evaluador es:A.5.2. Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en Derecho Penitenciario. Tabla 16: Esquema de la evolución de la ejecución de las actividades A según POA Estado POA 2005 POA 2006 POA 2007 POA 2008 actual A.1.1 A.1.2 A.1.3 A.1.4 A.1.5

52

POA 2005

POA 2006

POA 2007

POA 2008

Estado actual

A3.1 A3.2 A3.3 A3.4 A3.5 A.3.6 A.2.1 A.2.2 A.2.3 A4.1 A4.2 A.5.1 A.5.2 Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008 Leyenda Actividades ejecutadas o en ejecución

Actividades no ejecutadas

Actividades previstas pero no ejecutadas

Actividades no previstas en el POG

Actividades sin información

De la documentación analizada se puede extraer que la Unidad de Ejecución ha estado activa todo el tiempo y ha servido de enlace entre las contrapartes marroquíes y españolas. Respecto al funcionamiento del modelo de gestión y ejecución del Proyecto ADL, el Anexo V contiene una tabla en la que se describe con detalle las principales acciones que han llevado a cabo las distintas comisiones y las instituciones participantes a lo lardo de la ejecución del Proyecto en base a la información facilitada en los informes de seguimiento en cada uno de los POA. Al igual que para el componente CJI, el POG recoge una serie de Indicadores Objetivamente Verificables y Fuentes de Verificación para el componente A asociados a los resultados de los que posteriormente no se realiza un seguimiento. Estos indicadores son los siguientes: Tabla 17: Indicadores Objetivamente Verificables de la componente A recogidos en el POG. OBJETIVO GENERAL

OBJETIVO ESPECIFICO

RESULTADO A.1 RESULTADO A.3

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES - Nº de personas atendidas por la Red - Nº de consultas evacuadas por miembros de la Red.

- Estadísticas de la Red.

- Nº de jueces y fiscales capacitados.

- Archivos del Ministerio de Justicia y del ISM (capacitación).

- Nº de estudios y recomendaciones efectuados por Grupos de expertos. - Nº de publicaciones realizadas. - Estudio diagnóstico sobre el régimen legal del derecho de defensa elaborado y presentado al Ministerio de Defensa de Maruecos. - Red creada y en funcionamiento. - 50 miembros de la Red designados como corresponsales y debidamente capacitados. - 2 seminarios bilaterales realizados (violencia

FUENTES DE VERIFICACION

- Estadísticas del Ministerio de Justicia.

- Inspección directa (publicaciones).

- Inspección directa del estudio diagnóstico. - Archivos del Proyecto. - Actas de Grupo de Expertos. - Encuestas a Jueces y Fiscales.

53

OBJETIVO GENERAL

RESULTADO A.2

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES doméstica) - 4 reuniones de grupos de expertos realizadas. - 4 reuniones de grupos de expertos realizadas - 2 seminarios transfronterizos realizados. - Publicación en derecho de familia. - Programa de difusión realizado.

RESULTADO A.4

- 4 reuniones de grupos de expertos realizadas - 100% de los jueces y fiscales de menores capacitados.

FUENTES DE VERIFICACION

- Archivos del Proyecto (reuniones) - Actas de Grupo de Expertos. - Archivos del Proyecto (Contrato firmado con ON Niño). - Inspección directa de materiales de difusión y publicación. - Archivos del Proyecto (reuniones) - Actas de Grupo de Expertos.

RESULTADO A.4

- 100% de los jueces y fiscales de ejecución de penas capacitados. - 2 seminarios bilaterales realizados - 4 reuniones de grupos de expertos realizadas

- Archivos del Proyecto. - Actas de Grupo de Expertos. - Encuestas a Jueces y Fiscales de Ejecución.

- Recomendaciones sobre Convenios presentadas a Ministros de Justicia Fuente: POG

Por último, el análisis de la evolución del proyecto en lo relativo al segundo Componente A del proyecto ADL se completa con un análisis en profundidad de las actividades llevadas a cabo en comparación con lo previsto en el POG y en cada uno de los POAs que se incluye en una tabla resumen en el Anexo V de este informe. Esta tabla recoge de forma detallada la evolución de cada una de las actividades según la información recogida en los POA y en los informes de seguimiento, así como su comparación con la formulación el POG.

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3. Evaluación de los Criterios de Evaluación. Con el fin de exponer una aproximación crítica y analítica al proyecto ADL, el equipo evaluador expone en este Capítulo 3 los resultados del análisis de la información recopilada aplicando la metodología expuesta en la sección 1.3. Las valoraciones de los resultados del análisis se presentan por criterio de evaluación y por Componente del proyecto (CJI – Cooperación Jurídica Internacional y A – Asistencia Jurídica a personas vulnerables) tomando en cuenta el enfoque metodológico empleado por ECOTEC / ECORYS España para realizar la evaluación en base a los requerimientos del pliego de prescripciones técnicas. Tal y como avanzamos en la sección metodológica del presente Informe, la lógica de la evaluación ha consistido en analizar la información procedente de fuentes primarias y secundarias en relación al avance en la consecución de los objetivos y resultados esperados por el Proyecto ADL examinando las actividades llevadas a cabo en el marco de cada uno de los Componentes del proyecto, con el fin de extrapolar de forma inductiva una valoración global a nivel de proyecto. Por ello, en los apartados siguientes se exponen los resultados del análisis a nivel global del proyecto ADL respecto de cada uno de los criterios de evaluación. En cada sección se detallan igualmente los resultados del análisis realizado a nivel de Componente sobre la base del cual se extrapolan de forma inductiva la valoración global del proyecto.

3.1.

PERTINENCIA

El Análisis de la Pertinencia llevado a cabo comprende el examen del grado de coherencia de la lógica interna del proyecto (objetivos, resultados, actividades), así como la complementariedad entre la lógica interna del proyecto ADL y las necesidades en el sector y las prioridades nacionales y estrategias nacionales dirigidas a la Reforma Judicial Marroquí. Igualmente se examina el grado de participación las instituciones clave en el diseño, formulación, ejecución, seguimiento, evaluación del proyecto y la coordinación y colaboración con otros proyectos de otros donantes que se está desarrollando en el sector.

Respecto a la metodología aplicada para identificar y formular la intervención objeto de evaluación, conviene tener en cuenta que la gestación del proyecto procede de un diálogo entre el Ministerio de Justicia español y el CGPJ con la contraparte marroquí (el Ministerio de Justicia marroquí) años antes de ponerse en marcha el proyecto. Así, el Proyecto ADL constituye un proyecto piloto con un marcado carácter institucional que surge en un contexto político motivado por el interés del Ministerio de Justicia español en mejorar la cooperación judicial con Marruecos, sobre todo en materia de lucha antiterrorista y crimen organizado. Este interés se tradujo en el nombramiento del Magistrado de Enlace en la Embajada de España en Rabat y en la propuesta para apoyar el proceso de modernización de la administración de Justicia en Marruecos. La firma del Acta de la Reunión del Ministro de Justicia del Reino de Marruecos con el Ministro de Justicia español el 7 de Julio de 2005 formalizó la voluntad por colaborar en el marco de un proyecto en materia de modernización de la justicia, en colaboración con las instituciones clave en materia de justicia y de cooperación al desarrollo en el país. Del análisis de la documentación y de las entrevistas llevadas a cabo hasta la fecha se desprende la convergencia de una doble perspectiva en la lógica de intervención del proyecto y su formulación en el POG (componentes, objetivos, resultados esperados y modelo

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de gestión) y los subsiguientes POAs que va a determinar la evolución del proyecto desde su diseño a su ejecución en todas sus dimensiones. Esta doble perspectiva se explica por la gestación del Proyecto ADL desde las instituciones españolas en materia judicial en base a criterios de cooperación judicial internacional y su articulación bajo el marco de la Cooperación Española en Marruecos. La doble perspectiva del Proyecto ADL se materializó en la formulación del mismo en el POG a través de:  El diseño de los Objetivos Específicos, Resultados esperados y actividades previstas en torno dos componentes de dimensión y naturaleza diversa:  Componente 1 – Cooperación Jurídica Internacional (CJI), que se corresponde con las prioridades de colaboración impulsadas en el dialogo entre las instituciones clave en materia de justicia españolas y marroquíes; y  Componente 2 – Asistencia Jurídica a personas vulnerables (A), propuesta por la AECID durante la formulación del proyecto en base a las prioridades de la Cooperación Española con Marruecos.  El diseño de un modelo de gestión y coordinación caracterizado por:  Un fuerte respaldo institucional reflejado en la participación de todas las instituciones españolas en materia de Justicia (Ministerio de Justicia, CGPJ, Fiscalía General del Estado, Centro de Estudios Jurídicos), junto con las CCAA limítrofes con Marruecos (Andalucía y Canarias);  Un fuerte respaldo institucional reflejado en la participación de las instituciones clave marroquíes en materia de Justicia encabezadas por el Ministerio de Justicia (Instituto Superior de la Magistratura, Corte Suprema)  La articulación de la gestión bajo el paraguas de la Cooperación Española a través de la (mayoritaria) financiación por parte de la AECID, la participación de la FIIAPP (destinataria de la subvención de la AECID y responsable de la gestión económica, administrativa y logística) y de la Embajada de España en Marruecos (OTC y Consejero de Justicia – Magistrado de Enlace). Tal y como se desprende de la información analizada, la estrategia a medio-largo plazo impulsada desde el Ministerio de Justicia española que se materializó en el Componente 1 (CJI) en el Plan Operativo Global del Proyecto ADL se orientaba a:  En primer lugar, construir un marco de colaboración y de relaciones entre las autoridades marroquíes y españoles competentes en materia de cooperación judicial internacional (fomentando el aprendizaje de las lengua, el conocimiento mutuo entre las instituciones clave y los actores y el conocimiento mutuo de los sistemas judiciales marroquíes y españoles); y  En segundo lugar, poner en marcha la Red Marroquí de Cooperación Judicial Internacional siguiendo el esquema seguido por otras redes similares (IberRed, etc) sobre la base de este marco de colaboración y de relaciones entre los actores clave. La formulación del proyecto ADL en el POG responde a esta estrategia a medio-largo plazo de tal manera que los 3 resultados más relevantes del Componente 1 relativo a CJI supone los principales hitos de dicha estrategia, que son: (1) La creación de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional; (2) La creación de la Red de Escuelas Judiciales; y

56

(3) La creación del Aula Permanente. Respecto al Componente 2 de Asistencia Jurídica a personas vulnerables (A), esta estrategia a medio-largo plazo se materializó en una serie de actividades dirigidas a fomentar el conocimiento mutuo y el establecimiento de un marco de relaciones y colaboración más estrecho entre las instituciones clave en materia de Justicia marroquíes y españolas (sobre las que se asentase y desarrollase la RMCJI) en torno a cuatro ámbitos principales: 1. Mujer, Violencia y Familia, en el marco de la reforma del Código de Familia (Moudawana); 2. Menores 3. Acceso a la Justicia. 4. Personas privadas de libertad. A juicio del equipo evaluador, la doble perspectiva en la gestación y la materialización de la formulación inicial del Proyecto ADL en el POG determinan igualmente la pertinencia del proyecto ADL desde un doble punto de vista: a. Desde un punto de vista más estratégico – político (en el caso del Componente 1 – CJI) y b. Desde un punto de vista de necesidades en el marco de la Reforma de la Justicia en Marruecos y de los beneficiarios previstos(en el caso del Componente 1 - A)., así como de las prioridades de la Cooperación Española con Marruecos en el sector (en el caso del Componente 1 – CJI). La definición de las actividades diseñadas en el POG para alcanzar los objetivos previstos y los resultados esperados por el Proyecto ADL en cada uno de los Componentes del mismo guarda una adecuada coherencia interna, en especial a la luz de la doble perspectiva sobre la que se asienta la lógica de la intervención del proyecto. Así, las actividades previstas en cada uno de los Componentes del proyecto ADL han sido: Componente 1 – Cooperación Jurídica Internacional (CJI) Para la constitución de la RMCJI:  Estudio del estado de la situación de la Cooperación Jurídica Internacional  Asesoramiento  Formación  Selección de Puntos de contacto  Creación de un portal web con todas las herramientas necesarias  Presentación oficial de la Red con los Ministros de ambos países Para fomentar el conocimiento mutuo de los sistemas de justicia españoles y marroquíes:  Seminarios de intercambio (transnacionales)  Estancias  Cursos de Español y de Español Jurídico  Publicaciones (relacionadas con la creación y funcionamiento de la Red)  Célula de traducción de legislación y jurisprudencia;  Seminarios internacionales / transnacionales. Componente 2 – Asistencia Jurídica a personas vulnerables (A)  Acciones de Sensibilización y Formación dirigidas a jueces y fiscales.  Acciones de apoyo a la aplicación y el cumplimiento del Código de Familia (Modawana);  Acciones de formación sobre Derecho Matrimonial y de Familia;  Acciones de apoyo a la Red de Células de Violencia de Género en la Fiscalía de cada Tribunal de Apelación;  Elaboración de estudios y publicaciones (sobre la kafala o adopciones, Matrimonio y Divorcio, etc.).

A la vista de las necesidades en el sector y de los beneficiarios (jueces y fiscales) identificados durante la formulación del proyecto, las actividades de estudio, investigación, capacitación (formación y asesoramiento) y sensibilización resultan pertinentes y coherentes con el

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planteamiento esbozado en el POG para alcanzar los objetivos generales y específicos del proyecto. Ello encaja igualmente con la estrategia a medio-largo plazo mencionada anteriormente, en especial con la propuesta de poner en marcha la Red hispanoárabe de Centros de Formación Judicial y el Aula Permanente, así como de establecer un marco de conocimiento y colaboración estrecha en temas judiciales entre jueces y fiscales españoles y marroquíes (en materia de familia, violencia de género, etc). Si bien se puede afirmar la correspondencia entre los objetivos, resultados esperados y las actividades diseñadas para alcanzar los mismos, en particular a la luz del marco temporal inicialmente planteado (47 meses; aprox. 3,9 años) y los recursos humanos y financieros con los que ha contado el Proyecto, la formulación inicial del Proyecto ADL resulta excesivamente amplia y comprensiva tanto en número de ámbitos como en número de actividades. En este sentido, conviene tener en cuenta la aspiración del Proyecto ADL de ampliar la cooperación iniciada en el seno de la RMCIJ a otros países de la región (Argelia, etc) y coordinarse, una vez puesta en marcha la red, con las redes análogas existentes tanto en la Unión Europea (Red Judicial Europea –RJE–), como Iberoamérica (IberRed), y apoyar una estructura que pueda articular esta cooperación entre los países árabes en el futuro. A juicio del equipo evaluador, el planteamiento inicial del Proyecto ADL resulta ambicioso y comprensivo sobre todo teniendo en cuenta que se trata de un proyecto piloto en un sector (Gobernanza Democrática, en concreto el sector Justicia) en el que la Cooperación Española no contaba con una trayectoria sólida de cooperación previa y que suponía asimismo la primera experiencia de cooperación con la contraparte marroquí (Ministerio de Justicia marroquí). En cuanto a la pertinencia del proyecto ADL en relación con las necesidades detectadas, las prioridades marroquíes y las prioridades de la Cooperación Española, los resultados del análisis llevado a cabo por el equipo evaluador apuntan por tanto hacia una adecuada pertinencia y correspondencia con las mismas. Así, se puede afirmar que el Proyecto ADL es pertinente en relación a:  La correspondencia con las estrategias y planes nacionales en el sector de la justicia en Marruecos: las intervenciones planteadas por el proyecto ADL guardan una relación directa con los ejes de intervención del Programa de Reforma Judicial acometida por las Autoridades Judiciales marroquíes, en concreto con el Plan de Acción 2005-2007 del Ministerio de Justicia marroquí. En particular, los objetivos específicos del Proyecto se relacionan con los ejes del Programa de Reforma relativos a la “Consolidación del Estado de Derecho”, la “Modernización de la Justicia” y la “Consagración de la apertura de la justicia en un contexto interno y externo”. De otro lado, la “Iniciativa Nacional para el Desarrollo Humano” lanzada en 2005 por el Rey subraya la necesidad de ayudar a las personas más vulnerables, destacando los niños abandonados, las mujeres desfavorecidas y las personas sin recursos.  Desde una perspectiva estrictamente judicial, el Proyecto ADL se orientaba a fortalecer los mecanismos de cooperación jurídica internacional entre las instituciones españolas y marroquíes a través del intercambio de experiencias, de lecciones y prácticas aprendidas en la experiencia europea e iberoamericana de cooperación judicial internacional, lo cual ha de redundar en la agilidad y eficacia de los procesos judiciales tramitados ante la Jurisdicción española en que se produzcan requerimientos de cooperación judicial a Marruecos y viceversa. En relación con los 4 ámbitos de trabajo establecidos en el Componente 2 – Asistencia Jurídica a personas vulnerables, las reformas realizadas en Marruecos en materia

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de Derecho de Familia plantean un desafío considerable desde la perspectiva del Derecho Internacional Privado, sobre todo en relación a los procesos de información y capacitación para jueces y fiscales marroquíes y españoles competentes en la materia de familia (numerosa comunidad marroquí residente en España, creciente número de conflictos familiares judicializados con presencia de nacionales de ambos países, etc). En este sentido, conviene señalar que el planteamiento del Componente 1 de Cooperación Jurídica Internacional (CJI) se relaciona con las prioridades establecidas en el eje relativo a la “Consolidación del Estado de Derecho”, en concreto respecto al: o

Esfuerzo de modernización legislativa, destacando la reforma del Código Penal, del marco jurídico del derecho de negocios e inversiones y del Derecho de familia;

o

La reforma de la organización judicial y de la justicia de proximidad, y reformar la actual reglamentación de la profesión de abogado.

 Tal y como han confirmado las actividades participativas llevadas a cabo en la Fase 2 de Trabajo de Campo, el planteamiento del proyecto ADL se corresponde con las principales debilidades identificadas en el marco del Plan de reforma de la administración de justicia marroquí, en concreto: (i) el enfoque más tradicional que se ha venido aplicando desde el Ministerio de Justicia marroquí para articular la cooperación jurídica internacional (informar sobre el contenido de los Convenios y ejecutar los mismos), (ii) la falta de formación en materia de cooperación jurídica internacional; (iii) la falta de coordinación de los servicios encargados de la cooperación jurídica internacional; y (iv) las dificultades que encuentran los magistrados para acceder a los textos de los Convenios Internacionales y a la información clave sobre cómo aplicar estos Convenios.  Además, conviene resaltar que el Componente 2 de Asistencia jurídica a personas vulnerables (A) se integra también en las prioridades establecidas en el Plan de Acción del Ministerio de Justicia marroquí, en concreto en el eje relativo a la “Consolidación del Estado de Derecho”, y, en particular, en relación a necesidad de asegurar un proceso justo y equitativo a todos los ciudadanos y ciudadanas, en particular a personas en situación de vulnerabilidad (mujeres víctimas de violencia, menores desprotegidos y personas privadas de libertad). A este respecto, las intervenciones recogidas en A.3.1 dirigidas a apoyar a la red de células presididas por Fiscales para el seguimiento de todos los procedimientos referidos a mujeres víctimas de malos tratos creadas en el seno del Tribunal de Apelaciones de Rabat y en los Tribunales de Primera Instancia de su jurisdicción.  Igualmente, la pertinencia del Proyecto ADL resulta evidente desde el punto de vista de la adecuación de sus objetivos y resultados esperados con las prioridades de la Cooperación Española con Marruecos, en especial en el sector de la Gobernanza Democrática y de la Justicia. Así, la pertinencia del Proyecto ADL queda de manifiesto a la vista de su correspondencia con uno de los sectores prioritarios del Documento Estrategia-País de Marruecos para el periodo 2005-2008 (“Gobernanza Democrática”) y con una de las líneas de acción previstas en dicho sector (“contribuir a la reforma de las administraciones impulsada por el Gobierno marroquí… la modernización del sistema de justicia con un

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programa de 3 años que complementa otras acciones de la Cooperación Española”). En este sentido, el mismo DEP de Marruecos 2005-2008 recoge que12: La reforma de la justicia supone un capítulo primordial (en el sector de la Gobernanza Democrática). La aplicación del nuevo Código de Familia y del Plan Nacional contra la Violencia de Género establece una tendencia de reforma que pretende ampliar los derechos de importantes colectivos marroquíes y aumentar la cobertura de la justicia. Pese a ello existen importantes desafíos entre los que destacan la mejora de los mecanismos de cooperación judicial internacional entre otros en materia de seguridad y migración, y la exigencia de un poder judicial fuerte e independiente que vea agilizados sus procesos. Son estos aspectos a los que aspira contribuir la Cooperación Española.

La valoración satisfactoria de la pertinencia del proyecto ADL en relación a las prioridades de las políticas de Marruecos en el sector de la Justicia y de las prioridades de la Cooperación Española con el país debe atemperarse con otros elementos que proporciona la apropiación del mismo por la contraparte marroquí y la complementariedad del Proyecto ADL con intervenciones de otros donantes en el país. En relación con el grado de apropiación del proyecto por las instancias marroquíes, conviene señalar en primer lugar que la concreción de la estrategia y la identificación de las prioridades de intervención esbozadas en el Plan Operativo Global tras la firma del Acta por un grupo de trabajo compuesto por el Magistrado de Enlace, un consultor internacional (Asesor Técnico Principal del Proyecto) y un experto de la OTC en Rabat, resultaron de una serie de intercambios y reuniones con todas las instituciones participantes. En primer lugar, se celebraron reuniones con los representantes de las instituciones españolas y, a continuación, con las contrapartes marroquíes con el objeto de adaptar el proyecto a las necesidades de Marruecos en el sector. Si bien las prioridades establecidas en el POG fueron desarrolladas conjuntamente con la contraparte marroquí en diversas reuniones, las entrevistas realizadas han puesto de manifiesto una débil participación efectiva de la contraparte marroquí en el diseño y una débil consideración efectiva de las prioridades del Plan de Acción marroquí en el programa de trabajo del proyecto ADL. En este sentido, las entrevistas han puesto de manifiesto ciertas dificultades en la identificación de los interlocutores marroquíes en materia de justicia debido a las diferencias en la organización del Poder Judicial en Marruecos respecto a la Justicia Española, en concreto, el papel preponderante del Ministerio de Justicia (frente a la autonomía del Poder Judicial en España). Igualmente, los resultados de las actividades participativas realizadas durante la fase de trabajo de campo atribuyen los menores resultados alcanzados en algunas de las actividades previstas (como por ejemplo, con la elaboración de la publicación relativa a la Kafala, en el sub-componente A.4 de asistencia a menores desprotegidos) a la débil consideración de las prioridades nacionales establecidas en las correspondientes estrategias y planes en la formulación del proyecto; así como a la débil comunicación y/o coordinación con los departamentos responsables de los ámbitos concretos en los que intervienen (menores, familia, etc).

12

DEP Marruecos 2005-2008, página 12.

60

Por otra parte, el proyecto ADL diseñado en el POG replica un modelo de cooperación que se ha desarrollado en otros contextos (IberRed, EuroSocial – Justicia). La aplicación de este modelo en Marruecos a través del Proyecto ADL hubiese requerido de un estudio de diagnóstico más pormenorizado de las necesidades y prioridades en el proceso de reforma de la administración de justicia en Marruecos para una mayor adaptación al contexto, en opinión de informantes clave consultados. En este sentido, conviene recordar que los principales resultados esperados del Proyecto ADL son redes que contribuyan a mejorar el conocimiento y la coordinación entre instituciones y personas. Sin embargo, el análisis de la información recopilada pone de manifiesto que las redes constituyen instrumentos con los que la contraparte marroquí no estaba especialmente familiarizada y cuya aplicación en Marruecos queda condicionada por la naturaleza fuertemente jerárquica y centralizada del sistema judicial marroquí. Respecto al Componente A, en especial a los sub-componentes A.1 de acceso a la justicia y A.3 relativo a la violencia de género, los aspectos socioculturales son especialmente relevantes. Con ocasión de las formaciones llevadas a cabo durante el proyecto para jueces y fiscales en materia de lucha contra la violencia de género, se percibió una falta de sensibilización en cuestiones de género entre la magistratura marroquí. Por ello, desde el Proyecto se fueron adaptando las formaciones siguientes reforzando la sensibilización en igualdad de género. Con el fin de evitar posibles reticencias en el hecho de que expertos formadores fuesen españoles (consideración de estas formaciones como una imposición externa desde el desconocimiento de la cultura marroquí) conviene destacar que se ha hecho especial hincapié por parte de los docentes de que se trata de dar a conocer otro modelo cuyos elementos, herramientas y enfoques puedan ser de utilidad a aplicar por los asistentes en su trabajo. Por otra parte, la formulación del proyecto se ha orientado a asegurar la complementariedad del Proyecto ADL con intervenciones de otros donantes en el país. En este sentido, el trabajo de armonización con otros donantes se ha realizado, sobre todo, en relación a las actividades bajo A.3 de lucha contra la violencia de género mediante un intercambio con los principales donantes implicados en este ámbito (Canadá, Bélgica y Dinamarca) y Multilaterales (FNUAP, UNIFEM). Igualmente, el análisis documental y las actividades de trabajo de campo han puesto de manifiesto la complementariedad entre el Proyecto ADL y el Programa de la Comisión Europea en el diseño y formulación del proyecto, en especial respecto a las infraestructuras y equipamientos previstos en dicho Programa. De esta manera, el equipamiento previsto en la formulación del Proyecto ADL resultaba complementario a las infraestructuras establecidas en el Programa de la Comisión Europea (equipos informáticos, etc). El trabajo de armonización previsto en la formulación del Proyecto ADL se ha llevado a cabo fundamentalmente a través de contactos puntuales e informales del Director del Proyecto y Magistrado de Enlace, del Coordinador Técnico y otros miembros de la Unidad Técnica del Proyecto (con USAID, Delegación de la Comisión Europea en Rabat, Cooperación Francesa, etc), así como a través de la participación de representantes de otros donantes en actividades del Proyecto, como por ejemplo: 

En el marco de la actividad A3.1 para la elaboración del concepto de la Red y su Plan Estratégico de Desarrollo (Realización de un taller de discusión. Elaboración y discusión del Reglamento de la RCJM) tuvo lugar un taller en el Instituto Superior de la Magistratura de Rabat para la validación del Plan Estratégico de Desarrollo de apoyo al Ministerio de Justicia en la lucha contra la violencia de Género. A este taller asistieron 15 representantes del Ministerio de Justicia (magistrados y funcionarios encargados de la violencia de género), de

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Salud y del Secretariado de Estado de Familia, así como representantes de UNIFEM, FNUAP y la ONG española Intermón-Oxfam. 

En el marco de la actividad A3.2 sobre Capacitación específica de los miembros de la Red, la Cooperación Danesa a través de su centro sobre cuestiones de género KVINFO organizó un estudio sobre el fortalecimiento institucional relacionado con la igualdad de género y organizado un taller en el que el Proyecto ADL tuvo una activa participación;



En el marco de la actividad A3.5 para la realización de dos seminarios transfronterizos sobre temática de violencia doméstica, se organizaron dos seminarios en Tánger en octubre de 2008 (POA 2008) sobre políticas públicas contra la violencia de género en el que participó, además de jueces y fiscales y otros instituciones relevantes (Gendarmería real, Ministerio de Salud, Ministerio de Desarrollo Social, Policía nacional, etc) la coordinadora del programa de género liderado por UNIFEM del Fondo España PNUD.

A este respecto, conviene tener en cuenta la situación de la coordinación de donantes en Marruecos en el sector de la Gobernanza Democrática. A diferencia de otros ámbitos (como salud, gestión del agua, etc), no existe un Grupo Temático de Coordinación de la UE en esta materia dirigida a coordinar la acción de todos los donantes de la UE. Asimismo, el Proyecto ADL se concibió para poner en marcha la RMCJI con el fin de que constituyese la adecuada contraparte de las Redes Judiciales Española (REJUE) e iberoamericana (IBERRED), y, a su vez, el posible punto de arranque de la Red Judicial de los países árabes. Para tal fin, se han llevado a cabo actividades de diversa índole: -

En el caso de la actividad CJ.1.3.6 sobre el Aula Permanente ha destacado la participación de alto funcionarios mauritanos en el Seminario sobre menores migrantes (marzo de 2007, Cádiz);

-

En el marco de la actividad CJI.2.3 sobre Capacitación específica de los miembros de la RMCJI, varios magistrados marroquíes han participado en las reuniones anuales de Red Judicial Española (REJUE), en la de Fiscales y en los encuentros de IberRed;

-

En la actividad A.2.3 para la realización de dos seminarios transfronterizos sobre temática de nuevo código de familia y problemas de Derecho internacional Privado, se organizó el Seminario transfronterizo de Derecho de Familia (Málaga, 9-11 de julio 2008) con la participación de los jueces y fiscales de España, Marruecos y Mauritania.

Por último, el modelo de gestión y coordinación del Proyecto ADL que se articuló durante el proceso de formulación del proyecto recogido en el POG resulta adecuado para permitir la participación activa de la numerosa participación de instituciones españolas y marroquíes implicadas en el Proyecto ADL y regular las comunicaciones entre ellas13. La gestación del proyecto ADL en el seno del Ministerio de Justicia español explica el papel del mismo en el diseño, la ejecución y la coordinación del proyecto, representado en la figura del Magistrado de Enlace que ha actuado como Director del Proyecto. Igualmente, la doble perspectiva mencionada anteriormente también explica la participación de la AECID como entidad (mayoritariamente) financiadora del Proyecto y de la FIIAPP destinataria de la subvención de la AECID y responsable de la gestión económica, administrativa y logística del proyecto. 13

El funcionamiento efectivo del modelo de gestión y coordinación del Proyecto ADL durante la ejecución del mismo será objeto de análisis en la sección 4.2 relativa a la Eficacia.

62

A juicio del equipo evaluador, no obstante, se echa en falta en el diseño del modelo de gestión y coordinación algunos mecanismos de gestión empleados de manera generalizada en proyectos de cooperación al desarrollo, como por ejemplo los comités de seguimiento (de carácter trimestral) conjuntos con representantes de la contraparte marroquí o el establecimiento de la Unidad Técnica del Proyecto en las dependencias de la contraparte beneficiaria del proyecto (en este caso, el Ministerio de Justicia marroquí).

3.2

EFICACIA

El Análisis de la Eficacia llevado a cabo por el equipo evaluador en base a la metodología expuesta anteriormente abarca el estudio del grado de consecución de los objetivos y resultados esperados por el proyecto en general y en cada componente, el grado de utilización productos desarrollados para las actividades previstas así como los factores externos que hayan podido afectar a este logro de los objetivos. Para ello se presta especial atención a la contribución de la colaboración institucional, al funcionamiento de los mecanismos de coordinación establecidos y al sistema de seguimiento continuo del proyecto en la consecución de los objetivos alcanzados.

A la hora de valorar el grado de cumplimiento del objetivo global del proyecto (“Contribuir al desarrollo en Marruecos de un sistema de justicia más confiable e independiente, que sea eficiente y accesible”), es preciso tener en cuenta el carácter comprensivo, amplio y ambicioso del Objetivo General y de los Objetivos específicos del Proyecto ADL, así como la vocación a medio-largo plazo de los mismos. Igualmente, esta valoración ha de tener en cuenta el carácter “experimental” o de “proyecto piloto” del proyecto. Asimismo, el ámbito temporal de la presente evaluación no cubre la totalidad del proyecto, pues algunas de las actividades previstas en el POA 2008 se encuentran en ejecución durante la realización de esta evaluación (actividades ejecutadas entre abril y julio de 2009). Teniendo en cuenta estas premisas, el análisis de la información recogida por el equipo evaluador apunta a una valoración satisfactoria del proyecto a la vista las numerosas actividades previstas y los ámbitos cubiertos por el proyecto. En términos generales, tanto el número acciones previstas como el porcentaje de acciones ejecutadas frente a previstas es mucho mayor en el caso del Componente 1 relativo a la Cooperación Jurídica Internacional (CJI). En línea con lo señalado anteriormente respecto a la Pertinencia (véase la sección 3.1) resulta recomendable a juicio del equipo evaluador reconsiderar el planteamiento de unos objetivos más a medio-corto plazo para futuras intervenciones en el ámbito de la modernización y reforma de la administración de justicia en Marruecos, en especial para una eventual 2º fase del proyecto. Para ello, se estima conveniente hacer un mayor esfuerzo de concreción de los objetivos de intervenciones a desarrollar en el futuro sobre la base de un diagnóstico detallado de las necesidades de apoyo respecto al proceso de modernización de la administración de la Justicia de Marruecos, realizado conjuntamente con la contraparte marroquí. En lo que se refiere al grado de cumplimiento del Objetivo Específico 1 (“CJI: Los mecanismos de cooperación jurídica internacional funcionan eficaz y eficientemente”) y de los resultados esperados en el marco del mismo, se han avanzado respecto a 2 de las 3 realizaciones esperadas más importantes: la creación de la Red Marroquí de Cooperación Jurídica Internacional (CJI) y la creación de la Red de Centros de Formación Judicial y Jurídica

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(Escuelas Judiciales) en base a un acuerdo bilateral hispano-marroquí14 que pudiesen incorporar a otros centros de la región (Argelia, Libia, Mauritania y Kuwait). En cambio, no se ha avanzado en la creación del Aula Permanente de Estudios Jurídicos Hispano-Árabes por falta de compromiso de la Junta de Andalucía en cuanto al ofrecimiento hecho en principio de un edificio para ubicarla. A la vista de esta dificultad, la AECID también retiró su apoyo a esta actividad debido a problemas de mantenimiento de la sede. Así, se puede afirmar que se han cumplido los objetivos y los resultados esperados respecto de la Red RMCJI:  Se ha creado la Red,  Se ha capacitado a sus miembros; se ha preparado los Compendios legales,  Se han creado los instrumentos tecnológicos de la Red,  Se ha hecho una importante difusión de la Red hacia otras Redes (la Red Española, de la UE, la Red Iberoaméricana, etc). Del análisis de la información recopilada hasta la fecha se desprende que a la Red le queda mucho recorrido por delante y que precisa de apoyo con posterioridad a la finalización del Proyecto ADL para asegurar su sostenbilidad y su correcto funcionamiento. Ello queda de manifiesto a la vista de:  La necesidad de fomentar la consolidación y el mayor crecimiento interno de los miembros de la Red, así como una mayor difusión de la Red y de sus Puntos de Contacto hacia otras instituciones y actores clave en materia judicial;  La necesidad de acompañar al Ministerio de Justicia marroquí en la puesta en marcha de la RMCJI, su gestión y dinamización reforzando para ello las capacidades internas del Ministerio;  La necesidad de apoyar la promoción de los contactos y relaciones de colaboración con otras redes tras la presentación formal de la Red (prevista para Junio de 2009) poniendo en valor la misma Red y los mecanismos que el Proyecto ADL les ha dotado para el correcto funcionamiento de la Red (página web, Reglamento, etc). En lo que se refiere a la eficacia del Proyecto respecto a este Objetivo específico CJI, los informes de seguimiento de los POAs evidencia que el 60% de las actividades del proyecto se encuentran bajo el Componente CJI.

14

La firma del convenio y la presentación de la Red está prevista para el mes de Junio de 2009.

64

Tabla 18: Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información de la componente CJI

CJI TOTAL DEL PROYECTO (CJI + A) % Actividades previstas de CJI respecto al Total (CJI + A)

Actividades previstas

Actividades no ejecutadas

Actividades sobre las que la documentación aporta información insuficiente

27 45

2 3

1 1

60,0%

% Actividades no ejecutadas de CJI respecto a las actividades previstas CJI

7.4%

% Actividades sobre las que la documentación aporta información insuficiente para valorar 3,7% respecto a las actividades previstas CJI Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Se han llevado a cabo todas las actividades previstas para alcanzar el Objetivo Especifico CJI, salvo 2 de las actividades previstas que no han sido ejecutadas (las actividades CJI.1.3.3 y CJI.1.3.4): 

Actividad CJ.1.3.3. Creación de la Red de Centros de Formación hispanoárabe (reunión regional)



Actividad CJ.1.3.4. Aula Permanente. Instalación física.

Por otro lado, los informes de seguimiento de los POAs 2005, 2006, 2007 y 2008 no aportan suficiente información para valorar el grado de realización una de las actividades. Esta actividad es: 

Actividad CJI.3.4. Diseñar y ejecutar el programa de formación in situ de usuarios del aplicativo informático de la RMCJl

Si analizamos la evolución de la eficacia a través de los diferentes POAs se aprecia que se ha ejecutado un mayor porcentaje de las actividades previstas durante el periodo de ejecución del POA 2006 con un 51,85% del total de las 27 actividades previstas, seguido de cerca por el periodo de ejecución del POA 2007 (48,15%) de las actividades. Por último, se llevaron a cabo un menor número de actividades durante la ejecución de los POA 2008 y POA 2006 con un 25,93% y 11,11% respecto del total de actividades previstas respectivamente.

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Tabla 19: Número de actividades por POA de la componente CJI15 CJI TOTAL % CJI respecto a las 27 actividades de CJI

POA 2005 3 5

POA 2006 14 19

POA 2007 13 20

11,11%

51,85%

48,15%

POA 2008 7 18 25,93%

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Por otra parte, en relación al grado de cumplimiento del Objetivo Específico 2 (A - “El sistema judicial cuenta con medios más eficaces para prestar asistencia jurídica a las personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas”), la valoración no resulta tan satisfactoria en base a los resultados del análisis llevado a cabo. Se han realizado muchas actividades (acciones de sensibilización, estudios e investigaciones, etc) que han contribuido a fomentar, hasta cierto punto, un mayor conocimiento mutuo de los sistemas judiciales, de las instituciones y de las personas. En este sentido, conviene destacar la contribución que ha aportado el proyecto en el fortalecimiento de la Red de células de Violencia (sub-componente A.3) en relación a la aportación hecha en los restantes ámbitos bajo el Objetivo Específico A (menores, asistencia legal y personas privadas de libertad). En este sub-componente A.3 se han llevado a cabo todas las actividades previstas, en concreto:  Se ha elaborado el Plan Estratégico, si bien los objetivos del mismo no se han alcanzado totalmente (se hizo un Plan de Acción que fue integrado en el Plan Nacional de Violencia de Marruecos);  Se ha elaborado un Paquete de capacitación para los miembros de la Red, se ha impartido ese paquete de capacitación a aproximadamente 200 jueces y fiscales y se ha puesto a disposición el Paquete al Instituto Superior de la Magistratura. Asimismo, se han seleccionado a los miembros de la Red de Células para la capacitación (diversas estancias en España, etc);  Se ha elaborado el Protocolo de intervención en materia de violencia, manuales de violencia, etc, con el apoyo de una asistencia técnica de una consultora marroquí experta en materia de género. Como ponen de manifiesto los datos extraídos del análisis llevado a cabo, la valoración de la eficacia del Proyecto ADL respecto al Objetivo Específico A resulta menos satisfactoria desde el punto de vista del contenido de las actividades realizadas finalmente Si bien la tabla siguiente evidencia que sólo se ha dejado de ejecutar 1 de las 18 actividades programadas, del análisis de las entrevistas y de los resultados del trabajo de campo se desprende la dimensión menor de las actividades realizadas con respecto a las programadas en este componente.

15

Como algunas de las actividades se realizan durante varios años, una misma actividad puede estar recogida en varios POAs. Debido ha esta multiplicidad en el recuento, la suma de las actividades ejecutadas en cada uno de los periodos de en los que se desarrollan los cuatro POAs resulta superior al número de actividades totales

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Tabla 20: Actividades previstas, no ejecutadas y sobre las que no se tiene información de la componente A Actividades previstas

Actividades no ejecutadas

Actividades sobre las que no se ha encontrado información

18 1 0 A 45 3 1 TOTAL DEL PROYECTO (CJI + A) % Actividades previstas de A respecto al Total 40,0% (CJI + A) % Actividades no ejecutadas de A respecto a las 5,6% actividades previstas A % Actividades sobre las que no se ha encontrado información de A respecto a las 0,0% actividades previstas A Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

En base al análisis de la documentación disponible que abarca hasta Abril 2009, la actividad no ejecutada, así como una breve descripción de los motivos de la no ejecución se exponen a continuación 

Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en Derecho Penitenciario: Esta actividad, prevista en el Plan operativo anual 2007, no ha sido ejecutada (y tampoco se encuentra en fase de ejecución) debido a que la reciente creación de la Delegación General de la Administración Penitenciaria y de la Reinserción que queda fuera del organigrama del Ministerio de Justicia de Marruecos, no ha permitido su ejecución.

En cuanto a la evolución de las actividades ejecutadas para alcanzar el Objetivo Específico A, los resultados del análisis llevado a cabo han puesto de manifiesto que se han llevado a cabo el mayor número de actividades (11) durante el periodo de ejecución del POA 2008, mientras que ha sido durante el periodo de ejecución del POA 2005 cuando menos actividades se han ejecutado (2). Durante el periodo de ejecución del POA 2008, es el único actividades del Componente A supera al del Componente CJI, suponiendo éstas el 61,11,% del total de las actividades llevadas a cabo que son 18 en total (teniendo en cuenta las dos componentes CJI y A). Tabla 21: Número de actividades por POA de la componente A16

A TOTAL % A respecto a las 18 actividades de A

POA 2005 2 5

POA 2006 5 19

POA 2007 7 20

POA 2008 11 18

11,11%

27,78%

38,89%

61,11%

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2005, 2006, 2007 y 2008

Como se ha señalado anteriormente, la valoración menos satisfactoria de la eficacia del Proyecto respecto al Objetivo Específico A se fundamenta en el retraso en la consecución de los

16

Como algunas de las actividades se realizan durante varios años, una misma actividad puede estar recogida en varios POAs. Debido ha esta duplicidad en el recuento, la suma de las actividades ejecutadas en cada uno de los periodos de en los que se desarrollan los cuatro POAs resulta superior al número de actividades totales

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resultados esperados respecto a derecho de defensa (Resultado A.1), asistencia a menores desprotegidos (Resultado A.4), y personas privadas de libertad (Resultado A.5), así como algunas actividades relativas a la asistencia a mujeres en el ámbito civiles y penales (Resultado A.2). Así, las actividades siguientes no han sido ejecutadas en base al análisis de la información (primaria y secundaria) recogida por el equipo evaluador: 

A.1.4. Asistencia técnica para elaborar recomendaciones para la implementación de las conclusiones obtenidas en el Seminario internacional de asistencia jurídica gratuita prevista en el Plan operativo anual 2007. La actividad de este sub-componente está vinculada al seminario internacional sobre el derecho de defensa y la asistencia jurídica gratuita del POA 2006 (A1.3) que se celebró en Santa Cruz de Tenerife entre el 15 y el 17 de Junio de 2009. La ejecución tardía de la misma tuvo como resultado que esta asistencia técnica no se llevase a cabo hasta Julio de 2009. En la actualidad, esta actividad se encuentra en fase de ejecución (véase Anexo V para más detalle).



A.1.5. Un seminario taller para revisar y validar las anteriores conclusiones. Esta actividad, prevista en el Plan operativo anual 2007, ha sido agrupada con la anterior A.1.4, por lo que le es aplicable lo mencionado anteriormente.



A.3.6. Asistencia técnica legislativa para desarrollo de plan de acción del MJ. Esta actividad, prevista en el Plan operativo anual 2007, se encuentra en fase de ejecución a fecha del 15 de Julio de 2009, en base a la información facilitada por la Unidad Técnica del Proyecto (más detalle del estado de ejecución de esta actividad puede consultarse en el Anexo V)..



A4.2. Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en menores desprotegidos. Esta actividad, prevista en el Plan operativo anual 2007, ha sido iniciada en fase de ejecución tras identificar a los perfiles idóneos de expertos y constituir el grupo de especialistas (véase Anexo V para más información sobre el estado de ejecución de esta actividad).



A.5.2. Constitución de un grupo de especialistas marroquíes y españoles en Derecho Penitenciario. Esta actividad, prevista en el Plan operativo anual 2007, no ha sido ejecutada (y tampoco se encuentra en fase de ejecución) debido a que la reciente creación de la Delegación General de la Administración Penitenciaria y de la Reinserción que queda fuera del organigrama del Ministerio de Justicia de Marruecos, no ha permitido su ejecución.

Respecto al Resultado A.2 sobre asistencia a mujeres en el ámbito civiles y penales, algunas actividades pertenecientes al POA 2006 no se han logrado desbloquear, como la publicación sobre Derecho de familia “Matrimonio y divorcio en las relaciones hispano marroquíes” y sobre la Kafala hasta 2009. Esta falta de cumplimiento se ha atribuido a la escasa participación del Ministerio en el proceso de elaboración de la publicación realizada por cuatro expertos universitarios de España y de Marruecos. Una vez concluida la Dirección de Asuntos Civiles mostró su desacuerdo con algunos de los contenidos, lo que motivó el retraso. Con el fin de asegurar que las publicaciones salían adelante y con el visto bueno de todas las instituciones patrocinadoras del proyecto, se han buscado con el Ministerio los mecanismos para abordar los aspectos a mejorar de las publicaciones y evitar este tipo de retrasos. Ello ha derivado, en opinión de personas consultadas tanto en la fase 1 como en la fase 2 de la evaluación, en unas publicaciones que responden más a la “versión oficial” del Ministerio de Justicia y que recogen en menor medida los frutos del trabajo conjunto de los expertos participantes.

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Lo mismo resulta aplicable en relación a la ejecución de la Actividad A3.3 relativa al “Grupo de especialistas en violencia doméstica constituido de modo permanente y produciendo informes”, El proyecto ADL ha trabajado en la mejora de los formularios utilizados por los distintas instituciones en los casos de violencia de género con la asistencia de una consultora experta en género. Sin embargo, las instituciones responsables destinatarias de estos documentos carecían de competencias para elaborar estos documentos. Los resultados del trabajo de campo han puesto de manifiesto igualmente que el Ministerio de Justicia mostró su disconformidad con el planteamiento, contenidos y nombre de los Protocolos y, además, dichos protocolos eran en cualquier caso inaplicables al sistema marroquí a la vista de la situación actual respecto a la cooperación interinstitucional. Ante esta situación, desde el Ministerio de Justicia se valoró la realización de un “Manual de Procedimientos” destinado a los jueces y fiscales que contendría los protocolos a seguir en casos de violencia de género, y permitiría asegurar la uniformidad de la acción de la justicia en casos de violencia de género en todo Marruecos. A la vista, sin embargo, de la información recogida en la fase de trabajo de campo, sin embargo, el equipo evaluador se cuestiona la aplicación de esta publicación llevada a cabo en el marco del proyecto ADL, a la vista de la Guía de Normas estandarizadas que la Dirección General (DG) de Asuntos penales del Ministerio de Justicia pretende llevar a cabo. Así, la DG realizó un estudio de diagnóstico para evaluar los dos años de trabajo de la Red de Células de Violencia. En base a este estudio de diagnóstico, la DG ha identificado una serie de acciones a llevar a cabo para mejorar el funcionamiento de las Células, en concreto la elaboración de una Guía de Normas estandarizadas para las armonizar los trabajos a llevar a cabo por las Células; así como la puesta en marcha un programa de formación en base a esta Guía. Esta Guía y plan formativo forman parte de las líneas de trabajo planteadas por el Ministerio en su Plan de Trabajo 2008-2010. Por otra parte, otras actividades han sido sufrido retrasos, como el seminario regional sobre derecho de defensa (Resultado A.1 relativo a la regulación del derecho de defensa), previstas en el POA 2006 hasta Junio y Julio de 2009. Como se ha señalado anteriormente, ello ha provocado la falta de ejecución de las actividades vinculadas a ésta que estaban previstas en el POA 2007 y 2008. La ejecución tardía de las actividades del POA 2007 relativa al Resultado A.1 ha arriesgado la consecución de un nivel de resultados razonable al nivel del Componente A y, por extensión, del proyecto. Como se desprende del análisis expuesto, en el marco del Proyecto ADL se han llevado a cabo una multitud de actividades con incidencia en una gran variedad de áreas (cooperación internacional, acceso a la justicia, equidad de género, mujer, familia, menores y formación en general y de formadores, etc) y en un amplio espectro del colectivo de beneficiarios al que estaban destinados (jueces y fiscales). En este sentido, conviene recordar que casi el 40% de los jueces y fiscales existentes en el país han participado en alguna actividad del proyecto (aproximadamente 1.163 de acuerdo a la documentación analizada por el equipo evaluador; véase el apartado 2.2.2). Además, a lo largo de la ejecución del proyecto se ha hecho un esfuerzo en acercar el proyecto a otras regiones del país. Así, en comparación con las formaciones del ISM que se realizan en Rabat, en el marco del proyecto ADL se han realizado formaciones a magistrados marroquíes prácticamente en todo el territorio marroquí, en particular, en todas las ciudades más importantes (Casablanca, Marrakech, Añadir, Tánger, Ifrane y Ouja). Todo ello unido a la participación de las actividades del proyecto a otras agencias de cooperación, ONGs y organizaciones internacionales que trabajan en el país, ha contribuido a

69

una importante difusión y visibilidad del Proyecto, tal y como se explicará con más detalle en el apartado 3.4. A este grado de consecución de los resultados en ambos componentes del Proyecto ADL ha contribuido, sin duda, el fuerte respaldo institucional al Proyecto ADL de todas las instituciones participantes, lo cual se ha reflejado a lo largo de la ejecución de los diferentes POAS. Así, un número importante de las actividades ha contado con la intervención y el apoyo de los más altos representantes de las instituciones participantes de ambos países: 

Por parte española, los tres Ministros de Justicia que ha habido durante este periodo han intervenido en alguna actividad, así como los Secretarios de Estado, el Fiscal General del Estado, los Embajadores de España y de Marruecos, Directores Generales de AECID, magistrados de Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo y de la Fiscaliza General del Estado, Directores de la Escuela Judicial y Centro de Estudios Jurídicos, Consejeros de Justicia de Andalucía y Canarias, entre otras autoridades.



Por parte marroquí han participado el Ministro de Justicia, el Secretario General, el Primer Presidente y el Fiscal General de la Corte Suprema, así como los Directores Generales de Cooperación, Asuntos Penales, Asuntos Civiles, Director del Instituto Superior de la Magistratura, Decanos de los más importantes Colegios de Abogados, magistrados de la Corte y Fiscales Generales.

La presencia de altos representantes de las instituciones participantes, en especial de los Gobiernos de ambos países, ha favorecido la negociación y la firma de acuerdos entre instituciones españolas y marroquíes al más alto nivel. En este sentido, conviene destacar la firma de:  los Convenios entre el CEJ e ISM, firmados por los Ministros en el marco de la VIII RAN y el suscrito por el CGPJ, publicados en el BOE;  Convenios entre las CCAA de Andalucía (firmado por el Ministro) y de Canarias (firmado por el SE), también publicado en el BOE. Además, la selección de los expertos ha sido apuntada durante la fase de trabajo de campo como un factor positivo en el grado de consecución de los objetivos logrados por el proyecto. En este sentido, conviene resaltar el importante número y la calidad de los expertos consultores y docentes, tanto españoles como marroquíes y de otros países, que han participado en las actividades del proyecto en sus tres años de duración17. No obstante, los resultados de análisis han puesto de manifiesto que hay margen de maniobra para incrementar la adecuación de los perfiles de los expertos a las actividades y objetivos del proyecto; de aprovechar sinergias entre los resultados de las actividades y el intercambio de experiencias entre los expertos participantes en actividades del mismo ámbito. Como contrapartida a los factores que han favorecido el nivel de resultados alcanzado por el Proyecto ADL, del análisis de la información recabada por el equipo evaluador se extraen igualmente unas primeras valoraciones acerca de aquellos factores que pueden haber afectado al grado de cumplimiento de objetivos y de las principales dificultades a las que se han enfrentado las instituciones participantes durante la ejecución del Proyecto ADL a lo largo de los tres años y medio de vida. A juicio del equipo evaluador, la continuación del Proyecto en 17

El listado completo de los expertos consultores y docentes que han participado en el proyecto se encuentra en el Anexo IX.

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una segunda fase aconseja tomar en cuenta estas lecciones aprendidas para mejorar de cara al futuro: a.

b.

Dificultades encontradas de tipo socio-cultural e institucional: ▪

La coincidencia con el mes de Ramadán de algunas de las actividades, tal y como se señala en el informe de seguimiento del primer trimestre del POA 2008.

▪

Los tiempos y ritmos de trabajo en el seno de las instituciones marroquíes: la maquinaria administrativa marroquí es relativamente lenta, lo cual ha requerido tener en cuenta su capacidad de respuesta para organizar las actividades previstas en los sucesivos POAs, en especial teniendo en cuenta la dimensión amplia y comprensiva de un Proyecto como el Proyecto ADL.

▪

La naturaleza fuertemente jerárquica y centralizada del sistema judicial marroquí que se ha manifestado en: o

Una centralización de la toma de decisiones concernientes al proyecto en el Secretario General, provocando algunos retrasos en la toma de decisiones;

o

Las dificultades en el establecimiento de un modelo de trabajo en Red, basado en los contactos informales e intercambio de información entre autoridades judiciales de distintos países. Ello se ha debido a que el perfil de buena parte de los puntos de contacto de la RMCJI designados (en su mayoría Presidentes de Tribunales y Fiscales Generales) no se ha ajustado a lo esperado al carecer de las capacidades deseables para desempeñar esta labor (el manejo de nuevas tecnologías de la comunicación o el conocimiento de idiomas). Estas personas han ocupado tradicionalmente puestos de representación en otros foros internacionales, lo cual es considera en Marruecos como un privilegio.

▪

La dualidad en las tareas a desarrollar por los Puntos de Contacto de la Red: los Magistrados marroquíes estás acostumbrados a trabajar sobre la base de "Dossiers de Procedure"; mientras que en la Red tienen que ser facilitadores de información jurídica y judicial. Por ello, es necesario prestar mayor atención a la formación a magistrados sobre métodos de trabajo sobre el acceso y transmisión de información sobre Convenciones firmadas por Marruecos, etc.

▪

El débil conocimiento del uso de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación por parte de gran parte de los beneficiarios marroquíes; así como el limitado acceso a Internet y el coste del abono a Internet en todas las jurisdicciones de Marruecos (si bien se han verificado al lo largo de la evaluación que se han tomado medidas recientemente para paliar esta situación: la introducción de ADSL en todas las jurisdicciones y la reducción de los costes para el abono a Internet desde casa);

▪

Dificultades lingüísticas (conocimiento de idiomas de los beneficiarios marroquíes, conocimiento de francés de los expertos encargados de la formación, necesidad de traducción en seminarios, etc).

Dificultades encontradas durante la ejecución del proyecto debido a otros factores: ▪

La necesidad de ajustar alguno de los perfiles para seleccionar los expertos y de proporcionarle instrucciones homogéneas, claras y comunes para asegurar la

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consecución de los objetivos de cada actividad con lo esperado y con lo previsto en el marco del proyecto. Además de los factores externos mencionados anteriormente, conviene tener en cuenta también las dificultades encontradas derivadas de la lógica del proyecto y del planteamiento inicial del mismo: 

La sobrecarga de actividades en cada uno de los POAs;



La existencia de varios niveles de coordinación de las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL y el funcionamiento en la práctica de un sistema de gestión y ejecución del proyecto derivado de una doble perspectiva y un liderazgo compartido entre el Ministerio de Justicia y la AECID / OTC;



El carácter comprensivo, amplio y ambicioso de los objetivos del proyecto que ha redundado, a la vez, en una fragmentación del Proyecto ADL. El proyecto ha abarcado numerosas áreas o ámbitos jurídicos y judiciales.

Un elemento importante a resaltar respecto a la eficacia del Proyecto ha sido el funcionamiento del sistema de gestión y ejecución del Proyecto ADL. A este respecto, el análisis de la documentación del proyecto y de las entrevistas realizadas aporta evidencias divergentes. Por una parte, el funcionamiento del modelo de colaboración institucional entre las instituciones españolas participantes ha sido valorado muy positivamente al constituir una experiencia sin precedentes de colaboración que ha implicado a todas las instituciones clave en materia de Justicia. Por otro lado, la articulación singular de los sistemas de coordinación aplicando la doble perspectiva que ha fundamentado la formulación del proyecto (véase la sección 3.1 relativa a la Pertinencia) ha redundado en un liderazgo compartido (Ministerio de Justicia y OTC) y en una doble gestión financiera paralela (FIIAPP y la Unidad Técnica del Proyecto ubicada en la OTC de Rabat). Si bien el modelo de gestión y ejecución ha permitido al proyecto alcanzar un alto nivel de resultados (en especial, en la Componente 1 de CJI) a la vista de la información analizada, este liderazgo compartido y la doble gestión financiera han condicionado la gestión y ejecución del proyecto demandando mayores esfuerzos y recursos para asegurar la correcta coordinación. Ello se ha hecho más evidente respecto al funcionamiento de la gestión financiera y control de los fondos debido principalmente a la aplicación de diferentes sistemas de gestión interna en el seno de la FIIAPP y de la OTC (respecto a la justificación de gasto, determinación de gastos elegibles y no elegibles desde el punto de vista de la Cooperación Española, etc). De los resultados del análisis de la documentación, se extraen una serie de puntos fuertes y débiles a resaltar respecto a la participación de las diferentes instituciones participantes en el marco del sistema de gestión y coordinación del Proyecto ADL: Puntos fuertes del sistema de gestión y coordinación  La contribución del Director del Proyecto (Magistrado de Enlace) como interlocutor con la contraparte marroquí (Ministerio de Justicia marroquí) y con las instituciones españolas participantes, así como el trabajo realizado por la Unidad Técnica del Proyecto ADL ubicada en la OTC en Rabat. La buena relación con el Ministerio de Justicia marroquí se explica por la participación del Ministerio de Justicia español, a través del Magistrado de Enlace, tal y como han puesto de manifiesto las entrevistas llevadas a cabo.  La contribución de la OTC en la Embajada de España en Rabat, que ha asumido un papel que excede el papel inicialmente asignado a la misma en el planteamiento inicial (selección

72

del equipo de la Unidad Técnica, inserción en el cuadro de la OTC y ubicación de la misma en la sede de la OTC y aportando medios materiales, además de la subvención);  La contribución de la FIIAPP, sobre todo respecto a la identificación de expertos, la gestión financiera y la optimización de recursos y experiencias adquiridas en otros proyectos y actividades de la cooperación en materia de gobernanza, etc.  Participación de todas las instituciones de Justicia marroquíes y españolas en el proyecto, lo cual ha asegurado una visión global del proyecto y el aprovechamiento de la complementariedad entre puntos fuertes de cada institución.  La participación del Ministerio de Justicia marroquí, que implicó a sus Direcciones de Cooperación, Asuntos Penales y Asuntos Civiles. Puntos débiles del sistema de gestión y coordinación  Escasa institucionalización en el funcionamiento de los Comités y preponderancia de los contactos informales en el periodo de tiempo entre la celebración de las reuniones: La Comisión Ejecutiva y de Coordinación se reúne una vez al año para debatir los POAs y valorar el estado de la situación, mientras que del día a día se ha encargado el Director del Proyecto y la Unidad de Ejecución o Unidad Técnica. Los contactos puntuales con el resto de las instituciones se han canalizado a través del Magistrado de Enlace.  Ciertas debilidades en la operatividad de las reuniones del Comité de Seguimiento a pesar de la buena preparación de las reuniones: Si bien las personas consultadas han coincidido en señalar la buena preparación de las reuniones, el elevado número de personas participantes en las mismas (más de 30 personas) ha limitado la operatividad de las mismas. Por ello, se ha apuntado la necesidad de considerar otro formato para agilizar las reuniones, permitiendo al mismo tiempo la participación activa y efectiva de todas las instituciones participantes.  Falta de mecanismos de gestión, ejecución y seguimiento continuo aplicado de forma generalizada en otros proyectos de la Cooperación Española: Se podrían implantar los Comités de Seguimientos (con todas las instituciones participantes en el terreno tanto marroquíes como españolas) que viene utilizando la OTC en otros proyectos de cooperación.  En línea con lo anterior, ausencia de reuniones de seguimiento conjuntas hispanomarroquíes: con vistas a asegurar un mayor logro de los resultados esperados y una mayor apropiación de los resultados del proyecto, resulta aconsejable implicar a la contraparte marroquí en los mecanismos de gestión de manera que participen de forma conjunta en el seguimiento del proyecto. De esta manera, se reforzaría el trabajo conjunto y las relaciones de cooperación con el Ministerio de Justicia otorgándole un mayor papel e implicación al Ministerio de Justicia marroquí en la ejecución y seguimiento del día a día del proyecto. Igualmente, será aconsejable valorar la conveniencia de implantar a la Unidad de Gestión en el mismo Ministerio de Justicia marroquí (como hace la OTC con otros proyectos) con el fin de contribuir a un mayor fortalecimiento institucional del citado Ministerio y reforzar la apropiación de los resultados del proyecto por parte del mismo. Además de lo mencionado acerca de la participación de la contraparte marroquí durante la ejecución y gestión, conviene señalar la evolución en la aportación del Ministerio de Justicia marroquí que exponen los diferentes informes de seguimiento del Proyecto. Así, el informe de seguimiento del POA 2005 señala “el progresivo aumento en la implicación del

73

Ministerio en la preparación y ejecución de las actividades” y, por otro lado, “el alto nivel de consultores y docentes con el que se ha contado es un factor clave para la eficacia en la consecución de los resultados”. Sin embargo, en el informe anual de seguimiento del POA 2006 se apunta la “escasa aportación [en recursos] al Proyecto por parte del Ministerio de Justicia de Marruecos, que se limita a puntuales aportaciones en especie en algunos seminarios”. Ello se ha debido a la falta de acuerdo previo sobre la aportación del Ministerio en el proyecto en su globalidad, la cual ha ido variando a medida que se ejecutaba el proyecto. En lo que se refiere al análisis del funcionamiento del sistema de seguimiento y evaluación aplicado durante la ejecución del Proyecto ADL, dicho sistema se ha basado principalmente en los informes de seguimiento (anuales, cuatrimestrales y mensuales) que se han preparado desde la Unidad Técnica del Proyecto. En este sentido, conviene resaltar el esfuerzo realizado en la recopilación de información de forma continua y periódica a lo largo de la ejecución del proyecto, la revisión continua del sistema (lo cual derivó en sucesivos cambios de formato y perioridicidad de los informes), así como en el análisis de los factores que han favorecido y/o afectado el desarrollo de las actividades como estaban previstas. Se observa, sin embargo, que este seguimiento ha sido más descriptivo que analítico al no aplicar de manera sistemática los indicadores objetivamente verificables y fuentes de verificación asociados a los resultados que estableció el POG para el seguimiento de las realizaciones físicas. Ello ha dificultado asimismo la comparativa de lo realizado con lo previsto en cada POA y la identificación de las causas de las desviaciones concretas en cada caso. Por lo que respecta al seguimiento financiero, los informes de seguimiento se centran en analizar la ejecución del gasto por rubros sin aportar el mismo nivel de desagregación respecto a lo gastado por resultados, en línea con la planificación presupuestaria recogida en el POG. Si bien estos datos del seguimiento financiero se encuentran en los documentos de gestión y seguimiento de la FIIAPP, la comparación del avance en la ejecución financiera siguiendo el mismo planteamiento de la programación financiera del POG hubiese reforzado el análisis continuo de la eficiencia ayudando a detectar desviaciones, como se pone de manifiesto en la sección siguiente. Por otra parte, los resultados del análisis realizado sobre la incorporación de las prioridades horizontales de la Cooperación Española en el Proyecto (Lucha contra la pobreza; Defensa de los derechos humanos; Equidad de género; Sostenibilidad medioambiental; Respeto a la diversidad cultural) ponen de manifiesto que el proyecto ADL ha aplicado la “Defensa de Derechos Humanos” y la “Equidad de Género” de forma más sistemática que las restantes las prioridades horizontales del Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008, vigente durante la mayor parte del periodo de ejecución del proyecto. El enfoque integral de los “Derechos Humanos” preside de forma particular la intervención del Proyecto ADL en los diferentes ámbitos definidos en el Componente A (mujer violencia y familia; menores; acceso a la defensa jurídica gratuita y personas privadas de libertad). Este enfoque responde igualmente al reconocimiento de los derechos humanos para el desarrollo humano, político, económico y social del país. Asimismo, el enfoque integral de los Derechos Humanos se desprende del objetivo del Proyecto ADL de fortalecer las capacidades institucionales de los actores clave en materia jurídica y judicial con el fin de promover y asegurar la protección y garantía del ejercicio de los derechos humanos. Si bien el POG establece enfoque de género como un elemento transversal a todas las acciones del proyecto ADL, éste cuenta además con varios componentes directamente relacionados con la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, en especial el sub-componente A.3. Las

74

acciones previstas en este sub-componente han permitido la elaboración, de manera conjunta con el Ministerio de Justicia, del Plan del Ministerio de Justicia en materia de lucha contra la violencia de género. El Plan que se enmarca en la Estrategia Nacional de lucha contra la violencia de género, conteniendo las acciones a poner en marcha por el Ministerio en los próximos años. En los restantes componentes, el proyecto ADL ha articulado el enfoque transversal a través de las cuotas de participación reservadas a mujeres y en la selección de los temas de los seminarios.

3.3



La participación de mujeres ha sido elevada en los seminarios organizados hasta el momento. En aquellos seminarios que tuvieron lugar fuera de Rabat la participación de mujeres fue menor, pues los participantes debían pernoctar;



En algunas actividades abiertas a la participación de representantes de la sociedad civil marroquí, se ha podido compensar esta tendencia, gracias a la mayor presenciad de mujeres en este sector.



La presencia de mujeres en la RMCJI (4 sobre 50) es reducida. Ello es debido según el Ministerio al reducido número de mujeres que en Marruecos ocupan los puestos de Presidente de Tribunal o Fiscal General del Rey.



La selección de temas de los seminarios especialmente sensibles a la situación de la mujer en el Marruecos actual, como por ejemplo “Registro Civil y Kafala”, el “Código de Familia”, el seminario sobre “La Mujer en la Administración de Justicia de España y Marruecos”.

EFICIENCIA

El Análisis de la Eficiencia comprende el examen del grado de consecución de los objetivos y resultados esperados por el proyecto en función de los recursos (financieros, materiales y humanos) empleados para llevar a cabo el proyecto. En este sentido se valora el coste actividades en función del tiempo empleado para ejecutarlas, el uso, disponibilidad y fuentes de financiación en base a lo previsto y la contribución del funcionamiento de la gestión de los recursos (tiempos, recursos económicos, humanos, etc.) en el nivel de resultados alcanzados por el proyecto ADL.

Tal y como se ha señalado anteriormente, en la actualidad se encuentra en ejecución el POA 2008, por lo que hay determinadas actividades que no son objeto de la evaluación pero podría estar afectando a la eficiencia global del proyecto. Asimismo, es preciso resaltar que la valoración de los resultados alcanzados en relación con los recursos destinados y utilizados para llevar a cabo el proyecto se ha visto limitada por la escasa disponibilidad de datos respectos a la evolución de la ejecución financiera en la documentación a disposición del equipo evaluador. Tal y como han puesto de manifiesto las entrevistas realizadas, los POA han constituido la principal herramienta de gestión financiera del Proyecto ADL con un detalle de la formulación de las actividades que, además, establece cómo se van a llevar a cabo cada una de ellas y con qué presupuesto.

75

Sin embargo, la disponibilidad y la calidad de información en los diferentes informes de seguimiento no facilitan igual grado de detalle y de datos desagregados sobre la ejecución de la programación financiera de los POA en comparación con lo programado en el POG (por resultados). En los informes de seguimiento del proyecto no se dispone de información sobre el avance del seguimiento financiero del proyecto desagregado en función de los resultados esperados, si bien recogen un desglose por conceptos presupuestarios (personal, equipamiento, gastos indirectos, etc.). Por otra parte, los documentos que recogen el seguimiento financiero de la FIIAPP recoge el gasto ejecutado por actividades, cuyas cantidades no coinciden exactamente con los aportados por los informes de seguimiento. Por esta razón, el análisis del grado de consecución de los objetivos tomando en cuenta los recursos económicos empleados para ello, que muestran las tablas siguientes, se ha llevado a cabo en base a los datos del seguimiento financiero recogidos en la documentación de la FIIAPP para realizar un análisis homogéneo, Por otro lado, la valoración de la eficiencia del proyecto sólo puede llevarse a cabo en base a la realización de gastos anuales a nivel de proyecto sin entrar a valorar si efectivamente se destinaron esas cantidades a las diferentes actividades previstas y los resultados esperados en cada uno de los diferentes componentes del proyecto y en el tiempo establecido para ello. El Anexo VI recoge los datos disponibles del presupuesto desagregado por actividades del POG, POA 2006 -2007 -2008. Tomando en cuenta estos datos, la tabla siguiente presenta la comparación de la planificación del gasto con la ejecución del gasto por POAs. Tabla 22: Evolución financiera de los Componentes del Proyecto ADL POA 2006 POG

PRESUP. GASTO

POA 2007 %

PRESUP. GASTO

POA 2008 %

PRESUP. GASTO

PRESUP.

GASTO

%

42.552

22% 1.306.747

841.107

64%

185.289

27.035

15%

827.857

231.906

28%

162.200

103.811 64%

546.436

498.802

91%

542.790

173.398 32% 2.681.040 1.571.815 59%

TOTAL 1.951.899 CJI

556.075

447.826 81%

555.371

350.728

63%

195.301

TOTAL A

825.350

312.592

103.234 33%

329.976

101.636

31%

EP

541.212

194.900

150.256 77%

189.336

244.735 129%

Total

3.318.461 1.063.567 701.317 66% 1.074.682 697.100

65%

SUMA POA 06+07+08 %

Fuente: Elaboración propia en base los datos aportados por la FIIAPP.

De la información que muestra la tabla anterior se desprenden las siguientes valoraciones sobre la ejecución del gasto durante la ejecución del Proyecto ADL: -

-

El componente CJI tiene la mayor asignación presupuestaria tanto en el POG como en los diferentes POA, siendo en el POA de 2008 en el que existe una menor divergencia ente ambas componentes. A lo largo de la vida del proyecto observamos que tanto la asignación presupuestaria del total del proyecto como el gasto es mayor en los años centrales (POA 2006 y POA 2007). En cuanto a la comparación entre la programación y el porcentaje de gasto ejecutado, la intensidad en la ejecución del gasto ha ido disminuyendo progresivamente año a año, siendo de 66%,65%, 32% en el POA 2006, POA 2007 y POA 2008 respectivamente (Conviene tener presente que el POA de 2008 está en proceso de ejecución aún).

A nivel del Componente 1 sobre Cooperación Jurídica Internacional (CJI), la valoración de los resultados alcanzados en relación con los recursos destinados ha quedado limitada por disponibilidad y la calidad de la información. Así, sólo se dispone de datos financieros

76

correspondientes a lo presupuestado desagregado por actividad en el POG, POA 2006, POA 2007 y POA 2008. Sin embargo, la FIIAPP ha aportado datos desagregados por actividades sobre la ejecución del gasto. En la tabla a continuación se muestra el presupuesto y los porcentajes de cada uno de los resultados esperados de la Componente CJI en relación al total del presupuesto del proyecto. Del análisis de estos datos se desprenden una serie de valoraciones sobre la eficiencia del proyecto en este Componente CJI: -

-

El componente CJI suponía casi el 60% del total del presupuesto del proyecto en el POG; En el marco del Componente CJI, el resultado intermedio CJI1.3 (“La RMCJI dispone de los medios necesarios para desarrollar eficaz y eficientemente sus funciones”: Desarrollo del Plan Estratégico, difusión de la existencia y funciones de la RMCJI, desarrollo de la aplicación informática y la web de la RMCJI) comprende la partida con mayor dotación presupuestaria, tanto en el POG como en los distintos POA. Respecto a la evolución del presupuesto a lo largo de los diferentes años, la asignación presupuestaria durante el 2006 y 2007 es bastante similar, mientras que la de 2008 ha sido bastante menor que la de los años anteriores.

Tabla 23: Evolución financiera del Presupuesto de los resultados del Componente CJI por POA

CJI.1.1

189.000

5,7%

100.323

9,4%

60.179

5,6%

6.600

1,2%

SUMA POA 06+07+08 167.102 6,2%

CJI.1.2

139.500

4,2%

58.640

5,5%

71.240

6,6%

4.870

0,9%

134.750

5,0%

CJI1.3

718.800

21,7%

234.885

22,1%

235.188

21,9%

126.401

23,3%

596.474

22,2%

CJI.2

576.250

17,4%

140.493

13,2%

160.128

14,9%

51.430

9,5%

352.051

13,1%

CJI.3

311.299

9,4%

12.000

1,1%

28.636

2,7%

6.000

1,1%

46.636

1,7%

CJI.4 17.050 0,5% TOTAL 1.951.899 58,8% CJI TOTAL A 825.350 24,9%

9.734

0,9%

0,0%

9.734

0,4%

556.075

52,3%

555.371

51,7%

195.301

36,0%

1.306.747

48,7%

312.592

29,4%

329.976

30,7%

185.289

34,1%

827.857

30,9%

194.900

18,3%

189.336

17,6%

162.200

29,9%

546.436

20,4%

Código

EP Total

POG

541.212

POA 2006

16,3%

POA 2007

POA 2008

0,0%

3.318.461 100,0% 1.063.567 100,0% 1.074.682 100,0% 542.790

100,0% 2.681.040 100,0%

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los, 2006, 2007 y 2008

A continuación se presenta una tabla en la que se observa la evolución del gasto de cada uno de los resultados con respecto a presupuesto previsto para los mismos.

77

Tabla 24: Evolución financiera de la ejecución del gasto de los resultados del Componente CJI por POA POA 2006

ACTIVIDADES CJI.1.1

POG

PRESUP

GASTO

189.000

100.323

CJI.1.2

139.500

58.640

CJI1.3

718.800

CJI.2

576.250

CJI.3

311.299

CJI.4 TOTAL CJI

POA 2007 %

PRESUP

77.095

77%

68.670

117%

234.885

164.225

140.493

133.334

12.000

4.503

POA 2008

GASTO

%

PRESUP

GASTO

60.179

7.443

12%

6.600

71.240

53.579

75%

4.870

70%

235.188

137.865

59%

95%

160.128

138.085

86%

38%

28.636

13.756

48%

SUMA POA 06+07+08 %

PRESUP

GASTO

%

4.636

70%

8.213

169%

167.102

89.173

53%

134.750

130.462 97%

126.401

28.726

51.430

178

23%

596.474

330.816 55%

0%

352.051

271.597 77%

6.000

800

13%

46.636

19.059

41%

9.734

0

0%

17.050

9.734

0

0%

0

0

0%

0

0

0%

1.951.899

556.075

447.826

81%

555.371

350.728

63%

195.301

42.552

22%

1.306.747 841.107 64%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la FIIAPP

De esta tabla se puede deducir que ninguno de los resultados ejecuta exactamente lo presupuestado, existiendo una mayor divergencia en los resultados CJI.4 Mejora de la normativa específica (en el que no se ejecuta gasto) y en el CJI.3 Medios de apoyo a la cooperación jurídica internacional en el que tan solo se ejecuta el 41%. Mientras que el resultado CJI.1.2 Jueces y Fiscales conocen las lenguas ejecuta casi la totalidad de su presupuesto (97%). Se puede señalar que en la mayoría de los casos, el gasto no supera el presupuesto fijado para el periodo de ejecución del POA, con contadas excepciones como CJI.1.2 en el POA 2006 y 2008. En lo relativo a la valoración de la eficiencia del proyecto en el marco del Componente 2 sobre Asistencia jurídica a personas desfavorecidas (A), a igual que respecto del Componente CJI, sólo se dispone de datos financieros correspondientes a lo presupuestado por Actividad en el POG, POA 2006, POA 2007 y POA 2008 en los informes de seguimiento del proyecto. En cambio, la FIIAPP ha aportado información respecto de la ejecución de gasto datos desagregados por actividades. En la tabla a continuación se expone el presupuesto y los porcentajes de cada uno de los resultados del Componente A en relación al total del presupuesto del proyecto. En base a estos datos, se desprende lo siguiente: -

El componente A suponía casi el 25% del total del presupuesto del proyecto recogido en el POG;

-

Dentro del Componente A, el resultado A.3 (“La Red Nacional de Asistencia a Mujeres víctimas de delito está constituida y en funcionamiento”) contemplaba la partida con mayor dotación presupuestaria tanto a nivel del POG como en el POA 2007. Sin embargo, durante el periodo de ejecución del POA 2006 y 2008 el resultado con mayor dotación presupuestaria del componente A ha sido el resultado A.1 (“El sistema judicial cuenta con información suficiente sobre el derecho de defensa y modelos comparados de asistencia jurídica a personas en situación de pobreza legal”) con un 13,3% y 13,6% del total del presupuesto del proyecto respectivamente.

78

-

En la evolución del presupuesto por los diferentes años tenemos que, al igual que el componente CJI, la asignación presupuestaria para el componente A en el periodo de ejecución de los POAs del 2006 y 2007 es similar, siendo la de 2008 bastante menor.

-

Sin embargo, la asignación presupuestaria al componente A en el POA 2008 representa el mayor porcentaje de asignación del total del proyecto (34, 1%) comparado con el POG y los otros POAs anteriores.

Tabla 25: Evolución financiera de los resultados de la componente A por POA POG

Código TOTAL CJI A.1

POA 2006

1.951.899 58,8%

556.075

52,3%

POA 2007

SUMA POA 06+07+08

POA 2008

555.371

51,7%

195.301

36,0%

1.306.747

48,7%

117.750

3,5%

141.538

13,3%

7.649

0,7%

73.945

13,6%

223.132

8,3%

A.2

138.000

4,2%

42.218

4,0%

61.292

5,7%

12.000

2,2%

115.510

4,3%

A.3

299.600

9,0%

86.462

8,1%

121.924

11,3%

56.357

10,4%

264.743

9,9%

A.4

144.000

4,3%

0,0%

77.818

7,2%

42.987

7,9%

120.805

4,5%

A.5

126.000

3,8%

42.374

4,0%

61.292

5,7%

0,0%

103.666

3,9%

TOTAL A

825.350

24,9%

312.592

29,4%

329.976

30,7%

185.289

34,1%

827.857

30,9%

EP

541.212

16,3%

194.900

18,3%

189.336

17,6%

162.200

29,9%

546.436

20,4%

Total

3.318.461 100,0% 1.063.567 100,0% 1.074.682 100,0% 542.790

100,0% 2.681.040 100,0%

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes de seguimiento de los POA 2006, 2007 y 2008

Tabla 26: Evolución financiera de la ejecución del gasto de los resultados del Componente A por POA ACTIVIDADES A.1 A.2

POG

POA 2006 PRESUP. GASTO

%

POA 2007 PRESUP. GASTO

%

POA 2008 PRESUP. GASTO

%

SUMA POA 06+07+08 PRESUP. GASTO %

117.750

141.538

61.794

44%

7.649

0

0%

73.945

0

0%

223.132

61.794

28%

138.000

42.218

8.703

21%

61.292

25.394

41%

12.000

11.391

95%

115.510

45.488

39%

A.3

299.600

86.462

0

0%

121.924

41.398

34%

56.357

12.286

22%

264.743

53.684

20%

A.4

144.000

0

0

0%

77.818

8.206

11%

42.987

3.357

8%

120.805

11.563

10%

A.5

126.000

42.374

32.738

77%

61.292

26.639

43%

0

0

0%

103.666

59.377

57%

27.035

15%

827.857

231.906

28%

103.234 33% 329.976 101.636 31% 185.289 TOTAL A 825.350 312.592 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la FIIAPP

La evolución del gasto de cada uno de los resultados de la componente A, tiene unos porcentajes de ejecución bastante menores que los de la componente CJI. El mayor porcentaje de ejecución lo presenta el resultado A.5 Asistencia a personas privadas de libertad (57%) y el menor la componente A.4 Asistencia a menores desprotegidos con tan sólo el 10% del total del presupuesto para ese resultado. En esta componente, ninguno de los resultados ejecuta mayor gasto que lo presupuestado para ninguno de los POA. En cuanto a la gestión de los tiempos, conviene tener en cuenta la prórroga solicitada para extender la ejecución del Proyecto ADL con posterioridad a Diciembre del 2008, fecha prevista inicialmente para la finalización del mismo. Así, se extendió el proyecto hasta el 31 de Julio de 2009 debido al retraso sufrido respecto a las actividades previstas, las cuales se han ido arrastrando un par de meses por cada aprobación del POA cada año. Los avances alcanzados

79

para desbloquear ciertas actividades (como la publicación del estudio sobre Derecho de Familia, ya comentado en la sección 3.2 anterior) aconsejaban igualmente una extensión del proyecto. Las principales causas que han motivado el retraso en la realización de las actividades del proyecto han sido las siguientes en base al análisis realizado: 

El número y la entidad de las actividades previstas en los diferentes POAs del Proyecto;



El ritmo de trabajo de las instituciones marroquíes, la jerarquía y centralización en la toma de decisiones relativas al proyecto en el seno del Ministerio de Justicia marroquí y, en concreto su Secretaría General;



Problemas de agenda institucionales y de ajuste del calendario de actividades en función de la disponibilidad de representantes clave de las instituciones participantes y/o invitadas a las mismas (de Ministros, Secretarios de Estado, etc., que han participado en las actividades del proyecto);



La realización de las actividades bajo la responsabilidad del Gobierno de Canarias debido a problemas en la tramitación de la subvención de la misma. Ello ha motivado una reducción en la cantidad disponible para llevar a cabo la actividad y un retraso considerable en la realización de la misma (el Seminario de Derecho de Defensa Gratuita está previsto para el 15 de Junio de 2009, lo que supone un retraso de aproximadamente 3 años);

Igualmente, conviene señalar el desfase temporal en la ejecución de otras actividades previstas, como la campaña de sensibilización sobre menores vulnerables, que sufrió un retraso en su ejecución durante el primer trimestre del POA 2008, pese a que se había diseñado el contenido de la exposición (textos y diseño). Este retraso se debió a la revisión de los textos de la campaña por parte de la Dirección de Asuntos Penales del Ministerio de Justicia marroquí. Asimismo, la publicación del estudio sobre Derecho de Familia, prevista en el POA del 2006 y que se encuentra actualmente en ejecución, ha tardado en ver la luz debido a la oposición frontal del Ministerio de Justicia marroquí a la misma, debido a referencias al divorcio, referencias al matrimonio homosexual, etc.). Ello denota una cierta falta de coordinación y de comunicación entre las diferentes Direcciones Generales del Ministerio de Justicia marroquí acerca de los contenidos del trabajo del grupo de expertos. En lo relativo a la gestión financiera del proyecto ADL, conviene señalar la duplicidad de funciones entre la FIIAPP y la OTC y la coexistencia de dos jerarquías en la gestión del proyecto. Se trata de un proyecto financiado (casi al 100%) por la AECID, que ejecuta la FIIAPP y que coordina el Magistrado de Enlace del Ministerio de Justicia español en la Embajada española en Rabat asistido por la Unidad Técnica del Proyecto; bajo la coordinación general de Cooperación Española en Marruecos que reside en la OTC ubicada en la Embajada. Si bien ha existido una buena colaboración y comunicación entre todas estas instituciones. La gestión financiera ha resultado ser una tarea compleja que ha requerido redoblar esfuerzos en la coordinación y la transmisión de información, sobre todo teniendo en cuenta que ambas utilizan diferentes sistemas de gestión financiera. Respecto a la aportación de fondos, las instituciones españolas han aportado una importante contribución en especie, que es la colaboración de sus funcionarios como expertos en el proyecto (por ejemplo, por parte de la Fiscalía General del Estado, la Escuela Judicial, etc). Tal y como han confirmado las entrevistas llevadas a cabo en el marco del proyecto, no obstante, la participación de estos funcionarios ha sido remunerada en gran parte de los casos respecto a los

80

funcionarios de otras instituciones participantes (por ejemplo, el Ministerio de Justicia español). De cara a una segunda fase, el equipo evaluador considera aconsejable valorar la necesidad de reforzar la “economización” de las actividades del proyecto maximizando los recursos disponibles para ello y reforzando la contribución de las instituciones participantes, lo cual supone aportar sus recursos humanos como una contribución en especie. Ello resulta del todo coherente, sobre todo teniendo en cuenta el contexto socio-económico presente y las dificultades de financiación con las que se puede enfrentar una eventual segunda fase del Proyecto. En este sentido, resulta conveniente igualmente reconsiderar la eficiencia de algunas de las actividades llevadas a cabo, como los cursos de español en el Instituto Cervantes, en especial los cursos generales de español. A la vista de la relación coste-beneficio de estas actividades y del grado de aprovechamiento de estos cursos, del análisis de la información recopilada hasta la fecha se desprende la necesidad de limitar los cursos a aquellos beneficiarios con un nivel medio de español y ofrecer cursos de Español jurídico que fomenten el conocimiento de las leyes y del sistema judicial español en los magistrados marroquíes. Igualmente, resulta conveniente reconsiderar otras fórmulas (como la contratación de un profesor que diese las clases de español jurídico, en lugar de abonar las matrículas de los cursos en el Instituto Cervantes). No obstante, es preciso resaltar que se ha avanzado en la mejora de la eficiencia en el uso de los recursos (financieros, materiales y humanos) a lo largo de la ejecución de los diferentes POAs, buscando sinergias para aprovechar los recursos existentes (como con la participación del Instituto Superior de la Magistratura en los últimos seminarios). En este marco, la contribución de la Unidad Técnica del Proyecto ha sido fundamental. Por otra parte, es preciso señalar la limitada contribución del Ministerio de Justicia marroquí, la cual se ha centrado en aportaciones en especie (locales para seminarios, transporte para algunos expertos y para jueces participantes etc).. El Ministerio de Justicia marroquí ha aportado también con carácter general expertos consultores y docentes en diferentes actividades del proyecto, los cuales no han percibido honorarios. Muchos de los conceptos a financiar se han ido perfilando sobre la marcha y se ha logrado que el Ministerio asumiese determinados gastos, como los desplazamientos de los funcionarios marroquíes para asistir a las formaciones organizadas en Marruecos. Los resultados del análisis realizado apuntan una débil capacidad de ejecución presupuestaria y a la necesidad de reforzar la apropiación del Ministerio de Justicia marroquí, en especial en cuanto a la cobertura financiera de los resultados del Proyecto. Para ello, resulta aconsejable establecer un marco de colaboración más formalizado desde el principio del proyecto indicando el compromiso de la contribución de las partes implicadas por actividades y/o conceptos. Por otra parte, de los resultados de las entrevistas se desprende igualmente la buena disposición del Instituto Superior de la Magistratura marroquí, responsable de la formación continua de los magistrados en el país, que ha aportado recursos de propia iniciativa (locales, alojamiento y dietas) para la realización de actividades de formación y seminarios organizados en el marco del Proyecto. En lo que se refiere al análisis de los recursos humanos (gestión y coordinación), los resultados del trabajo de campo y las entrevistas realizadas durante la Fase 1 arrojan una valoración generalizada muy positiva en cuanto a la eficiencia de las personas involucradas en la gestión y coordinación del proyecto. Las principales limitaciones señaladas al respecto han sido: -

Cambio de las personas encargadas de gestionar la parte administrativa del proyecto, lo que ha conllevado en ciertos casos a una duplicación del trabajo;

81

-

La falta de acreditación (pasaporte de servicios) del personal de la FIIAPP que forma parte de la Unidad Técnica del Proyecto en terreno (Coordinador Técnico y Administradora del Proyecto ADL) debido a problemas administrativos, lo cual ha generado importantes problemas de interlocución y representación.

-

Escasa relación entre la parte marroquí y española en los comités de seguimiento.

3.4 IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD (Viabilidad) El Análisis del Impacto se dirige a analizar los efectos a corto y medio plazo que han generado las actividades llevadas a cabo por el proyecto en ambos componentes, así como la correspondencia de estos efectos con los objetivos esperados. En este sentido, se presta especial énfasis en los principales impactos positivos y negativos producidos por las actividades ejecutadas y por el proyecto en general (sobre sobre las instituciones participantes, sobre los beneficiarios, etc). En estrecha relación con el análisis del impacto, se valora la sostenibilidad (viabilidad) del proyecto y sus resultados, en concreto si los resultados alcanzados y los efectos producidos se mantendrán o continuarán una vez concluya el proyecto. A este respecto, el análisis de la sostenibilidad se centra en el grado de reforzamiento de la capacidad institucional, la apropiación de los resultados por parte de las autoridades competentes en Marruecos con el objeto de asegurar su continuidad (incluido su viabilidad financiera y técnica); así como el potencial de transferencia de la experiencia adquirida / resultados alcanzados con el Proyecto ADL a otros contextos.

En lo que se refiere al análisis del impacto del proyecto, el análisis documental y las entrevistas realizadas aportan una información valiosa, pero limitada respecto a los efectos e impactos alcanzados por el proyecto hasta la fecha. Ello es así debido a que la evaluación final del proyecto ADL se ha llevado a cabo antes de la finalización de la ejecución del último POA. Hasta la fecha, el análisis de los resultados alcanzados por el proyecto tan sólo ha puesto de manifiesto unos impactos incipientes cuya dimensión efectiva y sostenibilidad deberá ser cotejados en un periodo posterior. Asimismo, es preciso tener en cuenta a la hora de valorar los efectos e impactos incipientes del proyecto ADL que se trata de un proyecto de carácter “experimental” o proyecto piloto y que se ha orientado a alcanzar unos objetivos muy comprensivos y amplios en el marco de una estrategia a más largo –plazo. Teniendo en cuenta estas precisiones y en base a los resultados del análisis de los criterios de evaluación expuestos en secciones anteriores, se puede afirmar que los principales efectos e impactos incipientes que el Proyecto ADL ha ayudado a contribuir son:

 Refuerzo de la Cooperación Jurídica entre los jueces y fiscales españoles y marroquíes: En base al análisis documental y las entrevistas realizadas se aprecia la existencia de unas relaciones más estrechas y un mayor conocimiento mutuo de los sistemas judiciales y de las instituciones de ambos países. En este sentido, la creación de la Red y las herramientas desarrolladas para su funcionamiento suponen unos instrumentos a optimizar de cara al futuro para facilitar una mayor cooperación judicial en materia civil y penal. Las relaciones de colaboración y de confianza desarrolladas durante la ejecución del proyecto han permitido acelerar la Cooperación Judicial entre España y Marruecos en estos 3 años en áreas importantes, como el terrorismo, el crimen organizado y la inmigración ilegal.

82

A este respecto, abundan las evidencias recopiladas durante la realización de esta evaluación, no sólo a través de las informaciones recogidas en las entrevistas, sino en base a fuentes documentales. Por ejemplo, en relación con la extradición de un sospechoso del 11-M que se creía había fallecido en la guerra de Irak, la prensa citaba fuentes jurídicas de la Audiencia Nacional para resaltar el “clima de buen entendimiento y colaboración con las autoridades judiciales del reino alauita, coordinadas por el Magistrado de enlace”18.  La creación de nuevas estructuras en materia de cooperación jurídica internacional (RMCJI, con las herramientas desarrolladas para su funcionamiento y dinamización: compendios legales, página web, etc.; la creación de la Red de Escuelas judiciales, etc) que puede fortalecer la cooperación jurídica entre ambos países y con otros países (en especial de la región) a largo plazo no sólo en materia civil y penal, sino en otros ámbitos legales (mercantil, etc.). Esta estructura con ánimo de permanencia aspira a permitir una transferencia del know-how en materia de cooperación jurídica, mejorar las respuestas a peticiones de información etc.). No obstante, conviene tener en cuenta que la realización de este impacto a medio-largo plazo depende de la dinamización de la Red y la aplicación de las herramientas de la misma por parte de los miembros de la Red, por una parte, y del Ministerio de Justicia marroquí, como entidad competente en materia de Justicia en Marruecos y destinatario de los resultados del Proyecto ADL, por otra parte. Estas reservas se aplican igualmente al segundo de los principales resultados alcanzados del proyecto: la creación de la Red de Centros de Estudios Jurídicos Hispano-Árabes, cuyo convenio está en proceso de negociación (la firma está prevista para Junio de 2009).  Fortalecimiento de las relaciones de cooperación entre las instituciones españolas relevantes en materia de justicia participantes en el proyecto: El marco de entendimiento entre las Instituciones españolas durante la ejecución del proyecto ADL ha sido fundamental para alcanzar el grado de consecución de objetivos y resultados esperados. Ello ha sido una tarea muy compleja, a la vista de la nutrida representación de instituciones participantes y los esfuerzos en la coordinación que ha demandado el modelo aplicado para la gestión y la ejecución del Proyecto ADL. Sin ir más lejos, se hizo una referencia expresa al Proyecto ADL en la Declaración final de la IX Reunión de Alto Nivel entre los Gobiernos de España y Marruecos, celebrada en Madrid el 16 de Diciembre de 2008, dentro del capítulo dedicado al Espacio de Libertada, Seguridad y Justicia, en los términos siguientes: Los Gobiernos de España y Marruecos: 1. Han destacado el excelente desarrollo de la cooperación en el marco del proyecto ADL de cooperación materia de refuerzo y modernización de la Administración de Justicia en Marruecos, con especial mención a los esfuerzos de coordinación en la lucha contra la violencia de género, gracias a la creación de una red de las fiscalías de las cortes de apelación, y a la creación de la red marroquí de cooperación judicial internacional. 2. Ambas partes han recordado la fructífera colaboración existente entre sus centros de formación jurídica y judicial.

A pesar de las dificultades, sin embargo, la experiencia ha sido un éxito permitiendo un marco de colaboración sin precedentes en materia de justicia. En este sentido, las 18

El Mundo, 4 de Junio de 2009.

83

actividades de la fase de trabajo de campo han puesto de manifiesto el interés del Ministerio de Justicia marroquí en continuar con la colaboración con la Cooperación Española en el marco del Proyecto ADL en una segunda fase del mismo. En este sentido, la contraparte marroquí ha apuntado la posibilidad no sólo de continuar y profundizar en las áreas de colaboración ya iniciadas con el Proyecto, sino también en ampliar la colaboración a otras nuevas, como es la creación de una Oficina de Derechos Humanos en el seno del propio Ministerio. Igualmente, se valora muy pasivamente el trabajo conjunto con el Ministerio de Justicia español y el apoyo prestado por los miembros de la Unidad Técnica, por lo que aconseja continuar el modelo de cooperación en una eventual segunda fase. No obstante el refuerzo de la cooperación entre instituciones españolas en el ámbito de la justicia, conviene poner este impacto positivo en relación con lo ya apuntado respecto a la Eficacia y Eficiencia del Proyecto (sección 3.2 y 3.3) en relación a las doble jerarquía y liderazgos compartidos en el marco del modelo de gestión y de ejecución. Igualmente, es preciso tener en cuenta que el Proyecto ADL se trata de el primer proyecto de la Cooperación Española en un ámbito prioritario de la cooperación (Gobernanza Democrática, y sector de la Justicia).  Estrechamente ligado los puntos anteriores, se han fortalecido las relaciones entre los operadores y profesionales de España y de Marruecos favoreciendo asimismo el intercambio de experiencias. La RMCJI y las herramientas desarrolladas para su funcionamiento han generado unos cauces de comunicación y coordinación fundamentales a la vista del proceso de reformas en el sistema jurídico y judicial que está implementado el Reino de Marruecos. El proyecto ADL ha contribuido así a que los operadores marroquíes conozcan el sistema jurídico y judicial de España logrando avanzar en la apertura hacia unos cambios en sus propios sistemas y hacia una homogeneización con las normas y estándares europeos. Al mismo tiempo, se ha fomentado que estos operadores hayan interiorizado la necesidad y conveniencia de los cambios previstos en el marco del proceso de reforma de la administración de justicia impulsado por el Ministerio de Justicia. En opinión de personas consultadas durante la fase de trabajo de campo, los magistrados participantes en las actividades del proyecto están convencidos de la necesidad de trabajar para reformar su sistema. En este sentido, se ha producido una evolución de la actitud de los operadores desde el principio de la actividad al final. Se ha generado una reflexión sobre los cambios y una mayor predisposición a trabajar con sus homólogos españolas en el proceso de cambio. El Proyecto ha supuesto un paso importante en el acercamiento entre los sistemas jurídicos y judiciales de los dos países vecinos, así como la superación de obstáculos culturales e históricos entre las autoridades competentes y los operadores de ambos países, y la mayor predisposición de los operadores marroquíes al cambio y a las reformas. A ello han contribuido las actividades de difusión llevadas a cabo y la participación de representantes de las instituciones, tanto españolas como marroquíes, al más alto nivel en actividades de difusión de resultados. Como han puesto de manifiesto los resultados del trabajo de campo, el Proyecto ADL es conocido y valorado positivamente por los operadores en materia de justicia, de tal forma que todas las personas consultadas ha recalcado la necesidad de continuar con el proyecto en una segunda fase profundizando en la colaboración y en el estudio conjunto de los sistemas legales y judiciales marroquíes y españoles. A pesar de ello, de los resultados del análisis también se desprende la necesidad de aunar esfuerzos en la difusión de los resultados del proyecto, en especial de la RMCJI hacia otros operadores, hacia otras redes, miembros de las instituciones participantes y de otras instituciones clave en materia de justicia que no han participado en el partenariado del Proyecto ADL (Colegios de abogados, etc).

84

 Asimismo, conviene mencionar que el proyecto ADL ha establecido unas relaciones incipientes con otros operadores y profesionales de otros países de la región (Mauritania, Argelia, etc), así como con otras redes (EuroJust, etc). El proyecto ADL ha sentado las bases de lo que el POG establecía como un objetivo a más largo plazo del proyecto, en concreto generar “los insumos necesarios para la futura constitución de la Red de Cooperación Jurídica Internacional del Magreb”. Si bien estamos ante un resultado incipiente a desarrollar en el futuro, la transferencia a países como Argelia, Túnez, Senegal, Cabo Verde, Mauritania, etc, de la experiencia ha encontrado su primer eslabón. El trabajo de dinamización de la RMCJI en el futuro tras la finalización del proyecto ADL y la difusión que se haga de la misma son elementos que jugarán un papel clave en la realización efectiva de la transferencia de esta experiencia y la consolidación de la RMCJI como el “germen” de la Red de Cooperación Jurídica Internacional del Magreb.  En cuanto a los trabajos realizados bajo el Componente A, es preciso resaltar el incremento de la sensibilización de operadores, profesionales e instituciones clave en Marruecos en materia de género y, en concreto, en materia de violencia de género.

A este grado de impacto ha contribuido indudablemente que el Proyecto ADL ha tenido una importante repercusión y alcance, ya que ha implicado a un importante espectro del colectivo de personas beneficiarias (1.163 jueces y fiscales, de acuerdo a la documentación analizada por el equipo evaluador, casi el 40% de los jueces y fiscales existentes en el país, véase sección 2.2.2); ha dado lugar a la ejecución de una multitud de actividades con incidencia en una gran variedad de áreas (cooperación internacional, acceso a la justicia, equidad de género, mujer, familia, menores y formación en general y de formadores, etc), y que se ha extendido a las ciudades más importantes del país (con actividades llevadas a cabo en Rabat, Casablanca, Marrakech, Agadir, Tánger, etc). A ello hay que añadir el fuerte respaldo institucional de las instituciones y organismos participantes en el mismo, lo cual se ha reflejado en la participación de altos representantes de los mismos, en especial del Gobierno de ambos países, en numerosas actividades del proyecto; así como la difusión del proyecto a otras agencias de cooperación, ONGs y organizaciones internacionales que operan en Marruecos (Consejo de Europea, Delegación de la Comisión Europea, Agencias de la ONU, etc), otras Redes de Cooperación Judicial (Eurojust, etc), así como instituciones españolas y marroquíes que operan en el sector Justicia. A estos impactos logrados por el Proyecto ha contribuido la amplia difusión y visibilidad del proyecto en las páginas webs y gabinetes de prensa de las instituciones participantes (Moncloa, Ministerio de Justicia, Asuntos Exteriores, AECID, embajada de Marruecos, Junta Andalucía, Gobierno de Canarias, FGE, CGPJ, FIIAPP), así como en las la presencia del proyecto en los medios de comunicación, tanto españoles como marroquíes. Numerosas actividades han sido noticia en los informativos de las televisiones públicas, tanto en Marruecos, como en España Televisión Española, Televisión Andaluza y Televisión Canaria). La prensa escrita española y marroquí han informado regularmente de la mayoría de las acciones realizadas. Por otra parte, en lo relativo a la valoración de las actividades por parte de los participantes, hay que decir que en términos generales los beneficiarios de los cuales se ha recibido el cuestionario están muy satisfechos, obtenido una valoración siempre cercana a los ocho punto sobre 10.

85

Tabla 27: Valoración de las actividades por parte de los participantes Puntuación media según pregunta Número cuestionarios recibidos

A 3.5 Violencia Tánger. Octubre 2008 CJI 1.3.6 POA 2008. La Mujer en las Administración de Justicia CEJ, Madrid, 27 y 28 Nov 2008 CJI 1.3.6 Seminario conjunto Derecho del trabajo. ISM Rabat 2-4 marzo 09 A 3.5 O.ujda Enero 2009 Violencia Género Rabat 2008 Abril. POA 2007 Violencia Género Marrakech 2528 Febrero 2008 Seminario RMCJI 4-7 marzo 08 Marrakech A 5 Penitenciario Tánger, Abril 2008 POA 2007 Violencia Género Rabat 2008 Abril. POA 2007 A 3.5 Género Casablanca 2008

Le cours vous a paru: Dans léchelle suivante, indiquez votre degré de satisfaction, tenant en compte que le 1 correspond à insatisfait et le 10 à très satisfait

29

8,00

12

8,85

20

8,25

23

7,94

En relation avec l'activité à laquelle vous venez d'assiter, je vous prie de bien vouloir nous indiquer ce que vous croyez qu'elle vous a apporté du point de vue de votre formation personnelle (dans ce cas le 1 correspond à rien et le 10 à beaucoup

46

8,55

17

8,71

33

9,97

17

7,88

16

8,31

19

8,26

Le cours vous a paru: Très satisfaisant (1), En partie satisfaisant (2) Insatisfaisant (3) Mal fait (4)

A 3.5 Género Fez 2008. 1er 14 7,93 Grupo A 3.5 Género Fez 2008. 2º 19 8,58 Grupo CJI 1.3.CIDEAL Tánger Abril 25 2008 POA 2007 Fuente: Elaboración propia a partir de los cuestionarios de satisfacción cumplimentados por los participantes en diferentes actividades del proyecto.

86

1,56

Por otra parte, en lo que se refiere a la sostenibilidad (viabilidad) de los resultados alcanzados por el proyecto ADL, el análisis documental y las entrevistas llevadas a cabo apuntan de manera unánime que el mantenimiento de los resultados alcanzados por el Proyecto, en particular en lo relativo al funcionamiento y dinamización de la RMCJI, precisa de un acompañamiento y un apoyo para asegurar su consolidación. En este sentido, resulta conveniente la puesta en marcha de una eventual segunda fase del proyecto ADL, con un papel más secundario al desempeñado hasta ahora y centrado en proporcionar esa cobertura y acompañamiento al Ministerio de Justicia marroquí en aquellos aspectos en los que precise de apoyo. En este sentido, de los resultados del trabajo de campo se desprende que, si bien existe una voluntad política de apoyar a la Red, se aprecia un margen de maniobra para reforzar la apropiación del Ministerio de Justicia marroquí, así como la capacidad para asumir la gestión de la Red en relación a los costes que ello conlleva. Las actividades de trabajo de campo en Rabat han puesto de manifiesto que, si bien el proyecto ha generado una muy buena dinámica de cooperación entre el Ministerio de Justicia marroquí y el español, la contraparte marroquí considera el proyecto como un espacio adecuado para continuar colaborando con la Cooperación Española y continuando las actividades y resultados del proyecto en el marco de una nueva colaboración con la Cooperación Española. Por ello, el equipo evaluador considera aconsejable que, de cara a que las autoridades marroquíes puedan garantizar la continuidad y sostenibilidad de los resultados del proyecto en el futuro, en especial de la RMCJI, una vez concluya el apoyo de la Cooperación Española, es preciso reforzar la implicación del Ministerio de Justicia marroquí desde la fase de diseño hasta la fase de ejecución y, en especial en la asignación presupuestaria y ejecución del gasto previsto. Con el fin de que el Ministerio de Justicia marroquí asuma los resultados del proyecto en una segunda fase, es necesario que implicar al mismo de manera más directa en el diseño y formulación, así como en la gestión, seguimiento y evaluación de la segunda fase del proyecto. Respecto al grado de utilización de otros resultados del proyecto, la gran parte de las personas consultadas durante la fase de trabajo de coinciden en señalar la dificultad de realizar una valoración general en este momento, puesto que algunas de las publicaciones realizadas se encuentran en proceso de edición y no han sido distribuidos (como la publicación sobre Derecho de Familia, de la Kafala, etc). A este respecto, conviene tener en cuenta las consideraciones ya apuntadas en secciones anteriores de este informe respecto a la utilización de algunas de los productos elaborados en el marco del proyecto (como el protocolo de coordinación para la Red de Células de Violencia). En lo relativo a otras actividades útiles para reforzar el funcionamiento de las Redes a medio largo plazo, conviene señalar el fin de los trabajos de la Célula de Traductores para la traducción de leyes y jurisprudencia, pues no se han dado continuidad desde la Corte Suprema de Marruecos. Con vistas a mantener el grado de colaboración y entendimiento mutuo en materia de cooperación jurídica internacional, la necesidad de contar con la normativa y jurisprudencia accesible en los respectivos idiomas (español, francés y árabe) ha sido subrayada durante las entrevistas realizadas en la Fase 1. Igualmente, de cara a asegurar la sostenibilidad de los resultados de las acciones formativas llevadas a cabo en el marco del Proyecto ADL, conviene promover una mayor implicación del Instituto Superior de la Magistratura, ya que se trata de la institución que puede garantizar la

87

sostenibilidad de estas formaciones, asumiendo su docencia en sus planes de formación inicial y continuada de magistrados marroquíes.

88

4

Conclusiones.

Como se explica en la sección metodológica de este informe, el conjunto de actividades evaluadas en el capítulo anterior ha permitido al equipo evaluador llegar a las siguientes deliberaciones a nivel del proyecto general.

4.1

PERTINENCIA

El análisis de la pertinencia del proyecto es el que presenta un menor margen a la crítica por parte del equipo evaluador. En base a la valoración de la pertinencia del proyecto ADL expuesto en la sección 3.1 del presente informe se puede afirmar que el proyecto ADL es pertinente desde el punto de vista del grado de coherencia de la lógica interna del proyecto (objetivos, resultados y actividades previstas); así como de la complementariedad entre la lógica interna y las necesidades de desarrollo en el sector de la Justicia en Marruecos y de las prioridades establecidas en las estrategias y planes nacionales en este ámbito. Respecto a la pertinencia, resulta de especial relevancia tener en cuenta la gestación del proyecto y la metodología aplicada para la formulación inicial del mismo, en particular la estrategia a medio-plazo impulsada por el Ministerio de Justicia a través de este proyecto, así como la convergencia de la doble perspectiva en la lógica de intervención del proyecto y su formulación en el POG (Proyecto gestado en el seno de las instituciones españolas en el ámbito judicial y articulado en el marco de la Cooperación Española con Marruecos). Esta doble perspectiva, que ha condicionado la evolución del proyecto respecto a su ejecución y su gestión, determina la pertinencia del proyecto ADL desde un punto de vista más estratégico (en el caso del Componente CJI) y desde un punto de vista de las necesidades de desarrollo existentes en materia de la reforma de la Administración de Justicia (en el caso del Componente A). Así, es posible concluir que el análisis de la información llevado a cabo por el equipo evaluador pone en evidencia que el proyecto ADL es pertinente teniendo en cuenta: 





La adecuada coherencia interna del proyecto ADL (correspondencia entre los objetivos previstos, resultados esperados y actividades a desarrollar en cada uno de los Componentes en los que se ha organizado el proyecto), sobre todo a la lux de la estrategia a medio-plazo y la doble perspectiva sobre la que se asienta la lógica de intervención del proyecto; La adecuada pertinencia y correspondencia del proyecto ADL con las necesidades detectadas en el sector y con las prioridades establecidas en las estrategias y planes nacionales marroquíes, en especial con los ejes de intervención del Programa de Reforma Judicial acometida por el Ministerio de Justicia marroquí (Plan de Acción 2005-2007) relativos a la “Modernización de la Justicia”, “Consolidación del Estado de Derecho” y la “Consagración de la apertura de la justicia en un contexto interno y externo”. Además, se corresponden con lo establecido en la “Iniciativa Nacional para el Desarrollo Humano” lanzada por el Rey en 2005, en lo relativo a “ayudar a las personas más vulnerables, destacando los niños abandonados, las mujeres desfavorecidas y las personas sin recursos”. La adecuación del Proyecto ADL con las prioridades de la Cooperación Española con Marruecos, en especial en el sector de la Gobernanza Democrática y de la Justicia.

89



Como reflejo de la estrategia a medio-plazo y la convergencia de la doble perspectiva mencionada anteriormente, el POG recogió un sistema de gestión y coordinación cuyo diseño resulta adecuado para permitir la participación de la multiplicidad y variedad de instituciones participantes en el proyecto, tanto desde España como en Marruecos. A pesar de esta valoración del diseño del modelo de gestión y coordinación, la ausencia de mecanismos de gestión aplicados de forma generalizada en proyectos de cooperación al desarrollo (comités mixtos de seguimiento, por ejemplo) constituye una debilidad a resaltar.

A pesar de esta valoración satisfactoria de la pertinencia, el equipo evaluador considera preciso señalar unos aspectos que han debilitado la correspondencia del proyecto con las necesidades del contexto y que han podido afectar al correcto desarrollo del proyecto y su nivel de resultados alcanzados: ▪

La formulación inicial del proyecto ADL ha resultado demasiado comprensiva y ambiciosa, tanto en el número de ámbitos que pretendía cubrir desde el inicio, como en el número de actividades previstas en cada uno de los POAs para alcanzar los objetivos y resultados esperados. Además, el proyecto ADL ha sido un “proyecto piloto” o “experimental” en un sector (Gobernanza Democrática, en concreto el sector de Justicia) en el que la Cooperación Española no contaba con una tradición de cooperación previa, en particular con el Ministerio de Justicia marroquí.

▪

A pesar de que los representantes de las instituciones clave en materia de justicia en Marruecos fueron involucradas en la preparación y en la formulación del proyecto ADL, el grado de apropiación del proyecto ADL por parte de las autoridades marroquíes y la consideración efectiva de las prioridades establecidas en el Plan de Acción del Ministerio de Justicia marroquí podía hacer sido mayor desde la fase de diseño. Ello hubiese contribuido a una mayor adaptación al contexto del modelo aplicado por el proyecto ADL.

▪

Desde la formulación del proyecto ADL se han realizado esfuerzos para asegurar la complementariedad del mismo con otras intervenciones realizadas por otros donantes, si bien es cierto que la coordinación de donantes en Marruecos (y en especial en el sector de Gobernanza Democrática) adolece de debilidades a resaltar.

4.2

EFICACIA

De conformidad con los resultados del análisis expuesto en el Capítulo 3 y en la descripción detallada de la evolución del proyecto en la sección 2.4 del presente informe, la valoración del grado de eficacia del proyecto se encuentra directamente asociada al logro de los resultados alcanzados por el proyecto ADL en cada uno de sus componentes. Así, de los resultados del análisis se desprende que se ha llevado a cabo un gran número de actividades en el marco de ambos componentes del Proyecto ADL, las cuales han tenido una importante incidencia en gran variedad de ámbitos legales y judiciales (cooperación internacional, acceso a la justicia, familia, equidad de género, etc) y han abarcado un amplio espectro del colectivo de personas beneficiarias inicialmente previstas (1.163 jueces y fiscales). En el grado de eficacia del proyecto han influido favorablemente una serie de factores, especialmente el fuerte respaldo institucional con el que ha contado el proyecto desde su formulación y durante su fase de ejecución.

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Teniendo los resultados del análisis expuesto con detalle el Capítulo 3, se pueden extraer unas conclusiones generales a nivel del proyecto ADL en relación con la eficacia del mismo: ▪

Grado de consecución del Objetivo Global del Proyecto (“Contribuir al desarrollo en Marruecos de un sistema de justicia más confiable e independiente, que sea accesible e independiente”): La valoración del grado de consecución del objetivo global queda condicionada por el carácter comprensivo, amplio y ambicioso de dicho objetivo general, así como la vocación a medio-largo plazo del mismo y el carácter experimental del proyecto ADL. Tomando en cuenta estas consideraciones y la valoración satisfactoria de la pertinencia, se puede afirmar de modo general que el proyecto ADL ha contribuido a un avance en el proceso de apertura y modernización del sistema judicial y la administración de justicia, sobre todo con el establecimiento de la RMCJI y, por extensión en el desarrollo de un sistema de justicia “más confiable e independiente, que sea eficiente y accesible”. En particular, desde el punto de vista de la estrategia a medio-plazo descrita en el apartado 3.1 anteriormente, el equipo evaluador concluye que el proyecto ha contribuido considerablemente a la consecución de los objetivos estratégicos a medio-plazo establecidos. La misma conclusión se desprende de los resultados alcanzados por el proyecto desde el punto de vista de los objetivos recogidos en el Documento-Estrategia País de Marruecos 2005-2008 en relación con el sector de Gobernanza Democrática y, en concreto, del sector de la Justicia.

▪

Grado de consecución de los Objetivos Específicos del Proyecto: La valoración de la eficacia del proyecto en el logro de los objetivos específicos planteados en el Componente CJI ha sido más satisfactoria que respecto al Componente A, tanto en el número de actividades realizadas frente a las previstas, como en la valoración de los resultados e impactos producidos. Así, respecto de cada uno de los Componentes del proyecto se puede afirmar que: o Se ha avanzado en la consecución del Objetivo Específico 1 en el marco del Componente CJI (“Los mecanismos de cooperación jurídica internacional funcionan eficaz y eficientemente”):  Se ha avanzado considerablemente en 2 de los 3 resultados principales (la creación de la RMCJI y de la Red de Centros de Formación Judicial y Jurídica), mientras que la creación del Aula Permanente de Estudios Jurídicos HispanoÁrabes se encuentra pendiente de realización por falta de fondos.  Se han llevado a cabo todas las actividades previstas, con la excepción de 3 actividades que no se han llevado a cabo hasta la fecha (la creación del Aula Permanente, entre ellas). o La valoración de la eficacia en la consecución del Objetivo Específico 2 relativo al Componente A es menos satisfactoria que respecto al Objetivo Específico 1. Así, se ha llevado a cabo una gran cantidad de actividades con el fin de avanzar en el logro del Objetivo Específico 2 (“El sistema judicial cuenta con medios más eficaces para prestar asistencia jurídica a las personas que se encuentran en condiciones desfavorecidas”). La valoración menos satisfactoria de la eficacia del proyecto respecto al Objetivo Específico 2 se fundamenta en el número de actividades realizadas es mucho menor

91

que en el caso del Componente CJI, así como en el grado de consecución de los resultados esperados respecto al derecho de defensa (Resultados A.1), asistencia a menores desprotegidos (Resultado A.4) y de personas privadas de libertad (Resultado A.5), así como de algunas de las actividades previstas relativas a la asistencia de mujeres en los ámbitos civil y penal (Resultado A.2). o La valoración de la eficacia del proyecto en relación con los beneficiarios del mismo resulta también bastante satisfactoria, si bien las cifras globales se sitúan por debajo de lo previsto en el POG. Desde un punto de vista general, la gran parte de los beneficiarios han sido magistrados. Hubiese sido conveniente implicar a otros agentes clave en materia de reforma de la administración de la justicia (como por ejemplo, secretarios judiciales, los colegios de profesionales implicados en materia de justicia, en especial los abogados, etc). ▪

Factores externos que han influido (positiva y/o negativamente) en el grado de resultados alcanzados: Tal y como se ha puesto de manifiesto en el Capítulo 3, se han identificado algunos factores de diverso tipo que pueden haber afectado al grado de cumplimiento de los objetivos, principalmente a factores de tipo social-cultural e institucional (la coincidencia con el mes de Ramadán de algunas de las actividades; los tiempos y lentos ritmos de trabajo en el seno de las instituciones marroquíes; los métodos de trabajo tradicionales versus la dualidad en las tareas a desarrollar por los Puntos de Contacto de la RMCJI; el débil conocimiento del uso de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación por parte de gran parte de los beneficiarios marroquíes; así como el limitado acceso a Internet y el coste del abono a Internet en todas las jurisdicciones de Marruecos; dificultades lingüísticas (conocimiento de idiomas de los beneficiarios marroquíes, conocimiento de francés de los expertos encargados de la formación, necesidad de traducción en seminarios, etc). A estos factores externos hay que añadir o las dificultades encontradas derivadas de la lógica del proyecto y del planteamiento inicial del mismo (la sobrecarga de actividades en cada uno de los POAs; la existencia de varios niveles de coordinación de las instituciones españolas participantes en el Proyecto ADL y el funcionamiento en la práctica de un sistema de gestión y ejecución del proyecto derivado de una doble perspectiva y un liderazgo compartido entre el Ministerio de Justicia y la AECID. o El carácter comprensivo, amplio y ambicioso de los objetivos del proyecto que ha redundado, a la vez, en una fragmentación del Proyecto ADL. o La necesidad de ajustar alguno de los perfiles para seleccionar los expertos y de proporcionarle instrucciones homogéneas, claras y comunes para asegurar la consecución de los objetivos de cada actividad con lo esperado y con lo previsto en el marco del proyecto.

▪

Funcionamiento del sistema de gestión y coordinación: El análisis de la información recopilada durante el desarrollo de esta evaluación aporta evidencias divergentes. La

92

valoración del funcionamiento del sistema de gestión y coordinación ha sido valorado muy positivamente por parte de las personas consultadas, por diversas razones: o

Este sistema ha permitido articular la participación de todas las instituciones de justicia españolas en el proyecto ADL, lo cual constituye per se una experiencia positiva de coordinación sin precedentes.

o

El papel del Director del Proyecto y de los miembros de la Unidad técnica ha sido clave en el desarrollo del proyecto y explica en gran parte el grado de resultados alcanzados y la buena relación de colaboración establecida con las contrapartes marroquíes, en especial con el Ministerio de Justicia marroquí. El papel de la OTC en la asunción de mayores competencias a las inicialmente asignadas, el apoyo y medios materiales para el funcionamiento de la Unidad técnica) resulta igualmente reseñable.

o

Asimismo, el sistema aplicado ha permitido la participación de las restantes instituciones asegurando una visión global del proyecto y el aprovechamiento de las sinergias y complementariedades que aportan cada una de las instituciones.

Sin embargo, la articulación del sistema de gestión y ejecución aplicando la convergencia de una doble perspectiva ya mencionada ha redundado en un liderazgo compartido entre el Ministerio de Justicia español y la AECID y en una doble gestión financiera. Ello ha requerido un mayor esfuerzo para asegurar una correcta coordinación. Asimismo, el análisis realizado ha puesto de manifiesto una serie de debilidades del sistema de gestión y coordinación: o Escasa institucionalización en el funcionamiento de los Comités y preponderancia de los contactos informales en el periodo de celebración de las reuniones de dichos comités; o Buena preparación de las reuniones del Comité de Seguimiento, si bien se aprecian ciertas debilidades en la operatividad de las reuniones; o Falta de mecanismos de gestión, ejecución y seguimiento continuo aplicado de forma generalizada en otros proyectos de la Cooperación Española en Marruecos; o Ausencia de reuniones de seguimiento conjuntas hispano-marroquíes.

▪

Funcionamiento del sistema de seguimiento y evaluación: Respecto al sistema de seguimiento y evaluación conviene resaltar el esfuerzo realizado por la Unidad Técnica del Proyecto ADL en compilar la información y elaborar informes detallados de seguimiento con carácter periódico (mensual, trimestral/cuatrimestral y anualmente) y la descripción en los mismos de los factores que han favorecido y/o influido negativamente en el desarrollo de las actividades. Sin embargo, del análisis llevado a cabo se desprenden una serie de debilidades de la aplicación de los sistemas de seguimiento: o o

▪

Débil aplicación de los indicadores objetivamente verificables y de las fuentes de verificación asociados a los resultados establecidos en el POG; Ejecución financiera sistematizada en base a la ejecución por rubros y no por resultados como aparece desglosado en la formulación del proyecto en el POG.

Incorporación de las Prioridades Horizontales de la Cooperación Española: El proyecto ADL ha aplicado la prioridad horizontal relativa a la “Equidad de Género” y de “Derechos Humanos” de forma más sistemática

93

4.3

EFICIENCIA

En lo que se refiere a la valoración de los resultados alcanzados en relación con los recursos dispuestos para ello, el análisis expuesto en la sección 3.3 se ha visto condicionado por la disponibilidad y la calidad de la información sobre el seguimiento financiero del proyecto durante su ejecución. Los informes de seguimiento recogen la evolución de la ejecución por rubros y a nivel general del proyecto sin desglosar la información por resultados o por conceptos –personal, equipamiento, etc -como aparece en el POG. En consecuencia, la valoración de la eficiencia queda limitada a la valoración de los gastos anuales realizados a nivel del proyecto y de sus componentes y su comparativa con lo planificado, sin entrar a valorar el coste relativo de las actividades por resultado. Del análisis realizado se desprenden las siguientes conclusiones generales: ▪

El Componente CJI ha tenido una mayor asignación presupuestaria que el Componente A, tanto en el POG (aproximadamente un 60% del presupuesto) como a lo largo de los diferentes POAs, si bien esta diferencia se redujo al mínimo en el último año de ejecución del proyecto (POA 2008);

▪

Las partidas con mayores asignaciones presupuestarias en cada Componente han sido el resultado intermedio CJI.3 relativo al desarrollo del Plan estratégico de la Red y el resultado A.3 relativo al apoyo a la Red Nacional de Asistencia a Mujeres víctimas de delito

▪

Tanto la asignación presupuestaria como el gasto ejecutado son superiores en los años centrales de la ejecución del proyecto (POA 2006 y 2007). A este respecto conviene señalar que el POA 2008 continúa en ejecución. Teniendo en cuenta este aspecto, se aprecia una disminución progresiva de la intensidad en la ejecución del gasto a lo largo de los años de ejecución del proyecto;

▪

En lo relativo a la valoración de la gestión de los tiempos, la realización de las actividades programadas en el tiempo previsto se ha visto afectada por una serie de factores (número, entidad y dimensiones a abarcar por el proyecto; el ritmo de trabajo, la centralización y jerarquía en el funcionamiento del Ministerio de Justicia marroquí; los problemas de agenda). Algunas actividades del proyecto se han visto paralizadas debido a la diferencias en el respecto al contenido y enfoque aplicado para llevar a cabo esas actividades o elaborar los productos (como por ejemplo, la publicación sobre “Derecho de Familia” y sobre la “Kafala” o las actividades de difusión de la campaña informativa sobre el sistema internacional de protección de menores), Esta situación ha puesto de manifiesto una debilidad en la concertación y comunicación con el Ministerio de Justicia y con las DGs concernidas en los diferentes ámbitos de trabajo.

▪

Si bien ha existido una buena colaboración y comunicación entre todas estas instituciones españolas participantes en la gestión financiera, en particular la FIIAPP y la AECID, la gestión financiera ha resultado ser una tarea compleja que ha requerido redoblar esfuerzos en la coordinación y la transmisión de información, sobre todo teniendo en cuenta que ambas utilizan diferentes sistemas de gestión financiera.

▪

En relación a la eficiencia en el uso de los recursos (materiales, financieros y humanos) del proyecto, es preciso resaltar que se han hecho progresos en este sentido buscando

94

sinergias para aprovechar los recursos ya existentes. Del análisis realizado, no obstante, se desprenden que aún hay margen para reforzar la eficiencia en el uso de recursos respecto a una serie de actividades. En concreto, la participación de expertos procedentes de instituciones españolas, que ha sido remunerada en la mayor parte de los casos, debería ser una aportación en especie de dichas instituciones participantes en el proyecto. Tanto el personal de la AECID como de la Unidad Técnica del Proyecto no han percibido ningún tipo de remuneración por su participación en las actividades del proyecto. Igualmente, resulta ineludible abordar con la contraparte marroquí en una eventual segunda fase del Proyecto ADL la situación producida por la falta de acreditación del personal contratado por la FIIAPP para la Unidad Técnica del Proyecto (Coordinador Técnico y Administradora), lo cual ha redundado en dificultades en la interlocución, representación, etc, ante las autoridades marroquíes. Por otra parte, a la vista de los resultados de los cursos de español llevados a cabo en el Instituto Cervantes aconsejan igualmente a valorar otras fórmulas y mecanismos que asegure una mayor optimización de los recursos y un mayor aprovechamiento por parte de las personas beneficiarias. La situación actual de crisis económica y financiera empuja a considerar fórmulas para reforzar la eficiencia financiera del proyecto ADL. ▪

4.4

La aportación del Ministerio de Justicia marroquí ha sido mayoritariamente en especie (locales para seminarios, transporte para expertos, etc) y mediante expertos, consultores y docentes en diferentes actividades del proyecto que no han percibido honorarios. Al no existir un acuerdo previo sobre la participación del Ministerio en la aportación de recursos, la contribución específica del Ministerio se ha ido perfilando a medida que se iba ejecutando el proyecto. La Corte Suprema, por su parte, ha complementado la célula de traducción con un magistrado asignado a la misma, el cual ha trabajado conjuntamente con la experta juristalingüista española. Otros actores clave en el sector Justicia en Marruecos han aportado recursos propios de propia iniciativa (dietas, locales, etc), como el instituto Superior de la Magistratura.

IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD (VIABILIDAD)

Con vistas a realizar unas conclusiones generales sobre valoración global de los efectos e impactos incipientes alcanzados por el proyecto ADL hasta la fecha, conviene tener presente que estamos ante un proyecto “piloto” o “experimental” que ha estado dirigido hacia objetivos amplios y comprensivos enmarcados en una estrategia más a largo plazo. Igualmente es preciso tener en cuenta que la evaluación final del proyecto ADL se ha llevado a cabo antes de que finalizase la ejecución del POA 2008 (Julio de 2009). Teniendo en cuenta estas precisiones, se puede afirmar que el proyecto ADL ha contribuido a alcanzar los siguientes impactos o efectos incipientes:



Refuerzo de la Cooperación Jurídica entre los jueces y fiscales españoles, en el que la creación de la RMCJI, las herramientas creadas para su funcionamiento y la formación facilitada sobre mecanismos de cooperación jurídica internacional sientan las bases para un marco de colaboración estable en el futuro. El refuerzo de la cooperación jurídica entre los operadores clave en materia de justicia se asienta sobre unas fortalecidas relaciones de confianza y de colaboración que se han desarrollado a lo largo de la ejecución del proyecto.

95

En este sentido, los puntos de encuentro (estancias, encuentros, seminarios, etc) facilitados en el marco del proyecto ADL han sido claves. 

Creación de nuevas estructuras en materia de cooperación jurídica internacional (RMCJI, Red de Escuelas Judiciales) que pueden fortalecer la cooperación jurídica internacional a más largo plazo: la RMCJI se ha creado en el marco del proyecto ADL con ánimo de permanencia para articular la cooperación jurídica internacional, no sólo entre operadores españoles y marroquíes, sino con otros países y otras redes en el ámbito europeo, latinoamericano, etc. La materialización de este impacto incipiente queda condicionada a la efectiva dinamización de la red y su correcto funcionamiento tras la finalización del proyecto ADL por parte de sus miembros y del Ministerio de Justicia marroquí, como entidad competente y destinatario de los resultados del proyecto. Estas reservas se aplican igualmente al resto de resultados realizados por el proyecto (Red de Escuelas Judiciales) y los resultados que se encuentran pendientes de realización (Aula Permanente) hasta la fecha.



Fortalecimiento de las relaciones entre los operadores y profesionales de España y de Marruecos favoreciendo igualmente el intercambio de experiencias: El Proyecto ADL ha contribuido a un mayor conocimiento por parte de los magistrados marroquíes de los sistemas jurídicos y judiciales de España avanzando con ello en la apertura hacia unos cambios en sus sistemas y hacia una homogeneización con las normas y estándares europeos. Se ha conseguido que los operadores marroquíes en materia de justicia hayan interiorizado más la necesidad y conveniencia de los cambios previstos en el marco del proceso de reforma de la administración de justicia impulsado por el Ministerio de Justicia. Así, se puede afirmar que el proyecto ADL ha contribuido a generar una reflexión y toma de conciencia sobre los cambios y una mayor predisposición a trabajar con sus homólogos españoles en el proceso de cambio.



Por extensión, el fortalecimiento de las relaciones de cooperación entre las instituciones españolas relevantes en materia de justicia participantes en el proyecto: Las buenas y productivas relaciones de colaboración entre las instituciones españolas participantes ha sido fundamental para alcanzar los resultados conseguidos por el proyecto ADL. La participación de todas las instituciones de justicia españolas en el proyecto ADL aplicando un marco de colaboración ad hoc no tiene precedentes en el sector de la justicia en España constituye per se una experiencia positiva de coordinación. Si bien en el ámbito de las instituciones clave en materia de justicia es apreciable este efecto, es preciso tener en cuenta las consideraciones apuntadas respecto a la Eficacia en cuanto a los efectos que a nivel del proyecto ha generado la aplicación de la doble jerarquía y los liderazgos compartidos en el modelo de gestión y de coordinación del proyecto ADL.



Establecimiento de unas relaciones incipientes con otros operadores y profesionales de otros países de la región (Mauritania, Argelia, etc), así como con otras redes (EuroJust, etc): Se han establecido relaciones incipientes con operadores de otros países de la región del Magreb con el fin de avanzar hacia el objetivo último del proyecto de servir de base para una futura Red de Cooperación Jurídica Internacional del Magreb, así como con otras redes en el ámbito europeo e internacional (Latinoamérica).



Incremento de la sensibilización en materia género y, en concreto sobre violencia de género, de los operadores y profesionales clave en materia de justicia en Marruecos:

96

Tomando en cuenta lo apuntado en cuanto al efecto señalado anteriormente sobre las “creación de nuevas estructuras en materia de cooperación jurídica internacional (RMCJI, Red de Escuelas Judiciales)”, se puede afirmar que resulta ineludible apoyar y acompañar al Ministerio de Justicia marroquí con posterioridad a la finalización del Proyecto ADL con el fin de asegurar mantenimiento de los resultados del proyecto y asegurar el funcionamiento y dinamización de la RMCJI. En este sentido, resulta aconsejable poner en marcha una eventual segunda fase del proyecto ADL con un papel más secundario respecto a la RMCJI centrado en un acompañamiento y cobertura al Ministerio de Justicia marroquí en aquellos ámbitos en que precise de dicho apoyo. La apropiación débil del Ministerio de Justicia marroquí respecto a la RMCJI resultó constatada durante la fase de trabajo de campo. Con respecto a otros resultados, resulta evidente la conveniencia de profundizar en los efectos conseguidos (apoyo de la Red de Células; estudios en materia de Derecho de Familia; conocimiento de los sistemas jurídicos y judiciales mediante la traducción de sentencias y de normativa en el seno de la Célula de traducción, etc). A la vista de la prioridad de las estrategias y planes en la formación de magistrados, conviene promover una mayor colaboración con el Instituto Superior de la Magistratura, en tanto que institución responsable de la formación de jueces, con el fin de asegurar la sostenibilidad de los resultados de las acciones formativas llevadas a cabo en el marco del Proyecto ADL.

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5 Recomendaciones A la luz de la evaluación del proyecto ADL realizada en el Capítulo 3 y de las Conclusiones preliminares esbozadas en el Capítulo 4 anterior, a continuación recogemos un conjunto de recomendaciones de cara a incorporar las lecciones aprendidas con la ejecución del Proyecto ADL en futuras intervenciones en el sector de Gobernanza democrática y, en concreto en el proceso de reforma de la administración de Justicia.

◄ Recomendación 1: Continuar el Proyecto ADL en una segunda fase ►

Más que recomendable, la continuación del proyecto ADL en una segunda fase resulta imprescindible a la vista de las consideraciones siguientes: Estas consideraciones se derivan de las conclusiones generales apuntadas en el Capítulo 4 y en las lecciones aprendidas que se han expuesto a lo largo este informe:



El Proyecto ADL constituye un “proyecto piloto” y/o “experimental” en un sector (Gobernanza Democrática, en concreto el sector Justicia) en el que la Cooperación Española no contaba con una trayectoria sólida de cooperación previa y que suponía asimismo la primera experiencia de cooperación con la contraparte marroquí (Ministerio de Justicia marroquí). En este marco, el Proyecto ADL ha conseguido acercar instituciones y operadores de ambos países estableciendo relaciones de confianza, desarrollando estructuras (RMCJI; Red de Escuelas Judiciales) con ánimo de permanencia y poniendo a disposición de las mismas unas herramientas con las que mantener y desarrollar la cooperación jurídica internacional en el futuro;



Se trata de un proyecto de apoyo al proceso de modernización y reforma de la administración de Justicia impulsado por el Ministerio de Justicia con el Plan de Acción 2005-2007 y que continúa en el marco del Plan de Acción 2008-2010. El marco estratégico general de la reforma de la administración de Justicia resulta de especial relevancia en un proyecto dirigido a reforzar las capacidades institucionales y a apoyar un proceso de fortalecimiento institucional, cuyos resultados se pueden apreciar únicamente en el medio-largo plazo.



Si bien el proyecto ADL se inició con una perspectiva temporal de 3 años y medio, el proyecto fue concebido como la herramienta clave de una estrategia a más largo plazo para acercar los sistemas jurídicos y judiciales españoles y marroquíes en base a la puesta en marcha de la RMCJI, así como establecer lazos con otros países y redes (europeas y latinoamericana, principalmente) y sentar las bases para situar a la RMCJI como embrión de una futura Red de Cooperación Jurídica Internacional. Con la continuación del proyecto en un periodo adicional de otros 3 años, las posibilidades de incrementar los efectos e impactos ya generados a medio-largo plazo aumentan exponencialmente, lo cual resulta, a nuestro juicio, un elemento crítico de las intervenciones dirigidas a procesos de reforma, refuerzo de las capacidades y fortalecimiento institucional como el proyecto ADL.

98



Los efectos e impactos identificados (véase sección 4.4 anterior) se encuentran en un estado incipiente y la efectiva utilidad de parte de los resultados y productos realizados hasta la fecha por el proyecto ADL queda en suspenso, sobre todo en ámbitos como las de defensa judicial, derecho de familia, etc. La efectiva dimensión de los impactos del proyecto se encuentran supeditados a la sostenibilidad de los resultados logrados por el proyecto (funcionamiento efectivo de la RMCJI y de la Red de Escuelas Judiciales; el uso y distribución de las publicaciones, etc). Sin un apoyo adecuado, se corre el riesgo de que los esfuerzos hechos hasta la fecha no se lleguen a materializar en todo su potencial en el corto y medio plazo.

En cualquier caso, el punto de partida de una eventual continuación del proyecto debe ser de manera ineludible las estrategias y planes nacionales que han desarrollado las autoridades marroquíes en materias en las que se enfoque el Proyecto ADL en su segunda fase. El presente Informe de Evaluación hace referencia a las principales estrategias y planes en materia de reforma de la administración de justicia, derecho de familia, violencia de género y protección de la infancia. Sin embargo, el equipo evaluador estima aconsejable iniciar el planteamiento de una segunda fase del Proyecto ADL sobre la base de un estudio en profundidad de las estrategias y planes nacionales y una identificación de las líneas de trabajo del Proyecto en su segunda fase, con el fin de asegurar que no sólo la lógica de intervención del proyecto se adecua a las prioridades de dichas estrategias, sino que las actividades propuestas para alcanzar los objetivos encajan con las mismas. La elaboración conjunta con la contraparte de las líneas estratégicas de la segunda fase del proyecto resulta igualmente aconsejable. Con ello, nos referimos no sólo a establecer un trabajo conjunto y concertado con la DG de Cooperación, sino con una participación más directa de las restantes DG competentes en las materias relevantes (derecho de familia, protección de la infancia, acceso a la justicia, etc) en el diseño y formulación de la segunda fase del proyecto. En este sentido, conviene realizar un esfuerzo por incorporar las experiencias de otros donantes en el sector en el proceso de diseño y formulación de la segunda fase del proyecto (en especial con aquellos que están trabajando con el Ministerio de Justicia en áreas en las que ha intervenido el Proyecto ADL, por ejemplo la Cooperación Danesa en materia de violencia de género; UNICEF en la protección de menores, etc) Igualmente, la segunda fase del proyecto ADL habrá de enmarcarse u orientarse hacia los objetivos y las líneas estratégicas de actuación establecidos en el nuevo Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012 y del futuro Marco de Asociación con Marruecos (en elaboración). La “Gobernabilidad democrática” constituye la primera de las Prioridades sectoriales de la Política para el Desarrollo que establece el nuevo Plan Director. Uno de los objetivos establecido bajo esta prioridad es “Fortalecer la seguridad pública, el acceso a la justicia y la promoción de los derechos humanos” (Objetivo Específico 2, OE 2), para lo cual el Plan contempla las siguientes líneas estratégicas que guardan una estrecha relación con los ámbitos o componentes en los que se ha centrado el Proyecto ADL:  Fomentar el acceso a la justicia de quienes carecen de recursos, aportando más medios al refuerzo de figuras jurídicas análogas a la Defensa de Oficio, gratuita para la ciudadanía.  Fomentar las instituciones públicas de seguridad jurídica y económica, con enfoque de género;  Fortalecer las instituciones públicas que velen por la seguridad ciudadana y la prevención del delito;

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 Apoyar políticas de resolución alternativa de conflictos;  Promover la defensa de los derechos humanos.

◄ Recomendación 2: Reorientar el enfoque aplicado hasta ahora a los Componentes del Proyecto ADL en una segunda fase ►

Sobre la base de la recomendación anterior, la continuación del Proyecto ADL en una segunda fase requiere a juicio del equipo evaluador un replanteamiento respecto al enfoque aplicado en diversos aspectos. Por ello, se recomienda reorientar la lógica de intervención, sobre todo: a) Redimensionando la lógica de intervención y los objetivos (generales y específicos) del proyecto en su segunda fase: Como se ha señalado a lo largo del informe, la formulación inicial del proyecto ADL ha resultado demasiado comprensiva, sobre todo desde el punto de vista del número y dimensión de los ámbitos jurídicos y judiciales que ha abarcado, como en el número de actividades previstas cada año en cada Componente para abarcar dichos ámbitos. Más que un proyecto, ha sido un programa. De cara a continuar con el Proyecto en una segunda fase, resulta aconsejable reorientar el enfoque del proyecto redimensionando la lógica de intervención y los objetivos del proyecto, todo ello teniendo en cuenta la estrategia a medio-largo plazo que dio lugar al Proyecto. Teniendo en cuenta los resultados del análisis llevado a cabo en esta evaluación, se recomienda reconsiderar el peso de cada uno de los Componentes del proyecto reduciendo en base al estudio de diagnóstico y la formulación de la segunda fase a la que se refiere la “Recomendación 1”. Con la puesta en marcha de los principales resultados esperados en el Componente 1 (en especial, la RMCJI y la Red de Escuelas Judiciales; dejando pendiente el Aula Permanente), el papel de la Cooperación Española en una segunda fase del proyecto debía concentrarse en prestar un acompañamiento y un apoyo técnico a los miembros de la Red y, sobre todo, la Ministerio de Justicia marroquí, en tanto que destinatario de la RMCJI y máxima institución competente en materia de Justicia en Marruecos. Por su parte, los resultados menos satisfactorios en los ámbitos comprendidos bajo el Componente 2 aconsejan que la segunda fase del proyecto ADL se centren en complementar los esfuerzos realizados y en profundizar en todas las líneas de trabajo iniciadas. Para llevar a cabo esta labor de redimensionar la lógica de intervención y los objetivos de la segunda fase del proyecto, se aconseja igualmente: (1) Definir objetivos (generales y específicos) sobre la base del criterio SMART (siglas en inglés para “específicos, medibles, alcanzables, realistas y temporales”); (2) Definir los sistemas de seguimiento continuo y evaluación del proyecto (incluyendo una batería de indicadores y mecanismos de recogida de información de manera periódica para alimentar dicha batería) que permita valorar el rendimiento del proyecto en el logro de estos objetivos (ver “Recomendación 5” a continuación); (3) La definición de acciones / actividades a desarrollar en los ámbitos que se identifiquen en el estudio de diagnóstico. A la vista de los resultados alcanzados en cada uno de los

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Componentes del proyecto ADL, el equipo evaluador considera aconsejable mantener o reducir los ámbitos en los que se ha trabajado pero, no ampliar la colaboración a otros ámbitos nuevos. Al contrario, los resultados conseguidos hasta la fecha aconsejan continuar los esfuerzos hechos intensificando la colaboración en las áreas en las que se ha trabajado, sobre todo en el ámbito de la Componente 2 (defensa jurídica gratuita y acceso a la justicia, violencia de género, protección de menores y personas privadas de libertad). Agentes consultados durante la evaluación han sugerido la conveniencia de ampliar la colaboración con el Ministerio de Justicia a otros ámbitos sobre los que no se han trabajado, por ejemplo, en materia de Derechos Humanos y Gobernanza (en concreto, para la creación de una Oficina de Derechos Humanos en el seno del Ministerio). Si bien se trata de una iniciativa que merece toda la atención y consideración por parte de la Cooperación Española para iniciar un nuevo marco de colaboración con el Ministerio, la lógica de intervención del Proyecto ADL y de las lecciones aprendidas que se han apuntado a lo largo de este informe de evaluación aconsejan no ampliar el alcance de una segunda fase del proyecto, entre otros factores ya mencionados, a la vista de la fragmentación del proyecto, las dificultades para abarcar todas las dimensiones y acciones en todos los ámbitos,

b) Maximizando los resultados logrados en el Proyecto ADL definiendo actividades complementarias a los mismos que se orienten a los nuevos objetivos (redimensionados) de la segunda fase: De conformidad con los resultados alcanzados por el Proyecto ADL, el proceso de diseño y formulación de la segunda fase del proyecto en base al estudio de diagnóstico ya mencionado ha de identificar las actividades a desarrollar con el fin de alcanzar los objetivos del proyecto. Teniendo en cuenta estas consideraciones, sin embargo, la segunda fase del Proyecto ADL ha de continuar con algunas actividades con el fin de asegurar la sostenibilidad de los resultados conseguidos en la primera fase, en concreto: 

Apoyo técnico a la RMCJI para que se fortalezca y se asegure su viabilidad;



Apoyo a la Red de Escuelas Judiciales (cuyo destinatario es el Centro de Estudios Jurídicos);



Refuerzo de las capacidades de la Red de Células de Violencia en línea con las áreas de trabajo que se concierten con el Ministerio en base a sus necesidades;



Seguimiento de los esfuerzos para la puesta en marcha del Aula Permanente;



Apoyo a la Célula de Traducción en el seno de la Corte Suprema;



Acciones de sensibilización en materia de género;



Acciones de difusión de los resultados del Proyecto ADL en su primera fase (RMCJI, Red de Escuelas Judiciales, etc);



Acciones de transferencia de los resultados del Proyecto ADL en su primera fase hacia otros países de la región, tanto si se han iniciado ya relaciones incipientes (Argelia, Mauritania, etc) como si éstas no han sido establecidas.

Sin perjuicio de lo anterior, el equipo evaluador considera recomendable identificar aquellas acciones que maximicen los resultados conseguidos en la primera fase asegurando la sostenibilidad de los mismos y contribuyendo a alcanzar los nuevos objetivos (redimensionados)

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del proyecto. En cuanto al aprovechamiento de los recursos y la viabilidad de los resultados, el equipo evaluador considera que hay margen para desarrollar acciones más eficientes que permitan alcanzar mayores resultados en una segunda fase. En este sentido, de los resultados del análisis se desprenden las siguientes actividades que pueden maximizar los resultados alcanzados:  Elaborar las acciones formativas a desarrollar en la segunda fase de manera concertada con Instituto Superior de la Magistratura en el marco de su Plan anual de formación continua favoreciendo formación más especializada y práctica;  Centrar las acciones formativas hacia la “formación de formadores”, reforzando las capacidades de expertos locales que puedan convertirse, a su vez, en formadores de otros operadores en el sector de la justicia en Marruecos;  Reorientar los cursos de idiomas de manera que se asegure un mayor aprovechamiento de los mismos por parte de los beneficiarios (ofreciendo cursos de Española jurídico y valorando otras modalidades de formación: contratando profesores que impartiesen las clases en el Instituto Superior de la Magistratura, a la vista de los resultados de los cursos contratados con el Instituto Cervantes);  Establecer unos criterios de selección para la selección de expertos y asegurar la correcta instrucción de los expertos respecto al contenido, objetivo de la actividad, etc, mediante diversas herramientas (sesiones informativas, guías orientativas u orientaciones comunes, etc) dirigidas a asegurar la coherencia de las actividades con los objetivos de la mismos y con los objetivos generales y específicos del proyecto.

c) Teniendo en cuenta los tiempos y ritmos de trabajo de las contrapartes y otros factores externos que han influido en el rendimiento del Proyecto ADL en su primera fase: En especial en el marco del proceso de diseño y formulación de la segunda fase, es imprescindible realizar una previsión de los riesgos por eventualidades imprevistas y, sobre todo, de la incidencia de factores de tipo socio-cultural e institucional que puedan afectar a la correcta ejecución del proyecto en su segunda fase. A este respecto, el presente informe de evaluación aporta una serie de factores que se desprenden del análisis llevado a cabo (véase, la sección 3.4).

d) Implicando a otros operadores clave en el proceso de reforma de la administración de justicia en Marruecos: Con el fin de maximizar los resultados a alcanzar en una segunda fase, resulta recomendable ampliar el espectro de personas beneficiarias a otros operadores que juegan también un papel clave en el proceso de modernización y reforma de la administración de justicia, como por ejemplo, los secretarios judiciales. Igualmente, la intervención del proyecto en los ámbitos bajo el Componente 2 aconseja igualmente implicar a otros actores clave, como los colegios profesionales (Abogados), la policía, organismos de la sociedad civil (ONG gestoras de casas de acogida de mujeres víctimas de violencia de género), etc.

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◄ Recomendación 3: Reforzar la apropiación de los resultados del proyecto por parte de la contraparte marroquí (Ministerio de Justicia) ►

Un elemento esencial respecto a la sostenibilidad y viabilidad de los resultados del Proyecto ADL es la apropiación de los mismos por parte del Ministerio de Justicia marroquí. Así, el efectivo funcionamiento de los principales resultados alcanzados (en especial de la RCMJI) y la efectiva sostenibilidad de los logros del proyecto ADL dependen de un mayor esfuerzo de la parte marroquí (del Ministerio de Justicia y de los propios miembros de la Red). A la vista del grado de apropiación del Ministerio de Justicia marroquí constatado en el marco de la presente evaluación, se recomienda llevar a cabo las acciones pertinentes desde la fase de diseño y formulación de la segunda fase del proyecto ADL con el fin de garantizar la sostenibilidad de los resultados y el mantenimiento de las estructuras puestas en marcha en la primera fase y aquellas que se acuerde desarrollar en la segunda fase del proyecto. Para ello, se estima conveniente iniciar la elaboración conjunta con la contraparte de las líneas estratégicas de la segunda fase del proyecto (véase “Recomendación 1”) sobre la base de una negociación paralela sobre el grado de implicación de la parte marroquí (Ministerio de Justicia marroquí) en cuanto a los recursos (financieros, materiales y humanos) durante la ejecución de la segunda fase y con posterioridad a la misma. En este sentido, se entiende que la parte marroquí comprende igualmente a las otras instituciones participantes (Instituto Superior de la Magistratura y Corte Suprema). Sin la concertación con la contraparte sobre el enfoque y contenidos de las actividades del proyecto y un compromiso por escrito respecto a su participación en la puesta a disposición de recursos (financieros, humanos y materiales) durante la fase de diseño, resulta complicado asegurar la apropiación de los resultados tras la finalización de la segunda fase. Igualmente, se considera indispensable que el personal asignado al proyecto en la Unidad Técnica del mismo cuente con la acreditación preceptiva en el país (pasaporte de servicios) con el fin de evitar problemas de interlocución y de representación, como ha ocurrido hasta ahora. En este sentido, el papel de la OTC en la negociación con el Ministerio de Justicia resulta especialmente relevante. Además de estas acciones para asegurar la apropiación por parte del Ministerio de Justicia desde la fase de diseño y formulación, es preciso asegurar una mayor implicación del mismo durante la ejecución de la segunda fase del proyecto. En este sentido, la implantación de los mecanismos de seguimiento continuo y coordinación aplicados de forma generalizada en los proyectos de Cooperación Española (en especial, los Comités de Seguimiento con todas las instituciones españolas y marroquíes participantes en el terreno y/o el establecimiento de la Unidad Técnica en las dependencias del Ministerio) constituyen elementos clave a tener en cuenta para el sistema de gestión y ejecución que se establezcan para llevar a cabo la segunda fase del proyecto (véase “Recomendación 4” a continuación). En los Comités de Seguimiento en concreto, se recomienda implicar activamente además a las DG o departamentos responsables de los ámbitos en los que se intervenga en la segunda fase (derecho de familia, violencia de género, protección de la infancia, etc). La revisión de los sistemas de gestión y coordinación de la segunda fase del proyecto ADL en este sentido tiene como finalidad favorece la asunción de responsabilidades por parte del Ministerio de Justicia marroquí. Para que el Ministerio de Justicia marroquí haga suyo los resultados del proyecto, es preciso que también considere que el proyecto es suyo igualmente y, para ello, resulta aconsejable implicarlo de manera más directa en el diseño y formulación, pero

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de manera especial en la asignación presupuestaria y ejecución del gasto previsto, así como en la gestión, seguimiento y evaluación de la segunda fase del proyecto.

◄ Recomendación 4: Revisar los mecanismos de gestión y coordinación en una segunda fase ►

Desde el punto de vista de la gestión y coordinación del proyecto ADL de la parte española, resulta conveniente revisar el sistema de gestión y ejecución aplicado hasta ahora y establecer un nuevo acuerdo social entre todas las partes que han participado en el Proyecto ADL y que vayan a participar en la eventual segunda fase del mismo. Con tal revisión se ha de potenciar los puntos fuertes del sistema de gestión y ejecución del proyecto que han contribuido sobremanera a generar los resultados alcanzados y corregir aquellos puntos débiles que hayan afectado el rendimiento de los mismos (véase a este respecto la sección 3.2 del presente informe). En este sentido, la revisión de los sistemas de gestión y coordinación pasa por revisar el liderazgo compartido (Ministerio de Justicia y AECID) y la doble gestión financiera (FIIAPP y Unidad Técnica) derivada de la aplicación de la doble perspectiva que fundamentó la formulación del Proyecto ADL. Así, tomando en cuenta las lecciones aprendidas apuntadas en el informe, se aconseja actualizar el sistema de gestión y coordinación buscando un equilibrio entre: 

El papel clave del Director del Proyecto en la interlocución con el Ministerio de Justicia marroquí y con las instituciones españolas clave en materia de justicia participantes en el proyecto;



El papel de la OTC en tanto que responsable de la coordinación de los proyectos de cooperación española que se desarrollen en el país beneficiario;



Las sinergias y complementariedad de las instituciones participantes, tanto marroquíes como españolas participantes en el proyecto;



Las sinergias y complementariedad de las instituciones participantes con aquellas otras que se estime pertinente involucrar en la segunda fase en base a los resultados de la fase de identificación y formulación del proyecto. Si bien otras instituciones han participado en algunas actividades del proyecto (en concreto, Colegio General de la Abogacía Española, Colegios de Abogados en Marruecos, etc, resulta aconsejable implicarles de manera más directa en el partenariado del proyecto a la vista de la recomendación de profundizar en los ámbitos sobre los que se han trabajado hasta la fecha, en especial en el Componente A (derecho de defensa gratuita, violencia de género, etc);



Gestión de los tiempos e institucionalización del funcionamiento de los Comités de Seguimiento.

En lo relativo a los sistemas de gestión y coordinación con la contraparte marroquí, resulta recomendable implicar más al Ministerio de Justicia marroquí en la gestión, ejecución y seguimiento del proyecto como ya se ha señalado anteriormente (véase “Recomendación 3”) con vistas a asegurar un mayor logro de resultados y una mayor apropiación de los mismos tras la finalización de la segunda fase del proyecto. La asignación al Ministerio de Justicia marroquí de un mayor papel e implicación en la gestión y el seguimiento día a día del proyecto en su segunda fase reforzaría el trabajo conjunto y las relaciones de colaboración con el mismo. Para ello, se

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recomienda incluir los mecanismos que se estimen convenientes en el sistema de gestión y coordinación con las contrapartes que se acuerde para la segunda fase, considerando los siguientes: 

La inclusión de un Comité de Seguimiento con todas las instituciones españolas y marroquíes participantes



El establecimiento de la Unidad Técnica en las dependencias del Ministerio;



Grupos de trabajo de carácter estable organizados en base a los componentes, subcomponentes y/o ámbitos de trabajo que se acuerde desarrollar en la segunda fase del proyecto (derecho de defensa y acceso a la justicia, violencia de género, etc) con representantes de las DG y/o departamentos dentro y fuera Ministerio competentes en dichos ámbitos (como por ejemplo: la Agencia de Desarrollo Social).



Reuniones y/o encuentros de alto nivel con representantes de las instituciones clave españolas y marroquíes con el fin de asegurar la implicación de los principales decisores políticos en la segunda fase.

◄ Recomendación 5: Redefinir el sistema de seguimiento continuo y evaluación de la segunda fase del proyecto ADL ►

Como señalado anteriormente, durante la fase de diseño y formulación de la continuación del Proyecto ADL resulta pertinente redefinir el sistema de seguimiento continuo y evaluación aplicado hasta la fecha corrigiendo aquellos aspectos que no han demostrado el rendimiento adecuado. Para ello, se aconseja. 

Definir en el mismo documento de formulación el sistema en base una batería de indicadores (cualitativos y cuantitativos);



Establecer los correspondientes mecanismos de recogida de información (herramientas, periodicidad, informes, etc) de manera periódica para alimentar dicha batería;



Establecer una asignación de responsabilidades entre las instituciones (españolas y marroquíes) participantes en el proyecto.

Este sistema ha de permitir valorar el rendimiento del proyecto en el logro de sus objetivos durante la segunda fase y proporcionar información válida y refutada sobre el progreso en la consecución de objetivos, sus desviaciones (en términos cuantitativos y cualitativos) en relación con lo programado y las causas que explican dichas desviaciones. La formulación del proyecto ADL en su segunda fase en base a unos objetivos generales y específicos cuantificados, claros, realistas respecto del marco temporal en el que se desarrollará la intervención, y con un sistema de indicadores detallados y adecuados para medir el progreso en el cumplimiento de los mismos y de la consecución de resultados, resulta a juicio del evaluador un elemento crítico para la valoración fundamentada de la eficacia y eficiencia del proyecto, en definitiva del grado de cumplimiento de los objetivos a la vista de los resultados alcanzados. Sin una metodología de gestión y seguimiento que contenga los elementos citados, la ejecución de la segunda fase del proyecto carecerá de un mecanismo corrector y asegurador del cumplimiento de los objetivos y de una herramienta clave para aportar evidencias sobre el cumplimiento de los objetivos y resultados esperados.

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Es preciso que el sistema sea consensuado por todos y asumido por las entidades que tengan responsabilidad en el mismo con el fin de asegurar que se aplica durante la ejecución del proyecto en su segunda fase, se revisa si así lo estiman conveniente los organismos de gestión y coordinación del proyecto.

◄ Recomendación 6: Fortalecer la eficiencia financiera de la segunda fase del Proyecto ADL ►

En línea con recomendaciones anteriores, se considera pertinente fortalecer la eficiencia financiera del proyecto en su segunda fase: 

Asegurando la co-responsabilidad de la contraparte marroquí en la aportación de recursos (financieros, materiales y humanos) en base a un acuerdo previo por escrito alcanzado durante la fase de diseño y formulación del proyecto. Con ello, además de contribuir a asegurar la apropiación de los resultados del proyecto en su segunda fase, se pretende eliminar la incertidumbre acerca de la aportación efectiva de dicha contribución y las actividades que se beneficiaron de los recursos aportados por la contraparte;



Explorar otras modalidades o actividades que maximicen más los recursos asignados y aseguren un mayor aprovechamiento de la actividad por parte de los beneficiarios de las mismas (por ejemplo: reorientar los cursos de idiomas ofreciendo cursos de Española jurídico y valorando otras modalidades de formación y mecanismos más adecuados para el aprendizaje que permitan optimizar aún más los recursos destinados para ello; véase “Recomendación 2”);



Asegurando que la participación de los expertos procedentes de las instituciones participantes en el proyecto no se remuneran con cargo al proyecto, sino que corresponde a una aportación en especie por parte de dichas instituciones;

◄ Recomendación 6: Potenciar la difusión de los resultados del Proyecto ADL en su primera fase ►

Se recomienda llevar a cabo actividades complementarias que promuevan el conocimiento del Proyecto y de sus resultados (en especial de la RMCJI y de la Red de Escuelas Judiciales), en especial a través de recursos y herramientas existentes de las instituciones participantes en el Proyecto ADL. En este sentido, resultan aconsejables promover una serie de acciones antes del inicio de la segunda fase del proyecto:



La inclusión de información sobre el Proyecto ADL y, en especial, de la RMCJI en la página Web del Ministerio de Justicia marroquí, así como el enlace a la página Web del proyecto y de la RMCJI;



La difusión de información relativa de los resultados del Proyecto y el establecimiento de enlace a las páginas Web del proyecto y de la RMCJI en las páginas webs de las instituciones españolas participantes;

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

La difusión de información relativa de los resultados del Proyecto en el seno de la REJUE, de la EuroRed y de IberRed.

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