Asociación Para Una Sociedad Más Justa www.asjhonduras.com Tegucigalpa, Honduras, Febrero 2012 Caricaturas y Diseño: Allan Macdonald El contenido de este material puede ser reproducido total o parcialmente en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico, mecánico, fotocopiado o de otro tipo, siempre y cuando se cite la fuente. Impreso en Honduras.
Esta investigación y material ha sido producido gracias al apoyo económico del Fondo ACI-ERP
Auditoría del TSC al sistema educativo
TSC para hacer un plan de pago. El 15 de julio de 2012, Jorge recibe la resolución sobre la primera impugnación y el 15 de enero de 2013 recibe la resolución por la segunda impugnación. Una semana después de cada resolución, Jorge regresa al TSC en Tegucigalpa, donde hace un acuerdo sobre lo que debe pagar. Dos semanas después regresa nuevamente y el TSC le entrega el boleto para que se presente a la Tesorería Nacional, en donde hará los pagos necesarios.
El proceso de Jorge empezó el 15 de junio de 2010 y terminó el 10 de febrero de 2013 Jorge gastó:
El Estado gastó:
L.15, 000.00 lempiras en gastos de representación legal
L.11, 150.00 lempiras en gastos del juzgado.
L.3, 500.00 lempiras en gastos de transporte
L.550.00 lempiras en gastos de pliego de responsabilidad
L.2, 000.00 lempiras en gastos personales
L.200.00 lempiras en notificación
Total: L. 20,500.00 lempiras
L.2,000.00 lempiras en representación legal en juzgados L.5,000.00 lempiras en recursos internos (salarios, transporte, administración, etc.) L.4,500.00 lempiras en la auditoría (costo por docente). Total por docente: L. 23,400.00 lempiras Si multiplicamos L.23,400.00 lempiras por 10,500 docentes obtenemos un total de: Doscientos cuarenta y cinco millones con setecientos mil lempiras, L. 245, 700,000 que gastaría el Estado en los próximos 8 años.
36
Auditoría de TSC al sistema educativo: 901 millones en pagos indebidos a docentes EL ESTÁ A TUTO
Auditoria del TSC al sistema educativo Auditoría
Auditoría del TSC al sistema educativo
Anexo no.1
CONTENIDO Introducción Resumen Ejecutivo I.
Descripción del proceso seguido por la investigación
II.
Objetivos y metodología
III.
La Auditoría
IV.
Las Notificaciones
V.
La recuperación de fondos públicos
VI.
Desempeño del TSC
VII.
Conclusiones
VIII.
Recomendaciones
Ejemplo del proceso Para tener una mejor idea del largo y tedioso proceso por el que pasan los y las docentes, se presenta aquí un ejemplo con un docente ficticio que está siendo reparado por el TSC. Jorge Canales es docente de Educación Primaria y labora en una escuela pública en el pueblo de Concordia, Olancho. El 15 de junio de 2010 se enteró, por una publicación en el periódico, que el TSC realizó una auditoría del sistema de educación y encontró que a él se le había pagado indebidamente por colaterales de calificación académica entre los años 2003 y 2008. En su pueblo, el día 15 de julio de 2010, Jorge decide acudir a un abogado para recibir su opinión legal sobre la denuncia en su contra. En sus pláticas con el abogado, Jorge decide que va a impugnar la sanción en contra suya sobre la calificación académica. Jorge hace el viaje a Tegucigalpa el 20 de junio del mismo año, para presentarse en el TSC a recibir su pliego de responsabilidad. Después de que su abogado revisó el pliego, Jorge viaja a Tegucigalpa de nuevo para interponer la impugnación sobre la acusación y presenta los documentos requeridos para que se le anule la acusación sobre calificación académica. Regresa dos semanas después a Tegucigalpa y se le avisa que la documentación que presentó no es sustento legal suficiente para la anulación del cargo por calificación académica. Mientras estaba esperando esta notificación se dio cuenta de que se encontraron pagos indebidos por un colateral diferente 55, el de “méritos profesionales” .56 Se le informa que puede impugnar la decisión del TSC y decide hacerlo el 25 de agostos de 2010. Jorge ahora tiene que regresar en dos semanas para recibir la sentencia sobre la segunda impugnación por parte del TSC (15 de sept., 2010) y dentro de un mes para presentar la impugnación a la Procuraduría General dela República sobre la primera acusación (30 de sept.,2010). Jorge recibe sentencia del TSC que la impugnación número 2 no tiene fundamentos y decide impugnar la misma para que el caso se traslade a la PGR. La PGR le avisa que tiene que esperar a que su caso sea atendido por los juzgados, lo cual puede tardar de 1 a 3 años. Un año después se informa a Jorge que su impugnación no tiene los sustentos necesarios y que se debe presentar al 55
Muchos maestros recibieron pagos indebidos por múltiples colaterales. Ya que los colaterales se notifican por separado, los maestros tienen que seguir un proceso para cada colateral.
35
Auditoría del TSC al sistema educativo
Auditoría del TSC al sistema educativo
Denuncia:
Introducción
Con base en el Artículo 100 de la Ley orgánica del TSC, la cual no permite el impedimento de los procesos de auditoría y exige “realizar oportunamente las acciones tendentes a subsanar las deficiencias señaladas por el Tribunal”, denunciamos al Tribunal Superior de Cuentas ante las correspondientes autoridades por:
La Asociación para una Sociedad más Justa (ASJ) y el Movimiento Transformemos Honduras, presentan a la ciudadanía hondureña la investigación: Auditoría del Tribunal Superior de Cuentas sobre pagos indebidos a los docentes hondureños. El trabajo se enmarca en las reflexiones y compromiso que la ASJ y Transformemos Honduras han venido desarrollando en la denuncia y seguimiento de aquellos casos donde los recursos del Estado no han sido utilizados de forma transparente. La investigación producto de meses de trabajo de campo y de fundamentación jurídica sobre el campo educativo, contiene el esfuerzo de meses de análisis del equipo, como la participación de expertos en reuniones de trabajo.
-
-
-
No socializar el informe sobre la auditoría con el pueblo hondureño en un lapso pertinente. Esperar más de un año para empezar las notificaciones a los y las docentes, alargando así el proceso y perjudicando a la población hondureña al no recuperar los fondos públicos malgastados en un tiempo oportuno. Detener el proceso de notificación a los y las docentes sin tener bases legales o una justificación válida para hacerlo. Carecer de un procedimiento efectivo y eficaz para la notificación, ya que el proceso actual es demasiado lento y usaría excesivos recursos públicos por los próximos 8 años. La poca recaudación de los fondos públicos por concepto de acuerdos de pago. Además, al no retener los salarios mientras se terminan las notificaciones, se sigue pagando a los y las docentes indebidamente por los colaterales. Es inaceptable que sólo se han recaudado L. 350,000 lempiras de aproximadamente 900 millones de lempiras identificados por la auditoría.
Este documento, se convierte entonces, en un aporte a los esfuerzos que la ciudadanía hondureña ha venido realizando, su riqueza de contenido y su oportuna elaboración, viene a despertar la conciencia del hondureño y de los actores del sistema educativo para hacer un alto en la forma en que se está gestionando la política educativa en el país. Busca además, aportar reflexión crítica sobre un tema que interesa a todos los hondureños, pues, desde nuestra perspectiva, el Estado no puede seguir entregando de forma indebida los escasos recursos de que dispone y luego realizar acciones costosas para tratar de recuperarlo. Lo anterior se convierte en un contrasentido y muestra del desorden que impera en el sistema educativo y en la mayoría de las instituciones del Estado. En la investigación se analizan las cuatro fases del proceso seguido por el TSC: La auditoría, las notificaciones, la recuperación de fondos y el seguimiento jurídico sobre los hallazgos. Se señala además, el desempeño del TSC durante y después de la auditoría y se muestran las debilidades y fortalezas del proceso seguido; finalmente, se dan recomendaciones para mejorar el actual proceso con la finalidad de proponer la forma de recuperar los fondos erogados en pagos indebidos. El proceso seguido por el Tribunal para realizar la auditoría a los docentes, aporta la fundamentación legal en que se basó el TSC para realizar la auditoría, así como, los diferentes problemas que se tuvieron en el proceso de construcción de casos para la elaboración de pliegos de responsabilidad administrativa para la devolución de recursos pagados indebidamente por la secretaría de Educación.
34
3
Auditoría del TSC al sistema educativo
En segundo lugar, la notificación sobre los pagos indebidos realizados a docentes. En esta parte se muestra la lentitud de los entes fiscalizadores del Estado para intervenir en casos como el que presentamos en este trabajo. También en esta parte, se dejan ver las posiciones de los actores, tanto del Tribunal Superior de Cuentas, institución a las que se le ha encargado legalmente realizar investigaciones sobre el uso eficiente de los recursos, como la posición de los docentes y los gremios en que militan. En tercer lugar, se presenta el proceso seguido para la recuperación de fondos entregados a los docentes por pagos de colaterales. Se describen los pasos que sigue el Tribunal, así como los pasos que tienen que seguir los docentes para construir impugnaciones cuando el Tribunal realiza las notificaciones para la devolución del dinero entregado indebidamente. Y seguidamente se señalan los problemas en la recuperación de los recursos.
Auditoría del TSC al sistema educativo
-
-
-
-
Por último, el seguimiento a los reparos realizados. En esta parte la investigación busca develar las dificultades que tiene el sistema para realizar su labor. Llegando a este punto se presentan varias recomendaciones para realizar una adecuada recuperación de los pagos realizados de forma indebida.
La Secretaría de Educación debería tomar las acciones necesarias conducentes a hacer un efectivo control interno de los pagos por colaterales que se autoricen y determinar claramente quienes son los funcionarios solidariamente responsables por los pagos mal efectuados. El TSC debería proceder contra estos funcionarios al igual que contra los docentes que recibieron los pagos.52 El TSC debería controlar la actuación de la Auditoría Interna de la Secretaría de Educación ya que a esta le corresponde proteger los recursos públicos contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; así como comprobar que se realicen los controles preventivos que correspondan y adoptar las medidas preventivas, para impedir la consumación de los efectos del acto irregular detectado53. El IAIP deberá determinar si funcionarios del TSC incurrieron en infracción de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública al no dar a conocer el informe de intervención fiscalizadora en un plazo prudencial54. Además, debería asegurar que la PGR haga público la relación de los juicios en que sean parte las instituciones públicas y las sentencias definitivas recaídas en ellos, en especial las referidas a esta investigación. Los organismos que financian al TSC , deberían apegarse a sus políticas de acceso a la información y dar a conocer los montos que se invirtieron en este proceso e informar si se trata de préstamos o donaciones al gobierno de Honduras. A su vez se les recomienda compartir la información sobre la ejecución del presupuesto, destinado a esta intervención fiscalizadora (informes de monitoreo o seguimiento).
52
4
El artículo 80 de la Ley del TSC señala que el superior jerárquico será solidariamente responsable con el servidor público reparado cuando hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por no ejecutar o implementar las disposiciones de control interno. Cuando varias personas resultaren responsables del uso indebido también serán solidariamente responsables. 53 Artículo 46 numeral 2 y artículo 51 de la Ley del TSC. 54 Incurre en infracción el que estando obligado por Ley, no proporcionare de oficio o se negare a suministrar la información pública requerida en el tiempo estipulado o de cualquier manera obstaculizare su acceso (Art. 27 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública).
33
Auditoría del TSC al sistema educativo
Auditoría del TSC al sistema educativo
VIII RECOMENDACIONES -
-
-
-
-
49
Establecer un sistema expedito de elaborar los pliegos de responsabilidad y notificar a los docentes para que puedan presentarse ante el TSC. Es prioritario que en los procedimientos de impugnación y reposición que pone fin a la vía administrativa se actué enmarcándose en los plazos establecidos en la ley para cada procedimiento.49 La contratación de personal temporal que elaboren en un tiempo prudencial todos los pliegos de responsabilidad que faltan y que se notifiquen por el medio previsto en la ley que sea más expedito en este caso, por medio de un diario de mayor circulación a nivel nacional. En el caso de impugnaciones ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en curso antes de la reforma de la Ley del TSC (22 de septiembre de 2011), deberían resolverse en los plazos previstos en la ley, para lo cual los abogados que representan al TSC 50 deben agilizar los trámites y rendir cuentas de sus actuaciones. Se necesita un control de las impugnaciones que se realizaron. Una vez firme las resoluciones el TSC debe enviar las mismas a la Procuraduría General de la República51 para que este organismo establezca las demandas ejecutivas de pago u otras acciones civiles que en derecho correspondan a fin de recuperar por la vía legal las cantidades objeto de reparo. A partir de esta experiencia, evaluar si el plazo actual para presentar la documentación necesaria después de recibida notificación por parte del TSC es muy extenso y en caso de ser necesario pedir al Congreso Nacional la reforma a la ley, para proceder en este tipo de casos en un plazo inferior.
60 días hábiles para responder después de la notificación, más de 10 a 20 días para el período probatorio en caso de impugnaciones, más 90 (antes eran 15 días) que tiene el TSC para emitir resolución definitiva, una vez agotado el procedimiento. En caso de recurso de reposición este se interpone dentro del término de diez (10) días hábiles, siguientes a la fecha de la notificación. El recurso debe resolverse dentro del término de veinte (20) días hábiles. En caso de acudir (si los casos han iniciado antes del 22 de septiembre de 2011) a la jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo la demanda debe presentarse, dentro de los treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación (Art. 84, 85, 86 90 y 93 de la Ley del TSC). Si los casos se han iniciado después del 22 de septiembre de 2011 procede incoar acción de Amparo ante la CSJ (artículo 94 reformado de la Ley del TSC). 50 La Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en su artículo 24 señala que la representación y defensa del Estado ante esta jurisdicción, corresponde a la Procuraduría general de la República. 51 La PGR representa los intereses del Estado y las acciones civiles y criminales que resulten de las intervenciones fiscalizadoras del TSC deben ser ejercidas por el Procurador General (Art. 1 y 5 de la Ley Orgánica de la PGR).
32
Resumen Ejecutivo Investigación de la Auditoría del TSC sobre los pagos indebidos a Docentes Honduras es el tercer país en Latinoamérica que más dinero gasta en educación en relación al PIB, pero el que presenta la peor eficiencia del gasto público.1 Gran parte de ese gasto ineficiente se debe a que el 95% del presupuesto de la Secretaría de Educación está dirigido al pago de salarios. Los salarios de los docentes están compuestos por el salario base (L.8, 936.70 mensual) más uno, o más, colaterales que puede recibir el maestro. Para poder calificar a cualquiera de estos colaterales, el docente necesita cumplir con los requisitos correspondientes. Entre estos requisitos están: vivir en zona fronteriza, vivir en zona con costo de vida alto, tener título universitario para practicar la docencia, méritos profesionales alcanzados y antigüedad. 2 Durante el Gobierno de Manuel Zelaya Rosales se le asignó una auditoría especial3 al Tribunal Superior de Cuentas (TSC) para investigar si la Secretaría de Educación había hecho pagos indebidos por colaterales y señalar los docentes que recibieron estos pagos. Para realizar dicha auditoría el TSC desplazó a lo largo del país a un total de 312 personas para recolectar información para la auditoría. Entre el 23 de julio del 2007 al 15 de julio del 2008 se realizaron auditorías en los niveles educativos de Pre básico, Primario, Medio, Adulto y a distancia. Se analizaron documentos de más de 59 mil docentes. Con la investigación se analizan cuatro fases importantes del proceso desarrollado por el TSC: La auditoría, las notificaciones, la recuperación de fondos y el seguimiento jurídico sobre los hallazgos. Así mismo se rescata el desempeño del TSC durante, y después, de la auditoría y las debilidades y fortalezas del proceso.
1
“Manifiestan ineficiencias tanto en términos de no estar obteniendo los resultados suficientes dados sus niveles de gasto (eficiencia-resultados) como de estar gastando demasiado dados los resultados que obtiene (eficiencia-insumos)…. Desde el punto de vista de la eficiencia -resultados, dado su nivel de gasto (24,6% del PIB), debería obtener por lo menos los [altos] resultados de Costa Rica (IDSP general de 1,64). Alternativamente, desde el punto de vista de la eficienciainsumos, para los resultados que alcanza (IDSP general de 0,58), debería a lo sumo gastar un [bajo] nivel similar a Guatemala (11,7% del PIB).” ¿Gastar más o gastar mejor? La eficiencia del gasto público en los países centroamericanos y República Dominicana. Roberto Machado. 2 Ver Anexo 2 para diagrama de la calculación del salario de los maestros. 3 Orden de Trabajo No.01/2008-DA
5
Auditoría Auditoria del TSC al sistema educativo
El estudio revela las áreas en las que el TSC encontró las irregularidades en los pagos realizados a los maestros. A continuación se señalan varios hallazgos que el proceso seguido por la auditoría encontró: Diferencia en la cantidad de docentes registrados: 7,971 docentes censados en el Sistema Integrado de Administración de los Recursos Humanos Docentes (SIARHD)4 y el censo de la Secretaría de Educación. Docentes que laboraban más de 72 horas se les pagó indebidamente un total de L.7, 533,445 ($397,549.00). También a maestros que tenían asignados más de 54 horas se les pagó indebidamente un total de L.5,229,300 ($275,226.00). 5 Los docentes asignados en las Departamentales y Distritales 6 no pueden trabajar en centros educativos pero según el SIARHD, 174 docentes están desempeñándose en Centros Educativos y en las Departamentales y Distritales. Hay 1,432 docentes que gozan del colateral de frontera sin cumplir con los requisitos para laborar en centros que corresponden a tal categoría a los cuales se les pagó indebidamente la suma de L. 89, 954,117 ($4, 734,427). Según el Estatuto del Docente el beneficio del 34.5% 7 tendría una duración de cuatro años contados a partir del año de 1998, o sea que al año 2002 debieron 4
“Contribuye con las instancias de la Secretaría de Educación que participan en los procesos administrativos del Sector Docente, más específicamente en lo relacionado al registro de docentes, la emisión de las planillas de pago y el registro de la ejecución presupuestaria producto de las erogaciones propias de los sueldos y salarios de docentes administrativos y en aula.” http://www.se.gob.hn 5 Reglamento del Estatuto del Docente establece que la mayor cantidad de horas que puede un maestro puede impartir son 72, la cual se le llama una “jornada plena” (Artículo 181). Artículo 186: “La jornada plena es la de dos tiempos completos servidos en las jornadas diferentes de dos centros educativos oficiales.” 6 “La dirección departamental de educ ación es un órgano desconcentrado, con la responsabilidad de administrar, orientar, coordinar y ejecutar los programas y servicios que ofrece la Secretaría de Educación. Como logros, este órgano desconcentrado, cuenta con una transferencia formal de tareas y funciones, un enfoque de modernización a partir del centro educativo, el mobiliario y equipo básico, la iniciación de la construcción de sus edificios propios para el funcionamiento de sus oficinas y un moderno sistema de información.” A nivel Local se utiliza la Dirección Distrital para coordinar y ejecutar los servicios que ofrecen las direcciones departamentales. Coloquio Regional sobre Descentralización de la Educación en América Central, Cuba y República Dominicana. 7 Estatuto del Docente, Artículos 50 y 85. A los maestros que están en proceso de obtener su título solo se les tenía que pagar la mitad de la calificación académica, o 34.5% de su salario base. Cuando estos maestros completaran sus estudios y obtuvieran su título de docente, entonces se les pagaría el otro 34.5%, para así completar el 69% que se le pago a los docentes profesionales. Ya que el Estatuto señala que este beneficio no se pagaría después del 2002, en el 2003 el Gobierno decidió, mediante el DECRETO EJECUTIVO NÚMERO PCM-010-2004, que se le
6
Auditoría del TSC al sistema educativo
VII CONCLUSIONES A. El TSC respecto a los reparos contra los docentes, está errando, en cinco áreas importantes: 1) El cálculo del reparo sobre calificación académica se hizo con una ley que da lugar a interpretaciones diferentes, lo cual abre puertas a una gran cantidad de impugnaciones. Hasta la fecha no se ha logrado clarificar este tema. 2) Tardanza en socializar el reporte y sus respectivos hallazgos. 3) Falta de seguimiento a otros hallazgos que se señalan en el informe. 4) Interrupción de notificaciones a docentes por razones injustificadas, como la falta de presupuesto para publicaciones. 5) Los procesos prolongados e ineficientes utilizados por el TSC para la elaboración de pliegos de responsabilidad, notificación a docentes y recaudación de fondos. B. El gobierno tiene el fundamento para hacer los reparos porque: 1) El proceso no es una persecución política, ya que la auditoría se hizo antes de la crisis del 2009. 2) La ley faculta al TSC para hacer los reparos. C. El trabajo principal del TSC es velar por los recursos públicos que usa el Estado para el bienestar de los hondureños. Para tener una recaudación de fondos efectiva, el proceso presente necesita una reforma de la ley.
31
Auditoría del TSC al sistema educativo
Otros hallazgos encontrados por el TSC en la auditoría Los siguientes son algunos de esos hallazgos a los que no se les ha dado seguimiento respectivo: -
-
-
Docentes con horarios indebidos (traslapados o cruzados) y que serán objeto de los reportes de auditoría. Docentes asignados en las Departamentales y Distritales no pueden trabajar en centros educativos, pero según el SIARHD, 174 docentes están desempeñándose en Centros Educativos y en las Departamentales y Distritales, lo cual será objeto de auditoría. Algunos centros educativos se encuentran en condiciones desfavorables, no reúnen los requisitos para que se imparta en ellos la educación, tanto en la etapa preescolar como en primaria y secundaria. A la fecha, el procesamiento de la información señala a 4,323 centros educativos aún no identificados o procesados. 7,426 docentes interinos sin que exista un control que verifique las necesidades en el sistema educativo.
Auditoría del TSC al sistema educativo
haber presentado su título y así pasarían a recibir el colateral como docentes titulados. Este beneficio debió ser pagado al docente en período de profesionalización sobre el sueldo base de 1998 a 2002 pero según planillas, al 30 de junio del 2008, se encontraron 7,885 plazas asignadas a un total de 7,704 docentes los cuales recibieron el beneficio cuyo monto total a junio 2008 asciende a L.13, 423,134 ($706,480). 5,714 docentes gozan del Colateral de Méritos Profesionales sin haber presentado los documentos que sustentan el goce de este beneficio a los cuales se les pagó indebidamente L. 5, 490,133 ($288,954). 8,031 docentes gozan del colateral de Calificación Académica sin haber presentado título en el transcurso del censo o su título presenta alguna anomalía (indicios de falsificación, error en los nombres, entre otros) a los cuales se le pagaron indebidamente un total de L.772,313,531 ($40,648,080). Sumando todos los pagos indebidos encontrados por el TSC, el total es de L. 901, 456,729 ($47, 445,091) en pagos indebidos que se necesitan recuperar. Problemas en el proceso de auditoría Un primer problema encontrado se centra en la poca claridad que el TSC tiene con respecto a los pagos sobre el colateral de calificación académica a docentes por más de una plaza, lo que les lleva a enfrentar el siguiente problema: la ley no especifica sobre cuántas plazas se calcularán los colaterales. Según el Estatuto del Docente este colateral se calculará de forma “escalonada sobre el sueldo base, hora clase vigente, desde el momento de la aprobación del Estatuto del Docente”. 8 seguiría pagando a los docentes el 69% por Calificación Académica siempre y cuando fueran maestros titulados. 8 Reglamento de Estatuto del Docente, Artículo 85.
30
7
Auditoría del TSC al sistema educativo
Según el TSC, esta ley afirma que la calificación académica se tiene que calcular sólo con un salario base, en vez de calcular los pagos en base a cuántas horas clase imparte el profesor. En base a lo anterior, el TSC procedió a reparar a 4,749 docentes por cobrar el colateral de calificación académica por más de una plaza. Sin embargo, lo que este Decreto Ejecutivo señala es que se pagarán los colaterales de acuerdo al salario base, y no por el valor de hora clase. La poca claridad de la ley lleva a una incongruencia entre las dos partes, lo cual genera una gran cantidad de impugnaciones que alargan el proceso de recuperación de fondos. También, ya que no hay una ley clara, es muy difícil que el TSC pueda recuperar el dinero por el reparo de la calificación académica 9. El segundo problema encontrado se refiere a que no se publicó y socializaron de forma inmediata los hallazgos de la auditoría. Un último problema se relaciona a la falta de rendición de cuentas por parte de Funcionarios responsables de realizar los pagos adicionales indebidos, plazas fantasmas asignadas, o desorden en la administración y la contaduría de la Secretaría. Un segundo tema que aporta esta investigación es el problema que enfrentó el TSC en el proceso de notificación a docentes que recibieron pagos indebidos. El Tribunal empezó a notificar en el mes de septiembre de 2010. El proceso ha continuado durante diez meses hasta junio de 2011, con un total de 1,485 docentes notificados sobre irregularidades en los colaterales que se les pagaron. En promedio, se notifican cien docentes en cada una de las publicaciones realizadas por el TSC, en los diarios de mayor circulación del país. Estas notificaciones se hacen una vez cada 2 ó 3 semanas. En cada publicación los y las docentes son enlistados por orden alfabético según el colateral. 10 Si se hace un cálculo del total de los docentes que han sido notificados en 10 meses (1,485) y si el Tribunal siguiera notificando la misma cantidad, entonces el proceso tardaría alrededor de 81 meses; es decir, terminarían de notificar a los 10,500 docentes que presentan irregularidades, hasta mayo de 2016. 9
La disputa actual es sólo sobre el colateral de calificación académica, porque sólo ha habido notificaciones por 2 colaterales, calificación académica y zonaje a un total de 1,485 docentes. Ya que es fácil hacer impugnaciones sobre calificación académica, la gran mayoría de docentes han optado por esa vía legal. 10 Primero se notificó a todos los maestros con reparos correspondientes al colateral de zona de trabajo y ahora se están notificando los reparos correspondientes a la calificación académica.
8
Auditoía del TSC al sistema educativo
FASE NO. 4
VI.SEGUIMIENTO DE REPAROS El primer paso después de
La rendición de cuentas entre el año 2008 y el 2010 dio como resultado que no se hicieran notificaciones a los docentes durante esos dos años. Lo anterior es justificado por parte del TSC, como producto del cambio de gobierno en el año 2009 y que los ministros de educación no consensuaron el seguimiento que se iba a dar al reporte de auditoría. Aunque ya la ley señala que hacer con los informes de las intervenciones fiscalizadoras.48 El TSC ha hecho pocas acciones para dar seguimiento a los notificados hasta que cada caso sea resuelto. El seguimiento a la notificación queda en manos de cada docente notificado, ya que el TSC no ejerce las leyes y sus declaraciones de culpabilidad nunca son finales. Ejemplo de lo anterior es lo que se ha mencionado anteriormente: sólo 30 de 10,500 maestros acordaron regresar los fondos por pagos indebidos de colaterales.
concluir el informe de auditoría debe ser la socialización de los hallazgos con el pueblo. Concluida una intervención fiscalizadora, sus resultados se consignarán en un informe, el cual se individualizará en Pliegos, que contendrán las responsabilidades formuladas al servidor público objeto de reparo, los que se notificarán a cada uno de los afectados para que dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes, presenten ante el Tribunal las alegaciones de descargo conducentes a su defensa (Art. 85 reformado de la Ley del TSC).
48
Concluida una intervención fiscalizadora, sus resultados se consignarán en un informe, el cual se individualizará en Pliegos, que contendrán las responsabilidades formuladas al servidor público objeto de reparo, los que se notificarán a cada uno de los afectados para que dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes, presenten ante el Tribunal las alegaciones de descargo conducentes a su defensa (Art. 85 reformado de la Ley del TSC).
29
Auditoría del TSC al sistema educativo Procesos largos e ineficientes como los descritos en la auditoría, únicamente terminan perjudicando al Estado, ya que no se recuperan los fondos necesarios y se invierten recursos en la auditoría (que tuvo la duración de un año), en la impresión de pliegos de responsabilidad, publicaciones de notificaciones, tiempo en los juzgados y salarios a los empleados encargados de este proceso. 3.5 Opinión del magisterio sobre la recuperación de fondos Docentes miembros de diferentes colegios magisteriales, han expresado que la posición de dichas organizaciones es de total acuerdo con el hecho de que aquellos docentes que recibieron pagos indebidos por los beneficios de los colaterales, deben devolver el dinero, y que como colegios magisteriales no van a defender a quien no tenga los requisitos conforme a ley, para obtener el pago de los beneficios. Otros consideran que si alguien cobró dinero que no le pertenecía debe devolverlo y los docentes que en algún momento les pagaron mal, han hecho arreglos con el TSC, y que al magisterio le quieren arrebatar sus conquistas sociales y económicas establecidas en el Estatuto del Docente y otras leyes educativas que vienen a menoscabar y a quitar derechos.
y,
28
Auditoría del TSC al sistema educativo
Un tercer aspecto relevante en esta investigación, se refiere a los problemas relacionados con la recuperación de los fondos públicos. El proceso de recuperación de fondos es muy ineficiente, evidenciado por la recaudación en los últimos dos años de L350,000 de un total de L. 900 Millones, o sea el .04% del monto general. La baja recaudación, combinada con el largo y tedioso proceso de notificación, entrega de pliegos de responsabilidad e impugnaciones, hace imposible que el gobierno pueda hacer lo necesario para recuperar el dinero. En este sentido, es importante señalar el papel que juegan las impugnaciones en retrasar el proceso de recuperación más que cualquier otra acción que puedan hacer los docentes. Estas impugnaciones son muy fáciles de hacer ya que los abogados se pueden apoyar en leyes que dejan espacio para interpretaciones diferentes. El resultado es que de 1,485 notificaciones, 900 han sido impugnadas y en estos momentos están en espera en el TSC o en los juzgados. El resto de notificaciones está, o bien con miras a la impugnación, o los docentes señalados no han respondido a la notificación. Por último, esta investigación enfatiza sobre el seguimiento a los reparos realizados por el TSC a los maestros. Una primera crítica que se hace al TSC es que el informe de auditoría practicado, sus hallazgos debieron ser socializados con el pueblo hondureño. Lo anterior dio como resultado, que se observara una pobre rendición de cuentas por la falta de notificaciones a los maestros entre el año 2008 y 2010. En segundo lugar, el TSC ha hecho muy poco para dar seguimiento a los maestros notificados hasta lograr que el caso sea resuelto. 9
Auditoría del TSC al sistema educativo
El seguimiento de la notificación queda en manos de cada maestro notificado ya que el TSC no ejerce las leyes y sus declaraciones de culpabilidad nunca son finales. Solo 30 de 10,500 maestros acordaron regresar los fondos por pagos indebidos de colaterales. Se añade a esta debilidad en el seguimiento mostrado por el TSC, las acciones realizadas por el magisterio, identificadas estas en la cantidad de impugnaciones que realizan a las notificaciones y pliegos de responsabilidad presentados por el TSC. Esta presentación de impugnaciones retardan el proceso de recuperación de fondos ya que esto lleva a saturar las oficinas encargadas de este proyecto en el TSC. A dichas acciones se suman las constantes acusaciones sobre persecución política y paro de labores, y la poca motivación de los docentes para arreglar la situación de los reparos.
Auditoría del TSC al sistema educativo
3.3 Destino de los fondos recuperados El destino de los fondos que recaude el Tribunal, va directamente a la Tesorería General de la República de Honduras. “Se sigue el procedimiento estipulado por la ley: “se hace el antepago de un recibo a la Tesorería General de la República, se le extiende al docente un formato (un recibo), este va al banco, efectúa el pago o en todo caso va pagando las letras……”47 De todo el proceso de recuperación de fondos, el TSC obtiene un porcentaje: “En un convenio establecido por la recuperación del Tribunal, independientemente de que sean docentes, sea por acciones civiles de cualquier otra institución centralizada, descentralizada, municipalidad, el TSC tiene asignado un 35% de esa recuperación, que es un procedimiento que se genera en Finanzas con una aprobación del Congreso Nacional”
…….hasta la fecha 30 docentes se han presentado en las oficinas del TSC para firmar acuerdos de pago, con lo que se ha logrado recaudar la cantidad de 315 mil lempiras. Se espera recuperar el total de un millón de lempiras de los docentes que tienen acuerdos firmados. El total a recuperar asciende a 900 millones de lempiras.
3.4 Problemas en el proceso de recuperación de fondos Numerosas impugnaciones y poca recaudación Como se ha mostrado en esta investigación, el proceso de recuperación de fondos es ineficiente, evidenciado por la recaudación en los últimos dos años de L350, 000 de un total de L. 900 millones, o sea el .04% del monto general. La baja recaudación, combinada con el largo y tedioso proceso de notificación, entrega de pliegos de responsabilidad e impugnaciones, hace imposible que el gobierno pueda hacer lo necesario para recuperar el dinero. Las impugnaciones retrasan el proceso de recuperación más que cualquier otra acción que puedan hacer los docentes. El resultado es que de 1,485 notificaciones, 900 han sido impugnadas y en estos momentos están en espera en el TSC o en los juzgados. El resto de notificaciones están, o bien con miras a la impugnación, o los docentes señalados no han respondido a la notificación.
47
10
Hasta ahora no hay retención de salarios. Sólo se recupera dinero mediante los acuerdos de pago entre el TSC y el docente correspondiente.
27
Auditoría del TSC al sistema educativo
Auditoría del TSC al sistema educativo
Proceso de recuperación de fondos
I. PROCESO SEGUIDO POR LA INVESTIGACIÓN DE LA AUDITORIA
Según estudio hecho por el Banco Interamericano de Desarrollo, Honduras es el tercer país en Latinoamérica, que más fondos invierte en educación con relación al Producto Interno Bruto, PIB, pero presenta la peor eficiencia de gastos.11 La mayor razón para lo anterior es que el 95% del presupuesto de la Secretaría de Educación está dirigido al pago de salarios.
Con el objetivo de reducir la ineficiencia en los gastos del sistema educativo, el Banco Mundial12 encomendó al Tribunal Superior de Cuentas (TSC) 13, la realización de una auditoría especial 14 relativa a los pagos de salarios a docentes en el año 2007. Los salarios de los y las docentes están compuestos por el salario base (L.8, 936.70 mensual) más uno, o más colaterales que puede recibir. Para poder 11
“Manifiestan ineficiencias tanto en términos de no estar obteniendo los resultado s suficientes dados sus niveles de gasto (eficiencia-resultados) como de estar gastando demasiado dados los resultados que obtiene (eficiencia-insumos)…. Desde el punto de vista de la eficiencia-resultados, dado su nivel de gasto (24,6% del PIB), debería obtener por lo menos los [altos] resultados de Costa Rica (IDSP general de 1,64). Alternativamente, desde el punto de vista de la eficiencia-insumos, para los resultados que alcanza (IDSP general de 0,58), debería a lo sumo gastar un [bajo] nivel similar a Guatemala (11,7% del PIB).” ¿Gastar más o gastar mejor? La eficiencia del gasto público en los países centroamericanos y República Dominicana. Roberto Machado. 12 La cantidad erogada para este fin no fue revelada por el TSC o el Banco Mundial. 13 El TSC es el encargado de controlar el uso de los recursos públicos sujetos únicamente a lo estipulado por la Constitución y las leyes; este ente rinde informes de sus acciones ante el Congreso Nacional. 14 De acuerdo al artículo 82 de la Ley del TSC, éste puede realizar investigaciones especiales de oficio o a petición de parte interesada, cuando a su juicio considere que existe causa justificada para realizarla.
26
11
Auditoría del TSC al sistema educativo
Auditoría del TSC al sistema educativo
calificar a cualquiera de estos colaterales él y la docente necesita cumplir con los requisitos correspondientes. Entre estos requisitos se encuentran los siguientes: vivir en zona fronteriza, vivir en zona con costo de vida alto, tener título universitario para practicar la docencia, méritos profesionales alcanzados y antigüedad.15
4)
Desde la aprobación del Estatuto del Docente, los y las docentes, han recibido bonificaciones por cumplir con estos requisitos, los cuales son verificados por las autoridades de la Secretaría de Educación. Durante el Gobierno de Manuel Zelaya, se le asignó esta auditoría especial16 al TSC para investigar si la Secretaría de Educación había hecho pagos indebidos por colaterales y señalar los nombres de los y las docentes que recibieron estos pagos.
5) 6)
Para realzar esta auditoría, el TSC se desplazó a lo largo del país para recolectar la información necesaria. Participaron un total de 312 personas; 2 jefes de departamento, 10 auditores supervisores, 60 auditores coordinadores y 240 auditores encuestadores. Entre el 23 de julio de 2007 al 15 de julio de 2008 se realizaron auditorías en los niveles y sistemas educativos de prebásica, primaria, media, adulta y a distancia. Para organizar toda la información, se estableció “la Unidad de Procesamiento de Datos en las oficinas del Tribunal Superior de Cuentas, en coordinación con la Unidad Técnica de la Secretaría de Educación, con el propósito de apoyar técnicamente la digitalización de todos los documentos entregados por los y las docentes (Estatus, títulos, diplomas por logros académicos y su antigüedad en el servicio, entre otros) y los datos registrados de cada uno de los centros educativos (ubicación y el personal de trabajo)”. 17 Al finalizar el análisis de los documentos de más de 59 mil docentes, el TSC se encontró con una gran cantidad de datos importantes que se relevan en el desarrollo de este estudio.
7) 8)
decisión del TSC. Si se confirma que el reparo es correcto, él y la docente necesitan firmar un acuerdo de pago. También hay casos en los cuales los docentes no se presentan al TSC para impugnar o aceptar el cargo en su contra. En este caso, el docente tiene 60 días, después de la publicación en el periódico para poder presentar una impugnación. Si el docente no presenta una impugnación, entonces su expediente se aparta y se rotula como “no impugnó”. Al no impugnar, su caso no pasa por los dictámenes pertinentes que establece la ley, y el mismo es remitido directamente al pleno del TSC.45 Posteriormente se da un espacio de tiempo para que él docente sea notificado una vez más, si es que no se ha presentado, y entonces vuelve a ser notificado. En este momento tienen la oportunidad de presentar los documentos necesarios por medio de la vía de reposición. Si no se presentan los documentos, entonces el caso pasa a la PGR, donde él docente pueden presentar los documentos necesarios para sustentar una impugnación. Si la PGR no está de acuerdo con la resolución del TSC, entonces el caso pasa a los juzgados mediante la vía de lo contencioso administrativo. Aquí se confirma finalmente si el docente tienen que pagar lo señalado por la auditoría del TSC.
Según lo anterior, la Ley del TSC señala que se entiende como firme una resolución cuando el afectado se conforme o no interponga recurso de reposición frente al Tribunal, ni demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (a partir del 22 de septiembre de 2011 por Decreto 134-2011 procede la acción de Amparo ante la Corte Suprema de Justicia) dentro de los plazos legales (art. 94 reformado de la Ley del TSC). Una vez que la resolución está firme adquiere el carácter de título ejecutivo y es en este momento del proceso cuando el Tribunal remite a la PGR para que inicie las acciones civiles que sean procedentes (art. 95)46 El proceso antes descrito, puede observarse más claramente en el siguiente esquema:
15
Ver Anexo 2 para diagrama de la calculación del salario de los maestros. Ver, además, los artículos 50, 51 y 52 del Estatuto del Docente en los cuales se establecen estos beneficios. 16 Orden de Trabajo No.01/2008-DA. 17 Según el Informe de la auditoría por el TSC.
12
45
Artículo 11, Reglamento de La Ley Orgánica del TSC: “El Pleno del Tribunal estará integrado por tres (3) miembros elegidos por el Congreso Nacional… ejercerán la presidencia en manera rotativa en plazos de un (1) año.” 46 Entre ellas la demanda ejecutiva de pago.
25
Auditoría del TSC al sistema educativo
FASE NO. 3
II. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DEL INFORME V.LA RECUPERACION DE FONDOS PUBLICOS
3.1 Objetivos de la Auditoría a los docentes por el Tribunal Superior de Cuentas Para proteger los recursos públicos de cualquier pérdida y para sancionar el manejo incorrecto de los recursos, El Tribunal Superior de Cuentas, está obligado a recuperar el dinero que se pagó indebidamente a los docentes. En ese sentido, el Para esta auditoría, el Tribunal está dando a los docentes la opción de hacer Tribunal Superior de acuerdos de pago, con el fin de que puedan cubrir la Cuentas se propuso deuda que tienen con el Estado. como objetivos: 3.2 Proceso de recuperación de fondos 1) Proteger los recursos públicos contra Con el fin de llegar a un acuerdo de pago, él y la cualquier pérdida, docente tienen que pasar por el siguiente proceso: despilfarro, uso indebido, 1) Cuando es notificado, vía publicación en los irregularidad o acto periódicos, de que está siendo reparado, tienen que ilegal. presentarse al TSC y pueden aceptar el cargo en contra, y pagar lo debido, o pueden impugnar. 2) Desarrollar y 2) Si él docente impugna, tienen la responsabilidad de fortalecer la mostrar los documentos que sustentan el pago que capacidad administrativa para se le hizo en los años de la auditoría. Si muestran los prevenir, investigar, documentos debidos al TSC, entonces queda libre comprobar y de todo cargo, pero si el TSC decide que los sancionar el manejo documentos no son suficientes, el reparo continúa. incorrecto de los 3) El docente pueden impugnar una vez más y el caso recursos del Estado. se trasladaría a la Procuraduría General de la República (PGR), la cual remite el caso a los Juzgados, en donde se confirmará o corregirá la 24
Auditoría del TSC al sistema educativo
Objetivos 1. Informar a la población los resultados de la auditoría realizada por el Tribunal Superior de Cuentas sobre fondos públicos relacionada con pagos indebidos a docentes. 2. Ofrecer una herramienta útil para dar seguimiento a las recomendaciones surgidas del proceso de auditoría. 3. Generar nuevas experiencia promoviendo la participación activa de los ciudadanos en la exigencia de transparencia y rendición de cuentas. Metodología El presente informe se ha diseñado con los resultados de la Auditoría del TSC, el contenido se ha organizado en aspectos siguiendo el camino trazado para realizar la auditoría; se ha construido una fundamentación jurídica que fortalece los argumentos presentados, el documento se ha mediado de tal forma que los interesados pueden ver los recuadros y caricaturas incorporadas para una fácil comprensión de cualquier ciudadano que se acerque al texto. .
13
Auditoría del TSC al sistema educativo
FASE NO. 1
III. LA AUDITORIA
1.1 La Auditoría según el Tribunal Superior de Cuentas El Tribunal Superior de Cuentas tiene la facultad legal para hacer la auditoría de todos los recursos públicos en Honduras,18 y en este caso, los pagos indebidos a los docentes. La legalidad del Tribunal se basa en la Constitución de la República que señala, que todo acto que se ejecute fuera de la ley es nulo e implica responsabilidad;19 este mismo hecho es reforzado por la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas, que señala, que están sujetos a las disposiciones del Tribunal ” Superior de Cuentas cualquier persona natural o jurídica que reciba fondos provenientes del Estado.20 También, dentro de las principales funciones del pleno del Tribunal Superior de Cuentas, está la de emitir las resoluciones que den lugar a responsabilidad administrativa civil por indicios de enriquecimiento ilícito y penal.21 1.2 Resultados de la auditoría. Con el fin de comprobar que no hubo enriquecimiento ilícito mediante los pagos de colaterales, el TSC analizó los pagos a los docentes durante los años 2003-2008. En el análisis realizado se encontraron varias irregularidades como: • Diferencia en la cantidad de los docentes que se encuentran registrados en el Sistema Integrado de Administración de los Recursos Humanos Docentes
18
El Artículo 3 de la Ley del TSC establece las atribuciones de este ente, entre ellas: realizar el control financiero, de gestión y de resultados fundados en la eficacia y eficiencia, economía, equidad, veracidad y legalidad, de todos los bienes y recursos administrados por los poderes del Estado. Además le corresponde la determinación del enriquecimiento ilícito y en general el control del patrimonio del Estado. 19 Artículo 321 de la Constitución de la República. 20 Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas, Artículo 5, numeral 8. 21 Reglamento de la Ley del TSC, Artículo 22, literal a).
14
Auditoría del TSC al sistema educativo
Por último, los miembros del magisterio argumentan que se hicieron reparos a docentes y directores por no dar clases y cerrar escuelas para participar en marchas. Las anteriores no son razones por las cuales el TSC exige reparos en este proceso específico, en el Informe de la auditoría se menciona que se repararía a los docentes por pago indebido de colaterales. Paro de notificaciones
Obviamente, al seguir un proceso tan extenso, será difícil para el TSC hacer las notificaciones de una manera rápida. Por día, lo máximo que un auditor puede realizar, es un pliego de responsabilidad. Si hay 20 auditores trabajando en la elaboración de pliegos, pueden elaborar solamente 100 por semana”
Es de felicitar al TSC por su interés en buscar una forma más rápida para el proceso de notificaciones, pero también debe denunciarse el detenimiento del proceso, sin tener una buena justificación, mientras se encuentra la mejor alternativa. Una institución con un presupuesto de casi L. 190 millones de lempiras43 anuales. Este proceso recibió fondos del Banco Mundial para esta auditoría, que debería tener suficientes recursos económicos para realizar todas las publicaciones necesarias. Notificar a 10,500 docentes significa un gasto aproximado de L.2 millones en 100 publicaciones. La justificación de falta de presupuesto no tiene sustentos creíbles.
Conclusiones sobre el proceso de notificación
1.- Es necesario encontrar la manera más eficiente para notificar a los docentes sobre los reparos. El proceso está tomando demasiado tiempo, y puede proyectarse, con base en lo realizado, que al TSC le tomará casi 8 años el poder notificar al total indicado de docentes sobre los cargos en su contra. 2.- El TSC detuvo el proceso de notificación sin tener las bases legales o una justificación válida. La Ley Orgánica del TSC le exige informar a los reparados sobre los cargos en su contra y no le permite detener el proceso.44 Añadiendo a lo anterior, la falta de un proceso efectivo y eficaz para la notificación. Dicha institución pone en precario la seguridad de los fondos del Estado y la situación emocional de los docentes que se ven perjudicados con este tema al no resolverlo de forma expedita. 43
http://www.sefin.gob.hn/data/2011/DGP/PresupuestoAprobado2011/egresos/r_fpr_trf_obj_fte_org _2.pdf 44 Ley orgánica del TSC, Artículo 100: “…el Tribunal podrá imponer a los servidores públicos y particulares, multas… cuando cometan una o más de las infracciones siguientes: … 3) Entorpecer o impedir el cabal cumplimiento de las funciones asignadas al personal del Tribunal o de las unidades de auditoría interna; 4) No realizar oportunamente las acciones tendentes a subsanar las deficiencias señaladas por el Tribunal o por las unidades de auditoría interna.”
23
Auditoría del TSC al sistema educativo
Auditoría del TSC al sistema educativo
(SIARHD)22 y los docentes que fueron encontrados en el censo, siendo esta diferencia de 7,971 que no están en la base de datos del SIARHD y de la Secretaría de Educación.
2.3 Argumentos del magisterio en contra de las notificaciones. Los docentes, desde el inicio del proceso, han pedido el alto a los reparos. En general, los docentes tienen dos argumentos en contra de las notificaciones: Persecución política “Pues es una persecución política porque las notificaciones que hacen a los compañeros y compañeras es por defender la institucionalidad del golpe de Estado que se dio en el 2009 y que el magisterio salió a las calles”.40 “El magisterio se volvió a las calles contundentemente y totalmente a apoyar al presidente Zelaya cuando lo derrocaron del poder. El TSC, sabemos perfectamente bien del lado de quién está [de los que propiciaron el golpe] Hay directores que están siendo reparados por haber cerrado colegios durante el golpe de Estado 41 Notificación incorrecta “Debe haber un estudio minucioso, así como también hemos dicho que no estamos de acuerdo de que se publique en un diario de la capital, quizás para aumentarle las ventas, publican a los profesores más bien denunciándolos, entiendo yo, en un periódico, en vez de llamar a los profesores, aquí hay un error y venga, corríjalo o venga hágase responsable; yo siento que es una denuncia que le ponen, en eso no estamos de acuerdo.” 42 Dichos argumentos se descartan en la medida que dicha investigación se hace fuera del contexto del golpe de Estado del 2009. La investigación se realiza bajo el acuerdo firmado el 12 de agosto de 2006, suscrito en forma conjunta entre los colegios magisteriales y las Secretarías de la Presidencia, Finanzas y Educación, además la auditoría se realizó en el período comprendido entre 2003 a 2008, terminando el 15 de julio de 2008, mucho antes de que cualquier docente fuera parte del movimiento contra el golpe de Estado del 2009. En cuanto a la forma de notificación, la publicación en medios de comunicación es la forma más rápida y económica. Aunque la Ley Orgánica del TSC menciona la opción de hacer notificaciones personales, éstas tardarían mucho tiempo y la labor de contactar a cada docente ya sea por teléfono o en persona, traería más problemas técnicos y administrativos. 40
Entrevista con el Licenciado Lorenzo Sánchez del Sindicato de Profesionales Docentes Hondureños - SINPRODOH. 41 Entrevista con el Licenciado Roberto Ordóñez, Director del Instituto Central Vicente Cáceres. 42
Entrevista con el Licenciado Joel Almendares del Colegio de Pedagogos de Honduras.
22
•
•
•
•
Docentes con horarios indebidos (traslapados o cruzados),23 pagos indebidos a docentes que laboraban24 más de 72 horas por un total de L.7, 553,445($397,549) y a docentes que tenían asignados más de 54 horas por un total de L. 5, 229,300 ($275,226).25 Según el SIARHD, 174 docentes están desempeñándose simultáneamente en centros educativos y en las Departamentales. Hay 1,432 docentes que gozan de beneficios, sin laborar en centros que corresponden a tal categoría. A estos docentes se les pagó indebidamente la suma total de L. 89, 954,117 ($4, 734,427). Según planillas, al 30 de junio del 2008, se encontraron 7,885 plazas asignadas a un total de 7,704 docentes, quienes recibieron el beneficio del 34.5%26, cuyo monto total del mes de junio asciende a L.13, 423,134 ($706,480).
Sumando todos los pagos indebidos encontrados por el TSC, el total es de novecientos un millones, cuatrocientos cincuenta y seis mil con setecientos veinte y nueve Lempiras, L. 901, 456,729 que corresponden a dólares estadounidenses de Cuarenta y siete millones, cuatrocientos cuarenta y cinco mil, noventa y un dólares ($47, 445,091); fondos del Estado que se necesita recuperar.
“¿Qué control hay sobre los pagos de los salarios a los docentes?”
22
“Contribuye con las instancias de la Secretaría de Educación que participan en los procesos administrativos del Sector Docente, más específicamente en lo relacionado al registro de docentes, la emisión de las planillas de pago y el registro de la ejecución presupuestaria producto de las erogaciones propias de los sueldos y salarios de docentes administrativos y en aula.” http://www.se.gob.hn 23 El Reglamento del Estatuto del Docente establece que la mayor cantidad de horas que un docente puede impartir son 72, a lo cual se le llama una “jornada plena” (Artículo 181). Artículo 186: “La jornada plena es la de dos tiempos completos servidos en las jornadas diferentes de dos centros educativos oficiales.” 24 En los recibos de pago estos docentes muestran tener hasta tres plazas, las cuales tendrían que ser asignadas en tres establecimientos diferentes. Si un docente trabaja dos jornadas en el día, no podría tener tiempo de estar presentes en tres jornadas en un solo establecimiento, y mucho menos en tres. 25 A estos docentes se les paga por más de 54 horas aunque sólo tienen contratos por 54 horas o menos. 26 Estatuto del Docente, Artículos 50 y 85. A los maestros que están en proceso de obtener su título sólo se les tenía que pagar la mitad de la calificación académica, o el 34.5% de su salario base. Cuando estos docentes completen sus estudios y obtengan su título, entonces se les pagará el otro 34.5%, para así completar el 69% que se les paga a los docentes profesionales. Ya que el
15
Auditoría del TSC al sistema educativo
•
•
Por otra parte, 5,714 docentes reciben el colateral de méritos profesionales sin haber presentado los documentos que sustentan el goce de este beneficio; sin embargo, se les pagó indebidamente un total de cinco millones, cuatrocientos noventa mil, ciento treinta y tres lempiras, L. 5, 490,133, que corresponde a doscientos ochenta y ocho mil novecientos cincuenta y cuatro dólares estadounidenses, ($288,954). 8,031 docentes gozan del colateral de calificación académica sin haber presentado el título en el transcurso del censo, o, el título mostrado presentaba alguna anomalía (indicios de falsificación, error en los nombres, etc.) a estos docentes se les pagó indebidamente un total de setecientos setenta y dos millones con trescientos trece mil quinientos treinta y un lempiras, L.772,313,531.
1.3. Problemas en el proceso de auditoría a) Laguna legal respecto a la calificación académica. El TSC llega a la conclusión que es necesario reparar, sobre el colateral de calificación académica a los docentes que recibieron pagos por más de 36 horas de instrucción (total de L. 492, 516,055). En este caso, el TSC busca recuperar los colaterales pagados por más de una plaza, argumentando, que los colaterales sólo deben ser calculados sobre el sueldo base de una plaza. Al tratar de comprobar que los docentes no deberían recibir colaterales por más de una plaza, el TSC se vio frente a un problema: la ley no especifica sobre cuántas plazas se calcularán los colaterales. Según el Estatuto del Docente este colateral se calculará de forma “escalonada sobre el sueldo base, hora clase vigente, desde el momento de la aprobación del Estatuto del Docente”.27 De esta ley se deducen dos formas diferentes de calcular el salario, las cuales son poco claras sobre el número de plazas a ser calculadas: 1) Se calcula sobre el sueldo base solamente, pero no menciona sobre cuántos sueldos y plazas se puede calcular. En tal sentido, se deduce que si un o una docente tiene dos sueldos y dos plazas, entonces recibirá pago del colateral por ambas. Estatuto señala que este beneficio no se pagaría después del 2002. En el 2003 el Gobierno decidió, mediante el DECRETO EJECUTIVO NÚMERO PCM-010-2004, que se le seguiría pagando a los docentes el 69% por calificación académica siempre y cuando fueran maestros titulados. 27 Reglamento de Estatuto del Docente, Artículo 85.
16
Auditoría del TSC al sistema educativo
2.2 Proceso seguido para la notificación Antes de hacer las publicaciones de notificación, se necesita tener listos todos los pliegos de responsabilidad, los cuales pasan por el siguiente proceso de elaboración:
Obviamente, al seguir un proceso tan extenso, será difícil para el TSC hacer las notificaciones de una manera rápida. Por día, lo máximo que un auditor puede realizar, es un pliego de responsabilidad. Si hay 20 auditores trabajando en la elaboración de pliegos, pueden elaborar solamente 100 por semana.
1) Primero se debe señalar que se han tomado los correctivos necesarios y que estos colaterales ya no se están pagando. 2) Después hay un oficio firmado por el Magistrado Presidente en funciones, dirigido a la persona a quien se le está notificando el pliego de responsabilidad. 3) En el documento se presenta el contenido en detalle, se le dice al docente cuál es el rubro que se verificó y cuál es la irregularidad en que se encuentra. 4) Se señala lo que establece la constitución y todas las demás leyes que pudieran tener relación con el tema, en lo relacionado al puesto y salarios del y la docente, y luego se explica por qué se incurrió en irregularidad. 5) Se muestra de qué forma pueden hacerse las La Secretaria General del notificaciones. TSC, considera que la 6) El TSC notifica en el pliego de responsabilidad el notificación “Es una tarea puesto desempeñado, el servicio, grados bastante grande ya que académicos adquiridos, méritos profesionales se tienen que hacer alcanzados o zona de trabajo. pliegos de 7) Luego lo firman los jefes del sector, el director, responsabilidad a cada los sub directores y después el receptor. uno de los 10,500 8) Se prepara el anexo donde están las pruebas de docentes. Estos pliegos lo que se encontró. sustentan por qué se le 9) Por último se hace un respaldo para el TSC.39 está haciendo un reparo a cada docente”.
39
Entrevista con Alba Rivera.
21
Auditoría del TSC al sistema educativo
El proceso de notificación utilizado sigue los siguientes pasos36: 1) Primero se elaboran los pliegos de responsabilidad para cada uno de los docentes que presentan irregularidades en los beneficios por los colaterales. 2) Se hace el pliego de responsabilidad por orden de colaterales. Por ejemplo, primero, el TSC hizo todos los pliegos correspondientes a los reparos sobre el colateral de zonaje; el segundo colateral procesado fue el de calificación académica y los siguientes están por elegirse. 3) Por cada cien pliegos de responsabilidad elaborados, se hace una notificación en el diario; así los docentes reparados son informados y convocados al TSC para conocer sobre los reparos correspondientes.
Auditoría del TSC al sistema educativo
Si se hace un cálculo del total de los docentes que han sido notificados en 10 meses (1,485) y si el Tribunal siguiera notificando la misma cantidad, entonces el proceso tardaría alrededor de 81 meses; es decir, terminarían de notificar a los 10,500 docentes que presentan irregularidades, hasta mayo de 2016.
2) Para obtener el valor del colateral, se podría usar el valor de hora clase y multiplicarlo por el número de horas clases impartidas por él y la docente (156 por una plaza y 312 por dos plazas).28 Ninguna de las interpretaciones aclara por cuántas plazas se debe calcular la calificación académica, el TSC decidió sustentarse en el DECRETO EJECUTIVO NÚMERO PCM-010-2004, aprobado en 2004, el cual señala que: •
“El Gobierno de la República se compromete al pago del colateral por años de servicio (Quinquenios y trienios) y el pago de la calificación académica a los docentes que adquieran el grado de licenciados y/o técnicos universitarios en educación en los valores de: Calificación Académica L. 3,073.12”29
Según el TSC, esta ley significa que la calificación académica se tiene que calcular sólo con un salario base, en vez de calcular los pagos en base a cuántas horas clase imparte el docente. El TSC entonces procedió a reparar a 4,749 docentes por cobrar el colateral de calificación académica por más de una plaza. Sin embargo, lo que este Decreto Ejecutivo señala es que se pagarán los colaterales de acuerdo al salario base, y no por el valor de hora clase.
El Tribunal empezó a notificar en el mes de septiembre de 2010. El proceso ha continuado durante diez meses hasta junio de 2011, con un total de 1,485 docentes notificados sobre irregularidades en los colaterales que se les pagaron. En promedio, se notifican cien docentes en cada una de las publicaciones realizadas por el TSC, en los diarios de mayor circulación del país. Estas notificaciones se hacen una vez cada 2 ó 3 semanas. En cada publicación los y las docentes son enlistados por orden alfabético según el colateral.37
El problema que surge es que los docentes argumentan que cuando recibieron pagos de este colateral por más de una plaza (entre 2003-2007), en su interpretación, la ley les daba el derecho de recibirlos. Acusan al TSC de tratar de hacer reparos que están en contra de la ley, se rehúsan a pagar dicho reparo y mencionan que no pueden recibir el colateral de calificación académica sólo por una plaza ya que “ no puede ser que nos quieran pagar en la jornada de la mañana como que somos licenciados y en la tarde como que somos empíricos”. 30
Cabe mencionar que según la información proporcionada por la Unidad de Transparencia del TSC, para este año no hay una meta específica de docentes a notificar, ya que la cantidad de notificados y notificadas depende de la cantidad de los pliegos de responsabilidad que se elaboren en el departamento de auditoría y no tienen un número determinado de pliegos por mes.38
La poca claridad de la ley lleva a una incongruencia entre las dos partes, lo cual genera una gran cantidad de impugnaciones que alargan el proceso de recuperación de fondos. También, ya que no hay una ley clara, es muy difícil que el TSC pueda recuperar el dinero por el reparo de la calificación académica31. 28
20
Ya que no hay un reglamento de salarios que especifique si los colaterales se calcularán por más de una plaza, la Secretaría de Educación recurrió a interpretar a su discreción que calcularían el pago de colaterales mediante la multiplicación de las horas laboradas por el valor hora clase, sin importar el número de plazas. 29 En el 2004, año en que se aprobó el decreto ejecutivo, el valor del sueldo base era de L. 4,458, entonces, el 69% de ese valor equivale al L. 3,073.12 30 Entrevista con el Licenciado, Roberto Ordóñez. 31 La disputa actual es sólo sobre el colateral de calificación académica, porque sólo ha habido notificaciones por 2 colaterales, calificación académica y zonaje a un total de 1,485 docentes. Ya
17
Auditoría del TSC al sistema educativo
Según los y las docentes , “el TSC no recuperará nada porque no tiene soportes fundamentales para obligarlos a devolver los pagos reparados”.32
Auditoría del TSC al sistema educativo
FASE NO. 2
IV. LA NOTIFICACION
b) Socialización del Informe El TSC no hizo público inmediatamente el documento con los hallazgos que se encontraron en la auditoría. El informe fue socializado únicamente con la Secretaría de Educación.33 La socialización del contenido del informe se hizo hasta que el Movimiento Transformemos Honduras reveló los datos mediante un reporte y una conferencia de prensa en mayo de 2010. De ahí surgen las primeras notificaciones a los docentes sobre los reparos correspondientes por pagos indebidos de colaterales. c) Falta de rendición de cuentas por parte de funcionarios públicos. El TSC tiene como objetivo sancionar el uso incorrecto de recursos del Estado, entonces debe incluir en la auditoría a los responsables de haber hecho pagos adicionales indebidos, otorgar plazas fantasmas asignadas o responsables del desorden en la administración y la contaduría de la Secretaría. Los funcionarios tanto como los docentes deberían ser igualmente juzgados bajo la ley.34
que es fácil hacer impugnaciones sobre calificación académica, la gran mayoría de docentes han optado por esa vía legal. 32 Entrevista con el Licenciado, Julio Navarro. 33 El artículo 35 de la Ley del TSC establece que este organismo publicará anualmente una recopilación de los informes emitidos, que no estén en proceso de investigación. Además la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública señala que el artículo 13 numeral 15) que El Tribunal Superior de Cuentas, publicará de oficio, los informes definitivos de las intervenciones fiscalizadoras practicadas, así como la publicación de las resoluciones una vez que hayan quedado firmes. 34 El artículo 80 de la Ley del TSC señala que el superior jerárquico será solidariamente responsable con el servidor público reparado cuando hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por no ejecutar o implementar las disposiciones de control interno.
18
2.1 Lentitud en el proceso de notificación Después de tener un informe que mostró irregularidades, los oficiales responsables decidieron, cómo se haría el proceso de notificar a los docentes señalados por el TSC. Las autoridades se basaron en la ley orgánica del Tribunal Superior de Cuentas, la cual provee cuatro maneras diferentes de informar a los denunciados con los cargos en su contra: notificación personal en las oficinas del Tribunal, notificación entregada en el domicilio, correo certificado y publicación en un diario de circulación nacional; si se considera este último caso, los efectos se cuentan a partir del día siguiente de la publicación.35 La Secretaría General, del TSC decidió optar por el método de publicación en un diario de circulación nacional, ya que las otras formas, aunque son más personales, llevarían a un gasto de 6 a 7 millones de lempiras anuales, comparado al costo de un millón anual por publicación en un diario.
35
Ley orgánica del TSC, artículo 89.
19
