Incentivos Tributarios a la Inversión en América Latina Michel Jorratt Agosto 2012
1.
Revisión de Literatura sobre Efectos de los Impuestos en la Inversión
• La evidencia empírica en la literatura respecto a los determinantes de la decisión de ubicación de la IED entre distintos estados o países ha mostrado que los principales factores son el tamaño del mercado, las características de la fuerza laboral, la dotación de materias primas, algunos aspectos institucionales y los impuestos. • Idea recurrente: hay otros atributos más importantes que los impuestos a la hora de tomar decisiones de inversión (Bird y Chen (1999), Tanzi y Zee (2001) y Boadway y Shah (1992))
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Revisión de Literatura sobre Efectos de los Impuestos en la Inversión
Impacto de la tasa impositiva: • Una parte importante de la literatura se ha centrado en analizar los efectos que tiene la tasa del impuesto en las decisiones de inversión. • En particular, el análisis ha tenido por objetivo estudiar si cambios en los impuestos a las utilidades de las empresas afectan las decisiones de inversión de los inversionistas extranjeros. • Al respecto, la evidencia empírica es bastante mezclada. • Hay estudios que muestran efectos positivos (Helms 1985; Swenson 1994), otros negativos (Papke 1991; Hines 1996; Swenson 2001; Agostini 2007) y otros cero (Moore et al. 1987; Coughlin et al. 1991; Woodward 1992; Billington 1999; Desai et al. 2004).
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Revisión de Literatura sobre Efectos de los Impuestos en la Inversión
Impacto de los incentivos a la inversión: • Wells y Allen (2001), caso de Indonesia: no hay cambios estadísticamente significativos en los volúmenes de inversión antes y después de la derogación del incentivo a la IED. • Klemm y Van Payrs (2009), datos de panel para 40 países: incentivos aumentan la IED, pero no la FBKF ni el PIB. • House y Shapiro (2006): Los incentivos transitorios estimulan la anticipación de las inversiones de largo plazo
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Revisión de Literatura sobre Efectos de los Impuestos en la Inversión
Impacto de los incentivos a la inversión: • Para el caso particular de las zonas francas: – En Estados Unidos e Inglaterra la evidencia es que no generan más empleos ni atraen más inversión (Papke,1991; Boarnet y Bogart,1996; Peters y Fisher, 2002). – La evidencia empírica sí muestra que el mayor efecto que tienen estos incentivos es generar empresas de papel, aumentar el contrabando y aumentar los costos de fiscalización y administración del sistema tributario. – Incluso hay evidencia para otros países respecto a que la ubicación de estas zonas no tiene relación ni con la pobreza ni el desempleo, sino que con el lobby de grupos de presión (Couch y Barret, 2004).
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Revisión de Literatura sobre Efectos de los Impuestos en la Inversión
Impacto de los incentivos a la inversión: • Algunos incentivos son mejores que otros – El peor es el tax holiday (favorece más a los proyectos más rentables y a los de corto plazo, elusión por precios de transferencia, transformaciones sociales para extender el plazo) – El mejor es la depreciación acelerada (asegura la inversión material, se puede focalizar en determinados activos, neutral respecto de la duración del activo, dificulta figuras de elusión, menor costo fiscal)
Ventajas
Desventajas i. Exoneraciones o tax holidays • Favorece más a los proyectos de alta rentabilidad, que se habrían ejecutado aún sin el beneficio.
•
Fáciles de administrar
• Incentivos a eludir, desviando las utilidades de empresas afectas hacia las empresas exentas, mediante precios de transferencia. • Se puede extender el plazo más allá de lo legal, mediante transformaciones sociales. • Al estar limitado a un cierto número de años, atrae principalmente a las inversiones de corto plazo. ii. Tasas reducidas
•
Fáciles de administrar
• Favorece más a los proyectos de alta rentabilidad, que se habrían ejecutado aún sin el beneficio.
• Incentivos a eludir, desviando las utilidades de • A diferencia de la exoneración, requiere empresas afectas hacia las empresas exentas, declaración, lo que permite un mayor control. mediante precios de transferencia. • Es un regalo para las inversiones ya efectuadas. • Menor costo fiscal que la exoneración
Ventajas
Desventajas iii. Deducciones y iv. créditos por Inversión
• Estimula las inversiones en activos de menor vida Más focalizado, pues se otorga contra una útil, puesto que el incentivo se puede usar en cada inversión material. renovación de activos. • Se puede abusar del sistema, vendiendo y • Permite privilegiar cierto tipo de activos por comprando los mismos activos, con el objeto de sobre otros. disfrutar varias veces del beneficio. •
• Mayores costos administrativos • Si el arrastre de pérdidas está limitado en tiempo o no se permite el arrastre de créditos, puede discriminar contra inversiones con rendimientos tardíos.
Ventajas
Desventajas v. Depreciación Acelerada
•
Más focalizado, pues se otorga contra una • inversión material.
Mayores costos administrativos.
• Si el arrastre de pérdidas está limitado en Permite privilegiar cierto tipo de activos por tiempo, puede discriminar contra inversiones con sobre otros. rendimientos tardíos.
•
• No produce distorsión a favor de los activos de corto plazo, pues cualquiera sea la duración del activo, siempre se deprecia su costo de adquisición.
• Menos propensa a los abusos, pues el uso de figuras como la venta y recompra de un mismo activo no producen ahorros adicionales de impuestos. • Tiene un menor costo fiscal, puesto que solamente difiere el pago del impuesto.
Fuente: Tanzi y Zee (2001); Zee, H., Stotsky, J. y Ley, E. (2002).
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Uso de Incentivos a la Inversión en LA
• Nueve países considerados: Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Perú. • Clasificación de los incentivos: – Según objetivo: (i) Generales; (ii) Localización; (iii) Sectoriales – Según técnica tributaria: (i) exenciones; (ii) deducciones; (iii) créditos; (iv) tasas reducidas; (v) diferimientos; (vi) contratos de estabilidad tributaria. – Según impuestos utilizados: (i) Impuesto a la Renta; (ii) IVA; (iii) Aranceles al Comercio Exterior; (iv) Selectivos al Consumo; y (v) Otros.
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Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Número de incentivos a la inversión por país y objetivo Tipo de Incentivo a la Inversión País General Localización Sectorial Total 21 31 Argentina 4 6 Chile 9 7 2 18 Colombia 4 0 12 16 Ecuador 3 4 9 16 El Salvador 2 3 5 10 Guatemala 1 1 2 4 Honduras 0 1 10 11 Nicaragua 0 9 58 67 Perú 2 6 8 16 Total 25 37 127 189
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Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Número de incentivos a la inversión por país y técnica Técnica tributaria del incentivo a la inversión País Deduc- Diferi- EstabiliTasa Crédito Exención ción miento dad reducida Argentina 2 2 5 3 18 1 Chile 6 6 6 Colombia 5 1 9 1 Ecuador 1 14 1 El Salvador 2 8 Guatemala 2 2 Honduras 11 Nicaragua 1 7 59 Perú 1 5 1 6 3 Total 9 15 21 5 133 6
Total 31 18 16 16 10 4 11 67 16 189
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País Argentina Chile Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Perú Total
Uso de Incentivos a la Inversión en LA Número de incentivos a la inversión por país e impuesto Impuesto usado IR IVA Aranceles ISC Otros Todos 11 6 5 1 5 3 14 2 2 16 13 1 1 1 7 2 1 4 8 1 2 22 23 20 2 11 5 106 40 31 1 8 3
Total 31 18 16 16 10 4 11 67 16 189
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Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Importancia de los incentivos a la inversión: Costo Fiscal de los Incentivos a la Inversión en Relación al Total de Gastos Tributarios Porcentaje del Total Argentina Chile Colombia Ecuador Guatemala Incentivos generales 13,5 47,4 28,4 19,3 10,7 Incentivos de localización 23,2 1,8 0,0 0,2 0,2 Incentivos sectoriales 14,0 0,6 1,3 7,1 1,6 Subtotal incentivos a la inversión 50,7 49,9 29,7 26,6 12,6 49,3 50,1 70,3 73,4 87,4 Otros Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Costo Fiscal de los Incentivos a la Inversión en Relación al Total de Gastos Tributarios Porcentaje del PIB Argentina Chile Colombia Ecuador Guatemala Incentivos generales 0,3 2,1 0,7 1,2 0,8 Incentivos de localización 0,5 0,1 0,0 0,0 0,0 Incentivos sectoriales 0,3 0,0 0,0 0,4 0,1 Subtotal incentivos a la inversión 1,1 2,2 0,8 1,6 0,9 1,0 2,3 1,8 4,4 6,6 Otros Total 2,1 4,5 2,6 6,0 7,5
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Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Principales incentivos generales a la inversión: • Depreciación acelerada, implícita o explícita (Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú) • Exención de IVA y/o Aranceles a las importaciones de bienes de capital (Argentina, Chile, El Salvador, Perú)
2.
Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Depreciación acelerada: Valor Presente de las Cuotas de Depreciación de US$1 Invertido en cada Activo
Edificios Maquinaria Industriales y equipo Depreciación Económica 0,38 0,66 Argentina 0,32 Brasil 0,51 0,74 Chile 0,68 0,84 Colombia 0,57 0,74 Ecuador 0,57 0,74 El Salvador 0,57 0,84 Guatemala 0,57 0,84 México 0,57 0,74 Nicaragua 0,74 0,80 Perú 0,43 0,74 Promedio LA 0,55 0,78
Vehículos
Computadores
0,78 0,84 0,92 0,84 0,84 0,87 0,84 0,87 0,78 0,84 0,85
0,85 0,84 0,92 0,84 0,89 0,92 0,89 0,88 0,92 0,87 0,88
2.
Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Principales incentivos de localización: • Zonas francas (todos) • Exenciones de impuestos en zonas extremas (Argentina, Chile, Nicaragua, Perú) Principales incentivos sectoriales: • Turismo • Energía • Forestal • Minería • Agricultura
2.
Uso de Incentivos a la Inversión en LA
Número de incentivos sectoriales a la inversión por país y sector favorecido Sector favorecido País Agricul- Edito- Ener- Expor- Fores- Mine- Soft- TurisOtros Total tura rial gía tador tal ría ware mo Argentina 6 4 5 3 3 21 Chile 1 1 2 Colombia 2 2 1 2 1 3 1 12 Ecuador 1 3 2 3 9 El Salvador 2 3 5 Guatemala 1 1 2 Honduras 3 5 2 10 Nicaragua 4 11 1 4 1 37 58 Perú 3 4 1 8 Total 10 4 25 7 11 11 4 47 8 127
3. Evaluación de los Incentivos a la Inversión Estudios econométricos: • En LA hay muy pocos estudios econométricos que midan la efectividad y eficiencia de los incentivos a la inversión. • Uno de los pocos es el de Klemm y Van Payrs (2009). • Este estudio usa datos de panel para 40 países de LA, El Caribe y África, para el período 1985-2004. • Intenta responder dos preguntas: – ¿Los incentivos a la inversión se usan como herramientas de competencia tributaria? – ¿Cuán efectivos son los incentivos para atraer inversión?
3. Evaluación de los Incentivos a la Inversión • Se analiza el impacto de tres herramientas tributarias: el nivel de la tasa de impuestos a las empresas; los tax holidays; y las deducciones y créditos tributarios. • Respecto de la primera pregunta, encuentran evidencias de interacción estratégica en las decisiones sobre el nivel de la tasa de impuesto y sobre los tax holidays. En cambio, no encuentran para deducciones y créditos a la inversión. • Se concluye que frente a una reducción promedio de 10 puntos porcentuales en la tasa impuesto a la renta, un determinado país reacciona reduciendo su propia tasa en 2,77 puntos porcentuales. • En tanto, frente a una reducción del tax holidays promedio de un año, el país reacciona reduciendo el propio en 4 meses.
3. Evaluación de los Incentivos a la Inversión • Respecto de la segunda pregunta, encuentran que tasas de impuesto más bajas y tax holidays más largos son herramientas efectivas para atraer IED. • Los resultados indican que un aumento de diez puntos porcentuales en la tasa de impuesto corporativo a la renta reduce la IED entre 0,33 y 0,45 puntos porcentuales del PIB. • Por su parte, al aumentar en diez años el tax holiday se induce un crecimiento de la IED equivalente al uno por ciento del PIB. • En cuanto a las deducciones y créditos a la inversión, no parecen incidir en el tamaño de la IED. • Sin embargo, los resultados no son muy alentadores cuando se analiza el efecto de las variables tributarias sobre la formación bruta de capital privado y el crecimiento del PIB.
3. Evaluación de los Incentivos a la Inversión • Es así que ninguna de ellas parece tener efectos significativos sobre la formación bruta de capital, en tanto que sólo la tasa del impuesto corporativo a la renta tendría un efecto significativo y negativo sobre el crecimiento económico. • Los autores plantean dos hipótesis para explicar esta aparente contradicción de los resultados. – Ambos instrumentos tributarios atraerían la parte de la IED que no está incluida en la formación bruta de capital privado, a saber, las fusiones y adquisiciones de empresas (incentivan cambios en la propiedad más que la cantidad de capital). – El aumento de IED provendría de inversión financiada domésticamente, que ingresa en la forma de IED para aprovechar los incentivos, pero sin un efecto neto sobre la inversión total.
3. Evaluación de los Incentivos a la Inversión Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos: • Se mostrarán tres casos: – Banco Mundial (2011): evaluación del régimen de zonas francas en Colombia – Jorratt (2009): evaluación de la tasa reducida a las utilidades reinvertidas, en Ecuador. – Evaluación del crédito a las compras de activos fijos en Chile
Caso 1: Régimen de Zonas Francas en Colombia A. Racionalidad 1. ¿Está justificada la intervención gubernamental? 2. ¿Por qué y cómo el gasto tributario responde a esta necesidad de intervención? B. 1. 2. 3. 4.
Objetivos ¿Cuál es el objetivo general de una determinada política pública? ¿Cuáles son los efectos esperados de la modificación de comportamientos que se busca con esta política? ¿Cuáles son los objetivos y resultados esperados de esta política? ¿Quién es el beneficiario (industria, actividad, o grupo de contribuyentes)?
C.
Evaluación C.1 Instrumentos de política pública alternativos 1. ¿Cuáles son los instrumentos políticos alternativos? 2. ¿Representa el gasto tributario la mejor opción para alcanzar los objetivos políticos deseados?
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
C.2 Evaluación de costes y beneficios. ¿Cuál es la agencia de gobierno responsable de la evaluación? ¿Cuál es el costo fiscal estimado del gasto tributario? ¿Cuáles son los costos administrativos y de cumplimiento? ¿Existen importantes efectos macroeconómicos o externalidades? ¿Cuál es el impacto sobre la eficiencia económica? ¿Cuáles son los efectos distributivos (equidad horizontal y vertical)? ¿Qué cambios en el diseño del gasto tributario permitirían alcanzar los objetos políticos? ¿Invita el beneficio tributario al fraude y evasión tributaria?
Descripción de Régimen de Zona Franca
Objetivo: Incentivar la inversión y generar empleos. – A diferencia de las zonas francas establecidas en el resto del mundo, en Colombia su actividad no se restringe al comercio exterior, sino que también se permite su participación en el mercado interno.
Incentivos tributarios: 1. Los usuarios operadores e industriales de las zonas francas se benefician con una tarifa reducida del impuesto sobre la renta del 15 por ciento (en vez de la tarifa general de 33 por ciento). 2. Los bienes comprados o importados por los usuarios industriales de bienes o de servicios se encuentran exentos de IVA y de aranceles.
ZF: Tendencias Recientes • • •
En Colombia, hay 88 zonas francas autorizadas (35 permanentes y 53 especiales). Hay 712 usuarios de zonas francas (311 industriales de bienes y servicios). En 2010, sólo un 0,3% de las empresas que declararon impuesto a la renta se encontraban bajo el régimen de zonas francas.
800 700
Tendencia exponencial
Operador 700
600
600
500 400
800
Cantidad de Usuarios de Zonas Francas por Tipo
Número de usarios
Industrial de servicios
500
200
Industrial de bienes y servicios Industrial de Bienes
100
Comercial
400 300
300 200 100
2011* 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1994 1993
0
1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*
0
¿Está justificada la intervención gubernamental? • La intervención estatal no es justificable en base a los argumentos de la economía del bienestar (no hay fallos del mercado). • La experiencia internacional sugiere que dichos incentivos son poco efectivos (ej. Roca, 2009). • La decisión de inversión depende de muchos otros factores (estabilidad política y económica, infraestructura física, social e institucional). • El factor vinculante en Colombia suele ser la infraestructura física y no el régimen tributario.
¿Cuáles son los productos y resultados de esta política? • Entre 2007 y 2011, las zonas francas autorizadas han ejecutado inversiones por COP 8.6 billones, además, han dado empleo directo (formal) a 11 751 personas y empleo indirecto (formal o informal) a otras 40 976 personas. – La inversión de empresas zona franca alcanza al 1,8 por ciento de la formación bruta de capital nacional en 2007-11. – El empleo directo (formal) generado por empresas zona franca es equivalente a 0,6 por ciento del empleo formal generado en el país en esta época. – Estas cifras se comparan con la participación de las empresas ZF entre todas las empresas declarantes de 0,3 por ciento.
• Sin embargo, estas cifras no representan exclusivamente los beneficios generados por las zonas francas, pues es probable que una parte importante de los proyectos de inversión se hubiesen realizado aún sin los alivios tributarios que contempla el régimen.
¿Representa el gasto tributario la mejor opción para alcanzar los objetivos políticos deseados? I. Incentivos tributarios alternativos: (a) transformación del IVA tipo producto en uno tipo consumo; (b) establecer un régimen acelerado de depreciación. II. Gasto público: definición de una estrategia de desarrollo regional. El Régimen de Zona Franca parece inferior a todas las alternativas mencionadas arriba.
¿Ha sido útil en incentivar la inversión? • Rentabilidades más altas en ZF que en régimen general sugieren que no.
¿Cuál es el costo fiscal estimado del gasto tributario? • Tarifa reducida representa un 0.03 por ciento del PIB. • Si se mantiene el ritmo de crecimiento de las zonas francas a la tasa promedio de los tres últimos años, se estima que para el año 2020 el costo fiscal se elevaría en más de diez veces, llegando a un monto equivalente a 0.33 por ciento del PIB. • El beneficio de exención de IVA sobre bienes de capital equivale a 0.06 por ciento del PIB (si bien no es gasto tributario bajo un enfoque conceptual).
¿Cuáles son los costos administrativos y de cumplimiento? • Costo administrativo: COP 3 500 millones anuales (0.8 por ciento del presupuesto de la DIAN).
(a) (b) (c) (d) (e) (f)
Estimación del costo administrativo de las zonas francas Cantidad de auditores equivalentes que realizan control de zonas francas Sueldo bruto promedio de un funcionario de la DIAN (millones de pesos) Gastos generales promedio por funcionario (millones de pesos) Costo administrativo (millones de pesos) (a x (b + c)) Costo administrativo (porcentaje del presupuesto de la DIAN) Costo administrativo (porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia con base en la información proporcionada por la DIAN.
• Costo de cumplimiento: COP5 500 millones anuales (auditorías externas).
71 39.6 9.3 3 484 0.7916 0.0006
¿En qué medida el gasto tributario distorsiona la eficiencia económica? Una eliminación del régimen zona franca resulta en una mayor tasa de crecimiento (+0.1%) por un mayor nivel de inversión dado un aumento en el ahorro para el gobierno a través de mayor recaudo (en base a Modelo de Equilibrio General Computables del Ministerio de Planificación).
¿Invita el beneficio tributario al fraude y evasión tributaria? • Una de las preocupaciones constantes de los diseñadores de política tributaria es la posibilidad latente de que algunos agentes económicos utilicen el RZF con el objetivo de buscar rentas. • La figura de evasión tributaria más evidente es la manipulación de los precios de transferencia entre una empresa usuaria de zona franca y otra domiciliada en el resto del país. • Asimismo, la posibilidad de trasladar empresas que están operando en el resto del país a una zona franca desvirtúa el objetivo de promover inversión nueva y crear empleos.
¿Qué cambios en el diseño del gasto tributario permitirían alcanzar los objetos políticos? • Transformación del IVA tipo producto en uno tipo consumo, lo que representa un incentivo general a la inversión. – El IVA tipo producto desestimula la inversión, toda vez que encarece el costo de los bienes de capital en aproximadamente un 11 por ciento.
• Establecer un régimen de depreciación acelerada, de aplicación general, o bien focalizado en los sectores económicos que se desee incentivar. Hay consenso entre los especialistas en cuanto a que la depreciación acelerada es la mejor opción entre las distintas alternativas tributarias para estimular la inversión. Sus ventajas son las siguientes: – Tiene mejores posibilidades de focalización. – No produce distorsión a favor de los activos de corto plazo. – Es menos propensa a los abusos. – Tiene un menor costo fiscal.
Caso 2: Evaluación de la tasa reducida a las utilidades reinvertidas, en Ecuador • Análisis con grupo de comparación: Si el incentivo tiene un efecto positivo sobre la inversión, cabría esperar que las empresas con utilidades tributarias registraran inversiones más altas que aquellas que declaran pérdidas tributarias. • El resultado no es claro, como se ve en la tabla siguiente.
Tamaño 0 Sin dato 1 Micro 2 Pequeña 3 Mediana 1 4 Mediana 2 5 Grande Total
Compras promedio grupo A 2.001 57.003 67.914 232.361 251.415 2.797.435 965.118
Compras Diferencia promedio (B-A) grupo B 21.419 19.417 46.982 -10.021 55.705 -12.209 172.166 -60.195 332.129 80.714 2.495.630 -301.805 177.849 -787.269
Grupo A: Empresas que usaron beneficio y registran compras netas de AF Grupo B: Empresas con pérdidas y que registran compras netas de AF
• ¿Qué porcentaje de la inversión de las empresas que reinvierten utilidades es atribuible al beneficio? R: Un 9,7%, en tanto que el restante 90,3% se habría invertido de todos modos. • Entonces ¿es el beneficio costo-eficiente? R: No, porque el costo es mayor que el beneficio, como se ve en la tabla siguiente. (a) (b) (c)=(a)x(b) (d)=(a)x10% (e)=(c)-(d)
Estimación del Beneficio Neto del Incentivo – Año 2008 Utilidades retenidas que aprovecharon el beneficio (US$) Porcentaje atribuible al beneficio (%) Inversiones con utilidades retenidas atribuibles al beneficio (US$) Costo fiscal (10%) (US$) Beneficio neto (US$)
427.562.542 9,7 41.394.988 42.756.254 -1.361.266
Caso 3: Evaluación del crédito por compras de activos fijos, en Chile • El artículo 33 bis de la Ley de Impuesto a la Renta establece que las empresas “tendrán derecho a un crédito equivalente al 4% del valor actualizado del conjunto de los bienes físicos del activo inmovilizado, adquiridos nuevos o terminados de construir durante el ejercicio”. • El monto anual del crédito no puede exceder de unos US$40 mil, representativo de una inversión anual de aproximadamente US$1 millón. • Incentivo orientado a las Pymes
¿Es el incentivo eficiente en atraer inversión? • Inconveniente de establecer límites a los incentivos: quienes operan por sobre el límite no se ven estimulados a invertir, pero generan un costo fiscal importante. • El análisis de los datos para el año 2010 muestra que hay del orden de 500 empresas que invierten por sobre el límite de este incentivo, y explican el 40% del costo fiscal del mismo. • La superposición de este crédito con el régimen de depreciación acelerada, genera en la mayor parte de los casos un sobre incentivo a la inversión.
¿Es el incentivo eficiente en atraer inversión?
Valor Presente de las Cuotas de Depreciación de US$1 Invertido en cada Activo Edificios Escenario Maquinaria Computadores Vehículos Fábrica Con depreciación acelerada 0,84 0,92 0,92 0,68 Con depreciación acelerada 1,03 1,10 1,10 0,88 y crédito
