1 Impactos

de la inversión extranjera directa en

la economía argentina desde los años noventa.

Consolidación

y cambios en la especialización productiva

Cecilia Fernández Bugna y Fernando Porta

Introducción La intensificación de los flujos de inversión extranjera directa (IED) es una de las características constitutivas de la actual fase de la globalización. Las casas matrices de las empresas multinacionales (EMN) tienden a organizar la producción y el comercio a escala global mediante la operación eficiente de sus redes, de empresas relacionadas (filiales y empresas aliadas estratégica o tácticamente). Sus estrategias se despliegan en una lógica global, o a veces regional, de modo de poder explotar especificidades de mercado, aprovechar economías de aglomeración y saltar las barreras no arancelarias y medidas de efecto equivalente al comercio internacional. En este marco, la IED hacia los llamados “países en desarrollo” o “países emergentes” creció vigorosamente desde los primeros años de la década del noventa, en una trayectoria que, si bien atravesó diferentes coyunturas, se ha mantenido hasta la actualidad. La economía argentina formó parte activa de estas tendencias del proceso de internacionalización productiva, especialmente como receptora de capitales y empresas extranjeras. A principios de la década de los noventa, la estabilización de la economía local, tras el proceso hiperinflacionario, y la implementación de las denominadas reformas estructurales —principalmente, la desregulación de diversos mercados, la privatización de las empresas estatales, la apertura comercial y financiera y la integración en el MERCOSUR— se combinaron con un contexto internacional favorable y resultaron en un dinámico proceso de inversiones, que mostró algunas continuidades y algunas rupturas con las tendencias previas. Durante el período de la sustitución de importaciones, la IED buscaba fundamentalmente explotar mercados internos protegidos y, así, las filiales de EMN funcionaban con altos niveles de integración local; sus estándares de productividad, aun cuando resultaban superiores al de las empresas nacionales, no alcanzaban los niveles internacionales. En el marco de las nuevas condiciones de economía abierta de los noventa, se esperaba que las filiales acercaran su productividad a nivel internacional, se orientaran al comercio internacional y se incorporaran en las cadenas globales de cada EMN, ganando competitividad a partir de especializarse en un número menor de actividades 47

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(Chudnovsky y López, 2007). En términos generales, pero particularmente en la producción industrial, los mayores beneficios de la IED deberían provenir de la difusión de los estándares productivos y tecnológicos internacionales, posibilitando upgrading del consumo, una vía para mejoras en la calidad, variedad y precio, así como también en la capacidad tecnológica y productiva de eventuales proveedores locales (Kulfas, Porta y Ramos, 2002; Dunning, 1994; Lipsey y Sjöholm, 2005). En este sentido, existe consenso respecto de que los impactos de los flujos de IED en la economía no son neutrales respecto del tipo de IED recibida —según sean las estrategias, objetivos y comportamientos seguidos por las EMN— ni de las políticas de regulación a la IED y, en términos más amplios, ni del régimen económico de cada país. Boyer (1997) plantea que las EMN adaptan sus modelos nacionales a las especificidades del país receptor. La difusión de un modelo productivo invariante, en términos de rutinas y principios, es la excepción, mientras que la adaptación al contexto local es la regla. El autor denomina a este proceso “hibridación” y plantea que puede dar lugar a un nuevo modelo productivo cuyo desempeño se mantiene como una pregunta abierta. Las especificidades del ambiente local determinan que los modelos productivos tengan que adaptarse y por tanto que sus impactos sean a priori indeterminados. Al mismo tiempo, la literatura existente no presenta un patrón definitivo sobre los potenciales beneficios de la IED. Tampoco hay evidencia empírica conclusiva respecto de que la nacionalidad sea un factor explicativo del desempeño de las firmas, con resultados que han cambiado de signo. Lipsey y Sjöholm, 2005; Görg y Greenaway, 2004; Barba Navaretti y Venables, 2004; Görg y Strobl, 2001; López y Orlicki, 2007, señalan que los estudios econométricos realizados en países industrializados sólo encuentran un pequeño efecto positivo de la nacionalidad sobre el desempeño de la firma en tanto que los derrames positivos o negativos que pueden existir resultan contingentes a una serie de condiciones. Blomström y Kokko (1998) sostienen que las evidencias empíricas son inconclusas. En la Argentina, la IED recibida desde los años noventa ha tenido efectos claros en la estructura productiva en términos de nuevas actividades dinámicas, concentración de mercados y redefinición del patrón de especialización e inserción internacional. Al mismo tiempo, las evidencias indican que, en términos generales, las EMN son más grandes, presentarían mayores niveles de productividad, comerciarían más y serían más innovadoras que las empresas locales (Kulfas, Porta y Ramos, 2002; Chudnovsky, López y Orlicki, 2007). Los impactos indirectos de la IED, por su parte, son menos nítidos, resultan heterogéneos y parecen variar en función de las capacidades y respuestas que han tenido las empresas locales ante la presencia de las EMN. En virtud de los flujos de IED recibidos desde comienzos de los años noventa, la Argentina se ha convertido en una de las economías más transnacionalizadas del mundo, tanto por el grado de control de los activos productivos como por la participación en los flujos principales que exhiben las EMN (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Si bien el país cuenta con una larga historia de IED asociada, primero, al desarrollo del modelo 48

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agroexportador y a la industrialización por sustitución de importaciones, después, ha sido la magnitud de los flujos recibidos desde la década pasada el determinante de que el acervo de la IED como proporción del PBI sea muy superior en el año 2004 (35,3%) comparado con el promedio del mundo y de los países en desarrollo (20,5% y 26,4% respectivamente)1. Se observan actualmente algunos indicios que podrían sugerir una estabilización de la participación de las EMN entre las 500 mayores empresas del país (ENGE-INDEC) en el estrato donde tradicionalmente esas firmas alcanzan una mayor presencia. Esta había registrado un fuerte crecimiento en la década del noventa, cuando pasaron de 219 firmas en el año 1993 a 340 firmas en el 2002, es decir, pasaron a constituir una clara mayoría dentro de las empresas más grandes que operaban en nuestro país. Hacia el 2009 esa participación disminuyó a 324 empresas, lo que implicó un leve descenso de 68% a 65% de su incidencia en el lote de las quinientas mayores firmas con respecto al 2002, una diferencia demasiado tenue como para afirmar algo más que una estabilización relativa de su presencia en ese segmento que representa la cúspide empresaria de nuestro país. No obstante, también se observa actualmente una dinámica de fusiones y adquisiciones en este segmento y también la incorporación de capitales privados locales como accionistas de las EMN en algunas actividades, tendencia esta última que difiere de la de los noventa, cuando parte importante de los capitales locales cedieron posiciones frente a las multinacionales2. Por estos motivos, el objetivo del capítulo es relevar los distintos estudios sobre impactos de la IED en la economía argentina desde 1990, particularmente aquellos que se relacionan con la estructura productiva, y contrastar estas evidencias con los efectos esperados respecto de este tipo de inversión. El interés es analizar cuál ha sido la contribución de las EMN para consolidar o cambiar el perfil productivo, para iniciar la discusión respecto de qué oportunidades y limitaciones plantean las EMN para avanzar hacia un patrón de especialización más denso y diversificado, más intensivo en conocimiento, con mayor inserción exportadora y un mayor nivel de ingreso y de distribución más igualitaria. Los alcances de este documento están delimitados por los trabajos realizados y las estadísticas disponibles para evaluar el impacto de la IED en la economía argentina, lo que determina un sesgo hacia el análisis del sector industrial; al mismo tiempo, tampoco se dispone de evidencias firmes sobre eventuales cambios en las estrategias de las EMN en el período post convertibilidad. La información estadística disponible para evaluar los efectos de la IED en la economía argentina es limitada y se compone, principalmente, de: la Encuesta Nacional a Grandes Empresas (ENGE – INDEC) con datos anuales de las 500 empresas más grandes del país; las encuestas de innovación (INDEC-SECYT, 1998; INDECSECYT-CEPAL, 2003; INDEC-SECYT, 2006), con datos para el sector industrial; datos de comercio para el panel de las 1000 mayores exportadoras, e información de 1 Chudnovsky y López (2007) sobre la base de datos de la UNCTAD. 2 Para un análisis sobre el comportamiento de las 500 firmas más grandes, véanse los últimos datos disponibles correspondientes al año 2009 en INDEC-ENGE (2010).

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la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC. Así, con el análisis del comercio exterior como principal excepción, las estadísticas y, por tanto, los estudios de impacto corresponden casi exclusivamente al sector industrial, caso en el cual, a su vez, están fuertemente subrepresentadas las EMN de menor tamaño relativo. Finalmente, el Observatorio de Empleo del MTEySS ha construido un panel de EMN el cual permitirá contar con datos del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y de comercio para dichas firmas y compararlos con las empresas de capital nacional.

1. Impactos de la IED en la economía argentina En relación con los efectos de la IED en la economía local, la literatura distingue los impactos directos de los indirectos o derrames sobre otras empresas de capital nacional (Lipsey y Sjöholm, 2005; Görg y Greenaway, 2004; Barba Navaretti y Venables, 2004; Aitken, Handson y Harrison, 1994, Dunning, 1993), los cuales, a su vez, se clasifican como de carácter microeconómico —productividad, innovación, exportaciones, encadenamientos, empleo, etc.— y como macroeconómico —formación de capital, comercio exterior, financiamiento de la balanza de pagos, etc. La revisión de la literatura existente no muestra un patrón definitivo respecto de los potenciales beneficios de la IED, al tiempo que los estudios empíricos han ido arrojando resultados de distinto signo. Los impactos no siempre resultan beneficiosos para la economía local y dependen del tipo de IED recibida, de las estrategias y objetivos de las EMN, de las capacidades de la estructura productiva local así como de las políticas de regulación que se apliquen a estas inversiones y, en última instancia, del régimen económico de cada país.

2. Impactos microeconómicos de la IED 2.1 Productividad Los efectos de la IED sobre la productividad de la economía nacional han sido uno de los principales argumentos alzados en favor de estos flujos de inversión (Dunning, 1994). En primer lugar, se espera que las EMN operen con mejores niveles de productividad que las firmas domésticas gracias a sus “ventajas de propiedad” (Caves, 1996; Dunning, 1993). Las EMN contarían con un diferencial de competitividad respecto del resto de las firmas derivado de la posesión de activos intangibles —patentes; marcas; capacidades tecnológicas; prácticas organizacionales, productivas y comerciales, etc.— como de ventajas dadas por la realización de actividades a escala global, que les permiten extender sus redes con un bajo costo marginal. De esta manera, uno de los impactos esperados es que las EMN eleven la productividad media de la economía y cierren, al menos parcialmente, la brecha de productividad con la frontera internacional. Sin embargo, de acuerdo con López y Orlicki (2007), los mayores niveles de productividad de las EMN respecto de las empresas locales, de los que han dado cuenta numerosos trabajados empíricos, se reducen considerablemente —del 30%-70% al 1%50

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7%— una vez que se controla por otras características observables y no observables de las firmas como su tamaño y sus características sectoriales. Más aún, en algunos casos, el diferencial de productividad desaparece cuando se controla por el hecho de que las EMN pueden adquirir las firmas locales de mayores niveles de productividad. En el caso argentino, las estadísticas disponibles, provistas por las tres encuestas de innovación y la ENGE, parecen confirmar que las EMN tienen mayores niveles de productividad que las firmas nacionales, en tanto que un estudio con datos de panel de empresas industriales para el período 1992-2001 realizado por Chudnovsky, López y Orlicki (2007), a partir de las dos primeras encuestas de innovación (INDEC-SECYT, 1998; INDEC-SECYT-CEPAL, 2003), presenta evidencias de incrementos positivos en la productividad de firmas nacionales que fueron adquiridas por empresas extranjeras. Kulfas, Porta y Ramos (2002), por su parte, plantean también para el caso de la industria, que es difícil evaluar hasta qué punto la nacionalidad de las firmas es el factor explicativo de los aumentos de productividad ya que la contribución específica de las EMN se confundiría con el ambiente general de cambios microeconómicos operados durante la Convertibilidad. Las filiales desarrollaron inversiones tendientes a utilizar más eficientemente sus recursos físicos y humanos, aunque estas inversiones orientadas a ganar eficiencia se habrían producido fundamentalmente por la mayor competencia en el mercado doméstico —vía importaciones o ingreso de nuevos productores—, en el caso de las firmas ubicadas en sectores transables, y por los marcos regulatorios respectivos, en el caso de las privatizadas. En relación con los efectos que se habrían derivado de las ventajas de propiedad de las EMN, estos autores señalan que fueron significativas las mejoras derivadas de la incorporación de nuevos procesos productivos y métodos de gestión así como de la capacitación y entrenamiento del personal involucrado, aportes que fueron mayores en los casos donde la IED significó la instalación de nueva capacidad. En este sentido, la ENGE revela que el crecimiento de la productividad de las empresas de capital extranjero en los años noventa aparece vinculado con la expansión de la producción y la contracción del empleo de mano de obra, tratándose entonces de un aumento espurio de la productividad. Desde la devaluación, por su parte, se observa un crecimiento del empleo pero menor a la expansión del valor agregado, en un contexto de continuos incrementos del producto por puesto de trabajo: entre el 2002 y el 2004, el empleo medio de las EMN creció 6,8%, mientras que el valor agregado se incrementó en un promedio del 42,6%, determinando un significativo incremento del producto por trabajador, según datos de dicha encuesta. La IED también puede generar derrames positivos hacia el resto de las empresas nacionales cuando las ganancias de productividad y eficiencia no pueden ser totalmente apropiadas por las EMN. Existen, al menos, tres vías por las cuales pueden canalizarse estos derrames: i) mayor disponibilidad para las firmas locales de personal capacitado en las filiales de las EMN; ii) aumento de la competencia en el mercado doméstico 51

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que puede llevar a que las firmas locales reaccionen e incrementen su productividad; iii) difusión de las tecnologías y prácticas organizacionales aplicadas por las EMN (Görg y Strobl, 2001; Blomström y Kokko, 1998). La aparición de estos potenciales derrames de productividad al resto del aparato productivo depende, fundamentalmente, de la estrategia que siga la filial de la EMN, la capacidad de absorción de las firmas locales, la infraestructura industrial y tecnológica del país receptor y las políticas que establezca a tal efecto. Asimismo, y como dan cuenta distintos trabajos empíricos, la IED también puede generar derrames negativos si, como resultado de la mayor competencia de las EMN, las firmas domésticas reducen su producción y con ella su nivel de productividad (Lipsey y Sjöholm, 2005; Aitken y Harrison, 1999). En la Argentina, Chudnovsky, López y Orlicki (2007) no encuentran evidencias de derrames positivos o negativos, horizontales o verticales, sobre las empresas manufactureras locales derivados de la presencia de EMN en el período 1992-2001. Sin embargo, las empresas locales con altas capacidades de absorción —que estos autores miden a partir de indicadores de capital humano, actividades de innovación y uso de técnicas modernas de gestión—, reciben, o al menos están en mejores condiciones de recibir, derrames positivos por la presencia de EMN en su misma rama que aquellas con bajas capacidades de absorción. Por su parte, Chudnovsky, López y Rossi (2006)3 señalan que la presencia de EMN en los sectores manufactureros con protección efectiva elevada tuvo efectos negativos sobre la productividad de las empresas locales, poniendo de relieve los potenciales impactos negativos de la IED cuando se dirige a explotar el mercado interno. Marin y Bell (2006), en cambio, a partir de estimaciones realizadas también con la misma base de datos para el período 1992-1996 sostienen que una parte sustancial de la posibilidad de que las empresas locales reciban derrames positivos de la IED depende de las actividades de innovación que desarrollen las filiales locales y no (exclusivamente) de una de difusión internacional de conocimiento desde la casa matriz a la filial y desde esta a las empresas locales. De acuerdo con estos autores, las empresas locales que se encuentran en actividades donde las EMN realizaron actividades de innovación, se han beneficiado con derrames positivos por parte de estas firmas; la ausencia de derrames no se explica por las (limitadas) capacidades de absorción de las firmas locales sino, fundamentalmente, por la conducta de las filiales locales. En términos generales, ante la mayor competencia introducida por las EMN, deberían esperarse conductas heterogéneas por parte de las empresas locales, que vayan desde estrategias ofensivas para estar en mejores condiciones de competir hasta quiebras, traspaso de activos o estrategias defensivas tendientes a preservar algunos espacios de mercado (López y Orlicki, 2007). En este sentido, Kulfas, Porta y Ramos (2002) plantean que, bajo las nuevas condiciones de los años noventa, las EMN en la industria manufacturera incorporaron nuevas tecnologías de producto, métodos de gestión 3 En este trabajo, las estimaciones también fueron realizadas sobre la base de las encuestas de innovación que comprenden el período 1992-2001 (INDEC-SECYT, 1998; INDEC-SECYT-CEPAL, 2003) y refieren al caso de la industria manufacturera.

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ahorradores de costos y difusores de calidad, adoptaron horizontes de planificación estratégica y desarrollaron economías de escala y especialización. El control de los aspectos tecnológicos, las habilidades ya acumuladas para operar en economías abiertas y la capacidad de financiar la reconversión fue una ventaja decisiva sobre las empresas locales, que se vieron obligadas a recorrer un camino similar. De esta manera, en la medida en que la IED se dirigió a los sectores de mayor dinamismo, las EMN lideraron el proceso de reconversión industrial. 2.2. Innovación En el marco de una economía más abierta donde se reducen los costos de adoptar tecnologías importadas, por un lado, y de lógicas de segmentación de la producción a escala global y homogeneización de plataformas tecnológicas entre filiales, por el otro, podría esperarse que las EMN redujeran la intensidad de sus actividades de innovación en el país receptor. De acuerdo con la OECD (2006), las EMN tienden a mantener la I+D en sus casas matrices debido a las economías de escala y de aglomeración presentes en esta actividad, así como a las necesidades de coordinación y control dado el costo y riesgo de esta inversión. De todas formas, aparecen tendencias a desarrollar la investigación y desarrollo (I+D) en las filiales. En este sentido, si bien la IED permite a las EMN extender sus rentas de innovación a otros mercados, para ello es necesario adaptar las innovaciones a la idiosincrasia del mercado local y esto exige radicar ciertas actividades de I+D en los países receptores. La UNCTAD (2005) sintetiza estas nuevas actividades de I+D desarrolladas por las filiales en cuatro categorías: i) adaptación local, asociadas a estrategias de market seeking, ii) unidades con capacidad de generar innovaciones autónomas destinadas al mercado local/regional, iii) creación internacional de tecnología, innovaciones para el mercado mundial y iv) unidades de monitoreo, para estrategias de asset seeking. América latina en general y la Argentina en particular permanecen ajenos a este proceso en la medida en que las actividades de I+D desarrolladas por las EMN locales se concentran fundamentalmente en la adaptación de productos y procesos a las características de los mercados locales (Anlló y Ramos, 2008) y que el gasto en I+D realizado por las EMN radicadas en la Argentina resulta muy bajo en términos internacionales: en el caso de las filiales estadounidenses constituye tan sólo el 0,1% de las ventas mientras que en países como Brasil, Corea, China o Singapur alcanzó el 0,5%, 1,5%, 0,9% y 0,4% respectivamente en el año 20064. En efecto, en términos generales, la tendencia de relativa descentralización de actividades de I+D se dirigió principalmente a Asia, en tanto que la industria automotriz brasileña fue también partícipe de este proceso desde los años noventa. En lo que respecta a la comparación con las empresas nacionales, las encuestas de innovación argentinas indican que el gasto en actividades de innovación de las firmas 4 Datos correspondientes al Bureau of Economic Analysis.

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con presencia de capital extranjero resultó un 77% mayor al de las firmas, 100% de capital nacional en 1998-2001 y 17% en el 2005, aunque el esfuerzo relativo de estas últimas fue mayor (2,05% y 2,28% de las ventas, respectivamente, en dicho período y 0,8% y 1,7% en 2005). No obstante, hay que considerar que en el grupo de firmas con participación del capital extranjero en las encuestas de innovación están sobrerrepresentadas las grandes empresas así como las pequeñas y medianas en el grupo de firmas de capital nacional, de modo que estos indicadores podrían estar reflejando la incidencia del tamaño de la firma tanto en los niveles de gasto como en el esfuerzo de innovación en relación con las ventas. En este sentido, Chudnovsky, López y Rossi (2006) señalan que, mientras el tamaño de las firmas resulta una variable significativa para explicar el nivel de gasto en actividades de innovación y su intensidad en relación con las ventas5, en el caso de la industria entre 1992 y 2001, el origen del capital de la empresa no parece afectar los resultados. Asimismo, Chudnovsky, López y Orlicki (2007) tampoco encuentran evidencia de que la adquisición de empresas locales por EMN influya en el nivel de gastos en I+D. En relación con la composición del gasto en actividades de innovación, las indivisibilidades en la adquisición de bienes de capital estarían determinando que, independientemente de la conducta tecnológica, no sólo los esfuerzos de innovación en relación con las ventas resultarían mayores en el caso de las PyME, sino que también sería mayor la participación de adquisición de tecnología incorporada en el gasto total. En este sentido, si en el año 2005 el gasto en actividades de innovación, en relación con las ventas, fue de 0,8% en las firmas con participación de capital extranjero y 1,7% en las de propiedad nacional, el peso del gasto en I+D, en ambos caso, fue de 0,2%. La estructura del gasto de las EMN fue por tanto más balanceada, con un mayor peso de esfuerzos desincorporados, mientras que las empresas extranjeras destinaron en el 2005 el 54% del mismo a la adquisición de tecnología incorporada, el 21% a tecnología desincorporada, ingeniería y diseño y el 25% a I+D. Las empresas sin presencia de capital extranjero concentraron el 75% de sus gastos en actividades de innovación en la adquisición de tecnología incorporada6. En este sentido, una estructura de actividades de innovación más equilibrada aumenta la probabilidad de que la empresa aproveche mejor las inversiones realizadas para mejorar las capacidades tecnológicas; en efecto, las firmas innovadoras que combinan esfuerzos endógenos y exógenos logran mejores resultados en productividad del empleo, salarios y trayectoria exportadora (Lugones, Suárez y Le Clech, 2007). En términos de los resultados del proceso de innovación, la información provista por las encuestas del INDEC muestra que las firmas con participación de capital extranjero presentaron una mayor proporción de empresas con innovaciones de productos y procesos que las empresas sin participación de capitales foráneos (77% y 42%, respec5 La relación entre tamaño y nivel de gasto es positiva pero negativa en el caso de la intensidad. 6 En el año 2001, por ejemplo, los valores fueron de 57%, 17% y 28%, respectivamente, para las empresas de capital extranjero y 71% la participación de tecnología incorporada en las empresas de propiedad nacional.

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tivamente, en el período 1998-2001 y 69% y 46%, respectivamente, en 2002-2004). Sin embargo, Chudnovsky, López y Pupato (2006), a partir de las dos primeras encuestas de innovación, no encuentran que el origen del capital de la empresa sea un factor explicativo de la posibilidad de lanzar innovaciones al mercado.7 No obstante, Chudnovsky, López y Orlicki (2007) muestran que, aunque la IED no tuvo impacto en el gasto en I+D, las empresas manufactureras adquiridas por inversores extranjeros tuvieron una mayor probabilidad que las empresas locales para introducir nuevos productos o procesos al mercado. Esto se explica porque las filiales de las EMN no desarrollan I+D en la Argentina, pero pueden tomar nuevos productos o procesos desarrollados por las casas matrices u otras filiales. Estos datos apoyarían la visión de que la modernización e incorporación de mejoras por parte de las EMN ha sido resultado de la adquisición de tecnología incorporada, en conjunto, con la introducción de nuevos productos desarrollados en la casa matriz o en alguna otra filial fuera de la Argentina. En este sentido, las filiales locales tendieron a replicar el perfil productivo internacional de la corporación en lo que hace al mix final de productos ofrecidos, pero sin radicar en la economía nacional las actividades estratégicas de I+D ni diseño de procesos, productos y aplicaciones, tan sólo parcialmente en el caso de marketing y desarrollo de mercados (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Esta posición de las filiales locales en la red de producción global limitó los beneficios que podría haber tenido la IED en términos de acceso y generación de conocimiento e, incluso en algunos casos, las estrategias de las EMN fueron negativas en tanto implicaron la transferencia al exterior de funciones de ingeniería y otras actividades de I+D, previamente realizadas por las empresas locales (Anlló y Ramos, 2008).8 En la producción de alimentos para la exportación, las actividades de I+D realizadas por las EMN han consistido en la adaptación de algunas mejoras genéticas desarrolladas por la corporación y el desarrollo de nuevas variedades de algunos productos adaptados al gusto del país consumidor. En el sector de productos alimenticios diferenciados, se realizaron adaptaciones al gusto local de productos desarrollados por la matriz lo que, como máximo, pudo haber dado lugar a algún grado de investigación en sabores y en adecuación de fórmulas. Ciertos esfuerzos similares se realizaron en el segmento de productos de tocador, aunque en este caso la actividad de las filiales locales parece haberse acotado al relevamiento y procesamiento de información para su remisión a los centros regionales de desarrollo de producto (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Las terminales automotrices, por su parte, no incorporaron funciones de diseño ni de ingeniería de detalle, a diferencia de sus pares brasileñas. Las actividades tecnológicas fueron de escasa envergadura en las empresas de servicios públicos privatizadas, reduciéndose a la implementación de rutinas de mantenimiento o, en los 7 En tanto que las skills presentes en las firmas y la actividad exportadora sí resultaron variables estadísticamente significativas respecto de la posibilidad de introducir tanto innovaciones de producto como de proceso. 8 En este punto, nuevamente cabe destacar que en las conductas innovadoras más balanceadas (o virtuosas) en el grupo de las EMN de las encuestas de innovación, el tamaño estaría jugando un papel preponderante. Sin embargo, las evidencias de carácter cualitativo —ver, por ejemplo, el caso de la industria automotriz—, sugieren que las estrategias desplegadas por las EMN desde los años noventa habrían redundado en un menor desarrollo de las capacidades tecnológicas locales.

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casos más avanzados, a la adaptación y resolución de problemas de los programas de software operativo. Las filiales de equipos de telecomunicaciones, por ejemplo, desarrollaron algunos nichos de mercado en centrales de conmutación de baja capacidad y ciertos tipos de software, actividad que, por otra parte, en el último período conformó un sector en sí mismo. En relación con la existencia de derrames, López y Orlicki (2007) no hallan evidencias de spillovers verticales ni horizontales desde las EMN hacia las empresas nacionales en el sector manufacturero en el período 1998-2001, aunque señalan que la adquisición de la compra de una firma local por parte de inversores extranjeros aumenta la proba-

Un caso de elevada transnacionalización: el complejo automotor El nuevo régimen sectorial implementado en 1991, la fuerte reactivación del consumo doméstico y los acuerdos sectoriales celebrados en el MERCOSUR llevaron a una reformulación de las estrategias de las EMN automotrices de principios de los años noventa. Las terminales reestructuraron y modernizaron sus líneas productivas y desarrollaron proyectos a escala regional, en un esquema de complementación intra-corporativa con las filiales brasileñas. Argentina y Brasil se especializaron en un número reducido de modelos y la oferta se completó con importaciones desde el país vecino. Al mismo tiempo, se produjeron cambios en la industria automotriz mundial, entre los que se destaca el uso de plataformas comunes que permiten intercambios de vehículos y componentes entre las distintas filiales del mundo y la concentración de la producción de autopartes en pocos lugares del mundo o global sourcing (Arza y López, 2008). En este nuevo modelo productivo, las actividades de innovación y diseño quedaron aún más centralizadas en las casas matrices al tiempo que se incrementó la importancia de

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las economías de escala y por tanto la concentración en la producción de los componentes de mayor sofisticación tecnológica. Así, a diferencia de lo que ocurría en los orígenes de la industria en la Argentina, la nueva configuración redujo significativamente las posibilidades de derrames tecnológicos ante la virtual inexistencia de actividades de innovación por parte de las terminales así como las nuevas lógicas de provisión de componentes y la apertura del mercado local afectaron fuertemente a las empresas autopartistas (Arza y López, 2008). En la medida que las diez firmas que conforman el sector de terminales son filiales de EMN, las estrategias de la IED no sólo definieron la evolución de este sector sino que condicionaron en gran medida a las autopartistas. De acuerdo con Porta, Giudicatti y Vismara. (2006), sólo la mitad se encontraba en condiciones económicas y tecnológicas para enfrentar el nuevo escenario de mayor competencia y apertura comercial al tiempo que las nuevas exigencias de calidad y escala reducían el número de proveedores por planta así como colocaban en una situa-

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bilidad de que las firmas proveedoras lancen o adopten nuevas tecnologías, lo que estaría reflejando mayores exigencias a los proveedores por parte de las EMN. Por el contrario, como hemos dicho, Marin y Bell (2006) señalan que las firmas domésticas localizadas en industrias donde la filiales realizan un gasto relativamente elevado en capacitación registran derrames positivos y significativos; lo mismo ocurre respecto de la intensidad en trabajadores calificados; solamente el gasto en I+D parece no tener influencia en la transmisión de spillovers. La conducta de innovación altamente heterogénea de las filiales en términos de inversión en tecnologías incorporadas y desincorporadas (controlada por diferencias sectoriales) sugiere para estos autores que el tipo de comportamiento de las filiales no es independiente del potencial para generar derrames.

ción de ventaja relativa a los proveedores internacionales. El resultado fue una fuerte reestructuración y achicamiento del sector autopartista local. Conforme las estrategias de complementación productiva en el MERCOSUR, las exportaciones del complejo automotor pasaron de niveles muy bajos en 1991 a 2.689,1 millones de dólares en 1998 y 4.248,1 en 2007. Como resultado de la reestructuración, las importaciones también crecieron a un ritmo acelerado alcanzando las sumas de 3.384,4 y 4.652,6 millones de dólares para esos mismos años. El crecimiento de las importaciones de autopartes fue mayor al de vehículos terminados durante los años noventa (59% y 20% entre 1992 y 1996, respectivamente), tendencia que no se modificó desde la devaluación (29% y 5% entre 1999 y 2005, respectivamente). De esta manera, el contenido importado de las ventas de las terminales pasó del 30% en 1999 al 59% en el 2005. Asimismo, las automotrices no sólo incrementaron las importaciones de autopartes sino que también “importaron” proveedores, instalando firmas vinculadas

patrimonialmente o alentando la radicación de autopartistas independientes proveedores internacionales de la corporación. Estos cambios podrían haber mejorado los niveles generales de calidad, escala, costos y plazos de entrega del sector autopartistas, pero dieron lugar al cierre de firmas y redujeron las oportunidades para el derrame de conocimiento y generación de empleo, desaprovechando capacidades productivas adquiridas y recursos humanos calificados en el sector. Erbes y Yoguel (2007) plantean que las ganancias de competitividad de las estrategias de complementación productiva se limitaron a economías de escala y gama estáticas sin que hayan determinado mejoras sustantivas en términos de articulaciones entre empresas de la trama ni se generaron procesos de aprendizaje. De todas formas, las firmas vinculadas a las EMN automotrices habrían tenido facilitado el acceso a otros mercados. De acuerdo con el estudio realizado por estos autores, las autopartistas que venden a las terminales tienen mayor probabilidad de exportar al MERCOSUR, aunque no a Europa o Norteamérica.

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Finalmente, de acuerdo con Kulfas, Porta y Ramos (2002), los derrames tecnológicos eran débiles y estaban asociados casi exclusivamente al entrenamiento y capacitación de personas; las externalidades tecnológicas no parecen haber sido significativas en la medida que los insumos y el equipamiento eran principalmente importados, lo que más bien dio lugar a un proceso de degradación de las capacidades productivas de los proveedores locales. Sólo en el caso del complejo automotor se verificó un proceso de transferencia tecnológica por la vía de desarrollo de proveedores locales, aunque su impacto resultó complejo: el segmento autopartista recorrió, junto con una trayectoria de modernización, un proceso de concentración del que emergieron como líderes las nuevas filiales autopartistas controladas patrimonialmente por las terminales y otros grandes productores internacionales independientes, proceso que determinó, al mismo tiempo, el desaprovechamiento de capacidades fabriles adquiridas y recursos humanos calificados. 2.3. Comercio internacional El aumento de las exportaciones es otro de los principales efectos esperados de la IED de acuerdo con la mayor facilidad de acceso a los mercados extranjeros por parte de las EMN (Dunning, 1994). Las filiales de estas empresas podrían contribuir no sólo incrementando el volumen de exportaciones, sino también diversificando los mercados de destino —fundamentalmente en el país de origen de la EMN y en otros donde tienen filiales— y ampliando la canasta exportadora, mejorando en su conjunto el patrón de exportación del país receptor. Asimismo, las filiales pueden generar derrames positivos al reducir el costo de acceso a terceros mercados o permitir un proceso de aprendizaje exportador por parte de las firmas locales, especialmente sus proveedores (Görg y Greenaway, 2004; Barrios, Görg y Strobl, 2003; Aitken, Handson y Harrison, 1994). Por otro lado, es esperable que por su mayor posibilidad de abastecerse de insumos, bienes finales y de capital desde el exterior, tiendan a operar con una mayor propensión a importar que las empresas locales (Chudnovsky y López, 2007). Los impactos de la IED en el comercio dependerán, en lo sustantivo, de la estrategia seguida por las EMN y de los sectores a los que se dirija dicha inversión. Mientras que las estrategias resource seeking tienden a generar mayores flujos de exportación, las market seeking no presentan la misma tendencia —más allá de la colocación de algunos excedentes—, al tiempo que la posibilidad de abastecerse más fácilmente de insumos y bienes de capital desde el exterior puede redundar en una mayor apertura de la función de producción por parte de las filiales y, por ende, en un mayor volumen de importaciones (Dunning, 1994). En el caso argentino, el avance de las IED durante los años noventa se reflejó especialmente en la evolución del comercio internacional. De acuerdo con las estimaciones realizadas por Chudnovsky y López (2001) a partir de las ventas de las 1.000 mayo58

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res exportadoras del período 1990-19989, si en 1990 las exportaciones de las EMN representaban el 32% de las ventas externas, en 1998 dicha proporción ascendió al 54% así como, en el caso de las importaciones, las compras de las EMN alcanzaron el 72% del total de importaciones de ese conjunto de firmas. En trabajos realizados sobre la base de técnicas econométricas (Chudnovsky y López, 2002 y Chudnovsky, López y Orlicki, 2007), estos autores verifican que las EMN tienden a exportar e importar más que las firmas locales —tanto en valores absolutos como en relación con la facturación— y que esta observación se constata, a su vez, en los casos de empresas industriales nacionales que fueron adquiridas por inversores extranjeros en el período 1992-2001. En dichos estudios, no obstante, no se obtiene evidencia de que el mayor intercambio comercial de las EMN haya generado derrames verticales u horizontales sobre las empresas nacionales y por tanto, en términos generales, que las firmas locales no se hayan beneficiado del mayor acceso de las EMN a los mercados internacionales. Sin embargo, como se menciona en el trabajo de Yoguel y Erbes (2007) sobre el sector automotor, las autopartistas vinculadas a EMN tienen mayores probabilidades de exportar. Sólo las EMN basadas en recursos naturales -commodities de origen agropecuario e hidrocarburos– presentan un (fuerte) saldo comercial positivo. Estas empresas constituyen, a su vez, los principales exportadores del país, con ventas externas que superan el promedio de las grandes firmas nacionales (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Los principales mercados de destino de estas exportaciones se encuentran fuera del MERCOSUR y, tratándose de empresas radicadas en el país con el objetivo de explotar sus recursos, tienen índices de comercio intrafirma reducidos. Por el contrario, las EMN orientadas a la explotación del mercado interno y productoras de bienes manufacturados registran un saldo comercial deficitario. Los coeficientes de importaciones son muy elevados y mientras que las importaciones provienen fundamentalmente de países extra-regionales, con alto componente de comercio intrafirma, las ventas de aquellas firmas con cierta orientación exportadora se dirigen principalmente al MERCOSUR. Si bien el tipo de bienes producidos es uno de los factores que podría estar dando cuenta de los resultados comerciales deficitarios, en el último caso, lo cierto es que las empresas nacionales de esos mismos sectores —químicos, alimentos, bebidas, maquinaria y equipo eléctrico y electrónico, etc.— operan con superávits o déficits sustancialmente menores, al tiempo que presentan mayores coeficientes de exportación que de importación, lo que indicaría que el origen del capital es un factor explicativo del déficit comercial (Chudnovsky y López, 2001). En 1997, las EMN del panel de las 1.000 mayores exportadoras registraron un superávit de 803 millones de dólares, en tanto que las empresas nacionales sumaron un saldo positivo de 5.042 millones de dólares. No obstante, si se excluye a las firmas que exportan productos primarios o de baja elaboración como granos, petróleo, aceites, carnes, lana, etc., las EMN acumulan 9 Los autores construyeron dicho panel de empresas a partir de información de las revistas Mercado y Prensa Económica.

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un déficit de 4.943 millones de dólares mientras que las empresas de capital nacional continúan presentando un superávit que, en este caso, alcanza los 991 millones de dólares. En el mismo sentido, el coeficiente promedio de importaciones de las EMN en el año 1997 duplicaba el de las firmas nacionales, reflejando la tendencia a proveerse en mayor medida de insumos y bienes importados10. En relación con la composición de la canasta exportadora, el tipo de productos comercializados por las EMN resulta muy similar a la de la economía en su conjunto, aunque con un relativo sesgo de mayor especialización en productos primarios agrícolas, agroindustriales y del complejo automotor y con un sesgo menor en industrias de trabajo intensivo (el sesgo respecto de los recursos energéticos varía antes y después de la venta de YPF a Repsol en 1999). Los productos mayormente exportados por las EMN, con la excepción de automotores, constituyen la oferta tradicional argentina en los mercados mundiales (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Como resultado de esta especialización, el contenido tecnológico de las importaciones de las EMN es significativamente superior al de las exportaciones —no sólo en relación con los productos manufacturados sino más aún tomando en cuenta el peso de las commodities en las exportaciones de las EMN—, determinando que un patrón de comercio de las filiales instaladas en la Argentina es esencialmente asimétrico (Chudnovsky y López, 2001). Respecto de la distribución geográfica de los flujos de comercio, el peso de los países extra-regionales, particularmente de las respectivas regiones de origen de las filiales, es superior al de las exportaciones, con la sola excepción de los productos basados en ventajas naturales. Al mismo tiempo, las EMN tienen una mayor propensión a comerciar —exportar e importar— con el MERCOSUR que las empresas nacionales, dando lugar a estrategias efficiency seeking dentro del ámbito regional (Chudnovsky y López, 2002). En este sentido, se ha registrado un proceso de relativa especialización en algunas líneas de producción (el caso más representativo es el sector automotor), que posibilitó ganancias de eficiencia asociadas a la explotación de economías de escala y de ventajas de localización más específicas. Así, en el contexto de un proceso de liberalización comercial rápido y generalizado como fue el del MERCOSUR, las EMN han sido quienes lideraron los intercambios regionales, favorecidas por la presencia de filiales en los distintos países miembros y estructuras que les permitieron capturar rápidamente los beneficios del mercado ampliado (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Se trata fundamentalmente de comercio intrafirma, que complementa la producción local; por tanto, la evolución de las importaciones resulta paralela al aumento de producción local, siendo el sector automotor un ejemplo de ello con un saldo comercial crecientemente negativo. En definitiva, el patrón de comercio de las EMN mostró durante los años noventa un mayor componente de manufacturas alejadas de la ventaja natural en los envíos al mercado regional y, por el contrario, de commodities agroindustriales en los despachos 10 No se dispone aún de estimaciones similares para el período post-convertibilidad.

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a los países desarrollados. No existe, por tanto, correspondencia entre el origen de la EMN y el destino en el caso de las exportaciones y sí existe en el caso de las importaciones, lo que estaría reflejando una lógica de integración simple por parte de las filiales locales en la corporación internacional (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). En relación con la evolución post-convertibilidad, las únicas cifras disponibles son las estimaciones realizadas por Hiratuka y Sabbatini (2006) hasta el año 2003 a partir de la cúpula de las 1.000 mayores exportadoras (panel construido a partir de Prensa Económica). Estos autores estiman que desde la devaluación las propensiones a exportar se elevaron y que este aumento fue similar en el caso de las empresas extranjeras y nacionales, aunque las EMN continúan presentando un coeficiente de exportación mayor que las empresas sin participación de capital extranjero (18,1% y 11,6% en relación con las ventas en el año 2003, respectivamente). La misma evolución se verifica en el caso de los coeficientes de importación, los cuales aumentaron para los dos grupos de firmas, alcanzando valores de 18% y 10%, respectivamente. 2.4. Empleo y salarios En términos de empleo, la IED puede generar puestos de trabajo de forma directa, especialmente en el caso de las inversiones de tipo greenfield, como indirecta, en función de los encadenamientos que establezca en la economía local y de la cantidad de ingreso adicional generado por las EMN que sea retenido dentro de la economía receptora. De la misma forma, la IED puede tener impactos negativos en el empleo si se dirige a la compra de una empresa existente y, en el marco de un proceso de modernización tecnológica, despide trabajadores si: i) las empresas domésticas son desplazadas del mercado por no estar en condiciones de competir con las EMN; ii) introduce técnicas más capital-intensivas, o, de manera indirecta; iii) sustituye proveedores locales por importaciones (López y Orlicki, 2007; Lipsey y Sjöholm, 2005; Velde, 2001). En relación con el impacto sobre el nivel de empleo en el caso argentino, los procesos de racionalización y modernización llevados adelante por las EMN durante los años noventa, basados en la introducción de tecnologías que tornaron la producción más capital-intensiva, dieron lugar a caídas y racionalización en el número de trabajadores. La información provista por la ENGE indica que la cantidad media de trabajadores por establecimiento de las EMN que conforman el panel de las 500 grandes empresas del país se redujo un 5,8% entre 1993 y 1997 en un contexto donde el valor agregado promedio aumentó 26,8%. Este proceso se verificó con mayor intensidad en el sector manufacturero, donde las empresas de capital extranjero redujeron su nómina de personal, en promedio, 12,7% en el mismo período, aunque se produjo también una reducción de la cantidad media de trabajadores en las empresas de servicios del orden del 2,7% entre 1993 y 1997 (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Entre el año 2002 y el 2004, por su parte, el empleo medio por empresa creció 6,8%, aunque todavía no alcanzó los niveles de 1998, en tanto que el valor agregado se incrementó, en promedio, 42,6%. No obstante, cabe señalar que las caídas en el empleo y los menores requerimientos unitarios de trabajo registrados en la década de los noventa fueron generalizados y 61

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no específicos de las EMN. De acuerdo con Chudnovsky, López y Orlicki (2007) la adquisición de empresas locales por parte de EMN no tuvo impactos en la cantidad de trabajadores así como tampoco generó derrames horizontales ni verticales, positivos ni negativos, en el empleo total de las firmas domésticas. En cambio, el coeficiente entre trabajadores calificados y el total de trabajadores se incrementó cuando las firmas locales fueron adquiridas por inversores extranjeros, en línea con otros trabajos de Feenestra y Hanson (1997), donde se encuentra una brecha en la intensidad de skills presentes en las EMN y en las firmas nacionales. De todas maneras, como se hizo referencia, no fue neutral el proceso de reconversión productiva, donde se inscribió el ajuste en el nivel de empleo, seguido por las EMN en la medida en que estas empresas se encontraban entre las firmas de mayor peso en sus respectivas ramas, marcando el camino que debían seguir sus competidores. Respecto del nivel de salarios, en el trabajo antes mencionado, sobre la base de datos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC11, no se encuentran evidencias de efectos de la IED sobre el salario promedio aunque sí se constata una mayor desigualdad salarial en presencia de EMN. En efecto, se observa que el permio salarial en los trabajos más calificados del sector manufacturero aumenta con el nivel de IED presente en la industria en la cual trabajan. Las estimaciones econométricas muestran que un aumento del 10% en la presencia de EMN origina un incremento del 1,02% en los salarios de los trabajadores calificados. Este resultado apoyaría la idea de que las EMN emplean relativamente una proporción mayor de trabajadores calificados y, en este sentido, la IED habría contribuido a la expansión de la desigualdad salarial en la Argentina (López y Orlicki, 2007) 12. Autores como Görg, Strobl y Walsh (2002), por su parte, explican que los mayores salarios de las EMN se deben al desarrollo de procesos de aprendizaje on-the-job, con el fin de evitar la rotación del personal capacitado. En términos de distribución funcional del ingreso, de acuerdo con los datos de la ENGE, el proceso de racionalización de mano de obra condujo a un cierto incremento en el salario medio pagado por las EMN, pero a una disminución de la participación de los salarios en el valor agregado (del 27,3% en 1993 a 22,9% en 1998). Asimismo, las filiales de EMN de este panel de grandes empresas transfirieron en menor medida los incrementos de productividad a los salarios en comparación con sus similares nacionales, determinando que la distribución regresiva del ingreso haya sido aún más marcada que en el caso de sus pares de capital nacional. Finalmente, hasta que se realizó esta encuesta a firmas multinacionales realizada por el MTEySS, no se contó con estudios específicos respecto de lo ocurrido con el empleo y los salarios de las EMN desde la devaluación13. Sin embargo, el abaratamiento de costos en dólares y la disponibilidad de recursos físicos como humanos calificados, 11 En este caso, no es posible utilizar las encuestas de innovación, empleadas para la estimación de la mayoría de los impactos presentados en este trabajo, ya que no cuentan con información sobre salarios. 12 Estas estimaciones se basan en los trabajos de Galiani y Sanguinetti (2003), Acosta y Gasparini (2004) y Galiani y Porto (2006). 13 Para un análisis sobre el comportamiento del empleo en las firmas multinacionales, véase el capítulo 2 de este libro.

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dieron lugar a un crecimiento importante de actividades de offshoring o relocalización (tercerización en muchos casos) de servicios orientados a la exportación. El desarrollo de estos servicios tuvo un impacto importante en la absorción de empleo y en la evolución de sus exportaciones. Si bien no se cuenta con datos de la evolución del número de empleados, las exportaciones podrían ser un buen indicador de la evolución del sector, con ventas de servicios de informática e información, otros servicios empresariales, y servicios personales que pasaron de 700 millones de dólares en el año 2001 y 900 millones en el año 2002 a más de 2.000 millones en 2006 (Bezchinsk, Dinenzon, Giussani, Caino, López y Amielen, 2008).

3. Impactos macroeconómicos de la IED 3.1. Formación de capital Tradicionalmente se esperaba que los flujos de IED aportaran una suma de recursos adicionales, incrementando y fortaleciendo los niveles de inversión agregados y, con ellos, las posibilidades de crecimiento de la economía en su conjunto (Lipsey y Sjöholm, 2005). En este sentido, la IED podía vigorizar la inversión no sólo en forma directa sino también de manera indirecta, al inducir a empresas locales a ampliarse o modernizarse para poder competir o convertirse en sus proveedoras (López y Orlicki, 2007). Sin embargo, la contribución de la IED a la formación de capital podría también resultar nula, al menos en el corto plazo, si se dirigiera a la compra de empresas existentes así como podría tener impactos negativos si las EMN desplazaran a sus competidores nacionales o sustituyeran proveedores locales por extranjeros, sea por brechas de productividad como por lógicas de aprovisionamiento global de la EMN. En este sentido, Agosin y Mayer (2000) señalan que mientras que la IED tuvo un efecto crowding in en Asia, en América latina el efecto crowding out fue desplazando inversiones domésticas. En la Argentina, la contribución de la IED a la expansión de la capacidad productiva durante la década de los noventa resultó, al menos, inferior a la sugerida por la magnitud de los flujos recibidos, debido a la importancia del proceso de cambio de manos de empresas existentes, que excedió ampliamente el proceso de privatizaciones. En este sentido, el menor peso dentro de la IED de las inversiones tipo greenfield o destinadas a la ampliación de capacidad instalada sugiere que el efecto neto sobre la formación bruta de capital habría sido relativamente limitado (aun cuando en los casos de adquisiciones de empresas existentes, luego de la compra, las EMN hayan encarado procesos de expansión). El limitado desarrollo de proveedores locales y su reemplazo por el abastecimiento de insumos y bienes a través de importaciones tampoco parece haber favorecido incrementos de capacidad productiva a partir de eslabonamientos productivos. Otra de las características distintivas del proceso de formación de capital por parte de las EMN es la escasa participación de la reinversión de utilidades en el monto de la IED (8,4% entre 1990 y 1999); pese a que los valores de las rentas de la inversión mostraron resultados favorables, la considerable remisión de utilidades implicó escasos aportes de esta variable a los flujos totales de inversión (Bianco, Moldovan y Porta, 63

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2008). Este comportamiento se agravó en los años 2001 y 2002, cuando se remitieron utilidades por 5.114 millones de dólares. La renta obtenida en esos años alcanzó los 884 millones, no modificándose luego de la devaluación; en el 2004, en un contexto de fuerte recuperación de la economía y con una renta que resultó superior en 55% al promedio de la década de los noventa, las EMN remitieron utilidades por un monto mayor al obtenido en ese año y tan sólo en el 2005, con una renta que más que duplicó la de aquellos años a pesar de la devaluación del peso, las EMN reinvirtieron el 9% de sus ganancias en el país (Sacroisky, 2006). Sin embargo, en vista del fuerte proceso de transnacionalización que tuvo lugar desde inicios de los noventa, en la actualidad, las EMN son un actor clave en la evolución de la formación de capital de la economía argentina. La información de la ENGE indica que los capitales nacionales en el período 2003-2005 tuvieron una participación significativamente menor en la inversión realizada por las 500 empresas más grandes del país respecto de períodos previos. Este retroceso se produjo tanto en términos relativos como absolutos, con un nivel promedio de inversión anual de origen local que disminuyó período a período, y comprendía tanto a las empresas de propiedad 100% nacional como a aquellas integradas mayoritariamente por capitales locales. De esta manera, entre el 2003 y el 2005, las firmas integradas en más de un 50% por capitales extranjeros fueron responsables del 84,5% de la inversión de las 500 empresas de la ENGE, porcentaje que fue del 65% en el período 1996-1998 y del 50% si se considera el período 1993-1998. Esta pérdida de relevancia de los capitales nacionales en la inversión de las principales empresas del país se da en conjunto con una presencia cada vez menor de las mismas en el panel de las 500 grandes (Porta (coord.) et al., 2009). 3.2. Crecimiento económico Respecto de las relaciones entre la IED y el crecimiento económico existe un amplio debate en torno a cuál es el sentido de la causalidad. López y Orlicki (2007) recogen esta discusión y presentan estudios donde la IED es un factor que acelera el crecimiento en los países en desarrollo (Borenztein, De Gregorio y Lee, 1995; Bloningen y Wang, 2005; Zhan, 2001); por el contrario, Calderón, Loayza y Serven (2004) señalan que la IED es un resultado del proceso de crecimiento; un conjunto de autores concluye que, en el marco de economías abiertas, la IED y el crecimiento se determinan mutuamente y se retroalimentan (Basu, Chakraborty y Reagle, 2003); mientras que Carkovic y Levine (2005) no hallan relación causal entre IED y crecimiento. Finalmente, Lipsey (2003) a partir de una revisión de estudios empíricos, afirma que no existe una relación universal entre los flujos de IED como proporción del PBI y la tasa de crecimiento del país Siguiendo la teoría del crecimiento económico que considera a la acumulación de capital uno de los determinantes del crecimiento en el largo plazo, Bittencorut, Domingo y Reig (2006) analizan si la IED resulta sustituta o complementaria de la inversión bruta fija en los países del MERCOSUR, estudiando las relaciones entre IED, PBI e inversión doméstica entre 1950 y 2004. Sin embargo, estos autores no encuentran un impacto positivo de la IED en el crecimiento de corto ni de largo plazo en ninguno 64

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de esos países. En el mismo sentido, un estudio con datos de panel para el período 1970-2004 indica que, mientras la trayectoria de crecimiento del producto, la tasa de crecimiento de la inversión doméstica y la acumulación de capital son variables significativas para explicar el crecimiento económico de largo plazo, la IED (junto con las exportaciones) no resultó una variable explicativa significativa, corroborando la limitada importancia de la IED como motor del crecimiento económico de largo plazo en las economías del MERCOSUR. Asimismo, la IED tampoco tendría impactos indirectos en la dinámica de largo plazo, en tanto no se encontró complementariedad entre esa variable y la inversión doméstica. 3.3. Balanza de Pagos Uno de los principales argumentos a favor del ingreso de IED remite a su aporte positivo al financiamiento de la balanza de pagos, destacándose que se trata de una modalidad preferible a otras en tanto resulta menos volátil y menos dependiente de las fluctuaciones macroeconómicas que, en particular, la inversión de cartera. En la Argentina, desde los noventa, la IED fue el principal componente del ingreso de fondos del sector privado y permitió cerrar la brecha externa: entre 1992 y 1999, la IED representó el 60% de los ingresos netos de la cuenta capital y financiera y el 80% del déficit de cuenta corriente (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). De esta manera, la IED resolvía en gran medida la necesidad de capitales para evitar la aparición de la restricción externa y, el consecuente colapso del régimen de Convertibilidad. Sin embargo, una vez instaladas, las EMN generan egreso de divisas en concepto de utilidades y dividendos hacia las casas matrices, afectando el resultado de la cuenta corriente. En efecto, en el transcurso de la década pasada, la IED se convirtió en una carga creciente en la cuenta corriente en la medida en que la remisión de utilidades fue elevada desde un principio, dando cuenta que el índice de reinversión de utilidades era bajo y pobre en términos de financiamiento de la balanza de pagos (en el año 2001, de hecho, el saldo fue negativo) (López y Orlicki, 2007). Como se mencionara en el apartado anterior, la alta remisión de utilidades ha sido una característica sobresaliente de la IED en la Argentina que se mantuvo, incluso, luego de la devaluación, superando en varios años la renta obtenida por estas empresas. En este sentido, la poca disposición a reinvertir estas utilidades puso de manifiesto que el financiamiento otorgado por los flujos de IED a la balanza de pagos fue, en el mejor de los casos, de corto plazo Por su parte, el saldo comercial fue otro componente que profundizó el déficit en la cuenta corriente. Según Chudnovsky y López (2001), la balanza comercial de las EMN durante los años noventa fue la principal fuente del déficit comercial externo. La estimación realizada por estos autores para los años 1997 y 1998 indica que las EMN operaban en la Argentina con un déficit en la balanza comercial de bienes contra un superávit de las empresas de capital nacional, al que se le sumaba un déficit en el rubro de servicios reales, de manera que el funcionamiento de las filiales de las EMN se traducía en un déficit de cuenta corriente que alcanzaba aproximadamente 8.460 millones de dólares en 1997 y 8.715 en 1998 y que, incluso, en este último año superaba al respectivo flujo de ingresos de IED. Si bien no existen estimaciones de la 65

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evolución del saldo comercial de las EMN luego de la devaluación, el elevado coeficiente de importaciones de estas empresas, la ausencia de un proceso de sustitución de importaciones generalizado y la evolución sectorial de exportaciones e importaciones, no augurarían una contribución positiva de la IED al saldo de la balanza comercial14.

Síntesis y conclusiones Las estrategias de las EMN en la Argentina en la década de los noventa se caracterizaron por el aprovechamiento de nuevas oportunidades de inversión generadas: i) reformas estructurales —la apertura de la economía, la desregulación de los mercados, el proceso de privatizaciones y la apertura al capital externo en sectores en los cuales se encontraba vedado (hidrocarburos); ii) regímenes sectoriales específicos (automotriz, minería y forestación) y, iii) dinamismo del mercado interno y regional, a partir de la conformación del MERCOSUR. El fuerte incremento de los flujos de inversión externa se distribuyó desigualmente en términos sectoriales en función de estos incentivos y tendió a concentrarse en el sector de actividades no transables, en las actividades extractivas y en algunas ramas de la industria manufacturera —particularmente donde existían ventajas de costos y disponibilidad de materias primas, como la industria alimentaria y la petroquímica, y en la industria automotriz. En virtud de los flujos de IED recibidos desde comienzos de los años noventa, la Argentina se ha convertido en una de las economías más transnacionalizadas del mundo. En el marco de las nuevas condiciones de economía abierta, se esperaba que la IED contribuyera en la difusión de estándares productivos y tecnológicos internacionales —incrementando la productividad de la economía nacional, posibilitando upgrading del consumo e induciendo mejoras de proveedores locales— y permitiera ampliar la inserción exportadora y la incorporación a las cadenas globales de cada transnacional. En este marco, el objetivo general de los gobiernos en los años noventa fue maximizar los flujos de IED recibidos (Sacroisky, 2009). Esta meta se tradujo, en general, en una competencia por los flujos de IED que tomaron la forma de competencia vía reglas y competencia vía incentivos (Oman, 2000). El primer caso consistió en reformas institucionales que tornaron “más predecibles” las reglas de juego de la actividad empresarial, entre las cuales se incluyó consolidar estabilidad económica y política, celebrar acuerdos de integración regional, garantizar los derechos de propiedad intelectual, desregular los mercados, liberalizar los flujos de comercio y capitales, dar “trato nacional” a los capitales extranjeros y eliminar requisitos de desempeño como contenidos de valor agregado local, exportaciones, etc. La competencia vía incentivos, por su parte, fue de índole financiera, a través de créditos subsidiados, fiscal, exenciones y rebajas impositivas o arancelarias, tanto como de incentivos directos a través de la provisión de terrenos e infraestructura especial o garantía de posiciones monopólicas. 14 Como se mencionó, aún no se han realizado estimaciones de los flujos comerciales de las EMN.

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En el caso argentino, en la década de los noventa, el gobierno siguió fundamentalmente una política de competencia vía reglas, procurando establecer un ambiente general favorable a las inversiones privadas en función, no sólo de una concepción ideológica, sino también de fuertes restricciones presupuestarias para otorgar incentivos generosos (Chudnovsky y López, 2001). No obstante, si bien estas condiciones podrían haber resultado necesarias, sin duda no fueron suficientes para explicar la magnitud de los flujos de la IED sino que lo hicieron por el proceso de privatizaciones y de apertura al capital externo en sectores en los cuales se encontraba vedado —hidrocarburos—, por una serie de regímenes sectoriales específicos —automotor, minería y forestación— y por el dinamismo del mercado interno y regional, particularmente, la conformación del MERCOSUR (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Sin embargo, la evidencia recogida indica que su efectiva contribución a la mejora de las capacidades productivas locales fue muy limitada a pesar de los significativos ingresos de IED, generándose una brecha entre la cantidad de IED ingresada a la economía argentina en esos años noventa y su efectiva contribución al fortalecimiento de dichas capacidades (Kulfas, Porta y Ramos, 2002). Este desempeño cuestiona la idea de que el objetivo por parte de la política pública haya sido simplemente atraer el mayor flujo posible de IED y condujera a pensar cómo realizar un upgrade en las actividades desarrolladas por las EMN y cómo maximizar los impactos virtuosos en la economía nacional (Sacroisky, 2009). En este sentido, existe cierto consenso respecto de que los impactos efectivos en la economía local no son universales ni automáticos (Lipsey y Sjöholm, 2005; Lall, 1995; Dunning, 1994) sino que dependen del tipo de IED recibida, del eslabón de la cadena global de valor en la cual se ubiquen, de las características de la economía local —tamaño, estructura industrial, brecha tecnológica, etc.— así como de las políticas de que se implementen al respecto. La devaluación argentina del año 2002 y el sesgo favorable a la producción de bienes transables favoreció a las firmas intensivas en recursos naturales y a aquellas que pudieron incrementar su coeficiente de exportación pero no fue suficiente para atraer inversiones en las actividades más dinámicas en términos de encadenamientos productivos, demanda de empleo y posibilidades de desarrollo tecnológico (Sacroisky, 2009). Hiratuka y Sabbatini (2006), no obstante, sostienen que no es posible afirmar que la modificación del régimen cambiario haya modificado sustantivamente las estrategias de las EMN. De todas formas, no se dispone aún de análisis que permitan evaluar de manera exhaustiva la aparición o no de nuevas tendencias e impactos de la IED a partir de los cambios en los incentivos al aparato productivo introducidos por las condiciones vigentes desde la devaluación. Hasta el momento, las EMN han acentuado un patrón de especialización basado en ventajas estáticas y no han tendido a modificar el patrón exportador, con las exportaciones del sector automotor y vitivinícola como principales excepciones y contribuciones a diversificar la canasta exportadora, y, si bien las EMN han introducido nuevos productos o procesos, los mismos no han sido desarrollados por las filiales locales sino que han implicado una importación de conocimiento que no generó derrames a la 67

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economía nacional. En el caso particular de la IED de origen brasileño, los flujos de inversión tampoco generaron procesos de integración productiva de importancia, estableciendo sólo un bajo nivel de especialización y complementación entre las filiales en la Argentina y las casas matrices brasileñas y otras filiales en el resto del mundo (Bianco, Moldovan y Porta, 2008). De esta manera, las inversiones del socio regional no habrían dado lugar a procesos de integración compleja y desarrollo de cadenas de valor y complementación productiva al interior del MERCOSUR La literatura reseñada en este capítulo y las evidencias recogidas indican que, contrario a lo que se postulaba a principios de los noventa, en el marco del Consenso de Washington, los beneficios de la IED no son universales ni automáticos. A la luz de estos resultados, la política pública respecto de la IED ha comenzado a incorporar estrategias de targeting o focalización de la IED, ya sea orientada a determinados sectores, firmas o funciones productivas, frecuentemente de la mano de un nuevo actor institucional como lo son las agencias de desarrollo de inversiones (aunque de larga data en algunos países) (Sacroisky, 2009). En tanto los efectos de la IED en la economía local dependen en gran medida del tipo de inversión recibida, las políticas horizontales no resultan adecuadas para maximizar los beneficios de la inversión extranjera. Las políticas deberían focalizar la calidad de la IED recibida antes que el monto de los flujos de inversión e incluir acciones de seguimiento de esta inversión de manera de maximizar los impactos y derrames positivos en la economía nacional.

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