ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN MÉXICO

Sergio Reyes Osorio Emiliano Reyes Rives

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Primera edición impresa, septiembre de 2016 Primera edición pdf (en línea), julio de 2018 La historia del crédito agrícola en México Sergio Reyes Osorio y Emiliano Reyes Rives D.R. © Honorable Cámara de Diputados LXIII Legislatura / Congreso de la Unión Av. Congreso de la Unión, núm. 66 Col. El Parque, 15960 México, D.F. ISBN ( pdf en línea): 978-607-9423-97-7 ISBN edición impresa: 978-607-9423-96-4 Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria Subdirectora de Difusión Editorial del cedrssa Gladis Martha Adriana Ugalde Vitelly Supervisión técnica de la edición Irma Leticia Valera Jaso Colaboradores Jesús Sánchez Arciniega, José Fernández Gutiérrez y Mayra Salazar Corrección de estilo Francisco Ornelas Formación de portada e interiores Nayeli Amaya Cuidado de la edición Miguel Carranza pdf navegable

Irma Leticia Valera Jaso Diseño de la colección Kinética / Irma Leticia Valera Jaso Diseño de la portada de la colección Kinética Fotografía de la portada Photostock Las opiniones y conclusiones vertidas en esta publicación son responsabilidad exclusivamente de los autores y no representan necesariamente la opinión del cedrssa .

Impreso en México / Printed in Mexico

LA HISTORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA EN MÉXICO

Sergio Reyes Osorio Emiliano Reyes Rives

Colección: Estudios e Investigaciones

Y LA

CENTRO DE E STUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE S OBERANÍA A LIMENTARIA . C ÁMARA DE DIPUTADOS, LXIII L EGISLATURA México, 2018

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C ámara de D iputados LXIII L egislatura Mesa Directiva Presidente: Édgar Romo García Vicepresidentes: Martha Sofía Tamayo Morales, Edmundo Javier Bolaños Aguilar, Arturo Santana Alfaro, María Ávila Serna Secretarios: Sofía del Sagrario de León Maza, Mariana Arámbula Meléndez, Isaura Ivanova Pool Pech, Andrés Fernández del Valle Laisequilla, Ernestina Godoy Ramos, Verónica Bermúdez Torres, María Eugenia Ocampo Bedolla, Ana Guadalupe Perea Santos

Junta de Coordinación Política Presidente: Marko Antonio Cortés Mendoza Coordinadores: Carlos Iriarte Mercado, José de Jesús Zambrano Grijalva (vicecoordinador en funciones de coordinador), Jesús Sesma Suárez, Virgilio Dante Caballero Pedraza (vicecoordinador), Macedonio Salomón Tamez Guajardo, Luis Alfredo Valles Mendoza, José Alfredo Ferreiro Velazco

Cuerpo Administrativo de la H. Cámara de Diputados Secretario general: Mauricio Farah Gebara Secretario de Servicios Parlamentarios: Juan Carlos Delgadillo Salas Secretario de Servicios Admnistrativos y Financieros: Carlos Alfredo Olson San Vicente

Comité del cedrssa Presidente: José Hugo Cabrera Ruiz Secretarios: Lilia Arminda García Escobar, Elio Bocanegra Ruiz Integrantes: Adriana Elizarraraz Sandoval, Hugo Daniel Gaeta Esparza, Óscar García Barrón, Cynthia Gissel García Soberanes, Laura Beatriz Hernández Tapia, María Eugenia Ocampo Bedolla, Gerardo Federico Salas Díaz

C entro de E studios para el D esarrollo R ural S ustentable y la S oberanía A limentaria Director general: Héctor Hugo Olivares V.

ÍNDICE Prólogo

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Introducción

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1. Los primeros bancos Antecedentes

23 23

2. Las primeras leyes generales de instituciones de crédito Ley General de Instituciones de Crédito de 1897 Los Almacenes Generales de Depósito Ley General de Instituciones de Crédito de 1908

29 29 33 35

3. Factores de influencia Baja productividad agrícola Debilidad demográfica Tenencia de la tierra Carencia de capital Comunicaciones

39 39 40 42 43 45

4. La caja de préstamos para obras de irrigación y fomento de la agricultura Ley del 17 de julio de 1908 La Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura Periodo revolucionario

48 52

5. El sistema bancario durante la revolución

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47 47

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6. Los bancos refaccionarios y la Ley de Instituciones de Crédito Ley sobre Bancos Refaccionarios del 29 de septiembre de 1924 Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios del 24 de diciembre de 1924

66

7. La Comisión Monetaria

71

8. El Banco de México

75

9. La primera Ley de Crédito Agrícola, el Banco Agrícola y los bancos ejidales El Banco Nacional de Crédito Agrícola Las sociedades regionales de crédito agrícola Los antiguos bancos ejidales

85 88 91 95

10. La Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios del 31 de agosto de 1926

99

11. Las sucesivas leyes de crédito agrícola La Ley de Crédito Agrícola del 2 de enero de 1931 Ley de Crédito Agrícola del 24 de enero de 1934 Ley Reformatoria del Crédito Agrícola del 2 de diciembre de 1935

65 65

103 103 106 109

12. La Ley General de Instituciones de Crédito de 1932 y las leyes sobre asociaciones agrícolas La Ley General de Instituciones de Crédito del 28 de junio de 1932 Ley sobre Asociaciones Agrícolas del 19 de agosto de 1932

115 115 118

13. Organismos de apoyo Nacional Financiera Los Almacenes Nacionales de Depósito

121 121 124

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14. Algunos aspectos del crédito agrícola (1930-1942) El Banco de México Los bancos provinciales El crédito directo del gobierno a la agricultura El crédito de los bancos privados a la agricultura

125 125 127 128 129

15. El Banco Nacional de Crédito Ejidal Organización Crédito operado Productores atendidos Las sociedades locales de crédito ejidal Los fideicomisos Otras actividades y servicios del Banco Ejidal Gastos de operación y financiamiento Recuperaciones y seguro agrícola

135 137 138 139 141 143 144 145 147

16. Los fideicomisos del Gobierno Federal y el Fondo Nacional de Garantía Agrícola Los fideicomisos El Fondo Nacional de Garantía Agrícola

153 153 157

17. El Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura Antecedentes Fundación Fundamento legal Primera fórmula operativa Los recursos para crédito ganadero Actividades conexas

161 161 162 167 170 177 180

18. El crédito bancario a partir de 1942 Influencia del Banco Central El crédito agrícola bancario durante el periodo de 1942-1960

185 185 190

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19. Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura Antecedentes Fundación Objetivo Operación Servicios y apoyos Actualidad Logros

201 202 203 204 204 208 214 216

20. El Banco Nacional Agropecuario y la Ley General de Crédito Rural Antecedentes El Banco Nacional Agropecuario El Sistema Nacional de Crédito Rural Ley General de Crédito Rural Evolución de la ley

221 221 222 225 225 235

21. Sistema Alimentario Mexicano y el Programa Nacional de Alimentación Antecedentes El Sistema Alimentario Mexicano El Programa Nacional de Alimentación La Comisión Nacional de Alimentación

237 237 240 247 252

22. Nacionalización y privatización de la banca en México Nacionalización Privatización

255 255 261

23. Banco Nacional de Crédito Rural Antecedentes Marco legal Operación Evolución del crédito en Banrural: 1976-1982

271 271 271 273 275

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Crisis Liquidación

277 279

24. La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio y las políticas neoliberales, 1994

283

25. Programa de Apoyos Directos al Campo Arranque y operación Recursos del Procampo

295 295 307

26. Alianza para el Campo Creación Recursos de la Alianza para el Campo

313 315 320

27. La Financiera Rural Antecedentes Marco legal Operación

323 323 324 324

28. La evolución del crédito al sector agropecuario, tanto de la banca comercial como la de desarrollo, en los últimos 20 años El marco nacional El Procampo La producción y la demanda nacional de granos básicos El financiamiento al sector La banca comercial y su apoyo al sector agropecuario El crédito de la banca de desarrollo

335 335 336 338 339 341 343

Conclusiones

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Bibliografía

355

Siglas y acrónimos

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PRÓLOGO El campo mexicano es un sector con reducido acceso al sistema financiero, y esto no es reciente, es un problema histórico. El recuento sobre la evolución del crédito agrícola a través de las diversas etapas del devenir económico del país que se presenta en esta obra, ilustra sobre las instituciones y esfuerzos creados por el Estado mexicano para canalizar al campo los recursos financieros que requiere la actividad agrícola. Se trata de una profunda investigación desarrollada por Sergio Reyes Osorio, reconocido maestro, agrónomo especialista en economía agrícola, promotor apasionado e incansable del desarrollo rural, con una vasta obra publicada sobre la materia; destaca particularmente su labor como funcionario público al servicio de los hombres y mujeres del campo y cuya biografía se identifica con las transformaciones que durante las últimas décadas ha experimentado el agro mexicano. El análisis de las instituciones y mecanismos creados para que fluya el crédito hacia el campo se relaciona directamente con el desarrollo histórico de la actividad agrícola, es decir, existe una relación directa entre producción y disponibilidad de recursos financieros, puesto que el crédito constituye un insumo determinante para limitar o impulsar la producción agrícola. Como lo describe y explica el maestro Reyes Osorio en su obra, desde mediados del siglo XIX la importancia del crédito agrícola se manifiesta mediante la creación de instituciones y figuras jurídicas que responden a las condiciones económicas y políticas del momento histórico en que fueron creadas y que luego se fueron adaptando a las exigencias que planteaba la dinámica social, económica y política del país. Las sucesivas leyes e instituciones que se ocuparon del crédito agrícola constituyen el hilo conductor para conocer la amplitud de acciones oficiales tendientes a fortalecer la producción en el campo. Elemento sustantivo, en algunas de ellas, fue la promoción de las organizaciones de productores

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para tener acceso al crédito, a los insumos y a la infraestructura de apoyo a la producción y a la comercialización. Como consecuencia de la evolución del cuerpo normativo regulatorio de la cuestión agraria, se propició un aparato institucional que fue adquiriendo cada vez mayor complejidad y nuevos objetivos acordes con las necesidades agrarias, una de estas fue la descentralización institucional para llevar el crédito a todo el país y facilitar su acceso a través de una mayor cobertura. Más adelante y como consecuencia de las crisis económicas por las que atravesó el país, se optó por desincorporar del ámbito público la infraestructura estratégica que apoyaba al campo, para trasladarla hacia instituciones privadas nacionales e internacionales, con lo cual cambió radicalmente el papel del Estado frente a los productores. Estos fueron los prolegómenos de la estrategia económica conocida como neoliberal, en la cual se reduce la participación del Estado y se propician mecanismos de apoyo al campo desde la óptica de regulación por parte del mercado, aunque la orientación del crédito a los productos de mayor rentabilidad no es un fenómeno surgido a partir de la globalización, existió desde antes con productos como el algodón, el café, la caña de azúcar, el tabaco, las semillas oleaginosas y el jitomate, ligados a la industria nacional y al mercado internacional. La transformación de los esquemas comerciales y crediticios, y la participación de instituciones privadas cuya exigencia no es sólo la recuperación sino la competitividad que exige la globalización, acentuaron la tendencia a que el crédito se orientara de manera prioritaria hacia productos de alta rentabilidad y a productores notoriamente capitalizados. En poco más de dos décadas –nos explica Reyes Osorio– se desarrollaron programas de apoyo para fomentar la producción, no obstante se abrió una etapa que plantea problemas de persistencia de pobreza en el medio rural, migración acentuada y abandono de tierras y, en consecuencia, una mayor dependencia alimentaria en productos estratégicos para la canasta alimentaria de los mexicanos. El monto del crédito agrícola otorgado, la superficie sembrada y el volumen de producción fueron –y continúan siendo– aspectos relevantes que interesan a la sociedad y constituyen la mejor expresión de la política

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pública agropecuaria, como lo fue en su momento la superficie relacionada con el reparto de la tierra. En efecto, la disponibilidad de recursos hacia el sector agropecuario se ha reducido, pues desde hace varios años tanto la banca comercial como la de desarrollo han disminuido en términos relativos su apoyo a las actividades relacionadas con la agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; en 1950 era el 11 por ciento, en 1970 fue del 9.1 por ciento, en el 2000 del cuatro por ciento y en 2015 es apenas del 1.4, en tanto que la aportación del sector al PIB es de cuatro por ciento. Si bien se trata de un tema complejo y no resuelto económica y socialmente como lo señala la obra, es necesario y oportuno el examen histórico del crédito agrícola para entender cuáles han sido las experiencias positivas para fortalecerlas y, en su caso, reconocer las deficiencias institucionales y de política pública a las que no se les dio continuidad ni se aprendió suficientemente de ellas. Ante esta realidad, el libro replantea el esquema productivo del país, y pone el énfasis en los apoyos crediticios para la producción en el medio rural a fin de abatir la pobreza, el hambre, la marginación y la migración. La obra de Reyes Osorio constituye una valiosa contribución para conocer y tener presente el largo y complejo trayecto del crédito agrícola en nuestra historia y dimensionar el compromiso que aún persiste con los productores del campo.

Héctor Hugo Olivares V. Director general del CEDRSSA

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INTRODUCCIÓN El papel que desempeña la agricultura dentro del sistema económico de un país es de tal trascendencia que ningún Estado que se encuentre en proceso de desarrollo o altamente desarrollado puede descuidarlo sin sufrir un grave impacto económico y social, especialmente en la producción de sus alimentos. Es cierto que ningún país goza de una completa autarquía, aun los mejor dotados de elementos naturales. Sin embargo, buscar no depender de otros en la alimentación de su población siempre representa un elemento de seguridad. Elevar la productividad de la agricultura y el ingreso per cápita de la población dedicada a esta actividad primaria, en particular por su sujeción a fenómenos naturales y biológicos (clima, ciclos productivos, dispersión, etcétera, sobre los cuales no puede intervenir), es una de las principales metas que deben fijarse los gobiernos que propugnen por desarrollarse, pues de otra manera es probable que se enfrenten a un desarrollo virtual que puede ocasionarles –en cualquier situación, como sequías o tempestades, u otras perturbaciones climática o de mercado–, graves perjuicios económicos o naturales, sobre los cuales poco o nada pueden influir. En este propósito, el crédito agrícola desempeña un papel de primordial importancia, pues es una forma de aumentar rápidamente la capitalización y productividad de esta actividad; debido a que por la conformación de su estructura productiva, le es difícil capitalizarse en forma natural, sin apoyo de ahorros externos y sólo financiada por la inversión de los propios agricultores que, por las características particulares de este sector productivo, sería un proceso sumamente lento y perjudicial, en nuestro caso para las necesidades de la demanda insatisfecha de alimentos y materias primas que plantean el incremento demográfico, el proceso de urbanización y el desarrollo económico. El crédito, bien orientado, tiene un efecto promotor que facilita y apoya los adelantos técnicos

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de producción y permite tener un desarrollo agrícola que pueda servir de base a un progreso sano y equilibrado. El financiamiento por medio del crédito a la producción agropecuaria tiene características especiales tanto económicas como biológicas y sociales que hacen difícil su operación, tales como la pequeñez relativa y real de las unidades productivas, su dispersión, la falta de garantías fácilmente negociables, etcétera, que hacen necesaria y aun obligada la intervención del Estado en diversas formas de apoyo a esta actividad. Sin embargo, los recursos que este sector productivo requiere y el hecho de formar parte fundamental de la estructura económica, obliga a conjugar los recursos y esfuerzos del Estado con los del sector privado (sean éstos los propios productores organizados o sistemas financieros privados), para buscar en la labor conjunta de éstos el impulso necesario a la agricultura para conseguir el desarrollo económico y social del sector. Una operación de crédito tiene como característica fundamental su recuperabilidad dentro de determinados límites previsibles de seguridad. Así, la función del crédito a la producción consiste en otorgarle al productor recursos que, combinados con los suyos, puedan generar un producto con valor igual o mayor a los costos incurridos, de manera que el productor pueda reintegrar el crédito y obtener un beneficio por el uso de sus recursos y de los que el crédito le permite utilizar. De la capacidad de generar este producto depende si éste es o no sujeto de una operación normal de crédito. El financiamiento a la producción agrícola es quizás una de las operaciones financieras más complejas, máxime cuando va orientada a apoyar a pequeños productores agrícolas. La pequeñez y dispensación de las operaciones, la necesidad de brindar asistencia pública, de supervisar y vigilar las distintas operaciones, el control sobre las garantías, el nivel cultural de recipientes, etcétera, se unen a las vicisitudes de una actividad cuya producción y resultados están sujetos a un azar productivo, como lo son todas las actividades ligadas a procesos naturales, sobre los cuales el hombre tiene muy poca influencia para manejarlos a su favor, lo que hace que este tipo de financiamiento no sólo sea complicado, sino muy costoso.

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Esta situación, y el hecho de que en los países en desarrollo haya una carencia general de capital, hacen que los ahorros captados por las instituciones bancarias o financieras, destinados al financiamiento, encuentren una relativa abundancia de campos alternativos de inversión, con mayores facilidades en su manejo y mayores seguridades en su recuperación. Las instituciones, siguiendo la línea del menor esfuerzo, generalmente destinan estos recursos a operaciones más seguras y controlables y rehúyen las operaciones complicadas y riesgosas como son las orientadas a la agricultura. Sin embargo, el acceso al capital y al financiamiento resultan fundamentales para el desarrollo del sector; por ejemplo, el pequeño productor de temporal de una sola cosecha tiene acceso a recursos monetarios sólo una vez al año, cuando recoge y vende su cosecha, mientras recurre a fuentes de dinero que le permitan subsistir o afrontar gastos que no tiene cómo cubrir, a menos que haya ahorrado, o tenga otras actividades productivas u otras fuentes de ingreso. Sin embargo, generalmente no puede ahorrar por la muy pequeña magnitud de sus ingresos, que apenas le alcanzan para afrontar las deudas acumuladas. Entre más pequeño es el productor, es mayor su necesidad de apoyo crediticio ágil y oportuno, como el del usurero, que puede tener un papel de suma importancia. En él, la “confianza”, la sencillez, la seguridad y la oportunidad a nivel local, y a falta de otras fuentes, hace que la oferta de crédito a las actividades agrícolas se presente en forma de agio, operado por el comerciante o prestamistas locales; éstos generalmente tienen el doble carácter de oferentes de crédito y mercancías, y compradores de productos agrícolas. En su reducida órbita de acción, logran la imposición de precios e intereses que les aseguran elevadas ganancias a costa de los pequeños productores. Lo reducido de sus operaciones, la supervisión y el contacto personal, les evita tener altos costos de administración, y sus elevadas ganancias cubren con creces los riesgos que implica este tipo de operación. Este crédito no sólo está ligado a las necesidades del ciclo productivo, que son inexorables, sino que generalmente constituye una combinación de crédito para la producción y para el consumo, y aun para cubrir gastos ocasionales como una boda o enfermedad, por ejemplo. Las características

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generales de este crédito son fundamentales para el productor, sea cual fuere el costo del mismo, éstas son: a) Siempre está disponible y se basa en un conocimiento de las personas. No importa que se llegue a media noche a solicitarlo, puede ser por necesidad de una enfermedad. El solicitante tiene la seguridad de que puede disponer de él, siempre que no rebase su capacidad de pago, por cierto bien conocida por el prestamista. b) Es excesivamente simple en su operación, pues no requiere de firmas ante notario o autoridad alguna, quizás un papel firmado es todo lo que se requiere. La base es un conocimiento personal desarrollado por años de interrelación. c) La no disposición de oficinas de crédito o financieras en la localidad y el rechazo normal que tiene un pequeño o mediano productor de llegar a una oficina en donde el criterio de actuación de los funcionarios es la desconfianza absoluta hacia el nuevo o viejo acreditado. Pero este tipo de financiamiento, si bien aporta capital a la agricultura, es con frecuencia un importante medio de transferencia de capital de la agricultura hacia otros sectores de la economía, lo que baja las posibilidades de ahorro y capitalización interna del sector e impide su desarrollo. Las consecuencias que para el sistema económico tienen una deficiente política de crédito para la producción agrícola, la carencia de crédito y la explotación descritas obligan al Estado a intervenir en el financiamiento de la producción, tanto en el aspecto de coaccionar, promover o apoyar la canalización de ahorro del sistema financiero hacia la agricultura, como al intervenir directamente en el financiamiento productivo para mantener un flujo financiero creciente que permita el desarrollo de la actividad agrícola. Mediante su intervención en el crédito, el Estado busca ejercer una acción complementaria tendiente a cubrir aquellas necesidades no satisfechas por los canales normales del financiamiento organizado institucionalmente. Esto, por lo general, lleva a que su acción se oriente hacia los pequeños y medianos productores.

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La participación del Estado en el financiamiento le permite intervenir en la organización de la producción agrícola y ejercer una acción reguladora, convirtiendo el crédito en un eficaz instrumento de la política agrícola gubernamental. Sin embargo, el carácter económico político que esta acción reviste, no sólo en México, sino en la generalidad de los países del mundo, donde el Estado toma participación en esta actividad (con el hecho de que por lo general es una actividad cuyos costos de operación deben ser subsidiados), hacen que dicha acción sea fácilmente confundida con una de subsidio y sostenimiento de ciertos sectores de la producción, o bien resulte influida de manera importante por criterios políticos. En el proceso de la reforma agraria y del desarrollo agrícola de México, la intervención del Estado ha desempeñado un papel importante, tanto en el otorgamiento de crédito a los pequeños productores como en el apoyo a la agricultura altamente comercial. Por tanto, surgen las siguientes preguntas: ¿cuáles han sido los esfuerzos realizados por el Estado para conseguir que la banca privada coopere en el financiamiento de la agricultura?, ¿cuáles han sido sus resultados?, ¿cuál será su tendencia? Estas son las preguntas a las que se busca dar respuesta en el presente trabajo, esperando que sea un grano de arena más en la montaña de esfuerzos técnicos y económicos, sinceridad y buenas intenciones que necesita nuestro país para su progreso.

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1. LOS PRIMEROS BANCOS ANTECEDENTES Antes de iniciarse el proceso revolucionario de 1910, y no obstante el sistema de grandes explotaciones que existía en México, ya era palpable la necesidad de que el Estado interviniera para ampliar la disponibilidad de crédito para el sector agrícola. La carencia de este crédito era manifiesta, a pesar de la existencia, por aquellas fechas, de numerosas instituciones bancarias privadas que, con el carácter de bancos de emisión, hipotecarios, refaccionarios y aun agrícolas, funcionaban en el país. Al respecto, es ilustrativo citar algunas opiniones de esa época. Alberto García Granados (1903) expresa: Hay muchísimos agricultores en el país que gozan de crédito personal debido a su fortuna y honorabilidad, y sin embargo el día que esos agricultores se encuentren faltos de metálico, les es casi imposible, les cuesta encontrar préstamos de menos del 12 por ciento de intereses, pues los establecimientos de crédito acostumbran prestar sólo sobre firmas de comercio y cuando llegan a hacerlo con garantía hipotecaria prefieren hacerlo sobre fincas urbanas.

Andrés Molina Enríquez (1909), a su vez, expresa en su libro Los grandes problemas nacionales: “Sorprende desde luego ver la enorme desproporción que existe entre el capital que representan los bancos dedicados a operaciones de crédito comercial y el que representan los bancos dedicados a operaciones hipotecarias”. El primer antecedente histórico, en cuanto a instituciones de crédito de tipo bancario, lo encontramos en el Banco de San Carlos (Mendieta, 1933), con origen en España, que se fundó a fines de la época colonial y cuya existencia fue efímera, pues afectaba muchos intereses ligados al

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crédito, especialmente los del clero, principal fuente de crédito para aquella época, por lo que se le pusieron una serie de obstáculos que lo obligaron a quebrar. Algunos historiadores consideran su fracaso como una de las causas que violentaron la guerra de independencia; entre ellos, el licenciado Alfonso Toro expresa: “Una de las disposiciones que despertó más antipatías contra el gobierno, fue la creación del Banco de San Carlos, para cuya fundación se recogieron los fondos de comunidad de los pueblos indígenas, los que se perdieron en la quiebra de la institución”. Posteriormente, y en virtud de un decreto del entonces presidente Anastasio Bustamante (Manero, 1957), se fundó el 16 de octubre de 1830 el Banco de Avío, que encontró su origen en un proyecto de don Lucas Alamán y cuyo objeto era fomentar la industria textil mediante la importación de maquinaria, para vendérsela al costo a los industriales. Este banco operó durante 12 años y fue extinguido por el decreto del 23 de septiembre de 1842, expedido por el presidente López de Santa Anna. El 17 de enero de 1837 se fundó el Banco Nacional de Amortización de la Moneda de Cobre, cuyo objeto va implícito en su nombre, pues la moneda de cobre había alcanzado una circulación excesiva, aumentada por constantes falsificaciones y que hacía que éste fuera perdiendo su valor, con el consiguiente perjuicio a sus poseedores; para evitar esto, la moneda en circulación debía recogerse y fundirse, creando una nueva moneda que no debía sufrir alteraciones en su valor. El banco fue extinguido por decreto del presidente López de Santa Anna, el 6 de diciembre de 1841. Se realizaron otros esfuerzos buscando el establecimiento de distintas instituciones bancarias; en abril de 1853 el señor Manuel Escandón presentó al Congreso un proyecto para fundar el Banco Nacional, dentro de los lineamientos de un Banco de Estado, que administraría las rentas públicas y abriría créditos al Estado. El apellido Escandón, al lado de otras familias como De la Torre, Barrón y Limantour, están presentes en la historia de los grupos empresariales de México a lo largo de casi todo el siglo XIX. En su primera generación, las cabezas de estos clanes familiares formaron un grupo de comerciantes que se levantó frente a los intereses dominantes de la economía colonial y, en las décadas que siguieron de la independencia, esos personajes forjaron sus capitales en el comercio con Inglaterra y Francia.

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Estas familias se beneficiaron de su cercanía con el poder para acrecentar su fortuna no sólo como comerciantes, sino como contratistas, prestamistas y especuladores en bienes raíces, lo que les permitió canalizar inversiones hacia los transportes, la agricultura y aun la banca, con base en los conocimientos adquiridos en sus relaciones con el viejo mundo (Pérez, 1993). La situación política del país impidió la realización de este proyecto. Por otra parte, el 29 de julio de 1857 el Ejecutivo, encabezado por el presidente Ignacio Comonfort, expidió un decreto autorizando una concesión a los señores Ligart y Libessart y socios para establecer un Banco de Emisión bajo la denominación de Banco de México y con el privilegio de emitir billetes durante 10 años. El capital del banco sería de cinco millones de pesos y la institución estaría exenta de toda clase de impuestos por ese lapso. Esta autorización no llegó tampoco a cristalizar, por los disturbios político-religiosos que sufría el país. Se mencionan estos bancos como meros antecedentes históricos desde el punto de vista de las instituciones bancarias, pues en lo referente al crédito agrícola, no tuvieron en realidad ninguna trascendencia. El 22 de junio de 1864, durante la intervención francesa, se estableció el primer “Banco de Emisión, Circulación y Descuento” en México, con lo que se abrió definitivamente el campo al crédito organizado en el país, lo que sin duda fomentó la actividad productiva, agrícola e industrial, y el comercio, ampliando sus fuentes de financiamiento, hasta esa época representadas generalmente en la forma de usura por el clero, principal capitalista, y por los comerciantes. Se instalaron posteriormente otros bancos del mismo tipo en algunos estados de la República: el Banco de Santa Eulalia se estableció en Chihuahua el 25 de marzo de 1875 y se transformó en 1889 en el Banco Comercial de Chihuahua; el Banco Mexicano se fundó el 8 de marzo de 1878; el Banco Minero de Chihuahua, que como los anteriores era banco de emisión, fue fundado el 31 de julio de 1882. El 23 de agosto de 1881, el representante del Banco Franco-Egipcio celebró un contrato con el gobierno de México encabezado por Manuel González, a fin de establecer un Banco de Depósito, Descuento y Emisión, con un capital de 20 millones de pesos y con la facultad de emitir billetes con denominaciones de uno a mil pesos, con 33 por ciento de garantía

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metálica. Este banco inició sus operaciones el 25 de febrero de 1882 con el nombre de Banco Nacional Mexicano; en 1884, y a raíz de la fusión con el Banco Mercantil Agrícola e Hipotecario fundado en 1883, surgió como Banco Nacional de México. En virtud de que abrió al gobierno una cuenta corriente hasta por ocho millones de pesos al seis por ciento anual, quedó como depositario de los fondos oficiales, además de que hizo los servicios de la deuda pública y tesorería y sus billetes eran los únicos que podían ser recibidos en pago de impuestos, es decir, desempeñó en forma incipiente las funciones de un Banco Central, hasta antes de la fundación del Banco de México. Estos bancos surgieron en forma desordenada, sin ninguna ley que regulara su actuación, sino que cada uno se regía por la concesión con base en la cual se había establecido; concesiones otorgadas por el gobierno, pero muchas de ellas con condiciones tales que el gobierno mismo perdía todo control sobre las instituciones que se creaban. Aun cuando la principal actividad en el país era la agricultura, para seguir el comercio derivado principalmente de ella, los bancos citados operaron con el comercio y no con la agricultura, por lo que se puede afirmar que el crédito agrícola bancario organizado no existió en toda la época revisada, ni de hecho ni de derecho. La falta de crédito agrícola, la alta concentración de las propiedades territoriales en un pequeño grupo, mismas que habían recibido en parte del antiguo gran terrateniente, el clero, y un sistema de alcabalas muy arraigado, frenaban el desarrollo agrícola y comercial derivado, retardando el progreso del país y manteniéndolo en una situación semifeudal. No fue sino hasta 1895 y principios de 1896 cuando, después de distintas tentativas, se consiguió la supresión de los impuestos alcabalatorios y de las oficinas que los recaudaban. El 1 de julio de 1896 se suprimieron constitucionalmente las alcabalas en la República, y se creó un verdadero sistema fiscal.1 Resuelto este punto, el Estado se ocupó de la preparación de leyes que complementaran dicha acción y propiciaran el desarrollo del comercio, de la agricultura y de la industria. Entre otras cosas se procedió a la 1

Informe del secretario de Hacienda al Congreso de la Unión, 15 de noviembre de 1897.

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reglamentación de crédito para estas ramas de la economía, pues las instituciones que debían otorgarlo no habían tenido más ley que sus propias concesiones y algunas disposiciones que se habían incluido en el Código de Comercio del 20 de abril de 1884. Estas disposiciones, por contener una serie grande de anomalías, fueron suprimidas en el Código de Comercio de 1889, dejando al gobierno en una situación difícil, sin más control sobre las concesiones. El Ejecutivo solicitó al Congreso autorización para expedir una ley general sobre la concesión, establecimiento y operaciones de bancos de emisión, hipotecarios o de otro género, y para modificar las concesiones otorgadas a los bancos ya existentes (Limantour, 1909); dicha autorización le fue otorgada el 3 de junio de 1896.

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2. L AS PRIMERAS LEYES GENERALES DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO

LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DE 1897 En virtud de que en 1892 había sido suspendida toda autorización para la creación de bancos, y como se consideraba que era urgente la fundación de éstos en una forma más o menos ordenada, no era prudente tratar de expedir una ley muy perfeccionada y detallada, cuya elaboración requeriría más tiempo, sino que se optó por expedir una en forma por demás general, que propiciara el desarrollo agrícola, industrial y comercial. Así, el 19 de marzo de 1897 se expidió la primera Ley General de Instituciones de Crédito, la cual no define las instituciones de crédito en general, y para defectos de la misma ley sólo considera como instituciones de crédito a los Bancos Refaccionarios, sin pensar aún en mayor especialización ni en instituciones auxiliares del crédito, como los Almacenes Generales de Depósito.1 Como características generales de esta ley deben citarse principalmente: primero, el imperio absoluto de la doctrina liberal de la no intervención del Estado en los asuntos internos de la empresa, como lo era su administración y sus operaciones, limitándose la intervención del Estado a una sobrevigilancia, tratando de preservar a estas instituciones contra toda influencia extraña y particularmente contra de la política, asumiendo así el Estado el papel clásico en la política liberal de état gendarme. Otra característica principal de la ley fue permitir el otorgamiento legal de concesiones para bancos de emisión en los estados y territorios de la República, para lo que hubo que entrar en arreglos con el Banco Nacional de México, cuya concesión lo ponía en condiciones de ser el 1

Ley General de Instituciones de Crédito.

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único banco emisor. Aun cuando las características de esta concesión no creaban legalmente ese privilegio, la situación por la que se atravesaba sí lo dejaba en condición de monopolizar la emisión, monopolio con el cual no estaba de acuerdo el gobierno, pues se tenía en mente la formación de bancos locales, con justicia se consideraba que éstos, por estar formados generalmente por capitales locales y personas con intereses en la localidad, conocedores del medio ambiente y de las necesidades, podrían desarrollar una labor de promoción económica superior a la que podría realizar un banco con residencia en el Distrito Federal y con muchas sucursales en los estados, mismas que difícilmente pospondrían las urgencias del centro por las de su propia localidad. Con el fin de propiciar el desarrollo del sistema bancario, la ley eximía de impuestos al primer banco que se estableciera en cada uno de los estados o territorios de la República, sirviendo esto al mismo tiempo como un regulador del número de instituciones en cada lugar (pues el Estado consideraba que no era deseable una gran multiplicación de los bancos), debido a que el segundo o tercer banco que se estableciera en una localidad se encontraría en situación de inferioridad con respecto al primero, lo que restringiría la operación de los demás bancos al estricto límite del negocio producido por el movimiento económico del lugar. Las características que esta ley imponía a los distintos bancos y que se refieren al tema de nuestro estudio, son en forma general las siguientes: a) Bancos de emisión. Les permitía otorgar, en ciertos casos y previa autorización de la Secretaría de Hacienda, créditos hipotecarios; autorización que no podría darse al exceder el total del monto de las hipotecas a favor del banco de la cuarta parte del capital efectivamente pagado, y siempre que estas obligaciones vencieran en un plazo no mayor de dos años. Esto llevaba como fin no privar a los agricultores e industriales de las facilidades que pudieran proporcionarles estas instituciones de crédito, pues sólo tenían autorización para operar otros créditos a plazos menores de seis meses. Si bien es cierto que, por otra parte, la misma ley autorizaba la creación de bancos hipotecarios y refaccionarios, con miras a que fueran éstos los que atendieran el desarrollo de la agricultura e

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industria, era de esperarse que tales instituciones no se habrían de multiplicar rápidamente, por desconocerse en forma práctica su funcionamiento y debido a otras circunstancias a las que habremos de referirnos posteriormente. b) Bancos hipotecarios. Los préstamos con garantía hipotecaria que estaban autorizados a ejercer estos bancos eran de dos clases: I.

Préstamos con interés simple, pagaderos en días fijos y capital reembolsable a plazo corto, entendiéndose por esto aquellos que deben pagarse en uno o más abonos, pero a 10 años como máximo. II. Préstamos reembolsables a largo plazo, mediante anualidades que comprenden los créditos y la parte del capital que se amortiza, y cuyo plazo sería mayor de 10 años pero menos de cuarenta. Como característica general de ambos tipos de préstamos, sólo podían otorgarse al propietario del inmueble afectado en garantía, lo que debido a la alta concentración de la propiedad reducía fuertemente el grado de acción de estos créditos en el campo. La concesión de que gozaba el Banco Hipotecario Mexicano, establecimiento que se fundó en la capital de la República en 1882, especificaba que el gobierno no haría ninguna concesión para el establecimiento de bancos hipotecarios en la República durante el término de 20 años, computados a partir de la fundación del banco, con la condición expresa de que éste cubriría a satisfacción los fines para los que fue creado, lo que nunca fue cumplido ni remotamente. Por ello el Estado no vaciló en incluir este tipo de bancos dentro de la Ley, pues si para la emisión de billetes no se permitió la centralización, con mayor motivo consideraba necesario impedirla tratándose del crédito territorial, destinado primordialmente a la agricultura, ramo en el cual era absolutamente necesaria la creación de bancos locales que, por medio de la venta de bonos que la ley les autorizaba, fueran apropiados para el desarrollo agrícola. c) Bancos refaccionarios. Quedaba, sin embargo, un vacío entre los préstamos a corto plazo que harían los bancos de emisión y los

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préstamos a largo plazo otorgados por los bancos hipotecarios; el vacío se refería a los créditos destinados a la agricultura y a financiar gastos directos de explotación, para ser reintegrados a la realización de la cosecha, para lo cual un préstamo a corto plazo no sería de utilidad, pues obligaría al agricultor a no cumplir con su compromiso o a malbaratar su cosecha por la premura del plazo; por otra parte, el crédito hipotecario no le serviría, por su plazo demasiado largo, porque podía conducir a que hiciera gastos inútiles, o porque el agricultor se desharía prácticamente de una probable fuente de capital para necesidades futuras, representada por la opción a hipotecar posteriormente la propia finca. Este vacío trató de llenarlo la ley con instituciones de crédito cuyos préstamos podrían ampliarse hasta dos años con la garantía del privilegio sobre los frutos de la finca. Estos créditos eran designados por la legislación civil y comercial de entonces como refaccionarios y de éstos tomaron su nombre los mencionados bancos. Sus operaciones tenían las siguientes características: Hacer préstamos en numerario a plazos que no excedieran de los dos años a las negociaciones mineras, industriales y agrícolas. Préstamos a negociaciones industriales o agrícolas tendrían garantía prendaria de los productos, máquinas o aperos de labranza. No sería necesario que la prenda se entregara al banco, sino que podía permanecer en poder de la negociación y su dueño sería considerado como depositario. La Ley, al igual que en la actualidad, prohibía a todas las instituciones de crédito adquirir, por cualquier título, bienes raíces, con excepción de los necesarios para establecer sus oficinas o dependencias, y los que tuvieren que adjudicarse al ejercitar los derechos que les confirieran las operaciones que llevasen a término; en este último caso los bancos quedaban obligados a enajenar dentro de un plazo de tres años, si eran bancos hipotecarios, o de dos años si eran de emisión o refaccionarios, los bienes

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antes expresados. Esta medida llevaba la sana intención de impedir que el crédito se pudiera utilizar como un medio de adquisición y concentración de bienes raíces. Sólo siete bancos operaban en los estados cuando se promulgó el decreto del 3 de junio de 1896, todos con concesiones diferentes; por ejemplo, mientras unas concesiones fenecían en 1904, otras vencían en 1939; para unos su emisión se regulaba por su capital social, para otros por el triple, etcétera. Con el fin de hacer desaparecer esta anarquía, la Ley, en su segundo artículo transitorio, fijaba un plazo para que los bancos establecidos en los estados se sujetaran a la misma, renunciando a los términos de sus concesiones y ofreciéndoles a cambio el carácter de primer banco en su estado, con las exenciones de impuestos y franquicias a que ya se ha hecho referencia. Firmaron los convenios (no sin bastantes dificultades) renunciando a su concesión y apegándose a la nueva ley: el Banco Minero de Chihuahua, el Banco Mercantil de Yucatán, el Banco Yucateco, el Banco Comercial de Chihuahua y el Banco de Durango; posteriormente el Banco de Zacatecas, y finalmente el Banco de Nuevo León, aun cuando éste en condiciones un poco diferentes, pues conservó ciertos derechos de su anterior concesión. Por otra parte, es necesario hacer alusión al Nacional Monte de Piedad, el que desde 1879 orientó muchas de sus operaciones al auxilio de la agricultura otorgando créditos hipotecarios (Fernández, 1954) y a refaccionar a bajo interés a los agricultores; esto absorbió gran parte de su capital, dejándolo sin numerario, lo que casi provocó su ruina. Otra fuente de crédito para aquellas fechas lo fue el Ministerio de Fomento, el cual otorgó crédito agrícola a fin de promover algunos cultivos en especial; estos créditos de muy relativa importancia se otorgaban en especie, como semillas, sarmientos, etcétera, y en efectivo.

LOS ALMACENES G ENERALES DE D EPÓSITO Otro aspecto de gran interés desde el punto de vista legislativo y en referencia al crédito agrícola, fue la ley dictada con fecha 16 de febrero de 1900, en que el Ejecutivo, haciendo uso de las facultades que le fueron

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conferidas por el Congreso, el 3 de junio de 1896 dictó la Ley sobre Almacenes Generales de Depósito. Esta ley, en forma extractada, expresa: se designa con ese nombre a los establecimientos cuyo principal objeto es el depósito, conservación y custodia de mercancías y efectos de procedencia nacional o extranjera, y que estén autorizados para expedir documentos de crédito, transferibles por endoso y destinados a acreditar ya sea el depósito de la mercancía o bien el préstamo hecho con garantía de la misma. Serían considerados los almacenes como instituciones de crédito, y se les aplicarían las leyes correspondientes en lo relativo a su creación, franquicias y demás prevenciones. Se dividirían en dos clases: los que reciban mercancías nacionales y extranjeras nacionalizadas mediante el pago de los derechos fiscales, y los que, además de éstas, podrán recibir mercancías extranjeras que no hayan satisfecho los derechos de importación, y a los que se denominó posteriormente almacenes fiscales.2 Los del primer tipo podrían establecerse en cualquier parte de la República y los segundos sólo en la Ciudad de México y en los litorales y fronteras donde existieran aduanas. Su capital mínimo en ambos casos será de 500 mil pesos y la concesión será por 40 años como máximo; la emisión de certificados de depósito y bonos de prenda se sujetarían al Código de Comercio en vigor. A todas luces esta ley llevaba como fin facilitar el comercio y la realización de mercancías, con todas las ventajas que esto representa para la agricultura; sin embargo, su función principal se derivó hacia el comercio internacional. Retornando a la Ley de Instituciones de Crédito de 1897, ésta en realidad no tenía aplicación verdadera en beneficio de la agricultura, pues los bancos creados por ella, incluso los refaccionarios, no podían operar más que con los propietarios de las fincas, lo que excluía a la casi totalidad de la gente dedicada a la explotación agrícola, ya que para esta época la concentración de la propiedad en unas cuantas manos se había recrudecido, realizando los productores sus explotaciones sobre predios que alquilaban, tenían a medias, o simplemente explotaban por aparcería. 2

Ley sobre Almacenes Generales de Depósito.

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Durante 1901 se fundó la primera institución definida para operaciones de crédito agrícola, el Banco Agrícola Hipotecario de México, con un capital de dos millones de pesos y a cuya actuación nos referiremos posteriormente, con el fin de no perder de vista, por ahora, el aspecto legislativo.

LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DE 1908 En la iniciativa de reformas y adiciones a la Ley de 1897, presentada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados en 1908 (Limantour, 1909), se plantea la situación general del sistema bancario a que dio origen esta ley 11 años atrás. En 1897 el capital efectivamente pagado y las reservas de los bancos eran de 47 millones de pesos, y el monto total de su activo de 139 millones, mientras que en 1908 el capital y reservas de los bancos eran de 234 millones, y el total de su activo de 761 millones, lo que indica un rápido progreso del sistema bancario, pues quintuplicó sus recursos en ese lapso. Sin embargo, en 1908 era muy significativa la gran desproporción entre el número de bancos de emisión y el de las demás instituciones de crédito. Los capitales nacionales y extranjeros, principalmente estos últimos, que ingresaron a este ramo, se aplicaron a multiplicar los documentos de crédito pagaderos a la vista o al portador, con preferencia muy marcada sobre los otros títulos de crédito, como eran los bonos de caja, los bonos hipotecarios, certificados de almacenes de depósito, etcétera. Eran muchos los bancos de emisión creados, y muy pocos los refaccionarios e hipotecarios, sobre todo aquellos organizados especialmente para dar préstamos a mediano plazo a la agricultura y a la industria, mismos que se vieron obligados a hacer, debido a determinadas exigencias, los bancos de emisión, lo cual trajo consigo la inmovilización de parte de su cartera. La Secretaría de Hacienda buscó, por medio de la modificación de algunos artículos de la Ley de 1897, resolver esta situación, tratando de dar un incentivo a la multiplicación de los bancos refaccionarios e hipotecarios y de permitir un mayor alcance de sus servicios a la agricultura e

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industria, y tratando, al mismo tiempo, de sanear la cartera de los bancos de emisión, para lo cual propuso: Como coronamiento de esta medida, la creación de uno o más establecimientos especialmente constituidos para absorber los créditos que están hoy inmovilizados en la cartera de los bancos de emisión, y para hacer nuevos préstamos a la agricultura y a la industria, daría feliz y pronto término al periodo de escasez de fondos disponibles y de embarazo en los negocios por el que está atravesando la República (SHCP, 1909).

Es aquí, en este argumento, donde encontramos el origen de una institución que posteriormente habremos de estudiar, la Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura, y que también puede interpretarse como síntoma de la incipiente necesidad de un banco central. La modificación de la ley no se hizo de una manera espontánea por el gobierno, sino que, sin abandonar su posición liberal de no intervenir en las operaciones de las empresas privadas, y buscando no molestarlas, convocó a una conferencia de representantes de los bancos establecidos en la República, con el fin de aclarar y “modificar” las proposiciones del Estado. De esta conferencia se originaron las modificaciones de la antigua ley, promulgándose la nueva Ley General de Instituciones de Crédito el 19 de junio de 1908. La generalidad de estas modificaciones llevaba como fin garantizar una banca firme y segura, para evitar cualquier fracaso o situación embarazosa, que hiciera al público perder la confianza en los bancos. Aquí no haremos mención más que de aquellas modificaciones que interesan a nuestro tema. Referente a los bancos de emisión, un punto importante en la modificación de esta ley es aquel que establece que, cuando hayan adquirido alguna garantía hipotecaria (éstas debían tener un plazo máximo de dos años) no podrían en ningún caso otorgar nuevas prórrogas en favor de sus deudores al vencimiento, y se les daba el plazo de un año para proceder a realizar la garantía hipotecaria, con lo cual se pretendía terminar con el vicio de algunos bancos de tener en prórrogas constantes aquellos

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créditos cuyos acreedores se consideraban de amplia solvencia moral y económica, o que simplemente eran puntuales en cubrir el servicio de intereses. A los bancos refaccionarios se les permitía ampliar el plazo de sus préstamos de dos a tres años, y podrían, además, hacer operaciones de crédito no sólo con los dueños de fincas o explotaciones, sino también con quienes las estuvieran explotando, lo que hacía esta legislación más apegada a la realidad. Asimismo, se permitía a los bancos de emisión convertirse en bancos refaccionarios, tratando así de multiplicar el número de éstos sin tener que esperar a la organización de nuevas instituciones; esto último no dio resultado, pues casi ningún banco solicitó ese cambio, ejemplo de ello es que dos de los bancos más poderosos, el de Londres y México y el Nacional de México, no solicitaron la autorización para actuar también como refaccionarios sino hasta 1926. En la práctica el sistema fracasó rotundamente. Francisco Barrera Lavalle en su Estudio sobre el origen, desenvolvimiento y legislación de las instituciones de crédito dice: “Los préstamos con garantía prendaria de productos, cosechas, ganados y aperos de labranza, que resultarían de utilidad para los agricultores pobres, o no se practican por los bancos incluyendo al Agrícola, o son de tan poca importancia que no merecen siquiera ser tomados en cuenta”. Molina Enríquez, a su vez, expresa: [...] aunque algunos de los bancos comerciales hacen operaciones de crédito territorial, lo hacen a plazos tan cortos que deben ser considerados como créditos comerciales, y éstos se hacen, en su mayor parte, bajo la forma de préstamos de carácter mercantil, con garantías personales o prendarias (Molina, 1909).

Para terminar, debemos hacer mención de la afirmación hecha por la Cámara Central de Agricultura al contestar el cuestionario de la Comisión Especial de Crédito Agrícola, nombrada por la Secretaría de Hacienda. Demostró con datos numéricos irrecusables que los préstamos refaccionarios, que hasta 1909 habían hecho los bancos refaccionarios, eran verdaderamente insignificantes, y se dedicaban a otra clase de

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operaciones bancarias, no teniendo por tanto de refaccionarios más que el nombre. Si la gran propiedad territorial padecía hambre de capital por la ausencia de un verdadero crédito agrícola, consideremos en qué condiciones se encontraría la pequeña propiedad individual, y peores aún serían las de las propiedades comunales de los pueblos, pues si bien los pequeños propietarios podían contar con el crédito y en especie no precisamente agrícola, del tendero, y sobre los terrenos respectivos, crédito consistente en pan, maíz, manta, aguardiente, etcétera, a precios escandalosos, los usufructuarios de terrenos comunales probablemente ni se imaginaban que existiese el crédito.

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3. FACTORES DE INFLUENCIA A pesar de toda la legislación y buenas intenciones al respecto, el sistema, en cuanto al crédito agrícola, fracasó. Trataremos de explicar las razones exponiendo una serie de factores que influyeron en forma directa o indirecta sobre el desarrollo agrícola y, por tanto, sobre el propio crédito agrícola, sin pretender enumerarlos todos ni establecer un orden de importancia, pues no podríamos precisar con certeza cuáles fueron los que ejercieron mayor influencia.

BAJA PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA En un país semiárido, como el nuestro, la casi totalidad de la producción agrícola nacional se encontraba sujeta a las eventualidades del clima; en general la producción era de temporal, practicándose principalmente en los valles altos, pues la insalubridad de las costas repelía a la agricultura. El área regada, donde se podía considerar la existencia de una agricultura con buenos rendimientos, era una porción pequeña del total en explotación, aun cuando se hicieron algunos esfuerzos privados en materia de regadío, como los canales de la Comarca Lagunera, la desecación de Chapala, etcétera. La superficie considerada entonces bajo riego alcanzaba sólo un millón de hectáreas, practicándose fuera de esta área una agricultura de carácter extensivo que no permitía la absorción de nuevas técnicas de cultivo ni la mecanización, pues el factor limitante era el agua. Se calcula que se cosechaban cinco millones de hectáreas, con una producción que no alcanzaba a cubrir las necesidades de nuestra exigua población, por lo que había que recurrir frecuentemente a la importación de productos agrícolas. La baja productividad de la agricultura no tomó caracteres alarmantes ante la vista del Estado, pues se ocultaba en gran parte el bajísimo

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salario que recibía el trabajador agrícola, a quien no se daba ninguna importancia social y se le consideraba poco más que una bestia de trabajo. Desde este aspecto el desarrollo nacional tenía un carácter dramático de injusticia social, bajo el régimen de “La paz y el orden”. Bastaba que la productividad de una explotación diera un remanente en efectivo suficiente para mantener a la familia propietaria en situación acomodada, sin buscar que la explotación rindiera beneficio alguno para el trabajador ni ahorros suficientes para generar los capitales que necesitaba el país para financiar su progreso.

D EBILIDAD DEMOGRÁFICA Uno de los más graves problemas que sufrió el país, y al que, sin incurrir en exageración, se le puede considerar como el origen de gran parte de nuestros males pasados, fue la debilidad demográfica con que entró México a su vida como nación autónoma, y que se mantuvo hasta principios de este siglo. México, al lograr su independencia política, tenía una población no mayor de ocho millones de habitantes1 y para 1910, después de casi un siglo, sólo alcanzaba 15.5 millones de habitantes, lo que indica una muy baja tasa de crecimiento demográfico (menos del uno por ciento anual) lo cual hablaba mal de nuestra política de salud, pues era muy elevada la mortalidad infantil, especialmente en el medio rural, donde poco importaba la salud del peón, a quien se le daba un trato esclavista. Fue nuestra debilidad demográfica la causa verdadera de la pérdida de California, Nuevo México y Texas. Desde un principio el Estado se dio cuenta de la gravedad que este aspecto revestía para el desarrollo en general del país, tratando de remediarlo a base de colonización con extranjeros, siendo esto de esperarse, pues se contaba con el ejemplo de los países del norte, Estados Unidos y Canadá, que se desarrollaban rápidamente apoyados por una fuerte 1

“Bien puede gloriarse el pueblo mexicano de que, puesto en sus derechos, es árbitro para fijar la suerte y los destinos de 8 millones de habitantes”. Arenga de Iturbide al instalar el Congreso el 24 de febrero de 1822 (Loyo, 1935).

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inmigración; se buscó en esta colonización la panacea a nuestros males. Sin embargo, a pesar de ser ésta la preocupación general de los gobiernos, la inmigración casi no llegó, y se convirtió en una verdadera obsesión para Porfirio Díaz en el tiempo que ocupó el poder en México, pues aun en las postrimerías de su gobierno, en su informe al Congreso del 1 de abril de 1911 expresaba: “Se creó una agencia general de colonización en Europa para preparar y dirigir más tarde y de un modo conveniente la inmigración de colonos al país”. El lema del Porfiriato de “Orden y Paz” llevaba como fin ganar determinado prestigio para el país ante los ojos del mundo y atraer así la inmigración extranjera, dando a los inmigrantes toda clase de facilidades y seguridades para que se desenvolvieran en el país, aun a costa de los propios nacionales. El 15 de diciembre de 1883 se dictó un decreto sobre colonización y compañías deslindadoras, el cual tuvo como fin original repartir la propiedad por medio de la colonización de terrenos baldíos o de propiedades nacionales, ya fuera entre los nacionales, extranjeros, y aun entre los propios indígenas, con el fin de hacer progresar la producción agrícola. Sin embargo, la actuación de las compañías deslindadoras tomó un rumbo completamente opuesto, convirtiéndose en uno de los factores más fuertes de la concentración de la propiedad territorial en unas cuantas manos. Según datos publicados (Loyo, 1935), a principios de 1891, las adjudicaciones a los indígenas de los pueblos, gratuitamente y por distribución de ejidos, durante 1890, ascendieron a 59 772 hectáreas, amparadas con 1 131 títulos, y las adjudicaciones de terrenos baldíos hechos de acuerdo con la ley de 1863 dieron una suma de 373 277 hectáreas, amparadas con 297 títulos expedidos a favor de particulares; asimismo, en los márgenes del río Yaqui se fraccionaban y repartían tierras entre los indígenas, otorgándose durante ese año 6 711 títulos de tierras de sembradura y lotes urbanos. No es posible negar que estos planes tenían ya una relativa visión; sin embargo, el desprecio profundo con que se veía a la población indígena hacía más crítica nuestra debilidad demográfica, pues a dicha población se le seguía considerando como una clase inferior, manteniéndola en un estado de incultura y sumisión que anulaba su espíritu de empresa. Al

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mismo tiempo, la gran propiedad buscó la inmovilización de las haciendas de una gran masa de población indígena, con lo que trataba de asegurar una mano de obra barata, agravando así la escasez de operarios y nuestra pobreza demográfica.

TENENCIA DE LA TIERRA El sistema de latifundio era un fruto natural de nuestra debilidad demográfica y de nuestro sistema social, y recrudecía la baja productividad de nuestra agricultura, creando una estructura que por su propia naturaleza repelía al progreso agrícola, al igual que al propio crédito, pues las necesidades de inversión de capitales del latifundio estaban en razón directa de su tamaño y productividad, y los bancos no se encontraban dispuestos a financiar dichas necesidades más que en su mínima parte; existía, además, como una situación general, una titulación de la propiedad que adolecía de fuertes defectos, pues no había un verdadero registro, y los títulos que la acreditaban eran de muy diversa índole, que iban desde las mercedes reales con documentos otorgados por los reyes de España, hasta los que asignaban tierras a los indígenas en forma de ejidos. Las tierras mejor tituladas eran aquellas recibidas o compradas a las congregaciones religiosas durante la desamortización de los bienes eclesiásticos; sin embargo, aun dentro de éstas, las extensiones y límites eran muy confusos, y siempre se tenía el temor de que los títulos fueran invalidados o no se les reconociera validez, como efectivamente sucedió con la labor de las compañías deslindadoras. Hay que agregar la ocultación deliberada que se hacía de los títulos de propiedad, con el fin de no poner en claro que la concentración de la misma, en muchas haciendas, se había hecho sobre la base de despojo y la absorción de las tierras comunales o de las pequeñas o medianas propiedades colindantes. Estos hechos condujeron a que el sistema de tenencia de la tierra no diera seguridad a los bancos para operar con crédito hipotecario, por lo que preferían para ese tipo de crédito la garantía urbana, la cual era más fácil de definir y les evitaba viajes penosos y localizaciones de la propiedad aún más penosas. Se presentaba, por otro lado, un grave inconveniente

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para la operación del crédito hipotecario, el aspecto legal, en lo cual considero que la opinión de García Granados en su multicitado estudio nos puede dar una mayor claridad: Lo que motivaba el poco deseo del prestamista a otorgar un crédito hipotecario, era su temor, en el caso de incumplimiento, a un juicio lento y costoso, lo que no sucedía cuando un comerciante o industrial, con otro tipo de garantía, incurría en incumplimiento, pues el procedimiento en este caso era sumario, ya que los códigos de comercio lo facilitaban; en cambio, aun cuando un acreedor ganara un juicio hipotecario, su realización era costosa y lenta, pues a más de los defectos de titulación, las contribuciones sobre translación de dominio eran muy fuertes; en fin, todos aquellos defectos originados por leyes que tenían la mira de proteger al propietario contra la usura. Los legisladores han inscrito en nuestros códigos artículos con el fin de proteger al agricultor; pero si éste comprende bien su interés, debe pedir que esos artículos sean borrados de los códigos y que la ley deje de considerar al agricultor como menor de edad y le permita dar garantías reales a sus acreedores, como se le permite al comerciante o al industrial, permitiendo que las operaciones de crédito agrícola se asimilen a los usos y costumbres del crédito mercantil (García, 1903).

C ARENCIA DE CAPITAL Para esa época el capital nacional era raquítico, pues en un país tan poco desarrollado como lo era a la sazón el nuestro, el único lugar de donde podía surgir el capital era de las actividades primarias, como la minería y la agricultura; la primera, en manos extranjeras y orientada hacia el extranjero, no podía dar origen a capitales que se pudieran considerar nacionales; la segunda, en poder de nacionales pero bajo un sistema feudal con bajos rendimientos por superficie y por hombre, orientada al autoconsumo, con lo que impedía la circulación y comercialización de los bienes producidos, y sometida a un proceso de desinversión motivado por el ausentismo de los propietarios, impedía la formación de los capitales que necesitaba el país para apoyar su desarrollo.

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Se pensaba, como en todo, que la inmigración de capitales extranjeros resolvería el problema de nuestro desarrollo, por lo que se dieron a éstos toda clase de facilidades y seguridad para que se establecieran en el país, poniéndolos en situación de privilegio con respecto a los propios nacionales; grave error de concepción, pues los capitales que vinieron no reinvertían aquí sus ganancias y se dedicaban a aquellas actividades que beneficiaban a su país de origen, sin propugnar nuestro desarrollo, sino conservándonos dentro del papel de país proveedor de materias primas para los países en franco desarrollo. La escasez de capitales en circulación permitía a éstos exigir fuertes condiciones. Casi todos los bancos manejaban capital extranjero; son ejemplos, el Banco Nacional de México y el Banco de Londres y México; en el primero su capital estaba formado en 70 por ciento por capital de origen francés y el resto por alemán y norteamericano, y en el segundo el capital se componía en 47 por ciento de capital francés y el resto casi totalmente norteamericano; de aquí la importancia que revestía para ellos la liquidez de su cartera y su temor a los créditos a largo plazo. Alberto García Granados expresa, refiriéndose al crédito hipotecario y a uno de los principales factores que impedían este tipo de crédito, y a la falta de un mercado de valores: Las cédulas hipotecarias que expidiera cualquier establecimiento, no encontrarían compradores ni en los estados ni en la capital de la República, pues no existen en el país capitales que se conformen con un rédito moderado. El Banco Hipotecario y el Banco Agrícola no han logrado poner en circulación sino una limitadísima cantidad de bonos, no obstante que pagan un interés doble del que pagan los establecimientos de su género en Europa, lugar donde estas obligaciones tienen un amplio mercado (García, 1903).

Otro factor fue la práctica viciosa en que incurrieron algunos bancos, cuando, después de colocar algunos créditos refaccionarios o hipotecarios en manos de latifundistas que les inspiraban confianza, los prorrogaban constantemente, inmovilizando su cartera y restringiendo los beneficios del crédito a unos cuantos productores. En fin, éste era para el gran propietario, dejando a la mediana y pequeña agricultura a la acción especulativa

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3. FACTORES

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DE INFLUENCIA

del usurero, y el crédito sobre la base de compras al tiempo de los almacenistas, dos formas tradicionales de explotación del trabajo humano.

COMUNICACIONES Las comunicaciones revisten una gran importancia para el desarrollo de la agricultura, y durante el Porfiriato tuvieron una fuerte expansión mediante los ferrocarriles. Pero éstos fueron construidos por empresas extranjeras, que no siempre pensaron en el beneficio nacional, sino que los orientaron hacia los centros de producción de materias primas para la exportación, facilitando así el traslado de éstas a los grandes centros industriales en el extranjero y de ahí que la agricultura fuera favorecida en una forma indirecta con el auxilio de los transportes.

*** Recapitulando, durante el periodo en estudio fue hasta el gobierno de Porfirio Díaz cuando el Estado consideró la necesidad de impulsar la producción agrícola mediante el crédito, y de contar al mismo tiempo con un sistema de instituciones bancarias ordenado y de origen privado, que otorgara dicho crédito. Se trató de conseguir esto mediante el control legislativo y respetando la política liberal que, como filosofía económica, se consideraba la más acertada, pues al liberalismo económico se atribuía el rápido desarrollo industrial del siglo XIX y el progreso económico de los países europeos y de Norteamérica. El Estado mexicano no consideró que dicho progreso tenía su origen en economías nacionales sanas de por sí, originadas de una agricultura próspera, con elevados ingresos de la población rural, que apoyaba como mercado cualquier desarrollo industrial, en contraste con la miseria económica y social de nuestra población rural y con nuestra bajísima productividad agrícola. El estancamiento provino fundamentalmente de que el régimen de Porfirio Díaz no se avocó a la resolución del problema de la baja productividad agrícola, que afectaba principalmente a las grandes

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masas de población rural, que constituían el 80 por ciento de la población total del país (Fernández Hurtado, 1960). La aridez nacional, la debilidad demográfica, los sistemas extensivos y el régimen semifeudal de la hacienda mexicana, repelían cualquier política de financiamiento a la agricultura, originando que se desenvolvieran muy lentamente la industrialización y la economía en general del país, pues la depresión agrícola frenaba el desarrollo de las demás ramas de la economía. El régimen no se dio cuenta de que el problema agrícola y el económico no se resolvían sólo con colonización y crédito, sino que muchos otros eran los factores, tanto exógenos como endógenos, que había que romper. En estas circunstancias se creó un sistema bancario útil para el desarrollo del comercio nacional, pero de poca o muy poca utilidad para la agricultura.

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4. L A C AJA DE PRÉSTAMOS PARA O BRAS DE IRRIGACIÓN Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA LEY DEL 17 DE JULIO DE 1908 Frente al fracaso que bajo el sistema tenía el crédito agrícola, y considerando imperativo el impulso financiero a la agricultura, el Estado tomó una decisión que, dentro del sistema económico del país, tiene una gran importancia, pues marca el inicio del fin de la política liberal del état gendarme y el principio del intervencionismo del Estado en el financiamiento del desarrollo económico; esta decisión se encuentra plasmada en la ley del 17 de julio de 1908, que por su importancia vamos a transcribir en sus artículos principales (Escalante, 1909). Artículo 1. Se faculta al Ejecutivo de la Unión para invertir, por ahora, hasta 25 millones de pesos en obras que tengan por objeto el aprovechamiento de aguas para la agricultura y ganadería, ya sea que el mismo gobierno se encargue de la ejecución de dichas obras, o que preste su ayuda a empresas particulares por medio de subvenciones u otros auxilios pecuniarios, en la forma que estime más adecuada. Asimismo, podrá otorgarse por un plazo máximo de diez años, la libre importación de los aperos, útiles de labranza, herramientas, materiales de construcción, máquinas, semillas y ganado reproductor, que la Secretaría de Fomento especifique en las concesiones, después de haber oído el parecer de la Secretaría de Hacienda, especialmente sobre si es posible conseguir en la República, en condiciones aproximadamente iguales, efectos similares a los que se trate de importar. Las obras a que este artículo se refiere son de utilidad pública y, por lo mismo, podrá otorgarse a los concesionarios el derecho de expropiar, conforme a las reglas establecidas por el Código de Procedimientos Federales, los inmuebles que fuere necesario adquirir para la ejecución de dichas obras.

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Artículo 2. Se faculta asimismo al Ejecutivo para empeñar la garantía de la Nación, mediante las condiciones y compensaciones que considere conducentes y equitativas, por el principal y réditos de las obligaciones que emitan uno o más establecimientos especiales que hagan préstamos a plazo largo y con crédito moderado, a las empresas nacionales, agrícolas, ganaderas, explotadoras de combustible mineral y metalúrgicas. Artículo 3. Se faculta, por último, al Ejecutivo de la Unión para otorgar por el término de diez años, las franquicias de impuestos de que disfrutan las instituciones de crédito, por la ley de la materia, a las sociedades financieras que se organicen en la República con el preferente objeto de ayudar al desarrollo de las empresas agrícolas e industriales en general, o bien encargándose de encontrarles mercado para sus productos y valores; la cuota del timbre para la constitución de esas sociedades, se reducirá a la décima parte.

Como se ve, esta ley encierra ya una visión clara del desarrollo con injerencia estatal, y marca el inicio de una política de riegos por parte del Estado, tratando de romper así uno de los principales factores que impedían el desarrollo agrícola. Con base en esta ley, el gobierno creó una Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura, interviniendo con el sector privado en el financiamiento de los riegos y de la agricultura. Su fin inmediato era hacer frente a la difícil situación por la que atravesaban los bancos de emisión durante ese año, haciendo venir al país una fuerte suma de dinero extranjero para aligerar sus carteras de créditos a largo plazo; y de acrecentar la producción agrícola mediante el crédito y las obras de riego.

L A C AJA DE PRÉSTAMOS PARA O BRAS DE I RRIGACIÓN Y FOMENTO DE LA AGRICULTURA La Caja de Préstamos fue producto de una concesión otorgada en 1908 por el Gobierno Federal a los bancos Nacional de México, de Londres y México, Central Mexicano y Mexicano de Comercio e Industria. Se le dio la forma de una sociedad anónima, en la que el gobierno se reservó determinadas formas de control.

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En la exposición de motivos que habla del paso dado por el gobierno del general Díaz (Torres, 1937) al fundar la Caja de Préstamos, se dice que dicha institución estaría llamada a: 1. Descargar la cartera de los bancos de emisión de todas las hipotecas de propiedades agrícolas que han tenido necesidad de aceptar en garantía de sus préstamos y que hoy inmovilizan sus fondos. 2. Facilitar la explotación de las propiedades donde se ejecuten obras de irrigación. 3. Servir a las empresas agrícolas, ganaderas, etcétera, cuando soliciten préstamos a largo plazo por mediación de los bancos hipotecarios o refaccionarios. 4. Proveer a los bancos refaccionarios y a los hipotecarios de los capitales necesarios, tomándoles los bonos que emitan, a condición de que su valor se invierta en operaciones neta y exclusivamente agrícolas. Se trataba, en suma, de una institución semiestatal, o auspiciada por el Estado, principalmente de segundo piso, que apoyaría la acción de los bancos privados en favor de la agricultura. Hay pues en este proyecto un germen de banca central, y un antecedente remoto de lo que en la actualidad son los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), que maneja el Banco de México. En el Convenio, firmado el 3 de septiembre de 1908 entre los bancos antes mencionados y el Estado, por el que se creaba la Caja, el Estado se reservaba determinadas formas de control, como el derecho a elegir tres consejeros de los 15 que comprendían el Consejo de Administración y un Comisario Propietario, facultado para imponer veto suspensivo o definitivo en el Consejo a las resoluciones de préstamos o adquisición de créditos. El capital social era de 10 millones de pesos, representado por 100 mil acciones de 100 pesos cada una, divididas en tres series: Serie “A” compuesta por una acción nominativa perteneciente al Gobierno Federal, con la que la aportación de capital del gobierno quedaba reducida a 100 pesos; Serie “B” formada por 25 mil acciones nominativas, pertenecientes a los cuatro bancos concesionarios, los que no podían enajenarlas o

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ignorarlas sino con permiso de la Secretaría de Hacienda o entre los mismo bancos concesionarios, y la Serie “C” integrada por las 74 999 acciones restantes, que eran al portador y los bancos concesionarios se obligaban a poner a disposición de los demás bancos de concesión federal y del público. En el artículo 3 de la concesión se expresa que la Caja de Préstamos sólo podrá llevar a cabo las operaciones siguientes. a) Hacer préstamos con garantía hipotecaria o prendaria o bajo la responsabilidad de algún banco de concesión federal, o de alguna de las sociedades de que habla el artículo tercero de la ley del 17 de junio de 1908. b) Emitir obligaciones o bonos con o sin la garantía del Gobierno Federal, cuando el mismo gobierno dé previamente su permiso, destinándose el producto a llenar los fines para los cuales se autoriza la creación de la Caja de Préstamos. c) Comprar y vender bonos hipotecarios y bonos de caja emitidos por razón de operaciones concertadas entre la Caja y los bancos emisores, y llevadas a cabo con empresas o negociaciones a que se refiere la ley del 17 de junio de 1908. d) Invertir sus fondos, provisionalmente, en la compra de títulos de inmediata realización. Los títulos comprados se realizarán tan pronto como se presente a la Caja la oportunidad de emplear sus fondos en los préstamos que son su objeto. e) Recibir en cesión o traspaso de los bancos, pero con su garantía, escrituras o documentos de crédito otorgados en virtud de préstamos hechos con anterioridad a la fecha en que la Caja comience sus operaciones. Artículo 4. El plazo de los préstamos nunca será mayor de quince años para los hipotecarios, ni de tres años para los demás, y en ningún caso se cobrará un rédito mayor del 7 por ciento anual. Artículo 5. Los préstamos hipotecarios no excederán del 60 por ciento del valor de la propiedad que trate de hipotecarse. Artículo 7. Las empresas que, mediante los respectivos contratos otorgados por la Secretaría de Fomento, se obliguen a ejecutar obras de

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aprovechamiento de aguas, con las únicas que podrán obtener directamente de la Caja, mediante hipoteca o prenda, los fondos que necesiten para llevar a cabo las mencionadas obras. Ningún otro préstamo se hará por la Caja, sino bajo la responsabilidad de un banco de concesión federal o de algunas de las sociedades ya mencionadas. Artículo 8. El Gobierno Federal se obligaba a garantizar incondicionalmente los bonos que emitiera la Caja y cuyo monto total no excedería de cincuenta millones. La indicada garantía se haría constar en cada bono. De las 74 999 acciones al portador (Basave, 1916) que se ofrecieron al público, sólo se colocaron las que los presuntos consejeros y comisarios de la Caja debían depositar en ella para cumplir con los estatutos y unas pocas más entre el público, cuyo número resultaba insignificante. Ante esta situación, los banqueros concesionarios tuvieron que hacerse cargo de ellas, pues los encargados de colocar en el extranjero los bonos de la Caja exigieron que el capital de esta institución estuviera íntegramente pagado, con lo que vinieron a quedar los bancos concesionarios prácticamente como dueños de la institución, y de ahí la gran influencia que estos bancos tuvieron en el Consejo de Administración de la Caja. Haciendo uso del inciso e) de la concesión, los bancos concesionarios traspasaron a la Caja de créditos que tenían inmovilizada su cartera, los cuales en su gran mayoría quedaron sin cobro. En circunstancias normales, la colocación de los bonos de la Caja debió hacerse en forma paulatina, con emisiones sucesivas y proporcionales a la colocación de los préstamos; pero la crisis por la que atravesaban los bancos y la ambición de manejar el dinero, hizo que la emisión de bonos se hiciera de inmediato, permitiendo, al colocarlos, la entrada al país de 25 millones de dólares (50 millones de pesos en aquel tiempo), con el resultado de que estos fondos no tenían una colocación segura y, para no tener ese dinero improductivo, se invirtió en la compra de acciones, bonos y otros valores de seguridad incierta, que produjeron posteriormente fuertes pérdidas a la Caja; asimismo, parte de ese dinero se entregó en depósito a algunos bancos con un interés menor al que la Caja pagaba por sus bonos; además, en la premura de invertir el dinero, se otorgaron créditos sin tomar las debidas precauciones y garantías con la consecuencia lógica de la no recuperación de los mismos.

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El balance de la Caja efectuado en junio de 1909, es decir, cuando había transcurrido menos de un año de su funcionamiento, dio a conocer la siguiente distribución del activo que se muestra en la tabla 1:

Tabla 1. Balance de la Caja de Préstamos, junio de 1909 Concepto

Pesos mexicanos

Préstamos con garantía hipotecaria y prendaria

16 500 000

Préstamos con garantía bancaria

16 500 000

Depósitos en otras instituciones bancarias y en caja

22 000 000

Total

55 000 000

Fuente: Escalante (1909).

En el informe rendido por el Consejo de Administración el 21 de febrero de 1910, se calculaba que los bonos emitidos por la Caja se habían colocado a un interés real del cinco por ciento anual (colocación hecha por la firma bancaria Speyer & Co.); por tanto, se consideraba que, haciendo los préstamos con un interés del siete por ciento anual y con el interés de los fondos invertidos o depositados por la Caja, tendría ésta recursos suficientes para su operación; sin embargo, no se tuvo en cuenta la lentitud con que se operan estos préstamos y que obligó a tener improductivos gran parte de los fondos los primeros años. Poco tiempo después los créditos estaban repartidos entre 98 mutuatarios, de los cuales 11 por ciento tenía 60 por ciento del total del crédito, y lo había destinado, en la generalidad de los casos, a negocios ajenos a la agricultura. Para esta época, la nación se encontraba en plena revolución.

PERIODO REVOLUCIONARIO El 18 de diciembre de 1911 se promulgó una ley en virtud de la cual el gobierno adquirió la casi totalidad de las acciones de la Caja, definiéndose así ésta como una institución netamente estatal; se reformó la concesión

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original y los estatutos; se fijó el tipo de interés de los préstamos en 6 por ciento anual, y se amplió a 30 años el plazo para los créditos hipotecarios. Se permitió a los mutuarios apegar sus créditos a las nuevas bases, situación que aprovecharon los deudores para convertir sus créditos de 7 a 6 por ciento. Mientras estuvo en vigor la concesión de 1908, no fueron operables por parte de la Caja los créditos pequeños, debido a que, al exigirse la garantía de los bancos de concesión federal por los réditos de quinquenio, estos bancos fijaban una retribución mínima de 500 pesos anuales por tal servicio, y a esto había que agregar los altos honorarios que cobraban los peritos de la Caja por practicar los avalúos, los gastos de escritura, de registro, etcétera; de esta manera, resultaba elevado y oneroso el costo al cual los pequeños propietarios podían obtener dinero de la Caja. La garantía de los bancos tenía por objeto asegurar el pago puntual de los réditos a favor de la Caja, pues ésta debía pagar los réditos de sus bonos en el extranjero; esta garantía, sin embargo, tuvo que ser suprimida al reformarse la concesión, pues a más de onerosa resultaba inútil. Según palabras de Carlos Basave y del Castillo (1916), “Los bancos jamás aceptaron que al agricultor debían concedérsele plazos largos para el pago de réditos y, cuando se atrasaban éstos en el pago de un semestre, exigían que la Caja los ejecutara, para evitar así responsabilidades directas”. El hecho de que era potestativo de los bancos dar o no su garantía hacía que éstos tuvieran en realidad derecho a veto de los créditos otorgados por la Caja. Los créditos con garantía bancaria al 31 de diciembre de 1915 se elevaban a sólo 639 305 pesos, mientras que los créditos totales con garantía hipotecaria se elevaban a 54 565 829 pesos. Este sistema de garantía directa del crédito de los bancos volvería a fallar muchos años después, con el Fondo de Garantía. Aun teniendo el gobierno el control de la Caja, su estado no mejoró y se continuó con la política de los grandes préstamos. Los 99 préstamos hipotecarios otorgados en 1914 se clasificaban en la siguiente forma.

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Tabla 2. Distribución de préstamos hipotecarios 1914 Cantidad de pesos

Número de créditos

Porcentaje del número total de créditos

Porcentaje del monto total de los créditos

10 000 a 50 000

18

18.1

1.15

50 001 a 100 000

20

20.2

2.88

100 001 a 500 000

39

39.4

22.39

500 001 a 1 000 000

10

10.1

14.04

1 000 001 a 5 000 000

12

12.1

59.54

Fuente: Informe rendido el 24 de junio de 1920 al Consejo de Administración de la Caja.

La situación era similar a la existente cinco años atrás, durante la administración del Porfiriato. Con el fin de facilitar los créditos al pequeño propietario, evitando las trabas de la lenta tramitación de la Caja, se ensayó hacerles préstamos por medio de los bancos locales y con la garantía de éstos, es decir, la Caja depositaba su dinero a bajos intereses, con el fin de que éstos tuvieran capital para facilitar créditos hipotecarios a los productores. El resultado fue desastroso, pues aun con los depósitos que tenían de la Caja no quisieron hacer préstamos hipotecarios en los que tuvieran que empeñar su garantía, y ni siguiera pagaron muchos de los réditos de los depósitos que tenían de la Caja. Por la inmovilización de gran parte de sus fondos en préstamos ajenos al fomento directo de la agricultura, en inversiones en valores irrealizables y en depósitos hechos en los bancos, “mismos que se prorrogaban constantemente y que terminaron por volverse incobrables”, la Caja se vio obligada a suspender sus préstamos. El gobierno de Francisco I. Madero facilitó a la Caja ocho millones de pesos con el fin de aumentar su capital social y permitir una nueva emisión de bonos, y así poder atender las solicitudes de crédito que, por 56 millones de pesos, estaban pendientes; poco después se vio obligado el gobierno a retirar esos fondos, que ya habían sido en parte utilizados, y la Caja tuvo que reconocer un adeudo de tres millones de pesos a la Comisión de Cambios de Moneda, organismo gubernamental. El estado de la Caja se fue tornando cada vez más difícil, pues muchos de sus deudores cesaron el pago, aprovechando la situación del país

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y la falta de tribunales establecidos ante quien presentar las demandas, y la disposición en esa época de no admitir demandas judiciales en operaciones con intereses superiores al seis por ciento. Tal situación se agravó y tornó más desastrosa al tener la Caja que asumir el pago de las contribuciones de las fincas que había intervenido, pago que tenía preferencia sobre el de la hipoteca; además, tenía que cubrir los gastos de administración, cuando se llegaba a realizar ésta, lo que en aquel entonces era casi imposible, por lo cual las fincas quedaban generalmente abandonadas. Durante 1915, el papel circulante empezó a depreciarse rápidamente, y muchos deudores se presentaron a pagar sus atrasos con papel depreciado y aun a liquidar todos sus adeudos. Los hacendados, productores de artículos de primera necesidad, obtenían a la sazón precios excesivamente altos por sus productos, aunque en papel depreciado, y de ahí que se encontraran en condiciones de pagar sus adeudos. La Caja tuvo que sostener una verdadera lucha por impedir esto; sin embargo, distintas presiones políticas la obligaron a admitir el pago de los réditos y exhibiciones vencidas en el papel circulante, cobrándose así alrededor de tres millones de pesos, mismos que la Caja, con el fin de cubrirse, destinó a liquidar a su vez adeudos a la Comisión de Cambios y Moneda, además de hacer algunas inversiones en acciones bancarias. Los estatutos de la Caja experimentaron varias reformas, siendo una de ellas la de limitar los créditos a un máximo de 100 mil pesos y un mínimo de 10 mil, con lo que buscó multiplicar el número de operaciones y orientar el crédito hacia el mediano propietario, considerándose con justa razón que los créditos cuantiosos venían a fortalecer el latifundio, cuando lo que se buscaba era propiciar su división. Con esto prácticamente se eludía el financiamiento de las grandes obras de riego, pero para entonces la operación de la Caja había demostrado que tal financiamiento era importante, pues las obras que se llegaron a financiar casi siempre quedaron incompletas. Son ejemplos de obras financiadas la presa del Pilón, las obras de riego de San Carlos, Coahuila, en la Hacienda de Carrizos, la desecación de la laguna de la Magdalena, etcétera. Se restringió el plazo de los créditos hipotecarios a 10 años como máximo.

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La Caja se convirtió prácticamente en un banco dedicado esencialmente a liquidar los numerosos créditos vencidos e insolutos de su cartera y a administrar y fraccionar las numerosas propiedades que fueron cayendo bajo el dominio de la Caja por incumplimiento de las obligaciones. Para 1920, la Caja tenía bajo su administración (Basave, 1920) 36 empresas y fincas diversas, unas en propiedad y otras por convenios especiales con sus deudores, teniendo además entabladas 40 demandas de pago, respaldadas por otras tantas empresas o predios agrícolas. Con la idea de propiciar el fraccionamiento de los latifundios, la Caja subdividió la mayoría de las haciendas que había adquirido y las vendió por fracciones, son ejemplos las haciendas de Rinconada, en Zamora, Michoacán, el Plan, en Jalisco, San Cristóbal, en Guanajuato, etcétera. Las fincas y empresas administradas por la Caja se podrían separar en tres grupos, a saber: a) Propiedad de la Caja. b) Bajo intervención o administración judicial. c) Bajo administración o intervención convencionales. Posteriormente, la Caja hizo una nueva emisión de bonos con el fin de adquirir el latifundio “Terrazas” en el estado de Chihuahua, buscando fraccionarlo y convertirlo en propiedades de mediana extensión. Sobre esta operación opina el doctor Pedro de Alba (1925): Fue una operación a todas luces inconveniente para el gobierno, antieconómica e inoportuna, pues la Caja de Préstamos disponía de millares de hectáreas con buena localización y que no podía trabajar y beneficiar debidamente. Resulta un absurdo haber adquirido este latifundio sin un estudio detenido, sin siquiera saber su extensión precisa, ni estudiar a fondo la autenticidad de los títulos, y pagando precios que no se hubieran pagado si sólo se hubieran aplicado las leyes federales o del estado de Chihuahua.

El 16 de junio de 1922, el convenio De la Huerta-Lamont incorporó a la deuda pública exterior de México el adeudo de la Caja por la emisión de sus bonos, siendo calculado éste en la siguiente forma:

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Tabla 3. Bonos emitidos por la Caja Tipo de bono

Pesos

Bonos emitidos por la Caja de Préstamos, suscritos en el extranjero. Capital e intereses insolutos hasta el 1 de enero de 1923

70 250 000

Bonos emitidos por la Caja para la adquisición del latifundio Terrazas, capital e intereses

11 500 000

Total

81 750 000

Fuente: Proyecto de ley para la fundación del departamento nacional de colonización, crédito y fraccionamiento agrícola, en relación con la liquidación de la Caja de Préstamos, 1925.

Más adelante, el 23 de octubre de 1925 y como resultado de la enmienda Pani, el gobierno hizo una emisión de obligaciones directas, comprometiéndose a depositarla en el Comité de Banqueros para ser canjeada por los bonos de la Caja, y a entregar cinco millones de dólares oro, en certificados de la Tesorería de la Nación a la New York Trust Company (fideicomisaria de los bonos de la Caja), los que no devengarían intereses y vencerían a razón de 50 mil dólares mensuales a partir del 1 de febrero de 1926. El producto de estos certificados se dedicó a la compra en el mercado libre, por cuenta del gobierno, de los bonos de la Caja o de las obligaciones emitidas a cambio de ellos, a un precio no mayor a 56 por ciento de su valor nominal e intereses. En consideración a dicho canje, la Caja de Préstamos renunciaría en favor del gobierno a sus derechos sobre terrenos, hipotecas y cualesquiera otras propiedades que poseyera. La Asamblea General de Accionistas de la Caja, del 15 de abril de 1926, acordó finalmente liquidar esta institución, por lo que se nombró una comisión liquidadora. Esta comisión quedó facultada para efectuar determinadas operaciones ligadas con la liquidación, las cuales ya no tuvieron ninguna importancia significativa. Por decreto del 30 de septiembre del mismo año, se determinó que las fincas rústicas no litigiosas que existieran en poder de la Caja fueran entregadas para su venta a comisión al Banco Nacional de Crédito Agrícola, así como las que se adquirieran sucesivamente por juicios pendientes y cuyo producto sería entregado al gobierno. En virtud de este decreto fueron entregadas al mencionado banco fincas por valor de 8 millones de

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pesos, iniciándose así una peregrinación de éstas, que habrían de pasar de institución a institución, convirtiéndose en un verdadero problema por las características que tenía su propiedad. La liquidación de la Caja de Préstamos se concluyó hacia 1936, terminando así una institución que, aun cuando no cumplió en la forma esperada con sus funciones, marcó el inicio de una política gubernamental progresista, dirigida a romper los factores que impedían o retardaban el desarrollo económico nacional.

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5. EL SISTEMA BANCARIO DURANTE LA REVOLUCIÓN El sistema bancario legado por el régimen Porfirista comprendía 25 bancos de emisión, dos bancos hipotecarios y seis bancos refaccionarios, todos los cuales tenían concesión federal1 y los bancos y establecimientos bancarios y las sucursales de bancos extranjeros sin concesión federal y que se regían por circulares de la Secretaría de Hacienda. Este sistema se prolongó, casi sin cambio alguno, durante los primeros años de la revolución, conservó los mismos vicios de que adolecía el sistema en el régimen derrocado, y su beneficio lo seguían gozando casi exclusivamente los grandes terratenientes y los nuevos favoritos de la política nacional. Poco después la situación nada tranquila que se sentía en el país y la tensión que se vislumbraba en Europa, por los conatos de la Primera Guerra Mundial, provocaron la desconfianza de muchos inversionistas, quienes por ser en su mayoría extranjeros empezaron a disminuir sus inversiones causando una baja sensible dentro del movimiento financiero del país. La lucha armada que se desató con motivo de la usurpación huertista requirió de fuertes cantidades de dinero para su sostenimiento, por lo que se recurrió a muy diversas formas, casi ninguna legal, para financiar los fuertes y constantes gastos de las campañas militares, desde la ocupación de los bienes del enemigo y los “préstamos” forzosos, hasta el robo directo, pasando por la emisión de papel moneda sin ningún apoyo metálico.

1

Bancos de emisión (Nacional de México, de Londres y México, de Aguascalientes, de Coahuila, Minero de Chihuahua, de Durango, de Guanajuato, de Guerrero, de Hidalgo, de Jalisco, del Estado de México, Mercantil de Monterrey, de Morelos, de Nuevo León, Occidental de México en Sinaloa, Oriental de México en Puebla, Peninsular Mexicano en Yucatán, de Querétaro, de San Luis Potosí, de Sonora, de Tabasco, de Tamaulipas, Mercantil de Veracruz, y de Zacatecas); bancos hipotecarios (de Crédito Territorial e Internacional Hipotecario); bancos refaccionarios (de Campeche, de La Laguna, de Michoacán, de Chihuahua, Mexicano de Industria y Comercio, y Central de México).

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Ante la rápida baja que sufrió el valor del papel moneda de los bancos de emisión, debido a la resistencia del público para aceptarlo y su exigencia a los bancos para obtener su cambio por metálico, el gobierno de Victoriano Huerta (Ortiz, 1960) decretó de aceptación y circulación forzosa los billetes de los bancos de emisión, asimismo recurrió en 1913 a la contratación de empréstitos interiores, a base de la emisión de bonos, siendo el primero por 20 millones de pesos y el segundo por 25 millones, con intereses de cinco y seis por ciento anual, respectivamente; estos bonos fueron colocados principalmente en los bancos, que por lo regular se vieron obligados a comprarlos. Más tarde, buscando congraciarse con los bancos, el mismo gobierno de Huerta decretó, el 7 de enero de 1914, la disminución de la garantía metálica de los billetes de los bancos de emisión, de 50 a 33 por ciento y la inconvertibilidad de los billetes de banco. Estas providencias y la natural zozobra que causaba en el público la situación del país hicieron que los depositarios de los bancos procedieran a exigir la reintegración de sus efectivos, acelerándose así el desquiciamiento que se le presentaba en forma fantasmal al sistema bancario. Muchos bancos, sin embargo, aprovechando la situación, y otros en forma obligada, empezaron a emitir billetes en forma desordenada, llegando los billetes en circulación, para mediados de 1914, a cerca de 222 millones de pesos, los que en su mayoría no tenían garantía metálica; por otro lado, el Fondo Regulador, creado en 1905 y que tenía 18 millones de pesos en 1909, quedó extinguido para 1913, iniciándose un verdadero derrumbe del sistema monetario. El ejército constitucionalista emitió a su vez, durante 1913, papel moneda por el valor de cinco millones de pesos, que fue conocido como papel de Monclova. Para finalizar ese mismo año y a principios de 1914, este ejército hizo una nueva emisión de 25 millones de pesos, con el fin de sufragar los gastos crecientes de la campaña que día a día aumentaba sus necesidades de dinero, y de ahí que en noviembre de 1914 se emitieran otros 42.6 millones, para culminar con la emisión hecha por el gobierno provisional de Veracruz por cerca de 600 millones de pesos. La circulación monetaria no sólo se veía afectada por estas emisiones, pues los distintos líderes de la revolución como Villa, Obregón, González,

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Murguía, etcétera, emitían por su parte papel moneda, a fin de financiar sus campañas; no faltaron, por otro lado, compañías mineras e industriales, extranjeras principalmente, que, ante tal situación, emitieron con toda tranquilidad su propio papel moneda. Tal situación monetaria, que se fue generalizando en todo el país, orilló a que las operaciones comerciales se realizaran a base de trueque, y a la desaparición del crédito bancario, con el consecuente florecimiento de la especulación y el agio. Al triunfo del movimiento constitucionalista se trató de normalizar la circulación monetaria y, por decreto del 20 de septiembre de 1915 (Ortiz, 1960), se dio a los bancos de emisión un plazo de 45 días para que regularizaran su situación. De esto se derivó que el 26 de octubre del mismo año se creara la Comisión Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crédito, para verificar la situación de los bancos. En el desempeño de su labor, la Comisión encontró que sólo nueve bancos de emisión de los 24 existentes se ajustaban a lo establecido por la ley, siendo declarados en caducidad los 15 restantes. Asimismo esta Comisión informó que los billetes en circulación emitidos por los bancos de emisión para 1915 se elevaban a 225 millones de pesos, mientras que las existencias en metálico sólo alcanzaban a 78 millones de pesos. Buscando reorganizar la circulación monetaria, se crearon por decreto del 3 de abril de 1916 la Comisión Monetaria y el Fondo Regulador de la Moneda Fiduciaria. Posteriormente, y con el mismo fin, el 15 de septiembre de dicho año se expidió un decreto por medio del cual se daba a los bancos de emisión un plazo de 60 días para que regularizaran sus reservas metálicas, a fin de cubrir sus billetes en circulación de acuerdo con la ley, con la advertencia de que, en caso de negarse, el gobierno procedería a su liquidación. El 14 de diciembre de 1916 se expidió el decreto sobre la liquidación de los bancos emisores. El gobierno de Venustiano Carranza, a fin de dotar con fondos al erario, hizo una nueva emisión de papel moneda, pero sobre la base de tomar, en calidad de préstamo las existencias en metálico de los bancos incautados, lo que representaba una cantidad aproximada de 54 millones de pesos, misma que vino a constituir lo que fue conocido posteriormente como la deuda bancaria a que tanta referencia hicieran los bancos.

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El Congreso Constituyente de 1917 dejó plasmada dentro de la Constitución cuál sería la política a seguir para la cuestión monetaria, al expresar el artículo 28 constitucional entre otras cosas: “En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase exceptuándose únicamente los relativos a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal”. La situación en que se encontraban los bancos al advenimiento del periodo constitucional era poco menos que desastrosa. El gobierno buscaba por todas las formas regularizar esta situación, por lo que el decreto del 31 de enero de 1921, buscando la devolución de los bancos emisores, clasificó a los bancos incautados en tres categorías: a) Aquellos cuyo activo fuese superior al pasivo, cuando menos en 10 por ciento. b) Aquellos cuyo activo excediera al pasivo en menos del 10 por ciento. c) Aquellos cuyos activos no bastaran para cubrir el pasivo. Los comprendidos en primer lugar podían seguir operando, aun cuando ya no como bancos emisores; los segundos seguirían funcionando sólo con el fin de liquidar su activo y pasivo, y finalmente los terceros serían consignados a las autoridades competentes para su liquidación judicial (ningún banco se encontró en esta situación). Los plazos señalados por este decreto y el del 30 de noviembre de 1921 relativos al canje de billetes y demás títulos de crédito de los bancos de emisión se empezaron a vencer a fines de julio de 1924; pero las condiciones económicas en que se encontraban esos bancos hacían casi imposible que pudieran cubrir esas obligaciones, pues habría orillado a estas instituciones a una situación ruinosa que hubiera perjudicado a los intereses afectos a ellos. Los bancos hipotecarios, que no fueron sujetos de incautación, al igual que los bancos refaccionarios no incautados, atravesaban a su vez por una situación extremadamente difícil, debido a la desastrosa situación monetaria. A esta situación, que perjudicaba grandemente el sistema económico general, se aunaba el hecho de que la Ley General de Instituciones de

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Crédito de 1908 comprendía sólo a los bancos de concesión federal, dejando a un lado a algunas sucursales de bancos extranjeros que no tenían concesión y que se regían sólo por disposiciones y circulares directas de la Secretaría de Hacienda. El gobierno trató de buscar una solución a esta situación convocando a la Primera Convención Bancaria Nacional, para cambiar impresiones con los representantes de los bancos, en igual forma que se había hecho durante el Porfiriato 16 años atrás, al promulgarse la ley de 1908. La Convención sesionó del 2 al 20 de febrero de 1924 y a ella concurrieron 36 delegados con las representaciones de 41 instituciones privadas, seis delegados de la Secretaría de Hacienda y dos de la Secretaría de Industria y Comercio (Pani, 1951). Las discusiones entre los sectores estatal y privado sobre los problemas que afectaban al sistema bancario dieron como resultado las bases generales sobre las que habrían de promulgarse después: la Ley sobre Bancos Refaccionarios del 20 de septiembre de 1924; la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios del 24 de diciembre del mismo año, y poco después el decreto del 29 de diciembre que constituía la Comisión Nacional Bancaria.

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6. LOS BANCOS REFACCIONARIOS Y LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO LEY SOBRE BANCOS R EFACCIONARIOS DEL 29 DE SEPTIEMBRE DE 1924 Esta ley no tuvo al parecer gran impacto dentro del conjunto bancario del país, que como hemos visto atravesaba por una situación extremadamente difícil; sin embargo, su contenido revestía una gran importancia para el crédito agrícola, hacia el cual estaba orientada en gran parte. Esta ley expresa en su artículo primero: Bajo la denominación de bancos refaccionarios se designa a las instituciones de crédito destinadas especialmente a facilitar las operaciones agrícolas, industriales y mineras, por medio de préstamos privilegiados en forma diversa de la hipoteca, y emitiendo títulos de crédito a corto plazo, que causan réditos y son pagaderos en día fijo (SHCP, 1957).

Estos bancos, cuyo capital social nunca sería menos de un millón de pesos para los establecimientos en el Distrito Federal y de 500 mil pesos para los que se establecieran en los estados, podían hacer las siguientes operaciones: I.

Hacer préstamos en numerario, con garantía de bienes inmuebles y un máximo de 25 por ciento del valor real de la propiedad otorgada en garantía, a las negociaciones ganaderas, agrícolas, mineras, etcétera, para ser invertidos en pago de jornales, materias primas, aperos, ganados o cualesquiera otras que tengan por objeto directo el fomento y conservación de la negociación. El plazo de estos préstamos no excedería de tres años cada vez. II. Hacer a los dueños de las negociaciones agrícolas, ganaderas o industriales, o a quienes las exploten, préstamos en numerario,

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de habilitación o avío, a plazo máximo de un año, con garantía prendaria de los productos, cosechas, materias primas, ganado, etcétera, para ser invertidos en pago de jornales, materias primas, semillas, abonos, gastos de administración, etcétera. El importe máximo de este crédito era de 50 por ciento del valor en que se estimaran las cosechas o productos que se afectasen; el plazo de estos préstamos era prorrogable hasta un año y por una sola vez, salvo el caso de fuerza mayor que determinaría la pérdida de la cosecha o de los ganados, en cuya situación se podían conceder una o más prórrogas. III. Emitir bonos de caja con causa de réditos y reembolsables a plazos que no fueran menores de tres meses, ni excedieran de tres años. Podían practicar, además, toda clase de operaciones bancarias, excepto las propias de los bancos hipotecarios. La ley procuraba dar toda clase de garantías a las instituciones que se formaran en la operación de sus créditos, garantías que iban desde el cobro preferente de sus réditos, hasta dar el carácter de ejecutivos mercantiles a los juicios que promovieran los bancos, para hacer efectivos sus préstamos. En esto consistía el apoyo oficial. Los bancos refaccionarios podían recibir depósitos reembolsables a la vista o con un aviso previo no mayor a 30 días, los que serían garantizados por 33 por ciento en existencia en caja y en oro, y por 67 por ciento en préstamos o descuentos de inversiones a plazo no mayor de seis meses; letras de cambio o libranzas a plazo no mayor de seis meses, y acciones, bonos o valores de realización inmediata. Esta medida permitía ampliar el crédito de estos bancos en aquellas inversiones o créditos de corto plazo que continuamente se necesitan en la operación del crédito agrícola.

LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO

Y E STABLECIMIENTOS BANCARIOS DEL 24 DE DICIEMBRE DE 1924

Esta ley trató de actualizar la legislación bancaria y de llenar determinados vacíos dejados por las leyes de 1897 y 1908, así como organizar,

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unificar y mejorar la situación del sistema bancario nacional, que, como hemos expresado, era caótica por entonces (Ley General de Instituciones de Crédito, 1909). La ley comprendía a las instituciones de crédito en primer lugar, a los establecimientos que tienen por objeto exclusivo y principal practicar operaciones bancarias, y por último a aquellos establecimientos que asimilan a los bancarios para practicar operaciones que afecten al público en general. Las instituciones de crédito se distinguen entre sí por la naturaleza de los títulos que ponen en circulación o por las características de los servicios que prestan al público. De esta manera el Estado trata de encauzar los capitales invertidos en el crédito hacia determinados fines, es decir, no se concreta a que los títulos pasivos emitidos por las instituciones de crédito estén bien garantizados, sino que los capitales obtenidos se orienten hacia determinadas ramas de la producción. La ley perseguía, a más de los fines expresados, orientar los recursos bancarios hacia determinadas fuentes de producción, como la agricultura y la industria, mediante la creación de instituciones específicas como lo eran los bancos agrícolas y los industriales. La ley consideraba siete tipos de instituciones de crédito: 1. Banco Único de Emisión y Comisión Monetaria: se constituiría de acuerdo con las leyes especiales que se expidieron con esos objetos. 2. Bancos hipotecarios: estaban autorizados para hacer préstamos con garantía hipotecaria a corto plazo (uno a diez años) y a largo plazo (10 a 30 años), especificándose que donde estuviese establecido un banco agrícola, sólo podrían operar a plazos mayores de cinco años; se les permitía emitir bonos hipotecarios, los cuales no podrían exceder del importe de los préstamos efectuados. 3. Bancos refaccionarios: se seguirían guiando por la ley respectiva del 20 de septiembre de 1924, sólo que donde funcionaran bancos agrícolas, deberían concretar sus créditos refaccionarios a cantidades mayores de ocho mil pesos y los de habilitación o avío a sumas mayores de cinco mil pesos. 4. Bancos agrícolas: se designan con esta denominación las instituciones de crédito especialmente destinadas a facilitar las

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operaciones agrícolas, por medio de préstamos privilegiados, y que emiten títulos de crédito a corto plazo con causa de réditos y pagaderos en día fijo. Estos bancos se regían por las mismas disposiciones que los bancos refaccionarios expresados en la ley del 29 de septiembre, pero con las modificaciones siguientes: I.

Sólo harían préstamos a los agricultores. II. En sus préstamos de habilitación o avío, el plazo sería de 10 meses máximo y su importe no mayor de cinco mil pesos. III. En sus préstamos refaccionarios el plazo sería de dos años y su importe no mayor de ocho mil pesos. Estaban autorizados, además, para hacer operaciones con garantía hipotecaria, no mayores de 10 mil pesos, y a un plazo máximo de cinco años. Debían limitar sus operaciones al municipio donde estuvieran establecidos y a los municipios colindantes; estaban autorizados, por otra parte, a emitir títulos que serían llamados bonos agrícolas de caja, y a los que se les daría el mismo tratamiento que a los bonos de caja de los bancos refaccionarios, con valores de 20, 50 y 100 pesos, y a un plazo no mayor de un año. 5. Bancos industriales: eran instituciones de crédito destinadas especialmente a facilitar las operaciones de la pequeña industria, por medio de préstamos privilegiados, y estaban capacitadas para emitir títulos de crédito a corto plazo, al igual que los bancos agrícolas. En estos bancos se seguía el mismo criterio de crear un sistema numeroso de instituciones pequeñas, similar al seguido en los agrícolas, siendo en realidad iguales las disposiciones para ambos, con la única diferencia de su clientela, que para unos eran agricultores y para otros pequeños industriales. 6. Bancos de depósito y descuento: los créditos que otorgaran estos bancos no podrían ser mayores de seis meses, y debían concretarse exclusivamente a operaciones comerciales.

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7. Bancos de fideicomiso: sólo se enunciaban, expresándose que eran de utilidad para el público y que habrían de regirse por una ley especial. En general, las instituciones de crédito sólo podían operar por concesión otorgada por el Ejecutivo federal y únicamente en forma de sociedad anónima. Por disposición del artículo 133 de esta ley, se creaba la Comisión Nacional Bancaria, organismo que se encargaría entre otras funciones de vigilar que las instituciones de crédito cumplieran con las disposiciones legales en materia bancaria; proponer a la Secretaría de Hacienda los medios que estimasen convenientes para el mejor desarrollo de las operaciones bancarias; vigilar las remesas de los bancos al exterior del país, sus depósitos y sus inversiones en el extranjero, y obtener, recopilar y publicar anualmente las estadísticas bancarias y todos los datos que pudieran ser de utilidad para el conocimiento de la situación del sistema bancario.

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7. L A COMISIÓN MONETARIA Se ha considerado conveniente hacer mención de la Comisión Monetaria, porque tiene interés para el tema, tanto por el hecho de haber sido fuente de crédito agrícola, como por haber constituido la base original del Banco Central. Esta Comisión nació durante el régimen del general Porfirio Díaz, en forma de una dependencia de la Secretaría de Hacienda, y tuvo en un principio un carácter de consultora o asesora del gobierno en cuestiones monetarias; posteriormente, por ley del 3 de abril de 1905, se crearon el Fondo Regulador y la Comisión de Cambios y Moneda, los que siguieron siendo conocidos generalmente como Comisión Monetaria. El 3 de abril de 1916 el gobierno de Venustiano Carranza expidió en la ciudad de Querétaro un decreto mediante el cual se creaba una nueva Comisión Monetaria, también dependiente de la Secretaría de Hacienda, y cuyo objeto fundamental era reorganizar la circulación de la moneda fiduciaria en el país. Tenía entre sus atribuciones conservar y administrar los fondos asignados por el gobierno para regularizar y garantizar la circulación monetaria; hacer emisiones y retiros de moneda de la circulación, y efectuar todas las operaciones bancarias y de cambio de moneda que fueran conducentes a los fines de la Comisión. Este decreto dejó algunas atribuciones a la Comisión de Cambios y Moneda ya existente, la que fue posteriormente suprimida por decreto del 30 de agosto del mismo año. La actuación de la nueva Comisión Monetaria no fue muy acertada, pues, por motivos de política y favoritismo, se desvió de sus principios esenciales; el licenciado Fernando de la Fuente expresó al respecto: “Por demás está decir que los vicios y corruptelas tales como los préstamos a favor, dádivas, embutes y demás granjerías fueron, si no el pan de cada día, cuando menos el pan de cada tercer día en la antigua dependencia de la Secretaría de Hacienda” (Excélsior, 18 de abril de 1950).

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La Comisión Monetaria fue reformada nuevamente por decreto del 30 de diciembre de 1924; se le dio forma de sociedad anónima, buscando una corporación con personalidad y vida propias, independiente de la burocracia gubernamental, con capital propio, pero “controlada” mediante la aportación de la mayor parte del capital, por el Estado, lo que daba a éste la mayoría de representantes en el Consejo de Administración. El artículo 28 constitucional nos indica el resabio liberal que tenían los constituyentes en materia económica, pues no pretendían organizar un banco oficial o de Estado, sino que éste controlara aquella institución que tuviera a su cargo la emisión de billetes, y así fue expresado por Rafael Nieto en el Congreso Constituyente: Sería absurdo que el gobierno ni impartiera su ayuda al Banco emisor de billetes, es decir, a la institución que lanza la moneda a la circulación legal, pues el gobierno debe tener el mayor interés en la circulación monetaria del país señores diputados, deseo hacer simplemente algunas aclaraciones sobre el asunto que está en debate; en mi iniciativa únicamente pretendo que se establezca en la Constitución Política el principio de un banco único de emisión y no precisamente un banco de Estado (Decreto relativo, 1925).

Se trató de avenir a la nueva Comisión Monetaria a las normas que, en cuanto al banco único de emisión, establecía el artículo 28 de la Constitución. Se instituía la sociedad con una duración de 15 años y un capital de 15 millones de pesos, con domicilio en la Ciudad de México y el derecho de establecer en el país las sucursales o agencias que considerara convenientes. El decreto de creación, la escritura constitutiva y los estatutos le atribuyeron dos tipos de funciones: las bancarias de depósito y descuento, y las que en nombre y representación del tesoro federal desempeñaba la antigua Comisión Monetaria, de acuerdo con los artículos 27 al 32 de la Ley Monetaria del 25 de marzo de 1905. La Comisión tomaba para sí muchas de las atribuciones que tendría posteriormente el Banco de México como banco central, pues el artículo 14 del mencionado decreto expresaba:

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Mientras no se funde el banco de emisión único, a que se refiere el artículo 28 de la Constitución Política vigente, la sociedad desempeñará las funciones siguientes: será la depositaria de todos los fondos del gobierno federal; se encargará de la situación y concentración de los fondos de todas las oficinas de Hacienda, así como del servicio de la Deuda Pública en el interior y en el extranjero; será el agente del gobierno para todos los cobros y pagos que hayan de hacerse en el extranjero, y en general para cualquier operación bancaria que el servicio público requiera.

En la actuación de esta Comisión se adquirieron valiosas experiencias en el funcionamiento de una institución pública descentralizada, y durante su corta vida sirvió de campo de experimentación sobre el cual se elaboraron la Ley constitutiva, la escritura social y los estatutos del que habría de ser el Banco de México. El 1 de septiembre de 1925 fue sustituida la Comisión Monetaria por el Banco de México, aportando aquélla los 55 millones de pesos que, a cuenta del capital social de 100 millones del nuevo banco, concedió el Gobierno Federal. La Comisión Monetaria, al ser reorganizada, había tomado a su favor y cargo el activo y pasivo de la antigua Comisión, encargándose de liquidar las operaciones hipotecarias y refaccionarios pendientes de saldar; de ahí que pasaran a su poder algunas propiedades rústicas, mismas que al entrar ésta en liquidación y por decreto del 30 de septiembre de 1926, fueron entregadas para su venta al Banco Nacional de Crédito Agrícola. No obstante que la Comisión entró en liquidación el 31 de agosto de 1925 por acuerdo de su asamblea general de accionistas, la Comisión Liquidadora quedó autorizada a seguir haciendo determinadas operaciones de crédito,1 muchas de las cuales se orientaron hacia el crédito agrícola, operando además como intermediaria del Banco de México, en la operación de este tipo de crédito. La Comisión operó en gran parte de la República, especialmente en las regiones agrícolas más desarrolladas. La Comisión Monetaria en 1

Ingeniero José R. Calderón, ingeniero Francisco A. Salcido y licenciado José Aspe Suinaga.

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Liquidación, hizo préstamos refaccionarios e hipotecarios a los grandes agricultores de la Comarca Lagunera, a los que en 1931 abrió créditos refaccionarios por 1.5 millones de pesos por conducto del Banco Refaccionario de Torreón. En 1932 fundó, con base en créditos concedidos con anterioridad a los agricultores, el Banco Algodonero de La Laguna, cuyo capital de tres millones de pesos fue aportado en partes iguales por la Comisión Monetaria y el Banco de México. Durante 1933 se lograron muy buenas cosechas que permitieron a muchos deudores de la Comisión cubrir sus adeudos y que otros deudores, representados por la Unión Lagunera de Crédito, celebraran un acuerdo a fin de entregar a la Comisión seis mil pacas de algodón en pago de sus adeudos. Sin embargo, la falta de pago de muchos créditos hizo que se tomara posesión de distintas fincas hipotecadas (Torres, 1937) y que dejara la actuación de la Comisión en la Comarca Lagunera, un adeudo no cubierto a ésta, que en principal e intereses ascendía a 27 millones de pesos. En 1933 la Tesorería de la Nación entregó a la Comisión un millón de pesos, a fin de que ésta facilitara 500 mil pesos para la fundación del Banco de Sinaloa; asimismo, el gobierno de Sonora fundó en 1933 con fondos de la Comisión Monetaria, del propio gobierno y de los agricultores, el Banco Agrícola Sonorense, en Ciudad Obregón, Sonora. La Comisión Monetaria en Liquidación, al igual que la Caja de Préstamos, traspasó finalmente sus bienes raíces a la Nacional Financiera como aportación del Gobierno Federal a la fundación de ésta en 1933. Estas fincas eran distintas de las traspasadas por la Comisión Monetaria, al Banco Nacional de Crédito Agrícola, en 1926, como se señaló.

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8. EL BANCO DE MÉXICO Aun cuando son múltiples los antecedentes que del Banco Único de Emisión encontramos en México, sólo habremos de referirnos en este trabajo a aquellos que mayor importancia tuvieron. El 24 de septiembre de 1913 en el salón de cabildos del municipio de Hermosillo, el primer jefe, Venustiano Carranza, pronunció un trascendental discurso en el que, al referirse a la situación bancaria, expresaba: Cambiaremos todo el actual sistema bancario, evitando el monopolio de las empresas particulares, que han absorbido por largos años las riquezas de México; aboliremos el derecho de emisión de billetes, o papel moneda, por bancos particulares. La emisión de billetes debe ser un privilegio exclusivo de la nación. Al triunfo de la revolución se establecerá el banco único de emisión, el banco del Estado, propugnándose, de ser preciso, por la desaparición de toda institución bancaria que no sea controlada por el gobierno (Manero, 1957).

Posteriormente, el 25 de julio de 1917, se expidió el decreto que autorizaba al Ejecutivo a conseguir en el interior o en el exterior un empréstito por 100 millones de pesos, para la fundación del Banco Único de Emisión; con base en esto el gobierno inició una serie de negociaciones infructuosas en el extranjero sin conseguir el mencionado empréstito. En la exposición de motivos de la iniciativa para el establecimiento del Banco Único de Emisión, enviada por el gobierno de Venustiano Carranza a la Cámara de Diputados en 1917, se expresa la necesidad de la creación del banco único para normalizar la circulación monetaria y el restablecimiento del crédito en el país, exponiéndose las ventajas y desventajas que tendría esta institución en el sistema de sociedad anónima y en el de un órgano netamente estatal y para lo cual se expresa:

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Se ha estudiado detenidamente la conveniencia o inconveniencia de dar al banco una organización sobre la base de sociedad anónima, con participación directa de los accionistas en su manejo, o bien establecerlo en forma netamente oficial, manejado exclusivamente por conducto del Estado. Ambos sistemas presentan más o menos serios inconvenientes y ofrecen ventajas de mayor o menor consideración, pero teniendo en cuenta que bajo la organización primeramente enunciada, la principal ventaja, que consistiría en una rápida aportación del capital, no se obtendría en la actualidad por las anómalas circunstancias a que antes se ha hecho referencia; y como, por otra parte, puede considerarse como una tendencia en consonancia con los principios revolucionarios, el que la nación opere directamente por conducto de su gobierno, las principales empresas de servicios públicos –y el servicio bancario de hecho viene a ocupar el primer rango entre ellos– el Ejecutivo a mi cargo ha estimado conveniente proponer la organización del nuevo banco de emisión sobre bases estrictamente nacionales (SHCP, 1958).

En la iniciativa de ley se fijaba para este banco, que se denominaba Banco de la República Mexicana, un capital de 200 millones de pesos, que se constituiría por aportaciones del gobierno de la federación, por el producto de suscripciones del público y por donativos especiales. La iniciativa de la ley mencionada fue aceptada en términos generales, mas no en lo referente a su tendencia de institución netamente estatal, pues en el dictamen de la ley se alude al pensamiento liberal en cuestiones económicas que privó en el Congreso Constituyente al legislar sobre el artículo 28 constitucional, por lo que se expresa al respecto: En nuestro sentir, el espíritu del artículo constitucional consta en la discusión que hubo en el Congreso Constituyente de Querétaro. Las palabras del C. Subsecretario de Hacienda (Rafael Nieto) en aquella asamblea, fueron las de que no podía resolverse por el momento, si el banco se establecería con capital oficial o capital privado. La reforma revolucionaria consistió esencialmente, en llevar el monopolio de la emisión de una sola institución y no de varias, como existían en el país y además, esto como parte esencial de la reforma, que la nación recibiría los beneficios, y no fueran exclusivamente

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las instituciones privadas, como en otros tiempos existieron; pero hay otra razón que es muy de tomarse en cuenta, y es lo que se refiere a que, tomando parte del capital privado en la organización del banco, la presencia de los accionistas en el cuerpo directivo de la institución, constituye a la vez que una garantía moral de gran importancia, aportar mayor crédito al banco, puesto que por medio de tales accionistas puede hacerse sentir eficazmente la opinión y necesidades de las colectividades. Por otra parte, es sin duda esta organización la que más se ajusta al espíritu democrático de nuestro país y ha querido dar a nuestras instituciones. La presencia del capital privado no es un obstáculo para que el gobierno ejerza un control casi absoluto de esta institución.

Se aviva en esta forma la lucha que, iniciada en nuestro país a principios del siglo XX, ha tomado vigor en el transcurso de éste: la lucha entre el liberalismo económico y el intervencionismo del Estado. El Estado, ante la imposibilidad de fundar el banco y buscando encontrar otra solución, retira su iniciativa de ley el 12 de septiembre de 1919 sin haber logrado ningún paso adelante en el ordenamiento del artículo 28 constitucional y, por el contrario, el 9 de febrero de 1921, Álvaro Obregón, basándose en la dificultad de obtener el capital necesario para su fundación, dio marcha atrás y envió a las Cámaras una iniciativa de ley para la constitución de ocho bancos de emisión y el aplazamiento de la fundación del Banco Único de Emisión; sin embargo, las Cámaras encontraron improcedente la mencionada iniciativa de ley, aduciendo con justificada razón la necesidad que tenía para la economía del país la rápida unificación de la emisión fiduciaria bajo el control del Estado. El 30 de diciembre de 1916 se fundó la Comisión Monetaria, que, como ya hemos expresado, fue un verdadero ensayo sobre lo que sería el Banco Único de Emisión. Finalmente, el 25 de agosto de 1925, más de ocho años después de haberlo ordenado la Constitución, y bajo la presidencia del general Plutarco Elías Calles, es promulgada la ley constitutiva del Banco de México. En la exposición de motivos se expresa que el pensamiento que dio origen a este banco es que funcionara en forma de sociedad anónima, organizarlo con

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la necesaria individualidad e independencia, que le permitieran desenvolverse dentro del medio al cual iba a servir, administrándose conforme a los métodos financieros y no conforme a los métodos administrativos, controlado por el Estado en cuanto a su política ligada al interés público. A fin de mediar el interés privado y el interés público dentro de esta institución, que por el enorme poder que se le daba al disfrutar del monopolio de la emisión podía resultar perjudicial si quedaba en manos de uno u otro sectores, se decidió dividir su capital y por tanto su control, en dos series de acciones y con una mayoría mínima por parte del Estado, dejando abiertas las puertas a la aportación del capital privado. El Banco fue fundado –artículo 6– para ocuparse de: a) Emitir billetes. b) Regular la circulación monetaria en la República, los cambios en el exterior y la tasa de interés. c) Redescontar documentos de carácter genuinamente mercantil. d) Encargarse del servicio de la Tesorería del Gobierno Federal. e) En general, con las limitaciones de la ley, efectuar las operaciones bancarias que competen a los bancos de depósito y descuento. La ley, en su artículo 1, daba al banco la representación bancaria del Gobierno Federal, al considerarlo depositario de todos los fondos de que éste no hiciere uso de inmediato, de la situación y concentración de fondos de las oficinas gubernamentales, del servicio de la deuda pública y de la representación del gobierno para todos los cobros y pagos que hubiere de hacer en el extranjero, así como para las operaciones bancarias que requiriera el servicio público. Al establecerse el banco como sociedad anónima, se le daba una duración de 30 años prorrogables a su vencimiento. Su capital, de 100 millones de pesos, estaría representado por dos series de acciones nominativas con valor de 100 pesos cada una; la serie “A” representaría en todo tiempo por lo menos 51 por ciento del capital social y sólo podría ser suscrita por el gobierno de la República con el carácter de intransferible en la serie “B”, que podría ser suscrita indiferentemente por el gobierno o por el público.

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El Consejo de Administración estaba integrado por cinco representantes de la serie “A” y por cuatro de la serie “B”; la vigilancia de la sociedad se confiaba a dos comisarios que serían nombrados por la serie “B”. De acuerdo con el artículo 30 de esta ley, el secretario de Hacienda y Crédito Público tenía el derecho de vetar las resoluciones del Consejo de Administración, siempre que a su juicio dichas resoluciones pudieran afectar el equilibrio económico de la República, como: a) Cuando se refirieran a inversiones en valores extranjeros o a depósitos constituidos en el exterior. b) Cuando se refirieran a nuevas emisiones. c) Cuando se refirieran a operaciones que el banco debiera realizar en relación con la regulación de la circulación monetaria. d) Cuando se refirieran a operaciones relacionadas con la deuda pública o con los títulos respectivos. Los establecimientos bancarios organizados de acuerdo con la ley del 24 de diciembre de 1924 no estaban obligados a asociarse al Banco de México, y se dejaba al libre albedrío de éstos el hacerlo, pero sólo podían hacer operaciones de descuento con él aquellas instituciones asociadas al mismo, y al respecto expresa el artículo 14 de la ley constitutiva: Los bancos o establecimientos bancarios que previa comprobación de su buen estado financiero sean autorizados al efecto por la Comisión Nacional Bancaria, podrán hacer operaciones de descuento con el Banco de México, si suscriben o adquieren acciones de la serie “B”, por una cantidad no menor del seis por ciento de su capital social y de sus reservas. Cuando, al solicitar asociarse con el Banco de México, no encontrasen en el mercado el número necesario de acciones, podrá dársele el carácter de asociado para los fines de redescuento, si deposita en oro, en éste, el valor de las acciones que debería suscribir, el que variará según aumente o disminuya su capital o sus reservas.

Por medio de esta ley se obligaba a los bancos asociados a conservar en depósito oro, en el banco, 10 por ciento del importe total de sus

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depósitos. Esta cantidad se computaría en su totalidad como parte de las reservas del banco depositante en cumplimiento de la Ley General de Instituciones de Crédito. Las operaciones de descuento que la ley marcaba al banco se basaban, entre otras, en lo siguiente: a) Sólo se redescontarían efectos a la orden, procedentes de operaciones genuinamente comerciales, pagaderas en oro y a un plazo no mayor de 90 días. b) No podrían redescontarse créditos refaccionarios ni hipotecarios. c) El tipo de redescuento debería ser, por lo menos, inferior en dos puntos al tipo que el banco apruebe para las operaciones directas que celebre con el público o con otros bancos o, a elección del consejo, dos puntos inferior al tipo pactado en los documentos que se redescuenten. El artículo 18 de la ley en cuestión autorizaba al banco, aun cuando limitado al cinco por ciento de su capital, a desatar los bonos de caja que emitieran los bancos refaccionarios, agrícolas e industriales asociados, y los bonos de prenda que expidieran los almacenes generales de depósito, también asociados, con lo cual se apoyaba la política que, en beneficio del crédito agrícola y de la producción en general, marcaba la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios de 1924. La Ley permitía al banco hacer operaciones bancarias propias de los bancos de depósito y descuento, prohibiéndosele las operaciones reservadas a los demás bancos, buscando en esta forma asegurar a dicho banco central la liquidez de sus operaciones. Se le prohibía, además, hacer inversiones en títulos o valores no cotizados en las bolsas oficiales, o de seguridad dudosa. Con el fin de fomentar el crédito en el país, se le permitía suscribir acciones de otras instituciones nacionales de crédito y siempre que éstas no representasen más de 10 por ciento del capital de las instituciones relativas, limitándose esta operación a 5 por ciento del capital exhibido, previo consentimiento de la Secretaría de Hacienda y la aprobación de siete consejeros por lo menos.

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En términos generales, hemos examinado la ley constitutiva del Banco de México, inaugurado el 1 de septiembre de 1925. Así quedó establecida una institución de gran valor para el sistema bancario y del crédito, tanto interior como exterior; este último a la sazón en mala situación debido a la suspensión del servicio de la deuda exterior en 1924. Como se ve en las características que la ley daba al banco, se persiste en cierta forma en la política liberal en cuestiones económicas, pues no se perseguía el propósito definido de llevar la intervención del gobierno a extremos que menoscabaran la iniciativa privada, sino que la propia ley manifestaba el propósito definido de limitar la intervención gubernamental a lo estrictamente necesario, y de acuerdo con el pensamiento que privó al redactar el artículo 28 constitucional, se buscaba que el Banco de México fuese un auxilio y una ayuda del poder público a la iniciativa privada, para reanimarla y fortificarla, pero se cerraba la puerta al tutelaje oficial directo. En los primeros años de su fundación, el banco cumplió modestamente con su labor, lo que era justificable debido al medio ambiente en que pretendía desarrollarse; así, por ejemplo, en lo relativo a la circulación de billetes emitidos por el banco, ésta ascendió de 875 845 pesos en septiembre de 1925, a 3 291 530 pesos en agosto de 1926, cifra ésta no muy acorde con las necesidades de circulante de la economía nacional; pero no hay que olvidar que aún estaban frescas las amargas experiencias que sufrió el público con el papel moneda durante las etapas críticas de la revolución. Siendo voluntaria para los particulares la circulación de los billetes, obligó al Gobierno Federal, a los gobiernos de los estados y a los ayuntamientos a recibirlos ilimitadamente en pago de impuestos y de todos sus créditos, a fin de propiciar su aceptación. Los billetes eran imprescindibles, pagaderos a la vista en oro (75 miligramos) y la falta de pago de un billete producía acción ejecutiva, previo requerimiento ante notario. Las instituciones bancarias asociadas al Banco de México en 1926, eran el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Nacional de México, el Banco de Londres y México, el Occidental de México, las compañías bancarias denominadas Del Pacífico y la Cía. Mercantil y Agrícola de Sonora. Con estas instituciones el banco efectuó operaciones de redescuento

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a tipos no mayores de cuatro por ciento anual, lo que reducía la tasa de interés de los préstamos, en beneficio de la agricultura, la industria y el comercio del país. En este aspecto (Pani, 1926) el Banco consiguió reducir en forma muy sensible el tipo de interés que se encontraba vigente antes de su fundación, al operar directamente con el público con tipos de ocho y 12 por ciento anual, muy inferiores al interés promedio con que operaban las demás instituciones. Posteriormente el banco empezó a desatender las funciones para las que había sido creado principalmente. Se empezó a dedicar con mayor empeño a las funciones encaminadas al lucro y, en vez de buscar la asociación de los bancos privados, les comenzó a hacer una guerra peligrosa, mediante una competencia privilegiada, manteniendo cerrados los canales de descuento, necesarios para la emisión de billetes, y dedicándose a las operaciones comerciales y de lucro, ya que la ley permitía actuar como banco de depósito. Agustín Rodríguez, primer director de la Comisión Nacional Bancaria y posteriormente del propio Banco de México, expresa: A mí me tocó ejercer la vigilancia e inspección de todas las instituciones de crédito del país y por consiguiente la del propio Banco de México. La Comisión comprobó en aquel entonces, que el Banco se había apartado completamente de su objetivo principal y se había dedicado exclusivamente a operaciones comerciales, lo que se asentó en diversos informes que produjo la Comisión respecto a esa institución (Excélsior, 16 de marzo de 1950).

El hecho de que el Banco de México realizara cuantiosas operaciones de favor, apartándose de sus funciones y de las prácticas bancarias, hacían de él otro banco cualquiera del conjunto y lo llevaban rápidamente a la congelación de su cartera. Durante esta época, el banco fue una importante fuente de crédito agrícola, como institución de primer piso, y concedió un cuantioso crédito al ingenio El Mante, por 10 millones de pesos, el que hubo de ser traspasado posteriormente a la Comisión Monetaria en Liquidación, y por mediación de ésta, concedió fuertes préstamos a los agricultores de La Laguna; aportó 1.5 millones de pesos para la fundación del Banco

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Algodonero de La Laguna, prestó 10 millones de pesos durante 1930 a los henequeneros de Yucatán, etcétera. Para 1932 la situación que presentaba el banco obligó a reorganizarlo y a descongelar su cartera, descongelamiento que lo llevó a reducir a la mitad su capital social. El 12 de abril de 1932 se promulgó la nueva Ley Constitutiva del Banco de México, orientando ya firmemente a éste a constituirse en un verdadero Banco Central, por lo que le quedaban prohibidas las operaciones con particulares. Esta reorganización fue redondeada casi un mes después, al ser expedida, el 19 de mayo, una ley complementaria que determinaba la obligación de asociarse a él para todas las instituciones privadas que recibieran depósitos del público, a 30 días o menos, y que practicaran operaciones de crédito mercantil a corto plazo, así como las sucursales de bancos extranjeros que se encontraran en condiciones semejantes, agregándosele además la función de centralizar las reservas bancarias y fungir como cámara de compensación. Hasta aquí dejamos por el momento el tema del Banco de México, a fin de no perder de vista otros importantes esfuerzos que en materia de crédito fueron realizados en aquella época.

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9. L A PRIMERA LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA, EL BANCO AGRÍCOLA Y LOS BANCOS EJIDALES La Revolución mexicana, iniciada sobre principios netamente sociopolíticos, no pudo permanecer indiferente ante las fuertes presiones que ejercían las clases sociales económicamente débiles, que con el movimiento revolucionario habían tomado por las armas un poder político y que veían en el movimiento armado una forma de superación económica y social, y a la postre hicieron que tuviera un sentido completamente social; que buscara, como principal fin, una distribución más equitativa de los derechos sociales, así como de la riqueza, que en un país eminentemente agrícola como el nuestro, estaba representada principalmente por la tierra. Esta aspiración, convertida en ordenamiento legal de la más alta jerarquía, al ser considerada como uno de los puntos fundamentales de la Constitución Política de la nación, dio por resultado que se desencadenara la Reforma Agraria, convirtiéndose ésta en el principal puntal de nuestra revolución. La Reforma Agraria, iniciada por Emiliano Zapata, con el Plan de Ayala y su lema “La tierra es de quien la trabaja” fue aceptada con caracteres legales por el gobierno de Venustiano Carranza en la ley del 6 de enero de 1915, y afirmada en el artículo 27 de la Constitución de 1917; no tenía, sin embargo, una base económica firme sobre la cual desarrollarse. El crédito agrícola, incluso el oficial, como hemos visto en el curso de nuestro estudio, se destinaba a los grandes propietarios, dejando a los medianos y pequeños productores, así como a los ejidatarios, en condición de desamparo económico desde el punto de vista del crédito necesario para hacer producir la tierra repartida. Era prácticamente imposible hacer que el capital privado fuera en auxilio de los productores agrícolas surgidos de la revolución, pues el Estado, a base de legislación protectora y de facilidades económicas en épocas de relativa estabilidad política, apenas había conseguido que el

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capital privado, en una mínima parte, acudiera en apoyo de la producción agrícola, y eso con los grandes terratenientes, que ofrecían las más amplias y holgadas garantías. Esta situación se agravaba por el hecho de que aún había una serie de indefiniciones en la política agraria y la presión que ejercían sobre el gobierno los hacendados y el propio gobierno de los Estados Unidos, al defender las propiedades de estadounidenses y los enormes terrenos que tenían las grandes compañías petroleras. Esta enorme coacción inclusive había logrado que por apremio del gobierno de Álvaro Obregón la Suprema Corte declarara la inaplicabilidad de la Constitución (artículo 27, por no poder ser aplicada en forma retroactiva). El gobierno de Obregón tenía una preocupación real por la organización y el desarrollo tecnológico del campo, pues el 11 de octubre de 1922 emite la Circular No. 51, que es considerada como la única que marca una política clara de organización para el ejido, con un carácter netamente cooperativo. Crea las Agencias de Agricultura de la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG); la Dirección de Irrigación, las Estaciones Agrícolas Experimentales (primer antecedente de la investigación agrícola en el país), la Escuela Nacional de Agricultura (1924), la zonificación del país para asuntos de aguas y la Dirección General de Cooperación Agrícola, con el fin de fomentar la organización cooperativa en el ejido y las pequeñas propiedades que iba creando la Reforma Agraria; así como de la institución de crédito que se encargara de refaccionar, de dirigir y unificar la acción de todas las nuevas cooperativas. Obregón solía referirse al éxito asombroso que el esfuerzo cooperativo ha tenido en otros países, como la mejor garantía del que indudablemente obtendrá entre nosotros. Obregón creó también la Dirección Forestal de Caza y Pesca; al igual que manifestó su preocupación por la preparación de los agrónomos, lo que le llevó a reorganizar la Escuela Nacional de Agricultura además de perfeccionar sus planes de estudios. El Estado, al asumir que el capital privado, por las circunstancias especiales en que se encontraba el país y por las condiciones naturales de que adolece la producción primaria frente a otros sectores de la actividad primaria y comercial, difícilmente acudiría en auxilio de los pequeños

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productores agrícolas y se retraería aun de los grandes, tomó para sí la responsabilidad de organizar un sistema que facilitara y propiciara el apoyo del capital privado para satisfacer las necesidades económicas de los productores agrícolas en general. El primer problema que se presentó fue la organización de un Sistema Nacional de Crédito Agrícola que agrupara en forma ordenada a los futuros beneficiarios del crédito y fundara organismos auxiliares de crédito; éstos, al mismo tiempo que debían cumplir sus funciones propias de apoyo y organización de la producción agropecuaria, podrían vincularla con el mercado de capitales, a fin de canalizar hacia esta producción no sólo los recursos del Estado, sino los recursos privados necesarios. Manuel Gómez Morín, uno de los principales coautores de esta ley, expresa lo siguiente refiriéndose a la organización que crea: Esta organización tiene que llenar dos aspectos, el que pudiera llamarse externo, en cuanto se refiere a hacer de la organización un instrumento para vincular a los agricultores y a sus instituciones peculiares, con las instituciones ordinarias de crédito, y el que puede llamarse interno, por referirse a la estructura misma de la organización, a sus componentes, a la ordenación que deba establecerse entre ellos, y a los procedimientos que la organización debe seguir para procurar a los agricultores los beneficios que de ella se esperan (Gómez, 1928).

Desde el punto de vista de nuestro trabajo, el aspecto externo reviste el mayor interés, pues enmarca las relaciones de los sectores público y privado en la operación del crédito agrícola. No se puede decir que tales relaciones fueran descuidadas en la ley; por el contrario, expresa el propio Gómez Morín: “Quizá más que en una acción legislativa, hay que esperar en los frutos de una acción privada, a la que la ley misma deja un amplio campo”. Los escollos que se presentaban para el desarrollo del crédito agrícola eran la falta de una organización de los productores, grandes y pequeños, que facilitara la operación de este tipo de crédito y ligara a éstos con las fuentes de capital; la ausencia de verdaderas instituciones de crédito, adecuadas para servir a la agricultura, con los préstamos y plazos que

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este tipo de crédito requiere; la defectuosa titulación de la propiedad, así como los procedimientos traslativos de dominio complicados y onerosos, etcétera. Estos escollos se trataron de salvar al expedirse la primera Ley de Crédito Agrícola, del 10 de febrero de 1926. La ley creaba un centro coordinador de los aspectos externos e internos del crédito, el Banco Nacional de Crédito Agrícola ( BNCA), y creaba por otra parte diferentes organizaciones auxiliares, que al mismo tiempo que facilitaban la operación del crédito al organizar a los agricultores pequeños y grandes, les ponía en contacto con las fuentes de capital y con los individuos directamente ligados al beneficio, distribución y venta de los productos agropecuarios.

EL BANCO NACIONAL DE CRÉDITO AGRÍCOLA La ley mencionada expresa en su artículo primero: “Para la organización y fomento del crédito agrícola en la República, se crea el Banco Nacional de Crédito Agrícola, y se autoriza la organización y el funcionamiento de sociedades locales y regionales de crédito y de otras instituciones similares, en los términos de esta ley.” El BNCA se constituía en forma de sociedad anónima, pues aun cuando nace como una institución netamente estatal, reconoce las ventajas que en este tipo de personalidad jurídica se habían encontrado al fundar el Banco de México. Su capital social estaba representado por tres series de acciones: la serie “A”, que sólo podía ser suscrita por el Gobierno Federal, con un carácter de inalienable y el derecho de nombrar cinco de los 11 consejeros que componían el Consejo de Administración; la serie “B” que sólo podía ser suscrita por los gobiernos locales, con el derecho a nombrar dos consejeros, y la serie “C” que podía ser suscrita por particulares y por las sociedades regionales o locales de crédito, con el derecho de nombrar cuatro consejeros. Esta última serie venía a representar la puerta de entrada del capital privado en la institución. Sin embargo, aun cuando el monto total de esta serie llegara a ser mayoritario, la ley mantenía dentro del Consejo de Administración de la institución el predominio de las acciones del Estado, perpetuándose así el carácter estatal de la institución. Esto

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venía a repeler, en forma casi natural, el capital privado, medroso de por sí, que veía en esto síntomas de malas influencias políticas y preferencias perjudiciales. Los objetivos principales del BNCA eran: a) Fomentar, reglamentar y vigilar la constitución y funcionamiento de las sociedades regionales y locales de crédito agrícola. b) Hacer préstamos de avío, refaccionarios e inmobiliarios, para fines agrícolas, para obras de mejoramiento territorial y para la adquisición, el fraccionamiento y colonización de tierras. c) Emitir obligaciones, bonos agrícolas o de caja, bonos hipotecarios, y autorizar y garantizar las emisiones de bonos de caja agrícolas que hicieran las sociedades regionales de crédito. d) Practicar las operaciones bancarias y comerciales, celebrar contratos y ejecutar los actos conducentes a las finalidades del instituto. El BNCA en su aspecto interno, es decir, en su operación con las sociedades locales y regionales, podía otorgarles créditos en cuenta corriente y créditos a plazo fijo, a fin de que dichas sociedades a su vez otorgaran a sus asociados créditos de avío y créditos refaccionarios respectivamente; por otra parte, podía otorgar a las sociedades regionales préstamos refaccionarios con garantía prendaria o hipotecaria, según fuere el fin de éstos, pues podían dedicarse al establecimiento de industrias agrícolas, mejoras territoriales, etcétera. La ley autorizaba al BNCA para hacer préstamos de avío refaccionarios e inmobiliarios, a individuos o colectividades distintas de las instituciones de crédito agrícola y de sus asociados, lo que venía a ser un verdadero golpe al espíritu de organización de la ley, y a la postre permitió que se desvirtuaran sus funciones. El BNCA nunca podría tener los suficientes recursos para satisfacer las necesidades de una agricultura tradicionalmente olvidada por el crédito; de ahí que sus funciones, que se llamaron externas, pretendían, haciendo uso de la garantía y vigilancia del banco, canalizar hacia la agricultura, por distintos medios y conductos, los recursos de las instituciones de crédito extrañas al sistema y del público en general.

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Los Bancos Agrícolas, los Refaccionarios y los Almacenes Generales de Depósito, consignados por la Ley General de Instituciones de Crédito de 1924, podían operar con el BNCA y con las sociedades locales y regionales de crédito, como instituciones asociadas. El banco estaba capacitado para operar con las instituciones privadas que se asociaran, ya fuera otorgándoles créditos en cuenta corriente con garantía prendaria, o descontando efectos a la orden procedentes de operaciones agrícolas y con vencimientos no mayores de 180 días, con lo que se pretendía otorgarle un carácter de banco central del crédito agrícola, pues asumía el carácter de banco de segundo piso ante las instituciones de crédito privadas que se asociaran al sistema. El BNCA, en su carácter de asociado del Banco de México, podía acudir al redescuento de sus documentos que tuvieran los requisitos exigidos por la institución central, es decir, de índole netamente comercial; por otra parte, podía emitir bonos agrícolas de caja o hipotecarios, a fin de transformar su cartera en efectos que fueran susceptibles de colocarse entre las instituciones privadas o el público en general. Los bonos agrícolas serían emitidos con la garantía de todas sus operaciones de refacción, pero limitando el valor de las emisiones a 60 por ciento del valor total de las operaciones refaccionarias, y quedando así estos bonos garantizados por los créditos refaccionarios del banco y un margen de seguridad de 40 por ciento. Los bonos hipotecarios limitaban el valor de su emisión a 70 por ciento del importe de las operaciones inmobiliarias, debido a que éstas reúnen una mayor seguridad. Estos bonos eran redimibles por sorteos anuales. Desgraciadamente estas emisiones se habían de encontrar con que, en aquel entonces, no había en el país un verdadero mercado de valores, pues no existía un hábito de ahorro e inversión, ni una educación adecuada de los inversionistas para llevar a buen fin los propósitos que estos planes, en sí certeros, encerraban. La ley permitía al BNCA el sistema de crédito por aceptación y el aval, como un medio importante de multiplicar sus operaciones. El crédito por aceptación convierte el crédito en dinero en un mero otorgamiento de garantía, permitiendo asignar créditos sin hacer uso de efectivo, pues el banco asume el papel de mero intermediario o fiador entre el comerciante, industrial, banquero, etcétera, que proporciona el efectivo y el

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agricultor. La ley restringía sus créditos por aceptación al triple de su capital exhibido. Se prohibía al BNCA, entre otras cosas, hacer préstamos al Gobierno Federal, a los gobiernos de los estados, y a los ayuntamientos. Al plantearse la organización general del sistema, la ley buscó a los productores agrícolas, de manera que sus fines y necesidades fueran uniformes dentro de sus asociaciones, separando grandes y pequeños, pues resultaba ilógico asociar a un ejidatario, sin más bien que su derecho al usufructo de una porción de tierra, y a un propietario capitalista, que lógicamente se negaría a compartir responsabilidades. El fin esencial de esta organización era que los capitales nacidos en la agricultura se movilizaran e invirtieran en la propia producción agrícola, mediante instituciones locales formadas por los mismos agricultores y apoyadas por el banco.

L AS SOCIEDADES REGIONALES DE CRÉDITO AGRÍCOLA Las sociedades regionales de crédito agrícola se organizaron como sociedades anónimas, y su objeto principal era realizar préstamos de avío, refaccionarios o inmobiliarios a sus asociados. Estas sociedades no podían constituirse ni funcionar con menos de 10 socios, y éstos podían ser, además de los agricultores, individuos ligados con la producción agrícola de una u otra manera, pues, como ya se ha expresado, se buscaba que estas organizaciones pudieran propiciar con el tiempo el desarrollo agrícola no sólo desde el punto de vista del crédito, sino también de los transportes, la irrigación, el mercadeo, etcétera. El capital inicial mínimo de estas sociedades debía ser de 500 mil pesos. Al buscar la ley que estas sociedades tuvieran su capital particular, trataba de forzar al propio capital de los agricultores a ingresar al sistema de crédito agrícola y, aun cuando no cubrieran en un principio sus necesidades, representaría una garantía atractiva para el Banco Agrícola y para las fuentes de capital ajenas al sistema, iniciando al mismo tiempo una descentralización del crédito al crear instituciones manejadas por capitalistas regionales conocedores del problema, es decir, serían verdaderos bancos locales privados, cuyo apoyo principal era el Banco Agrícola oficial.

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Las sociedades regionales estaban autorizadas a emitir acciones de acuerdo con su asamblea general, las cuales serían nominativas y sólo las podían poseer quienes, conforme a la ley, pudieran ser miembros de la sociedad; estas acciones tenían el derecho a nombrar íntegramente el Consejo de Administración de la misma; el Banco Nacional se reservaba el derecho de presentar, a consideración del Consejo de Administración, una terna para la elección del comisario, y el derecho de oponerse a la admisión de socios que considerase fueran perjudiciales para la sociedad. Las sociedades regionales podían, al igual que el Banco Agrícola, hacer emisiones de bonos de caja o hipotecarios; pero estas emisiones debían ser aprobadas por el Consejo de Administración del Banco de México y garantizadas posteriormente, en forma irrestricta, por el Banco Nacional de Crédito Agrícola. La ley trataba, por otra parte, de asociar a los pequeños agricultores y ejidatarios mediante las sociedades locales de crédito agrícola, cuya inspiración fueron las Cooperativas de Crédito Raiffeisen, de esta manera se buscaba concentrar las pequeñas necesidades dispersas de crédito y así ampliar la cuantía de las solicitudes a fin de hacerlas atractivas ante las distintas fuentes de capital y el propio banco, ya que contribuía a concentrar las responsabilidades, a reducir los gastos de operación del crédito, etcétera. Estas asociaciones, por el tipo de productores que agrupaban: pequeños propietarios, aparceros, arrendatarios, ejidatarios, no podían contar con un capital inicial propio que respondiera por sus obligaciones; de ahí que se supliera esa falta de capital inicial con una organización adecuada que apoyara las obligaciones de la sociedad, la responsabilidad solidaria e ilimitada. Las sociedades locales, por su organización de carácter eminentemente cooperativo, tenían distintos fines, pero su función principal era obtener el crédito del BNCA para concederlo a su vez a sus asociados, haciéndose responsable, además de la organización, de la explotación agrícola de sus asociados. Podían operar, como ya se dijo, con instituciones ajenas al Banco Agrícola, pero siempre con la autorización de éste. Estas agrupaciones de pequeños agricultores, por sus propias necesidades y características, no podían operar sino localmente, en tanto que

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las organizaciones de grandes agricultores, las sociedades regionales, podían extender su acción a ámbitos mayores. El funcionamiento de estas sociedades en forma aislada, por su dispersión, su pequeñez y debilidad económica, representaba para la operación del crédito problemas similares aunque en grado desde luego menor a los que presentaban los individuos aislados, por lo que la ley buscó darles una organización superior, la Unión de Sociedades Locales de Crédito Agrícola; se trataba así de facilitar la operación del crédito y un movimiento económico y productivo coordinado. Estas uniones podían formarse con un mínimo de 10 sociedades locales; funcionarían en forma cooperativa con responsabilidad limitada, y tenían como objeto fomentar el desarrollo de sus asociados, ser intermediarios con el BNCA para la distribución del crédito, y operar como cooperativas para la adquisición, producción o venta de aperos, semillas, maquinaria y toda clase de implementos, así como frutos y productos de la explotación agrícola. Desde el punto de vista del crédito individual (Gómez, 1928), la ley permitía al agricultor hacer sus propias emisiones de bonos con la garantía hipotecaria de sus tierras, con base en el principio de la divisibilidad de la hipoteca y de su representación por títulos o la orden, en virtud de la posibilidad de crear hipotecas con acreedor innominado. Los bonos tenían como límite la cantidad que el agricultor podría obtener en un préstamo inmobiliario de una institución de crédito, y pagarían un interés semejante al de un préstamo inmobiliario. Estas emisiones debían ser garantizadas por la sociedad regional a la cual estuviese asociado el agricultor. Parece que esta magnífica ley no fue entendida por quienes debían llevarla a la práctica, pues soslayaron su aspecto externo, que buscaba coordinar los intereses de los sectores público y privado en el financiamiento de la agricultura, y orientaron las operaciones por la línea del menor esfuerzo, la de crear una institución oficial de crédito que, más que formar una verdadera política de crédito agrícola, formó políticos con crédito agrícola. El capital inicial del banco, de poco más de 20 millones de pesos, fue suscrito casi en su totalidad por el Gobierno Federal, que aportó 18

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millones de pesos, de los cuales diez fueron en efectivo y ocho en fincas que habían pertenecido a la Caja de Préstamos; las aportaciones que se esperaban de los gobiernos de los estados fueron de poca cuantía, ya que la ley no les ofrecía un estímulo verdadero para hacerlo. Sólo los estados de Tamaulipas, Yucatán y Guanajuato cooperaron al respecto, con una cantidad total de 55 mil pesos. Las aportaciones particulares, aun cuando sólo alcanzaron poco más de dos millones de pesos, fueron hechas casi en su totalidad por el Banco de México, que contribuyó con un millón 995 mil pesos y el Banco de Londres, que aportó 195 mil pesos (Torres, 1947). Prácticamente no hubo aportación de capital privado, pues, como hemos visto, cualquiera que fuera la aportación de éste, el Estado quedaba controlando el manejo de la institución, repelía en forma casi automática el capital privado, que tenía pánico a la influencia que los políticos pudieran ejercer sobre la nueva institución. Esto era lógico, pues no habían pasado muchos años de que los movimientos armados y los cambios en las responsabilidades gubernamentales de carácter meramente político eran una realidad; como lo era la ayuda gubernamental a veces en el otorgamiento de favores como el crédito. El Banco justificó en su operación estos temores, pues operó en baja proporción con los medianos y pequeños agricultores y ejidatarios asociados, dedicando gran parte de sus recursos a financiar a grandes propietarios en forma individual y, lo más grave en una institución de Estado que inicia, destinó fuertes sumas a ayudar económicamente a políticos, quienes recibieron una cantidad superior a 12 millones de pesos, que fueron dedicados, por lo general, a fines distintos de la explotación agrícola. La ley duró vigente cinco años y durante este lapso (Fernández, 1956) se formaron 86 sociedades locales de crédito agrícola, de las que únicamente llegaron a operar 68 en promedio por año, con 1 322 socios también en promedio. Las sociedades regionales, por su parte, no tuvieron el éxito esperado, pues durante la vigencia de esta ley sólo una llegó a fundarse, y de esto se culpó íntegramente al individualismo tradicional, a la falta de espíritu de cooperación y a la falta de anhelos de progreso de los capitalistas rurales; pero en realidad gran parte de la responsabilidad de este fracaso recae sobre el Banco, que en su afán de operar y colocar su capital,

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se repetía la historia de la Caja de Préstamos: no tomó ningún interés en la organización de quienes podían formarlas y operó con ellos individualmente, desvirtuando así uno de los aspectos de capital importancia dentro de la ley. De 1926 a 1930 el Banco hizo préstamos por 39 millones 490 mil pesos de los que solamente seis millones 606 mil pesos se operaron con sociedades locales, es decir, 83 por ciento del crédito total se operó en forma individual, y en créditos que mucho tenían que ver con las influencias de los políticos actuantes y cuya recuperación, por lo mismo, fue irregular. Hemos pretendido dar una imagen con caracteres generales del significado que, para el crédito agrícola nacional, tuvo la primera Ley de Crédito Agrícola, cuyos rasgos, no obstante las continuas reformas que ha tenido, prevalecieron en esencia durante muchos años y cuyo espíritu, aun cuando fue soslayado en su aplicación, constituía el paso más importante dado por el Estado en las relaciones de los sectores público y privado con respecto al crédito agrícola. Por otra parte, se hace necesario hacer referencia a otras instituciones creadas al mismo tiempo que la banca a que se ha hecho referencia, y que, aunque al parecer eran independientes del mismo, le constituían un sabio complemento.

LOS ANTIGUOS BANCOS EJIDALES Para 1926 había en el país 347 933 ejidatarios (Torres, 1947) en posesión definitiva de una superficie de tres millones tres mil 333 hectáreas; estos ejidatarios en su inmensa mayoría carecían de los elementos necesarios para hacer producir sus tierras, pues lo mismo carecían de capital que de cultura, organización y espíritu de responsabilidad propia. Esta situación que se pretendía resolver creó la necesidad de formar paralelamente un sistema de crédito destinado en particular al sector ejidal. El 16 de marzo de 1926 se dictó la ley que autorizaba a la Secretaría de Agricultura y Fomento formar los Bancos Agrícolas Ejidales, que serían fundados en diversos estados de la República, a fin de que, en forma local, proporcionaran a los distintos núcleos ejidales el crédito necesario

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para hacer producir la tierra del ejido, buscando, al mismo tiempo que educarlos en la operación del crédito, desarrollar su espíritu de cooperación, pues se le organizaba en forma cooperativa, y dichos bancos sólo podían operar con ejidatarios asociados en cooperativas de crédito. Desafortunadamente, para esas fechas no se habían definido las formas de organización económica que debía tener el ejido, bien sea por medio de cooperativas u otros elementos de organización. Esto llevó a improvisar formas de organización que fácilmente se prestaban a ser manejadas por líderes y caudillos ejidales. La fundación de los bancos y la suscripción de su capital inicial, que era de 200 mil pesos, correspondió íntegramente al Gobierno Federal, el cual debía suscribir la totalidad de las acciones de cada banco, y cederlas en venta a las cooperativas ejidales conforme éstas se fueran consolidando. Esta compra se haría con base en la mitad de las utilidades líquidas de la cooperativa. Cuando las sociedades cooperativas llegasen a poseer en acciones más de 50 por ciento del importe de sus operaciones mensuales de avío o refaccionarias, se transformarían en sociedades locales de crédito, pasarían a depender del Banco Nacional de Crédito Agrícola y se regirían por la Ley del 10 de febrero. Al respecto, el ingeniero Ramón Fernández y Fernández (1956) expresa: En la mente de los organizadores estaba que los Bancos Ejidales prepararan el terreno para posteriores operaciones del Banco Nacional de Crédito Agrícola. Los Bancos Ejidales habrían de impulsar las posibilidades de crédito, habrían de desarrollar la capacidad de pago, y, ya logrado esto, tendrían cumplida su función y los créditos provendrían en adelante del Banco Nacional de Crédito Agrícola.

Funcionaron bancos ejidales en Chihuahua, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos y Puebla. Para 1928 habían sido fundadas por estos bancos 262 cooperativas con 18 900 socios, y para 1930 el número de cooperativas se elevaba a 681, con 37 740 socios, número que indica que, dentro de sus modestos límites económicos, los bancos habían cumplido en el aspecto de impulsar la organización cooperativa.

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En el aspecto del crédito otorgado, el saldo por préstamos para fines de 1929 se componía de:

Tabla 4. Crédito otorgado, 1929 Tipo de crédito

Total

Avío

724 596

Refacción individual

483 125

Refacción colectiva

215 915

Prendarios Total

8 695 $1 432 421

Fuente: Fernández (1956).

En su operación los bancos tuvieron muchos defectos, que los llevaron a tener pérdidas aproximadas a 76 por ciento de su capital suscrito, cifra que sirvió de base a muchos ataques en contra del crédito ejidal. En estos últimos se aludía a la irresponsabilidad del ejidatario para manejar el crédito; pero todo esto se originaba más en una mala administración que en la falta de cultura y responsabilidad del ejidatario, a quien, por otra parte, políticos a caza de simpatías, les sugerían a no cumplir con sus compromisos con su institución bancaria. Las pérdidas de los bancos y la idea de centralizar el crédito agrícola oficial en una sola institución hicieron que, por la Ley de Crédito Agrícola del 2 de enero de 1931, se ordenara la liquidación de los Bancos Ejidales, así como de las propias cooperativas ejidales.

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10. L A LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO Y ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS DEL 31 DE AGOSTO DE 1926 No hemos considerado conveniente profundizar en los múltiples aspectos de esta ley, por lo que, siguiendo los lineamientos trazados, habremos de referirnos sólo a aquellos aspectos que revisten determinado interés para nuestro tema. Esta ley comprendía a las instituciones de crédito, a los establecimientos o casas de comercio que tienen por objeto exclusivo o al menos principal, practicar operaciones bancarias, y a las sociedades que se asimilan a las bancarias, por recibir depósitos reembolsables a la vista o a plazo no mayor a 30 días. En esta ley desaparece la Comisión Monetaria, que se encontraba en liquidación, y a los bancos agrícolas e industriales se les considera con la categoría general de bancos refaccionarios, apareciendo por otra parte dentro de la ley los bancos o cajas de ahorros, los almacenes generales de depósito y las compañías de finanzas. Se consideraban como instituciones de crédito: 1. Banco Único de Emisión: se regiría por su ley especial. 2. Bancos hipotecarios: autorizados a hacer préstamos con garantía hipotecaria, a corto plazo de uno a 10 años, y a largo plazo de 10 a 30 años; podían, además, emitir bonos amortizables en circunstancias o fechas determinadas; el valor nominal de estos bonos no podía exceder del importe de los préstamos hipotecarios. 3. Bancos refaccionarios (comprendiendo los industriales y las instituciones de crédito agrícola): instituciones de crédito destinadas especialmente a facilitar las operaciones agrícolas, industriales y mineras. Estos bancos eran de tres clases: los bancos refaccionarios generales, los bancos industriales y las instituciones de crédito agrícola. Estos bancos estaban autorizados a emitir bonos de caja a

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plazos entre tres meses y tres años, pudiendo además practicar las operaciones correspondientes a los bancos de depósito y descuento. Los bancos refaccionarios generales podían hacer préstamos de dos tipos: a) Préstamos con garantía de bienes inmuebles para ser invertidos en pago de jornales, materias primas, maquinaria, aperos de labranza, obras de irrigación o cualesquiera otras que tengan por objeto directo el fomento de la negociación ganadera, agrícola, minera, industrial o comercial, así como gastos de administración. El plazo de estos préstamos no podía exceder de tres años y podían ser prorrogables una o más veces, pero sin exceder a tres años. b) Préstamos de habilitación o avío, jornales, materias primas, aperos de labranza, semillas, gastos de administración, etcétera. El plazo de estos préstamos era prorrogable hasta por un año y por una sola vez, salvo en casos de fuerza mayor que determinaran la pérdida de la cosecha o de los ganados y previa autorización de la Secretaría de Hacienda. A los bancos industriales se les consideraba como instituciones de crédito de carácter local, destinados a facilitar las operaciones de la industria en pequeño, éstos podían hacer préstamos de habilitación a un plazo máximo de 10 meses y con importe no mayor de cinco mil pesos; asimismo, préstamos refaccionarios con un plazo máximo de dos años y un importe no mayor de ocho mil pesos. En lo referente a las instituciones de crédito agrícola, sólo se consignaba dentro de esta ley su existencia, pues se regirían por sus respectivas leyes. Esta situación nos plantea una marcada tendencia a dar un trámite completamente distinto a las instituciones de crédito agrícola, por su carácter estatal. 4. Bancos de depósito y descuento: se les permitía otorgar créditos de carácter comercial y cuyo plazo no excediera de seis meses. 5. Bancos de fideicomiso: su objeto principal eran las operaciones por cuenta ajena y en favor de terceros, cuya ejecución se confiaba a la

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honradez y buena fe de la institución, y tenían como objeto secundario establecer departamentos de ahorro y practicar las mismas operaciones que los bancos de depósito y descuento. 6. Bancos o cajas de ahorro: tenían por objeto estimular el ahorro, especialmente dentro de la clase trabajadora y la familia, ya que podían recibir cualquier cantidad. Se les autorizaba a hacer préstamos sobre prenda de valores, como los certificados de depósito o los bonos de prenda de los almacenes generales de depósito y estaban autorizados a otorgar créditos hipotecarios, sólo que éstos debían ser exclusivamente sobre fincas urbanas. 7. Almacenes generales de depósito: se designa así a los establecimientos que tienen por principal objeto el depósito, conservación y custodia de mercancías y efectos de procedencia nacional o extranjera, y que estén autorizados para expedir documentos de crédito transferibles por endoso y destinados a acreditar, ya sea el depósito de las mercancías o efectos, o bien el préstamo hecho con garantía de los mismos. 8. Compañías de finanzas: grupos de capitalistas que optaron por ofrecer financiamiento, por lo que la ley buscaba regularlas de alguna forma.

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11. L AS SUCESIVAS LEYES DE CRÉDITO AGRÍCOLA L A LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 2 DE ENERO DE 1931 En agosto de 1930 el Ejecutivo realizó un acuerdo colectivo entre los secretarios de Estado y los jefes de departamentos administrativos, a fin de estudiar el plan general que desarrollaría el gobierno en la organización del crédito agrícola nacional, el cual, entre otras cosas, expresaba: Convencido el gobierno de la necesidad imperiosa de elevar la productividad de los ejidos y pequeñas propiedades, ha decidido que todos los recursos del Estado en materia de crédito agrícola se dediquen a refaccionar y proteger económicamente a los ejidatarios y pequeños agricultores. El crédito para la gran propiedad rural no se impartirá con recursos del Estado, sino que serán los capitales privados los que podrán invertirse con esa finalidad (El Economista, 1930).

Se reconocían así las dificultades para financiar a la pequeña propiedad y al ejido, tanto por el elevado costo de la operación como por los riesgos de no tener una respuesta productiva adecuada; tanto por la pequeña dimensión de la propiedad como por la falta de tecnología y organización, que respondiera por los compromisos que implicaba la operación del crédito. Este proyecto sugería que el crédito no se limitara a las funciones tradicionales mercantilistas, sino que interviniera en todo el proceso de la producción y en la educación del campesino. Manuel Mesa A. (1930) expresa al respecto: No se trata, pues, de meras instituciones de crédito, cuyo interés primordial sea la recuperación de sus préstamos y el cobro de intereses; se trata de organismos de Estado cuya función esencial consistiría en la rehabilitación

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económica de los pequeños agricultores, y en la organización agraria de México de una manera definitiva.

Este proyecto no hace sino reconocer una realidad, pues el capital privado nunca fue en auxilio del productor agrícola económicamente débil; pero en lugar de hacer efectiva la organización que daba al crédito agrícola la ley de 1926, insistiendo en una verdadera aplicación de ésta, incentivando mediante diferentes medidas al capital privado a acudir en su apoyo, da por sentado su fracaso y cambia el rumbo de la ley, divorciando, hasta cierto punto, al Estado del capital privado en la operación del crédito agrícola, y asumiendo totalmente la responsabilidad del crédito para los pequeños productores, desde un punto de vista más político que real, pues el Estado sabía que no podría satisfacer las necesidades de crédito agrícola de éstos. El 2 de enero de 1931 fue promulgada la nueva ley de crédito agrícola, expresaba en su artículo 1: Para la organización y fomento del crédito agrícola destinado exclusivamente a ejidatarios y agricultores en pequeño, se modifica la finalidad del Banco Nacional de Crédito Agrícola a que se refiere la ley del 10 de febrero de 1926, se crean los Bancos Regionales de Crédito Agrícola, y se autoriza la organización y funcionamiento de sociedades cooperativas agrícolas y demás instituciones similares en los términos de esta ley.

El Banco Nacional de Crédito Agrícola ( BNCA) se convertía en el instituto central de un sistema de crédito que ya no incluía la participación de las instituciones privadas, y asumía una postura que le apartaba de su carácter financiero y lo colocaba en una situación de un instituto de capacitación cultural, social, económica, etcétera, pues lo mismo se le daba el carácter de colonizador que de educador o de organizador. Desaparecían, en virtud de esta ley, los bancos ejidales y las sociedades regionales, siendo sustituidos, sin la participación del capital privado, por los bancos regionales. Éstos serían los nuevos centros de localización del crédito; asimismo, desaparecen las sociedades locales y aparecen las sociedades cooperativas que en esencia venían a ser lo mismo.

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Para poder operar con un Banco Regional, la ley establecía, en forma obligada, la organización de los ejidatarios y pequeños propietarios en sociedades cooperativas de responsabilidad solidaria e ilimitada. Ante la necesidad de que el BNCA contara con un mayor capital, se planteó la conveniencia de que el Gobierno Federal pusiera en venta las propiedades de la extinta Caja de Préstamos, que ascendían a ocho millones de pesos y representaban un capital inmovilizado que el Banco había recibido del Estado como pago de acciones de la serie A; además, se consideró que podía obtener casi todo el capital disperso de los bancos ejidales que esta ley suprimía. Asimismo, el gobierno propuso que recibiera por un periodo indefinido seis millones de pesos anuales del presupuesto federal, a fin de ampliar su capital; se calculó que su capital se incrementaría, además con más de medio millón de pesos anuales, por el producto que se obtuviera de los sistemas de riego creados por el gobierno. El BNCA se encontraba en situación similar a la que afrontó al iniciar de sus operaciones en 1926 (Martino, 1943) al no tener un capital fluido para operar, pues el Gobierno Federal no consiguió hacer efectivos los ocho millones de pesos que se tomarían del presupuesto federal, ni hubo tampoco ingresos de los sistemas nacionales de riego. En cuanto a la recuperación que se tendría de los bancos ejidales, no se tuvo el éxito esperado y el Banco quedó en una situación tan precaria como antes de su reorganización. Las operaciones del Banco, debido a los bajos réditos, la tutela continua de los ejidatarios a base de personal numeroso, y a la no recuperación de parte de los préstamos, no permitieron obtener las utilidades; por el contrario, saldó sus ejercicios con pérdidas, que se disculpaban aduciendo el servicio social que se prestaba. El Banco, obligado por circunstancias especiales, operó con particulares, no obstante la prohibición de la ley; sin embargo, estos préstamos tampoco tuvieron una recuperación aceptable. La ley trató de dar al crédito agrícola una tendencia netamente social, al pretender mejorar no sólo el aspecto productivo de la agricultura, sino en general la vida rural, dejando en un plano secundario el aspecto financiero que debía caracterizar al crédito.

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Es necesario expresar que esta ley asignó una finalidad equivocada al crédito, al considerarlo un factor organizador de por sí, lo cual venía a ser un error de apreciación, pues si bien el crédito, que representa únicamente al factor capital, propicia el rápido desarrollo de otros factores productivos y sociales, esto no quiere decir que su sola presencia organice y haga funcionar los sistemas productivos y sociales. Lo que consiguió esta equivocación fue que el capital dedicado efectivamente a la función crediticia se apartara aún más del sistema de crédito agrícola. Otra interpretación de la actitud que llevó a la expedición de esta ley es la de que, en vez de un Sistema Nacional de Crédito Agrícola completo, en que se vincularan los sectores público y privado, como el establecido en 1926, se bajó todo al nivel de una sola de las ramas de ese sector: los bancos ejidales. El BNCA había de sustituir a los recién abolidos bancos ejidales, con el agregado de la atención de los agricultores en pequeño no ejidatarios.

LEY DE CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 24 DE ENERO DE 1934 La prohibición de la ley de 1931 para operar con agricultores particulares no asociados dejaba a éstos, ya fueran pequeños, medianos o grandes, en una situación extremadamente difícil, pues los bancos refaccionarios tenían verdadero pánico de realizar operaciones de crédito a largo plazo, debido a que las hipotecas sobre fincas rurales habían dejado amargas experiencias, y siempre encontraban dificultades para realizarlas, máxime en una época de fuertes movimientos agrarios, en que la propiedad no tenía la estabilidad suficiente para ser objeto de crédito. Esta situación motivó una serie de movimientos a favor de la modificación de la ley; así, la Cámara Agrícola de Querétaro inició en 1933 una campaña secundada por la casi totalidad de las cámaras agrícolas del país, que se encontraban formadas por agricultores particulares, buscando presionar a las autoridades para que modificaran la ley. Por otra parte, el propio gerente del BNCA, Ángel Silva, en la convención de banqueros que tuvo lugar en Monterrey en 1933, sugería, si no es que solicitaba, que se autorizara al Banco para operar directamente con medianos

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propietarios en forma individual o con aquellos que, “por trabajar predios aislados”, no podían asociarse, o que temían asociarse por medio de contribuir con su pequeña hacienda para formar la garantía solidaria y mancomunada que se exigía. En esta misma convención se buscó que el Banco de México aceptara en redescuento operaciones de avío y refacción agrícolas. El 24 de enero de 1934 se promulgó la nueva Ley de Crédito Agrícola, que venía a sustituir a la de 1931. Ésta extendía el beneficio del crédito a los agricultores no asociados, y sacaba al Banco de la postura “heroica” a que se había referido con anterioridad el ingeniero Marte R. Gómez, cerebro principal de esta nueva ley. El sistema de crédito agrícola creado por el nuevo ordenamiento estaba compuesto por: El Banco Nacional de Crédito Agrícola. Bancos Regionales de Crédito Agrícola. Sociedades Locales de Crédito Agrícola. Uniones de Sociedades Locales de Crédito Agrícola. Sociedades de Interés Colectivo Agrícola. Instituciones auxiliares que, de acuerdo con la ley, se formasen. Instituciones privadas de crédito organizadas de acuerdo con la Ley General de Instituciones de Crédito. La nueva ley venía a ser una rectificación a medias de la de 1931, pues le seguía dando al Banco funciones de organizador, colonizador, etcétera; pero al mismo tiempo se trataba de revivir el espíritu de la ley de 1926, al resucitar las sociedades locales, las uniones de éstas, etcétera, y volvía a englobar a las instituciones de crédito privadas que quisieran operar en la agricultura. Por otra parte, la nueva ley permitía al Banco extender el beneficio del crédito al pequeño y mediano agricultor, aunque, por diversas razones, no le fuera posible asociarse, pero estableciendo un máximo para estas operaciones de 25 mil pesos, una tasa más elevada de interés y el pago de gastos de inspección. En esta ley aparece un nuevo tipo de asociaciones, las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola, que tendrían un carácter temporal y el objeto

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exclusivo de canalizar el crédito necesario para la ejecución de obras costosas de beneficio colectivo. Estas sociedades, en compañía de las Uniones de Sociedades Locales, venían a suplir en forma más amplia las funciones de las originales Sociedades Regionales de la ley de 1926. Las Sociedades Locales podían ser de responsabilidad limitada, ilimitada o suplementada, según las características de sus componentes; por ejemplo, cuando se tratara de ejidatarios, estas sociedades estarían ligadas invariablemente por la cláusula de responsabilidad limitada. El capital del Banco estaba formado por tres series de acciones: las series A y B en poder del Gobierno Federal y de los gobiernos locales en igual forma que en 1926, y la serie C que podía ser suscrita por los Bancos Regionales, Sociedades Locales, Uniones de Sociedades y particulares, etcétera. Las acciones de esta última serie tenían un dividendo preferente sobre las series A y B, de seis por ciento anual. Al ser reorganizado el Banco (López, 1934), devolvió al Gobierno Federal las haciendas e ingenios que le habían sido dados como parte de su capital inicial y cuya administración gravaba con fuertes gastos las finanzas de la institución. Al mismo tiempo, el Gobierno Federal cubrió al Banco de México, tres millones de pesos que el Banco Agrícola le adeudaba, a fin de reducir su pasivo. Buscando contar con un mayor número de recursos, el Banco se proponía manejar depósitos a la vista y en cuenta de ahorros, estableciéndose además la posibilidad de emitir bonos agrícolas de caja, cédulas y bonos hipotecarios. Los Almacenes Generales de Depósito, que desde 1933 habían comenzado a funcionar como filiales del Banco en forma de Almacenes de Depósito del Crédito Agrícola, y que se habían extendido hasta formar verdaderas redes regionales, pero con una escasez muy fuerte de recursos, funcionaban con fondos que a redescuento suplía el Banco de México y de los cuales se esperaba obtener para esas fechas un margen hasta de 10 millones de pesos para esas operaciones. Esta ley coloca al Banco en una situación conciliatoria entre quienes se inclinan por su función social y quienes lo hacen por su función bancaria, situación que se habría de conservar en el transcurso del tiempo. El ingeniero Ramón Fernández y Fernández (1956) expresa al respecto:

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Por lo que hace a la posición política del Banco, se le colocó a partir de ese momento entre dos fuegos; unos dirían que era una institución bancaria lacrada por prácticas burocráticas y no le darían beligerancia como banco, mientras otros dirían que, por comportarse como banco, desatendía su función social [...] El Banco habría de alternar en condiciones desairadas con los demás bancos del país y por cuanto a sus relaciones con el banco central, quedar alternativamente dentro y fuera del sistema bancario, en una búsqueda larga e infructuosa de su verdadero y apropiado lugar.

La ley fue reformada a fines de 1935. Durante los dos años que estuvo vigente prestó la cantidad de 25 millones 130 mil pesos, de los cuales sólo se prestaron a particulares 354 mil pesos, y el resto a sociedades, que se elevaban a 1 184 en promedio anual, con 121 mil 28 miembros, también en promedio anual. En lo referente a los Bancos Regionales, creados por la ley de 1931 y conservados en la de 1934, llegaron a existir siete, los cuales funcionaron en realidad como agencias del Banco, pues no tuvieron ninguna autonomía administrativa ni financiera.

LEY R EFORMATORIA DEL CRÉDITO AGRÍCOLA DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1935 El sector ejidal tomaba una importancia definitiva dentro del sistema de producción agrícola del país. Según el censo de población de 1930, las personas dedicadas a la agricultura alcanzaban la cifra de 3 millones 626 mil 278 de las cuales 535 mil 192 eran ejidatarios, y según cifras del Departamento Agrario éstos alcanzaban para 1935 una cifra superior a un millón, pues tan sólo los ejidatarios con posesiones definitivas llegaban a 976 mil 192, con una superficie de labor de poco más de 2.7 millones de hectáreas, siendo que la superficie cultivada para esa época era de poco más de cinco millones de hectáreas. El numeroso sector ejidal imponía la necesidad de una atención especializada y adecuada a sus exigencias de crédito; la acción del crédito agrícola en este sector, hasta el momento, no había tenido la eficacia buscada, pues aun las propias instituciones estatales se aprovechaban de

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cualquier puerta de escape en la legislación para evitar la operación de este tipo de crédito. En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley enviada a las cámaras se dice: Se ha observado que las instituciones de crédito dispersaban, en un doble sentido, los esfuerzos del crédito agrícola y muchas veces dieron preferencia a los propietarios de medianas y grandes superficies, en detrimento y perjuicio de los ejidatarios. Por ello en su proyecto de reformas y para preferir a los ejidatarios, el Ejecutivo trata de desvincular las dos funciones del crédito, hasta ahora atendidas por un mismo organismo, a fin de que sean dos instituciones las que impartan el crédito a los ejidatarios y a los pequeños agricultores, reservando a cada una de ellas el ejercicio exclusivo de estas funciones, a fin de evitar que, con menoscabo del sector ejidal, se apoye a otros tipos de agricultura (El Universal, 1935).

Los tres primeros artículos de la ley, que vienen a ser la esencia de ésta, dicen: Artículo 1. Para la organización y fomento del crédito agrícola, se modifica, en los términos de la presente ley, la del 24 de enero de 1934. Artículo 2. El Sistema Nacional de Crédito Agrícola queda formado por las siguientes instituciones: El Banco Nacional de Crédito Ejidal. El Banco Nacional de Crédito Agrícola. Las Sociedades Locales de Crédito Ejidal. Las Sociedades Locales de Crédito Agrícola. Las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola. Las Instituciones Auxiliares del Sistema. Artículo 3. Las instituciones a que se refiere el artículo anterior se regirán, en lo que sea aplicable y en cuanto no se oponga a las disposiciones de la presente ley, por la del 24 de enero de 1934.

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Se suprimen del Sistema Nacional de Crédito Agrícola, los Bancos Regionales, pues en realidad sólo funcionaban como agencias regionales del BNCA, y se suprimen también las Uniones de Sociedades Locales de Crédito, aduciendo como razón que no se había conseguido organizar ninguna. Posteriormente, cuando se sintió la necesidad de las uniones, se organizaron como Sociedades de Interés Colectivo Agrícola. El BNCA quedaba encargado del manejo del crédito para la pequeña agricultura, es decir, para aquellos agricultores no ejidatarios cuyas propiedades agrícolas no excedieran de la pequeña propiedad; se vuelve, como en 1926, a operar con agricultores en lo individual, dentro de los límites de la inafectabilidad; se le encomendaba, por otra parte, buscar mediante el crédito el desarrollo y fomento de la ganadería, ya fuera por medio de pequeños, medianos o grandes propietarios, siempre y cuando estos créditos mejoraran la producción pecuaria; asimismo, quedaban a su cargo el fomento y mejoramiento de las explotaciones comerciales de propiedad comunal. El BNCA conservaba, en general, las funciones que ya tenía en virtud de la ley de 1934, con las modalidades del crédito ganadero y forestal anteriormente mencionadas, y tendría también la función de fomentar el crédito territorial a partir de: a) Facilitar la movilización por enajenación, fraccionamiento o colonización de los predios rústicos que aporten el Gobierno Federal, los gobiernos de los estados, los particulares o las instituciones de crédito, a las que por la ley les estaba prohibido poseer inmuebles. b) Financiar proyectos de riego, bonificación, fraccionamiento y colonización, en forma que permita el acceso a la tierra de los campesinos deseosos de constituirse un patrimonio. Podía recibir, por cuenta ajena, o adquirir y conservar bienes inmuebles para su bonificación, fraccionamiento y colonización, de acuerdo con la Ley General de Instituciones de Crédito. La ley en cuestión venía a quitarle las mencionadas funciones a la Nacional Financiera, y así, las propiedades que formaban parte del patrimonio de dicha institución, así como su activo y pasivo afectos a

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estas actividades, pasaron a poder del BNCA, lo que representaba una cifra aproximada de seis millones de pesos. Otro aspecto de importancia era la modificación del sistema implantado por la ley de 1934, referente a la intervención del Banco en la colonización y manejo de los sistemas de riego, creados por el Gobierno Federal, pues su intervención no se consideraba en dicha ley obligatoria y necesaria; dentro de esta nueva ley deja de ser discrecional la entrega de los sistemas de riego, y se coloca al Banco como centro de la colonización de éstos, declarándose que la tarea propia de la Comisión Nacional de Irrigación termina al concluirse las obras de ingeniería correspondientes. Las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola permanecían en una posición indiferente, pues podían depender tanto del BNCA como del Banco Nacional de Crédito Ejidal, o de un común acuerdo entre ambos, dependiendo esto de que desarrollaran sus actividades en servicio de organismos ejidales, de particulares, o de ambos grupos. El Banco Nacional de Crédito Ejidal, encargado exclusivo del crédito destinado a los ejidatarios, funcionaría como Sociedad Anónima, con un capital de 120 millones de pesos, suscrito en tres series de acciones: la serie A, propiedad del Gobierno Federal, con valor de 115 millones de pesos; la serie B, por 2.5 millones de pesos, propiedad de los gobiernos locales y el Departamento del Distrito Federal; y la serie C, también por 2.5 millones de pesos, suscrita por las Sociedades Locales de Crédito Ejidal, las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola y los particulares. La estructura y funciones de este Banco eran muy semejantes a las que habían sido fijadas al BNCA por la ley de 1934, y también se le encomendaba la organización económica y social de los ejidatarios en las comunidades agrarias que fueran atendidas por el Banco. Las Sociedades Locales de Crédito Ejidal se regirían por la ley de 1934. Para que éstas se integraran era imprescindible la participación de 51 por ciento de los ejidatarios que disfrutaban de la parcela y un mínimo de 15 socios, disponiéndose, por otra parte, siempre que fuera posible, que el crédito sería aprovechado en forma colectiva por las sociedades, que tratarían de funcionar cooperativa y económicamente, pues hasta el momento, debido a que se había extremado el concepto parcelario del ejido, se habían soslayado las ventajas de la explotación colectiva

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de la tierra, que hacen más eficaz el aprovechamiento de la maquinaria agrícola, las herramientas, los animales de trabajo, el almacenamiento, la venta en común de los productos y el aprovechamiento también colectivo del crédito mediante tiendas cooperativas, y permiten el desarrollo de un sentimiento de solidaridad, provechoso para las comunidades ejidales del país. Las modificaciones posteriores que tuvo la Ley de Crédito Agrícola no fueron de trascendencia en lo referente a nuestro tema; debido a esto y principalmente a que sobre la actuación posterior de las instituciones que esta ley encierra se han hecho análisis más serios que el presente, nos permitimos abandonar el tema para abordarlo exclusivamente en cuanto a sus relaciones con el crédito agrícola.

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12. L A LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DE 1932 Y LAS LEYES SOBRE ASOCIACIONES AGRÍCOLAS L A LEY G ENERAL DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO DEL 28 DE JUNIO DE 1932 Mediante esta ley, se buscaba crear un verdadero sistema de instituciones de crédito cuyo eje sería el Banco de México, que para entonces comenzaba a asumir su carácter esencial de banco central, al quedar obligados los bancos de depósito y sucursales de bancos extranjeros a asociarse a él y a establecer un verdadero régimen de descuento. La ley comprendía a las instituciones de crédito y a las auxiliares, pero aun cuando contemplaba dentro de las primeras a las instituciones nacionales de crédito, dejaba a éstas, así como al Banco de México, regirse por sus leyes especiales. Una característica principal de esta ley es evitar la especialización de instituciones crediticias buscada por la legislación anterior, y que había ocasionado que, aun cuando existiesen bancos hipotecarios, refaccionarios, etcétera, esta especialización no pasara de ser puramente nominal, pues una misma institución practicaba por lo general operaciones que correspondían a otras. La ley reconoce esta realidad y permite a estas instituciones practicar operaciones pasivas y activas de crédito de distinta índole, siempre y cuando se operen en renglones especiales, es decir, con un departamento y un manejo particular para cada rama. La ausencia de un verdadero mercado de valores y los pocos hábitos de inversión y ahorro del público dejaban a la banca en situación de no contar con otra manera importante de canalizar los capitales del público, más que los depósitos en cuenta de cheques, lo que restringía enormemente las posibilidades de crédito, pues hasta cierto punto obligaba a operar estos recursos en colocaciones mercantiles de corto plazo, de ahí que, durante esta época, la gran mayoría de los créditos otorgados por la banca

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privada a la agricultura tuvieran la forma de pignoración de cosechas en almacén u otro tipo netamente comercial. Los bancos también realizaban operaciones de crédito con comerciantes y con agricultores bajo la forma de descuento o de préstamos mercantiles a 90 días, que en realidad eran operaciones a largo plazo, debido al antiguo sistema de renovaciones constantes, que mantienen al acreditado en la continua zozobra de tener que reintegrar en cualquier momento su crédito. La ley trató de evitar esta irregularidad, permitiendo a los bancos la apertura, con los fondos mencionados, de créditos al descubierto y la realización de operaciones similares que venían, de hecho, siendo practicadas en forma de descuento o de ficticios préstamos mercantiles; con esto se le permitía al banco planear sus créditos y se le evitaba al deudor el riesgo de hacer sus inversiones sobre la insegura base de las renovaciones convencionales. La ley trata de dar mayor elasticidad a los demás sistemas de concentración de recursos del público, sistemas que, por sus características, resultan en un mayor beneficio para el crédito; así, da al bono de caja el carácter de un simple certificado de depósito bancario, redimible a plazo o con previo aviso y con causa de intereses, permitiendo de esta manera que el público haga una inversión segura, sin necesidad de una disponibilidad inmediata, y evitaba una inmovilización a largo plazo, facilitando a los bancos otorgar préstamos a plazos mayores. Al bono hipotecario, si bien se le mantiene con sus características generales, se le otorga toda clase de garantías. Se reglamenta, por su parte, la Bolsa de Valores buscando crear un verdadero mercado de valores. Con este propio objeto de la Ley del Banco de México creó la posibilidad para dicho instituto, de ser no sólo centro para la actividad bancaria comercial, traducida en préstamos y descuentos a corto plazo, sino aun para la actividad propiamente financiera de los bancos, traducida en operaciones de crédito a largo plazo y en la emisión o circulación de papel comercial o de valores (Diario Oficial, 29 de junio de 1932).

Las instituciones auxiliares de crédito consideradas por esta ley, son:

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Almacenes Generales de Depósito. Bolsa de Valores. Cámara de Compensación. Sociedades Financieras. Uniones o Asociaciones de Crédito. Se buscaba, mediante la reglamentación, ampliar el campo de operación de las instituciones auxiliares del crédito y hacer de los títulos que éstas emitieran, un valioso punto de apoyo para las operaciones de la banca. Un aspecto que reviste importancia para el crédito agrícola y que encuadra esta ley, es el de fijar las bases para la constitución y el funcionamiento de las Uniones de Crédito, mediante las cuales se buscaba hacer llegar el crédito privado a aquellos grupos de población que, por sus características particulares, eran inaccesibles a las formas simples del crédito bancario. El Estado, con base en la experiencia adquirida en la aplicación de la Ley de Crédito Agrícola, traslada una de las unidades básicas de ésta y la introduce con las modificaciones pertinentes en la estructura del sistema bancario privado, a fin de permitir a éste una mayor penetración hacia los grupos de pocas posibilidades económicas o cuya dispersión, etcétera, dificultasen las operaciones de crédito. Las uniones o asociaciones pueden tener dos formas: como sociedades de capital o como sociedades de mutua garantía. Las primeras se crean como sociedades de capital variable, a fin de permitir un incremento de los capitales bancarios, pero conservando siempre un capital fijo sin derecho a retiro, que constituye el fondo de trabajo de estas instituciones y una garantía marginal de sus operaciones activas de crédito. Las segundas se establecen como sociedades de responsabilidad ilimitada o mutualistas y, aun cuando no se establece un capital forzoso, sí debían mantener un fondo proporcional a sus operaciones, que se originará en las mismas operaciones de la sociedad y cuyo fin será cubrir los riesgos de las operaciones mismas. Las Uniones aparecen como simples agrupaciones para obtener colectivamente el crédito para sus miembros y operan directamente con los bancos. Estas organizaciones no quedaban bajo la vigilancia del Estado,

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salvo cuando garantizaran la emisión de cédulas que hicieran sus socios para ser colocadas dentro del público en general. Este tipo de organización, de gran interés para el crédito agrícola, ha tenido un éxito considerable, pues en la actualidad existen 57 uniones de crédito agrícola y ganadero, con un capital pagado de 99 millones 768 mil 148 pesos, agrupando a 13 mil 757 socios, quienes poseen una superficie de labor de aproximadamente un millón 832 mil hectáreas (Crédito y Técnica Agrícola, s/d). Su capacidad de crédito es amplia, ya que la legislación se los limita a 20 veces su capital pagado, es decir, casi dos mil millones de pesos, los cuales para 1960 operaron 481 millones. La Ley de Instituciones de Crédito era complementada por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, originada por la imperiosa necesidad de crear la estructura jurídica necesaria para la existencia de las operaciones y de los instrumentos exigidos por la nueva organización que se le pretendía dar al crédito; esta ley fue promulgada el 26 de agosto de 1932 y continúa, esencialmente, en vigor hasta la fecha.

LEY SOBRE A SOCIACIONES AGRÍCOLAS DEL 19 DE AGOSTO DE 1932 Al amparo de la antigua Ley sobre Cámaras Agrícolas Nacionales del 21 de diciembre de 1909, se habían organizado en el país muchas de estas cámaras, cuyo fin principal era propiciar una ayuda mutua entre los agricultores con cierto aspecto cooperativo. En 1932 se les cambia de nombre y se les reglamenta en una forma definida, mediante la Ley sobre Asociaciones Agrícolas del 19 de agosto del mismo año (DOF, 1932). Se les denomina asociaciones agrícolas y quedan definidas como uniones voluntarias de productores agrícolas, destinadas a promover el desarrollo en general de la actividad agrícola nacional, ya que sus finalidades van desde organizar la producción agrícola de sus asociados, mejorar la calidad de los cultivos, promover cualquier medida que beneficie a la producción agrícola, a la conservación de los recursos, a la mejora de mercadeo de productos, hasta la obtención de concesiones de crédito para sus asociados, con las mejores facilidades económicas, es decir, asumían el papel de promotores de crédito, mas no el de intermediarios como en el caso

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de las uniones de crédito. Se trata, en suma, de organismos gremiales, distintos de los destinados, como las cooperativas, a realizar funciones de producción o de comercio. Otra de sus finalidades era fomentar, cuando las condiciones sociales y económicas de los productores lo permitiesen, el establecimiento y desarrollo de organizaciones cooperativas de distintos tipos. Las asociaciones podían tener el carácter de locales, regionales y nacionales, ordenadas en la forma jerárquica acostumbrada y con la obligación de asociarse mutuamente. Estos organismos quedaban bajo el amparo y vigilancia de la Secretaría de Agricultura y Fomento. Bajo ese mismo molde surgen, en virtud de la ley del 3 de abril de 1936 (DOF, 1936), las asociaciones ganaderas, las que siguen los lineamientos generales de las asociaciones agrícolas y, a la postre, se habían de desenvolver con mayor efectividad que estas últimas. Este tipo de asociaciones, entre cuyos fines se encontraba la promoción del crédito agrícola y ganadero, han tenido poca injerencia en este aspecto, pues han orientado principalmente su actuación hacia la protección mutua de sus intereses y a la organización de servicios conexos a la producción agropecuaria.

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13. O RGANISMOS DE APOYO NACIONAL FINANCIERA Uno de los problemas (Ley y Escritura, 1985) más difíciles que tenía el gobierno para dar al sistema bancario una organización ágil y hacerlo más eficiente era el tratamiento que se debía dar a los inmuebles y créditos hipotecarios que se encontraban en los activos de los establecimientos de crédito, tanto de carácter nacional, particular o de sucursales de bancos extranjeros. Los trastornos ocasionados por la revolución y por la crisis económica por la que se atravesaba obligaron a las instituciones de crédito a adjudicarse los inmuebles dados en garantía y de los cuales no podían deshacerse con facilidad, de modo que, al mismo tiempo que inmovilizaban sus recursos, no podían dar cumplimiento a los preceptos legales sobre enajenación de inmuebles a que se refería la Ley General de Instituciones de Crédito. La solución se encontró en la fundación de una sociedad financiera que, con carácter nacional, estuviera preparada para llevar a cabo con rapidez y eficacia la realización, el fraccionamiento o la colonización de los inmuebles que figuraban en los activos de los bancos, en condiciones que fueran ventajosas tanto para los deudores como para los interesados en adquirir esos bienes. De esta manera se facultaba a las instituciones de crédito privadas, a las nacionales y semioficiales, que aportasen a la nueva sociedad todos aquellos bienes y créditos que, de acuerdo con la ley, no pudieran poseer. La sociedad aludida fue creada en virtud del decreto del 24 de abril de 1934, con el nombre de Nacional Financiera, con un capital de 50 millones de pesos, representados por dos series de acciones, la serie A suscrita por el Gobierno Federal y que representaría la cantidad de 25 millones de pesos, y la serie B suscrita por particulares e instituciones privadas o nacionales de crédito que representarían el resto del capital social.

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Los objetos que la ley marcaba a esta sociedad eran, principalmente: I.

Fomentar el crédito territorial por los siguientes medios: a)

b)

II.

III. IV. V.

VI.

VII.

Facilitar la movilización, por enajenación o fraccionamiento, de los predios rústicos que aporten el Gobierno Federal, los particulares o las instituciones de crédito a las que, por ley, les está prohibido poseer inmuebles. Financiar proyectos de riego, fraccionamiento o colonización, en forma que permita el acceso a la tierra, de los elementos campesinos deseosos de constituirse un patrimonio.

Adquirir los inmuebles necesarios para la formación de compañías o empresas en cuya constitución y organización intervenga, y recibir por cuenta ajena o adquirir y conservar bienes inmuebles para su bonificación, fraccionamiento y colonización. Hacer préstamos inmobiliarios para fines de mejoras territoriales. Suscribir o contratar empréstitos públicos o privados. Comprar, vender o recibir en depósito, acciones, bonos y valores de cualquier clase, y hacer sobre ellos operaciones activas de préstamos, reparto o anticipo. Girar, aceptar y descontar letras y efectos de comercio así como emitir obligaciones en los términos de la Ley General de Instituciones de Crédito. Actuar como agente financiero de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, interviniendo en las transacciones que ésta indique, pudiendo conceder créditos anuales al Gobierno Federal, hasta un máximo que no exceda de dos por ciento del presupuesto de dicho gobierno para el año anterior.

Como fin secundario de la sociedad aparece la facultad para suscribir y contratar empréstitos, para intervenir en el mercado en actividades de compra, venta o custodia de títulos y valores, buscando consolidar un verdadero mercado de valores.

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13. O RGANISMOS

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DE APOYO

Reviste gran importancia también el carácter de agente financiero del Gobierno Federal que se le confería; se marcaba un paso de indistinguible significación que, dentro del campo económico, daba el gobierno, pues de esta manera podía apoyar la emisión de sus valores hasta ese momento basados exclusivamente en su fuerza moral. La aportación del gobierno al capital de esta institución estaba representada por numerario y créditos de primera clase, así como por inmuebles que después de haber sido castigados hasta un valor de inmediata realización, podrían ser enajenados rápidamente y en condiciones atractivas para los compradores, transformándose así en numerario que permitiría impulsar a esta sociedad. En lo referente a su capital inicial, las aportaciones del Gobierno Federal se pueden resumir en la siguiente forma:

Tabla 5. Capital inicial: aportaciones Gobierno Federal Inmuebles Caja de Préstamos predios rústicos

$717 059

Comisión Monetaria predios rústicos

$2 440 454

Comisión Monetaria predios urbanos

$10 063

Gobierno Federal predios rústicos Banco Agrícola

$614 000 $15 000

Créditos hipotecarios y valores Comisión Monetaria

$7 535 389

Caja de Préstamos

$139 876

Banco Agrícola

$150 000

Créditos y valores “Comisión Monetaria”

$801 681

Valores Comisión Monetaria

$532 955

Valores Caja de Préstamos

$1 500 000

Valores Gobierno Federal

$3 750 000

Muebles y útiles “Comisión Monetaria” Productos agrícolas “Comisión Monetaria” Efectivo “Comisión Monetaria” Total

$66 707 $450 000 $1 276 713 $20 000 000

Fuente: Campos (1960).

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No obstante que la creación de esta sociedad estaba ligada íntimamente al desarrollo del crédito agrícola mediante el fomento del crédito territorial, tanto de las instituciones nacionales como privadas, parece no haber tenido éxito en el desempeño de este tipo de funciones, ya que en virtud de la ley del 2 de diciembre de 1935, devolvió estas funciones al Banco Nacional de Crédito Agrícola, junto con las propiedades que había recibido, así como su activo y pasivo afectos a estas actividades. A partir de esta fecha la Nacional Financiera asumió su papel de institución promotora del desarrollo económico e industrial del país.

LOS ALMACENES NACIONALES DE D EPÓSITO Para complementar la acción de las instituciones nacionales de crédito agrícola que habían sido fundadas de acuerdo con la ley reformatoria de la del crédito agrícola de 1935, el gobierno fundó en abril de 1936 (Campos, 1960) los Almacenes Nacionales de Depósito, los cuales tenían como fin almacenar los productos de los agricultores y ayudarlos en la consecución de préstamos prendarios mediante los certificados de depósito, evitándose así que el agricultor se viera obligado a realizar ventas forzadas, con la consiguiente disminución de su ingreso; los recursos obtenidos mediante créditos prendarios en los bancos nacionales o en los privados le permitían solventar sus necesidades inmediatas y esperar a vender su grano a mayor precio. Los Almacenes Nacionales de Depósito complementaban a los existentes que prevenía la legislación bancaria, y fueron éstos uno de los principales conductos que utilizó la banca privada para canalizar recursos hacia el sector agrícola, al grado que durante mucho tiempo la gran mayoría de las operaciones de ésta hacia los agricultores fue bajo este sistema. Los Almacenes Nacionales de Depósito han evolucionado de manera importante y para 1960 se encontraban incorporados a un consorcio en el que participan en forma coordinada la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, el Banco Nacional de Crédito Agrícola y el Banco Nacional de Crédito Ejidal. Su capacidad de almacenamiento estaba calculada para 1960 en 1 millón 200 mil toneladas.

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14. ALGUNOS ASPECTOS DEL CRÉDITO AGRÍCOLA (1930-1942) EL BANCO DE MÉXICO La intervención del Banco de México en la canalización del crédito hacia la agricultura tiene para esta época distintas modalidades; entre ellas encontramos una intervención significativa en el establecimiento de instituciones de crédito mediante préstamos a los futuros accionistas (Banco de México, 1934) como en los casos del Banco Refaccionario y Fideicomisario de Coahuila, el Banco Algodonero Refaccionario, el Banco de Sinaloa, el Banco Platanero de la Huasteca Veracruzana, etcétera, instituciones destinadas principalmente al crédito agrícola. Con la fundación de estos bancos se trataba de dar una localización al crédito, evitando el establecimiento de sucursales, que en el aspecto de calidad y eficiencia del crédito quedaban en condición de inferioridad junto a los bancos locales, ya que su administración y dirección se integraba generalmente con personas de la localidad, conocedoras de los clientes y de sus necesidades, y no estaban sujetos a las resoluciones de centrales que difícilmente podían, a la distancia, darse cuenta de las verdaderas necesidades, y que aunaban a esto la consiguiente lentitud en los trámites de las operaciones. Se esperaba que estas instituciones, por su propia orientación hacia la agricultura, operaran el crédito agrícola a las tasas de interés y a los plazos adecuados; sin embargo, la mayoría de ellas orientaron sus operaciones hacia el comercio, las que operaron con la agricultura lo hicieron sobre las bases del corto plazo y la pignoración de las cosechas, que evitaban en cierta forma la realización precipitada de éstas y permitían al agricultor esperar mejores condiciones de venta. En 1933 fue reformada la ley del Banco de México, extendiéndose a seis meses el plazo para las operaciones de descuento, que en virtud de la

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legislación anterior no podían exceder de 90 días. Entre los títulos susceptibles de descontarse se incluían los procedentes de créditos de avío, con lo cual se abrieron a la banca privada las puertas para una operación más correcta del crédito agrícola. El 28 de agosto de 1936 se expidió una nueva Ley Orgánica del Banco de México, en virtud de la cual éste se afirmó definitivamente en su carácter de Banco Central, acentuando su función reguladora de la economía del país. Se le prohíbe pagar intereses por los depósitos a la vista; se le amplía el plazo para descuento de operaciones agrícolas hasta nueve meses, y aun cuando estos plazos son en forma restringida, se busca ofrecer a los bancos que operen avíos agrícolas, una garantía de apoyo en cualquier situación en que se vean obligados a dar liquidez a su cartera. En la práctica (Fernández, 1940) el Banco fijaba a cada institución una línea de crédito para redescuentos en cada ejercicio. En dicha fijación se hacía una clasificación gruesa de los documentos de acuerdo con su índole y plazo, asignándose a cada grupo una parte del monto total de la línea, aunque frecuentemente se concedían transferencias o amplificaciones. De esta manera el Banco puede perseguir ciertos fines conforme a su política general. Esta misma ley autorizaba al Banco para operar con valores (aceptaciones, bonos de caja, obligaciones, cédulas y bonos hipotecarios) y títulos bancarios, siempre y cuando no consistieran en acciones de sociedades mercantiles, quedando así abierto a dicho instituto el acceso de todas las formas de crédito que había estado atendiendo sólo por la vía del redescuento. Para 1937, el Banco descontaba efectos provenientes de créditos de habilitación o avíos agrícolas y cuyo vencimiento podía tener término de un año, pero siempre y cuando éstos fueran pagaderos a un plazo no mayor de 270 días a partir de la fecha del descuento. Otro aspecto de importancia para el crédito agrícola fue el apoyo que en distintas formas dio el Banco de México a las Instituciones Nacionales de Crédito; así, desde 1932, el Banco Nacional de Crédito Agrícola realizaba con aquél operaciones de descuento de letras de cambio, bonos de prenda y pagarés comerciales. Los Almacenes de Depósito del Crédito

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14. A LGUNOS

ASPECTOS DEL CRÉDITO AGRÍCOLA

(1930-1942)

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Agrícola que se fundaron para estas fechas como instituciones, pero casi sin contar con capital, podían operar gracias a líneas de crédito para redescuentos concedidas por el Banco de México. La ley limitaba las operaciones del Banco de México con el Banco Agrícola a un máximo de cinco por ciento de su capital, límite que rápidamente fue agotado por el Banco Agrícola; pero ante la necesidad de nuevos recursos, éste se vio obligado a operar con el Banco de México por el conducto indirecto del Gobierno Federal. En 1937 el Banco de México le otorgó, por cuenta del gobierno, un crédito por siete millones de pesos, que a fines del propio año hubo necesidad de convertir en aportación de capital; en ese mismo año logró por primera vez descontar las operaciones de su cartera de avío en el Banco de México, lo que vino a significar la obtención en este solo año de poco más de tres millones de pesos. En 1938 le abrió el banco central una línea de crédito de 11 millones 200 mil pesos para el redescuento de efectos comerciales como bonos de prenda, letras de cambio y pagarés comerciales. El Banco Nacional de Crédito Ejidal no estaba asociado con el Banco de México; de ahí que encontrara sus puertas cerradas al tratar de obtener fondos, y tuviera que recurrir a las instituciones de capital privado, las cuales a su vez se basaban en redescuentos con el Banco Central, es decir, los documentos que llevaban la garantía del Banco Ejidal y de los productos agrícolas a los que los préstamos se habían dedicado, eran redescontados por el Banco de México a la institución privada, dejando al Banco Ejidal en una situación injusta y que sólo nos indica que el propio Estado no le reconocía el carácter de un verdadero banco a esta nueva institución. Con lo anterior se colocaba a las instituciones privadas en un nivel superior al del Banco Ejidal.

LOS BANCOS PROVINCIALES Durante la segunda parte del periodo en estudio, la Secretaría de Hacienda, con apoyo del Banco de México y otras instituciones oficiales, estuvo alentando la creación de bancos “provinciales” (Martínez, 1940), con los que se pretendía impulsar el crédito bancario privado hacia la agricultura,

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pues se planeaban como instituciones privadas de crédito agrícola y así lo expresaban sus escrituras constitutivas al referirse a sus operaciones activas de crédito. Hasta 1940 se habían fundado tres instituciones de este tipo, el de Sinaloa, el de Guadalajara, y el de Zamora. En todos ellos sus recursos se componían por aportaciones del Banco de México, el Banco de Comercio Exterior, la Cía. Exportadora e Importadora Mexicana y capital privado. Se buscaba, en esta forma, localizar el crédito bancario privado en las zonas eminentemente agrícolas; sin embargo, algunos de estos bancos se dejaron llevar por la corriente netamente comercial igualándose a los demás bancos y frustrando así un sano esfuerzo del Estado en favor del crédito agrícola privado.

EL CRÉDITO DIRECTO DEL GOBIERNO A LA AGRICULTURA El periodo a que nos referimos es significativo por los esfuerzos realizados por el Gobierno Federal y aun por los propios gobiernos locales para canalizar recursos hacia la agricultura, esfuerzos a los que haremos referencia, sin pretender abarcarlos todos y sólo a modo de ejemplificar, pues muestran la inquietud del Estado en este aspecto. En mayo de 1931 (Diario Oficial del Estado de Guerrero, 1931) la legislatura del estado de Guerrero expidió un decreto disponiendo el establecimiento de un departamento refaccionario dependiente de su tesorería general, que cubriera los fines de un banco agrícola refaccionario, y para constituir su capital se debió aplicar el producto total de los certificados de inscripción catastral. Por decreto local del 20 de noviembre de 1931 (Diario Oficial del Gobierno de Zacatecas, 1931) se creó en Zacatecas la Caja Central Agrícola del Estado, que tenía como fin otorgar préstamos exclusivamente a ejidatarios, fraccionistas (tenedores de tierras de acuerdo con la ley local de fraccionamiento de latifundios) y agricultores en pequeño. Tendría la forma de sociedad anónima y su capital estaría integrado por suscripciones del gobierno del estado, por las cajas regionales y locales, así como por las cooperativas agrícolas de responsabilidad solidaria e ilimitada.

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14. A LGUNOS

ASPECTOS DEL CRÉDITO AGRÍCOLA

(1930-1942)

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El gobierno de Tabasco financiaba desde 1932 (Memoria, 1934), con sus propios fondos, un sistema de cajas rurales destinadas a fomentar la agricultura, principalmente la ejidal y para las cuales se creó un impuesto adicional de 10 por ciento sobre las propiedades rústicas y urbanas. Por otra parte, el propio gobierno del estado concedía préstamos refaccionarios a los colonos que se establecieran en los predios de su propiedad. En 1933 el gobierno de Sonora funda, con su aportación, la de los agricultores y la del Gobierno Federal, el Banco Agrícola Sonorense, el cual queda establecido en Ciudad Obregón. El gobierno del estado de Veracruz, por su parte, sostenía una institución refaccionaria agrícola, cuyo capital se incrementaba con descuentos que se hacían de sus sueldos a los empleados públicos. La propia Secretaría de Agricultura y Fomento mantenía en esos años una agencia comercial que podía ser considerada como institución de crédito, pues proporcionaba créditos a los agricultores en forma de maquinaria agrícola.

EL CRÉDITO DE LOS BANCOS PRIVADOS A LA AGRICULTURA Como hemos visto, el crédito bancario privado se otorgaba a la agricultura, principalmente en forma de pignoraciones de cosechas; pero, al ponerse en vigor la ley reglamentaria del artículo 28 constitucional, que contenía entre otras algunas medidas restrictivas contra los monopolios, consideró como acciones monopolísticas las operaciones bancarias de pignoración de artículos de primera necesidad. Esto puso a los bancos en una situación anormal (Excélsior, 1931), ya que, por otra parte, la Ley General de Instituciones de Crédito les autorizaba ese tipo de operaciones. La Secretaría de Industria, aun en contra de la opinión de la Secretaría de Hacienda, aplicó a los bancos las sanciones marcadas por la ley, y finalmente fue modificada la Ley Reglamentaria, con lo que se restableció la tendencia ya acostumbrada del crédito bancario privado hacia las operaciones de pignoración de cosechas en almacén, préstamos comerciales con garantía prendaria, préstamos quirografarios a

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los agricultores y excepcionalmente créditos de avío y refacción a plazos aceptables. De 1930 a 1934 (Rosado, 1942), los préstamos a corto plazo de los bancos privados ascendieron a 863 millones 691 mil pesos, mientras que los de avío y refacción agrícola sólo representaban la cifra de 91 millones 587 mil pesos, es decir, 9.5 por ciento del total de créditos otorgados, lo que, en un país eminentemente agrícola, como era entonces el nuestro, hacía aparecer a la producción agrícola como desamparada. Para septiembre de 1933 funcionaban en el país 76 instituciones de crédito, siete sucursales de bancos extranjeros, 11 almacenes generales de depósito, tres uniones de crédito y seis sociedades financieras. Las instituciones de crédito en el país controlaban, para fines de 1934, recursos por la suma de 656 millones 576 mil pesos. Como en casos anteriores y sólo a fin de ejemplificar la forma de operación del crédito agrícola de la banca privada, nos permitiremos citar algunas operaciones realizadas entonces. Por los años de 1930 y 1934 (Fernández, 1940), el Banco Nacional de México concedía préstamos pignoraticios sobre cosechas en almacén a los agricultores; el importe de estos préstamos nunca rebasaba de 60 por ciento del valor del grano depositado, y la garantía se constituía primeramente por el grano pignorado, y después por pagarés colectivos, ya que este tipo de crédito rara vez se concedía en forma individual, y finalmente por el pagaré individual que firmaba cada interesado. Estas operaciones, en las que también participaba el Banco de Londres y México, se hacían principalmente con trigo en el Bajío y en la Laguna, y con arroz en Sonora. El Banco Mercantil con sucursal en Tijuana, otorgaba, por esas fechas, préstamos de avío para siembras de cebada, malta y avena, a agricultores en pequeño, y en igual forma lo hacía el Banco Mexicano Refaccionario en la Laguna. Un aspecto de gran importancia del financiamiento del crédito agrícola por la banca privada fue el que realizó ésta mediante la intervención de los bancos nacionales. El Banco Nacional de Crédito Ejidal, cuyo capital era reducido para las necesidades tan grandes que se proponía cubrir, pensó en servir de

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conducto para canalizar créditos de la banca privada hacia el sector ejidal. En 1938 (Fernández y Acosta, 1961) comenzó a hacer este tipo de operaciones, destinando los recursos que obtenía a los ejidos de mayor capacidad de pago; estas operaciones no eran, en realidad, operaciones pasivas, ya que el Banco servía como conducto, fiador, distribuidor, inspector y cobrador de créditos agrícolas de fuentes privadas, las que a su vez descontaban estas operaciones en el Banco de México, asumiendo así, la banca privada, un papel de intermediaria entre éste y el Banco Ejidal. El monto de dichas operaciones fue significativo, pues mientras en 1938 se elevaba a poco más de tres millones de pesos, para 1940 alcanzaba casi 18 millones de pesos, cifra que representaba 27 por ciento de los préstamos del Banco Ejidal en ese año. Este capital se obtenía en los bancos privados o en firmas privadas como la United Sugar Company o la Anderson Clayton and Co., pero éstas nunca compartían en realidad los riesgos del crédito agrícola, pues el Banco debía devolverlos íntegramente. El Banco no perseguía con esto ningún fin lucrativo, pues no obtenía intereses de estas operaciones y, por el contrario, absorbía los gastos de operación. El Banco Nacional de Crédito Agrícola, que se encontraba en mejor situación al estar asociado con el Banco de México, también tuvo que recurrir a financiamientos privados para suplir lo exiguo de su capital; por ejemplo, en 1939, a fin de atender a agricultores de la Comarca Lagunera, hizo un convenio con la Secretaría de Hacienda y el Banco Nacional de México, mediante el cual el agricultor recibiría su crédito compuesto en 20 por ciento con recursos del Banco Agrícola, otro 20 por ciento con recursos de la Secretaría de Hacienda y el 60 por ciento restante con recursos del Banco Nacional de México (El Siglo de Torreón, 20 de enero de 1939). El hecho de estar el Banco Agrícola asociado al Banco de México dio distintas modalidades a sus operaciones con recursos privados, siendo la principal la que se hacía sobre la base de aceptaciones comerciales,1 pues el Banco Agrícola giraba letras a favor de una firma o institución con quien previamente había hecho un contrato de crédito con base en aceptaciones comerciales; ya aceptados estos efectos, el Banco los descontaba 1

Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se refiera a monto total, no a saldos de cartera.

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en el Banco de México, que los tomaba en virtud de la garantía que representaba la firma privada. El importe de estos descuentos se aplicaba a refaccionar a pequeños agricultores, quedando los productos agrícolas afectados al pago del crédito. Los vencimientos se hacían coincidir con la venta de las cosechas, pues el Banco se comprometía generalmente a entregar al aceptante el importe de las letras con anticipación a la fecha en que el Banco de México las presentara para su cobro; de esta manera, el capital privado se convertía en una ficción que permitía, como en los casos anteriores, la canalización de recursos del Banco de México hacia los productores agrícolas. Para fines de 1940, la banca privada, compuesta por 66 bancos, tenía préstamos otorgados en la siguiente forma:2

Tabla 6. Préstamos otorgados por la banca privada, 1940 Monto

Porcentaje

Préstamos agrícolas

Concepto

$154 928 400

9.7

Préstamos industriales

$498 161 100

31.4

Préstamos comerciales

$857 393 900

54.3

$72 558 100

4.6

$1 583 041 500

100

Otros préstamos Total

Fuente: Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se refiere a monto total, no a saldos de cartera.

Los dos bancos agrícolas nacionales otorgaron en ese mismo año préstamos por 161 millones 274 mil 486 pesos y, aun cuando la cifra de crédito agrícola operado por la banca privada aparece como semejante, esto sólo es aparente debido a que los financiamientos privados son generalmente a corto plazo o bajo el sistema de renovaciones, permitiendo que unos mismos recursos aparezcan varias veces como créditos otorgados durante un ejercicio. Durante los años de 1939 y 1940 se hizo sentir en México una fuerte restricción del crédito (Banco de México, 1934) y una baja sensible en 2

Datos de la Comisión Nacional Bancaria; se refiera a monto total, no a saldos de cartera.

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la inversión capital, debido a la salida del país de fuertes capitales que temían a la tendencia social que estaba tomando el Estado, o que resultaban afectados por la expropiación petrolera; esta fuga de capitales se calcula que de 1935 a 1939 había alcanzado la fantástica suma de 1 145 millones de pesos y que, de no haber sido por un programa ininterrumpido de inversión en obras públicas, hubieran provocado un fuerte colapso económico. Sin embargo, para fines de 1940 la situación internacional, de plena guerra mundial, provocó el regreso de la mayor parte de esos capitales y de otros extranjeros que buscaban refugio en el país. La actividad económica y el crédito aumentaron rápidamente, obligando al Banco de México a tomar medidas enérgicas con el fin de restringir una expansión peligrosa de las operaciones bancarias, pues podía propiciar la inflación. Una de esas medidas fue la originada por la reforma a su Ley Orgánica del 31 de diciembre de 1941, en la cual le facultaba para elevar, en caso necesario, el depósito obligatorio que por ley tenían en el propio Banco de México las instituciones autorizadas para recibir depósitos a la vista, a plazo o en cuenta de ahorros; dicho depósito (Encaje Legal) se elevó hasta 50 por ciento de sus obligaciones de esa clase, el cual estaba antes estipulado que no debía ser menos de cinco ni mayor de 20 por ciento. En 1942 el Banco de México aplicó un control cualitativo del crédito, fijando al mismo tiempo una tasa única de redescuento, y proyectando su política de crédito a estimular la producción y todos aquellos renglones que el Estado considerara necesarios de promover, en vista a facilitar el desarrollo nacional.

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15. EL BANCO NACIONAL DE CRÉDITO E JIDAL Este Banco tuvo relevancia durante la época más importante del Reparto Agrario, pues su financiamiento a los nuevos ejidos fue primordial al evitar que la tierra de muchas de las grandes haciendas; así como de grandes zonas agrícolas y ganaderas que se afectaron durante y después de la época Cardenista, y que pasaron a manos del ejido y los ejidatarios dejara de producir; por el contrario, la producción nacional creció a ritmos elevados y satisfactorios para la necesidades de un país que se desarrollaba rápidamente. El Banco, con procedimientos financieros no siempre ortodoxos, desempeñó su papel y fue cimiento de un crecimiento que demandaba el país, tanto para justificar su Reforma Agraria como para satisfacer sus necesidades de alimentos y materias primas. Por esta razón es que nos detendremos un poco más en la descripción de su actuación a través de la historia del crédito agrícola en el país, llevándola inclusive a un periodo más amplio (1935-1974) con el fin de tener una mayor visión de su importancia dentro de la política agropecuaria. Como se ha expresado, las características propias de la tenencia de la tierra ejidal, la resistencia de la banca privada y aun de la oficial para operar con los productores ejidales y la importancia creciente de estos dentro de la estructura productiva nacional, llevó al Estado a fundar una institución especializada en la atención de este tipo de productores. El Banco Nacional de Crédito Ejidal, como hemos visto, surgió al amparo de la modificación que en 1935 se hizo a la Ley de Crédito Agrícola, con los mismos postulados de organización del Banco Agrícola, y sólo adecuada a las características de la tenencia de la tierra y organización del ejido. Así el sistema crediticio ejidal quedó integrado por el Banco Nacional de Crédito Ejidal, las Sociedades Locales de Crédito Ejidal y las Sociedades de Interés Colectivo Agrícola.

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Al ser modificada la ley se suprimen los Bancos Regionales, que posteriormente volverían a aparecer tanto en el sistema del Banco Agrícola como del Ejidal, para tomar finalmente, en éste, la denominación de Bancos Agrarios. Para la organización de las Sociedades Locales de Crédito Ejidal era requisito, como ya se mencionó la participación de 51 por ciento de los ejidatarios que en el ejido disfrutaran de parcela, y un mínimo de 15 socios. Posteriormente se abolió la proporción forzosamente mayoritaria dentro del ejido y se estableció que podían fundarse sociedades con un mínimo de 10 socios. Todavía más, los grupos solidarios se organizan con menos de 10 miembros, pero carecen de personalidad jurídica y se les considera temporales. Así, en un mismo ejido podía haber varias organizaciones. El fuerte incremento que tuvo el reparto agrario en la época Cardenista y la necesidad de atender la producción de zonas eminentemente agrícolas que habían sido afectadas (La Laguna, El Yaqui, Nueva Italia, Yucatán, etcétera) y en las cuales no podía correrse el riesgo de dejar a la agricultura ejidal sin el financiamiento adecuado, pues podía dislocarse seriamente la producción, hicieron que la actividad de esta nueva institución crediticia se desarrollara rápidamente. En su primer año de operación prestó más del doble de los créditos otorgados por el Banco Agrícola y en el segundo año esta proporción era 7.5 veces mayor. La acción de esta institución fue definitiva en eliminar el peligro que un proceso agrario acelerado significaba para la producción agrícola. El Banco no sólo actuó como fuente de crédito, sino que participó activamente en la organización, administración y vigilancia de las nuevas unidades de producción que la Reforma Agraria iba creando a elevado ritmo. Para aquella época, el Banjidal desempeñó un papel importante en los distintos aspectos que había que emprender en forma paralela al proceso de afectación y reparto agrario. Posteriormente, debido a un cambio en la orientación del proceso agrario, el Banco limitó su acción de organización y promoción a nivel de ejido, concretándose más en su acción crediticia. Este cambio en la política de acción del Banjidal fue demasiado temprano para dejar una

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organización sólida dentro de las unidades que había ayudado a organizar y que, lógicamente, se empezaron a desmoronar.

O RGANIZACIÓN Al igual que el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Ejidal estaba dentro del área de influencia de la Secretaría de Agricultura y Ganadería, cuyo titular era el presidente del Consejo de Administración. Treinta y siete años después, en 1972, el Sistema del Banco Ejidal estaba integrado por tres Bancos Agrarios (a semejanza de los Bancos Regionales del Agrícola), 23 agencias, tres sucursales, una Dirección de Sociedades Ejidales Colectivas Ganaderas y cuatro Jefaturas de Zona con dependencia directa de la oficina matriz. En la base de esta organización se encontraban las Sociedades Locales de Crédito Ejidal, los grupos solidarios y los núcleos comunales. Los Bancos Regionales de Crédito Ejidal (que para entonces ya se denominaban Bancos Agrarios), obedecían a una política descentralizadora del crédito cuyo germen ya aparece en la ley de 1926 y fueron implantados por la Ley de Crédito Agrícola de 1955. Se fundaron tres de estos bancos en lugar de las tres más importantes agencias que el Banco Ejidal tenía: La Laguna, Michoacán y Yucatán. Estos bancos filiales tenían el carácter de sociedades anónimas y su capital estaba representado por dos series de acciones: la serie A suscrita por el Banco Nacional de Crédito Ejidal, y la serie B, que podía suscribirse libremente. Su capital no podía ser menos de 10 millones de pesos. La autonomía de estas instituciones es relativa, puesto que en su Consejo de Administración tienen gran influencia los representantes de la serie A, ya que dos consejeros de esta serie, entre cinco que integran el Consejo, podían vetar sus resoluciones. En la práctica, estos bancos dependían para su operación casi exclusivamente de los recursos que les otorgaba el Banco Nacional de Crédito Ejidal, con lo que la acción descentralizadora que se perseguía con su instauración se perdía en parte.

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CRÉDITO OPERADO Los préstamos operados por este sistema mostraron una tendencia más o menos uniforme de crecimiento y se muestra mucho más firme su incremento que en el Sistema Banco Agrícola. Entre 1936-1938 y 1966-1971, la cantidad de crédito operado (a precios constantes) se expandió a una tasa media anual de 2.16 por ciento, cifra inferior nuevamente al crecimiento del producto agrícola bruto estimado para el mismo periodo. Esto nos indica que el crecimiento experimentado quizá sólo haya sido capaz de afrontar las mayores necesidades que una agricultura tecnológicamente más desarrollada requiere, y que su cobertura, como se verá adelante, no se amplió, no obstante que el número de explotaciones ejidales aumentaron fuertemente de 1937 a 1972. La composición del crédito operado por el Banco Nacional de Crédito Ejidal es más constante en cuanto se orienta en forma primordial a otorgar préstamos de sostenimiento, vía la operación de créditos de avío, dando poca importancia a los créditos de capitalización para las unidades ejidales. En el mejor de los casos (excepción hecha de los años 1936 y 1937) los créditos refaccionarios alcanzan al 20 por ciento de su operación. Lo anterior seguramente ha tenido serios efectos sobre la eficiencia con que operó el Banco y su propia clientela, pues no sólo no existió un aumento significativo en su cuantía de operaciones, sino que ha otorgado poco crédito refaccionario, no obstante haber sido una institución cuyo objetivo fundamental debería ser la capitalización y elevación de la capacidad productiva de los grupos ejidales cuya atención le fue encomendada. Éstos, por los reducidos recursos con que fueron dotados y el nivel del cual deben partir, era difícil que consiguieran incrementar las inversiones. Por otra parte, no sólo la cuantía de su operación fue insuficiente para atender a un sector ejidal creciente en número y necesidades, sino que una gran parte de sus recursos se canalizaron tradicionalmente a determinadas regiones del país, lo cual hace más ostensible la carencia de recursos del sector ejidal en el resto del país. La Laguna, el Valle del Yaqui y Yucatán, generalmente absorbían cerca de 50 por ciento de las operaciones del Banco.

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PRODUCTORES ATENDIDOS La variación que su clientela tenía, pues no obstante que las sociedades “organizadas” se fueron incrementado constantemente, hasta llegar a ser alrededor de 9 600, y que el número de sociedades en operación también aumentó sensiblemente, el número de ejidatarios atendidos descendió, de un promedio de 300 mil en 1936-1938, a casi 242 mil en 1967-1969, pasando por un máximo de 340 mil en el bienio 1954-1956. La mayoría de los ejidos existentes en la actualidad fueron alguna vez atendidos por el Banco Ejidal, mientras en un cierto año no atendió sino a 20 por ciento (ejidos con sociedad local o grupo solidarios) y a 13 por ciento del total de ejidatarios. Concretamente, para 1969 el número de ejidatarios beneficiados con la tierra se estimaba en 2.5 millones, con lo cual el Banco Ejidal apenas atendía a 10 por ciento de su clientela potencial. Sin embargo, hablar en este caso de clientela potencial es incurrir en una falacia, pues mientras esta institución tenga la organización y los objetivos de un Banco y sus normas de operación sean de carácter bancario, no debe afirmarse que todos los ejidatarios eran potencialmente sus clientes. La realidad es que, dentro de la masa ejidal existen numerosos campesinos dotados con tan pobres recursos que no pueden ser sujetos de una política ortodoxa de crédito. Su problema no es tanto la falta de capital, como el recurso tierra (o agua) con que combinar dicho capital. Es decir, se trata de unidades o empresas agropecuarias económicamente submarginales; algunas de estas tienen potencialidades de mejoramiento y otras no. La parte con potencialidades requiere, para desarrollarlas, de una acción compleja y costosa que escapa o rebasa la operación bancaria. Esto mismo puede expresarse en referencia a la clientela “potencial” del Banco Agrícola. Con anterioridad el propio Banco Ejidal realizó un estudio con el fin de clasificar a su clientela dentro de los siguientes renglones: a) Con capacidad actual y potencial de pago. b) Sin capacidad actual, pero potencial de pago, con ayuda del crédito. c) Sin capacidad actual ni potencial de pago, aun con el auxilio del crédito.

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Las conclusiones fueron desalentadoras, no obstante que se trataba de la clientela con la que ya operaba el Banco: dentro de la categoría sin capacidad actual ni futura de pago, quedaban cerca de 35 por ciento de los ejidatarios que recibían o habían recibido créditos de esta institución. En otras palabras, a pesar del reducido grupo de ejidatarios que resultaron beneficiados con el crédito, el Banco encontró dentro de su clientela una elevada proporción de ejidatarios que no podían ser sujetos de una política de crédito normal, es decir, que no son “sujetos de crédito”. Este último término (sujetos de crédito) se ha manejado con los más diversos fines y ha provocado enconados debates, pues bastaba que el Banco tuviera una operación exitosa de crédito para que se proclame que “el ejidatario” sí es sujeto de crédito, en contra del argumento esgrimido por algunas instituciones privadas de que “el ejidatario” (así, en general) no es sujeto de crédito. Esta generalización que sobre el conjunto del estrato ejidal se suele hacer, resulta absurda, pues sabemos que, dentro del estrato ejidal, los recursos con que han sido dotados los ejidatarios varían enormemente: de 15 ha de riego en Mexicali, por citar un ejemplo, a menos de una hectárea de mal temporal en algunas zonas del centro del país. Este tipo de generalizaciones encubre un serio problema de la estructura agraria del país y ha impedido que se enfrente eficazmente con las medidas e instrumentos necesarios, una realidad presente: mientras un grupo numeroso de ejidatarios no sólo son clientes sanos del Banco Ejidal, sino aun de la banca privada más estricta en sus operaciones, una parte importante del sector ejidal no es sujeto de crédito de ninguno de los tipos de crédito existentes actualmente y requiere de la creación de otros sistemas e instituciones que afronten en forma adecuada los problemas de su desarrollo. No definir la situación descrita hizo que al Banco Ejidal se le encomendaran tareas que era incapaz de cumplir, a no ser con la pérdida de los recursos otorgados para el crédito. Esto trajo su desprestigio ante quienes esperaban que trabajara bancariamente, sin incurrir en pérdidas; asimismo se ha provocado el desprestigio del sector ejidal cuya atención se le tenía encomendada.

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L AS SOCIEDADES LOCALES DE CRÉDITO EJIDAL Llama la atención el hecho de que el Banco haya organizado un número elevado de Sociedades Locales de Crédito Ejidal y la relativamente baja proporción de éstas con que llegó a operar, pues en algunos años se llega apenas a 50 por ciento. En igual forma, el número de sociedades en operación varía significativamente de un año a otro; de 1964 a 1965, por ejemplo, dejó de operar con más de tres mil sociedades. Esta situación podría explicarse por la carencia general de recursos que el Banco tenía ante las necesidades que debía hacer frente, en las fuertes fluctuaciones que sus recursos experimentan de un año a otro, así como en la insolvencia de muchas de las sociedades organizadas. La falta de recuperaciones de muchas sociedades hacía que el Banco les dejara de otorgar crédito y quedaran “en recuperación”, es decir, con los préstamos suspendidos. Esta situación no sólo les cerraba el financiamiento, sino el acceso a otras fuentes de crédito, pues la “prelación” que el Banco se reservaba de cobrar el total o parte de sus adeudos de la producción que se obtenga mediante otro financiamiento, reduce la capacidad de pago de estas sociedades y hace que las posibles fuentes de crédito se resistan a correr el riesgo de prestar a quienes se sabe ya se han endeudado y tienen reducida su capacidad de pago. Un numeroso grupo de ejidatarios en el país se enfrentaba a este problema; lo que frecuentemente propiciaba el arrendamiento de tierras ejidales, pues los ejidatarios en esta forma encontraban salida al hecho de tener cerradas las puertas del financiamiento. Una situación que influyó en los resultados del Banco Ejidal ha sido la falta de funcionamiento real de las sociedades. Hecho a un lado el aspecto de simplificación de trámites administrativo-burocráticos y el ahorro en gastos de administración que la operación de las sociedades puede dar a este banco, la asociación de pequeños productores es, en muchos casos, el único medio para que éstos que individualmente carecen de capacidad de absorción y reintegración del crédito, lo puedan obtener por medio de la asociación. Sin embargo, el Banco no pudo impulsar y consolidar la organización cooperativa de propósitos múltiples en su base, al grado de que un gran número de sociedades no tenían de ello más que el nombre.

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Esta situación encontraba su origen en varias razones, entre ellas: a) La formación cooperativa de los grupos es una labor conjunta de educación, práctica, convencimiento, desarrollo de potencialidades, creación de incentivos comunes, orientación hacia objetivos cuya consecución represente beneficios tangibles para el grupo, etcétera. En esta labor el crédito es un valioso auxiliar o en todo caso un ingrediente necesario, pero no suficiente, o es apenas un punto de partida. Por tanto, es difícil que su sola acción cree un verdadero espíritu cooperativo y una conciencia de metas dentro de los miembros de la sociedad, si no va acompañado de una labor de educación, planeación, administración y asistencia técnica que el Banco no pudo proporcionar en forma adecuada. b) La tendencia general a operar créditos de avío que tuvo el Banco hizo que se emplee poco uno de los incentivos más importantes que la sociedad podría tener para su operación: la mayor capacidad que la asociación le otorga para capitalizar la explotación y elevar sus rendimientos generales. El mayor interés hacia la asociación surge cuando la unión de un individuo con el grupo le da la oportunidad de hacer inversiones, de una capitalización que individualmente no puede lograr (perforación de un pozo, mejoras a las tierras, construcciones, industrialización o beneficio, compra de maquinaria, etcétera) y, al ser reducidas las oportunidades de obtener tal tipo de crédito, el interés por la asociación se debilita; por el contrario, ésta se toma como una imposición para tener acceso al crédito, con la desventaja de que debe compartir responsabilidades con personas de las cuales muchas veces desconfía. c) Aun entre los propios funcionarios locales del Banco se observaba, por lo general, una actitud de que la sociedad era un simple formulismo que debía cubrirse para otorgar el crédito y, de hecho, las cuentas se llevaban individualmente; la responsabilidad solidaria no funcionaba, no se crea un capital propio, un patrimonio; no hay negocios propios de la sociedad, ni encauzamiento del ahorro, y son pocos los casos en que se da una adecuada atención a la operación

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de la sociedad como tal. Esto, naturalmente, redunda en los costos de operación del crédito a este sector. d) En aquellas sociedades el Banco había dado especial atención a la organización. Era frecuente que la falta de orientación adecuada al personal encargado de su vigilancia, asesoría y administración, ocasionaba que se incurriera en un paternalismo exagerado, en serio detrimento de la iniciativa del grupo y de sus posibilidades de evolución como tal. Esto mina los incentivos de la asociación y la consolidación del grupo como unidad de intereses afines. Una sociedad sin iniciativas y sin poder de decisión de abajo hacia arriba es una sociedad débil, expuesta a morir, o a degenerar en formas viciosas de supeditación respecto al Banco. Una de las salidas que se pensó podría facilitar la operación de la organización cooperativa para el crédito fue reducir el tamaño de las sociedades mediante la integración de grupos más reducidos, con intereses más concretos, denominados “grupos solidarios”, a veces hasta formados por miembros emparentados, los cuales, de acuerdo con la Ley de Crédito Agrícola, podían ser organizados con cualquier número de campesinos inferior a 10 y superior a tres. En la práctica estos grupos dieron, en general, un resultado adecuado, pues simplemente multiplicaron el número de grupos en operación. En el caso de la Comarca Lagunera la multiplicación de estos grupos, ahí llamados sectores, llegó a ser exagerada y no siempre su formación correspondió a intereses de grupo, sino a intereses personales. La multiplicación de sectores llegó al extremo de que el Banco se vio obligado en un tiempo a reconsiderar su actitud y buscar la reagrupación de los sectores. El Banco no pudo consolidar la organización de su clientela, por lo que no consiguió que sus problemas desaparecieran.

LOS FIDEICOMISOS Uno de los medios que permitió incrementar el volumen de operación del Banco, pero que a su vez facilitó que éste desempeñara funciones no

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específicamente bancarias, fueron los fondos en fideicomiso; es decir, recursos otorgados en fideicomiso por el Gobierno Federal para fines específicos. Para el 31 de diciembre de 1955 el Banco Ejidal manejaba 66.6 millones de pesos de recursos fideicomitidos. Para el 31 de diciembre de 1964 el monto de estos fideicomisos era de cerca de 270 millones de pesos. En 1971 únicamente se manejaron 15 millones. Muchos de estos fideicomisos iban orientados hacia aspectos complementarios de la política de crédito del Banco, pero otros se apartaban completamente de esta función y se orientaban hacia actividades ligadas a situaciones de emergencia u otorgamiento de subsidios a determinados sectores. La operación de estos recursos creó desconcierto entre la clientela normal, pues apartaba al Banco de sus funciones y, muchas veces, lo obligaba a distraer personal y sus propios recursos en el cumplimiento de un determinado fideicomiso. Sin embargo, a falta de una institución ad hoc para afrontar estas situaciones, el Banco se vio precisado a desempeñar este tipo de funciones extrañas al crédito.

O TRAS ACTIVIDADES Y SERVICIOS DEL BANCO E JIDAL El Banco no sólo cumple una función de crédito escueta, sino que realiza actividades paralelas a su acción normal, así como el otorgamiento de servicios a su clientela, todo ello con el objetivo de incrementar la capacidad productiva de la misma, así como fortalecer su capacidad de pago y asegurar la recuperación de sus créditos. Entre ellas se tienen las siguientes. 1. Adquiere, por cuenta de su clientela, fertilizantes, insecticidas, semillas mejoradas, maquinaria agrícola, equipo industrial, etcétera. 2. Interviene en numerosas operaciones de venta de productos obtenidos por sus acreditados, pero en condiciones de árbitro; es decir, reúne vendedores y compradores a fin de obtener el mejor precio para su clientela.

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3. Opera diversas plantas industriales, como empacadoras de fruta, molinos de aceite, ingenios azucareros, etcétera, las cuales funcionan como empresas filiales del Banco y tienen como fin procesar algunos productos de su clientela. En los últimos años se ha seguido la política de traspasar, en propiedad, todas estas plantas a las sociedades locales; para esto se otorgan las facilidades de crédito y asistencia técnica necesarias a los ejidatarios. 4. Durante mucho tiempo el Banco manejó distintas centrales de maquinaria agrícola. En 1961 llegó a operar 16 unidades de servicios de maquinaria agrícola, con cerca de 500 tractores y 250 trilladoras, además de los implementos necesarios. Sin embargo, con estas centrales o unidades se ha seguido la misma política que con las plantas industriales y han pasado a poder de las sociedades locales mediante operaciones de crédito del propio Banco. En 1971 esta institución ya sólo maneja una central de maquinaria agrícola, aunque queda mucha maquinaria del Banco dando servicio de maquilas. 5. El Banco administra 17 distritos de riego por bombeo con una superficie total de 42 500 hectáreas y cerca de ocho mil productores, jefes de familia ejidales. La operación de estos distritos representa pérdidas netas para el Banco, pues tiene que subsidiar el bombeo. Se está organizando el traspaso a la Secretaría de Recursos Hidráulicos. El desempeño de las actividades anteriores no siempre ha sido positivo, pues, si bien esas unidades fueron creadas con fines no lucrativos, su operación frecuentemente ha representado pérdidas para el Banco, muchas veces por deficiencias en su administración.

GASTOS DE OPERACIÓN Y FINANCIAMIENTO Debido al tipo de clientela con la que debe actuar, la falta de consolidación de la organización de los receptores del crédito y la multiplicidad de funciones que debe cumplir, el costo de operación del crédito del Banco

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resulta sumamente elevado. En 1961 (año del último informe publicado) los gastos de operación alcanzaron la suma de 114 millones de pesos, frente a un crédito otorgado de 968 millones de pesos; es decir, por cada peso prestado el Banco gastaba casi 12 centavos, cifra que no se alcanza a cubrir con el producto de los intereses cobrados, aun cuando su volumen de recuperaciones fuera normal. El alto costo de su atención crediticia ha hecho que el Gobierno Federal otorgue un voluminoso subsidio para sostener su operación; en 1961 alcanzaba 50 millones de pesos anuales (El Banco Nacional, 1972). Sin embargo, los gastos en que incurre el Banco no sólo comprenden los normales de la operación crediticia, sino el pago de intereses de recursos que le son prestados por otras instituciones (algunos provenían de bancos extranjeros) para financiar sus operaciones; el gasto de operación de las plantas y servicios que mantiene y que son sumamente cuantiosos; los gastos por depreciación. Además, se registran castigos de cartera, amortizaciones, etcétera. El estado de pérdidas y ganancias para 1961 fue el siguiente:

Tabla 7. Banco Nacional de Crédito Ejidal: pérdidas y ganancias, 1961 Conceptos

Mdp

Productos Intereses cobrados

71 349

Beneficios y productos diversos

134 113

Otros

39 329

Total productos

244 791 Gastos

Intereses pagados Gastos de operación crediticia Gastos diversos Depreciaciones, castigos y amortizaciones Otros

36 595 114 400 97 977 230 194 21 146

Total gastos

500 309

Resultados

-255 518

Fuente: El Banco Nacional (1972).

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El resultado anterior es un indicador objetivo de la situación en que operaba el Banco. Infortunadamente, a partir de 1962 ya no se han publicado los informes que pudiesen permitir una visión actualizada de su operación, y se suspendió por entonces también la publicación del Boletín de Estudios Especiales, donde aparecían interesantes análisis de la situación financiera de la institución. La situación planteada por las pérdidas elevadas en la operación de esta institución recae en el Gobierno Federal, que mediante aumentos de capital u otra forma de aportaciones cubre el renglón de pérdidas, con el fin de que el Banco siga operando. Las erogaciones realizadas constituyen un subsidio a la producción agrícola, y no muy diferente a la forma en que la mayoría de los países subsidian a sus agricultores débiles. Estos recursos tienen efectos indirectos importantes, pues incrementan la actividad económica de los lugares en que se aplican, lo mismo para los productores de insumos que en el beneficio multiplicado que la producción ejidal genera al entrar en el mercado, etcétera. La pregunta surge sobre si el crédito es el medio más apropiado para otorgar este subsidio, y si no existen otras formas más adecuadas para subsidiar al sector agrícola con mayores beneficios económicos y sociales que los que ahora se obtienen por el crédito.

R ECUPERACIONES Y SEGURO AGRÍCOLA Uno de los principales conceptos que integran el resultado negativo de la operación del Banco es la baja recuperación que obtiene de su acción crediticia. El nivel general de recuperaciones en el periodo comprendido de 1936 a 1961 fue de 73.2 por ciento aproximadamente (recuperaciones entre préstamos, sin tomar en cuenta los saldos del año final). La falta de informes recientes nos impide hacer un juicio sobre el nivel de recuperaciones de los últimos años. Sin embargo, existen indicios de que la recuperación se ha elevado, en parte por la operación del Seguro Agrícola y Ganadero; por lo demás, el Seguro también opera con pérdidas. La Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA), fue fundada en acatamiento de la Ley del Seguro Agrícola Integral y Ganadero

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del 31 de diciembre de 1961, y tiene como objeto resarcir al agricultor de las inversiones que requiere el cultivo, cuando éste se pierde total o parcialmente como consecuencia de sequía, helada, granizo, vientos huracanados, incendios, enfermedades e inundación. En lo referente al ganado, asegura por muerte, enfermedad o accidente. La Aseguradora Nacional tiene entre sus funciones reasegurar los riesgos que cubran en seguro directo las sociedades mutualistas y las instituciones mexicanas de seguros, por la operación de otros tipos de seguros agrícolas. Es requisito para obtener el servicio apegarse a las normas técnicas (fechas de siembra, labores de cultivo, fertilización, etcétera) que fije con la debida anticipación la Secretaría de Agricultura y Ganadería. La cobertura se calcula por hectárea y no puede exceder al total de las inversiones necesarias y directas para obtener la cosecha esperada, ni tampoco 70 por ciento del valor medio de la cosecha, que se calcula conforme a los rendimientos y precios medios regionales. En otras palabras, no es la cosecha el objeto del seguro, sino los gastos directos efectuados en el cultivo, es decir el avío, con lo cual viene siendo, en realidad, un seguro de crédito. De acuerdo con el capítulo IV de la Ley de Crédito Agrícola, las instituciones nacionales de crédito no pueden otorgar créditos de habilitación o avío ni créditos refaccionarios sin que previamente haya solicitado el seguro agrícola o ganadero para las explotaciones a que están destinados sus financiamientos. Esta restricción en cierta forma ha supeditado el ejercicio del crédito a la de la propia Aseguradora, pues los bancos nacionales, para asegurar su recuperación, deben ceñirse a las normas y programas de esta institución. La superficie asegurada es reducida si se le compara con la superficie en explotación del país. En 1967, la ANAGSA aseguró 2.2 millones de hectáreas, 260 mil bovinos y 40 mil equinos, con un monto de 4 895 millones de pesos; calculándose, para dicho año, un volumen de indemnizaciones pagadas de 445 millones de pesos. Para 1969-1970 se aseguró una inversión total, agrícola y ganadera, de 5 815 millones de pesos, correspondiendo 4 893 al ramo agrícola y 832 millones de pesos al ganadero. La superficie cubierta fue de 3 millones 342 mil hectáreas y de 510 mil cabezas de ganado. El número de

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asegurados fue de 607 mil 748, de los que 492 mil fueron ejidatarios, 103 mil 220 pequeños propietarios y 12 528 ganaderos. Se cubrieron indemnizaciones por 681 millones de pesos (Villegas, 2002). En la operación del Seguro Agrícola, el Gobierno Federal cubre una parte de las primas con el fin de beneficiar a los ejidatarios. No obstante, esta aportación que es diferencial de acuerdo con los cultivos y las zonas, no siempre ha sido suficiente para cubrir el monto de las indemnizaciones y las pérdidas de esta institución. Diversos factores han influido en el curso de la historia del Banco en las bajas recuperaciones; algunos han sido esbozados en renglones anteriores. A nuestro criterio, éstos pueden ser clasificados de la manera siguiente: 1. Por características de la clientela I.

Ésta generalmente cuenta con reducidos recursos productivos, bajos ingresos y, por tanto, poca capacidad de ahorro y de pago. II. Debido a lo anterior, las posibilidades de capitalización individual son bajas. Éstas sólo se logran obtener mediante la asociación de intereses y recursos productivos. III. Frecuentemente, la clientela tiene un bajo nivel cultural. IV. Existen deficiencias importantes en la posesión de la tierra ejidal que provocan incertidumbre en la operación del crédito y en la organización de los productores. 2. Por la política operativa del Banco I.

Poco interés, cuando no negligencia a nivel local, para impulsar y consolidar las asociaciones de productores que hagan posible una operación real de las sociedades. II. Supremacía absoluta de los créditos de avío, que a ese nivel frecuentemente resultan de sostenimiento puro, sobre los diferentes créditos refaccionarios o promotores. Esto impide incrementar la capacidad de pago de los productores y, en parte importante, es causa y efecto del punto anterior.

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III.

Cuotas de crédito establecidas con criterios no acordes con las necesidades de productores de subsistencia, obligándolos frecuentemente a operar líneas divididas de crédito (vía el comerciante o prestamista local) que reducen su capacidad de pago. En otras ocasiones, la necesidad de subsistencia o la falta de honradez han hecho que el productor venda insumos productivos que proporciona el Banco, con la consiguiente reducción de su capacidad productiva y de pago. IV. Burocratización y centralización excesiva de la operación del crédito, que frecuentemente ocasionan decisiones equivocadas con respecto a las mejoras alternativas para el crédito a nivel local, o retraso en las ministraciones, afectando seriamente la eficiencia productiva de la clientela. V. Inercia en la operación administrativa.

3. Por factores externos I.

Inexistencia, dentro del aparato administrativo gubernamental, de una institución de promoción y desarrollo de zonas agrícolas deprimidas, que tenga, entre otras funciones, la de ser fuente de crédito agrícola no bancario (de capacitación) y de emergencia a zonas de desastre. Esto ha ocasionado que al Banco se le utilice como canal de subsidios para sectores deprimidos y sin capacidad de pago, en desmedro de su operación bancaria y de su responsabilidad administrativa. II. Lo anterior ha dado lugar a interferencias de carácter político, lo mismo a nivel local que nacional, sobre los criterios administrativos respecto al crédito. III. Los dos últimos puntos han producido cierta degradación de la responsabilidad del aparato administrativo y permitido que, en ocasiones, se llegasen a presentar serios problemas de corrupción administrativa, que han permeado hasta la propia clientela. Al hablar del crédito agrícola se ha examinado más detenidamente lo que atañe al Banco Nacional de Crédito Ejidal, debido a la importancia

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que esta institución ha tenido dentro del proceso de reforma agraria (El Banco Nacional, 1972). El papel que el Banco ha desempeñado como elemento de apoyo al sector ejidal ha sido destacado. Infortunadamente su función dentro de la estructura económica ejidal parece no haber sido entendida cabalmente, al igual que en ciertas épocas parece no haberlo sido el papel que debía desempeñar el recipiente de su acción: el ejido. A éste en ocasiones algunas esferas de la administración lo han considerado como un fruto de criterios y acciones que deben mantenerse por necesidad política, pero sin fe en su potencialidad y en la función que dentro de la estructura económica debe desempeñar. El Banco inició su acción como una institución de fomento, promotora y organizadora de la actividad productiva de su clientela, y, no obstante sus pocos recursos técnicos y reducida experiencia, su acción apuntaba ya como eminentemente benéfica y acorde con las circunstancias de un estrato de productores que iba creando la reforma agraria. Posteriormente su acción se vio restringida a una mera operación crediticia, con ciertos visos de fomento y promoción de organización, y sólo en casos ha actuado vigorosamente como institución promotora y de fomento. Su campo de acción hace que su labor tenga fuertes implicaciones políticas, lo que ha ocasionado que se incurra en la confusión de considerar su operación como un problema político y no como técnico-administrativo, como en realidad es. Esto ha hecho que su dirección se encomiende a políticos de carrera, más receptivos a las presiones de grupos o de circunstancias que al cumplimiento de programas y planes concretos. Por lo mismo, las acciones se tornan casuísticas y sin continuidad, con el consiguiente desperdicio de recursos y esfuerzos, y el perjuicio de los recipientes de su acción. Por otra parte, a falta de otro conducto mejor, el Estado se ha visto obligado a utilizar frecuentemente al Banco para el otorgamiento de subsidios a sectores deprimidos, disfrazados como crédito que de antemano se sabe será de difícil recuperación, en desmedro del prestigio del Banco y de su buena clientela. La inconsistencia en su operación y la falta de continuidad en su acción han hecho que poco a poco se relegue el objetivo fundamental de

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organizar y apoyar la organización productiva de su base, es decir el ejido. Y en todo esto el Banco ha incurrido (forzado por las circunstancias) en una grave responsabilidad, pues dentro del aparato gubernamental ligado a la reforma agraria era el único que podía haber actuado eficientemente como elemento de perfeccionamiento, reestructuración, organización y promoción de la institución ejidal. Son contados los ejidos que el Banco ha conseguido organizar e impulsar como grupos productivos, de intereses afines y acción conjunta. Es en estos aspectos donde la acción del Banco arroja un saldo negativo y no, como comúnmente se cree, en los números rojos que presenta su operación crediticia. Si bien es cierto que el Banco no ha podido conservar e incrementar su capital y que requiere de cuantiosas ayudas del Estado, esto se debe fundamentalmente a la función que con frecuencia se le ha asignado de canal de subsidio a sectores agrícolas deprimidos. Todos los países subsidian su agricultura deprimida, pero generalmente lo hacen por otros conductos diferentes al crediticio, y en forma tal que resulten promotores y no un simple sostenimiento. Estos subsidios, por otra parte, difícilmente podrían ser considerados como pérdidas netas para el sistema económico, pues si bien no vuelven a las cajas del Banco, ni directamente a las arcas del gobierno, el efecto multiplicador que sobre la actividad económica crea el producto agrícola logrado por esos recursos, el aumento en la capacidad de compra que estos créditos generan en un amplio estrato de la población, etcétera, seguramente rinden dividendos mayores para el sistema económico que los recursos que en ellos se emplean. Pero estos recursos serían más benéficos si se canalizaran por conductos diferentes al crédito, pues la acción de un banco agrícola como instrumento de desarrollo de sectores deprimidos es necesariamente limitada; difícilmente puede ir más allá de medidas agrícolas que no siempre son la solución. Actualmente existe una fuerte corriente de opinión sobre la necesidad de hacer una revisión a fondo de los objetivos, modus operandi, y, sobre todo, de las posibilidades futuras de esta importante institución, a la que le ha tocado desempeñar un difícil papel dentro del desarrollo agrícola de México.

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16. LOS FIDEICOMISOS DEL GOBIERNO FEDERAL Y EL FONDO NACIONAL DE GARANTÍA AGRÍCOLA LOS FIDEICOMISOS Uno de los aspectos más importantes dentro de los sistemas seguidos por el Estado al promover el desarrollo económico nacional ha sido el apoyo financiero dado a algunos sectores clave de nuestra economía, mediante fideicomisos otorgados por el Gobierno Federal por medio de la Secretaría de Hacienda, principalmente, y depositados en diversas instituciones, para que éstas sean las encargadas directas de promover el desarrollo de los sectores que previamente ha fijado el Estado. Entre éstos han ocupado un lugar preponderante los relativos a la producción agropecuaria. Los fideicomisos representan diversas ventajas (Sanabria, 1956) como la transmisión de la titularidad de derechos a favor del fiduciario y el desprendimiento por el fideicomitente de esos derechos, conservando expresamente aquellos que se hubieran conservado en el acto constitutivo; el carácter de obligatoriedad en el ejercicio de los derechos a favor del fiduciario para la realización del fin, y la autorización legal, únicamente a instituciones de crédito, para actuar como fiduciarias. Todas estas ventajas aseguran al Estado, como fideicomitente, el cumplimiento de esas operaciones necesarias para la persecución de determinados fines, claramente establecidos en el fideicomiso. Sin embargo, la ejecución de fideicomisos reviste algunos peligros cuando son operados con fines crediticios, pero encubriendo en realidad planes de ayuda social y no verdaderos planes de financiamiento. A este aspecto de los fideicomisos nos habremos de referir posteriormente. El primer antecedente de esta forma de apoyo financiero otorgada por el gobierno se encuentra en 1936, al celebrarse la primera operación de fideicomiso entre la Secretaría de Hacienda y el Banco Nacional de Crédito

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Agrícola. Su fin era efectuar préstamos a diversas personas por cuenta y riesgo del Gobierno Federal. En 1943 la Secretaría de Hacienda otorgó, entre otros, un fideicomiso al Banco de México, a fin de fundar el Fondo Nacional de Garantía Agrícola. Los fideicomisos otorgados por el Estado se desarrollaron rápidamente, orientándose hacia los aspectos básicos de nuestra economía: fomento de la producción agrícola por diversos conductos, financiamiento de industrias, desarrollo de comunicaciones, etcétera, al grado que para 1953 el Estado tenía otorgados 322 fideicomisos y para el 31 de diciembre de 1955 éstos se elevaban a 463, con un patrimonio en fideicomiso por valor de 1 840 millones de pesos, que para esa fecha se clasificaban en:

Tabla 8. Distribución de los fideicomisos, 1955 I. Crédito a)

Total (pesos) Producción agropecuaria

645 545 348

Agricultura

535 641 740

Ganadería

28 000 000

Pesca

23 003 545

Silvicultura

26 424 094

Garantía de crédito agrícola

32 475 968

b)

Industria

147 222 248

c)

Electricidad

44 000 000

d)

Comunicaciones y transportes

159 348 233

e)

Comercio

f)

Educación, salubridad y asistencia

g)

Diversos

14 538 358 14 222 132 590 707 351

II. Administración y adquisición a)

Valores

123 789 912

b)

Inmuebles

23 176 183

c)

Diversos

16 372 836

III. Irrecuperables

21 574 271

Total

1 840 496 877

Fuente: Sanabria (1956).

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Dentro de este rubro están considerados aquellos destinados a adquisición de escuelas, sostenimiento del patrimonio indígena del Valle del Mezquital, fondo de seguro de vida militar, etcétera. Las instituciones que han desempeñado el papel de fiduciarias han sido principalmente las de carácter estatal, que por su propio carácter están más conscientes que una institución privada de los fines que persigue el Estado al formar los distintos fideicomisos. Excepcionalmente estos fideicomisos se han otorgado a instituciones privadas y, cuando esto ha llegado a ocurrir, generalmente se procura orientar a estas instituciones a operar en determinados renglones productivos, con lo cual prácticamente el Estado financia el aprendizaje de una institución en la operación en ramas productivas.

Tabla 9. Resumen por fiduciarios Fiduciario

Total (pesos)

Nacional Financiera

650 096 304

Banco de México

374 473 423

Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero

181 509 110

Banco Nacional de Crédito Ejidal

66 678 050

Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas

343 077 277

Banco Nacional de Comercio Exterior

119 607 693

Banco Nacional de Fomento Cooperativo

16 553 545

Banco Nacional del Ejército y la Armada

2 179 756

Financiera Nacional Azucarera

51 385 274

Banco Nacional de Transportes

28 432 898

Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal

205 281

Banco Nacional de México

4 510 626

Banco Internacional

1 790 000

Total

$ 1 840 496 977

Fuente: Sanabria (1956).

Como se desprende de los datos para 1955, el gobierno ha realizado una gran parte de su política de desarrollo agrícola mediante los fideicomisos, pues para esa fecha los fideicomisos dedicados directamente a

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financiar la producción agropecuaria mediante crédito e inversiones representan el 35 por ciento del total de recursos fideicomitidos. Dentro de los demás fideicomisos, al parecer destinados a sectores ajenos a la producción agropecuaria, hay muchos que por sus fines benefician en forma indirecta al crédito agrícola, pues sirven para desarrollar la agricultura mediante la construcción de grandes obras de riego, investigación agrícola, financiamiento de industrias cuya base es netamente agrícola como la azucarera, y manejo de fondos para apoyar sistemas creados por el Estado, en beneficio del crédito agrícola, como es el Fondo del Seguro Agrícola, que maneja el Banco de México, mediante el cual se cubrían al Consorcio del Seguro Agrícola y a las Mutualidades de Seguro Agrícola, Integral y Ganadero, parte de sus gastos de administración y la diferencia entre primas cobradas e indemnizaciones pagadas. La operación de los fideicomisos, cuando se otorgaban a las instituciones nacionales de crédito con fines más sociales que financieros, han influido perjudicialmente en estas instituciones, como es el caso del Banco Nacional de Crédito Ejidal, que llegó en una época a abusar de este sistema. Los fondos recibidos no ingresaban a la contabilidad del Banco, quedando ocultas así muchas malas operaciones que después de todo venían a ser menos operaciones de crédito. De esta forma se inducía a las instituciones a hacer malas operaciones (no crediticias) por cuenta y orden del Gobierno Federal, y buenas con los recursos propios, abatiendo de esta manera su propio prestigio y maleducando a su clientela, ya que ésta no distinguía al operar con las instituciones si trabajan con recursos propios o fideicomitidos. En general, si no se tiene el debido cuidado, los fideicomisos en los bancos nacionales deforman las funciones de éstos y atentan contra su autonomía, pues los convierten en simples agentes del gobierno, en operaciones que llevan poco beneficio a las instituciones. Como hemos dicho, algunos fideicomisos se han otorgado a bancos privados, a fin de que colaboren con el Estado en algún campo de la economía. De estos últimos pondremos como ejemplo el fideicomiso que manejaba el Banco Nacional de México, a fin de dar crédito a ejidatarios con quienes no operara el Banco Nacional de Crédito Ejidal. El convenio de este fideicomiso, destinado a otorgar préstamos a ejidatarios por cuenta y riesgo del Gobierno Federal, fue celebrado en marzo de 1944 y se destinó

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principalmente a habilitar ejidatarios para cultivos de maíz, frijol, cacahuate y ajonjolí. Las cifras destinadas a estos créditos oscilaron entre dos y 2.8 millones de pesos anuales y su recuperación nunca fue satisfactoria, cargando el gobierno con las pérdidas en que incurría la operación del fideicomiso. Aun cuando, según el convenio celebrado, el Banco Nacional de México no percibía ganancias en la operación de los créditos, éstos se otorgaban mediante agentes de crédito que nombraba el propio Banco y que sí recibían comisión por sus operaciones. Este fideicomiso tomó posteriormente (1953) la forma de un fondo revolvente depositado en el Banco de México y manejado por el Banco Nacional, el que finalmente en junio de 1956 solicitó a la Secretaría de Hacienda se le relevara de esa responsabilidad, pasando dicho fondo, en forma de un nuevo fideicomiso, al Banco Nacional de Crédito Ejidal, con el fin de otorgar préstamos de avío para cultivos de maíz, frijol, cacahuate y ajonjolí a ejidatarios que no estuviesen acreditados con recursos del mismo fiduciario. Otros fideicomisos establecidos en bancos privados pasaron en 1955 a engrosar el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura.

EL FONDO NACIONAL DE GARANTÍA AGRÍCOLA En 1943 el país atravesaba por una época sumamente difícil, ya que su producción agrícola había sido fuertemente abatida, primero por desastrosas heladas, después por una prolongada sequía y finalmente por lluvias excesivas de tipo ciclónico, todo lo cual hizo que ese año fuera considerado como el peor año agrícola de lo transcurrido del siglo. El Estado, auxiliado por el Banco de México y algunas otras instituciones de carácter estatal, tomó una serie de medidas buscando superar la crisis de escasez de alimentos, la cual se veía agravada por el estado de guerra que vivía el mundo y que hacía difícil la importación de productos alimenticios. Una de las medidas fue tratar de impulsar el crédito privado hacia las operaciones agrícolas, con base en la garantía de la recuperación de los préstamos. Para esto, se creó por decreto del 15 de junio de 1943 el Fondo

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Nacional de Garantía Agrícola, el cual, ante la premura de la situación y aun corriendo el riesgo de perder su capital,1 operó en forma por demás simple y liberal, a reserva de modificarse de acuerdo con la experiencia que su propia operación le proporcionara. El Fondo se inició con un capital de cinco millones de pesos, siendo manejado en fideicomiso por el Banco de México, y su función era la de garantizar a los bancos privados: primero, la recuperación parcial de sus colocaciones cuando éstas no fueran cubiertas por la pérdida de cosechas originada por causas de carácter aleatorio y, segundo, la recuperación total de sus préstamos cuando su pérdida se originara por afectaciones agrarias. Esta última causa era el principal argumento que en esa época esgrimían los bancos privados para justificar su poco deseo de prestar a la agricultura, y a ejemplo de ello, transcribimos unas declaraciones hechas a la prensa por un grupo de financieros en la Bolsa de Valores en las que, refiriéndose a la urgencia de establecer una ley reglamentaria del crédito agrícola, expresaban: Por una parte, la falta de seguridades que ha prevalecido en los últimos lustros en el sector agrícola de la economía nacional, y por otra parte la incertidumbre originada en los medios que se han empleado para eliminar los latifundios, han determinado el alejamiento del capital privado de las operaciones de crédito que tenía a su cargo en otras épocas. La falta de reglamentación adecuada para esas operaciones de crédito, seguirá alejando a los particulares de esta clase de inversiones, en las que tanto necesita de garantía el inversionista como el refaccionado para fijar condiciones, tipos de interés y demás características de esta clase de préstamos (Novedades, 18 de enero de 1943).

Durante su existencia, el Fondo fue tomando las características que lo llevaron a aparecer como una modalidad de un seguro mixto, con características de seguro agrícola por un lado y de un seguro de crédito para el otro, que lo hicieron aparecer confuso y le restaban operabilidad. Las operaciones se realizaban sobre las siguientes bases: 1

Informes del Fondo Nacional de Garantía Agrícola a la Secretaría de Hacienda.

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1. La garantía se otorgaba exclusivamente a los préstamos de avío que operara la banca privada. 2. La garantía otorgada cubría del 18 al 24 por ciento de las cuotas de avío ejercidas. Esta cobertura se calculaba sobre el 30 por ciento del “préstamo tope”, término que correspondía a 60 u 80 por ciento de las cuotas de avío ejercidas. 3. Los daños que cubría la garantía eran aquellos originados por causas incontrolables, bien fueran meteóricas o biológicas, con lo cual se estableció un símil con el seguro agrícola integral. 4. Se cobraba una prima de 1.5 por ciento sobre el monto del crédito que proporcionaba la banca y no sobre el importe que se garantizaba, con lo cual lo reducido de la prima resultaba sólo aparente y siempre superior a 4.5 por ciento del capital que se ofrecía reponer a la banca. Esta prima era única para toda la República. 5. La cuantificación de los daños se realizaba mediante avalúos que tenían como base un “rendimiento agrícola tope” establecido en las pólizas, el cual generalmente era inferior al rendimiento medio normal en la región. Estos ajustes los hacían agricultores recomendados al Banco de México por la propia banca y que en la generalidad no percibían retribución alguna. En su operación, el Fondo no dio nunca un resultado que se pudiera considerar satisfactorio, pues la banca privada mostró una significativa indiferencia hacia su existencia, al grado que en el año que mayor número de créditos llegó a garantizar, que fue el de 1946, el volumen de crédito garantizado fue de nueve millones 895 mil 370 pesos, y la garantía otorgada de dos millones 958 mil 611 pesos; no pasó del capital del Fondo, es decir, que aun cuando el Fondo era reducido en comparación con el crédito que otorgaba la banca privada a la agricultura, nunca consiguió éste operar a su máxima capacidad. Un número reducido de bancos acudieron al Fondo en busca de garantía para sus créditos, y sólo operaron una o dos veces, a excepción del Banco Nacional de México, que fue un suscriptor constante y en realidad absorbió la mayoría de las garantías otorgadas por el Fondo. El Fondo, a pesar del poco éxito de sus operaciones, sirvió para despertar en las autoridades la inquietud de formar un verdadero sistema

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de seguro agrícola, y en cuanto al seguro del crédito, permitió obtener una relativa experiencia, que fue aplicada al planear la nueva institución que habría de sustituirlo y a la cual habrían de ingresar sus recursos. El Fondo Nacional de Garantía Agrícola desapareció en virtud de la ley que creó el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura.

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17. EL FONDO DE GARANTÍA Y FOMENTO PARA LA AGRICULTURA , GANADERÍA Y AVICULTURA ANTECEDENTES El Gobierno Federal inició programas tendientes al aumento de la producción agropecuaria y a mejorar las condiciones de miseria que vivían millones de campesinos mexicanos; pero no hubo uniformidad ni continuidad en las políticas establecidas con este fin, tampoco hubo recursos económicos y técnicos suficientes para alcanzar las metas. Las considerables pérdidas que tuvo el Gobierno Federal desde la creación del Banco Nacional de Crédito Agrícola y después el Banco Nacional de Crédito Ejidal indujeron a pensar en un mecanismo operativo capaz de contribuir al crecimiento de la producción agropecuaria, canalizando hacia el ejido y la pequeña propiedad una proporción considerable de los recursos del ahorro nacional, manejado por las instituciones de crédito privadas, pero asegurando su recuperación tanto en capital como de los intereses. Los bancos nacionales citados realizaron esfuerzos encomiables en sus complejas actividades, con los escasos recursos que formaron sus capitales, y entonces los problemas latentes del Banco Ejidal se acentuaron, al gestarse la creación de una nueva estructura que fortaleciera esta debilidad económica frente a las necesidades del campo para poder otorgar préstamos a largo plazo, que son la base de la tecnificación agrícola. Por otra parte, las cuantiosas pérdidas que afectaron al Gobierno Federal, no previstas en el presupuesto de egresos, por fracasos en las operaciones de crédito practicadas por el Banco Nacional de Crédito Agrícola, como por el Ejidal, fueron detectadas por el secretario de Hacienda, licenciado Ramón Beteta. El ingeniero Lira López explicó al secretario Beteta que la mayor parte de las pérdidas del Banco Nacional de Crédito Ejidal provenían de

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operaciones realizadas por órdenes superiores ineludibles, que muchas de esas malas operaciones eran promovidas por funcionarios de gobierno que lograban obtener acuerdos del Consejo de Administración del Banjidal, y también por funcionarios de los bancos nacionales, las cuales fueron las principales causantes de las pérdidas; en el caso del Banjidal un mal fondo político que lo obligaba a efectuar compras o celebrar contratos donde había claras inmoralidades por encarecer los insumos y a efectuar ventas a bajos precios que hacían irrecuperables los créditos. Explicó también que el Banjidal había realizado operaciones de crédito con recuperaciones íntegras, utilizando pequeñas líneas de redescuento del Banco de México; pero que el manejo de esas líneas se llevó a cabo sin influencias adversas ni políticas. Los planes de operación fueron elaborados por los mejores agentes del Banco Ejidal, revisados por técnicos expertos de la oficina matriz y realizados por personal de campo selecto, tanto por su preparación y experiencia, como por su honestidad. Que este tipo de operaciones se habían llevado a efecto con éxito, utilizando financiamientos de la banca privada, principalmente del Banco Nacional de México, y también líneas de redescuento del Banco de México, liquidándolas íntegra y oportunamente junto con sus intereses. Esto fue muy significativo, tanto para el Banco de México y especialmente para Rodrigo Gómez, subdirector de esa institución, como para la Secretaría de Hacienda.

FUNDACIÓN El Banco de México invitó al ingeniero Lira López para desempeñar el puesto de delegado fiduciario especial, en la creación del Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (Fondo), con la función de organizar, reglamentar y realizar sus operaciones, bajo el control del Banco de México y de acuerdo con las disposiciones legales correspondientes. El Fondo se constituyó el 31 de diciembre de 1954, expedido por iniciativa del presidente de la República, Adolfo Ruiz Cortínez, y refrendada por el secretario de Hacienda, Antonio Carrillo Flores, así como por los

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secretarios de Agricultura y Ganadería, Gilberto Flores Muñoz, y de Gobernación, Ángel Carbajal. El Fondo era un fideicomiso constituido en el Banco de México, y su objetivo medular era canalizar recursos de la banca privada hacia la producción agropecuaria e industrias derivadas, es decir, las agroindustrias. En la exposición de motivos de la ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento se expresa que: Uno de los objetivos del Ejecutivo consiste en incrementar la producción del campo para contribuir así al mejoramiento de las condiciones de vida en que se encuentra el 70 por ciento de la población mexicana que se dedica a actividades agropecuarias. El desarrollo de la agricultura mexicana, además de mejorar los ingresos de esta población, se traducirá en un aumento de la oferta de bienes disponibles tanto para la alimentación del pueblo como para la exportación y, por tanto, en el fortalecimiento de la balanza de pagos. Un complemento necesario del desarrollo de la agricultura consiste en estimular también la ganadería para satisfacer el consumo nacional con la producción interna, dejando de importar o disminuyendo las compras al exterior en algunos artículos agropecuarios importantes. Uno de los medios más eficaces para estimular la producción sería proporcionar a los agricultores y ganaderos los recursos financieros para atender sus actividades productivas. El Ejecutivo a mi cargo ha venido atendiendo en parte el financiamiento del agro mexicano a través de las instituciones nacionales de crédito, pero esta tarea, por su considerable magnitud, requiere también el auxilio de los recursos de la iniciativa privada y en particular los que manejan los bancos privados. La iniciativa tiende a vincular estrechamente la banca privada con las necesidades de la agricultura y la ganadería mexicana, procurando generalizar las prácticas crediticias hacia el fomento de la producción y la formación de capitales del sector campesino. El objeto fundamental de la presente iniciativa consiste en estimular una mayor participación de las instituciones de crédito privadas

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en el financiamiento de la agricultura, ganadería y avicultura del país. El Fondo (Diario Oficial, 31 de diciembre de 1954) se crea en forma de un fideicomiso manejado por el Banco de México, constituido por: I.

Los recursos que integraban el Fondo Nacional de Garantía Agrícola. II. El importe de los fideicomisos o de los fondos constituidos por el Gobierno Federal para el otorgamiento de créditos a la agricultura operados a través de las instituciones de crédito privadas. III. La aportación inicial de 100 millones de pesos hecha por el Gobierno Federal. IV. El producto de las operaciones que se realicen con recursos del Fondo, el producto de las primas del servicio de garantía y los demás recursos con que resuelva aumentarlo el Ejecutivo federal. El fiduciario (Banco de México) queda autorizado por la Ley citada, y por su reglamento del 6 de mayo de 1955 para realizar las siguientes operaciones: a) Garantizar a las instituciones de crédito privadas la recuperación de los préstamos de habilitación o avío y refaccionarios que otorguen a la agricultura, ganadería y avicultura. b) Descontar en casos necesarios a las instituciones de crédito privadas, títulos de crédito provenientes de préstamos de avío o refacción, otorgados a la agricultura. c) Abrir créditos y otorgar préstamos a las instituciones de crédito privadas, con objeto de que éstas a su vez abran créditos a los agricultores. d) Todas las operaciones que se fijen en las reglas de operación, pero siempre por conducto de las instituciones de crédito privadas. El 24 de agosto del mismo año, el fiduciario recibió la cantidad de 25 millones de pesos como primera aportación del Gobierno Federal para

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iniciar operaciones. Los criterios que aprobó el Comité Técnico del Fondo para iniciar operaciones eran los siguientes: I.

La enumeración de los artículos que se consideran como básicos para la alimentación no tiene carácter limitativo; pero se estima que son dichos productos los que mejor justifican el inicio de la operación del Fondo, en vista de las necesidades nacionales más urgentes en cuanto a la producción de alimentos. Se ha juzgado conveniente considerar al garbanzo, la papa y otros productos agrícolas que intervienen o deben ser incluidos en la alimentación, pero dejándolos pendientes hasta en tanto se conozcan las demandas de crédito que se presenten al Fondo y se encaucen debidamente las resoluciones de los problemas de consumo interno o de conservación de los productos aludidos. II. Las operaciones del Fondo deberán efectuarse preferentemente en las zonas que ofrezcan las perspectivas más propicias para la producción de los artículos básicos antes señalados y donde existan condiciones de financiamiento insuficientes para dicha producción. III. Las operaciones de crédito, descuento y garantía que el Fondo autorice deberán en todo caso traducirse en beneficios directos para el productor genuino. “En dichas operaciones el Fondo dará preferencia a las solicitudes que tiendan a auxiliar a los ejidatarios y pequeños productores agrícolas, ganaderos y avícolas”. IV. En el caso de las operaciones de crédito que el Fondo celebre en relación con la producción ganadera, se dará preferencia al financiamiento de actividades que tiendan a beneficiar a los criadores de ganado y a mejorar las condiciones productivas de las pequeñas fincas ganaderas, mediante inversiones en sementales, diversificación y mejoramiento de pastizales, acotamiento y limpia de potreros, construcción de silos, baños garrapaticidas, abrevaderos y otras instalaciones destinadas a aumentar los rendimientos, la calidad de los productos y el mejoramiento económico de los productores referidos. La engorda de ganado sólo deberá ser financiada por el Fondo cuando la realicen los criadores para aumentar el valor de los

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animales producidos en su propia explotación, con tendencia a proteger a la pequeña producción ganadera frente a los intermediarios. V. Como regla general, se dará preferencia en las operaciones del Fondo a aquellas que permitan canalizar la mayor proporción de recursos a las instituciones de crédito privadas hacia la realización de planes especialmente orientados a lograr un aumento importante en la producción de artículos básicos. En estos casos, y cuando dichas instituciones operen con sociedades ejidales o de pequeños agricultores, podrá autorizarse que los préstamos máximos individuales que señala el contrato de fideicomiso se eleven al doble, en relación con las normas establecidas en la cláusula cuarta del referido contrato de fideicomiso. Con el objeto de que las operaciones del Fondo faciliten el desarrollo de un crédito agrícola genuino, financiado en la mayor proporción posible con recursos de la banca privada, se impondrá como norma que los contratos de apertura de crédito que las instituciones celebren con sus habilitados deberán especificar claramente los conceptos de inversión que forman el costo directo del cultivo, evitando de este modo que las operaciones se desvíen hacia finalidades comerciales o de otra índole que, en todo caso, deben clasificarse y ser financiadas independientemente de la producción agrícola. VI. A través de sus operaciones, el Fondo estimulará a las instituciones de crédito privadas que cooperen con la mayor amplitud en la realización de los fines que constituyen el espíritu de la legislación sobre la materia y que auxilien preferentemente a los ejidatarios y pequeños productores que, por la eficiencia de su trabajo y sentido de responsabilidad, puedan aprovechar el apoyo financiero para lograr un positivo mejoramiento en sus explotaciones, contribuyendo de este modo al desarrollo económico y social del país.

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FUNDAMENTO LEGAL Algunos aspectos de la legislación bancaria relacionados con la operación del Fondo El Fondo, al operar con las instituciones privadas de crédito, debe apegarse a los ordenamientos que marca la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, así como a los de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. A fin de fijar, con una mayor claridad, los límites dentro de los cuales la legislación de este periodo permite la operación del Fondo, se exponen algunos aspectos que a nuestro juicio revisten mayor importancia. En la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares se consideran como instituciones privadas de crédito: 1. Los bancos de depósito: tienen como actividades las de recibir del público en general depósitos bancarios de dinero, a la vista y a plazo; efectuar descuentos y otorgar préstamos a corto plazo, hacer préstamos de habilitación o avío y en algunos casos refaccionarios. Estas instituciones tienen obligación de mantener una reserva bancaria proporcional a sus depósitos en el banco central. Los bancos de depósito están autorizados por la ley a efectuar, entre otras, las siguientes operaciones: a) Descuentos, préstamos y créditos de cualquier clase, reembolsables a plazo que no exceda de 180 días, renovables por una sola vez. b) Préstamos y créditos de habilitación o avío reembolsables a un plazo que no exceda de un año. c) Préstamos y créditos de habilitación o avío a plazo de un año, pero que no exceda de dos, así como refaccionarios a plazo no mayor de cinco años. En lo referente a la composición del pasivo de los bancos de depósito, el artículo 11 expresa que no excederá del 20 por ciento del pasivo exigible a la vista la suma de:

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a) Los préstamos y créditos de habilitación o avío a plazo superior a un año, sin que exceda dos. b) Los préstamos y créditos refaccionarios a plazo no mayor de cinco años. Los mencionados créditos refaccionarios de estos bancos deben tener las siguientes características: a) Sólo se concederán para el fomento de las actividades económicas que, mediante acuerdos generales, señale periódicamente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, después de conocer la opinión del Banco de México. b) No se otorgarán a plazo mayor de cinco años, debiendo pactarse el reembolso por amortización proporcional en plazos no mayores de un año cada uno. c) Quedarán garantizados con las fincas, construcciones, edificios, maquinaria, instrumentos, muebles y útiles, así como con los frutos o productos futuros de la empresa a cuyo fomento se destina el préstamo. 2. Los bancos de ahorro, las sociedades de capitalización y las instituciones fiduciarias: las sociedades de capitalización y las instituciones fiduciarias, por su carácter especial, revisten poco interés para nuestro tema y sólo se enuncian. 3. Las sociedades financieras: entre las operaciones que realizan, las de mayor importancia son las de promover la organización o transformación de toda clase de empresas o sociedades mercantiles, suscribir o colocar acciones y obligaciones emitidas por terceros; operar en valores; conceder préstamos de habilitación o avío y refaccionarios; abrir créditos a la industria, a la agricultura o a la ganadería, con garantía hipotecaria, fiduciaria, etcétera. 4. Las sociedades de crédito hipotecario: tienen autorización para realizar en general las operaciones de crédito hipotecario; emiten bonos hipotecarios, garantizan la emisión de cédulas representativas de hipotecas, y negocian cédulas hipotecarias.

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En lo referente a las características de los créditos básicos para la agricultura, que son los de habilitación o avío y los refaccionarios, se distinguen de los créditos ordinarios principalmente por el destino del crédito y por las garantías. Crédito de habilitación. Consiste en proporcionar a las empresas acreditadas fondos para realizar los trabajos propios de las mismas, como son la adquisición de materias primas y materiales, el pago de jornales y salarios y todos aquellos gastos directos de explotación indispensables para los fines de la empresa, cuyo plazo de circulación no exceda el plazo de estos préstamos. El acreditante tiene la obligación de cuidar que el crédito se invierta precisamente en la forma convenida en el contrato, y para ello tiene el derecho de designar a un interventor que vigile la actuación del acreditado. Créditos refaccionarios. A estos créditos se aplican, en términos generales, las disposiciones referentes a los créditos de habilitación o avío, principalmente en lo que respecta a la forma del contrato, registro, vigilancia del acreditado y garantía prendaria. Se diferencian del crédito de avío en el destino del importe del crédito, en las garantías y en el plazo más amplio. Para el contrato de crédito refaccionario, el artículo 323 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito expresa: El acreditado queda obligado a invertir el importe del crédito precisamente en la adquisición de aperos, instrumentos, abonos, ganado o animales de cría, en la realización de plantaciones o cultivos cíclicos o permanentes, en la apertura de tierras para el cultivo, en la compra o instalación de maquinaria, en la construcción o realización de obras materiales necesarias para el fomento de la empresa del acreditado el crédito refaccionario puede concederse a empresas que van a iniciar cierta explotación o a introducir mejoras técnicas que requieren de inversiones semifijas o fijas, o a reponer esas inversiones. La garantía del crédito refaccionario, además de la prendaria, de los bienes indicados para el crédito de avío, consistirá en las fincas, construcciones, edificios, y demás bienes de la empresa, sobreentendiéndose que en primer lugar quedan los bienes muebles durables adquiridos con el préstamo.

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Los créditos de habilitación, debidamente registrados, son preferentes a los refaccionarios, y los créditos de habilitación y los refaccionarios son preferentes a los créditos hipotecarios inscritos con posterioridad.

PRIMERA FÓRMULA OPERATIVA Al buscar que las operaciones que llevase a cabo tuvieran una orientación acorde con los distintos intereses que se ponían en juego, la ley que crea al Fondo constituye el Comité Técnico del Fideicomiso, con nueve miembros que son designados: tres por el Ejecutivo federal por conducto de la Secretaría de Agricultura, para representar a los ejidatarios, pequeños agricultores y ganaderos, los seis restantes son nombrados respectivamente por la Secretaría de Agricultura y Ganadería, el Banco de México, el Banco Nacional de Comercio Exterior, la Asociación de Banqueros y el Consorcio del Seguro Agrícola. Las primeras reglas de operación que rigieron el Fondo (Fondo de Garantía, 1958) se orientaron principalmente a las funciones que éste tenía en relación con las operaciones de garantía del crédito agrícola otorgado por la banca privada. Se sentaron las bases para proteger hasta el 60 por ciento de los créditos concedidos con recursos propios de las instituciones, cobrando por este servicio uno por ciento como mínimo y dos por ciento como máximo, sobre la cobertura o suma garantizada. La Ley establecía una incompatibilidad absoluta entre este servicio y el que prestaba para esas fechas el Seguro Agrícola Integral (mutualidades y consorcio), pues los créditos susceptibles de ser asegurados por este último no podían ser garantizados por el Fondo en cuanto a su recuperación. Respecto a los financiamientos que el Fondo podía dar a las instituciones de crédito, a fin de que éstas operasen crédito agrícola, se otorgarían hasta por 50 por ciento de las cantidades en que las instituciones solicitantes aumentaran sus préstamos a la agricultura, y sólo cuando éstos fueran de habilitación o avío y de refacción. Con esto se perseguía evitar sustituciones de recursos propios por recursos del Fondo, en el otorgamiento de créditos a la agricultura. Las tasas de interés de los créditos y descuentos se fijaron entre 5.5 y nueve por ciento anual, según fuera la

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aportación del Fondo. Ésta podía variar desde el 30 hasta el 50 por ciento del financiamiento total de los créditos. Dichas tasas podían reducirse en uno por ciento cuando los créditos otorgados fueran menores de 20 mil pesos, buscando alentar en esta forma a las instituciones de crédito a operar con medianos y pequeños agricultores. Con este mismo fin se estableció que el Fondo debe dar preferencia en todos los aspectos a aquellas solicitudes orientadas a beneficiar a ejidatarios, uniones de crédito, o pequeños productores agropecuarios, con lo que se trata de marcar, sin llegar a un carácter de obligatoriedad, una tendencia social al crédito agrícola privado. A este respecto, se expresa: A través de sus operaciones, el Fondo estimulará a las instituciones de crédito privadas a que cooperen con la mayor amplitud en la realización de los fines que constituyen el espíritu de la legislación sobre la materia y para que auxilien preferentemente a los ejidatarios y pequeños productores que, por la eficiencia de su trabajo y sentido de responsabilidad, puedan aprovechar el apoyo financiero para lograr un positivo mejoramiento en sus explotaciones, contribuyendo de este modo al desarrollo económico y social del país (Fondo de Garantía, 1958).

El Fondo, a más de haberse creado con el fin principal de estimular la participación de la banca privada en el financiamiento de la producción agrícola, tiene también la función de ser un valioso instrumento del cual se puede servir el Estado para apoyar su política agrícola; al ser aprobadas las reglas de operación, la actuación del Fondo se orientó, además, hacia la producción de artículos básicos para la alimentación, los cuales fueron fijados por el Comité Técnico en la siguiente forma: a) b) c) d)

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Agrícolas: maíz, frijol, trigo, arroz, ajonjolí y cacahuate. Pecuarios: carne de res, manteca y carnes de cerdo y ovicaprinos. Avícolas: huevo de gallina. Agropecuarios: hortalizas y forrajes, como ramas de producción complementarias o suplementarias de explotaciones diversificadas cuyo producto principal sea uno o varios de los productos enumerados.

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En la primera fórmula operatoria se establece que el Fondo debe promover solicitudes de financiamiento fundadas en planes agrícolas que faciliten el desarrollo económico de aquellas zonas cuyas condiciones sean propicias para la producción de artículos básicos y donde el crédito sea escaso, lo que da oportunidad al Fondo de convertirse, además, en un instrumento valioso catalizador que es el crédito. Dentro de las reglas de operación indicadas, se nota el espíritu de buscar una capitalización del sector agrícola, a base de dar preferencia en sus créditos a aquellas inversiones que, con un plazo aceptable de recuperación, permitan una capitalización de las empresas agrícolas, y evitar aquellas inversiones que se traducen en meras transacciones comerciales; éste es uno de los principales aspectos que reviste el Fondo, pues, como hemos visto en el desarrollo de nuestro trabajo, la banca privada otorgaba la gran mayoría de sus financiamientos a la agricultura en forma de préstamos que, por su plazo, tenían todo el carácter de comerciales, y si bien facilitaban a los agricultores realizar algunas operaciones, estos recursos no podían contribuir de una manera directa a la capitalización de las empresas agrícolas y al incremento de su eficiencia productiva, mediante la compra de maquinaria, perforación de pozos, construcción de acequias, desmontes, etcétera, inversiones que requieren de crédito a plazos más o menos largos, y que el Fondo propicia de una manera directa. Prácticamente el Fondo inicia sus operaciones con la banca privada el año de 1956. Desde un principio su servicio principal, el de garantía del crédito agrícola, resultaba casi inoperante por la incompatibilidad de este servicio con el que otorga el seguro agrícola, y principalmente porque, al igual que aconteció con el Fondo Nacional de Garantía Agrícola, la banca privada no mostró interés en este servicio, lo que denota: 1. Que la banca privada otorga sus créditos agrícolas en condiciones de garantía tales, que la hace considerar al seguro del crédito como algo superfluo y oneroso. 2. Que no hay un verdadero crédito agrícola por parte de la banca privada, que se apegue a las condiciones de plazo e interés que este servicio requiere, razón esta última que considero la principal.

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Durante el año de 1956 el Fondo otorgó financiamientos por sólo 8.3 millones de pesos, con lo que atendió 14 solicitudes que le fueron hechas por distintos bancos de depósito y sociedades financieras; sin embargo, de éstos únicamente operaron 6.2 millones, ya que el resto se canceló. La banca privada recibió con frialdad la creación del nuevo Fondo, pues con él se abría un campo poco conocido para la gran mayoría de los bancos privados: el del crédito agrícola. Aun cuando para esas fechas aparecen en las estadísticas cantidades muy fuertes como créditos privados al sector agropecuario, esto no significa que el agricultor los haya recibido a plazos e intereses de acuerdo con un verdadero crédito agrícola. Las pocas solicitudes que se presentaron al Fondo se concretaban a pedir la apertura de líneas de crédito, sin presentar ningún plan de financiamiento, ya que sólo se buscaba obtener la línea para posteriormente ofrecerla a sus propios clientes como un servicio adicional. El Fondo no rechazó las solicitudes, pues de esta manera iniciaba su labor de educación sobre crédito agrícola dentro de la banca privada, haciendo ver a los bancos que se acercaban a solicitar sus servicios cómo habían de planear y organizar sus créditos agrícolas, y el porqué de la necesidad de hacerlo así. Se buscaba, por otra parte, despertar un mayor interés de éstos en el financiamiento a la agricultura. Ante la indiferencia de la banca privada, el Fondo tuvo un intercambio de impresiones con la Asociación de Banqueros de México, por mediación de su comisión de crédito agropecuario, la cual había sido creada ex profeso para esta reunión. En virtud de estas pláticas, el Comité Técnico del Fondo modificó, en febrero de 1957, sus reglas de operación, asignándose, como función principal, la de familiarizar a los bancos privados con la operación del crédito agrícola, mediante mayores facilidades que les otorgaría para operar con el Fondo. Se consideraba que las instituciones privadas, al familiarizarse con el crédito agrícola, tendrían la necesidad de conocer más este campo y de contar con personas o departamentos especializados en esta rama, lo que a su vez les permitiría ampliar sus operaciones agrícolas. No se olvidaba, por otra parte, el papel que en la promoción del desarrollo económico correspondía al Fondo, y se establecía como norma que, por cada crédito destinado a grandes o medianos productores, se

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concediese por lo menos una cantidad igual para ejidatarios o pequeños productores. Asimismo, se establecía la conveniencia de auxiliar las operaciones de la banca privada mediante asociaciones de los prestatarios, como las uniones de crédito agrícola, las cooperativas, etcétera, pues ésta es una de las maneras más seguras de facilitar y hacer atractiva para los bancos privados la operación del crédito agrícola. Las modificaciones a las reglas de operación surgidas de este nuevo enfoque fueron: 1. Autorizar a la banca privada líneas de crédito hasta por el 100 por ciento de los préstamos y a la tasa del cinco por ciento anual, cuando dichos préstamos beneficien a ejidatarios, pequeños productores o uniones de crédito, y siempre y cuando la tasa de interés que se les cobre no sea mayor del 11 por ciento en los créditos de habilitación o avío, y del nueve por ciento en los refaccionarios. 2. Conceder financiamientos a las instituciones de crédito privadas, a la tasa del seis por ciento anual, hasta por el 90 por ciento de sus préstamos agrícolas individuales que no rebasaran los límites máximos establecidos (Banco de México, 1959) con la condición de que abrieran o mantuvieran líneas de crédito destinadas a ejidatarios o productores en pequeño, en la proporción que el Comité Técnico determinase. La tasa de interés que se les permitía cobrar en este caso no sería mayor del 12 por ciento en los créditos de habilitación o avío y del 10 por ciento en los créditos refaccionarios. Estos límites y tasas se aplicarían en igual forma a los descuentos concedidos que a los créditos otorgados por el Fondo. Al buscar el Fondo hacer más accesibles sus operaciones de garantía, modificó las reglas de operación de éstas, concediendo mayores facilidades, como la de pagar las recuperaciones garantizadas al vencimiento de los pagarés amparados, y no después de 12 meses como se establecía anteriormente; se disminuía la cuota por el servicio, haciéndola variable y no mayor del 2.5 por ciento y se facilitaban aún más y se daban preferencias a aquellas operaciones que la banca privada hiciera con ejidatarios y pequeños productores.

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Con las nuevas reglas de operación, el Fondo toma una nueva actitud que lo inclina completamente hacia una institución de descuento, es decir, por el momento parece apartarse de su objetivo original de estimular una mayor participación de las instituciones de crédito privadas en el financiamiento de la producción agropecuaria, puesto que absorbe con sus recursos una parte considerable de tal incremento; pero la realidad es que, sin perder de vista este objetivo, se fija una meta más cercana, la de familiarizar a los bancos privados con la operación del crédito agrícola, pues como institución de fomento, el Fondo se aboca primero a despertar un nuevo espíritu de empresa en los banqueros y a desarrollar capacidades técnicas nuevas en aquellas instituciones que tradicionalmente se han mantenido alejadas del sector agrícola; lo importante, por el momento, es demostrar y enseñar a los bancos privados que existen otros campos de inversión tan lucrativos y seguros como los del estrecho marco urbano. Para este proceso, el Fondo ofrece sus recursos mediante el descuento casi íntegro, y líneas de crédito en condiciones de lucro atractivas para la banca privada; pero con la sana característica de dejar la responsabilidad y los riesgos de los créditos, que cuidadosamente se vigila sean verdaderamente agrícolas, sobre las espaldas de las instituciones de crédito privadas que operan con el Fondo, con lo cual las instituciones privadas vienen a garantizar los créditos de éste. El Fondo en todo momento se muestra dispuesto a orientar y resolver cualquier duda que sobre la operación de este tipo de crédito se presentase a las instituciones privadas; pero sin que esto disminuya la responsabilidad que éstas tienen en la operación del propio crédito. Dichas modificaciones rompieron la indiferencia con que la banca privada había visto al Fondo, pues durante el año de 1957 se recibieron 46 solicitudes de crédito por un valor de 118.7 millones de pesos, autorizándose sólo 91.8 millones de pesos, de los cuales fueron operados 73.1 millones por 27 bancos de depósito y ahorro, y 18.7 millones por 15 sociedades financieras. En lo referente al servicio de garantía o seguro del crédito, éste siguió sin tener aceptación, pues durante 1957 sólo dos solicitudes fueron concedidas y contratadas; estas operaciones fueron las únicas que hizo el

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Fondo. Su destino fue garantizar, una de ellas, la recuperación parcial de un préstamo de 750 mil pesos, concedido para la compra de ganado ovino; y la otra garantizaba la recuperación parcial de un crédito mixto de avío y refacción, que se otorgó para establecer una explotación tipo granja, en la Escuela Doméstica Rural del estado de Zacatecas. En los años subsecuentes el Fondo amplió ininterrumpidamente el volumen de sus operaciones y el número de instituciones bancarias y financieras servidas, al grado de verse obligado, por el agotamiento de sus recursos, a sólo aprobar en parte algunas de las solicitudes que se le presentaban. Las solicitudes que se hacen al Fondo por las instituciones de crédito han mejorado en el transcurso del tiempo en forma general. Muchas de ellas se presentaban bajo la forma de verdaderos planes de financiamiento para el desarrollo de algunas zonas agrícolas del país, lo cual es un indicio de la educación en interés en el crédito agrícola despertado por el Fondo dentro de la banca privada. Considerando los puntos anteriores, la primera fórmula del Fondo puede resumirse como sigue: I.

II.

III. IV.

V. VI.

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Condicionar los financiamientos a que las instituciones de crédito privadas aumentarán sus préstamos a la agricultura, sobre el nivel de sus operaciones normales en esta actividad. Canalizar una proporción igual o mayor de recursos de la banca privada, con el estímulo de iguales o menores aportaciones al Fondo. Preferir las operaciones de garantía que ampararán créditos concedidos íntegramente con recursos propios de las instituciones. Promover solicitudes de financiamiento fundadas en planes agrícolas que facilitaran el desarrollo económico de las zonas cuyas fundiciones fueran propicias para la producción de alimentos básicos destinados a la alimentación y en donde el crédito fuera escaso. Preferir los financiamientos que beneficiaran a ejidatarios y pequeños productores. Vigilar el destino de los préstamos financiados con recursos del Fondo, cuidando que fueran al genuino productor agrícola y que

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no se desviaran en finalidades ajenas a la producción propiamente dicha. Debe comprenderse que las primeras reglas de operación fueron tentativas para observar la reacción y conocer mejor las ideas de la banca privada. En otras palabras, como se trataba de un sistema operativo en formación que se creaba por primera vez en México y también único en el mundo, era necesario moldearlo gradualmente, observando las reacciones de los dirigentes de los bancos privados, suponiendo que no serían uniformes, pues hay banqueros conservadores y otros progresistas, capaces de aceptar el otorgamiento de préstamos a los agricultores, con el estímulo y financiamiento del Banco de México, en su carácter de fiduciario, siempre que dicho estímulo dejara satisfechas sus aspiraciones iniciales y obtuvieran recuperaciones íntegras. Sin embargo, los bancos privados mostraron cierta desconfianza en las formas de operación que seguiría el Fondo, por lo que se realizaron modificaciones a las reglas de operación para empatar intereses y atraer la participación de la banca privada. El Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, fue el esfuerzo más significativo realizado en las últimas fechas por el Estado, y quizá el más efectivo, en la búsqueda de medios para llevar a la banca privada a financiar y apoyar la producción agrícola nacional.

LOS RECURSOS PARA CRÉDITO GANADERO En julio de 1959 (Banco de México, 1959) la Secretaría de Hacienda y el Banco de México, buscando aumentar la capacidad del sistema de crédito, redujeron de 35 a 15 por ciento el promedio sobre sus depósitos en moneda nacional que deben mantener en efectivo, en el Banco de México, todos los bancos de depósito del país; asimismo, se redujo en 10 por ciento el financiamiento que estos daban al sector público, mediante la inversión obligatoria en valores gubernamentales del 30 por ciento de su pasivo exigible total para los bancos del Distrito Federal y por el 13 por ciento para los bancos del interior del país.

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El 10 por ciento en que disminuía el efectivo que los bancos de depósito del Distrito Federal están obligados a conservar en el Banco de México, debía invertirse en bonos al ocho por ciento anual, emitidos por la Financiera Nacional Azucarera. El 10 por ciento del pasivo en que se disminuía la tenencia obligatoria de valores del Estado, para los bancos del Distrito Federal, se podía utilizar en: a) Un cinco por ciento para la adquisición de bonos cuyo importe se destinaría al fomento de la ganadería. b) El otro cinco por ciento se podría emplear en créditos de cualquier clase a la producción, dentro de los renglones de agricultura, ganadería, avicultura, apicultura, pesca e industria. A este mismo tipo de créditos se podía destinar el 13 por ciento del pasivo total de los bancos del interior, en que se disminuía su tenencia obligatoria de valores del Estado. El valor de los bonos para fomento de la garantía a que se refiere el primer inciso se canalizó hacia el Fondo, lo que amplió en forma considerable el volumen de sus recursos, pues se calcula un incremento por este concepto de 250 millones de pesos. Lo anterior, junto con una nueva aportación que por cinco millones de pesos hizo el Gobierno Federal para fomento de la viticultura, planteaba el problema de contar con recursos cuyos fines eran específicos. Esto obligó a realizar una nueva modificación de las normas operativas del Fondo, las que en forma simplificada quedaron como sigue: a) Los financiamientos otorgados con los recursos originales, así como los que se dedicarían al fomento vitícola, se siguen rigiendo por las antiguas normas, sólo que desaparecen los financiamientos hasta por un cien por ciento, quedando en ambos casos la proporción máxima en 90 por ciento del importe de los préstamos otorgados. b) En virtud del origen que tienen los fondos destinados al fomento de la ganadería, éstos se cerrarán con una preferencia absoluta para

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los bancos de depósito; pueden ser operados por otro tipo de instituciones cuando los bancos de depósito de una zona determinada no tengan interés al respecto y se eleva, por otra parte, el límite individual máximo para los créditos a la ganadería a 500 mil pesos (Banco de México, 1959). Se establece una tasa de descuento diferencial con base en la aportación que, con sus propios recursos, haga la institución al otorgar créditos ganaderos, pues el Fondo puede financiar el 70, 80 o 90 por ciento del importe de éstos con tasas del seis, siete y ocho por ciento respectivamente, y siempre y cuando los intereses cobrados por las instituciones a sus acreditados no sean mayores del 12 por ciento en los créditos de habilitación y del 10 por ciento en los de refacción. A fin de capitalizar el sector de producción ganadera y obtener un fomento real, haciendo las explotaciones ganaderas más efectivas y productivas, el Fondo toma como política la de dar una amplia preferencia a aquellos financiamientos refaccionarios cuyo fin sea aumentar la productividad y la eficiencia de las explotaciones mediante mejoras en la sangre del ganado, en los abastecimientos de agua y forrajes, de cercos y establos, ampliación de praderas, etcétera, y deja en segundo término aquellos financiamientos de habilitación ganadera que, aun cuando sean necesarios, no tengan la importancia que los primeros para un verdadero fomento ganadero. Finalmente, y como regla general para todas las operaciones del Fondo, se establece en la cláusula IV de dicha circular: Con el fin de evitar sustitución de recursos privados por los del Fondo, para conceder financiamientos a las instituciones de crédito privadas, se requerirá, como regla general, que la proporción de su cartera agropecuaria respecto a sus depósitos y obligaciones a la vista, no haya disminuido respecto a la registrada en el año anterior a la iniciación de sus operaciones con el Fondo.

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ACTIVIDADES CONEXAS El Fondo no se concreta a desempeñar el papel de banco central del crédito agrícola bancario privado, ya que esta función la podría desempeñar directamente el propio Banco de México, sino que cubre muchas actividades conexas al crédito agrícola y otras necesarias para realizar su papel básico de institución de fomento. Estas actividades son: a) b) c) d) e)

Auxiliar la ejecución de la política agrícola nacional. Asesorar a la banca privada en crédito agrícola. Investigación agrícola. Capacitación de técnicos. Extensión agrícola y vigilancia.

a) El Fondo hace uso del valioso instrumento de promoción que es el crédito, y de sus propios recursos técnicos, y así puede apoyar, en un momento dado, la política de producción agrícola del Estado, mediante el otorgamiento de facilidades o la imposición de restricciones en sus créditos en distintas ramas productivas. En este aspecto, la primera intervención que tuvo el Fondo fue la referente a la producción avícola, aspecto hacia el cual no sólo se canalizaron créditos, sino que se realizaron diversos experimentos para determinar la eficiencia de distintas razas de aves, así como la calidad de los alimentos avícolas de mayor aceptación en el mercado. La promoción avícola realizada por el Estado, por este y otros conductos, tuvo un éxito considerable, al grado de producirse posteriormente problemas de sobreproducción. Sería casi imposible saber el grado de importancia que tuvo la actuación del Fondo en este aspecto; sin embargo, nos atrevemos a afirmar que su efecto fue importante. Además del apoyo que, en forma general, se da a los productos básicos en la alimentación del pueblo, se ha favorecido posteriormente la producción de oleaginosas y la ganadera; aún es prematuro expresar alguna conclusión acerca de esta reciente política del Fondo; sin embargo, por su sesgo, se tiene la seguridad de que su éxito habrá de ser considerable.

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b) Como asesor de la banca privada en la operación del crédito agrícola, el Fondo ha puesto todos sus recursos técnicos al servicio de dicha banca; sólo que últimamente se ha buscado eludir esa responsabilidad para forzar a los bancos privados a contar con sus propios técnicos o departamentos especializados, que aseguren la operación del crédito agrícola. c) En lo referente a la investigación agrícola, el Fondo ha mantenido, de manera casi constante, experimentos en distintas ramas de la producción agropecuaria. Esto ha permitido al Fondo, por un lado, resolver las consultas de carácter técnico que se le presenten, y por otro, buscar aspectos que amplíen el campo del crédito. Entre los experimentos que realiza el Fondo, además de los avícolas, se han hecho estudios agroeconómicos sobre la producción vitícola y ganadera, estudios agrostológicos también referentes a la ganadería, experimentos sobre el valor alimenticio para el ganado de algunos subproductos como la melaza de caña de azúcar, etcétera. d) Una de las funciones principales de una institución de fomento es la de contar con un acervo técnico que pueda poner al servicio de la rama que trata de fomentar; así que el Fondo ha procurado contar con especialistas en cada uno de los aspectos que cubre, con especialización en el extranjero cuando considera que en alguna de las ramas no se tiene en el país la capacidad suficiente. e) El Fondo tiene como obligación fundamental evitar que las instituciones de crédito desvíen sus funciones al operar el crédito, para lo cual mantiene un constante servicio de vigilancia o inspección de los créditos que, con sus recursos, opera la banca privada, pues su labor se vería nulificada si estos recursos no se operan bajo la forma de un verdadero crédito agrícola. El servicio de inspección lo realizan técnicos agrónomos, quienes al mismo tiempo que cumplen con su labor administrativa, proporcionan, bajo su responsabilidad, un cierto servicio técnico a los acreditados que visitan al resolver dudas o dando consejos que generalmente se les solicitan referentes a algunos aspectos de las explotaciones acreditadas. El Fondo es ante todo una institución de fomento y por tanto sus funciones son las de auxiliar al desarrollo económico del país mediante la

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movilización y canalización de recursos de la banca privada hacia la producción agrícola; capacitar a las empresas a fin de que éstas tomen una nueva actitud más acorde con el desarrollo agrícola, para lo cual debe proporcionarles capacidades técnicas y darles oportunidad de ejercitarlas. En el aspecto de movilización de recursos de la banca privada hacia el campo, las posibilidades del Fondo son por de más amplias, si se continúa adelante con el sistema de emisión de bonos que el Banco de México pueda colocar, mediante el depósito obligatorio, en los bancos privados. Estas nuevas emisiones darán la oportunidad a los bancos no sólo de cubrir sus obligaciones de depósito obligatorio, sino que esos mismos recursos volverían a ellos mediante líneas de crédito y descuento del Fondo, permitiéndoles contar con mayores recursos para financiar un verdadero crédito agrícola. Este sistema serviría, al mismo tiempo, para dotar con mayores recursos a aquellos bancos interesados en realizar operaciones agrícolas con recursos de instituciones que no están en posibilidad o no desean hacer este tipo de operaciones. El hecho de aumentar el Fondo sus recursos, le da mayores oportunidades de cumplir con sus funciones de fomento, que no comprenden sólo la canalización de recursos, sino la de auxiliar al desarrollo económico, buscando, por medio de una sana política de crédito, elevar el ingreso del mayor número de productores posible. Esto es, cambiar la actitud tradicional del banquero mexicano de orientar sus financiamientos a mediano plazo sobre la base exclusiva de operaciones fuertes y amplias garantías, lo cual es sencillo y no requiere de personal especializado. Hacia esta nueva actitud se orienta la política del Fondo. Con lo anterior no pretendo decir que no se permita a la banca financiar a las empresas agrícolas fuertes económicamente, pues forman una parte importante de nuestra producción agrícola, sino simplemente que se haga efectivo cada vez más el principio original del Fondo, y no permitir operaciones de cuantía, mientras no se hayan realizado operaciones con medianos y pequeños productores y ejidatarios, pues de otra manera nunca se conseguirá cambiar la actitud del banquero y la labor del Fondo puede resultar poco efectiva en sus funciones de auxiliar del desarrollo económico. Este cambio de actitud no puede ni debe lograrse de una manera obligada, o derivada de la buena o mala experiencia que tome la banca

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privada de sus operaciones agrícolas, en cuyo caso la actitud del Fondo sería hasta cierto punto pasiva. Para conseguir un verdadero fomento, el Fondo debe proporcionar a la banca las capacidades técnicas necesarias para una real promoción, mismas que puede proporcionar en dos niveles: el primario, en un nivel superior, por medio de conferencias y pláticas, dadas por especialistas en la materia, a ejecutivos de las empresas bancarias, a fin de introducirlos en la técnica de un verdadero crédito agrícola; el segundo, propiciar el establecimiento de cursos intensivos sobre operación y promoción de crédito agrícola, a los cuales asistirían los empleados de los bancos privados que mostraran interés, así como aquellos técnicos que fueran a ingresar posteriormente al personal de la banca privada. El aspecto de capacidad técnica es básico en cualquier plan de fomento y en el caso del Fondo resulta indispensable, ya que no se puede esperar de un banquero un espíritu de aventura para realizar operaciones que desconoce, pues en realidad ese no es ni debe ser su papel, puesto que maneja recursos que no son propios. En el aspecto de dar la oportunidad de ejercitar a la banca estas nuevas actitudes y capacidades técnicas, el Fondo debe orientar sus investigaciones en forma principal hacia los estudios económicos regionales que le permitan conocer los factores que influyen en la ausencia o la presencia del crédito bancario, a fin de buscar, en coordinación con otras instituciones especializadas, la forma de superar los factores que impiden la expansión del crédito de la banca privada. Estos factores son muchas veces la falta de organización de los productores, malos sistemas de mercadeo, carencia de servicios complementarios, etcétera, factores cuya superación al coordinar esfuerzos no es complicada y sí le puede dar oportunidad al crédito agrícola privado de expandirse. Las investigaciones tecnológicas sobre producción las puede propiciar el Fondo a través de organismos especializados, los cuales generalmente carecen de recursos para realizarlas, y a veces esos recursos pueden ser proporcionados por el Fondo.

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18. EL CRÉDITO BANCARIO A PARTIR DE 1942 INFLUENCIA DEL BANCO CENTRAL Durante la década comprendida entre 1939 y 1949, el país experimentó un rápido crecimiento económico, pues el producto nacional real creció con un ritmo medio anual de 6.3 por ciento, superior al de 5.4 por ciento que se registró de 1949 a 1959. Este crecimiento permitió que el sistema bancario se expandiera rápidamente, tanto en número de sus instituciones como en el volumen de sus recursos. En 1949 el sistema bancario privado se encontraba integrado por 105 instituciones de depósito, 20 instituciones hipotecarias, 16 de capitalización, 99 sociedades financieras, 76 departamentos de ahorro bancario, cinco instituciones fiduciarias, 89 departamentos bancarios para operaciones de fideicomiso y seis bancos de ahorro. Las instituciones auxiliares de crédito comprendían 22 almacenes de depósito, 55 unidades de crédito, cinco cámaras de compensación y dos bolsas de valores (Mena, 1960). El Banco de México tenía la responsabilidad de evitar que esta rápida expansión del sistema bancario y del crédito derivado tuviera una influencia perjudicial en la economía nacional, al provocar presiones inflacionarias. Para esto, el Banco Central ha hecho uso de distintas medidas, propias de su instituto, como son la variación en la tasa de redescuento; la fijación de tasas máximas y mínimas al interés cobrado por las instituciones de crédito; el límite del porcentaje de pasivo de las instituciones, con respecto a su capital y reservas; el manejo de las proporciones del depósito obligatoria, etcétera. Todas estas medidas han tenido mayor o menor eficiencia para la consecución de los fines que se ha fijado la banca central; sin embargo, a la que habremos de referirnos en forma principal es al manejo de las proporciones del depósito obligatorio, pues es la que ha demostrado mayor eficiencia.

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En 1942 se aplicó por primera vez el control cualitativo del crédito y el sistema conocido como “tope de cartera”, en virtud del cual las instituciones de crédito no pueden elevar el monto de su cartera, fijado convencionalmente, y quedan obligadas a depositar en el Banco de México los depósitos que excedieran de dicho monto. En 1949 se reformó la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, a fin de capacitar al sistema bancario nacional para otorgar en forma más eficiente créditos a mediano y corto plazo; pero tratando de conservar al máximo la vinculación necesaria entre las operaciones activas de las instituciones y el origen de sus recursos. Esta reforma consistía en autorizar a los bancos de depósito a otorgar créditos de habilitación o avío, a plazos de uno a dos años y créditos refaccionarios a plazos no mayores de cinco años, en favor de empresas agrícolas e industriales. A fin de evitar que estas operaciones pudiesen provocar una congelación de sus carteras, se estableció que su importe, así como las inversiones en valores privados cuyo vencimiento fuera de dos años o mayor, no excediera de 20 por ciento de su pasivo exigible a la vista; pudiendo invertir por otra parte el 80 por ciento de su pasivo exigible a plazo en este tipo de créditos. Estas medidas contaban a su vez con la protección que el Banco Central está obligado a dar a los bancos de depósito, en casos de un retiro anormal de depósitos. Quedaban autorizadas, por la propia reforma, las instituciones de ahorro y las sociedades financieras para otorgar créditos de habilitación o avío y refaccionarios de características similares a las expresadas. En este mismo año se modificó el régimen del depósito obligatorio, quedando los bancos obligados a mantener en el Banco de México un depósito proporcional al monto de sus obligaciones por depósitos a la vista, a plazo y en cuenta de ahorros, en moneda nacional y extranjera, y el resto de su pasivo exigible; este depósito quedaba sujeto a las reglas que dictara el Banco y no sería menor del 15 por ciento de los depósitos a la vista y a plazo, ni inferior del cinco por ciento en los depósitos de ahorro, y no mayor de 50 por ciento; el Banco se reservaba el derecho de aumentar este máximo cuando las necesidades monetarias y crediticias así lo exigieran.

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El manejo del depósito obligatorio por el Banco de México ha sido el instrumento más efectivo para evitar un desarrollo perjudicial de la actividad bancaria, mediante la esterilización de recursos; pero en últimas fechas, y sin descuidar esta función, tal instrumento fue de gran utilidad para encauzar la actividad crediticia, a plazos y tasas de interés más o menos adecuadas, hacia los sectores de mayor importancia dentro del desarrollo económico del país. A este respecto, el licenciado Mario Ramón Beteta (1960) expresa: Cuando las presiones inflacionarias fueron menos intensas, el Banco de México autorizó la inversión en bonos gubernamentales de un pequeño porcentaje de las reservas esterilizadas, y otro porcentaje en obligaciones industriales (emitidas por empresas industriales y consideradas por las autoridades monetarias como de utilidad social); se autorizó también la inversión de otro por ciento en préstamos agrícolas e industriales a mediano plazo y una proporción menos en préstamos comerciales. Nuestro propósito al establecer estos porcentajes fue no sólo el de ir liberando poco a poco el crédito, sino el de canalizar parte de los fondos prestables de los bancos hacia aquellos campos de inversión más necesitados por la comunidad económica, frente a la tendencia demostrada tradicionalmente por los bancos de dar marcada preferencia a los préstamos comerciales. Por esta razón, y como medida complementaria se exigió, para que los bancos pudieran hacer uso de la autorización para invertir parte de su depósito obligatorio, que mantuvieran en su cartera total una proporción aproximada del 70% en créditos a actividades productivas, tales como la industria y la agricultura (se incluyen valores gubernamentales), y sólo el 30% en préstamos comerciales.

Un aspecto fundamental del depósito obligatorio dentro de la promoción del desarrollo económico del país es la canalización que se hace, por medio de éste, hacia la adquisición de valores gubernamentales, financiando así los bancos privados las grandes obras públicas realizadas por el Estado en las últimas décadas, y también el destino de fondos públicos al crédito agrícola. En los últimos años, los recursos y el pasivo a corto plazo de las sociedades financieras se elevaron en proporciones alarmantes, pues operaban

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prácticamente como bancos, al recibir recursos a mediano y corto plazos, con lo que perjudicaban el mercado de valores y la propia circulación monetaria; de ahí que en 1958 se ampliara el mecanismo del depósito obligatorio a estas instituciones con el fin de restringirles sus operaciones y obligarlas a mantener una sana liquidez, que garantizara la capacidad de reembolso de los fondos que reciben del público. Este depósito obligatorio en el Banco Central no sería menos del cinco por ciento ni mayor del 30 por ciento de su pasivo exigible en moneda nacional y extranjera, reservándose el Banco de México el derecho de elevarlo en caso de que las condiciones monetarias y del crédito así lo exigieran. Por otra parte, el Banco acordó que las sociedades financieras sólo podrían tener un incremento en su pasivo a corto plazo del uno por ciento mensual y el excedente de este incremento debía depositarse en el propio Banco de México, sin oportunidad de inversión. Con el objeto de que los bancos de depósito y las sociedades financieras (Banco de México, 1960) pudieran captar los ahorros del público para canalizarlo hacia un financiamiento más adecuado a las actividades productivas, se permitió a estas instituciones utilizar sus depósitos a plazo fijo, no menos de 90 días, dentro de un régimen de inversión más amplio y productivo, permitiéndoles elevar el rendimiento pagado a sus depósitos hasta el seis por ciento, cuando se trata de depósitos no menores de 90 días, y hasta el siete por ciento en depósitos a más de 180 días; de esta manera se busca ampliar el volumen de estos depósitos que, por sus características, facilitan el otorgamiento de créditos a mediano plazo. Otro aspecto de mucha importancia de los sistemas que sigue el Banco Central para canalizar los recursos de la banca privada hacia la producción agropecuaria es el de abrir periódicamente los canales del descuento en operaciones que los bancos realicen directamente para la pignoración de cosechas o las que hagan con las instituciones encargadas de hacerlo directamente, pues con frecuencia las empresas nacionales no tienen los recursos suficientes para intervenir dentro del mercado de productos agrícolas, mediante la compra de cosechas a fin de coadyuvar en la estabilidad de los precios de éstas. A fin de ejemplificar, habremos de citar la circular 1386 de mayo de 1959, en que el Banco de México comunicó a la banca privada la aceptación en redescuento a la tasa del 4.5 por ciento

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anual, del 50 por ciento de los créditos que se otorguen a la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, cuyos pagarés tienen un rendimiento del nueve por ciento anual y un plazo mínimo de 90 días y máximo de 180 días.

Tabla 10. Tasas del depósito legal, agosto 1961 (porcentaje del pasivo exigible)

Conceptos de inversión del pasivo

Depósitos a plazo

Otro pasivo DF

Interior

Efectivo en Banxico

15

15

15

Inversiones

85

85

85

70

50

75

20

20

20

5

5

5

15a

15a

5

25b

1. Valores industriales y créditos Medio plazo 1. Valores industriales

15a

2. Créditos

c

a) Créditos a la producción

25

b) Créditos a la distribución de bienes de consumo

25c

c) Financiamiento a la exportación de manufacturas 25d

30

15

35

10

15

25e

10

d) Libre 2. Valores oficiales Gubernamentales del tres por ciento Gubernamentales del cinco por ciento Del ocho por ciento

10

Se refiere a créditos de habilitación o avío hasta dos años y refaccionarios hasta cinco años para la agricultura, ganadería, pesca e industrias conexas. a

b Exclusivamente a la agricultura, ganadería, silvicultura, caza, pesca, avicultura, apicultura e industrial conexas (créditos de cualquier clase). c

Puede ser cubierto con valores industriales aprobados.

Esta cifra puede ser dedicada a financiar la producción agropecuaria mediante créditos de distintos tipos. d

e Dentro de éstos, un cinco por ciento debe dedicarse a la compra de bonos para el fomento de la ganadería.

Fuente: Departamento de Depósitos Legal del Banco de México.

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EL CRÉDITO AGRÍCOLA BANCARIO DURANTE EL PERIODO DE 1942-1960 El análisis aislado del crédito agrícola bancario, sin tomar en cuenta al crédito bancario en general, nos presentaría una imagen incompleta y poco expresiva de lo que en realidad representa al desarrollo del crédito destinado a satisfacer las necesidades de la producción agropecuaria; de ahí que tratemos primero de observar cuál ha sido el desarrollo del crédito bancario en general durante los años comprendidos en el periodo de estudio. Las cifras que sirven de base a este análisis han sido ajustadas a precios de 1960, con el fin de poder contar con una mejor imagen de cómo se ha desarrollado el crédito bancario en el país. El crédito bancario total del país ha crecido rápidamente, pues se ha quintuplicado en términos reales en el periodo mencionado, con un incremento medio anual de 600 millones de pesos en el periodo comprendido de 1942 a 1950, y de 1 862 millones en el periodo de 1950 a 1960. Los mayores incrementos son los ocurridos en los últimos dos años, al expansionarse de 1958 a 1960 el crédito bancario en 10 080 millones de pesos, cifra que representa 43 por ciento del incremento total durante el periodo. En lo que se refiere a la composición del crédito bancario total, éste sufrió un cambio sensible durante el periodo comprendido entre 1942 y 1960, pues ha decrecido la importancia del crédito agropecuario del 38 por ciento que tenía en 1942, al 20 por ciento en 1960; asimismo, el crédito otorgado a otros sectores productivos ha aumentado del 32 por ciento que ocupaba en 1942 al 52 por ciento en 1960, lo que indica una desviación de los incrementos del crédito, del sector agropecuario hacia otros sectores productivos, ya que la proporción de los créditos otorgados al comercio permaneció sin cambios de importancia durante el periodo. Lo anterior se confirma con el desarrollo que en términos relativos han tenido estos créditos durante el periodo en cuestión. El crédito a la producción agropecuaria se incrementó durante el periodo en 274 por ciento, mientras que el crédito a otros sectores productivos tuvo un incremento de 835 por ciento y el crédito al comercio de 483 por ciento; es de hacerse notar que 45 por ciento del total de incremento alcanzado por el crédito agropecuario en todo el periodo se realizó en los dos últimos años,

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participando así del tremendo incremento que experimentó el crédito bancario en este lapso. El crédito agropecuario bancario perdió importancia relativa dentro del financiamiento bancario total, lo cual, si bien es un índice de nuestra industrialización, se origina en una decreciente atención del Estado hacia el crédito agropecuario que otorgan las instituciones nacionales. En la expansión de todo el periodo, los incrementos más elevados corresponden al sistema bancario nacional, el cual se septuplicó, pues se elevó de 2 004 millones en 1942 a 15 647 millones en 1960, mientras que el crédito bancario privado sólo alcanzó casi a cuadruplicarse, elevándose de 3 448 a 13 249 millones. Estos diferentes incrementos de los componentes del sistema bancario han ocasionado una alteración significativa en la composición del crédito bancario total, pues la banca nacional representaba en 1942 sólo 36 por ciento, con una tendencia a superar cada vez más la importancia al crédito bancario privado.

Tabla 11. Composición del crédito bancario total (1942-1960) Banca privada

Banca nacional

Millones de pesos

Millones de pesos

1942

3 448

2 004

1960

13 249

15 647

Fuente: Banco de México (1960).

Se presentó una clara tendencia de desarrollo del crédito bancario nacional superior al desarrollo del crédito privado, pero afectado el primero fuertemente por la depresión económica en 1954, motivada por la devaluación de nuestra moneda, la cual, al parecer, sólo afecto al crédito nacional, pues mientras de 1954 a 1955 éste se restringió en un 16 por ciento, lo que representa una cifra de 1 533 millones de pesos, el crédito privado se incrementó en un 5.5 por ciento, es decir, 428 millones de 1960. La contracción del crédito nacional fue absorbida en su totalidad por los créditos destinados a sectores productivos no agropecuarios y por los destinados al comercio, sin afectar grandemente a los créditos agropecuarios,

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debido básicamente a la función social y política que estos últimos créditos revisten. El crédito bancario nacional, dentro de su rápido desarrollo, ha cambiado radicalmente su estructura, pues mientras en 1942 los créditos destinados a la producción agropecuaria comprendían un 78 por ciento del total de sus créditos otorgados, para 1960 esta proporción sólo alcanza un 23 por ciento, mientras que los créditos destinados a otros sectores productivos, que en 1942 sólo alcanzaban una proporción de 19 por ciento, para 1960 se elevan al 59 por ciento. El incremento relativo de los créditos otorgados por la banca nacional al sector agropecuario ha sido sólo de 229, es decir, apenas se han duplicado durante todo el periodo, mientras que los créditos nacionales otorgados a otros sectores productivos alcanzan la cifra de desarrollo relativo de 2 435, lo que indica que el incremento de estos últimos créditos ha sido 12 veces mayor que el de los agropecuarios. Los créditos comerciales otorgados por la banca nacional han tenido un incremento elevado, pues para los últimos años han alcanzado un volumen casi similar a los agropecuarios. Todo lo anterior refleja la tendencia del Estado a prestar una atención superior a la industrialización y al comercio, y una atención relativamente decreciente a la producción agropecuaria. El crédito bancario privado, en cuanto a su composición, se ha comportado, dentro del periodo, de una manera más uniforme, aun cuando en él hay una tendencia definida a restar importancia a los créditos comerciales, pues mientras en 1942 éstos alcanzaban 45 por ciento de los otorgados por los bancos privados, para 1960 su proporción había bajado a 38 por ciento. En lo referente al crédito agropecuario privado la tendencia de éste es a cobrar importancia creciente dentro de estos financiamientos, pues mientras en 1942 representaban sólo 13 por ciento de los créditos de la banca privada, para 1960 esta proporción es de 17 por ciento, con un número relativo de 407, es decir, durante el periodo en estudio la banca privada ha cuadriplicado sus financiamientos a la producción agropecuaria. Sus créditos a otros sectores de la producción han tenido un incremento similar, pues su número relativo durante el periodo se eleva a 414, y aumentan su importancia relativa dentro del total de crédito privado, de 43 por ciento que tenían en un principio, a 45 por ciento en 1960.

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El aumento en el tiempo (número relativo) del crédito agropecuario proveniente de fuentes privadas ha sido superior al proveniente de fuentes oficiales, al grado de llegar casi a duplicarlo en números relativos, de ahí la tendencia definida a aumentar la proporción de los créditos privados dentro del total del financiamiento a la producción agropecuaria, proporción que se ha elevado de 25 por ciento en 1942 a 38 por ciento en 1960. El crédito agropecuario proveniente de la banca privada ha tenido un incremento medio anual de 8.9 por ciento durante todo el periodo; los aumentos más fuertes los tuvo de 1958 a 1959, en que se elevó en 30 por ciento, y de 1959 a 1960 en 19 por ciento; en otras palabras, de 1958 a 1960 la banca privada aumentó sus créditos agrícolas en 772 millones de pesos, cifra que representa el 47 por ciento del incremento total durante los 19 años que comprende el periodo examinado.

Tabla 12. Composición porcentual del crédito bancario nacional y privado (1942-1960) Crédito bancario privado

Año

Crédito bancario nacional

Comercio

Agropecuario

Otros*

Comercio

Agropecuario

Otros*

1942

45%

13%

43%

3%

78%

19%

1960

38%

17%

45%

18%

23%

59%

* Se refiera a créditos otorgados a sectores productivos no agropecuarios. Fuente: Banco de México (1960).

Tabla 13. Composición porcentual del crédito agropecuario bancario (1942-1960) Banca privada

Banca nacional

Porcentaje

Porcentaje

1942

25

38

1960

38

20

Fuente: Banco de México (1960).

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El crédito agropecuario procedente de la banca nacional tuvo un incremento medio anual de 3.8 por ciento, cifra inferior a la de 8.9 por ciento que ha tenido la banca privada. De 1958 a 1960 el incremento de estos créditos, tenido por la banca nacional, fue de 879 millones de pesos, lo cual representa 43 por ciento del incremento total durante el periodo, y resulta hasta cierto punto similar al desarrollo de la banca privada en el mismo periodo. Lo anterior nos muestra que el crédito agropecuario total ha recibido su mayor impulso en los últimos dos años, pues de 1958 a 1960 aumentó en 1 650 millones de pesos, lo que representa 45 por ciento del incremento durante todo el periodo. Un hecho relevante es el concerniente a los saldos agrícolas de la banca nacional, pues éstos se encontraban sumamente inflados por acumulaciones de adeudos vencidos en las carteras, hasta el punto de que se considera que dichos adeudos vencidos representan más de 50 por ciento del saldo total. A fin de ejemplificar, en 1959 había un saldo de créditos agropecuarios en la banca nacional de 3 089 millones de pesos,1 mientras que la cifra de cartera no vencida se eleva a sólo 1 315 millones de pesos, y así resulta inferior a la de 1 560 millones de pesos, que representa el saldo de crédito agropecuario de 1942. De lo anterior se puede concluir, aproximadamente, que el crédito agropecuario nacional no ha tenido incremento, aunque no podemos afirmar que se haya restringido, pues no sabemos qué parte de la cifra de 1942 correspondía a cartera vencida. A fin de aclarar, habremos de referirnos al valioso estudio que sobre la agricultura realizó el ingeniero Armando González Santos (1957), en el cual, al analizar el financiamiento de la agricultura, llega a conclusiones que habrán de ser sumamente valiosas en la prosecución de nuestro análisis. Con base en las estadísticas bancarias, el censo de 1950 y algunos otros estudios, se denota que el crédito agrícola bancario en el año de 1949 se componía de un total de 720 millones de pesos (a precios corrientes), de los cuales 303 correspondían a la banca privada y 417 a los bancos nacionales. 1

Cifras ajustadas a precios de 1960.

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18. EL CRÉDITO BANCARIO A PARTIR DE 1942

Del cuadro que aparece a continuación derivamos que, para 1949, los créditos otorgados por la banca privada representaban 42 por ciento del financiamiento bancario total a la agricultura; sin embargo, de las observaciones hechas con base en el censo de 1950, se deriva que una porción considerable de este crédito bancario es, en realidad, crédito comercial prendario o crédito para consumo con disfraz de agrícola, y otra porción, también considerable, se dedica a financiar sólo a intermediarios del crédito (comerciantes, prestamistas rurales, etcétera), los que en parte se dedican a financiar agricultores o lo desvían a otras actividades. En otras palabras, de los 303 millones que aparecen en las estadísticas como crédito agropecuario de la banca privada, 76 millones se canalizan hacia la agricultura a través de comerciantes y prestamistas particulares, y 79 millones, es decir, 29 por ciento, se desvían a actividades diferentes de la agricultura; y sólo 52 por ciento restante es, en realidad, crédito bancario privado a la agricultura.

Tabla 14. Crédito agrícola 1949 (millones de pesos a precios corrientes) Tipo de crédito a

Prestamistas privados no bancarios Crédito agrícola bancario total (banca nacional y privada)b Banca nacional (417.2) Banca privada (303.4) Total

Mdp

Porcentaje

268.0 720.6

27 73

988.6

100

a

Cifras censales complementadas con cinco hectáreas o menos.

b

Saldos máximos y volumen de operaciones de crédito agrícola.

Fuente: González (1957).

El crédito agrícola de los bancos privados tenía entonces como característica la brevedad de sus plazos, los que rara vez excedían de 180 días, de ahí que su apoyo a la agricultura fuera poco eficaz. Para 1955 la composición del crédito agrícola encuentra una supremacía definida del crédito agrícola de la banca privada sobre el de la banca nacional, pues la primera representa el 57 por ciento del total del financiamiento bancario a la agricultura.

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Tabla 15. Crédito agrícola 1955 (millones de pesos a precios corrientes) Fuente del financiamiento Prestamistas privados no bancariosa Crédito bancario totalb Banca nacional Banca privada Total

Mdp 690.6 2 678.0 1 152.9 1 523.1 3 368.6

Total 20% 80%

Crédito bancario 100% 43% 57%

100%

Volumen total de las operaciones de crédito agrícola (movimientos durante el año). Saldos mensuales máximos en mayo y junio. Fuente: González (1957). a

b

La supremacía de la banca privada es, nuevamente, sólo de apariencia, pues se considera que de los 1 152 millones de pesos otorgados por la banca privada en crédito agrícola, sólo se otorgaron directamente a los agricultores 793 millones, y del resto 397 millones se desviaron hacia otras actividades y 335 millones se canalizaron a la agricultura a través de prestamistas particulares. En cambio, el crédito agrícola de la banca nacional no tiene desviaciones significativas que lo aparten de su objeto. Para 1955, y aun cuando la legislación ya le permitía otorgar préstamos a plazos hasta de cinco años, el crédito agrícola de la banca privada seguía sobre la base de los créditos a corto plazo con características comerciales, y no se otorgaban créditos refaccionarios. El ingeniero Ramón Fernández y Fernández (1961) calcula el volumen total del crédito agrícola para 1959, en la siguiente forma:

Tabla 16. Crédito agrícola 1959 (millones de pesos a precios corrientes) Tipo de crédito

Mdp

Total

Derrama total de crédito agrícola (movimientos, no saldos) Prestamistas privados no bancarios Crédito bancario Banca nacional (no vencida) Banca privada*

6 736 1 400 5 336 1 863 3 473

100% 21% 79%

Crédito bancario

100% 35% 65%

* Estimado duplicando los saldos de cartera de fin de año. Fuente: Fernández (1961).

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Del cuadro anterior se desprende una supremacía absoluta del crédito privado sobre el otorgado por la banca nacional, pero seguiremos el método de depuración del crédito privado, pues en lugar de considerar que sólo 52 por ciento de los créditos de la banca privada se canalizan directamente hacia la agricultura, consideramos 60 por ciento, ya que se tiene la seguridad de que han aumentado proporcionalmente estos financiamientos. De acuerdo con lo anterior, el crédito otorgado directamente a la producción agropecuaria por la banca privada asciende a 2 083 millones de pesos, superando todavía a la banca nacional en más de 200 millones de pesos, sin contar aproximadamente 750 millones de pesos que se canalizan a la agricultura a través de distintos intermediarios del crédito. Desde el punto de vista de los saldos de los préstamos agrícolas, al finalizar 1959 se tienen los que se muestran en la tabla 17.

Tabla 17. Saldos de préstamos agrícolas bancarios al 31 de diciembre de 1959 (millones de pesos a precios corrientes) Fuentes de préstamos Banco nacionala Banco ejidal

b

Banco agrícola Bancomext

b

c

Banco de México (Fondo de Garantía)d

Mdp

Total

Banca nacional

1 253

42%

100%

489

39%

559

44%

98

8%

107

9%

Banca privadae

1 743

58%

Total

2 996

100%

a

Se ha tomado sólo la cartera no vencida.

Incluye préstamos hechos con fideicomisos; adeudos de bancos regionales a banco matriz y excluye adeudos de agricultores a bancos regionales (más o menos se compensan). b

c

Cartera total. La vencida es insignificante.

d Los saldos coinciden con los préstamos, debido a los plazos a que se otorgan los avíos y a la alta proporción de préstamos refaccionarios. e

Se toma sólo la cartera vencida.

Fuente: Fernández (1961).

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El cuadro anterior incurre en defectos propios de la forma en que se llevan las estadísticas bancarias, pues deprecia la actuación de la banca privada al dar cabida en los saldos a operaciones interbancarias, en lugar de las finales de banco a prestatario. Así, las cifras correspondientes al Fondo de Garantía y Fomento aparecen dentro de la banca nacional, cuando en realidad quienes otorgan esos créditos y llevan la responsabilidad son los bancos privados. En igual forma acontece con el Banco Nacional de Crédito Agrícola y el Banco de Comercio Exterior, que frecuentemente emplean como distribuidores de sus créditos a los bancos privados (aun cuando ha ocurrido en algunas ocasiones lo contrario) y cuyos créditos no aparecen dentro de la banca privada sino dentro de las cifras de la banca nacional. Sin embargo, tomando en cuenta el argumento expresado al analizar el cuadro de movimientos referente a la fuga de una porción importante del crédito agrícola de la banca privada hacia otros sectores no agrícolas, que en este caso serían aproximadamente 400 millones de pesos, probablemente esto llevaría a compensar en exceso los errores a que nos hemos referido. Por tanto, se puede asegurar que la importancia de la banca privada dentro del financiamiento bancario total a la agricultura es un poco menos que lo que indica el cuadro de saldos, pero sin perder su primacía sobre la banca nacional. Esta afirmación será confirmada o refutada al publicarse los resultados del censo de 1960. El estímulo que el Banco Central ha dado a la banca privada para operar en el sector agropecuario, mediante sus disposiciones referentes al depósito legal, descuento, etcétera, así como la función directa y la indirecta que podríamos llamar catalizadora 2 del Fondo de Garantía y Fomento, han conseguido que la banca privada aumentara su proporción de préstamos a mediano y largo plazo, apegándose así a la operación de un sano crédito agrícola. Indicio de esto último es que

2

Se le ha llamado catalizador a la actuación del Fondo debido a que al lograr éste que un banco opere en determinada región a plazos adecuados para el crédito agrícola, se provoca en la clientela de los demás bancos de la región una presión considerable a fin de que se les den las mismas facilidades que las que otorga el banco que opera con el Fondo.

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mientras en 1955 prácticamente no aparecían créditos refaccionarios dentro de los créditos de la banca privada a la agricultura, en 1959 el 12 por ciento del total de sus créditos agrícolas otorgados eran créditos refaccionarios.

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19. FIDEICOMISOS INSTITUIDOS EN R ELACIÓN CON LA AGRICULTURA Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) son fondos de fomento constituidos por el Gobierno Federal en 1954, los cuales contaban con el Banco de México como fiduciario, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente. Fueron creados con el fin de realizar operaciones de crédito, descuento y otorgar garantías de crédito a los sectores agropecuario, forestal y pesquero; asimismo, tienen como objetivo fomentar el otorgamiento de servicios de capacitación, asistencia técnica y transferencia de tecnología a dichas actividades (Banco de Desarrollo, s/f). Los FIRA han sido el principal intermediario financiero para los sectores agropecuario y pesquero. La canalización de apoyos se realiza a través de cuatro fideicomisos: Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (Fondo). Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA). Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (Fega). Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (Fopesca). Estos cuatro fideicomisos forman parte del sistema financiero mexicano y operan como banca de segundo piso a través de las instituciones financieras para que éstas otorguen créditos directamente al beneficiario final. Los dos primeros fideicomisos (Fondo y FEFA) redescuentan créditos al sector agropecuario otorgados por la banca comercial, mientras que el Fega brinda garantías parciales a la banca por créditos otorgados y le reembolsa los costos de asistencia técnica y evaluación de proyectos. Fopesca,

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por su parte, redescuenta líneas de crédito y otorga garantías a la banca comercial que financia actividades pesqueras. Además, los FIRA apoyan a productores, organizaciones económicas, empresas, intermediarios financieros y prestadores de servicios especializados para actividades de capacitación, asistencia técnica, consultoría y transferencia de tecnología en las fases de producción, comercialización, agroindustria y actividades conexas.

ANTECEDENTES Hacia principios de la década de 1950 el campo mexicano representaba 65.4 por ciento de la población económicamente activa, y contribuía con 20 por ciento del producto interno bruto (PIB). Los sectores agropecuario, forestal y pesquero eran estratégicos y prioritarios para el desarrollo del país. Es por ello que los recursos gubernamentales destinados a su desarrollo debían usarse de manera eficiente para atender la problemática de gran parte de los productores en estos sectores (Del Ángel, 2005). Entre los puntos a atender más importantes se encontraban bajos niveles de organización y de capitalización, acceso insuficiente a servicios financieros y tecnológicos, deterioro de los recursos naturales, baja capacidad para la inserción sostenible de los productos agropecuarios en los mercados, dificultad de reincorporarse a las actividades productivas ante la ocurrencia de contingencias climatológicas e insuficiente profesionalización de las organizaciones sociales y económicas. Aunado a lo anterior, cabe mencionar que uno de los principales factores para el crecimiento económico es la dimensión de los servicios financieros. Se requería de inversiones en tecnología como infraestructura, recursos humanos y acceso al crédito para poder asegurar la modernización del agro. Sin embargo una escasa participación de la banca privada y la desaceleración de la expansión de las tierras de cultivo en cantidad y calidad, sumado a la pérdida de la importancia de los alimentos básicos frente a los agroindustriales, precios internacionales, la industrialización y una notoria falta de crédito, enmarcaban una situación desfavorable para el futuro del campo (Del Ángel, 2005).

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FUNDACIÓN El sector alimentario representó más de la cuarta parte de la economía y empleaba a más de 50 por ciento de la población durante la década de 1950. Sin embargo, se veía afectado por una escasa participación del sector privado en el financiamiento y una gran fragmentación en la orientación de los fideicomisos, así como la ausencia de medidas de evaluación y supervisión del crédito. Lo anterior para el Banco de México y el Gobierno Federal significaba impulsar la participación de las instituciones de crédito privadas en el financiamiento de las actividades del campo. Razón por la cual el 31 de diciembre de 1954 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la “Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura”, la cual establecía en su artículo 1 la creación de este Fondo y le dio la personalidad de fideicomiso del Gobierno Federal, teniendo al Banco de México como su fiduciario. La Ley establecía que los recursos con los que se formaría el Fondo provendrían de aquellos con los que contara el Fondo Nacional de Garantía Agrícola, y aquellos fideicomisos del Gobierno Federal que en apoyo a la agricultura eran operados a través de instituciones privadas al momento de su creación, y tendría además una aportación inicial de 100 millones de pesos por parte del Gobierno Federal. El Fondo tenía la misión de incrementar la productividad en el sector agropecuario y promover los servicios financieros y técnicos de la banca privada para impulsar el desarrollo del campo. Lo anterior derivado de una política económica proteccionista, generando la necesidad de un intermediario de fomento altamente estandarizado y riguroso, desvinculado de intereses políticos, para así lograr involucrar a la banca privada y otras fuentes de financiamiento mediante mecanismos de descuento hacia el campo. El 24 de junio de 1955 se firma el contrato del fideicomiso entre el Gobierno Federal y el Banco de México, iniciando así las operaciones de los FIRA como una institución pública que realiza operaciones bajo la modalidad de segundo piso por conducto de las instituciones, las cuales pueden otorgar créditos directamente al beneficiario final o bien a otro

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intermediario para que éste los haga llegar a los productores, iniciando operaciones con una cantidad inicial de 25 millones de pesos como primera aportación del Gobierno Federal.

O BJETIVO Los FIRA se crearon con la misión de incrementar la productividad en el sector agropecuario, promoviendo en México el mercado de servicios financieros y técnicos del campo para, de esa manera, impulsar su desarrollo. Mejorar el nivel de vida de los productores agropecuarios a través de proyectos productivos y rentables. Aumentar la formación de capital del sector agrícola, donde destaca claramente la formación de capital humano mediante la asesoría técnica. Generar una mayor participación de la banca privada en el financiamiento agropecuario del país.

O PERACIÓN Como se mencionó con anterioridad, los FIRA están integrados por los cuatro fondos antes descritos, los cuales marcan cuatro puntos clave en su desarrollo y operación. La evolución histórica de los FIRA comienza el 31 de diciembre de 1954 con la creación del Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (Fondo), se caracteriza por ser de experimentación y arranque, con grandes retos para lograr el reconocimiento de la banca privada (el Fondo logró crecer rápidamente en los primeros dos años, sin embargo la banca privada requirió de una labor ardua de convencimiento). El 24 de junio de 1955 se firma el contrato del fideicomiso entre el Gobierno Federal como fideicomitente y el Banco de México como fiduciario. En 1956 se aprueban las dos primeras solicitudes de crédito provenientes

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de la Financiera Crédito Ganadero y del Banco Mercantil del Norte y los primeros créditos de habilitación o avío se iniciaron con el Banco del Noroeste, con 600 mil pesos para gastos en cosechas de crédito. En 1958 se inicia el primer proyecto de investigación enfocado en la producción avícola en colaboración con el Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas y la Escuela Nacional de Agricultura, sentando las bases para los programas de investigación y especialización del fideicomiso (Del Ángel, 2005). Entre 1963 y 1971 se expandieron las actividades y consolidaron aquellas básicas de los fideicomisos. Un cambio importante fue la ampliación de recursos con los que contaban los FIRA con financiamiento internacional mediante la “Alianza por el Progreso” y posteriores préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual desembocó en la creación del Fondo Especial de Financiamientos Agropecuarios (FEFA) el 26 de agosto de 1965, para apoyar los programas de crédito del Gobierno Federal (financiamiento de crédito y descuentos de créditos refaccionarios) canalizando recursos financieros a las Instituciones de Crédito, banca de desarrollo, así como a Sociedades de Objeto Limitado y otros intermediarios financieros no bancarios, para que éstos a su vez lo hicieran llegar a los productores como créditos de habilitación y avío, refaccionarios y prendarios para la agricultura, ganadería, avicultura, agroindustria y otras actividades afines (Del Ángel, 2005). Así, en 1965 los FIRA inician operaciones con el Banco Mundial para fondear proyectos productivos; en su mayoría estos créditos fueron destinados a obras de riego. El 30 de octubre de 1972 se crea el Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (Fega), con el objetivo de operar un sistema de prestación de servicios técnicos y garantías que facilitaran la realización de proyectos de producción; permitiendo así una efectiva expansión del programa de garantías y de asesoría técnica, desencadenando numerosas innovaciones hacia el campo. Esto significó la expansión e innovación institucional y la definición de las características operativas de los FIRA, dentro de un contexto de una política expansiva del gasto público por parte del Estado, atendiendo las necesidades del sector a través de subsidios y gasto.

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A partir de 1982 se orientaron las actividades hacia los pequeños productores. Sin embargo las actividades de los FIRA fueron marcadas por la problemática de una transición de la protección a la apertura del sector, además de las necesidades políticas del Estado en un contexto de crisis económica, las cuales veían en el campo un futuro poco próspero, por lo que se comenzaron a retirar los apoyos y hubo eliminación de organismos (Del Ángel, 2005). Lo anterior llevó a que el 28 de julio de 1988, se creara el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (Fopesca), enfocado a ayudar a los pescadores de bajos ingresos, canalizando recursos financieros a las instituciones de crédito y la banca de desarrollo, para establecer un programa de descuentos para el sector y centrar los recursos en los productores de bajos ingresos. Entre 1991 y 1998 se dio un saneamiento y consolidación financiera ante los cambios en la economía mexicana, sobre todo en el campo y el sector financiero. La apertura comercial y la desregulación económica incluyeron el retiro de apoyos, así como la reforma al artículo 27 constitucional. A la par, el sector agropecuario entraría en una fuerte crisis productiva que deterioraría las carteras agropecuarias y a que los FIRA reestructuraran los financiamientos. Con la reprivatización del sector agropecuario, éste dejaría de ser prioritario para la banca comercial, lo que se vería agudizado por la crisis bancaria de 1995 (Del Ángel, 2005). Los FIRA actúan en dos grandes líneas de acción: la primera, proporcionando recursos financieros a la banca comercial (líneas de crédito, garantías y subsidios) mediante diversas instituciones financieras como lo son los bancos tradicionales, las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles), las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (Sofomes), arrendadoras financieras, almacenes generales de depósito, empresas de factoraje financiero, las sociedades cooperativas, uniones de crédito, entre otras. En la segunda se suministran apoyos técnicos para los productores acreditados. Los FIRA estratifican a los productores en dos grandes sectores: por un lado los productores con ingresos anuales de hasta tres mil salarios mínimos y los productores con ingresos superiores a los tres mil

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salarios mínimos (Castillo, 2011). Entre 1985 y 1989 el 47 por ciento de los recursos operados por la institución fueron para el primer estrato y 53 por ciento para el segundo; mientras que en los dos quinquenios de la primera década del presente siglo 40 por ciento se canalizó a los agricultores de menores ingresos y 60 por ciento para los de más altos ingresos (INEGI, 2010).

Tabla 18. Distribución de apoyos financieros FIRA (porcentajes) Tipo productor

1985-1989

1990-1994

1995-1999

2000-2004

2005-2009

PBI*

47

35

47

40

40

PMI**

53

65

53

60

60

Total

100

100

100

100

100

* Con ingresos anuales hasta de tres mil veces el salario mínimo. ** Con ingresos anuales superiores a tres mil veces el salario mínimo.

Fuente: INEGI (2010).

Para que el usuario final del crédito clasificado como de menores ingresos pague una tasa de interés igual a Certificados de la Tesorería (Cetes), los FIRA otorgan un subsidio a la banca participante. Además de ese subsidio a la tasa de interés, la institución ofrece garantías a la banca de primer piso, ya sea directamente o mediante Fondos de Inversión y Contingencia para el Desarrollo Rural. La banca no participa en el cofinanciamiento de las inversiones, sino que éstas son asumidas sólo por los FIRA y por las aportaciones de los propios productores. Ante ello, los FIRA han creado, a partir de la crisis de 1994, diversas formas y mecanismos para hacer llegar el crédito a la producción agropecuaria. Las empresas de factoraje y agentes parafinancieros son unidades de tipo comercial y empresarial (distribuidoras de insumos, maquinaria, despachos prestadores de servicios, agroindustrias y otras) que realizan actividades complementarias a las funciones o servicios que ofrece la banca (Fideicomisos instituidos, s/f).

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Los agentes Procrea buscan incorporar el crédito a microempresas del medio rural; participan también de un programa específico de subsidios temporales para cubrir los costos que implica establecer la infraestructura para realizar las transacciones crediticias de pequeños productores. Las Sofoles son organismos financieros supervisados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que cuentan con autorización para proporcionar financiamiento en sectores específicos de la economía. Además los FIRA operan con intermediarios financieros formales como uniones de crédito, arrendadoras financieras, almacenes generales de depósito y empresas de factoraje.

SERVICIOS Y APOYOS Servicios Los FIRA celebran operaciones de crédito, descuento y garantías de crédito a las actividades del medio rural; de igual forma otorgan apoyos a productores, organizaciones económicas o empresas de servicios especializados para capacitación, asistencia técnica, consultoría y transferencia de tecnología. Los objetivos generales (bancos de desarrollo) de sus operaciones se basan en: a) Fortalecer el desarrollo de pequeños productores del campo. b) Complementar el financiamiento con asistencia técnica y capacitación para mejorar la competitividad y calidad de los productores y sus cosechas. c) Formar intermediarios financieros enfocados al sector rural para ampliar la oferta de servicios financieros. d) Permitir el acceso al crédito a pequeños productores organizados, y elevar sus competencias al incorporarlos como proveedores de empresas.

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Además se canalizan recursos a las actividades de producción primaria del campo a través de Intermediarios Financieros Bancarios (IFB) e Intermediarios Financieros No Bancarios (IFNB), apoyados por organizaciones auxiliares de crédito (Fideicomisos instituidos, 2011). Los productos y servicios de los FIRA consideran el otorgar fondeo (con tasas de interés fijas o variables), garantías con y sin fondeo, apoyos financieros y tecnológicos, y programas especiales, para desarrollar los mercados financieros rurales y permitir a los pequeños productores acceso al financiamiento. A continuación se describen las características de los servicios mencionados (Universidad Autónoma Chapingo, 2013): Fondeo. Se otorga en dos modalidades de operación: El servicio de descuento: recursos crediticios al intermediario financiero para el otorgamiento de créditos, cuyo sustento son los contratos y pagarés de los acreditados hacia el intermediario financiero. El servicio de préstamos: recursos crediticios canalizados al intermediario financiero para cubrir sus necesidades de crédito, cuyo sustento son los pagarés que el intermediario financiero suscribe a favor del Banco de México. Garantías. Se otorga a los intermediarios financieros autorizados para respaldar la recuperación parcial de los créditos concedidos a su clientela y que no hayan sido cubiertos al vencimiento (manteniendo aún la obligación de pago del acreditado), ya sea con recursos de los FIRA o propios. Canalización de Apoyos de Fomento Financiero. Recursos fiscales y patrimoniales para fomentar el desarrollo de los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural. Canalización de Apoyos de Fomento Tecnológico. Recursos fiscales y patrimoniales para fomentar el desarrollo mediante apoyos, cuotas o reembolsos otorgados para el fortalecimiento de los productores, organizaciones económicas, empresas e intermediarios financieros. Esquemas o productos estructurados. Productos adecuados a las necesidades financieras de cada acreditado, actividad o proyecto con la finalidad de identificar y mitigar los riesgos.

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APOYOS POR PARTE DE LOS FIRA Apoyos de Fomento Financiero y Tecnológico En términos de los contratos de los fideicomisos, y de las reglas de operación de los programas que canalizan apoyos para el fomento financiero y tecnológico a los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural a través de los fideicomisos que integran los FIRA, se podrán otorgar apoyos para el fomento financiero y tecnológico a los intermediarios financieros, organizaciones económicas y productores. Estos apoyos están sujetos a los recursos presupuestales conforme a lo aprobado en el presupuesto de egresos de la federación, así como a los términos aprobados por los comités técnicos. Los FIRA destinarán recursos a cada uno de los programas de fomento financiero y/o tecnológico que cumplan estas condiciones, los cuales podrán ser redistribuidos en función de la demanda. En específico los programas de apoyos financieros y tecnológicos se centran en lo siguiente: Financiamiento con tasa de interés a los intermediarios financieros o al productor por debajo de la observada en el mercado, con una tasa de interés equivalente a la TIIE como la tasa de mercado para facilitar el acceso al crédito a pequeños productores rurales y bajar los costos del financiamiento. Asignación de recursos a los intermediarios financieros para facilitar el financiamiento formal a productores de menor nivel de desarrollo. Apoyos a las primas cobradas por el Servicio de Garantía para fomentar el desarrollo de los productores PD1, PD2 y PD3, para promover el otorgamiento de créditos refaccionarios y de avío, a fin de capitalizar y ampliar el flujo de recursos a los sectores prioritarios de los FIRA, aminorando los costos de financiamiento. Asignación de recursos a través de un esquema de cobertura de precios para promover que la población objetivo acceda a instrumentos de administración de riesgos. Este esquema consta de reembolsos directos.

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ESTÍMULOS, APOYOS, CUOTAS O REEMBOLSOS Estímulos otorgados gratuitamente para la formación de sujetos de crédito, fortalecimiento de los intermediarios financieros no bancarios y de los proyectos de inversión a través de la asistencia técnica, capacitación empresarial y transferencia de tecnología. Estos estímulos serán aplicables para las siguientes actividades: 1. Producción primaria de los sectores agropecuario, forestal y pesquero. 2. Agroindustriales, tales como el manejo, beneficio, acondicionamiento, conservación, transformación o almacenamiento de los productos de origen nacional derivados del sector agropecuario, forestal y pesquero. 3. Comercialización al mayoreo de productos del sector agropecuario, forestal, pesquero y los derivados de la actividad agroindustrial elegible. 4. La producción y proveeduría de bienes de capital, insumos y servicios para la producción primaria, así como para las agroindustriales y de comercialización al mayoreo, por el monto equivalente al valor de las ventas anuales comprobadas por empresa, sin rebasar 30 millones de UDIs de saldo de financiamiento. 5. Cualquier otra actividad económica que se desarrolle en localidades con población de hasta 50 mil habitantes.

APOYOS DE FOMENTO FINANCIERO a) Apoyo para la formación de sujetos de crédito (Sieban). Apoyo para facilitar el acceso al financiamiento a productores PD1 y PD2, a través del otorgamiento de recursos a los intermediarios financieros autorizados, con la finalidad de facilitar el acceso al financiamiento formal a productores con requerimiento de crédito de hasta 33 mil UDIs para la actividad primaria. b) Apoyos en tasa de interés. Financiamiento a tasa de interés preferencial de acuerdo con créditos para conceptos de avío y/o capital de

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trabajo y para conceptos de refaccionario para productores PD1 del sector agropecuario, forestal y pesquero. El financiamiento podrá ser hasta el equivalente a 160 mil UDIs por socio activo y por cada uno de los proyectos en que éste participe. c) Apoyo para la adquisición de cobertura de precios. Reembolsos directos para promover el acceso a instrumentos de administración de riesgos y apoyar la contratación de esquemas de cobertura contra cambios en los precios que afectan el costo de los insumos y/o precio de venta de los bienes de los productores del sector agropecuario, forestal y pesquero (hasta 50 por ciento del costo de cobertura, sin rebasar 15 mil UDIs, únicamente el sector pecuario hasta 55 mil UDIs). d) Apoyos a las primas del servicio de garantías. Otorgar mediante el Fega apoyo al precio del servicio de garantía al crédito refaccionario, así como en los créditos de avío y/o capital de trabajo en la región sur-sureste, que se otorguen a productores PD1, PD2 y PD3, contando con un precio preferencial equivalente al 50 por ciento del precio normal del servicio de garantía FIRA.

APOYOS DE FOMENTO TECNOLÓGICO En este tipo de servicios se asignan recursos fiscales y patrimoniales a los sectores agropecuario, forestal, pesquero y rural buscando fomentar su desarrollo a través de apoyos, cuotas o reembolsos otorgados en forma gratuita para fortalecer a sus productores, organizaciones económicas, empresas, así como intermediarios financieros y empresas de servicios especializados que apoyen al sector. Estos apoyos tecnológicos se componen por: a) Programa para fortalecimiento de las competencias para intermediarios financieros no bancarios y empresas parafinancieras. Consta de la contratación de servicios profesionales a intermediarios no financieros y empresas parafinancieras con la finalidad de fortalecer las competencias financieras y empresariales, para lograr

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b)

c)

d)

e)

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una mayor penetración, así como la expansión de los servicios financieros mediante la calificación corporativa de crédito y/o como administrador de activos financieros, servicios profesionales de consultoría y capacitación, contratación de servicios de tecnologías de información, contratación de servicios profesionales para la formulación de su plan de negocios, estrategias de mercadotecnia y de promoción, administración de recursos humanos y materiales. Apoyo para la expansión de estructuras de promoción de negocios con los FIRA. La contratación y/o subcontratación de empresas o prestadores de servicios especializados calificados o habilitados por los FIRA y/o promotores ejecutivos para la puesta en marcha del programa de operación de descuento y garantía sin fondeo en los estratos PD1 y PD2, para conseguir una mayor penetración y expansión de los servicios financieros en los sectores Capacitación empresarial y transferencia de tecnología. Eventos de capacitación en cursos, talleres, seminarios, foros, congresos, conferencias, diplomados y capacitación virtual, estancias de capacitación y viajes de observación, con la finalidad de atender las necesidades de capacitación y transferencia de tecnología, así como la generación y fortalecimiento de empresas o prestadores de servicios especializados. Destinado a productores PD1 y PD2 con ventas anuales de hasta 17 millones de UDIs, estudiantes en el último año de estudios en carreras rurales y poblaciones que participen en la integración y ejecución de proyectos productivos en los sectores. Servicios de Asistencia Técnica Integral (SATI). Contratación del servicio de asesoría y consultoría para la formación y operación de unidades de negocio. Apoyar a empresas de servicios especializados para la generación de esquemas de negocio en proyectos de inversión que involucren financiamiento para acreditados de los estratos PD1, PD2 y PD3 con ventas anuales de hasta 17 millones de UDIs. Expansión de la estructura y apoyos para integración y articulación de redes de valor. Programa para fortalecimiento de competencias a empresas, organizaciones económicas, empresas de servicios especializados y

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organizaciones de productores. Limitado para aquellas empresas con ventas anuales menores a 17 millones de UDIs. Consta del desarrollo de proveedores, certificación de productos, procesos, y competencias (productiva, tecnológica, financiera y empresarial), investigación y desarrollo de mercados, tecnología de información, gastos asociados a los trámites de constitución de empresas, registros de operación directa con los FIRA, diseño e implementación de proyectos y diagnóstico de productividad y competitividad. f) Promoción al financiamiento y desarrollo tecnológico. Apoyo a los productores del sector agropecuario, forestal, pesquero y rural, empresas de servicios especializados e intermediarios financieros, para cubrir costos directos destinados a la realización de eventos de promoción de programas y servicios financieros y tecnológicos de los FIRA.

ACTUALIDAD La Ley de Autonomía del Banco de México decretada en 1993 le dio un nuevo carácter a los FIRA, ya que si el banco central continuara como fiduciario, no tendría un vínculo financiero, por lo que los FIRA se rediseñarían hacia una institución sustentable y global, en la cual se abren nuevos retos para el campo mexicano. Los FIRA se convirtieron en una institución autosustentable manteniéndose como el banco de fomento más competitivo, adoptando como vocación mejorar sus servicios a la población del medio rural y sus intermediarios financieros, desarrollando nuevos productos más apegados a las demandas de su población objetivo y a las necesidades de los intermediarios financieros, tanto bancarios como no bancarios. A partir de 1995 el crédito se ha contraído: el agropecuario, en proporción del crédito total, cayó de siete por ciento en 1993, a cuatro por ciento en 1999, y a tres por ciento en 2002, lo que se refleja no sólo en la lenta reactivación del crédito bancario, sino en que el sector ha tenido dificultades para enfrentar la apertura comercial y el apoyo del gobierno (Del Ángel, 2005).

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A partir de 1997 los FIRA dejan de percibir recursos federales, viéndose obligados a rediseñar su operación, enfocándose no sólo a financiar la operación, sino a crear mecanismos de financiamiento. Para los FIRA este cambio significó diversificar las vías de financiamiento en seis mecanismos principales: Rediseño del programa de garantías. Redes de valor y apoyo a la comercialización y creación de pymes agropecuarias. Esquemas de financiamiento estructurado. Programas de financiamiento en dólares. Programas de apoyo a la innovación tecnológica. Operaciones con agentes de Procrea e intermediarios financieros no bancarios. Un programa de financiamiento a tasa de interés fija. En 1999 se amplió la cobertura de crédito por los FIRA de 40 a 90 por ciento mediante avales y proveedores, desarrollando una estructura crediticia que permitió que el riesgo agropecuario se repartiera en forma equivalente, convirtiéndolo en el riesgo de cualquier industria. El sector evolucionó, teniendo transformaciones principalmente en: Mayor dinamismo de las agroexportaciones. Favorecimiento a los bienes con mayor valor agregado. Las fuentes de ingreso de los hogares rurales cambió significativamente. Nueva configuración del sistema bancario. En 1999 los FIRA establecieron un programa de financiamiento a las exportaciones fondeado en dólares, lo que permitió que fuera más barato y que el riesgo del tipo de cambio quedara cubierto, incorporando el riesgo de las emisiones del Gobierno Federal en el extranjero, determinando tasas de interés con márgenes de rentabilidad adecuados y competitivos para los productores. Esto permitió proporcionar a los productores primarios, industriales, proveedores y comercializadores

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del sector, acceder a tasas de interés competitivas, potenciando la expansión del mercado. Los apoyos otorgados a través de programas de asistencia técnica, así como la capacitación empresarial conllevó al desarrollo de competencias y capacidades para facilitar a los productores el acceso al crédito y fortalecimiento de los proyectos de inversión.

LOGROS El éxito de los FIRA como intermediarios de fomento se debe, entre otras cosas, al vínculo directo con el Banco de México, que ayudó a que estuvieran aislados de intereses políticos y garantizó una rigurosa vigilancia a sus operaciones. Otro componente: el conocimiento de expertos en la evaluación de los proyectos. Se formaron en gran escala agrónomos dedicados a evaluar los proyectos susceptibles de crédito, lo que impulsó a la banca comercial a formar sus propios expertos para poder otorgar los créditos. Durante más de 60 años el trabajo de la institución ha integrado el esfuerzo de todos los agentes que intervienen en cada etapa del proceso productivo en torno al sector agropecuario. Al lograr la integración de la cadena, se ha promovido tanto el desarrollo de la producción primaria como el equipamiento tecnológico, el almacenamiento, la comercialización y la industrialización, fomentando el desarrollo del mercado financiero. Además, por medio del conocimiento técnico y la experiencia acumulados es posible conocer el ciclo normal de un proyecto y su duración, el insumo para los intermediarios en las evaluaciones, así como las mitigantes de riesgo y garantías de los proyectos.1 El programa de garantías de los FIRA, que despegó con la creación de Fega, dio un importante instrumento de apoyo contra la ausencia de garantías. Las operaciones de otorgamiento de garantías de los FIRA contaban con la ventaja de poder gestionar otros riesgos mediante la evaluación y la asesoría técnica, reduciendo el riesgo para quien solicitara la garantía, además operaba a último riesgo. 1

En .

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En cuanto al incumplimiento de pago, la supervisión del crédito por los FIRA permitió monitorear a los acreditados para un correcto uso de los recursos, además de crear una infraestructura de comunicación y monitoreo para los proyectos a través de un seguimiento cercano al sujeto de crédito mediante una cobertura regional extensiva. Además, la investigación y asesoría técnica representaron un importante factor en la implementación de los programas. El número de productores beneficiados por los FIRA entre 1980 y 1989 fueron cerca de 769 mil productores en promedio cada año, entre 1990 y 1999 la cifra aumentó a más de 924 mil y en los últimos años es de más de un millón 600 mil (INEGI, 1984-2013).

Tabla 19. Acreditados con recursos de los FIRA Número de acreditados con recursos de los FIRA 2000

2001

2002

2003

2004

2005

1 534 971

1 412 592

1 652 350

770 983

777 987

1 030 802

2008

2009

2010

2011

2012

2013

1 909 917

1 598 346

1 646 402

1 870 580

1 720 912

1 727 086

Fuente: INEGI (2014).

El monto absoluto de recursos que llegó a los productores con ingresos de hasta tres mil veces el salario mínimo diario en 2003 (10 800 millones) fue menos de la mitad del monto de crédito recibido por los productores del estrato superior (24 300 millones). En 2004 esa proporción prácticamente se mantuvo (15 400 millones los primeros y 30 500 millones los segundos), mientras que en el periodo 2008-2013 hay un fuerte incremento en la cantidad de productores acreditados (superior a un millón 600 mil acreditados); la proporción mantiene una tendencia similar.

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Tabla 20. FIRA. Crédito a ganadería, agricultura y pesca (millones de pesos) Año 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Crédito ganadería 494.63 544.05 816.96 887.44 757 1 208.70 2 030.30 2 090.00 2 803.30 4 095.70 6 481.70 8 497.00 11 223.20 14 334.00 23 400.00 43 966.70 83 428.00 148 117.00 158 017.70 340 135.00 749 438.40 1 412 700.00 2 440 400.00 3 963 800.00 4 910 953.00 5 492.40 6 136.00 5 480.00 4 179.90 2 935.30 3 033.10 4 074.70 5 046.10 5 748.40 8 902.10

Crédito agricultura 589.19 648.88 542.2 514.2 636.3 980.9 1 518.90 1 889.90 3 196.90 5 423.40 8 852.30 13 676.00 20 405.80 26 308.50 31 420.60 55 998.30 109 811.00 198 299.00 251 300.00 582 885.10 1 279 163.50 1 629 400.00 2 511 000.00 3 378 500.00 4 300 706.00 5 424.40 5 932.00 6 710.40 8 191.40 9 064.50 11 968.50 15 050.00 18 134.00 17 023.40 18 315.80

Crédito pesca na na na na na na na na na na na na na na na na na na na na 158 351.90 65 371.00 125 544.00 185 635.00 220 751.00 296.9 325 344.5 392.4 514.6 579.1 1 023.40 1 358.90 1 348.20 1 583.70

Fuente: INEGI (2014).

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19. F IDEICOMISOS I NSTITUIDOS EN RELACIÓN CON LA AGRICULTURA

Tabla 21. Apoyos financieros FIRA (porcentajes en cuatrienios) Apoyos financieros FIRA Tipo productor

1985-1989

1990-1994

PBI*

47

35

PMI**

53

Total

100

1995-1999

2000-2004

2005-2009

2010-2013

47

40

40

36.5

65

53

60

60

63.5

100

100

100

100

100

* Con ingresos anuales hasta de tres mil veces el salario mínimo. ** Con ingresos anuales superiores a tres mil veces el salario mínimo. Fuente: INEGI (2013).

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20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY G ENERAL D E CRÉDITO RURAL ANTECEDENTES La primera Ley de Crédito Agrícola, publicada en 1926, establece cuatro principios base que han sido el pilar del crédito hacia el sector agropecuario en la actualidad: El crédito rural requiere de una previa organización de los usuarios. La naturaleza y comportamiento del crédito rural son diferentes a las actividades de crédito comercial, por lo que son requeridas otro tipo de garantías. Sólo las acciones a nivel local impactarán en la vida del pequeño productor, por lo que la organización del crédito no puede ser centralizada. El crédito rural requiere de un amplio subsidio por parte del gobierno, el cual debe ser bien asesorado, distribuido y vigilado. Esta ley dio origen al Banco Nacional de Crédito Agrícola con el objetivo de dotar de fondos a los pequeños productores mediante un sistema de crédito que promoviera la organización y cooperación previa, para que pudieran cultivar y producir en mejores condiciones y aumentar su productividad. Posteriormente, en 1935 se publica una nueva Ley de Crédito Agrícola (Diario Oficial, 20 de diciembre de 1935) con la cual se crea al siguiente año el Banco Nacional de Crédito Ejidal, constituido como sociedad civil con el objetivo de otorgar préstamos a pequeños propietarios y ejidatarios ya fuese como individuos o sociedad. El Banco Nacional de Crédito Ejidal, creado especialmente para apoyar la organización ejidal e impulsar su productividad, así como las

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cooperativas, estaba sujeto a presiones de carácter político que frecuentemente deformaban los programas al desviar fondos para intereses particulares y no precisamente para el apoyo de la organización y la productividad de la propiedad social. Después de diversidad de reformas a la Ley de Crédito Agrícola se lleva a cabo una reforma completa, con la cual se dio origen a una nueva Ley General de Crédito Agrícola el 30 de diciembre de 1955. Esta ley se enfocaba en dos objetivos principales, el carácter social del crédito agrícola y en la simplificación del ordenamiento de la propiedad vigente. Como uno de los resultados de la aplicación durante una década de esta ley, en 1965 surge un nuevo banco para el sector rural, el Banco Nacional Agropecuario (Banagro), con el cual el sistema central del crédito hacia el campo se constituiría por tres instituciones: Bangrícola, Banjidal y Banagro.

EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO El 8 de marzo de 1965 se publica en el Diario Oficial de la Federación, el decreto que ordena la creación del Banco Nacional Agropecuario, el tercer banco para el sector rural derivado de la Ley General de Crédito Agrícola, con el objetivo de llevar a cabo la descentralización del crédito agropecuario mediante instituciones regionales autónomas en el menor tiempo posible. En dicho decreto se plasman los siguientes objetivos y consideraciones: La conveniencia de llevar a cabo en el menor tiempo posible la descentralización del crédito agrícola para que su impacto llegue hasta los agricultores y ejidatarios en tiempo y forma. El correcto funcionamiento y con la suficiente autonomía de los bancos regionales de crédito agrícola y agrarios, para acumular conocimiento directamente de las localidades de forma particular. Canalizar los recursos estatales hacia las actividades agropecuarias para el beneficio de los agricultores, mejorando su productividad.

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20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY GENERAL DE CRÉDITO RURAL

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Se requiere de un órgano financiero para otorgar apoyos y coordinar a los bancos regionales y agrarios, para lograr la integración regional de la economía agrícola tanto en la pequeña propiedad como en el ejido. En el decreto de creación se establece su operación conforme a lo siguiente: Art. 1. Se autoriza la creación del Banco Nacional Agropecuario con el carácter de Institución Nacional de Crédito, conforme a la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares. Art. 2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público procederá a otorgar la concesión para que la nueva institución funcione conforme a los siguientes preceptos: I.

La denominación de la sociedad será Banco Nacional Agropecuario, Sociedad Anónima.

II. III.

Su duración será indefinida. Tendrá como domicilio la ciudad de México, DF, sin prejuicio para establecer oficinas en cualquier punto del país.

IV.

Operará en los ramos de depósito, ahorro y fideicomiso, apoyando a los bancos regionales de crédito agrícola y a los bancos agrarios, así como a otras instituciones relacionadas, pudiendo celebrar todas aquellas operaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

V.

El capital social será de un mil quinientos millones de pesos, en dos series de acciones: la Serie A que solamente podrá ser suscrita por el Gobierno Federal y representará por lo menos el 51 por ciento del capital, y la Serie B que podrá ser suscrita libremente.

Art. 3. La administración del Banco estará a cargo de un Consejo de Administración integrado por nueve consejeros propietarios, designados en la siguiente forma: cinco por la Serie A y cuatro por la Serie B. El número total de los consejeros quedará comprendido por un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Agricultura

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y Ganadería, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, Banco de México, Almacenes Nacionales de Depósito y Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. El director general del Banco de México, será el representante de esta institución y fungirá como presidente del Consejo del Banco Nacional Agropecuario. Art. 7. La vigilancia de la sociedad estará a cargo de dos comisarios que serán nombrados por las asambleas ordinarias de accionistas: uno por la Serie A y otro por la Serie B. Art. 8. Los bancos nacionales de Crédito Agrícola y de Crédito Ejidal dejarán de dar apoyo financiero para las operaciones de crédito que deban realizar los bancos regionales de crédito agrícola y los bancos agrarios, a medida que estas instituciones reciban dicho apoyo del Banco Nacional Agropecuario. Art. 9. El Banco Nacional Agropecuario promoverá lo necesario para que se proceda a la creación y organización de bancos regionales de crédito agrícola y bancos agrarios, en aquellas zonas productoras donde hasta la fecha no se hayan establecido y que constituyan territorios de operación afines, de manera que se pueda lograr la integración regional. Art. 10. El Banco Nacional Agropecuario tendrá las facultades necesarias para vigilar que los créditos que otorgue y las operaciones que se celebren con su apoyo se efectúen de acuerdo con las normas aplicables, la política que señalen las autoridades y los programas aprobados.

Siendo un banco de segundo piso, supervisaría estrechamente la aplicación y los resultados que se obtuvieran de los créditos que se autorizaran. Además el banco estaba autorizado para llevar a cabo variedad de tareas que hasta cierto punto eran compartidas por los otros dos bancos (Crédito Agrícola y Crédito Ejidal).

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20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY GENERAL DE CRÉDITO RURAL

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EL SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITO RURAL El ingeniero Sergio Reyes Osorio, Subsecretario de Organización de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), quien fuera el responsable de la política de organización, enfatizaba que sin crédito la organización del agro mexicano no podía madurar, ni consolidarse y que, para la Subsecretaría de Organización era un verdadero problema el lidiar con cuatro fuentes de crédito: el Banco Nacional de Crédito Agrícola, el Banco Nacional de Crédito Ejidal, el Banco Nacional Agropecuario y el Banco de México (Reyes, 2010). El enfoque del Ejecutivo hacia los ejidos colectivos y otras formas de organización emergentes, generaba presión y urgencia de madurar las más de 300 uniones ejidales, asociaciones regionales y más de 400 ejidos colectivos. Lo anterior se vio reflejado en un fenómeno de aguerrida disputa entre los bancos, por aquellas organizaciones que comenzaban a madurar y dar frutos, que muchas veces terminaba por perturbar la operación e incluso crear grandes confusiones para las organizaciones. Sin embargo, debido al crecimiento reflejado en el sector agropecuario, resultaba necesario unificar las políticas de los bancos mencionados, ya que sus objetivos eran similares y se presentaba una duplicidad de funciones y clientela. Esta situación llevó a la decisión de manejar el crédito hacia el campo con criterios estandarizados. En enero de 1975, el Ejecutivo dispuso la unificación de los bancos, asignando a un director general para coordinar a los tres bancos existentes, para posteriormente en el mismo año, mediante decreto presidencial, anunciar la sustitución de estos bancos por la integración del Sistema de Crédito Rural, el cual estaría constituido por un banco central de segundo piso, el cual daría apoyo a 12 bancos regionales a través de todo el país.

LEY G ENERAL DE CRÉDITO RURAL Al mismo tiempo que se llevaban a cabo las acciones de unificación de los bancos, motivado por la necesidad de renovar las estructuras sociales y

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económicas del país, la urgencia de apoyar al sector rural con niveles bajos de vida y productividad en el campo, a principios de 1975, el presidente Echeverría, en conjunto con la Subsecretaría de Organización de la SRA, al mando del ingeniero Sergio Reyes Osorio, redactaron un Proyecto de Ley de Crédito Agrario, el cual fue entregado a la Secretaría de Hacienda, que presentaría la iniciativa de ley ante la Cámara de Diputados el 15 de octubre de 1975. Como resultado, el 5 de abril de 1976 se publica la Ley General de Crédito Rural con la cual principalmente se desaparecía a los tres bancos del sector y daba lugar al nacimiento del Sistema Nacional de Crédito Rural, se ampliaba la definición del crédito rural, considerando ahora dentro de su catálogo todas las actividades de la cadena productiva del sector agropecuario, además del consumo familiar, así como aquellas pertenecientes a la industria rural; se propició la utilización de nuevas tecnologías, la investigación científica y tecnológica, y el desarrollo para la producción, mediante asistencia técnica y supervisión del crédito en la industria rural. La Ley General de Crédito Rural se divide en seis títulos, de los cuales cinco son operativos y un sexto de generalidades (DOF, 5 de abril de 1976); en su primer capítulo establece la nueva definición de crédito rural y sus objetivos: Art. 1. Crédito Rural es aquel otorgado por las instituciones autorizadas, destinado al financiamiento de la producción agropecuaria y su beneficio, conservación y comercialización; así como al establecimiento de industrias rurales y a atender las diversas necesidades de crédito del sector rural. Art. 2. Objetivos de la Ley. I.

Propiciar la canalización de los recursos financieros hacia el sector rural y su inversión de manera productiva y eficiente.

II.

Promover la organización y la captación de los productores, ejidatarios y pequeños propietarios para lograr su incorporación, mayor participación y aprovechamiento de los recursos naturales y técnicos.

III.

Agilizar la operación del crédito institucional para que los recursos se reciban en forma suficiente y oportuna.

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20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY GENERAL DE CRÉDITO RURAL

IV.

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Propiciar el mejoramiento tecnológico de la producción agropecuaria y agroindustrial mediante la asistencia técnica y el crédito supervisado, para aumentar la productividad.

V.

Fomentar la inversión en investigación científica y técnica agropecuaria, así como el financiamiento de la educación y capacitación de los campesinos.

VI.

Establecer las normas relativas a la naturaleza y funcionamiento de las instituciones nacionales de crédito que constituyen el sistema oficial de crédito rural, así como su coordinación con los planes de desarrollo rural del Gobierno Federal.

En un segundo capítulo de la ley se establece todo lo concerniente a la integración del Sistema Nacional de Crédito Rural (Banco Nacional de Crédito Rural, bancos regionales, Financiera Nacional de la Industria Rural y los fondos oficiales). Art. 3. El sistema oficial de crédito rural estará formado por el Banco Nacional de Crédito Rural, los bancos regionales de Crédito Rural, la Financiera Nacional de Industria Rural, y los fondos oficiales de fomento a las actividades agropecuarias y de redescuento establecidos por el Gobierno Federal a instituciones nacionales de crédito. Art. 4. El sistema oficial de crédito rural en la elaboración y realización de sus planes de operación, deberá ajustarse a los planes y programas nacionales de desarrollo del sector rural que establezca el Gobierno Federal, y deberá mantener una permanente coordinación con las instituciones gubernamentales. Art. 5. Las entidades del sector público que operen en el sector rural y que realicen operaciones de financiamiento directo a los productores, deberán coordinar sus actividades crediticias con el sistema oficial de crédito. Art. 6. Quedará a cargo el Banco Nacional de Crédito Rural, y de los bancos regionales de crédito rural el financiamiento de la producción primaria agropecuaria y de las actividades complementarias de beneficio, conservación, industrialización y comercialización relacionadas con la producción agropecuaria. La Financiera Nacional de Industria Rural, por su parte, tendrá a su cargo el financiamiento de las actividades agroindustriales y, en

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general, de la explotación de los recursos naturales, así como la transformación de la producción agropecuaria cuando esta transformación constituye la actividad principal de los sujetos de crédito. Art. 7. El Banco Nacional de Crédito Rural, será una institución nacional de crédito, de conformidad con lo establecido por la presente ley, la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y sus Estatutos Sociales. Art. 8. El capital social será el que determine los Estatutos Sociales y estará representado por dos series de acciones de igual valor, la serie A, de la cual sólo podrá ser titular el Gobierno Federal y cuyo monto nunca será inferior al 51 por ciento del capital social; y la serie B, que será nominativa y podrá ser suscrita por entidades del sector público y por agrupaciones de productores. Art. 10. La duración del Banco Nacional del Crédito Rural, será indefinida. Art. 11. El Banco Nacional de Crédito Rural, tendrá por objeto realizar las siguientes funciones: I.

Organizar, reglamentar y supervisar el funcionamiento de los bancos regionales de crédito rural.

II.

Auspiciar la constitución, organización y capacitación de los sujetos de crédito en los términos de las disposiciones aplicables por sí o por conductos de sus bancos filiales.

III.

Apoyar a los bancos regionales de crédito rural y a la Financiera Nacional de Industria Rural, mediante el otorgamiento de líneas de crédito y operaciones de descuento y redescuento de su cartera.

Art. 12. El Banco Nacional de Crédito Rural, podrá realizar, en su carácter de institución fiduciaria, las operaciones que encargue al Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Art. 15. La administración de la sociedad estará a cargo de un consejo de administración compuesto por trece consejeros propietarios con sus respectivos suplentes, correspondiendo ocho a la serie A y cinco a la serie B. Art. 26. Los bancos regionales de crédito rural serán instituciones nacionales de crédito, filiales del Banco Nacional de Crédito Rural, y

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20. EL BANCO NACIONAL AGROPECUARIO Y LA LEY GENERAL DE CRÉDITO RURAL

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establecidos de conformidad con lo dispuesto por la presente ley, la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y sus Estatutos Sociales. Art. 28. La duración de los bancos regionales de crédito rural será indefinida y sus domicilios y áreas geográficas de operación serán los que determinen las concesiones y los estatutos sociales correspondientes. Art. 29. Los bancos regionales de crédito rural tendrán por objeto realizar las siguientes funciones. I.

Efectuar las operaciones pasivas previstas en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares y con ajuste a dicho ordenamiento para la banca de depósito y ahorro.

II.

Efectuar descuentos, otorgar préstamos, invertir en valores, llevar a cabo las demás operaciones activas y de prestación de servicios bancarios que autorice la presente ley y la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares para la banca de depósito y ahorro.

Art. 30. La administración de cada banco de crédito rural estará a cargo de un consejo de administración compuesto por un mínimo de trece consejeros propietarios con sus respectivos suplentes, correspondiendo diez a la serie A y tres a la serie B. Art. 38. Se crea en los términos de esta Ley, la Financiera Nacional de Industria Rural, como institución nacional de crédito encargado de otorgar el financiamiento de las actividades agroindustriales del sector rural del país y de todas aquellas que complementan y diversifiquen las fuentes de empleo o ingresos de los núcleos campesinos. Art. 42. La Financiera Nacional de Industria Rural, tendrá por objeto las siguientes funciones: I.

Efectuar las operaciones pasivas previstas en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares para las instituciones financieras e hipotecarias.

II.

Realizar las operaciones previstas en dicha ley para las instituciones fiduciarias en los mínimos del artículo 12 de esta ley, además

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las que correspondan como fiduciaria de los fondos comunes ejidales y demás recursos, de acuerdo con lo que establece el capítulo V

del libro tercero de la Ley Federal de Reforma Agraria para la

generación y el manejo de dichos fondos. III.

Otorgar préstamos para la vivienda campesina.

IV.

Promover y financiar planes de fomento económico y social en beneficio de ejidos y comunidades, organizaciones de pequeños propietarios minifundistas, mujeres campesinas de avecindados y de hijos de ejidatarios con derechos a salvo, para lo cual podrá efectuar descuentos, otorgar préstamos, invertir en valores y llevar a cabo las demás operaciones de prestación de servicios bancarios.

En un tercer título de la ley se describen los sujetos de crédito, reconociendo únicamente al ejido, la comunidad, la unión de ejidos y la unión de comunidades, así como las organizaciones y asociaciones de pequeños propietarios, resaltando los siguientes artículos: Art. 54. Para los efectos de esta ley se consideran sujetos de crédito del sistema oficial de crédito rural y de la banca privada, las personas morales y físicas que se señalan a continuación: I. II. III. IV. V.

Ejidos y comunidades. Sociedades de producción rural. Uniones de ejidos y de comunidades. Uniones de sociedades de producción rural. Asociaciones rurales de interés colectivo.

VI.

La empresa social, constituida proavecindados e hijos de ejidatarios

VII.

La mujer campesina, en los términos del artículo 103 de la Ley Federal

con derechos, salvo: de Reforma Agraria, y VIII.

Colonos y pequeños propietarios.

La banca privada podrá considerar como sujetos de crédito, además de los indicados, a todas aquellas formas asociativas previstas por otras leyes relacionadas con la materia.

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Art. 55. Las uniones de ejidos y de comunidades y las uniones de sociedades de producción rural, podrán tener el doble carácter de sujetos de crédito directo para sí mismos y de sujetos de crédito para efectos de distribución del mismo entre sus asociados cuando éstos trabajan en forma colectiva. Art. 60. Para los efectos de esta ley se consideran colonos y pequeños propietarios minifundistas aquellos que exploten predios equivalentes o menores a la unidad mínima de dotación individual de los ejidos o comunidades circundantes, o que no excedan de 20 hectáreas de riego o de sus equivalentes en otras clases de tierra señaladas en las disposiciones legales aplicables. Art. 63. Los ejidos y las comunidades tienen personalidad jurídica. Art. 67. Los ejidos y las comunidades, en su carácter de sujetos de crédito, podrán tener las siguientes facultades: I.

Construir, adquirir, establecer almacenes, industrias y servicios; explotar recursos renovables y no renovables en la unidad tales como la minería, la silvicultura, la pesca, la piscicultura, el turismo, las artesanías y los campos.

II.

Comercializar las materias o productos.

III.

Formular los programas de inversión y producción de acuerdo con lo

IV.

Organizar y administrar centros de consumo, centrales de maquina-

dispuesto por las asambleas de programación. ria, compra de ásperos, implementos o insumos y distribuir despensas familiares. V.

Obtener los créditos para las diversas finalidades que requiera el ejido o la comunidad.

VI.

Gestionar la venta inmediata, mediata o futura de las materias o pro-

VII.

Adquirir o contratar los insumos, bienes o servicios que requieren los

ductos obtenidos. cultivos o explotaciones. VIII. IX.

Obtener de los bancos los créditos inmobiliarios o habitacionales. Fomentar el mejoramiento económico y el progreso material de sus miembros.

X.

En general, llevar a cabo todos aquellos actos de carácter económico o material que tiendan al mejoramiento de la organización colectiva

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del trabajo, así como el incremento de la productividad de los cultivos, explotaciones y aprovechamiento de sus recursos. Art. 68. Las sociedades de producción rural tienen personalidad jurídica y estarán integradas por colonos o pequeños propietarios que exploten extensiones no mayores a las reconocidas en las leyes agrarias, siempre que constituyan una unidad económica de producción. Art. 69. Las sociedades de producción rural se constituirán con un mínimo de diez socios y deberán adoptar preferentemente el régimen de explotación colectiva. Las sociedades de producción rural podrán constituirse con responsabilidad ilimitada, limitada o suplementada. Art. 73. Las sociedades de producción rural constituirán su capital social mediante aportaciones de sus socios. Art. 82. Las uniones de ejidos o de comunidades se podrán constituir por promoción de la Secretaría de la Reforma Agraria de quien ésta delegue sus funciones de organización o de los propios asociados. Art. 92. Queda prohibido a las uniones de ejidos o de comunidades la explotación directa de la tierra. Art. 93. Las uniones funcionarán según las siguientes disposiciones: I.

El órgano supremo será la Asamblea General, que se integrará con dos representantes de cada uno de los ejidos o de las comunidades o miembros de la unión.

II.

La dirección de la unión estará a cargo de un consejo de administración

III.

La vigilancia de la unión estará a cargo de un consejo de vigilancia nom-

nombrado por la Asamblea General. brado por la Asamblea General. Art. 94. Las uniones de sociedades de producción rural se constituirán por dos o más sociedades. Art. 95. La unión se constituirá por el acuerdo de voluntades de las sociedades expresado en la Asamblea Constitutiva que al efecto se celebre. Art. 97. Queda prohibido a las uniones de sociedades de producción rural la explotación directa de la tierra.

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Art. 100. Las asociaciones rurales de interés colectivo tienen personalidad jurídica y podrán constituirse por dos o más de las siguientes formas jurídicas reconocidas por esta ley, ejidos, comunidades, uniones de ejidos o de comunidades. Art. 101. El objeto de las asociaciones será la integración de los recursos humanos, naturales, técnicos y financieros para el establecimiento de industrias, aprovechamientos, sistemas de comercialización y cualesquiera otras actividades económicas que no sean de explotación directa de la tierra.

En cuanto a las operaciones del crédito rural, el título cuarto de la ley indica que éstas estarán basadas en principios de condiciones uniformes, requisitos más asequibles, trámites simplificados, y que abarcan todas las áreas de operación del sector agropecuario. Art. 110. Para efectos de la presente ley, los préstamos al sector rural se clasificarán como sigue: I. II.

Préstamos de habilitación o avío. Préstamos relacionados para la producción primaria.

III.

Préstamos refaccionarios para la industria rural.

IV.

Préstamos para la vivienda campesina, en los términos de la fracción IV del artículo 42 de la presente ley.

V. VI.

Préstamos predatorios. Préstamos para el consumo familiar. Los préstamos a que se refieren las fracciones anteriores se podrán otor-

gar en forma de apertura de crédito. Art. 111. Serán préstamos de habilitación o avío aquellos en que el acreditado quede obligado a invertir su importe precisamente en cubrir los costos de cultivo y demás trabajo agrícolas, desde la preparación de la tierra hasta la cosecha de los productos, incluyendo la compra de semillas, materia prima y materiales, o insumos inmediatamente asimilables. Art. 115. Serán préstamos para el consumo familiar aquellos que se destinen a cubrir principalmente necesidades de alimentación de los acreditados,

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a fin de evitar que los créditos de avío o refaccionarios se destinen a cubrir dichas necesidades.

Las operaciones especiales de apoyo al crédito rural descritas en un quinto título, se distinguen entre los recursos otorgados directamente a la producción, y los pertenecientes a inversiones, proyectos de desarrollo, capacitación y asistencia técnica. Art. 134. Se consideran operaciones especiales de apoyo a los sujetos de crédito rural, las inversiones y los préstamos que se realicen conforme a programas generales de obras de infraestructura, organización y capacitación, asistencia técnica y capitalización rural, cuyo objeto sea complementar los planes de crédito normales, capacitar a los sujetos de crédito y aumentar la productividad del sector rural del país. Art. 135. Las operaciones especiales tendrán los siguientes objetivos: I.

La formación de sujetos de crédito y su organización y capacitación para el trabajo colectivo, preferentemente en los sectores ejidal, comunal y de colonos y pequeños propietarios minifundistas, tanto en la etapa de su organización como en las subsecuentes de realización de sus trabajos.

II.

La ejecución de programas de asistencia técnica que sean complementarios de los planes de crédito oficiales, conforme a las normas que dicte la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la Secretaría de Recursos Hidráulicos.

III.

La incorporación a la producción comercial de áreas marginales o submarginales que cuenten con potencial de desarrollo agropecuario y exista la factibilidad técnica y económica para su aprovechamiento.

IV.

La realización de programas de obras de infraestructura necesarias para incrementar la capacidad económica y de pago de los sujetos de crédito del sistema oficial de crédito rural.

V.

El financiamiento de los programas que tengan por objeto la integración y consolidación productiva de los ejidos, las comunidades, los colonos y pequeños propietarios minifundistas, en unidades rentables de producción y por lo tanto en sujetos de crédito institucional.

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VI.

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La creación de instituciones para la investigación científica y técnica agropecuaria. Art. 137. El patrimonio de los fondos noticiarios se integrará con los si-

guientes recursos: I.

Las aportaciones que realice el Gobierno Federal, los estados, el Distrito Federal, los municipios, las entidades públicas o los particulares;

II.

Los financiamientos, tanto internos como externos, que contrate el propio Gobierno Federal a través del Banco Nacional de Crédito Rural, con la autorización previa y específica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y

III.

Cualesquiera otros recursos que prevean las disposiciones legales, administrativas o contractuales aplicables. Art. 138. La administración de los fondos fiduciarios estará a cargo de

sus respectivos comités técnicos, en los cuales deberán estar representadas las secretarías de Estado que tengan competencia en la materia objeto de los fideicomisos. Art. 139. La operación de los fondos fiduciarios y su recuperación deberá ajustarse a lo establecido en los respectivos contratos de fideicomiso y a las reglas de operación que al efecto se dicten.

EVOLUCIÓN DE LA LEY A pesar de que durante el primer lustro de operación de la Ley General de Crédito Rural y el Sistema Nacional de Crédito Rural se visualizaron avances y transformaciones significativos, la ley se reformó el 30 de diciembre de 1977, con lo que se agregó a la lista de sujetos de crédito a todas las personas morales que se dedicaran a actividades agropecuarias, para impulsar la producción en el ramo de alimentos básicos, el cual atravesaba una situación de decaimiento, la cual se describe en el apartado de los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura.

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21. SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO Y EL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ANTECEDENTES A mediados del siglo XX ocurrieron tres sucesos significativos para el sistema agrícola mundial: El gran ímpetu que los países dieron a su desarrollo industrial llevando a una posición secundaria las políticas en favor del sector agropecuario. El incremento de las comunicaciones, que hizo consciente al mundo de lo que acontecía en diferentes países. La aparición y toma de conciencia de las hambrunas que estaban ocurriendo en lugares como España, África y Asia, el dramatismo y la gravedad del problema. El mundo intelectual tomó plena conciencia de que la situación alimentaria estaba mal y que esto se debía a diferentes políticas equivocadas desarrolladas en varios países. Al mismo tiempo se dieron cuenta de que tener alimentos disponibles, les permitía hacer de su mercado un arma de disuasión política y social, la cual empezaban a manejar en beneficio de sus intereses políticos. Así se generó lo que posteriormente se llamó el “poder alimentario” o Food Power que era utilizado en su beneficio y en perjuicio de las economías subdesarrolladas. Este concepto del poder alimentario se fue extendiendo entre las clases intelectuales y universidades, quienes tomaron conciencia de la importancia que tenía y del poder que empezaba a manejarse a escala internacional. Durante la década de 1970 una grave escasez de alimentos surgió en México, de tal manera que en 1972 fue necesario importar 641 mil

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toneladas de trigo y para el año siguiente 719 mil toneladas, así como más de un millón de toneladas de maíz. Para 1973 no había autosuficiencia de maíz y había un déficit constante en la producción de productos como trigo y frijol, y para 1980 las importaciones de alimentos alcanzaban más del 25 por ciento. En 1978 la creciente especialización en la producción de fruta, verdura y ganado era en gran medida la causante de la erosión del sector de productos básicos a precios bajos y la marginación de la población rural. La superficie cosechada de maíz decreció en 4.23 por ciento anual de 1971 a 1979, llegando al nivel más bajo de 14.8 millones de hectáreas. La composición de cultivos se modificó considerablemente, orientándose hacia los cultivos de consumo animal y en más de 51 por ciento a los básicos (Lustig y Pérez, 1982). La crisis agrícola por la que pasaba el país, el comienzo de las importaciones mayores de maíz, trigo, sorgo y soya, así como las condiciones de pobreza de la población campesina, la estructura de la tenencia de la tierra y el acceso a la misma del campesinado, aumentaron la problemática rural como: Pobreza rural: ingreso campesino promedio 21.37 por ciento menos al salario mínimo vigente. Tenencia de la tierra minifundista. Pérdida de la autosuficiencia alimentaria: entre 1950 y 1970 el crecimiento cayó a sólo 1.8 por ciento anual y la superficie no creció, los rendimientos apenas aumentaron al 2.1 por ciento anual y la producción se reduce a 0.3 por ciento anual (Lustig y Pérez, 1982). Al inicio del régimen del presidente López Portillo, éste se enfrentó con una crisis política cada vez más aguda y con un creciente déficit en la producción de granos básicos, por lo que se anunció la fusión de la Secretaría de Agricultura y Ganadería con la Secretaría de Recursos Hidráulicos, con lo que se abarcarían todas las actividades productivas tanto de los ejidatarios como de los pequeños propietarios y el Estado asumiría la administración y explotación de las tierras ejidales y la pequeña propiedad que no se cultivaran en un mínimo del 90 por ciento.

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Un grupo de asesores del presidente López Portillo comenzó a presionar por la importancia del tema que empezaba a tomar fuerza al descuidarse el apoyo y el crecimiento del sector agropecuario. Lo anterior y la necesidad de obtener mejores resultados para el campo hicieron que se pensara en una organización de nivel superior, que asegurara una fuerte acción gubernamental que contemplara los diferentes aspectos de la problemática del campo y actuara coordinadamente en su resolución. Una de las preocupaciones que tuvo el entonces presidente fue el impulsar seriamente el desarrollo agrícola del país, sobre todo porque se había orientado fuertemente a terminar con el reparto agrario e iniciar una seria política de organización desde el ámbito de la propiedad social agraria y se hacía necesario cambiar el énfasis hacia la cuestión productiva y el desarrollo agrícola y rural. Esta preocupación se manifestó en tres aspectos fundamentales: En primer lugar, el nombramiento como nuevo secretario de Agricultura a Francisco Merino Rábago. El segundo fue establecer el gabinete agropecuario, con el objetivo de materializar la coordinación que debía tener la política agropecuaria. El gabinete era presidido por el propio presidente de la República, e integraba desde el secretario de Agricultura, el secretario de Hacienda, secretario de Comercio, de Industria, e incluso los directores de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) y el Banco Agropecuario, así como todos aquellos que tuvieran intervención en la solución de problemas importantes en el sector agropecuario, quienes eran coordinados por el ingeniero Sergio Reyes Osorio, quien fungió como coordinador o secretario técnico del gabinete. El último aspecto fue la promulgación de la Ley de Fomento Agropecuario para encausar debidamente los esfuerzos del sector público y de los productores en el desarrollo del campo; la cual surgiría de la Secretaría Técnica del Gabinete Agropecuario en conjunto con la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República.

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EL SISTEMA ALIMENTARIO MEXICANO Fundación Ante la difícil situación económica por la que empezó a pasar el país, sobre todo en materia de problemas inflacionarios, negociaciones salariales, además que para 1979 el volumen de importaciones se incrementó de tal forma que la deuda externa en el sector rural alcanzó los 200 mil millones de pesos y la caída de la producción en ese año dio un incremento de las importaciones de más del cien por ciento, alcanzando 8.3 millones de toneladas, se instaura el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), que mostraba la buena voluntad del presidente hacia el campo, para rechazar el modelo de libre comercio basado en las ventajas comparativas, y se prometía resucitar el sector de alimentos básicos para reducir la dependencia de las importaciones. Un ambicioso proyecto que pretendía utilizar los extraordinarios recursos provenientes del auge petrolero para financiar el despegue económico del país, asegurando la buena nutrición de la población mediante el uso de todos los recursos técnicos, financieros y de infraestructura posibles. Objetivos La proposición central del SAM fue alcanzar la autosuficiencia alimentaria en los sectores agropecuario y pesquero, con base en la generación de una mayor actividad productiva en las áreas de temporal, y de una estrategia de producción-ingreso. Las características principales de este programa eran el incremento de créditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria, asistencia técnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades. Para ello se aprobaron importantes recursos; además de un sistema bancario dispuesto a apoyar al programa. Los objetivos del SAM quedan plasmados de manera oficial en la publicación Sistema Alimentario Mexicano. Primer planteamiento de metas de consumo y estrategia de producción de alimentos básicos para 1980-1982 (Presidencia de la República, 1980). El SAM contó con dos cometidos principales (generales de desarrollo y programáticos) en los que el Estado se comprometía a suministrar los

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recursos para incrementar la producción de alimentos básicos y recuperar la autosuficiencia en la producción de maíz y frijol, mientras que se mejoraría la distribución de alimentos, al grado que la tercera parte de la población “desnutrida” tuviese una dieta adecuada. Objetivos Generales de Desarrollo. Incrementar la producción agropecuaria y pesquera, logrando con ello: consolidar la autosuficiencia lograda en maíz y frijol, y avanzar hacia la autosuficiencia en el resto de la canasta básica; generar recursos crecientes de divisas; contribuir a frenar el proceso inflacionario. Retener la población rural en su medio, mediante el incremento de las fuentes de empleo en el campo mejorando la calidad de vida. Generar y retener un mayor excedente económico para incrementar los ingresos de los productos agropecuarios y pesqueros y capitalizar sus actividades. Redistribuir los ingresos y corregir los desequilibrios entre regiones y factores de la producción mediante:

Objetivos programáticos Debido a los ambiciosos objetivos que se plasmaron en dicha publicación, no se abundará mucho en los mismos, por lo que de una manera muy general podemos mencionar que este programa se comprometía a: Estimar la oferta de productos de origen agropecuario y pesquero. Estimación de crecimiento anual mínimo de los sectores para garantizar la disponibilidad de alimentos. Mínimos de producción y crecimiento anual en el campo para lograr autosuficiencia agrícola. Mínimos de producción y crecimiento anual pecuario para lograr autosuficiencia en carne y huevo. Mínimo de 19.2 millones de hectáreas a cosechar en 1988 y los beneficios que tendría este volumen de producción obtenido (rendimiento medio).

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Incrementar la productividad media del sector agrícola. Metas de producción para el sector agropecuario y pesquero.

Operación El SAM funcionó de 1979 a 1982 dentro de un ámbito rural que presentó diversos protagonistas sociales, derivados de un proceso productivo disperso y polarizado, con diferentes pesos políticos y económicos. El aspecto más innovador del SAM fue la visión de expandir la producción al incrementar el rendimiento de los pequeños productores en distritos de temporal. Los recursos se canalizarían a los campesinos de estas áreas y con el incremento en sus cosechas se cerraría la brecha en la producción de alimentos. Otros objetivos del SAM son mejorar la distribución e incrementar el consumo. El SAM encausó una serie de incentivos como: Incremento de los precios de garantía de los alimentos básicos: aumentando los precios de maíz, frijol y sorgo en 15 por ciento en 1980. Programas de subsidios, entre los que se incluían accesos más fáciles a créditos de Banrural, menores tasas de interés (12 por ciento), reducción de 30 por ciento en el precio de fertilizantes e insecticidas, 75 por ciento de descuento en el precio de semillas mejoradas, disminución en los costos de seguros para las cosechas, y un sistema de riesgos compartidos para productores de básicos. Una de las ventajas más importantes del SAM fue el firme apoyo del presidente López Portillo, al crear un organismo independiente, cohesivo y bien preparado académicamente, que reportaba de forma directa al presidente, encargado de coordinar la producción de alimentos y de distribuir las actividades de distintas dependencias gubernamentales. A partir de este esquema el gobierno estableció una estrategia de desarrollo agrícola que abarcaba desde el ámbito nacional hasta las actividades locales, involucrando desde organizaciones nacionales, como sindicatos y organismos patronales, oficinas gubernamentales, hasta las estatales y municipales.

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Entre las primeras medidas operativas que tomó el SAM se incluyeron dos tipos de instrumentos, los cuales tuvieron de manera positiva un impacto significativo durante ese ciclo: I. Estímulos económicos globales hacia el conjunto nacional de la pro-

ducción de maíz y frijol. II. Aplicación localizada de los instrumentos de corto plazo del SAM en

10 distritos de temporal en ocho estados de la República.

La Ley de Fomento Agropecuario y su apoyo al SAM A manera de proveer al SAM de un apoyo legal, el 2 de enero de 1981 se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la “Ley de Fomento Agropecuario” ( LFA), la cual perseguía el objetivo de incrementar en todo lo posible la utilización plena de los recursos y fomentar la producción agropecuaria y forestal para satisfacer las necesidades alimentarias del país y, por otro lado, elevar las condiciones de vida en el campo mexicano. Estos objetivos estaban directamente relacionados con aquellos del SAM, el cual buscaba mejorar la situación nutrimental de la población, reactivar la productividad de los campesinos y de las tierras, preservar la soberanía alimentaria y asegurar mínimos de bienestar para la población; con lo que la LFA se convertiría en el instrumento jurídico del Sistema Alimentario Mexicano. Con la Ley de Fomento Agropecuario se introdujo un nuevo elemento al esquema de organización, las Unidades de Producción, que eran acuerdos voluntarios a riesgo compartido entre ejidos, comunidades, colonos y pequeños propietarios, lo que permitía asociaciones entre productores privados y los ejidatarios, con la mira de facilitar la participación del sector privado en el ejido, para incrementar la producción. Este aspecto de la ley iba eslabonado con el SAM, ya que era un instrumento de integración para incorporar las áreas rurales aisladas al mercado nacional e introducir tecnologías modernas y más productivas (Spalding, 1985). Adicionalmente las instituciones crediticias y de fomento debían establecer esquemas de riesgo compartido al igual que sus contrapartes. Por otro lado, la ley buscaba activar las tierras ociosas, que eran aquellos terrenos aptos para la producción agrícola que se encontraran sin

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explotar, buscando asegurar la producción en todas aquellas tierras susceptibles a operaciones agrícolas o ganaderas (fueran de propiedad social o privada), mediante la consigna de permitir al gobierno expropiar dichas tierras, si se demostraba que a pesar de tener el potencial no se estaban trabajando, entregando la indemnización correspondiente en efectivo, especie y dinero a la elección del expropiado.

Logros del Sistema Alimentario Mexicano Con el inicio del SAM se obtuvieron las cosechas más altas del país e incrementos en el ramo ganadero y pesca. Se elevó la producción global de maíz, produciendo entre 1980 y 1982 un promedio de 12.4 millones de toneladas y 6.9 millones de hectáreas cultivadas, gracias al paquete de incentivos que se aplicó. De igual forma hubo una mejora significativa en el empleo rural durante el periodo de operación del SAM, disminuyendo el nivel de migración rural, bajando la cantidad de “movilizaciones de emergencia” (Mathus, 2009). Los subsidios crecieron álgidamente, ya que los fondos de este programa vendrían de los ingresos del petróleo que se encontraba en auge, transformando la riqueza petrolera en infraestructura productiva y para promover el desarrollo social en las áreas marginadas. Lo anterior dio origen al famoso término “sembrando petróleo”. El sorgo y la soya fueron identificados como productos propios del SAM y quienes los cultivaban recibieron avíos especiales mediante mejores precios, crédito, seguros, semillas y servicios de extensión. El aumento de la producción derivado de los programas del SAM creó trabajo, ingresos y un mejor acceso a los alimentos, además de permitir la canalización de divisas extranjeras hacia otros proyectos de desarrollo. Referente a las importaciones, el país dejó de pagar 1.7 miles de millones de dólares entre 1980 y 1981. En cuanto al SAM, en cooperación con el Banrural, el área productora de maíz y frijol se incrementó sólo cinco por ciento de 1981 a 1982, cuando anteriormente había crecido a una tasa promedio del 74 por ciento. La cantidad de crédito asignado por el Banrural a los productores de maíz se incrementó en casi 120 por ciento de 1979 a 1981, pero entre 1981 y 1982 el valor de este crédito cayó más de 50 por ciento.

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Declive Este programa no contemplaba una clara redistribución de los recursos de las élites agrícolas hacia el campesinado, lo que produjo una asignación más amplia de una nueva fuente de recursos con la que no contaban los productores de básicos. Existieron cinco puntos principales que desataron el derrumbe del SAM (Spalding, 1985): 1. La dimensión agrotécnica y la búsqueda del incremento de la producción en zonas marginales: a pesar de la utilización de técnicas modernas de producción, rara vez llegaban a aplicarse en las zonas marginadas, debido a que la gente de estas regiones no podía adquirirlas por los altos costos de la innovación. 2. La lucha burocrática: los administradores del SAM enfrentaban una alta resistencia por parte de las localidades y otras entidades del gobierno (Arteaga, 1985). 3. Alianzas entre Estado y diversos intereses de las clases: el Estado mexicano adoptó posiciones contrarias a los intereses de una parte de la élite industrial, por lo que resultó difícil sostener esa acción frente a la continua desaprobación. 4. La naturaleza cambiante y los caprichos de las políticas sexenales: las políticas varían de un sexenio a otro. Esto se ve representado en que si un presidente se enfoca en programas redistributivos, el siguiente dará mayor importancia a la acumulación de capital. 5. Excesiva dependencia fiscal por parte del Estado: de 1977 a 1982 las deudas pública y privada ascendieron de 29.9 a 81.4 miles de millones de dólares, por lo que en el verano de 1982 había surgido una crisis de gran proporción. Esta crisis detuvo completamente muchos de los programas de desarrollo del gobierno y permitió que actores internacionales se hicieran del control sobre las actividades del Estado (Arteaga, 1985). Esto desembocó en un sentimiento de limitación en el papel de la actividad agraria para los aparatos estatales, lo que conllevó a una reducción

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de la autonomía y recursos hacia el SAM y de fuertes críticas por parte de las entidades estatales. La respuesta a la crisis financiera del país se enfocó en dos elementos que perjudicaron al SAM: primero se llegó a un acuerdo para un préstamo de emergencia con el Banco de Pagos Internacionales y posteriormente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el cual solicitó como condición que se adoptaran políticas económicas específicas, como reducción del déficit mediante la supresión de subsidios gubernamentales, restaurando los precios de mercado y devaluando el circulante para ayudar a mejorar la balanza mediante exportaciones, eliminando así el proteccionismo. Estados Unidos ofreció a México un programa de apoyo de emergencia en crédito para 1982 y 1983, lo que le permitió al gobierno mexicano hacerse con 1 700 millones de dólares de granos de productores estadounidenses, permitiendo al gobierno estadounidense aligerar su sobreproducción agrícola, al exportar hacia México para que, por su parte, el gobierno mexicano estimulara un sistema de distribución que canalizara dichas importaciones (Spalding, 1985). Hacia finales del gobierno de López Portillo el SAM fue un completo caos, y aunado al inicio de un ataque directo por parte de la prensa, la decadencia de sus recursos, la falta de apoyo de funcionarios clave y la renovación de la dependencia alimentaria, además de la crisis petrolera, la corrupción y la ofensiva neoliberal, llevaron a la decisión de comenzar con el retiro de este programa hacia finales de 1982. El SAM desaparece el 30 de noviembre de ese año, con lo que sus oficinas, programas y proyectos quedaron suspendidos, y también el sistema que se elaboró para apoyar a la agricultura de temporal. En el Plan Nacional de Desarrollo de 1983 el gobierno se comprometió a crear un Programa Nacional de Alimentación con base en el estímulo de la producción interna de alimentos, principalmente en los distritos de temporal, lo que permitiría el ahorro y la generación de ingresos externos, la creación de empleo y la mejora de salarios, la reducción de la migración, la descentralización de la actividad económica y una soberanía alimentaria. El Programa Nacional de Alimentación (Pronal) empezó a instrumentarse a principios de 1984.

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Tabla 22. Sectores involucrados con el SAM Principales sectores involucrados en el desarrollo del Sistema Alimentario Mexicano Nivel de participación

Agenda

Planeación y evaluación

Sistema Nacional de Evaluación

Ejecución: producción

SARH

Descripción

Banrural, Firac

Asistencia técnica a los productores que recibieron crédito

Fertimex

Crédito para la producción de semillas

Pronase

Producción y comercialización de fertilizantes Promoción de la ampliación de la red de demanda y producción de semillas

Ejecución: comercialización Conasupo y distribución Diconsa Liconsa Minsa

Subsidio a la producción y distribución de alimentos Regulación de los precios de la producción Regulación de los precios de los productos de consumo

Fuente: Barquera et al. (2001).

EL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN La evolución de los programas y políticas alimentarias y de nutrición ha variado su enfoque, iniciando con programas asistenciales, hasta llegar a programas integrales de coordinación intersectorial. México tiene una larga historia de programas y políticas orientados a mejorar la nutrición de grupos vulnerables. Desde principios de la década de 1970, el congelamiento de los precios de los productos agrícolas para favorecer la industrialización había golpeado la producción agrícola, haciendo descender su productividad y eficiencia al punto que no se producía el maíz que se requería para cubrir las necesidades básicas del país. Este déficit dio lugar a la importación de granos básicos, la cual alcanzó niveles sumamente altos (en 1975 se importaron más de dos millones y medio de toneladas de maíz y 87 mil toneladas de trigo). Dado el hecho de que los programas y las políticas alimentarios guardan estrecha relación con la estabilidad nacional, las medidas que se tomaron no fueron suficientes ni tuvieron un impacto significativo en el desarrollo de las zonas rurales en situación de pobreza, por lo que el

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Estado buscó generar mecanismos distributivos para mejorar el bienestar social, contener la demanda por aumentos de salario mínimo, para así poder mantener su legitimidad. Dentro de estos programas de distribución de alimentos se probaron desde sistemas de subsidios a los consumidores hasta subsidios a los productores. El panorama alimentario, en cuanto a deficiencias y rezagos causantes de desnutrición, se vio agravado por la dependencia alimentaria o incapacidad de producir los granos básicos del país. Aunado a lo anterior, en 1973 se perdió la autosuficiencia del maíz y comenzó a dispararse el déficit en la producción de otros granos. Lo anterior llevó a que el gobierno, como línea estratégica, otorgara cantidades importantes de recursos, lo cual fue posible gracias al auge petrolero del momento. Sin embargo, a pesar de esta inyección de recursos, la crisis económica y el desgaste de la agricultura, se incrementó la pobreza y la deficiencia alimentaria en la población. Como medida para contrarrestar esta caída, el Estado creó en 1980 el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) con el objetivo de estimular la producción de alimentos básicos (se facilitó el acceso a créditos y se mejoraron los precios de garantía, entre otros) para alcanzar la autosuficiencia y expandir la distribución de alimentos. Se caracterizó por la coexistencia de diversas agencias, sectores y secretarías, aunque su planeación y coordinación recaía en el Sistema Nacional de Evaluación, mientras que el desarrollo operativo estaba en organizaciones gubernamentales (SARH, SPP, SRA) y no gubernamentales. Esta intervención multisecretarial y multisectorial fue la principal razón de las dificultades de las estructuras involucradas, lo que sumado a una fuerte crisis, llevaron a este programa a su extinción después de sólo dos años de operación. Durante la crisis que vivía el país en la década de 1980 los índices nutricionales del pueblo mexicano decrecieron, por lo que un alto porcentaje padecía de dificultades para acceder a una alimentación adecuada. Sin los recursos de las ventas de petróleo, los planes para recapitalizar el campo se desplomaron, generando una nueva situación de emergencia. Esta situación hizo prioritaria la satisfacción de los requerimientos básicos de alimentación, educación, salud y vivienda, resaltando la alimentación adecuada un condicionante del desarrollo pleno de las

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capacidades y potencial de la población. Por ello es que en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se incluyen líneas de protección y estímulo a los programas enfocados a los eslabones de la cadena alimentaria, con los siguientes objetivos nacionales en materia alimentaria (Ojeda, 1989): Fortalecer la soberanía alimentaria del país. Asegurar el acceso de los mexicanos a niveles de alimentación satisfactorios para elevar su desarrollo y calidad de vida. Garantizar la capacidad de respuesta productiva a las necesidades alimentarias de la población. Revertir los rezagos productivos y sociales, así como las situaciones de injusticia en materia alimentaria. El compromiso del gobierno mexicano se convirtió en atender con la más alta prioridad las necesidades alimentarias de su población, con la meta de lograr una autosuficiencia en cuanto a producción de alimentos básicos, que requería de esfuerzos sostenidos y una mejor utilización de los recursos. Para ello resultaba indispensable la coordinación de las acciones en los sectores público, social y privado, así como la mejora constante de los mecanismos de diálogo, análisis y discusión entre los sectores, para lograr así un mayor ritmo en la generación de empleo y participación en los sectores mencionados. Lo anterior exigió realizar cambios en las estructuras productivas, así como el despliegue de un esfuerzo ordenado y sistemático que en 1983 trajo como resultado de un esfuerzo colaborativo e intersecretarial la puesta en marcha de un programa especial adaptado a la lógica neoliberal de combate a la pobreza: el Programa Nacional de Alimentación (Pronal) como medida de ajuste estructural para disminuir el gasto público mediante la reducción significativa de los subsidios relacionados con el consumo y la producción de alimentos. El programa se basaba en los siguientes preceptos (Ojeda, 1989): Procurar la soberanía alimentaria. Alcanzar condiciones de alimentación y nutrición que permitieran el desarrollo de las capacidades de los mexicanos.

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La autodeterminación alimentaria, dentro del concepto de soberanía nacional. La soberanía alimentaria involucra seguridad para el acceso de toda la población a los alimentos que permitieran el desarrollo físico y mental pleno. Discernir en qué se requiere y en qué se debía ser autosuficiente. Las metas que perseguía el Pronal eran: Mejorar los niveles nutricionales de las familias de bajos ingresos, dando atención a los grupos vulnerables (niños, mujeres embarazadas y en lactancia). Concentrar el esfuerzo en las zonas sur y sureste del país, enfocándose en un número determinado de alimentos considerados como prioritarios (maíz, trigo, frijol, arroz, azúcar, aceites y grasas vegetales, carne de aves, huevo, leche y pescado). Fortalecer los sistemas productivos regionales de alimentos, procurando la autosuficiencia local. Dentro de las líneas de acción del Pronal destacan: El fortalecimiento de la producción primaria mediante una política de precios equitativos. La racionalización del gasto público, identificando los programas y recursos destinados al proceso alimentario. La promoción de pequeñas y medianas unidades productivas. El apoyo a la desconcentración territorial de los ramos productivo, agroalimentario, industrial y comercial, de manera local mucho más eficiente. Este programa tenía entre sus objetivos aumentar el consumo de alimentos en zonas vulnerables, eliminando la necesidad de tener una agencia coordinadora, recuperar la soberanía alimentaria, adecuar la estructura productiva a las demandas de consumo, mejorar la distribución de alimentos, proteger el ingreso y alcanzar las condiciones de

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alimentación y nutrición que permitieran el desarrollo de las capacidades potenciales de la gente. La estrategia con la que se planeaba alcanzar sus objetivos se basó en el incremento de los salarios mínimos sobre los alimentos de la canasta básica, el estímulo a la producción de alimentos, programas de vigilancia y orientación hacia los patrones alimentarios. Otro de los objetivos que se trazó en el Pronal ante la falta de recursos del pueblo fue hacer énfasis en la calidad nutritiva de los alimentos disponibles para las clases de bajos ingresos, a las cuales la situación económica del país había golpeado seriamente, lo cual se reflejaba en una seria disminución de la cantidad y calidad de los alimentos que consumían. Ante una fuerte caída del ingreso, la gente empezó a castigar seriamente su consumo, en perjuicio de los niños, por lo que este programa se basó fundamentalmente en orientar, con el apoyo del Instituto Nacional de Nutrición y el Instituto Nacional del Consumidor, sobre la calidad nutritiva de los alimentos de bajo costo a fin de promover su consumo y asegurar una buena alimentación para las clases populares, el cual tuvo una respuesta satisfactoria. Uno de los temores que se tenían de esta alimentación era el conocimiento de que el bajo consumo de proteínas les causaba lesiones cerebrales a los niños de menos de tres años. De ahí que el énfasis se puso en el consumo de proteína para los menores: leche, frijoles y arroz de contenido proteico acelerado. A diferencia del SAM, el Pronal no creó tensiones administrativas entre las secretarías, por lo que no se generaron elevadas pérdidas fiscales ni desperdicio de ventajas comparativas en la producción de otros bienes. Sin embargo, el Pronal surge en medio de una grave crisis que, más allá de los problemas de producción y distribución de los alimentos, las necesidades de alimentos no podían ser cubiertas en virtud de que los ingresos reales de la mayor parte de la población decrecerían a lo largo del sexenio, por tanto la desnutrición en el país se agravaría.

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L A COMISIÓN NACIONAL DE ALIMENTACIÓN Para apoyar la realización del Pronal, y ante la imposibilidad de que las políticas sectoriales pudieran alcanzar aisladamente los objetivos del mismo, se crea, mediante acuerdo del Ejecutivo, la Comisión Nacional de Alimentación el 17 de octubre de 1983,1 con la misión de: a) Definir y acordar las estrategias políticas y las acciones que en los campos de alimentación y nutrición deben observar las diversas instituciones del sector público. b) Establecer los mecanismos que garanticen la adecuada coordinación de las acciones que sean responsabilidad de las dependencias y entidades en materia alimentaria. c) Opinar sobre los programas y presupuestos de las dependencias del sector público que prevean acciones relacionadas con el Pronal. d) Establecer conjuntamente con los gobiernos de los estados los procedimientos de participación y consulta para la adecuada coordinación de políticas y acciones en el campo de la alimentación y nutrición. e) Establecer criterios y lineamientos para la integración del Pronal y los programas anuales respectivos, los cuales especificarán las acciones obligatorias para el sector público, así como las que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados, en todas las fases del proceso alimentario. f) Establecer políticas y programas complementarios y acordar la ejecución de acciones orientadas a la atención de grupos afectados por deficiencias alimentarias. g) Proponer acciones de emergencia cuando así sea requerido. h) Acordar la realización de programas de investigación y desarrollo tecnológico para la población en el campo de alimentación y nutrición. 1

Acuerdo por el que se crea la Comisión Nacional de Alimentación como un órgano de coordinación y definición de políticas, estrategias y acciones en materia de alimentación y nutrición (DOF, 17 de octubre de 1983).

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i) Evaluar periódicamente los resultados de las acciones orientadas al proceso alimentario, en función de los objetivos y prioridades fijados en los programas. j) Definir las políticas que normarán la participación del país en las reuniones y convenios internacionales, relativos a cuestiones alimentarias. La Comisión Nacional de Alimentación estaba presidida por el presidente de la República y era integrada por los secretarios de Hacienda y Crédito Público, de Programación y Presupuesto, de Comercio y Fomento Industrial, de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Salud, de Reforma Agraria, de Pesca y por el Jefe del Departamento del Distrito Federal, así como los directores generales de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Instituto Nacional de la Nutrición y del Sistema Nacional para el Desarrollo de la Familia.

Resultados y evolución El Pronal resultó relevante en el caso alimentario. En los estudios sobre la desnutrición de la población no se registraron retrocesos durante su vigencia gracias a su vigorosa campaña de orientación nutricional que favoreció el consumo de proteína animal por proteína vegetal (frijoles y carne) con el apoyo del Instituto Nacional de Nutrición y el Instituto Nacional del Consumidor, los cuales difundieron recetas de cocina que con igual valor nutritivo costaban menos. Y para el caso de la producción de granos básicos, los apoyos fueron insuficientes y no revirtieron la tendencia de su producción en constante baja. Además, en la primera mitad del sexenio de Miguel de la Madrid la tasa de crecimiento agropecuario se mantuvo por debajo del crecimiento de la población, y hacia el fin del sexenio fueron valores negativos. El primero de diciembre de 1988, al asumir la Presidencia de la República Carlos Salinas de Gortari, se reafirmó la voluntad de establecer un pacto de unidad nacional y el compromiso social de favorecer a los sectores de menores recursos, para darles acceso a los mínimos de bienestar que constituyen una vida digna. Se estableció el compromiso de satisfacer en cantidad, calidad y oportunidad la demanda del abasto nacional, a partir de los ejes de “continuidad” y “cambio”.

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En su discurso, el presidente Salinas enfatizaba: El Estado mexicano y la sociedad en su conjunto, tienen el deber y el compromiso de reafirmar y perseverar la soberanía alimentaria de la nación. Acudiremos a este gran desafío, con la firme convicción de que aisladamente poco será lo que logremos y que sólo la solidaridad en los postulados y en la acción, nos permitirá cumplir con el ineludible propósito de generar el bienestar alimenticio.

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22. NACIONALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DE LA BANCA EN M ÉXICO NACIONALIZACIÓN Antecedentes Entre 1950 y 1970 hubo un significativo avance de la centralización en el mercado financiero mexicano, como respuesta a la tendencia mundial de los sistemas financieros hacia la concentración. En 1950 había 248 instituciones bancarias, en 1970 se redujeron a 240 y en 1981 quedaban únicamente 63. En 1950, 42 instituciones concentraban 75 por ciento de los recursos del sistema, mientras que en 1970 sólo seis controlaban 60 por ciento de los recursos totales y para 1975 cuatro instituciones reunían 60 por ciento o más de los recursos. En 1970 el 75 por ciento o más de los recursos se encontraban distribuidos entre 18 instituciones, pero en 1979 el mismo porcentaje lo superaban sólo seis. Esta tendencia decreciente es importante, ya que si tenemos en cuenta que la banca privada actuaba simultáneamente en el mercado local e internacional, el Estado perdía paulatinamente el control sobre la localización física del activo financiero. Esto quiere decir que la banca privada había entrado en un proceso creciente de independización respecto del Estado. En la década de 1970 la creación de la banca múltiple aceleró el proceso de concentración. En 1974 se introdujo una ley con reglamentación posterior en 1978, pero desde 1976 los bancos empezaron a solicitar a la Secretaría de Hacienda la conversión a la nueva forma de organización. De esta forma las actividades de depósito, ahorro, financieras e hipotecarias que hasta ese momento se llevaban a cabo por separado por medio de la banca especializada, se reunieron en instituciones únicas. En 1977, operaban con esta organización 17 bancos, en 1978 llegaban a 27, en 1979 eran 33 y para julio de 1982 eran 35 controlando

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prácticamente el total de los depósitos bancarios del país. En 1979, 30 bancos múltiples principales representaban entre 91 y 92 por ciento del total de pasivos bancarios y cuatro de estas instituciones reunían 68 por ciento de las sucursales en todo el país, pero sólo dos acaparaban el 45.8 por ciento. Seis instituciones representaban 75.66 por ciento de la captación interna, cuatro el 66.05 por ciento y las dos más grandes 48.16 por ciento. Con respecto a las utilidades, seis instituciones reunían 74.04 por ciento, cuatro el 68.04 por ciento y las dos más grandes 54.6 por ciento de las utilidades de los 33 bancos múltiples en 1979. La deuda privada se originó debido a la política económica sumamente proteccionista, de dependencia tecnológica y de bienes de capital del exterior. La inversión extranjera producía bienes de consumo duradero, las utilidades no se quedaban en el país sino que regresaban a su país de origen y se generaba una alta concentración del ingreso. Además la producción local no era competitiva ni innovadora y el tipo de cambio favorecía a la importación pero perjudicaba a la competencia. El principal sector exportador seguía siendo la agricultura, sin embargo en la década de 1970 se registró una baja en los precios de la agricultura, por lo que bajó el valor de las exportaciones. Asimismo, en esa década cayó la inversión extranjera directa debido a condiciones económicas adversas en el resto del mundo; sin embargo en México se pretendía mantener la tasa de ganancia estimulando la acumulación capitalista, es decir, se comenzó a crear infraestructura. Para financiar la inversión pública se recaudó, mediante impuestos, encaje legal sobre las utilidades de las empresas, etcétera; sin embargo, la recaudación fue menor al gasto del gobierno y por tanto el Estado tuvo que endeudarse. De 1973 a 1977 las empresas paraestatales registraron ahorro negativo (endeudamiento) con el fin de bajar precios para contener la inflación. Entre los factores externos que también podemos incluir a nivel internacional están el derrumbe del sistema financiero que se estableció en Breton Woods, esto significó el abandono que dio relativa estabilidad a los mercados cambiarios y a los esquemas financieros. Aparte de esto, la crisis se debió fundamentalmente a tres factores: la inflación alta en Estados Unidos, la primera gran crisis del petróleo (cuando la OPEP limita

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sus exportaciones para aumentar el precio) y el creciente déficit de la balanza de pagos de Estados Unidos. En 1982 hubo una fuga de capitales de 300 millones de dólares en un día. En su informe de gobierno el presidente José López Portillo atribuyó esta salida, además de pago de importaciones, intereses y deuda, a la libertad cambiaria que existía, puesto que la gente prefería sacar su dinero y depositarlo en los bancos extranjeros o ahorrar en el país pero en dólares. Según López Portillo se fugaron casi la mitad de los pasivos del sistema bancario, de lo que culpó a la banca porque aconsejaba a la gente sacar su dinero del país. Como respuesta a la grave crisis económica, política y financiera que atravesaba el país, el gobierno mexicano resolvió nacionalizar la banca el 1 de septiembre de 1982. Los mecanismos empleados por la banca fueron una política de créditos cada vez más restrictiva, altas tasas de interés, dolarización de los depósitos y fuga de capitales. Todo esto aceleró el proceso inflacionario y un verdadero saqueo de la economía. Esta política vino a reforzar los problemas económicos estructurales, como falta de divisas, endeudamiento externo y una coyuntura desfavorable a mediados de 1981 con la baja de los precios internacionales del petróleo.

La nacionalización de la banca De acuerdo con lo especificado en el decreto expropiatorio correspondiente (Turrent, 2007), el presidente José López Portillo expropió la banca privada por las siguientes razones: los bancos privados habían obtenido ganancias excesivas en la prestación de un servicio público concesionado, habían creado, de acuerdo con sus intereses, fenómenos monopólicos con dinero aportado por el público; la expropiación también se realizó a fin de que el crédito no siguiera concentrado en los estratos altos de la sociedad y llegara oportuno y barato a la mayor parte del pueblo; para facilitar salir de la crisis económica que se había agravado por falta de control directo del Estado sobre el sistema financiero; para el mantenimiento de la paz pública y para poder adoptar medidas necesarias orientadas a corregir trastornos internos. Entre esas “medidas necesarias” sobresalía claramente la implantación de un control de cambios generalizado. Por ello, conviene citar también los

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considerandos que se expusieron para justificar la adopción del control de cambios. Las acciones de austeridad y ajuste en materia de política económica aplicadas para contener la crisis no habían dado resultado, principalmente por la cuantía de las fugas de capital. La crisis económica padecida al menos desde mediados de 1981 había sido causada, entre otros, por la contracción de los mercados externos para los productos de exportación de México y por el encarecimiento y menor disponibilidad de crédito externo. En cuanto al objeto expropiado, en el decreto correspondiente se estableció que se expropiaban “a favor de la nación” las instalaciones, edificios, mobiliario, equipo, activos, cajas, bóvedas, sucursales, agencias, oficinas, inversiones, acciones o participaciones que tengan en otras empresas, valores de su propiedad, derechos y todos los demás muebles e inmuebles de los bancos expropiados. Cabe recordar los casos de excepción para ese acto expropiatorio. Quedaron exceptuadas de expropiación las instituciones nacionales de crédito y la banca mixta –en razón de que ya formaban parte del gobierno–, el Banco Obrero –que pertenecía al sector laboral– además de Citibank y las oficinas de representación de bancos extranjeros –en razón de que no eran entidades propiedad de mexicanos. Esta última es la explicación por la cual a ese acto no se le podía llamar “nacionalización”, pues no se expropió a personas físicas y morales extranjeras. Una vez consumada la expropiación de los bancos, se implantaron y estuvieron vigentes hasta finales de noviembre o principios de diciembre de 1982 las medidas anunciadas el 4 de septiembre de ese año, las cuales fueron de dos tipos: unas relativas a la estructura de la tasa de interés y otras respecto a la política de tipos de cambio aplicables a las operaciones de los bancos. En cuanto a tasas de interés se dispuso que: 1) Las tasas sobre nuevos depósitos disminuyeran dos puntos porcentuales por semana durante cinco semanas; 2) El rendimiento anual para los depósitos de ahorro se elevara de cuatro a 20 por ciento; 3) Las tasas activas aplicables a los créditos vigentes para empresas productivas se redujeron de una sola vez cinco puntos porcentuales; 4) Las tasas aplicables a los créditos por vivienda de interés social se redujeron hasta 23 puntos porcentuales para unificarse en 11 por ciento.

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En cuanto a los créditos y a los depósitos de la banca denominados en moneda extranjera se acordó lo siguiente: a) a los créditos se les aplicaría el tipo de cambio “preferencial” de 50 pesos por dólar; b) a los depósitos se les aplicaría el tipo de cambio “ordinario” de 70 pesos por dólar. Respecto a este último punto, cabe aclarar que cuando se adoptaron estas últimas medidas el tipo de cambio en el mercado libre se ubicaba en 100 pesos por dólar y aun por arriba. Según quien fuera director general del Banco de México de septiembre a diciembre de 1982, Carlos Tello, todas las medidas adoptadas con la estatización redujeron los ingresos de la banca, disminución que fue compensada mediante una elevación del rendimiento por el encaje legal. Así, mientras la denominada “conversión de mexdólares a pesos”, aunada a la modificación de las tasas pasivas y activas de la banca, ascendió en el agregado a casi 32 mil millones de pesos, el efecto por el aumento en la remuneración del encaje legal sumó poco más de 19.3 miles de millones de pesos. El resultado neto de este balance ascendió, en términos del entonces director general del Banco de México, a poco más de 12.5 miles de millones de pesos, cantidad que se contabilizó a cargo del instituto central como un concepto de su pasivo.

Reorganización de la banca estatizada Según el presidente Miguel de la Madrid, la expropiación de la banca abrió la oportunidad para racionalizar la estructura del sistema financiero. Este proyecto implicó la conclusión de tres etapas. En primer lugar, habría que concluir con el proceso de expropiación mediante la indemnización de los accionistas bancarios que habían sido expropiados. El segundo paso implicó la redefinición de la figura institucional de banco y realizar un nuevo deslinde de las fronteras entre el ámbito bancario y el resto del sector financiero. Una tercera etapa llevó a la reestructuración del sistema bancario para buscar mayor eficiencia y competencia conservando la rentabilidad de las instituciones. El gobierno del presidente López Portillo expropió los bancos, pero fue el régimen sucesor del presidente Miguel de la Madrid el que tuvo que encargarse de la indemnización de los banqueros expropiados y de organizar

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y poner en ejecución una situación inédita en México: la de la banca en manos del sector público. El aspecto más controvertido de la indemnización bancaria fue el de la valuación de los bancos expropiados. Para resolver el problema de cuánto valía un banco se tomaron en cuenta varios criterios, pero a final de cuentas se adoptó el de valor económico, que consistió en evaluar la capacidad de cada banco para generar utilidades en el futuro. La indemnización de los ex accionistas de la banca se concluyó hacia el otoño de 1985. Los dos bancos más grandes (Banamex y Bancomer) absorbieron aproximadamente 63 por ciento del importe total de la indemnización. En total, en ocho tramos de indemnización que se publicaron del 22 de agosto de 1983 al 23 de agosto de 1985 se indemnizó a los accionistas de las 49 instituciones que habían sido expropiadas. Es ampliamente reconocido que el entonces presidente electo, Miguel de la Madrid, no estuvo de acuerdo con la expropiación de la banca privada, dado que no fue consultado cuando se decidió esta medida. Una vez en el poder, aunque De la Madrid no acordó revertir la expropiación, decidió que se conformara una banca mixta –con 30 por ciento de acciones en manos de inversionistas privados– y competitiva. En buena medida fue por esta última razón que el régimen tomó la decisión de nombrar, para que encabezaran los bancos expropiados, a profesionales de prestigio y capacidad financiera. El otro asunto fue el deslinde de las fronteras entre la banca y el resto de las actividades financieras. De este reto emanaron dos medidas de importancia. La primera, en cuanto a la decisión de que se privatizaran las filiales –financieras y no financieras– de los bancos expropiados. La segunda, respecto a promover el desarrollo de un sistema financiero paralelo que pudiera competir contra los bancos ahora en poder del gobierno. La razón legal para la privatización de las filiales de los bancos es que el objeto del decreto expropiatorio había sido expropiar sólo a los bancos comerciales. Otras razones invocadas para privatizar a las filiales de los bancos fueron las siguientes: restablecer el equilibrio en las actividades financieras diferentes a la bancaria entre sector privado y sector público; ser congruentes con el principio de economía mixta y fomentar la inversión de particulares en el sector. En lo específico, de la aplicación de esta última política derivó la privatización de las casas de cambio de los bancos.

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Durante los primeros años del régimen del presidente De la Madrid, hubo mucho interés en restituir la confianza que había sido tan dañada por la expropiación de la banca. Este enfoque implicó apoyar el desarrollo de la banca paralela, en particular de las casas de bolsa. La estrategia conllevó a que a dichas instituciones casi se les reservara el monopolio del manejo de los títulos de la deuda pública, además de limitar la capacidad de la banca para participar en la llamada captación no tradicional. Y en paralelo, también se promovió que avanzara el cambio estructural de la banca. Así, de los 60 bancos que existían en 1982, mediante un cuidadoso proceso de fusiones se llegó en 1985 a 19 instituciones: seis de cobertura nacional, siete multirregionales y seis regionales. Todas estas transformaciones ocurrieron en un contexto en el que la banca logró primero sobrevivir y luego fortalecerse y también crecer. A pesar del contexto de crisis económica que prevaleció de 1983 hasta el final del sexenio, los números de la banca en el periodo no fueron desfavorables. De 1982 a 1988 la captación bancaria creció en términos reales 4.3 por ciento en promedio anual. El ahorro financiero que en 1982 representó 32 por ciento del PIB aumentó a 40 por ciento en 1988, aunque aún muy reducido en términos internacionales ese aumento fue de casi 25 por ciento. Por su parte, la cartera de crédito medida como proporción del PIB se incrementó de 17 por ciento en 1982 a 25 por ciento en 1987.

PRIVATIZACIÓN El proceso de reducción del tamaño del sector paraestatal inició durante el sexenio de Miguel de la Madrid. Sin embargo, las privatizaciones más grandes y también más controvertidas se llevaron a cabo durante el gobierno del presidente Carlos Salinas (1988-1994). Fue dentro de este último programa que se aplicó la privatización de la banca comercial, llevada a cabo entre 1989 y 1990, ello requirió antes que nada, de varias reformas jurídicas (Turrent, 2007). En el orden constitucional se modificó el pasaje correspondiente del artículo 28 para permitir la participación de agentes privados en la prestación del servicio de banca y crédito. En ese mismo orden se tuvo que

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reformar el artículo 123 de la Carta Magna para adaptar las condiciones de trabajo en la banca –ya con el permiso de sindicalización– a un régimen de propiedad privada. Posteriormente se expidió la Ley de Instituciones de Crédito (publicada el 18 de julio de 1990) que sustituiría a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito; también se expidió la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y se hicieron varias reformas a la Ley del Mercado de Valores. Además, a estos cambios legales les precedió la liberación de las tasas de interés pasivas de las instituciones de crédito, la eliminación de la canalización obligatoria y selectiva del crédito hacia las actividades que se consideraban prioritarias, así como la eliminación del encaje legal (instrumento de política monetaria que limita o expande el crédito y el circulante). El proceso de venta de los bancos se determinó con base en una serie de criterios generales que se establecieron en el Acuerdo Presidencial, publicado en el DOF el 5 de septiembre de 1990. Así, el proceso de licitación de los 18 bancos previamente nacionalizados inició el 7 de junio de 1991.

La privatización de la banca La privatización de la banca en México se llevó a cabo en cuatro etapas. En la primera se constituyó un órgano colegiado denominado Comité de Desincorporación Bancaria a cargo de realizar el proceso de desincorporación. Durante la segunda etapa se recibieron las solicitudes para participar en el proceso y se seleccionó a los participantes de acuerdo con varios criterios. La tercera se dedicó a realizar la estimación del valor de las instituciones. La cuarta cubrió la celebración de las subastas a partir de las cuales se decidió la adjudicación de las instituciones a las mejores posturas (Turrent, s/f). Es importante destacar que en el proceso ningún tipo de valuación, precio mínimo o referencia fue dado a conocer a los grupos interesados. El precio pagado por las instituciones de crédito superaba ampliamente el valor en libro de las mismas. Como consecuencia, en 1991 y 1992 el gobierno obtuvo por la privatización de las 18 entidades bancarias (13 instituciones vendidas a grupos financieros, y las cinco restantes a particulares), más de 12 mil millones de dólares (37 856.36 millones de pesos),

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equivalentes a un promedio de 3.53 veces el valor en libros de dichas instituciones. Después de la desincorporación de la banca en 1991 y 1992, y en un ambiente económicamente propicio, se dio un elevado crecimiento del crédito en México. Como consecuencia de la apertura en la cuenta de capital, de las bajas tasas de interés y, al parecer, de la necesidad de recuperar los elevados montos invertidos en la compra de las instituciones, los bancos se dieron a la tarea de prestar desmesuradamente y con bajo control de calidad en sus carteras crediticias, lo cual se reflejó principalmente en la expansión de la cartera crediticia al consumo y a los bienes raíces. Dicha expansión fue posible gracias a la gran cantidad de fondos prestables que fueron liberados al sector privado como consecuencia de la liberalización financiera y la mejora de las finanzas del sector público. Esto último, aunado a la baja inflación, las bajas tasas de interés real y la fijación del tipo de cambio, expandió no sólo la cartera crediticia, sino la intermediación financiera en su totalidad, llegando a representar una cifra récord de 51 por ciento como proporción del producto interno bruto (Hernández, 2001).

La crisis económica Los desequilibrios que la literatura atribuye a la crisis en México versan en cuatro líneas principales (Hernández, 2001). Primera, México había experimentado apreciación en su tipo de cambio real, acompañado de un deterioro continuo de la balanza de pagos. Sin embargo, a diferencia de las crisis anteriores, no se encontraba en una situación de excesivo gasto gubernamental y de elevada inflación. Segunda, durante 1994 se había experimentado una significativa expansión del endeudamiento nacional de corto plazo, relativo al nivel de reservas, lo cual lo volvía vulnerable a flujos negativos de capital. En esta situación, el elevado nivel de obligaciones de corto plazo incentivaba comportamientos especulativos en los prestatarios foráneos, ya que éstos percibían un aumento en la probabilidad de moratoria (default) en sus préstamos. El incremento en la proporción de deuda nacional de corto plazo denominada en dólares (Tesobonos) enviaba la señal de que el Banco

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de México no podía incrementar eficientemente las tasas de interés para proteger el valor de la divisa, ya que debía convertir su deuda a dólares para frenar la acelerada salida de capitales. Esta incapacidad se dio principalmente por el alto grado de apoyo a las corporaciones y por el exagerado crecimiento del crédito que se experimentó durante los años de apreciación real de la divisa. La debilidad del sistema bancario mexicano es otra de las causas que repetidamente aparece en la literatura, como explicación a los continuos ataques especulativos de los que fue víctima la divisa mexicana hacia 1994. La fragilidad de este sector provino de los altos niveles de apalancamiento en el sector empresarial y de la baja calidad de la cartera crediticia, los cuales fueron consecuencia de la acelerada expansión en el crédito y de burbujas en el precio de los activos, así como de fenómenos característicos de los años de expansión económica que se dieron durante el sexenio de Carlos Salinas. La fragilidad del sistema bancario mexicano hacia finales de 1994 se explica en gran medida por la necesidad de estas corporaciones de tomar riesgos excesivos, ya que la competencia que se dio en este sector a partir de la privatización de las entidades bancarias, y de la liberalización de la cuenta de capital, disminuyó para estos negocios la posibilidad de obtener beneficios extraordinarios. Lo anterior aunado a la falta de transparencia en el manejo corporativo y de transacciones financieras, así como a la baja calidad en los sistemas de control de riesgos por parte de los bancos, incentivados en parte por las deficiencias en el marco jurídico y en las prácticas de regulación y supervisión. Una causa fundamental del aumento de la vulnerabilidad del sector bancario en México fue el incremento del riesgo moral en dicho sector, ocasionado en gran medida por el esquema del seguro de depósitos (Fobaproa). Este seguro que respalda la solvencia de los bancos creó la percepción de que el gobierno mexicano no permitiría que las instituciones bancarias se declararan en bancarrota. La citada percepción incentivó a los banqueros, y en gran medida a los inversionistas, a tomar riesgos excesivos, dando como resultado una profunda expansión del crédito, acompañada de un fuerte incremento en el precio de los activos financieros. Sin embargo, este auge crediticio terminó al deteriorarse fuertemente la

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cartera de los bancos, con lo que los administradores de dichas instituciones vieron aumentar la pérdida del control de las mismas. Por su parte, el sistema legal desempeñó también un papel preponderante en la situación de la banca en México. Al contar con un frágil esquema regulatorio, las transacciones financieras se llevaron a cabo sin una completa transparencia. Los consorcios financieros realizaron negocios que no se encontraban completamente respaldados por las empresas, utilizando en diversas ocasiones la reputación para acceder a los mercados de crédito, no dejando que los criterios generales de mercado dictaminasen la solvencia de los prestamistas, ni que se evaluara correctamente el riesgo de una inversión. Esta falta de rigurosidad en la normatividad bancaria contribuyó a su vez a las expansiones crediticias y al aumento en el precio de los activos, ignorando la situación financiera real del sector privado al ocultarse transacciones altamente apalancadas y de bajo rendimiento. Por tanto, la ineficiencia de la regulación del sistema financiero y corporativo incentivó las transacciones y las inversiones más riesgosas, situación que se agravó por la falta de resonancia en el sistema bancario y la escasa información acerca del riesgo real de las carteras de inversión. En consecuencia, la capacidad del Banco de México de elevar las tasas de interés para detener ataques sobre la divisa se vio mermada por el aumento en la probabilidad de quiebra de bancos y otras instituciones financieras. Como resultado de la acelerada salida de capitales ocasionada por el incremento en la percepción del riesgo crediticio de México, y del aumento en la probabilidad de devaluación del peso por parte del Banco de México, finalmente en diciembre de 1994 el gobierno se vio obligado a ajustar la paridad de la divisa. La crisis económica que se desató a raíz del ajuste de la paridad cambiaria dio inicio a un nuevo tipo de crisis financiera y de balanza de pagos. Los efectos posteriores a una devaluación, que en la teoría clásica eran el regreso al equilibrio, desembocaron en un aumento sistemático en la incertidumbre y en la vulnerabilidad de otras economías emergentes. Como consecuencia del pánico financiero que se sobrevino en México, el gobierno se vio obligado a solicitar apoyo a la comunidad internacional para poder hacer frente a sus obligaciones de corto plazo. Conjuntamente, la

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autoridad monetaria subió drásticamente las tasas de interés para fondeo interbancario, las cuales llegaron a niveles superiores al cien por ciento hacia marzo de 1995 (Hernández, 2001).

El rescate del sistema (Fobaproa e IPAB) El sector bancario en México entró, a tan sólo cuatro años de su privatización, en su más grave crisis. Los altos índices de morosidad ocasionados por las elevadas tasas de interés; la contracción de la oferta de fondos prestables; la disminución en el nivel de intermediación financiera, manifestada en una menor profundización financiera, así como la desaceleración económica, hicieron necesaria la intervención del Estado en la capitalización de dichas instituciones. Frente al aumento en la probabilidad de colapso del sistema financiero nacional, el gobierno implementó un conjunto de programas destinados al fortalecimiento del sector bancario en México, los cuales se llevaron a cabo mediante el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). Inicialmente, el fondo creó un programa de capitalización temporal (Procapte), con la finalidad de dar pronta respuesta a los problemas de insolvencia y quiebra de las instituciones bancarias. En conjunción con este programa, el Banco de México instaló una ventanilla de crédito en dólares para los bancos mexicanos, con la finalidad de aligerar las presiones de liquidez que ocasionaban sus obligaciones de corto plazo en moneda extranjera. Para complementar las medidas anteriormente citadas, y como consecuencia del grave deterioro en la cobranza de los bancos, el gobierno llevó a cabo un programa de compra de cartera en el cual se comprometió a adquirir dos pesos de cartera vencida por cada peso adicional que los accionistas aportaran a la capitalización del banco. Estos créditos fueron adquiridos por medio de pagarés del Fobaproa, con el aval del Gobierno Federal, mismos que no podían ser negociados por las instituciones bancarias y que producían un rendimiento capitalizable cada tres meses a tasa promedio de Certificados de la Tesorería (Cetes) más dos puntos porcentuales. En este programa, los bancos mantuvieron la responsabilidad de cobrar los créditos que vendieron al Fobaproa, obligándose a compartir las pérdidas que resulten de la cartera incobrable.

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Vale la pena hacer hincapié en que el valor de la cartera adquirida por el fondo fue determinado con base en los dictámenes de diversos despachos privados, con el fin de definir su valor neto al momento de la adquisición (el Fobaproa adquirió 440 mil créditos, de los cuales sólo 550 representaban en noviembre de 1997 el 40 por ciento de los activos del fondo). Para aquellos casos en que los programas de capitalización fueron insuficientes, el Fobaproa procedió a la intervención y saneamiento de las instituciones. El Gobierno Federal llevó a cabo simultáneamente distintos programas para aligerar la carga de los deudores. Estos programas beneficiaron, según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a alrededor de cuatro millones de deudores, con lo que se buscaba detener el crecimiento de la cartera vencida (estos apoyos equivalían a descuentos sobre los saldos de los créditos, de 45 por ciento en el caso de créditos a la vivienda; de 35 por ciento en el financiamiento agrario y pesquero, y de 32 por ciento en los destinados al fomento de la micro, pequeña y mediana empresas). En abril de 1995 fue creada una nueva unidad de cuenta, denominadas; Unidades de Inversión (UDI) para reestructurar los créditos comerciales, en bienes raíces, al consumo y por parte de los gobiernos estatales y municipales. Además, se dio marcha al Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca (ADE), con el cual se buscaba apoyar a los pequeños y medianos deudores. Con este acuerdo se subsidiaban los pagos de interés en el corto plazo y se reestructuraban los pasivos por medio de las UDI. Sin embargo, debido al grave deterioro en el ingreso de las familias, a las dificultades presentadas en la ejecución de los programas de reestructuración, así como a las elevadas tasas de interés que prevalecían en el mercado, la ayuda proporcionada por el gobierno durante 1995 fue insuficiente, por lo que se vio obligado en 1996 a extender nuevamente su apoyo. Todas estas medidas adoptadas por el Gobierno Federal fueron financiadas por el Fobaproa, quien, para solventar dichas operaciones, emitió deuda a diferentes plazos. Estos pasivos ascendían en febrero de 1998 a 552 300 millones de pesos (equivalentes a más de 60 mil millones de dólares, cinco veces el monto recibido por la privatización de las 18 instituciones bancarias), mismos que fueron incluidos en la propuesta del Ejecutivo para que fuesen consolidados como deuda pública.

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El 12 de diciembre de 1998 se aprobó la Ley de Egresos de la Federación, en la cual se convertían los pasivos del Fobaproa en deuda pública (es importante destacar que los pasivos del Fobaproa fueron denominados como deuda contingente, sin previa autorización del Congreso de la Unión, situación que a la postre estancaría las negociaciones del Presupuesto de Ingresos y Egresos de 1999). Dicho fondo se mantendría en fase de liquidación, mientras se transferían al nuevo Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) los activos que, una vez concluidas las auditorías, fueran producto de operaciones válidas. Como consecuencia de esto, el rescate bancario fue cargado a la cuenta de los contribuyentes. Según estimaciones del propio instituto, las obligaciones contraídas representarán una proporción considerable del PIB nacional durante los siguientes 30 años. El IPAB es, desde ese entonces, el encargado de supervisar la recuperación de los activos y de la cartera vencida de los bancos que fueron respaldados por el Fobaproa. Dos factores clave en el proceso de privatización de la banca fueron la regulación laxa post-privatización, que se dio al sistema bancario y, el hecho de que, año con año, la totalidad de los depósitos bancarios (el cien por ciento) fueran garantizados por el Fobaproa. De esta manera, el gobierno logró que los inversionistas pagaran premios altos por los bancos subastados. Entre las consecuencias que el proceso de privatización tuvo sobre el sistema financiero mexicano están el saqueo de bancos por parte de 36 banqueros, la “supercompetencia” entre bancos y la necesidad de intervenir los bancos (Aldama, 2013). La reforma económica y el proceso de privatización fueron hechos con el propósito de eficientar la economía mexicana. Sin embargo, la eficiencia no se alcanza por el solo hecho del cambio de propiedad de los activos. La eficiencia tiene que ver con que las empresas efectivamente se dediquen a la maximización de beneficios económicos (o lo que es lo mismo, minimizar sus costos) y que haya competencia en los mercados. Por la forma en que el proceso de privatización se llevó a cabo en México (en particular para el caso de la banca) es posible pensar que los políticos no sólo tenían la eficiencia en mente sino: 1) la entrada de recursos provenientes de la privatización, y 2) los beneficios y costos políticos de la privatización (Aldama, 2013).

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Gráfica 22.1. Evolución de la cartera crediticia (1982-2015)

Millones de pesos corrientes

4 000 000 3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000

Cartera de crédito vigente

2015

2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

0

Cartera de crédito vencida

Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y Banxico.

Como podemos observar en la gráfica 22.1, la evolución de la cartera crediticia vigente a partir de la privatización (en el periodo comprendido de 1988 a 2015) es ascendente. La cartera vencida, por el contrario, tiene relativa estabilidad, salvo los periodos de 1994 a 2002 y de 2007 en adelante, lo que marca, en el primer caso, la crisis financiera de 1994 y un segundo momento de crisis en ascenso de 2007 a 2015.

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23. BANCO NACIONAL DE CRÉDITO RURAL ANTECEDENTES En 1965 se crea el Banco Nacional Agropecuario (Banagro) con el objeto de descentralizar el crédito agropecuario a partir de instituciones regionales autónomas, tratando únicamente con los bancos Agrícola y Ejidal, y supervisando los resultados derivados de los créditos otorgados. El Banagro formó su propio sistema: otorgaba crédito a particulares, sociedades e instituciones vinculadas con las actividades agropecuarias, además estaba facultado para planear y ejecutar proyectos rurales específicos. Dado que Banagro, Banagrícola y Banjidal financiaban la producción agropecuaria, existía una duplicidad de funciones y una fuerte competencia entre estas instituciones públicas. Como consecuencia de esta duplicidad, en enero de 1975, por disposición presidencial, se unifican los bancos y posteriormente, en julio de ese año, se establece el Sistema de Crédito Rural, sustituyendo a los tres bancos, el cual estaría constituido por un banco nacional de segundo piso, que apoyaría a 12 bancos regionales distribuidos en la República. De esta manera se unificaron los siete bancos del sistema agropecuario, los cuatro del sistema ejidal y uno de nueva creación. El 15 de octubre de 1975 se presentaría al Congreso de la Unión una iniciativa de Ley General de Crédito Rural, en la que se incluía la fusión de los tres bancos nacionales de crédito, el Agrícola, el Ejidal y el Rural, en uno solo, con el nombre del último de ellos. Esta iniciativa fue aprobada y publicada en el Decreto correspondiente el 5 de abril de 1976.

MARCO LEGAL La Ley de Crédito Rural se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de abril de 1976, y abarcó seis títulos. Sus fines: el sistema nacional

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de crédito rural, los sujetos de crédito, las operaciones de crédito rural, las operaciones especiales de apoyo, y un título final sobre disposiciones generales (Espinosa, 1986). La nueva ley estableció el Sistema Nacional de Crédito Rural, el cual se integró por un banco nacional: el de Crédito Rural, por 12 bancos regionales y por los fondos nacionales de fomento y redescuento, incluida una Financiera Nacional de Fomento Ejidal e Industria Rural, creada por la Ley de la Reforma Agraria. Uno de los factores relevantes de esta Ley es que se amplió la definición del crédito rural, haciéndolo extensivo a todas las actividades que conformaban el proceso de producción agropecuaria. Se agregó como materia de crédito el consumo familiar y la industria rural para así estimular la integración vertical de las explotaciones agropecuarias y evitar intermediaciones innecesarias. Además se buscaba uniformar y agilizar las operaciones crediticias y se defendía el uso de mejores tecnologías mediante la asistencia técnica y el crédito supervisado. Por lo que se refiere a los sujetos de crédito rural, se reconocieron explícitamente las formas de organización económica de la Ley Federal de Reforma Agraria: el ejido, la comunidad, la unión de ejidos y la unión de comunidades. Se abría la posibilidad jurídica de su asociación con grupos organizados de colonos y pequeños propietarios. Además del ejido y la comunidad, se ordenó la transformación de las sociedades locales en la figura jurídica que correspondiera según el régimen de tenencia de la tierra, transformando a muchas de ellas en sociedades locales. Se incluyó la creación de asociaciones rurales de interés colectivo, con fines de comercialización, compra de insumos, prestación de servicios, etcétera. El título cuarto de la ley se refiere a las Operaciones de Crédito Rural, las cuales estarían basadas en principios de uniformidad de condiciones, simplificación de requisitos y trámites, y sobre un concepto integral que incorporaba las diversas actividades de los procesos productivos en el agro. Bajo el rubro de Operaciones Especiales de Apoyo al Crédito Rural, en el título quinto, se distingue entre los recursos que se otorgaban directamente para la producción y aquellos que formaban parte de inversiones generales, capacitación y asistencia técnica, y proyectos de desarrollo rural.

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En 1977 la ley modifica su artículo 54, agregando a “todas las personas morales que se dediquen a actividades agropecuarias, como sujetos de crédito”. Con esto se buscó impulsar la producción en el ramo de productos básicos. Posteriormente, y en respuesta a cambios constitucionales, en el artículo 28 se establecía que el servicio público de banca y crédito sería prestado exclusivamente por el Estado y que no sería objeto de concesión a particulares. En la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito se ordenaba que las instituciones de banca de desarrollo debían contar con leyes orgánicas que determinaran su especialización en la promoción y financiamiento de los diferentes sectores, la integración de sus órganos de gobierno, así como las modalidades operativas que requería su especialización sectorial. Así, el 12 de julio de 1985 se publicaron los decretos presidenciales para la transformación de las instituciones nacionales de crédito, de sociedades anónimas a la nueva figura de sociedades nacionales de crédito, y el 29 de julio se publicaron los reglamentos orgánicos respectivos para entrar en vigor el 1 de agosto siguiente. Esto derivó en que el 13 de enero de 1986 se publicara la Ley Orgánica del Sistema Banrural. A partir de ello las operaciones y servicios de los bancos del sistema se regían por lo dispuesto en esa ley, sobre todo en aspectos orgánicos. En general el funcionamiento en cuanto a sujetos de crédito y objeto mantenía la estructura de la anterior Ley de Crédito Rural.

O PERACIÓN Es en 1976 cuando Banrural queda oficialmente formalizado, con la expedición de la Ley de Crédito Rural; dicha ley trajo una visión nueva para el crédito agropecuario, ya que antes las sociedades buscaban crédito específicamente para usos agrícolas y ganaderos; pero es a partir de la creación de esta ley que se contemplan también la comercialización y la industrialización de los productos del campo. Esta misma ley da pie a la transformación de las sociedades locales de crédito agrícola en sociedades de producción rural.

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En 1985, por decreto, el Sistema Banrural deja de ser Sociedad Anónima para establecerse como Sociedad Nacional de Crédito. El objetivo principal del Sistema Banrural fue: “Intermediar recursos financieros para promover actividades productivas, comerciales y de servicios que realizan las unidades económicas para impulsar el desarrollo rural integral”. La Ley Orgánica del Sistema Banrural fue publicada en enero de 1986 por el presidente en turno, Miguel de la Madrid. Esta ley regulaba a las Sociedades Nacionales de Crédito del Sistema Banrural, que fueron las siguientes: Banco Nacional de Crédito Rural, Banco de Crédito Rural del Centro, Banco de Crédito Rural del Centro Norte, Banco de Crédito Rural del Centro Sur, Banco de Crédito Rural del Golfo, Banco de Crédito Rural del Istmo, Banco de Crédito Rural del Noreste, Banco de Crédito Rural del Noroeste, Banco de Crédito Rural del Norte, Banco de Crédito Rural de Occidente, Banco de Crédito Rural del Pacífico Norte, Banco de Crédito Rural del Pacífico Sur, Banco de Crédito Rural Peninsular. Todas las instituciones anteriores contaban con personalidad jurídica y patrimonio propios, además formaban la banca de desarrollo (Ley Orgánica del Sistema Banrural, 1986). De igual manera, todos los bancos operaban bajo criterios propios que no respondían a políticas centrales. Esta situación dio lugar a una serie de irregularidades que fueron causa y motivo de muchas anomalías en su manejo, pues la influencia que sobre ellos tenían los gobiernos locales les hizo alejarse frecuentemente de su línea de acción, desviando fondos para propósitos políticos.

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EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO EN BANRURAL: 1976-1982 El resultado de la creación y desarrollo inicial del nuevo sistema de crédito rural permitió registrar, durante los primeros seis años, un aumento creciente en el volumen total de recursos financieros canalizados al crédito para el campo. En términos relativos, cada banco seguía sus propias reglas o utilizaba instrumentos que les dieran libertad de manejo. Así, se establecieron 195 fideicomisos con todas las libertades, lo que permitió iniciar trabajo de cuya eficiencia siempre se dudó: como el Programa de Desmontes o el de Subsuelo. Como una proporción respecto al total de la producción agropecuaria, el porcentaje del financiamiento al campo pasó de 17.4 por ciento en 1976 a 25.6 por ciento en 1982 (Banrural, 1986), aun a pesar del efecto adverso que en el último año resintió el crédito como resultado de la crisis económica. Al principio de la década de 1970, el mismo coeficiente apenas llegaba a 13 por ciento, lo que se entiende mejor al recordar que la limitación del crédito formaba parte de la política económica del licenciado López Portillo. Asimismo, el número de beneficiarios acreditados por Banrural de 1975 a 1982 creció en 1.98 por ciento.

Gráfica 23.1. Evolución del monto total del programa crediticio (1975-1982) 120 000 102 657

Monto crediticio

100 000 80 000

81 974

60 000 57 313

40 000 35 342 20 000 18 244

26 085

26 894

1976

1977

1978

0 1975

1979

1980

1981

1982

1983

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Nacional de Crédito Rural.

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Número de acreditados

Gráfica 23.2. Beneficiarios del crédito de Banrural, 1975-1982 1 800 000 1 600 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000

1 631 642 1 534 912 1 242 826

1 262 247

1979

1980

987 441

800 000 600 000 400 000

823 962

825 876

1976

1977

200 000 0 1975

1978

1981

1982

1983

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Nacional de Crédito Rural.

Otra forma de constatar el creciente aumento de los recursos crediticios destinados al campo en los primeros años de operación del sistema Banrural, y sus efectos, es el análisis de la superficie agrícola habilitada durante 1976-1982. En dicho periodo se canalizó más dinero, a la par que se cultivó una mayor superficie de tierra. De 4.8 millones de hectáreas habilitadas se pasó a un total de 10 millones, es decir, se duplicó la superficie habilitada en seis años a partir del crédito.

Gráfica 23.3. Evolución de la superficie habilitada por prioridades, 1976-1982

Superficie habilitada por cultivo

3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

Maíz

Frijol

Trigo

Sorgo

Oleaginosas

Otros cultivos

1983

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Nacional de Crédito Rural.

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La estructura porcentual por tipo de actividad que se financió en el periodo que se menciona se presenta en la siguiente gráfica.

Gráfica 23.4. Estructura porcentual de créditos otorgados por actividad económica, 1976-1982

Porcentaje del crédito por actividad

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1975

1976 Agrícola

1977

1978 Ganadero

1979

1980

1981

1982

Industrial

1983

Otros

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Nacional de Crédito Rural.

CRISIS El sistema Banrural tenía a su cargo canalizar créditos a los productores pequeños y medianos, fundamentalmente ejidatarios, de las áreas de riego y temporal. En ese marco, el crédito representaba un mecanismo transmisor de subsidios al campo mediante (Muñoz, 1997): Tasas de interés fijas y con frecuencia negativas en términos reales. El Banrural obtenía un subsidio considerable con la recuperación de créditos vía la transferencia del seguro agrícola. Hasta 1989 la principal fuente de recuperación no eran los proyectos productivos o el cumplimiento de los productores acreditados, sino el seguro. En 1983 se informó como siniestrada 50 por ciento de la superficie total asegurada, coeficiente que se elevó a 75 por ciento en el periodo 1987-1989. Muchos de esos siniestros eran ficticios, pues resultaban de acuerdos entre algunos productores e inspectores de campo.

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Así, el problema de cartera vencida siempre ha estado presente en el agro mexicano, aunque la intervención de la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA), permitía que parte importante de esa cartera se denominara “índice de siniestralidad” en lugar de índice de carteras vencidas (Muñoz y Santoyo, 1996). El problema principal era que había un manejo discrecional en el índice de la cartera crediticia. Subsidios del Banrural en la forma de condonaciones y restructuración de adeudos por motivos políticos. La incapacidad de muchos productores para constituirse en sujetos de crédito, la ineficiencia del sistema financiero, la deficiente asignación de los recursos de inversión y la dependencia permanente respecto de los subsidios, dieron lugar a una transformación radical del sistema financiero rural mexicano, cuyos principales ejes fueron: a) La eliminación en 1988 del “encaje legal”. b) La desaparición de la ANAGSA y la creación de Agroasemex, con lo que la recuperación del crédito por medio del seguro prácticamente desapareció. c) La instauración de tasas de interés variables, de manera que el rédito en términos reales al fomento agropecuario siguiera siendo de los más baratos del mercado, pero siempre positivo. d) El establecimiento de criterios de rentabilidad en la operación de Banrural y la libertad para financiar cualquier actividad. Las sucursales se redujeron de 650 en 1988 a 230 en 1994 y el número de empleados pasó de 27 mil a nueve mil en el mismo lapso. Asimismo, se liquidó el fondo de fomento que atendía exclusivamente Banrural, dejándole como fondos para descuentos a los FIRA, Nafin y Bancomext, es decir, los mismos que a la banca comercial. e) Imposición de garantías adicionales a créditos del Banrural y la eliminación de las reestructuraciones generalizadas; es decir, se eximió al banco de la “obligatoriedad” de prestar y se le impuso la responsabilidad de formular análisis de riesgo para cada financiamiento.

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f) Se fragmentaron las funciones de las instituciones que conforman el sistema financiero rural, de manera que los productores ubicados en zonas de siniestralidad recurrente y baja productividad se canalizaron al Pronasol para recibir financiamiento a la palabra, con montos bajos y a tasa cero. Los productores de bajos ingresos, pero con potencial productivo, serían acreditados por el Banrural, con apoyos de FIRA, mientras que los medianos y grandes productores serían atendidos por la banca comercial en coordinación con FIRA, Bancomext y Nafin.

LIQUIDACIÓN Las causas principales que llevaron a la liquidación de Banrural fueron las siguientes (Lara, 2013): Una estructura operativa ineficiente: 13 bancos regionales que operaban de manera independiente que llegaron a tener más de 23 mil empleados. Un costo operativo superior a sus ingresos: costaba 3.9 pesos generar un peso de utilidad. En la década de 1990 operaba con pérdidas que, en promedio, fueron de 6 625 millones de pesos por año. Acceso ilimitado a fondos públicos: 86 por ciento de su colocación provenía de otras fuentes distintas a su patrimonio. Cartera vencida insostenible: el índice de cartera vencida en la década de 1990 alcanzó el 45 por ciento. En 2002 este indicador se ubicó en 48 por ciento. Entre 1988 y 2002 los recursos fiscales aportados a Banrural sumaban más de 190 mil millones de pesos para absorber los pasivos, subsidios y el costo de la liquidación (Financiera Rural, 2007). Banrural dejó sin soporte al campo, justamente cuando éste transitaba por un profundo proceso de reconversión productiva, como respuesta a la apertura comercial y al nuevo contexto de competitividad internacional.

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Como podemos observar en la revisión histórica del Sistema Banrural, durante los primeros seis años de vida de la institución, se dirigían hacia el alcance de objetivos para los que fue creado el sistema, traducido en la atención de unidades económicas que desarrollaran actividades agropecuarias. Esta evolución se presenta en un libro conmemorativo sobre los primeros seis años de la institución. Sin embargo, observamos también que la colocación de crédito y el aumento de las hectáreas habilitadas resultaron en el cese del sistema, cuya evolución a partir de 1983 fue en detrimento. Se han enumerado anteriormente los principales hechos que llevaron a la quiebra del sistema Banrural; sin embargo, tales hechos responden a un problema que hace años describió Manuel Gómez Morín, el cual se cita a continuación: Uno de los más graves problemas de la técnica moderna de organización social consiste en determinar la forma en que las corporaciones no formadas por diferenciación política deben sumarse al Estado; en determinar hasta qué punto esa suma de la corporación al Estado es posible y útil. Hasta ahora [...] la adopción, por parte de las corporaciones, de actividades o propósitos políticos, ha relegado a segundo término su actuación social y económica, ha motivado dentro de ellas graves escisiones, el abandono de sus formas propias de organización y la constitución de un liderismo y de un sistema de selección en el que fatalmente los métodos políticos acaban por desterrar los sanos sistemas selectivos y la orientación bien definida de las corporaciones (Gómez, 1928).

En el quiebre del Sistema Banrural podemos decir que en algún momento se perdió el sentido original para el que fue creado. La institución, más que buscar el desarrollo de sujetos de crédito, buscaba inyectar subsidios a las unidades económicas. Estas unidades económicas no necesariamente resultaban viables desde que se comenzaba a integrar un expediente de crédito, sino que en el momento de destinar un recurso crediticio al productor se entendía quién pagaría y quién no, pero muchas de estas decisiones no se soportaron en elementos técnicos o financieros que determinaran la viabilidad o no del crédito, sino que se vieron como una forma de ganar clientelismo político.

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En esta lógica de operación se mezclaban intereses políticos en el sentido real de la institución, se abandonó la orientación que dio origen al sistema, haciendo del Banrural un dispersor de subsidios (que no crédito, porque no había recuperación) mediante tasas de interés por debajo del sostenimiento de la institución: no hacer efectivas las garantías de los deudores, no reportar la cartera vencida y a cambio reportar superficies ficticias siniestradas. Banrural se convirtió en una fuente de recursos, sin que los operadores o directivos, o alguno de los sobrados trabajadores en nómina parecieran darse cuenta de que ésta terminaría agotándose.

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24. L A ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO Y LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES, 1994 El deterioro que vivió el sector agropecuario encuentra un doble origen: primero, una política agropecuaria instrumentada a favor de implantar medidas en las que predomine la acción del mercado y se retire la intervención y fomento del gobierno en apoyo del sector agropecuario y, segundo, un tratado comercial, negociado aceleradamente, con poca participación e interés en dimensionar adecuadamente las consecuencias que le acarrearía al propio sector y con una participación más formal que real de las organizaciones productivas. No podemos soslayar que el país contaba con un sector agropecuario y forestal que durante muchos años sostuvo el crecimiento, con exportaciones, con materias primas para la industria y con alimentos baratos para la población. Todo esto aseguró un crecimiento con estabilidad e independencia económica, misma que fue perturbada por problemas de otros sectores y no del sector agropecuario. Sus progresos tecnológicos y científicos resolvieron el hambre de enormes países de Asia y África. La temprana apertura de nuestro mercado a la importación de productos que se inició con nuestra adhesión al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés) en 1985, donde se establecieron algunas salvaguardas de protección del sector agropecuario y posteriormente con la firma del Tratado de libre Comercio de América del Norte (TLCAN) donde se procedió a abrir en forma gradual el mercado agropecuario, más el retiro de apoyos directos al sector y la competencia abierta de productos extranjeros de menor costo, trajo consigo una caída generalizada de los precios, un deterioro sostenido de la rentabilidad del sector y de su propia dinámica productiva. La caída en la rentabilidad del sector ocasionó una pérdida significativa en la dinámica productiva, que le ha impedido crecer al ritmo del crecimiento de las necesidades de alimentos que ha tenido el país.

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Esto ha originado un incremento inusitado y políticamente peligroso de las importaciones agropecuarias de los alimentos básicos al grado de que rápidamente se perdió la soberanía alimentaria y nuestra alimentación ahora depende más de la voluntad productiva de otros países. La situación de dependencia se hizo más delicada y políticamente peligrosa, cuando nuestras importaciones de alimentos dependen mayoritariamente de un solo país. La reducción de las estructuras institucionales de apoyo al sector, más la apertura no debidamente controlada creó una sinergia negativa en las actividades agropecuarias que propiciaron un esquema de descapitalización y baja rentabilidad, que ha ocasionado que infinidad de productores se retiren para buscar mejores horizontes en otras actividades: dejando sus tierras en manos de la señora o el padre, ocasionando una creciente y peligrosa feminización o ancianización de la actividad. En la operación del TLCAN hay sectores que se han beneficiado ampliamente, aprovechando eficientemente sus ventajas comparativas y su integración en cadenas productivas; tal es el caso de las bebidas alcohólicas y la cerveza o los productos hortofrutícolas, al grado de que en el limón, tomate, berenjena, melones, fresas, uvas, espinacas, etcétera, muchas de nuestras ventas son mayores que el propio consumo y las divisas generadas son considerables. Sin embargo, no resulta así para importantes sectores de la producción, como son los ligados a cereales, frijol, oleaginosas, café, ganadería, azúcar, etcétera. Al interior del sector la negociación fue sin duda injusta, pues si bien propició un mayor acceso a mercados externos a poco más de 100 mil productores hortofrutícolas y otros ligados a la industria, al retirar el gobierno sus apoyos y protección al sector agroalimentario afectó en forma severa a millones de pequeños agricultores productores de alimentos básicos. Los productos de cereales y oleaginosas fueron los perdedores netos del capítulo agrícola del TLCAN. De hecho la prevalencia de políticas agropecuarias de corte neoliberal que fueron más allá de lo establecido por el Tratado significó para México sacrificar rubros productivos que ocuparon 71 por ciento de la superficie sembrada y que aportan 40 por ciento del valor de la producción y, lo más importante, constituyen la actividad básica

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de más de 3.5 millones de productores, en su mayoría de menos de cinco hectáreas por parcela. Las asimetrías o diferencias en la productividad y apoyos que existen en varios de nuestros principales productos, especialmente los relativos a granos y oleaginosas, por carencia de una política de apoyo, no redujeron conforme pasaron los términos de espera para la apertura total, como teóricamente se consideró en el Tratado. Por el contrario, parecen abrirse cada día más: máxime cuando a las asimetrías en el clima, características de la tierra, disponibilidad de agua, etcétera, se agregan los grandes apoyos económicos e institucionales que sus productores reciben en sus países de origen. Éstos se pueden ver en la propia legislación agropecuaria de nuestros socios, que muestra enormes diferencias con la nuestra, que hacen imposible alcanzar una competitividad con el solo transcurrir del tiempo. Las diferencias no sólo se reflejan en los montos de subsidios y otros apoyos. Nuestros socios comerciales estadounidenses, canadienses y europeos han consolidado estructuras institucionales eficientes, amplias y estables para la intervención de las organizaciones de productores, en su financiamiento, en la ordenación de los mercados, la regulación de precios, el fomento a la exportación e incluso esquemas persistentes de desarrollo rural para remover los desequilibrios que en sus condiciones particulares padecen, y que no son de pobreza. Además de dicho apoyo institucional, en esos países se cuenta con una desarrollada estructura de investigación científica y tecnológica, con una planta industrial que les permite la generación de semillas, fertilizantes, maquinaria, otros insumos y equipos, que involucrados en las cadenas productivas impulsan permanentemente la productividad y la racionalidad económica en la producción agrícola. Por ello habrá de ser muy difícil alcanzar condiciones que se acerquen a una relativa equidad en la competencia comercial, pues no podemos igualar sus condiciones geográficas o climáticas ni tratar de competir en materia de subsidios y apoyos, pues esto nos llevaría a una “guerra entre tesorerías” de enormes diferencias en tamaño. Seguir tratando de buscar equilibrios en grandes asimetrías sólo nos va a llevar a que, con el tiempo, seamos invadidos por cereales de bajo

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costo, con lo que quedarían copados la absoluta mayoría de nuestros productores que hoy cultivan cereales, para los que no tendríamos trabajo que ofrecerles en otras actividades, además sería imposible que nuestras tierras cerealícolas se dediquen masivamente a producir hortalizas, flores o frutas tropicales, las que por cierto en el último año nivelaron nuestra balanza comercial con el valor de sus exportaciones. Existen posibilidades reales de producir una parte importante de los cereales y oleaginosas que hoy importamos, siempre y cuando podamos apoyar con recursos, tecnología, asistencia técnica y precios a nuestros productores y que dispongamos del tiempo necesario para hacerlo. De nada serviría prolongar los tiempos de apertura si no se finca una firme política de desarrollo productivo. En los últimos años se ha pretendido e insistido en vender la idea de que no debe intervenir el gobierno para apoyar el desarrollo del sector agropecuario, porque distorsiona el mercado o porque no lo permite el TLCAN, justificando así el retiro del mismo de muchas áreas fundamentales de apoyo para el sector. Mientras tanto, nos damos cuenta de que en los diversos países, sobre todo los más desarrollados, los gobiernos participan y dedican enormes cantidades de recursos para apoyar a su sector agropecuario; lo mismo en Estados Unidos que en Europa y los países orientales. Las desventajas que para el sector agropecuario presenta el TLCAN deberán ser cuidadosamente revisadas, pues en su propio contenido existen numerosos elementos que nos pueden ayudar a superar muchos de los problemas actuales. Éstos implican serios problemas futuros si no se resuelven objetivamente en función del interés del sector agropecuario y rural, de los productores, del empleo y del desarrollo del mercado interno. Es necesario tener absoluta claridad que de nada serviría hacer una renegociación al TLCAN si previa o simultáneamente no se tiene un cambio sustancial de la actual política agropecuaria, revalorando su papel e importancia dentro del proceso de desarrollo nacional, que le permita contar con apoyos, tecnología y protecciones para tomar o reajustar la dinámica productiva que antiguamente tuvo y que se puede volver a tomar.

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Lo anterior no significa volver a esquemas ineficientes y ya superados del pasado, pero sí tomar aquellos que desempeñaron un papel fundamental en el desarrollo agropecuario del país como son la investigación, el crédito, el apoyo y transferencia de tecnología, la inversión en obras de infraestructura productiva (riego, carreteras, transferencia de tecnología, etcétera). Estas consideraciones se ubican dentro de los compromisos que tácitamente el Gobierno Federal adquirió para con el sector al firmar el TLCAN. Sin embargo, el trabajo ha establecido que además del Tratado mismo, los efectos negativos para los productores y cultivos señalados se han debido a la falta de cumplimiento de una política de Estado que apoye el desarrollo productivo del sector agropecuario para así incrementar su competitividad y posibilidad dentro de una competencia global. Así, las respuestas de apoyo del gobierno suelen ser más fruto de presiones políticas que parte de una política estructurada a mediano y largo plazos para mejorar las condiciones de competitividad de nuestros productores. Sin embargo, la presión de diversas organizaciones civiles y de productores por revisar el TLCAN obliga a la Cámara de Diputados a analizar algunas alternativas y aplicar las que ofrecen las propias cláusulas de protección que tiene el Tratado, más que una modificación del propio acuerdo comercial. Pese a esto, deberá hacerse uso de las facultades que la Constitución General de la República otorga al propio Congreso en su artículo 131. Dentro de los márgenes del TLCAN, consideramos necesario respaldarse en los mecanismos de “reuniones de consulta” o buscar salvaguardas, para las cuales existen las normales y las especiales. La cuantificación del argumento son los incrementos acumulados de las importaciones de los alimentos básicos, entre éstos los tres granos básicos: frijol, maíz y trigo, cuyos montos de importación eran en el periodo 1980-1988, en forma acumulada, de 27.7 millones de toneladas, y que aumentaron hasta 91.4 millones en el periodo 2004-2011. El impacto del daño serio se da en el empleo, en las cadenas productivas, en el transporte, en el ingreso para los agricultores desplazados y, por supuesto, en la pérdida de divisas.

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Los resultados actuales hacen innegable la necesidad de incorporar un Addendum de Cooperación Trilateral para el Desarrollo, ya que si bien los beneficios del acuerdo se han manifestado en un crecimiento significativo del comercio, éste se ha concentrado en otros sectores, en pocas regiones y productos y un estrado reducido de exportadores, especialmente la maquila. La firma del TLCAN la hicimos en condiciones de igualdad absurda, pues renunciamos a nuestros derechos como país en desarrollo que habíamos obtenido en nuestra adhesión al GATT; firmamos más que un Tratado de desarrollo por la vía comercial, uno de comerciantes; te vendo, tú compras, perdiste, gané, etcétera. Ante la presión de grupos y organizaciones, es necesaria la búsqueda y promoción de un diseño que, bajo el consenso de los tres países, con la preponderancia de sus Congresos, elabore un Addendum de Cooperación y Desarrollo que se constituya en factor que propicie un verdadero esquema de colaboración científica, financiera, de formación de recursos humanos, de transferencia de tecnología y demás ámbitos de colaboración. Insistimos, se tienen experiencias al respecto en la Unión Europea y en la agrupación de países del Sudeste Asiático. El solo inicio de las conversaciones entre los Congresos para el diseño de este addendum contribuiría al abatimiento de las actuales tensiones sociales y políticas, que se advierten actualmente en el campo. Por la importancia que tiene el TLCAN, nos permitimos recomendar que por iniciativa del Senado se considere la formación de un Comité Bicameral amplio y plural, para que además de responsabilizarse del ámbito internacional de las relaciones económicas trilaterales, promueva, con la participación de la Cámara de Diputados y sus comisiones especializadas, el seguimiento y consolidación de las respuestas institucionales del gobierno mexicano a los compromisos firmados en el Tratado. Las actividades de revisión y evaluación del TLCAN, así como el posible Addendum de Cooperación y Desarrollo, exigirán sin duda la conformación de un “Grupo Asesor de Alto Nivel” integrado por técnicos y juristas que contribuyan a proporcionar los elementos de juicio más sensibles a los reales, y considerando los más amplios intereses de los actores principales del Tratado, que deben ser los productores, evitando la representación cupular y reducida que caracterizó a la Comisión asesora

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que participó en forma marginal y con la premura de concluir, a la brevedad, la firma de dicho Tratado. Una adecuada y eficiente política financiera para el sector no puede funcionar en un ambiente diferente; es decir, sin la prioridad social y política que su importancia requiere. Es imprescindible encontrar un equilibrio mínimo en la política de subsidios y apoyos al campo con los países firmantes del TLCAN y con la Comunidad Económica Europea, buscando que nuestros acuerdos y tratados comerciales lo sean también de cooperación y desarrollo, así como llevar a cabo una revisión integral de propósitos y modalidades de los apoyos otorgados al sector para convertirlos en instrumentos reales de ayuda al productor, que le permitan su capitalización y rentabilidad y principalmente crédito. Dentro de la prioridad que habrá de otorgársele al campo es necesaria una revisión integral de la política de inversiones públicas, de financiamiento al campo, de investigación científica y tecnológica, así como aplicar la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Por último, es absolutamente necesario que tomemos conciencia de la importancia que tiene el sector primario en diferentes aspectos de nuestro desarrollo económico y social y que, por lo mismo, debemos impulsar su desarrollo, en el cual tiene una gran relevancia el tratamiento futuro del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. No obstante el crecimiento productivo de los últimos 40 años, el producto por persona en el sector agropecuario es una tercera parte del producto industrial y un poco menos en relación con los servicios. Por otra parte, mientras el producto del sector primario creció entre 1960 y 2000 en 175 por ciento, la industria creció 730 por ciento y los servicios 660 por ciento.

La producción nacional de granos y oleaginosas La producción agropecuaria está sujeta a ciclos climáticos que afectan sus resultados anuales. Por ello en las gráficas posteriores se comparan producciones promedio por ciclos de ocho años a fin de establecer tendencias de crecimiento o decrecimiento de largo plazo, más reales y en periodos comparables con los años que ha estado vigente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

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Tabla 23. PIB per cápita por sector de actividad* Agropecuario

Industria

Servicios

PIB

PEA

PIB PER.

PIB

PEA

PIB PER.

PIB

PEA

PIB PER.

1960

30.1

6.1

4.9

51.2

2.2

23.8

133.2

2.9

45.0

1970

39.2

5.4

7.3

114.1

3.2

36.1

267.5

4.4

61.1

1980

54.5

7.9

6.8

231.4

6.2

37.1

569.3

7.3

61.9

1990

69.6

5.6

12.4

286.4

6.6

43.2

693.0

11.2

61.9

2000

82.8

5.4

15.5

425.2

9.3

45.3

1 013.2

19.0

53.3

* Valor agregado bruto de la producción. PIB (valor en millones de pesos a precios de 1993). PEA (millones de personas). PIB per cápita (miles de pesos a precios de 1993). Fuente: Elaboración propia. Banco de Información Económica, INEGI / México Social Banamex/Accival.

Como puede observarse en la gráfica 24.1, la producción promedio anual de los 10 productos considerados como básicos de nuestra agricultura (maíz, frijol, trigo, arroz, ajonjolí, algodón, cártamo, soya, sorgo y cebada) creció 31.1 por ciento comparando los periodos 1980-1987 previo al TLCAN y 2004-2011 con vigencia del TLCAN, al pasar de un promedio anual de 25.9 millones de toneladas a 33.9 millones. Gran parte de la explicación a este crecimiento de los productos básicos se origina en el incremento en la producción de maíz, la cual pasó de un promedio anual de 12.5 millones de toneladas en el periodo 1980-1987 a un promedio anual de 21.5 millones en el periodo 2004-2011; también contribuyeron al crecimiento de la producción los aumentos en los promedios anuales de producción de sorgo y cebada, ambos de manera modesta comparados con la aportación del maíz. El aumento en la producción de maíz se explica por la producción alcanzada en el noroeste del país, en virtud de los elevados rendimientos obtenidos por hectárea en este cultivo, ya que una parte importante de la política agrícola se orientó fundamentalmente a apoyar su cultivo en las áreas de riego de esta región, principalmente en Sinaloa, donde la superficie sembrada de riego pasó de un promedio anual de 39 mil hectáreas en el periodo 1980-1987, a un

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Gráfica 24.1. Producción promedio de los 10 granos básicos 35 000 29 970

30 000

28 813

Millones de toneladas

26 159 25 000

22 693

20 000 15 000 10 000 5 000 0 1976-1984

1985-1993

1994-2002

2003-2014

Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa.

promedio de 490 mil en el periodo 2004-2011, lo cual significó un aumento de más de 1 100 por ciento, áreas de riego en las que los rendimientos son muy superiores a los obtenidos en las áreas de temporal; pero además presentaron una tendencia creciente por la especialización que tuvieron los productores en el cultivo del maíz y por los estímulos que significaron los apoyos gubernamentales. En el periodo 1988-1995, cuando inicia la promoción de la siembra en áreas de riego de Sinaloa, los rendimientos promedio por hectárea fueron de 5.5 toneladas, los cuales contrastan con el rendimiento promedio obtenido en el periodo 2004-2011, que es de 9.6 toneladas por hectárea. La producción de ajonjolí, algodón hueso, arroz, cártamo, frijol, soya y trigo, muestra una tendencia negativa; en el caso de las oleaginosas la producción decrece en 36 por ciento comparando el periodo previo al inicio del TLCAN con el de su vigencia, decremento similar al que se observa en arroz; en trigo es cercano a 10 por ciento y en frijol es superior a cinco por ciento. Estos decrementos en la producción, aunados a un aumento en el consumo de granos y oleaginosas por cambios en los hábitos alimenticios de la población originaron un incremento de más del 120 por ciento en la importación de granos y oleaginosas en el país, lo que significó que éstas representen

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Gráfica 24.2. Producción promedio anual de granos básicos con tendencia positiva 25 000 21 490 Millones de toneladas

20 000

18 692 15 259

15 000 12 510 10 000

6 290 5 394 4 623 6 136

5 000 543 470

0

652 709

Cebada grano

Maíz grano

1980-1987

1988-1995

Sorgo grano 2004-2011

1996-2003

Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa.

Gráfica 24.3. Producción promedio anual de granos y oleaginosas con tendencia negativa

4 000

3 482.98

4 092.15

4 500

3 000

142.09

114.09

258.73

1 030.82

1 060.41 259.90

30.52

500

72.61

1 000

565.26

1 500

430.44

2 000

689.58

2 500

741.82

Millones de toneladas

3 500

0 Ajonjolí

Algodón hueso

1980-1987

Arroz palay

Frijol

1988-1995

Cártamo 1996-2003

Soya

Trigo grano 2004-2011

Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa.

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Gráfica 24.4. Producción e importación promedio anual de granos y oleaginosas 40 000 33 980.4

35 000 Millones de toneladas

30 994.4 30 000

26 822.8

25 927.6 25 000

20 238.3

20 000

17 926.2

15 000 10 000

9 189.8 7 092.0

5 000 0 1980-1987

1988-1995 Producción

1996-2003

2004-2011

Importación

Fuente: Elaboración propia con datos de SIAP, Sagarpa y estadísticas de la FAO.

casi 60 por ciento de la producción en el periodo 2004-2011, cuando en el periodo previo al TLCAN representaban 34 por ciento y donde el maíz es el producto de mayor volumen con un promedio anual de 7.7 millones de toneladas, no obstante los incrementos en la producción de este cereal.

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25. PROGRAMA DE APOYOS DIRECTOS AL CAMPO

ARRANQUE Y OPERACIÓN El Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) inició operaciones en el ciclo otoño-invierno 1993-1994 para compensar a los productores por la eliminación de los apoyos que se daban con anterioridad en especie e insumos (fertilizantes, semillas, agua, electricidad, financiamiento, almacenamiento y comercialización) a partir de empresas como Fertimex, Pronase, Banrural, Conasupo, etcétera, para cumplir con los acuerdos exigidos por Estados Unidos a la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y que se presentó como una compensación a los productores mexicanos para ponerlos en igualdad de circunstancias con los productores estadounidenses y canadienses, de los dos países que se convirtieron en nuestros socios comerciales. Al desaparecer todos los apoyos a la agricultura del país, el Procampo se convirtió en el principal instrumento de política sectorial, que entre 1994 y 2013 representaron alrededor del 30 por ciento del presupuesto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y con el padrón más grande, pues hasta la fecha apoya aproximadamente a 2.7 millones de campesinos. El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (25 de julio de 1994) señaló que los apoyos eran por superficie y nueve los cultivos elegibles (algodón, arroz, cártamo, cebada, frijol, maíz, sorgo, soya y trigo) que se hubieran sembrado en al menos tres ciclos agrícolas homólogos anteriores a los ciclos otoño-invierno 1993-1994 o primavera-verano 1994, como se cita a continuación: Artículo 1. El Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo, tiene por objeto transferir recursos en apoyo de la economía de los productores

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rurales, que reúnan los requisitos y cumplan con las condiciones que se establecen en el presente Decreto y en la normatividad que se expida con base en éste. Artículo 2. Para efectos del presente Decreto, se entenderá por: I. II.

Procampo: al Programa de Apoyos Directos al Campo; Secretaría: la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos;

III.

Productores: a las personas físicas o morales que se encuentren en legal

IV.

Apoyo: a los recursos económicos transferidos por parte del Gobierno

explotación de superficies elegibles; Federal a los productores, en virtud de la operación de Procampo; V.

Cultivos elegibles: maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón, cártamo y cebada;

VI.

Superficies elegibles: a la extensión de tierra que hubiese sido sembrada con algún cultivo elegible, en alguno de los ciclos agrícolas, otoño-invierno o primavera-verano, anteriores a agosto de 1993; y

VII.

Directorio: al padrón levantado por la Secretaría, sobre productores y superficies elegibles.

En el decreto se señala que el único requisito es demostrar la propiedad del predio y que es un subsidio al ingreso. Bajo esa característica se convirtió en un subsidio altamente regresivo, pues los productores con los predios más grandes fueron los que recibieron los mayores montos. El subsidio anunciado fue de 300 pesos por hectárea para el ciclo otoño-invierno 1993-1994 y de 350 para el de primavera-verano 1994. Así, un productor con predios de 100 hectáreas de mal temporal obtenía una renta superior a lo que pudiera darle una rentabilidad de esos granos. Además, el subsidio original se estableció en el equivalente a 100 dólares, lo cual se dijo que se mantendría en el periodo contemplado inicialmente (15 años), promesa que nunca se cumplió. En los tres primeros ciclos de operación del Procampo era requisito sembrar alguno de los nueve cultivos elegibles, pero con el propósito de promover la reconversión productiva hacia aquellos más rentables, en el ciclo primavera-verano 1995 se permitió sembrar cualquier cultivo siempre y cuando fuera lícito.

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De acuerdo con el gobierno, el subsidio del Procampo fue diseñado como un apoyo al ingreso, que no debiera provocar distorsiones en el precio de mercado de los productos apoyados; sin embargo, la cobertura lograda fue escasa para el número de campesinos de esos cultivos, calculada en alrededor de cinco millones de productores, por lo cual hay maiceros o trigueros que reciben el subsidio y otros no, especialmente porque se trabajó con un padrón cerrado en 1995, con una cobertura de 2.8 millones de productores y que en lugar de aumentar fue disminuyendo, debido a que algunos, especialmente los más pobres, no lograron demostrar su propiedad legal, teniendo la ocupación física. Y aunque en principio no se exigió el requisito de siembra, los registrados tenían la posibilidad de aplicar el apoyo a la adquisición de insumos, lo que representó una ventaja sobre los que no lograron su registro. En los tres primeros ciclos esta situación sólo alcanzó a los productores de los nueve cultivos elegibles, pero al relajar esta condición, la ventaja de recibir el Procampo se trasladó a otros cultivos. En 1995 se puso en práctica la Cesión de Derechos al Cobro del Apoyo, el cual brinda al beneficiario de Procampo la posibilidad de usar el apoyo como un instrumento de garantía que le permita realizar transacciones con bancos, intermediarios financieros, al igual que con otros proveedores de bienes y servicios agropecuarios. Además, se perfila un tanto la direccionalidad del apoyo, ya que se considera un atributo adicional ser productor propietario; también tiene que ser usufructuario, es decir, estar explotando la tierra para recibir el apoyo. En el Decreto original se define en el artículo 1 que: “Procampo, tiene por objeto transferir recursos en apoyo de la economía de los productores rurales, que reúnan los requisitos y cumplan con las condiciones que se establecen en el presente Decreto y en la normatividad que se expida con base en éste.”, definiéndose en el artículo 2 fracción III como productores: “a las personas físicas o morales que se encuentren en legal explotación de superficies elegibles” (DOF, 25 de julio de 1994). Mientras que en las reglas de operación de 1995 se señala en el artículo 1 que: “Procampo es un Programa de Apoyos Directos que beneficia a productores agrícolas de México al otorgar un apoyo por hectárea cultivada.” Y en el artículo 2: “El apoyo se otorga al legal usufructuario de predios elegibles” (DOF, 19 de junio de 1995).

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Así, subrepticiamente se direcciona el apoyo a la siembra, lo cual trasciende de un apoyo al ingreso, fuera del proceso productivo, para orientarlo a la explotación de la tierra, es decir, obligatoriamente a la producción. Entonces tiene explicación la cesión de derechos que se buscó tuviera el Procampo, al brindar a los beneficiarios la posibilidad de aplicar el subsidio como una garantía para acceder a recursos frescos mediante el acceso al financiamiento, para mejorar sus posibilidades de inversión en un ciclo agrícola subsiguiente. En 1996 se hace explícita la obligación de la siembra para continuar dentro de la elegibilidad de los apoyos de Procampo, cerrando la pinza mediante el anticipo de la entrega de recursos para cesionarios, teniendo como tiempo máximo 40 días, en beneficio de los productores, permitiéndoles bajar el costo financiero de la acción, pero principalmente de los bancos e intermediarios financieros, pues les aseguró el pago puntual de los préstamos. Es de destacar que este mecanismo, desafortunadamente, no se generalizó como esperaba el gobierno. De acuerdo con una evaluación realizada por el Grupo de Economistas y Asociados (GEA Consultores), la cesión de derechos del Procampo ha sido mínima, únicamente dos por ciento de beneficiarios manifiesta haber cedido sus derechos por anticipado (GEA, 2007). Situación que concibe el gobierno hasta 2001, cuando se percata de que sólo los grandes productores aplican este mecanismo, por lo cual establece que la cesión de derechos del Procampo aplique únicamente para productores usufructuarios de predios mayores a cinco hectáreas. Y es que la cesión de derechos representa una alternativa de financiamiento en condiciones favorables para medianos y grandes productores, especialmente para aquellos que ya contaban con acceso a algún servicio financiero. También en las reglas de operación de 2001 se estableció una estratificación: III. Población objetivo... Conforme a lo establecido en el Artículo 59, fracción II del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, el otorgamiento de los apoyos para los

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ciclos agrícolas referidos se realizará de acuerdo a los siguientes estratos de productores: I.

Productores del ciclo agrícola PV 2002 con unidad de producción menor de una hectárea elegible: Los productores de este estrato recibirán antes de la siembra, para el ciclo agrícola PV 2002, el monto del apoyo equivalente a una hectárea (redondeo).

El primer estrato significó para el gobierno una reivindicación y mayor apoyo a los propietarios con propiedad atomizada, más pobres y con menores posibilidades de desarrollo. Sin embargo, lo que en realidad representó fue una simplificación administrativa, contable y operativa, así la fragmentación de tierras en mitades, cuartos o metros cuadrados desapareció, para meterlos en un solo estadio: los productores de una y menos hectáreas. Además, reciben el apoyo en el periodo anticipado a la siembra (Procampo Anticipado) y los montos de las cuotas de apoyo. Desde 2003 y hasta 2009 reciben una cuota preferente y en 2010 una cuota Alianza. En el segundo estrato se ubicaron los productores de más de una hectárea y menos de cinco: “II. Productores del ciclo agrícola PV 2002 de predios de entre una y cinco hectáreas elegibles, así como los predios con superficie elegible mayor en las 11 entidades federativas y los que se destinan a la agricultura por contrato y/o conversión productiva” (tabla 24). Clasificación que oculta las verdaderas intenciones de un gobierno de derecha, y que vislumbra el apoyo a la pequeña propiedad, pero con capacidad comercial y potencial productivo y a quienes se les anticipará el subsidio. Además de recibir el Procampo anticipado, por lo menos 20 días antes de la siembra, recibieron la cuota preferente entre 2003 y 2009 y posteriormente la cuota Alianza. El tercer estrato es aquel que no considera a los anteriores: III.

Productores de predios no considerados en los estratos I y

II

y del ciclo

agrícola OI 2002/2003. Los productores de este estrato recibirán posteriormente al periodo generalizado de siembras para los ciclos agrícolas PV 2002 u OI 2002/2003

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según corresponda, el apoyo calculado con base en la superficie elegible por la que lo solicite, siempre y cuando esté en explotación o bajo proyecto ecológico previamente aprobado por la Semarnat, con base en el dictamen positivo del jefe del CADER y recomendación positiva del Subcomité de Control y Vigilancia (SCCV), ambos validados por la Sagarpa y Aserca.

Tabla 24. Entidades federativas programadas para anticipo. Ciclo PV 2002 Entidad federativa

Hectáreas programadas para anticipo por predio elegible

Aguascalientes

6

Baja California

18

Baja California Sur

15

Colima Chihuahua Durango

7 10 8

Jalisco

6

Sinaloa

10

Sonora

7

Tamaulipas

10

Zacatecas

8

Fuente: Base de datos del directorio de Procampo.

La estratificación de los productores no estuvo considerada dentro del objetivo inicial ni dentro de la operación del Procampo, donde todos eran tratados de forma similar. Al estratificarlos se presenta una diferenciación, que para el gobierno fue a favor de los productores con menores activos (tierras), es decir, una orientación más social, la cual escondía apoyos más expeditos a los medianos productores. Quizá una estrategia mejor hubiera sido abrir el padrón para aquellos que demostraran tener derecho, direccionándolo hacia los menores de 2.5 hectáreas, que es el promedio de propiedad a nivel nacional. Otro de los supuestos equivocados del gobierno fue el Procampo Anticipado para los estratos I y II, donde se esperaba que los productores de

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menores ingresos transitaran de los esquemas de financiamiento informal (agio), con todo lo que ello implica, para formalizarse e ingresar a los sistemas bancarios, donde podían ser sujetos de crédito y disminuir sus costos de financiamiento para capital de trabajo. Sin embargo, esto en la realidad no ocurrió. Los pequeños y atomizados productores continuaron siendo imperceptibles para el sistema bancario nacional, porque con el anticipo de 10 años del monto recibido por hectárea no les alcanzaba ni para una buena yunta. Por ejemplo, un campesino con hasta una hectárea, en 1999 recibía 730 pesos. Supongamos que se le anticipa el Procampo de los siguientes 10 años, que además fue el límite; sólo podía contar con 7 300 pesos, sin considerar el descuento adelantado de interés y apertura de crédito, cuando sólo un animal de trabajo costaba 10 mil pesos. Así que quienes pudieron beneficiarse fueron los medianos productores, de más del promedio de extensión en propiedad y con cierta reputación en el sistema financiero. Y esto bajo el supuesto heroico de que en efecto el subsidio fuera entregado con oportunidad, es decir, antes de la siembra, como se estableció en las reglas de operación y por consiguiente las ventanillas abrieran con oportunidad. Pero la evaluación que realizó GEA establece que sólo 25.2 por ciento de los beneficiarios recibieron el apoyo en forma oportuna. En 2004 se determina otra acción gubernamental administrativa, la reinscripción anual automática, denominada Procampo Continuo, que se presenta como beneficio a los productores más pobres inscritos al programa: Art. 1 Fracc. II. Aquellos –productores– que hayan recibido los apoyos del programa en los dos ciclos agrícolas homólogos anteriores, ya sea primaveraverano u otoño-invierno, cuyas solicitudes de apoyo no hayan sufrido cambio en el nombre del productor ni en la superficie elegible respecto de la que recibieron dicho apoyo, y que hayan acreditado o acrediten ser propietarios o titulares de los derechos sobre la superficie elegible que explotan en su calidad de pequeños propietarios, ejidatarios, comuneros o colonos, recibirán el apoyo anticipado a la siembra que será generado automáticamente en cada ciclo agrícola para el que tengan acreditada la elegibilidad de su superficie,

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sin necesidad de acudir personalmente o mediante su apoderado a solicitarlo cada ciclo agrícola. Para los efectos del párrafo anterior, los productores deberán acudir por única vez al CADER o ventanilla autorizada que les corresponda por la ubicación geográfica de sus predios, a ratificar (con su firma o huella digital) (DOF, 24 de diciembre de 2003).

Y es que tuvieron que pasar 10 años para instrumentar este procedimiento, que además de simplificar los procesos administrativos, entregar con mayor oportunidad el apoyo y abatir los costos de operación permitió dar certidumbre a los productores, al menos hasta finalizar 2008, año en que terminó la primera etapa del programa. Esta situación continúa con la prórroga de vigencia, sólo para predios que no sufrieron ningún cambio de propiedad o de superficie. Sin embargo, las acciones del Procampo continuo y anticipado no trajeron otras que pudieran ser más positivas, como abrir el padrón o actualizar las cuotas para que representaran lo originalmente propuesto, 100 dólares por hectárea. Al contrario, se presentó un aspecto un tanto negativo, ya que al no tener reinscripción anual se perdió la posibilidad de contar con información estadística actualizada. En la evaluación del programa que realiza la Consultora ARAPAU y Asociados (2011) señala que: [...] muchos jefes de

CADER

y

DDR ,

así como personal central de Aserca

señalan que con la implementación de estas modalidades ya no se tiene información sobre lo que en realidad está pasando con el universo de beneficiarios de Procampo, ni con su producción, por lo que se ha contribuido a desmantelar una fuente de información sectorial confiable y de suma relevancia.

Por ello, en 2007 se publicaron en el DOF algunos lineamientos: Artículo Único: Se adiciona un último párrafo al numeral 4, Lineamientos Generales, para quedar como sigue:

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Con objeto de fortalecer la corresponsabilidad de los productores beneficiarios y el Gobierno, la Secretaría incorpora al marco normativo vigente del Procampo, que los productores beneficiarios deberán establecer compromisos de actividades para la conservación de los recursos naturales, de capacitación y de entrega de información productiva o de otra índole relacionada con el sector, en los términos que la Secretaría publique.

Pero, como siempre, por decreto o lineamientos no se obtienen siempre resultados favorables. No es esta vía la más propicia para obtener información de lo que está pasando con la producción y la sociedad rural. Se requiere de mecanismos diversos como el fortalecimiento de las actividades del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), estadísticas agropecuarias y pesqueras continuas del INEGI, pero especialmente los Censos Agropecuarios y Ejidales que actualmente se realizan de forma discontinua y no permiten saber con exactitud la realidad vivida por los productores y sus familias en el campo y mares mexicanos. Se sabe que existe un padrón georreferenciado del Procampo que realizaron en coordinación SIAP-INEGI, pero desafortunadamente no es del dominio público y en ocasiones ni de los propios operadores del programa. Desde 2005 se instrumentan diversos medios de pago del apoyo, lo que permite acercar mecanismos modernos para dispersar los apoyos entre los productores y transparentar la entrega de los recursos. Se buscó establecer la bancarización de los apoyos mediante depósitos en cuentas a nombre de los beneficiarios. No hay duda, la intención es buena, pero la realidad muestra que no en todas las poblaciones existen sucursales bancarias y a veces para encontrar una hay que ir más lejos que al CADER , apareciendo así los gestores o familiares que bajo la premisa de gastar menos, reciben tarjetas de más de dos productores conociendo sus depósitos y a veces engañando al beneficiario. Por ello, en comunidades muy pobres, se siguen manejando los cheques o bien las órdenes de pago. Al descubrirse que existían predios, ya fuera individuales o en conjunción vía renta, con extensiones mayores a las 75 hectáreas y que recibían

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montos superiores a los 100 mil pesos, en 2009 se decretó que ningún beneficiario podría recibir más de esta cantidad. Art. 1. Monto máximo de apoyo: El monto máximo de apoyo por persona física beneficiaria, por ciclo agrícola será de hasta $100 000.00 (cien mil pesos 00/100 M.N.) sujeto a la disponibilidad presupuestal. Para el caso de las personas morales beneficiarias, el monto máximo de apoyo será calculado en función de la aportación de la superficie elegible de cada uno de sus miembros o de su posesión derivada en lo individual, sin que en ningún caso exceda la cantidad señalada en el párrafo anterior por cada uno de ellos. Respecto de las tierras de uso común y en explotación colectiva de los ejidos y comunidades, el monto máximo de apoyo será calculado por partes iguales en función de los ejidatarios o comuneros individualmente considerados en el plano interno del ejido o comunidad, o bien, de acuerdo con la proporción que corresponda de acuerdo a los certificados de derechos sobre tierras de uso común, sin que en ningún caso exceda la cantidad señalada en el primer párrafo por cada uno de ellos. Las personas morales beneficiarias que no reciban por concepto de apoyos previstos en estas Reglas de Operación más de $100 000.00 (cien mil pesos 00/100 M.N.), no estarán sujetas al cálculo anteriormente señalado (DOF, 8 de abril de 2009).

Otra vez la traviesa realidad sigue interponiéndose a las buenas intenciones del gobierno, al señalarse que con esta medida se enfrentaría la regresividad del programa, combatiendo los altos subsidios a los grandes productores. Sin embargo, pueden ubicarse al menos dos casos muy claros que contradicen la posición gubernamental: uno, cuando el usufructuario (arrendador) hace que cobre el propietario (arrendatario), por ejemplo una superficie que es laborada por un solo productor, es decir, una unidad de producción1 con varios predios que pueden sumar más de 75 hectáreas; el apoyo de Procampo se atomiza en sus propietarios, sin que se registre en la operación y en la mayoría de las veces el apoyo se aplica a la renta de 1

Definición del INEGI, Censos Agropecuarios y Estadísticas Agropecuarias.

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los predios. Una segunda situación son los predios familiares, donde se trabaja como una sola unidad de producción, pero la superficie está fragmentada y a nombre de los diferentes miembros de la familia (hermanos, primos, tíos u otros). El decreto que dicta las Reglas de Operación para 2010 señala que continuará funcionando Procampo conforme al decreto de 2002, hasta en tanto no se publique una normatividad que las modifique. Artículo 14. Programa de Apoyo Directo al Campo (Procampo para Vivir Mejor). Hasta en tanto el Ejecutivo Federal emita nuevas disposiciones aplicables a Procampo para Vivir Mejor, el apoyo por hectárea continuará otorgándose conforme a las reglas vigentes, que podrán ser consultadas en las páginas electrónicas , por lo que las disposiciones de las Reglas de Operación publicadas en el DOF el 20 de febrero de 2002, prevalecerán durante 2010, hasta en tanto no se modifiquen las mismas (DOF, 29 de diciembre de 2009).

Para 2011, Procampo se convierte en un componente del Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario, junto a otros cuatro componentes. Este agrupamiento tergiversa los principios de un apoyo al ingreso, puesto que ninguno de los componentes cumple con el predicativo de “no aplicación al proceso productivo”. Como se señaló anteriormente, al exigirse la siembra para recibir el Procampo, se convierte en un apoyo a la producción, así como los apoyos al diésel agropecuario y marino, a la gasolina para la pesca ribereña y el fomento productivo al café. La explicación del gobierno fue que mediante el apoyo a los insumos se reducen los costos de producción; al mantenerse los precios de los cultivos constantes, los ingresos al productor aumentan. Sin embargo, tiene que pasar por un proceso productivo, cuando la forma canónica del apoyo al ingreso indica que el subsidio no debe pasar por un proceso productivo, que incluso en términos netos pudiera disminuirlo. Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario, con los componentes: a) Procampo para Vivir Mejor;

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b) Diésel agropecuario/modernización de la maquinaria agropecuaria; c) Diésel marino; d) Fomento productivo del café, y e) Gasolina ribereña. En 2012 el Procampo para Vivir Mejor continúa siendo un componente del Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario: Procampo para Vivir Mejor y las reglas de operación vuelven a señalar que mientras el gobierno no emita nuevas disposiciones, seguirá operando de la misma forma establecida en el DOF de 2002. En las reglas de operación para 2013, al programa se le quita el prefijo: Apoyo al Ingreso Agropecuario, para quedar sólo como Procampo productivo y continúa su duplicidad de programa y componente. Como componente sigue junto a los elementos: diésel agropecuario y marino, a la gasolina para la pesca ribereña y el fomento productivo al café. La novedad es que se separa de diésel agropecuario la modernización de maquinaria agrícola. Programa Procampo Productivo, con los componentes: a) b) c) d) e) f)

Procampo productivo; Modernización de la maquinaria agropecuaria; Diésel agropecuario; Diésel marino; Fomento productivo del café, y Gasolina ribereña.

A partir de 2014, el Procampo productivo se convierte en Proagro productivo, con el objetivo de mejorar la productividad agrícola de todos aquellos productores agrícolas, personas físicas o morales, con predios en explotación que se encuentren debidamente inscritos en el padrón de Proagro productivo que hubiesen recibido apoyos del Procampo en alguno de los últimos dos ciclos homólogos anteriores y cumplan con el resto de la normativa. Se señala que con ello se busca transitar de los subsidios directos al ingreso hacia los incentivos orientados a la productividad; además que

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operará con reglas muy simples: evita la presentación de documentos si el productor no requiere registrar algún cambio y se establece el pago automático, evitando que el productor tenga que trasladarse para acudir a las ventanillas a realizar el trámite. Establece tres estratos de productores: de autoconsumo, transición y comercial con cuotas diferenciadas para mejorar la distribución de los recursos entre los productores: Estrato de Autoconsumo: predios de hasta tres hectáreas de temporal ubicados en cualquiera de los 405 municipios del PNMSH, reciben 1,500 pesos. El resto de los productores de autoconsumo con predios de temporal mayores a tres y hasta cinco hectáreas, así como con predios de riego de hasta 0.2 hectáreas. Estrato de Transición: predios con superficie mayor a cinco y hasta 20 hectáreas de temporal, y con superficie mayor de 0.2 y hasta cinco hectáreas de riego. Estrato Comercial: predios con superficie mayor a 20 hectáreas de temporal, y mayor a cinco ha de riego (Segundo Informe de Labores, Sagarpa, 2015).

Asimismo, se redujo el monto máximo de 100 mil a 96.3 miles de pesos, equivalente a 100 hectáreas.

R ECURSOS DEL PROCAMPO Los recursos del Programa de Apoyos Directos al Campo, en general, muestran una tendencial caída en términos reales de los recursos ejercidos desde su creación hasta 2014, debido a que los apoyos por hectárea no se han incrementado en la misma proporción que ha subido la inflación en el país. Como consecuencia lógica, ha mermado los ingresos –o los apoyos a la producción– de los campesinos, en detrimento de la actividad y de sus niveles de bienestar. En la evolución de los recursos erogados en el programa pueden advertirse tres etapas:

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a) De 1994 a 1999 cuando los apoyos disminuyeron a un ritmo anual de 7.6 por ciento en términos reales, excepto entre 1994 y 1995, cuando los recursos aumentaron y alcanzaron el monto más alto desde que dio inicio el programa. b) Entre 1999 y 2003 se presenta un ligero repunte de los recursos, a una tasa anual de 4.7 por ciento. El año de 2003 se ubica como el segundo año donde mayores recursos se aplicaron, 12.2 por ciento debajo de 1995. c) Y de 2003 a 2014, cuando la tendencia es claramente descendente, a un ritmo anual de 6.6 por ciento, excepto de 2013 a 2014, cuando repunta ligeramente. De esta forma, puede decirse que los recursos que hoy reciben los 2.7 millones de productores registrados en el padrón representan sólo el 40 por ciento de lo que eran al inicio del programa. Con esta tendencia sería ilusorio pensar en un repunte de la actividad productiva en el campo, pero sí en la pobreza de los productores que ello ha generado.

Gráfica 25.1. Recursos ejercidos Procampo Millones de pesos constantes de 2008

30 000 27 500 25 000 22 500 4.7% 20 000

-7.6%

-6.6%

17 500 15 000 12 500

2015

2013 2014

2012

2011

2010

2009

2007

2008

2005

2006

2003

2004

2001

2002

1999

2000

1998

1997

1996

1994

1995

10 000

Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015.

En la gráfica 25.2 se presenta la participación de los recursos ejercidos por el Procampo dentro del presupuesto total de la Sagarpa, donde es posible apreciar que también en esta relación su tendencia es negativa, al

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pasar de un nivel de 38.8 por ciento en 1995 a tan sólo 15.8 por ciento, es decir, una pérdida de 22.9 puntos porcentuales. Una explicación es que mientras los recursos ejercidos en el Procampo cayeron 40 por ciento, el total erogado por la dependencia lo hizo en sólo 4.6 por ciento.

2014

2015

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1994

Porcentaje

Gráfica 25.2. Participación de Procampo en los recursos ejercidos por Sagarpa

Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015.

Al realizar la comparación del gasto de Procampo, respecto al PIB del sector, se identifican tendencias opuestas, ya que mientras los recursos caen, el PIB aumenta, lo que resulta un coeficiente de correlación negativo ( 0.50077) y una elasticidad de 1.4, lo que significa que mientras el PIB aumenta uno por ciento, los recursos del Procampo caen 1.4 por ciento (gráfica 25.3). De acuerdo con el estudio estadístico realizado a los recursos erogados en el Procampo y los destinados al financiamiento, se encontró que no existe ninguna correlación entre ambos, aun cuando los dos muestran una tendencia a disminuir. Es de destacar el año 2003: cuando los recursos de Procampo se encuentran en un segundo máximo, el financiamiento se ubica en su mínimo histórico, en términos reales. A partir de ese año los recursos de Procampo inician una tendencial caída, mientras que el financiamiento comienza un repunte, dando una correlación negativa muy alta ( 0.87989). El análisis de elasticidades resulta en 2.3, esto es, por cada punto porcentual que aumenta el financiamiento, los recursos del Procampo disminuyen 2.3 por ciento.

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Gráfica 25.3. Tendencia PIB frente a Procampo

Millones de pesos constantes de 2008

30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000

PIB

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1994 1995

0

Procampo

Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, Estadísticas Históricas.

Gráfica 25.4. Tendencia de recursos Procampo frente a Financiamiento Millones de pesos constantes de 2008

350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

0

Financiamiento

Procampo

Fuente: Sagarpa, Recursos Ejercidos por Programa, de 1994 a 2015.

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Es importante preguntarse, ¿por qué subsiste la pobreza en el campo?, cuando se habla de cuantiosos recursos aplicados por diferentes vías a la agricultura mexicana, incluyendo subsidios directos, que se pensó servirían para poner en iguales condiciones a los campesinos mexicanos con los productores de los países que son nuestros socios comerciales. Año con año han venido cambiando las reglas de operación del Procampo, lo cual imprime incertidumbre a los productores. El programa surge con un subsidio al ingreso y en años más recientes se maneja como un incentivo a la producción, Originalmente no se discriminaba por tamaño de predio, para después hacer discriminaciones por estrato y régimen de humedad. Los recursos ejercidos en el programa y por la Sagarpa representan menos de 60 por ciento de los que originalmente se asignaron en 1994. Mientras que los apoyos por hectárea, en promedio, son 35 por ciento inferiores a los que en principio se pensaron, y a excepción de los años 1994, 1995 y 2003, el resto de los 18 años no alcanzaron los 100 dólares por hectárea prometidos en un inicio.

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26. ALIANZA PARA EL C AMPO La Alianza para el Campo surgió a fines de 1995 y comenzó a operar en 1996, en un contexto marcado por la creciente influencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte sobre la economía mexicana. La Alianza se concibió como un programa de participación federal, estatal y de los propios productores. Fue una alternativa de subsidios para transitar a los apoyos a la producción y productividad de la agricultura, la ganadería y del desarrollo rural. Los productores seleccionaban los proyectos a realizar, fueran de infraestructura, paquetes tecnológicos, sanidad, información y hasta alternativas productivas en el campo. Muy buen diseño, pero ineficiente instrumentación y aplicación. Los grandes componentes, asociados con los subsectores agrícola, pecuario y de desarrollo rural, fueron una buena forma de concebir el problema del campo. Pero hacia dentro, los componentes se fueron multiplicando, de ser 20 en 1997, se duplicaron para 2002 y crecieron a más de 60 cuando desapareció en 2010. Y es que conforme se adentraban en los problemas, surgían instrumentos programáticos tendientes a resolverlos, principalmente con esquemas donde la participación de los productores fuera más activa. Ejemplos de ello son los programas de Kilo x Kilo que desapareció o los de Equipamiento Rural, porque ni las entidades federativas ni los propios productores estaban seguros que fueran los adecuados y, por tanto, no los motivaba a participar. Otros programas como ferti-irrigación o mecanización tenían tanta demanda que los recursos asignados eran insuficientes para atenderla. Pero quizá el mayor fracaso consistió en la federalización de los recursos, que puestos en fideicomisos estatales (Fofaes), entraban a un vacío legal donde fue imposible fiscalizarlos, incluso año con año la Auditoría Superior de la Federación hizo no menos de 100 exhortaciones para revisar la aplicación de los recursos de los Fofaes.

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Además, al ser el gobernador del estado el presidente de los Comités Estatales, se dejó a su libre albedrío su aplicación, tanto en componentes como en beneficiarios, aun cuando existían comisiones de técnicas de evaluación de los proyectos presentados por los productores. Ya en los últimos años de operación de la Alianza, poco interesaron a los gobiernos estatales los componentes, pues la inclinación de éstos quizá se centraba en otros, o incluso en otro sector, donde tenían interés particular. Tal es el caso del gobierno de Veracruz, que muchas veces señaló su intención de poder trasladar los recursos de Fomento Agrícola a Fomento Ganadero, pues dentro de su programa estatal de desarrollo estaba el compromiso de desarrollar la ganadería. Los componentes que rápidamente dejaron de interesar a los gobiernos de los estados y a los productores fueron los generados de bienes públicos, esto es, sanidad, capacitación, transferencia de tecnología e información, donde a partir de 2001 sólo fueron de ejecución centralizada, sin embargo, siguieron dentro de la Alianza hasta 2006. El poco interés de los propios estados acabó con el federalismo de la Alianza, a pesar de que los gobiernos panistas estuvieron interesados en impulsarlo. Y es que los gobernadores pensaron que ellos ponían los proyectos y la federación los financiaba. Tal fue el problema, que de un pari pasu de 34 por ciento federación, 33 por ciento gobierno de los estados y 33 por ciento productores, se tuvo que pasar a uno de 60 por ciento federación, 20 por ciento gobierno de los estados y 20 por ciento productores. Lo anterior dio como resultado que la federación aumentara sus recursos a un ritmo de 11.3 por ciento anual, en términos reales, donde 2002 y 2008 fueron los años en que mostraron mayor crecimiento. Es de destacar que la participación de los recursos de la Alianza se tornó fundamental dentro del gasto de la Sagarpa, al pasar de 6.1 por ciento en 2006 a 23.2 por ciento en 2009, lo que da cuenta de la importancia que representó en la política agropecuaria del país. Al mismo tiempo, los recursos de la Alianza guardan correlación positiva con el PIB agropecuario y pesquero, pero negativo con los destinados al financiamiento, tanto que la elasticidad calculada indica que por cada punto porcentual que aumenta el gasto en la Alianza, el dinero destinado a financiamiento disminuye 2.9 por ciento.

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CREACIÓN El 31 de octubre de 1995, ante productores y campesinos, ejidatarios y jornaleros, ganaderos y agricultores, el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León dio a conocer el programa denominado Alianza para el Campo, como resultado del trabajo de las mesas de la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario y se funda en la convicción de que recuperar la rentabilidad del campo es un imperativo de estrategia económica y, sobre todo, de justicia y de equidad. Los objetivos de la Alianza fueron aumentar progresivamente el ingreso de los productores, incrementar la producción agropecuaria a una tasa superior a la del crecimiento demográfico, producir suficientes alimentos básicos para la población y fomentar las exportaciones de productos del campo. Así, la Alianza buscaría impactar la producción y productividad, el ingreso de los productores, la capitalización de sus unidades productivas, la innovación tecnológica y la capacitación. Se establecieron tres grupos básicos de programas: de fomento agrícola, fomento ganadero y desarrollo rural, además de sanidad agropecuaria, de investigación y transferencia de tecnología, de promoción a las exportaciones y de información. Para 1997, año que entra en operación, se dice que la Alianza busca estimular la capitalización de las unidades de producción agropecuarias, mediante la incorporación de proyectos productivos, la inducción del desarrollo tecnológico, la incorporación de tecnologías para elevar los rendimientos, ahorrar agua, disminuir costos y elevar la productividad de los recursos aplicados. La Alianza en 1997 no sólo comprendió los programas de ejecución de la Sagar, sino que tuvo la participación de cuatro programas de la Comisión Nacional del Agua: Rehabilitación y Modernización de Distritos de Riego, Uso Eficiente del Agua y la Energía, Programa de Desarrollo de Riego Parcelario y Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Para 1997, el Gobierno Federal asignó 2 038 millones de pesos a los programas de la Alianza que, sumados a las aportaciones de los gobiernos

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estatales y de los productores, alcanzarían una inversión total de 6 173 millones de pesos, en beneficio de 3.8 millones de productores. La estrategia de la Alianza incluía principalmente los componentes de Mecanización, Tecnificación de Riego, Ferti-irrigación, Recuperación de Suelos Salinos, Kilo por Kilo, Café, Oleaginosas, Programa del Hule, Transferencia de Tecnología, Ganado Mejor, Mejoramiento Genético, Programa Lechero, Establecimiento de Praderas, Reconversión Productiva, Sanidad Agropecuaria, Programa de Equipamiento Rural, Programa de Desarrollo Sustentable en Zonas Indígenas, Programa Elemental de Asistencia Técnica, Capacitación y Extensionismo, entre otros. Para 1998, a tres años de operación, se propone un nuevo arreglo institucional caracterizado por una participación corresponsable en la solución de los problemas y en el aprovechamiento de las potencialidades. Así, la Alianza para el Campo está plenamente federalizada, pone en manos de los productores y los gobiernos de los estados la operación de los programas a partir de la firma de Convenios de Coordinación. La instalación de Fundaciones Produce en cada una de las entidades federativas permite validar y difundir nuevas tecnologías y establecer prioridades de investigación, entre otras acciones. Un aspecto fundamental del impacto de la operación de la Alianza es que permitió aumentar las ventas de proveedores nacionales, regionales y locales, detonando empleo en diferentes regiones del país; sin embargo, y debe señalarse, también elevó los precios de los insumos, principalmente en comunidades alejadas, lo que aminora los impactos positivos. Para 1999 se señala que los fideicomisos estatales de distribución de fondos están respondiendo por la custodia y el buen manejo de los recursos; y los consejos estatales agropecuarios constituidos como foros de discusión plural y de decisión se están consolidando con la participación de las subcomisiones de desarrollo rural, los grupos técnicos de valuación y las Fundaciones Produce. Con la Alianza para el Campo aumenta la eficacia del gasto público, lográndose que, en varios programas, cada peso de gasto federal genere la inversión de otros dos, con la aportación de los productores y de los gobiernos estatales.

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26. A LIANZA PARA EL CAMPO

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La Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar) conviene con los gobiernos estatales la asignación de recursos presupuestarios. La ejecución de los programas de la Alianza para el Campo promueve una participación corresponsable de los productores y de los tres órdenes de gobierno. Con el cambio de administración pública se modifica la orientación de algunos componentes de la Alianza: aparecen nuevos y desaparecen otros, iniciando de esta forma la concomitancia en la política agropecuaria que caracteriza al sector. Y es que se transita de una visión estatista a otra donde el mercado tome las riendas de la agricultura y la ganadería nacionales. Se diseñan componentes donde los productores aporten un poco más y se apoye de mejor manera a los que son rentables y productivos. En 2001 se ejecutaron 16 programas, nueve federalizados (Mecanización, Tecnificación del Riego, Desarrollo Fuerte Mayo, Rehabilitación y Conservación de Suelos, Kilo por Kilo, Desarrollo de la Horticultura Ornamental, Agricultura Bajo Ambiente Controlado (ABAC), Equipamiento para Poscosecha de Productos Agrícolas y Cultivos Estratégicos) y siete de ejecución nacional (Programa Algodón, Programa Soya, Cártamo, Canola y Girasol, Programa Palma de Aceite, Programa Palma de Coco, Programa Citrícola, Programa Nacional del Hule y Programa Nacional del Cacao), todos ellos con el propósito de contribuir a la tecnificación para aumentar la productividad y rentabilidad de la agricultura, promoviendo la adopción de sistemas de producción adecuados para cada una de las regiones agrícolas del país y la capitalización de las unidades productivas. Para el 2002 las Reglas de Operación establecen que la Alianza para el Campo busca impulsar el desarrollo rural con una visión más amplia a la actividad agropecuaria y silvícola, considerando la aplicación de cuatro líneas estratégicas: a) b) c) d)

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Desarrollo de cadenas productivas, Desarrollo de territorios regionales, La promoción a grupos prioritarios, La atención a factores críticos como suelo y agua.

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Se hace público que se espera mayor capitalismo en el campo, definiéndose como objetivos: fomentar la inversión rural de los productores, establecer esquemas para el desarrollo de capacidades de la población rural, fortalecer la organización de las unidades de producción y aumentar los niveles de sanidad e inocuidad agroalimentaria. Por primera vez se establecieron objetivos generales para toda la Alianza, orientados a incrementar el ingreso y diversificar las fuentes de empleo. Se reagrupan los componentes en cinco grandes rubros: Fomento a la Productividad, Fomento a la Inversión y Capitalización, Fomento a Cultivos Estratégicos, Desarrollo de los Cultivos Tropicales y Subtropicales y el Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología. La Alianza de 2003 se caracteriza por la concentración de los componentes en ejes de apoyo (inversión, desarrollo de capacidades, cadenas de valor), en reemplazo de la dispersión en un gran número de programas. Aun cuando se señala que la mayor parte de los recursos se canalizarán a la población marginada y a productores de bajos ingresos, al desarrollo de capacidades y a la revalorización del apoyo a actividades rurales no agropecuarias, la realidad demostró lo contrario, debido a que los productores de bajos ingresos y marginados difícilmente han tenido acceso a este tipo de apoyos, ya que carecen de su pari passu. La evaluación de la Alianza realizada por la FAO indica que: A diez años de este hecho, se aprecian magros avances. De una parte, aún no concluye el citado proceso de transferencia de los DDR y, por otra parte, el traspaso de funciones operativas presenta fuertes contrastes entre estados. En el primer caso, no se percibe voluntad de los gobiernos estatales por asumir cabalmente la operación de las estructuras federales; en la mayoría de los estados se utiliza a los DDR y a los Centros de Atención para el Desarrollo Rural (Cader) sólo como ventanillas para recibir solicitudes de apoyo de los programas que integran la Alianza. Por su parte, el Gobierno Federal tampoco muestra voluntad clara para transferir estas estructuras. En el fondo subyacen restricciones que frenan el proceso; la más notoria se relaciona con el número, perfil y capacidades de los recursos humanos en esas estructuras federales, con pasivos laborales que los estados no están dispuestos a asumir.

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En cuanto a la transferencia de funciones operativas de la ahora Sagarpa a los gobiernos estatales, en el caso de Alianza se ha expresado en las sucesivas reglas de operación que la han normado a lo largo del tiempo. Sin embargo, son apreciables los grados distintos en que los estados han ejercido realmente las funciones que dichas reglas les confieren, en gran parte debido a su propio nivel de desarrollo institucional. En realidad esta parte del proceso de federalización o, más propiamente, de descentralización, no ha tenido un claro referente inicial sobre cuáles procesos serían transferidos a los estados (FAO, 2005).

En 2006 los componentes de Fomento Agrícola (FA) se constituyen como el principal componente de inversiones físicas de la Alianza para el Campo (38 por ciento); ahora son el fomento a la investigación y la transferencia de tecnologías modernas, la integración y consolidación de las cadenas, lo pilares del desarrollo del campo. Tres tipos de acciones comprende el nuevo diseño institucional: subsidio a bienes de inversión física, impulso a procesos de construcción institucional, así como fomento a la generación y transferencia de nuevas tecnologías a partir de ITT, por medio de esquemas de cofinanciamiento entre federación-estado-productor, programas a la demanda y bolsa de recursos concursables que atiende a los productores previa presentación de solicitudes y proyectos. En el caso de la ganadería, se busca: Apoyar la capitalización de los productores pecuarios a través del otorgamiento de subsidios [...] y acelerar la innovación tecnológica a nivel de las unidades de producción; además de promover la inversión en proyectos económicos que otorguen valor agregado a la producción primaria, [...], complementados con asistencia técnica, para lograr una mejor integración a las cadenas productivas (Sagarpa, s/f).

Uno de los aspectos que siempre caracterizó a los programas de la Alianza y que todavía permea en los programas actuales es que no se define con claridad la población objetivo. En todas las reglas de operación se salva esta situación señalando que comprende a todas las personas

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físicas y morales que demuestren tener derechos agrarios (propietarios o poseedores de propiedades en el medio rural).

R ECURSOS DE LA ALIANZA PARA EL C AMPO La Alianza para el Campo operó por 15 años, en los cuales los recursos aumentaron a una tasa de 11.3 por ciento anual. En términos reales, el mayor crecimiento de los recursos se observa en los primeros siete años, en los cuales su ritmo fue muy dinámico (21.5 por ciento), para después crecer más lento (7.6 por ciento). Esto se debe a la pérdida de interés tanto de los gobiernos de los estados como los de propios productores.

Gráfica 26.1. Recursos, Alianza para el Campo, 1996-2010

Millones de pesos constantes de 2008

25 000 20 000 7.6%

15 000 21.5% 10 000 5 000

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0

Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejercidos por programa de 1996-2010.

Un indicador que da cuenta de la importancia de la Alianza en la política agropecuaria de México es la participación de los recursos ejercidos por el programa en el total del presupuesto de la Sagarpa, y es que tuvo un exponencial crecimiento de 2006 a 2009, al pasar de 6.1 por ciento a 23.2 por ciento, es decir, casi cuatro veces. Es de precisar

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26. A LIANZA PARA EL CAMPO

que parte de este impulso se debe a que mientras los recursos de la Alianza iban en aumento (11.3 por ciento), los de la Sagarpa mostraban un descenso (4.6 por ciento).

Gráfica 26.2. Participación de Alianza para el Campo en el presupuesto de Sagarpa 25

Porcentaje

20 15 10 5

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

0

Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejercidos por programa de 1996-2010.

Un aspecto a destacar es que los recursos aplicados en la Alianza guardan una alta correlación con el PIB agropecuario y pesquero (R2= 0.75484), ambos con tendencia positiva, aunque muy distante, pues mientras los recursos de la Alianza aumentan a una tasa media anual de 11.3 por ciento, el PIB sectorial sólo lo hace a 0.7 por ciento, en el periodo de análisis (gráfica 26.3.). Asimismo, existe una correlación negativa entre los recursos aplicados en la Alianza para el Campo y los destinados al financiamiento (R2= 0.42387), debido a la tendencia opuesta que ambos siguen, pues mientras el dinero que se destina a la Alianza va en aumento (11.3 por ciento), los del financiamiento van a la baja (3.9 por ciento), datos que implican una elasticidad de 2.9, lo que significa que por cada punto porcentual que aumenta la Alianza, el financiamiento cae en 2.9 por ciento (gráfica 26.4).

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600 000

25 000 20 000

400 000

15 000

PIB

2010

2009 200

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

5 000 0

1999

0

1998

10 000

1997

200 000

1996

Millones de pesos constantes de 2008

Gráfica 26.3. Tendencia de los recursos de Alianza y el PIB sectorial

Alianza

Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejercidos por programa de 1996-2010 e INEGI, Sistema de cuentas nacionales, estadísticas históricas.

Financiamiento

2010

2009

2008

0

2007

0

2006

5 000

2005

50 000

2004

10 000

2003

100 000

2002

15 000

2001

150 000

2000

20 000

1999

200 000

1998

25 000

1997

250 000

1996

Millones de pesos constantes de 2008

Gráfica 26.4. Tendencia de los recursos de Alianza y el Financiamiento

Alianza

Fuente: Elaboración propia con datos de informes de labores de Sagarpa, Recursos ejercidos por programa de 1996-2010.

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27. L A FINANCIERA RURAL ANTECEDENTES A finales de la década de 1980 surgen en México diversos cambios políticos y económicos como son la incorporación del país al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), la eliminación del encaje legal, la liberalización comercial, la privatización y cierre de empresas públicas, el retiro del Estado de la actividad económica y el abandono del régimen de precios de garantía a productos agrícolas que caracterizaban al sector rural. La banca oficial del sector agropecuario estaba integrada, entonces, por el Banco Nacional de Crédito Rural que operaba como banca de primer piso y los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura como banca de segundo piso. La crisis económica de 1994-1995 debilita aún más la economía rural y se genera una brusca contracción del financiamiento. La cartera vencida de Banrural, el principal proveedor de crédito para el sector en esa época, alcanza 45 por ciento en 1997. A mediados de 2003, el Banrural es liquidado y es sustituido por la Financiera Rural. A diferencia de Banrural, que dependía del presupuesto nacional, la Financiera Rural opera con un patrimonio propio, lo que significa que debe obtener ingresos suficientes y mantener bajos niveles de cartera vencida y morosidad para garantizar su sostenibilidad. Esta institución opera con menos de la mitad del personal y sus costos son 60 por ciento menores de los que tenía Banrural en su último año. Como se verá más adelante, la oferta de crédito al sector por parte de Financiera Rural no alcanza los volúmenes que solía ofrecer Banrural. En 2002 se cambia el nombre a la Financiera Rural por Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, dicho cambio obedeció al objetivo del organismo de incrementar el ámbito de influencia de actividades relacionadas con el sector agropecuario hacia actividades de servicio, y pasar de zonas rurales a la colocación de crédito en zonas urbanas.

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MARCO LEGAL Financiera Rural es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, constituido conforme a su Ley Orgánica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2002, su actividad preponderante es impulsar el desarrollo agropecuario, forestal, pesquero y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural, mediante el otorgamiento de crédito. También se apoyan actividades de capacitación y asesoría a los productores para la mejor utilización de sus recursos crediticios, así como para los intermediarios financieros rurales. Las operaciones de la Financiera están reguladas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Los sujetos de crédito elegibles para Financiera Rural son los productores e intermediarios financieros rurales que refiere el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, y que desarrollen actividades productivas dentro de las ramas agropecuaria, forestal, silvícola, pesquera y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural, así como aquellas personas físicas o morales que desarrollen cualquier actividad lícita en localidades menores a 50 mil habitantes de acuerdo con la información del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. El artículo noveno transitorio de la ley señala que para constituir su patrimonio inicial, se autorizó al Ejecutivo federal a transferir 17 515 millones de pesos. En 2002 se publica la nueva Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, con el objeto de ampliar la acción de la institución, que era limitado a actividades agropecuarias y al sector rural y que el otorgamiento de crédito fuera más expedito y barato.

O PERACIÓN Para llevar a cabo sus actividades, Financiera Rural inicialmente estableció seis coordinaciones regionales ubicadas en las ciudades de Torreón, Hermosillo, Guadalajara, Querétaro, Puebla y Mérida.

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27. L A F INANCIERA RURAL

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Durante el ejercicio de 2010 se adecuó la estructura institucional con la fusión de las coordinaciones regionales centro y occidente y el cambio de cobertura por estado de las demás coordinaciones regionales, adicionalmente se apertura una agencia corporativa ubicada en la Ciudad de México. Al cierre del ejercicio 2010 la estructura de la Financiera contaba con cinco coordinaciones regionales y 95 agencias en operación, las cuales, de acuerdo con su cobertura estatal, se integran como sigue: Coordinación Regional Norte, con sede en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, con cobertura en los estados de Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas. Coordinación Regional Noroeste, con sede en la ciudad de Hermosillo, Sonora, con cobertura en los estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora. Coordinación Regional Centro-Occidente, con sede en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, con cobertura en los estados de Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit y Querétaro. Coordinación Regional Sur, con sede en la ciudad de Puebla, Puebla, con cobertura en los estados de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz y zonas rurales del Distrito Federal. Coordinación Regional Sureste, con sede en la ciudad de Mérida, Yucatán, con cobertura en los estados de Campeche, Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán. Con el cambio de Financiera Rural a Financiera Nacional de Desarrollo, la operación se ha llevado a cabo básicamente con los mismos programas, y orientados a una lógica de desarrollo de proyectos estratégicos donde se involucre de forma vertical a todos los implicados en una cadena productiva o agroclúster. Durante 2010, el financiamiento de Financiera Rural presentó los siguientes resultados: El 48.9 por ciento de los recursos (10 747.7 mdp) correspondieron a operaciones indirectas con intermediarios financieros no bancarios

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formales e informales. El 51.1 por ciento restante se colocó de manera directa al productor. El 13.3 por ciento de la colocación (2 921.4 mdp) se otorgó en operaciones con plazos mayores a un año. El 14.3 por ciento de los recursos canalizados corresponden a créditos destinados a financiar inversión, activos fijos o bienes de capital en el sector. Sólo el 8.3 por ciento (1 817.6 mdp) del financiamiento se colocó en municipios con alta marginación. El 42.4 por ciento del financiamiento (9 303 mdp) fue otorgado a productores cuya actividad principal es la agrícola. En ese mismo año, Financiera Rural tuvo una colocación de recursos por 21 965.1 millones de pesos. Ésta se realizó a partir de 30 560 operaciones financieras. En 2010, el financiamiento se destinó principalmente al sector agrícola del país, en donde se canalizaron 9 303 mdp (42.4 por ciento); el resto de la colocación se otorgó al sector ganadero con 1 402.6 mdp (6.4 por ciento) y a otros sectores 11 259.5 mdp (51.3 por ciento) como son porcícola, avícola, comercial, industrial y de servicios, por mencionar los principales. Durante 2010 ocho estados del país acapararon el 61 por ciento de los créditos autorizados por Financiera Rural. Ubicados como entidades productoras: Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Tamaulipas, Michoacán, Coahuila y Durango obtuvieron 13 308.9 millones de pesos de los 21 965.10 millones colocados en crédito ese año. En ese mismo año se identificó que sólo 8.3 por ciento (1 817.6 mdp) se ubicaron en los municipios de alta marginación, contrario a los que más recursos tienen, en donde se dispersaron el 91.7 por ciento de los créditos. Los estados de Sinaloa, Jalisco, Chihuahua y Sonora son los que más créditos obtuvieron en 2010 a través de la Financiera Rural. La zona norte del país alcanzó la cifra de 6 408.50 millones de pesos, lo que significa el 29 por ciento de los préstamos ejercidos.

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27. L A F INANCIERA RURAL

Gráfica 27.1. Colocación de crédito por la Financiera Rural por entidad federativa Jalisco 10%

Sonora 8% Otros estados 39% Durango 5% Michoacán 5% Coahuila 5% Tamaulipas 6% Sinaloa 13%

Chihuahua 9%

Fuente: Elaboración propia con datos del informe anual de Financiera Rural, 2010.

A partir de 2011 la agencia corporativa central comenzó a destinar crédito, lo cual ha ido en aumento, y podemos analizar que en 2015 el panorama de colocación crediticia respecto a 2010 se mantuvo con la misma tendencia (gráfica 27.2).

Colocación de crédito por coordinación regional 2007-2015 El crédito colocado por Financiera Rural y Financiera Nacional de Desarrollo ha ido en detrimento de 2014 a 2015, como podemos observar1 en la gráfica 27.3. Este monto fue colocado principalmente en la zona norte del país a partir de sus coordinaciones regionales norte y noroeste. Las regiones norte y noroeste han sido, históricamente, las más beneficiadas en la colocación de crédito de Financiera Rural. En 2010 ambas regiones constituyeron 51 por ciento del total de los créditos colocados por la institución y en 2015 se mantiene la tendencia, representando el 49 por ciento. 1

Reportes anuales de la Financiera Rural.

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Gráfica 27.2. Colocación de crédito por coordinación regional Centro-Occidente 22%

Noroeste 20% Coordinación regional 8% Agencia corporativa 2%

Sureste 8%

Norte 25% Sur 15%

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe anual de Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, 2015.

Gráfica 27.3. Evolución del crédito por Financiera Rural y FND 50 000

44 778.9

45 000 Millones de pesos

40 000 35 000

35 446.9

30 000 23 698.9

25 000

25 041.4

20 000

23 624.4

21 965.1

17 038.1

15 000 10 000

28 277.3 24 168.7

13 592.4

5 000 0 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de Financiera Rural y Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, 2006-2015.

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1 464.30 1 312.30

Sur

Sureste

13 592.40

17 038.10

 

1 719.60

1 727.50

3 213.30

 

23 698.90

 

2 262.50

2 756.40

4 511.40

4 761.00

5 824.40

3 583.20

2008

25 041.40

 

1 756.60

4 132.30

 

7 044.00

6 106.50

 

6 002.00

2009

21 965.10

 

1 939.60

3 623.70

 

6 408.50

4 816.90

 

5 176.40

2010

  4 470.10 2 523.00

  4 204.70 2 264.50

24 168.70

28 227.30

176.50

7 727.60

6 673.20

30.70

5 964.50

 

  5 337.60

7 365.60

2012

5 658.00

2011

35 446.90

282.40

3 285.70

6 802.70

 

8 944.30

8 089.60

 

8 042.20

2013

44 778.90

345.30

4 330.60

8 329.50

 

11 180.80

10 918.90

 

9 673.80

2014

23 624.40

422.80

1 984.40

3 919.70

 

6 416.40

5 133.80

 

5 747.30

2015

Fuente: Elaboración propia con datos de los informes anuales de Financiera Rural y Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero, 2006-2015.

Total

 

1 976.40

Occidente

Agencia corporativa

3 151.00

Norte

3 415.10

4 423.10

3 743 50

Noroeste

  2 539.50

 

2007

1 944 90

2006

Centro

Centro-Occidente

Coordinación regional

Tabla 25. Histórico de colocación de crédito por coordinación regional

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Esto indica que el estrato de la producción al que se dirigen la mayoría de los recursos de la institución son los grandes monocultivos tecnificados del norte y noroeste del país, en los que el crédito se destina a productores de los estratos más altos, y no a los pequeños productores de bajos ingresos. Como ejemplo podemos citar a Sinaloa, que fue la entidad con mayor financiamiento en el país, al recibir un monto de 2 736.6 millones de pesos en crédito para la actividad agrícola, principalmente. Aunque este no es un caso nuevo, ya que se puede constatar que entre 2000 y 2008 solamente Sinaloa y Sonora captaron 30 por ciento del crédito otorgado por Financiera Rural, mientras que Chiapas, Guerrero, Oaxaca, sólo recibieron el seis por ciento en promedio cada año. Lo anterior permite confirmar con datos de la propia institución que los productores agrícolas de pequeña escala no cuentan con suficiente acceso al crédito, insumos, mercados y la tecnología adecuada para aumentar su productividad y obtener mayores ingresos. No obstante esta circunstancia, 63 por ciento del empleo agrícola en México se encuentra en parcelas de menos de cinco hectáreas, de acuerdo con el Censo agrícola 2007. Según se decía, con la liberalización del mercado de dinero en el sector rural se lograría una asignación más eficiente del ahorro, se ampliaría la disponibilidad de recursos para financiar el desarrollo rural, se alcanzaría una mejor inversión y se tendría una menor disponibilidad de crédito a menores costos. Sin embargo, esto está muy lejano a la realidad. Otro aspecto a resaltar son algunas de las políticas de crédito de la institución, las cuales desde el planteamiento dejan de cumplir con el objetivo de la creación de Financiera Rural, como respuesta a las necesidades financieras de los productores y habitantes del sector rural que no fueran sujetos de crédito de la banca comercial.

Sujetos de crédito y mercado objetivo Los sujetos de crédito elegibles son los productores e intermediarios financieros rurales que refiere el artículo 4 de la Ley Orgánica, y que desarrollen actividades productivas dentro de las ramas agropecuaria,

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forestal, silvícola, pesquera y todas las demás actividades económicas vinculadas con el medio rural, así como aquellas personas físicas o morales que desarrollen cualquier actividad lícita en localidades menores a 50 mil habitantes de acuerdo con la información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Como podemos observar, los sujetos de crédito no están determinados como productores de bajos ingresos del medio rural. Cualquier habitante del sector rural que desarrolle una actividad económica lícita, sea cual sea su estrato económico, es sujeto de crédito de la institución. Que los sujetos de crédito vivan en localidades menores a 50 mil habitantes no determina que tengan bajos recursos ni lo contrario; es decir, es un criterio ambiguo que no determina un estatus específico.

Criterios de elegibilidad Para acceder al crédito deberán cumplirse, entre otros requisitos, que los beneficiarios cuenten con solvencia económica y moral, así como un nivel adecuado de garantías que soporten la total recuperación del financiamiento, y que el proyecto a financiar sea técnica, económica y financieramente viable. En cuanto al tema de garantías, es importante mencionar que para acceder a cualquier crédito de la institución se requieren garantías que, teóricamente, en el nivel de cobertura bajo pueden ser menores a uno, en el nivel medio mayor o igual a uno y menor a 1.3; y en el nivel alto mayor o igual a 1.3. En la práctica, las garantías van de dos a uno, dependiendo del tipo de crédito, y en ocasiones el criterio de la agencia y la coordinación regional, es siempre buscando el menor riesgo posible a partir de garantías reales o prendarias. La información anterior nos lleva a reflexionar acerca de las garantías que pueden ofrecer los pequeños productores de bajos ingresos para acceder a un crédito con la institución, sobre si cuentan con ellas o no. Si a esto le agregamos que necesitan demostrar mediante estados financieros la solvencia de su negocio durante dos ciclos anteriores a la solicitud de crédito, el universo de beneficiarios que cubren los requisitos de Financiera Rural se reduce a productores con una dinámica comercial establecida, quienes fácilmente podrían acceder a un crédito de la banca

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comercial, no así a productores de pequeñas unidades de producción diversificada.

Documentación requerida Las solicitudes de crédito se acompañan con la documentación necesaria para su evaluación, para lo cual se integra un expediente de crédito por solicitante. La documentación requerida para integrar un expediente de crédito es de tres tipos: un paquete de información general del solicitante, que depende si se trata de personas físicas o morales, cabe señalar que se requiere el RFC activo del solicitante. Un segundo bloque de documentos es sobre información técnica y financiera del proyecto en donde se requiere, además del proyecto de inversión, los estados financieros de los dos últimos ejercicios y parcial del año en curso, es decir, para que un proyecto sea financiado por la institución es requisito que el proyecto tenga por lo menos dos años de actividad y registros contables que así lo demuestren (salvo las organizaciones de reciente creación). Finalmente, se integra un bloque de documentos legales como permisos, licencias y la documentación que avala los bienes en garantía, como escrituras, avalúos, etcétera. Análisis y decisión de crédito Todas las solicitudes de crédito se someten a una instancia de autorización, salvo las que se validan individualmente en las Agencias de Crédito Rural, mediante facultades mancomunadas, al amparo de líneas o programas de atención masiva previamente autorizados. El personal que participa en la promoción del crédito no interviene en la autorización del mismo, con el fin de evitar conflicto de intereses. Las instancias de autorización de crédito no siempre funcionan como un órgano colegiado con parámetros homologados, muchas veces el criterio del coordinador regional o agente es suficiente para tomar la decisión de otorgar o no un crédito. Y en ocasiones solamente se trata de un criterio personal. Además, el principal factor de decisión para el otorgamiento de un crédito es tener el expediente completo. Para una institución como Financiera Rural, como una banca de desarrollo, de la cual se espera no

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sólo el financiamiento sino además el desarrollo de capacidades para convertirse en sujetos de crédito, un expediente del tipo que pretenden cubrir no es suficiente para tomar la decisión de apoyar o no el financiamiento de un proyecto estratégico. No si realmente se espera que el crédito sea detonante de desarrollo en las comunidades marginadas del país. Es evidente que el desempeño de Financiera Rural para promover el desarrollo en las zonas rurales no ha sido el idóneo, debido a que 74.88 por ciento de sus créditos históricos los ha colocado en las regiones que tienen un menor índice de marginación, mayor ruralidad urbano-metropolitana y que no tienen problemas de accesibilidad; con ello garantizan la recuperación de los recursos, pues destinan los mismos a sus clientes tradicionales, por lo que no han generado nuevos clientes en el medio rural. El desarrollo del que ya gozan los municipios donde se ha concentrado el mayor crédito se debe ampliar a aquellos municipios que de alguna manera tienen condiciones similares, en cuanto a accesibilidad, y que nunca han recibido préstamos por parte de Financiera Rural o Financiera Nacional de Desarrollo. Se puede tratar incluso de municipios con alta marginación, pero con un adecuado programa de capacitación y seguimiento es posible conseguir que los recursos que se destinen tengan una buena aplicación y en consecuencia buena recuperación. En este sentido las instituciones financieras pueden trabajar de manera coordinada y regulada con intermediarios financieros que atiendan a dichas regiones aisladas, y con ello reducir la discriminación crediticia en el medio rural.

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28. L A EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO AL SECTOR AGROPECUARIO, TANTO DE LA BANCA COMERCIAL COMO LA DE DESARROLLO, EN LOS ÚLTIMOS 20 AÑOS EL MARCO NACIONAL Durante los últimos años han ocurrido una serie de cambios de políticas en el sector agropecuario que lo han afectado seriamente, así como al campo mexicano, pues a escala nacional se consolidaron las políticas globalizadoras y neoliberales que se habían empezado a materializar con la adhesión de México al GATT, situación que tomó varios años y amplias discusiones políticas el aceptarlo. La situación de inflación y endeudamiento que vivía el país fue el caldo de cultivo y la justificación que permitió la adopción de tales políticas que, por otra parte, eran la moda en el mundo económico mundial, pues hablaban de un campo hacia la eficiencia y la eliminación, por la vía del mercado, de aquellos que no pudieran participar dentro de una competencia mercantil. Esto podía ser útil para las ramas industriales, comerciales o de servicios, pero no para la producción primaria, pues sus debilidades propias (pequeñez de las empresas, sujeción al clima, a fenómenos biológicos y climáticos, la lentitud de respuesta a incentivos de precios, etcétera) la ponían en incapacidad de competir con las otras ramas. Por lo anterior, los gobiernos siempre habían apoyado a un sector que necesitaban, bien por sus alimentos, bien por sus materias primas. Las largas discusiones del GATT tenían este tipo de apoyo como tema central. Pero se ideó el convenir un tratado comercial con dos potencias económicas y sobre todo en materia agropecuaria, donde son tan enormes las diferencias en las condiciones de producción y productividad, llamadas asimetrías, que han dejado al campo mexicano en una difícil situación que se ha manifestado en una caída fuerte en la dinámica productiva del

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campo, en un incremento en la miseria y en la emigración de la violencia, en la pérdida de soberanía alimentaria, etcétera. El retiro de la acción directa de apoyo del gobierno confirma su interés por separarse definitivamente de una política que durante muchos años había establecido en apoyo del sector, en busca de tener una autosuficiencia alimentaria y precios bajos para el consumidor aun a costa de gastar en servicios de asistencia técnica, inversión en obras de infraestructura, servicios de comercialización, abastecimiento de insumos baratos, aportación de maquinaria, etcétera, para lo cual durante varios años había desarrollado un gran aparato institucional de apoyo al sector. Dentro de todo, en este esquema desempeñaba un papel importante el financiamiento al sector, el cual no sólo era impulsado por la existencia de bancos del gobierno, sino por políticas monetarias y hacendarias, como el “encaje legal”, cuyo control manejaba el Banco de México para orientar muchas de las acciones de fomento que debía llevar a cabo la banca comercial. La situación anterior de retiro de la acción gubernamental del campo alteró la situación del financiamiento a la producción agropecuaria, pues se empezó a retirar el financiamiento a los pequeños productores y a los ejidos y comunidades, especialmente después de la reforma al artículo 27 constitucional y a la Ley Agraria que, como se ha visto, dejaban en una condición de inseguridad a la propiedad social y a la pequeña agricultura.

EL PROCAMPO Muchos de los apoyos directos que proporcionaba el gobierno fueron sustituidos por otros de carácter global, como el Procampo, que más que impulsar la productividad buscaban otorgar algunos ingresos a los productores, para que no protestaran por el gran retiro institucional de los servicios o apoyos emprendidos. Dentro del esquema anterior se encuentran programas como los de Solidaridad, el Crédito a la Palabra, las “Alianzas”, o el más connotado que es el “Procampo”, al cual por su importancia en estos últimos años nos referiremos a continuación.

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La pregunta fundamental que siempre ha tenido un programa de tal importancia es la siguiente: ¿es o no un programa de fomento a la producción? Hay algunas cuestiones que indican que sí, como por ejemplo el hecho de que su entrega se relacione con la superficie sembrada y que sea para los productores de los principales cultivos básicos. Además, el argumento de que se otorga para compensar una asimetría tecnológica y económica con los productores de los socios comerciales (Estados Unidos y Canadá), resulta una verdadera falacia, pues no había comparación en lo que se retiraba, con lo que se otorgaba. En realidad se trataba de una protección al ingreso (para que no se mueran de hambre, diría alguno de sus creadores), y en ese contexto se pueden interpretar los niveles de producción en los productos básicos. Al principio de la década de 1990 el país parecía recobrar la dinámica del crecimiento de largo plazo con los tratados comerciales que abrían mercados a algunas exportaciones agropecuarias, pero muy especialmente a las manufactureras vía la maquila y el importante número de empresas extranjeras que se establecieron en México. La población crecía a tasas descendentes con una media del 1.9 por ciento anual en esa década que descendió a uno por ciento en 2008, según el conteo de 2005; la urbanización del país avanzó a tasas de 4.3 por ciento, lo que fortalecía el mercado interno, y la rural sólo a ocho por ciento. La economía creció en el quinquenio 1989-1993 sin presiones inflacionarias a una tasa del 3.8 por ciento y entre 2004-2008 al 3.2 por ciento en promedio. Por su lado, el PIB agropecuario alcanzó una tasa media del 1.99 por ciento; sin embargo, su importancia relativa en la economía nacional cambió de 6.1 a 4.9 por ciento debido a la mayor expansión de los sectores secundario y terciario. Sin embargo, las cifras de la ocupación en el sector primario indican que la ocupación disminuyó al caer de 6.2 a 5.9 millones de personas. Según la tendencia mostrada por estos tres indicadores, se presume que el contexto en que surge y termina el Procampo tiene cambios significativos; durante el periodo 1994-2007 se transita hacia un estadio de menor ritmo en el crecimiento económico nacional de la economía formal, con un mejor desempeño del agropecuario, pero con menor nivel de empleo y la presencia de actividades informales que no ofrecen seguridad social.

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El sector primario mejora la tasa de crecimiento de su producto con un decrecimiento de la población, pero con un proceso migratorio alentado por la falta de oportunidades que la economía primaria no garantiza y por la búsqueda de mejores horizontes.

El Procampo y el gasto sectorial 1994-2008 En 1994 el gasto de la secretaría alcanzó los 48 578 millones de pesos, de los cuales 17 498 millones eran del Procampo; sin embargo, en el transcurso su participación bajó de 34.9 a 20 por ciento en 2008. Esta disminución afectó la cobertura del programa. Por otra parte, se fortalecieron los programas de la Alianza Contigo y de Apoyos a la Comercialización, los cuales aumentaron su participación de 27.2 a 54.9 por ciento en el mismo periodo. Los cambios anteriores tipificaron una política de subsidio al consumo con una de fomento productivo, en cuyo equilibrio se buscó disminuir el Procampo frente a otros programas donde el apoyo fiscal fue una palanca para mejorar la productividad y la producción.

L A PRODUCCIÓN Y LA DEMANDA NACIONAL DE GRANOS BÁSICOS A principios de la década de 1990 la demanda nacional de los cultivos básicos (nueve) era de 36.3 millones de toneladas, de las cuales se importaban 8.5 millones de toneladas anualmente. Al final del periodo la demanda alcanzo 54.6 millones de toneladas y las compras externas se elevaron a 19 millones. Lo anterior significó que las importaciones se multiplicaron por 1.25 veces con una factura de 1 179 millones de dólares anuales.

Superficie nacional sembrada En el periodo de análisis aumentó en 700 mil hectáreas, al pasar de 20.9 a 21.6 millones. Este hecho refleja probablemente el agotamiento de la frontera agrícola (por lo menos con el nivel tecnológico aplicado), por lo que para aumentar la producción y disminuir las importaciones alimentarias en el futuro –si ese fuera el propósito– habrá que imaginar nuevas políticas con una estrategia que realmente estimule la productividad.

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Al comparar la superficie cosechada de los cultivos básicos por entidad federativa y régimen hídrico en los trienios 1992-1994 y de 2003-2005 se observa una disminución de 184 500 hectáreas, que seguramente se cambiaron a otros fines o se dejaron de sembrar. Los cambios en los cultivos de arroz, frijol, maíz y trigo en las áreas de riego indican que la superficie cosechada se redujo en 662.6 mil hectáreas, pero aumentó 478 302 hectáreas en temporal, particularmente en cártamo, cebada, maíz, sorgo y soya.

EL FINANCIAMIENTO AL SECTOR En esta época, como en las anteriores, participan en el financiamiento a las actividades del sector agropecuario diversas instituciones bancarias (clasificadas como banca comercial y banca de desarrollo), y otros organismos formales (uniones de crédito, sofoles, etcétera), así como una gran cantidad de personas físicas o morales que actúan por sí o como intermediarias del financiamiento que reciben los productores agrícolas, ganaderos, forestales o pesqueros. Así se deriva de la información aportada por el VIII Censo Agropecuario y Forestal levantado en 2007. En el discurso político y la manifestación de las preocupaciones de los propios de diversas ramas productivas se presentan siempre los reclamos de falta de financiamiento, denotando una falta de recursos crediticios y de apoyos al sector. Es más, en las estadísticas ejidales y agropecuarias publicadas recientemente se observa que una de las mayores inconformidades de los productores se refiere a las dificultades para obtener financiamiento.

La evolución del crédito hacia las actividades primarias Para ello, se recurre a la información que genera el Banco Central sobre el financiamiento tanto de la banca comercial como la denominada de desarrollo, fundamentalmente a partir de su sistema de estadística en la página de la institución. Asimismo, se suma a esta información la reportada por la Financiera Rural, cuya operación se inicia a partir de 2003, y la de los FIRA, que vienen actuando desde 1954 en el apoyo de las actividades primarias, sirviendo de respaldo a la banca privada y de desarrollo.

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El financiamiento total del sistema bancario, 1989-2015 La información de 1989-2015 sobre la cartera total por tipo de banca refleja una disminución global del sistema en la canalización de recursos a la economía, lo cual se explica por la dificultad derivada, primero, de la devaluación de 1994-1995, y después por la crisis bancaria que llevó a una menor participación de la banca. Aparte, debe considerarse la cuestión de la banca de desarrollo, la cual se vio disminuida en sus operaciones tanto por las dificultades fiscales del gobierno como por la política de retiro de la actividad de fomento por parte del gobierno y la prioridad que se le otorgaba a la empresa privada, propio de que se estableciera un esquema de retirar a la banca de desarrollo del financiamiento al sector agropecuario; especialmente la participación del Banco Nacional de Crédito Rural y sustituir su acción por la participación de la banca comercial, lo cual empezó a funcionar, pero con una fuerte inclinación hacia los grandes productores, actitud propia de la banca privada que busca así una mayor seguridad en sus operaciones. Sin embargo, posteriormente también se vino abajo su participación en apoyo del sector, lo cual se verá al analizar los resultados de los censos y otras estadísticas. Gráfica 28.1. Saldo total de la banca comercial y de desarrollo para el sector agropecuario 80 000 Millones de pesos corrientes

70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000

Comercial

2015

2014

2013

2012

2010

2011

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0

Desarrollo

Fuente: Banco de México (2016).

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El resultado en el periodo de análisis indica una baja sustantiva del sistema bancario como se muestra en la gráfica 28.1. Las cifras consolidadas de las dos bancas indican que el financiamiento decreció a una tasa media anual de 2.1 por ciento en el periodo; la banca comercial lo hizo a 1.2 por ciento y la de desarrollo a 4.5 por ciento. El ciclo de caída en la comercial abarca el periodo de 10 años (19952004), y su recuperación alcanzó hasta 2008 (cuatro años) esperando para 2009 una baja derivada de la menor actividad económica. La banca de desarrollo muestra un desfasamiento de la comercial en el ciclo del financiamiento, en tanto la segunda se recupera en 2005. La primera se recupera ligeramente hasta 2008. La ausencia de la banca estatal no fue cubierta por la presencia de la banca privada, y no es sino hasta después de 2005 cuando parece darse este fenómeno como se aprecia en la gráfica 28.1. La segmentación de la serie, en términos de la alternancia en el gobierno, no refleja más que una tendencia a la menor participación del sistema financiero en la economía, si se comparan los tramos de 2001-2009 con los niveles alcanzados en 1989-2000; en este último tramo se observan tasas medias de crecimiento positivas en el sistema (1.7 por ciento) en la banca comercial y de sólo 0.02 por ciento en la de desarrollo. La tendencia y el comportamiento de la cartera vigente del sistema bancario no difiere del total.

L A BANCA COMERCIAL Y SU APOYO AL SECTOR AGROPECUARIO En el periodo de referencia el crecimiento de los recursos crediticios que el sistema bancario canalizó al sector primario (agricultura, ganadería, silvicultura y pesca) se ha caído a niveles sin precedentes entre 1995 y 2004; a partir de 2005 se inicia una nueva etapa con la Financiera Rural, que tiende a mejorar la participación. Sin embargo, en 2009 las estimaciones tienden a reducirlo a mitad de año. Por otra parte, el monto de recursos que los FIRA han destinado a soportar el apoyo del sector primario muestra una recuperación de 1999 a 2008, después de una grave caída en el periodo 1995-1998.

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Después de 1995 la banca comercial sufre una disminución derivada de la crisis financiera que tuvo la banca en general y es hasta 2005 que se frena su disminución, al pasar de 2 172 mil millones de pesos a solamente 910 mil 713.6 millones de pesos entre 1994 y 2004; a partir de 2005 se reactiva el crecimiento del crédito bancario. Sin embargo, aún está por debajo del nivel alcanzado en 1999. Por otro lado, en el sector agropecuario, cuya cartera en 1994 fue de 154 mil 340.3 millones de pesos, se observa una baja persistente hasta llegar en 2006 a sólo 17 mil 503.5 millones de pesos y de 20 mil 425 millones en 2009. La participación relativa del sector en la cartera total en moneda nacional de la banca comercial disminuyó de 6.4 por ciento a sólo 1.5 por ciento. La crisis financiera de 1995 impactó el financiamiento a toda la economía y más en las actividades primarias al bajar de 154.3 a 20.4 miles de millones de pesos entre 1994-2002. En los últimos siete años (2002 y 2009) se ha estabilizado en cerca de 21 mil millones de pesos el crédito canalizado por la banca comercial a las actividades primarias. La entrada en vigor del TLCAN y la apertura del mercado a las tierras ejidales que se propuso en la nueva reforma agraria no movieron al alza el financiamiento al sector; en la agricultura los recursos crediticios disminuyen drásticamente entre 1994 a 2002 y a partir de ese año se detiene su baja, pero no para recuperar los niveles anteriores a la entrada del TLCAN, sino para sostenerse en un monto que no supera en promedio los 21 mil millones de pesos de 2003 a 2009. Las actividades ganaderas que absorbían 42.6 por ciento de la cartera agropecuaria de la banca comercial alcanzan en 2001 sólo 26.9 por ciento; sin embargo, a partir de ese año se reactivan y en 2009 alcanzan ya 58.4 por ciento. En las actividades pesqueras, a diferencia de los demás sectores, se observa una tendencia ascendente, al pasar de tres por ciento en 1994 a prácticamente cinco por ciento en los últimos cinco años. En términos generales, la apertura comercial y el TLCAN no generaron una mayor canalización de financiamiento a las actividades primarias.

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EL CRÉDITO DE LA BANCA DE DESARROLLO La banca de desarrollo la forman un conjunto de instituciones bancarias cuyos objetivos son aportar a diversos sectores económicos, desde la vivienda, las obras de infraestructura de estados y municipios, la industria, el comercio exterior y las actividades agropecuarias, entre otros. La participación de esta banca en el sistema bancario alcanza 29.5 por ciento en 1994 y 15.2 por ciento en 2009. En términos absolutos su cartera total disminuye en 997 mil 848.2 millones de pesos en 1994 a sólo 241 mil 999.5 millones en 2009. La mayor actividad económica que se nos prometió con la aplicación de políticas neoliberales y la apertura comercial no se dio, así como tampoco se manifestó en un renglón tan sensible a los cambios económicos, como lo es el financiamiento. En esta evolución de la banca de desarrollo el crédito canalizado a las actividades agropecuarias disminuyó de 44 mil 976.3 millones de pesos a sólo 12 mil 400 millones de pesos entre 1994 y 2003, año en que se extingue el sistema de crédito Banrural y surge la Financiera Rural. En ese periodo la participación del sector agropecuario en la cartera total pasó de 4.5 por ciento en 1994 a 2.5 por ciento en 2003, lo que significa una baja en su participación de dos puntos porcentuales y en más de 32 mil millones de pesos. La política de retiro del gobierno de la responsabilidad de fomento a la producción agropecuaria influye seriamente en la baja observada en la participación de la banca de desarrollo en esta tarea; por otra parte, las modificaciones que sufrieron la Ley de Reforma Agraria y la abrogación de la Ley General de Crédito Rural y otras leyes secundarias, así como el nacimiento de la Financiera Rural, afectaron seriamente la base de organización que tenía el medio rural, especialmente en las organizaciones del sector social. Lo anterior se ve claramente en la información recogida por los censos agropecuarios y ejidal, que a continuación se presentan.

Unidades de producción, con financiamiento El número de unidades financiadas, tanto por la banca institucional como por otros agentes, ha evolucionado de manera negativa en su cobertura

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de 1991 a 2007, según el reporte de los datos censales; en 1991 el número de unidades alcanzó 19.2 por ciento del total de las organizaciones que realizaban actividades agropecuarias; proporción que bajó violentamente a sólo el 3.9 por ciento en 2007. En términos absolutos, la baja fue de 744 mil 400 a 159 mil 238 unidades, lo cual representó una disminución de 78.6 por ciento, incluyendo los acreditados con recursos del Pronasol, cuya cobertura alcanzó a más de 325 mil 588 unidades apoyadas y de 63 por ciento descontando el Pronasol. Las instituciones bancarias que en 2007 se agrupaban en el renglón de la banca comercial, otorgaban créditos a 270 mil 871 unidades, y actualmente; sólo lo hacen a 14 mil 318, otros bancos 77 mil 233 y hoy entre Sofoles y uniones de crédito sólo a 15 mil 939 unidades; las otras fuentes disminuyen de 118 mil 232 a 103 mil 492. En tanto en la banca de desarrollo, integrada por el Sistema Banrural Ahorra y por la Financiera Rural las unidades organizadas con financiamiento disminuyeron de 194.2 a sólo 28 mil unidades con este servicio.

Programa Solidaridad El sistema denominado “Créditos a la palabra”, que otorgaba el Pronasol, tuvo una cobertura superior a las 325 mil 588 unidades de producción, y en su conjunto para algunos estados llegó a ser más importante que todo el servicio de la banca institucionalizada y las entidades financieras que participaban en la canalización del crédito al campo. Otra característica fue su monto otorgado y el sistema de garantías, que prácticamente no existió, por lo que la mayor parte de estos recursos fueron de recuperación de buena fe y voluntaria, y de ahí su denominación “A la palabra”. Se suponía que la recuperación se destinaría a obras de beneficio colectivo. En realidad se trataba, desde nuestro punto de vista, de un mero paliativo, para tener en paz a la gente ante el retiro de muchos de los programas que antes los apoyaban. Sin embargo, el número más importante de los acreditados de este programa se localiza en las regiones centro, sur y sureste del país, cuya característica es de alta densidad de productores con pequeños predios y bajos niveles de bienestar en la mayor parte de su población.

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La disminución de 1991 a 2007 significó dejar sin financiamiento a más de 259 mil 574 unidades (sin considerar el programa Solidaridad); si se considera Pronasol, el número se incrementa a 588 162 unidades, por lo que la caída resulta más importante. En términos de la regionalización que actualmente tiene la Financiera Rural, la menor baja en las unidades atendidas se presenta en el centro y occidente y las más afectadas fueron la norte, sureste y sur con disminuciones que representan entre el 78 y 65 por ciento del número de unidades que contaron con financiamiento en 1991.

Tabla 26. Unidades con crédito por región y variación (1991-2007) Unidades de producción con crédito

Variación 1991-2007

Región

Pronasol 1991 a

Total 1993 b

Total 2007

Absoluta

Relativa

325 588

159 238

(259 574)

(62)

418 812

Centro

73 950

31 901

(26 311)

(45)

58 212

Noroeste

18 842

23 619

(32 494)

(58)

56 113

Norte

37 081

14 504

(52 269)

(78)

66 763

Occidente

21 600

34 009

(34 348)

(50)

68 357

Sur

78 629

40 168

(74 547)

(65)

114 715

Sureste

95 486

15 03 7

(39 615)

(72)

54 652

–

4 069 957

193 462

5

PNS

UP AGROP y FORES a b

3 876 495

Programa Nacional de Solidaridad. Sin Solidaridad.

Fuente: Datos censales de 1991-2007 publicados por el INEGI.

La evolución de la banca de desarrollo Al igual que en el sistema, la participación de la banca de desarrollo (Banrural/Financiera Rural) el número de unidades con crédito disminuye de manera importante, sin embargo esta baja no es pari passu en todos los estados. Hay, en general, una tendencia a la concentración del crédito. En 1991, siete entidades concentraban 52 por ciento del crédito de la banca

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de desarrollo y en 2007 el 61 por ciento de la actividad en la financiera se localizaba en cinco estados. La distribución por estados se observa en la siguiente tabla:

Tabla 27. Unidades financiadas por la banca comercial y la banca de desarrollo (1991-2007) Conceptos

1991

Conceptos

2007

Diferencia

Total unidades con actividad agropecuaria o forestal

3 876 496

Total de unidades con actividad agropecuaria o forestal

4 069 967

193 462

Total de unidades con crédito

744 400

Total de unidades con crédito

169 238

586 162

Instituciones bancarias

270 871

Banca comercial

14 318

256 553

Banrural

194 294

Financiera rural

28 006

166 288

Otros bancos

77 233

Sofol

Otras instituciones financieras

37 310

Unión de crédito

Programa Solidaridad

325 588

Programa Solidaridad

Otras fuentes

118 232

Otra fuente

No utilizaron crédito

3 132 096

No utilizaron crédito

1 861

75 372

14 078

23 232

-

325 586

103 492

14 740

3 910 719

778 624

Fuente: INEGI. Datos de los censos generales, respectivos.

Es indudable que todos estos cambios legislativos han afectado la estructura de organización de productores del sector agropecuario, y su capacidad para absorber crédito en forma organizada. Un hecho fundamental es que hay una relación directa entre financiamiento y la existencia de grupos organizados de productores. Donde hay organización es más fácil que opere una sana actividad crediticia y la presencia de fuentes de crédito propicia mejores formas de organización de productores y que estas generen una actividad financiera más sana. De lo contrario solo se pueden desprender las siguientes conclusiones: Si queremos establecer e impulsar una sana política de organización que sea capaz de superar las debilidades de la muy pequeña propiedad, sea ésta privada o social, se debe asegurar la presencia de fuentes de crédito.

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Por el contrario, si se quieren establecer operaciones sanas de crédito; diversificadas y fuertes dentro de los pequeños y medianos productores, es necesario asegurar que los acreditados tengan buenas organizaciones de base, con capacidad de emprender ordenadamente nuevos y más productivos proyectos, viables y rentables. En otras palabras: dentro de un esquema de Desarrollo Rural que atienda a los medianos y pequeños productores, es necesario darles todos los elementos para que puedan organizarse adecuadamente, bien sea por programas de motivación y capacitación, en los cuales se incluya la asesoría sobre la operación de los nuevos proyectos a financiar.

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CONCLUSIONES Se ha pretendido demostrar los más sobresalientes esfuerzos realizados por el Estado y los de la banca privada para canalizar sus posibilidades de financiamiento hacia la producción agropecuaria. Asimismo, hemos observado que la mayoría de estos esfuerzos han tenido resultados menores a los esperados, al grado que el gobierno tuvo que suplir la ausencia relativa del crédito de la banca privada, sin dejar por esto de manejar todos los arbitrios a su alcance en el financiamiento de la producción agrícola, ya sea directa o indirecta, como la creación de bancos o la construcción de presas y caminos, cuya importancia es capital en el desarrollo nacional. Este impulso se ha establecido desde hace más de 100 años a partir de la creación de la Caja de Préstamos para la Irrigación y Fomento de la Agricultura, la Ley General de Crédito Agrícola, los bancos ejidales, y la consolidación del Banco de México como institución monetaria. Durante los años posteriores a la revolución en ningún momento ha dejado de ser preocupación del Estado atender las necesidades de crédito agrícola, mediante la promulgación de leyes favorables al sector como la instauración de instituciones de promoción y apoyo a los productores rurales. Al amparo de estas leyes y pronunciamientos se han creado diferentes instituciones que han desempeñado un importante papel en las diversas etapas de nuestro desarrollo contemporáneo. Así surgieron el Banco Agrícola, los bancos ejidales, el Banco Ejidal, el Fondo de Garantía y Fomento, el Banco Agropecuario, la Financiera Rural y otras más. Esta afirmación pone en relieve un aspecto de gravedad para el desarrollo armónico del país, pues indica que el sector agrícola que atiende la banca nacional se ha orientado más a los grandes propietarios y aquellos de las zonas de riego mientras atiende con dificultades a los pequeños agricultores y ejidatarios, quienes por su debilidad económica tienen

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mayores necesidades de crédito, y han quedado en una situación de rezago en el aspecto crediticio productivo, frente al sector agrícola que atiende la banca privada, lo cual atenta en forma indirecta contra los frutos de la Reforma Agraria, la distribución del ingreso, el combate a la miseria y que afecta una sana política de desarrollo económico, pues el atraso de este sector que representa cerca del 50 por ciento de nuestra población será una limitante muy poderosa para el proceso de industrialización y desarrollo del país. Esta atención prioritaria, al orientarse a productos de alta demanda de comercio exterior, ha tenido tal significancia que su producción en diversas áreas ha conseguido un crecimiento ejemplar, al grado que muchos de los programas de exportación han crecido en forma tal, que han servido para equilibrar algunos rubros de la balanza negativa del sector en el comercio exterior. En el aspecto cualitativo de estos recursos, poco en realidad es lo que se ha conseguido, pues el carácter de estas operaciones a plazos muy cortos y con exceso de garantías, las hacen todavía más incompatibles con las necesidades sociales de la pequeña producción agrícola y no propician la inversión de bienes de capital, es decir, no constituyen una ayuda real al productor. Por otra parte, ante la ineficacia de la operación del crédito oficial, el gobierno se ha visto en la necesidad de crear programas paralelos que permitan a la población de bajos ingresos acceder a ciertas formas de apoyo monetario en lugar del crédito, así se han creado programas como “Crédito a la palabra”, “Progresa” y otros que han venido a sustituir la ineficiencia de los programas crediticios. La tendencia del Estado a facilitar dentro de sus financiamientos y programas al crédito agrícola y fomentar su operación es una tendencia sana económicamente, pero que resultará perjudicial si no se dirige de manera adecuada y si no se cambia la actitud de los promotores de crédito o apoyos económicos del banquero hacia un nuevo y más eficaz concepto del crédito, el cual no esté basado única y exclusivamente sobre la garantía material, sino que considere la calidad personal y moral de la persona o asociaciones que, a pesar de tener los elementos de iniciativa, capacidad de trabajo, tierra y honradez, sólo les falte el crédito para aumentar su

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CONCLUSIONES

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productividad e incorporarse al desarrollo. De otra manera se acentuará y hará más peligrosa la contrastada y mala distribución del ingreso. En este trabajo se observa que aparece permanentemente en los distintos programas, planes de apoyo económico o crédito, la cara de la deshonestidad; situación ante la cual el posible beneficiario tiene pocas oportunidades de defenderse y aun de reclamar comportamientos indebidos. Esto último es quizá el aspecto más importante y negativo de toda esta política, pues frecuentemente se encuentran quejas y malas actuaciones y pillerías contra las cuales el pequeño agricultor no tiene otra salida que aceptar que se le retire una parte importante del programa de gobierno, en beneficio de políticas, partidos políticos o funcionarios, con lo cual se rompe cualquier esquema de eficiencia en los recursos invertidos. Los primeros ideólogos de la Ley General de Crédito Agrícola, a principios de la Revolución de 1910, señalaron la gravedad que representaba este fenómeno en las operaciones crediticias, pues rompería cualquier esquema de desarrollo que pudiera surgir con base en el crédito a la inversión; no obstante su combate, esta situación no ha logrado ser eliminada con grave perjuicio de los recursos que se destinan al desarrollo del campo. Es indudable la impotencia de los campesinos ante esta situación; la única salida puede ser la organización de los productores en verdaderas y fuertes unidades de desarrollo. Para evitar esto se requiere establecer sistemas contables de supervisión estrecha del manejo de los fondos y de las operaciones, así como la creación de una Contraloría Social y Financiera. Se debe, por otra parte, impulsar la organización de instituciones auxiliares del crédito, como las uniones, centrales de maquinaria y almacenes de depósito, cuya actuación es sumamente valiosa en la operación del crédito agrícola, al facilitar la intervención tanto de la banca oficial como de la banca privada en el crédito agrícola. Asimismo, el Estado debe buscar la organización de mejores sistemas de mercado de los productos agrícolas, propiciando la organización de productores en cooperativas de servicios que tengan como función el mercadeo de sus productos, elevando así sus ingresos y por tanto su capacidad de pago, esencial en el crédito agrícola.

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El Estado, al cambiar la actitud de la banca privada, debe tratar de vincular los dos sistemas de crédito agrícola bancario, el nacional y el privado, propiciando que los sujetos sanos de crédito de la banca nacional sean atendidos por los bancos privados, pues la agilidad de movimientos de recursos y el mayor volumen de éstos que tiene la banca privada le permitiría brindar una atención con mayores recursos y mejores oportunidades. Los bancos nacionales adoptan muchas veces la actitud “social” que a la postre resulta lo contrario, tratar de atender al mayor número de acreditados, aun cuando sea en forma rudimentaria, y no permitir al acreditado realizar las operaciones necesarias para obtener una cosecha con la cual pagar el crédito, quedándole a la postre la deuda contraída con el banco. Lo anterior queda confirmado por el hecho de que la banca privada ha acudido con un crecimiento sostenido al financiamiento de la agricultura, al grado de ser en la actualidad una de las principales fuentes de crédito de este sector, y no se considera equívoco afirmar que el incremento real del crédito agrícola bancario en los últimos 20 años se debe, en forma primordial, a la mayor participación de la banca privada en el financiamiento de la agricultura más productiva, la cual ha evolucionado con dificultades y se enfrenta a problemas cada vez más complicados. Esto es atribuible a la política del Estado de financiar a la agricultura de manera indirecta mediante los programas de apoyo no crediticios, a las obras de infraestructura y a los estímulos de bienestar, a las comunicaciones, etcétera. También obedece a la tendencia clara del Estado a financiar la industrialización del país y a las dificultades para la buena administración en el crédito a la pequeña y mediana agricultura. En este aspecto, el Estado debe olvidar un poco la industrialización y canalizar más recursos hacia sus instituciones de crédito, para que, por medio de créditos adecuados y oportunos, puedan elevar la productividad y el nivel económico de aquellos productores que, sin capacidad de pago actual, por falta de créditos adecuados y organización, sean atendidos por la banca privada, dejando el campo para estos créditos a nuevos individuos que por falta de recursos de la banca nacional no hubieran sido atendidos.

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CONCLUSIONES

Saldo total de la banca comercial y de desarrollo para el sector agropecuario 70 000

Millones de pesos corrientes

60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000

Desarrollo

2015

2014

2013

2012

2011

2009

2010

2008

2006

2007

2004

2005

2003

2001

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0

Comercial

Fuente: Banco de México (2016).

Al referirse a una sana política de crédito se elimina el subsidio que en forma de crédito se acostumbra dar a agricultores sin capacidad actual ni futura de pago, pues este tipo de subsidio disfrazado de crédito es perjudicial, ya que al mismo tiempo que crea en el individuo un sentimiento de irresponsabilidad no le resuelve su problema, lo sujeta a su miseria y esconde ante los ojos del Estado una situación anormal que se debe resolver por otros conductos. La labor de las instituciones bancarias, tanto nacionales como privadas, no debe ser competitiva sino complementaria, atendiendo en un principio a la descentralización del crédito nacional en instituciones sanas que tengan cada día mayor participación del capital privado, que actúen como instituciones de primer piso mediante las cuales la banca nacional, en un plano superior, pueda canalizar sus recursos de acuerdo con la política del Estado, a través de descuentos o líneas de crédito pero sin invertir directamente en su administración interna. Por otra parte, y de urgente necesidad, es la fundación de un organismo especializado, con el suficiente poder económico, que se encargue de capacitar, haciendo uso de distintos medios promotores y del crédito, a aquellos sujetos que en

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la actualidad, por sus distintas condiciones, no tienen capacidad de pago, pues de esta manera se les habrá de transformar en sujetos de crédito que puedan ser atendidos por el sistema bancario propuesto. La tendencia final ha de ser la integración de un solo sistema de crédito agrícola, mediante el cual el Estado coordine, regule, apoye y delimite las funciones de las instituciones de crédito agrícola o de aquellas que lo otorguen, sin pretender hacer alusión a un inmenso sistema burocrático que en este caso sería sumamente perjudicial, sino a un sistema coordinado mediante un Banco Central de Crédito Agrícola que tenga el control, los recursos y la influencia necesaria para dirigir, apoyar y auxiliar la política de crédito agrícola nacional, a través de disposiciones generales, líneas de crédito o descuento y sin la intervención directa en la administración interna de las instituciones. Sus recursos serían tanto nacionales como privados y actuaría de común acuerdo y como auxiliar especializado del Banco de México, a fin de coordinar sus acciones con la política crediticia y monetaria del país. En toda operación de crédito es necesario que haya confianza entre las partes que participan en una operación de crédito. El gobierno ha ideado una y mil formas para hacer que estas operaciones sean sanas, que cumplan su cometido de servir a un objetivo de bienestar y desarrollo. Sin embargo, uno de los graves problemas que se observa es una frecuente falta de claridad en las operaciones.

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS Ade ANAGSA Banagro Bancomext BNCA Cetes DOF FA FEFA Fega FIRA FMI Fobaproa Fofae Fondo Fopesca GATT IFB IFNB INEGI IPAB LFA Nafin Procampo Procapte Pronal

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Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, S.A. Banco Nacional Agropecuario Banco Nacional de Comercio Exterior Banco Nacional de Crédito Agrícola Certificados de la Tesorería Diario Oficial de la Federación Fomento Agrícola Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura Fondo Monetario Internacional Fondo Bancario de Protección al Ahorro Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario en los Estados Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles Intermediarios Financieros Bancarios Intermediarios Financieros No Bancarios Instituto Nacional de Estadística y Geografía Instituto de Protección al Ahorro Bancario Ley de Fomento Agropecuario Nacional Financiera Programa de Apoyos Directos al Campo Programa de Capitalización Temporal Programa Nacional de Alimentación

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Pronasol SAG Sagarpa SAM SATI Semarnap SHCP SIAP SRA Sofoles Sofomes TLCAN Udis

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Programa Nacional de Solidaridad Secretaría de Agricultura y Ganadería Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Sistema Alimentario Mexicano Servicios de Asistencia Técnica Integral Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Secretaría de Hacienda y Crédito Público Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera Secretaría de la Reforma Agraria Sociedades Financieras de Objeto Limitado Sociedades Financieras de Objeto Múltiple Tratado de Libre Comercio de América del Norte Unidades de Inversión

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