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Gasto Público Social dirigido a la niñez en la Argentina Programas de Ayuda directa Boletín de divulgación Diciembre de 2010
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Indice Presentación 03 .............................................................
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Medición y Análisis del Gasto Público Social dirigido a Niñez y Adolescencia
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Inversión Social en Niños, Niñas y Adolescentes en la Argentina
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Dirección editorial Sebastián Waisgrais, Especialista en Monitoreo y Evaluación de UNICEF Coordinación Javier Curcio y Manuela Thourte Edición y corrección Alejandra Bello Diseño y diagramación Alejandro Jobad
Análisis de la Categoría Ayuda directa dentro del GPSdN en la Argentina
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• Gasto en Ayuda directa Ejecutado por el Sector Público Nacional
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• Gasto en Ayuda directa Ejecutado por las Provincias
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Reflexiones finales 25 ............................................................. Glosario 26 .............................................................
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© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), abril de 2011 Gasto Público Social dirigido a la niñez en la Argentina 30 páginas, 18 cm x 25 cm Impreso en Argentina Primera edición, abril de 2011 700 ejemplares
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
[email protected] www.unicef.org.ar
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Presentación El presente Boletín de divulgación de UNICEF tiene como objetivo analizar, interpretar y presentar aspectos relacionados con el complejo mecanismo que rige la asignación de recursos públicos dirigidos a infancia y a adolescencia en la Argentina. La iniciativa se enmarca en el programa de cooperación de UNICEF en el país. Para el período 2010-2014 se prevé continuar trabajando en la generación y difusión de estudios que incluyan la investigación sobre causas y consecuencias de la situación de la niñez y la adolescencia en áreas de brecha y en el análisis de casos sobre buenas prácticas relevantes en políticas públicas para estos sectores etarios. Al mismo tiempo, se continuarán desarrollando alianzas relevantes con tomadores de decisión relacionados con las políticas públicas, organizaciones de la sociedad civil, universidades, medios y comunidades de profesionales. El trabajo de UNICEF relacionado con la protección de la inversión social y, particularmente, de aquella dirigida a niñez y adolescencia en el marco de los derechos humanos, comenzó a desarrollarse en la Argentina a fines del año 2003. El mismo es consecuencia de un acuerdo con el Gobierno Nacional ante la crisis sufrida en los años anteriores. A partir de ese acuerdo, comenzó el trabajo en forma conjunta con la Secretaría de Política Económica del Gobierno Nacional para conocer la evolución y estructura del Gasto Público dirigido a la Niñez en cada nivel de gobierno (nacional, provincial y municipal) y el consolidado, que contempla al sector público del país en su conjunto. Dentro de ese proceso, ambas instituciones publicaron una serie de trabajos conjuntos que han permitido cuantificar y analizar el Gasto Público dirigido a la Niñez en el país, como forma de medir el esfuerzo del Estado tendiente al pleno cumplimiento de la Convención de los Derechos del Niño y a la mejora de las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes.
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Este boletín de divulgación se basa en las mediciones realizadas en el proceso de cooperación descripto. Pretende acercar a los no especialistas en temas económico fiscales, los resultados del proceso de cuantificación desarrollado, e incentivar la realización de análisis complementarios que permitan establecer las vinculaciones de estos indicadores con otros asuntos que afectan a la protección de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. También interesa promover una mayor democratización del debate político sobre la asignación y el destino de los recursos y, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la relación entre recursos y resultados, etc. Hacia adelante queda la posibilidad de que el análisis se realice hasta el nivel de actividades, y, de esta manera, contribuir a optimizar el uso de los recursos y aumentar la eficiencia del gasto social dirigido a metas claramente formuladas como prioridades de la política pública en materia de infancia y adolescencia. Estas metas fueron planteadas en el marco de la Declaración del Milenio y de los objetivos que la Argentina se ha trazado. Se busca, además, convertir los estudios en herramientas objetivas y potentes de abogacía para que el enfoque de los derechos de niños, niñas y adolescentes esté presente en la discusión sobre la asignación de los recursos públicos y en los procesos de formulación y aprobación de los presupuestos. El enfoque de derechos, debiera iluminar las decisiones sobre la generación y la asignación de los recursos, pues ésta es la forma más clara de evidenciar la prioridad de un determinado propósito social. En el caso de este boletín, se incluye un análisis cualitativo relacionado con los programas enmarcados en la categoría de gasto definido como Ayuda directa. Estas prestaciones cobraron mayor relevancia para la niñez a partir de finales de 2009, lo cual presupone un impacto muy significativo a favor de los niños, niñas y adolescentes del país. UNICEF, en lo que toca a su mandato, aplaude y respalda las declaraciones de los más altos dignatarios del Estado sobre las prioridades hacia las cuales destinar los recursos que genera el país. Sea que existan superávits –incluso más allá de los esperados– , sea que no, en las épocas difíciles, desde un enfoque de los derechos humanos es responsabilidad del Estado al ratificar públicamente la Convención sobre los Derechos del Niño, asegurar la disponibilidad de recursos para cumplir con niños, niñas y adolescentes, independientemente del escenario de crecimiento que el país pudiera confrontar. La inversión en la infancia además de ser éticamente correcta es políticamente viable, financieramente factible, necesaria y demandada por la sociedad. Colocar a niños, niñas y adolescentes en un lugar privilegiado en la agenda pública del país y otorgar prioridad a la inversión en infancia y adolescencia, es un asunto clave para efectivizar sus derechos.
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Medición y Análisis del Gasto Público Social dirigido a Niñez y Adolescencia Es importante que las personas interesadas en defender los derechos de la infancia y la adolescencia analicen el gasto dirigido a ellos con la intención de promover la implementación de políticas públicas que garanticen los derechos de niños, niñas y adolescentes. Una manera de involucrarse en la defensa de los derechos de niños, niñas y adolescentes consiste en observar y monitorear la inversión realizada por los gobiernos en este grupo etario. En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento del Gasto Público Social dirigido a niñez y adolescencia (GPSdN) corresponden al Gobierno Nacional, a los gobiernos provinciales y, en menor medida, a los gobiernos municipales. Estos distintos niveles de gobierno comparten funciones y responsabilidades en la formulación, la implementación y la evaluación de políticas sociales que incluyen programas destinados a niños, niñas y adolescentes. A su vez, los programas financiados por el Gobierno Nacional pueden ser ejecutados por las provincias o municipios, quienes tienen mayor cercanía territorial con los destinatarios de los programas, los llevan adelante y realizan las erogaciones. Dado que el Gasto Público en infancia y adolescencia es compartido por diferentes niveles de gobierno, su análisis puede realizarse de dos maneras:
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• Observando el gasto realizado por cada jurisdicción, por ejemplo, en la Argentina, los niveles de Gobierno Nacional, provincial o municipal. • Estudiando el gasto consolidado, que considera en forma conjunta las erogaciones de los diferentes niveles de gobierno de un país. Como existen casos en los que un programa es financiado por un nivel de gobierno y ejecutado por otro nivel, para calcular el gasto consolidado es necesario tener en cuenta la doble contabilización de las transferencias de los diferentes niveles de gobierno. Por esta razón, no basta simplemente con sumar las erogaciones de todos los gobiernos sino que es necesario analizar todos los programas de un país y contabilizarlos una sola vez. La Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (DAGPyPS) del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) han desarrollado una metodología para estimar el Gasto Público dirigido a la niñez en la Argentina1. Este análisis se realiza siguiendo tres pasos:
Paso 1 Listar los programas públicos y acciones en los presupuestos nacional y provinciales y en las diferentes áreas de cada presupuesto dirigidos directa o indirectamente a niños, niñas y adolescentes.
Paso 2 • Organizar los programas por tema. • Definir el porcentaje de recursos de cada programa que se establecerá como gasto dirigido a niños, niñas y adolescentes.
Paso 3 • Identificar en el presupuesto cada uno de los programas listados en paso 1. • Aplicar el porcentaje definido en el paso 2. • Obtener así el gasto público dirigido a la niñez y adolescencia.
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1 Para más detalles sobre la metodología de cuantificación véase DGSC y UNICEF (2004). "Gasto Público dirigido a la Niñez en la Argentina". Secretaría de Política Económica. Ministerio de Economía y Producción y UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Argentina y; DAGPyPS y UNICEF (2006). "Gasto Público Social dirigido a la Niñez en la Argentina, 1995-2007". Secretaría de Política Económica. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Argentina.
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En el paso 2, al identificar cada programa considerado gasto en infancia y adolescencia, se realiza una doble clasificación: • Por clase de gasto: surge de analizar en qué medida los programas, proyectos y acciones están dirigidos a la población objetivo (personas menores de 18 años de edad). • Por categoría de gasto: surge de agrupar programas y acciones según el aspecto o área que contribuye a mejorar y/o fomentar. De esta manera, cada iniciativa es asignada a una clase y a una categoría de gasto. A su vez, para el análisis de las principales cifras correspondientes al GPSdN se utiliza una tercera clasificación que parte de la clase de gasto. En este caso, se divide el universo en dos grupos, teniendo en cuenta el objetivo de impacto etario que se persigue a través de los diseños de las políticas públicas incluidas en cada clase de gasto: • El Grupo I está compuesto por el Gasto Específico (GE) y el Gasto Indirecto (GI). Las erogaciones correspondientes a este grupo reflejan aquellos programas diseñados para impactar en el grupo etario “niños, niñas y adolescentes”, ya sea directamente o por medio de iniciativas en las que la posibilidad de acceso requiere necesariamente su presencia. • El Grupo II se refiere al Gasto Ampliado (GA) y al Gasto en Bienes Públicos (GBP), integrado por aquellos programas cuyo objetivo es favorecer a grupos más amplios, de los cuales niños, niñas y adolescentes conforman solo una parte. A continuación se presenta un cuadro con la interrelación entre clases y categorías de gasto. En dicho cuadro, figura resaltada el área de análisis en la que se centra el presente Boletín: Ayuda directa, que se refiere a las transferencias de ingresos a familias con hijos menores de 18 años.
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Cuadro 1 Clases, Categorías y Subcategorías del Gasto Público Social dirigido a la Niñez en la Argentina.
Clase de Gasto
Categoría
Subcategoría
Deporte, recreación y cultura
I. Gasto Específico Iniciativas y programas dirigidos específicamente a niños, niñas y adolescentes
II. Gasto Indirecto Gasto que beneficia a personas menores de 18 años a partir de programas orientados a familias u otros agentes y que tienen alta repercusión sobre los niños, niñas y adolescentes
• Deporte, recreación y cultura • Programas de promoción y fomento del deporte y acción cultural, destinados específicamente a niñas, niños y adolescentes
Educación
• Educación básica: inicial, elemental y media • Programas compensatorios • Calidad educativa, gestión curricular y capacitación docente
Nutrición y alimentación
• Comedores escolares y copa de leche • Programas alimentarios dirigidos a niños
Protección del niño
Niños en riesgo, trabajo infantil y violencia familiar
Salud
• Materno - infantil • Vacunas pediátricas y sanidad escolar • Atención ambulatoria e internación (hospitales pediátricos) • Salud sexual y reproductiva • Sida y enfermedades de transmisión sexualClase de Gasto
Ayuda directa Transferencias de ingresos a familias con hijos menores de 18 años.
• Transferencias de ingresos a familias • Asignaciones familiares • Pensiones no contributivas • Emergencias
Nutrición y alimentación
Entrega de tickets y bolsones de alimentos
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
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Clase de Gasto
III. Gasto Ampliado Proporción del gasto que beneficia a niños, niñas y adolescentes a través de programas orientados a un grupo poblacional más amplio
IV. Gasto en Bienes Públicos
Categoría
Subcategoría
Ayuda directa Transferencias de ingresos a familias con hijos menores de 18 años
• Pensiones no contributivas • Emergencias
Condiciones de vida Acciones para el mejoramiento de las condiciones de infraestructura básica
• Agua potable y alcantarillado • Vivienda
Deporte, recreación y cultura
Deporte y recreación
Desarrollo e Integración Programas para la integración y desarrollo de grupos vulnerables: con capacidades diferentes, provenientes de pueblos originarios o con problemas de adicciones
Atención de grupos vulnerables
Nutrición y alimentación
Comedores comunitarios y/o familiares
Salud
• Prevención de enfermedades y de riesgos específicos • Investigación y estadísticas en salud • Medicamentos • Ablación e implantes • Sida y enfermedades de transmisión sexual • Atención ambulatoria e internación
Obras sociales
Se incluyen las obras sociales como gasto público porque proporcionan servicios financiados con impuestos sobre la nómina salarial, contribuciones patronales y aportes de los trabajadores, que recauda la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
Deporte, recreación y cultura
Cultura
Ciencia y técnica
Ciencia y técnica
Otros servicios urbanos
Otros servicios urbanos
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales
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La cuantificación del Gasto Público Social dirigido a niños, niñas y adolescentes en la Argentina ha ido incorporando, a lo largo del tiempo, distintos niveles de gobierno con la intención de completar el mapa del GPSdN en todo el país. Luego de identificar la inversión social dirigida a la niñez realizada por el Gobierno Nacional y las administraciones provinciales, actualmente se está trabajando en la incorporación del nivel de gobierno municipal y ya se cuenta con cifras para 17 municipios, cuya información presupuestaria permite identificar las partidas dirigidas a la niñez y adolescencia. Esta muestra, que se va ampliando periódicamente, se trata de una primera aproximación orientada a incorporar, clasificar y analizar el GPSdN de este nivel de gobierno. El Gasto Público de los gobiernos municipales se concentra fundamentalmente en la provisión de servicios urbanos básicos tales como la recolección de residuos, el suministro de agua potable y de energía eléctrica, la limpieza y el mantenimiento de calles y caminos vecinales, el alumbrado público y el mantenimiento de los cementerios, entre otros. En consecuencia, y a partir de los resultados obtenidos en la muestra de municipios cuantificada, la mayor proporción del GPSdN de los gobiernos municipales se concentró en el Gasto en Bienes Públicos (GBP) y, en menor medida, en el Gasto Específico. En cuanto a su composición por categoría, este gasto se destinó mayormente a la provisión de los servicios urbanos básicos y a educación. En la etapa actual de medición no se añaden los datos de los municipios a la serie del Gobierno Nacional y gobiernos provinciales, porque la muestra no es lo suficientemente representativa como para extrapolar los resultados obtenidos al resto del sector público municipal en su conjunto.
Para profundizar esta información puede consultar www.gastopubliconinez.gov.ar
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Inversión social en niños, niñas y adolescentes en la Argentina De acuerdo a las últimas estimaciones disponibles que corresponden al año 20082 el Gasto Público Social Consolidado dirigido a Niñez que incluye al Gobierno Nacional, las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, implicó, una inversión de $72.751,5 millones en niños, niñas y adolescentes, de los cuales: • El 62, 2% equivalente a $50.371,4 millones, correspondieron al Grupo I (GE + GI). • El 30,8% equivalente a $22.380,1 millones, correspondieron al Grupo II (GA + GBP). Este nivel de gasto representó en 2008 una inversión de $5.945 por niño, niña y/o adolescente, distribuidos de la siguiente manera: • Grupo I: $4.116,2 destinados a programas diseñados con el fin de alcanzar a infancia y adolescencia. • Grupo II: $1.828,8 destinados a acciones para grupos poblacionales más amplios. Con relación al Gasto Público Consolidado esta inversión dirigida a la niñez absorbió 19,0%. El gasto de servicios sociales que el sector público destinó a niñez y adolescencia representa el 31,2%. En términos constantes, medido en pesos de 2001, el GPSCdN alcanzó en 2008 $27.396,3. Por último, en términos del Producto Interno Bruto (PIB) el GPSCdN ascendió a 7,0% en 2008. De este total invertido: • El 77,9% correspondió a acciones llevadas a cabo por los gobiernos provinciales. • El 22,1 % se refiere a acciones realizadas por el Gobierno Nacional.
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2008 es el último año para el que se cuenta información de ambos niveles de gobierno. En el caso del Gobierno Nacional se dispone de información hasta 2009. La información actualizada a 2009 será tenida en cuenta cuando se realice el análisis del gasto de esta jurisdicción.
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En la clasificación del GPSdN Consolidado, el gasto con mayor importancia relativa en 2008 fue el Gasto Específico dirigido a niños, niñas y adolescentes, que representó 62,3% del total. En estas partidas tienen especial relevancia los programas relacionados con la provisión de educación básica. El Gasto Ampliado correspondiente a programas dirigidos a grupos poblacionales más amplios, ascendió a 28,4%. En este caso, inciden principalmente las acciones de salud (que incluyen a las obras sociales) y las destinadas a la construcción y refacción de viviendas. El resto de la inversión fue destinada a políticas dirigidas a familias u otros agentes que inciden indirectamente en la infancia (GI) y, en menor medida, a la provisión de otros bienes públicos (GBP). A continuación se presenta un gráfico en el que se puede apreciar el GPSCdN según clase y nivel de gobierno. Gráfico 1: Gasto Público Social Consolidado dirigido a la Niñez según Clase y Nivel de Gobierno. 20083. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. 80.000
En millones de pesos 20.694,4
60.000
11.631,8
5.077,9
40.000
20.000
43.607,4
45.293,5
Provincias
Consolidado
9.062,6 4.404,9 Nación
Gasto Específico
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Gasto Indirecto
Datos provisorios sujetos a revisión.
Gasto Ampliado
Gasto en Bienes Públicos
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Según se puede observar en el gráfico anterior, el Gobierno Nacional concentró más del 50% de su inversión en el GA, básicamente por el gasto de las obras sociales nacionales y algo más del 25% en el GI referido a los distintos programas de transferencia monetaria directa. En el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, más del 75% de sus acciones se destinaron a GE, relacionadas con los gastos educativos, y más del 20,0% al GA, por la provisión de la salud pública y los programas de vivienda. Gráfico 2: Composición del Gasto Público Social Consolidado dirigido a la Niñez según Categoría para Gobierno Nacional y jurisdicciones provinciales. 20084. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. Ciencia y técnica
Obras Sociales
Nutrición y alimentación
Condiciones de vida
Salud
Ayuda directa Obras Sociales
Educación
Salud
Condiciones de vida Educación
Nación*
Provincias *Hace referencia al sector público nacional.
El Gasto Público Social Consolidado dirigido a la Niñez y Adolescencia ha registrado una evolución positiva entre 2001 y 2008.
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Datos provisorios sujetos a revisión.
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Entre 2001 y 2008, la inversión social en la franja etaria de personas menores de 18 años reflejó un crecimiento nominal acumulado -sin considerar el impacto del aumento de los precios- de 338,8%. En términos reales, si se contempla el impacto en la evolución de los precios equiparando los valores de cada año a pesos de 2001, es posible valuar que el incremento en el período en cuestión fue del 62,8%. Los mayores aumentos nominales se presentaron en 2005 y 2008, ambos superiores al 30%, como consecuencia de las mayores erogaciones realizadas por los gobiernos provinciales (cerca del 80% del crecimiento total). En 2005 se destaca el impacto de la Ley de Financiamiento Educativo y la implementación de los Programas Federales de Vivienda. En 2008, el incremento responde principalmente a aumentos relacionados con la provisión de educación y salud. En el gráfico que se presenta a continuación puede observarse la evolución del GPSCdN entre 2001 y 2008. Gráfico 3: Gasto Público Social Consolidado dirigido a la Niñez. 2001-20085. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. 80.000
40%
70.000
30%
60.000 20%
En millones de $
50.000 10% 40.000 0 30.000 -10% 20.000 -20%
10.000
-30%
0 2001
2002
en millones de $
2003
2004
en millones de $ 2001
2005
2006
Variación % nominal
2007
2008
Variación % real
Para profundizar esta información puede consultar www.gastopubliconinez.gov.ar 5 Datos provisorios sujetos a revisión.
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Análisis de la Categoría Ayuda directa dentro del GPSdN en la Argentina Los gastos correspondientes a Ayuda directa son las transferencias de ingresos dirigidas a las familias con hijos menores de 18 años o con capacidades diferentes. Un ejemplo de esta categoría son los programas de fomento del empleo, que establecen como requisito para ser beneficiario tener hijos menores de 18 años. La prestaciones correspondientes a Ayuda directa pueden agruparse en tres componentes: • Asignaciones familiares: comprende prestaciones pagadas a los trabajadores del sector privado en relación de dependencia y las prestaciones extraordinarias pagadas directamente por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) –por matrimonio, nacimiento y adopción–. No se considera en este componente a las asignaciones percibidas por los empleados públicos y los jubilados y pensionados6. • Pensiones no contributivas (PNC): consiste en la entrega de un subsidio monetario y cobertura médica a personas en condición de vulnerabilidad.
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En el caso de los empleados públicos, las asignaciones son abonadas en forma directa con recursos previstos en el presupuesto. En el caso de los jubilados y pensionados, las asignaciones familiares se encuentran incluidas en la orden de pago previsional.
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• Resto de ayuda directa: abarca las transferencias de ingresos o subsidios a familias con hijos menores de 18 años y otras erogaciones destinadas a atender a la población en estado de emergencia, afectada por desastres climáticos o sanitarios, no contempladas en los componentes anteriores. En 2008 el gasto del Gobierno Nacional, de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en Ayuda directa, ascendió a $6.035,4 millones, lo cual representa el 8,3% del total de la inversión social dirigida a niñez y adolescencia realizada en dicho año. El 93,9% de estas erogaciones fueron ejecutadas por el Gobierno Nacional. A continuación se presenta el análisis de la categoría de Ayuda directa en el Gasto Público Social realizado por Nación y por las jurisdicciones provinciales.
Gasto en Ayuda directa ejecutado por el Sector Público Nacional La inversión social del Gobierno Nacional en niñez en la categoría Ayuda directa se incrementó durante todo el período 2001 – 2009: pasó de $1.033,6 millones en 2001 a $6.454,3 millones en 20087. En 2009, el gasto ejecutado medido en pesos de 2001, ascendió a $2.298,07 millones. Esto representa un incremento real acumulado de 222,3%. A su vez, la participación de esta categoría en el total de la inversión social nacional en niñez fue variando a lo largo de todo el período 2001-2009 y reflejó los cambios sucedidos en el perfil de la política social en este período. Por ejemplo: en 2001 esta categoría representó el 24,2%; en 2002 pasó a ser de 40,2%; y en 2008 fue del 23,7%, valores cercanos a los del comienzo del período analizado. Esta variación puede apreciarse en el gráfico que figura a continuación.
7 El Gasto Público Nacional no está sujeto al proceso de consolidación con el nivel de gobierno provincial, por lo que las transferencias presupuestarias a las provincias se incluyen en la jurisdicción financiadora (Nación).
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Gráfico 4: Gasto Público Social Nacional dirigido a la Niñez en la Categoría Ayuda directa. 200120098. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales.
7.000 40%
6.000
5.000 30%
En millones de $
4.000
20%
3.000
2.000 10% 1.000
0
0 2001
2002
en millones de $
2003
2004
2005
en millones de $ 2001
2006
2007
2008
2009
En % del GPSNdN
Luego de la crisis de 2001-2002, el Gobierno Nacional intervino rápidamente en respuesta a la situación de pobreza implementando una serie de programas enmarcados en la emergencia social. Entre ellos, se destaca el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJyJHD), que brindó cobertura a 2 millones de personas aproximadamente, mediante la transferencia de $150 mensuales a las familias con condicionalidades en el empleo y la salud. Los destinatarios del Plan eran jefes y jefas de hogares desocupados, con hijos menores de 18 años o con capacidades diferentes de cualquier edad. Esta política se reflejó en un incremento de la participación de la categoría Ayuda directa, y en particular en la subcategoría Resto de ayuda directa. Una vez superada la primera fase de la crisis, y como consecuencia de la mejora de las condiciones socioeconómicas, se produjo una disminución de la relevancia de la categoría Ayuda directa. Esta situación tuvo su correlato en la merma de los beneficiarios del PJyJHD, muchos de los cuales se incorporaron a un empleo formal.
8 Datos provisorios sujetos a revisión.
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Posteriormente se definieron nuevos lineamientos en las políticas sociales que dieron lugar a la creación del Plan Familias por la Inclusión Social (PFIS) y del Seguro de Capacitación y Empleo, los cuales absorbieron a algunos de los anteriores destinatarios del PJyJHD. El PFIS está dirigido a familias en situación de pobreza e indigencia con hijos menores de 19 años o con capacidades diferentes, y a mujeres embarazadas que no perciben ningún tipo de subsidio económico por parte del Estado ni asignaciones familiares. En este sentido, se incorpora a la subcategoría Resto de ayuda directa y otorga una asignación de $155 a familias con un hijo a cargo. La asignación aumenta a $45 por hijo adicional, con un límite de 6 hijos y de $380 por familia.
¿Qué efecto tendrá la Asignación Universal por Hijo en el GPSdN ejecutado por el Gobierno Nacional? La Asignación Universal por Hijo para Protección Social comenzó a implementarse en noviembre de 2009. Su impacto en el Gasto Público Social Nacional dirigido a Niñez y Adolescencia, se reflejará más claramente en las cifras correspondientes a 2010. En principio, esta iniciativa incrementará el gasto de la subcategoría Resto de ayuda directa. Esta nueva política modifica la ley que instituye el régimen de Asignaciones Familiares, al incorporar un nuevo subsistema de Asignación Universal por Hijo para Protección Social que contempla la situación de aquellos niños menores de 18 años pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren amparados en la mencionada ley. A diferencia del sistema tradicional de asignaciones familiares -que se financia por medio de las contribuciones vinculadas al mercado de trabajo-, este nuevo subsistema es de carácter no contributivo, en tanto es solventado a través de otros recursos. Los destinatarios de esta política son los trabajadores desocupados o trabajadores informales, incluyendo a los monotributistas sociales. A su vez, excluye a quienes perciben una remuneración superior al salario mínimo vital y móvil. La percepción de esta prestación es incompatible con el cobro de cualquier suma originada en prestaciones contributivas o no contributivas. Desde el mes de septiembre de 2010 el monto de la prestación monetaria no contributiva asciende a $220 mensuales por hijo menor de 18 años hasta un máximo de 5 hijos por familia. En el caso de los hijos con capacidades diferentes el monto de la prestación es de $880 por mes. Según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010), del total de niños, niñas y adolescentes menores de 18 años (12,4 millones), 39,5% (4,9 millones) son destinatarios potenciales de esta medida. A abril de 2010, 3.677.775 de prestaciones han sido incluidas en esta iniciativa.
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Gasto en Ayuda directa ejecutado por las provincias La inversión social en niñez y adolescencia destinada a la categoría Ayuda directa en las provincias, abarca tres vías de intervención: • Transferencias de ingresos a familias. • Emergencias. • Pensiones no contributivas (PNC). Las transferencias de ingresos a familias apunta a beneficiar a familias con hijos menores de 18 años y, por lo tanto, es considerada Gasto Indirecto. Las restantes dos subcategorías están orientadas a grupos poblacionales más amplios y se consideran como Gasto Ampliado. Si bien el gasto en la categoría Ayuda directa absorbe una proporción relativamente pequeña del GPSdN, resulta de gran importancia en términos de su focalización en la población más vulnerable. En este sentido, durante el período 2001-2003 tuvo mucha relevancia, en tanto se destinaron erogaciones en respuesta a la crisis socioeconómica y a los desastres provocados por las inundaciones en algunas provincias. Parte de las acciones que se incluyen en esta categoría se concentran en atender situaciones de emergencia. Esto implica un alto grado de variabilidad en el gasto a lo largo del tiempo y entre las provincias. Por ejemplo, la asistencia a zonas castigadas por inundaciones fueron destinadas a diferentes provincias en diferentes años, a saber: Misiones y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 2001, Santa Fe en 2003 y Chaco en 2005.
Evolución del Gasto en Ayuda directa en el Período 2001-2008 La inversión social provincial en niñez correspondiente a la categoría Ayuda directa en 2008 alcanzó $365,3 millones en términos nominales y $137,6 millones en pesos de 2001, lo que implica crecimientos de 222,6% y 21,5%, respectivamente, con relación a 2001. En términos del GPSPdN, la Ayuda directa representó un promedio de 0,9% para todo el período. El mayor valor fue de 1,2 % alcanzado en 2003, mientras que en 2008 descendió a 0,6%. Su composición se repartió, en promedio, aproximadamente en partes iguales entre Gasto Indirecto y Gasto Ampliado. A su vez, tal como se mencionó anteriormente, a lo largo del período analizado se produjeron variaciones en esta distribución que reflejan la atención de emergencias.
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Durante el período 2001-2002 la mayor parte del gasto –60,7% en promedio– se destinaba a programas de transferencias de ingresos a familias (GI). Entre 2003 y 2007 esta distribución se revirtió en favor del GA –42,1% en promedio–, debido principalmente a la paulatina pérdida del peso de las erogaciones dirigidas a atender los efectos de la crisis económica, frente a la continuidad de las PNC. Finalmente, en 2008 se observa un repunte del 54,8% en el GI, debido a los incrementos en las partidas de diversos programas de transferencias de ingresos, en especial en la provincia de Córdoba y, en menor medida, en Tierra del Fuego y Santiago del Estero. En el gráfico que sigue a continuación se puede observar la variación del GPSdN ejecutado por las provincias durante el período 2001 – 2008 por subcategoría. Gráfico 5: Gasto Público Social Provincial dirigido a la Niñez en la Categoría Ayuda directa según Subcategorías. 2001-20089. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales. 400
En millones de $
300
200
100
0 2001
2002
2003
2004
Transferencias en ingresos a las familias
9 Datos provisorios sujetos a revisión.
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2005
2006
Emergencias
2007
PNC
2008
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Distribución entre Provincias del Gasto Ayuda directa La distribución del GPSPdN destinada a la categoría Ayuda directa varía entre provincias. Las provincias con valores superiores al promedio general (0,9%) son: • Tierra del Fuego (4,7%) • Salta (3,2%) • Santa Fe (2,5%) • Catamarca (2,1%) Catamarca y Santa Fe ejecutaron cifras elevadas en esta categoría en 2002 (4,1%) y 2003 (6,5%), respectivamente. Las erogaciones fueron destinadas a transferencias para ayudas sociales en Catamarca y asistencia a la población afectada por las inundaciones provocadas por el desborde del río Salado, en Santa Fe. Las jurisdicciones que presentan valores inferiores a 0,4% son: • San Juan (0,02%) • San Luis (0,02%) • CABA (0,2%) • Jujuy (0,2%) • Chubut (0,3%) • Misiones (0,3%) • Entre Ríos (0,3%) Los diversos mecanismos de intervención existentes en cada provincia se reflejan en las variaciones en el GPSdN entre ellas. Es importante tener en cuenta esta variable si se realizan comparaciones entre las jurisdicciones. Por ejemplo, la provincia de San Luis desarrolla un programa de empleo de gran alcance (Plan de Inclusión Social), pero no se considera como GPSdN por no tener como requisito formal la presencia de niños en el grupo familiar de beneficiarios. En cuanto a la subcategoría correspondiente a las PNC, se destacan las provincias de Buenos Aires y Santa Fe que, en el período 2001-2008, absorbieron conjuntamente en promedio el 75,3% del consolidado. Es posible realizar una comparación entre el nivel de inversión alcanzado en 2003 –máximo del período analizado– y en 2008 –último año para el que se cuenta con información a nivel provincial– y observar la evolución de aquellas provincias que presentaron las variaciones más relevantes y para las que se cuenta con información detallada.
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Gráfico 6: Gasto Público Social Provincial dirigido a la Niñez por Provincia en la Categoría Ayuda directa. 2003 y 200810. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales.
6%
En % del GPSdN ejecutado por las provincias 4%
2%
San Luis
Jujuy
San Juan
CABA
2003
Chubut
Entre Ríos
Santa Cruz
Misiones
Buenos Aires
La Rioja
Tucumán
Mendoza
Formosa
Sgo. del Estero
Chaco
Córdoba
Corrientes
La Pampa
Río Negro
Salta
Neuquén
Catamarca
Santa Fe
Tierra del Fgo.
0%
2008
El gasto en Ayuda directa alcanzado en 2003 fue de 1,2% del GPSdN y fue impulsado principalmente por Neuquén y Santa Fe. A ello se suman otros aumentos de menor magnitud en las provincias de Salta y Río Negro. En Santa Fe, el incremento se explica por la subcategoría Emergencias y en los restantes casos, el gasto es movilizado por el otorgamiento de subsidios asistenciales. Al comparar la proporción del gasto absorbida por Ayuda directa entre 2003 y 2008, se destacan los incrementos de las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y Jujuy. Los descensos más pronunciados durante el período –excluyendo el caso extraordinario de Santa Fe– corresponden a Neuquén y Catamarca. Ambas se ubicaban dentro del grupo que destinaba una mayor proporción del GPSdN a la categoría Ayuda directa en 2003 –3,3% y 3,9% respectivamente– mientras que en 2008 los ratios descendieron por debajo del 1%.
10 Datos provisorios sujetos a revisión.
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En el mismo sentido, Río Negro y Corrientes, que pertenecían al grupo de las provincias que menos gastaban en 2003, mostraron caídas en los porcentajes y en el posicionamiento relativo a las restantes provincias. Este movimiento respondió, en parte, a la mejora en los indicadores sociales, en especial los relacionados con el descenso de la pobreza e indigencia. Específicamente en Catamarca, la evolución de las cifras reflejó un cambio en la modalidad de intervención referida a la población vulnerable: el descenso en la relevancia de esta categoría se relaciona con un aumento en la proporción absorbida por las categorías Desarrollo e Integración y Nutrición. Otra forma de analizar los comportamientos por provincia, es midiendo la inversión en la categoría Ayuda directa en pesos de 2001 por niño, niña y adolescente. En este caso, se observa que la mayoría de las provincias aumentaron el gasto por niño entre 2003 y 2008 y pasaron de un promedio general de $13,8 a $21,5. Mientras que en 2003 diecisiete jurisdicciones destinaban menos de $10 por niño a los programas contemplados en la categoría Ayuda directa, en 2008 lo hacían sólo diez. En un principio, cuatro de ellas formaban el grupo de las que asignaban más de $20 por niño a esta categoría, y en 2008 aumenta a seis provincias.
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A continuación se presenta un gráfico que muestra el GPSdN por provincia comparando los años 2003 y 2008. Gráfico 7: Gasto Público Social Provincial dirigido a la Niñez por Provincia en la Categoría Ayuda directa calculado por niño. 2003 y 200811. Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales.
2003
2008
En Pesos de 2001 por Menos de $10
Entre $10 y $20
Más de $20
Para profundizar esta información puede consultar www.gastopubliconinez.gov.ar 11 Datos provisorios sujetos a revisión.
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Reflexiones finales Desde noviembre de 2009, la implementación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social -que implica el incremento del ingreso monetario de los niños, niñas y adolescentes más pobres del país y sus familias- ha impactado significativamente sobre la categoría Ayuda directa del GPSNdN. Dicho impacto comenzará a observarse en el seguimiento de las series correspondientes a 2010 y se espera que, a partir del mismo, la proporción de la Ayuda directa en el total de la inversión social dirigida a la niñez se incremente. A su vez, al tratarse de una iniciativa ejecutada por el nivel central de gobierno, se mantendrá fuertemente concentrada en el Estado nacional. Se trata de un avance importante en términos de diseño de políticas sociales dirigidas a niñas, niños y adolescentes y constituye una iniciativa central en el campo de la protección social en los últimos años en la Argentina. El nuevo programa responde a muchas demandas sociales sobre la materia y representa una iniciativa con capacidad para disminuir la desigualdad social. En función de las primeras informaciones surgidas a partir de la implementación del programa, se han identificado impactos positivos sobre la disminución de la pobreza e indigencia, el acortamiento de las brechas de ingresos, la mejora en la matrícula educativa y la unificación parcial de las políticas de transferencias condicionadas más relevantes del país, tales como el Programa Familias por la Inclusión Social y el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. A un año del comienzo de su implementación también se han observado algunas cuestiones vinculadas al diseño por mejorar, entre ellas: - La ampliación de la cobertura para lograr la inclusión de algunos grupos muy vulnerables de difícil acceso. - El establecimiento de un mecanismo de actualización del monto de las transferencias basado en la canasta básica de alimentos y articulado con las asignaciones contributivas. - La revisión de la complementariedad entre la asignación universal y otras prestaciones que no necesariamente resultan incompatibles desde la perspectiva de los problemas que buscan resolver. - El desarrollo y la articulación de los servicios sociales que conforman las condiciones necesarias para la recepción de las transferencias. - La garantía de sustentabilidad financiera del programa a través de otras fuentes que aseguren su financiamiento para el mediano plazo y que sostengan el positivo efecto que se espera sobre la redistribución del ingreso. Estos aspectos constituyen algunos de los principales debates pendientes y futuros para el sostenimiento y fortalecimiento del programa a lo largo del tiempo.
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Glosario A continuación se presenta una tabla con los diferentes términos utilizados en esta publicación, sus abreviaturas y definiciones correspondientes. Nombre
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Abreviatura
Definición
Ayuda Directa
AD
Transferencias de ingresos a familias con hijos menores de 18 años e hijos con capacidades diferentes
Condiciones de Vida
CV
Acciones para el mejoramiento de las condiciones de infraestructura básica, por ejemplo: vivienda, agua potable, etc
Deportes, Recreación y Cultura
DPR
Programas de promoción y fomento del deporte y de acción cultural, destinados específicamente a niñas, niños y adolescentes
Desarrollo e Integración
DI
Programas para la integración y el desarrollo de grupos vulnerables: con capacidades diferentes, provenientes de pueblos originarios o con problemas de adicciones
Educación
E
Programas de educación básica (inicial, primaria y media), acciones compensatorias, calidad educativa, capacitación docente, etc
Gasto Ampliado
GA
Proporción del gasto que beneficia a niños, niñas y adolescentes a través de programas orientados a un grupo poblacional más amplio, por ejemplo: programas de vivienda
Gasto consolidado
GC
Es el gasto de un país en su conjunto, considerando las erogaciones de todos los niveles de gobierno
Gasto específico
GE
Iniciativas y programas dirigidos específicamente a niños, niñas y adolescentes
G
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Nombre
Abreviatura
Definición
Gasto Indirecto
GI
Gasto que beneficia a personas menores de 18 años a partir de programas orientados a familias u otros agentes y que tienen una alta repercusión sobre los niños, niñas y adolescentes
Gasto Público
GP
Erogaciones que realiza el Estado con los recursos públicos provenientes, entre otras fuentes, de la contribución de todos los ciudadanos por el pago de impuestos
Gasto Público Social dirigido a Niñez
GPSdN
Todo tipo de desembolsos destinado a niñez y adolescencia que realiza el Gobierno Nacional y provincial
Nutrición y Alimentación
NA
Comedores escolares, copa de leche, comedores comunitarios y familiares, entrega de tickets y bolsas de alimentos
Obras Sociales
OS
Se incluyen las obras sociales como Gasto Público porque proporcionan servicios financiados con impuestos sobre la nómina salarial, contribuciones patronales y aportes de los trabajadores, que recauda la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP)
PNC
Entrega de un subsidio monetario y cobertura médica a personas en condición de vulnerabilidad
Pensiones No Contributivas
Protección de Niños, Niñas y Adolescentes
Salud
PNNA
S
Programas dirigidos a niños, niñas y adolescentes en riesgo (trabajo infantil, violencia familiar, etc.) Programas materno-infantiles, de prevención, vacunas, etc.
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