FORTALECIMIENTO y AUTONOMÍA de  las COMUNIDADES EDUCATIVAS

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FORTALECIMIENTO y AUTONOMÍA de  las COMUNIDADES EDUCATIVAS Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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FORTALECIMIENTO y AUTONOMÍA de las COMUNIDADES EDUCATIVAS Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Los contenidos del presente documento no comprometen la opinión de las autoridades de los Consejos de la ANEP. Se trata de un documento de trabajo para la reflexión y el debate conceptual en la materia. Es un punto de partida y no un punto de llegada.

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Comisión del Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa CODICEN - Presidente: Consejero Lic. .Daniel Corbo CODICEN – Consejero Insp. Javier Landoni CEIP – Director General, Mtro. Héctor Florit – Insp. Nancy Picotti CETP – Insp. Nancy Cámara CES – Prof. Mariela Tocco CFE – Directora General, Mag. Edith Moraes Coordinadoras – Insp. Anna Ma. Cossio – Insp. Mariela Amejeiras

Equipo ProMejora ORIENTADORES: Prof. Estela Alem – Mtra. Graciela Camejo - Prof. Pablo Cayota – Prof. Sonia Cerecetto - Prof. Hugo Fernández – Prof. Javier González Prof. Beatriz Oyenard – Prof. Virginia Piedra Cueva – Ing. Francisco Ribarroya – Mtro. Enrique Silvera - Mtra. Mónica Zanelli TÉCNICOS: Prof. Nancy Bentancor - Prof. Alicia Fripp Dr. Fernando Martínez Sandres - Prof. Yaqueline Tipoldi Asistente Técnico: Ignacio Salamano

La redacción final del informe estuvo a cargo del Dr. Fernando Martínez Sandres y del Lic. Daniel Corbo.

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Indice

I.

Introducción......................................................................................................................

II.

Relatoría de las Jornadas de Reflexión sobre el ProMejora.................................................

III.

Fortalecimento y Autonomía de las instituciones educativas............................................. 1. Señales de un sistema en declive..................................................................................... 2. Dos caminos sobre qué hacer.......................................................................................... 3. La educación pública como bien público......................................................................... 4. El protagonismo de las instituciones como alternativa más pertinente.......................... 5. Una nueva lógica de funcionamiento del sistema educativo........................................... 6. Resituando el rol del Estado en materia educativa.......................................................... 7. Camino a un nuevo protagonismo: los centros como comunidades de aprendizaje....... 8. Instituciones que aprenden............................................................................................. 9. Tipo de instituciones y modelo comunitario................................................................... 10. La construcción de un propósito compartido.................................................................. 11. Entornos que favorecen el cambio y la mejora educativa............................................... 12. Descentralización y autonomía........................................................................................ 13. La autonomía de los centros: significado......................................................................... 14. El empoderamiento de las comunidades educativas....................................................... Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.

El segundo anillo. Un círculo virtuoso para los aprendizajes........................................... El protagonismo de los actores del centro educativo...................................................... Red de instituciones como estrategia para el cambio..................................................... Territorio, cooperación comunitaria y mejora educativa................................................. Un camino propio............................................................................................................ Delimitando el marco del intento transformador............................................................ Lecciones aprendidas....................................................................................................... Conclusión....................................................................................................................... Bibliografía ......................................................................................................................

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I. Introducción

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Durante el mes de abril del año 2012 el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, en ocasión de su comparecencia ante el Senado de la República, asumió el compromiso de encomendar al ProMejora presentar: “…un documento conceptual sobre el tema de la autonomía de los centros. Dicho documento deberá ser un material de trabajo para impulsar el debate en ANEP y en diálogo con todos los actores involucrados. La idea es enriquecer la conceptualización de este proceso y dar densidad a un pensamiento sobre esta cuestión”. Con tal propósito se elaboró una primera versión del trabajo sobre “Autonomía y Fortalecimiento de las Instituciones Educativas. Documento para la discusión” (abril, 2012). Luego de su primera edición y puesta a disposición pública en la página Web del ProMejora, se procedió a realizar un ciclo de encuentros que involucraron distintas audiencias, todas ellas vinculadas al quehacer educativo nacional. Entre los meses de junio de 2012 y mayo de 2013 se llevaron a cabo sucesivas Jornadas de Reflexión - tal el nombre asignado a dichos eventos - con la participación de miembros de la academia provenientes de la Universidad de la República y similares instituciones privadas, integrantes de los cuerpos de inspectores de los tres subsistemas, Directores de centros educativos e integrantes de las Asambleas Técnico Docente de los Consejos de Educación Técnico Profesional, Educación Secundaria y Educación Inicial y Primaria. Las actividades fueron acompañadas por los miembros del Consejo Directivo Central en más de una ocasión y siempre apoyadas por un experto de la Oficina de UNICEF Uruguay en la función colaboradora como moderador y miembro relator. Con este marco, el Programa concretó sucesivas instancias de reflexión a través del diálogo y el intercambio de perspectivas entre diversos actores y responsables de la Educación Pública Nacional como un componente indispensable en la búsqueda y la promoción de iniciativas Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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conducentes a elevar la calidad educativa, la mejora en los aprendizajes y una mejor distribución del conocimiento con equidad. El propósito principal emerge a partir de que los conceptos de autonomía, protagonismo y descentralización no son unívocos y requieren de un desarrollo y afinamiento conceptual para una caracterización precisa, siendo necesario avanzar en la delimitación de sus alcances e implicancias, así como en las consecuencias sistémicas de su implementación. Desde nuestra perspectiva, autonomía y fortalecimiento constituyen un binomio de complementación, no se conciben separados sino que uno tributa al otro, siendo parte medular del planteo realizado. Cada instancia o Jornada de Reflexión fue precedida del envío de invitaciones y de copias del documento original para su lectura y consideración. Se invitó además a la producción de aportes escritos, los que en más de una ocasión fue aceptada y se incorporaron como insumos al debate concretado. Se proponía a los convocados generar todo tipo de aporte que desde las experiencias - individuales o colectivas - permitieron abonar al debate, incluyendo por tanto críticas, sugerencias y todas las observaciones que se consideraran pertinentes. Transitado este camino y a partir de la experiencia acumulada se procedió a redactar una nueva versión del documento original. Sin llegar a modificar el espíritu ni el planteo original, esta versión se nutre y enriquece de las perspectivas y contribuciones de los participantes, añadiéndose la relatoría a cargo del Lic. Gustavo De Armas, aporte que demanda nuestro reconocimiento a UNICEF Uruguay por el apoyo brindado a lo largo de este recorrido. Finalmente, corresponde también el agradecimiento a los participantes que sumaron varios cientos de docentes provenientes de las más distintas instituciones, niveles y sub sistemas de enseñanza pública y privada nacional. Pudimos apreciar y tenemos la más plena convicción de que, tanto en el acuerdo o en la diferencia, primó el interés generalizado por contribuir en la búsqueda de alternativas para una educación pública de calidad y con equidad para todos los niños y jóvenes del Uruguay.

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II. Relatoría de las Jornadas de Reflexión sobre el ProMejora (2012 - 2013)*

* Documento elaborado por Gustavo De Armas, Especialista en Política Social de la Oficina de UNICEF en Uruguay, a solicitud del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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1. Introducción El documento aprobado por la Comisión del Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa (ProMejora), en el que se plasmaron los objetivos y líneas del programa, generó diversas consideraciones y valoraciones entre los integrantes de las Asambleas TécnicoDocentes (ATD), Inspectores de los consejos de Educación Inicial y Primaria (CEIP), Educación Secundaria (CES) y Educación Técnico-Profesional (CETP) e investigadores académicos del campo de la educación, que formaron parte del proceso de consulta oportunamente convocado por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). En algunos casos, las apreciaciones que se realizaron en los encuentros desarrollados entre 2012 y 2013 reflejan la posición de colectivos, que reflexionaron, elaboraron y adoptaron decisiones con relación al documento sobre “Autonomía y Fortalecimiento de las Instituciones Educativas” de abril del año 2012. En cambio, las valoraciones planteadas por los investigadores académicos, técnicos de la educación e inspectores no reflejan necesariamente posturas institucionales. De todos modos, tras analizar las opiniones y juicios de esos colectivos, es posible divisar algunas visiones compartidas, puntos de consenso o acuerdo. Con base en estas posturas institucionales o posiciones individuales o personales, este documento procura reflejar, con la mayor exhaustividad posible y de modo imparcial, las opiniones y valoraciones que algunos de los principales actores vinculados al quehacer educativo expresaron sobre el documento del ProMejora, así como identificar acuerdos y disensos con respecto al programa. A continuación se presenta el análisis de las transcripciones de las cuatro Jornadas de Reflexión desarrolladas por la Coordinación del ProMejora a fin de socializar con diversos actores clave el documento inicial del programa. . La primera se desarrolló en junio de 2012 y contó con la participación de las autoridades del CODICEN, un amplio grupo de académicos de distintas instituciones y centros de investigación, y técnicos de la ANEP: Lucía Bervejillo de la Universidad de Montevideo, Santiago Cardozo de la Dirección de Investigación, Estadísticas y Evaluación de la ANEP Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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En estos encuentros fueron abordados diversos tópicos que están presentes en el documento del ProMejora y que hacen a los objetivos y principales rasgos del programa, pero también asuntos o temas que fueron emergiendo a partir de la discusión sobre el documento y el programa. Sintetizar el debate en torno a esa vasta lista de asuntos, así como la diversidad y la riqueza de las opiniones y apreciaciones vertidas en estos encuentros, no resulta una tarea sencilla. A riesgo de simplificar en demasía, esta relatoría ordena las reflexiones y los debates que se plantearon en estos encuentros en tres grandes capítulos: el primero, dedicado a las opiniones y apreciaciones sobre la concepción, los objetivos y las líneas de acción del programa; el segundo, consagrado a las posibles visiones del concepto de autonomía (uno de los centros del programa y, por lo tanto, del documento); el tercero, enfocado en el rol que deben cumplir los actores: inspectores, directores y docentes. Por último, la relatoría se cierra con un capítulo de síntesis que intenta establecer algunas conclusiones a partir de las tres secciones que estructuran el documento.

(DIEE-ANEP), Gustavo De Armas de UNICEF Uruguay, María Dibarboure del Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), María Paz Echevarriarza de UNESCO, Tabaré Fernández de la Universidad de la República (UdelaR), Verónica Filardo de la UdelaR, Pablo Landoni de la Universidad Católica del Uruguay (UCU), Javier Landoni del Consejo de Educación Técnico Profesional de la ANEP, Javier Lasida de la UCU, María Esther Mancebo de la UdelaR, Enrique Martínez de la Universidad de la Empresa, Karina Nossar del Consejo de Formación en Educación de la ANEP (CFE-ANEP), Andrés Peri de la DIEE-ANEP, Norma Quijano de CFE-ANEP, José Rilla del CLAEH, Oscar Sarlo de la UdelaR, Sonia Scaffo de la UCU, Denise Vaillant de la Universidad ORT y Ricardo Vilaró. La segunda y la tercera se desarrollaron en los meses de septiembre y noviembre de 2012 con la participación de autoridades y equipos de supervisores de los Consejos Desconcentrados de la ANEP. Por último, la cuarta jornada tuvo lugar en mayo de 2013 y contó con la participación de los representantes de las ATD.

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2. Apreciaciones con relación al Programa: concepción, objetivos, líneas de trabajo e instrumentos Entre los investigadores académicos, así como entre los especialistas en educación que desempeñan funciones en instituciones del SNEP, se advierte en líneas generales una valoración positiva de los contenidos del documento del ProMejora, sin perjuicio de algunas observaciones críticas o puntos de cuestionamiento. Dicho de otro modo, no se registran en este grupo opiniones o juicios notoriamente críticos o negativos. A título de ejemplo, se puede tomar la siguiente intervención: “Me gustó mucho el documento, y si tuviera que destacar alguna de las fortalezas, no solamente (resaltaría) su fluidez y la fundamentación teórica que está detrás, sino, en particular, (que) me parece que se… enfoca constantemente lo que tiene que ser la preocupación última de todas nuestras políticas educativas: la mejora de los aprendizajes.” (I.E.) En particular, fue destacado por algunos de los participantes en el encuentro con investigadores y técnicos la contribución que el documento y el programa hacen a la reflexión sobre los aspectos de la educación que deberían ser modificados para alcanzar mejores procesos y resultados: “… lo interesante del ProMejora… es que interpela al sistema educativo, interpela hoy a la Enseñanza Media (…), interpela en términos de la gestión, de la gobernanza; interpela a los actores, porque supone otro papel del Director, de los docentes y del supervisor; supone . A fin que el lector pueda reconocer el perfil del participante al que corresponde la cita seleccionada, evitando su identificación, se utilizarán a partir de este momento los siguientes códigos: (I.E.) para las/os investigadores de la educación, ya sea que desempeñen principalmente sus funciones en instituciones académicas o universitarias o las realicen en instituciones del SNEP (ANEP o MEC); (C.I.) para los integrantes de los cuerpos de inspección de los consejos desconcentrados; (ATD) para los representantes de las ATD y (Coord. ProM.) para integrantes del ProMejora. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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otra formación, supone pensar en condiciones laborales distintas; supone pensar en una evaluación del desempeño; supone pensar en incentivos; en fin, supone pensar… en un proceso de cambio, de transformación y de mejora del sistema de educación media.” Al tiempo que el documento y la potencial acción del programa son destacados por algunos participantes porque “interpelan” al sistema educativo, otros actores cuestionan algunas de las nociones o conceptos clave en los que descansa el programa. En ese sentido, la siguiente intervención resulta ilustrativa de algunos cuestionamientos y temores con relación a las consecuencias que un proceso de descentralización y fortalecimiento del rol de los centros educativos podría deparar: “Poner como centro al Centro –otra de las cosas que se planteó como fundamental del ProMejora– para nosotros es muy riesgoso, por esa consecuencia que trae inmediata(mente): (si) este Centro logró mejorar sus aprendizajes es porque estos profesores trabajan muy bien; (si) este otro (centro) no (lo logró) es porque se está trabajando mal, y se responsabiliza a los docentes. Nosotros… no podemos ir contra algo que está asignado y está realmente incidiendo… (no podemos lograr) que chicos mal comidos con (pocas) oportunidades de estimulación y apoyo de sus hogares logren lo que otros chicos tienen como en bandeja. Eso es un dato de la realidad; hacemos todo lo posible para contrarrestar estos puntos de partida diferentes, pero no se nos puede cargar a los docentes de que somos responsables si no logramos llevarlos al mismo nivel. Creemos que hay condicionantes sociales, (que) es un problema de la sociedad toda, que debe haber otros cambios sociales que habiliten a llegar a los mismos puntos de llegada.” (ATD) Si bien se puede asumir como legítima y entendible la preocupación por eventuales comparaciones derivadas de los resultados que alcanzan los centros, el documento explícitamente cuestiona una concepción de la autonomía asociada a la promoción de la competencia entre centros: “… derrotero que puede ser el trabajo con centros identificados a través de una lógica democrático participativa, donde no existe competencia sino procedimientos que comparan a la institución consigo misma, tomando como referencia sus condiciones de partida y como un aspecto adicional para la motivación y la participación de sus protagonistas” (página 27). Otro de los argumentos que se plantearon en la discusión es que la apuesta a un mayor protagonismo de los centros educativos puede ser alcanzada con los dispositivos que ya existen 18 |

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(sin necesidad de recurrir a una intervención o programa “de afuera”), y que lo que se requiere, por lo tanto, es una mayor asignación de recursos económicos y humanos (por ejemplo, horas para la coordinación) a fin que esos dispositivos puedan operar. “Nosotros reclamamos (horas de coordinación semanal en todas las escuelas), pero no para llegar a una autonomía como se plantea acá (en el documento), (para) que nos den dinero o definamos los contenidos curriculares. (Planteamos) simples estrategias de trabajo… que son las cosas que hacen las estrategias de enseñanza, que se discuten en las pocas escuelas que tienen salas de coordinación: cómo mejoramos, cómo hacemos para que estos chicos aprendan, qué estrategias didácticas podemos aplicar. Ese es el eje, pero no necesitamos unos proyectos que nos vengan de afuera; lo que necesitamos es que todas las escuelas tengan horas de coordinación.” (ATD) Como se puede apreciar, además de existir una defensa de los mecanismos o dispositivos que existen  –y que, en todo caso, no operan en la medida de sus posibilidades por una dotación insuficiente de los recursos–, se advierten también diferencias con respecto al concepto de autonomía, quizás determinadas por el desconocimiento o la inadecuada interpretación acerca del concepto de autonomía que plantea el documento elaborado desde el ProMejora. En más de un pasaje es posible apreciar planteos que responden a otras cuestiones conexas, sin un referente concreto en el texto propuesto para la discusión. Un caso claro es la crítica

. Refiere a las horas de coordinación en Educación Primaria. . La siguiente intervención constituye un claro ejemplo de las discusiones sobre el sentido de la educación que se dispararon a partir del documento del ProMejora, en las cuales algunos actores asocian al programa a posiciones o paradigmas sin que se desprenda de su base documental o de su acción: “Desde la ATD entendemos que la educación no es un servicio… que esté en línea con las demandas laborales inmediatas. No se debe confundir la educación de contenido tecnológico con el aprestamiento que conlleva a la capacitación entrecomillada, esto es, la adecuación rápida de mano de obra apenas entrenada para la demanda de las empresas. En cuanto a la calidad educativa la concebimos pensando en la densidad y profundidad de los conocimientos impartidos no en la posibilidad de medirlos con evaluaciones estandarizadas, ni rankings mundiales y/o regionales. Es necesario unificar el conocimiento técnico manual con el académico, relacionar trabajo y tecnología. La respuesta a la crisis educativa ha de tener este punto como base: de nada sirve organizar centros educativos si no se define y establece claramente qué se va a enseñar en los mismos.” (ATD) Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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reiterada a los programas focalizados y a las iniciativas que son avizoradas como impuestas “desde afuera”. Sobre tales aspectos, el documento contiene más coincidencias que diferencias con esos planteos. Al analizar las transcripciones de los talleres realizados con los cuerpos técnicos de la ANEP (inspectores y representantes de las ATD) se advierte la presencia de una discusión de fondo – que se viene procesando desde hace años como algunos actores señalan– en torno a los conceptos de descentralización y autonomía. Por momentos, parecería que esta discusión surge de interpretaciones erróneas o inadecuadas de las posturas que los actores postulan: en este caso, las nociones de autonomía y de descentralización en los que el ProMejora descansa. En este sentido, resulta clave la tarea pedagógica de explicitación del sentido y las implicancias de los conceptos de descentralización y autonomía que postula el programa, al menos con el propósito de evitar que las interpretaciones inadecuadas alienten resistencias que podrían dificultar o enlentecer su desarrollo.

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3. Consideraciones en torno al concepto de autonomía de centro Uno de los temas principales en todos los talleres fue el sentido y el alcance del concepto de autonomía de acuerdo a su definición en ProMejora. Con distintos énfasis este asunto estuvo presente tanto en el intercambio entre los investigadores académicos y técnicos como en el diálogo entre los inspectores y representantes de las ATD. De algún modo, detrás del interrogante sobre el sentido del concepto de autonomía estuvo presente la inquietud o la preocupación sobre las posibles consecuencias o impactos de un proceso de descentralización que conduzca al fortalecimiento de la autonomía de los centros. La siguiente intervención de uno de los inspectores que participaron en el taller refleja con claridad esta inquietud: “¿Me gustaría preguntar de qué autonomía estamos hablando? ¿Una autonomía autonómica, una autonomía de gestión, una autonomía administrativa, pedagógica, o todas a la vez y de golpe? Parecería ser que lo nuestro es lo pedagógico, por más que tengamos que incursionar en las otras áreas y que de alguna manera todas hacen al todo. Pero, por ejemplo, cómo impacta en un estudiante de un Centro autónomo de Salto que viene a terminar su bachillerato en un Centro autónomo de Montevideo.” (C.I) Ante esta interrogante la respuesta planteada desde la coordinación del ProMejora es que el programa pretende fortalecer las capacidades de los propios centros para responder a los desafíos que la propia comunidad educativa advierte, a partir de la lectura que hace de su realidad, de las posibles causas de los problemas que enfrenta así como de sus fortalezas y debilidades; en más de una oportunidad, buscando rebatir interpretaciones o decodificaciones erróneas, se señaló que el programa no pretende en modo algo propender a la “independencia” de los centros o la ruptura con relación al sistema, ni tampoco la introducción de mecanismos de competencia por recursos en un marco de descentralización de la gestión educativa. En esta línea, la siguiente intervención muestra con claridad la definición que desde el programa se realiza del concepto de autonomía: Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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“La autonomía de los centros en la forma que nosotros (el ProMejora) lo planteamos –que no es la independencia de los centros, (que) es solamente (brindar) márgenes para hacer cosas– (lleva) a que el colectivo pueda responder a su realidad con respuestas apropiadas. Esto no se dibuja desde un escritorio; se puede comprender y establecer desde la realidad, desde la cercanía, con la familia, con los alumnos, con la realidad de cada centro. ¿Eso lleva a la fragmentación del sistema? No, creo que a lo que lleva es al fortalecimiento del sistema.” (Coord.ProM.) Aquí aparece una de las posibles o potenciales tensiones que estuvo presente en los diálogos: la expansión de la autonomía de los centros y el debilitamiento de las capacidades del sistema educativo para definir e implementar políticas de carácter general. En este punto, algunos de los investigadores académicos plantearon advertencias sobre los riesgos que puede deparar la expansión de la autonomía de los centros. Ante estas dudas se señaló desde la coordinación del programa que la ampliación de los márgenes de autonomía de los centros, en la medida que contribuye a producir mejores resultados, representa una de las condiciones principales para el fortalecimiento del conjunto del sistema educativo; por lo tanto, oponer la expansión de la autonomía al fortalecimiento del sistema –o simplemente, establecer una rígida alternativa entre centro y sistema– constituiría un falso dilema o una opción retórica: “Está claro que en todo momento nosotros estamos hablando de la relación centro y sistema, diciendo (que) no queremos desmontar el centro, (que) no queremos debilitar el papel del Estado; simplemente, lo estamos re formulando: estamos dejando más espacio a las instituciones, estamos fortaleciendo el papel de lo central del sistema en lo que tiene que ver con (reducir) las asimetrías, los factores de vulnerabilidad.” (Coord.ProM.)

. “…creo que habría que hacer énfasis, cosa que no veo en el documento, de que todo esto es parte de una política pública, y de la política nacional (…) Creo que en ningún lado se dice que si el objetivo no se logra, el camino se debería rediscutir. Creo que se ha hecho mucho énfasis en la adecuación al medio, a la comunidad; ideas también que tienen una carga muy compleja que habría que estudiar bien, porque hoy comunidad implica cierta cuestión medio endogámica que creo que debería estar en diálogo (con) las políticas públicas y con cierta nacionalidad más compartida, porque (de lo contrario) se puede pensar que se está pensando en cierto cerramiento de las comunidades.” (I.E.)

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Otro de los puntos que fue señalado desde la coordinación del programa fue el acompañamiento de los centros acorde a sus diferentes capacidades, tratando de apuntalar las instituciones que requieren mayores apoyos a fin de lograr su máximo desarrollo, pero también para evitar que la expansión de los márgenes de autonomía depare una brecha entre aquellas instituciones que cuentan con mayores capacidades para encarar un proceso de esta naturaleza y aquellas que disponen de menores recursos o activos: “Nosotros nunca hablamos de autonomía “a secas”, no hablamos de instituciones autónomas, hablamos de procesos de autonomía, de márgenes de autonomía, una autonomía progresiva. La autonomía está en función directa con el tejido institucional, con las capacidades que existen en los centros. Entonces, obviamente que allí donde haya un centro que ha podido desarrollar determinadas capacidades, nuestro apoyo, nuestra intervención es menor, porque la propia institución ha desarrollado capacidades para hacer estos procesos de autonomía. Pero allí donde las instituciones son vulnerables, son débiles, es donde hay que apoyar más para tratar de construir esa fortaleza. Por eso autonomía siempre va con fortalecimiento, nunca pensamos en autonomía sin fortalecimiento.” (Coord.ProM.) En suma, la autonomía se presenta no como una condición cosificada sino como un proceso que admite y se beneficia de distintos itinerarios. Conforme avanzaba el diálogo en los talleres se iba clarificando que el fortalecimiento de la autonomía de los centros apunta a objetivos y contenidos estrictamente educativos, y no de gestión o gerenciamiento de los centros que fue uno de los sentidos de la autonomía de los centros que mayor predicamento tuvo en las últimas dos décadas del siglo pasado. En este sentido, la siguiente cita de uno de los investigadores académicos resulta clarificadora: “… hoy la autonomía está… asentada fuertemente en la idea de calidad; no se hace ni para generar un cambio político, ni para algún otro motivo, que no sea para elevar la calidad, y por eso no nos extraña que en los últimos años toda Europa está otorgando determinada autonomía a los centros (…) Existe un amplio consenso de que si bien la autonomía de la escuela, del centro escolar en sí mismo, no es sinónimo de mejora, suele ser la dimensión que está presente en lo que son las transformaciones.” (I.E.)

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Una vez clarificada el sentido del concepto de autonomía que postula el ProMejora –sin perjuicio, que entre algunos actores persiste el rechazo al concepto y a los objetivos que el programa persigue– la discusión se centró en las condiciones necesarias para fortalecer la capacidad de acción de los centros, o como señaló uno de los inspectores participantes en el taller: “… la pregunta que uno se hace no es cuánta autonomía pedagógica, sino cómo. ¿Cómo hacemos con la resistencia de los docentes, con docentes no preparados para ese ejercicio de autonomía pedagógica?” (I.E.) Con relación a cuál es el factor imprescindible para desencadenar un proceso de transformación educativa a nivel de centro en todos los diálogos emergió la figura del docente, tanto del docente de aula como del cuerpo directivo, así como la existencia o carencia de un sistema de incentivos que contribuya a movilizar sus energías. En esta dirección, uno de los investigadores académicos resaltó la función que estos incentivos o estímulos –no solo materiales, sino también simbólicos– pueden desempeñar para motivar la acción de los docentes: “… justamente el cuello de botella que … es que el tiempo que demandan esos procesos excede en mucho al tiempo que pueden dedicar los docentes (…) cuál es el esquema de incentivos para que un docente cambie, qué cambios habría que hacer… para que se inicie el proceso de cambios, qué es lo que lo motivaría a abandonar la complacencia, el “yo me dedico a hacer lo mío, y dejo que el mundo siga” o (el) “estoy cansado de pelear contra la corriente”. Tanto incentivos monetarios como no monetarios: la carrera profesional, (el) reconocimiento académico, (el) reconocimiento social, etc.” (I.E.) Desde otra perspectiva uno de los inspectores destacó el valor que tienen las reglas y los recursos para acompañar los procesos de cambio que se pretende impulsar desde los centros: “… una autonomía sin un presupuesto que la acompañe, una descentralización sin reglas y normas que nos den flexibilidad, y grados de libertad, es difícil… ¿Hasta qué grado podemos, y quiénes pueden, gestionar con cierto grado de autonomía?” (C.I.). Además de señalar la necesidad de contar con reglas, incentivos y recursos que estimulen los procesos de cambio educativo, el involucramiento de los docentes en el fortalecimiento de 24 |

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sus instituciones, en el desarrollo de un proyecto de mejora construido desde la lectura que la comunidad educativa puede hacer de su propia realidad, varios participantes identificaron como obstáculo la persistencia de una cultura de trabajo que no facilita el diálogo entre docentes, la apertura a la mirada de los pares y, finalmente, el trabajo en equipo. En este sentido, señalaron algunos de los inspectores participantes: “… el lugar hacia donde nosotros tendríamos que poder trabajar y ayudar… es el aula. (Porque) el aula se cierra, se cierra hasta literalmente: se cierran sus puertas. (Porque) hay docentes –y me voy a incluir– (que) no estamos dispuestos a exponer lo que hacemos en el aula y a compartir lo que hacemos.” (C.I.) “¿Por qué los docentes seguimos atrincherándonos en esos espacios? ¿Qué pasa con la confianza de los docentes en el compañero, en el otro, en los equipos que lideran la institución? ¿Hay realmente una confianza, una transparencia en el sentido técnico?” (C.I.) Con relación al déficit de trabajo cooperativo entre los docentes, los actores tienen visiones o perspectivas encontradas. En este sentido, algunos de los representantes de las ATD cuestionaron con firmeza esa visión de los centros educativos –en particular, de los de enseñanza media y, más específicamente, de los liceos– como espacios atomizados, en los cuales prácticamente no se registra la cooperación entre los docentes, el desarrollo de acciones basadas en la comunidad educativa y la apertura a la comunidad local: “… hay que conocer bien poco de Educación Secundaria, o de la realidad de Educación Secundaria, para decir que el liceo… es una cosa cerrada sobre sí misma. Sobran las experiencias de trabajos conjuntos de las instituciones educativas, de los liceos con la UTU, de los liceos con la escuela, el liceo con el INAU, el liceo con la policía, con lo que haya en la zona para resolver diversas dificultades. Y esa construcción… no se llama ProMejora, es una iniciativa que los docentes han ido construyendo para resolver los problemas que tienen cotidianos y concretos en su localidad. (…) Entonces nosotros discrepamos profundamente con esa visión del liceo aislado, dentro de una comunidad, nosotros al liceo constantemente lo vemos inserto, y siendo promotor de diversas cuestiones culturales en las diferentes localidades.” (ATD)

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Asimismo, se señala que son los hándicaps o carencias sociales que presenta la mayoría de los estudiantes que asisten a las instituciones de educación básica de la ANEP (tanto liceos como escuelas) los que obstaculizan o dificultan el desarrollo de procesos de cambio educativo, incluso el ProMejora. En esta dirección, la siguiente cita resume esta visión: “… parece como que el ProMejora en realidad es un proyecto que va dirigido a las escuelas de quintil tres que tienen como máximo doce grupos, son casos muy acotados. Entonces, hasta dónde esas referencias (del ProMejora) pueden ser generalizables, cuando en general las escuelas tienen cuarenta grupos, donde el Director para recorrer los tres pisos de la escuela no le alcanza una semana, tenemos que hablar de la realidad situada: “situada”, no contextualizada, hay que saber de lo que hablamos. Y nosotros, los que estamos acá, sabemos de esas cosas… sabemos de qué estamos hablando (…) la educación pública es la única que no le dice no a nadie (y cuando) no hay un referente adulto… no hay un referente o está preso o está muerto. Entonces esa soledad de toda la población que nosotros atendemos (…) Necesitamos encontrarnos los maestros, todos los docentes, legitimar (nuestra) tarea, porque es feo cuando llega el chico a la casa y la madre le dice ‘la maestra no sabe nada’ (…) La importancia de la tarea de educar es trascendente (y es necesario un) reconocimiento social y salarial acorde a la tarea que desempeñamos (los docentes). Mientras no logremos esas cosas, creo que todo es en vano.” (ATD) Si bien las restricciones que impone el contexto sociocultural en el que está inserta la institución educativa –la realidad “situada”, al decir de algunos participantes– a cualquier proceso de cambio no deberían ser subestimadas, parece claro también que el ProMejora, como otras iniciativas que pretenden innovar, puede verse enfrentado a otro tipo de obstáculos o resistencias que obedecen a las visiones de los distintos actores sobre el quehacer educativo. Como señaló uno de los participantes en las reuniones con los inspectores: “... tenemos que tener claro que un programa como (ProMejora) implica un cambio institucional, y los cambios institucionales cuestan, levantan resistencias” (I.E.) Reconocer que este tipo de resistencias pueden emerger y alentar la construcción de acuerdos mediante el diálogo a fin de acercar posiciones, constituyen dos de las claves para el desarrollo de esta innovación. 26 |

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4. Consideraciones en torno al papel de los Inspectores, Directores y docentes El diálogo en torno a los procesos de descentralización, el fortalecimiento de las capacidades de los centros y la ampliación de los márgenes institucionales que habilitan a su autonomía condujo, naturalmente, al intercambio sobre el rol de los actores educativos: en especial, los equipos de dirección y los docentes. Todos los participantes –en particular, los inspectores– resaltaron el papel que deben desempeñar los equipos directivos ejerciendo un liderazgo pedagógico que movilice a la comunidad educativa detrás de objetivos construidos colectivamente y, por lo tanto, compartidos. La siguiente frase ilustra con claridad el reclamo por la revalorización de los directores, y en general los docentes, así como la demanda por marcos institucionales que incentiven o faciliten las innovaciones: “… hay que revalorizar el rol pedagógico del Director, en el entendido de que el Director está colmado de cosas, de tareas, y se ha perdido un poco su rol pedagógico. Como animador y como impulsor de la gestión de las instituciones, es necesario que posea ese rol pedagógico porque no podemos dejar de lado la realidad fundante de las instituciones, que es la educación. Se hacen muchos proyectos y muchos están en esos intersticios de la norma. En algunas innovaciones que se realizan me parece que falta un marco (donde) las instituciones tengan el reconocimiento por el trabajo que realmente están realizando.” (C.I.) A partir de la reflexión sobre el liderazgo pedagógico emergió también la demanda por la responsabilidad de los actores, por la asunción de responsabilidad ante los resultados y los procesos; responsabilidad que aparece asociada, casi como contracara, al concepto de autonomía: “Me parece importante que junto a ese concepto de autonomía también se ponga en discusión ese concepto de responsabilidad, que hace que cada uno tenga que hacerse cargo, (y) no sentirse culpable sino responsable por las consecuencias que genera, (por) lo que hace o deja de hacer. Eso no es poca cosa en el seno de las instituciones…” (C.I.) Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Al mismo tiempo que se reconoce el papel que pueden desempeñar los directores como líderes pedagógicos, como propulsores de los procesos de transformación educativa, se advierte los obstáculos que deben sortear para dedicar energías a la puesta en marcha de procesos participativos de construcción e implementación de un proyecto de centro: entre otros, la falta o la escasez de apoyos; la sobrecarga de tareas; la “soledad” que sienten o perciben en el desarrollo de sus funciones; la creciente complejidad de la gestión de los centros educativos. En palabras de uno de los inspectores: “… para un Director es muy difícil a veces generar espacios de coordinación; por eso me planteo la necesidad de un acompañamiento potente (…) porque el Director (está) muy solo, muy desbordado por lo administrativo y por los problemas del local, y con poco tiempo como para coordinar el equipo de dirección. (Así se puede) empezar a desarrollar ese liderazgo pedagógico del que seguramente dispone…” (C.I.) Ante este desafío reaparece el papel de los inspectores y, en particular, el vínculo que deben tejer con los directores y las instituciones. En el diálogo apareció la necesidad de que los inspectores desarrollen efectivamente una función de apoyo y acompañamiento de los equipos de dirección, lo que aparece como una de las estrategias para estimular los procesos de construcción de autonomía en los centros: “Creo que el inspector de la manera más tradicional, va a ver en un centro lo que está funcionando bien, y el director de alguna manera lo que trata, es de mostrarle todo lo bien que está funcionando, y si en algo ve que no está acorde a ese mercado, yo hablo del mercado lingüístico, el mercado de las instituciones, trata de justificarlo por una serie de factores que vienen desde lo socio económico, y todo lo demás. En este caso creo que es al revés, y en esto aparece lo vincular y el tema de la confianza… es que el Director pueda decir lo que le pasa realmente, igual que el docente, qué es lo que le pasa cuando no sabe qué hacerle hacer al alumno para que comprenda, en cualquiera de las disciplinas, y entonces yo creo que ahí tendría que aparecer una demanda de este Director y estos docentes, en la que planteen realmente cuál es la problemática del acto de enseñar en estos contextos, o de gerenciar, o de administrar y aplicar la normativa.” (C.I.)

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Entre los activos o las fortalezas con las que cuenta el sistema educativo para impulsar procesos de cambio llevados adelante por la acción de los centros aparece la consolidación en los últimos años de una “masa crítica” de inspectores, técnicos y directores que se han especializado en programas de postgrado del sistema universitario nacional o la ANEP. En esta línea, sostiene uno de los investigadores académicos que participó en los talleres: “… el equipo de dirección tiene que ejercer un liderazgo; felizmente… la ANEP ha tenido una preocupación por formar sus estamentos técnicos de Directores e Inspectores de larga data. La Universidad Católica lleva casi quince años formando gente en gestión de centros, la ORT diez, tengo el temor de estar olvidando alguna otra institución formadora en el medio. Y hay muy buenos Directores, y no existe ninguna experiencia educativa en ningún país donde el equipo Director no tiene que ejercer un liderazgo (…) felizmente en el país hay masa crítica; hay, y (los) reivindico, cuerpos técnicos de la educación primaria, media y técnica... Hay educadores, especialistas e investigadores, en las más diversas organizaciones que hay en el país; hay gente trabajando en los centros de formación docente, y hay redes…” (I.E.) A juicio de quienes participaron en los talleres, en última instancia la implementación efectiva de las innovaciones que se pretende promover depende del compromiso y la convicción de los actores, más allá de la presencia y del alcance de diversos tipos de incentivos (salariales, financieros o simbólicos); de la adhesión a un proyecto de transformación construido colectivamente, ya sea a nivel macro o a nivel de centro. A juicio de buena parte de los participantes la motivación de los docentes y la identificación con un proceso de transformación constituyen los motores que pueden movilizar un proceso de cambio basado en el protagonismo de los centros. En palabras de uno de los investigadores académicos: “Si bien entiendo la autonomía administrativa, financiera, etc., para la descentralización… el factor clave es el docente. (…) Más que incentivos, que pueden ser de carácter económico, lo que debe (haber) es motivación (de los docentes); si el docente no está motivado por el cambio –y esto pasa por un rediseño de la carrera funcional docente, no solamente (por) el profesor cargo, las horas, la permanencia que yo tengo en el centro, etc.– no alcanza… el docente tiene que tener otro tipo de motivaciones para poder embarcarse en un desafío como este que le estamos planteando…” (I.E.) Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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En este marco, aparece nuevamente la estabilidad de los colectivos docentes en los centros educativos como una de las principales condiciones para hacer posible un proceso de cambio educativo: “(la) estabilidad de los centros aparece como un tema fundamental. Este proyecto… lo tienen que hacer los propios actores del centro; no es algo que (pueda venir) de afuera, sino que debe movilizarse desde adentro. Conformar comunidad educativa en serio, local, es fundamental, y eso no se puede lograr sin determinadas condiciones de estabilidad.” (I.E.) Aunque pueda resultar casi obvio o evidente, construir una comunidad educativa robusta, comprometida con su entorno, capaz de leer su propia institución para definir objetivos y metas que puedan movilizar la acción colectiva, depende de la presencia de algunas condiciones endógenas al sistema educativo y a la institución, más allá de la siempre significativa influencia del contexto social en el que está inserta: la capacidad de liderazgo del equipo directivo; la estabilidad o permanencia del cuerpo docente en esa institución durante un tiempo razonable; el apoyo de equipos técnicos que acompañen en forma oportuna a la institución, conectándola con otras instituciones y con el sistema, a fin de aprender en la práctica y cooperar. 

. En esta dirección, la siguiente intervención de uno de los inspectores identifica una serie de desafíos que deben ser considerados en la implementación del ProMejora, y que son válidos también para otros procesos de transformación o innovación promovidos desde el nivel local: “… para poder realizar los cambios desde el centro necesitaríamos centros que tuvieran estabilidad, y la verdad que nosotros no tenemos centros con estabilidad, entonces es muy difícil que los cambios se puedan socializar, puedan permanecer, cuando los centros tienen una inestabilidad muy grande. Entonces capaz que tenemos que pensar o bien en la modificación del sistema más desde lo macro, o si no, desde donde estamos, desde la realidad en que estamos, ver qué cosas podemos hacer…” (I.E.)

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5. Síntesis El análisis de las transcripciones de las cuatro jornadas realizadas por la Coordinación del ProMejora entre junio de 2012 y mayo de 2013 permite extraer algunas conclusiones sobre las apreciaciones con respecto al programa de los distintos actores involucrados en el quehacer educativo, así como advertir o identificar algunos posibles consensos que permitirían avanzar en dirección al logro de mayores grados de protagonismo de las instituciones educativas. Con relación a las apreciaciones de los actores acerca del documento Autonomía y fortalecimiento de los centros educativos y, por tanto también, acerca del programa (de su visión, sus objetivos y sus líneas de intervención) se observan juicios positivos, en especial entre los investigadores académicos, los técnicos de la educación y los cuerpos de inspección: se le reconoce al documento y al programa que contribuyen a interpelar al sistema educativo, en tanto identifican algunos de los “nudos críticos” que explican las dificultades que enfrenta el sistema educativo para alcanzar mejores resultados en términos de aprendizajes y trayectorias educativas, al tiempo que se destaca la visión educativa del concepto de autonomía, marcadamente diferente de una definición meramente gerencial o de gestión. Al mismo tiempo, es posible divisar un conjunto de valoraciones críticas o cuestionamientos. Se señala que el programa no representa una novedad puesto que las instituciones educativas y los colectivos docentes vienen trabajando desde hace mucho tiempo en la identificación de problemas, la definición de estrategias para mejorar los procesos educativos y el fortalecimiento del vínculo con la comunidad. Asimismo, se sostiene que alcanzar mejores resultados depende mucho más de una mayor asignación de recursos y de cambios en el contexto sociocultural del que provienen los estudiantes, que de la presencia de un programa, que se visualiza por algunos actores como externo, destinado a promover la descentralización y la autonomía. En suma, como se puede apreciar existen valoraciones diferentes y, en algunas dimensiones, encontradas u opuestas en torno al programa.

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Con relación a los conceptos de autonomía y de descentralización, el análisis de las cuatro jornadas permite apreciar, por un lado, que existe un cierto consenso acerca de la función positiva que pueden desempeñar los centros, las comunidades locales, los colectivos docentes, en el desarrollo de innovaciones. Se advierte una visión crítica generalizada con respecto al concepto de autonomía definido como competencia de los centros educativos por recursos (óptica coincidente con lo planteado en el documento presentado desde el ProMejora), independencia con relación al sistema y descentralización de la gestión de los servicios educativos. Al mismo tiempo que todos los actores que participaron de estas jornadas apoyan o ven con simpatía la creciente autonomía de los centros entendida como el protagonismo cada vez mayor de las comunidades en la innovación educativa y pedagógica a nivel local (contextualizada), rechazan una posible deriva del concepto que tenga que ver con la “independencia” de los centros con respecto al sistema educativo y más aún la idea de la competencia entre centros por recursos en un marco de descentralización de la gestión de los servicios. Se apoya la ampliación de los márgenes de autonomía de los centros educativos para innovar en el terreno estrictamente educativo y pedagógico, pero siempre dentro de un marco universal de políticas y de un sistema educativo que los contenga que eviten la segmentación y la atomización, aspectos que los planteos realizados desde el ProMejora cuidan de mencionar. Por último, quizás el punto en el que se advierte mayor consenso es el reconocimiento del papel clave que juegan los actores del centro educativo: los cuerpos de dirección y los docentes. Como se señaló, más allá del papel que pueden cumplir los incentivos materiales o simbólicos para facilitar o estimular la participación de los docentes en la construcción de un plan de mejora local, el éxito de la transformación dependerá, en última instancia, de la convicción genuina que los docentes de cada centro educativo tengan acerca de la necesidad y el sentido de las innovaciones. Desde esa lógica, una de las intervenciones de la coordinación del ProMejora sintetiza esta suerte de paradigma o enfoque del cambio educativo construido desde los ámbitos locales o micro: “La idea (es) que cada institución se piense a sí misma, en su historia: ¿cómo estábamos en convivencia hace tres años, cómo estamos hoy (y) cómo queremos estar dentro de tres años? En definitiva, es (preguntarnos) cómo progresamos. Todos salimos de distintos momentos; esos distintos momentos implican que uno no le puede dar un marco de autonomía muy amplia a 32 |

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instituciones que tienen grandes vulnerabilidades. (…) Lo importante es que logremos que las instituciones avancen, mejoren, crezcan, se fortalezcan, se capaciten (para) ser transformadoras de su propia realidad. Y es ahí donde… el centralismo, la uniformidad, impide la innovación; sin grados de libertad no hay posibilidad de innovación, de contextualización (…) Esto no quiere decir que no tenemos criterios nacionales. No (por el contrario), tenemos una política educativa o una política nacional. (…) Nosotros estamos planteando una tensión entre lo igual y lo diverso. La sociedad uruguaya tiene un nosotros compartido, y eso hay que defenderlo: son los principios (y) los valores de nuestra democracia, de nuestra ciudadanía. Pero también (es) aquella cultura común, aquellos conocimientos y habilidades fundamentales que todos los alumnos tienen que alcanzar. Y eso es común; es común el lograr esos conocimientos. ¿(Ahora bien), tiene que ser igual el formato, el recorrido para alcanzarlos, o puede haber diversidad?” (Coord.ProM.)

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III. Fortalecimiento y Autonomía de las Instituciones Educativas

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1. Señales de un sistema en declive Desde la restauración democrática a la fecha, el sistema educativo uruguayo ha intentado modificaciones que le permitieran adecuarse a las nuevas exigencias locales y globales. Tales adaptaciones, aún en el acierto, no han significado logros sustantivos a la luz de los dilemas que hoy día enfrenta la educación nacional. El aumento de estudios en materia educativa, la evolución operada en la generación de información, el análisis y la interpretación de resultados a partir de múltiples investigaciones realizadas, así como el incremento en el diseño de observaciones y diagnósticos, han enriquecido sustantivamente el conocimiento sobre la situación de la educación pública. Tal acumulación permite adelantar algunas afirmaciones. Una, las señales distan bastante de ser aceptables en más de un sentido. Dos, el andamiaje que soporta todas las acciones en el ámbito del sistema educativo, se encuentra bajo tensión resultante de la disyuntiva entre la conservación (el seguir haciendo las cosas tal cual hoy suceden) y el cambio. Podría incluso tentarse una tercera afirmación que también reúne una importante cuota de coincidencias: las modificaciones a la situación actual no discurren por un problema económico o presupuestal, por más que ello integre cualquier dispositivo para una posible salida o solución de futuro. Como punto de partida, entonces: (a) la educación en el Uruguay atraviesa una etapa de contradicciones a partir de la constatación de los resultados que obtiene, (b) la lógica sobre la cual se ha desarrollado el sistema educativo - fundamentalmente en las últimas décadas - luego de una progresiva erosión, demuestra su agotamiento y emite señales de requerir un camino distinto y c) la educación se encuentra por primera vez en décadas en la agenda pública y es objeto de preocupación y de interpelación de parte de los actores políticos, los medios de opinión y de la población en general.

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El sistema estatal es el protagonista determinante en la adecuada y justa distribución del derecho a la educación como bien público y social de todas las personas sin discriminación alguna (artículo 2º, Ley Nº 18.437). No obstante, de forma cada vez más reiterada, diversos autores, señalan la fuerte disparidad entre esta aspiración social consagrada legalmente y lo que acontece en la realidad. Así por ejemplo, Fernández y Bentancur (2008) enfatizan sobre las siguientes cuestiones: (a) los  problemas estructurales de calidad, (b) la segmentación institucional y la desigualdad educativa, (c) la ineficacia del instrumento “plan de estudios” y (d) la desestimación del centro educativo. También, el primero de los nombrados y en forma más reciente, señala varios de los problemas que apareja la desafiliación como parte del fracaso del sistema educativo (2010). Aristimuño (2009) analiza las deficiencias de la enseñanza media, en particular sobre el abandono y concluye que es una de las señales más clara del fracaso educativo nacional. Mancebo y Goyeneche (2010), identifican mejoras en el acceso a la educación primaria y media, relativizan los logros en términos de la retención y señalan serios problemas de inequidad y exclusión educativa. De Armas (2008), presenta la brecha entre jóvenes según su estrato socioeconómico, de lo que resulta que aquellos que provienen de barrios de mayores ingresos tienen tasas de egreso sensiblemente más altas en relación a aquellos jóvenes que viven en barrios de menores ingresos. Scaffo y otros (UNESCO, 2009), denuncian el excesivo centralismo geográfico del sistema educativo como una debilidad a resolver. En tanto, Cardozo (2008), demuestra la persistencia de tasas de repetición elevadas a nivel de enseñanza primaria, vinculando tales resultados al origen social de los alumnos, mientras en la educación media continúan habiendo niveles de desigualdad educativa (medida en escolarización y aprendizajes), poco aceptables. Marrero (2010), concluye que los docentes egresados de los IFD son ajenos a la producción de conocimiento en su disciplina y que tampoco realizan tareas de investigación educativa. 38 |

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De Armas y Retamoso (2010), evidencian el magro progreso en términos de escolarización entre generaciones de padres e hijos, así como el peso de aquellos factores propiamente educativos que inciden en las decisiones de permanecer y progresar o no en la educación. Opertti (2011), refiriéndose a los intentos de reforma, determina que los mismos han seguido formatos tradicionales combinando, en menor medida, con componentes alternativos, pero sin efectos alentadores: “…no se lograron respuestas sólidas ni obtener resultados concluyentes frente a tres órdenes de problemas básicos que jaquean nuestra educación desde larga data: calidad deficitaria, intolerable inequidad y excelencia marginal”. Landoni (2012), al referirse a la institucionalidad educativa, señala que: “Una de las principales consecuencias del diseño actual del sistema educativo uruguayo es su incapacidad de experimentación, innovación y aprendizaje organizacional”. Corbo (2012), señala que “Hay que poner en cuestión el mito de que la uniformidad construye equidad, que el currículo único prescripto es garantía de igualdad de oportunidades. Ahí están los resultados de nuestra educación, que se ha empeñado en distribuir de modo homogéneo e igualitariamente el derecho a la educación para quienes no son iguales, obteniendo como consecuencia un aumento inaceptable en la brecha social de los aprendizajes y mayores disparidades en las oportunidades educativas”. Reafirmando esta perspectiva, Caetano y De Armas (2013), sostienen: “Esta distribución en “tercios” de los jóvenes uruguayos impacta a mediano y largo plazo en la distribución del ingreso y en la integración social … el hecho de que una porción significativa de la población económicamente activa esté distribuida de esta forma constituye un serio obstáculo para alcanzar en el mediano y largo plazo una mejor distribución del ingreso … un país “partido en tercios” en términos educativos también puede deparar efectos igualmente regresivos en términos de integración social y política”. Martinis (2014), a partir de un informe de UNICEF, describe que: “…de cien alumnos que ingresan en el primer año de la escuela en el Uruguay, noventa y siete culminan la escolaridad primaria… De estos noventa y siete que comienzan el primer año de la enseñanza media, veintiocho no van Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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a lograr cumplir el ciclo de tres años de enseñanza básica. .. Nos quedan allí sesenta y nueve estudiantes culminando el ciclo básico de la enseñanza media. De estos sesenta y nueve adolescentes, treinta y dos no lograrán culminar la enseñanza media superior… Nos quedan treinta y siete estudiantes que son los que realmente culminan la enseñanza media superior y logran, o por lo menos, quedan habilitados para ingresar en la enseñanza superior y terciaria, que están en condiciones de matricularse”. En esta tónica se podría continuar citando una cantidad no desestimable de estudios aportados en los últimos tiempos, que progresivamente enriquece el conocimiento sobre la educación nacional. Entre los mismos, más allá de la diversidad de enfoques, perspectivas y análisis, existe un grado de preocupación creciente y se emiten señales de alerta debido a la situación por la que se atraviesa la educación y sobre los resultados que se obtienen.

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2. Dos caminos sobre qué hacer El escenario en el que se desenvuelve la educación pública se explica - en parte - a partir de advertir la incapacidad del propio sistema para modificar los parámetros sobre el cual fue edificado el andamiaje sistémico nacional en materia educativa, el que fue eficazmente funcional a las expectativas sociales predominantes desde fines del siglo XIX y durante buena parte del siglo pasado, coincidente con lo que algunos denominan como “Estado Educador” en las fases configurativas de nuestras naciones. La demostración de este declive emana de estas señales de agotamiento e incapacidad de las políticas universalistas (bajo los parámetros del igualitarismo uniformizante), en medio de una organización centralista, burocrática, fuertemente verticalista y sobre regulada desde el punto de vista normativo. Al continuar conservando el modelo actual, se están reforzando las disparidades detectadas puesto que, el enfoque universalista más tradicional, ha priorizado una atención igualitaria para quienes no son iguales. Dicho de otra forma, solo se obtendrá más disparidades en las oportunidades educativas si la preocupación central se mantiene en distribuir educación homogénea e igualitariamente entre quienes son diferentes. Esta problemática trae consigo diferentes líneas de acción que, desde su perspectiva táctica, señalan derroteros estratégicos sensiblemente divergentes. Una de estas corrientes sostiene la necesidad de recurrir a medidas remediales e incrementales, sin modificar o someter a juicio a las estructuras actuales, lo que convierte a esta vía en un camino eminentemente preservador de la situación actual, o sea, con voluntad de mejorar sin identificar la necesidad o proponer la realización de modificaciones sustantivas. Es una estrategia que se configura como una sumatoria de dispositivos compensatorios de las disfuncionalidades del sistema educativo, que termina por preservarlo, en la misma medida que deja intacta la matriz del modelo tradicional. Frente a ello emerge una alternativa que propone a través de prácticas concretas y de mediano plazo, trazar un nuevo rumbo en la reconfiguración del sistema educativo nacional, acción que se Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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desarrolla e irradia a partir de intervenir desde los centros educativos. Tales visiones, que a primera vista parecen adoptar estrategias divergentes para encarar similares problemas, en realidad contraponen posiciones conceptuales antagónicas. En tanto la primera persigue mejoras actuando de manera parcelada y permitiendo a la postre el mantenimiento de los supuestos de partida sin afectar el status quo, la segunda vía permite aquilatar y someter a juicio crítico varios de los conceptos fundantes sobre los que se soporta el sistema educativo nacional. A medida que se avance en ésta última es razonable someter a revisión muchos de tales conceptos, lo que a la postre supone ingresar en una zona de derechos adquiridos y de seguridades o comodidades para los actores.     Las críticas a los programas focalizados han ido creciendo en los últimos tiempos desde dos argumentos. Primero, debido a la superposición entre ellos (con el consiguiente gasto duplicado que repercute en la eficacia de los mismos) y la escasa participación de los docentes en las etapas de planificación y luego de reformulación. Segundo, por el limitado conocimiento que se tiene sobre sus acciones y de sus efectos, careciéndose de evaluaciones sistemáticas y rigurosas. En los hechos, estos programas han operado sobre los márgenes del sistema sin alcanzar la matriz central ni poner en tela de juicio su lógica estructural. En el año 2006, la ATD de Educación Primaria sostenía: “Las políticas focalizadas no han solucionado los problemas sociales y educativos que prevén resolver, sino por el contrario han conducido a la mayor segmentación y fragmentación del sistema educativo”. Naturalmente, cualquier esfuerzo integral de reforma supone generar cambios y modificaciones en más de un escenario, lo que en primera instancia suele desplegar resistencias y hasta fuertes oposiciones. Es que muchos de los protagonistas interpretan esas variaciones como verdaderas amenazas personales, colectivas y hasta del sistema en general. El éxito o fracaso de la transformación implica salvar este obstáculo inicial y requiere remover las barreras en favor de la conservación del modelo vigente, a partir de la difusión - lo más amplia posible - sobre los motivos, fines, acciones y resultados esperados.

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3. La educación pública como bien público Lograr una justa distribución del bien público educación sería, de por sí, motivo suficiente para ensayar un camino diferente al actual. Lamentablemente, las señales que emanan desde la educación demuestran insuficiencias de tal magnitud que hacen dudar de la eficacia en la aplicación de programas puntuales y justifican el análisis y el ensayo de esfuerzos que impliquen la incorporación de nuevas formas de pensar y actuar al interior del sistema. Un empeño en esta dirección implica preservar lo público de la educación pública, para que responda efectivamente a las demandas de una educación de calidad para todos. En el Uruguay, la Ley General de Educación la declara como un derecho humano fundamental y a continuación, reconoce al goce y ejercicio de este derecho como un bien público y social para el pleno desarrollo de las personas sin discriminación alguna. Esto como punto de partida, consiste en reconocer la complejidad de nuestras sociedades, somete a crítica el concepto tradicional de que lo público refiere en exclusividad a lo estatal y normativo, excluyendo a otros actores en las dinámicas de los procesos sociales. En los últimos tiempos, emergen diversas visiones que incorporan “el espacio de lo público” como un espacio donde se entrecruzan intereses, fluyen opiniones, se afianza la cohesión social, se toman definiciones y legitiman posiciones. No es lo mismo si el acto de educar responde a una visión particularista de cultura, que si se trata de un espacio de lo público que responde a una visión comprehensiva de una sociedad democrática; si la función está inspirada por el logro de competencias acotadas a un grupo de estudiantes de un segmento social o si responde a una filosofía que busca constituir un sentido igualitario en la sociedad y aportar igualdad de oportunidades al conjunto de la población; si está dirigido unilateralmente por un sentido de eficacia social y académica, o si responde –sin renunciar a una educación de calidad- a jugar un papel central en la integración social y en la configuración de una ciudadanía democrática, libre e igualitaria. La escuela tiene por misión poner a disposición del niño y el adolescente una selección del capital intelectual, axiológico y técnico acumulado históricamente y actualizado por la sociedad. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Stenhouse llama a este capital “tradiciones públicas” y recuerda que la escuela enseña diversas tradiciones públicas en consonancia con el pluralismo de nuestras sociedades, que son trasmitidas, aprendidas y compartidas, a través de ella. La dilucidación de los criterios para seleccionar ese capital y definir su contenido, es motivo de controversia y se requiere un proceso público para definirlo. Constituye una de las funciones peculiares de la educación y da razón de su existencia, proporcionar a los individuos una cultura con entidad propia fuera de los grupos culturales que integra, porque se considera la cultura como el medio a través del cual interactúan las mentes humanas en comunicación. Los grupos de aprendizaje que pone a disposición la escuela, tienen como misión introducir a sus miembros en culturas que no les son naturales y que entran con frecuencia en conflicto, en determinados aspectos, con las culturas del hogar y del grupo social de pertenencia (Stenhouse, 2007) Este espacio de lo público es el lugar de lo común, de los intereses generales y de lo colectivo que guarda un sentido de accesibilidad y transparencia. Lo público y lo privado derivan de los conceptos de “polis” y “oikos” griegos. En lo privado se configuran las preferencias e intereses particulares e idiosincráticos, predomina la autonomía individual, la utilidad privada y resulta ser un ámbito reservado a vínculos entre los individuos, donde la selección de los participantes depende de cada sujeto. En contraposición, al espacio de lo público - del latín “públicus” derivado de “populicus”, que significa aquello que es relativo o que pertenece al pueblo - se lo considera como un espacio de mediación entre Estado y la sociedad civil, con agendas abiertas y flexibles, donde es posible apreciar la tematización de cuestiones sociales emergentes, accesible universalmente, que adquiere formas de comunicación espontánea y versátiles, basada en la capacidad de diálogo como canalizador de la deliberación, la expresión de intereses y argumentos, orientados al mutuo entendimiento. Al concebir que la actuación estatal no agota ni excluye otros protagonismos, en simultáneo se entiende que la presencia del Estado cumple la función sustantiva de garantizar este espacio y su lógica de actuación y expresión democrática. Se trata de un ámbito de construcción de ciudadanía y de encuentro social, de cuyas interacciones dialógicas surge la conformación de una trama de discernimientos por la cual transcurren desde valores hasta aspiraciones colectivas. Se requiere para ello que sean prácticas inclusivas (no limitar a los participantes), igualitarias (sin imponer jerarquías o prevalencias) y de apertura (aceptación de los asuntos a tratar). 44 |

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En la visión de Habermas, es en la esfera de este espacio público donde es posible alcanzar la aceptabilidad racional de los acuerdos discursivos, brindando legitimidad a las decisiones en tanto se configure mediante la construcción de la voluntad colectiva reflexiva que le brinde validez. El autor, lo define como un espacio de mediación, donde la sociedad se convierte en un ámbito de consulta pública y decisión permanente respecto a la orientación y tutela de los procesos de reproducción e integración social. Este es un espacio en tensión, de lucha y de mediación entre los impulsos comunicativos del mundo de la vida y los imperativos organizativos del sistema político (donde se chocan intereses de satisfacción materiales e ideales). Nuestra línea argumental hace foco en sostener las razones que fundan la conveniencia de entender como pública a la educación pública. De ahí que, la mejor tutela de un bien que es de todos y puesto que el Estado no lo puede todo y no resulta bueno que monopolice tal esfuerzo, requiere contrapesos e incorporar a los ciudadanos en el cuidado de la educación pública, en su crítica y en la construcción permanente. De allí entonces que el generar espacios para permitir el flujo de interacciones entre los individuos, se estará reforzando (en un sentido de conservación) y estimulando (en oposición, como evolución y tránsito), la construcción de una razón pública. En esa interacción entre los sujetos las opiniones personales entre hombres libres e iguales se vinculan en la construcción de un orden social equitativo mediante la deliberación. Para Rawls, la razón pública es el estatuto que define, al nivel más profundo, los valores morales y políticos que determinan las relaciones de poder político con los ciudadanos y de éstos entre sí, en el marco de una democracia deliberativa, donde el imperio del deber de civilidad conlleva la posibilidad de que concepciones razonables y opuestas confluyan en acuerdos básicos. El pluralismo razonable, según Rawls, hace referencia a la diversidad de doctrinas comprensivas que coexisten en determinadas condiciones políticas y sociales que siempre están en revisión y evolución. Los derechos no se refieren al individuo en tanto individuo, sino al ciudadano como miembro de una comunidad de derecho democrática y en referencia al bien común de toda la comunidad. Se conforma así la idea de un público de ciudadanos, donde se construye una opinión verificada intersubjetivamente en el intercambio y la controversia discursiva acerca de los objetivos que se deberían perseguir. Esto requiere un discurso donde se aportan y sopesan en intercambios públicos argumentos universalizables. La idea de vida pública democrática cobra existencia efectiva debido al valor epistémico agregado de un proceso de reflexión e intercambio lo más inclusivo Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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posible y que tiene lugar públicamente, lo que habilita a que cada actor está sujeto recíprocamente con los otros a un control intelectual de razones. Así la vida de la comunidad se convierte en una clase de comunidad experimental de investigación que permite una circulación de ideas libre y sin coerción. La formación de un espacio comunitario de vida pública donde un grupo de personas mediante un entrecruzamiento de sus acciones individuales llegue a una idea sobre qué consecuencias tienen para sí sus actividades asociadas y cuáles puedes considerarse como deseables de realización, es lo que permite hablar de un nosotros en la esfera civil de una vida pública. Así sus miembros, bajo la condición de iguales derechos de libertad y de participación, estarán en condiciones de deliberar explorando las vías adecuadas de solución y de cooperar en el perfeccionamiento experimental de su comunidad. Cada escuela se convierte así en una esfera de la construcción de voluntad democrática. Como explicó Dewey, las escuelas públicas deben ser definidas como esferas públicas democráticas, esto es como locus dedicados a la adquisición individual y social de facultades críticas y el diálogo significativo (Honneth, 2014) La perspectiva en este documento acerca de lo público en educación excede lo meramente estatal para abarcar un conglomerado de actores e intereses más amplio, cuando en los hechos, los ámbitos educativos son atravesados por múltiples interacciones desde la trama social involucrada. Involucramiento que no es pasividad, sino un espacio democrático en el que es posible el entendimiento y la comprensión mutua, en que se propicia la intersubjetividad y se legitima la “otredad”. Sobre esta lógica, el ámbito de la organización estatal, en nuestro caso el sistema educativo, requiere complementarse con un escenario, un territorio o como ya dijimos, un espacio social donde los ciudadanos practican cierto tipo de actitudes críticas, proponen, demandan, construyen y ejercen controles sobre un determinado bien público, la educación. Conlleva esto una noción de ciclo de complementariedad entre la representatividad social (objetivada en gobernantes, parlamentarios, directores de entes, etc.) y la necesaria participación ciudadana (educadores y educandos, familias, gestores y administrativos, etc.). Es aquí donde comienza a aparecer la noción de empoderamiento, de participación, de construcción de proyectos colectivos, que en adelante adoptará una posición privilegiada en la visión que desarrollaremos. Parte de la convicción de que en materia educativa existe margen considerable en lo instituido donde resulta posible generar corrientes de interactividad en que los protagonistas, además de canalizar expectativas individuales o privadas, en procesos escasamente 46 |

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normados, logran alcanzar consensos tras sus aspiraciones y adoptar decisiones encaminadas a satisfacerlas. Constituye un espacio de articulación entre el Estado y la sociedad, donde ciudadanos comunes, sin coerción, comparten y se ocupan de temas de interés general. Significa en los hechos, que el centro del sistema educativo no lo puede todo, por más que desarrolle un accionar de política educativa y administración eficientes. Con esta perspectiva, se está reconociendo la posibilidad y necesidad de fortalecer los establecimientos educativos a partir de las decisiones de innovar desde las propias comunidades educativas. Existe un traspaso de cierta cuota de poder consistente en generar y atribuir capacidades para la toma de decisiones y llevar adelante determinados procesos de mejora, a través del empoderamiento a esas tramas asociativas, a las que denominaremos como comunidades de aprendizaje, que surgen a partir de aquellos colectivos donde el intercambio comunicativo y la propia evolución, los ha llevado a estadios proclives al cambio y a la superación. En definitiva. No es una cuestión de tamaño, puesto que se puede tener un Estado de dimensiones considerables y aun así, predominar el interés privado sobre el general, en un escenario con meras declaraciones simbólicas por un lado y de micro políticas individualistas por el otro. El nuevo rol del centro del sistema educativo radica - entre otros, pero especialmente en esta materia - en disponer las medidas necesarias y garantizar la existencia de espacios donde sea posible que los ciudadanos (en este caso, las comunidades educativas), deliberen sobre sus aspiraciones presentes y las expectativas de futuro. Esta dinámica permite no solo abrir un margen considerable a la innovación educativa y a la búsqueda de nuevos derroteros en respuesta a problemas y demandas específicas, sino a la preservación y promoción de valores tradicionales y emergentes preferencias sociales, entendiendo por ello que no se trata de una arena para la competencia entre intereses individuales, sino cierta especie de locación para la identificación y construcción deliberativa de acuerdos educativos básicos.

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4. El protagonismo de las instituciones como la alternativa más pertinente Merece destaque una idea que comienza a aparecer reiteradamente y que intenta resignificar una nueva relación entre el sistema y los centros educativos. En la Ley General de Educación, en su artículo 41º, se presenta el concepto de centro educativo, como “…un ámbito institucional jerarquizado, dotado de recursos y competencias, a los efectos de lograr los objetivos establecidos en su proyecto educativo. El proceso de formulación, seguimiento y evaluación del mismo contará con la participación de los docentes del centro y se promoverá la participación de funcionarios, padres y estudiantes”. Mientras, en el Documento de Acuerdo sobre Educación (mayo, 2010), en el capítulo dedicado a las acciones tendientes a mejorar la gestión de la ANEP, los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria expresaron: “… los centros educativos deberán tener atribuciones para administrar recursos presupuestales que les sean destinados, así como fortalecer sus capacidades para la administración de sus recursos humanos, en el marco de su proyecto educativo. 2. Las políticas de descentralización deben estar acompañadas de la reformulación de las centrales de la Administración, fortaleciendo su capacidad técnica de rectoría, control y evaluación”. Coincidente con lo anterior, en las líneas estratégicas de desarrollo planteadas por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) para el presente período, contenidas en el mensaje respectivo en ocasión de la discusión del Presupuesto Nacional, se asume el compromiso dirigido al “Fomento al protagonismo de los centros educativos y su construcción como ámbitos participativos y amigables para aprender, enseñar y crecer”. En particular, el Consejo Directivo Central, aunando las líneas estratégicas 2ª y 5ª, propone el Proyecto: Fortalecimiento de las Instituciones Educativas, afirmando que: “… se debe ir a una concepción que otorgue, de manera planificada y progresiva, grados crecientes de autonomía pedagógica y de gestión de los institutos de enseñanza. Esta nueva visión supone otorgar a los centros espacios para la diversidad y la contextualización, así como para configurar un proyecto pedagógico propio, 48 |

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pero en consonancia con las orientaciones de política educativa y con los objetivos nacionales fijados por las autoridades”. A fines del 2011 se presenta el documento “Hacia la construcción de una agenda para la mejora educativa” de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública. Allí se declara el interés de la ANEP en sostener políticas que generen “… instituciones educativas más protagónicas y amigables para aprender, enseñar y crecer”. Más adelante, se consigna: “Los principios orientadores para llevar a cabo las acciones necesarias son: incentivar el protagonismo de los centros para la gestión de propuestas pedagógicas propias, enmarcadas en objetivos nacionales de política educativa y a partir de un núcleo común curricular, con vocación universalista y dinámicas inclusivas y de cooperación, esto significa habilitar espacios para la innovación, la diversidad y la contextualización del proyecto pedagógico, a las características del grupo de estudiantes y del medio social y familiar. No es posible sostener que hay un solo modo de hacer bien las cosas, un único plan y programa adecuado. No se pueden tratar situaciones diferentes, necesidades particulares, dando a todos la misma respuesta. Por el contrario, tratar igual a los que son diferentes o se encuentran en situación desigual, produce mayor inequidad”.   Más adelante, una nueva ronda de la Comisión Multipartidaria en Educación formuló un documento sobre el fortalecimiento de los centros educativos, respaldado de manera unánime por los cuatro Partidos Políticos con representación parlamentaria. Los mismos, suscribieron con el Presidente de la República, un documento de Acuerdo Nacional Educativo el 24 de febrero de 2012. En el mismo se expresa: “…se entiende pertinente transitar un camino que otorgue grados de autonomía pedagógica y de gestión a los institutos de enseñanza, mediante espacios que promuevan la diversidad y la contextualización, que permitan el diseño de proyectos pedagógicos propios. En este marco, los centros educativos tendrán a su cargo la organización pedagógica y los métodos de enseñanza, seleccionando estrategias y evaluando procesos y logros. El impulso a la autonomía de los centros educativos explicitada anteriormente constituye una política a desarrollar”. Derivado de ello, el Consejo Directivo Central de la ANEP se manifestó confirmando compartir dicho documento y expresó la voluntad de implementar las acciones contenidas en el mismo. De esa manera, con fecha con fecha 25 de abril del mismo año, el Consejo Directivo Central en acuerdo con los Directores Generales de los Consejos de Educación, resolvió: “El centro educativo Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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es el espacio principal de la vida educativa. En diálogo con su contexto y enmarcado en las orientaciones generales de ANEP, su iniciativa educativa y capacidad de gestión y administración de recursos puede contribuir a una mejor interacción con el entorno, mayor capacidad de respuesta flexible y pertinente, mejores condiciones para fomentar la participación y más capacidad de generar vínculos poderosos que permitan el mejor desarrollo de la comunidad educativa. En este sentido, la ANEP propone promover instituciones amigables y estimulantes (en múltiples dimensiones y para los diferentes actores), capaces de aprender y proactivas en el tejido de alianzas amplias y variadas hacia la construcción de una sociedad de aprendizaje y de creación”. Allí se detallan diversas estrategias que se implementan con la finalidad de apoyar y fortalecer el protagonismo y la autonomía de los centros. Entre las mismas, además de la descripción de las acciones que se espera del ProMejora, se hace referencia a: (a) dirección de centro estable a través de política de concurso, con la finalidad de contar en un plazo breve de direcciones efectivas que permitan dotar a las comunidades educativas de estabilidad; (b) estabilidad y concentración horaria de docentes en centros educativos - consistente en la creación de la figura de profesor - cargo con estabilidad efectiva de al menos 3 años y con un horizonte del 75 % de asignación de cargos para el año lectivo 2015; (c) carrera docente, mediante la incorporación del concurso como sistema alterno de promoción en la carrera al pasaje de grado por antigüedad calificada, que ha tenido comienzo de implementación en el CEIP, debiéndose extender a la educación técnico profesional y secundaria, y (d) Consejos de Participación, con la intención de poner en funcionamiento a los mismos en todos los centros educativos. Estas señales son concluyentes en impulsar un renovado protagonismo del centro educativo como entidad que, debido a la proximidad que mantiene con los requerimientos y las expectativas de su respectiva comunidad (en sentido amplio), es la que se encuentra en mejores condiciones para responder de manera pertinente a dichas exigencias. 50 |

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La palabra “protagonismo” cobra un sentido particular en la perspectiva que acá desarrollamos. Desde lo macro, cabe interpretar al protagonismo como el resultado de una modificación del sistema que renueva la posición o la función de los centros educativos. En lo micro, el protagonismo se entiende como el poder que tienen los actores institucionales para dar inicio a un proceso que los conducirá a un mayor grado de autodeterminación y de desarrollo como profesionales, superando el rol de ser meros aplicadores de prescripciones dictadas centralmente. La lógica tiende a distanciarse de los programas “impuestos desde arriba”, muchas veces carentes de la suficiente legitimación y el compromiso de los destinatarios, para pasar a una propuesta a ser resuelta por los propios involucrados. Este es un punto distintivo del planteo puesto que descarta la vía de exigir de manera forzada actuaciones preconcebidas. La apuesta es por una estrategia de incorporación voluntaria, que se podrá hacer paulatina y se extenderá, en la medida que maduren procesos y se desarrollen capacidades para ser activos promotores de procesos de mejora y transformación institucional. Hay que añadir que estas aspiraciones de política, en parte, se dirigen a dar reconocimiento a algo que en silencio ha ido creciendo paulatinamente al interior del sistema educativo hasta alcanzar un volumen de casos imposible de soslayar. Progresivamente se advierte lo que algunos autores denominan como “autonomías en los intersticios” y otros como “autonomías semi clandestinas”, donde los centros incurren en “infidelidades normativas” y están desplegando una creciente cantidad de acciones - bien intencionadas - donde, por medio de imaginativos y originales recursos, logran eludir muchas disposiciones regulatorias que obstaculizan el mejor desarrollo del centro. Entonces, también hay un nuevo protagonismo en el centro del sistema. Consistiría no solamente en acompasar la normativa, sino que a través de ella pueda canalizarse con efectividad las aspiraciones de política que ahora transitan desde el control y la regulación hacia una tónica de funcionamiento colaborativo para responder a los nuevos desafíos, removiendo los obstáculos que impiden desarrollarse y crecer a las instituciones educativas. Coincidente con esta mirada, Emilio Tenti expresa: “articular autonomía de los actores educativos con un control central de la educación, para que la educación siga siendo un sistema nacional integrado. En un contexto como el latinoamericano, signado por las fuertes desigualdades sociales, Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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el centro tiene la responsabilidad de transferir recursos, definir contenidos básicos nacionales, evaluar resultados del aprendizaje en sus múltiples dimensiones y garantizar condiciones de trabajo homogéneas a las diferentes categorías de trabajadores y profesionales de la educación” (2004, 62). Lo visto precedentemente permite apreciar un considerable número de expresiones de voluntad, emanadas desde los ámbitos parlamentario, político e institucional, que confluyen en sostener la necesidad de introducir algunas modificaciones al estado de cosas actual en materia educativa. Dentro de ese contundente marco de legitimación se desarrollará la propuesta para transitar hacia el fortalecimiento y la autonomía de las comunidades educativas.

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5. Una nueva lógica de funcionamiento del sistema educativo La perspectiva que postulamos no queda acotada al protagonismo de los centros sino, a una visión más amplia que alcanza la articulación institución educativa - sistema central. Encaminarse hacia el fortalecimiento del protagonismo del centro educativo es una posibilidad resultante de dos interacciones: (a) por un lado, la generación voluntaria del impulso interno, la formación de masa crítica, la construcción de capacidades encaminadas hacia la edificación de una comunidad de aprendizaje que actúe en función de la realidad de cada centro, y en simultáneo, (b) el compromiso y la actitud del sistema de colaborar de manera planificada, coordinada y coherente con el proceso que experimentarán los centros educativos. Tales interacciones van juntas, se necesitan unas a otras. Será posible incidir de manera relevante en la realidad de los centros en tanto se influya simultáneamente en la lógica de funcionamiento del sistema, dando paso a un nuevo entramado que permita canalizar las respuestas que en cada contexto y fruto de la reflexión compartida se puedan diseñar. La visión que postulamos no implica modificar o sustituir un desequilibrio – caracterizado por un excesivo centralismo uniformizante – para dejar paso a otro desequilibrio, aunque de distinto tipo, que apueste por un desarrollo insular, desconectado y hasta balcanizado de cada uno de los centros. De lo que sí se trata, intentando una alternativa generada desde los propios protagonistas y distanciada de las visiones tratadas en otro apartado del documento, es de transitar hacia un modelo comunitario de aprendizaje, capaz de gestar su propio camino de mejora, a partir de comenzar a edificar colectivamente desde lo “común”. Es obvio que la labor principal consistirá en hacer coincidir dos retos: una educación para todos en tanto se brinde con calidad para todos. Un nuevo rumbo implica el traslado de algunas capacidades desde el nivel central a los centros, para que estos puedan adoptar decisiones, definir las formas de organización, sus estrategias y procedimientos de gestión, realizar adaptaciones curriculares, poner en práctica innovaciones pedagógicas y didácticas, resolver sobre la aplicación de sus recursos, etc., buscando lograr una Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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mejora sustantiva de sus propios resultados mediante la identificación de la orientación más adecuada al contexto en que se desarrollan. Ese traslado o delegación de potestades se verifica empoderando directamente a la comunidad del propio centro educativo. En este esquema se descarta, absolutamente, la incorporación o actuación de entidades intermedias ajenas al sistema (municipios, alcaldes, asociaciones sin fines de lucro, fundaciones, etc.). Esta perspectiva aspira a lograr un incremento significativo en el nivel de involucramiento de la comunidad educativa y de democratización en la participación de los distintos colectivos, elevando las posibilidades de incidir en las decisiones del centro. Constituye una manera alternativa de permitir el ingreso de ópticas diversas y apostar a las capacidades de iniciativas e innovación locales fortaleciendo la profesionalidad de sus actores docentes. Si bien recorre una vía que ha sido transitada por otros sistemas educativos en el mundo, no deja de tener aspectos fundantes, originales y de diseño propio.

. Existen muchos ejemplos comparados en cuanto a transferencia de potestades que han permitido la construcción colectiva de nuevos tipos de instituciones educativas a partir de la participación, apostando a una mejor educación para todos. Entre los mismos, cabe destacar el caso del liceo experimental de Oslo (1967), que era dirigido por un consejo ejecutivo del centro integrado por cuatro alumnos, tres profesores, un representante de los padres y el Director. O en la Yugoslavia de los años 70, donde se crean las “comunidades autogestionarias de interés”, a partir del encuentro de trabajadores de la educación, del sector económico y alumnos que toman bajo su responsabilidad la conducción de un centro sin actuación intermedia del Estado. Más próximo en el tiempo y en el espacio, la Escuela Ciudadana en Porto Alegre, desde 1993 y en el marco del gobierno del Partido de los Trabajadores, se desarrolló a partir de tres pilares de democratización: del acceso, del conocimiento y de la gestión escolar. Hay elección directa de los equipos directivos por parte de la comunidad escolar y la existencia de Consejos Escolares con funciones consultivas, deliberativas y fiscalizadoras, encargado de definir el proyecto político administrativo pedagógico de la escuela, con competencia en la resolución de cuestiones de recursos, administrativas, curriculares y pedagógicas. Difícilmente, estos tres ejemplos puedan encuadrarse en aventuras descentralizadoras neoliberales.

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6. Resituando el rol del Estado en materia educativa Al concepto de autonomía de las instituciones educativas se le han planteado tres tipos de objeciones. Podría interpretarse que un protagonismo renovado de los centros fuera la contracara estratégica de un pretendido retraimiento estatal en términos de las responsabilidades que le caben (tal como aparece en la literatura, un “ministerio sin escuelas” o en nuestro caso, una ANEP sin centros educativos). Otros, han sostenido que la intención final es el incremento de la participación ciudadana con la finalidad de minimizar los efectos derivados de la disminución de la acción administrativa y en la gestión educativa oficial. Asimismo, que se trata de aplicar de manera automática modelos y procedimientos de gestión transferidos desde el ámbito empresarial. Ninguna de estas hipótesis resulta admisible en la revisión del sistema educativo sobre las bases que proponemos aquí. Lo que con esta lógica se plantea es el de resituar, el tomar posición desde un lugar diferente por parte del Estado en lo que hace a definir las políticas y objetivos educativos nacionales, ejercer la supervisión de la educación, evaluar la calidad en su prestación, en el garantizar la distribución de estos derechos en la forma legalmente definida, intervenir para que el acceso y la permanencia se concreten, el corregir desequilibrios y asimetrías detectadas, ejerciendo las potestades directivas y de financiamiento que le corresponde. Se pasa del predominio de una función reguladora y de control a otra nueva, de orientación, coordinación, apoyo técnico y de evaluación, con la finalidad de brindar apoyaturas al mejoramiento de las instituciones y elevar la calidad de los aprendizajes. En esta concepción no hay abandono o recorte de actividades y responsabilidades del Estado y mucho menos existe la mera expectativa de que mediante mecanismos de mercado - a partir de preferencias de consumo - puedan alcanzarse, de manera más eficiente, superiores logros educativos. Muy por el contrario, se parte aquí de impulsar la existencia de un nuevo equilibrio en las obligaciones y de las funciones que le cabe a cada uno de los actores dentro del sistema, reasignando responsabilidades según sea el caso, en tanto es notorio el énfasis por lograr un incremento de nuevas posibilidades de acción a nivel de los centros educativos.   Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Actuar en la reconstitución de nuevas interacciones “centro educativo - sistema central - centro educativo” genera el trazado de canales bidireccionales de comunicación. Se establecen vínculos que para el caso de la relación sistema – centro educativo, en su mayoría son interacciones tangibles sustanciadas en medidas regulatorias, nuevos procedimientos, sistemas de información, apoyos externos, asesoramientos puntuales, etc. Esta nueva mirada supone una modificación sustantiva en el rol tradicional del centro jerárquico del sistema, que ahora deberá dirigirse a apoyar y aportar elementos para que las instituciones logren las metas que se han trazado. A la inversa, en la relación instituciones educativas - sistema central, las interacciones esperadas se aproximan más a aquellas de tipo intangibles, objetivada en el proceso conducente a la creación de una comunidad educativa autogenerada. Desde el punto de vista del sistema la lógica subyacente identifica la necesidad de transitar desde un universalismo homogéneo a otro que se haga cargo y solvente la diversidad y la flexibilidad. Lo común a ambas situaciones resulta del mantenimiento de las aspiraciones más altas, tales como la equidad, la calidad, los aprendizajes significativos, el acceso, etc. La modificación radica en la relevancia que ahora se asigna a la disparidad de situaciones, incorporando una institucionalidad con flexibilidad que permita atender de distinta manera realidades diferentes. Para que este tránsito se opere adecuadamente es necesario acompañarlo de un nuevo rol y una concepción renovada del centro educativo. Hoy día, el tratamiento igualitario y uniforme como parte de políticas universalistas tendientes a la inclusión y la unificación, que fueron apropiadas en un determinado período de nuestra historia, resulta insuficiente. La sociedad ha cambiado y por tanto, nuevas claves conceptuales nutren la forma de entender al universalismo. Mantener la visión tradicional basada en el binomio igualitarismo - uniformidad provoca notorias inadecuaciones. Lograr integrar y brindar oportunidades a quienes en el punto de partida son diferentes, termina produciendo más desigualdades y contribuye a consolidar la segmentación social. Para evitar ello y sin descartar el carácter universalista de las políticas educativas, lo incluyente de antaño - si desea contar con renovada vigencia - debe incorporar la integración y la diversidad. Ello supone hacer foco en las realidades, necesidades y demandas que emergen de los propios sujetos protagonistas y destinatarios de la educación. Esta lógica universalista también necesita nutrirse de la noción de que es posible, si no necesario, producir cambios diferenciales no regulados centralmente, como respuesta más apropiada para atender las transformaciones sociales que están y que seguirán aconteciendo. 56 |

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7. Camino a un nuevo protagonismo: los centros como comunidades de aprendizaje Arribamos entonces a lo que en otra parte de este documento hemos denominado como la alternativa sistémica basada en el protagonismo de las comunidades de los centros educativos. Comunitario, del latín commünicare, tiene sus primigenios significados en los términos compartir y en tener comunicaciones (deviene de quom, que significa “en compañía de …”). Aquí, el protagonismo es entendido como un realce o destaque simultáneo, tanto de las instituciones como de las comunidades que las componen. Nuestra proposición se realiza partiendo del campo de la gestión educativa, que en los últimos tiempos ha enriquecido su desarrollo a partir de los aportes de distintas corrientes tal como las de gestión de escuelas eficaces, de centros de calidad, las innovadoras, autónomas, etc. Es habitual que las instituciones educativas se encuentren sometidas a fuerzas contrapuestas de cambio y de conservación. Son enclaves con capacidades adaptativas que les permiten afrontar modificaciones internas, así como dar respuestas pertinentes a las transformaciones que se producen en su contexto. El cambio apareja movimiento aunque no siempre signifique ir en la dirección deseada. No es un fenómeno lineal ni predecible, aunque es posible actuar para direccionarlo. Décadas atrás, concepciones positivistas basadas en el predominio unilateral de la razón, sostenían la posibilidad de controlar lo impredecible con una lógica de supremacía en los medios e intentando dominar el ciclo causa - efecto. En la actualidad emerge el pensamiento complejo, haciendo énfasis en la capacidad de gestionar la incertidumbre entre sistemas dinámicos. El concepto de cambio en las instituciones se relaciona con la idea de proceso. Siguiendo a Fullan (2002), el cambio que interesa es de carácter objetivo manifestado por una cultura renovada que deviene de la modificación operada en hábitos y creencias; supone haber transformado la cultura organizativa imperante. Cualquier intento de generar cambios en la institución educativa requiere el trazado de un recorrido que alcance una transformación, desde una situación de Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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partida a otra nueva, tomando en consideración las interacciones existentes y las circunstancias de cierto escenario organizacional (Vázquez; 2011). El proceso de cambio admite segmentarse en fases (inicial, implementación, institucionalización, sostenibilidad), que no necesariamente son secuenciales ni continuas y hasta cabe la posibilidad de que exista un estancamiento. A través de emprendimientos colectivos y en la búsqueda de la superación de los centros educativos pueden derivarse distintos estadios de desarrollo. En ocasiones predominan las fuerzas de conservación y la organización permanece como en letargo, al vaivén de acontecimientos que no domina. En otras, los comportamientos y dinámicas internas favorecen su evolución, abriendo cauce para el trazado de acciones planificadas que de tener éxito supone alcanzar un estadio de desarrollo superior, al decir de Gairín (1999). Uno de esos estadios se refiere a las organizaciones que aprenden, de lo cual derivamos el concepto de comunidad de aprendizaje. El proceso de mejora en los centros abarca más allá de su respectivo impacto institucional. Un proyecto compartido que promueva la gestación de una comunidad de aprendizaje y que como resultado logre el fortalecimiento del centro educativo requiere de apertura. Tanto importa dar como recibir conocimiento. Y tanto importa si éste proviene de sectores profesionales (instituciones educativas pares), como desde los actores sociales locales. En cuanto las instituciones avancen y procesen sus primeros trazados de interconexión, requerirán de apoyos externos. Contar con recursos eficaces demanda el apalancamiento desde el sistema, no solo con señales “políticas” de aquiescencia hacia los procesos en marcha, sino con contundentes instrumentos que requieren de un seguimiento y financiamiento especial. Un centro trabajando cooperativamente en red y bajo una óptica territorial abonará a un entramado local que seguramente traspasará las fronteras de lo meramente institucional para comenzar a transitar el campo socioeducativo, sin que ello signifique un debilitamiento del sistema en su conjunto ni una deriva hacia una forma lábil de institucionalidad. La mejora y el fortalecimiento del centro bajo las influencias del empuje cooperativo impulsarán el tránsito rumbo a mayores cuotas de descentralización y obviamente, debilitando la supremacía homogeneizante que hoy impera. A su vez, el sistema deberá reaccionar reformulando los dispositivos de supervisión, acompañamiento y de apoyo a esta nueva forma de desarrollo, constituyendo una forma real y práctica de resituar a los actores sistémicos.

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No solo con voluntades se logra esto. Requiere de una acción profesional proactiva dedicada a lo largo del tiempo a fortalecer la trama asociativa y derribar prácticas tradicionales muy sectorizadas. Una acción concertada, planificada y coordinada entre distintos agentes, entre los que están llamados en primera línea los equipos de dirección, inspectores y orientadores, a fin de transitar con éxito desde las intenciones a la realidad cotidiana.

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8. Instituciones que aprenden En la perspectiva organizacional, una institución que aprende ha conseguido desarrollar dispositivos que la orientan en la toma de decisiones y cuenta con habilidades para generar aprendizajes a partir de sus propias experiencias, incorporando lecciones de sus prácticas que enriquecen continuamente su evolución. Con una mirada social, Torres (2004) la define como: “… una comunidad humana organizada que construye y se involucra en un proyecto educativo y cultural propio, para educarse a sí misma, a sus niños, jóvenes y adultos, en el marco de un esfuerzo endógeno, cooperativo y solidario, basado en un diagnóstico no sólo de sus carencias sino, sobre todo, de sus fortalezas para superar tales debilidades”. Según Escudero Muñoz, los atributos que caracterizan a las comunidades de aprendizaje tienen que ver con: a) entender al conocimiento y el aprendizaje como procesos situados en contextos de actividad, b) dichos contenidos son sociales y culturales, una construcción que supera la esfera de lo individual para ser un fenómeno colectivo derivado en cultura, “… que es significada, interpretada por los individuos al participar en interacciones sociales, en comunidades de discurso y de práctica a las que pertenecen” (2009; 7) y c) el conocimiento se encuentra distribuido entre las personas, siendo posible acceder mediante múltiples interacciones que van más allá de la adquisición de información, lo que supone generar nuevo conocimiento y expandir las capacidades. Un aspecto a resaltar de las comunidades de aprendizaje es la generación de capacidades para la mejora, que supone crear las condiciones favorecedoras para el cambio y la evolución de la institución. No existen fórmulas preestablecidas o rutas diseñadas por las que necesariamente se deba transitar para evolucionar hacia una verdadera comunidad de aprendizaje. Una comunidad 60 |

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de aprendizaje no es fruto de casualidades ni aparece por generación espontánea. Requiere de una inequívoca voluntad colectiva, de liderazgo y de la existencia de equipos de trabajo contundentes. En la literatura se señala algunas notas típicas que habitualmente están presentes en este tipo de instituciones: a) la preocupación por procurar información del ambiente en que se desenvuelven, b) el contar con un propósito compartido, lo que da sentido y coherencia a lo que se realiza en función de lo que se planificó, c) la actitud de colaboración y respeto por las opiniones discrepantes, acompañada de un sentimiento de confianza entre los protagonistas, d) el seguimiento continuo de las acciones de manera de evaluar y rectificar los proyectos y las prácticas, e) dar cabida a la formación y perfeccionamiento profesional de sus docentes y f) cierta proclividad por asumir desafíos traducidos en proyectos que incorporan innovaciones persiguiendo la finalidad de mejorar la situación de partida. Las investigaciones señalan que la expansión en diversos modos de comunidades de aprendizaje responde a factores contextuales donde es posible apreciar circunstancias tales como una revalorización de lo local y del desarrollo comunitario, la descentralización estatal y la complejidad creciente de la sociedad contemporánea, la irrupción de nuevas tecnologías de la información y la comunicación, ciertos desencantos con el sistema educativo y los fracasos en los intentos de reforma, que van abriendo paso a la experimentación de modelos diferenciados (Torres; 2004). Los procedimientos a los que recurren habitualmente las comunidades de aprendizaje suelen variar según intereses, por la composición del grupo o madurez del colectivo. Por lo general se recurre a la investigación - acción, las lecturas dirigidas sobre cuestiones profesionales, la experimentación en el aula, historias compartidas y la reflexión personal e interpersonal. Las modalidades de trabajo también constituyen una amplia gama de posibilidades, que van desde los círculos de aprendizaje, las comunidades dinámicas, los grupos de amigos críticos, etc. Son enclaves en los cuales el factor humano y el desarrollo profesional se potencian, donde el clima institucional genera condiciones de crecimiento influenciado desde múltiples perspectivas, el conocimiento se produce y comparte de un modo social en contraposición a otras modalidades individuales y en los cuales hay un predominio notorio de la preocupación por la mejora en los aprendizaje de los alumnos (Molina Ruiz; 2005).

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En esta misma línea, una comunidad de aprendizaje se caracteriza por: a. tener un encuadre vincular entre los intereses de la comunidad educativa en diálogo con las expectativas sociales, b. donde el propósito es asumido como un proyecto propio en ambientes donde predomine la estabilidad de los implicados, c. que resulta de un proceso reflexivo y colaborativo habiendo arribado a la conclusión de que es posible, viable, realizable y que vale la pena encauzar el esfuerzo colectivo tras la idea proyectada, d. en tanto constituye una forma hábil y legítima para ampliar la participación de los involucrados, abre espacios para reconocer la pluralidad y diversidad de opiniones, promoviendo ámbitos que permitan el surgimiento de innovaciones desde abajo, logrando gestar activos comunitarios identitarios que posibiliten cambios diferenciales sin necesidad de recurrir a la regulación central, e. a partir de la reflexión crítica sobre su propia práctica es capaz de innovar y proponer transformaciones pedagógicas a través del intercambio, sistematización de experiencias y la formulación de dispositivos que contribuyan al desarrollo profesional de los docentes, f. es entendido por los diferentes colectivos como un procedimiento capaz de mejorar la calidad educativa en pos de elevar los resultados de aprendizaje de sus alumnos. En este sentido, son aleccionadoras las palabras de Krichesky y Murillo al expresar: “Resulta imprescindible garantizar una vinculación más estrecha entre los esfuerzos de mejora institucional y los resultados de aprendizaje de los alumnos, y favorecer el diseño de nuevos modelos de formación profesional al interior de las escuelas que efectivamente impacten en la práctica de enseñanza y en los procesos de aprendizaje” (2011).    Esta proyección concibe al centro como una comunidad de aprendizaje compartido que en la dinámica de trabajar juntos sobre la realidad, todos aprenden. Procesa su propia rendición de cuentas y asume las responsabilidades por esa actuación. Donde esa rendición no forma parte de dispositivos de información a potenciales demandantes a la hora de su elección y de satisfacer 62 |

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sus preferencias, sino con una óptica de responsabilidad social. Los centros, se convierten en caja de resonancia y voz activa de sus integrantes hacia formas participativas más democráticas en la construcción de orientaciones de políticas públicas. Al hablar de comunidad, o intereses comunes, proyectos conjuntos, metas compartidas, grupos reflexivos, aprendizaje en equipos, etc., no podemos soslayar una mención al componente individual de estos colectivos: el docente en particular. Al poner el énfasis en los procesos de mejora a través del accionar comprometido de los educadores, puede pensarse en que la persona - en la perspectiva de su individualidad - pasa a un segundo plano. Ello no lo entendemos así. Lo que ciertamente es rechazable y hasta necesario desalentar son las conductas individualistas que en ningún caso suman a un proyecto de cambio y mejora. En el otro sentido, las individualidades son el origen de la creatividad, la producción imaginativa, la búsqueda de nuevos caminos, así como también la fuente con suficiente inquietud y rebeldía para identificar los motivos e incentivos para cambiar la situación actual. En suma, alcanzar una cultura de trabajo colaborativo supone no perder de vista ese potencial disponible en la contribución de cada uno de los docentes desde su propia individualidad. La comunidad educativa y el centro educativo son parte de un mismo contexto, aunque en ocasiones, pueda ser fácil identificar a la institución y difícil encontrar una comunidad educativa. El colectivo docente puede ser un conjunto o una nómina de profesionales dedicados a la formación de niños y jóvenes, pero ello no significa que constituya una verdadera comunidad y menos, aquella a la que denominamos como de aprendizaje. No deviene como tal por determinación formal sino por un conjunto de acciones premeditadas que imprimen cierto dinamismo e interacciones progresivamente más densas, que con el tiempo se irán perfeccionando y enriqueciéndose mutuamente en la medida que fluyan desde un propósito compartido. Este desarrollo supone el traslado desde una visión auto referenciada del centro educativo - que impone un corte abrupto en términos de límites entre el afuera y el adentro institucional - hacia otra perspectiva en la cual la institución guarda fuertes anclajes con su medio social, en particular con las familias de sus alumnos, generando un entramado relacional con su territorio en la búsqueda de renovados vínculos retro alimentadores.

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9. Tipos de instituciones y modelo comunitario La literatura especializada suele ingresar al debate sobre las posibles alternativas paradigmáticas que pueden adquirir las comunidades educativas. En términos teóricos y extremos puros, se identifica a la comunidad educativa liberal y a la comunitaria, como categorías extremas. La primera, responsabiliza en cada docente los resultados del proceso educativo al margen de los demás, la comunidad goza de un valor instrumental, se favorece la autonomía de los integrantes escolares, la organización adopta claras formas jerárquicas y existe una escasa cultura de participación. La segunda se caracteriza por priorizar los proyectos comunes, las decisiones del profesorado se adoptan de manera colegiada, se cultiva la cooperación y la participación, en tanto los derechos de la colectividad adquieren un valor central. En la práctica, es difícil ubicar estos ejemplos en forma pura, pero subyacen en las mismas, concepciones diferentes: una lógica formativa en que predomina el individuo y otra que privilegia lo colectivo. Añadiendo una perspectiva distinta, Carbonell (2011) distingue entre tres tipos de escuelas a los que denomina como modelo estatal, modelo corporativo y el comunitario. Las primeras, forman parte de un sistema centralista, intervencionista, uniforme y burocratizado, encargado de trasmitir “…la ideología de los macropoderes económicos, políticos y mediáticos a las nuevas generaciones”. Por su parte, el modelo de escuela estatal corporativa se aproxima a aquel donde sus actores guardan vínculos muy tenues, con pocos canales de comunicación en un clima en que predomina la desconfianza y la falta de solidaridad. Se aprecia cuando “…un sector confunde, asimila y antepone los propios intereses estamentales a los de toda la comunidad escolar y social, con el objetivo de alcanzar nuevas cuotas de poder particular”. En tanto, la escuela pública comunitaria, se caracteriza por seis rasgos identificadores: (1) ser una institución inclusiva e integradora atenta a las diversidades individuales, (2) donde se respeta y garantiza el pluralismo social e ideológico, (3) es innovadora, (4) goza de autonomía, (5) cuenta con un colectivo docente comprometido e innovador y (6) forma una comunidad donde es posible articular los diversos tiempos y espacios educativos. 64 |

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Este planteo resulta interesante porque cuenta con otro punto coincidente con lo que venimos desarrollando. Expresa el autor que: “Tratan, así, de intervenir tanto en las macropolíticas educativas como en las micropolíticas institucionales, fijando prioridades que deben ser consensuadas, con el pertinente proceso de seguimiento, crítica y evaluación”. Hay compatibilidad con la perspectiva a la que adhiere este documento; la lógica de una transformación significativa incluye interacciones verticales y horizontales, donde las variaciones no quedan acotadas a las instituciones sino que las rebasan para influir en el sistema en su conjunto. Observado desde otro ángulo, un centro está en las antípodas del modelo comunitario cuando ha derivado hacia modos de organización más parecidos a una burocracia mecánica, donde el destino es avizorado como algo insoslayable o predeterminado y se encuentra falto de utopías. En este marco, las actividades se tornan repetitivas, los parámetros organizativos cuentan con alta uniformidad escolar en reflejo de otros ejemplos y en detrimento de su identidad institucional. Carece de cualquier experimento de micro planeamiento educativo en su propio ámbito, consigue una limitada inserción social en lo local y es posible detectar una primacía retórica acerca del concepto y el alcance de la participación.     La perspectiva que manejamos adhiere a una conformación comunitaria de aprendizaje como praxis real y efectiva de los derechos ciudadanos, que torna al centro educativo en un ámbito local donde las relaciones adoptan un sentido horizontal. En la que la participación no cuenta con limitaciones preliminares, sino en la amplitud convocante y en el reconocimiento de la diversidad de los participantes. Éstos, en tanto ejercitan en igualdad sus derechos, aprenden colectivamente el recorrido hacia transformaciones educativas y la renovación del centro. En la ejecución de tales actividades, los miembros de la comunidad adquieren destrezas y nuevas habilidades que en simultáneo consolidarán la evolución de la institución educativa.   El planteo, implica abrir cauce a una alternativa emergente. Consiste en una perspectiva que pone en el centro del sistema a las instituciones educativas, concebidas como comunidades de aprendizaje, para forjar desde la realidad de cada centro, respuestas pedagógicas adecuadas a su medio, al contexto, a las características y necesidades de los alumnos. Siempre a partir de un marco conceptual nacional en lo curricular y desde unos perfiles comunes de egreso por nivel establecidos por las autoridades. Esta visión se erige en una propuesta que puede equilibrar los Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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dos factores fundamentales, de calidad y equidad, de universalismo y diversidad, y dar respuestas adecuadas a las necesidades de los jóvenes. En esta visión hay un empoderamiento de la comunidad de cada institución, de sus actores, pero simultáneamente, plantea como contrapartida que éstos asuman (lo que es un imperativo ético de la profesión), un hacerse cargo de que los alumnos aprendan. Paulo Freire (1997) lo expresa de manera bien singular: “Es toda escuela que, peleando para ser ella misma, lucha para que los educandos - educadores también sean ellos mismos. Y como ninguno puede ser sólo, la Escuela Ciudadana es una escuela de comunidad, de compañerismo. Es una escuela de producción común de saber y de libertad”.

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10. La construcción de un propósito compartido Provocar modificaciones en las instituciones implica la existencia previa de ideas e ideales compartidos. La finalidad última consiste en mejorar la educación aunque para ello las prioridades y estrategias, los trayectos, las acciones e instrumentos, puedan diferir según cada centro. La aceptación de un propósito común se convierte en una guía para la planificación y el diseño de un proyecto de cambio. Va mucho más allá que un enunciado de política educativa que los sistemas tienen como orientación general para sus acciones. Un propósito compartido es conector y nexo. Conector porque enlaza ideales con un proyecto y vincula acciones definidas con la mejora en los aprendizajes. Nexo debido a que, aun asumiendo la existencia de perspectivas múltiples, logra generar un sentimiento de pertenencia, identidad y de cohesión afianzando la afiliación de sus componentes. La construcción de un propósito compartido es condición necesaria para transitar desde estructuras organizativas burocráticas, hacia estadios de desarrollo más sofisticados. Lograr un compromiso colectivo tras una visión común significa acuerdos explícitos de ideas, valores, creencias, pautas de comportamiento, objetivos establecidos, modalidades de participación y de funcionamiento, entre otros significados. Su diseño se favorece si: a) la organización cuenta con dispositivos eficaces para obtener información de otras realidades de manera de comparar y enriquecer sus reflexiones; b) propende a que las metas sean desafiantes y contempla innovaciones que constituyen riesgos compartidos entre sus miembros; c) por su dimensión, la escala del centro permite el trabajo en equipo y la participación de los involucrados en su desarrollo (docentes, funcionarios, estudiantes, padres, comunidad de contexto); Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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d) hay disposiciones concretas que promueven la creación del tiempo necesario para la reflexión conjunta y el trabajo colectivo, y e) más allá de aportes técnicos individuales, la comunidad es capaz de identificar su nivel de desarrollo y los desafíos que le depara la superación de la situación actual. Si en realidad lo que se pretende es la conformación de una verdadera comunidad, los convocados a su diseño constituyen un conjunto diverso de participantes. Cuando una comunidad educativa reflexiona sobre su realidad y define en común el sentido de “para qué educar”, ese propósito compartido es algo más que una idea. Es una fuerza que crea un vínculo común e impulsa a perseguir la meta que los inspira. Esto da arquitectura y una coherencia a las acciones dispares que realizan diferentes personas dentro del centro educativo, porque sienten que están conectadas por un proyecto y un interés común. Así, cada persona no solo es responsable de su parte, sino que también asume responsabilidad por el todo. Establecer en una comunidad educativa un propósito compartido de logro permite determinar procesos de asunción de las realidades del centro y de diseño, en común por los propios protagonistas, de una respuesta, un camino, a partir de la tensión creativa con la realidad. La construcción compartida de un propósito despierta el compromiso de las personas que han realizado este proceso, los concierne profundamente de modo personal, precisamente porque la concepción común que han forjado es, simultáneamente, una visión personal de los implicados. Los propósitos compartidos surgen de representaciones y sentidos personales, de modo que su construcción no debe anular el desarrollo de las visiones personales, para realimentar de ese modo el proceso que debe recorrer la institución y mantener cierta tensión creativa. La riqueza del proceso requiere reconocer que cada uno se forja una representación sobre la imagen de la visión proyectada, desde diferentes puntos de vista, desde su ángulo propio. Cada uno tiene su forma singular de aprehender una visión comprensiva del rumbo, pero, a su vez, este provee el impulso para superar las visiones balcanizadas y la insularidad de acciones desconectadas. Así el docente amplía su visión a la totalidad del proyecto educativo y se concibe como educador más allá del aula y de la asignatura que enseña.

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Sin ser taxativos, hay tres actores clave en el proceso de diseño de un propósito compartido. En primer lugar, el colectivo docente. Es el componente con mayor responsabilidad en el desafío de transitar hacia la formación de una comunidad educativa sólida. Se trabaja desde una posición privilegiada a partir de ser parte de un aparato burocrático jerarquizado, siendo poseedor de conocimiento disciplinar, lo cual requiere de un proceso reconstructivo de su rol y de una búsqueda de los mejores medios para entender y comunicarse bastante más allá de sus alumnos en medio de una diversidad de participantes con intereses no siempre coincidentes. En segundo término, los alumnos y las familias. La bibliografía especializada señala la existencia de una relación intensa entre el nivel de implicancia de los padres en la educación de sus hijos y los resultados en los aprendizajes. Es una variable manejable desde la acción desarrollada por el centro y por las interacciones producidas a partir de la comunidad educativa. Ésta puede incentivar la adquisición de prácticas culturales en los hogares donde se estimule y comparta con los alumnos el proceso de enseñanza aprendizaje y de lo cual puedan derivarse nuevas formas de acercar las aulas al hogar, pero también, de descubrir posibles maneras de que el hogar vaya a la escuela. También existen otros actores (no docentes, administrativos, los Consejos de Participación, integrantes de los cuerpos inspectivos, organizaciones sociales barriales, etc.), que según cada institución y realidad, adquieren mayores o menores grados de protagonismo. Finalmente. Los organismos estatales de dirección de la educación no integran la comunidad educativa aunque les caben responsabilidades directas. Es indispensable que los niveles centrales del sistema generen aquellos dispositivos favorecedores del nacimiento y consolidación de las comunidades educativas. Poner a disposición recursos, fundamentalmente técnicos, de asesoramiento o de orientación, para que las comunidades se sientan realmente apoyadas en el esfuerzo. En razón de su escala es el sector con capacidades instaladas para implementar los medios de difusión de micro experiencias exitosas de mejora y la promoción de instrumentos que faciliten el establecimiento de redes entre las instituciones educativas.

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11. Entornos que favorecen el cambio y la mejora educativa Una nueva lógica de centros educativos no va a nacer por decreto ni a partir de meras resoluciones. Como en muchas otras áreas del acontecer social, requerirá de la generación de condiciones que permitan su gestación. Dichas condiciones son el resultado de procesos voluntarios, planificados y graduales, en que intencionalmente se procura abrir cauces, generar un ambiente alternativo, provocar circunstancias, hacer emerger escenarios o mejorar el entorno, donde desarrollar un proceso como el que se propone. Tales condiciones a generar están referidas a: 1º) una configuración normativa de manera de resituar al Estado en un rol diferente sin que ello signifique retraimiento o pérdida de la acción y responsabilidad pública. El fortalecimiento del centro educativo podrá alcanzarse en la medida que ello obedezca a políticas educativas globales y generales, no a impulsos aislados y parciales. La actuación podrá ser concretada en tanto se atiendan los niveles macro, meso y micro de la educación. 2º) una adecuada armonización entre la centralidad del sistema y los procesos de descentralización según las dimensiones y ámbitos, lo que se traduce en identificar cuáles actividades demandarán delimitación reglamentaria mínima, en qué áreas se programarán etapas y plazos para una descentralización en progreso y qué dimensiones serán enteramente reguladas y protagonizadas centralmente. La redistribución de autoridad y responsabilidades es un camino a transitar de manera progresiva que implica una buena dosis de originalidad y creatividad. Apareciendo nuevas configuraciones desde lo estatal, las instituciones - que son el foco principal del fenómeno descentralizador - tendrán renovado protagonismo y a la vez responsabilidades por las que rendir cuentas a partir de las capacidades incorporadas. Hacer foco en las instituciones no soslaya una batería de apoyos externos que deberán estar disponibles, así como una reconfiguración del rol de la inspección, menos proclive a la fiscalización y más al acompañamiento técnico, orientación y colaboración con los procesos que se verifiquen en los centros. 70 |

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3º) la promoción del sentido de la participación y el valor intrínseco del protagonismo de los actores en la definición de la orientación institucional. Aquellos que cuentan con la posibilidad de generar las innovaciones tienen necesariamente que coincidir con los agentes del proceso de cambio. La intervención de otros actores externos (llámese asesores, orientadores, técnicos, etc.), constituirá apoyos aunque no podrá suplir, en ningún caso, la voluntad de los protagonistas. Sin perjuicio de la existencia de otros co participantes en roles de colaboración, la propia construcción en el auto diseño de los procesos de innovación resulta indispensable en términos de dotar a los mismos de sustentabilidad en el tiempo. No podrá cumplirse con esta condición en tanto la función de los apoyos externos se convierta en una interfase obligatoria de aplicación de recetas, protocolos y fórmulas prediseñadas desde el exterior del centro.   Generar los niveles de comprensión suficiente respecto de los procesos que involucra mayor nivel de autonomía no son experiencias extrapolables automáticamente de un centro a otro, ni fórmulas estandarizadas que puedan aplicarse en todas las realidades.      4º) las distintas acciones que implica tender hacia la mejora de las instituciones supone fortalecer la cohesión de los equipos docentes. El compromiso por la mejora escolar no puede consistir en una fachada o una declaración retórica carente de significado. El colectivo docente necesita comenzar a transitar por este camino con un número significativo de voluntades comprometidas que legitimen la adhesión al proceso. Lograrlo demanda, además, estabilidad y concentración en un centro de los equipos docentes.   5º) contribuir a elevar las competencias profesionales y técnicas de los docentes. En términos de iniciativa, la formación no debería quedar limitada a los requerimientos directamente involucrados por el proyecto de mejora, ya que ese tipo de intencionalidad desvirtúa la razón de ser de los aprendizajes permanentes. Deben generarse mecanismos que permitan un equilibrio entre las demandas formativas específicas, en el marco de un proceso de descentralización progresiva, y aquellas otras identificadas por los involucrados sin evidencias de un beneficio directo o inmediato hacia el proceso en marcha.   Sin ser una cuestión vinculada directamente con el planteo que se realiza, no puede dejar de mencionarse la necesaria actuación sobre la formación de los futuros maestros, profesores y Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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maestros técnicos. Existen múltiples puntos de contacto entre los problemas y desafíos que la función docente enfrenta en lo cotidiano, como para no considerarlas en el período en el que se capacitan los futuros educadores.   Hay aspectos que hoy día son nodales para la formación inicial de los docentes, volviendo necesario repensar la centralidad de lo pedagógico frente a lo sociológico, lo psicológico, epistemológico, etc., que han relegado a un segundo plano la generación de capacidades para hacer frente al fenómeno educativo (procesos de enseñanza y del aprendizaje, construcción curricular, desarrollo de nuevas estrategias didácticas, entre otras). Se torna imprescindible la comprensión integral del “ser” educador, priorizándola sobre la formación de una identidad profesional anclada a una especialidad en concreto. Incluso más, existen nuevos campos cognitivos a abordar, como puede ser la evaluación, la creación de proyectos, etc., que requieren integrarse al perfil de egreso de maestros y profesores. Esta conexión hará enriquecer los aprendizajes a quienes, a mediano plazo, se integrarán a las instituciones educativas.   6º) remover aquellos obstáculos que impiden fomentar en los centros el aprendizaje institucional. Desarticular o al menos minimizar los impedimentos que en ocasiones son verdaderas barreras. Es una actitud inquieta y pro activa que consiste en generar aquellas condiciones alternativas que incentiven o motiven situarse en una posición diferente, en todo caso mejor. El centro que aprende es aquel que no se deja ganar por el inmovilismo ni la rutina. Cuenta con condiciones internas que le permiten desarrollar confianzas mutuas y compromisos para encarar la reflexión sobre su acción y con ello, proyectar la orientación de sus nuevos esfuerzos en función de procesos intelectuales colectivos.   7º) potenciar los equipos directivos con la finalidad de que intervengan en recrear un clima propicio para llevar adelante las transformaciones definidas.  El liderazgo pedagógico necesita ser capaz de intervenir eficazmente en personas, grupos y áreas del centro educativo, en la búsqueda de mejores resultados del colectivo. La potenciación debería ir también en el sentido de fortalecer la “gestión”, el manejo de los recursos humanos y materiales, las competencias para el trabajo comunitario y en red y la promoción de proyectos.   8º) en forma paralela a la condición anterior, se necesita proveer de disposiciones que contemplen la estabilidad funcional de buena parte de los docentes y directivos de manera de permitir 72 |

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encarar planes que se extienden en el tiempo y asumir procesos complejos que requieren alimentarse y mejorarse a partir de la propia experiencia. Las capacidades crecen en la medida que aumenta el conocimiento recíproco y se generan mayores niveles interpersonales de confianza, condiciones indispensables para encarar nuevos desafíos con cierto grado de probabilidad de alcanzar los objetivos deseados. En términos de autonomía también debería pensarse en el aumento del número de adultos por institución y por estudiantes, creando funciones que permitan atender mejor las necesidades múltiples de la población estudiantil y la provisión de condiciones apropiadas de los espacios educativos. 9º) el desarrollo curricular como uno de los aspectos de mayor motivación en el proceso de autonomía progresiva de los centros. Arribamos aquí a uno de los aspectos medulares de nuestro planteo. Como ha sido visto en otra parte de este trabajo, ante los efectos de una enseñanza homogeneizante, igualadora, hasta escasamente estimulante de los intentos innovadores, se abre la posibilidad de generar propuestas pedagógicas alternativas que - manteniendo el compromiso de asumir contenidos básicos obligatorios a nivel nacional - incorporen una dosis sustantiva de originalidad, contextualización y diversidad para públicos dispares, flexibilidad de recorridos y ritmos de trabajo y un diseño compartido a partir de la construcción colectiva. Manteniendo a nivel central las principales definiciones relativas a los perfiles nacionales de egreso de cada nivel y una vocación universalista basada en aspectos curriculares comunes (traducido en precisar qué se espera de un alumno al culminar cada ciclo educativo), cabe que los recorridos curriculares ofrezcan variantes o que se distribuyan de manera diferente según cada situación institucional, aunque todos se dirijan a la misma meta. En esta perspectiva, existe cierta tensión entre lo igual y lo diverso. La sociedad cuenta con un sentido del “nosotros” compartido, con valores y principios, un bagaje cultural común que es necesario preservar y abrevar de manera continua, donde se espera que los ciudadanos que se educan alcancen ciertos umbrales mínimos en términos de conocimientos, habilidades e incorporen principios y criterios de una ciudadanía democrática. Esto constituye parte de lo igual. Frente a ello, se encuentra lo diverso, que aún en tensión, no puede verse como oposición sino en compleAportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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mentación. Se trata de entender que para alcanzar esos niveles educativos generales, cabe que los recorridos sean distintos. Pueden existir alternativas que, tomando en consideración núcleos temáticos fundamentales comunes, tracen derroteros diversos, motivadores y contextualizados. Entonces, hacer foco en el diseño curricular es parte medular en la idea de un renovado protagonismo de las instituciones. Denota una centralidad de lo pedagógico en cuanto a encauzar procesos de mayor autonomía de los centros.      Esta forma de interpretar e impulsar una reconfiguración sistémica deriva de la confluencia de visiones sobre el agotamiento de un modelo curricular centralizado, vertical, rígido, homogeneizador, enciclopedista, asignaturista, progresivamente desvinculado de la realidad, etc., el que a todas luces necesita de una reformulación significativa. Uno de los principales incentivos consiste en la posibilidad de identificar caminos que permitan conciliar los intereses, las expectativas y los requerimientos de la comunidad escolar, con los más generales de la educación nacional. Tal como suele expresarse: “…consiste en tratar de compaginar lo común con lo diverso y decidir, según la opción tomada, la organización y selección del currículo escolar”. Este es el punto de quiebre más evidente en términos de modificar prácticas y tradiciones centralizadas y fuertemente jerarquizadas desde el vértice hacia la base de la estructura, que implica variaciones en más de un sentido, pero en particular, transformaciones en la mentalidad de los protagonistas. No obstante, en medio de estos cambios, es relevante recordar que todo el esfuerzo se funda y se justifica en la medida que se oriente a la mejora en la calidad educativa en el marco de una decidida búsqueda de la equidad en la distribución de las oportunidades y alcanzar mejores logros en los resultados de los aprendizajes. Por tanto, en términos de una mayor autonomía curricular, vale interrogarse en qué medida los siguientes componentes se verán alcanzados por posibilidades de nuevas definiciones en un escenario que cuente con un grado mayor de autonomía de los centros: (a) la estructura y el contenido del plan de estudios, (b) los contenidos de los programas, (c) las propuestas metodológicas y los enfoques de aprendizaje (método por proyectos, interdisciplinariedad, estudio de casos, etc.), (d) la selección de los textos escolares y (e) el sistema de evaluación. Una comunidad de aprendizaje, para desarrollarse, necesita contar con la posibilidad de ejercer potestades a fin de adoptar decisiones en más de un área. En primera instancia es posible iden74 |

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tificar aspectos relativos a la formulación de nuevos espacios y contenidos curriculares, la intervención en la distribución del tiempo pedagógico y la organización de las rutinas en el aula, en el manejo de la dotación global de horas de sus recursos humanos (tanto docentes como técnicos, administrativos, de servicios, etc.), en la incorporación de docentes con dedicación completa al centro, respecto a la confección de agendas para el perfeccionamiento y la formación permanente de sus cuadros, etc. A su vez, en tanto el centro efectivamente cuente y utilice estas potestades, el sistema requiere asumir ciertos contrapesos de supervisión y de control, a los efectos que las nuevas dinámicas no terminen produciendo otros desequilibrios y efectos indeseados. Una de las pretensiones radica en considerar a la comunidad que aprende como aquella con mayor capacidad para desarrollar un proyecto compartido, que entre otros resultados, permita abrir paso al diseño contextualizado del currículo escolar, considerando los criterios curriculares comunes determinados a nivel nacional. Bajo esta perspectiva se pretende incrementar el nivel de condiciones favorables para entender y atender la diversidad de intereses y condiciones. Aspirar colectivamente a alcanzar ciertos aprendizajes significativos con determinados niveles de calidad y en términos de equidad no es una labor pacífica sino más bien signada por intereses, en la mayor parte de los casos contradictorios. En esta circunstancia, realza el factor aglutinante de compartir un proyecto que continuamente se reconstruye y legitima en términos de reflexionar y aprender de sus propias prácticas, que orienta el rumbo y marca las prioridades del centro. Nexo inexorable entre un colectivo de educadores y aquel que aspira a convertirse en una comunidad de aprendizaje, es la adhesión colectiva a una referencia identitaria materializada al compartir un proyecto de centro, el cual funge como eje vertebrador de todas las acciones y constituye el compromiso principal de los protagonistas. Otro aspecto estará dado por el grado de desarrollo, alcance y estrategias que el proyecto se trace en cuanto a las prácticas de aula. En tanto se pretenda un cambio en las condiciones actuales a través de medidas de corte sistémico, en los niveles de autonomía, así como en las posibilidades de decisión y en la redefinición de los centros, necesariamente se requiere de mejoras sustantivas en las prácticas de enseñanza. Esto puede ser entendido como el último, así como también el primer eslabón de una cadena de transformaciones que requiere la educación nacional. La razón de todo el esfuerzo subyace en una movilización de recursos - planificada concertadamente - para alcanzar una mejora relevante en los aprendizajes. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Con este encuadre, un colectivo docente impulsado hacia una comunidad de aprendizaje es un ámbito hábil para provocar el análisis metódico de las prácticas educativas en relación a los aprendizajes propuestos. Esta praxis inspira el trabajo cooperativo, abre nuevos cauces a la innovación y promueve la acumulación de saberes producto de la experiencia profesional. Se abren así las puertas para afrontar, en mejores condiciones, algunos de los desafíos centrales en esta coyuntura mediante respuestas que den sentido al acto educativo: ¿cómo pasar de un docente que se ha formado, planifica y enseña para un grupo medio y homogéneo, a uno que genere condiciones y trayectorias de aprendizajes significativos tomando en consideración la diversidad? ¿Cómo lograr que en un mismo espacio y tiempo, el aula, los niños y jóvenes transiten por trayectorias diversas que les permita desarrollar el máximo de su potencial, de su creatividad y de su identidad? En definitiva, ¿cómo articular el espacio común y el diverso en el aula, haciendo de ello una instancia provechosa y motivadora para todos los participantes? Llevar al campo de los hechos la respuesta a estas interrogantes implica modificaciones superadoras en más de un nivel: personal, profesional, grupal y comunitario. Una alteridad suficientemente motivadora y pertinente respecto a los conflictos subyacentes de la educación nacional conlleva transformaciones que a su vez nutren el tránsito hacia una nueva autonomía. Alteridad entendida como alternativa - no antagónica ni contra hegemónica, sino educadora - del modelo educativo predominante, capaz de producir aquellas rupturas significativas fruto del conocimiento proveniente del ejercicio de la praxis. Se favorece la autonomía cuando se ponen en marcha recursos y medidas multinivel, buscando de manera pretendida, que los resultados impacten más allá de su esfera de aplicación. Por su parte, merece destacar que la rendición de cuentas vinculada al proyecto de centro, a sus objetivos, al derrotero trazado y a sus propias condiciones de partida (como puede ser el origen social del alumnado, condiciones materiales, recursos docentes disponibles, etc., entre otros), no es una contraprestación en función de un incremento de la autonomía, sino que es una cualidad y a la vez, la resultante de una fase en el intento por la mejora institucional. Cualidad, en la medida que significa trasparentar y hacer públicos los resultados que se alcanzan, cómo se alcanzan, etc., derecho consustancial de toda la comunidad educativa. Y a su vez, no hay rendición posible sin procesos previos que impliquen evaluar al centro, comenzando por la 76 |

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auto evaluación e incorporando la evaluación externa. La capacidad de producir juicios de valor sobre la acción y sus resultados favorece la reflexión crítica de los involucrados, coincidiendo con las perspectivas que incorporan distintas herramientas para el crecimiento de las instituciones que aprenden y favoreciendo las instancias que permiten detectar aquellos factores que impiden cambiar la realidad.   Una rendición de cuentas así entendida, no es un proceso ni un dispositivo estandarizado, una fórmula que haga “tabla rasa” o pretenda imprimir un molde entre las distintas instituciones. No podrá ser igual para todos los centros en la medida que debe considerar y ser ajustada al conjunto de condiciones del cual se parte. Una visión como tal constituye un verdadero desafío. Es inocente pensar que la legislación lo ha hecho todo y solo cabe esperar su cumplimiento. La participación no puede ser retórica, ni nominal como tampoco asimétrica, sino que una comunidad en funcionamiento deberá ser una usina que aborde colectivamente aspectos atinentes a las dimensiones administrativa, pedagógica, curricular y comunitaria de los centros, aprendiendo de sí misma y proyectándose para su mejora. En paralelo, un proceso de descentralización que otorgue niveles progresivos de autonomía a los centros, constituye la base sobre la cual desplegar la participación y abonar el camino de conformación de las comunidades educativas. En el tránsito hacia una comunidad de aprendizaje también importa generar aquellas condiciones que brinden sustentabilidad al proceso de cambio. Se trata de un recorrido seleccionado racionalmente por lo que deberá considerar la disponibilidad de algunos recursos (tiempo, técnicos, etc.), la existencia de cierto margen de autonomía necesaria para la toma de decisiones así como para llevar a la práctica medidas identificadas colectivamente, las posibilidades de acceso al conocimiento de otros colegas y la realidad en otros centros educativos, los procedimientos instaurados para la negociación interna y la solución de conflictos, así como las formas que abran a la participación en tanto instrumento de construcción democrática del devenir de las instituciones. En el apartado siguiente volveremos sobre estas consideraciones.

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12. Descentralización y autonomía Retornando el hilo conductor del trabajo, al abordar la idea desde un encuadre dinámico de la organización de la educación que considera las interacciones entre el centro educativo y el sistema, la transferencia de algunas potestades constituye un primer paso descentralizador, aunque no necesariamente implique el otorgamiento de algún grado de autonomía. Dicho de otra forma, no necesariamente son conceptos de conexión automática. Como veremos a continuación, una no tiene por qué acompañar a la otra, si bien en nuestra lógica, son etapas progresivas de un mismo proceso planificado. La descentralización supera en términos de traspasos a la desconcentración, ya que en ésta última se traspasan tareas pero no segmentos de autoridad. En cambio, en la descentralización, hay una efectiva transferencia de autoridad que se acompaña de los recursos necesarios para cumplir con un conjunto de actividades alcanzadas por las nuevas capacidades en términos de decisión. El caso que nos ocupa constituye una descentralización por función, lo que significa traspasar algunas competencias desde el centro a la periferia, y no implica un corte tajante sino más bien una nueva forma de colaboración entre la entidad central y las unidades descentralizadas. Un proceso de descentralización implica a su vez otro proceso de reformulación de la centralidad, puesto que los ámbitos que han hecho transferencia de una parte de sus potestades, habrán de transitar por una fase de reacomodamiento, con tal de que lo acontecido sea funcionalmente coherente con lo pretendido y planeado. Se interpreta esto como un impulso a generar protagonismo en la toma de decisiones a nivel de las instituciones lo que determina, en simultáneo, descentralizar ciertas potestades que obraban a nivel central. Ello demanda posibilidades de actuación en varias áreas a la vez, a modo de ejemplo: en lo pedagógico, con capacidades para actuar en los trazados curriculares, en lo financiero, permitiendo gestionar el destino de los recursos que se otorgan y administrativo, generando alternativas al actual sistema de elección de horas y de cargos, otorgando mecanismos para retener a algunos docentes por lapsos más extendidos en las instituciones en que han 78 |

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elegido trabajar y procesos para concentrar las horas o cargos docentes en un centro educativo durante todo un turno o toda una jornada. Corresponde que ciertas potestades continúen definiéndose y en consecuencia gestionándose desde la nueva centralidad. Son las cuestiones que hacen al presupuesto general y a los principales lineamientos de políticas educativas. Centralmente, deberán generarse procedimientos y una reorganización que permita llevar adelante las nuevas acciones de seguimiento y evaluación, así como dispositivos ágiles de transferencia de recursos y supervisión de la aplicación de los mismos, sistemas de información para apoyar la adopción de decisiones, monitoreo para el debido equilibrio y la compensación entre el desarrollo sistémico y el de los centros en su individualidad, aplicando medidas para evitar asimetrías entre centros, etc. Un enfoque por el estilo, lo explica Dubet de la siguiente manera: “En la escuela de masas y en una sociedad compleja y diversificada, el modelo institucional de una escuela centralizada, homogénea, organizada por un conjunto de normas precisas que van del centro a la periferia, ya no es posible, salvo que se convierta a este marco en un decorado simbólico de la unidad nacional. Por lo tanto, es preciso que los actores de base, los establecimientos, dispongan de un margen de autonomía y posean la capacidad de adaptarse a las necesidades y demandas de sus alumnos. Pero esa respuesta de tipo liberal y que plantea una amenaza de estallido del sistema, debe ser compensada por una fuerte capacidad política para asegurar la regulación de la unidad de la escuela mediante un juego de transferencia de medios hacia aquellos que más los necesitan, mediante pruebas comunes para todos los alumnos, mediante programas nacionales y estatutos idénticos para todos los agentes del sistema. Dicho de otro modo, sabemos que los sistemas más equitativos y los más eficaces son aquellos que asocian la autonomía de los establecimientos con una fuerte capacidad de gestión, de control y de monitoreo desde un “centro” (2004, 36). En la literatura especializada suele entenderse a la descentralización como una forma de organizar la ejecución de una función determinada, en este caso la educación, con la finalidad de brindar la provisión de dicho bien con calidad y de manera justa y pertinente.  Desde este punto de vista, ¿cuál es el propósito que anima a los sistemas educativos a adoptar formas con mayor o menor grado de descentralización? Las razones que aportan los estudios son varias y por lo general, más de una funda el tránsito por estos procesos en cuestiones como: (a) una redistribución de Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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autoridad; (b) el interés por elevar el nivel de eficacia en la gestión del propio sistema; (c) como estrategia para afrontar conflictos; (d) una apuesta a elevar la legitimación del Estado a través de mayores grados de participación social; etc. En nuestra perspectiva y desde las particulares circunstancias por la que atraviesa la educación pública nacional, se entiende a la descentralización no como un fin sino un medio para salvar las limitantes estructurales que obstruyen o impiden, desde el  sistema - centralizado en exceso - la mejora educativa, obstaculizando su adaptación según las nuevas demandas sociales. La matriz según la cual fuera concebido el sistema educativo uruguayo, demuestra - como ya se evidenció anteriormente - claras señales de agotamiento, entre cuyas consecuencias más perversas se encuentra la de trabar el nacimiento de estrategias alternativas y de respuestas más adecuadas mediante el continuo afianzamiento de lógicas centralistas y uniformes. La proposición radica en reconocer un mayor protagonismo de las instituciones, mediante grados progresivos de autonomía en medio de un proceso descentralizador, como un recurso hábil para derribar las barreras que se oponen o constriñen al trazado de rumbos originales, desde las instituciones hacia el resto del sistema. Existen algunas señales alentadoras. En este sentido, pueden ubicarse algunos avances dispersos en la educación nacional. Así por ejemplo: “Para el CETP, la descentralización no debe limitarse a la transferencia de espacios de toma de decisión a los jerarcas de las diversas áreas de la institución. Va más allá: implica el empoderamiento de todos los actores educativos, a través de un claro acceso a la información, de la promoción de la participación, de la responsabilidad en la concreción y cumplimiento de la tarea asignada - y la consiguiente rendición de cuentas - y del desarrollo de la capacidad local, contextualizada y situada, de la organización” (CETP, 2010). En un estudio reciente se analiza la relación entre descentralización y resultados educacionales. Sus autores expresan: “En este sentido puede decirse que la clave de un sistema exitoso está en la coherencia de su arquitectura, reflejada en la forma en que se articulan los distintos niveles de responsabilidad y los distintos actores del sistema. Esta arquitectura no se construye en el vacío ni a base de un modelo único, sino que debe responder a las características institucionales y culturales de cada país” (Marcel y Raczynski, 2009). 80 |

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La descentralización no necesariamente genera autonomía si bien abre la puerta para la misma. Es su antesala. Lo que produce el empuje por un grado mayor de autonomía es la acción derivada de la construcción de comunidades educativas que aprenden y que comienzan a experimentar limitantes en las fronteras de posibilidades de su accionar. Hay una fase previa, en donde los centros generan capacidad social y profesional acumulada de manera suficiente. La obtención de dichas capacidades requerirá de mayor autonomía a fin de no limitar el desarrollo institucional. En principio, el grado de autonomía escolar podría extenderse tanto como la capacidad de aprendizaje, y en consecuencia de iniciativa e innovación que logre desarrollar la propia institución, con la única limitante de no desviarse de un mínimo común o núcleo básico que todos los alumnos deben adquirir en pos de un “nosotros” compartido como sociedad democrática. Huelga decir, que existen otras limitantes, tales como generar comportamientos insulares o anti sistémicos.

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13. La autonomía de los centros: significado La autonomía no puede ser decretada. Es una condición o estadio siempre en dinamismo o evolución que se alcanza a partir de la construcción de una cultura institucional diseñada de manera colectiva. No son las normas la que construyen autonomía; al no decretarse, sino alcanzarse por el propio desarrollo de capacidades internas comunitarias. La regulación juega un papel de apoyo, de facilitación, pero la norma no es la gestora. Por tanto, es generada a través del proceso que recorre la propia comunidad educativa mediante la acumulación de aprendizajes surgidos de una acción determinada democráticamente. Este planteo es coincidente con la visión expresada por el CODICEN. La autonomía está referida a relaciones de poder entre el sistema y la institución educativa, donde la evolución de la institución puede asumir distintos grados de autogobierno y de autogestión. La literatura identifica, al menos, cuatro tipos de autonomía: financiera, de gestión, organizativa y pedagógica. No es una fórmula mágica ni una tabla de salvación. Debe acompañarse de tecnologías adecuadas (formación, asesoramiento, liderazgo, recursos, supervisión, etc.), y de un esfuerzo de cambio cultural. . “Debe advertirse que no se trata de decretar la descentralización de buenas a primera. Se descentraliza algo, a sujetos u organizaciones capaces de gestionarlo adecuadamente, por lo que hay que trabajar en la construcción de esa capacidad. Para poder operar esta traslación y generar autonomía de los centros educativos, tiene que haber tejido y consistencia en las instituciones y en los colectivos docentes de las mismas. Como parte de un proceso hacia la autonomía, se requiere de un plan nacional que priorice el fortalecimiento y capacitación de los colectivos docentes para la gestión curricular y el desarrollo de capacidades institucionales para construir comunidades profesionales de aprendizaje, con el propósito prioritario de impulsar y sostener la mejora de los resultados académicos de los estudiantes y fortalecer los climas de convivencia. La descentralización de la gestión no engendra por sí sola una dinámica innovadora. Para que ello acontezca se requiere una transferencia de recursos a los centros, así como de unos estímulos y apoyos específicos que los capaciten internamente para ser agente de su transformación, proceso del que debe participar toda la comunidad educativa del mismo. Este papel re sitúa la necesidad de las instancias centrales del sistema y el lugar del Estado en el sostenimiento de las políticas educativas”. ANEP. CODICEN. Mensaje de Presupuesto. 2010-2014. Tomo II, p. 68.

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El principal aspecto radica a la interna del centro. No hay impulso autonómico por más apoyo sistémico que se disponga sin un protagonismo genuino asumido por la comunidad de una institución en camino a fortalecer su capacidad para auto transformarse. Si falta esto, solo alcanzarán a ser manifestaciones artificiales de corto alcance. La autonomía no puede entenderse como un artilugio contrario o un freno a las políticas públicas nacionales en educación, sino como un instrumento de política que intenta hacer más pertinente el accionar de las instituciones educativas. Esta proposición no apuesta por una autonomía que redunde en un menor Estado, sino en un mejor Estado. Suponer que la autonomía por sí misma apareja de manera automática una mejora educativa es incauto y alejado de la realidad. Cierto es que, experiencias exitosas en procesos de mejora, se verifican reiteradamente en escenarios donde la toma de decisiones se encuentra abonada por un amplio abanico de posibilidades y de capacidades de acción, situación que denota un claro protagonismo de las instituciones. Por ejemplo, el informe sobre resultados PISA 2009 (2011), así como una no desestimable cantidad de estudios revelan que aquellos sistemas que obtienen buenos resultados han otorgado a sus instituciones capacidades autonómicas efectivas, acompañadas en simultáneo de procesos de evaluación y de rendición de cuentas. Pero autonomía y mejora no son conceptos similares, ni de obligada conexión. ¿Hasta dónde ir? Una definición precisa iría en contraposición con la nueva visión que alentamos. Al respecto, podría ser válido preguntarse: ¿por qué no llegar a la autogestión en términos de un avance máximo en materia de descentralización? El límite de la autonomía siempre está deter. Según PISA, las características más comunes en instituciones y sistemas educativos que alcanzan éxitos significativos, se relacionan con: (a) la comunidad educativa cuenta con expectativas altas en relación al aprendizaje de todos los jóvenes, sin importar el contexto, (b) existen dispositivos externos de evaluación, (c) un mayor grado de autonomía en la enseñanza y la evaluación se relaciona con mejores resultados en los aprendizajes, (d) existen procedimientos habituales de rendición de cuentas, (d) se da trascendencia a en qué se gasta y cómo se gasta, antes que la cantidad total de recursos destinados a la educación, (e) el ambiente escolar es favorable a los procesos de enseñanza aprendizaje cuando existe un adecuado clima de convivencia y las relaciones entre los protagonistas son positivas. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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minado por las responsabilidades inherentes al Estado y por el conjunto de valores y principios comunes, como puede ser un marco curricular nuclear o básico, las adquisiciones cognitivas fundamentales, los valores ciudadanos, etc., por las que el sistema central debe velar. Según las voluntades y el interés de los distintos actores, podrán verificarse mayores o menores cuotas de descentralización, más o menos autonomía, transferencias relevantes o acotadas, delegación sustantiva o ilusoria, etc., pero en cualquiera de los escenarios posibles y en la concepción que venimos desarrollando, la responsabilidad es del Estado, así como la reconfiguración del sistema obedece a la mejora de la educación. De aquí en adelante es donde es necesario generar los “acuerdos educativos” entre las partes implicadas. El alcance de la autonomía debe estar vinculado y en correspondencia con el cuidado y la preservación del interés público, o sea, con las expectativas de la sociedad en su conjunto. No es concebible una adecuada evolución superadora de una institución educativa sin estar en correspondencia con lo que la sociedad espera de lo que debe ser la educación. De la misma forma, la razón pública no debería ir en detrimento del buen desarrollo y la mejora continua de un centro educativo, lo que significa que las aspiraciones de mejora y fortalecimiento institucional tienen su fuente legitimadora tanto en la comunidad educativa como en el interés social. Correr la frontera de posibilidades debe basarse en acuerdos sólidos entre las partes pero demostrando aspirar siempre a mejoras en términos de aprendizajes, en clave de equidad con calidad. No obstante, es imprescindible identificar y delimitar los beneficios de una posible transformación para los actores educativos. En la medida que ello acontezca, crecerán las alianzas y los apoyos para el proceso de descentralización progresiva. Esto en definitiva, es entender la nueva centralidad del sistema, y por tanto, la refundación de su matriz, adecuándola a los retos que impone la actualidad. Algunas posturas excesivamente cautelosas advierten sobre la inconveniencia de incrementar la autonomía de las instituciones debido fundamentalmente a que los nuevos desafíos constituirán una nueva fuente de dilemas, añadiéndose a los ya existentes. O que, a mayor grado de autono84 |

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mía, crecerán las responsabilidades y con ello se incrementarán las dificultades para hacer frente a una gestión en constante expansión. En términos admonitorios puede coincidirse con una visión así, puesto que es difícil suponer que nuevos rumbos, apartados de la rutina, cotidianeidad y la repetición, supongan facilitar una labor de por sí compleja. Quienes de esa forma interpretan las posibles derivaciones a futuro de una progresiva autonomía en los centros educativos soslayan los demás factores que acompañan el proceso, el que necesariamente debe ir reforzado de una serie de medidas tendientes a desarrollar capacidades internas, generar condiciones colectivas e instrumentar dispositivos de apoyo externos que permitan soportar y hacer frente a los nuevos desafíos. ¿Hacia dónde ir? A diferencia de lo planteado en el párrafo anterior acá es indispensable contar con una definición lo más precisa posible. Transitar por nuevos espacios de autoadministración a partir de procesos de descentralización que alienten incrementar la autonomía de los centros no puede confundirse con experiencias desarrolladas en otras naciones a partir de corrientes como el school based management (Australia, Irlanda, Nueva Zelanda, etc.), ni las fórmulas de centros estatales gestionados de manera privada mediante el financiamiento público (charter schools), ni las escuelas cooperativas de San Pablo, Brasil. No resulta adecuado recurrir a la implantación de estas experiencias en la medida que buena parte de las mismas demuestran brindar una primacía a la esfera privada en detrimento del valor de lo público. Asimismo, la proliferación de niveles entre el centro del sistema y las instituciones, genera una plétora de actores que en la práctica colisionan en sus roles e intereses, sometiendo los centros a la contingencia de predominios alternativos de distintos gestores. Y por último, los hechos demuestran que loables intenciones de participación y cooperativismo han producido dispersiones centrífugas de magnitud difíciles de ser permeables a las políticas educativas estatales. Muchas de estas experiencias, si bien demuestran éxitos en términos de acceso, no mantienen el mismo nivel en cuanto a logros a nivel cognitivo ni equidad en la distribución social de la calidad de los aprendizajes. Tampoco parece ser una vía pertinente dejar la iniciativa a emprendimientos privados porque su resultado más previsible sería la aparición de un conjunto de instituciones perladas Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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a lo largo del territorio nacional. Erigir, como se ha planteado, una red paralela de instituciones de gestión privada financiada con fondos públicos, supone dejar intocado el universo educativo de la ANEP (compuesto por unos 700 mil estudiantes en 3 mil centros educativos, que representa un 85% del universo total), resignándose a no cambiar sus estructuras y orientaciones. Si bien el ProMejora inició su experiencia mediante la adhesión voluntaria de un conjunto de centros educativos que hoy transitan por procesos de cambio y mejora institucional, la vocación es la modificación de la matriz mediante estrategias tanto verticales como horizontales que produzcan una variación real en el sistema. Para que ello sea realmente significativo debe constituir un proyecto nacional, o sea, pertenecer a la esfera o al espacio de lo público. Parte del esfuerzo adaptativo de resituar los componentes sistémicos implica que desde el Estado se actuará de manera relevante en materia de una nueva regulación, en  la distribución de las funciones, en el apoyo técnico o asesoramientos, en el financiamiento de los procesos que se incorporan a las unidades y en el seguimiento de los mismos. En tanto el Estado ni se desliga ni se convierte en espectador, sigue siendo el responsable del trazado del rumbo general de la educación, aunque con una nueva batería de instrumentos de política orientados a una más equitativa distribución de educación con calidad. Con un sentido similar, François Dubet crítico de los modelos escolares centralistas, se plantea: “¿a quién le pertenece la escuela? Ella no puede pertenecer a los grupos privados de interés, ni a los usuarios, ni a los profesionales de la educación, ni a las fundaciones. Aun cuando la gestión pueda delegarse, la escuela, antes que nada y nos guste o no, pertenece a la nación y a sus representantes democráticamente elegidos. Lo cual no quiere decir que la escuela sea un asunto exclusivo de los funcionarios, sino que las reglas de funcionamiento, los objetivos perseguidos, la definición de los programas, la formación de los docentes y lo esencial del funcionamiento le competen al poder político” (2004, 39). Respecto a las formas de transferencia, la visión que el Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones (ProMejora) impulsa, abreva en concepciones más cercanas a las lógicas pedagógicas y democrático - participativas antes que aquellas otras de corte economicistas o tecnocráticas, 86 |

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incorporando un sentido propio, de fuerte impronta nacional. Considerando estos antecedentes, el diseño de la propuesta procura la mejora del centro a partir del propio centro. Esta visión tiene tres consecuencias: (a) es imposible imponer su perspectiva, provocar la aceptación del proyecto y poner en marcha sus procesos en tanto el colectivo no se sienta involucrado, ya que de nada sirve sea dispuesto desde arriba y desde afuera por ley, decreto o reglamentación, (b) la dirección del cambio - en un primer momento - es horizontal, no es vertical en ninguno de sus dos sentidos posibles. Se trata de experiencias diseminadas por los centros educativos que comienzan a entrelazarse a través de un tejido progresivamente más denso por el cual se traspasan experiencias y aprendizajes, transformando los conocimientos generados en una institución, a prácticas integradoras de posibilidades de otros centros (conocimientos de segunda generación), y (c) en esta perspectiva, se explica por sí sola la imposibilidad primaria de establecer un límite cierto de hasta dónde es posible otorgar mayor autonomía ya que en definitiva depende del crecimiento del colectivo de cada centro como una comunidad de aprendizaje. Lo razonable sería ir incrementando la transferencia de potestades y por tanto aumentando la autonomía en tanto se demostrara que el haber alcanzado la frontera de posibilidades constituye ahora una nueva barrera o un obstáculo relevante en la dinámica de mejora de la calidad educativa del centro. Esto con el límite de no quebrar la concepción del sistema en sus marcos comunes. En ningún caso, el protagonismo de los centros debe entenderse como una corriente que debilita al sistema, sino como una nueva configuración de dinámicas entre las instituciones y la centralidad que refuerza su eficiencia para el logro de una educación pública potente, de calidad con equidad.   Vale reiterar que un intento por resituar a los actores sistémicos como se viene proponiendo, implica fases y momentos sucesivos, concatenados unos a otros, donde es posible apreciar una especie de ida y vuelta entre las transferencia de potestades iniciales, la esperable evolución y el crecimiento en el centro educativo y la consiguiente aparición de una nueva frontera de posibilidades que puede a su vez determinar un emergente reclamo de un mayor grado de autonomía. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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No es la intención de este trabajo desentrañar la verdadera anatomía de este proceso o el verificar, según alude la literatura, si se trata de una nueva forma de “centralismo descentralizado”. Lo que sí es cierto es que incorpora en su fundamento el otorgamiento de un renovado protagonismo a la participación de colectivos que ya estaban en el sistema pero ahora cuentan con nuevas capacidades, otorgadas o adquiridas, para guiar su propio desarrollo dentro de límites redefinidos.

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14. El empoderamiento de las comunidades educativas

Planteado el nuevo escenario según fue descrito anteriormente, se presenta un conjunto de interrogantes relativas a describir los límites dentro de los cuales desplegar las nuevas formas de funcionamiento más autónomo de los centros. La literatura especializada contribuye a sistematizar experiencias previas si bien cualquier ejercicio comparativo al respecto enseña que cada una de las situaciones es distinta a las demás, así como la predicción en cuanto a la evolución sobre diseños o rumbos a futuro es altamente incierta. Factores como la idiosincrasia del medio en particular, los componentes políticos en los procesos de toma de decisiones, las dinámicas de cada lugar, la incidencia de los agentes promotores del cambio, etc., constituyen elementos definitorios que determinan fuertes improntas distintivas entre las diferentes experiencias. El aporte más importante de este procedimiento es el ordenamiento de algunas cuestiones clave que determinan y caracterizan los procesos de descentralización. Estos elementos pueden agruparse en tres grandes bloques, según se despliega en la tabla confeccionada a continuación.

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Mayor capacidad para actuar

Redistribución de autoridad

Eficiencia de los recursos

¿Cuál es la finalidad?

¿Qué nuevos aspectos ingresan en la esfera de decisiones del centro?

¿Qué nuevos recursos se tendrán?

¿A quién/nes se otorga?

¿Qué aspectos quedan siempre a cargo de las autoridades centrales  del sistema?

¿Cómo gestionar mejor los nuevos recursos?

¿Quién y cómo lo controla? ¿Exige nuevos actores institucionales y extrainstitucionales?

¿Cómo se distribuyen las potestades entre los distintos niveles?

¿Cómo mejorar los recursos disponibles? ¿Cómo obtener nuevos recursos disponibles localmente?

¿Los actores deberían tener nuevos roles? Fuente: elaboración propia (2014)

A continuación se abordará cada una de estas interrogantes, respondiendo en función de la realidad educativa nacional y en base a la lógica del proceso que fundamenta este trabajo. Mayor capacidad para actuar.- Bajo este título se agrupan tres interrogantes capitales. La primera, relativa a conocer la finalidad que se persigue al otorgar mayor capacidad en términos de potestades a los centros educativos. Para el caso nacional hay que descartar motivos de índole fiscal, de reducción del costo en el financiamiento de la educación pública o debido a la retracción de lo estatal abriendo paso a mecanismos de mercado. Ninguna de estas razones estuvieron presentes en la proposición de otorgar grados crecientes de autonomía a los centros educativos en el marco del ProMejora aprobado por el CODICEN. Los acuerdos multipartidarios  alcanzados durante mayo de 2010 y febrero de 2012, las lógicas que emanan del documento “Hacia la construcción de una agenda para la mejora educativa” de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública de diciembre de 2011, así 90 |

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como las acciones concretadas a partir de la última ley de presupuesto nacional y las sucesivas leyes de rendición de cuentas, no permiten encuadrar el traspaso de cuotas de poder hacia los centros como una acción “privatizadora” o con fundamentos del mercado. En este caso, se trata de fortalecer las capacidades institucionales para concretar la elaboración de respuestas pertinentes a demandas específicas de los alumnos y requerimientos de aprendizaje de una comunidad y con ello, que a los propios protagonistas les sea permitido apropiarse del impulso colectivo hacia la mejora educativa, con un significativo espacio para la creatividad y la innovación. Entonces, los parámetros básicos de la finalidad fluctúan entre la incidencia en lo pedagógico y también, en la gestión de organizaciones educativas.     Una mayor capacidad para actuar, en términos pedagógicos, significa trabajar a partir de un núcleo central común nacional de contenidos, con un componente añadido y flexible que las instituciones deberían definir en base a necesidades locales, ayudas disponibles y capacidades aprovechables. Al decir institución, se comprende el compromiso de docentes, alumnos y comunidad, que asumen una creciente porción de asuntos como elementos a ser definidos desde el centro educativo.       En segundo término, la pregunta que se plantea es a quién o a quiénes en su caso, se les realiza el traspaso y la asignación de una mayor cuota de poder de decisión. La realidad marca que es al centro educativo a quien se efectúa el traspaso de poder, aunque resulte también necesario saber qué actor en particular tendrá reales y efectivas capacidades de aprovecharse del mismo. Los ejemplos en la literatura comparada muestran una amplia gama de destinatarios. Para el caso nacional, la institución educativa contará con mayores capacidades para la adopción de decisiones al incorporar nuevas potestades que requieren de altos niveles de acuerdo entre el colectivo de participantes del centro en particular. En simultáneo, será necesario revalorizar el rol pedagógico de la dirección escolar generando capacidades de liderazgo colaborativo para un efectivo desempeño de una renovada función fuertemente influenciada por una tónica de negociación y búsqueda de acuerdos. Otro tanto acontece con los roles conectores dentro del sistema. Las inspecciones deberían transitar hacia supervisiones con claras connotaciones de colaboración o apoyo técnico pedagógico y de acompañamiento de los procesos de mejora en los centros. Promoviendo la reflexión sobre Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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la praxis y el diagnóstico pedagógico, identificando oportunidades de perfeccionamiento profesional, fomentando la vinculación con otras instituciones, verificando la existencia de espacios de participación, registrando, sistematizando y diseminando información sobre experiencias con logros significativos. Una mutación por el estilo también demandará el diseño de un marco estatutario que se ajuste con las responsabilidades de un nuevo tipo de desempeño, superador del actual rol fiscalizador. Tercero y final para este primer tramo, la consulta radica en quién y cómo se controla el traspaso de esas nuevas funciones al centro educativo. Existe en esta materia una modificación sustantiva que radica en el pasaje desde un control vertical que prioriza la manera en cómo se desarrolla la actividad a través del cumplimiento normado de los planes y programas, a otra situación, distinta a la anterior, en que se verificará una supervisión, más inmediata y comprometida con un proyecto en particular, respecto de los procesos y de sus resultados definidos por ese colectivo del que se debe ser respetuoso. El factor “inspección - apoyo técnico central” cumple roles determinantes en el acompañamiento de la institución en esta fase de aprendizaje y de utilización de una mayor capacidad de decisión. Redistribución de autoridad.- Aquí, bajo la consigna de tres interrogantes, se trata de definir de qué hablamos cuando se procura una mayor autonomía y capacidad de gestión en los centros educativos. Según se ha venido planteando, resulta conveniente mantener centralizadamente aspectos como la definición de políticas educativas y los grandes objetivos generales, los perfiles de egreso en cada nivel, el manejo presupuestal y la distribución en sus niveles más generales, la formación docente e instancias de coordinación entre instituciones para una mejor articulación entre los componentes del sistema, así como los procesos de control y evaluación con su respectivo diseño de instrumentos de apoyo técnico y de información. A su vez, el traspaso de potestades, se puede materializar en más de un área. Desde una perspectiva administrativa, se trata de cuestiones relacionadas con la capacidad de administrar recursos, tanto materiales como humanos, en tanto la segunda, potestades pedagógicas, refiere a la implementación de un proyecto de mejora del centro, o sea, un proyecto pedagógico capaz de articular las actividades de la institución en procura de mejores niveles de aprendizaje, de calidad y de convivencia. 92 |

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Consiste en habilitar a los colectivos, a que por razones pedagógicas fundadas, puedan realizar modificaciones o adaptaciones curriculares creativas, vinculadas a las necesidades de los contextos en los que se encuentran insertos y a las dificultades o expectativas de los alumnos con los que trabajan. Se puede recurrir a la aplicación de nuevos enfoques y metodologías de aprendizaje (trabajo por proyectos, interdisciplinariedad, estudios de casos, etc.), hacer uso de recorridos transversales para la impregnación curricular, enfatizar en la contextualización del currículo, introducir modificaciones curriculares en espacios acordados generando una porción o tramo curricular abierto, realizar una reformulación programática como respuesta a necesidades detectadas, desplegar acciones pedagógicas de cercanía y de seguimiento mediante tutorías; incorporar enfoques de compensación pedagógica o personalización de aprendizajes, diseño de perfiles intermedios de egreso o niveles de logro, habilitar a profesores de distintas asignaturas y de un mismo sector del conocimiento a trabajar y evaluar juntos, implementar modalidades de cursado alternativas (presenciales, semipresenciales, virtuales), etc. Tales capacidades tienen un campo relevante para el desarrollo de innovaciones, con la condición de dar cumplimiento a los objetivos educativos nacionales, perfiles de egreso y niveles de logro respectivos. Estos procesos requieren de un acompañamiento múltiple (orientadores, supervisores, formadores, etc.), para fortalecerlos y para establecer un sistema de monitoreo y evaluación que permita ejercer controles y acumular aprendizajes de las experiencias implementadas. Con una mirada comparada en otras experiencias, los sistemas varían según cada realidad en las soluciones adoptadas. En el tránsito hacia una mayor autonomía administrativa algunos países incorporan cambios en las formas de selección de los directores, priorizando propuestas mediante proyectos elaborados especialmente y capacidades demostradas a través de sus antecedentes funcionales y su  formación más reciente. En materia del personal docente se han adoptado medidas que generan condiciones de estabilidad en las instituciones, por un tiempo mínimo determinado, en tanto la permanencia sea acompañada de evaluaciones sobre resultados alcanzados que son valorados por los miembros de la propia comunidad. Otros fomentan la capacidad de retener al personal más comprometido con los objetivos de la institución, en tanto se libera y deja disponible a aquellos que voluntariamente han optado por una visión alternativa, haciendo que el sistema los ubique en otra institución. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Eficiencia de los recursos.- El conjunto de interrogantes planteadas se resuelve a partir de lo siguiente: los recursos básicos deben provenir del nivel central que es el responsable de que se alcancen los mínimos indispensables para un correcto funcionamiento. Lo mismo acontece con aquellos montos o partidas destinadas a desarrollar procesos de mejora y de innovación. En este aspecto, tanto la gestión de recursos provenientes del Estado como aquellos captados adicionalmente mediante el aporte de terceros, consistirá en procedimientos ágiles, basados en la confianza de quien resuelve y dispone los gastos y en la rendición ex post de su ejecución. Procedimientos ágiles hacen más eficiente el gasto. Los recursos adicionales obtenidos, no son la base del presupuesto de funcionamiento del centro educativo, ni de su plan de mejora, aunque podrán acompañar medidas y acciones complementarias. Expresado de otra forma, los recursos para el funcionamiento básico y aquellos otros destinados al fortalecimiento de los centros, necesariamente deben ser aportados por el presupuesto del Ente y estar en correspondencia con el proyecto de mejora y su respectivo plan de acción. En cuanto a la gestión de los recursos en el marco de acciones tendientes al fortalecimiento del centro, es necesaria una rendición de cuentas continua, a fin de informar a la comunidad sobre las decisiones adoptadas, en tanto y de manera simultánea, se realizan controles posteriores que verifican la elegibilidad de los gastos y el buen destino de los recursos aplicados. Elegibilidad, en términos de que a mayor autonomía se incrementarán las opciones sobre las que será posible comprometer recursos y en tanto éstos son de carácter público, se deberá proceder con el cuidado de un buen padre de familia y disponer los dispositivos necesarios para dotar de la mayor transparencia posible los compromisos asumidos. En este aspecto, existen interesantes experiencias a nivel de las escuelas y/o institutos pertenecientes al CETP, habiéndose avanzado en el desarrollo de dispositivos que involucran la intervención y participación del colectivo docente en la definición de los gastos, la publicidad sobre los mismos (a través de recursos de acceso público) y la rendición de cuentas sobre lo actuado. En el caso de la educación nacional aparece como más adecuada una asignación directa de recursos bajo dos modalidades: (i) fondos líquidos disponibles para sostener algunos rubros del 94 |

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funcionamiento básico (mantenimiento de infraestructuras edilicias y no edilicias, adquisiciones bibliográficas y documentales, materiales didácticos, reposición de equipamiento informático, etc.) y (ii) la asignación de partidas a ser liberadas desde las reparticiones centrales, en tanto la decisión sobre el destino del gasto, corresponde al centro de enseñanza en función de sus proyectos y prioridades institucionales (publicaciones, actividades extra curriculares, extensión horaria con docentes no integrantes del sistema, acciones de formación profesional, etc.). En el primer caso se trata del funcionamiento normal y habitual del centro, aún considerándose el crecimiento proyectado. En el segundo, son aquellos planes de mejora que estén orientados al fortalecimiento de la institución.     Esta óptica conlleva la idea de que, por el simple hecho de asignar más recursos a las instituciones educativas, ello no significa automáticamente que las mismas se superen. Dotar a todos de iguales recursos es una visión materialista que reduce la complejidad a términos monetarios. Similar defecto padecen aquellas posturas que ven en la asignación diferencial de recursos como el inexorable camino hacia el incremento de las desigualdades de partida. De esta forma, se desplaza de un golpe al Estado en la gestación de políticas, principalmente aquellas de carácter compensatorias, orientada a dar más a quienes más lo necesitan. Finalmente, hay quienes advierten sobre el peligro de “estigmatizar” a los centros en tanto la asignación de recursos se supedite a las condiciones de cada institución. En la visión que venimos desarrollando, los recursos extraordinarios que debieran asignarse estarán dirigidos a desarrollar procesos de mejora que logren fortalecer a las comunidades educativas, lo que mal puede verse como una afrenta o una amenaza de estigma, cuando lo que hay detrás es una actitud de respuesta a un desafío asumido en colectivo. Parecería que la solidez en el ensamble entre los distintos componentes del sistema depende en gran medida de una buena instrumentación de los dispositivos de acompañamiento, tales como el rol de la supervisión, la asistencia técnica, la formación y el perfeccionamiento de los recursos humanos, la medición de los resultados que se alcanzan y la rendición de cuentas, el financiamiento en general y aquel de carácter programático en particular, los efectos expansivos entre instituciones que desarrollan acciones derivadas de planes de mejora, etc. El acompañamiento en términos de colaboración técnica para la orientación en materia de diagAportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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nósticos, diseño de planes de mejora, ejecución de acciones y evaluación de los procesos se vuelve - para la mayoría de las instituciones - una condición necesaria, aunque no suficiente, para el fortalecimiento de los centros educativos. Aquí también hay una indispensable construcción de la función orientadora que parte de entender y atender la idiosincrasia de los diversos colectivos actuantes. Así como un recorrido por mayor autonomía no debe imponerse externamente a las instituciones, tampoco el asesoramiento técnico puede entenderse como una labor de expertos ajenos a la realidad que definen lo que otros deberían hacer. Según la óptica que sostenemos, la orientación aparece ligada a un tipo de práctica que incluye junto a asuntos académicos, la detección, tratamiento y/o prevención de problemas de muy variado tipo, aunque implicando tanto una ayuda como una asesoría para la toma de decisiones, siendo en más de una ocasión, una guía para favorecer el desarrollo de nuevas competencias para resolver problemas. Con este marco, la orientación se dirige a colaborar en el desarrollo de culturas colaborativas y genuinas, procurando dar respuestas según cada realidad institucional, acompañando el cambio, paso a paso, para que sea profundo aún en circunstancias complejas. Además, deberá contar con: “…un bagaje argumental tendiente a erosionar y desmantelar el paradigma de control, elemento contrapuesto a la orientación, que requiere generar ámbitos de confianza, escucha y respeto” (ProMejora, 2014). Adviértase que el planteo presenta una toma de posición clara en cuanto al derrotero hacia el fortalecimiento institucional de los centros. Podría pensarse que en un escenario tendiente a generar más autonomía en las instituciones, llevado al extremo, significa un recorrido en solitario de las comunidades de los centros. El rumbo seleccionado descarta esta posibilidad, adhiriendo a una alternativa de acompañamiento técnico, que permita generar un proceso de enriquecimiento de las capacidades internas en las comunidades de los centros para impulsar su transformación. Se opta por el acompañamiento de una función, la “orientación”, como complementaria en procesos rigurosos técnicamente, donde la incorporación de una mirada externa y no invasiva, aporta además la posibilidad de detectar situaciones no advertidas en su cotidianeidad por los actores involucrados en la institución. En adicción y como se abordará en el siguiente apartado, la función de acompañamiento constituye el conector primigenio hacia el establecimiento de vínculos en red y la consolidación de estrategias horizontales. Como conclusión de lo visto corresponde expresar nuevamente que todos los sistemas tienen di96 | FORTALECIMIENTO y AUTONOMÍA de las COMUNIDADES EDUCATIVAS

ferencias entre sí, no existen fórmulas ni procedimientos pre establecidos; se han ido desarrollando según las características de cada realidad y momento dado. Suele señalarse que las estrategias de descentralización difieren entre sí en virtud de los objetivos trazados por las transformaciones que se pretenden llevar adelante en los países. No existiendo un único modelo o experiencia que se repita, los estudios comparados enfatizan que buena parte de la clave del éxito radica en la manera en cómo funcionan los mecanismos de conexión entre los distintos ámbitos o niveles que los procesos de descentralización generan, o que tendrán un renovado protagonismo, a partir de la transferencia de nuevas potestades. En todo caso, es pertinente insistir que - en términos de posibilidades - hoy día es viable transferir mayores cuotas de capacidad de actuar a los centros y generar oportunidades relevantes para el trazado de sus nuevos rumbos bajo ciertos parámetros generales. La dimensión de esta modificación depende tanto de la voluntad central del sistema, como de las expectativas y voluntades de los integrantes de los colectivos de las instituciones educativas.

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15. El segundo anillo. Un círculo virtuoso para los aprendizajes. Como fuera dicho, es indispensable realizar una observación del conjunto para lograr una aproximación más ajustada sobre las posibles interacciones que se establecen en un mismo escenario. En el apartado anterior interesó abordar la relación sistema - centro educativo en términos del alcance y  las cualidades de una autonomía en gestación, provocada a partir de un proceso de descentralización, caracterizado por el traspaso de cierto conjunto de potestades a los centros y un empoderamiento de su comunidad educativa. De manera más gráfica, la dirección es jerárquica y vertical, del centro del sistema a sus unidades operativas, a las instituciones de enseñanza. En esta parte, se presenta el fenómeno con una mirada hacia los centros educativos, con una visión horizontal y territorial, que considera otros efectos deseados a partir de la puesta en marcha de un proceso descentralizador planificado.     Puesto que, en la lógica que venimos analizando, la nueva organización del sistema no alcanza con otorgar algún grado de autonomía a las instituciones si ello no va acompañado de un segundo conjunto añadido de instrumentos que refuerzan las políticas iniciales de transformación. Se persigue con ello incidir en el aspecto capital señalado con reiteración en los estudios comparados: el acotado efecto de estos procesos sistémicos al interior de las aulas. Por tanto, en paralelo a las medidas que intentan el rediseño sistémico, cabe incorporar otra batería de instrumentos, donde su fin primordial es la mejora educativa, y que se realiza a través de una serie de acciones combinadas y donde los resultados de unas benefician y potencian a las otras. Se trata de un conjunto de estrategias horizontales.   El gráfico incluido a continuación, sin vocación de alcanzar todos los posibles efectos pretendidos, permite tener una pauta de aproximación a la idea que venimos manejando.

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Figura 1 – Estrategias de segunda generación.

Fuente: elaboración propia (2014)

Estas y eventualmente otras, constituyen acciones premeditadas que están encaminadas a dar sustentabilidad a los procesos que venimos describiendo y a su vez, refuerzan y consolidan las capacidades internas en pos de la mejora y elevación de la calidad de la educación. Según las pautas trazadas hasta el presente, estas estrategias consistirán en:   a. revisión y reflexión sobre las prácticas educativas, que de funcionar de manera adecuada termina constituyéndose en una especie de incubadora para las siguientes, b. generación de nuevo conocimiento, la investigación a partir de la acción,

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c. formación y perfeccionamiento profesional para que, entre otros objetivos, se logre fomentar prácticas facilitadoras de la transformación escolar. La actualidad demuestra que es necesario desarrollar alternativas viables a las modalidades formales de desarrollo profesional continuo en tiempos donde emergen señalamientos sobre su excesiva orientación a las reformas curriculares y a las transformaciones estructurales de los sistemas educativos, derivando por tanto en acentuar la centralización y la homogeneización de la agenda de perfeccionamiento (Vezub, 2010). En lo que respecta a la formación en el centro, hay un cambio de concepción, de aquellos modelos tradicionales de aprendizaje individual y descontextualizado a otro colectivo y situado. De la trasmisión de información a la reflexión sobre la práctica, su problemática y desafíos y posibles vías de encarar dichas tensiones. Se trabaja acompañado, en grupo, así se aprende en la actualidad. Son nuevos espacios de aprendizaje, que requieren de compromiso y voluntad de aquellos que desean perfeccionarse y encontrar respuestas a las situaciones planteadas en el aula. (Véase, para un mayor desarrollo, Proyecto Pro-Mejora: 15 planes de Mejora, 2013) Esto no impugna a la formación docente ni a la educación formal de cuarto nivel. Revaloriza el desarrollo profesional a partir de inquietudes colectivas traducidas en procesos formativos desarrollados dentro de la propia institución y que cuenta con la potencialidad - desde lo local - de englobar a más de un colectivo docente motivado por inquietudes similares emergentes de los nuevos escenarios educativos. d. acciones tendientes a la promoción y al incentivo de la innovación, y e. vinculación mediante redes de instituciones en busca de complementariedad,  cooperación y socialización de las buenas prácticas. Caben dos precisiones. En el derrotero por promover la gestación de una identidad comunitaria deberá cuidarse de que ello no provoque una reconfiguración de centros insulares si lo que se 100 |

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desea es una creciente articulación entre las instituciones. Esta interacción y la búsqueda de crecientes vinculación en redes de instituciones permite compartir la identificación de soluciones a problemas comunes, atender aspectos formativos en términos de perfeccionamiento profesional, conocer y compartir experiencias exitosas, advertir dificultades transitadas por otros, etc. En segundo lugar, tanto los planes de mejora del centro como las acciones comunitarias en red, deberían contar con dispositivos contundentes de registro y sistematización de los procesos que se protagonizan, porque de ello dependerá, en buena medida, la formación de nuevas redes y los intercambios a realizar. Asimismo, la protocolización de prácticas y de acciones, tanto las que permitan avizorar derroteros alentadores como aquellas que adviertan de errores y fracasos, constituyen el germen de la acumulación del aprendizaje social y profesional, aprovechable por tanto en procesos futuros.

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16. El protagonismo de los actores del centro educativo Adviértase que, según fuera dicho en ocasión de caracterizar el modelo comunitario, el conjunto de medidas listadas se encamina a generar condiciones que fomenten la emergencia de una institución que aprende. Por tanto, del aprendizaje común se deriva como resultado cambios significativos en el centro educativo. Individual y colectivamente, se potencia el desarrollo del centro convirtiéndolo en una organización más apta para, desde la acumulación reflexiva y analítica de experiencias y aprendizajes, transformarse a sí misma. Una comunidad que aprende tiene más proclividad al cambio a través de la creatividad y la innovación, se preocupa por contextualizar su labor, cultiva lazos intensos con su entorno, fomenta la adopción colectiva de las principales decisiones educativas y constantemente se mira a sí misma, de manera de proyectarse hacia nuevos escenarios. Conseguirlo, ¿es tarea fácil? Sin duda que no. Al igual que educar y lograr que los jóvenes logren aprendizajes significativos y sin embargo los docentes están dispuestos a encarar este desafío día tras día. Por otra parte, las reformas suelen encontrar una cantidad de obstáculos, muchos de ellos en términos de oposición de sus protagonistas, pero no sucede lo mismo con los cambios educativos y las innovaciones generadas comunitariamente, donde los participantes suelen “enamorarse” y por tanto, asumir fuertes compromisos colectivos. Hay suficiente evidencia sobre la frustración acerca de cambios impulsados desde arriba y desde afuera; aquí, se busca que sean los propios educadores los agentes dinamizadores del impulso de cambio. Congruente con las barreras e impedimentos que obstaculizan muchas transformaciones, cabe reflexionar: “… puede que haya comunidades de aprendizaje aprisionadas por estrategias sutiles de dirección que lo que buscan, en realidad, no es otra cosa que la colonización de entusiasmos y la utilización de energías emocionales de sujetos o colectivos para realizar con mayor eficiencia objetivos, intereses y prioridades determinados en las alturas” (Escudero Muñoz; 2009: 22). Frente a este peligro o al escepticismo superviniente, encontramos la mejor respuesta en palabras de 102 |

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Narodowski (2002): “Ningún docente sería perdedor cuando lo que se quiere es liberar su potencial educativo”. El modelo comunitario permite que sus miembros asuman riesgos en términos de incorporar nuevos procedimientos y formas originales de hacer las cosas, en tanto existen responsabilidades colectivas por los resultados en los aprendizajes. Retomando el conjunto de estrategias anteriormente mencionado, no se trata de un conglomerado seleccionado al azar sino que responde al interés de hacer surgir ciertas sinergias, que a la interna del centro, promuevan un aprendizaje continuo y de real valor. Por ello, interesa resaltar tres cuestiones. En primer lugar, el valor del uso adecuado del recurso tiempo, de manera de lograr equilibrios inteligentes entre la acción y la reflexión sobre las prácticas. Resulta imposible crecer como centro educativo o como colegiado docente de una institución de enseñanza, si no se dispone de instancias y del tiempo suficiente para revisar, analizar y someter a juicio crítico compartido las tareas cotidianas y a su vez, dedicar espacios para proyectar lograr su superación.      En segundo término, la apropiación del proyecto como el mejor instrumento de incentivo para su ejecución exitosa. No es ninguna novedad la afirmación de que el mayor involucramiento de los docentes y demás actores en el esfuerzo sostenido a lo largo del tiempo y en el marco de un proceso colectivo de mejora del centro, tiene una fuerte relación con las posibilidades de incidir en la adopción de las decisiones que han trazado sus propios rumbos. Por tanto, el proyecto de centro cuenta con mayores posibilidades de lograr mejoras sustantivas en tanto el colectivo tenga cabal convicción de ser los gestores y dueños de las ideas, aspiraciones y metas que se han de integrar al proceso de mejora de la institución. Esto tiene tanto un significado táctico como una carga de recompensas intrínsecas, básicamente depositadas en la satisfacción por la buena tarea, la elevación de los resultados, el logro de alcanzar las metas previstas y la realización como profesionales.   Y finalmente, un tercer aspecto, es el lograr tener una visión que supere la individualidad del centro educativo para observar las dinámicas en el conjunto de instituciones.

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17. Red de instituciones como estrategia para el cambio

Anteriormente, el análisis se centró principalmente en la forma de influir en las instituciones por un conjunto de estrategias combinadas, de manera que la actuación de las mismas refuerce el tránsito hacia la mejora y el cambio educativo. Esta óptica también puede ampliarse observando la incidencia de las mismas en un número mayor de centros educativos, tal como se describe a continuación y procura graficar la figura siguiente. La lógica subyacente nos remite a lo adelantado en este documento respecto a que “Se trata de experiencias diseminadas por los centros educativos que comienzan a entrelazarse a través de un tejido progresivamente más denso por el cual se traspasan experiencias y aprendizajes, transformando los conocimientos generados en una institución, a prácticas integradoras de posibilidades en otros centros (conocimiento de segunda generación)…”. Haciendo una imagen extraída de las ciencias biológicas, se trataría de provocar una suerte de virus benéfico, expansivo por contagio, que por esa vía se disemina a otras unidades del sistema. Se trata de un accionar basado en estrategias multinivel, actuando en simultáneo en el escenario sistémico, en las instituciones, sus equipos de dirección y supervisión, etc., y llegando hasta el nivel del aula. Al accionar en varios elementos componentes del sistema se espera que los resultados se relacionen estratégicamente con otros de manera de alcanzar consecuencias más potentes. No se puede relativizar el punto de partida; el recorrido debería estar determinado por dilucidar la cuestión de qué se quiere lograr en términos de aprendizajes, para luego diseñar el resto de las estrategias correspondientes a cada nivel. Debe entenderse que la cooperación entre instituciones y sus respectivas comunidades son factores impulsores y dinamizadores del aprendizaje; esto excluye cualquier sentido competitivo o comparativo entre los centros. 104 |

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Figura 2

Fuente: elaboración propia (2014)

Vale la pena puntualizar que un proceso planificado y gradual de traspaso de potestades de carácter descentralizador, por el cual se verifique un incremento definido en la autonomía de los centros, requiere de contundentes herramientas para el apoyo, el seguimiento y la evaluación. Entre otras razones, porque es mediante éstos que es posible detectar los desequilibrios entre los centros e intervenir a tiempo. No es posible pensar que todas las instituciones contarán con Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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las mismas fortalezas ni con los mismos recursos en el inicio de estos procesos. En este sentido, Emilio Tenti advierte: “…el supuesto fortalecimiento de las instancias locales de gobierno y de los actores que allí actúan - objetivo manifiesto de muchas políticas descentralizadoras – no es tal cuando no va acompañado de una política compensatoria de asignación de recursos – no solo financieros sino también técnicos y de gestión -, y más bien se asocia con el desinterés y el abandono por parte de los grupos más poderosos de la sociedad que ejercen un control sobre las políticas nacionales” (2004, 54). La manera de evitar problemas a futuro, es la realización de un monitoreo constante y una evaluación periódica desde otros niveles externos al centro educativo. Entonces, parte de las modificaciones a las que hemos hecho referencia en términos de los nuevos cometidos a nivel del sistema se objetivan en el desarrollo de instrumentos que provean un flujo de información relevante del centro del sistema hacia el propio centro educativo, lo que significa elevar el nivel de datos disponibles para la toma de decisiones y la contrastación con la información que se genera desde la propia institución. La adopción de caminos estratégicos en el marco de un plan de mejora o la misma etapa del diagnóstico institucional requieren transitar sobre evidencias que minimicen los desajustes y a la vez permitan establecer con claridad en qué situación está una institución al inicio de un proceso de mejora, en qué situación se espera estar a medio término y cuál debería ser el escenario que coincide con las metas establecidas. Para un cometido como ese es indispensable contar con datos e información pertinente desde los ámbitos centrales del sistema, diseñados en términos de colaboración a las instituciones y no exclusivamente como dispositivos para el seguimiento de las políticas educativas.

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18. Territorio, cooperación comunitaria y mejora educativa Una comunidad que aprende es más proclive al cambio a través de la creatividad y la innovación, en tanto se preocupe por contextualizar su labor, así como cultivar lazos intensos con su entorno. La interactividad de los centros mediante la conformación de redes posibilita traspasar experiencias y aprendizajes, transformando conocimiento generado en otras instituciones. Una mirada por el estilo intenta superar la visión atomista de la institución educativa para pasar a otra perspectiva que considera la existencia de cierto equilibrio dinámico entre lo identitario del centro y la apertura hacia las demás instituciones. En el primer caso, las fuerzas de mayor intensidad tienden a “encerrar” al centro en su propia cotidianeidad y urgencias, en tanto, la incorporación de canales que permitan conexiones y el establecimiento de vínculos en redes con sus pares, contribuye a incorporar conocimientos y significados más ricos. Como resultado, se estará reforzando el proceso hacia una verdadera comunidad de aprendizaje. Subyace aquí la idea de una apertura con dos direcciones: hacia las instituciones pares y respecto al territorio. Ambas pretenden retornos, pero mientras en la primera lo que persigue es enriquecer sus propias prácticas y fortalecerse logrando mayores capacidades a través del traspaso de experiencias, la segunda se funda en una especie de “cable a tierra”, evitar la endogamia y generar una comunidad en el territorio. Con esta perspectiva, se abordarán las relaciones que pueden establecerse entre los procesos de mejora educativa de los centros, la apertura y la colaboración con otras entidades, el desarrollo de acciones de cooperación comunitaria y la apropiación de un sentido local y territorial del trabajo en red. Un planteo de estas características significa abrir cauce a una alteridad que apuesta a las sinergias que podrían producirse a partir de intervenir en los centros y en su territorio, con la incorporación de componentes de la sociedad dentro de la función educativa. Desde esta Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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óptica se plantea la conveniencia de identificar algunas formas de proceder que permitan dar nuevas respuestas a los actuales retos educativos. No obstante, ello no alcanza si se piensa en la velocidad con que se generan las transformaciones. La línea de pensamiento también jerarquiza la creación de condiciones que constituyan fortalezas para afrontar los cambios que sobrevendrán. Una visión como la descrita podría graficarse en un dibujo de círculos concéntricos, donde el exterior y abarcando al resto estaría dado por el territorio, en tanto los demás anillos corresponderían a los distintos actores sociales que intervienen, hasta alcanzar el centro, objetivado en la institución educativa. La elección de la figura como ejemplo no es casual. Intenta dar una perspectiva de horizontalidad, antes que una relación jerárquica entre las partes. El territorio suele ser un espacio geográfico acotado, por lo general es un barrio, aunque el enclave que denominamos territorio puede adoptar distintas dimensiones y abarcar varias zonas, siendo determinante el comportamiento de sus componentes locales. Esta geografía de límites poco convencionales, lejos de surgir de un trazado simplemente geométrico o administrativo, nace a partir de la confluencia de historias y tradiciones del lugar, de los servicios públicos y sociales que una vez instalados se brindan y comparten por los vecinos, de la influencia que ejercen u otrora han ejercido las instituciones allí existentes (educativas, deportivas, sociales, culturales, etc.), del peso de industrias o comercios, de las iniciativas desarrolladas a nivel de comisiones barriales, de fomento, vecinales, de cooperativas de vivienda, etc. En consecuencia, frente a los desafíos actuales y a las insuficiencias de las herramientas disponibles, emerge como respuesta nuevas miradas y prácticas que revalorizan la territorialidad, la cooperación, la horizontalidad y la corresponsabilidad en la educación, mediante una opción que apuesta a que desde la acumulación de capital social en el entorno, ello se transfiera como capacidad para el trabajo comunitario en red. Se intenta responder de esta manera a la solución de problemas específicos y a satisfacer demandas reales desde la sociedad. Desde el campo teórico se señala que tal perspectiva evoluciona a partir de combinar algunos factores que son determinantes a la hora de elegir una alternativa por el estilo. Se destaca la idea de territorialidad como referente indispensable del encuadre que venimos describiendo. Complementariamente, la actitud de ver en todos los individuos, potenciales destinatarios de la 108 |

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transformación educativa. Adicionalmente, el asumir como marco referencial a la complejidad y un abrir cauce a la corresponsabilidad de todos los implicados. Por último, la acción estrictamente educativa queda desbordada por un nuevo escenario en el que predomina la actuación socioeducativa, de la que se deriva la asunción de nuevos roles y se establecen renovados canales de conexión entre los actores. De allí que la idea fuerza que subyace al planteo es la incorporación de dos nuevos ejes al proceso de mejora de los centros. Potenciar la mejora educativa en pos de alcanzar comunidades de aprendizaje y de manera simultánea irradiar fortalezas internas y nutrirse de nuevas capacidades externas, se basa en un criterio de apertura que incorpora necesariamente los conceptos de territorio y de cooperación, cimiente teórica para el desarrollo local del trabajo en red. La red conlleva a nociones como las de entramado, conexiones, un tejido de canales tendidos hacia otras entidades, que para nuestro caso, demanda una predisposición flexible y abierta sin exclusiones preliminares. Ello significa que los intentos contemplan tanto la interconexión entre centros educativos del mismo como de otro subsistema. Y también va más allá. Una red territorial como sistema relacional de mayor o menor formalidad, permite incorporar otros agentes locales (policlínicas, comedores, clubes, radios comunitarias, bibliotecas, salones comunales, etc.). Las interacciones entre sus componentes se traducen en intercambios de información y experiencias, en la detección de inquietudes e identificación de problemas comunes, en la búsqueda de soluciones y en el aporte compartido de mecanismos y herramientas disponibles, etc., o sea, en la detección de capacidades instaladas a nivel local para optimizar los esfuerzos encaminados a brindar respuestas a las nuevas exigencias. El trabajo en red - desde las instituciones educativas - refuerza la idea de que es posible encontrar formas organizativas distintas a las tradicionales verticales y jerárquicas, así como auto referentes en términos del propio subsistema. Un progresivo proceso descentralizador de los centros permite que las instituciones se integren a otras en un plano horizontal de igualdad, reflexionando sobre problemas comunes, transfiriendo conocimiento y generando proyectos compartidos a nivel territorial. El punto de partida nace de la toma de conciencia sobre las necesidades locales institucionales y de la convicción de que la intervención colaborativa, desde distintas perspectivas, potencia los proyectos colectivos. Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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Hay un punto de quiebre dado en el hecho de romper con la inercial creencia de que por pertenecer a subsistemas distintos los problemas educativos son radicalmente diferentes y por tanto, las experiencias y los conocimientos se acumulan en compartimientos estancos, en el mejor de los casos, aprovechando individualmente a las instituciones. Sin embargo, es posible identificar múltiples puntos de contacto en las respectivas realidades institucionales de centros de primaria, secundaria y escuelas técnico profesionales, con problemas como los relacionados con la motivación del alumnado, el respeto hacia los demás, la convivencia, la seguridad y la violencia, la gestión del centro educativo, la interacción con las familias y otros agentes del medio local, el perfeccionamiento docente, la participación, etc. Más allá de especificidades que siempre las hay, subyacen cuestiones territoriales y sociales comunes, que admiten un abordaje y una reflexión compartida. Es una apuesta a crecer trabajando juntos. Al retomar los ejes territorio y cooperación, se está potenciando lo que denominamos como estrategias de segunda generación, buscando hacer emerger conexiones más densas entre instituciones por la cual traspasar experiencias y aprendizajes entre los centros educativos. La perspectiva que venimos desarrollando se separa de una opción meramente económica o asistencialista. El trabajo colaborativo en red entre instituciones educativas va más allá de satisfacer una necesidad puntual o el aprovechamiento optimizado de recursos disponibles. Consiste más bien en generar activos resultantes de la interdependencia y la influencia recíprocas, nacientes de la voluntad por indagar en las oportunidades que brinda la cooperación entre los centros. La literatura aporta un interesante número de experiencias que conllevan un trazado similar a lo que venimos proponiendo. A nivel general podrían mencionarse las prácticas aglutinadas a través de la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras (AICE), el ejemplo de los Projet Educatif Local en Francia o el caso de los Education Action Zones de Gran Bretaña. Con menor grado de institucionalidad también se han desarrollado experiencias más puntuales, como es el caso de los Proyectos Educativos de Ciudad, los Planes Educativos de Entorno y los Planes de Desarrollo Comunitarios. Más allá del alcance y vocación última de cada uno, todos los intentos cuentan con un fuerte componente educativo a partir de lo cual trazan sus respectivos campos de intervención. Para el caso de la educación nacional resulta posible y aún más, hasta conveniente, potenciar los procesos en marcha de mejora y fortalecimiento de las instituciones educativas con el impulso al 110 |

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trabajo en red, mediante formas cooperativas de complementación a nivel territorial. Según lo graficamos anteriormente, un primer anillo está relacionado con los centros “espejo” (aquellos del mismo subsistema que transita por procesos que siempre son singulares). Un segundo círculo se vincula con las instituciones locales de otros subsistemas. El tercero, constituido por actores territoriales, sea de carácter público o privados, que dada su influencia local requieren ser convocados y formar parte de la red. Esto que dicho así parece fácil, en la realidad es una tarea ardua. Implica cambios culturales y organizativos, que por más voluntad y convicciones que se tenga, no siempre se dispone de los recursos para afrontar los retos que se plantean. Es acá donde vuelve a tomar preponderancia el rol de apoyo generado desde los niveles centrales de la administración, el que a su vez estará procesando el rediseño de sus componentes. En tales interacciones se ejemplifica claramente en qué consiste aquello que señalábamos como la necesidad de resituar a los actores del sistema.

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19. Un camino propio Las fases, etapas, procedimientos y herramientas antes referidos, pre configuran un instrumento de política educativa que recurre a la utilización de recursos para la mejora del centro educativo en contexto de autogestión, y que son acompañados de otras medidas complementarias desde los órganos centrales del sistema. Como tal, no hay en esta propuesta la postulación de incurrir en una reforma del Estado (en lo estructural), ni se encuadra en experiencias descentralizadoras de nuclearización, regionalización o municipalización. No cabe dejar margen a la inocencia o al simple voluntarismo. Algunos encuadres por donde transitan las ideas del proyecto de fortalecimiento de los centros coinciden en estas tres apreciaciones: (i) no se puede caer en simplismos al sostener que el centralismo genera una mala educación, en tanto la descentralización apareja un buen nivel educativo, (ii) la descentralización no es una condición esencial que garantice la eficacia y la equidad de un sistema y (iii) no existe buena educación en centros que no son buenos. Varias investigaciones señalan que los limitados avances en términos de autonomía en los centros obedecen a no actuar simultáneamente y de manera decidida, en la reconfiguración de los sistemas educativos. Los análisis comparativos no van más allá de ser un método para procesos que procuran enriquecer el conocimiento sobre distintas situaciones. No se trata de saberes para un traslado acrítico de experiencias o un ejercicio de extrapolación de programas de una manera cuasi colonial. Aún así, es posible aprender mucho de otras experiencias, tanto para evitar los problemas detectados, incorporar las fortalezas emanadas de otras prácticas y mejorar las condiciones de partida sobre las cuales se diseñarán nuestros propios proyectos. En este sentido, es posible apreciar críticas o denuncias sobre fallos, incongruencias y hasta conflictos desatados al aplicar procesos descentralizadores, entre los cuales puede mencionarse: a. la posibilidad o el riesgo de provocar la aparición de instituciones fuertes y privilegiadas y - en simultáneo - otros centros anémicos y olvidados. Lamentablemente esto se verifica hoy 112 |

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día en nuestro país, en tanto no existe descentralización ni mayor autonomía en las instituciones. La segmentación de los centros educativos no responde linealmente a las dinámicas centralismo - descentralización como puede comprobarse en el caso de Uruguay. b. un mecanismo que perpetúa las diferencias sociales. Existen estudios en la actualidad que señalan el relevante fortalecimiento de la segregación educativa, influenciada entre otras causas, por la segmentación territorial de la población. De la misma manera que en el caso anterior, el sistema continúa siendo fuertemente centralizado, a la par que estos problemas se hacen cada vez más notorios. c. debe evitarse la posibilidad de generar efectos no deseados. Se ratifica la elección por un derrotero que significa trabajar con centros educativos adheridos a esta perspectiva a través de una lógica democrático participativa, donde no existe competencia sino procedimientos que permitan a la institución compararse consigo misma en el tiempo y en los procesos que recorre, tomando como referencia sus condiciones de partida y como un aspecto adicional, la motivación y la participación de sus protagonistas. Otras realidades intentan desatar la competencia entre los centros educativos en tanto la política subyacente apuesta a una mayor injerencia de los mecanismos del mercado y a la comparación entre resultados que obtengan las instituciones (es el caso de los Proyecto Montegrande del MINEDUC de Chile, donde se concursa por propuestas de innovación que, luego de seleccionadas, se convertirán en proyectos elaborados en instancias conjuntas con técnicos de esa secretaría de Estado). No se está de acuerdo con esta estrategia para el caso nacional; en otros pasajes se ha resaltado el valor predominante de la cooperación y la complementariedad antes que el de competencia. d. la introducción de mecanismos de gestión importados de la empresa privada. Es importante resaltar que las lógicas de las comunidades educativas no son las mismas que aquellas que predominan en el ambiente empresarial o en las burocracias formales. No es recomendable un traslado automático de tales herramientas, ni considerarlas una panacea frente a las dinámicas de las entidades educativas. En muchas ocasiones, desde la Teoría de las Organizaciones, se intenta aplicar fórmulas que han dado resultados en los sistemas Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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empresariales y en ambientes de mercado, sin considerar que las instituciones  educativas funcionan bajo otros parámetros y en condiciones totalmente distintas. e. ¿cómo evitar el efecto Mateo? Realmente existe la posibilidad de que a partir de transitar por caminos que fomentan la diversidad en función de condiciones desiguales, se llegue a profundizar más en las diferencias entre los centros y por tanto, aquellos que objetivamente tienen más (los que poseen mejores condiciones), sean los que consiguen constantemente nuevos recursos y beneficios. El igualitarismo y la homogeneidad de las acciones no evitan estos problemas, además de atraer varios otros. Mediante el monitoreo de los instrumentos de política es donde es posible identificar estos desequilibrios y aplicar medidas compensatorias para evitar este tipo de inequidades emergentes.      De la misma manera que la literatura denuncia estos inconvenientes, también se hace eco de señales positivas por acciones que privilegian el espacio pedagógico antes que el administrativo derivadas de procesos de descentralización. Las mismas son enunciadas como experiencias alentadoras en términos de un crecimiento relevante en el trabajo horizontal y colaborativo, la emergencia de nuevos estilos de liderazgo en los centros (involucrando por lo general un acercamiento sustantivo entre direcciones y supervisores), que si bien carecen de aristas técnicamente sofisticadas, constituyen ejemplos de innovación y demuestran capacidades propias - latentes o adquiridas - para enfrentar problemas y brindar soluciones adecuadas. Algunos realzan la dinámica que generan los impulsos hacia nuevas formas de trabajo colegiadas en tanto otros, destacan los efectos de socializar, compartir y hacer conocer experiencias y resultados entre los centros como un instrumento añadido de capacitación y revisión de nuestras prácticas, en tanto crecen los ejemplos de nuevas culturas de aprendizaje.    

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20. Delimitando el marco del intento transformador Lo expuesto hasta aquí permite advertir los principales lineamientos del marco referencial que constituye el sostén argumentativo de la propuesta de cambio. Como se ha visto, plantea acciones en más de un plano, que fundamentalmente se materializa en actuar sobre el sistema y los centros educativos. De la observación de las acciones planteadas surge la caracterización del proceso de autonomía de los centros, lo que permite su delimitación y eventual comparación con otras experiencias desarrolladas. En primer término, la perspectiva descentralizadora abarca en simultáneo la necesidad de resituar a los actores del sistema. La lógica postulada se caracteriza por su prioritaria vocación de involucrar la relación entre partes de un mismo conjunto, considerarlos de manera horizontal y de manera  colaborativa, lo que supone actuar planificada y concertadamente.  En segundo lugar, su puesta en marcha requiere de nuevos y específicos apoyos económicos que garanticen su adecuado funcionamiento. Aquí, el motivo central no radica en un fin económico dirigido a ahorrar o identificar formas alternativas de financiamiento, sino de justicia social en términos de una mejor distribución de la provisión educativa con pretendidos resultados de una mayor equidad y calidad. La ocupación de nuevos segmentos de actividad que implica asumir más posibilidades y responsabilidades, así como la adopción de decisiones que antes eran definidas por vía jerárquica o regulaciones, la identificación y el trazado de estrategias de formación y perfeccionamiento, el asesoramiento, la micro planeación, la interacción con otros centros, etc., . No supone en ningún caso una transferencia de funciones hacia un  nivel provincial, o de ciertas responsabilidades de gobierno transferidas a diversos colectivos (como en El Salvador – Asociación Comunal para la Educación; Guatemala – Consejos Escolares Comunitarios; Honduras – Asociación Educativa Comunitaria; Nicaragua – Consejos Directivos y Delegados Municipales), tampoco a departamentos o municipios (son los ejemplos de Venezuela, Brasil, Chile),ni una alianza concertada de programas de concesiones  entre lo público y lo privado a nivel municipal (Colombia), ni es el reforzamiento de algunos estamentos centrales (como en México). Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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significa, en conjunto, un costo mayor. En consecuencia, dista de ser una medida que implique abatir el gasto educativo, más bien, tiene un resultado con sentido opuesto    Un tercer punto caracterizador es el de priorizar la referencialidad identitaria del centro en contraposición a la competencia entre instituciones. Esta concepción de la autonomía de los centros se aparta de aquellos  procedimientos que implican fórmulas como la promoción de la libre elección (bajo paradigmas como el public choice) de las instituciones educativas por las familias en razón de comparaciones y estándares sobre resultados. Promueve la generación de dispositivos creados por las propias comunidades escolares para la mejora del centro a partir de procedimientos de autoevaluación institucional que les permita un mejor conocimiento del punto de partida o línea de base, a partir de lo cual, realizar toda clase de análisis comparativos, aunque referenciados en una misma realidad. De la misma manera, no se plantean reconfiguraciones en los procedimientos de financiamiento a los centros que pudieran inscribirse en intentos de creación de cuasi mercados en materia educativa. Se ha descartado la previsión de incentivos o premios económicos por resultados o desempeños, entre otras cosas según se ha visto, porque lejos de fomentar la competencia entre instituciones, se persigue la complementariedad y la colaboración entre las mismas. Un cuarto aspecto es el protagonismo que se asigna a los actores en el trazado de su proyecto y en la identificación de sus propios instrumentos de mejora. Se ha optado por la ausencia de parámetros previos dirigidos a la incorporación de métodos de trabajo y diseños de procesos que deberán generarse por y desde los protagonistas, con la excepción de que los mismos sean rigurosos y técnicamente pertinentes. No se prescriben cuestiones de fondo ni de contenido a las que se arribará mediante un recorrido colectivo. En todo caso lo que existe son procedimientos, fases, pasos, itinerarios, herramientas, con una amplio margen para su elección, en tanto sean elementos técnica y científicamente apropiados para el fin que se persigue. En el intento por conciliar las prioridades nacionales con las necesidades de las instituciones aflora un nuevo valor en las interacciones personales obtenidas a partir de las experiencias desarrolladas en cada centro. A diferencia de otros países, aquí no hay protocolos, fórmulas, procedimientos preestablecidos, comportamientos previstos para uniformizar y prescribirlo todo en el esfuerzo por mejorar los centros educativos.   116 |

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En quinto y último lugar, la opción planteada se caracteriza por un trazado propio que se origina a partir de advertir las insuficiencias sistémicas y las potenciales capacidades a desarrollar desde los centros en la medida que se apliquen efectivas estrategias dirigidas a otorgar planificadamente un mayor protagonismo a las instituciones educativas en procura de su fortalecimiento y crecimiento como comunidades de aprendizaje. Se advierte por tanto que: (a) no adopta ninguna de las formas o procesos encaminados a la creación de un estilo o modelo school choice, (b) no implica desatar competencias y comparaciones entre centros como medida de sobrevivencia en un nuevo escenario de mercado educativo por el cual se ejecute más eficazmente la provisión del servicio estatal, (c) el diseño de las estrategias formativas no está mediado por instancias jerárquicas, sino definido por sus propios actores, (d) la incorporación y suministro de datos e información externa no supone invalidar ni deslegitimar el conocimiento producido por los protagonistas, fundamentalmente aquel de corte cualitativo; (e) su foco de preocupación es proponer alternativas que signifiquen caminos viables a contraponer a las formas regresivas de distribución del bien social educación que hoy ya existen y no son tolerables. En el mismo sentido, se ha descartado que uno de los instrumentos a proponer pueda estar encaminado a implantar procedimientos competitivos en la elección del centro escolar. Varias investigaciones demuestran que aquellas familias con mayor nivel de estudio y consiguientemente con apreciables cuotas de capital social, cultural y económico son las directamente beneficiadas en procesos por el estilo y en consecuencia, repercute en afianzar la segregación y hasta la formación de “guetos” escolares.

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Las notas vistas hasta aquí otorgan, además de caracterizar, una delimitación conceptual y contextual de cómo se avizora el rumbo que debería orientar la transformación educativa. En esta coyuntura, cualquier debate relativo a las posibles contribuciones para la mejora de la educación nacional requiere canalizarse mediante algunas pautas que permitan un intercambio de ideas fructífero desde posiciones interesadas realmente en modificar el actual estado de cosas y evitar que todo siga como está en perjuicio de los más desfavorecidos.

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21. Lecciones aprendidas Es posible identificar dos posibles versiones sobre cómo llevar adelante proyectos desde las instituciones educativas. Una de las opciones sostiene que al darle espacios de autonomía a los centros, estos estarán en condiciones de producir proyectos pedagógicos propios sin la intervención externa de elementos de supervisión o apoyo técnico. Se sostiene que ellos (los directores, los docentes) saben qué hacer. Por su parte, el proyecto ProMejora impulsa decididamente el otorgar espacios de autonomía a los centros, como condición necesaria, pero no suficiente, para que se genere en ellos un proceso de enriquecimiento de sus capacidades internas para la transformación (Véase, ProMejora. 15 planes de Mejora, 2013) Los elementos interpelantes de la primera visión son: • Si los centros trabajan de manera aislada para proyectar sus propias propuestas pedagógicas, entonces se benefician aquellos que ya cuentan con ciertos grados de desarrollo, tejido institucional, madurez y movilización de recursos propios, en desmedro de los centros con debilidades y vulnerabilidades en dichos aspectos. La realidad de estos últimos determinaría que tengan poca capacidad y condiciones para presentar proyectos relevantes y sustentados técnicamente. Esta versión podría provocar fuertes asimetrías entre centros situados diferencialmente y fundamenta la necesidad de apoyar desde equipos técnicos la capacitación y fortalecimiento de los colectivos para construir un tejido institucional y habilitarlos a ser agentes de su transformación. • Cuando se deja a las instituciones elaborar y presentar proyectos sin seguir un proceso planificado y una metodología explícita que provea a la construcción de un trabajo sistematizado, rigurosidad técnica y organicidad, entonces se puede constatar que dicha propuesta presenta, entre sus debilidades, las siguientes: (a) puede tratarse de un proAportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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yecto de la Dirección pero no del colectivo, que no se ha involucrado en el proceso de construcción ni lo conoce. En ese caso, que hemos podido constatar en diversos centros, el proyecto es solo papel y no transformará las situaciones, los climas ni las prácticas de la institución; (b) se puede tratar de una propuesta de acción basada en percepciones previas e intuiciones de la Dirección o de un grupo, pero sin disponer de evidencia empírica y representativa, ni visión analítica de los problemas que están mal identificados. Por ende, las respuestas a estos no pueden ser asertivas; (c) en ocasiones decanta en propuestas bien intencionadas pero de pobre factura técnica, donde se puede constatar una incongruencia entre los problemas detectados, los objetivos definidos y las acciones previstas. • Por último, cuando una situación que se analiza refiere a problemas que involucran la gestión de la Dirección del centro o el clima de relaciones entre esta y el cuerpo docente, difícilmente esta cuestión se pueda plantear abiertamente y, sin una mediación externa, el proceso puede tender a un bloqueo. • La mirada externa y el acompañamiento técnico fortalecen, con la condición que no sea invasivo ni prescriptivo de los procesos internos. Permite apreciar situaciones y problemas que los actores involucrados cotidianamente en la realidad no pueden ver por carecer de perspectiva u objetividad. Al llegar a ciertas instituciones se nos manifiesta: “Nosotros no necesitamos hacer un proceso diagnóstico ni un plan estratégico – situacional, porque ya sabemos cuáles son nuestros problemas y cómo solucionarlos”. El primer esfuerzo es desestructurar lo que está dado. Una vez logrado esto y realizado el proceso de autodiagnóstico, los actores del centro aprecian problemas relevantes que no habían visto y reconocen una complejidad que no habían advertido. El apoyo técnico puede beneficiar los aspectos procedimentales del trabajo que desarrolla un colectivo docente, no invadiendo las definiciones que estos deben tomar. Someter a escrutinio técnico determinadas definiciones o momentos del proceso permite a los colectivos de los centros identificar incongruencias o decisiones no debidamente sustentadas.

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22. Conclusión Una de las características principales de la perspectiva que hemos esbozado en estas reflexiones, a su vez distintiva respecto de otras experiencias e intentos de superación anteriores, es que requiere indispensablemente de la conformidad y convencimiento de sus protagonistas para llevarla adelante. Es una precondición, que no se consigue de manera instantánea, pero es imposible lograrlo sin la anuencia de los actores implicados. La modalidad de una aplicación progresiva y expansiva, que brinde evidencias de que la opción elegida no solamente no es equivocada sino que produce beneficios notorios, constituye un trazado táctico adecuado a las circunstancias imperantes. Por tanto, el disparador de todo el esfuerzo de modificación del actual estado de cosas se encuentra en las voluntades individuales así como en las capacidades colectivas de generar procesos educativos superadores. Porque, además de los objetivos generales de política educativa nacional vigentes y en particular aquellos de mejora específica en las instituciones, la clave del éxito subyace - en última instancia - en la efectiva incorporación de los medios que se brinde a los centros de adquirir capacidades para autogestionar el cambio.     El planteo conlleva una trilogía que consiste en (a) resituar a los actores educativos de manera de modificar la matriz actual; (b) el determinar planificadamente procesos de descentralización y generar grados progresivos de autonomía en las instituciones y (c) impulsar el desarrollo de centros educativos inspirados en un modelo comunitario de aprendizaje. Llevar a cabo un proceso como el descrito supone un cambio cultural de los actores del sistema y de sus lógicas de funcionamiento. Esto no puede hacerse de un día para otro, debe necesariamente construirse mediante un proceso que prepare los elementos indispensables para ese cambio. Se requiere de instrumentos técnicos que den sustento a los procesos de Aportes para la transformación de la Educación Pública en Uruguay

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transformación institucional y de una fase experimental que ayude a comprender los desafíos, las complejidades que involucran el proceso y aquellos factores no previstos inicialmente. Es necesario construir un puente para hacer el viaje entre el viejo y el nuevo sistema. El ProMejora fue concebido como esa instancia preparatoria, como ese camino de aprendizaje, como ese puente para hacer el viaje. Diciembre, 2014

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