Experiencias latinoamericanas en el uso de métodos especiales de investigación

Dr. Carlos Barrachina Lisón Universidad de Quintana Roo

Métodos especiales de investigación – Operaciones encubiertas • Agentes encubiertos para obtener información o evidencias para procesar con estricto control del MP

– Agentes encubiertos • Policías especiales que se les designa por solicitud del MP con la finalidad de obtener evidencias o información . PNC forma e integra unidades.

– Entregas vigiladas • Permite transporte y tránsito de remesas ilícitas o sospechosas, así como de drogas y otras cosas no legales que ingresen, circulen o salgan del país, bajo estricta vigilancia para descubrir las vías de tránsito. Personal policial autorizado por fiscal general.

– Interceptaciones telefónicas • Con autorización judicial. La PNC conforma un equipo especial de técnicos

Métodos especiales de investigación • Se crea Dirección General de Inteligencia Civil en Ministerio de Gobernación. • Figura del colaborador eficaz y arrepentido • Donación de equipos de alta tecnología • Recursos humanos:

– Se ha de definir mejor el perfil de los puestos. No es suficiente aprobar el polígrafo. – Es muy importante lograr una capacitación eficaz – Falta de incentivos laborales para asumir situaciones de riesgo.

• No hay política criminal

– Inexistencia de planes: improvisación – ¿Prevención y represión?

• Proceso de implantación LCDO es incompleta

– Se han cumplido exigencias formales: emisión normas reglamentarias, creación de unidades administrativas, compromiso capacitación personal es discontinua y muy teórica. – Sólo está implantado el tema de las interceptaciones telefónicas – Hay que crear bases sólidas de control para evitar vulnerabilidad y riesgos del personal – Persisten dificultades en investigación, persecución y combate delincuencia organizada.

Métodos especiales de investigación – Guatemala

¿Cuál es el debate?

• No hay política criminal: ¿prevención o reacción? • Recursos humanos: perfil del funcionario. • Proceso incompleto: de la ley a los hechos.

– Otros países de la región • Reforma policial: – – – –

• • • •

Recursos humanos. ¿Qué tipo de policía? Nacional, Federal; Estados y municipios Eficiencia y corrupción Misiones: ¿crimen organizado, delitos comunes?

Política criminal: ¿Prevención o reacción? Proceso incompleto: ¿Militarización? ¿Autonomía o control político? Cooperación: intercambio de información Financiación: – Donaciones – Iniciativas multinacionales (Plan Colombia, Iniciativa Mérida, CARSI) – Políticas públicas nacionales.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• México (Raúl Benítez)

– Guerra contra el narcotráfico

• ¿Se está ganando o perdiendo la guerra? • Amenaza contra narcotráfico no puede ser enfrentada sólo con capacidades estado mexicano. S.O.S a EEUU. • El combate contra el crimen organizado prioridad. • Golpes militares del gobierno les obliga a moverse territorio entrando en conflicto con otras organizaciones criminales. • Elemento vulnerabilidad es el aumento de homicidios en el país desde 2007 a la fecha • Rand Corporation afirma que México carece de estrategia para resguardar SN, y que a pesar de asistencia de EEUU, la tecnología entregada no ha dado resultados. • Debido a la guerra al narcotráfico, México vive una militarización de las políticas de seguridad nacional. • Empate estratégico

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• Guatemala (Marco Castillo) – Guerra contra el narcotráfico • Con discurso de “mano dura”, represión y persecución a los narcotraficantes es como se piensa resolver el problema. • Jóvenes provenientes de zonas marginales se han ido convirtiendo en fuerza de trabajo de las economías criminales • Mucha gente pobre está vinculada al narcomenudeo y al tráfico de drogas porque es la única manera de adquirir recursos económicos. • El desgobierno ha convertido a Centroamérica en un puente de paso de drogas.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• Perú (Gino Costa)

– Seguridad ciudadana:

• Prevención: “serenazgos” brindan tres grandes servicios: instrumento de autoridad del alcalde, patrullan y vigilan las calles y atienden los pedidos de intervención del público. • Serenos: Funcionarios públicos municipales que no están autorizados a portar ni utilizar armas, y carecen de las facultades de detener y llevar a cabo investigaciones penales. • Dificultad: la policía nacional percibe a los serenazgos como un competidor. • El secreto de su éxito no reside tanto en recursos invertidos, ni en el uso de las más avanzadas tecnologías de la información y telecomunicaciones – Seguridad es un servicio que debe responder a los requerimientos ciudadanos. – Uso de los recursos de los serenazgos debe ser adecuadamente controlado y supervisado con transparencia. – Desde el ámbito local se atiende mejor el requerimiento ciudadano.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• Nicaragua (Elvira Cuadra) – Seguridad Ciudadana

• Modelo policial preventivo y asentado en una fuerte relación policía comunidad. • El país ha pasado de ser un simple corredor de drogas, a una estación de servicio para el almacenaje temporal, abastecimiento de combustible y otras operaciones logísticas de los cárteles de narcotraficantes. • Desde 2007 los conflictos y la violencia política han resurgido como una variable de importancia en las condiciones de seguridad del país. • “Modelo de policía comunitaria proactiva”. Limitado en ámbito de acción y por falta de recursos. • El tratamiento de muchos problemas de la seguridad en Nicaragua ha sido iniciativa de la Sociedad Civil desde inicios de la década de 1990 cuando cientos de promotores de paz contribuyeron a desarmar y desmovilizar a combatientes. • Sin embargo el debate sobre la seguridad no es abierto y las instituciones estatales son poco receptivas a la colaboración de las organizaciones sociales a excepción de ciertos temas en los cuales la policía no ha desarrollado capacidades como en violencia intrafamiliar y juvenil

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• Chile (Lucia Dammert)

– Seguridad ciudadana

• Reforma proceso penal, creación de programas comunitarios desde la policía (plan cuadrante), y desde la ciudadanía (programa comuna segura) • En muchos casos el éxito chileno ha sido medido más por sus avances en la retórica de la seguridad que en la implementación efectiva de sus políticas. • Se han logrado mantener los niveles de victimización de los últimos años y han aumentado los niveles de denuncia. Pero resulta prácticamente imposible identificar si estos resultados se vinculan de alguna forma con las políticas implantadas. • El regreso a la democracia presenta diversos desafíos: – Fuerte presencia de un discurso militarizado en las instituciones policiales. La relación cohesionada con las FFAA brindaba poder y autonomía a los carabineros – Se tuvo que responder a crimen callejero y violencia juvenil: la derecha propusieron políticas de mano dura, que reforzaran rol policial y endurecimiento de penas; la izquierda quiso introducir medidas preventivas para disminuir criminalidad y bajarle el tono a medios de comunicación. Se plantea sobre la base de discursos ideológicos dicotomía entre prevención y control.

• A partir de 1998 se consolida discurso de seguridad ciudadana:

– Paralelamente a presencia policial, el gobierno consolida políticas de reforma al sector justicia; invierte en el sector carcelario; desarrolla programas de prevención de la criminalidad poniendo énfasis en participación ciudadana; Reforma sistema procesal penal; Se impulsa Plan Integral de Seguridad Ciudadana – 2001 División de Seguridad Ciudadana. Se dan cuenta que no tienen un diagnóstico de la criminalidad; tampoco estudios que identifiquen factores de riesgo

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina

• Brasil (Renato de Lima/ Liana de Paula) – Seguridad ciudadana

• Unidades de policía pacificadora (UPP). Sao Paulo entre 2000 y 2011 redujo la cantidad de homicidios en un 70%. Mejoras de seguridad pública y uso intensivo de información. • Policía comunitaria es un concepto y al mismo tiempo una estrategia basada en una alianza entre población local e instituciones de seguridad pública. • Sao Paulo – Encarcelamiento de asesinos en serie; División de las funciones y áreas de injerencia de las fuerzas de policía territorial; inversión en manejo de la información; implementación de prácticas y procedimientos de acción que protegen los derechos humanos; Implementación de políticas locales de prevención; capacitación intensiva de oficiales; mejora de mecanismos internos y externos de la policía de control; aumento de gasto estatal en seguridad pública; inclusión de otros actores sociales en los procesos de tomas de decisiones; municipalidades papel más activo desarrollando políticas de prevención.

• Incidencia de la violencia está influida por el contexto social y demográfico, por la presencia de factores de riesgo, por la implementación de estrategias de prevención y por políticas urbanas y sociales.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina •

Colombia (María Victoria Llorente/ Sergio Guarín) – Experiencias de Bogotá y Medellín se han identificado como replicables y “exitosas”. – Sin embargo aunque éstas han sido modernizadoras e innovadoras, e implican éxitos representativos, la evidencia para atribuirles la caída de la criminalidad es pobre y cuando menos circunstancial. – Las variaciones importantes de la violencia en el país han estado atadas al conflicto armado y su entrecruzamiento con el narcotráfico. La desactivación de la dinámica de la violencia homicida sería imposible sin atender apropiadamente esta problemática. El alcance limitado de las políticas locales frente a las nacionales prevalece, siendo factor determinante el peso del conflicto armada y del los narcotráfico sobre la delincuencia y la violencia en particular. – ¿Hasta qué punto las administraciones municipales están facultadas para combatir fenómenos que en la mayoría de los casos exceden sus competencias, hasta qué punto puede a las políticas locales de seguridad y convivencia atribuírsele los éxitos notables experimentados por ambas ciudades? – Los quiebres en la tendencia del crimen y la violencia en ambas ciudades se asocian con intervenciones del gobierno nacional, muchas de ellas producto de esfuerzos extraordinarios de seguridad y negociaciones. Sin embargo la pregunta sobre la sostenibilidad de la caída de la criminalidad permanece abierta. – Esto no se logra de un día para otro, ni hay recetas milagrosas. Es indispensable un esfuerzo sistemático y continuo de creatividad y liderazgo local, con coordinación explícita nación-ciudad, con metas de corto, mediano y largo plazo para proyectar intervenciones a varios niveles y abrirle espacio real y serio a la prevención social orientada hacia actores críticos como los jóvenes.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina • El Salvador (César Rivera)

– El crimen organizado ha avanzado en los países centroamericanos porque éstos son más corruptos, o más propensos a serlo. No es posible argumentar el avance del crimen organizado sin reconocer el deterioro de los estados en términos de corrupción. – Base social de las pandillas: Poco de lo que ocurre en esas comunidades se escapa del control de las pandillas. Las expresiones organizativas (talleres, escuelas, iglesias, etc) y las actividades que realizan (negocios, torneos deportivos, ventas informales…) son posibles por la “venia” de las pandillas. En sentido estricto el control de las actividades no sólo lo ejercen los pandilleros como tal, sino su grupo de amigos y colaboradores. – Es necesario fracturar la base social que cubre y protege a las pandillas y esto no se va a lograr con un choque frontal. No debe dar miedo conceptuar una estrategia de “recuperación” y “control de territorios”. – La actual tregua de las pandillas tiene muchos parecidos a los planes de “mano dura” o “super mano dura”… el elemento central de la crítica no era el enfoque “represivo” per se sino su ausencia de seriedad. En sentido estricto nunca hubieron “planes”, sino sólo medidas publicitarias. Los planes no tuvieron expresiones estratégicas; nunca se supo las metas que buscaban. – La actual tregua tiene demasiados parecidos a los planes anteriores, confunde la táctica (la improvisación y la secretividad) con la estrategia (ausencia de un objetivo claro y de un horizonte definido). Estamos frente a la improvisación en su expresión más tangible.

¿A dónde vamos?

Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina • Argentina (Marcelo Saín)

– Los policías llevan a cabo con eficacia una modalidad de control del delito mediante su regulación ilegal. Ésta ha implicado un conjunto de acciones que tienden a ejercer la salvaguardia y protección de ciertas actividades delictivas altamente rentables, en especial, aquellas estructuradas en torno a mercados ilegales de drogas, de personas para su explotación sexual y laboral y de auto partes de vehículos robados. Este accionar institucional ha constituido una forma de gestión del delito a través de un pacto manifiesto con los grupos criminales en el que se acuerda cómo y cuándo se llevan a cabo las actividades ilícitas permitidas o impuestas. Se establece cuanto delito se tolera, a fin de que el negocio se desenvuelva o prolifere sin que se ponga en tela de juicio el dominio material y simbólico de la policía en el territorio y sin que el vínculo ilegal adquiera visibilidad social o política. – Desde los años noventa, se impuso una determinada modalidad de gestión de la sociedad que supuso el desgobierno político y la policialización del tema. Dado que el gobierno de la seguridad fue ejercido, en general, por las instituciones policiales, no resultó imprescindible conformar mecanismos y procedimientos institucionales adecuados para que esas labores gubernamentales sean ejercidas por las autoridad políticas del Estado. – El gobierno político de la seguridad y la reforma institucional de los policías y fuerzas de seguridad federales constituyen tareas institucionales pendientes; y quizás lo sean porque implica un cambio mucho más amplio y complejo que la reforma del sector seguridad y, en su marco, la reestructuración doctrinaria, organizacional y funcional de las instituciones policiales

IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS POR PARTE SSP • Incremento de inseguridad, por luchas entre bandas • Federación responde con presencia fuerzas federales que aumentan riesgos de enfrentamientos • El 90.3% policías pertenecen a estados y municipios – – – – – –

De los 2439 municipios 417 no tienen policía El 25% fuerza policial municipal en 25 municipios de 16 estados Fuerzas policiales pequeñas a merced grupos delincuenciales Déficit salarial muy importante en policías Avanzada edad policías. Más del 48% mayores 38 años Nivel de escolaridad muy reducido

Estrategia gubernamental inicial • • • • • • • • • •

Operaciones conjuntas Aumentar operaciones conjuntas Aumentar capacidades operativas y tecnológicas Creación nueva policía Federal Renovación Procuraduría General de la República (PGR) Fortalecimiento de las Fuerzas Armadas Reforma marco legal institucional, art 21 constitución Ley de extinción de dominio Fortalecimiento de cooperación internacional (Iniciativa Mérida) Política activa de prevención – Programas “escuela segura”, recuperación espacios públicos y nueva vida”

Características negociación política reforma • Se han buscado acuerdos inter partidarios e intergubernamentales • Existen resistencia de sectores profesionales a romper con dinámicas tradicionales • Instancias como los municipios no quieren perder poder. • Preocupación por abusos derechos humanos. • Recurso por utilizar militares ha sido muy cuestionado • Se han ofrecido incentivos económicos y presiones políticas fuertes para apoyar política federal. • Resistencia en el Congreso para aprobar las últimas reformas. • Desconocimiento clase política y profesional.

Elementos fundamentales reforma Establecimiento de carrera policial – Depuración elementos poco adecuados – Rutinización controles de confianza (toxicológico, psicológico, psicológico, socioeconómico, y polígrafo) – Aumento sueldos policías acreditados y formación continua

Impulso modelo policial único - Procedimientos estructurados y estandarizados - Cadena de mando única

Creación sistema de inventivos - FASP, FORTEMUN (2000); SUBSEMUN (2007), SPA (2010)

Cambios en regulaciones legales - Reforma constitucional 2008; Ley Seguridad Pública 2009; Reforma constitucional 2011.

¿Porqué la reforma? • Parte de la idea de que las corporaciones policiales y judiciales del país no estaban funcionando de forma adecuada, y que es necesario una cirugía mayor • Corrupción, falta de profesionalización y de incentivos económicos adecuados para los policías se convierten en obstáculos que permiten cacicazgos, con círculos viciosos difíciles de romper.

Presupuesto de Seguridad y Defensa en México 2008-2013 en millones.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total

SEDENA

34,861

43,623

43,632

50,039

55,611

60,811

288,577

SEMAR

13,382

16,059

15,991

18,270

19,679

21,865

105,246

Seguridad Pública

19,711

32,916

32,437

35,519

40,536

41,217

202,336

9,307

12,309

11,781

11,997

14,905

15,761

76,060

Entidades federativas

48,811

58,817

63,369

71,177

74,993

88,048

405,215

FASP/SUBSEMUN/ FORTAMUN

12,665

14,494

22,724

24,071

25,311

26,264

125,529

138,737 178,218 189,934 211,073 231,035 253,966

1,202,963

PGR

Total en pesos Total en dólares

11,279

14,489

15,442

17,160

18,783

20,647

97,801

Fuente: Elaboración propia a partir de la adaptación de datos del Cuadro 1 que se encuentra en al Anexo Presupuesto de seguridad y Defensa en Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2012: 145. Para el 2013 elaboración propia en base al Presupuesto de Egresos de la Federación; Elaboración propia de los rubros entidades federativas y FASP/SUBSEMUN/FORTAMUN.

Elementos centrales de la reforma en Seguridad Pública. 1

Carrera policial. Depuración de elementos poco adecuados, señalando criterios de formación mínimos, edades para los diferentes rangos de la estructura, y diseño de escalas de mando piramidalmente definidas en función de los elementos existentes. Rutinización de los controles de confianza, estableciendo la obligatoriedad de que todos los elementos acrediten estudios toxicológicos, psicológicos, socioeconómicos y de polígrafo y aumento de los sueldos de los policías acreditados.

2

Modelo policial único, en el que se estructuren procedimientos, y en el que se busque establecer una cadena de mando única en la que si las autoridades federales o estatales, consideran que las policías de un nivel territorial inferior no están desarrollando su funciones de una forma adecuada, por incapacidad o corrupción, el mando pueda ser asumido desde los órganos estatales o federales.

3

Sistema de incentivos basado en objetivos que fortalezcan aspectos claves de los sistemas de seguridad pública estatales y municipales

4

Cambios en las regulaciones legales. En junio del 2008 se aprueba una reforma constitucional, y en enero del 2009 la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, En octubre del 2010 el presidente Calderón envía al Senado para su aprobación una serie de nuevas reformas constitucionales, en el sentido de impulsar el mando único.

• La reforma de las fuerzas de seguridad pública en México se completará cuando las policías estatales, y municipales estén estructuradas en unidades acreditadas y profesionales. • México ha iniciado este proceso desde arriba hacia abajo con dificultades. Ha apostado por fortalecer y reformular las fuerzas policiales federales, ha utilizado a las fuerzas armadas para “enfrentar” los problemas de seguridad más inmediatos, y ha buscado la complicidad política de las entidades territoriales, mediante la negociación, la concertación y el desembolso de grandes cantidades de dinero, para consolidar los aparatos de seguridad estatales, y aquellos municipales que tienen capacidad, eficacia y posibilidad de auto sostenerse económicamente a mediano plazo.

• El esfuerzo presupuestario combinado de la federación y las entidades subnacionales ha sido importante, especialmente en los últimos años. • Desde el año 2008 hasta el 2013 se han desembolsado un mínimo de 543 mil 840 millones de pesos mexicanos, (más de 44 mil millones de dólares) en operar y reforzar las estructuras policiales de los estados y municipios mexicanos. • Sin embargo, y a pesar del dinero invertido, el resultado en la reforma y la eficacia del sector es pobre, lo que lleva a que intuitivamente nos formulemos preguntas sobre la voluntad política real de los actores implicados, los mecanismos de evaluación y seguimiento de los recursos invertidos; los problemas que se enfrentan, así como las estrategias que se han seguido para apoyar esta política de transformación.

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Existe un consenso político en México sobre la necesidad de seguir transformando las fuerzas de seguridad pública, tanto a nivel federal, como a escala subnacional. El estado ha invertido una cantidad muy importante de recursos, que se han incrementado de forma notable desde el año 2008; sin embargo esa inversión todavía no ha rendido los frutos que se hubiera esperado y se debe seguir afinando las estrategias, en orden a consolidar corporaciones policiales estatales profesionales y confiables. En el caso de las policías municipales, sólo se conservarán aquellas que tengan la posibilidad de ejercer un trabajo eficiente y que puedan ser sostenidas por sus consistorios locales; existiendo la posibilidad, como ya sucede en el Distrito Federal con las delegaciones, en Tamaulipas, Yucatán y Tabasco, que la entidad federativa se haga cargo de las corporaciones locales y las gestione directamente de una forma centralizada. El presupuesto que las entidades federativas invierten de forma conjunta es el más elevado de todos los que se destinan a seguridad en el país, lo cual indica que existe voluntad política y preocupación por consolidar corporaciones policiales en el nivel subnacional Casi la mitad de los recursos invertidos se concentran en las grandes zonas urbanas del país, el Distrito Federal, el Estado de México, Jalisco y Nuevo León, que a pesar de los recursos invertidos tienen diferentes resultados tanto en el avance de la profesionalización y modernización de sus corporaciones policiales, como en la reducción de la incidencia delictiva, o en el dinero que invierten per cápita en sus entidades. Aproximadamente un tercio del resto de la inversión se concentra en doce estados, con altos niveles de violencia y zonas urbanas importantes. Finalmente el 17.8% restante se reparte entre 16 entidades que no parece que compartan la voluntad por consolidar corporaciones policiales modernas, y que a pesar del apoyo de los programas federales, no muestran excesivo interés por impulsar el cambio en sus estructuras. Preocupa que varios de estos estados tengan números de población moderados, mientras que presentan índices delictivos crecientes, especialmente en el rubro de “homicidios”, lo que motiva que se abran preguntas sobre cómo lograr que esta tendencia se pueda revertir.

Políticas declaradas del gobierno de Peña Nieto en PND -Insistencia en la tarea de prevenir la violencia, y de favorecer esta estrategia a la reactiva. Sin embargo el impulso de la Gendarmería, y la presencia de las Fuerzas Armadas en la calle hasta que no se logren consolidar de una forma eficiente la Policía Federal y las diferentes corporaciones estatales, muestra que la lógica “reactiva” tampoco va a ser abandonada en esta administración. Este enfoque mixto entre la prevención y la reacción recibe un toque especial en los propósitos de esta administración al hacerse insistencia en diferentes ocasiones a la necesidad de que las autoridades respeten los derechos humanos. -Construir una policía profesional -Fortalecimiento de las capacidades en temas de generación, difusión oportuna y explotación de inteligencia, que permita la toma de decisiones. -La misión de las Fuerzas Armadas de México es emplear el poder militar de la Federación para la defensa exterior y para coadyuvar en la seguridad interior del país. - Un objetivo prioritario del gobierno es lograr una política de Estado en materia de Derechos Humanos, que garantice que todas las autoridades asuman el respeto y garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana. Trabajar en dos planos complementarios: el de la prevención social de la violencia y el de la contención del delito mediante intervenciones policiales oportunas y efectivas. En este sentido se señala que las fuerzas armadas deben “coadyuvar con las instancias de seguridad pública de los tres ámbitos de gobierno para reducir la violencia hasta la total consolidación y reestructuración de las policías”

Métodos especiales de investigación • La experiencia comparada muestra:

– Cada país es distinto y tiene problemas particulares. – La persecución del delito y los métodos especiales de investigación deben estar integrados en un contexto más amplio de política criminal. – La investigación policial en democracia debe contemplar límites y códigos férreos de preservación de libertades. – Una reforma policial integral es fundamental para lograr que la institución sea eficaz. Hay que evitar simulaciones. – En democracia es necesario que poder político dirija a fuerzas policiales; y que existan políticas de transparencia y control. – La financiación de la seguridad pública es tan importante como la planeación estratégica: recursos humanos deben estar protegidos. – La cooperación supranacional en inteligencia es fundamental frente al crimen organizado. Cooperación no significa subordinación. – El delito y el crimen organizado se “mueven” en un contexto determinado. Hay que elaborar estrategias en sociedades con estados débiles para enfrentar la amenaza. Políticas concretas anticorrupción. – Acciones exitosas de lucha criminal han combinado medidas reactivas y preventivas. – La militarización, o la policialización no son respuestas eficientes. – La voluntad política es un aspecto clave: pasar del discurso a los hechos.