DOCUM€NTACldN SOCIAL R E V IS TA D E E S T U D IO S S O C IA L E S Y D E S O C IO L O G ÍA A P L IC A D A

Europa: p ro yecto y realidad Abril-Junio 2001

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DOCUM6NTACIÓN SO CIAL R E V IS T A D E E S T U D IO S S O C IA L E S Y D E S O C IO L O G IA A P L IC A D A

N." 123

Abril-Junio 2001 Director: Francisco Salinas Ramos Edición: Cáritas Española. Editores San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel. 914 441 000 -Fax 915 934 882 E-mail: [email protected] http: www.caritas-espa.org

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España: Suscripción a cuatro números: 4.060 ptas. Precio de este número: 1.700 ptas. Extranjero: Suscripción Europa: 6.440 ptas. Número suelto Europa: 2.250 ptas. Suscripción América: 62 dólares. Número suelto a América: 25 dólares. (IVA incluido)

Europa: pro yecto y realidad

DOCUMCNTAOON SOOAL Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada

N.° 123

Abril-Junio 2001

Consejero Delegado: José María Seáis Klein Director: Francisco Salinas Ramos Consejo de Redacción: Javier Alonso Colectivo lOÉ Marisa Salazar Pedro Cabrera José Sánchez Jiménez Carlos Giner Teresa Zamanillo Enrique del Río Redacción de la revista: San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel.914 441 046 -Fax 915 934 882 E-mail; [email protected] © Cáritas Española. Editores ISSN: 0417-8106 ISBN: 84-8440-248-7 Depósito Legal: M. 4.389-1971 Portada: Miguel García Sanguino Preimpresión e impresión: Gráficas Arias Montano, S. A. 28935 MÓSTOLES (Madrid)

Sumario

Presentación. 15

¿A qué llamamos «Europa»?: reacciones nacionales y proyecto común. José Sánchez Jiménez

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La redefinición de las fronteras europeas: La integración en la Unión Europea de los países de la Europa Central y Oriental. Juan Carlos Pereira Castañares y Carlos Sanz Díaz

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La Europa que no es Europa. Los gran­ des interrogantes del euro. Juan Francisco Martín Seco

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De la Convención Europea de Derechos Humanos a la Carta de Derechos Funda­ mentales de Niza. Javier García Marín

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SUMARIO

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El Movimiento Europeo y la definición de los valores democráticos en el proceso de construcción europea. Antonio Moreno Juste

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El modelo europeo y construcción euro­ pea en el siglo xxi. José María Gil-Robles

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La Europa Social que se está confor­ mando: realidad y perspectivas. Alejandro Cercas Alonso

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La ciudadanía europea como base legiti­ madora de las instituciones y del Dere­ cho Comunitario. Carlos María Bru

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Alcance y límites de la Carta de los De­ rechos Fundamentales de la Unión Europea. Francisco Alonso Soto

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Interrogantes abiertos después de Niza. Carlos Giner de Grado

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Utopía para el tiempo presente. Philippe Van Paríjs

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Los desafíos sociales en la Europa del siglo XXI. Rafael Muñoz de Bustillo

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SUMARIO

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Pobreza y exclusión social en la Unión Europea: La nueva estratificación social en perspectiva. Rosa Martínez López y Luis Ayala Cañón

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Propuestas de Cáritas para un plan para la inclusión social. Andrés Aganzoy Víctor Renes

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Bibliografía.

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Presentación

La Unión Europea del siglo xxi tiene que hacer frente a una serie de retos sociales, jurídicos, económicos y políticos. Tras los poco más de cincuenta años de trabajo intenso en la construcción de la nueva Europa, este proyecto está inconcluso, pero a la vez hay realidades. Ayer fue la Comunidad Económica Europea (CEE), hoy se denomina Unión Europea (UE), detrás de este aparente juego de palabras hay una base y fundamento en el proceso de edificar a la vez la Europa económica y la «Europa de los ciuda­ danos», es decir, la Europa social, donde lo económico, político, social, jurídico y cultural se combinan y complementan. En pala­ bras de A. M oreno, «la Europa del siglo xxi debe ser una Europa unida y solidaria, próxima a los ciudadanos, gobernada eficaz­ mente, con prosperidad económica y justicia social. (...) Ese pro­ yecto debe desarrollarse a través de una nueva política que impli­ que por igual a los Gobiernos de los Estados miembros, a las ins­

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tituciones europeas y a los ciudadanos, bajo la forma de un pacto

constitucional». El proyecto, cuya arquitectura se va diseñando en el aconte­ cer de los tiempos, aprendiendo del pasado y escuchando el momento actual, va siendo realidad lo que parecía imposible inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. La uto­ pía se convierte en realidad esta se constata a través de los valo­ res conquistados, los cuales habría que defender y potenciar, y otros pendientes de alcanzarlos, especialmente los referidos a los derechos humanos y sociales. Europa es una realidad donde «existen una serie de acuerdos y declaraciones internacionales que pueden considerarse como los pilares de los valores euro­ peos: el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Eundamentales de 1950y el Tratado de Amsterdam, ju n to con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, constituyen la base del sistema de protección de derechos que se aplica en todos los Estados del Viejo Continente, incluida Rusia y gran parte de las antiguas repúblicas soviéticas» (M. O reja y J. M. B eneyto : «La Unión Europea como comunidad de valores». Política Exterior, 78, noviembre/diciembre 2000, pág. 88). En definitiva, Europa como Proyecto y Realidad tiene que dar respuesta a unas cuantas cuestiones que están entre s í in­ terrelacionadas, por ejemplo, las políticas de empleo, las políticas agrarias; la pobreza, la exclusión social; la ampliación, la refor­ ma de las instituciones, la consolidación del euro, etc. Son nue­ vos tiempos, con nuevas realidades y nuevos retos, que exige nue­ vas respuestas y nuevos instrumentos que ayuden a hacer viable el proyecto común. Ante dichas tareas a emprender, como es la configuración de Europa del siglo xxi, urge ser conscientes del momento en el que nos encontramos, tener claras las preguntas y cuestiones que se nos plantean, a la vez que las respuestas han de ser adecuadas y oportunas en el tiempo, lo cual obliga a una

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clara toma de decisiones. La encrucijada en la que está la Unión Europea es denominada, por algunos, como de «crisis de creci­ miento» o de crisis institucional e incluso de crisis de identidad. En definitiva, no se trata sólo de plantearse una nueva forma de organización política, sino también y sobre todo, una nueva manera de vivir, convirtiéndose en «una cuestión de cultura, de identidad, de sentimiento» (K. L amers ). Para contribuir a la construcción de la nueva Europa, el Con­ sejo y la Comisión de la Unión Europea se dotaron de un Pro­ grama de Acción de cinco años (2000-2005), es la denominada Agenda de Política S o cial./lí aprobar dicha Agenda los Gobier­ nos europeos se comprometieron a «trabajar en pos de un nuevo objetivo estratégico para la próxima década: "convertirse en la eco­ nomía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social". Para conse­ guir este objetivo, es precisa una estrategia destinada a moderni­ zar el modelo social europeo, invirtiendo en el capital humano y luchando contra la exclusión social». La Agenda quiere ofrecer a la Unión Europea «un enfoque global y coherente para hacer frente a los nuevos retos que tiene ante sí la política social y que derivan de la radical transformación de la economía y la sociedad Europea». Por otro lado, tiene como objetivo «permitir la interac­ ción positiva y dinámica de la política económica, social y de empleo y el acuerdo político para movilizar a todos los agentes clave para trabajar conjuntamente en pro de la consecución del nuevo objetivo estratégico». Su finalidad es «lograr objetivos euro­ peos comunes y aumentar la coordinación de las políticas sociales en el contexto del mercado interior y de la moneda única». D ocumentación S ocial no es la primera vez que se ocupa de Europa en sus monografías. Lo hizo en 1989 (núm. 77) y en 1993 (núm. 91), en ambas oportunidades analizó desde la perspectiva

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social el momento en el cual se encontraba Europa y la situación de España, su realidad, sus perspectivas. En ambos casos como en este monográfico los artículos están orientados al estudio de los procesos sociales tales como: la protección social la pobreza, la exclusión social e/ empleo, en definitiva, los asuntos relacionados con los derechos de la segunda y tercera generación, especialmente los sociales. En esta oportunidad, ante los nuevos horizontes, se aporta un conjunto de catorce artículos que ayuden al lector a tomar conciencia del momento presente por el que está pasando la Unión Europea. Tiene como telón de fondo la Carta de los Derechos Fundamentales que se proclamaron en Niza, en el contexto de ellos los posibles problemas de la inmediata ampliación, las tareas pen­ dientes sobre empleo, protección social, pobreza y exclusión social J. Sánchez se propone dar respuesta a la pregunta ¿a qué lla­ mamos Europa?, sin duda que la Europa unida es algo más que un mercado, tiene su base y fundamento en la «ciudadanía» no sustitutiva de la de cada Estado sino complementaria; Europa es un «proyecto común» que se va construyendo y consolidando. C. Pereira y C. Sa n z intentan redefinir las fronteras del mapa de Europa en transformación, un continente formado por Estados y naciones y que es más que un espacio geográfico, es «una idea política y civilizatoria, basada en una historia común»; centran su atención en los nuevos límites de la Unión Europea, especial­ mente con la incorporación de los «PECO», quienes incrementa­ rán en un tercio el territorio y en un 30% la población de la Unión. Concluyen los autores que «la nueva Europa de los 2 7 miembros será algo más pobre y más heterogénea pero, precisa­ mente por abarcar pueblos y territorios que forman parte irrenunciable de la historia común del continente, más «Europea».]. E. M artín S eco afirma contundentemente que «la actual Unión Europea, tal como se ha estructurado, ni es Europea ni va a cons­ tituir en realidad una Unión». Se trata, continúa el autor, de «un

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proyecto totalmente pragmático, enmarcado en los intereses de las grandes empresas y del capital», donde «existe un fuerte défi­ cit democrático». Finalmente señala que «el euro no despierta ningún entusiasmo», siendo la razán fundamental que «carece de una unidad política que le respalde». J. G arcía en su artículo hace un recorrido de los Derechos Humanos en la Unián Europea desde el Convenio Europeo de 1950 hasta la Carta de Derechos Fundamentales de Niza. Se constata que en todo el proceso de formación de la Unión Europea los derechos humanos ocuparon un «papel secundario», especialmente por los que siguen la línea integracionista; aun­ que por otro lado siempre han estado presente en aquellos que seguían el camino de la «cooperación». A M oreno analiza el papel de la sociedad civil en la construcción de la idea europea y de la creación y vida de las instituciones comunitarias; el autor estudia el papel que viene jugando el Movimiento Europeo desde 1948, definido como «una organización internacional, abierta a todas las tendencias políticas, económicas, sociales y culturales de la sociedad civil. Tiene como objetivo "contribuir a la realiza­ ción de una Europa unida, de carácter federal, fundamentada en el principio de los derechos fundamentales, sobre los principios de paz y democracia, de libertad y solidaridad y sobre la partici­ pación de los ciudadanos y ciudadanas"». J. M. GIL-ROBLES afirma que «el proceso de construcción de la Unión Europea es un proceso original, pero inacabado. No es un cuadro pintado de una vez por una persona, sino una catedral que viene construyéndase trabajosamente desde hace medio siglo y cuyos contornos se van definiendo cada vez más»; en su artículo se propone identificar las principales características del modelo euro­ peo y los tres retos a los que tiene que hacer frente en el proceso de unificación: consolidación, profundización y ampliación. A. C ercas, a partir de una selección de factores, como el demográfico.

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las condiciones de vida de la población, la renta y la participación social analiza la dimensión social de la Europa presente, constata avances, pero también grandes lagunas, de ahí sus «sentimientos encontrados y contradictorios». Hay mucho camino por recorrer en la dimensión social como se deja constancia en otros artículos. C. M B ru señala que la «ciudadanía europea» es la base legi­ timadora tanto de las instituciones como del derecho comunita­ rio, aunque su desarrollo en los Tratados ha sido «alicorto y par­ cial); es conveniente volver a «asentar la Ciudadanía europea y se resolverón -dice el autor- tanto el déficit democrático de la Comunidad como la seriedad y vigencia en la aplicación del Derecho Comunitario, recordando que uno y otro aspecto son esenciales para una Europa democrática». A. A lonso analiza la Carta de los Derechos Eundamentales de la Unión Europea. Esta carta va dirigida a las instituciones y órganos de la Unión y a los Estados miembros, siendo los ciudadanos de la Unión sus bene­ ficiarios y en algún caso los residentes de países terceros. El autor en la misma distingue el contexto comunitario, los contenidos, la significación, así como su alcance y límites. C. G iner estudia algunos de los interrogantes que se plantean después de la Cumbre de Niza. Esta cumbre es un paso más en la consolida­ ción de la «Europa sociab, donde se tienen que hacer realidad los principios de «compatibilidad» entre unidad y diversidad, de «subsidiariedad» y el de «igualdad». El último bloque de artículos está orientado al análisis de las desigualdades sociales. P. Van Parijs afirma que las «utopías pue­ den y deben aún existir». En el artículo proponey desarrolla la idea que, a escala europea se debe introducir, en el mejor plazo y en el nivel más alto posible, el ingreso mínimo garantizado en forma de subsidio universal, sería la «única estrategia viable y deseable de lucha efectiva contra el desempleo». R. M uñoz de B ustillo analiza

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los desafíos sociales a los que se enfíenta Europa, lo hace desde las siguientes variables: el aumento de la desigualdad, el impacto dis­ tributivo de las nuevas tecnologías, la compatibilidad entre una política monetaria cada vez más comunitaria y una política social nacional y dispar, la inmigración y el envejecimiento demográfico, los cuatro primeros están afectados por la globalización, siendo el último de naturaleza muy diferente; R. M artínez y L A yala presen­ tan algunos elementos del debate de la pobreza y la exclusión en la Unión Europea: aspectos metodológicos, el grado de persistencia de la pobreza y la relación entre pobreza económica y condiciones de vida, llegan a la conclusión que «pobreza y exclusión social son dos fenómenos claramente interrelacionados, aunque no idénticos, en los cuales la insuficiencia de ingresos sigue jugando un papel pre­ dominante entre los factores que dificultan la integración social», finalmente, A. A ganzo y V. R enes nos ofrecen las «propuestas de Cáritas para un Plan para la Inclusión Social». En el artículo for­ mulan unas Directrices teniendo en cuenta los objetivos que se ha señalado desde instancia europeas y unas Medidas que plasman en propuestas concretas los contenidos de las Directrices. Cierra el monográfíco una selección bibliográfíca. Una vez más las diversas aportaciones que se presentan quie­ ren ser una oportunidad abierta al debate, en Europa estamos viviendo momentos históricos que no debemos ser ajenos a ellos. Desde la dirección de D ocumentación S ocial quiero agradecer la colaboración de José SAnchez J iménez, Juan Carlos Pereira, Carlos María Bru y Antonio M oreno por su inestimable ayuda en com­ pletar el esquema y aportar nombres de colaboradores; a los auto­ res que escriben y han hecho posible este monográfico; a Carlos G iner por la traducción al inglés de algunos resúmenes y a Antonio M olina por la lectura y corrección de los resúmenes en inglés. F r a n c is c o S a l in a s R a m o s

D irector de D o c u m e n t a c ió n S o c i a l

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¿A qué llamamos «Europa»?: reacciones nacionales y proyecto común José Sánchez Jiménez Universidad Complutense de Madrid

S u m a r io 1. Una «Europa unida» es algo más que un «mercado».— 2. De «Comunidad» a «Unión Europea». Ciudadanía común y moneda única.— 3. Soberanía compartida y soberanías dependientes. La seguridad de la «Casa Común».— 4. Bibliografía. RESUMEN En medio de una paz general tras dos devastadoras guerras mun­ diales, y una vez superada desde los primeros cincuenta su recons­ trucción económica y política, Europa occidental conoció, construyó y pudo gozar de una prosperidad económica, nunca antes experimen­ tada, que fue en aumento hasta los primeros setenta. Lo cierto es que la Comunidad Europea, a pesar de su alma y su impulso de «mercado», ha servido para superar y sobrepasar los estrechos límites de los «Estado nacionales» gracias, en parte natu­ ralmente, a la necesidad de espacios económicos de mayor alcance, a los objetivos de la defensa y de la lucha contra el crimen, a las impo­ siciones obligadas de las redes del tráfico y los medios de comunica­ ción, a la atención a problemas del medio ambiente.

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Las reticencias a la organización de los Estados Unidos de Europa son, posiblemente, las que mejor acusan la dificultad presente a la hora de interpretar el ejercicio de la soberanía, que no parece igual, pese a las justificaciones teóricas y a las expresiones formales, para todos los Estados que integran o puedan integrar en el futuro la Unión Europea. A la idea de Federación, como objetivo final, se refe­ ría Schuman en su declaración varias veces aludida.

ABSTRACT After having suffered two devastating wars, West Europe built and enjoyed an economic prosperity never experimentad befare. In spite of its market-oriented soul and driving forcé, the European Community has helped to get over and exceed the cióse boundaries of the idea of «national States», as a consequence of the necessity of bigger economic spaces, defence policy considerations and the fíght against crime, together with an attention to environmental issues. In a speech, that is mentioned several times, Schumann refers to the idea of federation as the ultímate target.

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La historia de la Guerra Fría en Europa fue, según comen­ tario de Anne D e ig h t o n , hace apenas cuatro años, en 1997, una «historia de éxitos». En medio de una paz general tras dos devastadoras guerras mundiales, y una vez superada desde los primeros cincuenta la reconstrucción económica y política, Europa occidental conoció, construyó y pudo gozar de una prosperidad económica, nunca antes experimentada, que fue en aumento hasta los primeros setenta ( D e ig h t o n , A., 1997). Cambios tecnológicos, sistemas de comunicaciones, desarro­ llo y ampliación de las más completas formas de consumo y fe ciega en un crecimiento económico que ligaba y confundía pro­ gresión rápida y sostenida de la actividad económica con un desarrollo pleno, facilitaron la rápida escenificación de la nueva doctrina económica, la keynesiana, que ligaba en sistema com­ pleto e interactuante el pleno empleo, la nacionalización de empresas que permitían a los Estados el control de los sectoresclave de la economía, una política eficaz de redistribución de la renta, la garantía de la seguridad social y la ampliación de la democracia económica y de colaboración que, además de redu­ cir conflictos, desórdenes y tentaciones revolucionarias, hacía viable y compensatoria la colaboración en el marco de una eco­ nomía mixta que llevaba a todos los ciudadanos a participar en el bienestar que fluía del moderno «Estado social». Parecía, pues, encontrar respuesta positiva, exitosa, la pregun­ ta planteada por Wiston Churchill, en 1945, al enfrentarse con una situación en principio desesperada: «¿Qué es Europa, ahora? -se interrogaba el líder conservador después del sorprendente fraca­ so electoral tras su presencia y fotografía en Potsdam-. Es un montón de ruinas, un osario, un semillero de pestes y odios».

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Bien es verdad que, muy pronto, la realidad ayudaría a prede­ cir que la única solución partía de «lograr una fraternidad real en Europa, superando todas las fronteras nacionales, clasistas o par­ tidarias». En su discurso, como presidente de honor, en el Congre­ so de Europa, que tuvo lugar en La Haya, en mayo de 1948, Churchill pudo declarar, una vez arrumbadas las amenazas totalitarias, una de las más sentidas y sinceras críticas a un pasado que devi­ no ruinoso y sangriento precisamente porque se había olvidado la Historia y se habían empequeñecido los países en medio de unos intereses alicortos y por su propia naturaleza conflictivos pese a su justificación patriótica, fronteriza y nacionalista: «Sólo nos salvaremos de los peligros que nos acechan si somos capaces de olvidar los odios del pasado, dejar morir vie­ jos rencores y revanchas, borrar progresivamente fronteras y barreras que agravan y enconan nuestras decisiones, y alegrar­ nos juntos con ese glorioso tesoro de la literatura, novela, ética, pensamiento y tolerancia que nos pertenecen a todos. Esa es la vieja herencia de Europa, la expresión de su genio y su honor, que casi hemos eliminado con nuestras querellas, nuestras locuras, nuestras terribles guerras, así como los actos horribles y crueles, consecuencia de la guerra y la tiranía» (cit. por P r e s ­ ió n , P., en B a r ó n , E., 1997, pág. 11).

La «desaparición de Europa» era, no obstante, un hecho. Los aliados habían dividido a Alemania, y a su capital, Berlín, tras la Conferencia de Yaita en febrero de 1945, en zonas de ocupación militar, y el sistema de control de las cuatro potencias vencedo­ ras resultaba impracticable para unos gobiernos y unos objeti­ vos imposibles de conciliar. Occidente, y con más ahínco, con­ trol y eficacia los Estados Unidos de América de Norte, prodi­ garon entonces sus medios económicos y lograron establecer un sistema político que, al tiempo que hacía inviable el triunfo del comunismo en Europa occidental, venía de hecho a recono-

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cer tanto la desaparición de Europa Central bajo el control estalinista como la posibilidad de una Europa Unida, integrada eco­ nómica e ideológicamente. «Europa era una región políticamen­ te dividida en un escenario global, con sólo unos pocos Estados técnicamente, ya que no emocionalmente, neutrales (Suecia, Einlandia, Suiza y Austria), o fuera del sistema bipolar (España)» ( D e ic h t o n , a ., 1 9 9 9 ).

En toda Europa Occidental, y en contraste con la Europa del Centro, a la hora de la reconstrucción y del inmediato futuro se aceptaron de forma general los principios keynesianos más arri­ ba indicados, y en todos los países prácticamente, con diferencia de tiempos, de instrumentos y de métodos, se fueron afirmando unas economías para las que la «europeización» pasaba básica­ mente por el proyecto y búsqueda de unas instituciones econó­ micas de integración, capaces y dispuestas a eludir «legados» tan sangrientamente manifiestos tras dos guerras, como el de Nación-Estado, en favor de un «equilibrio de poder», también superador de las igualmente mantenidas alianzas militares. Tampoco conviene olvidar, porque sería uno de los más graves errores incluso su descuido o subvaloración, que el pro­ ceso de integración coincidía en el tiempo con el de descoloni­ zación. Pasar de ser potencia colonial a potencia regional fue «un cambio muy profundo, casi sísmico, en la situación interna­ cional de Europa» ( D e ic h t o n , A., 1999, pág. 312). Cuando dismi­ nuyeron los mercados coloniales británicos, franceses, italianos, holandeses y belgas, el «núcleo colonial» europeo necesitó fun­ dar, crear o potenciar «una nueva base de poder tanto econó­ mica como estratégica». Así se hizo entonces precisa, necesaria, prácticamente inex­ cusable una Comunidad Europea, que ya pudo contar como precedente con la constitución, en 1951, y por el Tratado de

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París, de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA); una integración de las industrias del carbón y del acero -la s industrias de la guerra—, con el propósito político de hacer inviable un nuevo conflicto armado entre Alemania y sus países limítrofes. La había indicado así el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, en su célebre y conocida declara­ ción de 9 de mayo de 1950: «Europa no se hará de golpe ni en una construcción de con­ junto; se hará mediante realizaciones concretas, creando pri­ mero una solidaridad de hecho. La reunión de las naciones europeas exige que la oposición secular de Francia y Alemania sea eliminada. La acción emprendida debe tocar en primer tér­ mino a Francia y Alemania.»

No se olvide, pues, que, una vez colocado el conjunto de la producción franco-alemana del carbón y del acero bajo una Alta Autoridad común con poderes soberanos, al par que abierta a otros países europeos, se aceptaba en la práctica la eliminación total de la vieja rivalidad entre alemanes y franceses; pero igual­ mente conviene recordar que la nueva Alemania, la República Federal, creada en 1949, e incluida en el bloque occidental, parti­ cipaba de esta forma en una construcción nueva, cuya principal realización en pro de una «solidaridad de hecho» era el paso de una simple cooperación interestatal a una genuina integración.

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UNA «EUROPA UNIDA» ES AL60 MÁS OUE UN «MERCADO»

La CECA, establecida por el Tratado de París de 1951, era una institución, con vocación supranacional e independiente, en favor de la modernización en la producción del carbón y del acero, favorecedora de su exportación, y válida para la creación

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de una Federación europea a través de unas bases comunes para el desarrollo económico. Cuando el conflicto coreano des­ encadenado en 1950 acreció el miedo a una posible agresión comunista, reabrió el debate sobre el rearme, sobre todo el de la República Federal, que contaba ahora, recién nacida la OTAN, con el placet norteamericano; y esta construcción económica europea pudo experimentar y facilitar, en medio de graves reti­ cencias y gracias a la iniciativa del ministro de Defensa francés, René Pleven, la conveniencia o la necesidad de una unión polí­ tica y militar, que podía partir de la conformación de un ejérci­ to europeo, compuesto de unidades procedentes de los países miembros, bajo la Autoridad de un ministro de Defensa y un Estado Mayor europeo, y a disposición del mando de la OTAN. Se reforzaban así, al tiempo que trataban de integrarse, la pre­ ocupación militar y la programación económica. A pesar de su constitución, en mayo de 1952, en París, la Comunidad Europea de Defensa (CED), que abría posibilidades a un proyecto de unión política, ni el proyecto militar ni la suge­ rencia política fueron realidad. La oposición francesa tanto a un posible germen de ejército alemán como a la posible sumisión de la CED a la OTAN, acabó arruinando de esta manera la posi­ ble construcción política de una Europa federal. La Comunidad Económica Europea (CEE) quedaba establecida por el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, firmado tras un año de negociaciones por Francia, Alemania Federal, Italia, Bélgica, Flolanda y Luxemburgo. A la vez y como vía de empuje de la investigación y el desarrollo tecnológico capaces de garan­ tizar la autonomía y suministro suficientes en materia atómica. Prometía la Comunidad Europea libertad de movimientos de bienes, capitales, servicios y personas entre todos los Estados miembros, junto con el propósito de administrar en el futuro las

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actividades económicas de sus Estados miembros, con desarro­ llo armónico, y mediante una expansión equilibrada y continua con vistas a la elevación del nivel de vida de todos los ciudada­ nos de la misma, a través de un creciente estrechamiento de relaciones. Eliminaba aranceles y todo tipo de prácticas restric­ tivas entre sus miembros; adoptaba un arancel exterior común con otros países y, desde primera hora, protegía a la agricultu­ ra mediante una política agraria también común (PAC). Desde su supranacionalidad, manifestada en un Ejecutivo, no elegido, la Comisión, representante máximo de la CEE, desde el inicio conocida como Mercado Común, elaboraba la política a seguir, formulaba recomendaciones y disponía del poder decisorio que los Estados miembros le reconocían, respecto a reglamentos, directivas, dictámenes, etc; en tanto que el Conse­ jo de Ministros, igualmente órgano ejecutivo de la misma, for­ mado con representantes de cada gobierno nacional, adoptaba por unanimidad las oportunas decisiones políticas, en la espera de que, pasados los primeros ocho años de rodaje, pudieran ser tomados por mayoría cualificada. La Comunidad se convertía de esta manera en fundamento de la integración económica de Europa occidental, y fue «el foco del desarrollo económico europeo». A pesar de los frenos, reti­ cencias y alternativas que Gran Bretaña, más partidaria del libre cambio que de la integración, planteó desde el principio, lideran­ do la creación de la Asociación Europea de Libre Cambio (AELC), Europa proseguía su organización, cohonestando una Comuni­ dad Europea, integradora, de naturaleza económica y de espe­ ranza de un futuro también político, y una división estrictamente comercial que llegaba respaldada por Gran Bretaña. En 1973 —sólo se indica como recuerdo—se adherían Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda; en 1981 se incorporaba Grecia; en

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1986, España y Portugal; en 1990, tras la reunificación, quedaba absorbida la Alemania Oriental, y en 1995, ya en la Unión Euro­ pea, se integraron Suecia, Einlandia y Austria. La Comunidad Económica Europea de alguna manera había sido, pese a su carácter básicamente económico y comercial, «símbolo de democracia» para países como España, Portugal o Grecia cuando se hallaban bajo regímenes autori­ tarios; y tras la caída del «muro» en 1989 la Unión Europea atraía los intereses y deseos de los países de Europa central que ansiaban «regresar a Europa» una vez deshecho el siste­ ma político que los ataba. Convertidos en democracias valora­ ban más positivamente las ventajas económicas y políticas de pertenecer a la Unión, que las transformaciones en sus sobe­ ranías y ensayos antonómicos. En 1987, con el Tratado del Mercado Único y la entrada en vigor del Acta Única Europea, se revisa el Tratado de Roma, con objeto de lograr que Europa, a fines de 1992, y conforme al deseo manifestado en 1957 en la capital italiana, fuera realmen­ te un «mercado único». Los éxitos, sobre todo económicos, acompañaron a la Comunidad desde sus inicios, pese a la com­ petencia mantenida por la AELC. La supresión de las barreras aduaneras había facilitado y agilizado los intercambios en el interior de un espacio a partir del 1 de enero de 1959, en que comienza a ejecutarse la primera fase del Mercado Común, al tiempo que se reforzaba naturalmente la «solidaridad» sugerida por R. Schumann. Una «Europa de comerciantes», con su política común de intercambios, dejaba abierta la puerta a una discusión nueva, al debate entre dos lógicas, quizá ambiguas en exceso, la supranacional y la intergubernamental, que acabarían luego, a lo largo de los años sesenta, dilucidando divergencias entre

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una «Europa europea» y una «Europa americana», y que estu­ vo en la base de la enconada negativa francesa al ingreso de Gran Bretaña en la Comunidad (G aillard y Row ley , 1998, pág. 368). Lo cierto es que la Comunidad Europea, a pesar de su alma y su impulso de «mercado», ha servido para superar y sobrepa­ sar los estrechos límites de los «Estado nacionales» gracias, en parte, naturalmente, a la necesidad de espacios económicos de mayor alcance, a los objetivos de la defensa y de la lucha con­ tra el crimen, a las imposiciones obligadas de las redes del trá­ fico y los medios de comunicación, a la atención a problemas del medio ambiente. «El Estado nacional que en -expresión de ScHULZE- fue inevitable en el siglo pasado como hábitat de la sociedad industrial y el mecanismo regulador de sus conflictos, ya no puede hoy satisfacer en solitario las necesidades de la gente» (Sch ulze , H., 1994, pág. 268). Europa, indicará R. Schuman, necesita más que nunca, y por cualesquiera caminos y métodos, responder a los «anticuados nacionalismos» y construir sobre ellos los nuevos cauces y sis­ temas para el intercambio de ideas, personas y bienes; «Nuestras fronteras europeas deben limitar cada vez menos el intercambio de ideas, personas y bienes. Por encima de los anticuados nacionalismos debe alzarse en el futuro el senti­ miento de solidaridad de las naciones. Un mérito del naciona­ lismo fue dar a los Estados una tradición y una sólida estructu­ ra interna. Sobre este viejo edificio debe construirse un nuevo piso. Lo supraestatal debe reposar sobre una base nacional. De este modo no se negará el glorioso pasado, pero las energías nacionales de nuevo se desplegarán mediante su utilización común al servicio de la comunidad supraestatal» (Cit en S c h u l ­ z e , H., 1994, pág. 269).

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m «COMUKfDAD» A «UNIÓN EUROPEA». CIUDADANÍA COMÚN Y MONEDA ÚNICA

E. Barón califica la estructura de la Comunidad de «laberin­ to comunitario», en el que la Alta Autoridad, concretada en la Comisión, gozaba del «monopolio de iniciativa legislativa» y de la capacidad de aplicar y ejecutar lo decidido. El Consejo, forma­ do por los representantes de los Estados miembros, y \a Asam ­ blea, compuesta por parlamentarios elegidos en los respectivos Parlamentos nacionales, ejercían respectivamente las funciones legislativa e informativa y consultiva. El Tribunal de Justicia vela­ ba por el respeto y la interpretación de la legislación comunita­ ria (Barón , E., 1999, págs. 74 y ss). Luego se fueron añadiendo o incorporando el Comité Eco­ nómico y Social, en representación de los grupos de interés socioeconómicos (patronos, asalariados y autónomos); el Tri­ bunal de Cuentas, encargado de examinar la gestión del presu­ puesto; el Banco Europeo de Inversiones, atento a la financia­ ción del desarrollo equilibrado de la Comunidad, y, por último, en 1998, el Banco Central Europeo, el actualmente más conoci­ do y decisorio, en cuanto organismo independiente para la ges­ tión del euro y la política monetaria. El Consejo Europeo fue pensado como el «lugar de reflexión» de los Jefes de Estado y de Gobierno, en tanto que la Comisión, la institución comunitaria por excelencia, dispone del monopolio de iniciativa, aplicación y control y de representación de la perso­ nalidad jurídica de la Comunidad. Propone proyectos legislativos al Consejo; gestiona las políticas comunes y sus presupuestos; negocia, por mandato del Consejo, acuerdos con otros países; representa a la Comunidad en las organizaciones internacionales, y vela por la aplicación de reglas, principios y decisiones.

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La /Asamblea, inicialmente órgano consultivo, a partir de 1962 se autodenomina ya Parlamento Europeo, elegido por sufragio universal, y su aparente vacío - o al menos situación difusa- de poder y de funciones ha acabado infravalorando sus interesantes resoluciones sobre la situación política y de dere­ chos humanos. Goza de poderes presupuestarios, legislativos en materias de mercado interior, dictamen conforme en la adhesión de nuevos miembros y en algunos tratados comercia­ les y control del Consejo y de la Comisión. Pero su «batalla prin­ cipal» ha sido, sobre todo, y así lo prueba E. B a r ó n , «de manera pasional», pero no por ello menos objetiva, «asentar el juego comunitario sobre bases democráticas», conseguir un espacio propio en la política presupuestaria, dinamizar a una Comuni­ dad presa del «europesimismo», lograr su nombramiento por sufragio universal y potenciar en enriquecimiento mutuo en un Parlamento en el que trabajan y conviven «hombres y mujeres de los cuatro rincones de la Comunidad». El Acta Única, resultado de la negociación entre Gobiernos, fue umbral, puerta de entrada para la Unión Política de los mediados noventa, que vino precedida de Cumbres, Conferen­ cias preparatorias que hicieron viable, si no fácil, el diálogo en­ tre parlamentarios y, posteriormente, entre Parlamentos nacio­ nales, capaces de definir las «grandes líneas de avance» en la Unión Europea. Las Conferencias intergubernarmentales aca­ baron allanando y disponiendo el terreno, y en Maastricht, el día 7 de febrero de 1992, los gobernantes de los países comu­ nitarios decidían, finalmente, transformar la Comunidad en la Unión Europea: una Unión, compuesta por la Unión Política basada en la «ciudadanía común», y una Unión Económica y Monetaria, eficientemente simbolizada en la moneda única. El Parlamento Europeo votaba favorablemente en el mes de abril la aprobación del Tratado, al tiempo que recomendaba su rati-

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ficadón por parte de los Parlamentos nacionales, que lo consi­ guen para el 1 de enero de 1993. El Tratado se compone de «tres pilares», referidos, respectiva­ mente, a la Unión Económica y Monetaria (TUE), a la Política Exte­ rior y de Seguridad Común (PESC) y a temas de Justicia e Interior. La introducción al Título I del mismo proclama de forma solem­ ne la identidad y la esperanza que animan a la Unión («Las altas partes contratantes constituyen entre sí la Unión Europea»); y a continuación constatan un proceso y explicitan una esperanza («el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos»). Cuando se ofertan, al tiempo que se declaran, los objetivos o fines de la Unión, se observa tanto la necesidad como el compro­ miso de ir más lejos, hacia una solución federal, que los Estados miembros, especialmente Gran Bretaña, todavía no parecen dis­ puestos de forma unánime a aceptar y practicar. Afirman, eso sí, como objetivos de la Unión los siguientes; promover el progreso económico y social equilibrado y sostenido; la creación de un espacio sin fronteras interiores; el fortalecimiento de la cohesión económica y social; el establecimiento de una unión económica y monetaria y, en su momento, una moneda única; la afirmación de una identidad común a través de una política exterior y de se­ guridad colectiva que pueda abocar a una «defensa común»; la creación de una ciudadanía de la Unión protectora de los dere­ chos e intereses de «los nacionales de sus Estados miembros»; la cooperación estrecha en el ámbito de la justicia y de los asuntos de Interior; el compromiso de mantener íntegro y de desarrollar el «acervo comunitario». En síntesis, la configuración nueva de la Comunidad como una Unión basada en la ciudadanía.

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Esta ciudadanía, «complementaria y no sustitutiva» de la de cada Estado, confiere a los que la disfrutan y ejercen nuevos derechos y deberes: sufragio activo y pasivo a las elecciones europeas y municipales; capacidad de circulación y de estable­ cimiento en todo el territorio de la Unión; protección diplomá­ tica en otros países desde los Consulados y Embajadas de los Estados de la Unión; participación, conforme al principio de «doble legitimidad democrática» en los asuntos comunitarios, ya sea eligiendo su propio Parlamento del que ha de salir un gobierno, presente en el Consejo de Ministros comunitario, o bien ejerciendo el derecho de voto a las elecciones del Parla­ mento Europeo, que tiene que seguir luchando por lograr «un sistema realmente democrático, responsable y equilibrado». El segundo «gran propósito» del Tratado, ligado a la promo­ ción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible, a partir de la creación de un espacio sin fronteras interiores y del fortalecimiento de la cohesión económica y social, pasaría por el establecimiento de la unión económica y monetaria y la implantación de una «moneda», primero nominada «ecu» y más adelante identificada como euro. Hoy, a menos de un año para que la moneda sea una rea­ lidad completa en los países de la Unión, que había justificado su creación e imposición como «necesidad ineludible» para poder competir con el yen y con el dólar, el euro sigue experi­ mentando flotaciones que se han convertido en habituales, se ha venido depreciando respecto a estas monedas por encima del 20 por ciento, y no parece encontrar por parte de los ana­ listas más conspicuos una explicación aceptable a esta depre­ ciación, mientras que Norteamérica continúa viviendo en déficit frente al superávit que ofrece Europa. Lo lógico hubiera sido, por lo tanto, la depreciación del dólar, y no al revés. ¿Acaso no

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tendrá su explicación en el ir y venir de una moneda sin Estado real que la venga a respaldar? La razón que se exprime, sin embargo, es una razón futura: cuando los europeos la lleven en sus carteras, en sus monederos, en sus intercambios de todo tipo, comenzarán a ser conscientes de su pertenencia a un espacio común; tomarán conciencia de ser «ciudadanos» de Europa. La moneda, que solía ser manifestación de una pertenencia, queda así ratificada como vehículo y símbo­ lo para despertarla o afirmarla ( M o n t e s , R, 2000) (1).

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DEPENDIENTES. LA SEBURiDAD DE LA «CASA COMÚN»

Las reticencias a la organización de los Estados Unidos de Europa son, posiblemente, las que mejor acusan la dificultad presente a la hora de interpretar el ejercicio de la soberanía, que no parece igual, pese a las justificaciones teóricas y a las expre­ siones formales, para todos los Estados que integran o puedan integrar en el futuro la Unión Europea. A la idea de federación, como objetivo final, se refería Schuman en su declaración varias veces aludida; y la misma, incluso matizada en exceso al pre­ sentarla como apuesta o tendencia, se refería el borrador del Tratado, al indicar que la Unión contenía una «vocación federal». Por supuesto, que no quiere decir lo mismo la expresión susti­ tutoria, «unión cada vez más estrecha». Este es, pues, el «debate constitucional pendiente», y en tanto no deje de serlo para hacer real una «soberanía compartida» y (1) Enrique Barón refiere estas reticencias y sale al paso de las mismas, deseando, más que ratificando, conforme al planteamiento de Modigüani, «un euro clarividente que asegure su prestigio mostrándose capaz de resolver el problema del paro en provecho de los ciudadanos y de la marcha de la economía mundial» (Ob. cit., pág. 162).

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una apertura a otros Estados europeos, en puertas de adhesión ya o con la esperanza de algún día poderlo estar, las manifes­ taciones de dependencia, cualquiera que sean las justificaciones que se aporten. E . B a r ó n acierta cuando define el federalismo, siguiendo a E l e a z a r , como un «proceso», al que en estos momentos colabora positivamente la moneda única, la política exterior y de seguridad común y el todavía imperfecto sistema de financiación. Por ello concluye su argumento confirmando que «la unión cada día más estrecha no puede mantenerse eter­ namente como un noviazgo platónico, o un encuentro ocasio­ nal, tiene que dar paso a un destino compartido. El más equili­ brado y democrático en la historia es el federal» (2). La «Casa Común Europea» no es, por el momento, ni esta­ ble ni del todo segura, y mucho menos completa. La mayoría de las naciones europeas, surgidas del desmantelamiento de la URSS y del comunismo del Este a principios de los años noven­ ta, expresó desde el primer momento su deseo de incorporarse a la Comunidad Europea y a la OTAN, recordando así que fue­ ron estas dos instituciones las que permitieron a Europa occi­ dental consolidar sus logros económicos y su seguridad militar. Ninguna de las dos instituciones respondieron precipitadamen­ te, más bien al contrario, a estas peticiones, pese a que la Unión Europea considere razonable que toda nación dispuesta a com­ binar y a mantener la combinación de democracia política con la economía de mercado tiene vocación integradora. La situación económica y financiera de la Europa de los Doce imposibilitaba la ampliación demandada en los primeros (2) Barón, E., ob. cit., pág. 132. El asunto lleva, precisamente por la falta de compromiso federal, y por la negativa a cesión soberana más allá de lo que resulte positivo a corto plazo, a jugar con el principio de subsidiaridad, y a darle de hecho el papel de principio suplente, dada la negativa, el recorte de una solu­ ción federal completa. Un proceso constituyente eternamente abierto no llevará a ningún sitio, a no ser que se opte por el mismo al tiempo que se mantienen verdades formales junto a realidades vinculantes.

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noventa, y tanto la necesaria reforma de las instituciones de la Unión previa a la ampliación demandada como la obligada normativa, aseguradora ante cualquier riesgo, debía combinar­ se con la ayuda igualmente previa a la consolidación de las nue­ vas democracias, a la ordenación de sus economías y a la pro­ gresiva entrada en un mundo globalizado y globalizador. Los interrogantes, lo mismo que los propósitos, perviven en una Unión Europea, que debe encontrar estabilidad, fomentar la ampliación, asegurar la vinculación entre supuestos políticos e instrumentos económicos y, sobre todo, precisamente porque debe ser el clima y el espíritu básicos de su desarrollo, la mejor relación entre ética y política, entre controles y equilibrios. El decálogo con que E. B a r ó n concluye su ensayo parte de una convicción que, además, a lo largo del mismo ha tratado de justificar tras los oportunos y lógicos razonamientos: defender una Europa Federal como la solución más equilibrada y demo­ crática, contribuir a explicar el contenido de nuestro compromiso y señalar algunos de los principales desafíos con que nos enfren­ tamos (pág. 231). Se refiere así a la consolidación de la Unión

Europea como una «Federación entre Estados»; al fortalecimien­ to de la «doble legitimidad democrática»; a la confirmación de la misma como «una comunidad de derecho»; al reforzamiento y democratización de las instituciones comunitarias; a la acción común, sin detrimento de la identidad nacional de cada Estado; a la promoción de un progreso equilibrado y sostenible, a la implantación de la moneda única, expresión de la Unión Mone­ taria y síntoma de una «comunidad solidaria e irrevocable»; a la primacía del interés europeo «como núcleo central del gobierno económico; al derecho a avanzar sin menoscabo de la unidad institucional, y al esfuerzo conjunto que haga viable, junto a la estabilidad monetaria, la «voluntad y perseverancia políticas».

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La redefinición de las fronteras europeas: La integración en la Unión Europea de ios países de la Europa Central y Oriental Juan Carlos Pereira Castañares y Carlos Sanz Díaz U n iversid a d C om pluten se d e M adrid

Sumario 1. ¿Qué significa la palabra Europa hoy?— 2. La Europa Central y Oriental, un espacio heterogéneo.— 3. Los países de la Europa Central y Oriental ante el nuevo siglo.— 4. Perspectivas de integración Europea de los PECO: la OTAN y la DE como objetivos básicos.

RESUMEM El significado de la palabra Europa ha cambiado a lo largo de la Eiistoria en función de múltiples variables. Desde 1989/1991, Europa y sus fronteras han sufrido una importante transformación debido al final de la «guerra fría»y la desaparición del «telón de acero». A par­ tir de este momento, a Europa se la ha identificado con más fuerza con la Unión Europea. Esto ha provocado que la mayor parte de los

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Estados no integrados en la Unión, especialmente los de la Europa Central y Oriental, tengan como objetivo prioritario su ingreso en esta organización. En el Consejo Europeo de Copenhague (junio de 1995) se establecieron los criterios que debían cumplir estos países eu ro p eo s para integrarse en la Unión. Desde ese momento se ha establecido un nuevo mapa de la ampliación, bajo una fórmula de círculos concéntricos, en función de las características internas de los países candidatos. Con este proceso, en el siglo xxi el propio concep­ to de Europa se transformará notablemente.

ABSTRACT The meaning of the word «Europe» has changed during history according to numerous variables. Since 198911991, Europe and its borders have undergone an importan! transformaban, due to end of the Coid War and ofthe Iron Curtain. Erom this moment on, Europe has been strongly associated to the European Union. This has cau­ sad that most nations that weren't integrated in the EU, especially those in Central and Eastern Europe, have made joining the organisation their main objective. The requirements that these European countries would have to meet to join the Union where set in the European Council of Copenhagen (June 1995). Since then, a new map of enlargement has been laid down, under a formula of concentric áreles, depending on the internal conditions ofthe candidate countries. With this process, the very concept of Europe will be notably transformad in the 2V^ century.

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En los inicios de la década de los noventa se abría con esta interrogación uno de los mejores trabajos que sobre la geo­ grafía europea se han escrito hasta el momento, Fragments d'Europe, dirigido por Michel Foucher (1). La respuesta parecía sencilla: «Europa es un entramado territorial formado por más de cuarenta Estados antiguos o recientes, y de unas cincuenta naciones o entidades etnolingüísticas más o menos afirmadas, con vocación o aspiración nacional». En 1957, el Colegio de Europa y la Universidad de Pennsylvania convocaron un encuentro entre especialistas, para definir los valores esenciales de la civilización europea, con los que se identificaba la idea de Europa, que por extensión defi­ nían también a la civilización occidental. Las conclusiones más importantes fueron que los cuatro valores más representativos eran: a) el respeto por el valor intrínseco de la persona como tal, como valor superior a toda concepción absoluta del Estado; b) la libertad, como inseparable de la responsabilidad moral del individuo; c) la solidaridad humana y el deber de hacer acceder a todos los hombres a los bienes materiales y espirituales, y d) el diálogo, la libre discusión de todas las opiniones, el respe­ to al otro y a la confrontación de ideas. El 1 de mayo de 1930 el Gobierno francés enviaba a todos los Gobiernos europeos de la época con representación en la Sociedad de Naciones, veintisiete, un Memorándum bajo el título Organización de un régimen de Unión Federal Europea, (1)

Foucher , M. (dir.): Fragm en ts d ’Europe, París: Fayard, 1993.

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inspirado por el ministro de Asuntos Exteriores, Aristide Briand. En él se decía que «Nadie duda hoy que la falta de cohesión en la agrupación de las fuerzas materiales y morales de Europa constituye prácticamente el obstáculo más serio al desarrollo y a la eficacia de todas las instituciones políticas o jurídicas, sobre las que se tiende a fundar los primeros pasos de una organiza­ ción universal de la paz». Junto a esa falta de cohesión había otro peligro añadido: «el hecho de la extensión de las nuevas fronteras (más de 20.000 kilómetros de barreras aduaneras) que los tratados de paz han tenido que crear para satisfacer, en Europa, las aspiraciones nacionales» (2). Recurriendo al «tiempo histórico», hemos observado que en tres momentos del llamado «corto siglo xx» —1991, 1957 y 1930-, condicionados por diferentes fuerzas profundas -acu ­ diendo a la terminología del historiador P. R enouvin —, un con­ texto internacional cambiante y ante un mapa de Europa en transformación, se plantean las tres cuestiones que siguen siendo hoy claves en el proceso de construcción europea, que es como volver a buscar la permanente respuesta a ¿qué es Europa?: 1. Un continente formado por Estados y naciones, pero ¿cuántas naciones y cuántos Estados conviven, más o menos pacíficamente, en Europa y, por lo tanto, pueden caracterizarse como europeos? 2. Un continente que es más que un espacio geográfico. Es una idea política y civilizatoria, basada en una historia común y en un conjunto de experiencias de los diferentes pueblos, que da como resultado un conjunto de valores, que bien pueden sintetizarse en Individuo, Ciudadanía, Libertades (2)

Vid. B rugmans, H.:

La idea europea, 1920-1970.

L ’idée d ’Europe d a n s l ’H istoire,

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París, Danoel, 1965.

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Madrid, Moneda y Crédito, 1972, y Duroselle, J. B..-

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y Democracia, a través de los cuales puede identificarse un Estado europeo y al mismo tiempo su pertenencia a Europa.

¿Cumplen todos esos valores los Estados que hoy forman parte de Europa? 3. Frente a la diversidad europea —Estados, naciones, pueblos, fronteras, identidades, religiones, etc— es necesaria la unidad. Ese es, precisamente, el eje central de la historia europea: el intento de reconciliar y conseguir que la diversi­ dad europea se transforme en una unidad continental, como solución a problemas y enfrentamientos seculares. Pero ¿cómo conseguir esa unidad? Cuatro han sido, en este senti­ do, los modelos de unidad que podemos encontrar en la agi­ tada historia de nuestro continente: el imperial, el totalitario, el federal y el económico. De ellos sólo este último ha conse­ guido de forma pacífica y consensuada los objetivos previs­ tos, institucionalizándose a través de lo que hoy llamamos Unión Europea (3). De esta forma, lo que a priori era tan sólo un espacio geo­ gráfico es ya una realidad institucional, política y económica. La Unión Europea que se pone en marcha desde 1950, con la famosa Declaración Schuman del 9 de mayo (4) y de la que hoy forman parte tan sólo 15 Estados europeos. La Unión Europea y Europa, pues, se han convertido de esta forma en sinónimos (3)

Un análisis general de este proceso histórico lo podemos encontrar en C arpentier , J. L ebrun, F. (dirs.): Madrid: Alianza, 1994; C habod. F: H istoria de la idea de Europa. Madrid, Edersa, 1992; Duroselle, J. B.: H istoria de los Europeos. Madrid, Aguilar, 1990; F riedrich , C.: Euro pa: e l surgim ien to de una nación. Madrid, Alianza, 1973, y R ougemont, D. de: Tres m ilen ios de Europa. Madrid, R e v ista de O cci­ dente, 1963. (4) La Declaración de Robert Schuman, a la sazón ministro de Asuntos Exteriores francés, de 9 de mayo de 1950 marca un hito histórico en el proceso de construcción europea, hasta el punto que cada 9 de mayo celebramos en la Unión el «Día de Europa», es decir, la fiesta nacional de la Unión Europea. En esa Decla­ ración, entre otras cosas, se volvía a afirmar que «La contribución que una Europa organizada y viva pueda aportar a la civiliza ció n e s indispensable para el mantenimiento de unas rela cio n es p a c ífic a s » . Idea cen­ tral también en nuestras reflexiones. Breve historia de Europa.

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para los europeos, pero también para los diferentes actores de la sociedad internacional. Ahora bien, si aceptamos esa relación mutua de inmediato debe planteársenos una nueva cuestión: ¿cuáles han de ser los límites de la Unión Europea?, o, lo que es lo mismo, ¿cuáles han de ser las fronteras de Europa? En principio, se nos dirá que aceptemos sin más los límites convencionales que la Historia y la tradición han delimitado en este continente de 10,4 millones de kilómetros^, que todos hemos estudiado y que se sigue representando cartográfica­ mente más o menos de la misma forma hasta la actualidad. Car­ tografía no correcta, como nos indican las nuevas proyecciones, como las de Peter, que se socializó desde el momento en el que el geógrafo alemán KarI Ritter (1779-1859), estableció la fronte­ ra oriental, la más difícil y, sin duda, la más discutida, en una línea imaginaria que iría desde los Urales al mar Caspio en su parte oriental. La necesidad de establecer una frontera en Europa y espe­ cialmente en su parte oriental se consideró realmente una necesidad, por cuanto como afirma C habod : «el concepto de Europa debe formarse en contraposición, en cuanto que existe algo que no es Europa». La frontera europea, pues, no sólo adquiere el significado jurídico-internacional tradicional como demarcación entre Estados o continentes, sino que también debe ser entendida como una conciencia de limes para los asuntos humanos; de preservación de unos valores que deben estar consolidados en el interior y defendidos del exterior; como una manifestación simbólica pero precisa de una unidad, en definitiva. Sólo aquellos —pueblos, naciones o Estados—que cumplan con los requisitos exigidos pueden ser admitidos en ese área de convivencia delimitada por fronteras. Europa de

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esta forma ha sido primero geografía, después cultura y ahora economía y política (5). Desde 1945 y hasta 1991 ese concepto de frontera estaba muy claro. El espacio europeo estaba representado por aquellos Estados con un régimen político democrático, una economía de mercado, una sociedad del bienestar y con unos valores jurídi­ cos y sociales que el Estado Social y Democrático de Derecho progresivamente fue constitucionalizando. Sin embargo, desde la ola democratizadora que se inició en 1974 en Portugal y pos­ teriormente en España, más las revoluciones de 1989, la caída de los símbolos más preclaros de la Guerra Fría -«muro de Ber­ lín» o «telón de acero»— y la propia desaparición de la Unión Soviética en la Navidad de 1991, ese espacio, esa frontera y el propio significado de Europa, cambiaron profundamente. Las instituciones europeas tuvieron que buscar respuestas a una revitalizada cuestión: ¿cuáles han de ser ahora los límites de Europa? No hay una respuesta común. Como hemos indicado en un trabajo anterior (6), cada institución ha entendido el con­ cepto de «Miembro» o «Socio» europeo de forma diferente y ha establecido su frontera también de forma desigual. La OSCE (antigua CSCE) lo ha hecho in extenso: 53 Estados la integran, su visión es totalmente paneuropea; el Consejo de Europa de una forma más reducida: 42 Estados, entre los que se incluye la recientemente admitida Yugoslavia; la OTAN, como alianza euro-atlántica ha abierto sus puertas a 17 socios y, por fin, la Unión Europea tan sólo a 15 Estados. Nace así la Europa de los círculos concéntricos, cuyo núcleo duro es la Unión Europea. (5) Así se sigue aceptando en los diferentes Atlas o libros de Geografía. Todavía hoy en el kilómetro 1.777 del Transiberiano existe un obelisco que indica el límite fronterizo entre Asia y Europa. Para una ampliación de este interesante tema sobre la utilización de la cartografía como un nuevo instrumento de poder por parte de los Estados o civilizaciones, puede verse el trabajo de Wooo, D.: The Power o fM a p s, Guildford Press, 1992. (6) P ereira, J. C.: «El significado de Europa.- ¿Dónde situamos a la Europa Central y Oriental?», D esarro­ llo. R ev ista de la S o cie d a d Intern acion al para e l Desarrollo, 2000, núm. 30, págs. 3-10.

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¿Quién puede ser miembro de la Unión Europea, que al parecer es la más restrictiva en conceder el «marchamo» euro­ peo? Según el artículo 237 del Tratado de Roma (1957); «todo Estado europeo puede pasar a ser miembro». El artículo 0 del Tratado de Maastricht (1992) volverá a insistir en la misma idea. Ante la transformación del mapa de Europa se exigió por parte de los posibles Estados candidatos una respuesta más precisa. Según el Informe de la Comisión para la Ampliación presenta­ do en 1992 se establecía que ser un Estado europeo era una fórmula en la que se «combinan elementos geográficos, históri­ cos y culturales que, juntos, contribuyen a la identidad europea. Su experiencia compartida y proximidad, ideas, valores e inter­ acción histórica no pueden condensarse en una fórmula senci­ lla y queda sujeta a revisión en cada sucesiva generación». La generación actual, representada primero por la Comisión, luego por el Consejo de Ministros y, por último, por el Consejo Europeo, ha presentado su mapa de Europa: 12 nuevos Estados han sido los elegidos, dejando a Turquía como candidata en espera. Estos candidatos pertenecen a la antiguamente llamada Europa del Este y desde 1991 a lo que hoy denominamos como Europa Central y Oriental.

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U EUROPA CENTKM. Y ORIENTAL, UN ESPACIO HETEROGÉNEO

No existe, seguramente, un único denominador común de los países que generalmente se engloban en la Europa Central y Oriental, salvo el hecho de haber permanecido todos ellos durante cuatro décadas bajo regímenes socialistas sometidos, en mayor o menor grado, a la esfera de influencia de Moscú. Desaparecido en 1989 el «telón de acero» y desintegrada la

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URSS en 1991, el reflujo de la marea histórica ha hecho apare­ cer un conjunto de Estados muy diferentes entre sí, a los que no es fácil englobar bajo una única etiqueta. Caducada definitiva­ mente la calificación genérica de «Europa del Este», vigente en el mundo bipolar de la Guerra Fría (1947-1989/91) (7), ¿cómo caracterizar al conjunto de países que se extiende ante las fron­ teras orientales de la Unión Europea (UE) y que, en muchos casos, aspiran a integrarse en la misma? La búsqueda de una denominación única está seguramente condenada al fracaso. Pese a que, vistos desde el exterior, y en particular desde un país que, como España, ha tenido escasas relaciones históricas con la zona, los países de la antigua Euro­ pa del Este puedan parecer un conjunto homogéneo, nada más lejos de la realidad; se trata de naciones tan distintas entre sí como puedan serlo las de Europa occidental, por la razón de que en ellas mil años de Historia han precedido a la marea comunista de 1945 (8). Partiendo, pues, de la base de que cual­ quier criterio de clasificación es imperfecto en esta diversidad, podemos agrupar a los países de la zona en cinco grupos. Por un lado tenemos a las repúblicas ex soviéticas europeas que actualmente se hallan integradas en la Comunidad de Estados Independientes (CEI): Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Moldavia. En segundo lugar, las tres repúblicas bálticas que, rechazando per­ tenecer a la CEI tras su independencia de la URSS, se han orien­ tado claramente hacia la Europa occidental, con la que mantie­ nen estrechos vínculos históricos, económicos y culturales; Estonia, Letonia y Lituania. Entre estos dos espacios y la UE (7) Una completa panorámica de la región durante la etapa socialista y de transición a la democracia, en Martín de la G uardia, Ricardo M., y P érez Sánchez , Guillermo A.-. La Europa d el E ste , de 1945 a n u estro s días, Madrid, Síntesis, 1995; asimismo, Bogda, H.: La historia de los p a ís e s d el E ste . De los orígen es a n u e s­ tro s d ía s, Madrid, Javier Vergara Ed., 1991. (8) S ellier , Andró, y S ellier , Jean: A tla s de los p u eb lo s de Europa Central, Madrid, Acento, 1995, pág. 7.

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encontramos, en primer lugar, el área que podemos denominar Europa Central propiamente, y que comprende a Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría y a la antigua república yugoslava de Eslovenia. Más al sur, el amplio espacio de los Bal­ canes, en el cual conviene distinguir dos áreas. Por un lado, los Balcanes orientales, con Bulgaria y Rumania (más el territorio europeo de Turquía), y por otro los Balcanes occidentales, en los que se encuentran, junto con Albania, las países surgidos de la desmembración de Yugoslavia en la última década: Croacia, Bosnia-Herzegovina, Macedonia y la actual República Federal de Yugoslavia, integrada por Serbia y Montenegro. Actualmente todos los países del área (incluyendo a Yugos­ lavia, durante muchos años «paria» de Europa debido a su res­ ponsabilidad en las guerras de Bosnia-Herzegovina y de Kosovo), todos los demás países de la Europa Central y Oriental par­ ticipan en alguna o en varias de las estructuras europeas de integración —como la OSCE, la Asociación para la Paz (APP) impulsada por la OTAN como estructura de seguridad para Europa oriental, el Consejo de Europa, e tc - o han firmado acuerdos de Asociación y/o Cooperación con la Europa de los Quince. Sin embargo, sólo diez de estos países son firmes candida­ tos al ingreso en la UE a corto y medio plazo, y son denomina­ dos comúnmente en el ámbito comunitario como los PECO (Países de Europa Central y Oriental), denominación que adop­ taremos aquí. Todos los PECO han sufrido en la última década costosos procesos de adaptación para transformar sus econo­ mías en sistemas de mercado similares a los de la Europa occi­ dental, lo que en muchos casos ha exigido de las poblaciones grandes sacrificios que, lejos de haber concluido, deberán ser sostenidos en el tiempo (por un plazo indeterminado) ante el

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propósito de converger con los Quince e integrarse tanto en la UE como en el euro. Tales esfuerzos, y la manera no siempre transparente en que se han acometido, se han traducido en muchos casos en el surgimiento de sistemas de «capitalismo mañoso», estancamiento o descenso de los índices de produc­ ción, altos niveles de paro, aumento de las desigualdades socia­ les y desmantelamiento de los sistemas universales de educa­ ción y sanidad, entre otros efectos preocupantes. Como ele­ mento más positivo del conjunto de los PECO habría que seña­ lar su voluntad expresa de aproximarse en todos los planos a la Europa occidental, lo que, pese a todas las carencias que se pueda señalar, se ha traducido en evidentes progresos —alenta­ dos en gran medida por la UE—en materia de derechos huma­ nos, respeto a las minorías y resolución pacífica de los conten­ ciosos fronterizos (9). Con el trasfondo de los conflictos de la antigua Yugoslavia, resalta la forma pacífica en que los PECO están gestionando las tensiones nacionales latentes en varios de ellos. Partiendo de estas consideraciones, podemos aproximarnos de forma más individualizada a la realidad de este conjunto de diez países, con cuya previsible integración la «frontera» euro­ pea se desplazará varios cientos de kilómetros hacia el Este, hasta los confines de la CEI y las playas del mar Negro (10). (9) En relación con el estímulo que ha supuesto la perspectiva de ingreso en la UE para la observancia de los derechos de las minorías en la región, vid. E merson, Michaeh E l nuevo m apa de Europa, Madrid, Alianza, 1999, págs. 110-117. Para abordar el fenómeno de homologación de las políticas de diversos Estados en el conjunto europeo, resulta interesante el estudio, centrado en el concepto de convergencia, que ofrecen Lañe , Jan-Erik, y E rsson, Svante 0.: Política europea: una introducción, Madrid, Istmo, 1998. Para el análisis de los procesos de transición económica y política en la región desde 1989, remitimos al excelente estudio de T aibo , Carlos: L a s tra n sicio n e s en la Europa ce n tra l y oriental, ¿ c o p ia s de p a p e l carMadrid, Los Libros de la Catarata, 1998. (10) La UE tiene desde 1995, con el ingreso de Finlandia, una frontera común de 1.300 km. con la Fede­ ración Rusa.

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LOS PAÍSES OE LA EUROFAeENTRAL Y ORIENTAL ANTE EL NUEVO SIOLQ

Siguiendo la clasificación que hemos señalado más arriba, agruparemos a los PECO en tres grupos, que podemos ordenar, a la manera de círculos concéntricos, por su cercanía (no sólo geográfica) a la UE. a) En el primer círculo hallamos a los países de Europa cen­ tral, con poblaciones pertenecientes al grupo eslavo occidental (Polonia, República Checa y Eslovaquia), eslavo meridional (Eslovenia) y al grupo ugrofinés (Eiungría). Son estos países los que, en términos generales, están sobrellevando más exitosamente sus respectivas adaptaciones a la economía de mercado y al funcionamiento democrático. Los cinco son firmantes, además, del Tratado Centroeuropeo de Libre Comercio («Acuerdo de Visegrado»), una de las escasas iniciativas de integración regio­ nal postsoviética que ha tenido resultados tangibles. Estos cinco países exhiben algunos de los indicadores eco­ nómicos más positivos del conjunto de los PECO, con creci­ mientos del PIB del orden del 4% para 1999 en Eslovenia, Hun­ gría y Polonia, y con resultados más mediocres en el caso de Eslovaquia (1 %) y la República Checa. Este último país, conside­ rado hace poco el «tigre económico» del área, ha despertado a la realidad de su «falso milagro» desde 1997 con un desplome de su producción (-2,2% en 1998) y aumentos espectaculares del paro (9,6% de la población activa en la primavera de 2000) y de la inflación (13,2% en 1998). Aunque posteriormente el país ha logrado frenar el descenso del PIB y estabilizar la inflación, el caso es representativo de la fragilidad, aún patente, de las transiciones económicas de la zona. Salvo Hungría y Chequia, el resto de países de la Europa central ha logrado superar su nivel

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de renta de 1988, es decir, de la víspera de la desarticulación del sistema económico socialista (11), pero esto es la excepción, más que la norma, en el conjunto del antiguo bloque del Este; el descenso del PIB de los países bálticos y balcánicos en la últi­ ma década se cifra entre un 25 y un 40%. La Europa central se ha beneficiado, en este sentido, de un mayor flujo de capitales extranjeros (procedentes en su mayo­ ría de la Europa comunitaria) y, en general, de una mayor inter­ acción con la UE: los Quince representan el 70% del comercio exterior de Hungría y Polonia y más del 60% de los intercam­ bios de la República Checa y de Eslovenia (pero también de Estonia, Cetonia y Rumania que, como veremos, presentan resultados económicos más mediocres) (12). Tal circunstancia tiene su reflejo en términos del PIB por habitante que, con valo­ res situados entre el 68% (Eslovenia) y el 40% (Polonia) de la media de la UE en 1997, alcanza los mejores niveles de la región. Otros indicadores, tales como la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización y el índice de desarrollo huma­ no, aun arrojando igualmente una desventaja en relación con los de los miembros de la EU, sitúan a la Europa central como la región más favorecida del conjunto de los PECO (13). A este hecho hay que añadir el éxito comparativamente mayor de los procesos de transición y consolidación democrática en los (11) Precisamente uno de los problemas a los que tuvieron que enfrentarse los países de Europa Central y Oriental tras 1989/1991 fue la desaparición del marco económico que proporcionaba el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAEM, más conocido como COMECON) inspirado por Moscú. A la desarticulación de esta estructura no ha sucedido, por lo general, un nivel reseñable de cooperación bilateral o regional en la zona. (12) Palazuelos , Enrique, y V ara , María Jesús: «Cambio sistemático y perspectiva del desarrollo económi­ co en Europa Central y Oriental», Desarrollo, 2000, núm. 30, págs. 17-28. (13) La esperanza de vida al nacer oscila entre los 70,9 años de Hungría y los 73,9 de la República Checa (como término de comparación podemos citar los 78 años que se alcanzan de media en España); la alfa­ betización es prácticamente universal en todos los países; el índice de desarrollo humano (IDH) alcanza su valor más alto en Eslovenia (0,861) y el más bajo en Polonia (0,814). F uente: «El estado del mundo 2001». Anuario económ ico geo político m undial, Madrid, Akal, 2000; E merson, M., op. c i t , y Eurostat.

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cinco países, así como el caso, realmente excepcional, de la esci­ sión pacífica de Checoslovaquia en dos Estados por mutuo acuerdo alcanzado en 1993. Polonia, Hungría y Chequia partían de una situación de cier­ ta liberalización en los últimos momentos de sus respectivos regímenes socialistas, así como de la existencia de movimientos cívicos de oposición, especialmente fuertes en el caso de Polonia, con el sindicato Solidaridad liderado por Lech Walesa. En los tres países la sustitución de las élites ex comunistas ha sido amplia y los sucesivos procesos electorales han dado lugar a alternancias políticas que certifican la normalidad democrática alcanzada (14). Bajo la presidencia desde 1993 de Václav Havel (uno de los líde­ res de la «revolución de terciopelo» que en 1989 derivó en la liquidación del Estado comunista) en el caso de Chequia, del ex comunista Alexander Kwasniewski desde 1995 en Polonia y de Arpád Góncz en Hungría, los tres países ingresaron en la OTAN el 15 de marzo de 1999, dando fe de su orientación atlantista y sellando la ruptura con la pasada dependencia de Moscú. Eslovaquia, por su parte, intenta superar el aislamiento provocado por el nacionalismo y el escaso respeto a las normas democrá­ ticas de Vladimir Meciar (1994-1998), a la vez que prepara su economía para el ingreso en la UE con un programa de ajuste a largo plazo que ha disparado, de momento, los índices de paro (17% en 1999) e inflación (16% en marzo de 2000). El problema de las minorías nacionales, especialmente agudo en el caso eslovaco por la presencia de una importante (14) A este respecto resulta sintomático el fenómeno de regreso al poder de las élites ex comunistas, reci­ cladas en democráticas tras el desmontaje del «socialismo real», que tuvo lugar en Polonia en las elec­ ciones de septiembre de 1993 (victoria de la Alianza de la Izquierda Democrática, integrada mayoritariamente por antiguos miembros del Partido Obrero Unificado Polaco) y en Hungría en los comicios legislati­ vos de mayo de 1994 (con la formación de un gobierno bajo Gyula Horn con mayoría del Partido Socialista Húngaro, heredero del partido gobernante de la etapa comunista). Vid. T aibo, Carlos: C risis y cam bio en la Europa d el E ste , Madrid, Alianza, 1995, págs. 124-136.

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comunidad magiar (10,38% de la población del país), parece hallarse en vías de desactivación, lo que ha contribuido a mejo­ rar las relaciones con Hungría (15). Igualmente valioso para la estabilidad de la región ha sido la buena disposición mostrada recientemente por Eslovenia para arreglar pacíficamente sus contenciosos con Croacia por las fronteras terrestres y maríti­ mas entre ambos países, así como los buenos resultados eco­ nómicos del país (que disfruta del mayor nivel de renta de los PECO) y el funcionamiento democrático del Gobierno de Ljubliana (16). Pero sin duda, el más importante arreglo territorial de la zona, por su profundo significado histórico y psicológico, es el que Polonia y la República Federal de Alemania (que inclu­ ye desde octubre de 1990 a la extinta República Democrá­ tica Alemana) alcanzaron en noviembre de 1990 para el reco­ nocimiento de la línea Oder-Neisse como frontera germanopolaca definitiva, poniendo punto final así a una cuestión pen­ diente desde la Segunda Guerra Mundial (17). b) Un segundo círculo de países está representado por las tres repúblicas bálticas que, sometidas al dominio soviético e integradas en la URSS desde 1940, recobraron su independen(15) Reducida por el Tratado de Trianon (1920) a un tercio de su territorio original, Hungría es uno de los países con mayores núcleos de población nacional situada más allá de sus fronteras: a los ya menciona­ dos 570.000 magiares que habitan en Eslovaquia (1991) hay que sumar el más de millón y medio que vive en Rumania (1992), los 390.000 de Serbia (1981) concentrados en la región septentrional de Voívodina, los 163.000 de Ucrania (1989) y los 25.000 de Croacia (1981). (16) El abandono por Eslovenia de la Federación Yugoslava fue relativamente poco conflictivo (a pesar de los breves combates de junio de 1991 entre la República secesionista y el ejército federal yugoslavo), especialmente si lo observamos desde la perspectiva de la posterior violencia generalizada que afectó des­ pués a otras Repúblicas que proclamaron su independencia del Gobierno de Belgrado. Vid. T aibo, Carlos: L o s co n flicto s yu g o sla vo s, Madrid, Fundamentos, 1997. (17) Este acuerdo («Tratado sobre un arreglo definitivo de la cuestión alemana», de 12 de septiembre de 1990) supuso un hito histórico en la reconciliación germano-polaca, confirmada por el Tratado de buena vecin d a d y cooperación i n m ú o por el canciller Kohl y el primer ministro polaco Bielecki en junio de 1991. Vid. W eidenfeld, Werner, y Korte , Karl-Rudolf (eds.): H andbuch zu r d eu tsch en E in h e it 1949-1989-1999. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1999, especialmente las págs. 586-596.

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cia entre marzo de 1990 y septiembre de 1991: Estonia, Letonia y Lituania (18). Las dos primeras sólo han conocido anterior­ mente veintiún años de existencia como Estados independien­ tes (1919-1940), mientras que Lituania puede presumir de un pasado como gran potencia europea que hunde sus raíces en su unión con Polonia, en el siglo xiv. Las tres, en cualquier caso, han estado íntimamente ligadas a los destinos del resto de Europa y han asimilado las influencias que suecos, fineses, daneses, rusos y polacos, así como los caballeros teutónicos, han aportado durante siglos a la región. Hasta en el territorio relativamente pequeño ocupado por los tres bálticos (equiva­ lente a una cuarta parte de la Península Ibérica) predomina la diversidad, tanto étnica (con importantes minorías rusas en los tres Estados, que llegan a constituir el 34% y el 30% de la pobla­ ción en Letonia y Estonia, respectivamente, así como grupos menos numerosos de bielorrusos, polacos, fineses, ucranios...), como lingüística (el letón y el lituano son lenguas bálticas, mien­ tras que el estonio pertenece al grupo ugrofinés) y religiosa (los lituanos son católicos, mientras que estonios y la mayor parte de los letones se hicieron luteranos). Precisamente la cuestión de las minorías rusas, perjudicadas por leyes de ciudadanía especialmente lesivas promulgadas por Estonia y Letonia, ha sido un importante punto de fricción con Moscú en la última década y un obstáculo a la homologación democrática y en materia de derechos humanos de estas repúblicas. La Federa­ ción Rusa, por otra parte, acepta mal el alejamiento de estos tres países, que fueron los más prósperos de la URSS y que hoy rubrican su decidido «regreso a Europa» llamando a las puertas de la UE y de la OTAN. Mientras que la accesión a la primera organización es más factible y se da como segura a medio plazo, el ingreso en la Alianza Atlántica debe superar las serias (18)

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L orot, R: L o s p a ís e s b á ltic o s , México, FCE, 1993.

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reticencias expresadas por Rusia, país que además cuenta con la base naval de Kaliningrado (el Kónigsberg del filósofo Immanuel Kant) y su hinterland, con un importante enclave estratégi­ co en la zona. En el plano económico y social, los tres países acusan aún en nuestros días los costes de la adaptación a la economía de mer­ cado, agravados en el caso de Estonia por las repercusiones de la crisis financiera rusa del verano de 1998. Con el objetivo de preparar sus economías para el ingreso en la CE, los Gobiernos de Tallin, Riga y Vilnius (capitales de los tres Estados) emprendie­ ron reformas cuyos efectos más negativos se tradujeron en des­ plome de la producción (con caídas del PIB del -2,6% para Esto­ nia, -6,9% para Cetonia y -4,6% en Lituania entre 1990 y 1998), altos índices de desempleo (6,7%, 9,1% y 10%, respectivamente, en 1999), y en el estancamiento o empeoramiento de diversos indicadores demográficos y de desarrollo: así, la esperanza de vida al nacer está casi una década por detrás de la media de la UE y las tasas de mortalidad infantil siguen siendo preocupantes (19). Cetonia y Cituania exhiben niveles de renta que se cuentan entre los más bajos de los candidatos a la UE (27 y 30% de la media comunitaria, respectivamente), estando Estonia algo mejor situa­ da (37%) (20). Sin duda, los síntomas del surgimiento de «socie­ dades duales» polarizadas en dos núcleos, de desfavorecidos por un lado y de «nuevos ricos» por otro, junto con la debilidad de la sociedad civil y las clases medias, contribuyen a la inestabilidad (menor en el caso de Cituania) exhibida por la vida política de las tres repúblicas, instaladas no obstante, según todos los indicios, en las reglas del juego democrático. (19) La esperanza de vida no llega en ninguna de las tres repúblicas a los 70 años; en cuanto a la mor­ talidad infantil, alcanza valores medios de 20 % o . Fuente: E l esta d o d el mundo 2001, op. cit. (20) Datos para 1997. Fuente: E urostat (cit. en: Europa de los Quince: c ifra s clave. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000, pág. 42).

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c) En un tercer círculo encontramos a los dos países balcá­ nicos orientales, Rumania y Bulgaria. Tras haber soportado dos de los regímenes comunistas más severos de la Europa del Este, la transición efectiva hacia modos de vida democráticos parece haber sido especialmente difícil en ambos países, en los que todavía perviven comportamientos y actitudes más propias de otros tiempos. Sólo desde 1996-97 parece haberse producido un desplazamiento efectivo de las élites postcomunistas en favor de las respectivas oposiciones, bajo la presidencia de Petar Stóíanov en Bulgaria y de Emil Constantinescu en Rumania. En este último país, que Nicolae Ceaucescu rigiera con puño de hierro y modos cuasifeudales durante más de dos décadas, los resabios de un presidencialismo fuerte y la continuidad en el poder de grupos procedentes del anterior régimen arrojaban sobre las instituciones la duda sobre la profundidad y sentido de la transición. Tampoco Bulgaria escapaba de críticas seme­ jantes, si bien los cambios de los últimos cuatro años parecen esperanzadores. Búlgaros y rumanos han sabido, por otra parte, sortear con éxito los estallidos de violencia interétnica que tanto han per­ turbado en la última década el espacio balcánico, algo que en absoluto cabría dar por hecho a priori a la vista de la importante minoría húngara presente en Rumania (1.620.000 personas, o el 7,1 % de la población del país) y turca en Bulgaria (800.000 tur­ cos, el 8,4% de la población), así como la presencia de otras etnias en la zona, como gitanos (410.000 y 313.000 en Rumania y Bulgaria, respectivamente), ucranianos, gaguzos y alemanes de Transilvania, etc. Rumania, una isla de latinidad desde el punto de vista lin­ güístico en medio de un océano eslavófono, parece dispuesta a potenciar su política exterior (su candidatura a la OTAN contó con el apoyo de Francia por razones culturales) tanto como a

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mejorar sus relaciones con las vecinas Bulgaria (construcción conjunta de un puente sobre el Danubio) y Hungría (concesio­ nes a la minoría húngara del país, despojada en 1968 del régi­ men de autonomía). Tanto Bucarest como Sofía ponen grandes esperanzas en el ingreso en la UE, a la que son candidatas desde febrero de 1995, aunque ninguna de las dos puede con­ tar con incluirse en el grupo de cabeza de la ampliación. Ello es así, entre otros motivos, debido al ritmo y radicalidad de las reformas económicas, sensiblemente menores aquí que en otros PECO, al menos hasta 1998, aunque deba señalarse que las perspectivas de integración en la ElE han alentado a los Gobiernos a emprender reformas estructurales de mayor cala­ do desde entonces. Los indicadores económicos, en cualquier caso, nos ofrecen un panorama muy poco halagüeño. Los nive­ les de renta son muy bajos en los dos países (el PIB por habi­ tante de Bulgaria representa sólo el 23% del de los Quince; el de Rumania el 31%) (21) como resultado, entre otros factores, de los graves problemas en la esfera productiva (ambos países tuvieron crecimientos negativos en los diez años que van de 1988 a 1998; -4,2% Bulgaria, -3,2 Rumania). Igualmente hay que apuntar altas tasas de desempleo para Bulgaria (16%), algo más tolerables en Rumania (11,5%) y, lo que resulta más desestabili­ zador y característico de estos países, cifras de inflación que han alcanzado niveles astronómicos (en Bulgaria el índice se situó en 1.089% en 1997; en Rumania en 151% el mismo año), si bien con evidentes mejoras en los últimos tiempos (22). Más allá de la elocuencia de las cifras, hay que hacerse eco de la delicada situación social que los prolongados sacrificios están originanDatos para 1997. Fuente: E urostat (cit. en Europa de los Quince, op. cit., págs. 42). Rumania seguía soportando en 1999 una inflación del 45% en 1999, mientras que Bulgaria logra­ ba reducir el alza de precios a un insignificante 0,4%. Fuente: E l esta d o d el mundo, op. c i t , ediciones de

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do en las respectivas poblaciones, y que han llevado, por ejem­ plo, en el caso de Rumania a desestabilizadoras protestas masi­ vas de los mineros del carbón, que llegaron a marchar sobre Bucarest. Dados los modestos niveles alcanzados por otros índices de desarrollo y la importancia de los dos países para la estabilidad de la zona balcánica, es de esperar que tanto la UE como la OTAN sigan aportando programas conjuntos y recur­ sos que permitan a Bulgaria y Rumania ponerse al nivel de los demás PECO y alcanzar la tan anhelada convergencia e integra­ ción en «Europa».

LAS PERSPECTIVAS DE INTE6RACIÓN EUROPEA DE LOS PECO: LA OTAN Y LA UE COMO OUETtVOS BÁSICOS Desde la desaparición de los bloques en 1989-91 y la recu­ peración de la libertad por la Europa Central y Oriental, las ins­ tituciones de integración y cooperación europea se aprestaron a recibir en su seno a las democracias y a los nuevos Estados surgidos en el área. La OSCE se convirtió en 1991, con sus 52 países miembros (a los que se añaden EEUU y Canadá), en la única estructura institucional que integraba a todos los Estados de las dos Europas (23). Igualmente el Consejo de Europa, foro que desde 1949 reúne a los países democráticos europeos, ha ampliado hasta los 42 miembros el círculo de sus socios. La Comunidad Euro­ pea (CE), por su parte, se incorporó en 1989 al Grupo de los 24, creado por el G-7 para ayudar financieramente y cooperar comercialmente con los antiguos países socialistas, a la vez que (23) El único Estado europeo no integrado en la OSCE en 1991 era Albania, que ingresó algo más tarde en la organización.

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daba luz verde al programa PHARE («Polonia y Hungría: Ayuda a la Reconstrucción Económica»), ampliado posteriormente hasta un total de quince países de la Europa central y balcáni­ ca (24). Adicionalmente se creaba (1990) el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) con el objetivo de ayu­ dar financieramente a las transiciones del Este. La CE, por últi­ mo, firmó con los países del área Acuerdos de Asociación (los llamados «Acuerdos Europeos») similares a los que en los años sesenta y setenta había suscrito con Turquía, Chipre y Mal­ ta (25). Para muchos Gobiernos y sociedades del antiguo bloque del Este, sin embargo, el tan ansiado «retorno a Europa» exigía avanzar un paso más e integrarse como miembros de pleno derecho en la OTAN y/o en la CE (UE desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht de 1992). La Alianza Atlántica, a la que las crisis de Bosnia y Kosovo han dotado de un inusitado protagonismo en la Europa de fin de siglo, celebró su cincuen­ tenario con la integración de Polonia, Chequia y Hungría como nuevos miembros. No serán los últimos, previsiblemente; la OTAN, que en su nuevo Concepto Estratégico (aprobado en la cumbre de Washington de 1999) se ha arrogado de fado el derecho a intervenir en cualquier parte del hemisferio septen­ trional, prevé incluir en breve nuevos países de Europa Central (24) Para el área de la antigua URSS, la CE creó (Consejo Europeo de Roma, diciembre de 1990) el pro­ grama TACIS de asistencia técnica y ayuda humanitaria. Entre 1991 y 1997 el programa TACIS ha reparti­ do 3.000 millones de euros a las 12 repúblicas integrantes de la CEI y Mongolia. Vid. Francesc Serra, op. c i t , págs. 175-176. (25) Vid. Barbé , Esther (coord.).- P o lítica exterior europea, Barcelona, Ariel, 2000, especialmente los capí­ tulos a cargo de S erra , Francesc: «La dimensión: políticas para los países de la Europa Central, del Este y Rusia» (págs. 159-189); y de J ohansson, Elisabeth: «La dimensión norte de la UE: políticas para el mar Báltico» (págs. 219-243). Actualmente la UE trata de extender el modelo de cooperación de ios Acuerdos Europeos a los Balcanes occidentales. Un Acuerdo de Estabilización y Asociación ha sido firmado con Macedonia en abril de 2001, y tratados similares con Croacia y Albania están en curso de preparación. Vid. E l P a ís, 10-4-2001, pág. 4.

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y Oriental en sus estructuras civil y militar, pese a las adverten­ cias de Rusia (26). Las dificultades para ampliar la UE no han provenido, en cambio, de Moscú, sino de las vacilaciones interiores de la Comunidad. Tras muchas dudas y deliberaciones, los Doce die­ ron luz verde en el Consejo de Copenhague (junio de 1993) a las candidaturas de los PECO que hubieran suscrito Acuerdos Europeos, estableciendo además unas condiciones generales (conocidas como los criterios de Copenhague) que debían cum­ plir los países aspirantes al ingreso (27). Una vez presentadas las solicitudes por los países candidatos (entre abril de 1994 y junio de 1996) y definido por la Unión el marco institucional y la estrategia para la que será la mayor ampliación (y por tanto quizá el mayor desafío) de su historia, a través de la Agenda 2000 y de las disposiciones del Consejo de Luxemburgo de 1997, pudo comenzar en marzo de 1998 el proceso de amplia­ ción propiamente dicho. Doce son finalmente los candidatos oficiales con los que la UE ha iniciado negociaciones de adhe­ sión: Chipre, Malta y los diez PECO. Hasta el Consejo Europeo celebrado en Helsinki en diciembre de 1999 se dividía a estos diez países en dos grupos, aquellos mejor situados para el ingreso en la UE (Polonia, Hungría, Repú­ blica Checa, Eslovenia y Estonia) y aquellos cuya integración ten­ dría lugar en una «segunda oleada» (Eslovaquia, Lituania, Letonia, (26) La evolución de la opinión pública rusa ante la ampliación al Este de la OTAN puede seguirse en B lack, J. L.: R u ss ia fa c e s NATO expan sión : b e a r in g g ifts or bea rin g a rm s?, Lanham, Rowman & Littiefieid Publishers, 2000. (27) Los criterios de Copenhague incluyen: a) la estabilidad de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y la protección a las minorías; b) la vigencia del modelo de economía de mercado y la capacidad de afrontar la competencia en el seno de la UE; c) la capacidad de adaptar la legislación interna al acervo comunitario (que alcanza hoy en día las 80.000 páginas de leyes y reglamentos), y d) la creación de estructuras administrativas y judiciales adecuadas que garanticen la efectiva implementación de la legislación comunitaria.

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Rumania y Bulgaria). Actualmente esta distinción ha desapareci­ do y todos los candidatos se encuentran negociando en igualdad de condiciones con los Quince su próxima integración (28). A diferencia de la cuarta ampliación de la UE, la que en 1995 protagonizaron Austria, Suecia y Finlandia, la próxima no afecta­ rá a países con alto nivel de renta e indicadores económicos y sociales muy similares a los de los Quince. Con la integración de los PECO, la UE verá aumentado su territorio en un tercio y su población en 107 millones de personas (un 30%), pero su PIB apenas se verá incrementado en un 9%, y el PIB por habitante de esta UE de 27 miembros (incluyendo a Chipre y Malta) descen­ derá sensiblemente respecto a los actuales 20.615 dólares. La situación en términos de renta comparada del país más favore­ cido, Eslovenia, es semejante a la de España en el momento de su accesión a la Comunidad Europea en 1986, pero un abismo separa todavía los niveles medios de la UE-Quince de los candi­ datos más pobres (el PIB per cápita de los candidatos en con­ junto se sitúa en el 32% de la media comunitaria). En previsión de las lógicas dificultades para converger de los países candidatos, la UE ha creado una panoplia de ins­ trumentos y medidas de acompañamiento como estrategia de preingreso de los PECO (29). Es de prever, por otra parte, que (28) De los 31 capítulos o apartados temáticos en que se dividen las negociaciones de la UE con cada país candidato, al concluir la presidencia portuguesa (julio de 2000) se habían cerrado 16 capítulos con Chipre, 13 con Estonia y la República Checa, 12 con Eslovenia y 11 con Hungría y Polonia; el resto de can­ didatos presentaba un mayor retraso, con entre 7 (Malta) y 4 (Bulgaria) capítulos cerrados. Dado que, en cualquier caso, se observa el principio de que «nada está negociado hasta que todo está negociado», es difícil establecer cuándo se producirá el ingreso de los primeros países de esta quinta ampliación de la UE. Fuente: h ttp://w w w .europa.eu.int/com m /enlargem ent. (29) A este respecto, junto a los ya citados Acuerdos Europeos (en cuya marco se reúnen Consejos de Aso­ ciación, Comités de Asociación y Comités Parlamentarios Conjuntos de los Quince y de cada Estado candi­ dato) y al Programa PHARE hay que citar los diversos Programas Nacionales para la Adopción del Acervo comunitario (PNAA), los programas ISPA (Instrumento para las Políticas Estructurales de preingreso), SAPARD (Programa Especial de ingreso para el Desarrollo Agrícola y Rural), etc.

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la totalidad de los nuevos miembros será perceptor neto de transferencias del presupuesto comunitario (que, de todas formas, está limitado en un modestísimo 1,27% del PIB de la UE), lo que tiene especial importancia para los actuales per­ ceptores de fondos estructurales y de cohesión (de los que España es la principal benefidaria), que tendrán que hacer gala, a partir de 2006 (fecha en que expira el actual presu­ puesto), de la misma solidaridad de que ellos han disfrutado en los últimos lustros. La nueva Europa de 27 miembros será, por tanto, algo más pobre y más heterogénea pero, precisamente por abarcar pue­ blos y territorios que forman parte irrenunciable de la historia común del Continente, más «europea». La UE ya ha preparado, a través del Tratado de Niza de diciembre de 2000, su arqui­ tectura institucional y su funcionamiento para acoger a los nuevos miembros. ¿Están igual de preparadas las sociedades de uno y otro lado? Pasada la emoción de la caída del «muro de Berlín» y del «telón de acero», el entusiasmo por estos «hijos pródigos» del Centro y Este de Europa parece haberse enfriado sensiblemente entre los ciudadanos de la UE, que sitúan la admisión de nuevos Estados a la cola de las prioridades actua­ les de la Unión (30). También en las poblaciones de muchos PECO reina, ante la dureza de los ajustes necesarios y las suce­ sivas postergaciones del ingreso, un apoyo más bien tibio a las perspectivas de acercamiento a Bruselas (31). (30) Sólo el 27% consideran la admisión de nuevos miembros como una acción prioritaria de la UE; la mayoría concede preferencia a la lucha contra el paro y la preservación de la paz y la seguridad (90%) y a la lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como a la lucha contra la delincuencia organizada y el tráfico de drogas (88%). Fuente: Eurobaróm etro, núm. 51, primavera 1999. (31) Dos visiones complementarias del proceso de ampliación de la UE, en Angel V iñas: «La ampliación de la Unión Europea.- percepciones desde la UE», y Jacek Sayusz-W olski: «La ampliación de la Unión Euro­ pea. La percepción desde Europa del Este», en Anuario Intern acion al CIDOB 1998, Barcelona, Fundació CIDOB, 1999, págs. 165-175 y 177-187, respectivamente.

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Los políticos y las sociedades europeos deberían ser cons­ cientes, no obstante, de la oportunidad que con la prevista ampliación de la UE se abre para todos los europeos, enten­ diendo a Europa en el sentido más amplio posible, Ío que impli­ ca ampliar también el concepto de frontera. Ahora bien, esta nueva Europa puede ser percibida de dos formas, como nos señala C. T u c e n d h a t ; «en la idea expresada en el lema nacional belga, "L'union fait la forcé" ("La unión hace la fuerza")», o en el «lema de Luxemburgo, "Mir woelle bleiwe wat mir sind" ("Que­ remos seguir siendo lo que somos")» (32).

(32) T ugendhat, Christopher;

E l se n tid o de Europa,

Madrid, Alianza, 1987, pág. 81.

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E con om ista

RESUMEM La creación de la Unión Monetaria sin una unión política previa conduce al estrangulamiento progresivo del Estado Social Se arre­ bata el control de la política monetaria a los órganos democráticos y se entrega a una institución políticamente irresponsable: el Banco Central Europeo. Ea integración de los mercados monetarios y de capitales sin armo­ nización fiscal social y laboral propiciará que los distintos Estados pretendan ganar posiciones competitivas a través de aligerar las car­ gas fiscales, sociales y laborales a las empresas. El resultado serán sistemas fiscales regresivos La Unión Monetaria generará desequilibrios entre los países, sin que se disponga de los mecanismos de ajuste que los distintos Estados poseen para paliar las desigualdades regionales. Al quedar fijados de forma irrevocable los tipos de cambios, todos los ajustes por las perturbaciones que de manera diferenciada sufra un país recaerán sobre el mercado de trabajo.

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ABSTRACT The creation of a Monetary Union without a previous political unión leads to strangulation ofthe Welfare State. The control of monetary policy has been taken away from the democratic institutions and given to an institution with no political responsibility: the Central European Bank. The integration of monetary and capital markets, without fiscal, social and labour harmonisation, will bring about that member Sta­ tes try to gain competitiveness by decreasing fiscal, social and labour burdens of business companies. The result will be regressive tax Systems. The Monetary Union will generóte imbalance between countries, without the readjustment instruments that member States have to fight inner regional imbalance. Because the exchange rotes are irrevocably set, all the adjustments, suffered by a country in a differential manner, will only fall on the labour market.

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Europa es una realidad compleja, heterogénea. En cierto modo, un concepto vacío que cada uno tiene que rellenar. Hay muchas concepciones de Europa. Europa ni empieza ni termi­ na en eso que se ha dado en llamar Mercado Común o la Unidad Europea. La Europa del Acta única y de Maastricht tiene muy poco que ver con cualquier finalidad trascendente o de superación civilizadora, a pesar de las frases altisonantes de las que a menudo se revisten los tratados, o de las concepciones visionarias de algunos de sus fundadores. Se trata, por el con­ trario, de un proyecto totalmente pragmático, enmarcado en los intereses de las grandes empresas y del capital. Se ha habla­ do de la Europa de los mercaderes, como contraposición a la Europa de los ciudadanos, y en clara referencia a que lo que se está construyendo en realidad es un gran espacio mercantil y financiero, estableciéndose exclusivamente aquellos instrumen­ tos, tales como la unidad monetaria, que se juzgan necesarios para que ese gran mercado funcione. En ningún caso se pre­ tende la creación de una unidad política, de un verdadero Estado europeo. Las críticas al proceso actual pueden obedecer precisamente a la fidelidad a los valores que han caracterizado la realidad europea. Porque, digámoslo sin ambages. La actual Unión Europea, tal como se ha estructurado, ni es Europea ni va a constituir en realidad una Unión. No es europea porque traiciona lo más distintivo de Europa: ese proceso que comienza en la Revolución Francesa y va desarrollándose y evolucionando hacia el Estado social y democrático de Derecho. Pero son precisamente estos valores -democracia y Estado Social- los que ponen en cuestión la Unión Europea tal como se ha programado.

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Se ha dicho, por activa y por pasiva, que en Europa existe un fuerte déficit democrático. Es casi un tópico afirmarlo. Este défi­ cit se hace tanto más peligroso cuantas más competencias se transfieren de los Estados nacionales a los órganos de Bruselas. Las principales decisiones se adoptan por el Consejo, y en la práctica diaria son los aparatos burocráticos de la Comisión los que determinan la solución de infinidad de cuestiones aparen­ temente menores, pero que acumuladas pueden condicionar de modo sustancial la orientación de toda la política comunitaria. Una sociedad democráticamente madura está acostumbrada a exigir responsabilidades a sus gobernantes por las medidas que adoptan y a castigarlos electoralmente si éstas se alejan de las preferencias de los ciudadanos, pero precisamente es este prin­ cipio el que se quiebra en la pretendida unidad europea. Las competencias de la Comisión, carente de legitimidad democrá­ tica, son amplísimas y, en el Consejo, cada Gobierno se escuda­ rá en los demás para justificar aquellas medidas sobre las que se le demanden responsabilidades políticas. A su vez, el único órgano verdaderamente democrático, el Parlamento, carece prácticamente de competencias. Este vacío político y democrático se ha percibido incluso durante todo el proceso de decisión y aprobación en el que los distintos Gobiernos, y no sólo el español, han procurado que la opinión pública estuviese ausente e ignorante de lo que se esta­ ba jugando. Se ha configurado como exclusiva competencia de los Gobiernos, sólo ellos, y tal vez los «lobbies» económicos que actúan detrás parecían realmente enterados. Se ha rehuido la dis­ cusión y el debate; se ha ofrecido como algo hecho, pletórico de bondades, sin costes aparentes. La ratificación se presentó como un trámite de menor importancia. El mismo hecho de que para decisiones tan trascendentales e irreversibles no se exigiese mayoría cualificada en los Parlamentos, abunda en la misma idea.

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Que esta filosofía antidemocrática subyace detrás de toda la construcción de la Comunidad aparece de manera nítida en el diseño del Banco Central Europeo, al que se configura como órgano autónomo e independiente. ¿Independiente de quién?, ¿de dónde le viene su legitimidad?, ¿ante quién responde demo­ cráticamente?, ¿en función de qué criterios ideológicos adopta sus decisiones? Existe una predisposición clara a la tecnoestructura y una desconfianza radical hacia todo poder político y democrático, como si la técnica y cierta ciencia económica fue­ sen neutrales. Aun conociendo el sesgo economicista de la Unión Europea y los intereses que subyacen tras todas sus normas e instituciones, resulta difícilmente comprensible cómo doce paí­ ses, teóricamente paradigmas de la democracia occidental, han alumbrado un sistema tan profundamente antidemocrático como la Unión Monetaria. Al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), formado por el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos centrales nacionales, se les asigna en exclusiva la competencia en materia monetaria (art. 105, & 2) y al mismo tiempo, en el ejercicio de estas facultades, se les prohíbe solici­ tar o aceptar instrucciones de ninguna institución u organismo comunitario ni de los Gobiernos y Estados miembros. Es decir, sólo responden ante Dios y ante la Historia. La política monetaria (y con ella en cierta forma toda la polí­ tica económica) se coloca así al margen de los avatares políti­ cos, de las ideologías, de las preferencias sociales y de la volun­ tad popular. La teórica estabilidad de precios se ubica como objetivo primario y esencial de la política económica, y a ella tiene que subordinarse cualquier otra finalidad. Y para dejar atado y bien atado este axioma, su instrumentación se separa del control de los órganos democráticos y se entrega a institu­ ciones pretendidamente neutrales. Los Gobiernos y Parlamen­

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tos deben conformar el resto de su política económica a las coordenadas monetarias establecidas por el SEBC, y cualquier desviación del mapa trazado será castigada con la recesión y el desempleo. Las organizaciones sindicales quedan apresadas en una fuerte tenaza: pagarán con un incremento en el nivel de paro salirse, en sus reivindicaciones salariales, de la senda mar­ cada por la institución monetaria. Pero lo que es aun más grave, el desempleo será el coste a soportar no sólo cuando el aumen­ to de precios obedezca a una falta de moderación salarial, sino cuando se produzca por la pretensión de mayores beneficios de los empresarios, o cuando los «sabios monetarios» se equivo­ quen, cosa que suele ocurrir con bastante frecuencia sin que se les puedan exigir responsabilidades. El modelo que se perfila constituye una clara involución de lo que ha sido el proceso europeo de desarrollo, enmarcado en las coordenadas del Estado social de Derecho, y tiende clara­ mente a los esquemas económicos norteamericanos en su ver­ sión más exacerbada, la del presidente Reagan. La ausencia de una política social comunitaria genera el riesgo, e incluso la certeza, de que los países miembros inten­ ten mejorar sus respectivas posiciones competitivas basándose en bajos costes laborales, y los sindicatos nacionales se encon­ trarán cautivos en la difícil encrucijada de o bien renunciar a toda mejora laboral o social, o bien ser tildados de responsa­ bles del deterioro de la inversión, del crecimiento y del desem­ pleo. La libre circulación de capitales, sin una armonización fiscal previa, implica la condena a muerte de un sistema fiscal progre­ sivo. Todos los países tenderán, lentamente, pero de manera continuada -con el fin de atraer capital o simplemente de que éste no emigre a otras zonas fiscales más benignas—, a reducir

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la tributación de las rentas no salariales. Esta mutua emulación desembocará, indefectiblemente, en sistemas tributarios basa­ dos en impuestos sobre las nóminas e indirectos sobre el con­ sumo, y por lo tanto regresivos. La situación creada en Europa por el Acta Única apunta en esa dirección. Se ha iniciado un proceso de consecuencias inimaginables - o más bien perfectamente imaginables, pero difíciles de creer-, porque resulta muy duro aceptar que Europa pueda retornar a situaciones de épocas que creíamos totalmen­ te superadas. El liberalismo económico pretende imponerse por la fuerza de los hechos. Defiende un mercado transnacional, pero se niega a la existencia de cualquier unidad política al mismo nivel internacional, e incluso boicotea cualquier acuerdo entre los Estados que sirva de norma y regia para el juego mundial del mercado. Aceptar estos principios es sin duda perder la batalla, asumir que la economía es autónoma y que el Estado nada tiene que hacer o, más bien, nada puede hacer para corregir las desigualdades creadas por el mercado. Pero tampoco constituye un proceso hacia la unidad sino más bien hacia la divergencia. Si no se quiere cerrar los ojos a lo evidente, hay que aceptar que un modelo como el resultante del Acta Única y del Tratado de Maastricht puede incrementar en el futuro las diferencias hoy existentes entre los distintos Estados y regiones, o dificultar paradójicamente el proceso de convergencia real. La Unión Europea no está formada por un haz homogéneo de países. Sus diferencias son considerables y la renta per cápita de los Estados más ricos casi dobla la de los más pobres. El miedo a que estas diferencias pudieran poner en peligro el futuro de la Comunidad ha estado presente desde el inicio. En

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atención a ello, el Acta Única recogía ya entre sus objetivos una mayor cohesión social y económica entre los diversos países; pero lo cierto es que la cohesión social y económica ha queda­ do reducida, en gran medida, a buenas palabras. Los fondos estructurales y de cohesión apenas representan el 0,3 por cien­ to del PIB conjunto de la Comunidad, y el presupuesto comuni­ tario es una proporción muy pequeña de la suma de los presu­ puestos nacionales. Se ha huido expresamente de constituir una verdadera Hacienda Pública comunitaria que pudiera instru­ mentar una política común, encaminada a disminuir poco a poco las diferencias; pero he aquí precisamente la contradicción y la debilidad del proceso, porque al mismo tiempo se les va negando paulatinamente a los Estados miembros la capacidad de realizar una política económica autóctona y en armonía con los intereses derivados de sus especiales peculiaridades. La Unión Monetaria significa la renuncia por los distintos países a practicar no sólo una política monetaria propia, sino también, y en buena parte, una política fiscal. En un puro esquema abstracto podría pensarse que las condiciones de convergencia se logran de forma espontánea y paulatina como efecto natural desde el momento en que se adopta una moneda única, que en definitiva es un sistema de cambios fijos sin posibilidad de ajustes y de realineamientos. Es decir, podríamos hablar de una convergencia a posteriori como la que se da entre las distintas regiones de un país, o la que se ha producido entre las dos Alemanias. Si el capital puede moverse libremente y sin riesgo de cambios, es lógico pensar que los tipos de interés real terminen aproximándose, y que la libre circulación de mercancías y servicios concluya también por acercar las tasas de inflación con pequeñas diferencias, tal como ocurre en la actualidad entre las distintas regiones de un Estado.

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Esta uniformidad en variables monetarias traslada, no obs­ tante, el ajuste a las variables reales de actividad y paro, es decir, la convergencia monetaria provoca y aumenta la divergencia real; las diferencias entre las distintas regiones o comarcas pue­ den hacerse más acusadas y la desertización en materia indus­ trial, agrícola o ganadera afectar a determinadas regiones en beneficio de otras. Estos desequilibrios regionales no son nue­ vos dentro de los antiguos Estados y su solución tan sólo ha venido de manos de una emigración masiva o por la transfe­ rencia de fondos públicos como parte de una política presu­ puestaria equilibradora. El fenómeno de la unificación alemana es un buen ejemplo de lo que decimos. Pero en Europa el problema es más arduo y complicado. Las diferencias culturales y lingüísticas hacen mucho más difí­ ciles y dolorosas las migraciones masivas y se carece, como ya hemos indicado, de una auténtica política presupuestaria den­ tro de la Comunidad. Es más, los acuerdos de Maastricht, exi­ giendo a los distintos Estados políticas previas de convergen­ cia en materia monetaria, significaban el reconocimiento explí­ cito de que no existía la disposición a realizar una verdadera cohesión social y económica, más allá de las declaraciones de intenciones o de incrementar débilmente los fondos estructu­ rales o de cohesión. La tormenta financiera que a principio de los noventa azotó los mercados de divisas tuvo la virtud de confirmar en la prác­ tica los temores siempre intuidos acerca de las deficiencias de un sistema de cambios fijos; puso en claro los problemas que le aquejan y también cómo estos problemas se incrementan al implantar la libre circulación de capitales. El SME saltó por los aires y aún cuando los Gobiernos se negaron a darlo por muer­ to formalmente, lo cierto es que se vieron obligados a ampliar

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de tal manera las bandas de fluctuación que en la práctica quedó anulado. La experiencia debería haber sido suficiente para desistir de la idea de la unidad monetaria o al menos haber retrasado su implantación. Pero la reacción de los mandatarios internacionales fue la contraria. El voluntarismo político se ante­ puso a la lógica económica. Cuando nos movemos en un sistema de cambios fijos y los países tienen condiciones económicas divergentes, aquellos con mayores tasas de inflación perderán competitividad. La situa­ ción se se hace insostenible a medio plazo si el diferencial per­ manece. El ajuste, desde luego, puede retrasarse mediante el mantenimiento de altos tipos de interés que atraigan dinero caliente. Pero antes o después llegará un momento en que los mercados pierdan confianza, cualquier acontecimiento enton­ ces puede actuar de catalizador y generar la huida. Ante la creencia de que la devaluación es ineludible y más o menos inmediata, no habrá tasa de interés que pueda detener la des­ bandada, porque ninguna compensará la pérdida o ganancia futura que se obtendrá en función de en qué moneda se hayan tomado posiciones. Esto fue lo que le ocurrió en aquellos años a la peseta. En épocas pasadas, los Gobiernos contaban con el control de cambios como instrumento valioso para retrasar el ajuste hasta el momento que estimaran apropiado y en el que juzga­ sen que se daban las condiciones idóneas. Después de estable­ cer la libre circulación de capitales, es muy difícil que se pueda sostener una divisa que el mercado, seriamente, considere que debe ser devaluada. La filosofía que subyace tras los postulados de los defenso­ res de la Unión monetaria es la creencia un tanto ingenua de que con ese corsé será imposible la divergencia económica

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entre los países. Hay en sus planteamientos un cierto volunta­ rismo y una confianza excesiva en las variables monetarias. La pertenencia a un sistema de cambios fijos no garantiza por sí mismo el control de los precios ni la convergencia en las tasas de inflación. La experiencia acumulada durante el período en que la peseta ha permanecido en el SME y los dos años y medio de Unión monetaria confirman la posibilidad de diver­ gencia. Es un hecho asumido que un sistema de cambios fijos no puede neutralizar los shocks reales, sino tan sólo los que tienen un origen monetario, y ni siquiera -añadiría yo— es efectivo contra todos los de esta última clase. La inflación es un fenó­ meno altamente complejo, tanto más dadas las características de las economías actuales, en las que la libre competencia ha quedado reducida a puro principio y el grado de concentración y monopolio en los mercados es elevado. Su reducción no depende exclusivamente de la política monetaria, ni siquiera de la política fiscal, o al menos no con un coste mínimamente asu­ mióle por algunos países. Las economías de los diferentes Estados son heterogéneas, y existen múltiples factores estructurales que están actuando sobre el ritmo de crecimiento de los precios. Por eso resulta cándido pretender que la convergencia en las tasas de inflación pueda lograrse automáticamente con la disciplina impuesta por un sistema de cambios fijos. Empecinarse en estos plantea­ mientos puede arrastrar a algunos países a situaciones no demasiado halagüeñas. Una pregunta de más calado queda sin contestar: ¿es posi­ ble mantener un sistema de cambios fijos entre países econó­ micamente tan heterogéneos? ¿Es sostenible a largo plazo la

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Unión monetaria?, ¿no van a pagar un alto coste por su preten­ sión de alcanzar una convergencia nominal? Debemos plantearnos con seriedad si no estamos comen­ zando la casa por el tejado. ¿Es posible una convergencia monetaria sin una homogeneidad previa en los parámetros rea­ les de la economía? ¿No es ésta una pretensión condenada al fracaso? y, en todo caso, ¿cuál va a ser su precio? Con la Unión monetaria las distintas economías van a verse obligadas a trasladar al campo real todos los ajustes derivados de cualquier perturbación económica. No es de extrañar, por tanto, que desde distintos ámbitos del saber económico -a l menos desde aquellos que no están entregados a la propagan­ da oficial— se haya asegurado que la creación de la moneda única incrementaría la divergencia real entre los países de Europa y elevaría de forma alarmante las tasas de paro de los países menos desarrollados. La inviabilidad del proyecto se evidencia cuando especula­ mos acerca de en qué se habría convertido la unión alemana si se hubiese regido por las mismas pautas que se intentan impo­ ner para la Unión Europea. Supongamos que entre la Alemania del Este y la Eederal se hubiese creado un espacio de libre com­ petencia, libre circulación de capitales, una moneda única emiti­ da por una institución aséptica y neutral —dominada lógica­ mente por los principios del Bundesbank—, pero sin integración en materia presupuestaria y fiscal; imaginemos que la única canalización de recursos de la Alemania occidental a la oriental fuese el equivalente al 0,5 por ciento anual del PIB de esta últi­ ma. Además, y en consonancia con los sacrosantos principios de la convergencia, se hubiese obligado a los alemanes orienta­ les a someterse a una dura disciplina monetaria y a limitar su déficit y su capacidad de endeudamiento. ¿Podemos sospechar

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cuál hubiera sido el nivel de desempleo alcanzado por la Alemania del Este? ¿Qué grado de miseria y pobreza se habría generado? ¿Hasta qué límite habría llegado el desmantelamiento de su tejido productivo? Tan sólo los intereses económicos que se ocultan tras el mercado europeo y la moneda única pueden explicar la obce­ cación de la práctica totalidad de los jefes de Estado y de Gobierno en llevar adelante un propósito tan claramente dis­ paratado. Los hechos, broncos y tozudos, indicaban día a día la inviabilidad de este proyecto tal como estaba diseñado y, lo que es más preocupante, las graves consecuencias —muchas de ellas irreversibles—que se derivarían si al final los distintos Gobiernos se empeñaban en construir la unidad a «martilla­ zos». En cinco años, y a pesar de la aplicación de las políticas más duras y regresivas con un claro coste en desempleo y en inte­ gración social, poco o nada se avanzó en la convergencia nomi­ nal. Pocos meses antes de la entrada en vigor del euro tan sólo Luxemburgo cumplía todas las condiciones de convergencia. Y era también este país el único que observaba el criterio conjun­ to de déficit y deuda pública. Pero llegó la primavera de 1998 y ¡oh, portento!, de forma taumatúrgica casi la totalidad de los Estados habían hecho los deberes y estaban en condiciones de incorporarse a la moneda única. Aprobado general. Tan acelerada metamorfosis lo único que indica es la relati­ vidad de los propios criterios y cómo, por encima de cualquier consideración de tipo económico, se primó la voluntad política e ideológica de los Gobiernos y de los grandes grupos finan­ cieros y empresariales de llevar a cabo a toda costa la tan ansia­ da unidad monetaria, de fuerte rentabilidad política para los primeros y económica para los segundos.

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La condición de permanecer dos años como mínimo sin modificar la paridad dentro del Sistema Monetario Europeo quedó abolida hace tiempo, desde el instante en que los Gobiernos se reconocieron incapaces de mantener las cotiza­ ciones de las monedas dentro de un margen de fluctuación razonable y decidieron incrementar la holgura entre las bandas de tal modo que, en la práctica, dejaron las divisas en libre flo­ tación. En vista de que casi ningún país cumplía el límite de endeu­ damiento público (60% del PIB), se optó por interpretar tal cri­ terio de manera laxa, tan laxa que se aceptó que hubiera Estados que prácticamente doblasen tal porcentaje. Y eso que, puestos a condicionar las finanzas públicas, tal vez sea este concepto el único que tenga sentido, pues indica el recurso de cada sector público al ahorro global de la Unión, y desde luego es mucho más significativo que el déficit de un año, que tiene tan sólo un carácter coyuntural. La teórica limitación del déficit público también ha sido objeto de una interpretación totalmente permisiva, desde el momento en que la Comisión autorizó la aplicación de normas y criterios contables muy poco ortodoxos, con lo que esta variable se ha maquillado en todos los Estados y aparece con valores inferiores a los reales. Lo cierto es que, amañados unos, reales otros, los criterios de convergencia nominal se cumplieron, al menos teóricamen­ te, por once Estados, que se adentraron por la senda del euro al comenzar 1999; eso sí, a espaldas de sus respectivas socie­ dades, que miran con rechazo, resignación, curiosidad o indife­ rencia, según los casos, eso que llaman la aventura europea, por más que todos los canales oficiales de propaganda, tanto de los poderes políticos como de los económicos, se hayan conjurado

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para bombardear constantemente a los ciudadanos con las bondades que traerá aparejadas ese nuevo maná que se cierne sobre Europa. Han transcurrido ya algo más de dos años de la constitu­ ción de la Unión monetaria. El euro se ha depreciado frente al yen y al dólar en más de un 30%. Lo que ha venido a confun­ dir a los apologistas de la Unión monetaria que fundamentaban gran parte de su discurso en la conveniencia de tener una moneda fuerte capaz de competir con el dólar. Pero lo que qui­ zás alarma más a los teóricos es la ausencia de razones consis­ tentes que justifiquen tal devaluación. Desde la óptica puramente teórica, el tipo de cambio debe­ ría asociarse más bien con las diferencias en la inflación y con la posición relativa en la balanza de pagos. Lo lógico sería que aquellas monedas cuyas economías presenten una mayor infla­ ción tendiesen a devaluarse, compensando en los mercados exteriores vía tipo de cambio el diferencial en precios. Y, asimis­ mo, parece normal que aquellos países con déficit estructural en su balanza de pagos tiendan a depreciar su divisa cerrando de tal manera su brecha en el sector exterior, mientras que el efec­ to sería el opuesto en aquellos que presenten superávit. Pues bien, en las relaciones euro-dólar las cosas están suce­ diendo al revés de las prescripciones del modelo teórico. Es el dólar el que se revaloriza con respecto al euro, a pesar de que la inflación en Europa es menor que en EE.UU, y que este país pre­ senta un abultado déficit comercial frente al superávit europeo. Y es que en la realidad difícilmente se cumplen los análisis matemá­ ticos creados, en condiciones ideales, en los servicios de estudios. Difícil tarea la de los economistas de cámara. Tienen que explicar lo inexplicable. Al principio echaron mano del creci-

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miento económico. Si la moneda americana se apreciaba era porque la economía de este país crecía más que la europea. Eso sí, tuvieron buen cuidado de obviar cualquier referencia al yen, que hubiera desbaratado su tesis, ya que Japón bordeaba la recesión. Pero la ingrata realidad está empecinada en dejarles en ridículo. La economía americana cae en picado y el euro, lejos de recuperarse, continúa su senda decreciente. Tampoco les ha sido posible apelar al argumento de los tipos de interés. La Reserva Federal reacciona con celeridad reduciendo el precio del dinero, mientras el BCE se resiste a hacerlo. Su último recurso, invocar las expectativas, siempre aleatorias. Todo menos aceptar la anarquía de los mercados y reconocer el disparate de la Unión Monetaria, una moneda vir­ tual, sin Estado que la respalde. Vaya por delante que no soy de los que consideran una tra­ gedia que el euro se haya depreciado con respecto al dólar. Pienso, más bien, que el saldo ha sido positivo. Es verdad que a través del tipo de cambio se puede estar importando inflación, pero en ningún caso es este el problema de los países euro­ peos, con incrementos de precios excepcionalmente bajos. Incluso en Irlanda o en España las dificultades no provienen de las tasas absolutas sino de la diferencia con respecto a la de los otros países del área del euro. Su situación no empeora o mejo­ ra si todos ellos evolucionan en la misma dirección. Por el contrario, la depreciación del euro ha incrementado la competitividad de las economías europeas. Ciertamente de paí­ ses como Alemania o Francia, con una parte importante de su comercio exterior fuera de la Unión monetaria; pero también para España en que la apreciación frente al dólar puede estar compensando la pérdida de competitividad, por el diferencial de inflación con el resto de la Unión monetaria.

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_______________________ La Europa que no es Europa. Los grandes interrogantes del euro

Es hora de que vayamos siendo conscientes de que mien­ tras se mantenga la absoluta libertad de capitales, nada o muy poco se puede hacer contra los mercados cuando han puesto en su ojo de mira a una moneda, y es claro que hoy por hoy el euro no despierta ningún entusiasmo. No existen razones eco­ nómicas pero, tal vez, sí políticas. El dólar tiene tras de sí un Estado fuerte, dispuesto a imponer su ley y su voluntad en el resto del mundo. El euro carece de una unidad política que le respalde. Es una moneda virtual, casi de cuentos, apátrida, sin Estado que le dé soporte. Hemos querido cuadrar el círculo, unidad monetaria antes que política. Ahora no podemos extra­ ñarnos.

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Javier García Marín Licenciado en Historia. Estudiante de doctorado de Economía y Relaciones internacionales en la Universidad Autónoma de Madrid

S u m a rlo 1. Introducción.— 2. El Convenio Europeo de Derechos Humanos.— 3. La CSCE.— 4. Los tratados fundacionales europeos.— 5. El Acta Úni­ ca Europea y el Tratado de Unión Europea.— 6. El Tratado de Amsterdam,— 7. La Carta de los Derechos Fundamentales de Niza.— 8. Los Derechos Humanos en la política exterior europea.— 9. Conclusión.— 10. Bibliografía.

RESUMEN El desarrollo de las políticas de defensa de los derechos humanos alcanza su apogeo tras el final de la Segunda Guerra Mundial y de las atrocidades cometidas en la misma. Muchas instituciones, sobre todo en Europa, se propusieron que esto no volviera a ocurrir, como el Consejo de Europa o la CSCE. Sin embargo, las Comunidades Europeas, a pesar de ser el organismo que transformase las relaciones europeas, no contaban con un ins-

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truniento propio, lo que obligaba a parchear los problemas median­ te la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Esto generó un debate acerca de la conveniencia de crear un documento propio o acogerse a los existentes. Debate cuyo último capítulo se ha cerrado en Niza con la aprobación de la Carta de los Derechos Fun­ damentales. Un gran paso sin duda, pero que no parece que vaya a acabar con los debates anteriores.

ABSTRACT The development ofpolicies for the defence of human rights reached its height after the end of Second World War and the atrocities carried out during it. Many institutions, especially in Europe, such as the Council of Europe and the CSCE, decided to avoid that anything like that should happen again. Nevertheless, the European Communities, even being the organism that ivas going to transform European relations, did not have an own instrument for this parpóse, being forced to put a patch on problems, through the case law produced by the European Court ofjustice in Luxembourg. This generated a debate about the advisability ofcreating an own document or accepting the already existing. The last episode ofthis debate has come to a cióse with the approval ofthe Charter of Fundamental Rights in Nice. Certainly, a great step forward, but it does not seem to put an end to the previous debates.

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Un vistazo a las repercusiones de la Segunda Guerra Mun­ dial nos lleva a la irrefutable conclusión de que la moral de todo un continente, el sentido del deber ser, del derecho en esencia, se ha arruinado totalmente. Las violaciones de los derechos humanos en la guerra fueron tan espantosas y atro­ ces que hicieron necesaria la elaboración de un documento que se concibiese como el «ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse» (1) y que evitase la repetición del holocausto. Así, el 10 de diciembre de 1948, la Asamblea Gene­ ral de las Naciones Unidas proclamó en París la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En Europa, después de la guerra, nuevas corrientes de pen­ samiento, herederas de una gran tradición, preconizan no sólo la reconciliación entre antiguos enemigos sino también una revolución radical en las relaciones entre naciones europeas. Dos son los caminos que se abrirán desde entonces: la integración y la cooperación. Será este último camino, el coo­ perativo, el que se imponga en la creación del Consejo de Europa, organización cuya principal tarea será consolidar la democracia, consagrar la supremacía del Derecho, hacer hin­ capié en la dignidad humana y en el respeto de los derechos humanos. Para ello, el Consejo de Europa dará luz al Conve­ nio Europeo de Derechos Humanos. Convenio que aporta una garantía colectiva al respeto de los derechos fundamen­ tales. (1)

Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 10 de diciembre de 1948.

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Sin embargo, será la vía integracionista la que más éxitos coseche, sobre todo a partir de la creación de las Comunidades Europeas en 1957. Aquí' por el contrario, los derechos humanos ocuparon un papel secundario. Algo no carente de lógica ya que su principal función había de ser económica y se consideraba que los documentos anteriores daban suficiente cobertura a la defen­ sa de los derechos humanos en los Estados miembros. Pero con el posterior desarrollo de las Comunidades Euro­ peas se vio la necesidad de incluir en los Tratados algún tipo de mención explícita a los derechos humanos y fundamentales, o crear algún tipo de documento propio que sirviese de base a las instituciones europeas. Esto pronto dio lugar a un debate que continuará hasta nuestros días.

Q [ EL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS Como hemos dicho, esta institución responde a las princi­ pales preocupaciones de la posguerra: consolidar la democra­ cia, consagrar la supremacía del Derecho, hacer hincapié en la dignidad humana y en el respeto de los derechos humanos. En eso consisten los criterios de admisión y las obligaciones esen­ ciales que incumben a las partes contratantes del Consejo. A este respecto, la labor del Consejo de Europa ha sido ingente: en cuarenta años ha realizado más de 100 convenios que vinculan a los países miembros con todos los sectores. Lo más notable ha sido el Convenio para la Protección de los Dere­ chos Humanos y de las Libertades Fundamentales, gestado en su seno y firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (2). Dicho Convenio constituye el primer tratado internacional que (2)

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Comúnmente se le denomina «Convenio Europeo de Derechos Humanos».

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aporta una garantía colectiva al respeto de los derechos funda­ mentales. Además, su objetivo fue introducir en los ordena­ mientos jurídicos nacionales una protección mínima común, con la Comisión y el Tribunal de Derechos Humanos como ins­ tituciones encargadas de controlar su aplicación. Este Convenio es el más antiguo, el más elaborado y el más coercitivo de los sistemas regionales de protección de los derechos humanos. En 1961, el Consejo de Europa aprobó asimismo una «Carta Social europea», que obliga a sus Estados miembros a estable­ cer activamente las condiciones necesarias para el disfrute de los derechos fundamentales. Dicha Carta establece en un nivel más elevado las obligaciones que caracterizan al modelo social europeo. No obstante, la fuerza de la misma es más de carácter moral que coercitivo, dado que deja a los Estados miembros un gran número de opciones.

El 3 de julio de 1973 se inaugura en Helsinki la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa —CSCE-, con la participación de treinta y tres Estados europeos, Estados Unidos y Canadá. El resultado fue la cooperación entre los dos bloques enfrentados en tres grandes «cestas» o ámbitos de posible coo­ peración: la seguridad; la economía, ciencia, tecnología y medio ambiente, y la cooperación en el ámbito humanitario y otros. El acta final establece el principio general «del respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, incluida la libertad de pensamiento de conciencia o de religión» (3). Esto, (3) Principio Vil del acta fina! de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. Agosto de 1975.

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que puede parecer un progreso menor, contribuyó a perforar el sólido bloque soviético y se considera actualmente una de las causas de la caída de la Unión Soviética. El proceso de la CSCE siguió desarrollándose en posteriores reuniones, pero fue la de Viena (1986 a 1989) la que supuso un punto de inflexión en el proceso de la CSCE, en la medida en que, entre la apertura y la clausura de la misma, se produjeron acontecimientos que cambiaron por completo la situación polí­ tica de Europa y que, por consiguiente, exigían tanto reforzar los compromisos de 1975. Ese nuevo impulso se tradujo en parti­ cular en la introducción de un concepto nuevo, el de la «dimen­ sión humana», acompañado de un mecanismo («mecanismo de la dimensión humana») que permite una serie de verificaciones del cumplimiento de los derechos humanos en los Estados par­ ticipantes. Entonces, «los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho», como elementos indisociables y constituyentes de la libertad, de la justicia y de la paz, se convierten en la piedra angular de la nueva Europa. Algo reflejado en la Carta de París de noviembre de 1990 donde se fijan nuevos objetivos, más ambiciosos y más conformes con las «esperanzas de los pueblos europeos». La reunión de Praga del Consejo de la CSCE en 1992 creó la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), y decidió que el propio Consejo o el CAE pudieran, sin el consentimiento del Estado interesado, adoptar medidas ade­ cuadas a casos de violaciones claras, graves y no corregidas de los compromisos pertinentes de la CSCE. Igualmente, en la reunión que se celebró en Helsinki en julio de 1992, se acordó profundizar en los compromisos adquiridos en relación con la dimensión humana, reforzando, a su vez, los

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instrumentos tanto de control como de prevención de las crisis que puedan declararse, creando también un puesto de alto comisario para las minorías nacionales. Finalmente, desde el fin de la «guerra fría», la CSCE ha sufri­ do una progresiva institucionalización hasta el punto de que el conjunto de sus estructuras y funciones recibió la condición jurídica de Organización Internacional en la cumbre de Buda­ pest de 1994, con el nombre de OSCE.

LOS TRATADOS FUNDACIONALES EUROPEOS (4) El 18 de abril de 1951, seis de los países integrantes del Con­ sejo de Europa firman en París el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creando de esta forma una serie de instituciones comunes dotadas de amplios poderes; la Alta Autoridad, la Asamblea Común, el Consejo de Ministros y el Tribunal de Justicia. Este primer Tratado comunitario significa la consagración del imperio del Derecho y de la democracia. Si bien los derechos humanos, en su más amplia formulación, apenas se mencionan, es porque el núcleo central de la empresa lo constituyen los pueblos más que los individuos. Además, la consecución de los logros económicos, a los que se dirige este Tratado, deben implicar, a más largo plazo, la creación de una unión política. Pero el logro más importante de la CECA fue el de sentar las bases del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, a (4)

La elaboración de este epígrafe se ha basado, sobre todo en: C omisión de las C omunidades E uropeas. La Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas, 1993, págs. 5-14. Com unidad Europea y los Derechos Hum anos.

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pesar de los fracasos de la unión política y militar. Ahora se tra­ taba de crear un «mercado común» que «establezca las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos» (5). Sin embargo, al igual que sucediera con el Tratado CECA, el Tratado de Roma no incluye ninguna referencia explícita a los textos internacionales sobre derechos humanos, aunque dos de los derechos fundamentales, contemplados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Convenio del Con­ sejo de Europa, entran a formar parte de las competencias específicas de las instituciones recién creadas: la libertad de cir­ culación (artículos 48 a 58) y la prohibición de cualquier discri­ minación vinculada a la nacionalidad (artículos 7,48 y 220) o al sexo (artículo 119). Estos artículos dieron origen a una legisla­ ción y a una jurisprudencia muy importantes en materia de igualdad de trato entre ambos sexos, de acceso al empleo... Pero la protección de los derechos humanos es una compe­ tencia exclusiva de los Estados y están garantizados por los órganos del Convenio Europeo. Por otro lado, las instituciones comunitarias no están sujetas directamente al control del Tribu­ nal de Luxemburgo, con lo que «no podía excluirse que algún día los dos grandes principios del Derecho comunitario - s u aplicación uniforme en la totalidad de los Estados miembros y su primacía sobre los Derechos nacionales- chocaran, con motivo de un procedimiento judicial ante un Tribunal nacionab> (6). De esta forma, el problema se plantearía repetidas veces: como en octubre de 1967, cuando una decisión del Tribunal Supremo alemán de Karisruhe, en la que se ponía en duda la (5) Preámbulo del Tratado CEE, Roma, 1957. (6) C omisión de las C omunidades Europeas. La Com unidad Europea y sión de las Comunidades Europeas, 1993, pág. 12.

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lo s D erechos Hum anos.

Bruselas: Com i-

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legitimidad democrática del ordenamiento jurídico comunitario, y en la que se le negaba la primacía sobre los sistemas nacio­ nales, indicando que la transferencia de competencias a la Comunidad no podía privar a los ciudadanos de la protección que les confieren las disposiciones constitucionales internas en materia de derechos humanos. Por ello, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo elaboró paso a paso su jurisprudencia sobre el papel de los derechos humanos en el ordenamiento jurídico comunitario. Primero, en las sentencias de 1969 y 1970, se refirieron explícitamente, por vez primera, a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como elemento fundamental de reflexión del Tribunal en sus juicios. Luego, en la sentencia Nold de 1974, se afirmó no poder admitir medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos y garantizados por las constituciones de los Estados miembros o con instrumentos internacionales con los que se han comprometido. También, en la sentencia Rutili de 1975, el Tribunal completó su dispositivo al referirse a los artículos del Convenio Europeo de Derechos Humanos. El Tribunal interviene a posteriori, pero el respeto de esos principios debe garantizarse ya en la fase de aplicación de las competencias comunitarias. Las instituciones se comprome­ tieron en este sentido en su declaración común de 5 de abril de 1977, al subrayar su voluntad de respetar los derechos fun­ damentales tal como se derivan de las constituciones de los Estados miembros y del Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. En abril de 1978 los jefes de Estado o de Gobierno se asocian a esta declaración y declaran solemnemente que «el respeto y el mantenimiento de la democracia representativa y de los dere­ chos humanos en cada uno de los Estados miembros constitu­

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yen elementos esenciales de la pertenencia a la Comunidad Europea» (7).

Sin embargo, lógicamente, se plantea la pregunta de si es necesario elaborar una Carta propia referente a los derechos humanos o, por el contrario, si basta con adherirse al convenio del Consejo de Europa. Debate que se continuará más tarde y que dará lugar a la aparición de la Carta de los Derechos Fun­ damentales de Niza en 2001.

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EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y EL TRATADO DE UNIÓN EUROPEA

La aprobación del Acta Única Europea supuso la primera revisión significativa del Tratado de Roma. Además, por vez pri­ mera nos encontramos en un mismo texto las disposiciones que son competencia de las instituciones comunitarias y las que corresponden al ámbito de la cooperación intergubernamental. En el preámbulo del Tratado se mencionan explícitamente los derechos humanos, tanto en el plano de su protección den­ tro de la Comunidad, a través de las referencias a las Constitu­ ciones y leyes de los Estados miembros y al convenio del Con­ sejo de Europa, como en el de las relaciones con terceros paí­ ses, mediante la referencia a la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, en el articulado del Acta no volvemos a encontrar ninguna otra mención de los derechos fundamenta­ les. Sí que aparecen disposiciones precisas que refuerzan los derechos de libre circulación, integrando ésta una de las nuevas libertades fundamentales de los ciudadanos de los Estados (7) Declaración conjunta del Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre el respeto de los Derechos fun­ damentales en la celebración del Consejo Europeo de Copenhague de 7-8 de abril de 1978,

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miembros. Pero, lo más importante es que el Acta fue un es­ tímulo para posteriores declaraciones sobre los derechos humanos. En el mismo 1986 los ministros de Asuntos Exterio­ res de los Estados miembros, reunidos en el marco de la Coo­ peración Política Europea, hacen pública su «Declaración solem­ ne» sobre derechos humanos tanto en la acción interior como exterior de la Comunidad y que, a veces literalmente, reproduce los textos del Acta Única Europea. El Acta, en esencia, recoge lo que había sido la Declaración común de las tres instituciones comunitarias en abril de 1977, sin querer ir más lejos e incluir esas disposiciones en el articu­ lado. El Tratado de Unión Europea, más conocido como Tratado de Maastrich, fue duramente criticado por exaltar el contenido económico de Europa, a pesar de institucionalizar el nombre actual de Unión Europea en vez de Comunidad Económica Europea. Desde el punto de vista de los derechos humanos y de los derechos fundamentales, el TUE reconoció la obligación de la Unión de respetar los Derechos fundamentales, pero se limitó a formalizar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comuni­ dades Europeas que los consideraba parte de los principios gene­ rales del Derecho, y además excluía esta disposición de la garantía judicial (ait L del TUE). Además se admite la posibilidad de adop­ tar sanciones, aunque éstas no están del todo definidas. Establece asimismo que la política de cooperación al des­ arrollo y la política exterior y de seguridad común han de con­ tribuir a alcanzar el objetivo general de desarrollo y consolida­ ción de la democracia y de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Esos principios se han incor­ porado en los acuerdos con terceros países, y la aplicación de

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medidas concretas han sido posibles gracias a importantes recursos financieros. Otro aspecto importante que introduce el Tratado es que se afirma que los Estados que aspiren a ser miembros han de res­ petar los principios que recoge el acervo comunitario (art. O del TUE). Aspecto que carece de importancia práctica ya que, como antes hemos mencionado, para formar parte del proyecto euro­ peo era necesario respetar el Convenio Europeo de los Dere­ chos Humanos. Una de las innovaciones fundamentales del Tratado de Maastricht es la noción de ciudadanía europea, concebida no como un sustituto de las ciudadanías nacionales, sino como un valor añadido que refuerza el sentimiento de pertenencia del ciudadano a la Unión. Esa ciudadanía, que todavía ha de evolu­ cionar, prevé para todo ciudadano europeo derechos específi­ cos, como el de votar o ser elegido en las elecciones europeas y municipales en el lugar de residencia, el de circular libremen­ te, el de residir en el lugar que elija o el de contar con protec­ ción diplomática y consular en cualquier lugar.

ü i EL TRATADO DE AMSTERDAM Aunque la primera reacción que provocó el nuevo tratado de la Unión Europea de Ámsterdam fue de decepción, sobre todo por aplazar la reforma institucional previa a la ampliación, hay elementos muy positivos desde el punto de vista que nos atañe. En este sentido, se inserta en el articulado del Tratado los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos, etc., que se sitúan en la base del sistema comunitario.

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El carácter abstracto y general de estos principios no impide afirmar su fuerza jurídica obligatoria, que se concreta además en disposiciones específicas, entre las que se incluye de forma destacada la nueva disposición que exige a los Estados que pre­ tendan adherirse a la Unión el respeto de estos principios, algo que ya pasaba con el Tratado de Unión Europea, pero ahora con mayor fuerza jurídica. Por otro lado, su situación dentro del Derecho originario despeja las dudas sobre el rango de los derechos fundamenta­ les y subraya el carácter de Carta constitucional de los Tratados constitutivos. Además, el Tratado de Ámsterdam no sólo vuelve a formalizar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sino que hace justiciable sus conclusiones. A pesar de todo esto, el sistema de protección de los dere­ chos humanos en la ahora Unión Europea sigue sin estar defi­ nido y, en términos generales, los progresos que se han reali­ zado en materia de protección de los derechos humanos y libertades fundamentales estarán muy lejos de las expectativas que generó la Conferencia intergubernamental. El nuevo procedimiento de suspensión de determinados derechos de los Estados que infrinjan estos principios funda­ mentales es el reflejo del reconocimiento en los Tratados de los valores fundamentales y sobre todo de su carácter común con los Estados miembros. La obligación de respetar, por parte de la Unión, los principios esenciales sobre los que se basan los Estados miembros sólo tiene sentido en una organización de integración que dispone de poder legislativo. Así, se prevé un procedimiento que permite constatar y sancionar la violación grave por los Estados miembros de esos principios esenciales. El procedimiento de suspensión permite que la infracción del ordenamiento comunitario por parte de un Estado miembro

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conduzca a la imposición de ciertas sanciones, algo que viene ya desde el Tratado de Unión Europea.

U CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE NIZA Naturalmente, después de todo el proceso que hemos des­ crito, es patente el debate que ha habido, y que habrá, en el seno de la Unión Europea sobre los derechos humanos y fun­ damentales, sobre su definición y su inserción en los Tratados. El último capítulo de este debate sucedió hace tan sólo unos meses, con la formulación de una Carta de los derechos funda­ mentales propiamente europea (de la Unión), cerrando así la idea de que bastaba con sumarse a convenios internacionales ya consolidados, como el Convenio europeo. Sea como fuere, la Carta es un paso extraordinariamente importante en el proceso político de la construcción europea. Logra, por sí misma, otorgar a la Unión un halo no sólo econó­ mico, sino también político; una comunidad fundada en valores comunes, en la que el respeto y defensa de los valores funda­ mentales y principios universales son su sustento y su base. También es importante señalar el carácter novedoso del pro­ cedimiento marcado por el Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 para la elaboración de la Carta. Por pri­ mera vez en la experiencia europea se ha confiado esa tarea a un órgano (bautizado a sí mismo como «Convención») de composi­ ción cuatripartita, integrado por parlamentarios nacionales (30) y europeos (16), representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (15) y un representante del Presidente de la Comisión Europea. A los que se añaden, en

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calidad de observadores, dos representantes del Consejo de Europa, uno de ellos del Tribunal Europeo de Derechos Huma­ nos (8). Eormalmente, la Carta consta de un total de siete capítulos: Dignidad, Libertades, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía, Justicia y Disposiciones generales. Codifica en un texto, corto y de fácil lectura, toda una serie de derechos (reconocidos la mayoría de ellos por las Constituciones nacionales) para los ciudadanos de la UE. Cabe destacar que el texto prohíbe «la clonación repro­ ductora» de seres humanos, así como la utilización del cuerpo humano o algunas de sus partes como «objeto de lucro». Tam­ bién garantiza la gratuidad de la enseñanza obligatoria o la pro­ tección de los datos de carácter personal. En el apartado sobre Igualdad, la Carta refuerza el principio de igualdad entre los hombres y las mujeres, además de reco­ nocer la diversidad cultural, lingüística y religiosa de la Unión Europea. Los derechos del niño, de los discapacitados o de las personas mayores también quedan recogidos en la Carta. El modelo social europeo es asimismo recogido en el texto. Éste reconoce el derecho de huelga y el de los interlocutores sociales para negociar convenios colectivos. Finalmente, en el ámbito dedicado a la Libertad, la Carta reconoce el derecho de asilo y prohíbe las expulsiones colecti­ vas. Muchos de los derechos reconocidos en esta Carta están recogidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, aun­ que, en algunos casos, con un alcance más amplio. Aunque, como hemos dicho, la importancia de la Carta es enorme, en la reciente Conferencia Intergubernamental de Niza (8)

R odríguez B ereijo, Alvaro: «La carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». enero 2001, núm. 192, página 10.

N oticias de

la Unión Europea,

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no se ha incluido como parte integrante de los Tratados, por lo que el proceso no está cerrado, aunque sí tan perfilado que la única alternativa de los Gobiernos europeos se ha reducido a incluir la Carta más tarde o más temprano (9).

B

LCmiMERECHOS h u m a n íc e n LA f^C A Q C TER IO R EUROPEA

Los aspectos referentes a la política exterior quedaron excluidos de los Tratados firmados en Roma en marzo de 1957. Sin embargo, desde los primeros años del Mercado Común quedó clara la necesidad de darle una dimensión política a las actividades comunitarias. No será hasta la cumbre de La Haya de diciembre de 1969 cuando se iniciase la búsqueda de la dimensión política de la Comunidad. Los objetivos de la Cooperación Política Europea de 1970 eran más bien modestos: se trataba de garantizar, mediante una información y unas consultas regulares, una mayor comprensión recíproca de los grandes problemas internacio­ nales, favoreciendo la armonización de los puntos de vista. En una segunda fase los Estados se comprometieron a reali­ zar consultas entre sí antes de adoptar posturas definitivas o poner en marcha iniciativas nacionales que afectaran a la totalidad de Estados miembros. La CSCE fue, en efecto, uno de los primeros ejemplos importantes de consulta estrecha, ya que en Helsinki los Estados miembros de la Comunidad no adoptaron ninguna iniciativa sin haberla discutido previa­ mente juntos. (9) Ello a pesar, desde nuestro punto de vista, de las afirmaciones del Primer Ministro británico Tony Blair, quien ha dicho en reiteradas ocasiones que nunca apoyará una Carta que recoja el derecho a la huelga.

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Sin embargo, no será hasta después del Tratado de Unión Europea, o de Maastrich, cuando la Unión dé un salto cuantita­ tivo y cualitativo en la defensa y promoción de los derechos humanos en el mundo. La acción de la Unión Europea se sustenta en el marco general de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Los principios de la acción de la Unión son los mismos que los que forman la piedra angu­ lar del sistema internacional de protección de los derechos humanos. El corolario de tales principios es la relación de complementariedad que une los conceptos de derechos humanos y demo­ cracia y la relatividad del principio de no injerencia, por el que un Estado no puede ampararse en este principio en caso de vio­ lación de los derechos humanos. Aunque los principales socios de la acción comunitaria son los Estados, directamente responsables de la construcción democrática y del respeto de los derechos fundamentales, la Unión apoya asimismo a los diversos componentes de la socie­ dad civil, aunque sin concederles estatus alguno. Una de las bazas que juegan a favor de la eficacia de la Unión es su estrecha colaboración con las demás organiza­ ciones internacionales y regionales que se ocupan de los derechos humanos. Ejemplo de ello es el Pacto de estabilidad impulsado por la Unión Europea en diciembre de 1993 con el objetivo de contribuir a la consolidación de las fronteras y al apaciguamiento de las tensiones entre minorías nacionales, principalmente en las nuevas democracias de Europa Central y Oriental, cuya aplicación fue confiada a la OSCE. También la lucha contra el racismo y la xenofobia y la protección de las

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minorías nacionales llevó al Consejo de Europa y a la Unión Europea a poner en común sus medios de acción y sus recur­ sos propios a fin de alcanzar objetivos comunes. Además se ha establecido una estrecha cooperación con el Alto Comisio­ nado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, sobre todo en forma de contribución de la Unión al desplie­ gue de la misión de observadores de los derechos humanos en Ruanda. Uno de los instrumentos más innovadores es la incorpora­ ción de una cláusula relativa a los derechos humanos en los acuerdos celebrados por la Comunidad con terceros países. Esta disposición, que define los derechos humanos como ele­ mento esencial de las relaciones entre ambas partes, permite recurrir, en su caso, a medidas restrictivas en caso de violación grave y persistente de los derechos humanos o de interrupción peligrosa del proceso democrático. En 1995 el Consejo decidió reforzar este dispositivo añadiéndole una cláusula, gracias a la cual puede reaccionarse rápidamente ante una violación grave de los derechos humanos. Además, la Comunidad ha apoyado iniciativas específicas que han contribuido al comienzo de las actividades de Tribuna­ les internacionales especiales. También una parte del presu­ puesto comunitario se dedica específicamente a la promoción de los derechos humanos y de los principios democráticos en diversas zonas geográficas. Por último, en el Convenio de Lomé, que regula las relacio­ nes entre la Comunidad Europea y 70 países de África, del Cari­ be y del Pacífico (ACP) en el marco de la política de cooperación, se contempla el respeto de los derechos humanos y de los prin­ cipios democráticos, así como un procedimiento específico en caso de violación de tales principios.

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Como hemos visto, los inicios de la construcción europea están ligados estrechamente con lo que fue la Segunda Guerra Mundial. A esto se deben la creación de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa, entre otras instituciones. Y también los primeros logros en la defensa de los derechos humanos. Natu­ ralmente, la CEE también nació de las consecuencias de la gue­ rra, pero aspiraba a remediar, en principio, la parte económica. Aunque fuera para llegar a la unión política. Por ello, la ausen­ cia de un entramado propio de defensa de los derechos huma­ nos constituyó pronto una contradicción en el seno de las ins­ tituciones europeas. Sólo mediante la jurisprudencia se logró soslayar ese capítulo, pero con la adquisición de nuevas com­ petencias por parte de las Comunidades se hizo patente la necesidad de aclararlo para los ciudadanos europeos. Así, se entienden las declaraciones acogiéndose las instituciones al Convenio Europeo y a la Declaración Universal. Sin embargo, la novedad histórica que supone la Unión Europea y su indefinición en el Derecho Internacional ha hecho que tenga que dotarse de un instrumento propio: la Carta de los Derechos Eundamentales de Niza va en ese camino. Pero que haya aparecido una Carta de los Derechos Fundamentales en la actualidad no significa que el proceso esté cerrado. Todavía hay varias incógnitas sobre el futuro de los derechos humanos en el proceso de construcción europea. Las más importantes, a nues­ tro juicio, son dos; por un lado, la inserción de la Carta en los tratados futuros, algo que tendrá que hacerse ya que supone una demanda de las sociedades europeas. Por otro lado, la per­ fección de la presente Carta, o su sustitución por otra de alcan­ ce más amplio, que recoja, de forma democrática, las aspiracio­ nes de los europeos para ellos mismos y para los demás.

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El Mc^vimiénto Europeo y la definición de los

de construcción.europea Antonio Moreno iu$te Profesor de Historia Contemporánea. Universidad Complutense de Madrid

S u m a rio 1. Introducción, '2, El Movimiento Europeo: una aproximación hístóri. Bibliografía, ca.— 3. El Movimiento Europeo en la Unión Europea.

RESUMEN Tanto en el desarrollo de la idea de Europa como en la creación y la vida de las instituciones comunitarias es frecuente encontrar impor­ tantes contradicciones que, en muchas ocasiones, aparecen relacio­ nadas con la escasa participación de la sociedad civil en el proceso de integración. Ese déficit cívico en la construcción europea no signi­ fica, sin embargo, que la sociedad civil haya estado totalmente ausente. Desde 1948, el Movimiento Europeo, que encarna y se iden­ tifica con la tradición europeísta, ha jugado un papel fundamental en ese proceso, ejerciendo su inñuencia sobre las instituciones euro­ peas y nacionales con el objetivo de transformar las relaciones entre los países y los pueblos de Europa en una verdadera Unión Europea,

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en un sistema democrático de base federal en el que los derechos fundamentales se constituyan en el centro mismo de la Unión Euro­ pea y en el que una sociedad civil pluralista, no violenta y participativa sea el actor fundamental de la Europa del siglo xxi

ABSTRACT Both in the development of the European idea and in the creation and day-to-day activity ofCommunity institutions, we frequently can find important contradictions, that, in many occasions, may be related to the limited participation of civil society in the integration process. This civic déficit in the European construction does not mean that civil society has been completely absent Since 1948 the European Movement, that embodies and identiñes itselfwith the Europe­ an tradition, has played a fundamental role in the process, periorming its inñuence on European and national institutions, in order to transform the relations between the States and countries of Europe into a true European Union, a democratic system with federal base, where fundamental rights should become the real centre ofthe European Union, and where a plural civil society, non violent and participating, should be the principal actor of 20^^ century Europe.

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INTRODUCCIÓN Un viejo adagio asegura que quien no hace la Historia está condenado a padecerla y la unión política europea está lejos de ser aún el actor histórico que posiblemente esté llamada a ser. Construir Europa fue la respuesta a tres cuestiones que se plantearon con toda crudeza en la Segunda Posguerra Mun­ dial; cómo dominar los demonios internos causantes de los mayores desastres en el Viejo Continente; cómo recuperar un puesto de primer orden en el concierto mundial y cómo con­ seguir una situación económica que garantizase la pervivencia de democracias estables. Atendiendo a estos retos, es innega­ ble, desde una perspectiva histórica, su éxito ya que ha propor­ cionado un largo período de estabilidad política y social sobre la base de un sistema político organizado en ios principios de libertad, pluralismo y tolerancia, que ha generado una prospe­ ridad económica sin precedentes y que ha permitido la creación de nuevas formas de organización común destinadas a erradi­ car la guerra y fomentar la solidaridad y bienestar entre los europeos. No obstante, se incurre en el riesgo de abandonar su consideración como proceso abierto y perfectible, e incluso se aprecian importantes insuficiencias que unidas a algunos fra­ casos significativos hacen todavía de Europa un proyecto en marcha. En cualquier caso, lo cierto es que los interrogantes abier­ tos hoy en día sobre el futuro de la construcción europea son diferentes cualitativa y cuantitativamente de los que existían apenas hace una década. La gran cuestión que para muchos se plantea actualmente reside en saber si la construcción europea

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se encuentra ante un peligro real: el de no haber alcanzado el grado de profundidad y de cohesión interna suficiente cuando se han producido transformaciones de enorme magnitud en la dinámica mundial y en Europa. Es más, la Unión Europea pare­ ce haber entrado en una crisis institucional, que está por ver si es de crecimiento o de identidad y en la que de momento gana peso el intergubernamentalismo frente al tradicional método comunitario. Al mismo tiempo, otros consideran que esa cuestión funda­ mental reside en que hoy se sigue manteniendo, como ocurría en la inmediata posguerra, la necesidad de respuestas ante los retos del presente e incertidumbres del futuro, que lo único que ha cambiado son las aspiraciones de la sociedad europea. La causa, posiblemente, resida en que no se puede explicar fácil­ mente el proceso de construcción europea: un proceso que, a juicio de algunos, es una de las principales utopías que ha alumbrado el siglo xx, mientras que, para otros, se trata de un «proyecto vital» más bien confuso al que es complejo encon­ trarle un significado único e inequívoco y que quizá no sea necesario. De hecho, es difícil hablar de una futura Europa federal o de una superación del Estado-nación e incluso algunos piensan que en las circunstancias actuales no es posible pensar en una Europa más integrada, ya que Europa se sigue construyendo sin un modelo claramente definido y se halla a merced de un grupo de variables y factores internos y externos, culturales y políticos, espirituales y económicos, que si bien son difíciles de caracteri­ zar, más complejo es todavía desentrañar sus interrelaciones y respuestas. Para los más escépticos Europa está tocando techo: la cul­ minación del mercado interior con el euro y la ampliación a

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Europa del Este constituyen la estación término del viaje europeísta. Para los más visionarios, el camino es tan largo que hay que empezar a desbrozar si queremos unos Estados Unidos de Europa o una Europa (Unida) de los Estados. Sin embargo, parece evidente que se abre el camino hacia «la Europa de dos velocidades»; los que quieren ir más rápido y los que no quie­ ren o no pueden seguir ese ritmo. Las condicionantes de esa situación, en cualquier caso, no nos son completamente extraños. Mientras que para unos el núcleo del problema habría que buscarlo en el hecho de que durante los últimos años se viene desarrollando una visión más nacional de Europa, menos comunitaria y más netamente inter­ gubernamental, otros prefieren referirse al avance de la globalización como factor explicativo, ya que ésta no implica solamen­ te una competición económica sino también una competencia entre diferentes sistemas socio-culturales. Por otra parte, lo único que parece evidente es que la Unión Europea debe reencontrarse con los principios y los valores que la identifican históricamente, ya que la lealtad de los ciudadanos se va a mostrar en los próximos años de forma proporcional a como sus instituciones sean capaces de garantizar tanto esos valores y esos principios dentro y fuera de sus fronteras, como de satisfacer las nuevas demandas sociales generadas por un mundo dinámico y en permanente cambio. Posiblemente ahí reside el problema al que nos referimos. De hecho, una reflexión más profunda sobre el proceso de construcción europea induce a pensar que el lento avance hacia una Europa unida políticamente no ha conseguido aún concre­ tar y definir algunos de los principales desafíos con que irrum­ pió institucionalmente en la Segunda Posguerra Mundial. Tanto en el desarrollo de la idea de Europa como en la creación y la

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vida de las instituciones comunitarias es frecuente encontrar importantes contradicciones que en muchas ocasiones apare­ cen relacionadas con la escasa participación de la sociedad civil en el proceso de integración y/o en la falta de una identidad europea, y aunque es complejo profundizar en sus causas y consecuencias sí nos permiten identificar algunos de sus prin­ cipales déficits históricos.

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EL MOVIMIENTO EUROPEO: UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA

Ese déficit cívico en la construcción europea al que hacemos referencia no significa, sin embargo, que la sociedad civil haya estado totalmente ausente del proceso de integración. De hecho, entre las escasas referencias a la participación de la sociedad civil en el pasado o en el presente es frecuente encon­ trar alusiones al Movimiento Europeo, aunque por muchos se desconoce qué es, lo que hace y lo que representa en la histo­ ria de la Unión Europea. El Movimiento Europeo (ME) se define a sí mismo como una organización internacional, abierta a todas las tendencias polí­ ticas, económicas, sociales y culturales de la sociedad civil, y cuyo objetivo es «contribuir a la realización de una Europa unida, de carácter federal, fundamentada en el principio de los derechos fundamentales, sobre los principios de paz y demo­ cracia, de libertad y de solidaridad y sobre la participación de los ciudadanos y ciudadanas». Objetivo que, en líneas genera­ les, se articula sobre la siguiente idea de Europa: a)

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Europa es, ante todo, un proyecto político y no un terri­ torio geográfico o unas fronteras claramente definidas.

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y, evidentemente, la Unión Europea no constituye sola­ mente un gran mercado, es una comunidad política que se compromete a preservar unos valores comunes que deben transformarse en el germen de una identidad común europea. b)

La Historia de Europa, desde la antigüedad grecoromana, la Edad Media cristiana, el Renacimiento, hasta la sociedad industrial ha dado origen a unos valores éticos y morales y a un patrimonio cultural común bajo las cuales reposa la identidad europea.

c)

La identidad europea, en definitiva, se basaría en las ideas de libertad, igualdad, solidaridad, derechos del hombre, autoridad de la Ley, democracia y justicia so­ cial y respeto a la diversidad cultural.

Sin embargo, esos principios y valores nos aproximan a su filosofía o a su ideario, pero no resuelven la duda de qué es en realidad, qué hace el Movimiento Europeo o cuál es su compo­ sición y estructura. Ambas cuestiones son complejas ya que no admiten una respuesta unívoca. De una parte, al ME se le puede considerar bien como un grupo de estudios, bien como un grupo de información e incluso se le puede definir como un grupo de presión. Es un grupo de estudios por los numerosos trabajos reali­ zados y publicados; asimismo, es un grupo de información al permitir la participación de amplios sectores tanto en la elabo­ ración de una política futura como en la diseminación de infor­ mación europea «digerible» por el ciudadano, ejerciendo una función de multiplicador ante la opinión pública europea. Y también se le puede definir como un grupo de presión por la influencia que sus miembros ejercen tanto a alto nivel como en

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todos los escalones de poder en cada sector de actividad: Par­ lamento Europeo, Comisión, Parlamentos, Administraciones y Gobiernos nacionales, hombres de empresa, asociaciones pro­ fesionales e igualmente a través de ONCs y de numerosas aso­ ciaciones que forman parte de la sociedad civil. Por otro lado, en lo que concierne a su composición y estructura, es preciso señalar que en la actualidad está integra­ do por 31 Consejos nacionales -todos los países miembros de la Unión Europea y los países candidatos a la adhesión, a los que hay que añadir algunos otros que ni siquiera tienen ese estatus-, que aglutinan a representantes de asociaciones euro­ peas, de partidos políticos, de empresas, de sindicatos y mili­ tantes individuales. Asimismo, se integran en él, como miem­ bros directos, catorce asociaciones europeas con los más diver­ sos orígenes, objetivos e ideologías, como son la Asociación Europea de Enseñantes, la Asociación de Periodistas Europeos, el Centro Europeo de la Cultura, la Confederación Europea de Sindicatos, el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, la Confederación Europea de Sindicatos Independientes, el Foro de Inmigrantes de la Unión Europea, la Unión Europea de Fede­ ralistas, entre otras. Por último, lo que representa el Movimiento Europeo. Tam­ poco es esta una cuestión sencilla ya que, de una parte, el ME se identifica y encarna la tradición europeísta, pero, de otra, su historia se confunde con la historia de la construcción europea y sus fracasos son también sus fracasos. Explicar, por tanto, su significación exige, desde nuestro punto de vista, retroceder a la inmediata posguerra, a los momentos en que la idea de una Europa unida fraguada en el sentimiento de resistencia antifas­ cista y heredera de la surgida durante el período de Entregue­ rras, alcanza su madurez. En esos momentos, la alternativa inte-

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gracionista dejó de ser una teoría de filósofos o humanistas para convertirse en una necesidad impulsada por políticos, empresarios, hombres de Estado y algunos sectores significati­ vos de la sociedad europea utilizando como andamios unos valores compartidos: la paz como valor supremo; un sistema democrático de libertades como herramienta de la convivencia; el progreso económico y social como fundamento material del sistema; la unión como objetivo a largo plazo y como argama­ sa de los otros elementos... Asimismo, en ese contexto preciso, las organizaciones pri­ vadas partidarias de la unidad europea se multiplican, algunas son expresión de grandes corrientes ideológicas, como el M ovi­ miento Socialista para los Estados Unidos de Europa (MSEUE, hoy Movimiento Socialista Europeo-Cauche Européene), los Nuevos Equipos Internacionales (NEI, hoy Partido Popular Euro­ peo), de inspiración democristiana el Movimiento Liberal para una Europa Unida, cuyo principal animador fue Salvador de Madariaga, o el Movimiento para una Europa Unida, creado por Winston Churchill. Otros reúnen a personalidades del mundo económico, como la Liga Europea de Cooperación Eco­ nómica (LECE), inspirada por Paul Van Zeelan;, o bien agrupan a maximalistas de la idea de Europa, como la Unión Europea de Eederalistas (Henri Brugmans, Denis de Rougemont) y la Unión Interparlamentaria Europea, creada a iniciativa de CoudenhoveKalergi, antiguo presidente de Pan-Europa. En diciembre de 1947 los más influyentes de estos grupos constituyen un Comité Internacional de Coordinación para la Unión Europea. Este Comité convocará, del 7 allO de mayo de 1948, en La Haya, un Congreso de Europa, al que asistirán a títu­ lo personal 750 personalidades procedentes de 19 países y que dará lugar al Movimiento Europeo Internacional, creado oficial­ mente en Bruselas en octubre del mismo año.

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A partir de ese momento y en el espacio de apenas dos años, el Movimiento Europeo dirige su actuación a la definición de lo que serán muchos de los principales elementos de la polí­ tica europea, impulsando una serie de encuentros internaciona­ les de alto nivel, como el Consejo Internacional del Movimiento Europeo celebrado en Bruselas en febrero de 1949 y que define los principios generales para una política europea y recomien­ da, asimismo, la creación de una Asamblea Europea y de un Tri­ bunal de Justicia para la defensa de los Derechos del Hombre -instituciones que, junto al Comité de Ministros, se incorpora­ rán al Consejo de Europa, constituido en Londres tan sólo unos meses después, el 5 de mayo de 1949—; la Conferencia Europea de Westminster, en abril de 1949, que preconiza la puesta en común de las industrias básicas, avanzando el camino de la «Declaración Schuman», de 9 de mayo de 1950; la Conferencia de Cultural de Lausana, en diciembre de 1949, que proyecta la fundación del Colegio de Europa en Brujas —con Henri Brugmans como rector- y del Centro Europeo de la Cultura en Gine­ bra -con Denis de Rougemont como director-, y la Conferen­ cia Social de Roma, desarrollada en julio de 1950, y que define, por último, algunos de los aspectos sociales de la construcción europea y del modelo social europeo. No obstante, el ME nunca ha sido una fusión de organiza­ ciones militantes por la unidad europea y tanto los movimien­ tos fundadores -LEC E, MLEU, MSEUE, NEI, U EF-, como las asociaciones posteriormente adheridas o los Consejos naciona­ les formados con el objetivo de coordinar la acción de estos movimientos con las principales tendencias políticas nacionales, han mantenido en todo momento su personalidad y autono­ mía. De esa situación procede una de sus principales limitacio­ nes: no haber sido capaz de romper entre la tentación de ser un club que preserve su unidad, consagrándose a la delicada tarea

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de conciliar visiones opuestas y hasta antagónicas sobre la construcción europea, o de transformarse en un grupo de pre­ sión dotado de una línea política coherente pero en permanen­ te riesgo de escisión. En consecuencia, el nivel de influencia del ME en el curso de los acontecimientos ha sido limitado y ha estado condicionado por la propia evolución del proceso de integración. Esta situación se hará especialmente visible desde el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa en 1954 y, sobre todo, tras los Tratados de Roma en 1957, en los que la unidad euro­ pea se transformó en un objetivo de la política oficial de los Gobiernos y el Movimiento Europeo dejó de ser el medio por excelencia donde se concentraba el debate y el esfuerzo europeísta, viendo reducido su papel en las dos décadas siguientes a un mero ejercicio de voluntarismo y de activismo crítico. Posiblemente, la principal consecuencia de ese cambio en el liderazgo de la construcción europea fuese que, en adelante, la iniciativa procedería casi de forma exclusiva de los Estados, pasando la sociedad civil a ocupar un lugar secundario como motor de la construcción europea.

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EL MOVIMIENTO EUROPEO EN LA UNIÓN EUROPEA

Ese desfase entre teoría y praxis política se dejará sentir, asi­ mismo, con la llegada de los años ochenta. En esa década, el Movimiento Europeo experimenta una importante transforma­ ción interna que va a implicar una fuerte radicalización de sus tradicionales posiciones federalistas. Ese proceso se desarrolla sobre la exigencia de un mayor contenido democrático en la construcción europea y se traduce, en términos políticos, en la

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demanda de una Constitución europea que permita la creación de una auténtica Unión Europea. En primer lugar, el ME puso en marcha una serie de campa­ ñas a favor de una ley electoral común, a la que se consideró un instrumento fundamental en la tarea de legitimación democrá­ tica de la construcción europea iniciada en los años setenta con la demanda de elección del Parlamento Europeo por sufragio universal. En segundo lugar, esa iniciativa se implementó con la preparación, debate y posterior aprobación por el Parlamento Europeo del proyecto de Tratado sobre la Unión Europea, más conocido como «Proyecto Spinelli», de 14 de febrero de 1984. En tercer lugar, ese texto fue interpretado desde el Movimiento Europeo como un instrumento que podría implicar «de fado» abrir la puerta a una evolución constitucional de la construcción europea que supusiese una catarsis democrática en sus institu­ ciones. La línea de acción que emprendió desde ese momento el ME va a suponer un punto de inflexión en su trayedoria, que es conocido como «el vértice de Milán». De una parte, el Consejo Europeo de Fointenebleau (junio 1984) va a decidir la creación de un Comité de Sabios (el Comité Dooge) y en el que van a participar algunos destacados dirigentes del Movimiento Euro­ peo como Maurice Faure, pero en calidad de representantes de sus respedivos Gobiernos. En las conclusiones del Informe Dooge se va a reafirmar la necesidad de construir una «auténti­ ca entidad política» y para ello se propone como método la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental; su obje­ tivo, negociar un Tratado de Unión Europea basado en el «Pro­ yecto Spinelli». Sin embargo, en el Consejo de Dublín (diciembre, 1984), los representantes de Reino Unido, Dinamarca y Grecia van a expresar sus reservas a dicho procedimiento. El ME, por su parte, va a apoyar el Informe Dooge, al que no duda en con­

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siderar «la mayor ocasión histórica presentada al europeísmo en treinta años», y prepara una campaña a su favor coincidien­ do con la celebración del Consejo Europeo de Milán (junio 1985), que incluye una gran manifestación europeísta. Sin em­ bargo, las decisiones adoptadas en la cumbre europea tan sólo harán referencia a una negociación de mínimos cuyo horizonte sería el Acta Única Europea firmada al año siguiente. De otra, ante este estado de cosas, Spinelli lanza una apues­ ta personal —con el apoyo de los sectores federalistas más sig­ nificados, incluidos algunas importantes personalidades del ME—, exigiendo una reforma en profundidad de los Tratados de Roma que condujese, en el plazo más breve posible, a una auténtica Constitución europea. Esa propuesta incluye un calen­ dario en el que prevé tanto transformar las elecciones al Parla­ mento Europeo de 1989 en elecciones constituyentes como la realización de un referéndum europeo tras concluirse la redac­ ción del proyecto de Constitución. En ese contexto, al Movimiento Europeo se le va a plantear el tener que elegir entre apoyar al Acta Única Europea o a la propuesta de máximos de Spinelli. La segunda opción implica­ ría la transformación del Movimiento Europeo en un partido político; el Partido de la Unión, que diese carta de naturaleza a las diferentes y difusas orientaciones europeístas existentes en el Continente. Por diferentes circunstancias, a las que no son ajenas ni cierta inmadurez del proyecto, ni el rechazo de las grandes formaciones políticas europeas, ni de los principales Consejos nacionales, la idea fue desestimada y el Movimiento Europeo dará un apoyo crítico al Acta Única. Para los sectores federalistas, en ese momento, el ME perderá «una extraordina­ ria e irrepetible oportunidad de renovación y de recuperación de su independencia».

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En los años noventa el Movimiento Europeo se enfrentará nuevamente a la paradoja de apoyar las iniciativas oficiales que condujeron al Tratado de Maastricht y a la Unión Económica y Monetaria, aun considerando insuficientes estos avances ante las transformaciones experimentadas tanto en la sociedad inter­ nacional -fin de la bipolaridad, proceso de globalización...como en Europa -fin de la división del Continente, unificación de Alemania, democratización de los países del Este, guerra de los Balcanes...- y las implicaciones de esos cambios para la cons­ trucción europea -reforma institucional, proceso de ampliación, moneda única...-, exigiendo un debate a fondo y con participa­ ción de la sociedad civil sobre el futuro de la Unión Europea. Su actuación se ha dirigido en dos líneas de acción conver­ gentes. En primer lugar, el Movimiento Europeo ha realizado una labor de reflexión y crítica a través de diferentes grupos de estudio formados «ad hoc». Estos grupos han elaborado una serie de documentos de trabajo durante la segunda mitad de la década con el objetivo de introducir en el debate europeo otras claves distintas de las aportadas por el discurso oficial. El pri­ mero es el Informe preliminar sobre la Conferencia Interguber­ namental de 1996, elaborado por el Comité de Reflexión sobre Cuestiones Institucionales, presidido por Emile Noel y hecho público en abril de 1995; el segundo es el estudio coordinado por Andew Duff y realizado en colaboración con el Federal Trust sobre La reforma electoral del Parlamento Europeo publicado en la segunda mitad de 1996; el tercero es el informe Por una Unión Europea eficaz y democrática preparado por el Comité de Iniciativas para la Conferencia Intergubernamental 1996, dirigi­ do por Jean Victor Louis y aparecido en febrero de 1997; el cuarto, es el documento Objetivo 2002: construyamos Juntos la Europa del siglo xx¡, desarrollado por el Comité de iniciativas del Movimiento Europeo Internacional para la preparación del

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Congreso de Europa celebrado en La Haya, en mayo de 1998, coincidiendo con el 50 aniversario del primer Congreso de Europa, y hecho público en febrero de 1998, y por último el documento coordinado por Jean-Cuy Ciraud Doce proposicio­ nes del Movim iento Europeo Internacional sobre el futuro de Europa, presentado en julio de 1999.

El común denominador de estos informes ha sido poner de manifiesto la necesidad de un nuevo relanzamiento del proce­ so de integración sobre tres bases; a)

La Europa del siglo xxi debe ser una Europa unida y solidaria, próxima a los ciudadanos, gobernada eficaz­ mente, con prosperidad económica y justicia social que implique garantizar la prestación de servicios públicos de calidad, el desarrollo de una seguridad que no su­ ponga merma de las libertades ciudadanas y una mayor eficacia en materia de política exterior y de segu­ ridad.

b)

Ese proyecto debe desarrollarse a través de una nueva política que implique por igual a los Gobiernos de los Estados miembros, a las instituciones europeas y los ciudadanos, bajo la forma de un pacto constitucional que deberá ser sancionado en un referéndum europeo.

c)

La ampliación es el principal problema que Europa debe afrontar en los próximos años, y para ello no basta el mero reajuste institucional desarrollado en Amsterdam o más recientemente en Niza, sino que este proceso debe vincularse con la necesidad de reforzar las gran­ des políticas comunes de la Unión.

En segundo lugar, el Movimiento Europeo ha desarrollado una importante labor de apertura a la sociedad civil, dirigida a

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la construcción por parte de los ciudadanos europeos de una Europa de derechos fundamentales, desarrollo sostenible y cul­ tura. Esta actuación se viene desarrollando desde 1995 a través del Fórum Permanente de la Sociedad Civil Europea, iniciativa que se inscribe en el espíritu de lo que se ha venido a definir como democracia participativa. En él participan, hoy por hoy, más de doscientas asociaciones que incluyen organizaciones guberna­ mentales y asociaciones de ciudadanos que trabajan en el plano europeo, nacional, regional o local en diferentes ámbitos de interés general (sindicatos, social, cultural, medio ambiente, consumidores, salud...). Entre sus iniciativas de mayor recorrido es preciso destacar el Proyecto de Carta de los Ciudadanos, surgido inicialmente de la necesidad de unir esfuerzos y de coordinar acciones de todos aquellos ámbitos que quisieron hacer oír la voz de los ciudada­ nos en el proceso de revisión del Tratado de Maastricht; su objetivo final fue intentar introducir en el Tratado nuevos dere­ chos que favoreciesen la cohesión social y la profundización en la democracia. Tras los Primeros Estados Generales de la Sociedad Civil, celebrados en Bruselas en noviembre de 1996, el Fórum decidió comprometerse en el proceso de elaboración de una Carta de los Ciudadanos Europeos que definiera claramente tanto los ideales que subyacen en la Unión Europea como el papel de los valores que ella debería representar. Entendido como un nuevo pacto fundador de Europa, el proyecto de Carta quiso dar un sentido a la ciudadanía europea confiriéndole una doble di­ mensión: cívica y democrática, de una parte, y económica y social, de otra. Asimismo, fue expresión de una visión de Euro­ pa donde el poder soberano pertenecía a todos los ciudadanos, no al mercado o a la tecnocracia. Es preciso añadir que la Carta fue presentada como «un mensaje de esperanza para construir

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unidos la democracia del siglo xxi, para pasar de una Unión de Estados a una Comunidad de pueblos y de Estados, reflejando lo que podría ser una democracia participativa que reclama, en primer término, sus principios y sus valores». Adoptada durante los Segundos Estados Generales de la Sociedad Civil que se desarrollaron en Roma en marzo de 1997, el proyecto de Carta fue remitido al Parlamento Europeo para su revisión y elaboración de una versión final. Su incidencia, por último, ha sido notable, sobre todo si se considera que ha influido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aprobada en Niza el pasado mes de diciembre de 2000, tanto en la metodología adoptada para su elaboración como en sus contenidos doctrinales.

Hoy es difícilmente discutible que la columna vertebral de la Unión Europea durante los últimos cincuenta años ha sido el mercado y que esta situación ha conducido a la sensación actual de bloqueo político en las perspectivas del proceso de construcción europea. De hecho, las inercias generadas por esa lógica economicista han introducido el riesgo de una disolución gradual del acervo comunitario y han aumentado las tendencias a la fragmentación de la Unión Europea en varias Europas que evolucionen a diferentes velocidades, todo ello coincidiendo con el horizonte de un proceso de ampliación de una naturale­ za y de una amplitud sin precedentes. Este panorama se complica aún más si se considera que el proceso de construcción europea que tradicionalmente ha garantizado la paz, la libertad y la democracia de todos los Esta­ dos miembros de la Unión Europea se debe enfrentar hoy al

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impacto de la globalizadón económica y de los cambios intro­ ducidos por la sociedad de la información. Todo ello exige una redefinición de muchos de los principios de la política europea cuando se duda de que las instituciones de la Unión y los Esta­ dos miembros sean capaces por sí mismos de responder a las incertidumbres del presente y a los retos del futuro. En esa dirección, el Movimiento Europeo ha venido consi­ derando en los últimos años absolutamente necesario que los derechos fundamentales se constituyan en el centro mismo de la Unión Europea y que una sociedad civil pluralista, no violen­ ta y partidpativa, sea el actor fundamental de la Europa del si­ glo XXI. Sin embargo, haría bien en no olvidar que el objetivo principal para hacer realidad estos propósitos es aproximar a los ciudadanos europeos a los valores que emanan de la cons­ trucción política —paz, prosperidad, no discriminación, pluralis­ mo, democracia, solidaridad y cohesión social-, ya que, como afirma Jürgen Habermas, una doble responsabilidad recae sobre los europeos: «son responsables de que la organización de la comunidad de los pueblos resulte finalmente apta para una solución cooperativa de problemas globales que cada vez resul­ tan más ineludibles y de que en las propias sociedades se detenga el proceso de caída de los estándares de bienestar social alcanzado, así como de que cese la escisión a la que los términos de chauvinismo del bienestar da lugan>.

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J rnodeio euro,,-. ............

V construcción

el' M José María Gil-Robtes D ip utB do a l P arlam en to Euro peo E x P re sid e n te d e l P arlam en to Euro peo

Sumario 1. El modelo europeo. L l . Un proceso original. 1.2. El modelo institucional de la Unión.— 2. La construcción europea en el siglo xxi: Los retos permanentes del proceso de unificación europea.— 3. Conclusión. RESUMEISI El proceso de construcción de la Unión Europea es un proceso origi­ nal pero inacabado. Desde una perspectiva histórica, el proceso de construcción europea no es tan sui géneris. No es un cuadro pintado de una vez por una sola mano, sino una catedral que viene construyéndose trabajosamente desde hace medio siglo y cuyos contornos se van defíniendo cada vez más. Eloy estamos en un momento adecuado para identificar las princi­ pales características del modelo actual y reñexionar sobre su futuro La Unión Europea ha sido y es un gran instrumento de prosperidad a muy bajo coste. Una organización de la que ninguno de sus inte­ grantes, ni siquiera los más reticentes, se propone salir, y que cada vez tiene más candidatos a la entrada.

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ABSTRACT The process of construction ofthe EU is an original process, but also an unfmished one. Erom an historical perspedive, the process of construdion is not so idiosyncratic. Jt is not a pidure painted once by a single artist, but a cathedral that has been in construdion for half a century and whose outline is more and more defined every day Today we are in an adequate moment to identify the principal charaderistics ofthe adual model and to reñed about its future. The European Union has been and still is a great instrument of prosperity at a very low cosí An organisation from which none ofits members, including the most reludant ones, intend to leave and that everyday has more and more candidates to join.

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El modelo europeo y construcción europea en el siglo xxi

La Unión Europea es una construcción «sui generis». Esta expresión, sin duda la más difundida entre los que se ocupan de la organización de la Unión, es una verdad a medias.

En efecto, en los dos últimos siglos las construcciones políti­ cas se establecen o se cambian, por lo general de una vez, con un texto que establece las líneas fundamentales de la organización o los valores a los que sirve. Es lo que llamamos una Constitución. Sin embargo, a lo largo de la Elistoria la pauta ha sido la contraria. Las instituciones han ido naciendo, desarrollándose y modificándose o desapareciendo de modo evolutivo y sin un plan de conjunto. El sistema constitucional británico es el mejor y más clásico ejemplo de este modo de proceder, que le ha permitido «inventar» y experimentar muchos de los rasgos que encontramos en las constituciones de nuestros Estados: el papel del Parlamento en materia legislativa y presupuestaria, la responsabilidad del gobierno ante el Parlamento y los medios de hacerla efectiva, la reducción de la jefatura de Estado a una autoridad simbólica y moral, etc. Por tanto, desde una perspectiva histórica, el proceso de construcción europea no es tan sui géneris. No es un cuadro pintado de una vez por una sola mano, sino una catedral que viene construyéndose trabajosamente desde hace medio siglo y cuyos contornos se van definiendo cada vez más. La cumbre de Niza puso algunas piedras más, pero, cons­ ciente de que esos retoques resultaban insuficientes, abrió un proceso de reflexión sobre el futuro de esa construcción, pre­ viendo concluirlo con una nueva Conferencia interguberna­ mental en el año 2004.

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Estamos, por tanto, en un momento adecuado para identi­ ficar las principales características del modelo actual y reflexio­ nar sobre los cambios deseables. Es lo que me propongo hacer en este artículo.

B i

a MODELO EUROPEO

1.1.

Un proceso original

1.1.1. La construcción de la unidad europea es un proceso de enorme importancia. Aunque la falta de perspectiva aún no nos permita captar plenamente todo su alcance, es desde luego el proceso más importante que han vivido durante el siglo xx - y seguirán viviendo durante el x x i- las naciones de nuestro continente. Un proceso decisivo para la supervivencia de la civilización europea, con características propias y diferenciadas, y para su proyección en el mundo, para la independencia de nuestro con­ tinente y para el bienestar, la paz y la prosperidad de quienes en él vivimos. 1.1.2. Se trata, por otra parte, de un proceso original. No porque sea original la idea de unificar Europa. Tomen ustedes cualquier manual sobre la unidad europea y leerán la relación de los sucesivos intentos: Roma, Carlomagno, Carlos V, Napo­ león, Hitler. Todos ellos se propusieron agrupar bajo su férula a los distintos pueblos de esta pequeña y recortada península occidental de Asia. ¿Por qué, pues? Por tres características que me parecen específicas del actual proceso, a saber, la filosofía que lo inspi­ ra y el método y la terminología utilizados.

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Ei modelo europeo y construcción europea en el siglo xxi 6

I.I.2 .I. La filosofía que preside el actual intento no es la dominación sino la unión voluntaria entre iguales. Por primera vez no se trata de establecer por la fuerza el dominio de un pueblo, de una dinastía o de una nación sobre los demás. Ese plantea­ miento de fuerza es el que ha fracasado una y otra vez y ha aca­ bado por llevarnos, a costa de un interminable rosario de guerras, de colonizadores a colonizados. Fue necesario llegar a la práctica destrucción de nuestro continente para que sus principales res­ ponsables políticos llegasen a la conclusión de que había que cambiar el planteamiento y buscar la unidad por otros caminos. Se plantearon entonces la necesidad de ir a la unión desde la libertad, a compartir voluntariamente esa soberanía teórica que ya no les aseguraba ni la independencia ni la prosperidad y buscar juntos el bienestar y la paz. f.1.2.2. La segunda de las características a que antes me refería es el método utilizado para lograr la unidad. Puesto que se trataba de alcanzar la unidad voluntariamente, no como conse­ cuencia de una conquista u otra forma de imposición, el método no podía ser más que el pacto, es decir, la vía federal. Federación —perdónenme la perogrullada—es la unión basada en el pacto. Ahora bien, hasta la puesta en marcha de la CECA, las fede­ raciones se habían constituido «de una vez», o sea, poniendo en común de entrada los aspectos más visibles y delicados de la soberanía: relaciones exteriores, defensa, ju sticia... (EEUU, Suiza, Alemania). Todo ello mediante una constitución formal, que proclamaba el nacimiento de un nuevo sujeto de relaciones internacionales y definía las relaciones de ese nuevo ente con sus integrantes. Este fue el cam ino que se intentó en un prim er m om ento, y el que ha seguido propugnando con adm irable tesón el M o ví-

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miento Europeo desde su congreso fundacional en La Haya en 1948. Ahora, por cierto, voces muy autorizadas, incluidos varios Jefes y ex Jefes de Estado, vuelven a reclamar la necesidad de una constitución de la Unión Europea; pero ya como punto de llegada, no como decisión de partida. Porque ese método constituyente clásico se vio pronto que no tenía posibilidades de éxito. Eue entonces cuando Schuman hizo suya y lanzó oficialmente la idea genial de Monnet; recor­ demos la famosa frase de la declaración de 9 de mayo de 1950, tantas veces citada: «Europa no se hará de una sola vez ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concre­ tas, creando primero una solidaridad de hecho». Construir paso a paso, pacto tras pacto, ladrillo a ladrillo, el edificio de la solidaridad europea. Esa ha sido la vía, lenta, tra­ bajosa, poco excitante, pero enormemente eficaz, que nos ha permitido llegar hasta la realidad de hoy. Método original inclu­ so en cuanto a sus prioridades: empezando por la economía, que es y ha sido siempre el cimiento de los Estados. Por algo Monnet venía del campo de la economía, no de la milicia, la diplomacia o el derecho. I.I.2.3. En cuanto a la tercera de las características de este original proceso, es la terminología. Que casi nunca se cita, como no sea para denostarla. Se trata en efecto de un conjunto de tec­ nicismos, de denominaciones con elevado grado de abstracción, que al común de los mortales no le dicen nada, cuando no le repelen pura y simplemente. Una terminología que parece hecha para que no se entienda lo que quiere designar, y que, de hecho, fue pensada para disimular y no para explicar o clarificar. Se habla de «Comunidad» y de «método comunitario», para no hablar de federación y de método federal. Se llaman «regla­

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mentos» a lo que son pura y simplemente leyes, «directivas» a las leyes-marco, etc. Pero ¿cómo iban a admitir los Parlamentos nacionales, depositarios constitucionales de la potestad legisla­ tiva, que se impusiesen leyes a los ciudadanos sin intervención suya? ¿Cómo aceptar abiertamente esa realidad sin que los defensores a ultranza de la soberanía nacional pusiesen el grito en el cielo? Pues sencillamente llamándolos de otro modo. Hasta que los ciudadanos se van dando cuenta que esas normas cada vez les afectan más y que las instituciones que las dictan cada vez tienen más poder. En ese momento pretenden enterarse cómo funciona el sistema, qué hay detrás de esa extraña terminología, quién manda y ante quién responde. Entonces lo que fue una solución ingeniosa se convierte en un handicap, en una barrera entre el europeo y la Unión. Quizá el día que a las instituciones, normas y procedimien­ tos comunitarios se les llame como a sus equivalentes naciona­ les se rasguen muchas vestiduras, pero sin duda los europeos podrán saber de qué va la cosa.

1.2.

El modelo institucional de la Unión

1.2.1. No hubiera sido posible el desarrollo que ha experi­ mentado el proceso de unidad europea sin la existencia de unas instituciones supranacionales, es decir, dotadas del poder nece­ sario para imponer sus decisiones a los Estados miembros. La prueba es el escaso grado de eficacia que caracteriza a las organizaciones europeas basadas en el método puramente internacional (o intergubernamental, como ahora suele decirse).

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Dentro de la misma Unión la llamada «cooperación política», hoy convertida en los pilares II y III del Tratado de Maastricht, ha sido también un buen exponente de cómo marear la perdiz con declaraciones, planes, propuestas e informes que al final se quedan en nada o casi nada. 1.2.2. En cambio el método comunitario, es decir, el pilota­ do por instituciones supranacionales —o sea «federales», quera­ mos o no reconocerlo- ha construido en este medio siglo un acervo de unidad impresionante; libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales; política agrícola común, nor­ mas comunes sobre competencia, unión económica y moneta­ ria, política comercial común, normas sobre protección de los consumidores, salud pública y medio ambiente, políticas de cohesión económica y social, cooperación al desarrollo, y otras muchas políticas que no cito porque el grado de unidad conse­ guido es mucho menor. 1.2.3. ¿Cómo es ese modelo? Es un modelo que ha evolu­ cionado desde la concentración de todos los poderes en el Consejo de Ministros a una situación muchos más equilibrada que, simplificando, cabría describir así:

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a)

El Consejo Europeo —la «cumbre» de jefes de Estado y de Gobierno- actúa como un jefe de Estado colectivo, es decir: impulsa el desarrollo de la Unión, acuerda los cambios en los Tratados, toma las decisiones más difí­ ciles cuando no hay acuerdo en el Consejo de Minis­ tros, decide los nombramientos más importantes, etc.

b)

El Parlamento Europeo, único órgano elegido directa­ mente por los ciudadanos, interviene en todas las leyes —cada vez más con el mismo poder que el Consejo, por eso se habla de «codecisión»—y en la aprobación del pre­

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El modelo europeo y construcción europea en el siglo xxi 6

supuesto de la Unión, controla la ejecución de éste, designa al Presidente y a los miembros de la Comisión (a propuesta del Consejo), controla su gestión (pudiendo cesar a la Comisión si no lo hace bien, y se va convirtien­ do en el verdadero motor de la integración europea.

n

c)

El Consejo de Ministros legisla —solo o con el Parla­ mento, según los casos—, aprueba con éste el Presu­ puesto, vigila la ejecución de los programas por parte de la Comisión, tiene amplios facultades de nombra­ miento y dirige la Política Exterior y de Seguridad y la de Justicia e Interior.

d)

La Comisión se ha ido pareciendo cada vez más a lo que será en su día el Gobierno de Europa. De hecho realiza las funciones típicas de un Gobierno, aunque lo haga por delegación del Consejo de Ministros y bajo la tutela de éste. Sus relaciones con el Parlamento también han ido asemejándose cada vez más a las de un Go­ bierno parlamentario.

e)

El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia velan por la aplicación del derecho comunitario y lo hacen respetar.

LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA EN EL SIGLO XXI: LOS RETOS PERMANENTES DEL PROCESO DE UNIFICACIÓN EUROPEA

En el siglo xxi Europa debe seguir este modelo, que ya ha demostrado ser eficaz. No hay que cambiarlo, sino perfeccionar­ lo. El proceso de construcción de la unidad europea es un proce­ so inacabado, desde el origen se planteó como un proceso pro­

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gresivo, lo que le ha obligado a enfrentarse a tres retos perma­ nentes, a saber: consolidación, profundización y ampliación. 2.1. Consolidación, porque se trata de un proceso históri­ camente muy difícil, cuyos logros han sido objeto del ataque continuado y sistemático de sus adversarios. En primer lugar de los nacionalistas, expresión con la que no me estoy refiriendo a nuestros nacionalistas de los espacios regionales, sino de quienes tratan de que los Estados naciona­ les retengan sus poderes tradicionales, aunque éstos sean cada vez más ilusorios. Pero también de los intemacionalistas, es decir, de los que quisieran llegar sin etapas previas a un mundo sin fronteras, regido por la ONU, y consideran la formación de grandes con­ juntos de naciones como un estorbo. Entre los cuales están no sólo los defensores teóricos del Tercer Mundo sino las grandes multinacionales y cuantos defienden una aldea global con la menor regulación posible. Cada paso adelante en el proceso de supranacionalidad europea ha de ser por tanto defendido, puesto en práctica y consolidado con tenacidad, sin creer que por figurar en un tra­ tado está definitivamente consolidado. 2.2. Profundización, que es una exigencia de la consolida­ ción, porque cada paso adelante acaba exigiendo otro para ser plenamente eficaz. Así la unión aduanera llevó al libre movi­ miento de personas, mercancías, servicios y capitales, éste al mercado único o mercado interior, que a su vez ha exigido la unión económica y monetaria. El siglo XXI debe ser el siglo de una verdadera política social europea. No la política social actual, limitada a unos pocos

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aspectos y con métodos «blandos», sin verdaderas facultades legislativas y de ejecución, sino una verdadera política comuni­ taria con todos los instrumentos. Lo mismo cabe decir de la Política Exterior y de Defensa, de la cooperación judicial y de las políticas de inmigración y de seguridad. 2.3. Y ampliación: las Comunidades Europeas nacieron abiertas a todas las naciones de nuestro continente que cum­ pliesen con los requisitos de un régimen democrático, el respe­ to efectivo de los derechos humanos y una economía de mer­ cado susceptible de incorporarse sin traumas a la unión adua­ nera, hoy mercado interior. De hecho en estos cincuenta años ha pasado de seis a quin­ ce miembros, con la particularidad de que a cada ampliación ha acompañado un refuerzo de los vínculos comunes, es decir, una profundización. Ahora tenemos en perspectiva la mayor de esas ampliacio­ nes —de 15 a 27 miembros-, que por fuerza tendrá que ser gra­ dual y llevarse a cabo en un plazo razonable, por exigencias de la propia estabilidad de los países candidatos, aunque a éstos cualquier plazo les parecerá excesivamente largo, como en su día nos pareció a nosotros. Ojalá los países de la Unión sepamos realizar el gran ejerci­ cio de solidaridad que supondrá arbitrar los recursos presu­ puestarios necesarios para la ampliación. Esa solidaridad es la que ha conseguido lograr esa Unión Europea, que ha sido y es un gran instrumento de prosperidad a muy bajo coste. Una organización de la que ninguno de sus integrantes, ni siquiera los más reticentes, se propone salir, y que cada vez tiene más candidatos a la entrada.

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El CONClUStt^ Al plantearlas sólo he querido poner de manifiesto que la construcción de la unidad europea va bien, que esa gran empresa de nuestro siglo xx se ha ido concretando, ampliando, profundizando y consolidando a pesar de las enormes dificul­ tades y reticencias que ha tenido que superar. Ha sido un proceso rápido (50 años en términos históricos son un lapso de tiempo insignificante), envidiado en otros con­ tinentes, y de resultados predominantemente positivos. Ha sido posible gracias al empeño, la generosidad y el tesón de muchos hombres y mujeres a los que se tildó de visionarios, y sólo lle­ gará a su fin si los europeos que llevan actualmente el timón de la vida política y los que han de llevarlo dentro de unos años son capaces de superar la tentación del egoísmo nacional con esa misma claridad de ideas, generosidad y tesón.

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Alejandro Cercas Alonso Diputado del Parlamento Europeo

Sumario 1. lntroducción.~2. Población.— 3. El empleo.— 4. Rentas y calidad de vida.— 5. Participación social.— 6. La agenda social europea.

RESUMEM Europa se enfrenta a desafíos tales como el demográfico, tecnológico y el aumento de la competitividad a escala mundial, pero también tiene oportunidades de consolidar y expresar ante el mundo un modelo de sociedad y de civilización diferente al que se impulsa desde otras latitudes. Analizando las variables de población, empleo, rentas, calidad de vida y participación social el artículo quiere demostrar que lo social y lo económico están estrechamente relacionados y que la competiti­ vidad, el empleo y la protección social son los tres elementos clave a través de los que se quiere asegurar el futuro del modelo social y político en la Unión Europea.

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ABSTRACT Europe affronts challenges such as demography, technology and the growing of competitiveness on a worldwide scale, but has also opportunities to consolídate and show to the world a model ofsociety and civilisation, that is different to the model prometed from other latitudes. Analysing the variables of population, employment, quality of Ufe and social participation, this article intends to show that social and economic aspects are closely related, and that competitiveness, employment and social protection are the three key elements to guarantee the social and political model in the European Union.

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La Europa Social que se está conformando: realidad y perspectivas

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INTRODUCCIÓN Cada año la Comisión presenta en el Parlamento un infor­ me que tiene como objeto una descripción general de la situa­ ción social en Europa sobre la base de informaciones homogé­ neas y armonizadas por Eurostat. Estas investigaciones, que por cierto son un exponente de que Europa se va construyen­ do paso a paso, permiten el análisis acertado y comparativo de las tendencias en los Estados miembros, subrayan la importan­ cia de la dimensión social en la Europa del futuro y permiten la cooperación entre los Estados Miembros El primer objetivo de mi artículo es exactamente el mismo: suministrar al lector la información básica para determinar cuá­ les serán las necesidades sociales del futuro. Para ello nada mejor que, aunque someramente, examinar los principales fac­ tores sociales, a saber: la población, las condiciones de vida, la renta y la participación social. El desarrollo social en el transcurso de las últimas décadas ha sido notable en comparación con todos los otros períodos precedentes. Las tendencias demográficas y sociales, el progre­ so tecnológico y el aumento de la competitividad a escala mun­ dial representan para la Unión Europea ciertamente unos con­ siderables desafíos, pero también enormes oportunidades de consolidar y expresar ante el mundo un modelo de sociedad y de civilización bien diferente, por su humanidad, que el que se presenta como paradigma desde el otro lado del océano. Se observa de inmediato al analizar las tendencias sociales que habrá un aumento en la demanda en este campo durante los próximos años. Sin embargo, parece también que el poten-

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dal de la oferta y de las capacidades de nuestros países también aumentan, lo que permite pensar en un horizonte exigente, pero abordable, si se toman las decisiones correctas, en buen momento y sobre la base de informaciones fiables. Por otro lado, las tendencias estimulantes en materia de participación social deben ser consideradas como una magnífica oportuni­ dad añadida para aportar las respuestas a las necesidades del mañana. Espero que esta aportación sea útil para comprender hasta qué punto Ío social y lo económico están imbricados en el debate europeo y cómo la competitividad, el empleo y la pro­ tección social son vistos como los tres lados de un triángulo equilátero, en el que se concede similar importancia a cada ele­ mento, que interacciona con los demás en el reto de asegurar el futuro de nuestro modelo social y político. En Europa tan importantes son las ideas como el método y el trabajo en equipo. Comisión, Consejo, Parlamento, interlocu­ tores sociales y civiles, actúan y tienen su papel en el método comunitario. Los Tratados han sido convenientemente reforma­ dos, y aunque la subsidiariedad es regla casi general en las cuestiones de los derechos sociales y laborales, la Unión dispo­ ne de muchos instrumentos, legislativos y no legislativos para generar un valor añadido de coherencia, compromiso y lideraz­ go para que los países se muevan en la dirección adecuada y con el grado de actividad que los retos aconsejan. Y allí donde no hay base jurídica, porque todo esto es muy reciente, se acude como en el empleo ayer, en la cohesión social hoy y en las pensiones mañana, al llamado método abierto de coordinación, en cuya virtud los Estados restan soberanos, pero comprometidos ante los demás, y ante sus opiniones públicas, con objetivos, directrices, indicadores, articulados en los planes

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La Europa Social que se está conformando: realidad y perspectivas

T

nacionales y agregados a las escalas continental, en un ejercicio de cooperación, aprendizaje de las mejores practicas y disemi­ nación de experiencias.

U POBLACIÚN La Unión Europea, una población de 375 millones de habi­ tantes, envejece. En 1998, las personas de 65 años y más eran el 24% de la población considerada población activa o en edad de trabajar (personas de 15 a 64 años). Dentro de 10 años serán al 27% y en el 2050 casi la mitad. Cifras nada extrañas visto que el indicador coyuntural de fecundidad de la Unión cae/pasa de 2,59 en 1969 a 1,45 en 1998, y que la esperanza de vida ha aumentado aproximada­ mente 10 años en la segunda mitad del siglo pasado. Por eso el crecimiento demográfico es más rápido en las personas de más edad. En el año 2010 el número de personas de edad avanzada será el doble (69 millones) que en el año 1960 (34 millones). En el curso de esta década el número de personas mayores de 65 años aumentará un 13%. A todas luces, una de las tareas futuras será reforzar el papel de todas las personas que han llegado a la segunda mitad de su vida. La Comisión está estudiando nuevos programas de acción basados en los artículos 13, 129 y 137 del Tratado de Amsterdam respecto a los que sufren por su edad discrimina­ ción, paro o exclusión social. También en virtud del artículo 166 del Tratado el quinto programa marco para la investigación movilizará recursos para mejorar la calidad de vida, la autono­ mía y la integración social de las personas mayores.

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Un capítulo a no olvidar es el de la educación, porque aun­ que hoy el nivel de la educación es evidentemente mejor que en el pasado, el 22% de los jóvenes de 18 a 24 años dejan el siste­ ma educativo sin haber pasado el primer ciclo de enseñanza secundaria. La importancia que tiene este dato salta a la vista cuando se sabe que el 60% de esos jóvenes están sin empleo. Estas cifras, por supuesto, varían de unos países a otros y en el caso de España son peores: según los datos disponibles, 30 de cada 100 jóvenes españoles o carecen de estudios o están poco cualificados; o desde otro punto de vista es muy insatisfactoria la situación de nuestro país puesto que en la población entre 18 y 24 años un 83% no hacen estudios de ninguna clase; casi 23 puntos más que la media europea. Por tanto, teniendo en cuen­ ta que es la enseñanza la mejor garantía de trabajo, remunera­ ción y carrera profesional, mejorar estas cifras es una tarea urgente en Europa y en España. El Tratado de Amsterdam ya trató de estas cosas en los artículos 149 y 150 y en las líneas y direc­ trices de los planes de empleo de los Estados se orienta a redu­ cir substancialmente el número de jóvenes que dejan prematura­ mente el sistema escolar, así como dotar a las nuevas generacio­ nes de mayores capacitaciones para las nuevas tecnologías.

i c l EL EMPLEO En 1998 el número de personas que tenía empleo en Europa se elevaba a 151 millones, o sea tres millones más que en 1995. La tasa de empleo era del 61% (para España sólo el 50%). La cifra europea es bastante menos elevada que en EEUU 73% y en Japón 70%. Igualmente la discriminación para las mujeres según la tasa de empleo es evidente (51,2% frente a 70,2% de los hombres).

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La Europa Social que se está conformando: realidad y perspectivas

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Tres millones de empleos es un aumento estimable, pero modesto y muy insatisfactorio, además, porque el número de trabajadores a tiempo parcial continua aumentando. Otro dato negativo es que el 13% de los asalariados de la Unión tenían un contrato temporal, cifra que nos parece un sueño vista desde España, donde se triplica la cifra europea y se baten todos los retos de temporalidad. He preferido dar los datos de empleo antes de hablar de actividad y de desempleo porque en la agenda europea se está empezando a sustituir el debate del desempleo por el de empleo y a asumir, en concreto, compromisos de empleo. No se trata ya, por tanto, sólo de eliminar el paro sino de conseguir tasas reales de empleo similares a las de EE.UU. y Japón. El Tratado de Amsterdam ya situó como un objetivo de la Unión el alcanzar un nivel elevado (art. 127.2) y después del Tratado de Amsterdam se convino, tras la Cumbre dedicada al Empleo (Cumbre de Luxemburgo, 1997), levantar una estrategia especí­ fica apoyada en los famosos cuatro pilares: • Incrementar la capacidad de inserción profesional. • Mejorar el espíritu empresarial. • Mejorar la capacidad de adaptación. • Igualdad de oportunidades para las mujeres. Cada año se adopta para cada uno de los pilares un con­ junto de líneas directrices, así como de objetivos específicos que deben alcanzar los Estados miembros a través de los planes nacionales de empleo. Asimismo cada año hay una evaluación de los objetivos realizados, y en las llamadas «cumbres de pri­ mavera», se analizan a fondo las tendencias económicas y sociales de la Unión. Este método, iniciado tras la cumbre de Lisboa del año pasado, se realiza desde la perspectiva de la

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nueva estrategia sobre la sociedad de la información y el cono­ cimiento en Europa. En todo caso, hay que echar una mirada también al desem­ pleo en Europa, donde las cifras siguen siendo dramáticas, aun­ que mejores que hace 10 años: en 1998 el número total de parados ha bajado por primera vez desde 1992 de la barrera de los 17 millones, lo que representa un 9,9% de la mano de obra contra un 4,5% en EEUU y un 4,1 en Japón. El país con más grave problema es España, 18,7%, mientras que tienen cifras japonesas Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, Austria y Portugal. También, como en otras cosas, las mujeres presentan indicadores peores que los hombres y hay grandes disparida­ des entre los países y entre las regiones. En suma, hay mucha tarea por delante y a ello se están dedicando el Consejo, la Comisión y el Parlamento en los planes nacionales y en las líne­ as directrices. Los Estados han convenido trasladar más recur­ sos a políticas activas y aumentar el porcentaje de parados a los que se les va a ofrecer formación, o medidas análogas, aproxi­ mándose a la media de los tres más eficientes. Especial preocupación mueven dos colectivos, el de los jóvenes y el de los parados de larga duración. Hay casi cinco millones de parados jóvenes en Europa, lo que viene a repre­ sentar un 20% de los jóvenes presentes en el mercado de tra­ bajo. Los Estados miembros se han comprometido a que nin­ guno de ellos esté a más de seis meses sin que se tome una medida especifica para su incorporación a nivel profesional. Otro objetivo especifico es el de los parados de larga duración. La situación es muy preocupante: el 47% de los parados en Europa lleva más de un año en desempleo, que es tanto como decir en una época de profundos cambios tecnológicos que están fuera del mercado de trabajo. También las tasas entre las

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mujeres son peores que entre los hombres. Esta situación pare­ ce más enquistada y con más resistencia a la evolución y al cambio. Por ello también los Estados miembros han adquirido compromisos específicos y se han comprometido a hacer una orientación individual de carácter profesional antes de que lle­ ven 12 meses en el paro.

RENTAS Y CALIDAD DE VIDA En la Unión Europea el 20% de los ciudadanos más ricos dispone del 40% de la renta, mientras que el 20% de los más pobres sólo dispone del 8%, es decir, cinco veces menos. Las personas que viven solas, sobre todo sin son mujeres, y las que viven en el sur de Europa, llevan la peor parte. Afortunadamente ya disponemos, tras el Tratado de Amsterdam, de base jurídica para actuar contra la exclusión social en Europa. Su artículo 3 obliga a reforzar la cohesión económica y social. Existe un Programa de Acción y en los próximos meses se articularán los planes nacionales, las directrices y los objetivos para articular el método abierto de cooperación en contra de la exclusión social en Europa. Una característica bien singular del modelo social europeo es la enorme importancia de las transferencias sociales, tanto por su cuantía (25% de la renta equivalente) como por su gene­ ralización, ya que alrededor del 70% de los ciudadanos de la Unión se benefician de alguna forma de transferencia social, siendo los más beneficiados las parejas de escasos recursos y siendo el vector más importante las pensiones. En el conjunto de la Unión los gastos de protección social representan el 30% del PIB. España, en el furgón de cola, se

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contenta con el 24%. Se viene observando un estancamiento en los gastos de protección social, pero se espera que con la lle­ gada del «baby boom» a la edad de la jubilación, 2010 en Europa, 2020 en España, habrá que dedicar entre 3 y 5 puntos del PIB para abonar las pensiones y otras cantidades de tal cuantía para hacer frente a gastos de hospitales y cuidados que necesitará la población europea. Hoy este conjunto de referencias es objeto de análisis y de los primeros contactos para coordinar las políticas de los Estados miembros, con un método de coordinación abierta, similar al del empleo, al objeto de que Europa ayude a la modernización y adaptación de los sistemas de protección social. Se espera una importante Comunicación de la Comisión al respecto el próximo mes de junio, mientras prosiguen los tra­ bajos sobre las implicaciones del envejecimiento en el Comité de Política Social y en el Comité de Política Económica. También el Parlamento está asociado a estos trabajos en un Rapport que se votará el próximo mes de mayo y del que es autor quien sus­ cribe este artículo.

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PARTICfPACiÓN SOCIAL

Europa es un continente con un elevado nivel de articula­ ción y sociabilidad. Los contactos sociales son muy elevados, salvo quizá una minoría, creciente, de personas muy mayores. Europa dispone de una rica vida asociativa y un enorme poten­ cial de voluntarios y gentes disponibles para trabajar a favor de la comunidad y de sus semejantes. Felizmente estas actividades han crecido grandemente en estos últimos años y, muy esperanzadoramente, entre la juventud. Aquí también parecen exis­ tir redes y valores más sólidos en el Norte que en el Sur de

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Europa, y están adquiriendo gran relevancia estratégica en la resolución de problemas tan complejos como la integración social de los emigrantes, tarea esta en la que hay experiencias altamente significativas, tanto desde el punto de vista cuantita­ tivo como cualitativo. Experiencias y debates de una ejemplaridad que España debería conocer y aprender. En un momento en el que se debilitan los tradicionales medios de socialización a través del trabajo o los lugares segu­ ros, como la familia extensa, estas redes sociales cumplen y cum­ plirán un importante papel multifuncional, incluida la prestación de servicios y cuidados a los más desposeídos. Es también un vector ineludible para la consolidación de los valores culturales, de la solidaridad y de la democracia de más calidad. La partici­ pación es en buena medida la vara de medir la capacidad social de una comunidad, de sus aptitudes para asumir compromisos y deberes, de su maestría para enfrentar los desafíos de un futu­ ro que se adivina exigente desde los parámetros de la solidari­ dad. Desde luego, cualquier derrapaje en otra dirección sería algo bien distinto del paradigma que se expresa tras la mención al modelo social europeo y a los anhelos que se acaban de pro­ clamar en la Carta de Derechos Eundamentales. La otra cara de la moneda, el fracaso, lo da la presencia de las personas aisladas. Los estudios disponibles muestran que el sentimiento de soledad es tres veces más frecuente que la media entre las personas de mas de 80 años: en algunos países mas del 10% de este colectivo dice sufrir de esta situación. Más grave es este sentimiento entre los enfermos (cinco veces mas que la media), y es significativo entre quienes carecen de una familia o de rentas suficientes. Otra perspectiva de las tramas profundas de nuestra socie­ dad es el extraordinario papel que juegan las mujeres, sobre

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todo en los cuidados de niños, viejos y enfermos, y al pesado tributo que pagan en forma de peores perspectivas en la distri­ bución primaria de las rentas y en la obtención de beneficios sociales y pensiones. Esta es una situación que cambia rápida­ mente a medida que la mujer se incorpora al mercado de tra­ bajo convencional, lo que sitúa un horizonte pleno de retos y necesitado de nuevas iniciativas para encarar las necesidades de cuidados de la población de las próximas décadas. Todo este conjunto de datos sumarios presenta un cuadro nítido de los desafíos para la Europa social: a) Tiene que añorar una nueva mano de obra. Para mante­ ner la proporción activos/pasivos en unas tasas razonables se ha de incrementar la tasa de empleo entre los trabajadores de más de 50 años y entre las mujeres. b) Habrá que imaginar de otra forma los ciclos vitales. Desde luego, el período de formación deberá extenderse a lo largo de toda la vida y las condiciones de entradas y salidas del mercado de trabajo, ni podrán ser tan rígidos como ahora, ni tan llenos de elementos discriminatorios contra las mujeres y los hombres de edad madura. c) Resulta imprescindible un nuevo contrato social entre hombres y mujeres, que les permita a ellas las mismas oportuni­ dades y poder conciliar vida familiar y profesional. Todo ello está demandado desde la más elemental justicia, y por mor de una necesidad tan imperiosa como es levantar las maltrechas tasas de fecundidad. En caso contrario, las pensiones y el conjunto de la vida económica y social pagarán la factura de una sociedad patológicamente envejecida. d) Sum ar y contar con todas las potencialidades. Carece de todo sentido enfrentar lo económico a lo social, o lo privado a

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lo público, o unas generaciones a otras... Nuestro modelo social necesita del concurso y del desarrollo de todas las capacidades en un mundo que hay que ordenar desde la idea de la coope­ ración mejor que desde la competencia feroz.

U AGENDA SOCIAL EUROPEA El Consejo de Lisboa fijó para la Unión el objetivo estratégi­ co de «convertirse en la economía del conocimiento más compe­ titiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento econámico duradero acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de la mayor cohesión social»; para ello estimó que había que preparar nuestra economía así como modernizar nuestro modelo social, invirtiendo en recursos humanos y luchando contra la exclusión. El primer objetivo es el pleno empleo para el 2010 y una tasa de empleo (actualmente del 61 %) que se aproxime al 70% y, de tal forma, que la tasa en las mujeres (hoy el 51 %) sobrepase el 60 % en aquella fecha. La Cumbre extraordinaria de Estocolmo ha señalado objetivos intermedios para la mitad del recorrido, haciendo así más exigente el compromiso voluntariamente aceptado por los Estados miembros. El Consejo mandató a la Comisión que preparara para el Consejo de Niza (diciembre de 2000) un acuerdo sobre una Agenda social europea que integrara las iniciativas de los diferen­ tes partener asociados. Así se hizo y así vio la luz la Agenda Social Europea, es decir, el programa de trabajo para esta legislatura del Parlamento, la Comisión, el Consejo y los interlocutores sociales. La Agenda Social Europea es un documento complejo donde se precisan los desafíos comunes, las modalidades de las actuacio­ nes, las orientaciones y las evaluaciones y seguimiento a realizar.

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Muy esquemáticamente la Agenda Social señala; Los desafíos comunes:

• Realizar el pleno empleo y movilizar todo el potencial dis­ ponible. • Aprovechar el progreso técnico. • Desarrollar la movilidad a escala europea. • Aprovechar todas las oportunidades de la Unión Económica y monetaria. • Responder al envejecimiento demográfico. • Reforzar la cohesión social. • Alcanzar la ampliación también en el campo de lo so­ cial.

Las formas de la puesta en práctica Sin duda el terreno de la acción son los Estados y los inter­ locutores sociales, lo que no excluye la movilización de los otros medios comunitarios existentes: el método abierto de coordi­ nación, la legislación, el diálogo social europeo, los fondos estructurales, los programas de apoyo, el análisis y la investiga­ ción. Para ello todos los actores son invitados a tomar iniciati­ vas y a actuar con dinamismo e imaginación. Se prevé un segui­ miento más próximo desde la Comisión, a través de sus infor­ mes a los Consejos de Primavera y a la revisión a mitad de tra­ yecto que se hará en 2003. Se detallan para cada una de las orientaciones los docu­ mentos y trabajos a realizar. Basten unos cuantos ejemplos.

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• Antes de 2002 se hará un análisis sobre los factores estructurales que ayuden a la inserción en el mercado de trabajo de los colectivos peor representados. • En 2001 la Comisión presentará una comunicación sobre todos los aspectos que afectan a la calidad de los em­ pleos en Europa. • Anualmente se revisarán en los planes de empleo las acciones para asegurar la educación y la formación a lo largo de toda la vida laboral. • Antes de 2003 se adaptará las directivas que faciliten la movilidad y la libre circulación de los trabajadores, sobre todo los elementos que se refieren a sus derechos pasi­ vos y pensiones y fondos profesionales. • También antes de 2003 adaptar las directivas para la pro­ tección de los trabajadores en caso de insolvencia, despi­ dos colectivos, cambios de empleador, responsabilidad del empresario, tiempos de trabajo. • Antes de junio 2001, poner en marcha el plan de lucha contra la pobreza y la exclusión social. • Realizar en 2001 los estudios previos para la creación de un Instituto Europeo sobre discriminaciones y asuntos de género, así como una red de expertos, etc. El Parlamento Europeo valoró muy positivamente el marco y los contenidos de esta Agenda, pero pidió que fuese reforza­ da en varias dimensiones: Que se concretaran planes de acción sobre las iniciativas ligadas a e-europe para que lleguen a los más desfavorecidos, que se garanticen la calidad de los em­ pleos en Europa con legislación comunitaria, que se aplique a nivel europeo los derechos de acción sindical, que se refuercen

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los derechos y las directivas sobre información, consulta y par­ ticipación, etc. Quizá a modo de conclusión, sólo me resta transmitir a mis posibles lectores los sentimientos encontrados y contradicto­ rios que me asaltan en mi trabajo diario cada vez que me topo con alguno de los argumentos de la política social. Hay momentos que me maravillo del trabajo realizado y del camino recorrido. Ocurre siempre que trasciendo la foto fija y conside­ ro de dónde venimos, o acuden a mi imaginación las batallas, nunca mejor dicho, que emprendían los jóvenes de la Europa de 1940 y las comparo con las que damos y ganamos los de esta generación de políticos europeos. Pero hay también momentos de desasosiego, al considerar lo que aún permanece inédito o cuando se observa lo premioso del avance. Incluso, a veces, uno recupera la rebeldía juvenil cuando compara esta lentitud con la marcha vertiginosa con que se aderezan las cuestiones de la agenda monetaria y financiera. ¡Cuánta más sensibilidad hay a los requerimientos del dinero que a las necesidades de las per­ sonas! E pur si muove... La Europa Social esta viva, llena de retos, ambiciones e interrogantes. Como todo lo que merece la pena en la vida.

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La ciudadanía europea como base legitimadora de las instituciones y del Derecho Comunitario Carlos María Bru Purón ñlotario. D iputado Honorario d el P arlam ento Europeo

S u m a rlo 1. Intro d u cció n .— 2 . El «qué»: S u b sid ia rie d a d .— 3 . «Quién» y «cómo»: las

In stitu cio n e s.

3 .1 .

El

Parlam ento

Europeo.

3 .1 .1 .

Reparto

de

e sca ñ o s. 3 .1 .2 , P rocedim iento Electo ral y Estatuto del Diputado. 3 .1 .3 . Sufragio activo y pasivo.

3 .2 .

El C onsejo de

la Unión

Europea:

la

ponderación de votos. 3 .3 . La e le cció n del Presidente de la C o m isió n .— 4.

La a p licació n del

Derecho Comunitario.

RESUMEN Dos de los problemas más acuciantes que presenta la UE son el fun­ cionamiento y equilibrio de y entre las instituciones y el de la obe­ diencia a sus decisiones por parte de los Estados Miembros, las empresas y los particulares; en especial, la eficacia de las resolucio­ nes que en cada caso adopte el Tribunal de Justicia, bien por haber existido un incumplimiento, bien porque las normas de Derecho derivado de los Tratados provoquen problemas y, consiguientemen­

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te, litigios entre los ciudadanos. Nunca se resolverán estos problemas si no se parte del reconocimiento cumplido y total de la ciudadanía europea. La ciudadanía europea, que introdujo el Tratado de Maastricht y que no han retocado los dos siguientes Tratados, fue una gran concepción intrínseca a la construcción europea, pero su desenvolvimiento fue alicorto y parcial. Volvamos a asentar la ciu­ dadanía europea y se resolverán tanto por déficit democrático de la Comunidad como la seriedad y vigencia en la aplicación del Derecho Comunitario, recordando que uno y otro aspecto son esenciales para una Europa democrática.

ABSTRACT Two of the most urgent problems in the EU are the functioning and the balance of and among the institutions and the obedience oftheir decisions by Member States, business companies and private citizens; specially the effectiveness of the decisions o f the European Court o f Justice, consequence of failures to comply with the law or consequence oflitigation originated by problems in the treaties. These pro­ blems will not be solved unless European citizenship is fully and totally recognised. European Citizenship, that was introduced by the Maastricht Treaty, and that has not been changed by the two following treaties, was a great conception, inherent to the European construction, but its development was short and partial. Let us reafñrm European citizenship and the problems related to both the democratic defícit of the Community and the responsible and valid implementation of Community Law will be resolved, keeping in mind that both aspects are essential for a democratic Europe.

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Como es sabido, el establecimiento de la ciudadanía euro­ pea en los Tratados fue consecuencia de la modificación de los mismos llevada a cabo por el Tratado de Maastricht (en ade­ lante, TM). Con ello, los entonces arts. 8 a 8E, hoy 17 a 22, todos inclusive, del Tratado de la Comunidad Europea (en adelante, TCE) regularon tal figura como parte del entramado jurídico de la Comunidad Europea (en adelante, CE). No, lamentablemente, de la Unión Europea (en adelante, UE), situación explicable por el hecho de gozar aquélla y no ésta de personalidad jurídica, ya que se da la tan conocida paradoja de que la parte -C E —tenga más vigor y presencia en el mundo de las relaciones interna­ cionales que el todo -U E . [Ello no obstante el contrasentido -uno de tantos descui­ dos redaccionales con que podemos toparnos en estos textosde que el art. 2 (ex B) del Tratado de la Unión Europea (en ade­ lante, TUE) hable «de la creación de una ciudadanía de la Unión», ciudadanía que no existe técnicamente, pero que se ha impuesto en la jerga comunitaria, por lo que no voy a ser yo quien lo dificulte.] Más grave que lo aludido en el anterior inciso es el error de fondo consistente en la parquedad con que la regulación de la ciudadanía se acometió en el TM. Bien estuvo la introducción del concepto. Heredado del famoso Proyecto Spinelli del Par­ lamento Europeo (en adelante, PE), exigida oficialmente por el entonces Gobierno español a la Conferencia Interguberna­ mental (en adelante, CIG) de 1986. No estuvo bien la reducción del contenido de tal ciudadanía a cuatro importantes pero par-

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cíales aplicaciones, a saber; derecho de circulación y residencia indistintas, derecho activo y pasivo de sufragio en elecciones municipales y europeas, derecho también indistinto de asisten­ cia consular y diplomática en terceros países y derecho de peti­ ción al PE y de reclamación al Defensor del Pueblo. El concepto de ciudadanía es mucho más amplio o, por lo menos, amplificable y -en la tónica de construcción progresiva de la UE como entidad supranacional—el decurso de la ciuda­ danía es o debe ser parigual al de la Unión en sí; es, como he dicho en otro lugar (1), una ciudadanía funcional, la apropia­ da para ese poder modulado, que es el de la Unión, y que se desarrolla en función de las necesidades de los sujetos últimos de todo poder, los ciudadanos, en este caso los europeos. Como he dicho en otro lugar (2), «no hay cívitas sin cives, y no hay cives sin cívitas». Esos módulos son las políticas de la Unión -la Exterior, de seguridad y defensa (PESD), la de Cooperación judicial y policial en materia penal (CJP), ambas de la UE, y todas las de la CE alu­ didas en los arts. 3 y 4 del TCE: mercado interno unificado, agri­ cultura y pesca, transportes, libre concurrencia, empleo, social, cohesión económica y social, medio ambiente, l+D, redes transeuropeas, salud, cooperación en educación, formación y cultura, cooperación al desarrollo, protección de los consumi­ dores, cooperación en energía, protección civil y turismo, ade­ más, de la Unión Económica y Monetaria. ¿Para qué? Para obtener los fines de los arts. 2 (ex B) TUE y 2 TCE, tales como el progreso económico y social, el desarrollo

(1) (2)

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B ru P urón , Carlos María: Ob. cit., pág. 180.

La C iudadanía Europea.

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Madrid: Sistema, 1994, págs. 503-504.

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equilibrado y sostenible, el mantenimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia con medidas adecuadas para el control de fronteras exteriores, asilo, inmigración, prevención y lucha contra la delincuencia, el alto nivel de empleo, la igualdad entre el hombre y la mujer, el crecimiento sostenible y no inflacionista, la elevación del nivel de calidad de vida y la solidaridad entre los Estados Miembros (en adelante, EEMM). ¿Para quiénes? No lo dicen los Tratados, pero que no hay medida y destinatario otro que el ciudadano europeo resulta inequívocamente del art. 17 (ex 8), apartado 2, del TCE, según el cual «los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado». Hay otro precepto que también será clave en esta exposi­ ción: el art. 12 (ex 6) del TCE, que prohíbe toda discriminación «por razón de nacionalidad» entre los ciudadanos europeos. De estos preceptos no se han extraído, a mi ver, las sufi­ cientes consecuencias aptas para resolver problemas ya endé­ micos en el tratamiento político y jurídico de la construcción europea, tales el qué y el cómo del hacer comunitario (formación del Derecho comunitario y límites competenciales); tal el tan mentado quién hace qué (legitimación de las Instituciones y equilibrio entre ellas). De estos dos aspectos quiero tratar brevemente en este ar­ tículo.

EL «OUÉ»; LA FAMOSA SUBSIDIARIEDAD Se suele olvidar la etimología de esta palabra, que marca un criterio conductor, del hacer comunitario. Viene de «sub» (bajo), y «sedis» (asiento), que nos lleva a ideas de subsidio, soporte o

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y queda abierta a una versión positiva de la Subsidiariedad, tan importante como la negativa en que algu­ nos se empecinan.

auxilio

Y es que al famoso primer párrafo de la Quadragesimo Anno, en el que se impide a las colectividades más amplias «qui­ tar a las menores e inferiores lo que ellas pueden realizar y ofre­ cer por sí mismas», sigue otro que estimula claramente a aqué­ llas a actuar: «Que la autoridad pública abandone, pues, a los grupos de rango inferior el cuidado de los asuntos de menor importancia en que se dispersaría por el exceso de su esfuerzo; podrá entonces asegurar las funciones que le competen y que ella sólo puede atender: dirigir, vigilar, estimular, limitar, según indiquen las circunstancias o exija la necesidad.» Como se ve, el texto pontificio es bidireccional; vale tanto para prohibir como para incitar la intervención del orden supe­ rior y opera tanto hacia arriba como hacia abajo... según «las circunstancias» y, más perentoriamente, según «exija la necesi­ dad». Pero no hizo alusión alguna a la índole de las circunstancias a atender: quedó en unos términos de generalidad, que no imprecisión, los más apropiados al documento en que se for­ muló. Mientras que los textos constitucionales o legales que, directa o indirectamente, se inspiran en el principio de Subsidiariedad, han ofrecido -com o no podía ser menos— un criterio mínimo al respecto. La Ley Fundamental de Bonn, concorde con el necesario binomio «autonomía-solidaridad» propio de los sistemas fede­

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rales, parte de la atribución de poderes a los Lander, pero para que los poderes los asuma la Federación alude, entre otros, al criterio de la necesaria homogeneidad de las condiciones de vida de los ciudadanos alemanes, vivan en el Land en que vivan. El Proyecto Spinelli de 1984 acudió a un criterio más ade­ cuado a una Comunidad en construcción o de vocación federal: es el basado en imperecedero binomio toynbeeano «incitaciónrespuesta» (3). Respuesta a nivel tanto más elevado cuanto más extensa sea la envergadura del reto que incita a aquélla. Hay un indicador muy claro: eso ocurre cuando las dimensiones del reto «sobre­ pasan las fronteras nacionales». Ese criterio pasó al Acta Única. En un artículo dedicado a los temas medioambientales, la CE es competente cuando los ries­ gos traspasan las fronteras (ej., contaminación), porque la acción comunitaria es más eficaz que la de los EEMM «tomados aisladamente». Pero aquél art. (el anterior 130 R) desapareció y el art. 5 (ex 3B) del TCE en su segundo párrafo modificado por Maastricht, optó por la sola versión restrictiva de la subsidiariedad, lo cual es bastante lamentable. Eso sí, el protocolo núm. 30 anejo al Tratado de Amsterdam restituyó el significado pleno: «(...) la subsidiariedad es un con­ cepto dinámico (...), permite que la intervención comunitaria (...) se amplíe cuando las circunstancias así lo exijan (...)». Estamos, pues, en tablas. Pero en 2004 habremos de deci­ dirnos, porque el Anexo 4 ° al Tratado de Niza lleva a esa fecha

(3)

A. J. T oynbee : E stu d io

de la H istoria,

Madrid, Aguilar, 1970, pág. 114.

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la solución del conflicto a través del tema del elenco de compe­ tencias, íntimamente ligado con el que nos ocupa. ¿Qué criterio ha de guiarnos? El aludido alemán, no otro que el que descansa en la «dignidad de la persona», igualmente atendible para cualquier ciudadano. Proyectado a la UE, no resulta difícil colegir que la fuente legitimadora de las competencias comunitarias y, en las que sean concurrentes, la aplicación del principio de subsidiariedad se encuentra en la ciudadanía europea y sólo en la ciudadanía europea.

El

EL«QUIÉN»YEL«G6M0».LA$W STITUC)0NES

3.1.

El Parlamento Europeo

El artículo 189 (ex 137) del TCE es incorrecto al definir la composición del PE, porque habla de «representantes de los pueblos de los Estados», cuando debe decir «representantes de los ciudadanos europeos». La inexactitud viene de antiguo y ni Maastricht -que introdujo la ciudadanía europea- ni Amsterdam ni, por último, Niza han tenido el cuidado de corregir lo que es, no ya un error político, sino un disparate técnico. En efecto, desde Aristóteles acá, que tan sólo consideró ciu­ dadanos a los que podían «ser jueces o miembros de la Asamblea», la noción de ciudadanía está alimentada de la idea de participación política. Es absurdo que un Tratado que la esta­ blece y asimismo regula la vía participativa más indiscutible, el sufragio, por otra parte ejercitadle indistintamente en el territo­ rio de uno u otro Estado miembro (art. 19.2 TCE), no conecte ambos elementos al definir el PE.

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Porque la inexistencia de un cuerpo electoral único, al estar fragmentado en quince distintos, pero homogeneizables en el futuro mediante la adopción de un sistema electoral común, no es obstáculo para esa exigible mejora semántica. Mucho más poderosos en su favor serían otros factores innegables, a más del ya citado del voto de no nacionales: la composición del PE por grupos políticos y no nacionales, el ya previsto Estatuto único de eurodiputados, el ejercicio del dere­ cho de petición por los ciudadanos de la Unión ante el PE y no ante «los representantes de su(s) pueblo(s)» en él, y el ejercicio análogo de reclamaciones ante el Defensor del Pueblo, comi­ sionado del PE, etc. Este anclaje del PE en la ciudadanía de la Unión es el único capaz de resolver problemas concretos atinentes a la composi­ ción y funcionamiento de esa Institución. Veamos, sin ánimo exhaustivo, algunos de ellos de mucha actualidad.

5.1.1. Reparto de escaños Problema que ha envenenado constamente las relaciones entre los EEMM, porque ha de conciliar necesidades tan con­ tradictorias como el tamaño razonable del PE, la representatividad de los escaños en relación a los votantes y el mínimo de escaños asignable a los países pequeños. Gráfica y sintéticamente, lo describiríamos como la necesi­ dad de evitar la «Chambre introuvable» por su excesivo tamaño (hoy son 626 diputados, en el argot comunitario, MEPs, Amsterdam estableció el tope de 700, Niza admite hasta 726),

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con la necesidad de no decrecer galopantemente la representatividad del escaño desde los Estados grandes a los pequeños (un escaño alemán cuesta 885.000 votos, un escaño luxembur­ gués, 66.000), y la necesidad de evitar que los Estados minús­ culos, sigamos con el ejemplo de Luxemburgo, si se buscase la proporcionalidad, no llegasen a tener en el hemiciclo más que una fracción numérica, véase anatómica -u n brazo, una pier­ n a- del señor Diputado, la señora Diputada. El proyecto del en un tiempo Presidente del PE Enrique Barón, lo por muchos autores argumentado -e l firmante de estas líneas en más de un texto (4)—, lo corroborado por el PE en su resolución de 13 de abril de 2000 (Informe Méndez-Vigo), inclusive lo admitido por un Anexo del Tratado de Amsterdam como hipótesis de futuro, esto es, el referente a una lista euro­ pea complementaria de las listas nacionales para cubrir un 10% de los escaños, se aproximaría progresivamente, elección tras elección, a la idea de la CIRCUNSCRIPCIÓN ÚNICA EUROPEA, en la cual, respetada la proporcionalidad, estuviesen equilibra­ damente representadas las opciones ideológicas de intereses y hasta nacionalistas de los ciudadanos en su conjunto. No ha seguido esta línea el Tratado de Niza y sus previsio­ nes de composición del PE a tenor de las sucesivas ampliacio­ nes hasta llegar a los 27 EEMM, constituyen un acordeón de escaños que, además de no satisfacer a nadie, presentan unos problemas técnicos de los que lógicamente libero al lector de estas líneas. (Tan sólo diré que España, al admitir que los 64 MEPs ac­ tuales se reduzcan en el futuro a 50, es el país que más pier­ de en representatividad, ya que de un cociente electoral de (4)

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B ru P urón & allia-. Diccionario de la UE. Madrid, Universitas 1999, voz Parlamento Europeo.

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606.000 habitantes/escaño, equivalente a la media de toda Europa, pasará a un coste de más o menos 800.000 habitan­ tes/escaño.)

5.1.2. Procedimiento electoral y Estatuto del Diputado Hay dos resoluciones del PE, de 17/11/1999 y de 13/4/2000, pendientes de asunción por el Consejo de Ministros, y hay unas importantes modificaciones y dignas de elogio introducidas por el Tratado de Niza, por cuya virtud el procedimiento electoral se aprobará por mayoría cualificada y no por unanimidad de los EEMM, y el Estatuto pasa a ser competencia exclusiva del PE. ¿Cómo se resolverán estos problemas? De nuevo la clave está, a mi entender, en el concepto de CIUDADANÍA EUROPEA. Por una razón, y es la de que el único enfoque capaz de res­ ponder a los interrogantes de un Procedimiento electoral común para el PE es el que parte de que dicha Cámara repre­ senta a los ciudadanos europeos y nada más que a ellos. Todo diseño de política electoral ha de buscar la máxima equidad representativa de esos ciudadanos europeos tomados en su conjunto. Pues bien: la, en términos de B u r d e a u (5 ), «representaciónexpresión» de los ciudadanos exige que, por encima de las fron­ teras, haya una paridad de condiciones en los sufragios activo y pasivo, así como en el acceso para todas las opciones dota­ das de una mínima presencia; pero también es preciso que se (5)

B urdeau :

Traité de S cie n ce politique,

París, 1962, tomo V, pág. 318.

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dé una cierta homogeneización de regímenes de campaña (duración, gastos, publicidad, etc.) y de recursos contenciosoprocesales y, por supuesto, una aproximación progresiva en los métodos de escrutinio. No puedo tratar aquí todos esos aspectos, sí aludiré a algu­ nos ejemplos;

J. 1.2.1. Sufragio activoy pasivo A este respecto, el artículo 19 (ex 8B) del TCE, ya comenta­ do, supuso en su día un enorme avance, y no sólo por el pro­ blema concreto que resolvía —el voto de los residentes no nacionales- sino por su alusión a un criterio, el de igualdad de condiciones, que hay que extender a todos lo supuestos de ejercicio del derecho de voto, se emita donde se emita. Es inadmisible que la edad para votar varíe de un Estado a otro, o que las inhabilitaciones en el sufragio activo, derivadas de delito o causa análoga, no sean uniformes. Las condiciones de campaña (financiación, duración, publi­ cidad y demás aspectos de la misma), así como los órganos de supervisión y, sobre todo, decisores en el contencioso electoral, deberían sujetarse a un patrón común. El por P érez -R oyo (6) llamado «sistema administrativo-judi­ cial» que caracteriza todos o casi todos los regímenes de los Estados miembros, debería unificarse en su último grado con una instancia cuya jurisdicción estuviese encomendada al Tribunal de Justicia Comunitario (en adelante, TJCE).

(6)

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Pérez-R oyo: "Manual de Derecho Constitucional", Madrid, Marcial Pons, 1994.

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La ciudadanía europea como base legitimadora de las Instituciones...

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Se ha hablado antes de PROPORCIONALIDAD y, en efecto, en un Parlamento no destinado primordialmente a crear mayo­ rías más o menos sólidas, no soporte ni ariete de Gobierno alguno, en un Parlamento colegislador, dotado de poderes pre­ supuestarios y poderes de designación y control, y sobre todo, en un Parlamento «conciencia» y «voz» de Europa para ella y para el m undo... lo que importa es que la representación sea lo más fotográfica posible. ¿De quién? Del conjunto de los ciudadanos y ciudadanas europeos, quienes tienen el fundamental derecho de que la efi­ cacia de su voto no derive del hecho de vivir en una u otra cir­ cunscripción, sino de la confluencia de voluntades con otros ciudadanos y otras ciudadanas. No cabe política hacia un Procedimiento Electoral Común (PEC) si no tiende a alcanzar el máximo de proporcionalidad popular posible en el reclutamiento de los miembros de la Asamblea. La modificación del Tratado de Niza, ya comentada, tenden­ te a autonomizar el PE en la concepción de un futuro PEC, que puede basarse en los informes De Gucht y Anastassopoulos del PE, puede revertir en un deseable mayor engarce ciudadano de las elecciones europeas.

3.2.

El Consejo de la Unión Europea: La ponderación de votos

Como cualquiera sabe, este es el caballo de batalla perma­ nente de los EEMM en el proceso de construcción europea. Nunca se supo la clave del reparto de votos asignados a ca­ da uno de los seis países fundadores del antiguo artículo 148, hoy 205 del TCE. Evidentemente, se siguió un criterio de weigthing

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yate (voto ponderado) para las decisiones -la s m ás- por mayo­

ría cualificada, de tal manera que los grandes no aplastasen a los pequeños ni éstos bloqueasen de forma excesiva la voluntad mayoritaria. Evidentemente también, que se buscaron en 1950 y 1957 equilibrios políticos venidos de la II Guerra mundial. Más evi­ dente aún, el hecho del desajuste progresivo de esos equilibrios al producirse las sucesivas ampliaciones, y el éxito del Gobierno español al obtener en 1985 un grado intermedio (ocho votos) entre los países dotados con 10 y los dotados sólo con cinco. Archiconocidos son el susto para la Administración española cuando la ampliación de 1995 (Austria, Suecia y Finlandia) pro­ vocó el riesgo de hacernos perder la minoría de bloqueo basa­ da en la población y el modus vivendi provisional obtenido en la Cumbre de loannina. No negaré que la expresión minoría de bloqueo es delezna­ ble, en cuanto presenta a los Estados como menos interesados en obtener mayorías, es decir, en construir, que en vetarlas de una u otra manera. Pero responde a una realidad que es hipó­ crita ocultar. El rifirrafe, a este respecto, de la Cumbre de Niza en diciembre de 2000 ha sido muy poco ejemplar, salvo en un aspecto: el de la sinceridad. Se ha discutido sin disimulos, «a calzón quitado», y consecuencia de ello se ha llegado a un Acuerdo en cuanto a la ponderación de votos, desde 2005 con una UE a 15, hasta el horizonte a una UE a 27 EEMM. Tampoco España ha salido malparada en esta ocasión, le bas­ tará contar con dos Estados grandes y uno pequeño para no hacer peligrar excesivamente intereses nacionales muchas veces legítimos.

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La ciudadanía europea como base legitimadora de las Instituciones,..

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Pero hemos ganado todos en cuanto que, por primera y explícita vez, se acude al criterio de la «población» como ele­ mento para obtener una mayoría cualificada. Se hace por el sis­ tema inverso, la no validez de todo acuerdo que no represente el 62% de los ciudadanos de la Unión. He aquí una nueva y esperanzadora pivotación del Derecho Comunitario en la idea de Ciudadanía.

3.3.

La elección del Presidente de la Comisión

El Tratado de Amsterdam dio un paso importante al elevar a dictamen conforme del PE la investidura de la Comisión y, por ende, de su Presidente. El Tratado de Niza ha dado otro menor al decidir dicho nombramiento por mayoría cualificada, y no por unanimidad, del Consejo. A mi modo de ver, estas innovaciones son ficticias porque difícilmente van a traslucir los votos del Consejo y el PE va a arrostrar la carga de vetar a la persona del «tapado» propuesto por los EEMM. Habría una fórmula para democratizar más esa designación. Que las candidaturas de los Partidos y Coaliciones a las elecciones europeas fuesen encabezadas con el nombre de la persona prefe­ rida. Sé que esto carece todavía de eficacia jurídica, dado el hecho de las listas nacionales. Pero tendría un alto valor simbólico de la -permítaseme el neologismo- ciudadanización de la Comisión. J

LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO

Sin adentrarnos en tecnicismos, demos por sentada la pri­ macía del Derecho Comunitario, su interposición en la escala

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jerárquico-normativa de los EEMM, la eficacia de las sentencias del TJCE y el efecto directo indiscutible de los Reglamentos y el más que dudoso de las Directivas. Aquí radica el problema. Reconocida por las jurisprudencias, interna y comunitaria, la responsabilidad de los EEMM ante las Instituciones y ante los ciudadanos, propios y ajenos, por su negligencia en trasponer dichas Directivas (sentencias Oras de 1970, Sace del mismo año. Van Duyn de 1974, etc), nadie discu­ te ya el llamado efecto vertical de las Directivas antes de ser tras­ puestas. No se ha conseguido imponer el efecto horizontal, la exigibilidad entre ciudadanos de uno y otro EEMM en cuanto a los efectos de las tan repetidas Directivas que no han pasado al Derecho nacional o lo han sido incorrectamente. Se ha conse­ guido una equiparación vía interpretación extensiva (sentencia Merleasing» 1991) y una indemnización al perjudicado por parte del Estado incumpliente (sentencia Francovich 1999). Y, para lo que sería la verdadera vigencia del Derecho Comunitario, aplicable no sólo a Instituciones y a EEMM sino a las personas, de nuevo hemos de acudir aquí al concepto de Ciudadanía. El argumento es muy simple: ¿Cabe que la negligencia de los Estados al no trasponer o trasponer mal discrimine a unos de otros ciudadanos europeos? El art. 12 del TCE lo rechaza, recha­ cémoslo nosotros, y trabajemos sobre ello. En lugar del apotegma orweiliano de «... pero unos más iguales que otros», impongamos el comunitario de «ningún europeo más desigual que cualquiera de sus conciudadanos».

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Alcance y límites de Fundamentales de la Unión Europea Francisco Alonso Soto Consejería de Trabajo

...

y A su n to s S o cia le s. B ru s e la s

Sumario 1.

El

contexto

com unitario

1 .2 . A n teced en tes.

1 .3 .

p roclam ación.

Prim era

2 .1 .

1 .5 .

Preám bulo. 2 .2 .- 2 .S .

C iu d a d a n ía.

Ju stic ia .

fin a le s.— 3 ,

Sig n ifica ció n

de

la

C arta.

: 1 .1 .

Origen

Proceso de elab oració n.

de

la C arta.

1 .4 . Aprobación y

evalu ació n .— 2. Contenido

de

la

Carta.

Dignidad. Lib ertad es. Igualdad. So lid arid ad.

D isp o sicio n es de

la

g en erales.

Carta.

3 .1 .

2 .9 . O bservacio n es

S ig n ifica ció n

general.

3 .2 . Valor añadido com unitario. 3 .3 . N aturaleza y e fe cto s.— 4 . A lca n ce y lím ites de la carta. 4 .1 . Plan team iento. 4 .2 . Po sición de la C om isión. 4 .3 .

Pro b lem as p en d ie n tes.— 5 . C o n clu sio n e s.

RESUMEN En la Cumbre Europea de Niza de diciembre de 2000 el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo han proclamado solemnemente la Carta de los Derechos Eundamentales de la Unión Europea. La Carta no tiene fuerza vinculante ni se incorpora a los Tratados, pero la Comisión piensa actuar como si estuviera en los Tratados, puesto que tarde o temprano estará.

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La Carta no es innovadora, porque ya el Tratado de Amsterdam, directamente o por remisión, recogía los derechos fundamentales y libertades, pero es una seña de identidad del modelo europeo de sociedad. La Carta va dirigida a instituciones y órganos de la Unión y a los Estados miembros, aunque los beneficiarios son los ciudadanos de la Unión y, en algún caso, los residentes de países terceros. El catálogo de derechos es sufíciente, pero sería necesaria una mejora de la redacción formal y de fondo.

ABSTRACT At the Nice European Summit of December 2000, the European Farliament, the Commission and the Council approved formally the Charter of fundamental rights of the European Union. While the Charter is neither binding ñor integrated in the Treaties, the Com­ mission has decided to behave as if it were already included in the Treaties because sooner or later it will be. The Charter is not innovative, since the Amsterdam Treaty already Usted the fundamental rights and liberties, either directly or by reference, but it can be seen as a mark ofidentity for the European model ofsociety. Even if the Charter is addressed to the institutions and bodies of the Union and to the Member States, the beneñciaries are the citizens of the Union and, in some cases, the residents ofthird countries. The list of rights is sufñcient but the formal wording of the fundamental basic ideas would need some improvement.

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Para llegar a una descripción del alcance y límites de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aprobada y proclamada por la Cumbre Europea de Niza, el pasado mes de diciembre del año 2000, comenzaremos por efectuar algunas precisiones sobre el contexto de la Carta: ori­ gen, antecedentes, proceso de elaboración...; analizaremos, después su estructura y contenido; efectuaremos a continua­ ción una valoración primera, y abordaremos, finalmente, el alcance y límites, es decir, la aplicación de la Carta, para desen­ lazar con unas conclusiones que resuman lo esencial de nues­ tra aportación.

1.1.

Origen de la Carta

Eue bajo Presidencia alemana, y por iniciativa del canciller Schróder, Presidente en ejercicio del Consejo Europeo, cuando en la Cumbre Europea de Colonia, celebrada los días 3 y 4 de junio de 1999, se acordó proceder a la elaboración de una Carta de Derechos Eundamentales. En las Conclusiones de la Presidencia, Anexo IV, apartado 4, puede leerse que; «El Conse­ jo Europeo propondrá al Parlamento Europeo y a la Comisión proclamar solemnemente, conjuntamente con el Consejo, una Carta de Derechos Eundamentales sobre la base del susodicho proyecto.» En efecto, en Colonia se decidió también crear un órgano encargado de presentar, antes del Consejo Europeo de diciem­

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bre de 2000, un proyecto de Carta. Este órgano, llamado «Con­ vención», recibió el mandato, que desarrolló posteriormente la Cumbre Europea de Tempere, de 15 y 16 de octubre de 1999, y se puso a trabajar hasta llegar a un acuerdo, el 2 de octubre de 2000, sobre el texto de la Carta.

1.2. Antecedentes Para ser rigurosos hay que aclarar que el proceso de prepa­ ración y de presión para alcanzar la meta de una Carta de los Derechos ha sido mucho más largo. Podríamos remontarnos al Comité Antonino sobre la Euro­ pa de los Ciudadanos o a los proyectos de Constitución Euro­ pea de Altiero S pinelli (1984) o de H erman - O ru a (1994). Inclu­ so se podría citar como antecedente la «Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores» que pudo aprobarse bajo la primera Presidencia española del Con­ sejo de la Comunidad Europea, en el primer semestre de 1989, pero que finalmente se aprobó en la Cumbre Europea de Estrasburgo, en Presidencia francesa, en diciembre de 1989, si bien sólo como Declaración solemne y sin carácter normativo ni eficacia obligatoria. Mucho más recientemente, es preciso destacar el trabajo de dos Comités, creados por la Comisión, cuyas aportaciones han sido decisivas para llegar al acuerdo actual y para establecer el contenido de la Carta. Nos estamos refiriendo al Comité de Sabios (Comité Pintasilgo, antigua primera ministra de Portugal) que presentó un informe «Por una Europa de los derechos cívi­ cos y sociales» a la Conferencia Intergubernamental, en febrero de 1996, de cara a la reforma del Tratado de Amsterdam. Este

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informe que también fue presentado en el primer Foro de la Política Social, en marzo de 1996, planteaba la necesidad de reconocer una serie de derechos civiles y sociales fundamenta­ les e incorporarlos al Tratado. El Comité redactó también 26 recomendaciones para subra­ yar «la necesidad de intensificar el sentido de ciudadanía y democracia en la Unión Europea, abordando como indivisibles los derechos civiles y sociales e insistiendo en la importancia de formular derechos que reflejen las transformaciones tecnológi­ cas, la creciente sensibilidad en las cuestiones de medio ambiente y los cambios demográficos» (1). Durante 1997 se debatieron las propuestas del Comité, sobre todo por parte de las Organizaciones No Gubernamenta­ les que se ocupan de los derechos humanos y los temas socia­ les. En general, todas estaban de acuerdo con las propuestas del Comité y aprobaban la integración de los derechos sociales y civiles en los Tratados. Otro tanto se puede decir del Instituto Universitario Europeo y sus documentos; «Proyecto sobre la Unión Europea y los derechos humanos» y «Programa de acción de la Unión Europea para el año 2000 en el ámbito de los derechos humanos», que reclamaban la urgencia del reco­ nocimiento explícito de los derechos fundamentales por parte de la Unión Europea. Sin embargo, pese a toda la presión de la sociedad civil, del Comité de Sabios y de dos instituciones comunitarias (Parlamento y Comisión) el Tratado de Amsterdam no reco­ gió un catálogo de derechos civiles y sociales a la manera de un «bilí of rights», ni satisfizo las aspiraciones del Comité de Sabios. (1)

C omisión E uropea: «Afirmación de los derechos fundamentales de la Unión Europea». Inform e d el grupo Comunidades Europeas. Luxemburgo, 1999, pág. 9.

de expertos so bre d erechos fun dam en ta les.

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La Comisión entonces consideró que había que continuar profundizando en el tema y decidió crear un Grupo indepen­ diente de expertos en derechos fundamentales para analizar los obstáculos existentes para un reconocimiento explícito de los derechos fundamentales; la evaluación de lo acordado en Amsterdam; el posible contenido de los derechos; la protección de los derechos ante los Tribunales; la relación con la Carta del Consejo de Europa y el papel de los derechos fundamentales en el desarrollo de la Unión Europea. El grupo de ocho expertos, entre los que estaba el profesor español Lorenzo M artín R etortillo, fue presidido por el profe­ sor Spiros SiMiTis; se reunió seis veces a partir de marzo de 1998 y en febrero de 1999 presentó su informe. El grupo se entrevis­ tó con los interlocutores sociales y con la plataforma de las ONGs europeas del sector social. El informe del grupo, después de analizar el Tratado de Amsterdam y señalar las lagunas e incoherencias, formula 10 recomendaciones e incluye una lista de derechos a recoger en un Título particular del Tratado o en una parte especial (2). Ni que decir tiene que estos importantes documentos han tenido una notable influencia en la elaboración del texto por parte de la Convención.

1.3.

Proceso de elaboración

La Convención encargada de redactar el proyecto de Carta estaba compuesta por 15 representantes personales de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (por España, Alvaro Rodríguez-Bereijo, antiguo Presidente del Tribu(2)

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Obra citada, págs. 11 y ss.

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nal Constitucional), 16 miembros del Parlamento Europeo y 30 miembros de los Parlamentos Nacionales (Gabriel Cisneros y Jordi Solé, por España), así como el Comisario Vitorino. El Pre­ sidente de la Convención fue Román Elerzog, antiguo Presiden­ te de la República Eederal de Alemania, que estuvo asistido por un Presidium y sustituido, por enfermedad en los momentos finales, por el eurodiputado español Iñigo Méndez Vigo, que actuaba como Vicepresidente. Ea Secretaría General del Conse­ jo asumió laSecretaría de la Convención. Los trabajos de la Comisión fueron públicos y difundidos por Internet. En el proceso de elaboración participaron el Defensor del pueblo Europeo; representantes del Comité Eco­ nómico y Social, del Comité de las Regiones, de la sociedad civil, de los países candidatos, así como del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Consejo de Europa, como obser­ vadores. La Convención comenzó sus trabajos el 17 de diciembre de 1999 y fue el 26 de septiembre de 2000 cuando los distintos grupos estimaron que podrían aprobar el proyecto de Carta. El 2 de octubre de 2000 se firmó el acuerdo y el Presidente Eler­ zog lo transmitió al Presidente Chirac para su estudio en los Consejos Europeos de Biárritz y Niza (3).

1.4.

Aprobación

La Cumbre Europea de Biárritz se limitó a tomar nota del resultado de los trabajos de la Convención y dar paso al envío del documento al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea (3)

CoNSüo DE LA U.E.: Secretaría de la Carta de los Derechos Fundamentales. Proyecto de la Carta de los

Derechos F u ndam entales de la Unión Europea.

Biárritz, 13-14 octubre de 2000.

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para su ratificación o enmienda antes de la proclamación so­ lemne. El Consejo Europeo de Biárritz era informal y no podía adoptar conclusiones. Según esto, la Presidencia en ejercicio propuso al Consejo proceder a la firma de la «proclamación solemne», al margen del Consejo Europeo de Niza de 7 de diciembre, con un texto que precediera al proyecto de Carta, en su última versión revisada, del tenor siguiente: «El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión procla­ man solemnemente como Carta de los Derechos Fundamenta­ les de la Unión Europea el texto siguiente. En Niza a 7 de diciembre de 2000». Así pues, la Cumbre Europea de Niza hizo tres cosas: 1. La proclamación solemne de la Carta, al margen del Consejo Europeo. 2. Recoger en las Conclusiones de la Presidencia el pun­ to 2, que literalmente dice: «El Consejo Europeo se congratula de la proclamación conjunta por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión de la Carta de los Derechos Fundamen­ tales que reúne, en un solo texto, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y de sociedad enunciados hasta la fecha en distintas fuentes internacionales, europeas o nacionales. El Consejo Europeo desea que la Carta goce de la máxima difusión posible entre los ciudadanos de la Unión. De conformidad con las conclusiones de Colonia, la cuestión del alcance de la Carta se examinará posteriormente». 3. Incluir en la Declaración 23, anexa al Tratado de Niza, relativa al futuro de la Unión, la referencia al Estatuto de la Carta como uno de los temas abiertos y pendientes que durante las

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Presidencias de Suecia y Bélgica deberán ser debatidos y estu­ diados al objeto de proceder a una propuesta de cara a la refor­ ma de los Tratados prevista para la próxima Conferencia Inter­ gubernamental de 2004.

1.5.

Primera evaluación

Para concluir estas notas sobre el contexto de la Carta, for­ mularemos cinco observaciones sobre el proceso de elabora­ ción, a la manera de una evaluación de entrada: 1. La Comunidad Europea ha tardado más de 50 años en dotarse de una Carta de Derechos Fundamentales. Ya Enrique B a r ó n (4) subrayaba la paradoja de que aunque los padres fun­ dadores consideraban que el futuro de Europa debía basarse en la democracia y el respeto de los derechos humanos, «la Comu­ nidad empezó a cuajar con la creación de un cartel económico sectorial supranacional...». No comenzó con una Constitución o una Declaración de derechos, como pedía el Movimiento Euro­ peo en su Congreso de 1948. 2. La Carta responde a una iniciativa del Consejo Europeo (del de Colonia exactamente, de 1999) que ha recogido la pre­ sión de la Comisión y el Parlamento Europeo, así como el sen­ tir general de la sociedad civil organizada europea y de la opi­ nión pública de la Comunidad a favor de un texto. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales, aproba­ da en 1989 e incorporada como referencia en el Tratado de Amsterdam, respondió a una iniciativa de la Comisión, en con­ creto del Presidente Delors y del Vicepresidente Marín, que se dirigieron por carta al Comité Económico y Social para pedir su (4)

Barón , E.: «Por la Carta de Derechos Fundamentales de la UE», E l País, 10 de octubre de 2000.

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parecer. En este caso ha sido el Consejo Europeo el que ha tomado la iniciativa y dio mandato de trabajo a una Conven­ ción. 3. La Carta ha sido elaborada por un procedimiento nuevo, innovador, atípico. Se constituyó la «Convención» inte­ grada, como hemos dicho, por representantes de los Estados, del Parlamento Europeo, de los Parlamentos nacionales, de la Comisión y de la Secretaría del Consejo y se puso a trabajar. Pero es que además ha sido un proceso abierto; dialogante con la sociedad civil, los interlocutores sociales y otros; transparen­ te y claro, porque se podía seguir por Internet. No es de extra­ ñar que Barón (5) hable de que este método podría ser utiliza­ do para las futuras reformas de los Tratados. 4. La Carta es verdaderamente Comunitaria en cuanto ha sido suscrita y proclamada por las tres instituciones Comunita­ rias: Consejo, Parlamento Europeo y Comisión y es el resultado de una colaboración interinstitucional que multiplica y refuerza el valor del texto, si bien queda pendiente el tema de su natura­ leza jurídica y su incorporación a los Tratados. 5. El proceso de la Carta no queda cerrado y ultimado, ya que en la Declaración 23 aneja al Tratado de Niza se habla de que las Presidencias sueca y belga deberán favorecer un amplio deba­ te con todas las partes interesadas: representantes de los Parla­ mentos nacionales y del conjunto de la opinión pública, tales como círculos políticos, económicos y universitarios, los repre­ sentantes de la sociedad civil, etc, e incluso de los Estados candi­ datos, sobre el futuro de la Unión y en concreto sobre «el estatu­ to de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro­ pea», es decir, su valor jurídico. Decía la Ministra de Trabajo de (5)

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Barón, E.;

obra citada.

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Francia, Martine Aubry, en su comparecencia ante la Comisión de empleo y asuntos sociales del Parlamento Europeo, en la Presi­ dencia francesa, que prefería un buen texto sin valor jurídico a una Carta sin contenido, de carácter obligatorio, porque la incor­ poración al Tratado, decía, llegará más pronto o más tarde.

CONTENIDO DE U CARTA La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro­ pea consta de un Preámbulo y 54 artículos estructurados en siete capítulos, cuyas rúbricas anuncian el contenido agrupado en ellos: dignidad, libertades, igualdad... Lo primero que hay que señalar es que el título de la Carta no ha sido muy afortunado, porque no habla de los ciudadanos ,que son los principales beneficiarios del texto, aunque no sean los des­ tinatarios, ya que la Carta, según el artículo 51, va dirigida a las ins­ tituciones y órganos de la Unión, así como a los Estados. Desde nuestra perspectiva, habría sido preferible reforzar el carácter «Comunitario», de un lado, diciendo «Carta Comunitaria» como seña de identidad, y de otro incluir la referencia a los ciudadanos hablando de «derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión Europea» en consonancia también con lo que el Preámbulo explica. De todas formas, esto es poco importante con relación al valor general del texto, que intentaremos describir a continuación.

2.1.

Preámbulo

El Preámbulo está escrito a la manera de una exposición de motivos; es la filosofía o el fundamento de la Carta y en él des­ tacamos los siguientes puntos:

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1. La afirmación de unos «valores comunes» de los pue­ blos de Europa que crean una «unión» (debiera haberse escrito Unión) y quieren compartir un porvenir pacífico. 2. La confirmación de que la Unión (ahora sí, con mayús­ culas) está fundada sobre «valores indivisibles y universales» de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad y se basa en los «principios» de la democracia y del Estado de Dere­ cho, así como en la creación de un «espacio» de libertad, segu­ ridad y justicia que sitúa a la «persona» en el centro de su actua­ ción. Con razón, se ha sustituido la expresión herencia cultural, humanista y religiosa, por la más adecuada: «Consciente de su patrimonio espiritual y moral, la Unión...» (ver A l v a r g o n z a l e s en relación con la CIC) (6). 3. La introducción de las «cautelas» habituales, los límites o los condicionamientos típicos que incorpora los textos comu­ nitarios, después de toda afirmación europeísta: respeto a la diversidad de culturas y tradiciones; respeto a la identidad nacional de los Estados miembros y a su organización política ante la defensa de esos valores comunes y la promoción del desarrollo equilibrado y sostenible, y el fomento de la libre cir­ culación de personas, bienes, servicios y capitales, así como la libertad de establecimiento. 4. La justificación de la Carta para «reforzar la protección de los derechos fundamentales», a tenor de la evolución de la sociedad, del progreso social y de los avances científicos y tec­ nológicos, y el reconocimiento de que tales derechos originan responsabilidades y deberes respecto de los demás, de la comunidad humana y de las futuras generaciones.

A lvargonzales, F: «Libertades fundamentales y no discriminación», en España y la negociación del Tra­ tado de Amsterdam. Estudios de política exterior, S.A. Biblioteca Nueva, Madrid, 1998.

(6)

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5. La declaración de que la Carta reafirma los derechos reconocidos en la Constituciones de los Estados, en las obliga­ ciones internacionales de los Estados, en el propio Tratado de la Unión y Tratados comunitarios, en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Elumanos y de las Libertades Fun­ damentales, en las Cartas Sociales de la Comunidad y del Con­ sejo de Europa y en la jurisprudencia de sus respectivos Tribu­ nales. De este modo se confirma que la Carta no pretende inno­ var, sino dotarse de una seña de identidad visible. Sin decirlo expresamente, el Preámbulo de la Carta está haciendo referencia al modelo europeo de sociedad que Pedro Luis CÓMis (7) traducía por la identidad europea y se reflejaba en la ciudadanía de la Unión. Él caracterizaba muy brillante­ mente el modelo europeo de sociedad por: «en lo político, d e m o crá tico y d e fe n so r de las libertades; en lo ju ríd ico , exp resió n del Estad o de D e re ch o y de la p rim a­ cía del respeto de lo s d e re ch o s h u m a n o s; en lo e co n ó m ico , d e fe n so r de la e co n o m ía so cia l de m ercad o ; en lo so cia l, p ro m o to r de la ju sticia y del p ro g re so so cial, g a ra n ­ te de lo s d e re ch o s so cia le s y resp etu o so del d iá lo g o so cial, ele­ m en to s e se n cia le s del «m odelo so cia l europeo»; en lo cultural, pluralista y resp e tu o so de las d ive rsid a d es n a cio ­ n ales y reg io nales, y en lo relig io so , ig ualm ente pluralista, a u n q u e de raíz cristiana, fuente a sim ism o de bu ena parte de su s v a lo re s h u m a n o s y sociales.»

Añade él mismo que tan solo lo religioso no se ha traducido en parte del articulado de los Tratados aunque existieron pro­ puestas y remite a Fernando A l v a r g o n z a l e s en la obra citada. (7) Gomis, P. L.: La p o lítica so c ia l y Madrid, 1999, págs. 246 a 248.

de em pleo en e l Tratado de A m sterdam .

Colección Documentación CES.

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No sabemos si estas características son reales en la Unión Europea o son las que hubiera deseado Pedro Luis C o m i s ( 8 ) para el modelo social europeo, pero valga esta larga cita como pequeño homenaje a uno de los intelectuales más comprome­ tidos, en teoría y práctica, en la construcción de la Unión Euro­ pea y de la participación de España en esta tarea.

2.2.

Capítulo I. Dignidad

Tiene cinco artículos que, después de la afirmación de que la dignidad humana es inviolable y será respetada y protegida (art. 1), hace alusión al derecho a la vida, a la integridad física y psíquica y a lo que podríamos denominar integridad moral (arts. 2-5).

2.3.

Capítulo II. Libertades

Presenta un catálogo de derechos y libertades, a veces sin especial concreción, como cuando se dice: «Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad» (arts. 8-19): respeto a la vida privada y familiar; protección de datos de carácter perso­ nal; derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia; libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; libertad de expresión y de información; libertad de reunión y de aso­ ciación; derecho a la educación y acceso a la formación profe­ sional; libertad profesional y derecho al trabajo, y de libre cir­ culación a efectos de empleo y trabajo; derecho a la propiedad privada de los bienes y a la propiedad intelectual;derecho de asilo. (8)

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Ibídem.

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2.4.

Capítulo III. Igualdad...

Bajo esta rúbrica se incluyen siete artículos (20-26) de carác­ ter desigual, puesto que algunos de ellos sólo de manera indi­ recta o remota están haciendo referencia a un planteamiento igualitario. Con todo rigor, algunos de estos artículos se ha­ brían podido incluir en el capítulo siguiente. Solidaridad, ya que se trata de medidas de acción positiva a favor de colectivos mar­ ginados o susceptibles de marginación. Artículos típicos sobre Igualdad: Todas las personas son iguales ante la Ley; la no dis­ criminación; la igualdad entre hombres y mujeres. Artículo atípi­ co sobre Igualdad: «La Unión respeta la diversidad cultural, reli­ giosa y lingüística», lo que vagamente viene a significar que res­ peta la igualdad y que prohíbe la discriminación en estos ámbi­ tos, cosa que estaba ya incluida en los artículos anteriores. Ar­ tículos de contenido solidario: Derechos del menor, derechos de las personas mayores, integración de personas discapacitadas.

2.5.

Capítulo IV. Solidaridad

Bajo este epígrafe se incluyen los artículos del 27 al 38, de carácter heterogéneo, unos de contenido laboral (derecho de negociación, prohibición del trabajo infantil, derecho a la Segu­ ridad Social para los trabajadores migrantes), otros de carácter social (protección de la salud, del medio ambiente, de los con­ sumidores) y otros mixto laboral y social.

2.6.

Capítulo V. Ciudadanía

Es uno de los más innovadores, ya que incluye un conteni­ do que no es normal en las Constituciones nacionales o en los

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textos internacionales de Derechos Humanos o Fundamentales. Junto a este carácter positivo innovador, la Carta mezcla el reconocimiento de derechos frente a los Estados miembros (arts. 39, 40, 45 y 46) con otros que son propios de la Unión (arts. 41, 42, 43 y 44), por lo que un ciudadano de la Comuni­ dad tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales, pero no a una buena Administración (siempre con minúscula en el texto) en su Estado nacional, sólo en las insti­ tuciones y órganos de la Unión.

2.7.

Capítulo VI. Justicia

En el capítulo VI se incluyen cuatro artículos que son los que tradicionalmente configuran lo que en las Constituciones se denomina «seguridad jurídica». Entre ellos se cuentan: derecho a la tutela judicial efectiva y a juez imparcial (art. 47); presunción de inocencia y derecho de la defensa (art. 48); principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas (art. 49); derecho a no ser acusado a condenado penalmente dos veces por el mismo delito (art. 50).

2.8.

Capítulo Vil. Disposiciones Generales

La Carta concluye con cuatro artículos, dedicados a «Dis­ posiciones Generales», que fijan el ámbito, alcance y nivel de protección que el texto tiene previstos en los siguientes tér­ minos: a) Ámbito de aplicación (art. 51). Es limitado, ya que está dirigida a las «instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros

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únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión». Es decir, que los Estados no van a tener que modificar sus textos nor­ mativos constitucionales u ordinarios, por razón de la Carta de Derechos Fundamentales, dado que sólo se aplicará lo que constituye el «acervo comunitario» que ya ha tenido que ser incorporado a los derechos nacionales. Por si esto no quedara suficientemente claro, el apartado 2 de este artículo 51 dice: «La presente Carta no crea ninguna competencia ni ninguna misión nuevas para la Comunidad ni para la Unión y no modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados». b) Alcance de los derechos garantizados (art. 52). Se trata de otro artículo que introduce sorpresa y perplejidad cuando reco­ noce la posibilidad de «limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta», si bien ha de ser por ley, respetando el contenido esencial, el principio de pro­ porcionalidad, cuando sean necesarias y respondan a objetivos de interés general o a necesidad de protección de los demás. En suma, caben limitaciones como posibilidad, pero con tantas cautelas que resultan prácticamente inviables, por lo que era preferible no decir nada, puesto que cada artículo lleva ya sus matices cautelares. c) Nivel de protección (art. 53). Otra disposición innecesaria y no muy afortunada es ésta que dice que «Ninguna de las dis­ posiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limi­ tativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamen­ tales reconocidos...» y cita el texto las principales fuentes de producción de derechos. Pues bien, es necesario subrayar que normalmente no será el caso; que, segundo, la Carta tiene los límites a los que acabamos de hacer referencia cuando comen­ tábamos los artículos 52 y 53, y, por último, que los principios del derecho laboral de la «condición más beneficiosa» o de la «norma más favorable» son perfectamente extrapolabas al

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ámbito de la protección de los derechos fundamentales por lógica y coherencia con el bien jurídico que hay que proteger. d) Prohibición del abuso de derecho (art. 54). La Carta ter­ mina, no muy brillantemente, con una disposición bastante confusa sobre la prohibición del abuso de derecho que más bien hace alusión a conductas en contra de los derechos o libertades reconocidos o a limitaciones más amplias que las autorizadas, lo que puede entenderse y aceptarse, pero que en modo alguno responde al concepto de «abuso de dere­ cho».

2.9.

Observaciones finales

Al terminar la descripción del contenido de la Carta no nos resistimos a apuntar algunos breves comentarios, al hilo de cuanto venimos diciendo: 1. Los capítulos de la Carta están bien escogidos y orde­ nados; pueden aceptarse como vertebración de derechos y sin perjuicio de lo que hemos anotado en su momento. 2. La Carta aparece como un conjunto heterogéneo de derechos, libertades, declaraciones y compromisos políticos de hacer a favor d e... 3. Por lo que se refiere a derechos y libertades, están todos los que deben estar, si bien se podrían haber añadido otros que no han sido recogidos, por razones que se nos escapan: ha­ beos Corpus, honor, intimidad, participación, acceso a cargos públicos, herencia, fundación... 4. La redacción de la Carta y el texto de los artículos son, desde un punto de vista técnico, bastante irregulares, siempre

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en nuestra perspectiva: hay problemas concretos de léxico, de puntuación, de utilización de mayúsculas y minúsculas de for­ ma no apropiada, y lo que es peor, de referencia a la persona o al ciudadano de la Unión, sin que se entienda muy bien la razón; hay disposiciones para los Estados y otras para los órga­ nos de la Unión que rompen el discurso lógico; no se insiste, de manera suficiente, en la figura y papel del ciudadano como pro­ tagonista y beneficiario de la Unión. 5. La Carta tiene falta de «grandeza» o de «fineza» pues mezcla grandes y solemnes proclamaciones y derechos con tex­ tos que parecen más bien artículos de Directivas comunitarias, ya que incluyen referencias directas al derecho comunitario (siempre con mayúscula, Derecho) y a las legislaciones y prácti­ cas nacionales. Se diría que ha faltado una redacción final para perfilar, matizar, garantizar un estilo... 6. El hecho de haber trabajado deprisa, por aluvión, con urgencia y con predominio de la visión política a la jurídica, ha deslucido el brillante trabajo de redactar una «Carta de derechos».

1 SIGNIFICACIÓN DE U 3.1.

CARTA

Significación general

La aprobación y proclamación solemne de la Carta de los Derechos Fundamentales ha producido general satisfacción y decepción entre la opinión pública, incluidos, por supuesto. Parlamento Europeo, Comité Económico y Social, Comité de las Regiones, Confederación Europea de Sindicatos, Platafor­ ma de las ONGs europeas... La satisfacción está justificada por el hito histórico de que, como dice el Comité Económico y

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Social (9), «la Unión Europea pase de una comunidad jurídica a una comunidad de valores». La decepción se produce por la falta de naturaleza jurídica obligatoria y su no incorporación al Trata­ do, aunque todo el mundo era consciente de las reglas de juego. Un juicio de valor significativo, porque recoge un poco el sentir general de interlocutores sociales, sociedad civil, institu­ ciones y opinión pública, puede ser el contenido en la Comuni­ cación de la Comisión (10) «sobre la naturaleza de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», de la que vamos a dar cuenta, en líneas generales, si bien nosotros dis­ crepamos en algunas cuestiones, como ya hemos adelantado y continuaremos exponiendo, debido a su carácter triunfalista y nada crítico respecto a los resultados alcanzados. Dice la Comisión, de entrada, que es un texto equilibrado, que contiene importantes innovaciones. El equilibrio, la pruden­ cia y el respeto al mandato pueden suscribirse, pero las innova­ ciones son muy discutibles, más allá de lo que se refiere a la bioética o ingeniería genética. De todas formas es cierto que: • ha reunido en un texto todos los derechos de la persona: civiles, políticos, económicos, sociales, ciudadanos. Rompe con la tradicional separación en los textos inter­ nacionales entre derechos civiles y políticos, de un lado, y económicos-sociales, de otro. - Según el principio del «universalismo» se reconocen los derechos a cualquier persona, con independencia de (9)

C omité Económico y Social: «Por una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea». D icta ­ Plenario de setiembre de 2000. (10) C omisión Europea: «Sobre la naturaleza de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro­ pea». Com unicación de ia Com isión óe 11-10-2000. COM (2000), 664 final. m en de in icia tiva , Punto 2 .2 .

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nacionalidad y residencia (la propia Comisión reconoce las excepciones y matices que relativizan la afirmación). • Es «plenamente contemporáneo» porque da cabida a los derechos nuevos o de reciente aparición, con motivo del desarrollo de las nuevas tecnologías. (Es más bien par­ cialmente contemporáneo y bastante clásico en las for­ mulaciones.) • Satisface las aspiraciones de una transparente e imparcial Administración Comunitaria, citada con minúsculas en la versión española. • Redacción neutra en lo que a los géneros masculino y femenino se refiere. • Texto redactado de manera clara y concisa para que pueda ser fácilmente comprensible por todas aquellas personas a las que va dirigido. La Comisión habla de los ciudadanos de la Unión, sin embargo la Carta va dirigida, según el artículo 51, a instituciones, órganos y Estados... En resumen, medias verdades, interpretación de pie forzado, omisión de juicio de valor sobre el catálogo de derechos y sobre si están recogidos todos, muchos, bastantes... o si la for­ mulación es afortunada o no, amplia o restrictiva, efectiva o inoperante. Se podría decir que la Comisión ha cerrado los ojos y se ha decidido a aceptar la realidad de la Carta y a aprovechar su proclamación, «como si» fuera un buen texto.

3.2. Valor añadido comunitario La Comisión, en la Comunicación citada, redactada nueve días después de la adopción de la Carta por la Convención, y

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preparada de cara a la Cumbre informal de Biárritz, pero sobre todo pensando en la Cumbre de Niza, no dice nada sobre el valor añadido comunitario de la Carta. Normalmente la Comi­ sión en la presentación de sus propuestas habla siempre del plus o de la plusvalía comunitaria. No ha sido éste el caso, quizá porque es un texto de la Convención o tal vez porque ha prefe­ rido no hacerlo; es llamativo y significativo, por lo que añadi­ mos a continuación. En ningún momento se dice que, como señaló en su Infor­ me el Grupo de expertos (11), ya el Tratado de Amsterdam: • confirma su adhesión a los principios de libertad, demo­ cracia y respeto de los derechos humanos y de las liber­ tades fundamentales y del Estado de Derecho (punto 3 del Preámbulo); • confirma también su adhesión a las Cartas Sociales del Consejo de Europa y Comunitaria (punto 4 del Preámbu­ lo); • reconoce y respeta principios, derechos y libertades en el artículo 6, apdos. 1 y 2 del Tratado de la Unión; • incluye artículos específicos para derechos concretos o directrices generales de actuación (art. 13, no discrimina­ ción; arts. 19, 20 y 21 sobre ciudadanía; art. 136 sobre Carta Social; art. 141 sobre igualdad; arts. 152 y 153 sobre salud pública y consum idores...); • amplía competencias del Tribunal de Justicia para que controle el cumplimiento de la normativa sobre derechos fundamentales, igual que el Consejo, según el artículo 7 del Tratado de la UE podrá adoptar medidas al objeto. (11)

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Obra citada. Ver nota bibliográfica 1.

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En suma, el fin de llegar a una Carta ha hecho pasar por alto cuestiones esenciales y de trascendencia práctica. Por otro lado, resulta sorprendente que la Carta no reconozca el derecho a la ciudadanía de la Unión que regula el artículo 17 del Tratado de la Comunidad Europea.

3.3.

Naturaleza y efectos

Se diría que todo el debate final sobre la Carta se ha cen­ trado en su naturaleza obligatoria o no y su incorporación a los Tratados. Como dice la Comunicación de la Comisión, el Parlamento Europeo en sus dos Resoluciones de 16 de marzo y 2 de octubre de 2000 y lo mismo el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones en sus dictámenes de setiembre de 2000, se han pronunciado por una Carta vincu­ lante, incorporada a los Tratados. Otro tanto hicieron los repre­ sentantes de la sociedad civil y miembros de la Convención. El propio Presidente Aznar en una conferencia en el Instituto Francés de Relaciones Internacionales, en París, también suscri­ bió esta posición. La Comisión, con criterio realista y pragmático que arranca­ ba de lo establecido en Colonia, ha sostenido que: • la Convención debía dejar abiertas las dos opciones: texto vinculante o declaración solemne; • era conveniente trabajar «como si» debiera incorporarse a los Tratados (doctrina del «como si»); • las disposiciones del Capítulo VII estaban dedicadas a la aplicación normativa de la Carta, como si fuera vincu­ lante;

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• la Cumbre de Niza debería lanzar un proceso de diálogo y debate para la inserción de la Carta en los Tratados, tal y como se ha hecho por le Consejo Europeo en Niza; • por lo que se refiere a las modalidades técnicas, el Con­ sejo podría contemplar la simple inserción de los artícu­ los de la Carta en el Tratado en un Título denominado «Derechos fundamentales», o la incorporación de la Carta en un Protocolo anejo a los Tratados; • habría que replantear lo dicho por el art. 6, apdo. 2, en relación a la Carta para no ignorar su proclamación solemne; • lo importante de la Carta es la visibilidad para el ciudada­ no y ia seguridad jurídica que una Carta de este tipo debe ofrecer en los distintos ámbitos de aplicación del Derecho de la Unión. Así que el tema de la naturaleza jurídica queda pendiente y aplazado.

ALCANCE Y LÍMITES DE LA CARTA 4.1.

Planteamiento acordado

Como reconoce la Comisión, desde que el Consejo Europeo de Colonia tomó su decisión, el proceso de la Carta quedaba claro y no tenía más posibilidad que seguir el orden previsto: p rep a ra ció n d e la C arta p o r la C o n v e n ció n ; p ro cla m a ció n so le m n e p o r Parlam ento, C o m isió n y C o n s e jo ; e stu d io y d ebate so b re «si d eb e in co rp o ra rse la C arta a lo s T ra­ ta d o s y, en c a so afirm ativo, de q u é m o d o ha d e hacerse». A u n ­

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q u e la m a y o r parte de la o p in ió n pública estab a p o r una C arta vin cu lan te e in co rp o ra d a al Tratado, el tem a n o podía ser resuelto en este m o m ento. En efecto, la C o n v e n ció n n o po d ía su stituir o interferir en el trab ajo de la C o n feren cia Interg u ber­ nam en tal q u e a co rd a b a la reform a de lo s Tratad o s. D e a h í que, in cluso , se decid iera q u e la p ro cla m a ció n de la C arta se haría «al m argen» d e la C u m b re Eu ro p ea de N iza y sig u ie n d o e sc ru p u lo ­ sam en te el m a n d a to de la C u m b re de C o lo n ia, co m o n o po d ía se r m en o s. Por eso , en las C o n c lu sio n e s de N iza se h ace una a lu sió n y en la reform a del T ratad o se in tro d u ce la d eclaració n q u e ab re el d ebate so b re el fu tu ro de la U n ió n y deja claro el e n ca rg o de d iscu tir acerca del Estatuto q u e ha de co n ferirse a la Carta de lo s D e re ch o s Fu n d a m en ta les de la U n ió n Eu rop ea. En su m a, p ro cla m a ció n so lem n e d e la Carta y n in g ú n efecto o c o n se cu e n cia ju ríd ica. La Carta q u ed a co m o alg o testim onial, co m o un co m p ro m iso de futuro q u e d eb e se r resuelto d e sp u é s de un p e río d o d e d ebate y de cara a la pró xim a G IG .

4.2.

Posición de la Comisión

Dicho cuanto antecede como reflejo del planteamiento correcto y octodoxo, hay que aclarar que la Comisión, con gran habilidad, ha dado por buena la proclamación de la Carta y pre­ tende extraer consecuencias prácticas para su aplicación, vigen­ cia y operatividad, más allá de lo acordado y establecido por el Consejo. Con fecha 7 de marzo y a reserva de ciertas correcciones lin­ güísticas, la Comisión ha aprobado una Comunicación del Pre­ sidente y del Comisario Vitorino sobre la «Aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dirigida a sus Servicios, cuyo contenido sustancial resumimos en los siguientes puntos:

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• La Comisión, como las otras instituciones, debe de sacar las consecuencias concretas de este acontecimiento his­ tórico y hacer del respeto de los derechos contenidos en la Carta su línea directriz de conducta. • La Carta debe de constituir un imperativo en la acción cotidiana de la Comisión, tanto en las relaciones con los ciudadanos y los destinatarios de nuestras decisio­ nes, como en nuestras reglas y procedimientos inter­ nos. . • Pero esto debe también tener un reflejo en el ejercicio por la Comisión de su derecho de iniciativa legislativa y de su poder reglamentario. • Así, toda propuesta de acto legislativo o reglamentario a adoptar por el Colegio de Comisarios será objeto de un control previo de compatibilidad con la Carta. • Además, las propuestas legislativas o los actos reglamen­ tarios que presenten una relación más estrecha con los derechos fundamentales serán objeto de una «declara­ ción formal» de compatibilidad, por medio de la inserción de un Considerando suplementario. • El texto del Considerando dirá: «El presente acto respeta los derechos fundamentales y observa los principios que son reconocidos especialmente por la Carta de los Dere­ chos Fundamentales de la Unión Europea». • Cuando se trate de la puesta en práctica de ciertos dere­ chos o principios de la Carta se podrá añadir una segun­ da frase: «En particular, el presente acto tiende a asegurar el pleno respecto del derecho XX y/o a promover la apli­ cación del principio YY de la Carta de Derechos Funda­ mentales de la Unión Europea.

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• En lo que concierne a las relaciones exteriores, la acción de la Comisión será guiada también por el respeto de los derechos y principios contenidos en la Carta, en el espíri­ tu del artículo 177 del Tratado CE y del artículo 181 A del Tratado CE introducido por el Tratado de Niza. • Como consecuencia de todo ello, la Comisión está invita­ da a aprobar las modalidades de aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales así definidas y a autorizar a la Secretaría General a difundir la presente Comunicación entre los Servicios. Igual que ha hecho la Comisión, no sería extraño que el Par­ lamento Europeo y los Comités de las Regiones y Económico y Social, así como el Defensor del pueblo o el Tribunal de Justicia, hicieran otro tanto, en una especie de «uso alternativo del dere­ cho» para hacer efectivo lo que todavía no está en vigor y ni siquiera ha sido asumido por los Tratados, que dicho sea de paso están por ratificar en su nueva versión de Niza. Evidentemente, la Comisión está en su derecho de actuar así, como también podría haberlo hecho antes, sin la Carta Comu­ nitaria, y en relación a los otros instrumentos reguladores de derechos fundamentales y libertades de los ciudadanos citados en el Tratado de Amsterdam. Sin embargo, el Consejo puede también con todo rigor rechazar este planteamiento que des­ borda lo acordado en las Cumbres de Colonia y Niza y va más allá de lo planteado por la propia Convención. Probablemente algún Estado pedirá el dictamen del Servicio Jurídico al respec­ to y no resultaría extraño que, por rigor jurídico y coherencia política, pese a lo impopular de la medida, se prescinda de la citada Carta hasta el momento posterior en que sea proceden­ te hacerlo. Tampoco sería extraño que los Estados aceptaran el planteamiento de la Comisión, más formal que real, que se limi­

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ta a adelantar acontecimientos y den por bueno lo que dispone para sus Servicios.

4.3.

Problemas pendientes

De todas formas, la Carta de Derechos no ha terminado su recorrido en esta fase inicial, pese a su proclamación solemne. Quedan problemas generales pendientes y problemas específi­ cos que planteará el articulado. Entre los primeros, la propia Comisión apunta como resueltos algunos que, desde nuestra perspectiva, están lejos de quedar claros: la autonomía del derecho de la Unión y la integración armo­ niosa de la Carta. Hay duplicidades, coincidencias, con matices entre lo dicho en los Tratados y lo recogido por la Carta. Habrá que interpretar los textos; relación entre la Carta y el Convenio Europeo. Como subraya G arcía de Enterría (12), el Tribunal de Estrasburgo ha entrado a controlar la aplicación del derecho comunitario en algún supuesto. La Comisión reconoce que la cuestión está abierta; la Carta y las competencias de la Unión y el principio de subsidiariedad. Para la Comisión el artículo 51 lo deja todo claro, pero en la práctica habrá que justificar, por ejemplo, que no hay competencias para regular la huelga (art. 28), aunque se reco­ noce el derecho; Carta y Constituciones nacionales. Dice la Comisión que no habrá riesgo de incidencia en las Constituciones de los Estados, porque no se ha querido que la haya, pero de cara a la amplia­ ción habría sido interesante imponer un catálogo de derechos; la mejora de la seguridad jurídica es difícil de apreciar ante tan­ tos problemas de interpretación como se adivinan. (12)

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García

de Enterría,

E.: «Derechos fundamentales y Unión Europea»,

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6-8-2000.

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CONCLUSIONES Como resumen final de cuanto hemos expuesto formulare­ mos las siguientes conclusiones: 1. La Unión Europea cuenta desde la Cumbre Europea de Niza del pasado mes de diciembre de 2000 con una Carta de los Derechos Eundamentales, proclamada solemnemente por el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo. 2. La Carta ha sido elaborada o preparada por un método nuevo que podría ser pionero a la hora de futuras reformas de los Tratados de la Unión. La Cumbre de Colonia encargó a una Convención con representantes de los Estados, Parlamento, Parlamentos nacionales y Comisión, más la Secretaría del Con­ sejo, la redacción de un texto, tarea, además, que se ha hecho en tiempo record. 3. La Carta no es innovadora puesto que ya el Tratado de Amsterdam (art. 6, Preámbulo, y artículos de los Trata­ dos de la UE y de la Comunidad Europea) reconocen dere­ chos, libertades y principios (Convenio Europeo de Roma de 1950, Cartas Sociales del Consejo de Europa y de la Comuni­ dad, etc). La Carta, entonces, testimonia el compromiso de la Unión y da prueba de las señas de identidad del modelo social europeo. 4. La Carta, por expreso deseo del Consejo Europeo de Colonia, no tiene fuerza vinculante, ni se incorpora a los Tra­ tados, por el momento, si bien el Consejo Europeo de Niza ha dispuesto que dentro del debate que se abre sobre el futuro de la Unión se estudie el Estatuto de la Carta, es decir, la naturaleza jurídica, sus efectos y su incorporación a los Tratados.

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5. La Comisión tiene la idea de proponer al Consejo Euro­ peo la simple inserción de los artículos de la Carta en el Trata­ do de la Unión Europea, en un Título denominado «Derechos Fundamentales», o la incorporación de la Carta en un Protoco­ lo anejo a los Tratados. También cabría su inclusión dentro de lo que se llamaría «Constitución Europea», como pide el Parla­ mento Europeo y ciertos sectores de la opinión pública. 6. La Comisión Europea, con imaginación y audacia, sos­ tiene que «el destino de la Carta, por razón de su contenido, su rigurosa formulación jurídica y su considerable valor político y simbólico, es incorporarse tarde o temprano a los Tratados. Para la Comisión tal incorporación no es, por consiguiente, una cuestión que haya de abordarse de una manera teórica y doc­ trinal, sino que, por el contrario, debe tratarse en términos de eficacia y buen sentido jurídico. Por ello es preferible, por razo­ nes de visibilidad y seguridad jurídica, que la Carta resulte vin­ culante por sí misma y no a través de su interpretación juris­ prudencial. 7. De hecho y de cara a sus Servicios, el Colegio de Comi­ sarios ha adoptado medidas para que en toda propuesta de acto legislativo o reglamentario se estudie su compatibilidad con la Carta y se incluya, en algunos casos, uno o dos Consi­ derandos tipo, haciendo alusión a los artículos de la Carta. 8. La Carta va dirigida a las instituciones y órganos de la Unión así como a los Estados miembros y se entiende que los beneficiarios son «toda persona», los «ciudadanos comunita­ rios» e incluso los residente de países terceros, sin que todo esto esté claramente delimitado y perfilado desde el punto de vista jurídico. 9. El catálogo de derechos y libertades que dan contenido a la Carta es suficiente. Todo lo que está incluido tenía que estar.

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Por contra, hay cuestiones que han quedado fuera, como la ciu­ dadanía de la Unión. De todas formas, habría que mejorar la redacción en forma y fondo e introducir bastantes correcciones y matizaciones. 10. Al margen de cuanto venimos diciendo queremos dejar constancia de que una serie de personalidades ha lanza­ do la «Carta de la Europa de las Conciencias; Otro mundo es posible», para renovar la dimensión espiritual del hombre y los valores eternos, para reintegrar al hombre a la Naturaleza, para instaurar más justicia social, expresión natural de fraternidad y condición de paz; para salir del egoísmo nacional y entrar en la fraternidad sin fronteras, para considerar la necesidad de una «Declaración de deberes del hombre», para dar al trabajo su sentido y su dimensión de servicio; para abrir la sociedad a las mujeres y valores femeninos, para reintegrar la vejez y la muer­ te al seno de la existencia, para reencontrar el sentido de la vida. Pero todo esto es otra historia.

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tLItS' Carlos Giner de Grado Doctoren Filosofía. Doctor en Periodismo.

Sumario 1. La paz perpetua entre Alemania y Francia.— 2. La cumbre de Niza liza.— 3 . Un ritmo desacelerado.— 4. Apuesta por la primacía de lo po­ lítico.— 5. Tres principios fundam entales.— 6. Bibliografía.

RESUMEN Recientemente se ha abierio un profundo debate sobre el futuro de la Unión Europea en la era de la globalización y la intercomunicación, cuyo punto central gira en torno a cuál de estas dos concepciones debe predominar: la política o la económica. Una simple retrospectiva his­ tórica pone de manifiesto que lo que comenzó como un cártel mer­ cantil encerraba dentro de sí un proyecto global para Europa. Sin embargo, esta pacífica construcción unitaria se ha visto resque­ brajada después de la Cumbre de Niza, donde los grandes países han pretendido conseguir un mayor grado de hegemonía, con motivo del reparto de poderes, cuando se hayan integrado los doce nuevos Esta­ dos que han solicitado su ingreso. Según demuestran las últimas encuestas, ha disminuido en general la confianza de los ciudadanos en las instituciones de la Unión. De todos modos, frente a las tendencias que proponen como objetivo

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prioritario el crecimiento económico, emergen cada vez con más fuer­ za las tesis que abogan por una constitución de signo preferente­ mente político, basada en la defensa de los derechos fundamentales del hombre, así como en los principios de complementariedad entre la unidad y la diversidad, la subsidiariedad y la igualdad.

ABSTRACT Recently a deep debate has been opened about the future ofthe EU in the era of globalisation and intercommunication. The central point ofthis debate discusses which oftwo conceptions must be predominant: the political or the economical A simple historical review shows that since the beginning what appeared as a commercial enterprise contained the seed of a global European political project. Nevertheless, the peaceful unitary construction has been cracked in the Summit of Nice, where the big countries have tried to achieve hegemony on the occasion of the discussion about distribution of power, after the integration ofthe new twelve candidate countries. According to the last polis, confidence of the citizens in EU institutions has decreased in general. Elowever, against the tendencies to focas on economic growth, opinions that fight for a setting up that is preferably political are emerging with a constantly increasing forcé. This setting up should be based in the principies of an effective declaration of human rights, as well as on the principies ofcomplementarily interaction between unity and diversity, subsidiarity and equality.

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interrogantes abiertos después de Niza

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Lo que mejor conocemos de la Unión Europea es su pasa­ do, porque su futuro está tan cargado de interrogantes que alguien se puede llegar a preguntar la cuestión que se plantea­ ban los viejos escolásticos cuando discutían sobre la esencia de algo «utrum sit»: ¿existe? No cabe la menor duda de que está presente en innumerables esferas de la vida social nacional e internacional y que se va a meter en nuestros bolsillos con la entrada en vigor del euro. Pero el profano que aspira a com­ prender o encajar este inmenso puzzle, se desespera al no encontrar un modelo previo que le ayude a situar cada pieza en su justo lugar. Intelectuales y políticos se hallan encerrados en un auténti­ co laberinto con la esperanza de salir pronto de él. La dificultad arranca de la enorme complejidad de los parámetros esencia­ les que constituyen la Unión, que, al estar tan complejamente conexionados unos con otros, impiden descubrir los pilares fundamentales sobre los que se asienta este inmenso edificio. ¿Se trata de una institución preeminentemente política o, por el contrario, lo que se pretende sustentar es una gran potencia de tipo económico? Una vez que se haya clarificado si lo primordial es lo políti­ co, lo económico o lo sociocultural, se podrá diseñar el plano de esta construcción, que evidentemente no es de nueva plan­ ta, sino que es un producto de la Historia, generado por las cir­ cunstancias geopolíticas de los pueblos que la forman. Por muy novedoso que sea el proyecto para el futuro, necesariamente tendrá que contar con el pasado.

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Hay que tener muy presente que la finalidad prioritaria para la que se creó esta Comunidad no fue otra sino asegurar la paz entre dos países que acababan de salir de una gran guerra. Lo que en sus comienzos, ya en 1950, se presentaba como una Comunidad Económica del Carbón y del Acero, encerraba en su interior unos gérmenes que superaban los estrechos límites de estas dos industrias y de su comercio, ya que desde finales de la década de los cuarenta alemanes y franceses, encabezados por Schumann y MonneL habían optado por una reconciliación per­ petua, que desterrara cualquier rivalidad. De esa forma, lo que algunos interpretaron como un simple cartel mercantil, se situa­ ba en un amplio panorama de unificación política, tal y como lo contemplamos en el 2001, donde los Estados miembros son ya quince en vez de seis y su mercado se ha extendido a todo géne­ ro de bienes y servicios. De todos modos, el éxito decisivo ha consistido en haber mantenido durante más de medio siglo un clima de paz entre Estados anteriormente hostiles. Afianzada la seguridad centroeuropea, en diciembre de 1999 la cumbre de Helsinki aprobó el ambicioso proyecto de reunificar todo el continente, incorporando a los países más cercanos de la Europa central y oriental, lo que va a significar el reencuentro cordial de dos bloques que estuvieron política­ mente enfrentados después de la Segunda Guerra Mundial durante los cuarenta años de imposición del régimen comunis­ ta. No se pretende, en modo alguno, absorber o colonizar a estos grandes pueblos de larga tradición europea, como puede ser claramente Polonia, sino de fomentar un profundo renaci­ miento europeo, en pie de igualdad y cimentado en los valores superiores de la justicia, la libertad y la solidaridad, tarea que deberá superar grandes obstáculos.

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U CUMBRE DE NIZA

Fue precisamente en Niza, en la segunda semana de diciem­ bre de 2000, donde se desataron nuevos vientos de discrepan­ cias entre franceses y alemanes, capitaneados por Jacques Chi­ rac, a la sazón Presidente de turno, y el canciller de Alemania, Gerhard Schroder. Por más que el argumento con el que cons­ tantemente está amenazando Alemania se basa en la premisa de su mayor contribución al presupuesto comunitario, la verdad es que lo que se ponía en juego era una cuestión de suprema­ cía y de preponderancia política. Cuando uno de estos dos potentes bloques pretende dominar al otro, surgen las reticen­ cias y se pone en peligro el equilibrio de este sistema institucio­ nal único en el mundo que trasciende claramente las fronteras de lo económico. En la polémica por el reparto de la cuota de poder dentro de la UE, una vez que se hubiesen incorporado 12 nuevos Estados, seis en la primera fase (Eslovenia, Estonia, Polonia, República Checa, Hungría y Chipre) y otros seis en una segunda fase (Rumania, Bulgaria, Lituania, Eslovaquia, Letonia y Malta), lo que en un principio parecía que iba a resolverse sin conflictos, se convirtió en una batalla campal entre estos dos líderes, a los que posteriormente se unieron otros países: unos de gran peso, como Reino Unido e Italia, y otros menores. La tesis que se debatía se centraba en el derecho a veto que durante los próxi­ mos años ostentara cada Estado en asuntos de cierta trascen­ dencia. Si en el presente ya resulta complicado tomar una deci­ sión de común acuerdo entre 15, se presumía que esto iba a resultar imposible cuando el total de miembros ascendiera a 27. Tras largas deliberaciones, salió victoriosa la propuesta ale­ mana de contar con el factor demográfico como el decisivo

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para determinar el número de escaños en el Parlamento Euro­ peo y el de votos en el Consejo. Resultó cómico ver cómo todos y cada uno los de dirigentes alardeaban de haber salido, triunfadores, cuando la verdad es que muchos de ellos ni se habían enterado de lo que había sucedido. Pero lo más preo­ cupante, por no decir dramático, de las conclusiones de Niza es constatar que había quedado hecho añicos el espíritu de inte­ gración y de concordia que presidió en otro tiempo la cons­ trucción de la Comunidad. En la tensión dialéctica siempre pre­ sente entre las peculiaridades de los Estados y la perspectiva global unitaria de crear de nueva planta una superpotencia, que jugase el papel de primer actor en la escena mundial, la fuerza de la primera tendencia ha dejado resquebrajada a la segunda. El balance final arroja un saldo cuantitativo y cualitativo a favor de Alemania, con una perdida de poder para los países con menor población. Así, en el Parlamento Alemania contará con 99 escaños. Reino Unido, Francia e Italia con 72, España con 50, seguida de Holanda con la mitad. Por lo que respecta a los votos del Consejo, los cuatro primeros disponen de 29 votos y España con 27, al igual que tendrá Polonia en su momento, seguida de Rumania con 14, mientras que Holanda tiene sólo 13, un voto más que Grecia, y la República Checa, Bél­ gica, Hungría y Portugal con 12. Estos cálculos aritméticos con­ llevan la posibilidad de bloquear una decisión que, a partir de enero de 2005, requerirá al menos 170 votos, lo que pone en clara ventaja a Alemania, Reino Unido, Francia e Italia, con cier­ to menoscabo para España, que necesitará del apoyo de uno de los cuatro grandes más el de un país pequeño, como Grecia o Portugal. En resumen, la Europa mediterránea, exceptuada Italia, queda en clara desventaja con la Europa central, cuyo pivote es, sin género de dudas, Alemania.

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UN RITMO DESACELERADO La primera conclusión que se desprende de la cumbre de Niza es que se ha originado lo que anteriormente se había que­ rido evitar por todos los medios: una Europa de dos velocida­ des, impulsada en definitiva por dos concepciones dispares; la de los países que están empeñados en lograr una auténtica uni­ ficación y la de aquellos que recelan de la misma, porque sien­ ten que pueden peligrar sus intereses nacionales. En el Consejo Europeo de Estocolmo celebrado a finales de marzo de 2001 quedó claramente de manifiesto esta desacele­ ración del proceso unitario. Sirva como ejemplo, porque nos atañe directamente, el intento de establecer un Espacio Europeo Aéreo Único, que no se llegó a aprobar debido a las discrepan­ cias entre Gran Bretaña y España, que se negó a que se inclu­ yera en la resolución la inclusión del aeropuerto de Gibraltar. Con frecuencia acontece que los jefes de Estado o de Gobierno están más interesados en satisfacer los gustos de sus presuntos votantes, cuando se aproxima un proceso electoral, que en diseñar un espacio común, libre totalmente de fronteras, donde capitales y personas puedan circular sin obstáculos legales que se lo impidan. Todos están de acuerdo en proclamar que hay que pagar un precio para conseguir la homogeneidad, pero se desdicen cuando se percatan de que esa cuota tiene que salir del propio bolsillo. Al compás de estos acontecimientos, los analistas de la opi­ nión pública, tanto a nivel europeo como nacional, observan notables cambios de talante y de actitudes en ¡os ciudadanos, que oscilan desde la cumbre de una total aceptación de la UE hasta la sima de ciertos escepticismos que ponen en entredicho la misma y especialmente el diseño de la ampliación. Según el

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Eurobarómetro 2000, la pertenencia a la UE estaba considera­ da como algo bueno por el 50% de los entrevistados en 1981, cifra que culmina diez años después, donde se alcanza más del 70%, pero que desciende en el año 2000 al 49%. En la encuesta realizada por Demoscopia y otras siete empresas de opinión a raíz de la cumbre de Niza, queda refle­ jado este cambio de tono en el interés de los ciudadanos por la Unión. Así el 56% se siente insatisfecho por la forma en que se está desarrollando la construcción europea, frente a un 38% que sí lo está. Porcentajes similares se perciben ante la pregun­ ta siguiente: «De cara a mejorar la situación económica y social de las personas como usted, me gustaría que me dijese si le ins­ pira a usted mucha, bastante, poca o ninguna confianza la Comisión Europea». A un 57% de los entrevistados no le inspi­ ra confianza la Comisión, en contraste con el 35% que confía en ella. De todos modos, no hay que caer en el pesimismo, ya que el 66% de los europeos contemplan el futuro con confianza y sólo el 31 % lo ve con desconfianza. Los más optimistas son, por este orden, los holandeses (89%), los luxemburgueses (82%) y, curiosamente, los británicos (80%), dato explicable debido a las nuevas políticas emprendi­ das por Tony Blair. Sin embargo los países mediterráneos no pronostican tiempos tan prometedores para ellos, ya que Espa­ ña se sitúa en el escalón más bajo (48%), casi a la par con Gre­ cia (49%) e Italia que supera el listón del 52%. Hablando en tér­ minos futbolísticos se podría decir que unos Estados aspiran a jugar la Liga de Campeones, mientras que otros se conforman con participar en la UEFA.

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APUESTA POR U PRIMACÍA DE LO POLÍTICO Instalados en el nuevo milenio, la primera interrogante que se debe despejar es si la concepción estrictamente política debe primar sobre los aspectos puramente económicos, de suerte y manera que los dirigentes políticos ostenten y ejerciten su plena capacidad coactiva sobre los agentes y organizaciones produc­ tivas y financieras, o si, por el contrario, los factores económi­ cos deben ocupar un puesto prioritario y convertirse en el fin primario de la Unión, para así ser capaces de hacer frente al fenómeno de la globalización con las armas consuetudinarias del capitalismo: la obtención de un máximo beneficio dentro de un mercado de pura y libre competencia. Con toda claridad, el Consejo Europeo de Lisboa fijó para la UE la meta de «convertirse en la economía basada en el cono­ cimiento, más competitiva del mundo, capaz de crecer econó­ micamente de manera sostenible, con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Frente a las repetidas acusaciones de que los funcionarios de Bruselas son una cohorte de tecnócratas manipulados por el jefe de turno, hay que demostrar con hechos tangibles que la pertenencia a esa vasta comunidad comporta que cada perso­ na individual y cada grupo local cuentan con más oportunida­ des para disfrutar en plenitud de todos sus derechos y alcanzar un nivel superior de calidad de vida. No se trata, por tanto, de una simple alianza que tiene como objetivo primordial el creci­ miento económico, cuyo producto sea posteriormente reparti­ do en unas condiciones mínimas de equidad, sino de la forma­ ción de una auténtica comunidad de hombres libres, tal y como la soñó Aristóteles hace veintitrés siglos en el primer capítulo de su libro Política:

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«La Ciudad no es una mera comunidad de lugar establecida para evitar daños recíprocos y favorecer los intercambios. Sin duda, todo esto se realizará necesariamente si existe la Ciudad, pero aunque se dieran tales condiciones, no hay Ciudad si no hay comunidad en el vivir bien para alcanzar una vida perfecta y sufi­ ciente, es decir, feliz y buena. La comunidad política tiene como fin las buenas acciones, no tan sólo la propia conveniencia.»

El hecho de que la antigua polis o los modernos Estados hayan adquirido dimensiones continentales supranacionales, no rebaja sino que acrecienta esa teleología final de la búsque­ da continuada de un bien común para todos los europeos. Este planteamiento supone que el desarrollo político debe estar al servicio del desarrollo de cada sujeto individual, quien así verá garantizadas sus libertades formales y de índole socioeconómi­ co, dentro del marco del Estado del bienestar, al que de ningún modo se debe renunciar. , No es preciso acudir a filósofos o pensadores para concluir que, ante todo y sobre todo, a lo que aspiran los habitantes de Europa, tanto los que ahora integran la Unión como los que quieren adherirse a ella, es a la construcción de una comunidad política, en la que los derechos humanos estén formalmente reconocidos y dispongan de instrumentos eficaces para su defensa y puesta en práctica. De ahí que los valores superiores de la Constitución europea, en tanto deberán incluir los princi­ pios económicos, en cuanto éstos queden subordinados a metas superiores, como son la consolidación de unos espacios de paz, de convivencia y de solidaridad. Sin embargo, aún estamos lejos de alcanzar las metas idea­ les remarcadas en el Tratado de Amsterdam, donde se propo­ nía abrir «una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual

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las decisiones sean tomadas de la manera más abierta y próxi­ ma a los ciudadanos que sea posible». Estos buenos propósitos de configurar un modelo de democracia moderna que facilite la participación activa de todos y cada uno de los ciudadanos se ven todavía ensombrecidos por lo que se ha denominado el déficit democrático. La distancia geográfica de los organismos centrales y lo intrincado de sus mecanismos de funcionamien­ to hacen que no sea percibida por los ciudadanos como algo cercano. Los que propugnan una mayor transparencia democrática sostienen que el actual sistema comunitario está excesivamente dominado por el Consejo que acumula, a la vez, poderes legis­ lativos y ejecutivos, así como por la Comisión, carente de una legitimidad democrática, aunque sus miembros hayan sido designados por los Estados miembros, estén sometidos a un voto de confianza por parte del Parlamento y tengan que res­ ponder colectivamente de sus actos ante el mismo. Si bien es verdad que todo acto normativo requiere una toma de decisión conjunta por parte del Parlamento y el Consejo de Ministros, lo cierto es que no se ha logrado establecer un sistema de jerarquía de normas semejante al existente en los Estados miembros. Ante esta frustración generalizada, los máximos dirigentes de las tres grandes instituciones —el Consejo Europeo, la Comi­ sión y el Parlamento- han convocado a todos los ciudadanos, mediante una página abierta al efecto en Internet, para que expongan con total sinceridad sus expectativas sobre los gran­ des desafíos que deberá afrontar la Unión en las décadas veni­ deras. Siguiendo la línea de las propuestas de Niza, cuatro son las cuestiones fundamentales a debatir; • La división de competencias entre las instituciones euro­ peas y los Estados miembros.

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• La simplificación de los tratados. • El alcance jurídico de la Carta de Derechos Fundamenta­ les de la UE. • El papel de los Parlamentos nacionales. • ítem más, detrás de estos cuatro pilares se esconden otros problemas cuya resolución exigen una rápida res­ puesta jurídico-administrativa, tales como el derecho de ios inmigrantes y de los refugiados políticos, la lucha contra el terrorismo y la criminalidad, la seguridad ali­ mentaria y la protección a los consumidores. Este llamamiento lanzado por los gobernantes de la UE a todas las organizaciones sociales y a los ciudadanos en parti­ cular deberá necesariamente desembocar en un proceso cons­ tituyente de la propia Unión, en el que se determine el sujeto de la soberanía, una manifiesta división de poderes, un eficaz sis­ tema de garantías de las libertades y derechos fundamentales y una clara definición de las relaciones entre el todo y las partes, la Unión y los Estados miembros, con especial atención a los derechos de los diversos géneros de minorías.

BU imzmmapm^mummim Si se reclama, con toda razón, a los países que han solicita­ do su ingreso en la UE que adapten sus regímenes a las exi­ gencias democráticas, con mayor razón la actual Unión deberá esforzarse para que sus organismos sean transparentes y favo­ rezcan el acceso libre de los ciudadanos. Para esta finalidad es preciso que se agilicen y se materialicen los principios básicos sobre los que se asienta formalmente la Unión.

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El principio de compatibilidad entre unidad y diversidad defiende la pervivencia no ya de los Estados, sino de cada una de las regiones que conforman la UE. Según el Informe Melis, aprobado por el Parlamento Europeo en 1993, que se hacía eco del Informe Delors, «las regiones y las entidades locales consti­ tuyen un marco privilegiado para la participación ciudadana y representan una de las piezas maestras del sistema democráti­ co». Sentirse europeo no significa perder la identidad nacional, sino verla estimulada y potenciada. Consiguientemente, en virtud del principio de subsidiariedad, las autoridades públicas sólo deben actuar cuando los ciu­ dadanos o las entidades de menor rango no puedan resolver por sí mismos determinados asuntos que les atañen directa­ mente. En este caso y mientras esta incapacidad perdure, la sociedad superior, es decir, la LIE, deberá prestar su ayuda y actuar con decisión y sin arbitrariedades. El principio de igualdad, claramente formulado en el artícu­ lo 130 A del Tratado de Maastricht, establece que «la Comuni­ dad tiene como objetivo reducir las desigualdades entre las dis­ tintas regiones y ayudar a las áreas menos favorecidas, con especial atención a las zonas rurales». Desde esta perspectiva socio-política, Europa queda confi­ gurada como un gran Estado del Bienestar, donde los más poderosos deben contribuir con sus recursos a elevar el nivel de vida de los menos desarrollados.

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Utopía para el tiempo presente'*’ Fhiííppe Van Parijs U n iversid a d Católica d e Lovaina C átedra Hoover de É tic a Econ óm ica y S o c ia l

S u m a rio 1. El subsidio universal: una estrategia radical y realista para la nueva Europa— 2. Pobreza y emancipación.— 3. El final del pleno empleo.— 4. Los tres dilemas de la reducción del tiempo de trabajo — 5. ¿Subvencionar al empresario o liberar al empleado?— 6. Un proyecto para Europa.— 7. Bibliografía. RESUMEN Las utopías pueden y deben aún existir. El autor es partidario de la introducción, a escala europea, en el mejor plazo y al nivel más alto (*) Este texto tiene como origen lejano una intervención en el h earing de la Comisión de Asuntos Socia­ les del Parlamento Europeo sobre el tema «El ingreso mínimo garantizado y el porvenir de la seguridad social», organizado en Bruselas en noviembre de 1986 por el grupo parlamentario verde alternativo (GRAEL). Se han publicado versiones anteriores en el B u lletin trim e striel de l'A D E L (Lovaina la Nueva) 19, 1986; Cash, Periódico de lo s p a ra d o s y de lo s p reca rio s (París), 7, julio 1987; II Sa la rio d i cittadin an za (Elio Giovannini, ed.), Roma: Istituto di Ricerche Economiche e Sociali, 1988; L lu r o p e en form ation (Nice) 275, verano-otoño 1989: M en su a l M (París) octubre-noviembre 1991; G aran tir le revenu {GWles GanteletyJean Paul Maréchal eds., París: Transversales, 1992; Green lig h to n E u r o p e iZ m Parkin & David Fernbach, eds.), Londres: Heretic Books, 1991, Cuadernos in tern a cio n a les d el sim b o lism o (Mons) 71-73,1992; E n trep rise, tra va il e t so ciété. The M illenium C onferen ces 1993 (Marjorie Jouen, Peter Van der Hallen & Benoít Dréze, eds.), Bruselas: Fundación Rey Balduino, 1993; C itizen ship, D em ocracy a n d Ju s tic e in the n ew Europe (Percy B. Lehning & Albert Weale, eds.), Londres.- Routledge, 1997.

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posible, de un ingreso garantizado en forma de subsidio universal. Esto significa un ingreso al que tiene derecho, de manera absoluta­ mente incondicional, todo ciudadano o residente permamente de un país. Este «subsidio Europeo» sería financiado directamente por un im­ puesto europeo uniforme sobre el consumo de energía en viviendas y empresas. Este subsidio no reemplazaría a las prestaciones del Esta­ do-providencia. Este subsidio ofrece la única estrategia viable y deseable de lucha efectiva contra el desempleo.

ABSTRACT Utopias can and must still exist. The author proposes to introduce, on a European scale and on the highest possible level, a minimum guaranteed income in form of a universal benefit. That means that each Citizen or permanent resident in a country has the right to receive this income without any condition. This «European benefit» would be directly financed by a uniform European tax on energy consumption by homes and corporations. This benefit wouldn't replace the benefits ofthe Welfare State. This benefit offers the only feasible and desirable strategy for an effective fight against unemployment.

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Si 1789 fue el año en el que los Tiempos Modernos dieron paso a la Época Contemporánea, 1989 parece ser el momento en el que la Época Contemporánea se ve sucedida por el Tiem­ po presente, una era que, al ser lo bastante distinta de la ante­ rior y estar separada de la misma por una serie de aconteci­ mientos lo suficientemente relevantes, merece llevar un nuevo nombre y transformar a partir de ese momento a su predecesora en una época ya caduca, como sucedió cuando la llegada de la Época Contemporánea convirtió en pasado al periodo que aún llamamos Tiempos Modernos. Sin embargo, mientras 1789 aparecía como un momento eufórico de eflorescencia, de efervescencia y de incandescencia de utopías, las campanas de 1989 parecían doblar por ellas. Si 1789 demostraba que los soñadores habían tenido razón en serlo, 1989 parecía, por el contrario, establecer irreversiblemen­ te que se habían equivocado trágicamente. Por tanto, si la Época Contemporánea se abría, cierto es que en la incertidum­ bre, pero también en una embriaguez y en un entusiasmo impregnados de utopías, el Tiempo Presente nace en la desilu­ sión, en la irreprimible seguridad de que la búsqueda tenaz, valiente y a menudo desinteresada de la utopía puede desem­ bocar en una inmenso desengaño, en la tragedia, en el horror. Entonces, en este Tiempo Presente nacido bajo tan sobrios auspicios, ¿queda sitio para algo que no sea la monótona per­ manencia de lo que es? ¿Queda sitio para los sueños y la ima­ ginación políticos, sociales y económicos? ¿Queda sitio para las luchas que no sean defensivas, para esperanzas que sean algo más que el reverso de nuestros miedos? En este Tiempo Pre­ sente que aún no ha podido despuntar sólo porque somos

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definitivamente producto de la mayor utopía de la era industrial, en este Tiempo Presente que es a partir de ahora el nuestro, ¿ha quedado la utopía proscrita para siempre? Mi respuesta —mi título lo implica— es negativa. Hoy en día tenemos aún el derecho -tenemos incluso el deber- de soñar, de imaginar mundos mejores, de dar un contorno concreto a la con­ vicción de que nuestro mundo, nuestra sociedad no son los mejores que podamos construir. Ciertamente, tenemos también - y en el Tiempo Presente mucho más aún que en épocas ante­ riores— el deber de tener los pies en la tierra, de ser realistas.; pero, sin embargo, éstas no son exigencias contradictorias, pues­ to que ser realista no significa rendirse ante la realidad: consiste en tomar consciencia de las obligaciones impuestas por lo real, es comprender los mecanismos que las subtienden por medio de esas mejores herramientas intelectuales de las que disponemos. Se trata sobre todo de articular nuestras estrategias de forma que podamos evitar que nuestros proyectos se estrellen y que nues­ tras esperanzas se destruyan ante esa realidad. iBasta de generalidades! Lo importante es decir que las uto­ pías pueden y deben aún existir. Pero éstas no son más que pala­ bras insignificantes si no hacemos el esfuerzo y asumimos el ries­ go de proponer, de elaborar proyectos, de someterlos a discusión y a crítica. Entonces, ¿cuál es la utopía del tiempo presente?

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EL SUBSIDIO UNIVERSAL: UNA ESTR/^6(A RADICAL Y REALISTA PARA U NUEVA EUROPA

Soy totalmente partidario de la introducción —a escala euro­ pea, en el mejor plazo y al nivel más alto posible—de un ingre­ so mínimo garantizado en forma de subsidio universal. Esto sig­

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nifica un ingreso al que tiene derecho, de manera absolutamen­ te incondicional, todo ciudadano o residente permanente de un país. Se podrá recibir esta renta sin haber tenido que trabajar o cotizar en el pasado, o sin estar buscando empleo en ese momento. Por otra parte, todo el mundo (a edad y grado de invalidez determinados) recibirá la misma cantidad de dinero, cualquiera que sea su nivel de ingresos de otra fuente e inde­ pendientemente de que viva solo o acompañado (1). Estoy a favor de esta medida por razones relacionadas con la preocupación por acabar con la pobreza, por favorecer la emancipación en general y la de la mujer en particular y por la lucha contra el desempleo. Analizaré tan sólo brevemente los dos primeros puntos y me centraré principalmente en aclarar lo que está en juego en la elección entre el subsidio universal y otras formas de lucha contra el paro (2).

POBREZA Y EMANCIPACIÓN Sería absurdo pensar que la pobreza no es más que una cuestión de ingresos económicos. Sin embargo, sería aún más (1) En la página web del Basic Income European NetWork (BIEN) se puede encontrar una bibliografía con anotaciones sobre el tema del subsidio universal, que incluye publicaciones en el conjunto de las lenguas euro­ peas. En español incluye, por ejemplo, las recientes contribuciones de Dani R eventóS: E l derecho a ¡a existen­ cia, Barcelona: Ariel, 1999, José Iglesias: Ante la falta de derechos: ¡R enta bá sica YA!, Barcelona: Virus Edito­ rial, 2000, etc. La hoja de información trimestral del BIEN se puede obtener gratuitamente en forma electróni­ ca previa petición a: [email protected]. Para cualquier información, BIEN c/Chaire Hoover, 3, Place Montesquieu, 1348 Louvain-la-Neuve, Bélgica. (2) Desde la redacción de estos textos he desarrollado una justificación ética sistemática del subsidio universal en L ib erta d rea l p ara todos, Barcelona, Paidós, 1996. Su argumentación está brevemente resu­ mida en los capítulos 8 y 9 de P. V an Parijs: ¿Q ué e s una so cie d a d ju s ta ? , Barcelona: Ariel, 1993, y en M á s a llá de la so lid a rid a d . L o s fun dam en to s é tic o s d el E sta d o de B ie n e sta r y de su superación , en Contra la exclusión. La p ro p u esta d e l in g reso ciudada no {Rubén M. Lo V uolo , ed.), Buenos Aires: Miño y Dávila Edito­ res, 1995, págs. 55-79; y en José Iglesias, ed.: A nte la falta de derech o s: Ren ta b á sic a YA. Barcelona: Virus Editorial, 2000, págs. 129-156.

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absurda la idea de que podría acabarse con la pobreza sin la existencia de un ingreso mínimo garantizado. Si soy firmemen­ te partidario de esta forma totalmente incondicional de ingreso garantizado que supone el subsidio universal, es porque toda forma condicional de renta garantizada presenta de forma aguda al menos uno de los tres inconvenientes que cito a con­ tinuación (y a menudo los tres): 1.

Por las intrusiones en la vida privada que legitima y por la estigmatización social que implica, la asistencia con­ dicional resulta humillante para sus beneficiarios.

2.

Al estar limitada a aquéllos que «la necesitan» dejan de percibirla los que empiezan a valerse por sí mismos, lo cual hace que sus beneficiarios queden acuñados en la trampa del paro.

3.

Permite el paso de muchos de los más desfavorecidos entre las mallas de la red de seguridad que pretende tender en razón a la ignorancia, a la intimidación y a la vergüenza que les impiden hacer valer sus derechos.

El subsidio universal, sin embargo, no daría lugar a humilla­ ción alguna, taparía la trampa del paro y cerraría al máximo las mallas de la red. Además, sea cual sea el nivel de renta mínimo, tan sólo sería más cara que las fórmulas condicionales en la medida en que el «coste» se mide ingenuamente por el volumen de las masas financieras que deben pasar por el Estado. Sin embargo, la verdad está en la teoría inversa, si el coste se mide en función de los recursos reales (en tiempo de trabajo, pape­ leo, etc.) que una comunidad debe dedicar a la gestión de su sistema de transferencias. La emancipación no es tampoco sólo una cuestión de ingre­ sos. Sin embargo, no se concibe sin un mínimo de autonomía

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financiera. Pero cómo asegurar tal autonomía a cada persona - y en particular a esos millones de mujeres europeas que care­ cen de ingresos propios y que viven en una relación de depen­ dencia económica total con su cónyuge- sin caer en uno de los dos inconvenientes siguientes: animar a las mujeres a replegar­ se en el hogar, lo que las encierra en la célula familiar, o bien obligar a todas las mujeres a aceptar un empleo fuera de casa, lo que equivale a un trabajo forzado. Para llevar a cabo la auto­ nomía financiera de todos los individuos, hombres y mujeres, evitando el primer escollo, podemos pensar en instaurar el equivalente de lo que se llamó en la Europa del Este la «ley anti­ parásitos»: una obligación legal de realizar una labor remunera­ da, corolario de un derecho a ese tipo de trabajo, que los pode­ res públicos se encargarán de suministrar en caso de que hubiera carencia del mismo en el sector privado. Con esta hipó­ tesis se evita el primer inconveniente, pero desde luego no el segundo. Para asegurar la autonomía financiera sin recurrir al trabajo forzado se puede considerar lo que se llama a veces el «salario de la mujer en el hogar». Esto evita el segundo inconveniente, pero no el primero. Un ingreso así sería análogo a la «prima de repatriación» que algunos quieren dar a los trabajadores inmi­ grantes, siendo las cacerolas y los pañales el equivalente al país de origen. A pesar de todo, el asegurar una autonomía a todos y a todas evitando al mismo tiempo los dos inconvenientes mencionados no es imposible. Es precisamente lo que consigue el subsidio universal

Los que son partidarios del subsidio universal por las razo­ nes relacionadas con la lucha contra la pobreza o en favor de la

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emancipación tenían hace diez o veinte años tantas razones para serlo como ahora. Sin embargo, existe desde hace algunos años una razón añadida, y precisamente la fuerza de esta razón es lo que explica que la idea del subsidio universal haya vuelto de pronto a suscitar tanto interés. Pronto se cumplirán dos décadas durante las cuales la mayoría de los países de Europa occidental han conocido una situación de desempleo masivo. Millones de europeos buscan trabajo en vano. No hay suficientes empleos que sean a la vez económicamente rentables (su costo no supera lo que la demanda solvente permite pagar) y socialmente adecuados (su remuneración no es inferior a lo que se necesita para cubrir las necesidades de una familia). Para acabar con el paro masi­ vo la solución que al principio parecía más natural consistía en promover una aceleración del crecimiento. Pero teniendo en cuenta la velocidad a la cual el progreso técnico eliminaba empleos, se vio rápidamente que haría falta una tasa de creci­ miento fantástica para llegar a estabilizar el empleo, sin hablar de una reducción del paro ya existente -tasa de crecimiento que, incluso suponiendo que fuera posible, no sería en abso­ luto deseable. De ahí la idea de basar la lucha en una reduc­ ción substancial de los ingresos de los trabajadores: gracias a una fuerte reducción del costo relativo del trabajo, se podría reorientar la tecnología de forma que se sacrifiquen menos puestos de trabajo. Incluso un crecimiento moderado podría entonces estabilizar y gradualmente acabar con el paro actual. Si embargo, una política así correría el riesgo de frenar el ritmo de productividad y de amenazar la estabilidad de la demanda. Además implicaría un nivel de vida inaceptable para una parte importante de la población- y más aún teniendo en cuenta que una reducción de los salarios implicaría una reducción paralela de los subsidios de desempleo, así como de los

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demás ingresos de substitución, con el fin de preservar las incitaciones al trabajo. Si no se puede o no se quiere contar con una aceleración del crecimiento ni con una reducción de los salarios, ¿hay alguna opción que no sea considerar el pleno empleo como un objeti­ vo inaccesible? Este es efectivamente el caso si entendemos por pleno empleo una situación en la que todos aquéllos que lo deseen puedan virtualmente obtener un empleo a tiempo com­ pleto, que sea al mismo tiempo económicamente rentable (sin subvención de ningún tipo) y socialmente adecuado (sin subsi­ dio complementario). No es lo mismo si estamos dispuestos a redefinir la noción de pleno empleo eliminando al menos una de estas tres dimensiones. A cada una de ellas le corresponde en negativo una estrategia potencial para reducir el paro sin aumentar la tasa de crecimiento y sin bajar los salarios.

LOS TRES DILEMAS DE LA REDUCCIÓN DEL TIEMPO DE TRABAJO La primera estrategia pasa por la redefinición social de «tiem­ po pleno», es decir, por la reducción de la duración máxima del tiempo de trabajo, ya sea por la disminución del número de años trabajados en la vida de los individuos (prolongando la escolari­ dad obligatoria, bajando la edad de jubilación, permitiendo años sabáticos, etc.) o bien por la reducción del número máximo de horas de trabajo anuales (prolongación de las vacaciones, sema­ na de trabajo de treinta horas, etc). Puesto que no hay suficien­ tes empleos para todos aquéllos que quieren conseguir uno, no dejemos que un número reducido de personas se apropie de ellos; racionémoslos. Si tomamos esta estrategia en serio para resolver el problema del paro, la reducción tiene que ser a la vez

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drástica en cuanto a extensión (la tasa de paro en Europa ronda el 10%) y neutra en términos de coste salarial (si no el impacto dinámico de esta medida correría el riesgo de anular el impacto directo del reparto de empleos). El tiempo de trabajo debe redu­ cirse por tanto en una media de 10%, con la correspondiente dis­ minución media de los niveles de salarios brutos. Sin embargo, tal estrategia choca de entrada con tres dilemas ineludibles. Por una parte, bien porque la reducción de los salarios brutos no se diferencia en función del nivel de remuneración (la tasa de salario por hora simplemente se mantiene) y los salarios más bajos caen por debajo del mínimo social; o bien, al contrario, se introduce una reducción más importante de los sueldos más altos con el fin de proteger los ingresos más bajos, manteniendo la masa salarial bruta global en los niveles actuales y aumenta con­ siderablemente el costo relativo de los empleos menos cualifica­ dos, creando así una presión que tiene como fin su eliminación por medio de la mecanización. En otras palabras, una reducción drás­ tica y financieramente neutra del tiempo de trabajo es necesaria­ mente nociva para los empleos menos cualificados ya sea porque mata la demanda de empleos (trabajar para llegar a ganar menos que los ingresos de substitución), o bien porque destruye la ofer­ ta de empleo (las empresas tendrían que pagar por dichos em­ pleos un salario por hora mucho más alto que antes). Esto no es todo. Como todo el mundo sabe, el reparto del desempleo es muy desigual, tanto en función de las regiones como en las cualificaciones. Esto genera un segundo dilema: o bien la reducción del tiempo de trabajo se efectúa de forma indi­ ferenciada, lo cual provoca ineficacias considerables (puntos de atasco en ciertos empleos cualificados así como en algunas regiones, costos elevados ligados a recualificaciones y al despla­ zamiento de la fuerza de trabajo o de los medios de producción), o bien se lleva a cabo de forma que sólo afecte a las diferentes 216

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categorías de trabajadores en la medida en que éstas correspon­ dan a sectores en los cuales no existan solicitantes de empleo que tengan la cualificación exigida, lo cual preserva la eficacia del sis­ tema, pero a costa de desigualdades inadmisibles; los cirujanos y los directivos, por ejemplo, podrían seguir trabajando 60 horas por semana, mientras que los profesores o las costureras no estarían autorizados a trabajar más de 25 horas por semana. Finalmente, cuando se considera la reducción del tiempo de trabajo se piensa principalmente en los trabajadores asalariados. Pero ¿qué pasa con los trabajadores autónomos? Nos encontra­ mos de nuevo ante una elección difícil: o bien estos últimos tie­ nen que ser tratados como asalariados y repartir por tanto su tra­ bajo, lo cual se enfrenta a problemas de control insalvables (un inspector debería poder determinar el número exacto de horas que un carnicero pasa en la trastienda) sin garantía alguna de que los esfuerzos suplementarios que se hagan conduzcan a unos ingresos suplementarios que no sean los del servicio de inspec­ ción del trabajo, o bien no se lleva a cabo reducción alguna en cuanto al tiempo de trabajo de los autónomos, en cuyo caso la reducción del tiempo de trabajo asalariado sólo serviría para incrementar el número de trabajadores «falsamente independien­ tes»; es decir, trabajadores artificialmente separados del personal asalariado de una empresa con el único fin de permitirles traba­ jar «por su cuenta» el número de horas que quieran. Esto supon­ dría una injusticia flagrante hacia aquéllos que sólo cuentan con la opción de ser y de permanecer trabajadores asalariados.

El

¿SUBVENCIONAR AL EMPRESARIO 0 LIBERAR AL EMPLEADO?

El tomar consciencia de estos dilemas nos ayuda a com­ prender por qué la campaña a favor de la reducción del tiempo

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de trabajo, incluso en aquéllos países en los que las organiza­ ciones sindicales se han mostrado favorables, sólo avanza a una velocidad que no es suficiente ni siquiera para compensar los progresos en la racionalización del trabajo. Esto nos obliga de pronto a tener en cuenta otra posibilidad. Si no es posible dar a todos aquéllos que lo buscan un empleo que sea lo sufi­ cientemente productivo (sin intervención externa) para ser al mismo tiempo económicamente rentable y socialmente adecua­ do, es sin embargo posible utilizar las actividades que son lo bastante productivas para subvencionar otras, más que intentar (en vano) repartir entre todos los empleos «productivos». Se pueden tener en cuenta dos opciones que difieren profun­ damente en las consecuencias que cada una de ellas puede aca­ rrear. La primera consiste, en su forma más pura, en pagar una subvención de ajuste por empleo: el empresario recibiría, a prorra­ ta del número de empleados, un importe que cubriría aproxima­ damente las necesidades fundamentales de los trabajadores y las de sus familias. La segunda fórmula, también en su forma más pura, se basa en la introducción de un subsidio universal: consis­ te en pagar una misma cantidad de dinero a cada ciudadano (o residente permanente), y por tanto a cada trabajador, ya sea real o potencial, hombre o mujer, sin restricción alguna (3). La subvención de ajuste por empleo y el subsidio universal coinciden en algunos puntos. En concreto, ambos están relaciona­ dos con el primero de los dilemas mencionados anteriormente en cuanto a la reducción del tiempo de trabajo: los empresarios pue­ den emplear a menor coste a los trabajadores menos cualificados sin tener por ello que hacerles pasar por debajo del «mínimo (3) Una fórmula intermedia consistiría en un subsidio entregado directamente a cada trabajador (real o potencial), pero sólo a condición de que trabaje realmente o que esté dispuesto a aceptar cualquier empleo a tiempo completo que le sea apropiado.

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social», por el desfase entre el coste del trabajo y el nivel de vida que supone el subsidio entregado al empresario o al trabajador. Existe, sin embargo, una diferencia fundamental entre los dos enfoques. En la primera, la presión ejercida sobre el trabajador para que acepte un empleo permanece intacta, mientras que se ha suprimi­ do en la segunda. De pronto, los empleos menos productivos, hechos rentables por el primer enfoque, tienen todas las posibili­ dades de ser tan repulsivos como los que existían anteriormente, mientras que los se volvieron rentables por el segundo enfoque sólo pueden existir si los trabajadores que están cualificados para ellos los encuentran lo suficientemente atractivos. Pero, si lo que motiva la lucha contra el desempleo no es un fetichismo del traba­ jo o el miedo de dejar desocupado(a) a una parte de la población, sino la preocupación de dar a cada uno(a) la posibilidad de disfru­ tar de un empleo remunerado que le proporcione cierta satisfac­ ción, la fórmula basada en el subsidio universal es sin duda la mejor. Si, además, y por las razones analizadas anteriormente, no cabe esperar el eliminar el paro acelerando la tasa de crecimiento, bajando los salarios o imponiendo una reducción del tiempo de trabajo, el subsidio universal ofrece por tanto la única estrategia viable y deseable de lucha efectiva contra el desempleo (4).

¿Por qué la perspectiva de subsidio universal se vuelve de rigurosa actualidad hoy en día cuando se están produciendo unos cambios, tanto en el Este como en el Oeste, que le dan a Europa una nueva cara? Las «revoluciones democráticas» de (4) Para una comparación menos resumida del subsidio universal y de diferentes formas de subvencio­ nes a los empleos poco remunerados, ver P. V an Parijs, L Jacques y C. S alinas : «Basic income and its cognates», in B a s ic incom e on the Agenda.- Policy O b jectives a n d P o litic a l C h a n ces (Robert J. van der V een y Loek G root, eds.), Amsterdam University Press, 2000, págs 32-59.

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Europa del Este han sellado el destino del sueño socialista -la idea de que un control estatal sobre los medios de producción podía constituir el corazón de una sociedad deseable— Esto no significa que no debamos esperar mayores cambios, que este­ mos -en el mejor de los casos- forzados a permanecer estan­ cados en el tipo de capitalismo que conocemos actualmente, y que las principales batallas que nos queden por librar sean de naturaleza defensiva: proteger las libertades civiles, el Estadoprovidencia y nuestros ecosistemas, frente a las poderosas pre­ siones derivadas, directa o indirectamente, de la competencia capitalista. La revolución potencial por la cual merece la pena luchar es precisamente la introducción del subsidio universal, que se apoya en las conquistas realizadas por el Estado-provi­ dencia con el fin de realizar, en cuanto a la libertad real de los ciudadanos, lo que la abolición de la servidumbre y de la escla­ vitud hicieron por la libertad formal. Este cambio es totalmente compatible con la economía de mercado. Constituye una serie de «vía capitalista hacia el comunismo», una manera de perma­ necer fiel a la emancipación que ocultaba el «reino de la liber­ tad» comunista, descartando el marco institucional de las socie­ dades «comunistas» como vía apropiada para alcanzar este ideal. El desmoronamiento de estos regímenes produce un capitalismo profundamente modificado por la introducción gradual de un subsidio universal substancial más actual que nunca como horizonte para las sociedades europeas (5). En este momento, hay que pensar en un establecimiento gra­ dual, y ante todo a nivel nacional, del subsidio universal (6). Pero, (5) El subsidio universal aparece presentado y discutido bajo este ángulo en un número especial de la revista Theoiy a n d S o cie ty {úe. Reidel, Dordrecht), vol. 15, número 5,1986. Traducción española en Zona abierta (Madrid), 46-47, enero-junio, 1988. (6) La proposición de «subsidio universal parcial» hecha en 1985 por el Consejo Científico Neerlandés para la política gubernamental (W.R.R) en su célebre informe S a fe g u a rd in g S o c ia lS e c u rity {\ n to m e 26, ver­ sión inglesa abreviada. La Haya, 1985) me parece aún el modelo de transición más prometedor. Ver también

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a medida que el mercado único europeo vaya profundizando, la introducción -a l menos parcial- de un subsidio universal a nivel europeo superará poco a poco de ser sólo fantasía. La creciente movilidad, tanto de las personas como del capital, y el aumento de la competición generalizada hacen obligatoria y urgente el establecimiento de, como mínimo, una protección social elemen­ tal a escala europea. ¿Cómo se puede alcanzar este objetivo? Los distintos sistemas de seguridad social tienen estructuras tan com­ plejas y se basan en modalidades que son tan diferentes de un país a otro, que el pretender armonizarlas a escala significativa parece una perspectiva carente de toda esperanza. Podemos, por tanto, pensar, más modestamente, en introducir una fórmula de ingreso mínimo garantizado europeo basado en los modelos del «supplementary benefits» británico, del «bijstand» holandés, del «minimex» belga, de la «Sozialhilfe» alemana, del «ingreso mínimo de inserción» francés, etc. Sin embargo, si esta formula tuviera que ser uniforme en la Unión Europea, o bien (en caso de ser poco elevada) supondría una degradación importante de la situación de los más desfavorecidos que vivan en los países más ricos de la Unión, cuyo ingreso mínimo es más alto que el equivalente de otro país europeo, o bien (en caso de ser elevada) desembocaría en la trampa de un paro masivo en los países menos ricos, cuyo salario medio actual es cercano a lo que sería un ingreso mínimo europeo. Por otra parte, si la fórmula no es uniforme entre los países, cabe lógicamente esperar otras consecuencias negativas, ya sean de naturaleza pragmática o simbólica (migración selecti­ va hacia los países que disfrutan de un subsidio elevado, senti­ miento de que existe una jerarquía de «castas» de ciudadanos europeos cuya pertenencia se basaría en la nacionalidad, etc). los ecos en los debates irlandés, austríaco y alemán en http://www.bsicincome.org y la síntesis propuesta en P. V an Parijs: B a s ic Incom e: G uaranteed incom e fo r the X X Ist centuiy?, Barcelona: Fundado Rafael Campalans, n.“ 121,2000, pág 36.

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Las vías que hemos esbozado pueden ser tomadas y lo serán, al menos como experimento mental. Pero este proceso inducirá cada vez a más gente a pensar en una opción alterna­ tiva muy simple. Por qué no introducir lo que podría llamarse un «subsidio europeo»; un subsidio universal relativamente bajo (por ejemplo, 1.500 francos mensuales) abonado de forma incondicional a todos aquellos residentes permanentes en la Unión y financiado directamente por un impuesto europeo, por ejemplo, de partida, por un impuesto uniforme sobre el consu­ mo de energía en viviendas y empresas. Evidentemente, este subsidio europeo no reemplazaría a las prestaciones del Esta­ do-providencia (jubilación, subsidio de desempleo, becas de estudios, subsidios de invalidez, formas ya existentes de ingre­ so mínimo, etc); éstas se verían sólo reducidas en una cantidad neta equivalente al del subsidio europeo y suprimidas única­ mente en el caso de que no lo excedan. En los países en los que los salarios son bajos y no exista un ingreso mínimo garantizado esto equivaldría a introducir una forma de ingreso garantizado que no daría lugar a la crea­ ción de una trampa de desempleo. Estos países (y en particular sus regiones más pobres), que tienen tendencia a consumir mucha menos energía por habitante que el resto, se beneficia­ rían así de una importante y estable transferencia neta de recur­ sos, que no supondría estigmatización moral alguna y que lle­ garía directamente a los ciudadanos en lugar de pasar —al pre­ cio de un efecto «colador»- por un montón de programas y de organizaciones. Por otra parte, en los países en los que los sala­ rios son altos y que ya tienen establecido un ingreso mínimo garantizado, la introducción de un auténtico subsidio europeo parecería más la introducción de un derecho al trabajo que la introducción de un derecho al subsidio. En efecto, contraria­ mente a lo que pasa en el marco de los sistemas condicionales

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de ingreso mínimo garantizado, nadie tendría que renunciar a su subsidio europeo al encontrar un trabajo. Así, si esta medi­ da no suprimiera la trampa del paro —por los complementos de ingresos condicionales concedidos a nivel nacional- reduciría sin embargo significativamente su amplitud. Una medida así podría además ser utilizada como sustituto parcial en la políti­ ca agrícola europea. Ayudaría a garantizar un ingreso regular a los pequeños agricultores y constituiría en todas partes una transferencia neta masiva de las ciudades al campo. Para muchos -incluido yo— este subsidio universal parcial no sería más que un paso. Pero más allá de los debates sobre la intro­ ducción de un subsidio universal a nivel nacional —que en algu­ nos países está ya muy avanzado- lo importante, a partir de ahora, es tomar en serio, escrutar, cifrar y evaluar las diferentes variantes de esta utopía europea (7).

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Lóis ctesafios sociales en la Europa del siglo XXI Rafael Muñoz de Bustilto Llórente Catedrático de Economía Aplicada Universidad de Salamanca

S u m a rio 1. Introducción.— 2. Aumento de la desigualdad.— 3. Impacto social de las nuevas tecnologías.— 4. Compatibilidad entre Unión Monetaria y disparidad de sistemas de protección social.— 5. Envejecimiento demográfico.— 6. Inmigración.— 7. A* modo de cierre.— 8. Referencias.

RESUMEN Este artículo tiene como objetivo debatir sobre algunos de los desa­ fíos sociales a los que se enfrenta Europa en el siglo que recién co­ mienza. Para ello, en un orden que no pretende ser reñejo de la importancia relativa de los aspectos tratados, se examinan bre­ vemente los siguientes factores: 1) aumento de la desigualdad; 2) impacto distributivo de las nuevas tecnologías; 5) compatibilidad entre una política monetaria y fiscal cada vez más comunitaria y una política social nacional y dispar; 4) envejecimiento demográfico, y 5) inmigración. Por último, y a modo de conclusiones, se aborda la relación entre cuatro de estas preocupaciones y el proceso de «globalización» de la economía.

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ABSTRACT This añide analyses same of Europe's social challenges in the centujy that has ju st started With this parpóse, in an order that doesn't intend to reñect the reiative importance ofissues, we aregoing to brieñy analyse the following aspects: 1) increase in inequaliiy; 2) wealth distribution impact ofthe new technologies; 5) the compatibility between increasingly «communitarian» monetary and tax policies with national and heterogeneous social policios; 4) an ageing population, and 5) immigration. Finally, we are going to deal with the relation between four of these concerns and the «globalisation» process ofthe economy

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ilSÉiiÍBM Í;Íiiggj#5g Entre los comentarios más o menos jocosos sobre la profe­ sión de economista de los que a menudo se sirven los propios economistas para comenzar sus conferencias y ayudar a relajar el ambiente, uno de mis preferidos es el que hace referencia a las buenas capacidades que tienen los economistas para predecir el pasado, unas capacidades que desgraciadamente no se hacen extensibles a la predicción del futuro. Aún así, y partiendo del reconocimiento del insuficiente desarrollo de la Economía para avanzar con ciertas garantías de éxito cuáles van a ser los pro­ blemas o aspectos sociales que moldearán nuestras preocupa­ ciones en este campo en el siglo xxi, las próximas páginas tienen como pretensión debatir sobre algunos de los desafíos sociales de Europa en el siglo que recién comienza. Para ello, en un orden que no pretende ser reflejo de la importancia relativa de los dis­ tintos aspectos a tratar, se analizarán brevemente los siguientes factores: 1) aumento de la desigualdad; 2) impacto distributivo de las nuevas tecnologías; 3) compatibilidad entre una política monetaria cada vez más comunitaria y una política social nacio­ nal y dispar; 4) envejecimiento demográfico, y 5) inmigración.

Como se puede apreciar en el Gráfico 1, que recoge la des­ igualdad de la renta en los países de la OCDE, expresada según el popular índice de G ini (1), una de las características del lia(1) El índice de G ini puede tomar valores entre cero y la unidad. Cuanto mayor es el valor del índice mayor es la desigualdad en la distribución de la renta.

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mado modelo social europeo es la menor desigualdad en la distribución de la renta entre sus ciudadanos comparada con la desigualdad existente en los EE.UU. Curiosamente, el único país grande de la UE con un nivel de desigualdad similar (de hecho superior) a los EE.UU. es el Reino Unido. Un país que con fre­ cuencia busca su inspiración y su modelo de conducta más en el otro lado del Atlántico que este lado del Canal (piénsese en el tándem Thatcher-Reagan), y que siempre ha mostrado una posición beligerante ante los intentos comunitarios de avanzar en la construcción de la Europa social. Gráfico 1. Distribución de la renta en la OCDE: índice de Gini y tendencia Portugal Irlanda Grecia = Reino Unido ++ EE.UU.=’ España Italia + -I-+ Australia Austria = Alemania + Bélgica + Francia = Canadá = Hungría Suiza Japón + Noruega ++ Holanda ++ Suecia + Finlandia ++ Dinamarca 0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

Nota. El símbolo junto al país recoge la tendencia mostrada por el índice de G ini de mediados de los 80 a mediados de los 90 y su intensidad. Fuente: Eurostat (ECHP 2“ ola) y Foster (2000).

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Aunque, como también se recoge en el Gráfico 1 (mediante los símbolos +, - e = situados a la derecha del país), la distribu­ ción de la renta ha seguido tendencias distintas en los diferentes países, en conjunto se puede decir que en la última década y media el aumento de la desigualdad ha sido predominante (alre­ dedor de la mitad de los países contemplados), mientras que el resto muestra descensos de la desigualdad de carácter más bien ambiguo (F ó s t e r , 2000). Cuando se procede a analizar las razo­ nes detrás de tal aumento de la desigualdad, se observa que éste fundamentalmente obedece a un aumento en la desigualdad salarial, tanto por el incremento del abanico salarial, como por la existencia de un proceso de «polarización del empleo», según el cual se produce un aumento simultáneo de las familias con todos sus activos empleados y con todos sus activos desem­ pleados (2), polarización que en países como EE.UU. también afectaría a la jornada de trabajo, aumentando así el impacto de la diferencia salarial. Ese aumento de la desigualdad en los ingre­ sos de mercado se ha visto tradicionalmente compensado por el efecto que impuestos y transferencias públicas tiene sobre la dis­ tribución de la renta. Así, por ejemplo, a mediados de los 90 en la LIE (13) (3) el 20 % de población de renta más alta tenían una renta antes de impuestos y transferencias 8,4 veces más elevada que el 20 % de población más pobre, mientras que después de impuestos y transferencias la diferencia se reducía a 4,9. Tomando como ejemplo EE.UU., para muchos el modelo económico a seguir, entre las múltiples razones que explican el incremento de la desigualdad salarial, destacan; los cambios tecnológicos y su impacto - a la baja— sobre la demanda de mano de obra no cualificada, la liberalización comercial y su (2) Un proceso detectado en las P e rsp e ctiv a s de Em pleo de 199 8 úe la OCDE en 9 de los 11 países comu­ nitarios estudiados. (3) Excluyendo a Finlandia y Suecia. E u ro sta t. Statistiques en bref. Theme 3. 9/2000.

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impacto sobre la producción nacional de bienes poco cualifica­ dos (WooD, 1994; M inondo , 2000) y a través de ésta, sobre la demanda de trabajo poco cualificado, la pérdida de poder sin­ dical y la instauración de una sociedad donde, en palabras de F rank (1995), «el ganador se lo lleva todo», es decir, una socie­ dad que remunera a sus cuadros superiores -en cualquier acti­ vidad- de una forma desproporcionadamente mejor de lo que correspondería a la mera diferencia de productividades entre ellos y los trabajadores en el nivel inmediatamente inferior. Hasta ahora en Europa estas tendencias se habrían visto frenadas por la actuación compensadora del Estado de Bienes­ tar, EB, manifestada tanto mediante un sistema de impuestos progresivos, como mediante transferencias sociales (pensiones, seguro de desempleo, rentas mínimas de inserción), junto con la provisión extramercado de servicios fundamentales como sanidad, educación o vivienda (4) y la regulación del mercado de trabajo. Por lo tanto, en la medida en que en el futuro triun­ fen las tesis favorables a la «desactivación» del EB, lo más pro­ bable es que se produzca una intensificación del proceso de crecimiento de la desigualdad, ahora ya libre de los frenos deri­ vados de la existencia del mismo. Por el momento, no parece que los sucesivos ataques al Estado de Bienestar hayan tenido un impacto significativo sobre el mismo. Si bien no hay que olvidar que en muchos casos los cambios introducidos, como aquellos que conducen al deterioro de las prestaciones por infrapresupuestación y a la pérdida de lealtad a las mismas por parte de aquellos ciudadanos que pueden ejercitar la «opción de salida» del sistema y cubrir privadamente las necesidades antes satisfechas mediante el acceso al servicio público, tienen efecto

(4) En G imeno (2000) se puede encontrar una magnífica evaluación del impacto redistributivo del gasto social en nuestro país.

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a largo plazo sobre el EB. Por otra parte, el propio aumento de la desigualdad puede repercutir en una desafección del EB por parte de la clase beneficiada por tal incremento de la desigualdad, influ­ yendo así sobre su viabilidad futura. Este aumento de la des­ igualdad, además merece per se una evaluación negativa desde determinadas posiciones éticas (R a w l s , 1979) o ideológicas ( B o b Bio, 1995), podría muy bien afectar negativamente al capital social y repercutir, con el paso del tiempo, en las propias posibilidades de crecimiento europeo al minar las bases del mismo.

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IMPACTO SOCIAL DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS

Dentro del discurso tecnológico-optimista imperante en los últimos años destaca el relativo a la aparición de una supuesta Nueva Economía, fruto de la generalización de las nuevas tec­ nologías de la información y la comunicación, TIC, al conjunto del sistema productivo y de su supuesto impacto sobre algunas de las enfermedades económicas del siglo xx, como la inflación y los ciclos. Así, por algún tiempo parecía que las TIC, mediante su efecto terapéutico sobre la competencia y el aumento de información, harían de la inflación y ciclos económicos un fenó­ meno de museo. Como es evidente, excede a la pretensión de estas páginas analizar hasta qué punto están fundadas tales esperanzas (5), pero no así detenernos, siquiera brevemente, a explorar cuál puede ser el impacto distributivo de tales cambios. Uno de los aspectos más preocupantes que se derivan de la escasa y dispersa información disponible sobre el impacto social de las nuevas tecnologías es el fuerte sesgo que, hoy por hoy, parece existir en lo que se refiere al perfil de los usuarios de las mismas. Así, el porcentaje de hogares que disponen de ordena­ dor personal, uno de los vehículos principales de las TIC, varía de (5)

El lector interesado puede acudir a Roberto V elasco (2000), o al trabajo más extenso de C oppel (2000).

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| 231

lO índice Rafael Muñoz de Bustillo Llórente

forma muy significativa según el nivel de renta (gráfico 2), sin que la fuerte reducción de precios se haya traducido en un acorta­ miento de las distancias (6). Del mismo modo, a partir del estudio de la relación entre la probabilidad de tener un PC en casa y el nivel de renta en Australia, Canadá, Japón y EEUU., recogido en OCDE (1999), se obtiene que cada incremento de 10.000 dólares en la renta media familiar se traduce en un aumento de 7 puntos de la probabilidad de tener un ordenador personal en casa. Gráfico 2.

Hogares con PC según renta (%)

1995 Francia

1998 Francia

1995 Japón

1998 Japón

1995

1998

EE.UU.

EE.UU.

Fuente: Data International C orporation (1998). (6) Quizá debido a que la reducción de precios ha ido acompañada de un aumento de los requerimientos de prestaciones del hardw are para participar plenamente de la interconectividad, de forma que tal reduc­ ción se ha manifestado fundamentalmente en poder acceder a aparatos con cada vez mejores prestacio­ nes por un precio básicamente estable.

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12

Idéntico resultado se obtiene en lo que se refiere al acceso a Internet. Así, en 1996 en Canadá sólo el 2,7 % de los hogares con renta inferior a 22.126 dólares tenían acceso a Internet, mientras que en los hogares con renta superior a 64.280 dólares el por­ centaje subía al 15,2 % (OCDE, 1999). Un resultado que se repite en EE.UU., 59 % para aquellos con rentas iguales o superiores a 75.000 dólares e inferiores al 20 % para aquellos con rentas infe­ riores a 20.000 dólares ( C o p p e l , 2001), Francia (menos del 5 % para aquellos con rentas por debajo de los 80.000 francos fran­ ceses y 50 % para aquellos con ingresos superiores a los 450.000), Holanda, Reino Unido, etc. (OCDE, 2001). Dado el poco tiempo transcurrido, todavía no se puede saber con seguridad si la tendencia observada en lo que se refiere al acceso a Internet por estratos de renta se corregirá en el futuro, como así ha ocu­ rrido con el teléfono o la televisión, o si por el contrario se man­ tendrá, contribuyendo a profundizar la desigualdad actual. Algo especialmente preocupante si, como plantean algunos analistas (C a s t e l l s , 2000), estamos asistiendo al comienzo de una revolu­ ción tecnológica -la «era de la información»- que afectará a todas las facetas de la vida. Ya que de ser así, la falta de alfabeti­ zación digital aparecería como una nueva fuente de discrimina­ ción, como otrora lo fuera la falta de conocimientos de lectura y escritura, que se sumaría a las ya existentes, potenciándolas.

COMPATIBILIDAD ENTRE UNIÓN MONETARIA Y DISPARIDAD DE SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL La tercera de las preocupaciones de las que nos ocupamos en estas páginas es la potencial existencia de conflictos entre el proceso de integración monetaria de doce de los Estados miem­ bros de la UE, con lo que desde todos los puntos de vista el área

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euro funciona como un único mercado en lo que se refiere a cuestiones monetarias y la disparidad existente en la forma de concebir la política social entre esos mismos países. En principio no existe ningún problema para que la integración monetaria coexista con la diversidad en política social. Sin embargo, en un segundo plano hay cuestiones que pueden hacer que la perte­ nencia a una unión monetaria, UM, afecte la autonomía nacio­ nal a la hora de desarrollar su política social, como así entendie­ ron, por ejemplo, los ciudadanos daneses cuando optaron por la no integración de su país en la UM en referéndum celebrado en el año 2001. La primera de estas cuestiones tiene que ver con la posibilidad de que los países recurran al debilitamiento de sus niveles de protección social con la intención de reducir sus cos­ tes laborales (en la medida en que una parte importante de la protección social se financia mediante cotizaciones sociales que forman parte del coste laboral) (7), lo que se conoce como dum­ ping social. Una posibilidad que ciertamente existe también en ausencia de UM, pero que, sin embargo, podría verse exacerba­ da por ésta ya que eliminaría la posibilidad de compensar la pér­ dida de posiciones competitivas mediante la depreciación de la moneda con respecto a los países que realizaran tal práctica. Es importante señalar que, en principio, nada impide que, como ocurre en la UE (Cuadro 1), los países integrantes de una Unión Monetaria opten por distintas intensidades de protección social, sin que ello afecte a su competitividad. Lo que ocurre es que puesto que el mayor nivel de intensidad protectora se tiene que financiar, en la medida en que mayor protección no se traduzca en mayor productividad, los salarios reales tendrán que ser menores o bien la participación de los beneficios en la renta tendrá que ser mas baja. Si los colectivos afectados por el aumento de la presión (7) Así, en la UE (15) en 1998 el 65,5% del gasto social se financiaba mediante cotizaciones sociales, con valores que fluctúan entre el 27 % en el caso de Dinamarca y el 73 % en el caso de Bélgica. Eurostat{2QQQ).

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fiscal asumen su pérdida de renta, entonces no hay problemas, pero de no ser así las empresas (y en su caso los trabajadores afec­ tados) podrían plantearse su «deslocalización» a favor de aquellos territorios con menores impuestos - y menor protección social-. De forma que la amenaza de proceder de esta forma podría actuar como freno a la política social. Por otra parte, la limitación en materia de déficit impuesta por el Pacto de Estabilidad y Crecimien­ to podría afectar a la capacidad de respuesta del Gobierno en situaciones de recesión económica incrementando el coste social - y económico- de éstas. Por último, y quizá con mayor importan­ cia, el impacto más significativo de esta UM sin la correspondien­ te «unión social» sea suministrar una coartada a los planteamien­ tos beligerantes a la expansión y/o mantenimiento del Estado de Bienestar, reforzando así las posiciones «neoliberales», ya de por sí bastante fortalecidas en este cambio de siglo. Y ello justo en un momento en el que como resultado de la «globalización» de la eco­ nomía y del cambio técnico y organizativo en el trabajo parece que el lema «nada a largo plazo» (S e n n e t , 2000, pág. 20) se hubiera convertido en el leif motive de la economía del siglo que empieza, haciendo, por lo tanto, más necesaria si cabe el mantenimiento de una red de protección social (8). Cuadro 1.

Participación del gasto social público en el PIB. UE (15), 1997. GASTO SOCIAL/PIB %

Alemania Austria

GASTO SOCÍAL. PIB'lii Irlanda Italia

Bélgica

Luxemburgo

Dinamarca

Países Bajos

España

Portugal Reino Unido

Finlandia Francia llllllilllliilii Grecia Fuente : Eurostat (2000).

Suecia EU(15)

(8) Véase Muñoz de Bustillo (2000).

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lO índice Rafael Muñoz de Bustillo Llórente

B m m m m m o íim m kfm La baja tasa de fertilidad de la población europea (9) -1,42 para el conjunto de Europa incluyendo los países del Este- y especialmente de España —1,15—, junto con el aumento de espe­ ranza de vida, ha puesto en marcha un proceso de envejeci­ miento demográfico que se manifiesta en un incuestionable aumento, actual y esperado, del porcentaje de población de más de 65 años con respecto a la población potencialmente activa (Cuadro 2). Cuadro 2. Tasa de dependencia demográfica P O B LA C IO N DL 15 64 AÑ O S SO BR E f’O B E /\U O N DE - 64

BESO

2000

EEUU

5,9

«

Japón

0,8

i s w

Europa

5,3

l i i i i B

España Mundo

ü

20U)

5,1

i e

2050

l i l i l í

2050

2 0 0 0 -2 0 5 0

2,8

46,48

l l

1,7

57,19

í

2,1

54,32

i i

3,0

i l S

I

4,2

i l i I B

5,9

3,7

l i l i l í

14

9,9

8,7

l i l i l H

3,9

l i i i S

i

A U M E N T O % DE LA L IS A DE D E P E N D E N C IA 1

65,42 ^ ■ 7 ,4 2

. . .

l’OBl. ACIO N OL 15 -64 AÑ O S SOBRE PO B EA LIO N ^ 64 Y ^ 15

1

EEUU

BESO

2000

2010

2050

2050

2,0

1,9

2 0 0 0 -2 0 5 0

2,1

S ílliil

16

18,90

Japón

2,1

í

18

i í i i i í ®

1,2

44,15

Europa

19

l i l i l í

2,2

l i l ^

1,4

34^0

España

1,7

i i i i i l

2,1

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1,1

5^52

Mundo

1,4

P

1,9

1,8

-2,85

ü

I S

k

i l l i i

B

i i l l

Fuente: Elaboración propia a partir de World Popularion Prospects: The 1998

Revisión. United N ations Population División.

En la medida en que independientemente del sistema de pensiones existente en cada país las personas jubiladas tienen que vivir de los bienes y servicios producidos por los trabaja­ dores en activo, el envejecimiento demográfico hará que cada (9)

Número medio de hijos por mujer.

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vez será mayor la parte del PIB que, de una forma u otra (10), se sustrae a los que participan en el proceso productivo para ir a parar a los jubilados. El aumento del componente demográfico de la tasa de dependencia puede compensarse, al menos par­ cialmente, con aumentos en la tasa de actividad y en la tasa de empleo, haciendo que la tasa de dependencia económica (ocu­ pados por jubilado) crezca en menor cuantía. Igualmente, y si consideramos que la tasa de dependencia debería calcularse incorporando también a la población dependiente joven, esto es, por debajo de los 15 años, la menor fertilidad repercutirá en una caída de este grupo de población que compensará, al menos en parte, el aumento de población de más de 64 años, con lo que el crecimiento de la tasa de dependencia total será menor. Si bien, y puesto que el coste de mantenimiento de las personas de más de 64 años es alrededor del doble del coste de mantenimiento de las personas jóvenes —por debajo de los 20 años- (CuTLER et al, 1993, o Foot, 1989), el crecimiento en un extremo (más de 64) sólo se compensaría parcialmente por la reducción en el otro (menos de 15). En todo caso, como se puede observar en el Cuadro 2, el aumento medio de la tasa de dependencia total esperado para Europa es del 34 %, pasando de 2,1 activos potenciales por persona dependiente en el 2000 a 1,4 en el 2050, y mayor para el caso de España. Este envejecimiento demográfico de la población tiene un do­ ble impacto en el gasto social. Por un lado, se argumenta, en la medida en que las personas mayores hacen un mayor uso del sis­ tema sanitario, el envejecimiento de la población repercutirá en un crecimiento del gasto sanitario. Un gasto ya de por sí sometido a (10) Bien porque los trabajadores en activo pagan cotizaciones sociales con las que se financian las pen­ siones de los jubilados y que a su vez les sirven para acumular derechos a recibir una pensión en el futuro, bien porque con parte de sus ingresos compran acciones a los jubilados (fruto del ahorro de éstos en su época de trabajadores en activó) para disponer de activos con los que financiar su pensión en el futuro.

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un incremento importante fruto de la creciente «tecnificación» de la asistencia médica y del también creciente gasto farmacéutico. Por otro lado, y como ya se ha comentado con anterioridad, el envejecimiento demográfico tiene como efecto aumentar el peso de las pensiones en el PIB, reduciendo por tanto la producción disponible para uso y disfrute de los activos. En lo que al primer factor se refiere, todo parece indicar que, en la medida en que con el aumento de la esperanza de vida aumenta también la salud de las personas ancianas, el impacto del envejecimiento sobre el gasto sanitario se ve sensiblemente matizado. De hecho (OCDE, 1996), en la actualidad la tasa de envejecimiento no es una variable relevante a la hora de expli­ car las diferencias de gasto sanitario entre países. En lo que se refiere al aumento del coste de las pensiones, tema estrella del debate sobre el futuro del EB, las conclusiones son distintas. Aunque en el caso concreto de nuestro país, dada la baja tasa de actividad y la todavía alta tasa de desempleo, existe espacio de maniobra para compensar parte del aumento de jubilados mediante un aumento de población activa ocupada, en el muy largo plazo (año 2050, por ejemplo) y en ausencia de cambios en la tasa de fertilidad (que no se pueden descartar), se produ­ ciría un aumento significativo del número de jubilados por ocu­ pado, lo que sin duda afectará a la renta disponible de éstos. Si bien, y bajo el supuesto de un crecimiento del PIB no especial­ mente alto (2 %, por ejemplo), el impacto del envejecimiento sobre la renta de los activos dista mucho de ser confiscatorio. Dicho esto es importante señalar que el peligro que planea sobre la política social asociado al envejecimiento de la pobla­ ción no deriva del hecho en sí del envejecimiento, sino de la lec­ tura interesada que se hace del mismo, respaldada de forma importante y claramente parcial por las instituciones financieras, y dirigido a la sustitución del actual sistema de pensiones públi­

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1 Documentación Social 123 (2001)

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cas por otro de matiz más o menos privado. En este sentido lo primero que hay que señalar es que, desde un punto de vista económico, ninguna de las alternativas de reforma de los siste­ mas de pensiones -excluyendo el retraso de la edad de jubila­ ción— sirve para reducir el impacto del envejecimiento sobre la tasa de dependencia. Lo único que hacen es cambiar la respon­ sabilidad de la provisión de pensiones desde el sector público hacia el individuo, ya que si hay más jubilados, la producción disponible para los activos será menor, independientemente del mecanismo utilizado por los jubilados para reclamar sus dere­ chos sobre parte de la producción. Por tanto, lo que hay detrás de las propuestas de privatización total o parcial de los sistemas de pensiones son otras razones. Es posible que según qué criterios se utilicen a la hora de evaluar los sistemas alternativos de pensiones, aquellos basa­ dos en la capitalización sean mejores que los basados en el reparto, pero de ser así no serán por su mayor capacidad para enfrentarse al envejecimiento demográfico. Lo que sí se puede decir es que, en la medida en que en los sistemas privados de pensiones basados en la capitalización el tamaño de la pensión responde a la capacidad de ahorro de los trabajadores y no al diseño político del sistema de pensión (como en los sistemas de reparto), estos sistemas reproducirán y ampliarán las diferen­ cias de renta existentes más allá de la jubilación de los indivi­ duos, dando lugar a, en palabras de Richard Titmuss, uno de los principales valedores del EB británico, «two nations in oíd age».

La magnitud del cambio demográfico esperado ha llevado a estudiar distintas alternativas para hacer frente al impacto eco­

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nómico de la caída de población. De entre ellas sobresale la propuesta de Naciones Unidas (11) de contemplar la inmigra­ ción como una fuente de compensación demográfica que ami­ nore los efectos dañinos del envejecimiento de la población nativa sobre la economía. Puesto que los inmigrantes tienden, aunque no siempre, a ocupar los segmentos más bajos del mercado de trabajo, la intensificación de la inmigración asocia­ da a la incapacidad de la mano de obra local de cubrir todas las demandas de trabajo podría muy bien conducir en el futuro a una «etnificación» de la pobreza (como la existente en EEUU con respecto a las minorías latina y afroamericana), que haga que cada vez sea mayor la presencia de individuos extracomunita­ rios no europeos procedentes tanto de Asia como de África y de América Latina, entre la población pobre. Un hecho que, de producirse podría, en ausencia de una educación intercultural efectiva, contribuir a la pérdida del respaldo de la población de mayores recursos de los escasos programas de asistencia social existentes, en la medida que ésta considere a los beneficiarios de la asistencia social como extraños a su cultura, «de fuera», y por tanto no merecedores del esfuerzo redistribuidor que los oriundos del país hacen para con sus compatriotas. En este sentido, las recientes muestras de falta de simpatía, rayando con la xenofobia, con respecto a los inmigrantes mani­ festadas en nuestro país en el entorno nacionalista catalán no serían, desgraciadamente, la excepción en el panorama euro­ peo. Así, en un reciente artículo sobre los factores raciales y económicos explicativos de las actitudes negativas con respec­ to a los inmigrantes en el Reino Unido, D u s t m a n n y P r e s i ó n , (2000) hacen referencia a las palabras pronunciadas por Jaques Chirac en 1985, a la sazón Primer Ministro de Francia, al seña(11)

Population División. Departament of Economic and Social Affairs. United Nation Secretarit marzo de 2000.

m ent M igration: Is it a so lu ction to d ec lin in g a n d a eg ein g p opulation s?,

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I

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R ep la ce-

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1 2

lar que: «Naturalmente. Si hubiera menos inmigrantes, habría menos desempleo, menor tensión en algunas ciudades y barrios y un menor coste social» (p. 3), o a las pronunciadas por Margaret Thatcher, poco antes de convertirse en Primera Minis­ tra, haciéndose eco del miedo existente a verse «sobrepasados por gente con diferente cultura» (p. 5). En los términos señala­ dos en un editorial a favor de la inmigración del semanario con­ servador The Economist: «Una ola de sentimiento anti-inmigrantes barre el continente de lado a lado. Los nuevos inmi­ grantes son percibidos popularmente como abusadores de la asistencia social y ladrones de puestos de trabajo y como una amenaza a la estabilidad. Estos puntos de vista son aireados por los políticos en búsqueda del voto nacionalista» (4 de mayo de

2000). En la medida en que los inmigrantes pertenezcan a los gru­ pos más pobres y ocupen los estratos inferiores del mercado de trabajo, su presencia como beneficiarios de prestaciones será elevado, podiendo dar lugar a lecturas incorrectas de la realidad de la inmigración y provocando el rechazo de parte de la pobla­ ción. Este sería el último de los retos a los que se enfrenta la política social europea: la opción entre una política social inclu­ siva dirigida a la integración o una política social excluyente marcada, directa o indirectamente (mediante la insuficiente presupuestación de programas o la utilización sesgada de los cri­ terios de elegibilidad), por el requisito de nacionalidad.

A MODO DE CIERRE Los elementos señalados más arriba conforman un elenco necesariamente incompleto de desafíos sociales en la Europa del siglo XXI. Quizá el lector se haya visto sorprendido por la

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ausencia del desempleo entre ellas, un aspecto que, a pesar de las mejoras experimentadas en el último quinquenio, seguiría mereciendo por sí solo uno de los capítulos de este monográ­ fico (12). Su no-consideración obedece al deseo de hablar de otros aspectos más desconocidos, pero no por ello menos importantes, así como al hecho de que algunos de los proble­ mas tratados, como el aumento de la desigualdad, por ejemplo, pueden ser parcialmente resultado de la propia mejora del empleo (a través del aumento de empleos precarios de bajos salarios), mientras que otros, como el cambio demográfico, contribuyen a su minoración. Cuatro de las cuestiones elegidas comparten una causa común, el proceso de «globalización», mientras que la restante, el cambio demográfico, sería de una naturaleza distinta. En todos los casos estamos en presencia de transformaciones cuyo impacto final sobre la vida de las personas dependerá del entramado institucional en el que se desarrollen, de la acción política, en definitiva. Nada impide alterar el sesgo «de clase» de las nuevas tecnologías mediante una acción educativa ambicio­ sa por parte del sector público, de la misma forma que nada exige que el empeoramiento de la distribución primaria (la deri­ vada de la participación de los sujetos en el mercado) se trans­ mita a aumento de la desigualdad después de impuestos y transferencias. El resultado final dependerá de la capacidad que se confiera a las distintas instituciones preocupadas por estas cuestiones, entre ellas el EB, un EB que no necesariamente tiene (12) También merecería un capítulo monográfico aparte la desigualdad de género. Una cuestión siempre presente en los programas sociales y estrategias de empleo comunitarias y que, sin embargo y a pesar de pequeños avances, sigue siendo uno de los retos sociales del siglo m Tanto en lo que se refiere a des­ igualdad salarial, ese 25% de diferencia salarial para el conjunto de la UE, como desigualdad de acceso al empleo — con una tasa femenina del 52% frente al 71% en el caso de los hombres— , a las prestacio­ nes sociales, además de la conocida acumulación de jornada de trabajo (trabajo de mercado y trabajo extramercado en casa), violencia doméstica, etc

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que conservar la forma concreta con el que le conocemos en la actualidad, para hacer frente a tales retos. Otra cuestión es que los propios cambios en la distribución de la renta alteren el equilibrio de fuerzas que en su día permitió la construcción del EB. En cualquier caso la globalización no es un mandato divino ante el que los hombres no puedan actuar. Como nos recuer­ dan historiadores económicos como Jeffrey C. W illia m s o n , el final del siglo xix y el comienzo del siglo xx conocieron un pro­ ceso de «globalización» de tanta si no mayor intensidad que el actual, que sin embargo se vio truncado tras la I Guerra Mun­ dial y la Gran Depresión del 29. Un cambio en parte explicado por el fuerte impacto negativo que el mismo tuvo sobre algu­ nos colectivos y por la presión ejercida por éstos a favor de medidas proteccionistas. Un hecho que quizá permita que la antigua agenda social del viejo EB se convierta de nuevo en un siglo XXI de economía globalizada en una agenda bipartidista, si no por vocación sí por interés.

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244 I Documentación Social 123 (2001)

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13

Pobreza y exclusión social en la Unión Europea: La nueva estratificación social en perspectiva Rosa Martínez López y Luis Ayala Cañón U n iversida d R ey Ju a n Carlos, M a d rid U niversid a d C a stilla -L a M ancha

Sumario L

El

debate sobre

(a pobreza y

la exclusión

en

la

U E:

cuestiones

metodológicas y elem entos políticos.— 2. La pobreza en la Unión Europea: principales rasgos.— 3 , La dinám ica de la pobreza en la Ü E .— 4. Referen­ cia s bibliográficas.

RESUMEN En este artículo se presentan los resultados de distintos estudios y estadísticas recientes sobre la pobreza en Europa, atendiendo a sus implicaciones en términos de convergencia real. La información sobre pobreza relativa se complementa con datos sobre condiciones de vida que permiten aproximarse al concepto de exclusión social, cuyas diferencias con la noción tradicional de pobreza se discuten en el primer apartado. Un hallazgo importante en este sentido es que las situaciones de privación múltiple se explican fundamentalmente por los mismos factores socioeconómicos (paro, salarios bajos, monoparentalidad, cargas familiares excesivas, etc.) que están tradi­

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lO índice Rosa Martínez López y Luis Ayala Cañón

cionalmente relacionados con la pobreza económica. Por último, se considera la cuestión de la distinta duración de la pobreza en los paí­ ses europeos. Aunque los datos sobre dinámica de rentas son toda­ vía escasos, los primeros resultados ponen de manifíesto la ausencia de una relación clara entre nivel y duración media de la pobreza, así como las mayores dificultades que experimentan en todos los países algunos grupos (como los parados de larga duración o las familias monoparentales) para superar a corto plazo las situaciones de pobreza.

ABSTRACT The results of various recent surveys and statistical studies on poverty in Europe are presented to us in this article, with a special consideration to their implications in terms ofeffective convergence. The information on relativo poverty is supplemented with data on living conditions, which allow us to approach the concept of social exclusión, whose differences from the traditional notion o f poverty are examined in the first section. The fact that the situations of múl­ tiple deprivation are fundamentally explained by the same factors (unemployment, low wages, one-parent families, dependent relativos, etc), that are traditionally linked to economic poverty, has been an important discovery in this context. Finally the question ofthe diffe­ rences in duration of poverty within Europe is taken into account. Even when the data on rent dynamics is relatively scarce, the first results show the absence of a clear relation between the degree and the average duration of poverty, as well as the greater difficulties experimented in every country by some groups (as the long-term unemployed or the one-parent families) in arder to overeóme situa­ tions of poverty in the short term.

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I

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Pobreza y exclusión sociaí en la Unión Europea: La nueva estratificación social...

^ ^

1 3

EL DEBATE SOBRE U POBREZA Y LA EXCLUSIÓN EN LA UE: CUESTIONES METODOLÓGICAS Y ELEMENTOS POLÍTICOS

Aunque la Unión Europea no cuenta con un umbral de pobreza oficialmente admitido, a la manera de EEUU, las esta­ dísticas y estudios sobre pobreza gozan ya de cierta tradición en el ámbito comunitario. Ello ha permitido desarrollar en las últimas décadas un concepto europeo de pobreza, cuya conso­ lidación no ha estado exenta de debates y críticas, tanto en el terreno estrictamente metodológico (búsqueda de indicadores y estándares adecuados) como en el ámbito político y social (uso de las estadísticas sobre pobreza para evaluar los resulta­ dos y plantear reformas de la política social). Como es bien conocido, la pobreza se ha definido y medi­ do tradicionalmente en la UE utilizando un baremo relativo de ingresos. Según la definición actualmente empleada por Eurostat, son pobres aquellos individuos cuya renta disponible equivalente (es decir, ajustada al tamaño y composición del hogar) es inferior al 60% de la renta mediana nacional. Este cri­ terio tiene la indudable ventaja de proporcionar una base común y fácilmente aplicable para la estimación de pobreza en el ámbito comunitario, pero presenta también algunas limita­ ciones que es preciso considerar. En el terreno puramente técnico, y a pesar del notable desarrollo de la literatura académica sobre la medición de la pobreza, no se ha alcanzado un consenso claro sobre el nivel en el que debe situarse el umbral. Cuestiones como la de si han de utilizarse los ingresos o el gasto de los hogares para evaluar

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su posición económica, la forma correcta de ajustar la renta del hogar a su tamaño y composición o el nivel concreto en el que situar la línea de pobreza no tienen una respuesta unánime­ mente aceptada. La propia Oficina Estadística Europea ha adop­ tado en sus publicaciones recientes un umbral, definido como el 60% de la renta mediana, que difiere (aunque no sustancial­ mente) de la línea del 50% de la media aplicada en anteriores estudios. En última instancia, las cifras de pobreza basadas en la metodología propuesta por Eurostat son fruto de una con­ vención razonable (pero convención, al fin y al cabo) sobre los niveles de renta que deben considerarse suficientes para eludir la pobreza en el ámbito comunitario. En el terreno político, una de las cuestiones fundamentales que se plantea es la referida a la utilidad o legitimidad de las estadísticas de pobreza como indicador del grado de cohesión social en los países y regiones de la Unión Europea. Autores como A t k in s o n han defendido la noción de pobreza relativa como criterio de convergencia social en el territorio de la Unión, pero no debemos ignorar que, como el propio A t k in s o n señala, la efectividad real de este criterio depende en buena medida de la coherencia entre las definiciones y cifras de pobreza que manejan los estadísticos y las que asumen los decisores políti­ cos y la propia sociedad. Y en este sentido, existen numerosos problemas todavía no resueltos. Uno de ellos es, sin duda, el del ámbito espacial de referencia. ¿Debe medirse la pobreza en fun­ ción de los niveles medios de vida de cada país o según un estándar único para todo el territorio europeo? Como veremos más adelante, las diferencias en las tasas de pobreza entre paí­ ses más y menos desarrollados varían sustancialmente según cuál sea el marco de referencia elegido. Paralelamente, persiste en muchos casos una notable diver­ gencia entre los indicadores de pobreza relativa obtenidos a par­

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tir de grandes encuestas nacionales y los tipos de pobreza que los programas nacionales y locales tratan de combatir, más pró­ ximos a las situaciones de pobreza severa y polipatología social. Aunque ello no invalida las conclusiones de los grandes estudios nacionales o europeos, que cumplen la función de dibujar el panorama general en el que se desarrolla la exclusión y evaluar la eficacia global de las políticas redistributivas, sí pone de mani­ fiesto la necesidad de desarrollar complementariamente medi­ das y explicaciones de la pobreza más vinculadas al quehacer cotidiano de los agentes implicados en la lucha contra la exclu­ sión. Ello resulta especialmente importante en un contexto en el cual el debate sobre la selectividad y eficacia del gasto social ocupa el primer plano en la discusión sobre las líneas de refor­ ma de muchos de los programas del Estado de Bienestar. Las anteriores limitaciones de la noción de pobreza relativa explican en parte la emergencia del concepto de exclusión social, que parece haber desplazado en cierta medida al debate sobre la pobreza en Europa durante los últimos años. Aunque no exis­ te todavía una definición clara del término en el ámbito europeo, hay una serie de elementos que lo diferencian del concepto de pobreza tradicionalmente utilizado. Uno de los principales es, sin duda, el carácter multidimensional de la exclusión, que reclama el uso de una combinación de indicadores de tipo no monetario capaces de reflejar las condiciones de vida en una serie de áreas relevantes. Ello se justifica en la idea de que la exclusión tiene múltiples facetas adicionales a la insuficiencia de ingresos y no perfectamente correlacionadas con ésta, por lo que es preciso conocer directamente las condiciones de vida e integración real en ámbitos como el mundo laboral, la vivienda, el acceso a ser­ vicios públicos, las relaciones sociales, la salud, etc. Al mismo tiempo, se insiste en el carácter dinámico de la exclusión social y en la importancia de comprender adecuada­

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mente los itinerarios que llevan a algunas personas desde las situaciones de integración a las de vulnerabilidad y, finalmente, exclusión más o menos extrema, o, alternativamente, de las barreras que impiden a ciertos grupos lograr en algún momen­ to un grado mínimo de integración social (por ejemplo, discri­ minaciones legales y sociales a las que se enfrentan los inmi­ grantes de países pobres). En suma, el análisis de la exclusión social plantea claramente la necesidad de abordar un análisis completo de la movilidad ascendente y descendente, teniendo en cuenta no sólo los ingresos, sino un conjunto más amplio de factores que determinan el nivel de vida y el pleno acceso a la condición de ciudadanía. La elaboración de estadísticas europeas sobre exclusión social (y, en general, sobre conceptos de pobreza más amplios que el convencional) se enfrenta todavía a problemas impor­ tantes. En el terreno de los datos, tradicionalmente escasos, la puesta en marcha a mediados de los noventa del Panel de Hogares de la Unión Europea, una encuesta comunitaria longi­ tudinal diseñada para analizar la renta y condiciones de vida de la población, ha supuesto un avance sustancial. Recientemente, Eurostat ha publicado en su serie sobre «Estadísticas Sociales» el primer gran informe sobre pobreza y exclusión social en la Unión Europea basado en esta fuente. La mejora de la informa­ ción disponible no se ha visto acompañada, sin embargo, por una clarificación del concepto de exclusión social y de los indi­ cadores adecuados para medirla. Tampoco hay un consenso claro sobre la forma adecuada de combinar y ponderar las dis­ tintas dimensiones, ni sobre la cuestión de si han de utilizarse o no los mismos indicadores en todos los países. En cualquier caso, los datos del Panel de Hogares ofrecen una oportunidad interesante y novedosa para analizar, siquiera de forma tentati­ va, cuestiones que hasta ahora no habían merecido la atención

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que se merecen. Más adelante exponemos algunos de los pri­ meros resultados sobre la dinámica de la pobreza y las condi­ ciones de vida obtenidos a partir de esta fuente.

LA POBREZA EN LA UNIÓN EUROPEA: PRINCIPALES RASGOS Según los últimos datos oficiales disponibles, algo más de 61 millones de ciudadanos europeos (un 17% de la población) viven con ingresos inferiores al umbral de pobreza, definido como el 60% de la renta del individuo medio de cada país. Estos ciuda­ danos se hallan desigualmente distribuidos a lo largo de los 13 Estados Miembros considerados. En países como Luxemburgo, Dinamarca, Austria o los Países Bajos, sólo 12 ó 13 de cada 100 personas tienen ingresos bajos, mientras que en Grecia y Portugal se hallan en esa situación más de una de cada cinco personas. En España, con una tasa de pobreza del 18% en 1996, las familias de baja renta son más frecuentes que en los países del centro y el norte de Europa, con la excepción de Reino Unido e Irlanda, que tiene tasas similares a las españolas (Gráfico 1). A la hora de interpretar estas cifras hay que tener en cuenta que las líneas de pobreza, basadas en la renta media de cada país, varían sensiblemente entre las áreas más ricas y las más po­ bres de la Unión. En términos reales, el umbral de pobreza portu­ gués supone aproximadamente la mitad de la renta necesaria para no ser considerado pobre en Dinamarca. Por su parte, la línea de pobreza española, situada en 613.700 pesetas anuales por perso­ na en 1996 (1), representa aproximadamente el 70% del umbral medio en los países de la Unión en términos de poder de compra. (1) Esta cantidad se incrementa en un 50% por cada adulto adicional y un 30% por cada menor de 14 años presente en el hogar.

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Las tasas de pobreza representan el % de personas con rentas inferiores al umbral. Eurostat, Theme 3, Population and social conditions. Luxemburgo; European Comisión, 2000. N ota;

F u e n t e ; European So cia l Statistics. Incom e, p overty an d so cial exclusión.

Como decíamos en el apartado anterior, uno de los debates políticos existentes en torno a las estadísticas comunitarias de pobreza se refiere a la justificación de estas líneas nacionales de pobreza frente a la posibilidad de establecer un umbral europeo único, definido como el 60% del nivel de renta del europeo medio. El último informe publicado por Eurostat ofrece también resultados desde esta perspectiva. Como era de esperar, el uso del mismo estándar para todos los países aumenta notablemen­ te las diferencias en la extensión de la pobreza entre unos y otros. Mientras que sólo dos de cada 100 luxemburgueses o cinco de cada 100 daneses y austríacos tienen rentas inferiores al umbral, un 33% de la población española, un 40% de la grie­ ga y casi la mitad de la portuguesa serían pobres en términos del

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umbral comunitario (Gráfico 1). Tales resultados basados en un criterio común ponen claramente de manifiesto el esfuerzo de cohesión social que todavía se requiere para lograr una conver­ gencia real en cuanto a pobreza y condiciones de vida en la UE. El análisis de los rasgos socioeconómicos más relacionados con la pobreza en España y los restantes países europeos confirma algunas de las tendencias que ya se habían detectado en estudios anteriores, con los desempleados y las familias monoparentales como principales grupo de riesgo y una cierta traslación de la pobreza hacia edades más jóvenes. Desde el punto de vista de la situación laboral, los hogares cuya persona de referencia está en paro siguen siendo el grupo con mayor incidencia de la pobreza (Gráfico 2). Como promedio en la UE, más de la mitad de este colectivo tiene rentas inferiores al umbral. En España, la tasa de pobreza es comparable a la media comunitaria y más baja que en países como Francia, Bélgica, Italia o Reino Unido, si bien la canti­ dad de hogares afectados es claramente superior (en nuestro país, un 7% de la población vivía en 1996 en un hogar cuya persona principal estaba en paro, frente a un 4% en el conjunto de la UE). En el extremo opuesto, los hogares sustentados por ocupa­ dos presentan un riesgo de pobreza claramente inferior al pro­ medio. Pese a todo, es preciso resaltar que un 13% tienen ren­ tas equivalentes inferiores al umbral. Un análisis publicado recientemente por Eurostat muestra que un porcentaje signifi­ cativo (el 37%) de estas situaciones se explican por la obtención de remuneraciones bajas en el mercado de trabajo (definidas como salarios inferiores al 60% de la mediana nacional) (2). Estos salarios de pobreza son recibidos predominantemente por mujeres (un 77%), muchas de las cuales trabajan a tiempo parcial, así como por jóvenes y personas con bajos niveles de (2)

M arlier y Ponthieux (2000).

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educación y cualificación, y son más frecuentes en los países con mayor desigualdad salarial. Gráfico 2. Hogares con sustentador desempleado: Tasas de pobreza en 1996

Gráfico 3. Familias monoparentales y numerosas: Tasas de pobreza en 1996

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Gráfico 4. Riesgo relativo de pobreza según la edad en 1996 (Riesgo hogar medio = 1,00)

Si tenemos en cuenta el tipo de hogar, las familias monoparentales siguen siendo un grupo de riesgo de importancia cuantitativa creciente. En promedio, siete de cada 100 hogares están constituidos por un adulto con menores a su cargo en la Unión Europea, y algo más del 30% tienen rentas por de­ bajo del umbral. En el caso de España, y a diferencia de pe­ ríodos anteriores, el porcentaje de familias monoparentales se sitúa ya en el promedio de la UE, si bien la tasa de pobreza de este grupo, muy heterogéneo en nuestro país, está 10 pun­ tos por debajo de la media europea y a considerable distan­ cia de la registrada en Alemania o el Reino Unido. Paralela­ mente, las familias con tres o más niños son también un grupo desfavorecido en casi todos los países europeos, con tasas de pobreza que superan claramente a las de los hogares mono-

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parentales en países como España, Italia, Austria o Portugal (Gráfico 3). En contraposición a las tendencias anteriores, la población retirada del mercado de trabajo ha tendido a mejorar su posi­ ción en los países europeos, gracias fundamentalmente a la consolidación de los sistemas de Seguridad Social. El informe de Eurostat muestra que los mayores de 65 años sufren tasas de pobreza moderadas en la mayoría de los países y tienen, en conjunto, el menor gap de pobreza de todos los grupos con­ siderados, debido a que casi todos reciben, como mínimo, una pensión estatal básica. Hay que resaltar, sin embargo, que el éxito en la erradicación de la pobreza de las personas mayo­ res varía según la edad y el sexo (con las mujeres de mayor edad en una posición menos favorable) o el tipo de pensión recibida (contributiva o asistencia!), y que el riesgo de tener baja renta todavía supera al promedio en varios países comu­ nitarios (como Dinamarca, Reino Unido, Austria, Grecia y Portugal). En todo caso, la mejora de la situación de la población jubilada en la mayor parte de los países europeos contrasta con la persistencia o aumento del riesgo de pobreza de los niños y adultos jóvenes (especialmente los que viven en hogares con sustentadores parados, con una mujer sola al frente o a cargo de trabajadores con salarios bajos), en un proceso que ha llevado a autores como E sping - A ndersen a plantear la cuestión de si el nuevo conflicto social podría ser ante todo un conflicto entre generaciones. El Gráfico 4, que muestra el riesgo relativo de pobreza de los menores de 18 años y las personas mayores en los trece países europeos considerados, permite apreciar que, con la excepción de Dinamarca, las tasas de pobreza de los niños son superiores a las del conjunto de la población y, salvo en Dinamarca,

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Grecia y Portugal, son sim ilares o superiores a las de las per­ sonas mayores. A nuestro juicio, ello pone claramente de manifiesto la insuficiencia de los esquemas tradicionales de protección social para hacer frente a los problemas de pobreza y exclusión que sufre una proporción creciente de la población en edad activa.

LA DINÁMICA DE U POBREZA EN LA UE Una de las cuestiones novedosas más relevantes que per­ mite analizar la nueva encuesta europea es la del grado de persistencia de la pobreza. ¿Es la pobreza en general un esta­ do crónico o predominan las situaciones de pobreza tempo­ ral? ¿Existen diferentes probabilidades en cada país de escapar de la pobreza en un determinado plazo? ¿Qué características diferenciales tienen los hogares con mayor probabilidad de salir de la pobreza? Este tipo de preguntas resultan cruciales tanto para evaluar las verdaderas consecuencias sociales de fenómenos como la pobreza o la desigualdad como para dise­ ñar adecuadamente las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión. En lo que respecta al ámbito puramente evaluativo, se argu­ ye a veces que los países con mayor desigualdad y pobreza relativa (como EEUU o Reino Unido) podrían también tener mayor movilidad en la escala de rentas, lo que reduciría el coste de estos fenómenos en términos de bienestar colectivo. En el caso particular de la pobreza, es obvio que la duración de los períodos de baja renta y las probabilidades de salir de ese esta­ do en un determinado lapso de tiempo son elementos impor­ tantes, y a menudo ignorados, a la hora de evaluar su impacto social. En todo caso, hay que tener en cuenta que la movilidad

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puede no ser simétrica en los dos extremos de la distribución y que el mayor dinamismo de las rentas difícilmente puede com­ pensar los elevados índices de pobreza y desigualdad de algu­ nos países. En el terreno del diseño de las iniciativas públicas de inter­ vención social los instrumentos necesarios para combatir situaciones de pobreza persistente difieren, como es obvio, de los que resultan adecuados para hacer frente a situaciones de pobreza transitoria. Las medidas tendentes a la sustitución temporal de rentas, por ejemplo, resultan en muchos casos insuficientes para luchar contra la pobreza de larga duración, que exige políticas que alteren factores de naturaleza estruc­ tural. Hasta ahora no ha sido posible investigar adecuadamente la dinámica de la pobreza en la mayoría de los países de la Unión Europea, debido a la escasez de fuentes de datos de tipo longi­ tudinal. Por eso, los primeros análisis basados en los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) constituyen una importante novedad en este sentido. Aunque se requiere todavía un lapso mayor de tiempo para realizar análisis com­ pletos de movilidad y duración de la pobreza, los resultados preliminares obtenidos permiten apreciar que existen diferen­ cias importantes entre países en las transiciones de los hogares hacia posiciones mejores o peores que la inicial en la distribu­ ción de la renta. Como muestra el Gráfico 5, es posible diferenciar tres gru­ pos de países según el grado de persistencia de la pobreza. Si nos centramos en el umbral del 60% de la renta media, el grupo con menor flujo de salidas (más de un 70% de los pobres siguen siéndolo un año después) es el formado por Irlanda, Portugal y Alemania. En una situación intermedia (porcentajes

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Gráfico 5. Persistencia de la pobreza en la Unión Europea, 1993-1994^ 80 70 60 50 40 30

20 10 0

HOL

DIN

BEL

RU

ITA

ESP

LUX

CRE

ERA

ALE

IRL

POR

" < 40% " < 50% ^ < 60% n Porcentaje de pobres que permanecen en la misma situación un año después con distintos umbrales de pobreza respecto a la renta media. Fuente: Elaboración propia a partir de W helan, L ayte, M aÍtre y Nolan (2000).

entre el 60 y el 70%) estaría un amplio grupo de países, como Luxemburgo, Francia, Reino Unido, Italia, Grecia y España. El segmento con mayores salidas a corto plazo de la pobreza es el formado por Dinamarca, Holanda y Bélgica, a los que habría que añadir el Reino Unido si considerásemos el umbral de pobreza más bajo, en el cual este país presenta la menor tasa de permanencia en la pobreza. Si se confrontan los datos con los del apartado anterior, una conclusión evidente es que no existe una relación clara, ni direc­ ta ni inversa, entre el nivel de la tasa de pobreza y el grado de persistencia o transitoriedad de la misma (Gráfico 6). En el grupo con mayor cronificación de la pobreza se encuentran tanto países con tasas inferiores a la media (Alemania) como

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I 259

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otros con indicadores muy elevados (Portugal), mientras que entre los países con mayor número de salidas predominan los de tasas bajas, pero seguidos de cerca por otros con niveles de pobreza superiores a la media (como Italia o Reino Unido).

Gráfico 6. Persistencia de ia pobreza en la Unión Europea, 1993-1994

55

60

65

70

75

Porcentaje de hogares que siguen siendo pobres Fuente: Elaboración propia a partir de W helan, L ayte, M aítre y Nolan (2000).

Por otra parte, los datos disponibles muestran que las posi­ bilidades de salida de la pobreza son muy distintas para unos y otros grupos de población (3). El historial laboral parece ser el factor más determinante de la probabilidad de que un hogar concreto consiga superar el umbral en un período dado, con una situación claramente desfavorable en el caso de los para­ dos de larga duración. Otros grupos con claras dificultades para abandonar a corto plazo las situaciones de insuficiencia de ingresos son los hogares monoparentales y las familias nume(3)

Ver T omaría, García Serrano y M alo (2001).

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rosas. En todos estos casos, las medidas de garantía de ingre­ sos deberían acompañarse de políticas más amplias que favo­ rezcan la integración laboral y eliminen las barreras estructura­ les que perpetúan los procesos de exclusión.

POBREZA Y CONDICIONES DE VIDA Junto a la transitoriedad o persistencia de la pobreza, un segundo aspecto relevante y novedoso en el análisis de la pobreza y la exclusión en el seno de la Unión Europea es el de la relación entre pobreza económica y condiciones de vida. La progresiva aceptación del concepto de exclusión social en el debate comunitario ha contribuido a que se preste cada vez mayor atención a indicadores directos de privación que van más allá del nivel de ingresos. Máxime cuando varios estudios recientes han venido a confirmar la idea de que el nivel de renta no es la única variable relevante a la hora de determinar las posibilidades reales de acceso a los distintos bienes y activida­ des que garantizan la integración social (4). Existen varias razones que pueden explicar que las personas con ingresos bajos y las que sufren elevados niveles de priva­ ción no sean siempre las mismas. Los errores y subestimación de las cifras de ingresos en las encuestas utilizadas para cons­ truir las estadísticas sobre pobreza son una primera causa obvia, pero existen otras que tienen un trasfondo económico más evidente. Los ingresos corrientes (en general, los obtenidos durante el último año) pueden no ser un buen indicador de la verdadera situación económica de las familias, dada la impor­ tancia de los procesos de acumulación y erosión de recursos (4) Ver, entre otros, M ack y Lansley (1985), N olan y W helan (1996) y H allerOd (1998).

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(ahorro, riqueza, endeudamiento) a lo largo de períodos de tiempo más amplios. Las distintas preferencias de los hogares, que pueden optar por utilizar sus recursos de forma distinta a la que presupone el investigador, también pueden dar lugar a perfiles de privación diferentes para los mismos niveles de renta. Otros factores, como la mayor o menor disponibilidad de redes informales de apoyo, entre ias que destaca la familia, o la acción protectora en especie del sector público, a través de la red de servicios públicos y sociales, pueden igualmente difuminar la relación entre nivel de ingresos y nivel de vida. Pese a la importancia de los indicadores no monetarios, su aplicación en el análisis de la pobreza se había visto frenada hasta ahora por la falta de datos comparables. También en este sentido el desarrollo del Panel de Hogares de la Unión Europea ha supuesto un avance importante. La propia oficina estadísti­ ca Europea explota de forma tentativa una serie de indicadores en su último informe sobre pobreza y exclusión social. Basándose en la misma fuente, L a y t e et a l (2000) utilizan en un estudio reciente distintas variables no monetarias para evaluar la carencia de bienes e identificar los núcleos de exclusión social en la Unión Europea. Las dimensiones escogidas son similares a las analizadas para el caso español por M a r t ín e z y RuizH u e r t a (1999):

262

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1)

Privación de bienes básicos (alimentación, vivienda, vacaciones, sustitución de mobiliario y problemas para pagar deudas).

2)

Privación de bienes secundarios (automóvil, teléfono, televisión en color, vídeo, microondas, lavavajillas y segunda vivienda).

3)

Equipamiento de la vivienda (baño, ducha, servicios, agua caliente).

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4)

1 3

Deterioro de la vivienda (suelo estropeado, humedades y ventanas rotas).

Los resultados permiten establecer una clasificación de los países similar a la que se desprendía del análisis de la pobreza monetaria (Gráfico 7). En un extremo se sitúa un grupo de paí­ ses en los que la mayoría de la población no sufre carencias en ningún ámbito (Benelux, Dinamarca y, en menor medida, los países centroeuropeos). Resultados opuestos se obtienen en el caso de Portugal y Grecia, donde los porcentajes de hogares sin carencias están por debajo del 7%. Llamativo en ambos casos es el elevado porcentaje de población que acumula carencias en ocho o más de las variables consideradas (en torno al 30%). Gráfico 7. Indicadores de privación para los países de la Unión Europea. Año 1994

Fuente: Elaboración propia a partir de L ayte

et al

(2000).

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El análisis anterior sugiere, por tanto, que existe una clara correspondencia entre los países con altas/bajas tasas de pobre­ za y los países con altos/bajos niveles de privación múltiple. El examen de la relación entre la tasa de pobreza relativa y un indi­ cador sintético de privación confirma esta idea (Gráfico 8). No obstante, hay que señalar que existen países que presentan indi­ cadores de privación más bajos de lo que cabría esperar según su tasa de pobreza monetaria, como el Reino Unido, y países donde la incidencia de las situaciones de privación es mucho más acusada que la insuficiencia de ingresos. Esto sucede en Grecia y Portugal, que tienen tasas de pobreza monetaria más altas que otros países, pero no tan distanciadas de los valores medios europeos, como en el caso de los índices de privación. Natural­ mente, este resultado se debe en parte a que el análisis basado en indicadores no monetarios utiliza el mismo conjunto de variables para todos los países, mientras que el de pobreza se basa en umbrales cuyo nivel varía con la renta per cápita de cada país. Gráfico 8. Tasas de pobreza y privación en la Unión Europea

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Nuestro último comentario se refiere a los grupos de la población más afectados por la acumulación de desventajas. Como sucedía en el caso de la pobreza monetaria es posible trazar un patrón de los principales grupos de riesgo. La delimi­ tación de perfiles socioeconómicos de privación es especial­ mente relevante en un contexto en el que se plantea cada vez más si los grupos tradicionalmente destinatarios de la protec­ ción social están siendo reemplazados en las situaciones de necesidad por colectivos distintos, afectados en muchos casos por procesos sociodemográficos como la ruptura familiar o el abandono del hogar por los jóvenes sin carreras profesionales todavía formadas. Al hablar de la experiencia europea se seña­ la a menudo que uno de los nuevos rasgos de la estructura social es la «democratización de la exclusión», con un mayor peso de las transiciones hacia la pobreza de grupos hasta ahora ubicados en las clases medias ( L e i s e r i n g y L e i b f r i e d , 1999). Los datos disponibles sobre perfiles de privación parecen remitir, sin embargo, a factores estructurales tradicionales, como la clase social, los niveles educativos o la relación con el merca­ do de trabajo (5). No existen, por ejemplo, grandes diferencias de género —tan sólo en Bélgica, Alemania y el Reino Unido las mujeres presentan indicadores sensiblemente superiores a los de los varones- ni entre grupos de edad. En este último ámbito, cabe destacar la diferente experiencia de los países del sur de Europa, donde las personas mayores acumulan más problemas que otros grupos, y los demás países, en los que los hogares con mayores carencias suelen ser los sustentados por jóvenes. Igualmente, existen diferencias en los indicadores relativos de privación de los hogares monoparentales, con valores relativos inferiores a la media en los países del sur y tasas muy altas en (5)

T onaría, García S errano y Malo (2001).

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otros, como Reino Unido e Irlanda. En todo caso, las mayores disparidades en cuanto a niveles de privación dentro de cada país se relacionan con variables que, como los niveles educati­ vos y las situaciones de desempleo, son también las más signifi­ cativas a la hora de explicar las tasas de pobreza económica. En síntesis, y a pesar de que en ningún país se da una coin­ cidencia perfecta entre los grupos de baja renta y los de eleva­ da privación, los resultados expuestos avalan la idea de que pobreza y exclusión social son dos fenómenos claramente in­ terrelacionados, aunque no idénticos, en los cuales la insufi­ ciencia de ingresos sigue jugando un papel predominante entre los factores que dificultan la integración social.

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267

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14

■ " ív^'’° ''''T " -'i

ica tf i V t u o i W i i o v ^ w i c a i Andrés Aganzo y Víctor Renes Servicio de Estudios. Caritos

Sumario 1. Un compropiso europeo.— 2. Diagnóstico para un plan. 2 .1 . Conectar políticas sociales y políticas económicas. 2 ,2 La complejidad del MAPA de la pobreza. 2 .3 . La multidimensionalídad como carac­ terística dominante. 2 .4 . De los sucesos a los acontecimientos: procesos y estructuras. 2 .5 . Biografía e Historia. 2 .6 . Pobreza y exclu­ sión social. 2 .7 . Las políticas sociales y la exclusión.— 3. Directrices y medidas. 3.1 Directrices referidas al Objetivo 1; «Fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos». 3 .2 . Directrices referidas al Objetivo 2: «Prevención de tos riesgos de exclusión». 3 .3 . Directrices referidas al Objetivo 3 : «Actuación a favor de los más vulnerables». 3 .4 . Direc­ trices referidas al Objetivo 4 : «Movilización de todos tos agentes».— 4 . Indicadores

RESUMEN El Consejo Europeo de Lisboa (marzo 2000) aprobó, como una nece­ sidad de la cohesión social, que cada Gobierno elabore un Plan, que

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inicialmente se denominó «contra la exclusión social», y que ha reci­ bido fínalmente la denominación de «Flan para la Inclusión Social», y lo presente en junio de 2001. Este artículo resume muy sintética­ mente lo más nuclear del trabajo promovido y realizado desde Cáritas, y que se ha entendido y realizado como «Propuestas de Cáritas para un Flan para la Inclusión Social». Se da cuenta de los nervios centrales, remitiendo a la publicación del mismo para el des­ arrollo completo tanto del Análisis y Diagnóstico, como de las Directrices y Medidas.

ABSTRACT The Lisbon European Council (march 2000) approved, as a necessity for social cohesión, that each Government ought to elabórate a Plan, that initially ivas called «against social exclusión», and that ñnally has received the denomination of «Plan for Social Inclusión», and will be presented in June 2001. This article resumes very synthetically the nuclear points ofthis work promoted and carried out by Caritas, understood and carried out as «Propasáis o f Caritas to a Plan for Social Inclusión». It exposes the central points for the full development of the Analysis and Diagnosis.

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Propuestas de Cáritas para un plan para la inclusión social

UN COMPROMISO EUROPEO El Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) definió un objetivo estratégico para la Unión Europea a alcanzar durante los próximos diez años: «convertirse en la economía del conoci­ miento más competitiva)/ más dinámica del mundo, capaz de un crecimiento econámico duradero, acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de una mayor cohesión social). Y como una necesidad de la cohesión social, se ha estableci­ do que cada Gobierno debe elaborar un Plan, que inicialmente se denominó «contra la exclusión social», y que ha recibido final­ mente la denominación de «Plan para la Inclusión Social» (1). En este artículo nos vamos a ceñir a lo que consideramos más nuclear del trabajo que hemos promovido y realizado desde Cáritas, y que hemos planteado y entendido como «Propuestas de Cáritas para una Plan para la Inclusión Social», y presentamos sintéticamente los nervios centrales, remitiendo a la publicación del mismo para el desarrollo completo tanto del Análisis y Diagnóstico, como de las Directrices y Medidas (2). Pero también debemos dejar constancia de que hay aspectos importantes que han condicionado el propio nacimiento de este (1) En Lisboa los Estados recordaron que.- «Las personas constituyen en Europa el principal activo, por lo que deberían convertirse en el centro de las políticas de la Unión. La inversión en capital humano y el fomento de un Estado de bienestar activo y dinámico serán esenciales tanto para que Europa ocupe un lugar en la economía basada en el conocimiento como para garantizar que el surgimiento de esta nueva economía no incremente los problemas sociales existentes de desempleo, exclusión y pobreza». (2) La publicación ha sido realizada por Cáritas Española, Madrid. Reiteramos nuestro agradecimiento a todos los que han colaborado en esta tarea.

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Plan, y que hay que abordar explícitamente y resolver en la con­ tinuidad del proceso, como es la tardía reacción para su implementación si ya el Consejo de Lisboa (marzo de 2000) estableció que en junio de 2001 debía ser presentado por cada Gobierno; la falta de indicadores; la necesidad de una negociación de las Medidas y de las responsabilidades de las distintas Adminis­ traciones; la incógnita de la financiación del Plan; el abordaje explícito de la imprescindible conciencia de la sociedad acerca de la exclusión social e, incluso, la propia denominación. ¿Por qué tanta importancia? No en primera instancia porque se trate de elaborar un Plan que no disponemos, aunque esto es motivo suficiente para ello. Sino porque con este Plan toma carta de ciudadanía, o debería tomarla, la responsabilidad de todos ante el fenómeno de la exclusión como fenómeno que trasciende con creces las cuestiones puramente económicas y políticas. Y ello por razones fundadas, pues la exclusión es una ame­ naza a la ciudadanía y la participación y cohesión social, ante lo que los Estados deben reaccionar; «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o difi­ culten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciuda­ danos en la vida política, económica, cultural y social». (Constitución Española, art. 9.2). La exclusión, por otra parte, supone un coste y un despilfa­ rro de recursos humanos. Por lo que es una realidad moral­ mente inaceptable, pero que en nuestras sociedades está pasando a ser una situación socialmente «invisible», ya que es manifiesta su debilidad política para ser reconocida como situa­ ción de negación de derechos.

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Por ello es importante que sea una situación «re-conocida». Y a efectos de nuestro trabajo hemos aceptado lo que, en los documentos de la UE referidos a los objetivos de este Plan, se ha entendido como exclusión: «Baja renta y vulnerabilidad. Según Eurostat alrededor del 18% de la población de la UE viven con menos del 60% de la renta media nacional (65 millones de personas). Es un fenómeno multidimensional: comprende la igualdad de acceso al mercado de trabajo, a la educación, a la salud, al sistema judicial, a los derechos, así como a la adopción de decisiones y a la participa­ ción. Es un fenómeno estructural: las tendencias que remodelan actualmente nuestras sociedades pueden, además de entrañar efectos positivos, incrementar el riesgo de exclusión social.»

DIAGNÓSTICO PARA UN PLAN 1.

Conectar políticas sociales y políticas económicas

El diagnóstico de las «tendencias de la pobreza» requiere tener en cuenta el contexto socioeconómico para la compren­ sión de los fenómenos de la pobreza y la exclusión social, ya que se encuentran inmersos en la dinámica global del proceso de desarrollo que explica el comportamiento de otras muchas variables. Por ello la política de acción debe estar vinculada con la política económica general y, de manera más precisa, con las políticas tendentes a impulsar el desarrollo económico y social. • La desconexión entre políticas presenta serios problemas: 1. El primer problema lleva a ver la política social como ineficiente. La política debería ver la exclusión como un proceso, como parte del itinerario vital de los individuos;

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así se trataría de diseñar la política de tal manera que busque tanto sacar a los individuos de la situación de exclusión como prevenir la caída (o recaída) en la misma. 2. El segundo problema genera el rechazo de la política social por parte de los grupos objetivo, que se perciben como controlados y dirigidos. La política debería dejar de considerar a los beneficiarios como objetos de una polí­ tica social y más como sujetos de su propia inserción. • Lo importante en un Plan para la inclusión sería sacar a la luz cuáles de las políticas son más importantes y pue­ den comenzar a incorporar explícitamente un objetivo de lucha contra la exclusión de forma directa. De esta forma el Plan podría conseguir algo que seguramente forma parte de sus objetivos: crear una estructura ordenada de políticas, que se complementen entre sí, evitando duplici­ dades y/o efectos indirectos indeseados. • En cuanto a las políticas habría que destacar que la única política que ha habido con vocación de luchar contra la exclusión ha sido la de las rentas mínimas de inserción. Esto no obsta para que otras políticas sociales hayan tenido o puedan tener un impacto sobre la exclusión; pero es necesario que las políticas que tienen impacto sobre la exclusión adopten este objetivo de forma explí­ cita, para así poder articular un verdadero conjunto cohe­ rente de medidas y no una superposición de pinceladas inconexas de distintas intensidad y eficacia.

2.

La complejidad del MAPA de la pobreza

La permanencia de la pobreza manifiesta que las medidas asistenciales y de subsidios palian la pobreza severa, pero no la

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resuelven, y que el crecimiento económico modera las tasas de precariedad económica, pero no modifica su relación con la estructura social. Lo que plantea como cuestión de Estado: • La necesidad de erradicar la pobreza severa; objetivo que deberá ser articulado en las medidas a adoptar en un Plan contra la pobreza y la exclusión social, en el que habrá que especificar las medidas directamente dirigidas a ello. • Y, por otra parte, plantea la necesidad de que el indicador de pobreza sea reconocido como indicador macroeconómico de cohesión social; dado que la pobreza moderada no es una situación tan sensible a las medidas directas, deberá ser contemplada en relación a los efectos de otras medidas y políticas cuyo impacto deberá ser evaluado sistemáticamente para ser adecuadas al objetivo de redu­ cir la precariedad económica.

3.

La multidimensionalidad como característica dominante • Las políticas para atender la pobreza no deberían ser sim­ plistas, sino estar preparadas para atender las múltiples facetas existentes. Las medidas frente a tales situaciones deben ser articuladas como proceso y desde procesos de acción, no como simple disposición de medidas de efecto unilineal y mecánico y, por ello, desde simples indicadores de resultados cuantificables y monetarizables. Juega toda la antropología social, junto con la economía y la política. • La propia articulación de los procesos es parte de las políticas y de las medidas a impiementar, de lo contrario no se entenderá ni por qué se plantean itinerarios perso­ nalizados, ni cómo dentro de ellos son fundamentales el

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acompañamiento y la mediación social. Un Plan contra la Exclusión debe contemplar itinerarios personalizados de incorporación social

De los sucesos a los acontecimientos: procesos y estructuras • De la complejidad del fenómeno a la complejidad de la actuación; es decir, un Plan frente a la pobreza / exclusión social, un Plan para la Inclusión, no debe concebirse úni­ camente como una Garantía de Rentas y, específicamen­ te, como un Plan de Rentas Mínimas, incluso aunque se contemple complementarlo con otras medidas de diverso tipo dirigidas a los perceptores. Esto reduciría la pobla­ ción destinataria del Plan a aquella población carente de ingresos suficientes y que, por ello, sería destinataria de esta prestación económica; o sea, reduciría la cuestión a una situación de pobreza o penuria económica y dejaría de lado a las personas cuya situación de exclusión devie­ ne de otros factores, como puede ser la vivienda, la edu­ cación, el empleo o la salud. • En la medida en que las situaciones de pobreza / exclu­ sión social son situaciones complejas y multidimensionales dada la acumulación de problemas en diversos facto­ res, aparece la necesidad de articular diversas medidas. Y aparece igualmente la situación de quienes necesitan una serie de medidas en educación, salud, etc, ante los que la actuación en garantía de rentas puede ser la de necesitar la Renta Mínima, o de simplemente complementar sus ingresos, o incluso sólo asegurar el mantenimiento de los ingresos que perciben sin tener que ser por ello destina­ tarios de Rentas Mínimas.

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5.

Biografía e Historia • Hay que tener muy presente que las situaciones de pobreza y exclusión condensan, en las trayectorias de las personas y de los hogares, los sucesos y acontecimientos de procesos históricos (biografía personal-historia social). • Hay que prestar atención a la evolución temporal de la pobreza y a las posibles causas explicativas de ello, tanto políticas como económicas, para actuar de manera cohe­ rente con un problema que aun siendo estructural, pre­ senta indudables matices coyunturales a nivel de socie­ dad, y biográficos, a nivel de las situaciones concretas.

6.

Pobreza y Exclusión social: diversos territorios

Es ya un acuerdo compartido que los conceptos de pobre­ za y exclusión social no son intercambiables. Por ello el enfoque adoptado hace referencia, no de forma unilineal sino compleja, a la pobreza y a la exclusión social. Se pueden establecer cuatro posibles «territorios» resultado de la combinación de la pobreza/exclusión:1) hogares precarios y vulnerables; 2) hogares vul­ nerables y pobres; 3) hogares precarios y excluidos; 4) hogares pobres y excluidos. • A la hora de implementar las medidas de un Plan para la incorporación social de las situaciones de pobreza/exclusión, será muy importante identificar el espacio que ocu­ pan en cada territorio y su combinación con las caracte­ rísticas como la edad, el género, la salud, las minorías; o sea, hay que asumir la interrelación de biografía e histo­ ria social.

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• Esto mismo nos indicará también la valencia que deben tener las diversas medidas (de garantía de rentas, de edu­ cación, de vivienda, de empleo, de salud), así como los indicadores de su proceso de exclusión y su anverso de incorporación social.

7.

Las políticas sociales y la exclusión

El diagnóstico de las políticas públicas en relación a la exclu­ sión social, urge la actuación en estos cinco aspectos: • 1. Ante la contención del gasto, la necesidad de reforzar el gasto social deviene así en un objetivo prioritario mediante el aumento de la intensidad protectora de las prestaciones más bajas y la ampliación de la protección a los colectivos excluidos. • 2. Ante la consolidación parcial y baja intensidad protec­ tora de las políticas sociales y la disponibilidad desde la reforma del IRPF de 1998 de un umbral oficial de necesi­ dades a través de la figura del Mínimo Personal y Familiar del IRPF, la necesidad de las prestaciones asistenciales se acercan o no a esa cantidad. • 3. Ante la fragmentación y desigualdad internas de las políticas es urgente la reordenación de los distintos siste­ mas públicos, de forma que no se produzcan solapamientos o vacíos de protección, con especial atención a los colectivos que quedan fuera de las sucesivas redes, estableciendo el derecho a unos ingresos mínimos garantizados con carácter general. • 4. Ante las desigualdades territoriales hay que desarro­ llar los compromisos que debe asumir el Gobierno cen­

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tral en la protección de riesgos generales, restableciendo el óptimo entre igualdad, descentralización y complementariedad. 5. Ante la inadecuación de muchos servicios públicos a las poblaciones más desfavorecidas hay que plantear como necesidad la reforma del nivel primario de servicios sociales: que se alcance su extensión efectiva a todo el territorio y se articule en base a las necesidades; garanti­ zar su capacidad de ofrecer procesos personalizados de incorporación social y/o laboral con acompañamiento social a los excluidos.

Las Conclusiones que han ido apareciendo a lo largo del Diagnóstico constituyen las referencias de los Retos y Criterios que Fundamentan lo que debe proponerse conseguir el Plan para la Inclusión social. En relación con ello estableceremos unas DIRECTRICES con las que pretendemos dar un paso más en lo que las Conclusiones nos señalan como referentes. Y unas MEDIDAS que plasman en propuestas concretas los contenidos de tales Directrices. Y es en la concreción de las Directrices y las Medidas donde se produce el nudo gordiano del Plan, pues existe el riesgo de una multiplicidad de Medidas que pueden acabar sobresatu­ rando el Plan, ahogándole por exceso. Por eso es el aspecto más delicado del Plan, pues se trata, por una parte, de realizar una identificación concreta y, por ello, abordable de Directrices y Medidas; pero, por otra, se trata de no actuar de forma tan reduccionista que olvide algo decisivo al pretender hacer abor­ dable el Plan; o bien se convierta en algo sintético pero genéri­

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co al intentar referirse a todo de forma tan amplia que acabe resultando abstracto y, por ello, inoperante. Este es el riesgo pero esto es, también, lo que hay que intentar y a lo que quere­ mos contribuir a conseguir. Formulamos la Propuesta de DIRECTRICES teniendo en cuenta los OBJETIVOS que se han señalado desde las instancias europeas para estos Planes, con algunas matizaciones.

1.

Directrices referidas al Objetivo 1: «Fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos»

Nuestra Propuesta considera que las Directrices más decisi­ vas, y sus correspondientes Medidas, deben tener como refe­ rencia fundamental el Objetivo 1, pues es en él donde se plan­ tean los elementos estructurales de las situaciones de pobreza y exclusión. Por tanto, es en la relación con tales elementos donde se juega lo más decisivo del Plan. Directriz /. Garantizar a las personas en situación de exclu­ sión social el acceso a protección social básica, asociada a proce­ sos de incorporación social y/o laboral.

Medidas: 1. Regulación de las RMI's: Ley que garantice el derecho a Ingresos Mínimos y a la Inserción Social, estableciendo unos mínimos a cumplir por las CC AA: ■ cuantía suficiente, ■ reconocimiento como derecho, ■ financiación estatal.

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2. Garantizar a los receptores de Rentas Mínimas el acce­ so a programas de incorporación social y/o laboral. 3. Reformar los sistemas de subsidio asistenciales de garantía de mínimos (pensiones no contributivas, complemen­ tos mínimos, desempleo) además de las Rentas Mínimas, para asegurar unos ingresos adecuados a las necesidades (de acuer­ do al Mínimo Personal y Familiar). Directriz 2. Incorporación en los planes de empleo de medi­ das articuladas de formación e inserción laboral adecuadas a las poblaciones excluidas que les garanticen el acceso al empleo y a los procesos de formación.

Medidas: 1. Establecer un «Programa integral de empleo para exclui­ dos» dentro de los «Planes de Empleo»: ■ Establecimiento de un observatorio permanente sobre la situación del empleo en los colectivos de exclusión social. ■ Fomento de la contratación de personas en situación de exclusión. ■ Rentas mínimas de Inserción: articularla con las medidas de fomento de empleo para que se constituyan en un sopor­ te del proceso de inserción laboral y no como limitante. ■ Creación y potenciación de estructuras específicas para la inserción laboral: garantizando los itinerarios de inserción laboral (personalizados y duraderos; desde el desarrollo de la empleabilidad a través de estructuras de inserción propias); potenciando la formación y empleo... 2. Ley de Empresas de Inserción y medidas de apoyo para el acceso de las Empresas de Inserción a la contratación pública.

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■ Distintas fórmulas de empleo de inserción: apoyar los proyectos de personas que suscriben contratos de inser­ ción para constituirse como trabajadores autónomos; empresas de Inserción, gestionadas por entidades socia­ les, con fórmulas de apoyo público; programas de Empleo Social, gestionadas por el sector público o por la iniciativa social, en actividades socialmente útiles y con potenciales cualificantes; programas de empleo con apoyo en la empresa privada. ■ Abordar una regulación de las Empresas de Inserción: partir del anteproyecto de ley de empresas de inserción que se consensuó en la pasada legislatura (año 1999) entre FEEDEI y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Directriz 3. Adecuar las políticas educativas a las poblacio­ nes en riesgo de exclusión.

Medidas: 1. Asegurar la universalización de la escolarización tem­ prana, así como en la educación primaria. 2. Aprovechar al máximo las posibilidades de diversificación curricular de la LOOSE para ofrecer a los alumnos/as con dificul­ tades de integración (12-16 años) un itinerario educativo con una orientación práctico-profesional. 3. Rediseñar los programas de Garantía Social para que permitan alcanzar los niveles educativos básicos y se articulen con los procesos de formación ocupacional y de empleo. 4. Garantizar a las familias de bajos ingresos el acceso efectivo a libros, actividades extraescolares ...

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Directriz 4. Concentrar el esfuerzo de las políticas de vivien­ da en las situaciones de mayor diñcultad de acceso a la vivienda y mayor inadecuación residencial.

Medidas: 1. Erradicar las situaciones de chabolismo y de infravivienda y las bolsas de deterioro urbano. 2. Incrementar de forma continuada el parque de vivien­ das públicas. 3. Implementar ayudas directas para el acceso a la vivien­ da, así como para evitar el desbando. 4. Asegurar viviendas de acogida y alternativas residencia­ les para personas en riesgo de exclusión. 5. Evitar la concentración territorial de las poblaciones excluidas, diversificando la oferta residencial. Directriz 5. Adecuar las políticas de salud a las poblaciones en riesgo de exclusión.

Medidas: 1. Implementar programas específicos para el acceso de los diferentes colectivos a los servicios de salud mental. 2. Aduaciones específicas de prevención primaria dirigidos a los coledivos más cercanos a las prácticas de riesgo, especial­ mente el entorno de la prostitución y la drogodependencia. 3. Asegurar el acceso de las reclusos a todos sus servicios sanitarios, incluyendo todas las prestaciones sociales. 4. Coordinación sociosanitaria en Salud Mental y en Dependencia.

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5. Contemplar la dependencia como una contingencia que debe ser protegida por el Estado en cualquier momento de la vida de una persona. 6. Actuación orientada a mejorar la accesibilidad a los Servicios Sociales de Salud.

2.

Directrices referidas al Objetivo 2: «Prevención de los riesgos de exclusión»

En relación con el Objetivo 2 nuestra propuesta considera que las Directrices y Medidas deben hacer referencia a los ele­ mentos estructurales de la exclusión en tanto arbitran actuacio­ nes para hacer frente a las situaciones de Precariedad, pero con una observación importante. Y es que, aunque en sí mismo ya es muy importante hacer frente a la precariedad, en este Plan consideramos que el criterio y la dirección de estas actuaciones debe ser su relación con el riesgo de tránsito hacia la Exclusión y, por ello, como Medidas preventivas y en relación con las que específicamente pretenden dirigirse a las situaciones excluidas. Directriz 6. Hacer frente a los riegos en relación con los ele­ mentos estructurales que hacen transitar a los colectivos más des­ favorecidos de la Precariedad a la Exclusión y prevenir que estos riesgos no se consoliden y se conviertan en resistentes.

Medidas: 1. En primer lugar. Medidas referidas a los elementos estructurales de la exclusión (especificadas en los documentos monográficos referidos a empleo, garantía de rentas, educación, vivienda, salud) en tanto arbitran actuaciones para hacer frente a las situaciones de Precariedad y, por ello, hacen referencia a

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los elementos fundamentales de los procesos de normalización e integración social. 2. En segundo lugar, Medidas referidas a los mecanismos de «en raiza miento social» y, por ello, a: 2.1. El sistema de servicios sociales como sistema de dere­ cho que procura la igualdad, libertad y solidaridad de los ciu­ dadanos; sistema, pues, de cohesión social: reforma del nivel primario de servicios sociales orientada a: — su extensión efectiva a todo el territorio y su distribución adecuada a las necesidades; — garantizar su capacidad de ofrecer procesos personaliza­ dos de incorporación social y laboral con acompaña­ miento social a los excluidos. 2.2. La actuación en el desarrollo de redes y territorios, especialmente los más vulnerables, pobres y excluidos; por lo que la actuación en el medio rural y en el medio urbano como tal debe considerarse de forma sustantiva en un Plan para la Inclusión social. 2.3. Los mecanismos intermediarios para favorecer la soli­ daridad familiar.

3.

Directrices referidas al Objetivo 3: «Actuación a favor de los más vulnerables»

En relación con el Objetivo 3, referido al apoyo a los grupos vulnerables, consideramos que, aun refiriéndose a grupos con­ cretos, debe tratarse de identificar las actuaciones transversales a diversos colectivos, de modo que lo diferencial en relación con los mismos sea la articulación de medidas transversales al

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mayor número posible de situaciones, junto con el acompaña­ miento específico a su proceso. Directriz 7. Articular medidas transversales al mayor núme­ ro posible de situaciones concretas que les liberen de los riesgos de marginalización que las medidas específicas podrían generar.

Medidas: 1. Medidas dirigidas a grupos concretos, especificadas en cada uno de los documentos monográficos, con especial refe­ rencia a la articulación de actuaciones en los elementos estruc­ turales del plan y de actuaciones acordes a sus propios itinera­ rios personalizados de incorporación social y/o laboral.

4.

Directrices referidas al Objetivo 4: «Movilización de todos los agentes».

Directriz 8. Establecer mecanismos de coordinación, segui­ miento y participación en el Plan.

Medidas: 1. El Plan Estatal para la Inclusión social debe tener un refe­ rente institucional de rango suficiente en función de los proble­ mas que pretende abordar. Y sólo un nivel Institucional de tipo Interministerial puede ser suficiente cuando lo que está en juego son Políticas económicas y Políticas sociales. Desde este referente Institucional, y desde sus correspondientes compro­ misos legislativos y presupuestarios, será necesario implementar una Comisión del Plan que incluya los distintos niveles de la Administración Pública: «Así, sería apropiada la elaboración de un Plan General de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social estatal, que permitiera ordenar un conjunto de medidas básicas

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para atajar este fenómeno y que complemente asimismo los planes de lucha contra la pobreza de ámbito autonómico» (3). 2. Es preciso coordinar de manera efectiva las actuaciones relacionadas con la pobreza en todos los ámbitos administrati­ vos y territoriales, identificando claramente los objetivos que deben ser alcanzados, considerando el fenómeno en toda su complejidad y articulando y armonizando las actuaciones que se lleven a cabo en los diferentes frentes. 3.

Lo cual no sólo no obvia, sino que exige implementar la

participación de todos los agentes sociales comprometidos con el Plan en el seguimiento, evaluación y capacidad de propuesta,

así como la promoción del voluntariado y la participación del tejido social.

,f

INDICADORES

/. Un requisito básico para el conocimiento del alcance y las características de los procesos de pobreza y exclusión social es la disponibilidad de información suficiente. • Es necesario resolver el problema de las fuentes, para lo

que deben hacerse efectivas las propuestas del Consejo Económico y Social: «Por estas razones, el CES estima prioritaria la elaboración de estadísticas fiables y perió­ dicas sobre la desigualdad y la pobreza, cuestión indis­ pensable para abordar con éxito este problema. En con­ creto: La Encuesta de Presupuestos Eamiliares debería tener una periodicidad al menos quinquenal; en la Encuesta de Presupuestos Eamiliares se debería incor(3)

Consejo Económico y Social (1997); «La Pobreza y la Exclusión Social en España». Informe núm. 8, pág. 86.

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porar el análisis de la pobreza severa (la línea del 25 por ciento)», págs. 86-87. • Además es necesario superar la polémica sobre dónde situar la línea de la pobreza, como ya es patente, por lo que es necesario establecer un consenso básico sobre un/os umbral/es oficiales de pobreza que, dentro de la diversidad de indicadores, pueda establecerse la homo­ geneidad de conclusiones. E igualmente es necesario prestar a su evolución dinámica y temporal y a las posi­ bles causas explicativas. • Es igualmente necesario establecer este indicador como indicador macroenómico y de convergencia. • Hay que consolidar la propuesta del INE de realizar una encuesta específica de exclusión social simultánea con las olas del nuevo diseño del Panel Europeo de Hogares. 2. En cuanto a los indicadores para establecer el seguimien­ to de las medidas que se adopten no es de fácil solución (proble­ ma que no es exclusivo de este Plan). • Es necesario salir del impasse que en estos momentos

estamos sobre la disposición de indicadores. Por ello, y a pesar de las dificultades que en sí mismo entraña, es necesario establecer indicadores de calidad en los ele­ mentos que de forma más incisiva generan pobreza / exclusión social. • Utilizar las fuentes de datos disponibles a partir de los servicios sociales, así como de los departamentos educa­ tivos, sanitarios y de vivienda, no sólo de forma agrega­ da, sino de las distintas realizaciones por sectores, situa­ ciones, programas...

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Últimos títulos publicados PRECIO N.“ 105 Mujer.....................................................................................................................

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1.590 ptas.

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N."115 España y el Desarrollo Social........................................................................

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(Julio-septiembre 1999)

N.“ 117 ■118 Las Empresas de Inserción a debate................................................

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N."119 Ciudades habitables y solidarias.................................................................

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(Abril-junio 2000)

N."120 Adolescentes y Jóvenes en dificultad social ..........................................

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(Julio-septiembre 2000)

N."121 El desafío de la migraciones..........................................................................

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(Octubre-diciembre 2000)

N."122 2001 Repensar el voluntariado..................................................................... 1.7(X) ptas. (Enero-marzo 2001)

N.” 123 Europa: proyecto y realidad ......................................................................... (Abril-junio 2001)

Próximos títulos N.M24 Los jóvenes en España. (Julio-septiembre 2001)

N.” 125 La globalización. (Octubre-diciembre 2001)

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s o c ia l e s y

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Presentación. ¿A qué llamamos «Europa»?: reacciones nacionales y proyecto común. La redefinición de las fronteras europeas: La integración en la Unión Europea de los países de la Europa Central y Oriental. La Europa que no es Europa. Los grandes interrogantes del euro. De la Convención Europea de Derechos Humanos a la Carta de Derechos Fundamentales de Niza. El Movimiento Europeo y la definición de los valores democráticos en el proceso de construcción europea. El modelo europeo y construcción europea en el siglo xxi. La Europa Social que se está conformando: realidad y perspectivas. La ciudadanía europea como base legitimadora de las instituciones y del Derecho Comunitario. Alcance y límites de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Interrogantes abiertos después de Niza. Utopía para el tiempo presente. Los desafíos sociales en la Europa del siglo xxi. Pobreza y exclusión social en la Unión Europea: La nueva estratificación social en perspectiva. Propuestas de Cáritas para un plan para la inclusión social. Bibliografía. =co 5CM

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