Estado y reforma económica: la iniciación y consolidación de las políticas de mercado Author(s): Stephan Haggard and Robert Kaufman Reviewed work(s): Source: Desarrollo Económico, Vol. 35, No. 139 (Oct. - Dec., 1995), pp. 355-372 Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467206 . Accessed: 07/10/2012 13:31 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

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DesarrolloEcon6mico,vol. 35, N2 139 (octubre-diciembre1995)

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ESTADO Y REFORMA ECONOMICA: LA INICIACIONY CONSOLIDACION DE LAS POLITICAS DE MERCADO STEPHANHAGGARD* y ROBERTKAUFMAN** Durantelos afios '80, una aguda crisis de caracterfiscal y de balance de pagos a la cabeza de la agenda politicade muchos impuls6la cuesti6n del "ajusteestructural" de orientadohaciael mercadose origin6en un necesidad en desarrollo. La un ajuste paises amplioespectro de fuerzasinternacionalese internas,incluyendoel FMIy el Banco Mundial, los gobiernos de paises industrialesavanzados, los economistasy el sector empresarialy financiero,tantode los paises desarrolladoscomo del propioTercerMundo.No todos los paises respondierona esas presiones de la mismaforma,y existe un debate importante sobre los efectos de tales reformas,tanto sobre ia cuesti6n del crecimientocomo de la equidad. Sea cual fuere su impacto,hubo un cambio generalizadoen la naturalezadel discurso econ6mico y en la direcci6nde las propiaspoliticaspOblicas. Eneste trabajonos centramosen el papel desempenado porel gobiernoy el aparato del Estado en la iniciaciony consolidacionde tales cambios politicos.Variossupuestos y ser~alamientosdeben explicitarsedesde el vamos. Utilizaremosel tbrmino"ajusteestructural"para referirnosa los paquetes de politicas"ortodoxas" que incluyenla estabilizaci6n macroecon6mica,con enfasis en la politicamonetariay fiscal, en la liberalizaci6nde los mercados de bienes y de capital mediante la desregulaci6ny reducci6n de barrerasy controles externos, y en la privatizaci6ndel sector de empresas estatales. Una definici6n mas amplia incluirialas estrategias alternativasde ajuste: formas mas "activistas"de gesti6n macroecon6micaque se apoyan en el controlde precios y salarios;o politicas industrialesque ponen mayorenfasis en determinadasintervencionessectoriales y en el sector de empresas estatales. Nuestrointeresaqui es examinarpor que tales estrategias alternativashan prevalecidoo persistidoen ciertos paises. Lo cierto es que, durantela fue generalmenteasociado al proyecto decada del '80, el concepto de "ajusteestructural" politiconeoliberal,y el tema de este ensayo es la politicaeconomica de ese proyecto. Ensegundo lugar,es importantedestacarque no procuramosentrardirectamenteen el debate normativosobre el valorsocial y econdmico de tales reformas.A pesar de ser escepticos sobre las consecuencias econ6micas y distributivasde propuestasde ajustes San Diego. Relationsand PacificStudies,Universityof California, * GraduateSchool of International "* Departmentof PoliticalScience, Rutgers University.I EDHickmanHall / Douglass Campus / New BrunswickI Nueva Jersey 08903 / USA.]

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radicalmentelaissez-faire,compartimos,con las tendencias dominantesdel pensamiento economico, el presupuestode que los paises en desarrollodeben prestarmuchaatencion a las exportaciones,a la disciplinamonetariay fiscal y al mecanismode precios. Nuestro proposito,mas bien, es empfricoy analitico:examinarel papel del Estadocomo instituci6n politicaen el proceso de ajuste. A comienzos de los '80 muchos fueronlos que asumieronque las institucionesdel mercado y el poder del Estado estaban inversamenterelacionados:la de las expansion primerasrequeriade la disminuciondel segundo. Sinembargo,hastalos mayoresdefensores del ajuste estructuraldemoraronbien poco en reconocerlas sobresimplificacionesde ese supuesto, capturadasajustadamenteporMilesKahler(1989)en su idea de la "paradoja como la politica.La dimensi6n ortodoxa",que engloba tanto la dimensi6nadministrativa descansa en el viejoreconocimientode la importanciade la ofertade bienes administrativa p0blicos para la sustentacion de los mercados. En realidad, muchas de las reformas del Estado. orientadasal mercadorequierenel refuerzode las capacidades administrativas del esta el Estado Por raz6n,exploramos argumentode que la propiacapacidad puede ser unavariableimportanteen laexplicaciondel margende opciones de ajusteque los agentes del gobiernopueden considerare implementar. Nuestromayorenfasis, sin embargo,ser&puesto en la dimensionpoliticade la paradojaortodoxa,que prescribeque los gobiernosse reformana si mismos por medio del abandonodel controlsobre unavariedadde instrumentospoliticosy porla reduccionde su papel en la asignacionde recursos.EstoIlevaobviamentea unaimportantepregunta:?qub incentivostendranlos politicospara hacer algo semejante? ,Porque las prescripciones neoliberalesconstituyenun equilibriopolitico? Este ensayo explora esas paradojasdistinguiendolas dos fases del proceso de ajuste. Nos concentramos aqui primeroen la iniciacionde las politicas de reforma:la formulaciony el anunciode cambios en las orientacionesde politicay en la gestion de las reacciones politicasinicialeshacia estas. Sostendremosque, debido al problemade los free-riderque enfrentanlos beneficiariospotencialesdel proceso de reforma,la iniciacion esta normalmenteasociada a una concentracionde autoridaddel Ejecutivoy su independencia en relacion a los intereses particulares.A este respecto, analizaremoscuatro partmetros politicosque pueden afectartal autonomiadel Ejecutivo:la capacidad de la burocracia,el tipo de regimen,el sistema partidario y el ciclo electoral. Seguidamente, abordamosla segunda fase del proceso de reforma,en la cual las iniciativasde reformase consolidan, se transformano son desviadas de su prop6sito. Sostendremos que si bien ninguna reformapuede ser introducidasin algon grado de autonomiaen relaciona las presionesde los gruposque vivende las ganancias financieras (rent-seekinggroups),tampoco ningunareformapuede tener6xitoa no ser que ella apele a -o bien cree- una nueva coalicionde beneficiarios.Esto es verdadaun en las reformas que tienen como objetivola reduccion del papel del Estado en la economia. Nuestro prop6sitoes examinarla construccionde tales bases de apoyo, tantoen el nivel de los distintosgruposde interesesy sus relacionescon la burocracia,como en la organizacionde los apoyos dentrodel sistema politicocomo un todo. La base empiricade nuestroargumentoprovienede un proyectode investigaci6n sobre las politicas de estabilizacion y ajuste estructural, con enfasis fundamental en los

paises de ingresomediode Asiay de AmericaLatina.Presentaremoslas evidencias a titulo ilustrativoy con el objetivocentralde tornarplausiblenuestroargumentogeneral;andlisis

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mas sistemticos los hemos desarrolladoen otrotrabajo,especialmenteen referenciaa los problemas de la estabilizaci6n.Aquis61lonos ocuparemos, de un modo general, de las experienciasde politicasde reformasque incluyenlas del comercioy las privatizaciones.

1. El papel del Estado en la iniciaci6nde las politicasde reforma Parapensar en el papel del Estadoen-laintroduccionde las medidas de ajustees Util comenzarcon las observacionesde Douglass Northsobre las implicacionesde la teoriade la accion colectivaparala comprensionde la ofertade bienes pOblicos.Northsugiere que innovacionesinstitucionalestales como que el Estadoaseguraa los derechos de propiedad provienenmas de los gobernantesque de los electores, porqueestos Ultimostienenmayor probabilidadde tener que enfrentarproblemasde accion colectiva.Porotrolado "elfreeya que los individuosy los riderexplicala estabilidadde los Estadosa travesde la historia", los costos de desafiar acuerdos ya a no estan dispuestos pagar grupos generalmente existentes (North,1981, pp.31-32). Laobservacionde Northes relevanteporquemuchosde los cambios que introducen las politicasde ajustese caracterizanpor problemasde accion colectiva.Asi, mientrasla sociedad puede beneficiarsea largoplazocon la estabilidadde precios,algunosindividuos y empresas pueden beneficiarsecon politicasque minanla estabilidad,conformandoun Del mismomodo,ellos pueden resistirsea juego estructuraldel tipo"dilemadel prisionero". no lo hicieren los otros costos si pagar tambien,lo que constituyeel problemacentraldel "juegode garantias".Estaclase de razonamientono puede ser usada como explicaci6nsin ning0ntipode recaudos. Losanalisisde la teoriade los juegos tiendena ignorarla cuesti6n del poder, y las barrerasa la introducci6nde reformaspueden ser mejorvisualizadasen terminosde superar la resistencia de los perdedores. Por ejemplo, la liberalizaci6ndel comercioo las reformasen las empresas estatales pueden generarganancias de eficiencia globales, pero algunas empresas o sectores pueden hacer lobbies para mantenerbeneficios especificos. Lociertoes que las relacionesde poderson precisamentey en granparte una funci6n de las capacidades organizacionales:los beneficiariospotenciales de la politicade reformaestan dispersos y presentandificultadesparaorganizarse. Lavisionde Northes empiricamenteplausible.HayunciertonOmerode casos donde las decisiones de la elite parecen habersido motivadaspor preocupacionesligadas a su sobrevivencia en el gobierno: la performancemacroeconOmicaglobal, el nivel de las reservas internacionales,la estabilidadpoliticay el respaldo popular.Las inclinaciones ideol6gicas del jefe del Ejecutivohan sido factores cruciales en la comprensionde las medidas de ajusteestructuralen paises como Chile,Mexico,TurquiayCorea.Sinembargo, en la Argentina,Venezuela,Boliviay algunos paises africanoscomo Ghana,gobernantes, previamenteidentificadoscon politicas intervencionistas,iniciaronreformascuando las juzgaronnecesarias para el sostenimientode la estabilidadpolitica.El mayorproblemaa explicar,entonces, es la formacomo los gobernantescalculanlos riesgos politicosdurante los comienzos de las reformas.Estonos Ilevaa unasegunda observacionteoricaanaloga a la hecha por North,pero que introducela dimensiontemporalen el andlisis. Muchos planes de reformase enfrentancon lo que los economistas Ilaman"problemas de inconsistenciatemporal".Los responsablesdel gobiernoa menudoestan proclives a abandonarla implementaci6nde una politica6ptimacon el objetivode aprovecharsede ha las oportunidadesde ganancias econ6micas o politicasa corto plazo. Esta cuestion

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estado en el centro del creciente trabajoempiricoy analiticosobre el ciclo politicoecon6mico en los paises industrialesavanzados'. Porel contrario,si el horizontede tiempo de un politicoes mayor,si esta temporariamente(o permanentemente)liberadode las contingencias politicasde corto plazo, puede estar mas dispuesto a tomariniciativascon anticipaciona la obtencionde los beneficiospoliticosde la reformaque, por hip6tesis,s6lo habrin de generarse gradualmente. Los andlisisde ofertade los bienes pOblicosy de los problemasde inconsistencia temporalsugierenque unaciertaautonomiaen relaci6na las presionespoliticasinmediatas puede ser un prerrequisitopara la introducci6nde la reforma.Para evitartautologias, cualquierconcepci6n de la autonomiadeberiaespecificarlas condicionesinstitucionales,0 contextuales,que aumentanla capacidad de las elites gubernamentalespara resistira los desafios de la oposici6n. Investigaremosaqui cuatro principalesfuentes de autonomia. Comenzamos sosteniendo que la autonomiadel Estadoes una funci6nde la capacidad administrativa del gobierno,y que tal capacidad puede tener un efecto sistematicosobre tentativas de reforma.Luegoabordamoslos argumentosvinculadoscon una represenlas de intereses mas amplia,incluyendoel tipo de regimen,los patronesde conflictoy tacion competici6ndentrodel sistema partidario y los cambios de gobiernoo de r6gimen. en la autonomiay reformadel Estado a) La influenciade la capacidadadministrativa Las reformasecon6micas varianen su intensidadorganizacionaly en la naturalezay extension de las habilidades necesarias para implementarlas.Brian Levy serala que desmantelarvariasformasde intervenci6ngenera un "desaflonegativopara las burocracias: abstenerse de acciones que hastael momentoeranpartede su funci6norganizacional" (Levy, 1990, p.25). Tales reformasadministrativaspueden alterarla naturalezade la relaciondel Estadocon los grupos de intereses.Unejemploes el desmantelamientode los consejos reguladoresde precios o de inversiones.Formasde intervencionbasadas en reglas que reducen el poder discrecionalde las burocraciaspueden tambienreducirlas oportunidadesde corrupci6neconbmica. El cambio de restriccionescuantitativasa la importacibn,lafijaci6nde aranceles,la aboliciondel otorgamientode licenciasy el paso a la subasta para la asignacion de divisas extranjerasson algunos ejemplosde reformasque pueden, porlo menos en principio,ponerfina la formacionde alianzasentrelos burbcratas y el sector privadocon vistas a repartirselas utilidadesfinancieras. Sin embargo,frecuentementese descuida el hecho de que muchas reformas,aunlas que tienen por objetivola expansidndel papel de las fuerzasde mercado, necesitan de capacidades administrativas y tecnicas escasas en paises en desarrollo:personalde nivel medio y bajo con educaci6n adecuada; entrenamientoespecializado de funcionarios tecnicos y de altonivel;y capacidad parala recoleccidnde informaci6n,su procesamiento demandaunrefuerzode las capacidades del Estay comunicacion.Lapropialiberalizacion do. Peroademis de todo ello,la reformaexige habilidadparapodercoordinary reconciliar conflictivasreivindicacionesdentrode la propiaburocracia.Aunlas politicas"nodiscrecionales"correneventuales riesgos de ser anuladassi los actores del sector privadoresultan capaces de utilizarcanales burocruticosalternativosparagarantizarseexcepciones. 1Lapoliticamonetariaes el ejemplotipico.Si los agentesecon6micosse orientanbssicamenteen funci6ndel futuro,las autoridadesmonetariass6lo pueden influiren los resultadosorquestandosorpresivosshocks inflacionarios,que no sean anticipados;esto incentivaa los funcionariosdel gobiernoa no atarsea regla monetariaalguna. Parauna revisi6nde la literatura, v6ase KeithBlackburny MichaelChistensen,1989, pp. 1-45.

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Los ejemplosson numerosos.Elcontrolde los gastos e inversionesdel gobiernoexige el establecimientode programasde inversi6npoblica de largo plazo, capacidad para controlarproyectosya iniciadosy mecanismosinstitucionalesque tornentransparenteslas erogaciones y permitanla conciliaci6nentre las decisiones de ingresos y gastos. El perfeccionamientode la recaudaci6nde impuestosexige una mayorcapacidad organizativa.Laprivatizaci6nnecesita de tecnicos especialistasen reestructuraci6n financiera,en la su en la de procedisu de creaci6n venta, y para compaNias y preparaci6n rehabilitaci6n mientos que garanticen la igualdad de acceso a los compradores potenciales. Las entidades creadas para gerenciar las privatizacionestambiendeben posicionarse para resistiralas reivindicacionesde las propiasempresas estatales. Esquemasde draw-backy de excepci6n, asi como el suministrode informacionessobre los mercados extranjerosy el gerenciamientode las zonas de procesamientode exportaci6nson ejemplos de las reformasorientadasa la exportaci6nque demandan nuevas estructurasburocraticas,o una significativareorientaci6nde las ya existentes. Las variaciones en la capacidad de implementartales medidas, Ade que modo afectan la oportunidady el contenidode las iniciativasdel Estado?A pesar de que ambos aspectos de la reformapoliticaestan condicionados por la capacidad del Estado, los efectos son complejos (Nelson,1990, pp. 327-28). Con respecto al comienzo de las reformas,un bajo nivelde competenciatecnocrtticapuede estarasociado a periodosmas largos de indecisi6n politica. Es posible, por ejemplo, que tales factores expliquen la inacci6npoliticaque caracteriz6porlargotiempolas historiasecon6micas de paises como Haiti,Bolivia,Zambia,Zaire, aunque sus debiles economias y sistemas politicospoco hallantambiencontribuidoa ello. institucionalizados Porotrolado, una baja capacidad tecnica no fue impedimentoparaciertos tipos de reformasamplias. El gobiernode Ghana, por ejemplo,fue capaz de empleara personal y del Banco extranjeroy contarcon el apoyo de tecnicos del FondoMonetarioInternacional Mundialpara elaborarampliospaquetes de reforma.EnBolivia,JeffreySachs, profesorde Harvard,trabaj6juntamentecon un pequerio grupo de economistas bolivianos para proyectarel vasto esfuerzode estabilizaci6nde ese pais. Si los gobiernoscon un bajo nivel deciden realmenteiniciarreformas,sus neceside capacidad tecnocrdticay administrativa dades de confiaren agencias internacionalesinfluiranfuertementeen el diselro de sus programas.Tantola influenciade esas agencias como la limitadacapacidad administrativa como tiendena Ilevarlosa privilegiarla selecci6n de reformasmas simples de administrar, una reformacomercial o un cambio en el controlde precios, antes que aquellas que demandanuna supervisi6ncomplejao la creaci6nde agencias estatales adicionales,como las privatizacioneso esquemas sofisticadosde promoci6nde exportaciones. tienen implicaciones Niveles mis altos de capacidad tecnocraticay administrativa mas ambiguas con respecto al diseho de los programas.Por un lado, la formaci6nde alianzastecnocriticas transnacionalescon fuertesraices en la burocracianacionalpuede funcionaren el sentido de reducirlos debates sobre las cuestiones del ajuste; este argumentoha sido exploradoporRobinBroad(1988) en su andlisissobre las Filipinas.Por tienen una gama de ello, paises con mas alta capacidad tecnocraticay administrativa opciones mayor,ya que pueden combinarmqs efectivamentela politicade liberalizaci6n con una intervenci6nestatal de apoyo y tienen la capacidad de explorarrespuestas mts sean defensoheterodoxas.Obviamente,no se puede presumirque todos los tecnocratas La mayoriade los gobiernosse caracterizanpor divisiones entre res de la liberalizacion.

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"economistas"y "planificadores" que prefierenla intervenci6nestatal paraalcanzarobjetivos de desarrollo.Aun donde se adoptan medidas relativamenteortodoxas,gobiernos bien capacitados estan en condiciones de enfrentarreformasmas administrativamente o sofisticadas, implementarlasmedianteformasmas complejas. Como sugerimosal finalde este trabajo,todo analisisque se concentre en el papel independientedel Estadodebe atacarel papelcentralejercidoporla ideologia;volveremos sobre este tema en las conclusiones.Ahora,abordemosel papel de las institucionespoliticas en proveera las elites politicasde una crecientelibertadde maniobras. b) Tipode regimen Quizasel debate mas controvertido sobre las politicasde y prolongadoen la literatura estabilizaci6ny ajuste estructuralsea el que se refierea las relaciones entre el tipo de regimen y el desempeho de los paises con respecto a la economia y a la gesti6n de politicas2.Porunlado, durantelos comienzosde los '80, las iniciativasmas abarcadorasde el ajuste estructuralse dierongeneralmentebajo los auspicios de regimenes autoritarios; de de de la indudablemente la controlo la represi6n explicaci6n parte oposici6nconstituy6 la capacidad de Chile,Turquiay Ghanade iniciarampliasreformas.EnMexico,el sistema de representacionesde intereses de tipo corporatistatambienjug6 un papel importante, autoritario. pero dentrotambiende un contextoinstitucional Sin embargo, desde un nivelde comparaci6nmas amplio,es evidente que la existencia de regimenes autoritariosno garantizanecesariamentela autonomiadel Ejecutivo requeridapara imponerprogramasde ajusteimpopulares;asimismo,tambienes evidente que los procesos de la democraciaelectiva tampoco han impedidoconsistentementeel logrode dicha autonomia.Talcomo lo ha mostradoThomasCallaghy(1990) en el caso de ciertos Estados africanosd6biles, sistemas politicosformalmentejerarquicos-como el de Zambia,caracterizadopor la existenciade un partidoOnico-estan generalmentepenetrados por una complejared de clientelismopoliticoque debilitala coherenciade las politicas publicas. Haggard (1986 y 1990) arrib6a similaresconclusiones en sus estudios sobre Filipinasy los programasde "facilidadesextendidas"del FondoMonetarioInternacional. los A la inversa,comparadoscon los gobernantesen regimenesautoritarios "debiles", lideres politicosde un creciente nOmerode democraciaselectivas de AmericaLatinay de Europadel Este han probado ser capaces de Ilevara cabo significativoscambios de politica.En algunos casos -por ejemplo,Colombiay CostaRicaen los '80- dichas iniciativas fueron mas incrementalesque aquellas lanzadas por los regimenes autoritarios"fuertes" mencionadosantes (Stallings,1990 y Nelson, 1990 b). Haciael finalde la decada, empero, los presidentes electos de la Argentina,Venezuela, Peru y Boliviapusieron en marcha grandes reformasen todo comparablesa aquellasiniciadasbajoauspicios autoritarios. Debe senalarse que en un numeroconsiderablede estas experiencias,los lideresde gobierno descansaron ampliamenteen la recurrenciaa decretos presidencialesy otras formasde comportamientoautocrtico a finde contornearlos debates legislativosy anular laoposici6n de los gruposde interes.De todos modos, salvola notableexcepci6n del "autoen PerU,en otroscasos no se produjouna reversi6nhacia golpe"perpetradopor Fujimori una dominaci6n autoritaria.Asi, y tal como to hemos sugerido en otros trabajos, las 2 VWaseSirowye Inkeles,1990;Remmer,1990;Lindenbergy Devarjan,1993;Przeworskiy Limongi,1993,y Olson, 1993.

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son demasiado gruesas paracapturarla magnicategorias de "democratico" y "autoritario" tud de las variacionesen las respuestasde los paises a las crisisde ajuste.Paraque tengan alguna utilidadanaliticadeben ser suplementadascon una consideraci6nmis rigurosade otros aspectos del sistema politico. c) Alineamientospoliticos sobre el exitorelativode diferentestipos de Los datos aparentementecontradictorios regimen pueden volverse mas coherentes si se presta mayor atenci6n a los vastos escenarios politicosen los cuales ocurrenlos conflictosdistributivos.Como ya sugerimos, es importantedistinguirlos paises en que antiguospatronesde conflictopartidariorefuerzan las divisionesde clases y de sectores, de aquellosen que los grupos distributivosson cooptados por un sistema partidarioestable y policlasista,o son directamentecontrolados por el Estado.Esos patronesde organizacidnde interesesy representaci6natraviesan,de Enescenarios politicosdonde las instituciertaforma,la distinci6nautoritario/democrdtico. ciones estatales o partidariasanularono cooptarona los grupos de interes, hubo poca diferenciaen la capacidad de toma de decisiones del Estado para iniciarlas politicasde ajuste. Por otro lado, partidos policlasistasjugaron un papel central en garantizarel aislamientode las elites politicasde las presiones distributivasen paises democriticos como Colombia,Costa Rica,y Malasia.A su vez, los grupos popularescon posibilidadde hacer oposici6n fueronneutralizados,ya sea por haber sido incorporadosa los partidos dominanteso porqueperdieroninfluenciaelectoral,o porambas razones. Porsu parte,en escenarios donde los alineamientospartidariosson mis polarizados o fragmentadoslos lideres politicostienenfuertesincentivosparaactuaren funcionde los intereses de grupos de trabajadoreso de empresarios,o pararecaeren convocatoriasde tipo populista.Enesas circunstancias,el tipode regimentieneun impactoen las iniciativas de ajuste.Gobiernosdemocraticosen PerO,la Argentinay Brasilenfrentaronaltosriesgos al lanzar duras medidas de estabilizaci6n,y tuvieronconsiderable dificultaden alcanzar credibilidad.Durantelos ahios'80, las elites del Estado,en esos paises, tendierona aplazar medidas de estabilizaci6n,a pesar de los costos de ese tipode actitud. En tales escenarios politicos,polarizadoso fragmentados,la irrupci6nde regimenes autoritarios,en algunos casos, fue importantepara quebrarel impasse politicoy social e imponer amplias iniciativaspoliticas,generalmentecon un gran costo para las clases trabajadorasurbanas.Los ejemplos mas recientes son la intervenci6nmilitarde 1980 en Turquiay el golpe de Rawlingsen 1981 en Ghana,pero otros ejemplos pueden incluirla militarde 1961 en Corea,el golpe de 1966 en Indonesia,la intervenci6nmilitar "revoluci6n" de 1964 en Brasil,y en Chilela gesti6n de Pinochet.Ademas, y como ha sido observado, aun allidonde los militaresno se hanalzadocon el poder,la fragmentaci6no polarizaci6nde los partidospoliticoshan proveidoa los lideresde gobiernode poderosos incentivospara circunvalarlas institucionesy los procesos constitucionalesnormales. d) Ciclos electorales y cambios de gobierno Ladisposici6nde las elites estatales en iniciarnuevas politicasde ajusteest8 tambien relacionadaa los cambios de gobierno o de regimenpolitico.Los gobiernos que estin pr6ximosa desafios electorales,como es de esperar,generalmentese resistena imponer reformasimpopulares.Gobiernosque recien acceden al poder, por el contrario,pueden

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capitalizarlos periodosde "lunade miel"(honeymoon)y la desorganizaci6ny descreditode la oposici6n para lanzarambiciosas iniciativasde reforma3.Tales iniciativaspoliticas no pueden ser entendidassimplementecomo el resultadode la victoriade una nuevacoalici6n politica.En muchos casos, las iniciativasde reformason conflictivascon los intereses de corto plazo de los partidariosde la coalicic6n, lo que relativizala importanciadel ciclo en si mismo sobre el papel que juegan los intereses de grupo. Un tempranoejemplo de este patr6nes el de Boliviacon Paz Estenssoro,pero episodios similaresson visibles en la Argentinacon Menemy en Poloniacon el nuevo gobiernode Solidaridaden 1990. La incidenciadel ciclo electoraly de los efectos de cambios de gobiernopueden ser vistos en una ampliaserie de sistemas politicostanto democrtticos como autoritarios,a pesar de que los efectos de los ciclos electoralesy cambiosde gobiernodependen tambien del nivelsubyacente de conflictoentregrupos politicos.Nuevos gobiernosdemocr'ticos, en sistemas politicoscaracterizadospor un altonivelde conflictopartidarioy polarizaci6n, tuvieronmayoresdificultadesen explotarlos periodosinicialesde "lunade miel"paralanzar iniciativasde reformas,talvez a causa de su fragilidady de la percepci6nde los riesgos en emprenderacciones de alto costo politico.El segundo o el tercergobiernoposteriora la transici6ntiene mas chances de lanzariniciativas:la Argentinacon Menem es un buen ejemplo. Asimismo,es preciso observarque, en la epoca en que tales lideres Ilegan al gobierno,ya hubo varios aplazamientosen la formulaci6nde programasde ajuste y una significativaprofundizaci6nde la crisisecon6mica. Las victoriaselectoralesde las fuerzas de oposici6n no fueron,porlo tanto,ex6genas a los hechos economicos;el deteriorode las condiciones economicas llev6a grandes gruposrepresentativosde la poblaci6na apoyar los esfuerzos de los nuevos gobiernosporadoptarun tratamientode shock. Las elecciones en regimenesautoritarios no son, pordefinici6n,totalmentecompetitivas; a pesar de ello, las elites politicaslas ven como un referendumy las utilizanpara legitimarsu poder. Existenevidencias de un ciclo politicoen Mexico,por ejemplo,a pesar del monopoliodel poder por el PRI(Buffiey Sangines Krause,1989, p. 144). Enregimenes militaresmenos institucionalizados,el patronde los ciclos politicosque vemos en las democracias es frecuentementerevertido.Los nuevos regimenes autoritarioscumplen el papel de quebrarimpasses politicos,pero, inversamentea lo que ocurrecon los gobiernos democr.ticos, sus chances de iniciativasosadas de reformadisminuyencon el correrdel tiempo en lugar de aumentar,ya que los gobiernos militaresbuscan bases sociales de apoyo y deben hacerfrentea presionesen favorde la liberalizaci6n politica.Enlos ahos '80, en Filipinas,la Argentinay Brasilestaban embarcapor ejemplo,los gobiernosautoritarios dos en politicasde expansionde salariosy del cr6dito,con el objetivode mantenerel poder o controlarel caminoy la direcci6nde la aperturademocratica(Haggardy Kaufman,1995).

2. Consolidaci6n de la reforma econ6mica Cuandola reformaeconomica es vistaen el largoplazo, el mayordesafio no es simplemente iniciarlas nuevas politicas,sino mantenerlasy consolidarlasde formade ganar credibilidadentre los agentes economicos. Ya que las politicasdel gobiernosiempre son ajustadas en el margen, es dificilespecificar exactamente to que significa"mantener" y 3Paraunaserie de paises de Am6ricaLatina,BarryAmesencontr6evidenciasde expansi6ndel gasto antes de las elecciones, pero tambi6nde un comportamiento similardespu6s de las elecciones, lo cual 61lo explica en t6rminosde esfuerzos paraconsolidarnuevas bases de apoyo.V6ase Ames, 1988.

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una reforma.Un primerindicadores simplementesi las medidas son manteni"consolidar" das a lo largo del tiempo por el gobiernoque estAen el poder. ,Loscontrolesfiscales se relajanprematuramentecuando el escenario politicocambia o la inflacionparece aflojar? Un segundo criterio,mas exigente, es si una reformadada se transformaen caracteristica institucionaldel comportamientogubernamental,que sobrevivea los cambios de administraci6no al mismoregimen. La continuidaden el comportamientopolitico,especialmente mediantecambios de administraci6no de regimen,implicapatronesen la relaci6nEstado/sociedaddiferentesde aquellos que facilitanla innovaci6nde politicas.Elcomienzo de las reformasimplicauna rupturacon el pasado que es mas comOncuando el poder discrecionalde las elites de gobiernoes grande. Las grandes iniciativasparecenestarasociadas con la adquisici6nde algOngrado de autonomiadel Ejecutivorespecto a las presiones de grupos de interes especificos. Paraconsolidarla reforma,en tanto,los liderespoliticosenfrentanel desafio de estabilizarlas expectativasen tornode unnuevoordende incentivos.Paraque las reformas tengan credibilidad,los agentes economicos deben confiaren que ellas no podran ser revertidasporel arbitriode un individuo. Finalmente,la consolidaci6ndepende del apoyo politicode diferentes grupos de beneficiariosdel sector privado,y, porlo menos, de la aquiescenciade las mayoresfuerzas politicasque compitendentrodel sistemapolitico.Sintales alianzasticitas o explicitasentre politicos, elites tecnocrticas y quienes se benefician con el esfuerzo de la reforma,el intentopor introducircambios necesariamentecrearaincertidumbre. Aunes prematurosaber si muchosde los esfuerzosde reformade los ahos '80 estan bien consolidados. Sin embargo, podemos extraerevidencias de periodosanterioresmuy exitosos de gestion macroecon6mica,de la reformade politicacomercialen el Este asiatico y en America Latina,y podemos tambien especular en base a la limitadaevidencia disponible a partirde la crisis de la deuda. Nuevamente,enfatizamosdos niveles del sistema politico:los vinculosentrela burocraciaeconomicay el sector privado,y los amplios mecanismos para la organizaciondel apoyo politicoy de la oposici6n. a) La burocraciaeconomica y el sector privado Ensituacionesdonde el poder personalde un individuoqueda firmementeestablecido por mucho tiempo, los compromisos del gobernante pueden ser suficientes para garantizarla continuidadde la politica.Ese fue el caso de Taiwancon ChiangKaiShek y su descendiente, Chiang Ching-kuo;de Singapurcon Lee Kuan Yew; de Indonesia con Sukarno,y de Corea con ParkChungHee desde 1964 a 1979. Peroconsiderandoque los aut6crataspueden transformarseen predadorescon poder paramodificarsus compromisos, y considerandoque los gobernantescambian,la consolidacionde la reformaes mas sino probablecuando es acompaiada no s0lo de cambios institucionalesy administrativos tambiende la construccionde bases de apoyo social. Peter Evans(1992) proponeel concepto de "autonomia integrada"(embedded autonomy)para dar cuenta de la combinacionentreindependenciay apoyo que es necesaria exitosos parala consolidaci6nde reformasecon6micas exitosas.Los "paisesen desarrollo" del Este asidtico,dice Evans,se han caracterizadopor altos niveles de cohesi6n internay autonomia,pero tambien,paradojalmente,por densas redes externas de vinculaci6ndel Estado con el sector privado.Porun lado, el ingresoy la promoci6nen el serviciopOblico

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dependio fuertementede criteriosde desempeho y logro,los cuales eranreforzadosporredes informalesque asignabanunaltovaloral desempeno y a los objetivosorganizacionales. Almismotiempo,el aislamientoera acompahadoporundesarrollode instrumentospoliticos y canales de comunicaci6nque permitia,a los grupostecnocraticosdentrodel aparatodel Estado,el establecimientode bases de apoyo entrelos beneficiariosdel sector privado. Una ampliacoherencia organizacionalcomo la que Evans muestracon respecto al aparatoestatalde Jap6n, Coreay Taiwanraramenteaparece en el mundoen desarrollo.A pesar de ello, tanto en epocas pasadas como hoy en dia, la conformaci6nde agencias burocrticas centralizadasy relativamenteaisladas ha sido una importantecaracteristica parael exitode reformasen otrospaises. Unrasgo centralde las reformascomercialesy de la estabilizaci6nde Colombiaen el final de los ahos '60, por ejemplo, fue el cambio constitucionalque transfiri6 la autoridadfiscaly cambiariadesde el Congresoalas agencias de la estabilizaejecutivastecnocrdticas.Duranteel largoperiodomexicanode "desarrollo de un fuerte Banco el Ministerio Finanzas Central, y por las apoyado por ci6n"(1955-70), relaciones con el FMI,sirvi6como importantefuerzaparala estabilidadmonetariay fiscal del pais. Siguiendo el modelo del currencyboard,los bancos centrales poscoloniales se tornaronrelativamenteindependientesen variasex colonias britanicas,incluidasla India, Paquistn y Malasia4.Las evidencias recogidas por RobertLacey en el estudio de una centralizaampliavariedadde casos indicanlas ventajasde las estructurasadministrativas das, o por lo menos, de la coordinaci6nefectivaentrelos ministeriosque gastan y los que controlan:"ceterispdribus,combinardepartamentosde planificaciony presupuestobajoun ministeriopermite,con mayorprobabilidad,mejorarla coordinaci6nde los programasde gastos"(Lacey, 1989, p. 19). Una caracteristicaintrinsecaen tales reformasfue, no obstante, la formacionde vinculosexternoscon estrategicosinteresesindustriales,comercialeso financieros.En los casos de Colombiay Mexicoantes citados, agencias en el poder ejecutivo tecnocraticas pudieronmovilizarun fuerteapoyo de los productoresde cafe y del sector de bancos privados,respectivamente.A pesar del enfasis actualen la liberalizaci6npara debilitarla intervenci6ndirecta del Estado en los mercados, ello no cancela, en modo alguno, la necesidad de alianzas tacitas o explicitasentre las elites politicasy las burocraticasy nuevas clientelas.Este puntosiempreescapa a los analisisneocldsicos. Ocurreque si los sectores beneficiariosde la reformafuerandispersos o sin gran importanciapolitica,es poco probableque la reformase consolide. Zambiaes un ejemplo.Elajuste,a comienzode los '80,no fue del agradode la mayoriade las bases de apoyo del presidenteKaunda,especialmentedentrodel gobiernoy del partidogobernante,al tiempoque la respuestaeconomicaa las reformasemprendidasfue relativamentelimitada.Naturalmente, esa situaciondebilit6los incentivosparasostener los esfuerzos de reforma(Bates y Collier,1993). La experienciade Zambiasugiere que la consolidacionde la reformaresultaprecariaen paises muypobres, como Ghanay Bolivia, donde el Estado tiene capacidades tecnicas limitadasy el sector privadoes economica y politicamentedebil. En dichos paises, un ciertoapoyo popularal programade reformas ciertamenteayud6 a mantenerlas,y en Ghanafue muyimportanteel extraordinario aporte de las institucionesfinancierasinternacionales.Pero,en ausencia de bases de apoyo concretas, es dificilque las reformaspuedan ser institucionalizadas por un pequeno grupo de tecn6cratas y consejeros extranjeros,altamentedependientes de los lideresdel gobierno. 4 Con respecto a este punto,agradecemosa MaxCorden.

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La necesidad de contarcon unabase de apoyo no imponeningunaformaespecifica de vinculoinstitucionalcon los beneficiariosdel sector privado.A ese respecto, Corea y Taiwanpresentanun contrasteinteresante.Enlos dos paises, a comienzode la decada del '60, se produjeronreformasfundamentalesen la estructurade promoci6nque posibilitaron el surgimientode empresas nacionalesorientadasa la exportaci6n.EnCorea el gobierno desarroll6,asimismo,una extensa red de organismosconsultoresy asociaciones sectoriales dedicadas a controlarel desempeho exportadory proveerinformaci6n.EnTaiwan,al contrario,las relaciones entre el gobiernoy el sector empresarialse desenvolvieronmas informalmente y fueronmas distantes,debido a la divisi6netnica entrelos chinos continentales, que dominabanel gobierno,y el sector privadode Taiwan.Sin embargo,en ambos casos, el nuevo sector privadoprovey6 el respaldo necesario al sostenimientode las politicasecon6micas orientadasa la exportaci6n. Chile,duranteel periodoposteriora 1984,es el ejemplomas recientede reformasque muestransignos de consolidaci6n.Antes de la crisis de comienzos de los '80, el Estado chileno mantuvorelacionesmuytensas con casi todos los grandes conglomeradosfinancieros del sector privado.Entre1984 y 1990 se realizaronesfuerzos paraconstruiruna red mayorde apoyo entrelos grupos empresarios,como partede una estrategiade recuperaci6n econ6mica disehada por el ministrode Finanzas,HernanBuchi (Silva, 1993). Las politicasaplicadas paraejecutarese intentoincluyeronla ampliaci6nde creditosespeciales a las empresas agricolasorientadasa la exportaci6n,subsidios al sector de construcci6n civil y expansion de oportunidadespara la compra de acciones de empresas estatales privatizadaspara gran parte de la clase media. En los Oltimosmeses del regimen de Pinochet,el gobiernotambienobtuvoapoyo,tantode la comunidadempresariacomo de la coalici6n entrantede Aylwin,para la creaci6n de un banco centralindependientedirigido el cambio por un presidentedesignado por un periodode siete ahos, institucionalizando fundamentalIlevadoa cabo porPinocheten la politicamacroecon6micachilena. Evidenciasde alianzas semejantes en otros lugares son bastante escasas, aun en paises que tuvieronrelativoexitoen sus ajustes,como en aquellosotrosen que gobiernos favorables al sector privadoIlegaronal poder. En Mexico,despubs de permanecera la defensiva durante la mayor parte de los '70, los tecnocratas ortodoxos aumentaronsu poder durantelos '80. Si bien lograronel respaldo pOblicode las grandes empresas, la inversi6nprivadaera aun relativamentebajaa fines de la decada. A pesar de la orientaci6n de centroderechay favorableal mundode los negocios del gobiernode Ozalen Turquia,la inversi6nprivadatambiendisminuy6durantela mayorpartede la decada del '80. En Filipinas, el sector privadode oposici6nform6una base crucialde apoyo a Aquino,y miembros prominentesde la comunidadempresariafueronincluidosen su gabinete. Aun asi, los nivelesde inversi6nprivadaen los ahos'90 fueronmenoresque a finesdel periodode Marcos5. b) Las elites politicas y la estructuraci6nde los intereses sociales Paraque las reformaspoliticastengan exitoson necesarios cambios institucionalesy el apoyo del sector privado,peroello no es suficienteparaevitardesafios politicosmayores. A diferenciade la fase de introducci6n,cuando los nuevosgobiernospueden capitalizarlas "lunasde miel"para Ilevara cabo paquetes de ajuste estructural,la consolidaci6n y la capacidad de delegar decisiones a las agencias tecnocrdticasdepender~nde los meca5 Parauna revisi6ngeneralde la cuesti6nde la inversi6nen el proceso de ajuste,v6ase The WorldBank, 1990. pp. 81-91.

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nismos que empleen los politicosparamovilizarel apoyo y hacerfrentea la oposici6n. Por ello, cabe centrarel analisisen la formaen que se organizanlos grupos politicosy en las comencemoscon la cuesreglas de competencia por el poder. Comoen la secci6nanterior, ti6nde las respectivas capacidades de los gobiernosautoritarios y democraticosantes de abocarnosa la posibilidadde consolidacion de la reformaecon6mica bajola democracia. Es te6ricamenteplausibleque los gobiernosautoritarios, mas que los democraticos, mis facilmenteel proceso de formacionde las politicaspOblicas.En puedan reestructurar muchos casos de consolidaci6nde reformasdiscutidas anteriormente-Corea, Taiwan, facilitala reorganizaci6nde la tomade decisiones y Chile,Mexico-, un gobiernoautoritario el aislamientode los tecn6cratas;esto Oltimoera la esencia del modelo de "autoritarismo burocrctico"de O'Donnell(1973). Pero los regimenesautoritarios pueden tambiencorroer de los lideresdel gobiernoen la adopci6n de la la consolidaci6nal facilitarla interferencia politicaecon6mica. En un estudio excelente sobre el Banco Nacionalde Desarrollode Brasil,ElizaWillismuestrac6mo los militaresdesviaban una instituci6ntecnocrdtica,y relativamenteaisladade las influenciasdemocrtiticasde los ahos '50,parasus propiosfines politicosdurantelos ahos '70 y '80 (Willis,1986). En Mexico,LuisEcheverriaexpandi6 el poder de la Presidenciaen la tomade decisiones macroecondmicasy debilitoel poder del de Finanzasy del Banco Centralcon el objetivode Ilevara cabo un conservadorMinisterio casi populista.En Corea,la decisi6n personalde ParkChungHee en invertiren programa de la burocracia un plan parala industriaquimicay pesada result6en una reestructuraci6n que debilit6la influenciade los tecn6cratasmas orientadoshacia el mercado.EnFilipinasy en Zaire,redes de amiguismocrearonuna estructurade decisiones altamentedividida,en la cual los tecn6cratasfueronprogresivamentemarginados6 Porotrolado, los lideresautoritarios tambienestn sujetosa desafios politicos,y en los anos '80 estos aumentaronconsiderablemente,ya que unaserie de regimenes autoritarios se confrontaroncon exigencias de liberalizaci6n politica.Unpequeho nOmerode paises de un s6lo partido,como Mexicoy Taiwan,fue capaz de eludiresas presiones medianteuna combinaci6nentreliberalizaci6n y cooptaci6npolitica,pero los regimenesmilitarestuvieron dificultadesmucho mayores en respondera esos desafios, en parte por su incapacidad de partidoo de representacion(Haggardy Kaufman, paracrearsistemas institucionalizados 1995). Estafalenciaconllevaimplicacionesimportantesparala consolidacionde la reforma. tardio"son frecuentementeacompafiados por una gran Los casos de "autoritarismo del aislamientoburocratiinterferenciadel ejecutivoen las politicasy por un debilitamiento co, pues las elites militaresprocurancontrolarla transici6no escoger directamentea sus sucesores democrAticos.En muchos paises de AmericaLatinaello se tradujoen una herenciade desorganizaci6npoliticay econ6mica que, a veces, impidi6los esfuerzos de ajuste de los nuevos gobiernosdemocraticos.LaArgentina,Brasil,PerOy Nicaraguason casos representativosde ello. Existen,sin embargo,excepciones importantesa este patron.EnChile,la enormereestructuraci6neconomica iniciadaen los afos '70debilit6sustancialmentela base social de los industrialesmercado-internistas y la de la izquierdamarxista.Porotrolado, el programa de reformasdel gobiernocontribuy6a una sustancialrecuperaci6neconbmica, un logro reconocidoaun porla oposici6n a los militares.Laconsolidacionde estos logros econ6micos ha descansado en los acuerdos pragmaticosque se forjaronen el tiempo entre los 6 Sobre Coreav6ase Chung-inMoon,1990. Sobre M6xicov6ase RobertKaufman,1990 Sobre Zairev6ase ThomasCallaghy,1990, y sobre las Filipinas,StephanHaggard,1990.

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partidariosy herederosde Pinochety sus opositoresde la coalici6ndemocr tica, con vistas a mantenerel enfasis en la balanzafiscaly en el crecimientoorientadoa la exportaci6n. A su vez, Turquiay Coreademuestranque tales acuerdosson dificilesde alcanzaren los nuevos regimenes democriticos. EnTurquia,los militaresno realizaronuna reestructuraci6nindustrialradicalcomo en Chile,pero si cambiaronlas reglas politicasde formade reducirsustancialmenteel poder de los grupos extremistas,tanto de derecha como de izquierda,y debilitara los sindicatos combativos.Como en Chile,el fuerteenfasis en la financieragener6nuevasbases electoralesen los sectores exportaci6ny en la liberalizaci6n industrialy financiero.Aun asi, Ozal mantuvos6lo en parte esas politicas debido a la continuidaddel compromisodel gobiernocon un gran sector de empresas estatales. A fines de la decada del '80, ello constituy6de nuevo una importantefuentede desequilibrio fiscal (Onisy Webb, 1994). EnCorea,ChunDoo Hwandej6 a sus sucesores democraticos una economia fuertey estable y con una orientaci6nbasica exportadoraprofundamente consolidada.Perola durarepresi6ndel regimencontrael movimientoobreroy la oposici6n result6en unaexplosi6nde nuevas demandas,tantoporpartede los trabajadorescomo del Legislativo,que complic6la administraci6n macroecon6micay los esfuerzos de liberalizaci6n posteriores(Chung-inMoon,1990). son, en general,las perspectivasde consolidaci6nde las medidas de ajuste contexto democrdtico?Muchos gobiernos democriticos, especialmente aquellos en un ,Cuales estn enfrentandoproblemas que reemplazaronrecientementea regimenes autoritarios, macroecon6micosmucho mas profundosque aquellosencarados por los nuevos gobiernos democraticosde Chile,Turquiay Corea.Lacuesti6npoliticacentrales c6mo encontrar un equilibrioentrela tomade decisiones tecnocrAticasy la participaci6npopular:este es el dilemadel reformismodemocrtico. Lavigilanciaefectivasobre la burocraciaecon6mica es claramenteuna caracteristicaesencial de tal equilibrio,no s6lo para mantenerel control democrttico, sino tambienparaevitarlos temerarioserrorespoliticosque caracterizarona muchas dictadurasen su etapa final.Porotrolado, la evidencia hist6ricasugiere que una administraci6nmacroecon6micaefectiva puede estar seriamente comprometidasi las de los conflictosdistributivos, agencias tecnocrdticasson corroidasporunaampliapolitizaci6n o el uso del clientelismopoliticoparamovilizarel apoyo electoral. Ascher(1984),Joan Nelson(1984 b) y JohnWaterAlbertHirschmann(1973),William bury(1989) se han ocupado desde distintosangulos de las tacticas de reformay de c6mo la secuencia escogida, el uso estrategicode las compensaciones y la "ventapolitica"de reformaspueden contribuira su consolidaci6n.Sin duda, estas tacticas son importantes, pero creemos que la consolidaci6nde las reformasdepender&,en Oltimainstancia,de los patronesinstitucionalesde representaci6nque han sido heredadosdel pasado o construidos en el proceso de transici6na la democracia.Eldesafio clave esta en la estructuraci6n del conflicto politico de manera tal que permita,a las sucesivas administraciones,la formaci6nde mayoriaselectoralesy legislativasrelativamenteestables, evitandoasi agudas discontinuidadesen las politicaso conflictosfundamentalesen torno del proyecto politicoen marcha.Algunasde esas posibilidadespueden ser brevementeapuntadas. Una opci6n, ampliamentefavorecidadurantelas transicionesdemocraticas a comienzos de los '80, consisti6 en los intentospor resolverlos conflictossobre problemas macroecon6micosmediantela negociacin directade pactos sociales entre los intereses econ6micos, los partidospoliticosy los lideresdel gobierno.Con pocas excepciones, sin embargo, los pactos sociales no funcionaronbien como mecanismo de ajuste en ese

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periodo.A diferencia de lo que ocurrecon las organizacionesde coipulaque alcanzaron exitosos "acuerdosneocorporativos" en las pequeriasdemocraciaseuropeas (Katzenstein, 1985), los interesesorganizadosen la mayoriade los paises en desarrolloestan fragmentados en facciones rivalesque buscan imponerseunas a otras para obtener apoyo de las bases. Ademas, el legado de antiguasdesconfianzasmutuasentrelos sectores trabajadores, empresarialesy el gobiernominala cooperaci6n.Enla mayorpartede los casos, porlo tanto,la btosquedade consenso en cuantoa las politicasde ingresosy otrosinstrumentos de ajustese vieronabortadoso concluyeronen un impasse. Una segunda estrategia,con frecuenciaasociada a la opcion porel pacto social discutidaanteriormente,puede ser definidacomo "socialdemocritica",y entraia la gestion a largoplazodel proceso de ajustepormediode unacoalicionpoliticadominantecon fuertes raices en el movimientoobrero.Enalgunos paises es concebible que gobiernosorganizados sobre esa base puedan efectivamentelegitimarlos sacrificiosdel sector popular involucradosen los procesos de ajuste,dado que sus vinculoscon el movimientoobrero aumentanla credibilidaddel argumentode que los trabajadoreslograranuna buena parte de los beneficiosfuturos(Lange,1984, pp. 98-123).Sinembargo,en situacionesdonde los movimientossindicalesson debiles o internamentefragmentados-un hecho comOnen los paises en desarrollo-,las opciones socialdem6cratasencuentranbarrerassemejantes a aquellas discutidas con referenciaa la construccionde pactos sociales. Aun mis, como enfatiz6Joan Nelson (1992), resultapoco claro que los esfuerzos para ganar el apoyo politicode los trabajadoresorganizados puedan en rigorconciliarsecon intentos mas ampliosde aumentarla equidaden los procesos de ajuste,porquesuelen dejarafueraa las capas mas pobres de la poblacion. Dada la dificultadde negociarpactos sociales y de realizarexperimentossocialdem6cratasen periodos de austeridad,seria convenienteconsiderarotros modelos menos inclusivos,que filtrenmas ampliamentelas demandasdistributivas y que permitanun mayor campo de acci6n para la toma de decisiones tecnocraticas.Sistemas basados en dos a la institucionalizapartidosde bases ampliasy totalmenteabarcativaspueden contribuir ci6n de la reformadebido a su potencial para reducirla relevancia electoral de las diferencias de clase y de intereses sectoriales.Si esto fuese cierto, la probabilidadde consolidaci6ndebe ser grande tantoen Costa Ricacomo en Colombia,si este 01timopais resuelvelos problemasasociados con el ascenso de los traficantesde droga al poder.Aun en paises donde hubo en el pasado considerablepolarizaci6nen terminosde clase y de intereses sectoriales, estos partidosampliosy heterogeneos pueden ir aproximandosus plataformaspartidariasal interesdel electormedio,como en el caso de Jamaicay Turquia en los tltimos aios. Las reformasadministrativas de Colombia,en 1968, a las cuales ya nos referimos, proveen un buen ejemplo de como ese tipo de alineamientoelectoral puede facilitarla el controlde las delegaci6n de las decisiones econ6micas. Las reformastransfirieron politicasimpositivasy cambiariasdel Congresoa las agencias de planificaci6nligadas al Ejecutivo.Esa situaci6nfue aceptada porlos participantesdel gobiernodel FrenteNacional solo debido a la gravedad de la crisis econ6mica y a las amenazas de renunciadel presidenteen el caso de que las reformasno fuesen promulgadas.Debido a que los dos acabaron benefici~ndose partidoscompartianla responsabilidaddel gobierno, tambien con la despolitizaci6nde los polemicosy potencialmente explosivosproblemasdistributivos. Una vez iniciadas,las reformasinstitucionaleslograronluego el apoyo de la mayoriade los

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lideres partidariosy permanecieronincuestionadasaun despues del retornode formasde competencia electoralmas abiertas,a mediados de la decada del '70. BarbaraGeddes encontr6 patrones semejantes durante el comienzo de reformasen la administraci6n pOblicaen America Latina:cuando los partidosestan relativamenteequilibradosen el sistema politico,es mis probableque concuerdenen las reformastendientesa racionalizar el reclutamientoburocr~tico(Geddes, 1993). Estasf6rmulasde autocontenci6n politicaseran,obviamente,masdificilesde implementaren sistemas que se caracterizanporuna extremafragmentaci6npartidariao profundas divisionesideol6gicas entrelos partidos.Este es el caso de los sistemas politicospolarizados del Cono Sur de AmericaLatina,y constituyeel desafio mayorpara el diseho de sistemas politicosrepresentativosallidonde, como en Africa,las diferenciasde tipo etnico son muy grandes. La reemergenciade sistemas partidariosfragmentadoso polarizados aumentaclaramenteel riesgo de coalicionesinestables,de apelaciones populistas,favoritismo y grandes oscilaciones en las politicaspOblicas. En tales escenarios, las alianzasgubernamentalesde centroderechapueden ser la de las reformas.Hist6ricamente este modelo, mejoroportunidadparala institucionalizaci6n que caracteriz6la politicade Jap6nen la posguerra7,esta implicitoen las medidastomadas por Salinas de Gortarien Mexico y, con diferentesformas organizativas,parece ser el modelo hacia el cual Coreay Taiwanse estn dirigiendo.Lamayordesventaja-y bastante considerable- de tal sistema es que tiende a impedira la oposicion de izquierda la de manerasignificativa, aumentandoasi el riesgode posibilidadde gobernaro de participar radicalizaci6npolitica;este es el proceso que se transitaen Corea. Por otrolado, puede tambienproveeruna base democrdticaparala continuidadde las politicasde reformay no esta excluido que cuando la economia se recupere, pueda Ilevara la reorientaci6nde prioridadesen el presupuestoen favorde saludy educacion,con el objetivode mantenerel apoyo de los grupos de bajos ingresos. La viabilidadde cualquierade esos modelos precisa ser evaluadaen cada caso, ya que ellos no son simplementeel resultadode ingenieriasinstitucionales,sino de antiguas tradicionespoliticas.No obstante,podemos concluirque la institucionalizacion de las reformas es mis probableen sistemasque tienenlas siguientescaracteristicas:1) unsignificativo segmento de los competidores dentro del sistema partidariotiene oportunidadesde participardel gobierno;2) y encuentraque convienea su interespoliticoreducirlos riesgos de competencia mediantela delegaci6n de la autoridadsobre cuestiones econ6micas a agencias de latecnocraciaestatal.Finalmente,y esto no puede ser solo una presunci6n,las propiasreformasdeben ser capaces de generarbeneficiosecon6micos a ampliossectores de la poblaci6nen terminosde estabilidadmacroeconomicay de crecimiento.

3. Conclusiones Elandlisisrealizadohasta aqui ha sido basicamente"estructural": hemos intentadoa lo largo de 1laislar ciertas condiciones antecedentes -como el impacto de los shocks externos,las formasde negociaci6n,los procesos e institucionespoliticas-y ligarlascon la variaci6nen la oportunidad,en los contenidos y en la implementacionde la politicade reformas.En esta perspectiva, el contenido sustantivode las ideas aparece devaluado como explicaci6npolitica;y quienes producenlas medidasson vistosprincipalmentecomo v6ase GeraldCurtis,1988,y KentE. Calder,1988. 7Paradiferentesinterpretaciones

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respondiendo a diferentes restricciones.A pesar de ello, es tambien posible que la consolidacion de reformasradique en la gestaci6n de un amplio consenso y en un aprendizaje politico entre los lideres de gobierno, los grupos de intereses, las elites partidariasy de quienes formanla opini6npOblica.Unconsenso semejanteno implicaque los conflictosdistributivosno habrin de surgir.No obstante,para la consolidaci6nde las reformasparece necesario que exista alguna convergencia de pensamientosobre las relacionesfundamentalesentremedios y fines de la economia. Laanalogiahistbricaapropiadaseriacon periodosanterioresde cambiosfundamentales en el pensamientoeconbmicoen los paises industrialesavanzados.Laconsolidaci6n de las politicaskeynesianasdependio de cambiosen el discurso,desde el supuesto sobre el autoequilibrio del sistemade mercadohaciala idea de que el Estadotieneun papel positivo en la correccibnde las fallasdel mercado.Elmismoparadigmade politicafundamento los proyectos de sustituci6nde importaciones,duranteel periodo1930-60,en un gran nOmerode paises en desarrollo.Ningunode esos modeloselimindlos conflictospoliticos,pero proveyonuevos mapas cognitivosa partirde los cuales dichos conflictosse desenvolvieron. Enla decada del '80, una parecidatransformacion ocurri6en el pensamientopolitico del mundoen desarrollo.A pesar de que distintosgrupospresentaronclaramentepreferencias porpoliticasdiferentes,pocos pudieronsostener,como muchoslo hicieronen los aros '50, que el desequilibriofiscal o la inflacionno eran motivosde preocupacion.De igual modo, hubo una creciente percepcion de los limitesde la intervencionestatal en los mercados y de los limitesde las estrategiasde desarrollohacia adentro,a pesar de que es una cuestion abiertahasta d6nde iren una direcci6nmas liberalen materiaecon6mica. Elsurgimientode esas visionescomunes sobre las relacionesde causa y efecto que permeala opinionde los actorespoliticosy economicoses probableque tenga consecuencias sobre el tipo de demandas que son avanzadas dentrodel sistema politicoy sobre la ComocomentaraPeterHall,las nuevas ideas formaque adoptenlos conflictosdistributivos. "nose encuentransimplementeporarribade los otrosfactorespresentes. MAsbien, ellas pueden alterarla composicibnde los otroselementosen la esfera politica,como que permitenque los componentesya existenagentes catalizadoreso articuladores, tes se combinende nuevas maneras"(Hall,1989, p. 367). Este puntoplanteala cuesti6nde que es lo que determinala receptividadnacionala las diferentesideas. Lasexplicacionesque ponenel 6nfasisen los intereses,sean marxistas o pluralistas,tiendena destacarla congruenciaentrelas ideas ortodoxasy los interesesde grupos especificos. Casi no existen dudas de que las reformasliberalizantesbenefician mas a algunosgruposque a otros,perolos cambiosgeneralesen la naturalezadel discurso ideol6gicono suelen echar raicesa no ser que resuenenampliamenteen la experiencianacional.Las crisissuelen ser crucialesa este respecto, revelandolos limitesinsuperablesde las antiguasformasde pensamiento.Enla decada del '30, la depresi6nafect6 a todas las clases, estimulandoun cambio generalen los presupuestossobre las posibilidadesde la y las agudas crisisde los ados '80 pueden Ilegara intervencionestatal.Las hiperinflaciones tener una funci6nsimilar,pero s61losi ampliossegmentos de la poblacibntienen motivos para creer que las reformasortodoxasproveende hecho una alternativaque maximizael bienestar.Para algunos paises, esto puede habersido probado.Paraotros, la debilidad hasta ahora observada en las respuestas economicas no excluye la aparicionde contratendencias que, una vez m~s, pongan en duda las ventajasde las politicas orientadasalideologicas mercado.

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RESUMEN En este articulo, los autores analizan el papel que juegan las elites gubernamentales y el aparato estatal en la iniciaci6n y consolidacicdnde las reformas de mercado. Se concentran, en primer lugar, en la iniciaci6n de las politicas de reformay argumentan que debido a los problemas de accidn colectiva -los free-riders- que enfrentan los potenciales beneficiarios del proceso de reformas, la fase de iniciacidn estJ generalmente asociada con la concentracidn de la autoridad por parte del Ejecutivoy en su independencia respecto de los grupos de inter6s. Luego se ocupan de

!a segunda fase del proceso de reformas, en la que las iniciativas de cambio se consolidan. A este respecto, argumentan que asi como las reformas no pueden ser iniciadas sin algdn grado de autonomia con relaci6n a los grupos de inte6xito a menos que rds, las reformas no tendran apelen, o incluso creen, una nueva coalicidn de beneficiarios; examinan luego la construccidn de dichas bases de apoyo, tanto a nivel de los grupos de inter6s y sus relaciones con la burocracia pOblica, como en la organizacidn de amplios respaldos dentro del sistema politico como un todo.

SUMMARY In this article, the authors explore the role played by government officials and the state apparatus in the initiaton and consolidation of market-oriented reforms. They focus first on the initiation of policy reforms and they argue that because of the free-riderproblem facing potential beneficiaries of the reform process, initiation is usually associated witha concentration of Executive authorityand its independence fromparticularistic interests. They then turn to a second phase

of the reformprocess, on which reform initiatives are consolidated. Theyargue thatjust as no reform can be initiated withoutsome autonomy from the pressures of rent-seeking groups, no reform can succeed unless it appeals to, or even creates, a new coalition of beneficiaries; they examine the construction of such bases of support both at the level of interest groups and their relationships to the bureaucracy, and in the broader organization of support withinthe political system as a whole.

REGISTROBIBLIOGRAFICO Robert HAGGARD, Stephan,y KAUFMAN, "Estadoy reformaecon6mica:la iniciaci6ny consolidaci6nde las politicasde mercado".DESARROLLO - REVISTA 1995 DECIENCIAS SOCIALES ECONOMICO (BuenosAires),vol.35, Nr139,octubre-diciembre (pp.355-372). Descriptores: .