ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervención profesional en la relación con la cuestión social. Espacio Editorial. 1ra. Edición. Buenos Aires, 2001.

CAPÍTULO II

ESTADO DE BIENESTAR, CUESTIÓN SOCIAL E INTERVENCIÓN I. Introducción En este capítulo, retornando el desarrollo de nuestro objeto de estudio, pretendemos analizar algunas características que hacen al Estado de Bienestar Argentino a fin de poder establecer la relación existente de la cuestión social con los niveles de institucionalidad que dicho Estado adquiere y con las modificaciones que la intervención profesional tiene. El tránsito de un tipo de Estado a otro no está determinado por una fecha específica sino por los procesos que se van generando en relación al contexto socio-histórico; por ello, desde el punto de vista metodológico, intentaremos reconstruir la dinámica que nos permita evidenciar las respuestas que a nivel de la cuestión social se dieron en el marco de este tipo de Estado, frente a la emergencia de nuevos actores sociales. El debate sobre el concepto de Estado de Bienestar ha sido muy amplio; algunos autores como Titmus (1974)10 han planteado su origen y desarrollo como parte de una respuesta social al margen de sus implicancias económicas; otros como Wilensky (1975)11 han intentado definirlo desde las nociones de derecho y responsabilidad estatal;

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Titmus (1974: 47) define el Estado de Bienestar como la ''la suma de medidas desarrolladas de la sociedad con el fin de enfrentar sus problemas sociales". 11 "La esencia del Welfare State es la protección gubernamental mínima, en niveles básicos de renta, nutrición, salud, habitación y educación asegurados a cada ciudadano como un derecho, no como caridad" (Wilesky; 1975: 30).

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y algunos como Marshall12 (1965) desde el marco de las políticas sociales. La situación es aún más compleja, cuando se pretende su caracterización en los países periféricos, a la luz de una tipología establecida. Dado que nuestro objeto de estudio no es dilucidar el carácter del Estado de Bienestar optaremos -para ser coherentes con nuestra perspectiva teórica- por centrar nuestra atención en la forma cómo el Estado asume la cuestión social y genera respuestas en el marco del proceso de acumulación capitalista, una vez que establece los mecanismos institucionales para redefinir la relación capital-trabajo en sus dimensiones, económica, política, social y cultural. Sin duda, realizar un análisis multidimensional es difícil, sobre todo si, a su vez, queremos captar la particularidad que hace a la relación, tipo de Estado, cuestión social e Intervención Profesional. Sin embargo, intentaremos, sin pretensión de agotada, tomar esta perspectiva en la medida que posibilite enriquecer la aprehensión de nuestro objeto de estudio. Las reflexiones teóricas sobre el Estado de Bienestar deben ser analizadas en el contexto de las características que la estructura social argentina adquiere en el tránsito que se genera de una economía agroexportadora a otra denominada de sustitución de importaciones; ambos modelos de desarrollo tienen como explicación las transformaciones del contexto internacional y su implicancia con el curso que toma el desarrollo capitalista iniciado con la Generación del 80. Las decisiones que se tomaron y las interpretaciones que se hicieron en relación a dicho desarrollo y la cuestión social, aún tienen sus implicancias en el presente. II.

Reflexiones en torno a las cuestiones económicas y sociales que posibilitaron el Estado de Bienestar en la Argentina 2.1. Los aspectos económicos

El debate de la cuestión social analizada hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX, así como las respuestas que se plantearon a partir de la beneficencia, la creación de las leyes de protección social y el desarrollo 12 "Con referencia a la política de los gobiernos ésta está relacionada con la acción que ejerza un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al proporcionarles servicios o renta" (Marshall; 1965: 7).

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de la asistencia pública destacan los aspectos básicos para entender la cuestión social, en el marco del Estado de Bienestar en la Argentina y el desarrollo de la Intervención Profesional como producto de las transformaciones económicas y sociales que se desarrollaron en ese período. Como ya señalamos, en el primer capítulo, Argentina creció de manera sostenida desde 1880 a 1930, durante más de medio siglo; ello se mostró, sobre todo, en su inserción ventajosa en el mercado internacional que le permitió un rápido crecimiento económico y un nivel superior de ingreso per cápita, en relación al resto de los países de América Latina. Este esplendor tuvo "corta vida", iniciándose una etapa convulsionada a nivel político y social que empieza con el primer golpe de estado de 1930, en coincidencia con la crisis económica del capitalismo mundial y planteando a la Argentina un desarrollo con altibajos, cuyo impacto aún hoy se siente. El esplendor que adquiere la economía argentina es caracterizado de la siguiente manera: "... entre 1890 y 1930 aproximadamente la agricultura pampeana pasó de cultivar unos dos millones de hectáreas a la explotación de 25 millones de hectáreas. Su producto aumentó en igual medida y dio lugar a una fabulosa expansión de las exportaciones. Una evolución similar ocurrió con la producción de carne favorecida por el surgimiento del frigorífico que encaró la expansión del stock ganadero y la mejora del rodeo" (Schvarzer; 1998: 15). El cambio de un modelo de desarrollo a otro, en medio de la crisis mundial del capitalismo, se debió a las restricciones del mercado mundial para la exportación de bienes agropecuarios, en particular las del británico que absorbía gran parte de esas exportaciones. Para Schvarzer, este fenómeno de retroceso se observa mucho antes de la crisis: "el agro pampeano no mostraba capacidad de mejorar, renovar o ampliar su oferta. En contraste con la experiencia anterior, su producción permaneció estancada por décadas debido a las restricciones de la oferta así como a la carencia de alternativas. Su escasa capacidad de exportar para generar las divisas necesarias se convirtió en una de las mayores limitaciones del progreso nacional" (Schvarzer; 1998: 16). Efectivamente, este estancamiento cont3istió en la pérdida de rentabilidad de la organización productiva de la agricultura y la ganadería la cual no fue acompañado por un cierto desarrollo industrial, situación que contribuyó al retroceso económico.

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Por otro lado, la existencia de una tendencia latifundista del agro y la concentración de la riqueza generaron un conjunto de desigualdades regionales que alteraron la estructura política y social del país. Entre los sectores que propiciaron un cambio están, fundamentalmente, las luchas de la clase obrera y de los sectores medios y, por el lado de los grupos dominantes, el sector de la burguesía industrial naciente que demandaba la necesidad de una estructura fabril que desarrollase el mercado interno, cuyos intereses no siempre se complementaron con la oligarquía conservadora que pretendía mantener sus privilegios e intereses económicos desarrollados con el modelo agro-exportador. El modelo económico basado en la sustitución de importaciones se fundó en el desarrollo industrial incipiente que ya existía en el período anterior y que alcanzó su máxima expresión después de la segunda guerra mundial. Durante este proceso se abrieron distintas ramas de la producción en función de la demanda del mercado interno; ello les permitió instalar un conjunto de empresas ligado a diversas áreas de la producción, como es el caso de la industria textil. Los intereses de estos sectores, asociados a dirigentes políticos y a grandes socios internacionales favorecía el incremento de su capital, cuyas demandas se resolvían a través de "lobbies" informales que estaban lejos de un proyecto de desarrollo más sostenido. En este contexto, la estructura social argentina tendió a modificarse, si bien es cierto, que hacia fines del siglo XIX más del 50% de la población eran inmigrantes, proporción elevada, respecto a los nativos, en esas condiciones, la cultura local encontraba dificultades para integrar a los recién llegados, situación que constituyó una expresión de la cuestión social -como ya explicamos en el primer capítulo-o En el período de 1930 al 1940, cambió dicha estructura, dado que en este período nos encontramos con los hijos de los antiguos inmigrantes que ya eran argentinos, e iniciaban su proceso de integración a la vida social y política del país, ellos no tenían precisamente simpatía por la oligarquía conservadora de carácter aristocrático y exclusivista, por lo tanto, se fueron nucleando alrededor de las posibilidades democráticas que la Unión Cívica Radical prometía antes de ser gobierno. En síntesis, el modelo de sustitución de importaciones fue posible por una economía que se expandió al ritmo de las exportaciones,

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asimismo de un incipiente desarrollo industrial que empieza hacia 1890, y que permite el desarrollo de la clase trabajadora. El desarrollo de esta clase trabajadora, así como el reclamo de sus reinvindicaciones insatisfechas que traían desde principios del siglo, sólo se explican en el marco de un crecimiento capitalista bajo la hegemonía de la elite tradicional que estableció un régimen autoritario, sin participación popular. Estos sectores, especialmente la clase media, encontrarán en la Unión Cívica Radical una fuerza política renovadora que instaurará el ejercicio de la democracia. Esta fuerza llegaría al poder de la mano de Hipólito Yrigoyen, gracias a la sanción de la Ley Electoral de 1912, aprobada durante el gobierno de Sáenz Peña (1910-1914), por el cual, se instala el voto universal, secreto y obligatorio poniendo fin a una etapa de "fraudes" a las que acudía la oligarquía conservadora para mantener sus privilegios.13 El Yrigoyenismo apareció como una fuerza social en pleno apogeo económico, y culmina su período de gobierno (1916-1922) cuando este modelo agro-exportador paralizó el desarrollo de las fuerzas productivas (ganadería y agricultura). Sin embargo, esta fuerza social que intenta sostener un gobierno democrático "progresista" declina, justamente, por no aportar soluciones políticas y económicas a la crisis agro-exportadora de la Argentina y, por otro lado, por no cuestionar el carácter de la democracia burguesa. Esta contradicción es explicada por Puiggrós, cuando señala: "La contradicción permanente de Yrigoyen se ubicó entre el acatamiento a la democracia burguesa y las transgresiones a los principios liberales... Yrigoyen no pecó por excesos democráticos, sino por su incapacidad, por sus limitaciones de clase, para concebir un nuevo ordenamiento social que emancipara al Estado de su enajenación al liberalismo" (Puiggrós; 1986: 395, 396). El liberalismo que caracterizó la sociedad argentina en este período fue el principio organizador de un sistema de mercado capitalista capaz 13 "pero el instaurado voto secreto y obligatorio conservaba la exclusividad del sufragio para los varones nativos y naturales mayores de 18 años, por lo que la universalidad atribuida al ejercicio del voto quedaba limitada por la exclusión de la mujer y por la gran cantidad de extranjeros no nacionalizados. En consecuencia, los ciudadanos habilitados para votar representaban un bajo porcentaje sobre la población total del país" (Rapoport; 2000: 15).

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de consolidar el Estado-Nación y establecer un orden que garantizara las necesidades de una economía de mercado en pleno desarrollo. Esta convicción motorizó lo que se denominó la "sociedad moderna" que vinculara a la Argentina al mercado internacional. En tanto tal, las limitaciones del desarrollo de la democracia no fueron la preocupación principal de la clase dirigente, al menos hasta que se estableció una ley electoral (1912) que amplió la participación política de los sectores subalternos de la sociedad.

2.2. La cuestión obrera La constitución del movimiento obrero se desarrolló prácticamente a la par del surgimiento del Estado Moderno y el desarrollo incipiente de la industria (1880-1919); las grandes organizaciones sindicales de origen socialista, anarquista y anarcosindicalista generaron una dinámica de luchas importantes contra el liberalismo conservador. Dicha dinámica hizo que las respuestas a la cuestión social a partir de la legislación laboral y previsional (1904) sean impulsadas desde el Estado, mientras el movimiento obrero se desarrollaba con una ideología antiestatista e influenciado por las ideas anarquistas. Ésta fue una de las características que marcaron esta primera etapa en la relación entre movimiento obrero y Estado basado en una combinación de represión y regulación protectora14. En esta primera etapa (1880-1919), tal como señalamos -en el primer capítulo-, la situación de las clases dominadas dejaba mucho que desear y estaba muy lejos de ser el paraíso prometido por los promotores de la inmigración. La situación de los trabajadores expresaba las siguientes 14 Al respecto, autores como Tenti e Isuani dicen que "muchas de esas regulaciones protectoras sólo tienen una existencia simbólica en el plano jurídico-formal y su grado de efectividad es relativamente bajo, en la medida en que la sanción de los principios y el establecimiento de las reglas no están acompañados por un desarrollo de las instituciones encargadas de vigilar su real cumplimiento. En conjunto, se trata de una intervención cuya racionalidad dominante también es negativa; lo que se pretende es evitar los conflictos y desórdenes ocasionados por el desarrollo de las luchas obreras" (Isuani, E.; Tenti, E.; "Una interpretación global", cap. I, De Estado democrático y política social, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1989).

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características: carecían de las mínimas condiciones (mujeres y niños trabajando hasta 14 horas, se exigía el trabajo en silencio, se aplicaba multas y despidos de manera arbitraria)15. Esta cuestión social se agudizó con la concentración urbana, por la llegada de los inmigrantes, y la creación de conventillos (casas precarias que se alquilaban a precios excesivos y sometidos a una serie de arbitrariedades y abusos de parte de los propietarios). La situación era similar o peor en el interior del país. Hablamos del Informe de Bialet-Massé; para realizar este estudio Bialet-Massé recorrió todo el país, mostrando con gran detalle las características del trabajo, las condiciones en la que se encontraba la clase obrera y su hábitat. Dicho informe servirá, después, para que Joaquín V. González, en 1904, elaborara la primera legislación laboral que se fue aprobando por partes. Es importante señalar que es un documento esencial que permite comprender las consecuencias que traía la instauración del capitalismo en el país. En esta primera etapa, las manifestaciones y huelgas no siempre lograron sus fines por la falta de organización, situación que no les permitía cierta continuidad. A partir de esta constatación, el 25 de mayo de 1901 se formó la Federación Obrera Argentina, constituyéndose en la primera Federación de carácter permanente. La misma, se conformó por la unión de asociaciones obreras de resistencia que aparentaban no tener compromisos partidarios con los socialistas y anarquistas. En su primer congreso (1902), la FOA se pronunció sobre el descanso dominical, el arbitraje y la legislación del trabajo, sobre todo para las mujeres y los niños; en el caso de las mujeres se abogaba por el peligro que significa un trabajo de tantas horas, que ponía en riesgo la maternidad de las mujeres. Luego de algunas divisiones en esta primera organización, en 1903 se crea la Unión General de Trabajadores (D.G.T.), agregando a las anteriores reivindicaciones la lucha contra el trabajo nocturno y el boicot como arma de lucha. En medio de estas

15 "En junio de 1890 el Comité Internacional Obrero elevó una solicitud al Congreso Nacional. Pedía la limitación de la jornada laboral a un máximo de ocho horas para los adultos; la prohibición del trabajo de los menores de 14 años y la abolición del trabajo nocturno, especialmente para mujeres y menores..." (Rapoport; 2000: 52).

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demandas se dio una huelga de peones del mercado de frutas de la ciudad de Buenos Aires, que desató una acción colectiva de otros sectores como los ferroviarios, en la que se hace una demanda frontal al gobierno respecto al aumento de salarios y mejores condiciones de trabajo. Ante la magnitud de la protesta, el gobierno decretó la ley 4144 o de Residencia (1902) destinada a reprimir al movimiento obrero cuyos cuadros dirigentes estaban integrados por inmigrantes. Fue una de las leyes más represivas que tuvieron un gran impacto en la organización del movimiento obrero. Al respecto se señala que la "ley de Residencia" estaba "destinada al anarquismo cuyos dirigentes eran básicamente extranjeros. El proyecto establecía que el gobierno nacional podía deportar a todo extranjero por ‘crímenes o delitos de derecho común’ y todo aquél ‘cuya conducta comprometa la seguridad nacional o perturbe el orden público’. También facultaba al gobierno para impedir el ingreso al país de aquellos extranjeros que fueran considerados incluidos dentro de aquellas disposiciones" (Isuani, 1986: 49-50). En 1904, se forma la Federación Obrera Argentina (F.O.R.A.) que propugnaba la completa emancipación del proletariado y que estaba formada por organizaciones de resistencia y de oficio, ya que no existían aún sindicatos de industria; a esta organización se sumaron los trabajadores agrarios, "cuya ideología antiestatista y apoliticista fue combinada con la acción directa que caracterizaron al movimiento obrero durante buena parte de su historia" (Rapoport; 2000: 53). Durante el gobierno de Yrigoyen (1916-1922), que fue electo gracias al apoyo de un conjunto de fuerzas que defendían ideas e intereses a veces contradictorios,16 las respuestas a las demandas se caracterizaron por su indecisión frente a la "cuestión obrera" como expresión de la cuestión social, a tal punto que durante su gobierno se sucedieron los hechos de la llamada "semana trágica" -de la cual ya

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"Al principio parecía existir una cierta continuidad entre la nueva administración radical y el gobierno conservador que la precedió. Su gabinete ministerial estaba integrado en buena parte por miembros de la elite tradicional la mayoría afiliados a la Sociedad Rural Argentina y vinculados a la actividad ganadera" (Rapoport; 2000: 120).

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hablamos en la introducción de este trabajo-. El radicalismo, a pesar de su indecisión, tiene cierta tolerancia con las reinvindicaciones de los sindicatos que, a diferencia de los años anteriores, no son calificados como extremistas y antisociales. Sin embargo, esta tolerancia se volvió altamente represiva durante los enfrentamientos callejeros y las huelgas generales que se intensificaron desde 1917, y que culminó en el de los metalúrgicos de los Talleres Vasena de Buenos Aires con la policía en enero de 1919 con saldo de varios muertos y numerosos heridos. Ello demostró que el radicalismo no estaba dispuesto a que la cuestión social planteada por los obreros fuera resuelta de manera consensuada. Para algunos analistas del sindicalismo, las características que él asume desde fines del siglo XIX hasta 1930 (fecha del primer Golpe de Estado) el desarrollo del sindicalismo está en relación a las formas de lucha que va asumiendo, "... el método de lucha y de acción gremial que prevalece en dichas asociaciones es la acción directa. Ello se explica por la naturaleza del grupo humano que militaba en esas organizaciones, constituidas con fuerte predominio de inmigrantes europeos, en donde las ideas socialistas y anarquistas habían echado raíces más hondas" (Rotondaro; 1971: 99). Este cuadro descriptivo de las luchas obreras muestra la relación de dichas luchas con el Estado que, en su primera etapa de constitución, ha sido sobre todo la represión con el fin de mantener el "orden social"; sin embargo, progresivamente, el Estado empezó -a partir del primer gobierno de Yrigoyen (1916-1922)- a introducir otras políticas como la política laboral y de seguridad social que posibilitaron una relación sutil y compleja; al respecto, se señala "... la política laboral significó el reconocimiento del derecho de asociación gremial, un incremento en las capacidades económicas y organizacionales de los sindicatos y mejoras en las condiciones laborales" (Isuani; 1985: 14). Después del primer Golpe de Estado en 1930, los sindicatos de la F.O.R.A. entran en una etapa de debilitamiento debido a la represión del gobierno militar, encarcelando a sus dirigentes y clausurando sus órganos de prensa; muchos de ellos fueron a la clandestinidad. Por otro lado, la otra organización, la Confederación General del Trabajo, conformada por sindicalistas "puros" y socialistas se constituirá definitivamente el 27 de septiembre de 1930 sobre la base de los acuerdos asumidos por la Unión Sindical Argentina y la Confederación

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Confederación Obrera Argentina17. La nueva Central realiza la siguiente declaración: "La Confederación General del Trabajo, órgano representativo de las fuerzas sanas del país convencida de la necesaria obra de renovación administrativa, está dispuesta a apoyarla como está en su acción institucional y social... convencida de que el gobierno provisional no mantiene en vigencia la ley marcial sino para asegurar la tranquilidad pública y para hacer respetar el prestigio y la autoridad del gobierno ... " (Rotandoro; 1971: 130). El mismo autor plantea que el sindicalismo de esta etapa denominada de transición cambia sus métodos de lucha; pasa de una acción directa de confrontación a una de negociación, acomodación y, del principio de aceptación del orden existente. Dicho principio de aceptación y negociación fue favorecido por el desarrollo de la política social y económica del país, en el marco del proceso de industrialización; por lo tanto, el control sobre la clase obrera estaba direccionada a subordinarla a dichos planes generales de la nación. En esta etapa de transición, la actividad sindical también se caracterizó por la negociación en contratos colectivos; a partir de 1940 se hizo mucho más evidente esta actividad, entrando a su momento de desarrollo con el gobierno peronista, coincidente con el impulso que se le da a la industrialización del país, a la instauración de la seguridad social y el desarrollo de la asistencia pública como política social, la que imprimiría alguna de las características propias del llamado Estado de Bienestar en la Argentina. En la etapa del peronismo (1946-1955), el sindicalismo utiliza el "convenio colectivo" de trabajo como instrumento básico para regular las relaciones entre la fuerza de trabajo y el capital, mientras el Estado se constituye en un actor fundamental que interviene garantizando su gestión y estableciendo algunas sanciones para las partes, en el caso de incumplimiento. De esta manera, el contrato colectivo se constituye en un asunto de derecho público. Durante dicho gobierno, la aparición de nuevos

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"Una preocupación constante fue llegar a la unidad organizativa del movimiento obrero. Ella se logró fugazmente en 1914 pero ya en 1915 la central sindical FORA volvió a fracturarse en las tendencias descriptas: la FORA del V Congreso, de ideología anarquista, la cual había pasado a ser minoritaria en el Congreso de ese año 1915; y la FORA del IX Congreso, controlada por sindicalistas "puros" y socialistas. Ésta creció considerablemente entre 1915 y 1919" (Fernández; 2000: 124).

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sindicatos y la creciente afiliación a los mismos, fue en gran parte resultado de la acción del Estado. La relación capital-trabajo, en este período, se caracteriza por ser funcional al nuevo modelo de acumulación capitalista y al proyecto del gobierno peronista. Al respecto, tanto Isuani como Tenti dicen: "el Estado influyó en las prácticas sindicales, y el sindicato se introdujo en el Estado. Así como el sindicato dependió de la acción del Estado, el propio Estado peronista y el poder de su principal dirigente dependieron en gran medida del apoyo sindical. ...; el desarrollo de las políticas públicas hacia los trabajadores durante el régimen peronista se inscribe en el marco de esta particular relación entre sindicatos y Estado. Esos son los actores fundamentales implicado en la concepción y gestión de los sistemas de prestación de diversos servicios" (Isuani, E.; Tenti, E.; 1989: 17). La importancia que adquiere el movimiento obrero durante el primer gobierno del peronismo (1946-1955), así como en las etapas posteriores, marcaron su presencia política como fuerza social, con gran incidencia en la vida política del país. En esta dirección se señala que "a partir de la gestión del Coronel Perón en la Secretaría de Trabajo y Previsión en octubre de 1943, se inició el período que cambiaría las formas organizativas y la ideología del movimiento obrero organizado en poco más de dos años, gracias al apoyo popular que recibieron las muchas leyes sociales dictadas en ese período. Como ya explicamos, la politización de los sindicalistas se ampliaba desde el inicio del 1930 y, por ello, el diálogo con los militares reformistas se hizo posible a medida que esas leyes sociales dictadas por el Estado satisfacían dichas demandas obreras" (Fernández; 2000: 128). Dicha fuerza social, en unos momentos, fue reprimida por los gobiernos militares y, en otros, complaciente con las medidas tomadas, sobre todo durante los gobiernos peronistas que sucedieron, por ejemplo los 10 años que duró el gobierno del Dr. Carlos Menem (1989-1999). El sindicalismo integrado al Estado en el período de 1946 a 1955 va acompañado del proceso de industrialización acelerada y el peso significativo que la burguesía industrial nacional adquirió después de la Segunda Guerra Mundial. A su turno, ésta es la etapa que pone fin a la contradicción de que un país en plena expansión de la industria capitalista estuviese gobernado por una oligarquía terrateniente y exportadora. El ascenso del peronismo desató las fuerzas sociales

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sociales ascendentes y originó un movimiento de carácter nacional y popular, típico de los países latinoamericanos. En esta dirección se señala: “muchos de los asalariados inmigrantes no se integran al sindicalismo existente, en gran parte debido a que sus organizaciones, sus ideologías y la mentalidad de sus dirigentes no se adecuaron con la rapidez debida al profundo cambio de la década del 30, por otro lado la burguesía industrial estaba ansiosa de ocupar el poder sociopolítico, para afirmar el proyecto industrializador en curso” (Fernández; 2000: 127). La importancia de la presencia del sindicalismo en la Argentina tiene que ver con la conciencia que tiene de su poder y del lugar histórico que ocupan, dado que por primera vez, son partícipes del poder estatal. En tal sentido, refiriéndose a las características del movimiento sindical en este período, se señala que “en su origen, en lugar de la clásica noción de instrumentalización de masas pasivas por líderes carismáticos, encontramos la co-gestión estatal sindical de una voluntad colectiva transformadora. En su desarrollo, en su lugar de la reman ida relación simplemente corporativa entre Estado y sindicatos, observamos que el contenido esencial de esta relación es el reconocimiento de derechos sociales y políticos de los trabajadores, a los que se les confirió una capacidad de control que democratizó la gestión económica y formó parte inescindible del modelo de desarrollo” (Slodky; 1988: 10). En esta dirección, el mismo autor señala que la aparición del peronismo, aun considerando su estructura "autoritaria y semicorporativa", constituyó una alternativa al modelo oligárquico de organización del Estado, impulsando el desarrollo industrial que permitió, a su vez, la ampliación de las políticas sociales más importantes.

2.3. Los aspectos políticos La descripción que desarrollamos respecto a la situación económica y, a la cuestión obrera, sería incompleta si no incorporamos a dicha descripción la situación política que se vivió después del primer Golpe de Estado de 1930; ello permitirá entender las características que asume el Estado de Bienestar Social en la Argentina a partir de 1946 -momento histórico en el que se instaura el

gobierno peronista-; este tipo de Estado continúa en la etapa desarrollista, después del golpe militar de 1955 y hasta la década de los años 70, en la que se sientan las bases para la instauración del Estado neoliberal. En este período se desarrollaron parte de las características de lo que sería el Estado de Bienestar, lo que permite vislumbrar la direccionalidad de las estrategias de intervención que se desarrollaron; asimismo, los estilos políticos y la institucionalidad social que asumió para responder a la cuestión social. En esta dirección, el Estado se constituye en una alternativa institucional -en el marco del desarrollo capitalista- a la disgregación del Estado oligárquico, que se venía dando desde la década del 30, expresando al mismo tiempo, la coexistencia conflictiva entre la vieja oligarquía y la nueva realidad que presentaba el capitalismo industrial. La nueva institucionalidad de un Estado de Bienestar con características particulares instauró la necesidad de ampliar su base social y política con aquellas “multitudes” que aparecieron en el escenario social y con la presencia de una clase obrera organizada, cuyo papel fue central para la definición de la agenda pública del Estado en la definición de prioridades a nivel de las políticas sociales, re definiendo la función social del Estado. A partir de entonces, el carácter inclusivo de amplios sectores dominados permitió al peronismo un nivel de legitimidad social significativo. El carácter universal que alcanzaron las políticas sociales en este período, luego serían transformadas, cuando el Estado neoliberal empieza a perfilarse en los años 70. Dicha transformación tiene que ver con la concepción instrumental que adquiere y que se expresa en el diseño y gestión, así como en la focalización, privatización y descentralización de dichas políticas sociales. Este proceso de transformación sólo es entendible, en tanto dicho análisis debe estar en función de las características estructurales de dichos hitos históricos que dinamizaron un tipo de relación entre Estado y sociedad. Asimismo, permiten mirar el presente con los ojos del pasado, donde aparecen configurando escenarios parecidos a la instauración del capitalismo monopólico. El advenimiento del peronismo como la fuerza que irrumpe en el escenario político y social, sólo es entendible en tanto el período que le antecede significó una pérdida de fuerza de las ideas liberales. Ello se expresa cómo el Estado interviene en la economía de manera

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progresiva, en la medida en que el modelo de sustitución de importaciones lo requería, dicho proceso de intervención se inicia con las fuerzas oligárquico conservadoras que rescataron el poder después de 1930 (primer Golpe de Estado); asimismo con el surgimiento y crecimiento de instituciones reguladoras del Estado y de empresas privadas (Banco Central, Junta de Carnes y de Granos). La recuperación del poder estatal (1931) por los representantes del latifundio y el gran capital extranjero sobre una sociedad civil más compleja sólo se pudo lograr en función de la semi-proscripción del Partido Radical, la represión sistemática y el fraude electoral, que signaron al país en una época denominada "década infame", justamente porque la oligarquía conservadora, a través de las fuerzas armadas, recurrió de manera permariente al fraude electoral para mantener su poder. Al respecto se señala que, "hasta 1943, las practicas electorales fraudulentas, en todas sus variantes, fueron frecuentes. Si un módico fraude contribuyó a la elección de Agustín P. Justo -sin objeciones de parte del Ejército-, el levantamiento de la abstención electoral del radicalismo en 1935 complicó el panorama político del gobierno. El fraude orientado fundamentalmente a cercenar las posibilidades electorales del radicalismo, en particular en la provincia de Buenos Aires, fue considerado una práctica "patriótica". Sólo la Capital Federal y Córdoba quedaron relativamente al margen del fraude, lo que permitió el triunfo de los radicales y socialistas. Esta viciada selección de los gobernantes terminaría generando conflictos en el interior de la clase dominante acerca de los mecanismos de control político" (Rapoport; 2000: 217). Por otro lado, la burguesía industrial aún débil sin vocación hegemónica recurre a las fuerzas armadas para afianzar su poder; sumado a ello, el papel del sindicalismo organizado que expresará la presión popular por la ampliación del consumo y la participación política. Son estos factores que darán lugar al golpe de estado de 1943, encabezado sucesivamente por los Generales Pedro Pablo Ramírez y Edelmiro J. Farrell. El Coronel Juan Domingo Perón, uno de los miembros más destacados, logró construir un amplio movimiento político propio que, luego, lo llevaría a la presidencia en febrero de 1946, fecha en la que se inicia el gobierno peronista. Al respecto, Repetto considera que "mientras los conservadores no terminaban de retirarse de la escena y los radicales sufrían las consecuencias de haber sido expulsados del gobierno a través del uso de la fuerza, los militares

se colocaban en el centro del escenario. Abandonando sus cuarteles y pasando a ocupar posiciones clave, encontraron en 1943 al hombre que pronto sería también el líder de esas masas que día a día poblaban las periferias de las grandes ciudades para incorporarse al modelo de industrialziación naciente: Juan Domingo Perón" (Repetto; 1995: 79). Por otro lado, las implicancias de la crisis del 30, anterior al gobierno peronista, y las exigencias que significaba el enfrentamiento de la cuestión social, obligaron al Estado a re definir el papel que debía tener para la solución de los problemas sociales y asimismo las interpretaciones y el discurso sobre dicha cuestión. Es en esta perspectiva que el Estado "comienza a insistir en la necesidad de una intervención estatal centralizada, coordinada y efectuada por especialistas (sanitaristas, higienistas, trabajadores sociales, etc.) que supere las viejas formas discontinuas, intuitivas y basadas en la buena voluntad, típicas de la acción de la beneficencia pública. Esta óptica da lugar al fortalecimiento de una burocracia estatal que con el correr del tiempo tenderá a participar en las políticas públicas con sus propios intereses Y propuestas" (Isuani, Tenti; 1989: 16). III. Características de las políticas sociales y la cuestión social en el Estado de Bienestar La mayoría de los autores que analizan esta temática coinciden en que los principios del Estado de Bienestar se desarrollan en el marco del capitalismo industrial y, como dice Grassi, "y en sus diversas versiones: el modelo populista encarnado por el peronismo de los años 45/55 y el modelo desarrollista de la década del 60 (en su expresión democrática Y modernizadora, representada en la figura de Fondizi18 de entonces; o autoritaria Y conservadora, en versión del General Onganía" (Grassi; 1994: 13). El peronismo desarrolla un conjunto de acciones que redefine el 18 Nos referimos al gobierno constitucional del Dr. Arturo Frondizi, que transcurre entre 1958 Y 1962, año en que fue depuesto Y reemplazado por el vicepresidente, Dr. José María Guido, por la vía del golpe institucional comandado por las fuerzas armadas. El General Juan Carlos Onganía fue presidente de facto entre 1966 y 1970.

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papel del Estado, las inversiones del capital productivo y de infraestructura que crearon y aseguraron las condiciones de la ganancia del capital privado, por la generación de bienes y servicios de uso colectivo y fundamentalmente por la satisfacción de las necesidades de la reproducción de la fuerza de trabajo. Estas características permitieron el proceso de acumulación en general, pero, además, generaron una relativa independencia en la disposición y reproducción de la fuerza de trabajo y en la participación de un proceso de redistribución de la riqueza. Al respecto se señala: "que el peronismo, en esencia, no es otra cosa (...) que la forma peculiar de cristalización de un proceso global, estatal-social, de formación de una nueva voluntad popular colectiva, y por vía institucional, no revolucionaria, de las pautas tradicionales de generación y distribución de la riqueza" (Slodky: 1988: 9-10). El Estado creció de manera significativa y su participación tuvo especial relevancia en los sectores productivos, de generación eléctrica, construcción y transporte; asimismo creció la importancia del gasto social en salud, educación y vivienda; por otro lado, se desarrolló la política de asistencia social como parte de la acción social del Estado que se había iniciado en los años anteriores al peronismo. Del mismo modo, se incrementó el crecimiento del empleo en el sector público, el del salario y se desarrolló el sistema de seguridad social19 Respecto a los salarios, se dice "que el incremento de los salarios reales llevó a una distribución del ingreso más equitativa. Se ha comprobado que el componente salarial del ingreso nacional superó, por primera vez en la historia, a la retribución obtenida en concepto de ganancias, intereses y renta de la tierra. En 1948 aquél ascendía a 53% contra 47% de éste. Lo que se comparaba favorablemente con la situación imperante sólo un lustro atrás, cuando los trabajadores percibían 44,4% y los empresarios, 19

"El informe Beveridge, en 1942, preveía un sistema universal de seguridad social y fue la base de la gran expansión del Estado de Bienestar inglés en la segunda mitad de los años 40, de la mano del gobierno laborista. Se creó, entre otras cosas, un sistema bastante amplio de ingreso complementario para trabajadores pobres. En países más parecidos a la Argentina también se reconoció esta nueva función de] Estado". Ver en Gerchunof, P., Lach, L., "El ciclo de ilusión y desencanto: un siglo de políticas económicas en la Argentina", Ed. Espasa Calpe, Buenos Aires, 1998.

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capitalistas y rentistas recibían 55,6%" (Gerchunof, P., Llach, ,J.; 1998: 182). En esa dirección, otros autores observan que "para el peronismo el principal instrumento en relación con los asalariados fue la política de ingresos y de empleo, y no la provisión directa de bienes y servicios fuera de la lógica del mercado y mediante sistemas estatales universalistas. El pleno empleo y la elevación de los ingresos de los asalariados eran la base de la política de bienestar" (Isuani, E., Tenti, E.; 1989: 17). Los autores mencionados agregan que el principal instrumento de relación con los asalariados fue la política de ingresos, la prestación de bienes y servicios estrechamente ligados a las categorías ocupacionales específicas; ello puede ser leído como la falta de preocupación por reforzar una estrategia universalista. Sin embargo, cabe destacar que tanto la educación como la salud estuvieron en el marco de desarrollo de políticas universalistas. Por otro lado, frente a las políticas para el sector laboral, se desarrollaron políticas de asistencia a través de la Fundación Eva Perón; dichas políticas dirigidas a los excluidos fueron planteadas como "derechos" en el marco de solidaridad de los que "trabajan a los que no trabajan". En ese sentido consideramos que la direccionalidad que toma la asistencia organizada desde esta Fundación cambió los mecanismos y la concepción respecto a la Sociedad de Beneficencia, que justamente se disuelve durante el primer gobierno peronista y, en su lugar, se crea la Fundación Eva Perón con estatuto político y jurídico propios en 1950. En el marco de la intervención del Estado en la vida de los sindicatos, las políticas públicas están direccionadas teniendo como base esta relación particular que adquiere el Estado con los sindicatos y asimismo, su concepción y modo de gestión en la implementación de los servicios. Muchos autores han considerado que la dinámica que adquieren los servicios sociales han sido funcionales a esta relación, en la cual los partidos y el parlamento han jugado un rol secundario. De cualquier forma, en esta etapa, se considera que el desarrollo de dichas políticas dinamizaron un tipo de Estado de Bienestar. Decimos un tipo de Estado de Bienestar, en la medida que la estrategia universalista de las políticas sociales estuvo asociada a la idea general de derechos sociales más allá del lugar que ocuparan los grupos

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sociales en la división social del trabajo; al respecto Grassi dice que "en nuestro país la expansión de los derechos sociales no está ligada a la expansión de ciudadanía, sino a la constitución I1ÚSI1W de otra categoría: los trabajadores. Más aún, de los trabajadores formales, porque la expansión de la legislación protectora y regulatoria del trabajo favoreció en esta instancia identificatoria de un conjunto extenso de categorías ocupacionales. La universalización, en este caso, se derivó de la amplitud de esta categoría, casi superpuesta a la de ciudadano, más que a la ampliación de los derechos de ciudadanía" (Grassi; 1994: 15).20 En el caso de la educación, el carácter universalista y de acceso a todos los ciudadanos, sin distinción, otorga ese sentido de derechos sociales; en cambio en la política de salud existe una suerte de superposición entre un modelo ideado para la población en su conjunto y otro que entra en contradicción con los sindicatos que defienden las obras sociales de carácter corporativo. (El rol de las Obras Sociales como prestadoras de salud, después de 1955 y se legisló en 1968.) El Estado de Bienestar en la Argentina con las particularidades que adquiere -como ya analizamos en el primer capítulo- se configura en el sentido que alcanzó un desarrollo importante de la seguridad social; por ello se señala "El Estado de Seguridad Social o para quienes lo prefieren, de Bienestar, alcanzó a desarrollarse en la Argentina, con expresiones históricas máximas que indican los momentos de auge del modelo. El principio de universalidad se alcanzó en el momento en que toda la población estuvo jurídicamente amparada en los dos subsistemas de seguridad social: la asistencia y el régimen de seguros sociales. Este punto culminante corresponde al período comprendido entre 1950 y 1956, en el que el seguro social en su expresión previsional y en la cobertura de salud se completan con la provisión de asistencia social y de la salud atendida en

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La autora amplía este análisis planteando "que la cuestión, reviste mayor complejidad, porque se superponen derechos constitutivos (y complementarios) lo que obliga a considerar las políticas según el campo de derechos que afectan ... mientras la educación es un caso típico de política cuyo derecho de acceso constituyó ciudadanos, cualquiera sea la ubicación de estos en la estructura social (obras sociales y previsión) estuvieron determinadas por esta ubicación y la capacidad de aporte al sistema". Ampliar en Grassi y otros en "Políticas sociales, crisis y ajuste estructural", Espacio Editorial, Buenos Aires, 1994.

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hospitales públicos. La educación gratuita brindada en los establecimientos estatales en los niveles primario, medio y superior, la expansión del salario familiar y las aproximaciones al pleno empleo implicaban una seguridad integral respecto al ingreso, la salud y la educación" (Escalada; 1997: 209). A fin de dar una visión general de estas medidas, sin pretensión de agotadas -porque no es el objetivo de este trabajo-, hemos considerado necesario analizar los aspectos referidos a la política de seguridad social, asistencia social y salud pública y su proceso histórico como respuesta a la cuestión social.

3.1. La seguridad social La seguridad social, como política social, es producto de una larga conformación de medidas, cuyos antecedentes se remontan a principios de siglo, cuando las asociaciones obreras demandaban al gobierno nacional la sanción de una legislación que beneficiara a los trabajadores, quienes reclamaban, fundamentalmente, salarios justos, disminución de la jornada de trabajo, abolición del trabajo nocturno, protección al trabajo de mujeres y menores, descanso semanal, seguro contra accidentes de trabajo y prohibición del trabajo a destajo. De este listado de demandas, en esta época, según Isuani "la cobertura de accidentes de trabajo era la única demanda en materia de seguridad social que atraía un interés obrero en forma relativamente general" (Isuani; 1985: 42). Hacia principios de siglo, sobre todo después de la reforma electoral de 1912, las organizaciones sindicales empezaron a presionar sobre las instituciones del Estado, especialmente, sobre la duración de la jornada de trabajo; sin embargo, no se habían logrado todavía los beneficios propios del seguro social21. En esta dirección, Lo Vuolo y Barbeito, mencionan que se promulgó la Ley de Compensación de Accidentes de Trabajo; y de beneficios jubilatorios a los ferrocarriles privados como

21 Este fenómeno es universal; todas las organizaciones obreras lucharon, en los países capitalistas, por fortalecer sus mutuales con el aporte del capital y del Estado. Ello conformaría un salario indirecto que mejorara el de bolsillo.

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iniciativa estatal para contener otro tipo de reclamos de los sectores subalternos. Asimismo se señala que, en 1923, se establecen jubilaciones y pensiones para trabajadores industriales, comerciales y de servicios, cuya sanción se vincula coincidentemente con las elecciones parlamentarias de ese año. Hacia 1904 se otorgó cobertura a todos los trabajadores de la administración pública y durante los gobiernos radicales de 1916 a 1930 se extendieron los beneficios de los trabajadores de los servicios públicos; luego se agregaron los de los bancarios y empleados de compañías de seguros. Como podemos observar, el proceso de expansión de los beneficios provisionales hace su aparición mucho antes de la constitución del Estado de Bienestar como tal. Según lo autores que arriba mencionamos, ellos consideran "que pese a su temprana aparición, el proceso de expansión de los beneficios previsionales fue muy lento: en 1944, los trabajadores incorporados como afiliados a las distintas Cajas jubilatorias sólo representaban un porcentaje ligeramente superior al 7% de la Población Económicamente Activa ... Las primeras instituciones educativas también se explican por la iniciativa estatal y desde sus inicios la política de educación pública tenía pretensiones de alcance universal, con reglas y recortes específicos. En 1884 se instituyó el sistema nacional de educación; en 1905, con la denominada Ley Láinez, el Poder Ejecutivo Nacional quedó facultado para instalar escuelas en todo el territorio nacional bajo las clásicas consignas de obligatoriedad, laicidad y gratuidad" (Lo Vuolo, Barbeito; 1994: 16, 17).22 Cabe resaltar lo que ya se dijo en el primer capítulo, respecto a la importancia que se le asignaba a la educación dentro del proyecto de la Generación del 80. Su aparición temprana, como política social de carácter universal (1884), respondió, sobre todo, a la necesidad de integración funcional al proyecto de la modernidad, constituyéndolo en un instrumento fundamental para garantizar el crecimiento económico 22

Tanto Isuani como Lo Vuolo y Barbeito coinciden respecto a que las reivindicaciones de los obreros no contemplaban los beneficios propios de la política de seguridad, muchas de las leyes fueron iniciativa del gobierno para evitar los conflictos sociales. Ampliar en Isuani, E., "Los orígenes conflictivos de la seguridad social en la Argentina", Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1985. y en Lo Vuolo, Barbeito, A., "La nueva oscuridad de la política social", CIEPP, Miño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1994.

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y el progreso. Desde esa perspectiva cumplió un papel ideológico significativo en la construcción de la nación.23 Domingo Faustino Sarmiento, presidente entre 1868 y 1874, fue el impulsor de la educación pública; su concepción ideológica respondía a los principios liberales de aquel momento histórico, que propiciaban la democracia y las libertades civiles. Aun cuando la clase dirigente que constituyó el Estado oligárquico liberal tuvo una concepción de democracia restringida, la educación, además de ser universal, estableció su obligatoriedad para todos los niños en edad escolar; de este modo el Estado asumiría el financiamiento de todo el sistema educativo. Volviendo al sistema de seguridad social, durante el primer gobierno peronista (1946-1955), se crean las Asociaciones Profesionales, mediante el Decreto Nº 2385/45, que le imprimen una nueva dinámica a la relación del Estado con la sociedad civil. Estas asociaciones se convirtieron en importantes corporaciones para hacer efectivos sus intereses particulares utilizando los medios del Estado para tal fin. Para algunos autores es posible que el seguro social haya sido la motivación central de los arreglos institucionales de las principales políticas sociales del peronismo. De este modo "en un ambiente económico que supuestamente se desenvolvía en un 'círculo vicioso' de desarrollo autosostenido la universalización de la protección social se pensaba como sumatoria de cuerpos autónomos de seguros sociales identificados con cada grupo laboral: el hecho de pertenecer a una organización sindical era la vía de acct!so al derecho a la cobertura pública" (Lo Vuolo, Barbeito; 1994: 20). Según los autores mencionados, esta tendencia también se desarrolló en el sistema previsional: en 1944 se creó la Caja de Empleados de

23 Respecto a la implementación de la Ley de Educación ambos autores consideran que "el resultado fue notable: pese a la significativa ola inmigratoria, la población analfabeta descendió desde el 80% -según el primer Censo Nacional de 1969- hasta menos de una cuarta parte -en el tercer Censo de 1914-. Además, el proyecto educativo contempló desde el comienzo, la construcción de instituciones de nivel secundario (Colegios Nacionales, Escuelas Normales, Universidades Nacionales) orientadas a formar dirigentes con aptitudes de mando y conocimiento especializado". Ampliar en Lo Vuolo, R., Barbeito, A., "La nueva oscuridad de la Política Social", Miño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1944.

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Comercio; a los dos años, la del personal de la Industria; en 1954 se creó el régimen previsional para los trabajadores rurales, luego las Cajas para trabajadores independientes, profesionales y empresarios. En 1956, después de la caída del gobierno peronista, se otorgó la cobertura legal al servicio doméstico; de esta forma toda la Población Económicamente Activa estaba legalmente cubierta. Junto a la consolidación de las obras sociales, se ampliaron los beneficios laborales como las vacaciones pagas y la indemización por despido e invalidez y se otorgó un sueldo anual para la ayuda familiar. En 1954, se consolida la ley sobre asistencia familiar. La asignación familiar en el marco de la seguridad social constituye un aspecto importante en la constitución del Estado de Bienestar Social. Ello tiene como objetivo responder a las necesidades de los trabajadores cuando forman una familia. A partir de este supuesto la intención es la protección integral de la familia a través de la compensación económica familiar establecido en la Ley Fundamental, y en la modificatoria del año de 1957, en la que se incorpora el artículo 14 bis, que justamente establece la compensación económica familiar, en el sentido de complementar el salario del trabajador que adquiere una nueva situación familiar; en tanto tal, constituye una redistribución del ingreso. Como dijimos en la introducción, durante la última dictadura militar (1976), todas las medidas referidas a seguridad social se mantuvieron, salvo algunas modificaciones que no eran sustanciales. Por otro lado, con estas medidas y con las que describiremos respecto a la salud pública y la asistencia social se instaura un modelo de acción social basado en el comunitarismo y al concepto de promoción social y desarrollo de la comunidad que será el contexto más importante para entender la cuestión social como integración social y la intervención como un intento de ruptura con la casuística; ambos generarán las modificaciones más significativas para el trabajo social de esta época. Finalmente, la seguridad social, como una característica del Estado de Bienestar, es producto de las reinvindicaciones de la clase obrera a través de una larga lucha que se inició a fines del siglo XIX y generó de parte del Estado, una respuesta, cuya intervención se estructura y se perfila mejor en tanto tiene objetivos políticos y económicos que responden a las necesidades de acumulación capitalista. En esta

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dirección, Netto señala: "El estado -como instancia de la política económica del monopolio- es obligado no sólo a asegurar continuamente la reproducción y la manutención de la fuerza de trabajo ocupada y excedente sino que es forzado (y lo ha principalmente mediante los sistemas de previsión y seguridad social) a regular su pertinencia a niveles determinados de consumo y su disponibilidad para la ocupación así como para instrumentalizar mecanismos generales que garanticen su movilización y asignación en función de las necesidades y proyectos del monopolio" (Netto; 1992: 16). 3.2. La salud pública En el marco de desarrollo de un Estado fuerte se inició a partir de la gestión de Perón desde la Secretaría de Trabajo y Previsión (1943), se fue generando un tipo de acción social, en la cual la instancia pública, es el espacio central desde la cual se regula la relación capital trabajo. Al mismo tiempo, se va dando forma a una institucionalidad que garantiza esta regulación. Por ello, se centralizan y ordenan las instituciones para ejercer un mayor control; la salud pública no escapa a este proceso y juega un papel importante como institución central en el desarrollo de las políticas públicas. La política de salud pública al igual que la de seguridad social tiene sus antecedentes en las iniciativas privadas vinculadas a la Iglesia Católica, en un primer momento; luego en las acciones realizadas por la Sociedad de Beneficencia, creada en 1823 -analizado en el primer capítulo-. Esta Institución contaba con diversos servicios como el Hospital de Mujeres y el Asilo de Alienados, lugares en los que se albergaba a los huérfanos, mujeres abandonadas, viejos pobres. Y por otro lado, con el desarrollo del mutualismo se organizaron los servicios de salud y Previsión Social. Fue en el año de 1880, en el que el Estado toma mayor injerencia en materia sanitaria, creando la Junta de Higiene y la Junta de Sanidad del Puerto, que luego fue reemplazado por el Departamento Nacional de Higiene (1881). A partir de la creación de esta institución se intenta dar un carácter nacional a la política de salud. La preocupación por regular y fiscalizar las condiciones de sanidad en los puertos y trenes, fue coincidente con las necesidades de proteger las exportaciones en el marco

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del modelo agro-exportador, aspecto central en el proceso de acumulación capitalista. Las primeras acciones de servicios de saneamiento se dieron como respuesta a las grandes epidemias por la falta de tratamiento del agua y del sistema de cloacas. Después de la creación de la Ley Orgánica del Departamento Nacional de Higiene (1881), se abre un gran debate al rededor de la salud entre los que propugnaban la intervención del medio ambiente, defendido por los higienistas y los que exigían acciones directas para atacar la enfermedad, sostenido por los biologistas. El debate sobre la salud-enfermedad fue central en el desarrollo de las ideas positivistas (explicadas en el primer capítulo) que sostenían la necesidad de construir un país sano para garantizar el progreso social. Desde esa perspectiva, dicho debate no fue neutral por considerar que la cuestión social pasaba por eliminar las patologías sociales de grupos humanos que por su situación de pobreza, y muchas veces relacionados con una visión racista, constituían obstáculos para un desarrollo sano y normal de la sociedad. Paralelamente a la labor de saneamiento debido a la proliferación de enfermedades infecto-contagiosas y de epidemias diversas que sufrió fundamentalmente la ciudad de Buenos Aires, se fue creando la necesidad de constituir la salud como un problema central; al respecto se señala: "la construcción del problema de salud como materia de política pública fue un proceso permeado por las tensiones entre particularismo y universalismo. La fuerte tradición mutualista de origen no sindical y basada fundamentalmente en diversas comunidades éticas que coincidían en Buenos Aires, se constituyó en una sólida base para el desarrollo del sistema de obras sociales, eje del actual sistema de salud en la Argentina" (Lo Vuolo, Barbeito; 1994: 18). Cabe anotar que las obras sociales están dejando de ser eje central del sistema de salud, por el debilitamiento a la que están sometidas a partir de las políticas neoliberales que desde hace algún tiempo se vienen aplicando en la Argentina. El actual gobierno del Dr. De la Rúa (2000) acaba de dictar un conjunto de medidas que, justamente tienen que ver la desregulación de las obras sociales. La justificación para tomar dicha medida es argumentada en el sentido de aumentar la competitividad en el ámbito de la salud respecto a la libertad de optar y a la eficiencia en el servicio.

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El desarrollo del sistema de salud pública a partir de su reconocimiento como problema e impulsado por políticos y profesionales fue generando cada vez procesos de centralización de sus acciones; inclusive en plena dictadura militar en 1976 se creó la Dirección de Maternidad de la Infancia, dependiente del Departamento Nacional de Higiene. Durante el gobierno peronista, la política social de salud se desarrolla aún más a partir de la Secretaría de Salud Pública, con rango de Ministerio, a cargo del Dr. Ramón Carrillo y a través de la creación del Código Sanitario Nacional en 1947. Lo Vuolo considera que en esta etapa se establecieron las bases del sistema actual de prestación pública referida a la salud a través de un plan de inversiones que permitió el crecimiento acelerado de establecimientos hospitalarios y centros médicos ambulatorios.24 Siguiendo al autor arriba mencionado, se analiza que este crecimiento acelerado del sistema de salud pública condujo, a través del impuesto sobre la nómina salarial, el desarrollo de las Obras Sociales sindicales, al mismo tiempo toma una característica heterogénea. Las Obras Sociales más importantes desarrollan múltiples servicios a través de convenios con federaciones médicas, que van desde internación, médicos a domicilio, farmacias propias y clínicas externas, hasta la incorporación de servicios de turismo, hotelería propia, recreación y formas de financiamiento para la compra de bienes de consumo y vivienda. Este desarrollo vertiginoso de ampliación de servicios, por otro lado, generó que el sistema de salud se diferenciara de la beneficencia. El Dr. Carrillo desarrolla, durante su gestión de ocho años, acciones de suma importancia a tres niveles: a) mejorar y modernizar la administración del sistema superando las viejas estructuras del Departamento de Higiene a fin de dar respuestas urgentes a la cuestión social referidas a la salud, no sólo en la ciudad de Buenos Aires sino también en las provincias del país; b) desarrollar el estudio científico de las problemáticas de salud del país y profesionalizar a todos los trabajadores de la salud a fin de canalizar respuestas mejor

24

Ampliar información en Lo Vuolo, R., Barbeito, A., "La nueva oscuridad de las políticas sociales: del Estado populista al Estado neo conservador", Ed. Miño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1994.

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direccionadas a la solución de dichas problemáticas; c) impulsar la medicina social y las políticas de prevención, desarrollando acciones comunitarias y de apoyo más humanizado a los enfermos. Asimismo se instituyó una concepción de salud que va más allá de una visión puramente biologista, al considerar que los "parásitos directos" que hacen a las enfermedades, de algún modo, habían sido dominados, mientras que los indirectos como la miseria y los bajos salarios aún no habían sido resueltos. Al respecto, expresaba: "orientar la acción no sólo a los factores directos de la enfermedad, los gérmenes, microbios, sino hacia los factores indirectos, la miseria y la ignorancia, en el entendimiento de que los componentes sociales: la mala vivienda, la mala alimentación y los bajos salarios, tienen tanta o más trascendencia en el estado sanitario de un pueblo que la constelación más virulenta de agentes biológicos" (Alzugaray; 1988: 74). El estado de salud de la población encontrado por el Dr. Carrillo, se resume en: "déficit de camas y hospitales, falta de personal técnico, bajas remuneraciones, ausencia de sistemas administrativos que permitan conocer recursos humanos y materiales; por otro lado, los índices de mortalidad infantil en la Argentina después de la década infame eran similares a los que se registraban en países europeos asolados por la Segunda Guerra Mundial; la tuberculosis diezmaba a las colectividades indígenas, a las poblaciones rurales, a los obreros marginados de las grandes ciudades, y a los alumnos de las escuelas suburbanas; el paludismo y la fiebre amarilla se extendían desde Tucumán, Salta, Jujuy hasta Corrientes y Misiones, pasando por Formosa y el Chaco; la enfermedad de Chagas cubría toda esa zona y descendía por el centro y el oeste hasta Neuquén y Río Negro. Se disponía de cuatro leprosarios recientemente inaugurados para aislar a una décima parte de los enfermos del país, los enfermos mentales eran hacinados en manicomios de características medievales, y el problema del cuidado de ancianos y niños estaba en manos de instituciones de caridad" (Alzugary; 1988: 66). Efectivamente, la cuestión social hacia 1945, referida a la salud, pasaba por las deficiencias muy bien descriptas por el Dr. Carrillo, y desde esta perspectiva, se impulsan las medidas tomadas a nivel de la política social de salud. Dicha política social es impulsada a partir de las siguientes premisas: 1) todos los hombres tienen igual derecho a la vida y a la sanidad; 2) no puede haber política sanitaria sin política

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social; y 3) de nada sirven las conquistas de la técnica médica si ésta no puede llegar al pueblo por medio de los dispositivos adecuados.25 Más allá del carácter populista del gobierno peronista (19461955) de entonces, es importante mencionar que, a nivel de las políticas de salud, se estableció un sistema que intentó no sólo atender a la fuerza de trabajo incorporada en el sistema productivo sino, también, a los sectores empobrecidos de la sociedad. El acceso a los servicios públicos de salud vinculado a la idea de derecho y de salud social permitió la institucionalidad del Estado direccionada a este fin y, sobre todo, apoyado en una efectiva distribución de los bienes y servicios. La necesidad de tecnificar la administración del sistema de salud creó un ambiente propicio para el desarrollo de los profesionales de la salud, enfermeros, auxiliares de enfermería y trabajadores sociales. El espacio ocupacional para la profesión en el ámbito de la salud en la Argentina, se convirtió en un espacio privilegiado, justamente porque el sistema de salud pública incorpora las tareas de prevención de la salud y relación con la acción comunitaria. Pareciera que la Intervención, en esta perspectiva, está definida desde el peso del rol atribuido en términos de las prioridades que el Estado establece respecto a la necesidad de desarrollar la salud pública en su dimensión preventiva, asistencial y comunitaria. A partir de esta prioridad, se direccionaron las respuestas a la cuestión de la salud, por parte del Estado. De este modo, se legitima una función ocupacional, bajo criterios extra-profesionales que operan como parte del proceso de institucionalización de la salud y como cuestión social fundamental para la reproducción de la fuerza de trabajo en mejores condiciones, aspectos necesarios para avanzar en el proyecto de industrialización de la década del 40. A partir de este momento, el sector salud, como espacio ocupacional, creció de manera significativa; algunos autores, como Alayón, consideran que el 60% de los profesionales de Trabajo Social están ubicados laboralmente en este sector, lo que implica que la

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Ampliar en Alzugaray, "Ramón Canillo, el fundador del sanitarismo nacional". Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1988.

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Intervención Profesionalizada, estuvo condicionada por la regulación del Estado en este sector, 3.3. La Asistencia Social La Asistencia Social, como política social, dirigida a aquellos sectores que no estaban incorporados al proceso productivo, constituyó en el primer gobierno peronista, una forma importante de ampliación de las funciones del Estado intervencionista, El antecedente más inmediato de la Política de Asistencia Social (1948) es la Sociedad de Beneficencia que fue la primera forma de iniciativa del poder público, con un sesgo moralizador para enfrentar la cuestión social; fue una institución de ayuda social, con una intencionalidad ideológica basada en una concepción moral de la miseria en el marco de constitución del Estado Moderno, La Asistencia Pública como intervención social del Estado es parte de la lógica modernizadora de acción social dirigida a los sectores más pobres de la sociedad; la misma se expresaba en la necesidad de construir una nueva racionalidad de los servicios a través de la centralización y unificación de las instituciones que prestan asistencia social. Estos intentos de unificación de las diversas acciones de asistencia desarrollados por el Estado, en un primer momento, se desarrollan desde la Sociedad de Beneficencia y desde las iniciativas privadas que se remontan a 1882, por lo cual se propone que el Estado centralice toda acción asistencial y organice un plan económico para el sostenimiento de dichas acciones, Al mismo tiempo, impulsa la modernización de la gestión asistencial a través de instrumentos de control administrativo y económico, Esta propuesta, novedosa para el momento, es la forma como la asistencia social se fue perfilando como política social, alcanzando su máximo desarrollo durante el Estado de Bienestar con la creación de la Dirección Nacional de Asistencia Social (1948), Cabe resaltar que esta iniciativa de un nuevo modelo de asistencia en contraposición a la vieja beneficencia basada en la caridad, al mismo tiempo, instala un debate sobre la relación entre lo público y lo privado respecto a la asistencia; el mismo es parte de las propuestas reformadoras de esa época en la cual se consideraba que un país en

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pleno ascenso económico debería desarrollar una política responda a la creciente franja de los pobres; dejar esta responsabilidad en manos del sector privado que hace beneficencia con el dinero del Estado sería seguir alimentando la vanidad de unas pocas personas que aparecen como benefactores de los pobres. Por otro lado, Ramos Mejía consideraba que son muy pocos los capitalistas que tienen un espíritu misericordioso para dedicarse a la caridad sacando el dinero de sus arcas; por lo tanto, “dada la insuficiencia de la iniciativa privada en materia de asistencia social Ramos Mejía propone la creación de un impuesto de los pobres, consistente en un gravamen a las entradas de los teatros y demás espectáculos de diversiones públicas" (Tenti; 1989: 65). Hacia fines de siglo, la crítica al modelo benéfico asistencial que desarrollaba la Sociedad de Beneficencia, abarcaba, cada vez más, a grandes sectores, sobre todo a los profesionales como los médicos y ciertos políticos como Alfredo Palacios, diputado socialista de entonces, quien criticaba a las señoras de la oligarquía que desarrollaban la caridad sin conocer las verdaderas condiciones de los pobres y marginados. Desde otro sector de políticos se cuestionaba la intervención del Estado, considerando que si “el Estado se hace cargo de esta tarea en forma directa va a pagar esa fuente inagotable de recursos que se llama caridad y sofoca las iniciativas privadas en esta materia. Esto es lamentablemente porque se arrebata así a todos y especialmente a los hombres pudientes el mérito de la generosidad" (Tenti: 1989: 69). Por otro lado, se ampliaban estos argumentos fundándose la necesidad de acercar a los pobres y ricos desde la generosidad de estos últimos y desde el conocimiento para definir a quien se da: “… la caridad no consiste sólo en dar, sino en saber dar, instituir un sistema permanente de asistencia puede acarrear el peligro de confundir a los verdaderos pobres (...) con los ociosos, los vagabundos, lo cual sería para el país una verdadera calamidad desde el punto de vista social y desde el punto de vista económico" (Tenti; 1989: 69) . La concepción de los sectores dominantes de la oligarquía conservadora estaba centrada en la idea de que la existencia de los pobres era una cuestión puntual y que debería ser confiada su atención al sector privado. Esta postura de secundarización de lo "social" evidenciaba un desconocimiento de la cuestión social. En cambio, a los reformadores liberales les preocupaba la cuestión social desde la defensa del progreso

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de una nación en construcción; por lo tanto, la pobreza no era un asunto parcial de asistencia puntual; por el contrario si no se asume como cuestión pública puede constituirse en un obstáculo peligroso para la sociedad. En esta dirección en el primer Congreso Nacional de Medicina realizado en 1916, el Dr. Gregario Aráoz Alfaro señalaba en su intervención “la urgente necesidad de establecer la Asistencia Social en toda la República sobre bases más amplias y definitivas que la que hoy permite el aporte parcial de la caridad y los aportes públicos. Para ello es preciso que el gobierno nacional y de las provincias organicen en forma completa y eficaz la Asistencia Social como acto de gobierno” (Tenti; 1989: 70).26 En 1933 se organiza la Conferencia Nacional de Asistencia Social; la misma es considerada como una etapa importante de organización de la Asistencia Social, pero al mismo tiempo es el inicio de la formación de otros profesionales de la acción social, como las visitadoras de higiene social, cuyas prácticas legitimadas en el ámbito del Estado constituyeron el antecedente más inmediato de lo que será la intervención profesional del trabajo social. En tal sentido, no solamente se legitiman las prácticas de intervención social, sobre todo se asumió una concepción naturalizada de lo "social", que a nuestro juicio se reprodujo sin rupturas en la formación posterior de los trabajadores sociales. Según el análisis de Tenti Fanfani, el proceso de racionalización de la Asistencia Social se expresa en dos ejes que articulan dicho proceso: a) jurídico-administrativo, que tenía como objetivo orientar y garantizar el rendimiento de los recursos públicos y privados destinados a las acciones de asistencia; b) el eje técnico-científico, orientado a desarrollar y difundir saberes y técnicas para dar base científica a las prácticas asistenciales. Dichos ejes estaban basados en considerar a la Asistencia Social como acciones que deben lograr el ajuste del individuo a la sociedad, al mismo tiempo, este proceso de integración permitiría el mejoramiento social del individuo y la familia a través de aconsejar a la sociedad sobre la higiene física y mental. Para lograr estos objetivos, la formación de personal especializado se hacia 26 Ampliar en: Tenti Fanfani, E., "Estado y pobreza. Estrategias típicas de intervención", Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1989.

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necesaria; en tanto tal, no se trata solamente de la formación de los médicos, sino de nuevos profesionales de la acción social como las visitadoras de higiene, asistentes sociales, superintendentes y auxiliares de la salud. Este proceso de constitución de la Asistencia Social como política pública y de la intervención tecnificada de los profesionales se afianza aún más hacia 1948, cuando se crea la Dirección de Asistencia Social, dependiente de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social. Esta última institución, como ya se explicitó, jugó un papel importante en la gestación del Estado intervencionista al mando del Coronel Juan Domingo Perón, quien ocupó dicha Secreiaría desde 1943. Al respecto se señala “... que puede marcarse un hito importante en la conformación del subsistema de asistencia social en a Argentina, el 13 de octubre de 1948, fecha de sanción de la Ley 13.341 que dispuso la creación de la Dirección Nacional de Asistencia Social en la que se diluyó -como se dijo- la Sociedad de Beneficencia. Esta Ley puede interpretarse de igual modo como disputa de poder, esta vez no a la Iglesia oficial, sino a la oligarquía nacional que a través de sus “damas” se hacía cargo de proveer las medidas y acciones de política social con su peculiar estilo. (. .. ) Ello fue sustituido por un comportamiento institucional de provisión masiva y de acceso a servicios temporales o permanentes, en las que se buscó borrar las diferencias de calidad de vida (...); es célebre en este sentido la frase que repetía Eva Perón “donde existe una necesidad existe un derecho" (Escalada; 1997: 58). Podemos considerar que esta etapa significó el auge de las políticas sociales del Estado, a través de la modernización paulatina de su administración y gestión; al mismo tiempo, se fue sectorializando, primero, el de la educación y luego el de la seguridad social, la salud y la asistencia social. Sin duda, ésta constituye también la ruptura de un modelo de intervención social basada en la beneficencia y que termina justamente con su desaparición como institución, cuando se crea la Fundación Eva Perón en 1948. A partir de dicha fecha, la Fundación ejercerá el control de la asistencia social a nivel nacional. Retomando el análisis de la política de Asistencia Social, recuperamos lo que Tenti Fanfani dice: “En los dos gobiernos peronistas (1946/1955) surge una nueva concepción y un nuevo estilo de acción asistencial. Pero no se trata de una novedad absoluta. La ayuda social desplegada bajo la dirección de la Fundación Eva Perón introduce elementos de

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ruptura con la tradición anterior, y al mismo tiempo conserva rasgos típicos de la estrategia de beneficencia y asistencia social. Sin embargo, durante ese período la acción asistencial del Estado adquiere una significación particular dentro del conjunto de transformaciones generales que el peronismo introduce en la articulación general del Estado con los sectores dominados y, en especial, con las clases trabajadoras urbanas" (Tenti; 1989: 76-77), Sobre la Fundación Eva Perón, sus objetivos y un cambio en la concepción de la política de asistencia como estrategia de intervención del Estado, existe un debate instalado, no siendo el objetivo de esta investigación recuperado, Es importante señalar que existen tres posturas: unos, defienden que la asistencia fue considerada un derecho, por la cual los pobres se constituyeron en sujetos de derecho, otros consideran que fue un lugar en el cual se hizo asistencia clientelística para desarrollar lealtades a Perón a través de la Fundación; algunos consideran que efectivamente la Fundación, como organismo nacional de Asistencia Social conjuntamente con las otras políticas sociales constituyeron un proceso de inclusión de los sectores dominados de la sociedad a través del mecanismo de redistribución de la riqueza; ello constituyó un avance en la ampliación de los derechos sociales, pero al mismo tiempo no se desarrollaron los derechos civiles y políticos, Consideramos que la Fundación Eva Perón, más allá del carácter clientelista de la política de asistencia, desarrolló un trabajo importante de inclusión, sobre todo de los sectores más postergados. La estrategia de trabajo de la Fundación permitió combinar la ayuda social integral a través de hospitales, hogares de ancianos, hogares-escuela, hogares transitorios y centros turísticos y la ayuda a través de la distribución de subsidios y bienes materiales. La diversidad de servicios establecidos en el marco de esta estrategia posibilitó, sin duda, como en ninguna otra época, un acceso masivo a los servicios básicos, situación que no se reproducirá a partir de su disolución durante el golpe de 1955, en los sucesivos gobiernos militares y civiles. Muy por el contrario, ese acceso disminuyó cada vez más desde que se instaló el Estado neo liberal en la Argentina. Gustavo Parra, por otro lado, dice respecto a la fractura entre un modelo y otro: "Existe un consenso sobre los autores consultados en señalar que las actividades de la Fundación significaron una fractura tanto con la lógica que había presidido a la Sociedad de Beneficiencia, ‘deber

moral del que daba y no derecho del que recibe’; como de la lógica de los filántropos y los médicos higienistas de las primeras décadas de este siglo quienes fundaron las primeras escuelas de Trabajo Social-, orientados por una tecnificación de la intervención social que permitieron el ajuste, el disciplinamiento y la reproducción de los trabajadores. La idea de 'ayuda social' levantada por Perón y Evita significó un quiebre con estos dos modelos anteriores" (Parra; 1999: 211). Para fundamentar lo dicho por este autor es importante señalar la concepción de ayuda que Eva Perón tenía: “... yo siempre he luchado contra la beneficencia. La beneficencia satisface al que la practica. La ayuda social satisface al pueblo, que es quien la realiza. La beneficencia deprime; la ayuda social dignifica. Beneficencia no, ayuda social sí; porque significa justicia” (Perón, Eva; citado In: Alayon, 1992: 52 en Parra, 1999: 212). En esta misma dirección "Evita", consideraba que la limosna era una forma que la beneficencia había implementado para humillar al pueblo, y al mismo tiempo la ostentación de la riqueza de los ricos. Creemos que parte de estas prácticas y convicciones están en la base del salto que he denominado de la casuística al trabajo social comunitario, salto que responde a las necesidades del Estado como respuesta a las cuestiones de la marginalización/integración.

3.4. La Etapa Desarrollista, Cuestión Social e Intervención Profesional La intervención del Estado en la etapa desarrollista se mantuvo sin alteraciones significativas, respecto a las políticas sociales y al perfil industrialista que se había profundizado en la época peronista, en el contexto general que se dio, respecto al desarrollo para América Latina. En este período se fomentó la producción de bienes intermedios Y bienes durables apoyados por las empresas trasnacionales como parte de la ampliación del mercado internacional hegemonizado por Estados Unidos y basado en su poderío bélico alcanzado durante la segunda guerra mundial. Por otro lado, el Estado seguía teniendo un papel importante en la dirección económica y social del país, tendencia que venía desde la época peronista, el modelo desarrollista exigía al Estado una injerencia

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injerencia importante, no sólo para crear las condiciones propicias para el incremento y diversificación de la producción, sino también para mantener una política distributiva y ocuparse directamente de. producir bienes y prestar servicios, todos ellos aspectos significativos para el desarrollo. En esta perspectiva, integración y paz social constituyen dos elementos indispensables del desarrollismo; en tal sentido, la integración nacional es entendida como la unidad que la nación necesita alrededor del mercado para direccionar las condiciones del desarrollo, garantizado por la paz social a partir de la integración de todos los sectores de la sociedad. Vinculado a esta concepción de desarrollo, se incorpora la planificación para direccionar la vida económica y social; la clase dirigente y los estudios del subdesarrollo en esa época consideran que el proceso económico no debe ser liberado a su espontaneidad, la cual puede agravar la dependencia; por ello es necesario una política premeditada y una política predeterminada que sólo es posible llevar adelante con la planificación. En materia de política social no hubo mayores cambios; al respecto dice Repetto: “en lo que se refiere a los principales lineamientos de política social originados en los años previos, se evidenció una tendencia firme hacia la continuidad. Eran tan sólidos los ejes sobre los cuales giraba por entonces la institucionalidad social, que en las reformas constitucionales de 1957, al dejar de lado la Carta Magna promovida por el peronismo ocho años antes, se promulgó el artículo 14 bis, el cual consolidaba lo hecho en la materia durante la década anterior este artículo dice: el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa, salario mínimo, vital móvil; igual remuneración por igual tarea, participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público, organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (Repetto; 1995: 90-91). Sin embargo, es necesario aclarar que después del golpe de estado de 1955, dado el carácter antiperonista de la Junta Militar, la Fundación Eva Perón fue disuelta y todos los símbolos vinculados al peronismo prohibidos; asimismo se intervino la acción de la Confede-

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ración General de Trabajadores, CGT; el objetivo de la llamada “Revolución Libertadora” era acabar con la “tiranía de Perón”, volver a la normalidad constitucional e instaurar una democracia sin Perón. La llegada de Frondizi -líder de la Unión Cívica Radical Intransigente- a la Presidencia de la Nación en mayo de 1958 no fue un proceso democrático de cierta normalidad; esto influiría después en la legitimidad del gobierno. En principio, las elecciones que lo llevaron al poder fueron convocadas por las Fuerzas Armadas que derrocaron a Perón, dichas Fuerzas se adjudicaron el papel de guardianes de la "normalidad institucional", y de lo que ellos consideraban "un correcto funcionamiento republicano"; este hecho significó la amenaza de la permanente presencia de los militares. Por otro lado, Frondizi subió al poder gracias a los votos peronistas, situación que implicaba mantener las reinvindicaciones de la clase trabajadora y las políticas sociales y dejar sin efecto la inhabilitación de la CGT. Al respecto, se señala que Frondizi, "se proyectó hacia la presidencia del país desde su condición de presidente del Comité Nacional de la Unión Cívica Radical. Bajo su conducción, tras el derrocamiento de Perón, el radicalismo desplegó una intensa campaña para atraer al electorado peronista a la vez que condenó el espíritu revanchista de quienes, poco tiempo atrás, habían sido sus aliados en la lucha contra Perón. La estrategia de Frondizi precipitó la ruptura más importante del frente antiperonista, confrontando con los sectores balbinistas, unionistas y sabatinistas de su propio partido y con el gobierno de la Revolución Libertadora" (Rapoport; 2000: 502). A pesar de la situación política en la que se desarrollaba el gobierno de Frondizi, dio un fuerte impulso a la política económica, bajo los principios del desarrollismo que propugnaba la concepción del crecimiento de la producción manufacturera hasta transformarse en una economía industrializada. Argentina había recorrido ese camino desde principios de siglo, y en la época peronista había alcanzado un proceso de industrialización significativo. Sin embargo, era necesario pasar de la industria liviana a la producción de bienes de capital y a las ramas más extendidas; ello permitiría romper con la "trampa de la pobreza" definida por Myrdal como una "constelación circular de fuerzas que tienden a actuar y a reaccionar las unas sobre las otras de manera tal que mantienen a un país

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pobre en estado de pobreza" (citado por Gerchunoff, Llach; 1998: 251). La importancia de una política de inversiones para llevar adelante el programa económico de Frondizi fue definido en los siguientes términos: "… la estabilización económica-financiera sin enérgico impulso de desarrollo hubiera conducido a una economía de miseria y desempleo. Por eso fue necesario poner en marcha el programa de expansión nacional. Basado en la intensificación de nuestra producción de petróleo, carbón, siderurgia...”. Además “… debían existir condiciones mínimas de estabilidad político-social. Hemos eliminado toda la legislación represiva e iniciado el proceso de reorganización nacional, sobre bases de absoluta igualdad” (citado por Gerchunoff, Llach; 1998: 259). Si bien es cierto que la economía había tomado un impulso importante, también es cierto que la situación de los trabajadores no mejoró sustancialmente, y la pobreza había crecido algo. Por ello, los sindicatos empezaron a presionar al gobierno para mejorar su situación salarial, que estaba lejos de las ventajas obtenidas durante la época del primer gobierno peronista. La cuestión social emergía en este sentido, evidenciando las fracturas que aún existían a nivel social a pesar de las políticas sociales implementadas desde 1945. Por otro lado, Frondizi impulsó una institucionalidad social basada en la convicción de la modernización de la economía y el Estado, para ello desarrollará el concepto de promoción planificada que consistía en una renovación técnica y científica de todas las acciones del Estado, a fin de hacerlas más eficientes. Para ello creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) para el desarrollo del campo, del mismo modo, se extendió el trabajo comunitario vinculado a las tareas del dicho instituto. Asimismo, se promovió la investigación básica y tecnológica desde el Consejo Nacional de Investigaciones creado en 1957 y el Consejo Nacional de Energía Atómica, ligados a las universidades; también se creó el Consejo Nacional de Inversiones cuya finalidad era proponer y ejecutar programas que superaran las desigualdades regionales en el desarrollo; asimismo, se creó el Consejo Nacional de Desarrollo en 1963, encargado de elaborar planes de desarrollo nacional y regional. En definitiva, el objetivo era poner en movimiento -estas instituciones con las vinculadas a la ciencia y la técnica en las tareas de planificación

que pusiera en marcha la acción público del Estado. Sin embargo, todas estas acciones, incluidas las medidas para atraer al capital extranjero que invirtiera en la producción de petróleo, acero y celulosa, no lograron superar la brecha que s generó a dos niveles: en lo económico se generó una diferencia entre el sector moderno, dinámico y eficiente ligado a la inversión y consumo de sectores de mayor capacidad económica; por otro lado, un sector tradicional vinculado al consumo masivo que estaba estancado. En lo social, como consecuencia de este modelo económico d desarrollo, aparecen desigualdades regionales significativas. Del mismo modo se incrementó el crecimiento de la marginalidad por la inmigración interna y de los países limítrofes (Paraguay, Bolivia, Chile), que cambiaron significativamente la estructura social y la aparición de un conjunto de demandas, cada vez más diferenciadas. En este contexto, Fondizi cae ante el ocaso de la política económica que impulsó, siendo las fuerzas armadas nuevamente las que ocupan el lugar de "guardianes" de lo que ellos consideraban "la normal constitución de la república"; reemplazándolo por José María Guido, Presidente Provisional del Senado, considerado un hombre de convicciones antiperonistas y anticomunistas. Su gobierno fue definido por algunos analistas como el gobierno más corto y confuso de la historia de ese período (duró de abril de 1962 a octubre de 1963). El Dr. Illia fue elegido en 1963 por una vía parcialmente democrática, porque el peronismo a pesar de ser una fuerza política significativa nuevamente fue proscripto en la competencia electoral por el poder. Sin embargo, el peronismo bajo la dirección de su líder exiliado, cuyo mito crecía día a día, ordenó el voto en blanco, sacando la segunda minoría, que no era poca cosa, para ocho años de exilio de su líder principal. El gobierno del Dr. Illia, de la Unión Cívica Radical (denominado radicalismo), se caracterizó por su espíritu conciliador y moderado, parecido al que sostenía Yrigoyen durante su gobierno -ya analizado en el desarrollo de este capítulo-; en cambio, Frondizi había asumido un estilo modernizante tanto de la economía como de las funciones del Estado. Es probable que ninguno de los estilos sirvieran para articular intereses divergentes y garantizar consensos en el manejo del poder. Por un lado, estaba el peronismo -fuerza política proscripta-, que a

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través del poder de los sindicatos expresaba sus intereses que no estaban dispuestos a ceder respecto a las reinvindicaciones alcanzadas durante el primer gobierno de Perón y mantener lo que seguía vigente; los militares, por otro lado, con su irreductible ánimo antiperonista, tampoco estaban dispuestos a permitir ningún acercamiento de parte del gobierno con el peronismo y, más aun, su participación en cualquier evento electoral. Asimismo, los sectores dominantes, sobre todo la burguesía industrial, esperaban del gobierno mayor impulso a la economía, que se encontraba en una etapa de retracción económica, tal como cada cuatro años. (Este ciclo poco virtuoso determinó la economía entre 1952 y 1976.) La actitud del sindicalismo frente al gobierno de Illia se puso de manifiesto a los cinco días de haber asumido la presidencia; al respecto se señala que en un acto conmemorativo del 17 de octubre, un dirigente aseguró que: "cuando el peronismo vaya a las urnas a votar y elegir recién diremos que 'aquí comienza la concordia'. Los planes de lucha organizados por la CGT a lo largo del año y medio siguiente fueron la manifestación más palpable del conflicto entre el gobierno y los sindicatos" (Gerchunoff, Llach; 1998: 290). Efectivamente, la CGT elaboró un plan de lucha que consistía en la toma de fábricas, acompañadas por una serie de huelgas utilizadas como instrumentos de presión hacía el gobierno que, en ocasiones, cedió a ciertas reinvindicaciones económicas. Ante esta situación, el gobierno del Dr. Illia poco podía hacer, debido a que dichos planes de lucha eran también una forma de impugnación a quien había sido elegido sin la participación del peronismo. Por otro lado, los militares estaban descontentos con la actuación del Presidente por diversas razones, entre otras porque el Dr. Illia se negó a participar en la intervención de Santo Domingo, realizada por Estados Unidos, y otras veces el gobierno coincidía con las Fuerzas Armadas, por ejemplo, cuando se abortó el proyecto de "Operación Retorno".27 27 Se refiere al intento de repatriar a Perón, planeado por el sindicalista Augusto Vandor. Esto no sucedió porque la presión de los militares no permitió que el líder peronista aterrizara en suelo argentino, debiendo desviarse el avión que lo traía, a Río de Janeiro. Ampliar en Gerchunof, P., Llach, L., "El ciclo de la ilusión y el desencanto: un siglo de políticas económicas argentinas", Ed. Ariel, Buenos Aires, 1998.

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La confluencia de presiones por intereses contrapuestos en un marco de retracción económica marcaron las coordenadas de la cuestión social de entonces, la misma se describía de esta manera: "El repliegue productivo de 1962-1963 no fue el primero que los argentinos vivieron en la posguerra, tampoco fue el más intenso. Si bien el ingreso nacional cayó durante dos años seguidos (algo que no se daba después de la gran Depresión), de las cifras más confiables resulta una disminución acumulada cercana al 1%. Pero la recesión estuvo delineada por circunstancias que la hicieron particular. El deterioro de la economía coincidió con un tiempo político aciago, marcado por los frecuentes cambios de color en el poder... Los males económicos y políticos (agrego, y sociales), aparecieron de nuevo juntos. Como en 1930 (cuando el rigor de la crisis mundial coincidió con el primer Golpe de Estado argentino). Además la recesión de 1962-63 golpeó a los sectores populares con más intensidad que en episodios anteriores. El problema no solamente era la caída de los salarios reales, que la hubo; también se extendió el desempleo, hasta alcanzar un índice del 8,8% de la Población Económicamente Activa. Entre los castigados estaban los empleados públicos, que recibieron parte de sus salarios en bonos que llegaron a cotizarse a un valor de 40% por debajo de su valor normal" (Gerchunoff, Llach; 1998: 292). La conflictividad desatada a nivel político opacó el proceso de reactivación económica y los logros obtenidos por el gobierno radical en materia económica y las medidas tomadas para el manejo monetario y fiscal. Los analistas económicos consideran que fue una de las etapas más importantes en términos de reactivación económica, vinculados a la inversión extranjera y a las ventajas que se dieron al capital financiero. Sin embargo, persistieron las condiciones de vida desfavorables, sobre todo, para los obreros ligados a la construcción; asimismo crecieron los niveles de marginalidad; producto de las inmigraciones internas y limítrofes y la aparición del desempleo que llegó a un 8,8%. En materia de políticas sociales, ya al final de su administración se crea la Secretaría de Vivienda, que sentó las bases para una política habitacional; la misma se profundizó en años posteriores con la creación del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), vinculadas con la política de créditos subsidiados, desarrollados por el Banco Hipotecario Nacional. El objetivo del FONAVI fue financiar la construcción de viviendas multifamiliares,

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obras de infraestructura y equipamiento comunitario de los sectores de bajos ingresos. La tendencia modernizadora en el marco del modelo de sustitución de importaciones pasará de una etapa modernizante y liberal con los dos gobiernos radicales a autoritaria con el golpe de estado de 1966 liderado por el General Onganía (hasta junio de 1970), auto denominado como "Revolución Argentina". Se consideró que era necesario avanzar mucho más en el desarrollo económico y recién entonces volver a una normalidad institucional. Nuevamente los guardianes de esa "normalidad institucional" interrumpen el proceso democrático, debido fundamentalmente a una actitud complaciente del gobierno radical, según los militares, con el peronismo, y por la sensación de vacío de poder frente a los grandes problemas existentes que demandaban cambios sustanciales. Quizá en este contexto se pueda entender el apoyo que diversos sectores le dieron al General Onganía (1966), para hacer efectiva la "revolución" que proponía el gobierno; se ideó un plan de acciones que iban desde la re activación económica hasta el desarrollo social con participación comunitaria bajo control y represión. Dichas acciones se darían por etapas: una primera que sería de ordenamiento y transformación; y, una segunda de desarrollo y seguridad. El General Onganía consideraba que dicho proceso, “alcanzará la materialización de un ordenamiento dentro de la actual situación, basado en el ejercicio integral de principios de orden, autoridad, responsabilidad y disciplina; la obtención de amplia comprensión y comunidad espiritual en la población; el logro de una racionalización integral, la solución de los problemas de primera urgencia, la adopción de las medidas necesarias para un desarrollo efectivo en otras etapas” (Bra, G.; 1985: 19). En esta misma dirección, otro autor señala la comprensión del proyecto de gobierno a poner en marcha por la "Revolución Argentina" al referirse que, “…el plan general abarca como fases sucesivas un ‘tiempo económico’ (en el que se haría de la Argentina un País rico), un ‘tiempo social’ (en el que todos pasarían a participar del bienestar dado por esa riqueza) y sólo al cabo de ello un ‘tiempo político', señalado por la instauración de un sistema político permanente y estable. La revolución, se insistía, no tenía plazos sino objetivos" (Gerchunoff, Llach; 1998: 202).

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Este plan ambicioso, según la comprensión de los que lo idearon y, sobre todo, del presidente, se realizaría con la participación de la ciudadanía que se iniciaría en la comunidad, como organización básica de la sociedad; “uno de los puntos básicos de la acción de gobierno es promover la máxima participación de la ciudadanía en la orientación de la vida política del país, a partir de las organizaciones básicas de la comunidad, para la formación y educación del ciudadano como hombre político" (Bra, G.; 1985: 22). A poco tiempo de haber iniciado su gobierno, el autoritarismo que ha caracterizado a las Fuerzas Armadas se pondría de manifiesto ante las primeras protestas de descontento social y luego se generaría una ola de represión de la clase trabajadora, de los estudiantes y profesores y de los partidos de izquierda que habían empezado a organizarse en la época del gobierno de Frondizi. Uno de los acontecimientos más importantes es la intervención militar en la universidad que se recordará como "la noche de los bastones largos". El Poder Ejecutivo Nacional por la Ley 16.912 establece que las atribuciones reservadas a los Consejos Superiores o Directivos universitarios serán ejercidas por el Ministerio de Educación, quedando a cargo de los rectores o decanos funciones administrativas de carácter provisional.28 Al día siguiente de haber sido emitida esta Ley, empezó una etapa de luchas y de resistencia; renunciaron profesores de las diversas universidades del país y en muchas de ellas se produjeron enfrentamientos con la policía, quedando como saldo heridos y presos. Este hecho produjo el rechazo de la opinión pública. Cabe destacar que la medida intervencionista del gobierno a la universidad se realizó en función de controlar el avance de las ideas comunistas y peronistas de izquierda, que ponían en peligro, según los militares, "el desarrollo económico y los principios occidentales y cristianos". Esta situación se tornó intolerable para aquellos que se habían adjudicado ser "defensores" y "guardianes" de esos principios y de los intereses de las clases dominantes que cada vez se enriquecían más en su vinculación con el capital trasnacional y financiero. El espíritu anticomunista y antiperonista crecía en la medida que se

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Ampliar en Bra, G., "El gobierno de Onganía", Centro Editor, Buenos Aires, 1985.

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desarrollaban los marxismos en su versión stalinista, leninista y troskista, quienes elaboraron diversas interpretaciones sobre la sociedad y la estrategia revolucionaria; así se multiplicaron los partidos políticos de izquierda; por otro lado, hacía su aparición el peronismo de izquierda, los grupos nacionalistas católicos y luego las acciones guerrilleras, insertas en un clima intelectual, político y artístico que cambiaron el escenario social de ese momento, en el marco de la simpatía hacia la revolución cubana, y de creciente actitud anti-imperialista. Este proceso seguirá desarrollándose hasta el Golpe de Estado de 1976, etapa triste y oscura que marcó la vida de los argentinos para siempre y la posibilidad de cambiar el curso de la historia. En este ambiente convulsionado, la libertad de prensa estaba restringida y los partidos políticos se veían imposibilitados de canalizar la oposición porque habían sido intervenidos, a pesar de que alguno de ellos había estado de acuerdo con el golpe. En esta coyuntura, los sindicatos fueron reaccionando de a poco, generando un conjunto de acciones de protesta que paralizaron muchas veces el país; al mismo tiempo, una parte de la Iglesia apoyaba al gobierno, y otra parte, comenzaba constituirse en oposición. La situación política se complejizó aún más con la citada aparición de la guerrilla después del episodio denominado el "Cordobazo", que empezó con una protesta de obreros y estudiantes hasta lograr el centro de la ciudad de Córdoba (1969). Dicha acción fue reprimida por el ejército y a pesar de haberse restablecido el "orden", este acontecimiento provocaría la decadencia del gobierno de Onganía; también marcaría el debate político argentino respecto a quién es el protagonista de la revolución; dicho debate tendría sus consecuencias prácticas para direccionar los sucesos políticos posteriores. El ocaso final del ensayo autoritario llegó con otro hecho violento, el asesinato de Aramburu, quien en 1955, era un jefe de la llamada "Revolución Libertadora", que había organizado el Golpe de Estado a Perón, y en 1956 ordena el fusilamiento de militares y civiles peronistas. Dicho asesinato, llevado a cabo por Montoneros (izquierda peronista) a mediados de 1970, fue percibido como una adecuada respuesta a la represión despiadada contra el peronismo por una mitad de argentinos nostálgicos de la etapa de gobierno del General Perón. El experimento autoritaritario de Onganía pretendía “reorganizar

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el Estado, hacerlo fuerte, con autoridad y recursos y controlable desde su cima. Para unos era la condición de un reordenamiento económico que usara las tradicionales herramientas keynesianas para romper los bloqueos de crecimiento. Para otros era la condición de un reordenamiento de la sociedad, de sus maneras de organización y representación, que liquidara las formas políticas del liberalismo, juzgadas nefastas, y creara las bases para otras, naturales orgánicas y jerárquicas" (Romero, L.; 1994: 232). Ello fracasó y el país asistió a otro Golpe de Estado encabezado por el General Alejandro A. Lanusse quien designó a otro General, llamado Roberto Marcelo Levingston. Éste tuvo un gobierno breve, en medio de una creciente conflictividad social y política, e intentó quedarse en el gobierno, dándole un tinte populista a lo que quedaba de la "revolución" encabezada por Onganía. Pero para las fuerzas políticas civiles, que ya tenían una presencia significativo en el escenario político y social, había llegado "la hora del pueblo". Así se denominó el documento que las principales fuerzas políticas firmaron para llamar a elecciones democráticas y sin proscripciones. Lanusse fue el que llevó adelante esta propuesta y después de diversos diálogos y negociaciones con el propio Perón, se llamó a elecciones, siendo elegido como Presidente, en 1973, el Dr. Héctor Cámpora. (Perón aún estuvo proscripto y no pudo presentarse el 11 de marzo de 1973.) IV. Análisis sobre el Estado de Bienestar social, la cuestión social y la Intervención Profesional 4.1. La Cuestión Social y el Estado de Bienestar La descripción que hicimos de las instituciones típicas del Estado de Bienestar, articuladas a la lucha de la clase trabajadora, constituyen lo que hemos denominado características del Estado de Bienestar Argentino. Dichas instituciones son el elemento esencial de la necesidad política y la expansión del crecimiento económico que funda su carácter intervencionista; pero, al mismo tiempo, estas instituciones estaban orientadas a la integración social de la Argentina, explicitadas como cuestión social. Ambos aspectos tuvieron consecuencias en la estructuración de las clases sociales, que empezaron a perfilarse con el

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impulso del desarrollo capitalista. Este proceso de desarrollo del Estado de Bienestar Social, tal como venimos explicando, fue acompañado de una gran inestabilidad política, que tuvo implicancias directas sobre la constitución de la democracia, Este rasgo particular la hace diferente a la relación de la democracia y los Estados de Bienestar en los países desarrollados, Pero también son particulares las condiciones políticas que impulsaron la integración social, empezando por el Golpe de Estado de 1943, que posteriormente llevará al gobierno al General Perón, pasando por una etapa de modernización y liberalismo durante la primera etapa del desarrollismo, impulsado por los dos gobiernos radicales (Frondizi e Illia) hasta la etapa autoritaria presidida por Onganía. A la par de la preocupación por la integración social, se planteaba como cuestión la marginalidad social; a nuestro juicio éstas son los dos aspectos que hacen la cuestión social de estos años en la Argentina. Repetto caracteriza la segunda cuestión social, denominación que le da a la etapa que estamos analizando y considera que “dicha cuestión está relacionada con la presión de las elites (políticas, burocráticas, empresariales, sindicales) para utilizar al Estado y sus mecanismos de gestión, a fin de que éste, al mismo tiempo que asegurase el proceso de acumulación, generase los mecanismos de integración de los trabajadores y los marginados para dotar de legitimidad al sistema en su conjunto, más allá de las características que asumiese el régimen político” (Repetto; 1995: 82). Integración/marginalidad es la manifestación y la forma cómo se expresa la cuestión social en el marco de las nuevas relaciones sociales; en definitiva es el resultado de tres aspectos fundamentales: a) el impulso que se le da a la etapa de industrialización como parte del proceso de acumulación capitalista en el marco de la nueva división del trabajo; b) la constitución de una estructura de clases que disputan su lugar en la redistribución de la riqueza; c) el avance en la modernización de las instituciones del Estado vinculado a la necesidad de articular ciencia, técnica y eficacia. Por otro lado, la relación integración/marginalidad generó una dinámica conflictiva, producto de las condiciones en la que se enfrentó a la nueva modalidad de desarrollo, en la cual, por un lado, los trabajadores se incorporaban al proceso productivo, que en ese momento aparece como

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inclusivo, beneficiarios a su vez, por la llamada seguridad social; y, por otro lado, estaban los marginados y los llamados grupos de alto riesgo esperando ser partícipes de ese proceso de inclusión, atendidos por la política de asistencia social, que normativizaba e instituía la existencia de este sector, que después constituirá a los pobres estructurales. La dinámica conflictiva de integración/marginalidad, que puede ser leída como inclusión y exclusión es la fractura más importante que se generó en esta etapa, que no se ha podido revertir en los años posteriores. Esta fractura, a nuestro juicio, es la particularidad que adquiere la cuestión social de ese momento histórico en la Argentina. Entendemos el concepto de marginalidad o mejor dicho de marginalización en el sentido que Castel plantea, como “una producción social que tiene su origen en las estructuras de base de la sociedad, la organización del trabajo y el sistema de valores dominantesm a partir de las cuales se reparten los lugares y se fundan las jerarquías, dándole a cada uno su dignidad o su indignidad social. A menudo los marginales han pagado muy caro su desfase en relación con el foco de estos valores dominantes”. (Castel; 1998: 131) Consideramos que la marginalización, por otro lado, es un conjunto de situaciones inciertas que están asociadas a la vulnerabilidad y a la exclusión como aspectos estructurales de la actual cuestión social, al menos, para el caso de América Latina. Por otro lado, la integración es entendida, en los años 60, por la posibilidad de ser asalariado en el sentido de que la dinámica social estaba organizada alrededor del trabajo remunerado; sin querer decir con ello que todo el mundo era asalariado, ello constituyó para la sociedad de esos años, lo que se ha denominado “sociedad salarial”. En esta dirección se señala que “No hay duda que incorporarse a las filas de los asalariados implicó en el pasado una forma de movilidad ascendente y el principal mecanismo de inclusión social. En América Latina, si bien el empleo asalariado es pequeñas empresas y microempresas del sector informal nunca implicó seguridad ni cobertura social, el proceso de expansión del sector industrial y el empleo público en los años 60, jugó este papel ‘integrador’” (Minujin; 1998: 163). Cabe además, señalar que, si bien es cierto que los asalariados tenían beneficios de cobertura y seguridad social, tal como venimos explicando, cabe anotar que dichos beneficios, sumados a las condiciones de trabajo, nunca

VI.

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estuvieron en el nivel de los países desarrollados; este aspecto será claramente evidenciado en los años duros de las políticas de ajuste que vivió la Argentina. En este contexto consideramos que la característica particular, que asume la cuestión social integración/marginación, durante el período que estamos observando, coincide con la instauración del Estado de Bienestar en términos generales. De este modo podemos decir, que el desarrollo del EB se da en el marco de un proceso social marcado por la lucha de clases y particularmente con el fortalecimiento de la clase trabajadora como resultado de la organización y acción de masas respecto a la defensa de sus intereses. En este sentido se puede afirmar que las instituciones del EB se fueron configurando básicamente por determinantes políticos más que económicos; sin embargo cabe anotar que esta forma de intervención del Estado, de algún modo, expresa las necesidades de acumulación capitalista, en tanto el proceso de industrialización trae inseguridad por las alteraciones en el patrón tradicional de las relaciones sociales. En esta perspectiva Isuani definirá el EB, como “el conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribución secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidios a productos de consumo básico), provisión de bienes (programas de complementación alimentaría) y prestación de servicios (educación, salud). El establecimiento de regulación protectora de las condiciones de trabajo (higiene en fábricas), del medio ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB" (Isuani; 1991: 10-11). Las instituciones analizadas en este capítulo responden a estas características, parcialmente por ejemplo respecto a transferencias monetarias directas, en el caso de prestaciones por desempleo hubo una serie de distorsiones; una de ellas tiene que ver, con el supuesto de que la economía funcionaba en condiciones normales y de pleno empleo, “la contingencia del empleo se consideró sólo de tipo friccional, por lo que su eventual cobertura se previó a través de un sistema de indemnizaciones que el empleador abona al empleado en el momento en que interrumpe

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unilateralmente el contrato de trabajo… si bien es cierto que la tasa de desempleo no alcanzaba niveles significativos, esto se debía en parte al papel activo ejercido por la administración pública como fuente de absorción de empleo redundante. De esta forma puede afirmarse que existía a través del empleo estatal, una suerte de seguro de desempleo” (Lo Vuolo, Barbeito; 1993: 44). Con el correr del tiempo, y el crecimiento del desempleo, esta política de prestaciones fue mostrando su insuficiencia; al mismo tiempo, se impusieron las limitaciones al empleo público. Al respecto dice Lo Vuolo, que las evidencias de estas distorsiones se vieron en el mercado de trabajo, “así en 1985 se estableció una prestación por desempleo que tuvo muy limitada aplicación. En 1991 la Ley nacional de Empleo, crea un Fondo Nacional de Desempleo cuyos recursos se obtienen afectando un punto y medio de las contribuciones destinadas a las Cajas de Asignaciones Familiares, que de esta forma ven reducido sus aportes de 9% a 7,5% de la nómina salarial” (Lo Vuolo, Barbeito; 1993: 44). Las instituciones del EB, obedecieron a las necesidades de legitimación del “orden social” a través de un conjunto de reglas de juego necesarias para el funcionamiento de una estructura de clases, producto de las condiciones de desarrollo económico impuestas por las necesidades de acumulación capitalista. En esta dirección, el surgimiento de la cuestión social se manifiesta en tanto se fortalece en el escenario socio-político la clase obrera como actor social y político, evidenciando el carácter contradictorio que la sociedad capitalista impone a las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo, siendo ésta una razón central para el origen de las políticas estatales. En consecuencia, al menos para los países subdesarrollados, las políticas sociales estaban centradas más en el resguardo del orden social y la legitimidad de los patrones de acumulación capitalista que en los principios de igualdad; asimismo los sistemas de protección estaban fundados en disminuir las disfunciones producidas por los procesos de industrialización y urbanización. Solamente en los países desarrollados la idea de igualdad fue promovida por las prácticas de solidaridad nacional, regulación pública del consumo, control de mercados y una distribución equitativa, que se hizo efectiva en la prestación de servicios más igualitarios y el sentido universal

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universal de los mismos, todo ello en el contexto de lo que significó el sacrificio impuesto por las dos guerras mundiales. Esta diferencia se podrá constatar, cuando los países latinoamericanos son sometidos a las políticas neoliberales y cuando las bases del EB se ven socavadas con pocos obstáculos, mostrando la precariedad de sus instituciones. Al respecto, un autor definirá la política de seguridad social en el sentido siguiente: "seguridad en un período de crecimiento implicó ganancias diferenciales, no igualdad; libertad implicó satisfacción cuantitativa y cualitativamente un conjunto de deseos en expansión, no precisamente necesidades básicas" (Heclo, 1982, citado por Isuani; 1991: 14). Mucho se ha analizado sobre el Estado de Bienestar; algunos han planteado un modelo ideal al estilo Weberiano, en el sentido de que dicho estado es redistributivo y al mismo tiempo producto y compatibilizador del capitalismo con el sistema democrático de masas; por otro lado, constructor de ciudadanía y derechos, en el marco de un modelo ascendente y lineal de perfeccionamiento, que culminaría con su superación por el modelo socialdemócrata (Fleury; 1997: 133). Sin embargo, dicho modelo mostró sus contradicciones cuando empezaron a resquebrajarse los principios sobre los que se había desarrollado; en este sentido, a nuestro juicio, el EB es una forma más de reorganización del desarrollo capitalista y fue un instrumento político importante para el desarrollo del gran "pacto social" entre capital y trabajo. Algunos de estos rasgos los encontramos cuando analizamos las respuestas que el Estado fue generando a través de las instituciones que dieron origen a dicha forma socio-política. Finalmente, es necesario aclarar que, desde nuestra perspectiva, consideramos que reconociendo la existencia de políticas sociales de carácter inclusivo en este tipo de Estado, necesarias para la manutención de la fuerza de trabajo activa y de aquellos sectores excedentes, ello es pertinente en términos de garantizar el consumo, y por tanto, la ganancia del capital; Asimismo, es un mecanismo de legitimación necesaria al funcionamiento del capital, el sentido de democratización y de cierta "equidad" en la distribución de los bienes y servicios de la sociedad responde a este proceso de legitimación. Al respecto Paulo Netto argumenta que "el capitalismo monopólico por su dinámica y contradicciones, crea condiciones tales que el Estado por él capturado, al buscar legitimación política a través del juego democrático, es permeable

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permeable a las demandas de las clases subalternas que pueden hacer incidir en él sus intereses y sus reivindicaciones inmediatas. Y que este proceso en su conjunto es tensionado no sólo por las exigencias del orden monopólico, sino también por los conflictos que éste hace emanar en toda la escala societaria” (Netto; 1992: 18). En esta línea de argumentación, las políticas sociales que por un lado preservan la fuerza de trabajo, por otro generan una imagen de efectiva protección que el Estado desarrolla, marcando para el ciudadano una idea de seguridad y de garantías de bienestar. El Estado de Bienestar, en ese sentido, acrecentó la imagen de un Estado social. Al mismo tiempo de construir esta imagen, las políticas sociales son sectorializadas y segmentadas con la cual, la cuestión social como problemática puntualizada acentúa la normativización de los llamados "problemas sociales" desvinculados de sus objetivos reales, respecto a la funcionalidad del sistema capitalista. Este sentido fragmentario de la cuestión social que para esta etapa aparece como, marginalización/integración, es una expresión de las contradicciones existentes entre capital/trabajo.