Especialización productiva e inserción internacional Evidencias y reflexiones sobre el caso argentino∗ Fernando Porta** (con la colaboración de Carlos Bianco)

1. Reformas y cambio estructural en Argentina. Tendencias desde los ’90. 2. La reactivación de la economía argentina post-crisis. Tendencias. 3. Competitividad, inserción internacional y restricción externa al crecimiento. 4. Exportaciones, especialización y crecimiento. 5. Trayectorias de cambio estructural para aumentar competitividad y equidad. 6. Restricciones para una trayectoria de competitividad. 7. Lineamientos para una agenda positiva.

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Documento presentado al PNUD, Proyecto FO/ARG/05/012. Centro REDES ([email protected] / www.centroredes.org.ar). Este documento se ha beneficiado de las continuas y estimulantes discusiones con Gustavo Lugones, Fernando Peirano y los demás integrantes del Área de Economía de REDES y con Bernardo Kosacoff, Adrián Ramos y Guillermo Anlló (CEPAL, Buenos Aires).

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Introducción Para cualquier economía nacional, la economía mundial es una fuente genérica de oportunidades y, también, de amenazas; la expansión tendencial de los mercados y de la demanda y la creciente circulación de factores productivos (capital, conocimiento y, en menor medida, mano de obra) representan el “buen” lado, mientras que el permanente surgimiento de nuevos competidores, las fluctuaciones cíclicas y la volatilidad financiera constituyen un potencial perjuicio. La “mejor” inserción internacional de una economía nacional dada será, entonces, aquélla que maximiza las primeras y minimiza las segundas, tal que el impacto neto sobre la sociedad sea el de mayor beneficio posible; a su vez, la idea de “mejorar” la inserción internacional supone que la situación presente es sub-óptima y que es posible identificar, y recorrer, una trayectoria optimizadora. Las cuestiones involucradas en esta simple formulación son muy complejas; por supuesto, no hay información “perfecta” para identificar tales oportunidades y amenazas, ambas constituyen siempre un “blanco móvil”, los grados de libertad están limitados por factores estructurales y políticos y, no menos importante, la medida y la representación de aquel beneficio social nunca pueden considerarse dadas e indiscutibles. Esto implica reconocer que puede haber más de un objetivo y más de una trayectoria (cualquiera sea el objetivo) y que no hay garantía de éxito. Por si fuera poco, tampoco hay una única manera de pensarlo: la discusión teórica no está cerrada. En este documento se pretende discutir algunos problemas de la inserción internacional de la economía argentina, particularmente en el vínculo productivo-comercial, y sus consecuencias actuales y esbozar alguna trayectoria de optimización; es decir, se reconoce (¿se define?) que el balance entre el aprovechamiento de las oportunidades y el tratamiento de las amenazas no ha sido (¿el más?) favorable. En este caso, el objetivo contra el que se desarrolla dicha evaluación, y hacia el que se pretende transitar, es la mejora sostenida del ingreso per cápita y de la distribución del ingreso (una vez más, crecimiento con equidad); la literatura originada en el estructuralismo latinoamericano y en el concepto de sistema nacional de innovación es la referencia analítica principal. El enfoque está centrado en la dimensión interna del vínculo analizado, esto es, en la especialización productiva actual de la economía argentina y sus impactos, dada una determinada configuración de la economía mundial y sus tendencias. Este énfasis implica que la discusión está mucho más centrada en la agenda “interna” (cambio estructural) de aquella trayectoria que en la agenda “externa” (regulaciones de la economía mundial); por supuesto, toda modificación de esta última que suponga mejorar las condiciones de acceso a los mercados, ampliar los márgenes para ejecutar políticas de desarrollo o reducir la volatilidad financiera será bienvenida.

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1. Reformas y cambio estructural en Argentina. Tendencias desde los ’90. El proceso de cambio estructural que atravesó la economía argentina durante la década de los ’90, si bien facilitó un incremento más que considerable del nivel de las exportaciones, no alteró significativamente su patrón de especialización tradicional ni resolvió los habituales problemas de estrangulamiento externo y, por lo tanto, tampoco modificó el carácter espasmódico de su dinámica de crecimiento de largo plazo. Las consecuencias sociales se manifestaron esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulación del desarrollo regional. La apertura comercial, las privatizaciones y la desregulación de diversos mercados de bienes, abruptas reformas implementadas en un contexto de fuerte rezago cambiario, constituyeron las principales señales estratégicas sobre el proceso de asignación de recursos; la reestructuración subsiguiente ha determinado, en gran medida, la situación actual del sistema productivo1. La reestructuración productiva fue orientada por el sesgo implícito en contra de la producción de bienes internacionalmente transables y de la utilización de mano de obra, impulsando aquellas actividades más intensivas en capital y relativamente protegidas o cercanas a las ventajas naturales. Las fases de crecimiento registradas, 1991-94 y 199698, fueron acompañadas de un déficit creciente en la cuenta corriente externa y del aumento de la desocupación y la mortandad de empresas; la distribución de ingresos resultante acentuó el carácter regresivo que arrastraba desde mediados de los años setenta. A falta de un salto generalizado del nivel de productividad que afirmara un nuevo estadio competitivo del aparato productivo y corrigiera tales problemas, la sustentabilidad del esquema requirió de un creciente endeudamiento externo. Esta circunstancia constituyó una fuente de incertidumbre permanente, que alentó el encarecimiento y la segmentación del crédito, la salida de capitales y las estrategias cortoplacistas y rentísticas. Mientras tanto, el patrón de inversiones y las tendencias de especialización se basaron fundamentalmente en la explotación de “nuevas” y “viejas” (si bien, recreadas) ventajas naturales, en el aprovechamiento de mercados cautivos y en el desarrollo de servicios orientados al consumo de altos ingresos. El sector agrícola pampeano se transformó de la mano de un acelerado cambio tecnológico y organizacional que, alentado por la nueva estructura de precios relativos y basado a la tradicional fertilidad natural de la tierra, generó un importante salto en los rendimientos y la productividad. Dicha transformación se basó en la difusión de la mecanización en gran escala, de la utilización intensiva de agroquímicos, de la introducción de nuevas variedades genéticas y de la adopción de nuevas técnicas de preparación, siembra y cultivo, así como en el desarrollo de nuevos agentes especializados en diferentes etapas del proceso (red de servicios especializados) que revolucionaron la organización del proceso productivo a nivel de las explotaciones 1

Este apartado se basa en Porta y Bianco (2004) y Porta y Bonvecchi (2005). Ver, asimismo, CEPALBID (2003) y González (2005).

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individuales. Este proceso de modernización acelerado permitió, a su vez, extender la frontera agrícola, por lo que los niveles de producción se beneficiaron de la mayor cantidad de recursos explotados y del incremento sustancial en los rindes. Cabe señalar que este proceso se concentró especialmente en las oleaginosas y, en menor medida, en los lácteos, por lo que también se produjo un cambio en la composición tradicional de la oferta del sector. La producción de petróleo, gas y derivados y la gran minería metalífera (cobre y oro, esencialmente) constituyen ejemplos de la especialización en “nuevas” ventajas naturales, en este caso promovida por las reformas de privatización de empresas y áreas de explotación y de desregulación de precios y condiciones de acceso, amén de un conjunto de incentivos fiscales tendientes a reducir los costos de inversión y operación y los riesgos de explotación en el largo plazo. Por su parte, las inversiones en el área de servicios públicos, reguladas por las modalidades de privatización adoptadas, se beneficiaron fuertemente de las condiciones de demanda postergada existentes en el punto de partida, por los incentivos a corto y largo plazo establecidos en los esquemas de transferencia de los activos, por las características de cautividad y ausencia de competencia en los mercados respectivos y por la laxitud de los marcos regulatorios. En cierto sentido, varias de estas características explican también las líneas de redefinición del sector automotriz (la “vedette” del período en el sector industrial), si bien, en este caso, el eje fue puesto en el aprovechamiento del protegido mercado regional (Mercosur). Finalmente, de la mano del proceso de concentración y segmentación de los ingresos, se desarrolló una demanda solvente para la localización de servicios (inmobiliarios, comerciales, financieros, educativos y sanitarios) orientados al consumo de altos ingresos. La redefinición del patrón productivo en los sectores manufactureros y de servicios fue también acompañada por la adopción de cambios tecnológicos significativos, impulsados fundamentalmente por la apertura comercial y los importantes flujos de IED ingresados en los sectores más dinámicos. La trayectoria del proceso de cambio tecnológico se afirmó en la incorporación de procesos ahorradores de mano de obra, la renovación acelerada de la tecnología de producto y el énfasis en la adopción de tecnología incorporada y en la implementación de procesos de cambio organizacional. Consumidores y usuarios se beneficiaron de la renovación de productos y modelos; sin embargo, ésta se basó en la importación llana por parte de las filiales de los esfuerzos de desarrollo de producto realizados en otros puntos de la corporación, lo que limitó sus potenciales efectos de derrame y las posibilidades para los productores locales. La importación irrestricta de bienes de capital fue el motor principal de la transferencia tecnológica y de la modernización del equipamiento en el período, pero, al mismo tiempo, desalentó las capacidades de producción y, más en general, de I+D instaladas localmente.

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La reconversión microeconómica se basó en la apertura de la función de producción y oferta, a través de la incorporación de insumos y componentes importados y de la ampliación de la gama de finales, en la racionalización de los planteles, en muchos casos sacrificando capacidades estratégicas, y en la intensificación de los procesos de trabajo. El ajuste a nivel microeconómico distó de ser homogéneo; las diferencias se originaron fundamentalmente en las formas de competencia predominantes y el dinamismo del mercado respectivo y en la capacidad de financiamiento o acceso al crédito y a los instrumentos de promoción o protección discrecionalmente administrados; aún cuando se generaron bolsones y nichos productivos próximos al estado del arte internacional, la dinámica del proceso llevó a un debilitamiento importante del entramado industrial. Más en general, mientras las nuevas condiciones de competencia forzaron a la mayoría de los agentes a la adopción de estrategias de tipo defensivo, sólo en el caso de perspectivas ciertas de buena rentabilidad se desplegaron estrategias de modernización más o menos intensa. Este conjunto de tendencias y elementos de la reconversión productiva fue acompañado por un proceso de fuerte reestructuración patrimonial: se profundizó la centralización del capital y la concentración de mercados y desapareció un número importante de pequeñas y medianas empresas, afectadas por sus tradicionales problemas de financiamiento y por sus déficit de información y gestión para operar en condiciones de economía abierta. A su vez, el proceso de extranjerización de activos y empresas excedió largamente al proceso de privatizaciones y se extendió a la mayoría de los sectores productivos, constituyéndose, probablemente, en uno de los rasgos más significativos y específicos del proceso de reestructuración económica. De acuerdo con los indicadores usuales, la economía argentina se encuentra en la actualidad entre las más transnacionalizadas del mundo, con la particularidad de que este proceso se ha desarrollado dentro de un horizonte temporal relativamente breve. Precisamente, las tendencias de especialización predominantes se corresponden con el patrón de IED registrado. A lo largo de la década se verificaron tres oleadas de IED: i) dirigidas al proceso de privatizaciones y a la explotación de ventajas naturales; ii) dirigidas a ciertos segmentos específicos de la industria manufacturera; iii) dirigidas al segmento de servicios privados. Parte importante de estos flujos de inversión se materializaron a través de fusiones y adquisiciones de empresas locales, en un proceso dinámico que implicó la extensión progresiva del control de los paquetes accionarios. Además de los incentivos específicos que se han establecido para la atracción de empresas extranjeras, la liberalización comercial y financiera, la integración regional y el seguro de cambio implícito en el régimen de la Convertibilidad establecieron reglas de alcance general que favorecieron relativamente a las ventajas de propiedad de este tipo de firmas. Las políticas de estímulo a la IED buscaron mejorar la tecnología de producto en bienes y servicios, ampliar la capacidad de producción asociada a “nuevas” ventajas naturales 4

y, especialmente, maximizar el ingreso de divisas, en un enfoque “de tesorería”, pensado para enfrentar la creciente restricción externa. En líneas generales, hubo una mayor preocupación por la cantidad que por la calidad de la IED, lo que ha condicionado los impactos producidos. Los flujos de IED ingresados hasta el 2000 contribuyeron significativamente al financiamiento del déficit de cuenta corriente, pero, en la medida que algo más de la mitad fue destinada a la compra de empresas locales – públicas o privadas-, su aporte al proceso de acumulación de capital fijo fue menor al esperado. Las ET lideraron el proceso de incorporación de tecnología de producto, pero su contribución al desarrollo de capacidades tecnológicas locales –a través de la radicación de funciones de I+D o desarrollo de proveedores y encadenamientos - ha sido escaso. Por otra parte, la contribución de estas empresas al desarrollo de nuevas exportaciones y mercados también ha sido débil y, en la medida en que su propensión importadora ha sido relativamente alta y su estrategia financiera maximizó las remesas por utilidades y servicios y, a su vez, el endeudamiento, el impacto agregado tendió a agravar la restricción externa.

2. La reactivación de la economía argentina post-crisis. Tendencias. La devaluación del peso a comienzos de 2002 y el cambio consecuente de precios relativos generó un sesgo a favor de la producción de transables y del abaratamiento relativo de la mano de obra; el nuevo set de incentivos implícitos implicó un cambio en las rentabilidades relativas y, luego de pocos meses, se inició un notable proceso de expansión que aún se mantiene2. El PBI (a valores constantes) creció 27% entre los segundos trimestres de 2002 y 2005, promediando el mayor crecimiento del sector de bienes transables (36%) en relación con el bloque de servicios (18%); de todas maneras, entre éstos, los vinculados al comercio, turismo, transporte e intermediación financiera han demostrado un importante dinamismo. Las actividades de construcción (100%) e industria manufacturera (38%) lideraron la producción de bienes, mientras que el sector agropecuario fue también impulsado por un nuevo salto en la producción de granos (principalmente, soja) y un renovado dinamismo en la producción y exportación de carnes, facilitada por la superación de los problemas sanitarios, la recuperación de la cuota Hilton y el acceso al mercado chino. Este dinámico desempeño ha permitido recuperar los niveles productivos de pre-crisis. Es recién en el segundo trimestre de 2005 que el PBI ha superado el techo alcanzado en el mismo período de 1998, del mismo modo que el conjunto del sector industrial (en este caso, al mes de julio de ambos años, de acuerdo con los indicadores del EMI); algunas ramas manufactureras en particular (Caucho y plástico; Productos de madera y 2

Para una evaluación detallada de la dinámica macroeconómica en Argentina a partir de 2002, ver Rapetti (2005).

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fabricación de productos de madera y corcho; Papel y productos de papel) ya lo han sobrepasado. Una característica saliente del actual crecimiento de la industria es su generalización, si bien el 72% del aumento de la producción manufacturera hasta el primer semestre de 2005 se concentró en las primeras cinco ramas (85%, en 2003 y 2004) (CEP, 2005). Las industrias de textiles (90% de variación entre los segundos trimestres de 2002 y 2005), automotriz (86%), metalmecánica (85%), minerales no metálicos (73%), edición e impresión (63%), caucho y plástico (46%), papel y cartón (41%) y químicos (41%) son las de mayor crecimiento3; todas ellas pudieron responder una creciente demanda interna o externa apoyadas, principalmente, en los elevados rangos de capacidad ociosa en el momento del despegue. Consumo e Inversión La demanda interna ha sido la principal fuente de crecimiento durante el proceso de reactivación desde mediados de 2002, traccionada por el consumo, en particular el privado (componente de mayor participación), y la inversión (componente más dinámico). Entre los segundos trimestres de 2002 y 2005, el consumo privado aumentó 28%, afirmado en el crecimiento de los niveles de empleo, un progresivo proceso de recomposición salarial y el vuelco en el mercado interno de una porción del “efecto riqueza” post-devaluación por parte de los tenedores de activos externos líquidos. La importancia de este último factor puede inferirse del hecho que la expansión de la masa salarial se ha mantenido bastante por debajo del agregado correspondiente al consumo total. En la primera etapa de la reactivación, aproximadamente hasta mediados de 2003, las empresas ajustaron predominantemente por la intensificación en el uso de la fuerza de trabajo ya empleada y la extensión de la jornada laboral. A comienzos de ese mismo año, el empleo (registrado y no registrado) comenzó a crecer fuertemente, en un primer momento por el establecimiento del Plan Jefes y Jefas y posteriormente por la generación neta de puestos de trabajo en el sector privado. Desde mediados de 2004, el ritmo de incorporación de empleo tiende a declinar, verificándose desde abril de 2005 un estancamiento del volumen de personas ocupadas en torno a los 13,5 millones; probablemente, la razón principal se encuentre en el alto grado de utilización de la capacidad instalada en una gran parte de los sectores productivos. En todo el período considerado, el número de ocupados y el empleo formal se incrementaron en más de 20%, tanto por un efecto “reactivación” (todas las ramas incorporaron personal), como por un efecto “composición” (han crecido más las ramas más intensivas en trabajo)4,5. 3

De acuerdo a estimaciones propias basadas en DNCN-INDEC. A su vez, las industrias que más han contribuido a la generación de empleos nuevos son las que requieren de trabajadores menos calificados. 5 En líneas generales, la calidad del empleo generado tiende a ser relativamente baja. El Índice General de Condiciones del Trabajo –IGCT- (CENDA, 2005) muestra una recuperación sostenida a partir de 2002, con estancamiento hacia el primer trimestre de 2005; dicha trayectoria se explica, fundamentalmente, por el incremento en los niveles de empleo y, en menor medida, por el incremento salarial, con un impacto 4

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En general, dentro de los sectores transables, el producto ha crecido más que el empleo, dando como resultado un incremento de los niveles de productividad media que parece responder principalmente a la mayor utilización de capacidad instalada. Por su parte, el crecimiento del salario nominal (44%, en promedio) –derivado de los aumentos otorgados por el Gobierno o de las negociaciones colectivas o de empresa- no ha alcanzado para recuperar totalmente el poder adquisitivo previo a la devaluación. Cabe señalar que el incremento salarial ha beneficiado más a los trabajadores registrados en relación con los no registrados, en parte a través de aumentos “de bolsillo” y en parte a través de un “blanqueo” de previos pagos informales. La consecuencia agregada de estas tendencias en el empleo y los ingresos es una caída adicional de la participación salarial en el ingreso nacional a la verificada hasta la crisis de 2001 y estimada en alrededor del 8% a finales de 2003. A partir de 2004, la tendencia distributiva cambia de signo, a raíz del descenso producido en la tasa de desempleo y de la trayectoria de recuperación del salario real, con una mejora del orden del 2% (Lindenboim et al, 2005). Cabe señalar que, en general, el aumento de la productividad desde 2002 superó al registrado en el costo salarial medio, contribuyendo al alza de la rentabilidad promedio del capital. Durante el período analizado, la inversión bruta interna fija (IBIF) creció 108,5% (a valores constantes), llevando la tasa de inversión (IBIF/PBI) a niveles cercanos al 20% hacia finales de 2004, con un dinamismo mayor al de otras fases de recuperación postcrisis desde 1980; sin embargo, es recién desde finales de 2003 que la inversión neta pasó a ser positiva. La inversión en construcciones y la incorporación de material de transporte y, principalmente, de equipos y maquinaria importados resultaron los componentes más dinámicos. Desde marzo de 2002 (piso de la crisis) a mediados de 2005 las importaciones totales de bienes de capital se cuadruplicaron, destacándose particularmente los equipos de telefonía celular, tractores y cosechadoras, maquinaria vial y para construcción y aviones, camiones y colectivos. Exhibiendo, de todas maneras, valores importantes, las importaciones de equipos y maquinarias dirigidos a la Industria manufacturera variaron bastante por debajo de la media (137%). En las PyMEs, los productores rurales y la construcción residencial se originaron cerca de los dos tercios de las inversiones totales realizadas durante 2004. De acuerdo a FETYP (2005), entre los grandes proyectos de inversión registrados durante ese mismo año predominan los relacionados con la industria extractiva (40%), la agro-ganadería y derivados (8%), el turismo (9%) y la ampliación de redes de telefonía móvil (8,5%); a su vez, entre los anunciados en 2005 aparecen con mayor relevancia los proyectos casi nulo de las mejoras en la calidad del trabajo. El IGCT sintetiza la evolución global de las condiciones de trabajo, a través de la ponderación de: a) la cantidad de empleo, representada a través de i) la tasa de empleo y ii) la tasa de empleo pleno; b) la calidad del empleo, que se mide a través de i) la proporción de empleo registrado, ii) la proporción de empleo industrial y iii) el coeficiente de Gini de los salarios; y c) el salario real.

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relacionados con la refinación de petróleo y gas, la producción automotriz y de autopartes, la siderurgia y la infraestructura. Hay que señalar que, a julio de 2005, el nivel general de capacidad utilizada en la industria se acerca al 75%, más de 25 puntos porcentuales por encima del alcanzado en enero de 2002. Las industrias siderúrgicas (acero y aluminio) están en el límite de su capacidad instalada, mientras que se acercan al punto de saturación los sectores de textiles, refinación de petróleo, papel y cartón, químicos, alimentos y bebidas y edición e impresión. Otros, como el automotriz, aparecen todavía con margen para seguir creciendo a las tasas actuales sin ampliar su capacidad. Comercio Exterior Las exportaciones crecieron un 27% entre los segundos trimestres de 2002 y 2005, al igual que el PBI. Su contribución al crecimiento agregado fue relativamente mayor durante el 2002, debido a la persistente contracción de la demanda interna y a un salto favorable en los precios internacionales; la tendencia en los precios explica su expansión hasta mediados de 2004, pero en este segundo sub-período la demanda doméstica fue el principal componente dinamizador del nivel de actividad. A partir del tercer trimestre de 2004, se produjo un nuevo salto en las exportaciones, explicado principalmente por un aumento de los volúmenes; así, las ventas externas volvieron a constituirse como una fuerza motriz del crecimiento agregado, aunque siempre de menor importancia relativa que la demanda interna. En valor, el crecimiento de las exportaciones fue del 53% entre 2002 y 2005 (primeros siete meses), con un mayor dinamismo relativo de las Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) (64%) y los Combustibles y energía (55%), frente a las Manufacturas de Origen Industrial (MOI) (47%) y los Productos primarios (46%)6. En ambas categorías de manufacturas, el aumento de las cantidades vendidas explica fundamentalmente la expansión total, mientras que en los Combustibles el fuerte incremento de precios compensó sobradamente la disminución de los despachos; en los Productos primarios ambas variables contribuyeron positivamente. A nivel de producto, la pauta exportadora sigue estando concentrada en Pellets de soja, Grasas y aceites, Cereales (maíz y trigo), Carburantes y Petróleo crudo, Automóviles, Productos químicos y conexos y Semillas y frutos oleaginosos (principalmente, soja). Algunos otros productos de menor peso relativo experimentaron también un fuerte crecimiento en el período: Miel, Material de cobre y sus concentrados, Carnes (en especial, vacuna), Lácteos, Frutas secas o congeladas, Grasas y aceites lubricantes, Gas de petróleo y otros hidrocarburos, Frutas frescas y Vinos (gama alta).

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La información presentada en el presente apartado se basan en datos del INDEC-Intercambio Comercial Argentino.

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Entre las exportaciones industriales, predominan claramente las de menor contenido tecnológico7. De acuerdo con los valores registrados en 2004, las manufacturas de baja tecnología concentran el 49% de los totales respectivos exportados, explicadas en su gran mayoría (89%) por alimentos, bebidas y tabaco; las manufacturas de media baja tecnología representan un 29%, concentradas en productos refinados del petróleo (72%) y en metales básicos (20%); las manufacturas de medio alto contenido tecnológico tienen una participación menor (19%), repartida entre productos químicos (45%) y automóviles y camiones (40%); por último, la incidencia de manufacturas de alta tecnología es marginal (3%), compuestas en su gran mayoría por productos farmacéuticos (72%). En síntesis, la mayor competitividad-precio instalada por la devaluación y un contexto internacional favorable (precios y demanda china) alentaron una expansión importante de las exportaciones, pero no han modificado (al menos, no todavía) la especialización exportadora argentina, que permanece concentrada en un conjunto importante de bienes primarios, combustibles y manufacturas, en su mayoría, de bajo contenido tecnológico, intensivas en recursos naturales y escala. Específicos regímenes selectivos de promoción y comercio explican algunas otras exportaciones de mayor contenido tecnológico, en general, de carácter intra-firma. En cambio, se advierten algunos cambios en la estructura de socios comerciales (mercados de destino). Los países del Mercosur (19%), de la Unión Europea (17%) y del NAFTA (14%), Chile (10%) y China (10%) constituyen los destinos más importantes (promedio 2002-05). El Mercosur pierde participación relativa a partir de 2003 –si bien los envíos a ese destino se incrementaron en 20%-, al igual que los mercados de la Unión Europea, Medio Oriente y Japón. Los despachos a Chile y el NAFTA se mantienen en términos relativos y crece la ponderación de los países de la ASEAN8 y, fundamentalmente, China, a partir de un incremento de las exportaciones desde 2002 de 102% y 232%, respectivamente. China pasó a ser el principal destino de las exportaciones de productos primarios –con un crecimiento entre puntas de 264%-, a la vez que las ventas a ese destino están fuertemente concentradas en ese rubro (62%), al igual que en el caso de los países de Medio Oriente. La Unión Europea se mantiene como principal comprador de las MOA (agroindustrias), al tiempo que las ventas a otros destinos menos tradicionales, como India (96%), Corea (64%) y los países de la ASEAN (55%), también están concentradas en ese tipo de productos. Las exportaciones a Chile están concentradas en Combustible y energía (53%), aunque presentan también una importante participación de MOI (38%); las ventas de este tipo de manufacturas se concentran mayoritariamente en el Mercosur (58%) y otros países de ALADI (50%), aunque también son significativas en el caso de Japón (44%) y los países del NAFTA (39%). En particular, las exportaciones MOI al Mercosur, Chile y Resto de la ALADI crecieron en el período considerado 7

Estimaciones propias a partir de la Clasificación de Intensidad Tecnológica de la OECD (Hatzichronoglou, 1997). 8 Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (siglas en inglés).

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39%, 73% y 63%, respectivamente, consolidando una característica ya afirmada del perfil de inserción en los mercados regionales. En este mismo período, las exportaciones MOA siguieron siendo las más dinámicas hacia la Unión Europea (43%) y los Combustibles (100%) hacia los países del NAFTA. El buen desempeño de las ventas externas a partir de 2002 contribuyó, junto con el desplome inicial de las importaciones, al alcance de un inédito y sostenido superávit comercial, con un pico en los registros mensuales correspondiente a junio de 2003 (US$ 1.700 millones); a partir de entonces, el saldo mensual asumió una tendencia decreciente –como consecuencia de una mayor tasa relativa de crecimiento de las importaciones-; a mediados de 2005 el saldo mensual se estabilizó, revirtiendo parcialmente la tendencia anterior. En términos agregados, la contribución del proceso de sustitución de importaciones al crecimiento en este período sólo fue positiva hasta fines de 2002 (SSPTyEL-MTEySS, 2005; Porta y Bonvecchi, 2005); en términos sectoriales, se ha registrado cierta sustitución de importaciones en Alimentos y bebidas (cervezas, vinos, azúcar, carnes, jugos y lácteos), Textiles y cuero (calzado, prendas de vestir y talabartería) y Materiales para la construcción (cemento, cal, yeso y maderas sin elaborar) (CEP, 2003). Entre los meses de julio de 2002 y 2005, las importaciones crecieron 190% y su nivel actual se acerca a los registros máximos de 1998; dentro de esta canasta, automotores, combustibles y bienes de capital han sido los rubros más dinámicos, acelerándose nuevamente desde 2004 los bienes de consumo. Este incremento, si bien en el caso de los combustibles ha sido empujado por los mayores precios internacionales, se explica fundamentalmente por los cambios en las cantidades asociados a la expansión de la actividad económica interna y tiene como los orígenes relativamente más dinámicos a los mercados regionales, principalmente el Mercosur. El patrón productivo de las importaciones tampoco ha registrado cambios sustanciales: el conjunto de importaciones de manufacturas (que son la gran mayoría en el total) se compone de bienes de alta tecnología (23% / electrónica y comunicaciones, farmacéuticos y computadoras y máquinas de oficina), media alta tecnología (47% / químicos, vehículos y maquinaria no eléctrica) y media baja y baja tecnología (17% y 12%, respectivamente / metales básicos, coque, refinados del petróleo y textiles y prendas de vestir)9. No deja de llamar la atención el ritmo de crecimiento de las importaciones y, en particular, su relativa aceleración en los últimos semestres, cuando se considera, al mismo tiempo, el contexto de precios relativos en el que tiene lugar. En términos agregados, el valor de las importaciones del primer semestre del 2005 es similar al del mismo período de 1997, cuando, para un nivel de PBI similar, el tipo de cambio real promedio era aproximadamente la mitad del actual. Esta evidencia da cuenta de una afirmada tendencia (¿estructural?) al alza del coeficiente de importaciones o, cuanto 9

Cifras de 2004, estimaciones propias.

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menos, de su posicionamiento en términos históricamente elevados, lo que supone una presión continua sobre las cuentas externas. Este comportamiento puede ser el resultado de algunos factores permanentes y otros, presumiblemente, transitorios. Entre los primeros, hay que considerar la existencia de costos “hundidos” en el aprendizaje importador de los ’90 (no compensados por el cambio del régimen macro), el posicionamiento de Brasil como proveedor (el tipo de cambio bilateral tiende a ser más bajo que el correspondiente a otros socios comerciales) y un sesgo en los hábitos de consumo hacia productos de rápida obsolescencia “de mercado”. Entre los segundos, estarían el impacto de la preferencia por la flexibilidad de los agentes económicos si en su percepción permanecen condiciones de incertidumbre (importo productos “competitivos”con los míos mientras congelo decisiones de inversión) y las rigideces en la estructura de aprovisionamiento por ausencia de trama local (cuya permanencia, en realidad, depende de la velocidad de sustitución de importaciones). El ritmo con el que se debiliten los factores probablemente transitorios determinará, en gran parte, el esfuerzo exportador adicional necesario. Algunos relevamientos de la conducta microeconómica en la fase inicial de la reactivación constataron el predominio de estrategias “de espera” por parte de las empresas; la recomposición de los márgenes de rentabilidad en los sectores manufactureros a partir de la modificación de los precios relativos y de la licuación de los pasivos financieros fue considerada, en general, más una “reparación” por los costos de la crisis previa que una plataforma para decisiones estratégicas (CEPAL-BID, 2003; Kosacoff, 2004b; Porta y Bonvecchi, 2005); la indefinición sobre algunas variables macroeconómicas contribuía a esta perspectiva. Relevamientos más recientes10, en el marco de un contexto macroeconómico que ya podría percibirse como más afirmado, tampoco arrojan evidencias generalizadas de un comportamiento diferente; salvo excepciones puntuales, el nuevo esquema macroeconómico no parece haber estimulado mayor sofisticación en la producción ni cambios innovativos importantes en los productos o procesos. Asimismo, todavía se observa una fuerte preferencia por condicionar los planes de expansión a la evolución del flujo de caja propio.

3. Competitividad, inserción internacional y restricción externa al crecimiento. En la literatura económica, la noción de competitividad internacional comienza a ser discutida sistemáticamente en la década de los ’80, cuando la estructura del comercio mundial ya evidenciaba cambios significativos respecto del patrón establecido durante 10 Proyecto REDES-CEPAL-SECYT “Sistema Nacional y Sistemas Locales de Innovación, Estrategias Innovativas Empresarias y Condicionantes Meso y Macroeconómicos”, (en ejecución).

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la larga recuperación de la posguerra; en particular, el liderazgo fuertemente afirmado de Estados Unidos entre los principales exportadores de manufacturas complejas estaba siendo desafiado, con éxito, por las economías asiáticas emergentes. En este marco, las primeras definiciones asociaban la competitividad al desempeño de una economía nacional en el mercado mundial: haciendo una extensión simple del concepto microeconómico de “market share”, la competitividad de un país debía estimarse en función de la evolución de su participación relativa en las exportaciones globales y, complementariamente, por su capacidad para sostener su cuota en su propio mercado interno. Rápidamente, esta definición de competitividad internacional pasó a incorporar una restricción de bienestar: ese desempeño productivo-comercial esperado no debía alcanzarse afectando negativamente los niveles de ingreso real; a partir de aquí, comenzó a distinguirse entre las ganancias de competitividad “genuinas” –basadas en saltos de productividad y calidad- y las “espurias” –basadas en sistemáticas depreciaciones monetarias, laborales o ambientales- (CEPAL, 1990). El paso de una generación de definiciones a la otra fue facilitado por tres desarrollos conceptuales alrededor de este tema establecidos contemporáneamente: uno, acerca de los factores que explican/afectan el desempeño de un sistema productivo nacional dado en la economía (inicialmente, el comercio) mundial; otro, sobre la influencia de los fenómenos de “composición”, que dan cuenta de que el llamado mercado mundial es el resultado, en realidad, de un agregado de comportamientos sectoriales (mercados de productos) y nacionales (socios importadores) heterogéneos que exhiben dinamismos diferentes; y, finalmente, otra, acerca de las modalidades predominantes de competencia en los diversos mercados de producto, en función de las características tecnoproductivas de estos últimos11. La primera elaboración (que, de hecho, sigue siendo crecientemente enriquecida) permitió entender que el desempeño definido y observado como competitividad internacional resulta de un proceso complejo y sistémico en el que interactúan factores macro (los precios clave y la estructura de incentivos instalada por la política económica), meso (la estructura y las formas de competencia en los mercados sectoriales respectivos) y microeconómicos (las capacidades y los atributos endógenos de las empresas); cualquiera de estas dimensiones puede bloquear el proceso. La segunda reflexión tuvo el mérito de reinstalar la cuestión de la “demanda mundial”, distinguiendo trayectorias dinámicas, estancadas o en retroceso entre los diversos productos y mercados y, al mismo tiempo, abrió paso para una consideración sobre la especialización productiva y comercial; así, algunos eventuales problemas de (falta de) competitividad pueden estar indicando, esencialmente, problemas de (inadecuada) 11

Para seguir la evolución del concepto de competitividad internacional, ver Chudnovsky y Porta (1990) y Ferraz et al (1996). Actualmente, en diferentes documentos oficiales en Estados Unidos y Europa, la definición de competitividad internacional quedó circunscripta a la restricción de bienestar: la competitividad (a nivel nacional) sería la capacidad de un país para incrementar sostenidamente el nivel de vida de su población (Debonneuil y Fontagné, 2003). En realidad, esta definición asume como dado que se trata de economías abiertas.

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especialización. El tercer análisis permitió distinguir entre los factores “precio” y “no precio” que afectan el posicionamiento competitivo de un producto determinado; los primeros son absolutamente decisivos en los bienes homogéneos o de escasa diferenciación, en los que prima la ventaja comparativa de costos (recursos naturales o salario); los segundos, que aluden al componente de calidad, reputacional o de prestación del producto, son muy relevantes en los bienes diferenciados o tecnológicamente complejos. En América Latina, la discusión conceptual sobre la competitividad internacional se abrió tempranamente y diversos especialistas e instituciones regionales hicieron aportes relevantes, en la línea de los desarrollos presentados en los párrafos anteriores. Por supuesto, no se trató de una moda teórica; en la tradición del pensamiento estructuralista latinoamericano, el comportamiento del “sector externo” fue siempre considerado central para explicar la evolución de las economías nacionales. En particular, de acuerdo con este enfoque, la “restricción externa” –entendida como la incapacidad para generar o procurarse de modo permanente y sostenido las divisas necesarias para financiar el acceso a las importaciones de bienes intermedios y de capital requeridos por el proceso productivo12- y las consecuentes crisis de balanza de pagos resultan un factor decisivo en la constitución de algunos rasgos predominantes en estas economías: crecimiento espasmódico (de tipo “stop and go”), baja tasa de crecimiento de largo plazo, volatilidad cambiaria, tendencias inflacionarias y agudos conflictos distributivos. Desde principios de los años ’80, la crisis de la deuda había profundizado la restricción externa (sumándole un componente financiero) en los principales países de la región, agravando las tendencias recesivas, regresivas e inflacionarias; dentro de esta tradición de pensamiento, la posibilidad de desarrollar competitividad genuina quedó asociada a los cambios estructurales que permitieran superar la restricción externa y elevar, a la vez, el nivel de vida de la población (crecimiento con equidad). Cualquiera de las definiciones anteriores aplicadas al caso argentino permite afirmar que su economía ha presentado serios problemas de competitividad internacional (aún cuando es indudable, al mismo tiempo, que algunos de sus sectores productivos son muy competitivos internacionalmente). Los indicadores de desempeño muestran que su participación en las exportaciones mundiales ha declinado fuerte y sostenidamente en el largo plazo, que su nivel de ingreso per cápita ha evolucionado muy por debajo del de otras economías comparables, ensanchándose al mismo tiempo la brecha con el de las economías desarrolladas, y que la desigualdad en la distribución del ingreso se ha profundizado. Este desempeño no ha sido ajeno al predominio de fuerte inestabilidad y volatilidad (a nivel macro), de mercados incompletos y sistemas productivos débilmente integrados (a nivel meso) y de estrategias defensivas –o de subsistencia- y rentísticas (a nivel micro). Tampoco resulta ajeno al hecho de que una gran proporción de las exportaciones argentinas se concentra en productos cuya demanda mundial ha 12 La evolución de la cuenta corriente de la Balanza de Pagos es un indicador aproximado de esta ecuación.

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evolucionado regular y tendencialmente por debajo del promedio y en los que predomina la competitividad vía precios. A su vez, en los últimos cincuenta años se han sucedido numerosas crisis de balanza de pagos que precipitaron fases recesivas y, en general, de destrucción de capacidad instalada. Es decir, más allá de las políticas y los incentivos predominantes en cada etapa o coyuntura particular, en Argentina la restricción externa al crecimiento se ha renovado permanentemente. La discusión acerca de cómo removerla sostenidamente, sin provocar desequilibrios internos (desempleo o destrucción de recursos, crecientes disparidades sociales) sigue abierta. En realidad, en las últimas décadas, la Argentina parece haberse resentido más que beneficiado por sus modalidades de inserción en la economía internacional. Desde fines de los años ’50 el comercio mundial ha crecido dinámicamente, impulsado fundamentalmente por el intercambio de manufacturas; en cambio, las corrientes de productos primarios y sus derivados (con la importante excepción del petróleo) fueron afectadas por la baja elasticidad-ingreso de su demanda, por las restricciones y distorsiones introducidas por los principales países consumidores (en general, productores menos eficientes) y por el deterioro relativo y la fluctuación de sus precios. Dada su especialización exportadora en “commodities” agroindustriales –y aún considerando la relativa diversificación desarrollada a lo largo del tiempo-, estas restricciones tuvieron más impacto para la economía argentina que aquellas oportunidades. La sucesivas oleadas de inversión extranjera directa (IED) no modificaron sustantivamente este panorama, ya que tendieron a concentrarse en los sectores próximos a las ventajas naturales, en producciones para el mercado interno relativamente protegido o de tipo “footloose” y en sectores no transables; en líneas generales, el efecto neto de la IED sobre las cuentas externas –habida cuenta de las estrategias financieras y de la propensión relativa a importar de las ET- tendió a ser negativo (Chudnovsky y López, 2001; Kulfas et al, 2002). En estas condiciones, el déficit de cuenta corriente se convirtió en estructural. Las reformas de liberalización y re-regulación de los ’90 profundizaron este patrón. En diversas coyunturas de liquidez internacional (los ’70 y los ’90), la absorción de ahorro externo a través de la incorporación de deuda (por parte del sector público y del privado) permitió soslayar (y financiar) por un tiempo la restricción externa, sólo para agravarla inmediatamente cuando las necesidades para su repago tendieron a crecer por arriba del producto y las exportaciones. La volatilidad macroeconómica derivada de esta configuración particular, que afectó tanto a las variables nominales (precios e ingresos relativos) como a las reales (nivel de actividad, ocupación y patrimonio), y la progresiva financierización de las estrategias privadas (arbitrando colocaciones en plazas diversas) aceleraron los movimientos de capital de corto plazo; en la fase de crisis, la fuga de capitales retroalimentó el proceso (Ffrench Davis, 2005; Frenkel, 2003). Uno de los efectos acumulativos de estas modalidades de inserción de la Argentina en la economía internacional (comercio, deuda e inversiones) puede ser apreciado con un indicador simple: hasta el año 2003, la Argentina era por lejos el país cuyo stock de deuda

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equivalía a más años de exportaciones (más de cinco); al mismo tiempo, su ingreso per cápita era equivalente al de treinta años atrás. En otros términos, la Argentina resulta un caso paradigmático de pobres beneficios derivados de la internacionalización productiva y comercial y de elevados costos de la internacionalización financiera (Redrado y Lacunza, 2004); es decir, es en las características específicas de esta doble dimensión de la inserción internacional donde se ha generado y reproducido la dinámica de la restricción externa de carácter estructural. Cabe recordar que, en América Latina, la “década perdida” de los ’80 se explica, fundamentalmente, por la concurrencia de dos factores instalados a principios de la misma: a) los efectos permanentes del shock a la alza de las tasas de interés internacionales, y b) una caída estructural (permanente) del precio de las “commodities” (Ocampo y Parra, 2005). El problema mayor se registró en aquellos países en los que ambos factores tenían influencia y, al mismo tiempo, la oferta de divisas estaba concentrada en el sector privado y las obligaciones de pago de deuda externa en el sector público (el llamado sesgo de la doble transferencia); Argentina calza perfectamente en esa descripción. Una vez más, los cambios procesados en los largos ’90 tampoco alteraron significativamente estos parámetros. Puede afirmarse que, en Argentina, si bien algunos de los componentes financieros de la ecuación tendieron paulatinamente a autonomizarse y reproducirse (la espiral de financierización), la causa primaria de esa restricción externa de carácter estructural ha residido en la incapacidad de la economía para generar en los sectores transables (vía expansión de las exportaciones o vía sustitución de importaciones) las divisas requeridas para financiar sostenidamente su crecimiento. En este sentido, es evidente que los problemas de competitividad presentados por la economía argentina se relacionan también con su especialización productiva (y exportadora). Los factores de orden macro, meso y microeconómico que han afectado la competitividad general de la economía han operado en un vínculo causal de doble vía con el patrón de especialización. Los recurrentes períodos de apreciación de la moneda doméstica han sesgado relativamente a favor de las actividades basadas en ventajas comparativas o no transables; a su vez, la especialización exportadora en “commodities”, en tanto genera ingresos externos fluctuantes, ha sido fuente de volatilidad e inestabilidad macroeconómica. Un sistema de innovación débil y desarticulado o la ausencia de una red de proveedores diversificados han sido, al mismo tiempo, causa y consecuencia de una estructura especializada en las gamas relativamente inferiores o en las etapas relativamente menos complejas de las cadenas productivas.

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Estructura exportadora por categorías de intensidad tecnológica (en porcentajes sobre las exportaciones totales) Productos primarios

Argentina Brasil México A.L. y el Caribe Corea del Sur USA Unión Europea Japón

19851987 52,8 34,3 52,8 49,4 3,8 15,6 9,5 0,4

Manuf. basadas en recursos naturales

Manuf.de baja tecnología

19991985-1987 1999-2001 1985-1987 1999-2001 2001 47,5 25,4 23,4 10,1 8,6 26,3 23,9 25,6 15,2 11,9 11,5 12,0 6,1 6,6 15,6 27,3 24,5 17,5 9,0 12,2 1,3 8,1 12,3 42,0 17,4 7,7 15,0 12,6 6,2 10,6 6,1 21,1 18,6 18,5 15,9 0,4 6,0 7,7 11,4 7,8

Manuf.de tecnología intermedia 19851987 9,5 22,6 21,5 13,6 31,1 34,8 38,0 59,2

19992001 17,3 24,6 38,3 26,1 34,9 36,0 38,0 52,4

Manuf.de alta tecnología 19851987 2,2 4,0 7,1 3,4 15.0 28,3 13,0 23,0

19992001 3,2 11,6 28,5 16,9 34,0 33,1 21,5 31,6

Fuente: CEPAL. Serie Comercio Internacional N° 26.

Ahora bien, en la actual coyuntura, el panorama aparece diferente. Por primera vez en tres décadas, se han sucedido tres años de crecimiento continuo y elevado y, simultáneamente, una cuenta corriente equilibrada; destaca, en particular, el importante incremento de las exportaciones, que han permitido acumular un superávit comercial inédito. Es decir, la restricción externa parece haber sido, al menos, por ahora, desplazada. Ciertamente, el componente financiero de la restricción (el repago de la deuda) ha tendido a aliviarse, como consecuencia del programa de reestructuración implementado, incluyendo la moratoria parcial inicial, la quita sobre los valores nominales, la reducción de las tasas de interés y la reprogramación de los plazos originales. A su vez, el mercado mundial de “commodities” atraviesa por una etapa de auge que, más que responder meramente a una de las fases habituales de alza temporaria de precios, parece estar vinculada a un salto más permanente en la demanda originado en la plena incorporación de China y, en menor medida, India; el actual crecimiento de este tipo de exportaciones argentinas se explica tanto por un aumento de precios como de cantidades. Por otra parte, la política cambiaria sostenida firmemente en los últimos 30 meses (un tipo de cambio “competitivo”) ha mejorado la competitividad-precio de la producción local; este factor ha facilitado la colocación en los mercados externos de aquellas manufacturas en las que la ventaja natural tiene poco o nulo peso. Es evidente que los factores de competitividad exógenos (a las empresas), derivados tanto de los mercados externos como de la macroeconomía local, están jugando un papel favorable en la actual coyuntura: buenos precios internacionales y demanda sostenida para los exportables, un tipo de cambio relativamente elevado (lo que mejora los costos internos expresados en términos internacionales) y precios relativos bastante estables. El incremento de la demanda (interna o externa, o ambas, según los diferentes casos sectoriales) ha posibilitado el aprovechamiento de capacidad ociosa, favoreciendo el aumento de la productividad y apuntalando, en consecuencia, la competitividad microeconómica. La acción combinada de estos factores y la reducción de los servicios netos de la deuda explican el desplazamiento de la restricción externa verificado desde el 2003. Es previsible que los factores exógenos, de acuerdo con las tendencias 16

observadas en la demanda mundial y con los propósitos de la política oficial, permanezcan favorables a mediano plazo; en el plano micro, en tanto, si bien es cierto que el crecimiento de la productividad vía utilización de capacidad ociosa tiende a agotarse junto con ésta, el aumento que se ha venido registrando en la inversión podría sostener su continuidad. ¿Será suficiente?, o, en otros términos, ¿es posible suponer que la nueva configuración macroeconómica permitirá superar, y no sólo desplazar temporariamente, la restricción externa al crecimiento? Una eventual respuesta afirmativa estaría basada en la verificación de varias hipótesis: i) habría un cambio estructural y con efectos de largo plazo (beneficiosos para un productor eficiente como la Argentina) en el mercado mundial de “commodities”; ii) un tipo de cambio “competitivo” y estable es suficiente o, por lo menos, decisivo para aumentar y diversificar exportaciones (y, eventualmente, sustituir importaciones); iii) las señales macroeconómicas internas han reducido sustantivamente los niveles percibidos (evaluados) de incertidumbre. La primera hipótesis, más allá de los cambios recientes (efecto China), no está probada y, en todo caso, deja en pie los efectos estructurales de una especialización en “commodities” (ver el siguiente apartado). La segunda y tercera hipótesis tienen el inconveniente de que sólo pueden ser verificadas “ex post”; sin embargo, una mirada a la naturaleza de las restricciones presentes en el aparato productivo argentino para generar ventajas competitivas dinámicas y a las prácticas más arraigadas de varios agentes económicos predominantes hace que no parezcan condiciones suficientes. La permanencia de estrategias microeconómicas defensivas en la actual coyuntura resulta una evidencia en este mismo sentido.

4. Exportaciones, especialización y crecimiento. La economía argentina se ha caracterizado por fluctuaciones cíclicas de elevado rango, por una baja tasa de crecimiento promedio y por la ausencia de tendencias firmes o estables en el largo plazo. Es importante señalar que las interrupciones bruscas y pronunciadas de las fases de crecimiento económico tienen un costo que va más allá del impacto aritmético sobre el promedio; fundamentalmente, reducen la tasa de crecimiento potencial en el largo plazo e implican una tendencia permanente al desaprovechamiento de recursos; es decir, la economía oscila regularmente alrededor de puntos de equilibrio que están por debajo de la potencialidad socialmente construida. En estos casos, la volatilidad de la tasa de crecimiento es, entonces, causa de reducidos niveles de crecimiento en el largo plazo. Hay por lo menos tres canales por los que circula este vínculo causal: i) la destrucción absoluta de recursos productivos en las fases recesivas; ii) la debilidad de las economías dinámicas de escala; y iii) la formación de expectativas (perversas) en los agentes económicos (Ocampo, 2005).

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Las fases recesivas del ciclo se caracterizan por la elevación de los niveles de desempleo y subempleo, por la precarización de las condiciones de trabajo, por la destrucción neta de empresas y, en suma, por el debilitamiento del tejido productivo; finalizada la recesión, el proceso de reactivación parte, consecuentemente, de un nivel de capacidades menor al previamente alcanzado. Del mismo modo, los procesos de aprendizaje productivo, de generación de redes de proveedores y clientes y de consolidación empresarial (reputación) tienden a interrumpirse junto con el achicamiento del mercado, afectando el proceso de formación de capacidades específicas de las empresas y, por lo tanto, limitando su sendero de expansión posible. Por último, la volatilidad aumenta el nivel de incertidumbre de los agentes económicos, estimula la preferencia por la flexibilidad y la disposición de liquidez en el corto plazo e instala una prima de riesgo adicional sobre los proyectos futuros, promoviendo la adopción de estrategias de tipo defensivo (“wait and see”, búsqueda de rentas) y retrasando o inhibiendo las decisiones de inversión y la incorporación de innovaciones. A través de estas vías, que tienden a reforzarse mutuamente, la ausencia de crecimiento sostenido afecta negativamente la tasa de crecimiento de la productividad agregada de la economía, hecho que, a su vez, debilita la tasa de crecimiento global futuro. En el caso argentino, estas fuerzas y tendencias han operado en plenitud, generando, permanentemente, bajas tasas de ahorro e inversión e insuficientes niveles de crecimiento de la productividad. En todo caso, el crecimiento de la productividad (y la modalidad predominante de apropiación de la misma) ha sido insuficiente para sostener, en el largo plazo, la expansión del mercado interno (mejorando consistentemente la distribución del ingreso) y la diversificación de las exportaciones (aumentando consistente y generalizadamente la competitividad de las producciones no basadas en recursos naturales). Cabe señalar que hay robusta evidencia empírica acerca de que la ocurrencia de colapsos (interrupción abrupta del crecimiento y caída pronunciada y prolongada del nivel de actividad) en las economías de desarrollo intermedio en los últimos treinta años aparecen asociados en sentido inverso al tamaño económico y la equidad distributiva y en sentido directo al nivel de exportaciones dependientes de recursos naturales (Ros, 2005). Hay también evidencia empírica de que la diversificación de exportaciones está positivamente asociada con la tasa de crecimiento de las exportaciones, y ésta con la tasa de crecimiento del producto (Agosín, 2005). En líneas generales, cuanto mayor es el grado de diversificación, menores deben ser las fluctuaciones de los ingresos por exportación, lo que reduce la volatilidad de la tasa de crecimiento y, por ende –de acuerdo con la causalidad establecida más arriba-, tiende a maximizar las posibilidades de alcanzar la tasa de crecimiento potencial. En este sentido, el crecimiento económico no sólo estaría favorecido por la expansión de las exportaciones, sino, particularmente, por su diversificación. Este proceso es especialmente importante por los efectos dinámicos que puede promover: i) mayores encadenamientos productivos internos (“linkages”) y, ii) un escalamiento de calidad y capacidades productivas (“upgrading)”;

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Por lo tanto, la diversificación de exportaciones tiene un efecto macro positivo (la reducción de la volatilidad), pero, sobretodo, puede tener un apreciable efecto sistémico, a través los procesos de aprendizaje, generación de externalidades tecnológicas e innovación. Estas consideraciones permiten avanzar en una discusión sobre las estrategias para elevar el nivel de las exportaciones. En principio, la expansión puede resultar del aumento del “market share” en posiciones ya establecidas o de un proceso de permanente diversificación hacia nuevos productos, o de ambos a la vez; al mismo tiempo, la diversificación puede ser tanto intra-sectorial (nuevas etapas o procesos de un complejo productivo) como inter-sectorial (incorporación de nuevas actividades productivas). El impacto sobre el crecimiento dependerá de los efectos de multiplicación (eslabonamiento sectorial y escalamiento productivo) presentes en estas rutas específicas. En particular, este impacto tenderá al máximo cuanto mayores sean i) la parte nacionalmente apropiada de la cadena internacional de valor, ii) los efectos de aprendizaje y spillover y iii) la capacidad de estas actividades para difundir incrementos de productividad al conjunto del sistema productivo. Estos atributos suelen ser actividad-específicos, por lo que la especialización productiva (y exportadora) no es neutral respecto de la tasa de crecimiento y de la distribución del ingreso (Reinnert, 1996). Hay diversos factores que, operando a través de estas relaciones funcionales, condicionan el vínculo entre el crecimiento y la inserción en los mercados internacionales (Ocampo y Parra, 2005): i) el dinamismo del mercado mundial; ii) las economías dinámicas de escala y las economías de aglomeración asociadas al contenido tecnológico; iii) las formas predominantes de competencia en los diferentes mercados de productos; iv) los costos de salida de una localización determinada; v) las estrategias de integración/descentralización de los procesos productivos de las ET. Por supuesto, cuanto más dinámica la demanda mundial, mayor el contenido tecnológico de las etapas internalizadas, menor relevancia de la competitividad-precio, mayor el costo de desmantelamiento y más estratégico el “lugar” ocupado en el proceso productivo global, debería resultar más virtuoso el efecto esperado, y viceversa. Las restricciones predominantes en el mercado mundial de productos primarios y sus “commodities” derivados, las formas predatorias de competencia difundidas en los segmentos productivos intensivos en mano de obra y la IED aplicada en actividades de tipo “footloose” influyen para que la especialización argentina resulte, en términos de sus efectos sobre el crecimiento, poco virtuosa.

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5. Trayectorias de cambio estructural para aumentar competitividad y equidad. El proceso de crecimiento económico, en el largo plazo, puede ser entendido como una función de la dinámica de cambios en la estructura de producción. Esta dinámica, a su vez, resulta de la interacción entre la secuencia de incorporación de innovaciones (de proceso, de producto, organizacionales, institucionales) –con la consecuente difusión de los procesos de aprendizaje- y la densidad de complementariedades presentes o inducidas en la estructura productiva. En este caso, las complementariedades incluyen tanto las que operan por el lado de la demanda (efectos de multiplicación por encadenamientos o utilización de recursos), como las externalidades asociadas a los procesos de optimización y escalamiento y que derivan del aprovechamiento de las economías de escala, de aglomeración y de especialización o de la generación de spillovers. La interacción entre diferentes modalidades de ambos procesos (de acuerdo con su intensidad) genera una tipología de procesos de cambio estructural (y de crecimiento): de una situación de fuertes efectos de aprendizaje y fuertes complementariedades, pueden esperarse importantes efectos de crecimiento; por el contrario, débiles procesos de aprendizaje y complementariedades limitan el crecimiento potencial (Ocampo, 2005). El análisis pude extenderse a la competitividad internacional, importante en el primer caso, pobre en el segundo. Esta tipología puede ser aplicada para conceptualizar el tipo de cambio estructural producido en los últimos quince años en Argentina y calificar los rasgos predominantes de la estructura actual. En el esquema siguiente, los sectores/actividades (tal como se han venido configurando en Argentina) son ubicados en función de su potencial innovativo y de aprendizaje (eje vertical) y de su capacidad para generar efectos de complementariedad (eje horizontal).

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APRENDIZAJE

+

Commodities agrícolas Commodities industriales ET en la manufactura

+

Privatizaciones

COMPLEMENTARIEDAD Servicios privados

Ajuste por informalización en la industria manufacturera

El cuadrante virtuoso de los efectos de largo plazo sobre el crecimiento y la productividad no está ocupado, con la relativa excepción del sector agrícola pampeano (y, en menor medida, olivos, limones y miel en algunas economías regionales) y sus agroindustrias derivadas. La introducción de innovaciones en estos segmentos y los efectos de aprendizaje subsecuentes han sido importantes; sin embargo, la naturaleza de los productos predominantes (“commodities”) y la pobreza de encadenamientos en el conjunto de la cadena productiva (más allá del empleo directo y los servicios simples conexos) limitaron la difusión de efectos dinámicos. Los casos de las otras “commodities” industriales (acero, aluminio, papel) o de las inversiones de ET en el sector automotriz y otros de productos diferenciados parecen tener aún menores efectos de complementación; se trata, en general de “islas de modernidad” con débiles efectos sistémicos, en las que los incrementos de productividad son acotados a las empresas principales. Las inversiones de ET, por su parte, parecen tener bajos costos de salida13 y, en cualquier caso, no han internalizado funciones estratégicas, no han desarrollado proveedores ni han especializados sus filiales dentro una estrategia de producto mundial. Las empresas privatizadas han desarrollado emprendimientos pobres en innovaciones (con la relativa excepción del sector de telecomunicaciones) y muy pobre en encadenamientos y spillovers, por lo que su contribución al incremento general de la 13 El desmantelamiento de algunas líneas de producción en diferentes sectores y su relocalización en Brasil durante el período 1999-2002 es una manifestación de esta característica.

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productividad de la economía ha sido también escaso. En el resto del aparato productivo predominó un ajuste de tipo defensivo, caracterizado mayormente por tendencias a la informalización, la competencia predatoria, las estrategias de subsistencia y actividades de baja productividad promedio, aunque importantes como absorbedoras de mano de obra y, por lo tanto, con mayores efectos de densidad. El resultado general de este proceso de reestructuración ha sido una situación en la que se combinan una fuerte heterogeneidad estructural (inter e intra-sectorial), diferentes cuellos de botella productivos, pobres economías y sinergia de red, empobrecimiento de las calificaciones técnico-laborales, capacidades y recursos ociosos y, como síntesis, una afirmada tendencia a la distribución regresiva del ingreso. La competitividad internacional queda circunscripta a firmas o segmentos productivos específicos y no se traslada a la cadena productiva en cuestión14. En síntesis, la especialización desarrollada por la economía argentina y las modalidades de inserción internacional correspondientes tienden a generar débiles efectos de crecimiento a largo plazo, desequilibrios externos recurrentes (restricción externa efectiva o latente) y desequilibrios internos persistentes (elevados niveles de desempleo, subempleo e informalización, distribución regresiva del ingreso). Los problemas de la especialización no deben ser asociados simple y estrictamente con la dotación y el énfasis en sectores o actividades intensivas en recursos naturales; quedó dicho que una buena parte de las trayectorias de innovación más interesantes se han recorrido en firmas, redes y segmentos productivos de esa naturaleza, aunque con débiles efectos sistémicos. Más bien, hay que señalar que se acumulan y combinan problemas de especialización inter-sectorial (indudablemente, a raíz de un proceso de desindustrialización prematura y forzada15) y de especialización intra-sectorial, siendo estos últimos particularmente importantes. En general, el sistema productivo argentino se asienta en las gamas medias o inferiores de los productos respectivos, en los rangos inferiores de contenido tecnológico de las etapas o procesos productivos y en los rangos de menor complejidad y carácter estratégico de las funciones productivas de las firmas; en estas condiciones, el valor agregado local (directo e indirecto) tiende a ser reducido y hay una pobre capacidad de apropiación de rentas en la cadena internacional de valor. Volviendo al esquema anterior, la resolución progresiva de los problemas de especialización implica la posibilidad de una trayectoria de los sectores/segmentos/actividades y, obviamente, firmas hacia mayores contenidos de aprendizaje (innovación y escalamiento) y de complementación (encadenamientos). 14

Algunos casos puntuales de empresas locales productoras de bienes sofisticados o complejos y una con importante penetración en mercados internacionales o de ciertos subsectores excepcionales (vinos finos, por ejemplo) podrían ser incluidos en el cuadrante virtuoso; sin embargo, están lejos de constituir masa crítica. 15 Ver Palma (2005) para una discusión sobre los procesos de desindustrialización contemporáneos y una distinción entre los casos de las economías maduras y las economías latinoamericanas y del Sudeste asiático. El proceso de desindustrialización relativa de Argentina se inició bastante antes de alcanzar el ingreso per cápita esperado y ha sido inducido por un shock de políticas específico.

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Estas trayectorias han de ser sectorial-específicas, en el sentido que combinarán, para cada sector productivo, diversos grados potenciales y factibles de generación de efectos de aprendizaje, externalidades y vinculaciones. En la medida en que estas trayectorias sean recorridas (reconversión y reestructuración del aparato productivo existente) y que las nuevas actividades que sean instaladas y desarrolladas tengan capacidad de generar efectos dinámicos de escala, el sistema en su conjunto podrá ganar competitividad. Puede esperarse, entonces, la ocurrencia de un proceso de expansión y diversificación de las exportaciones, de avance en la sustitución de importaciones de bienes de mayor complejidad tecnológica y, simultáneamente, de expansión del mercado interno, a través de la absorción de recursos ociosos, incorporación de mayores calificaciones, distribución de los incrementos de productividad y, en consecuencia, ingresos altos sustentables. Sólo en algunas oportunidades excepcionales, la economía argentina ha podido sostener por un tiempo el crecimiento simultáneo de las exportaciones y el mercado interno; generalmente, en algún punto del camino, hubo que optar por precipitarse hacia el desequilibrio externo o el ajuste recesivo. La historia es suficientemente conocida: en la segunda mitad de los ’70 y durante buena parte de los ’90, el acceso a la abundante liquidez financiera internacional disponible solventó el primero, sólo para que la demanda interna se desbarrancara hacia un abismo más profundo al poco tiempo. La posibilidad de que ambos objetivos no se tornen contradictorios reside en un crecimiento importante de la productividad media de la economía, tal que mejoren, simultáneamente, la competitividad de la oferta exportable (y, más en general, de los sectores transables) y la distribución del ingreso. Un salto de estas características en la productividad media necesita que se combinen un salto de calidad en las actividades instaladas (escalamiento hacia gamas productivas que incorporen mayor valor agregado y apertura de oportunidades y difusión de buenas prácticas hacia los productores de menor eficiencia relativa –es decir, procesos de “upgrading” y de homogeneización intrasectorial-) y la incorporación de nuevas actividades o ramas de productividad más elevada (sesgo en la especialización intersectorial)16.

6. Restricciones para una trayectoria de competitividad. Considerando la estructura y la dinámica de funcionamiento de la economía argentina, el recorrido de una trayectoria de competitividad de largo plazo enfrenta algunos desafíos y restricciones específicos. El imperativo de fortalecimiento de los atributos de competitividad endógena y sistémica no excluyen la necesidad de facilitar, al mismo tiempo, las condiciones de acceso a los mercados internacionales. Diversos estudios 16

Para una discusión de estas posibilidades en algunos sectores “tradicionales”, ver Baruj et al (2005b), Kosacoff (2004b) y Porta y Sierra (2004); otros casos de sectores “de punta” están analizados en Bisang et al (2005), Chudnovsky y López (2005), Kozulj et al (2005) y Lugones y Lugones (2005).

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recientes, realizados en la perspectiva de las negociaciones para el ALCA o del Mercosur con la Unión Europea, demuestran que Argentina tendría oportunidades potenciales para expandir sus exportaciones en sectores y productos (principalmente agrícolas y alimentos, pero también algunos textiles, plásticos, químicos y autopartes) en los que tales mercados presentan actualmente diversas e importantes restricciones de acceso. Es evidente que estas oportunidades serían compartidas con otros países involucrados en las negociaciones, lo que implicaría “competir” para su posible aprovechamiento. Al mismo tiempo, un escenario de liberalización como el que tales acuerdos instalarían también amenaza otras posiciones ya conquistadas (principalmente en sectores alejados de las ventajas naturales) en el Mercosur y otros mercados de la región y, obviamente, en el mercado interno (CEI, 2002 y 2003; Porta et al, 2004). Esto vuelve a poner la atención sobre la necesidad de fortalecer apropiadamente las capacidades locales17. Sectores basados en ventajas naturales Los cambios tecnológicos y organizacionales introducidos o madurados en la agricultura y ganadería reforzaron la tradicional ventaja comparativa de la economía argentina y contribuyeron a un salto considerable de los niveles de productividad y de los volúmenes de producción. Hay consenso en que, en el marco de condiciones apropiadas, estas tendencias podrían prolongarse, con el consiguiente beneficio sobre las tasas de crecimiento económico y, en particular, las cuentas externas. Con todo, el sector enfrenta restricciones de diversa naturaleza que deben ser consideradas. Aparecen cuatro órdenes de problemas o desafíos a enfrentar: i) la vigencia del “viejo” proteccionismo en los mercados mundiales y la emergencia de “nuevas” prácticas equivalentes; ii) las cuestiones de sustentabilidad ambiental; iii) algunas debilidades del modelo productivo impulsado en los ’90; iv) el insuficiente desarrollo a nivel doméstico de algunas producciones de mucho dinamismo en el comercio mundial. Lejos de desaparecer de los mercados agrícolas, las distintas formas de ayudas a la producción y exportaciones y de barreras de acceso por parte de los grandes países industrializados se mantienen a pesar de los compromisos de reducción asumidos, a la vez que se intentan introducir preocupaciones no comerciales y salvaguardias especiales. La tendencia de los mercados internacionales a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura sugiere que será cada vez más difícil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad. En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales deberán enfrentar en el futuro inmediato el desafío de la trazabilidad y la segregación. A su vez, los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difundido en la región pampeana no son bien conocidos. La primacía de las empresas proveedoras de semillas en la generación y disponibilidad de 17 Ver CEPAL-BID (2003) para un diagnóstico exhaustivo del estado y las perspectivas de los sectores productivos argentinos.

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información sobre los impactos de los transgénicos genera cierta asimetría de información para las autoridades reguladoras. Centrada la oferta en un paquete agronómico prediseñado, el proceso de toma de decisiones sobre la siembra se ha desplazado fuertemente desde el productor al proveedor de los insumos. El modelo productivo se asienta en una elevada dependencia externa en insumos y tecnología y se basa, principalmente, en la exportación de “commodities”, crecientemente concentrados en la soja, a la vez que tienden a retroceder otros granos de fuerte implantación previa. En muchos casos la producción se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situación plantea riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de los suelos (aún en planteos de siembra directa), como a la aparición y profundización de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por la falta de una adecuada rotación de los cultivos. En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigación pública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreas de investigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades de los cultivos y los problemas fitosanitarios. A futuro, se plantea el desafío de producción y comercialización de productos diferenciados, los que requerirán el cumplimiento de los sistemas de identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria. Cabe señalar que la participación de Argentina en el muy dinámico comercio mundial de productos agrícolas de alto valor agregado, si bien ha crecido recientemente, es muy baja y distante de la actual capacidad de absorción de los mercados importadores. El aprovechamiento de esta oportunidad potencial aparece limitado por un conjunto de obstáculos de naturaleza sistémica, entre los que se destacan la debilidad de los sistemas de promoción de la competitividad y de la inserción internacional de las PyMEs y de los sistemas de asistencia técnica en productos no tradicionales. En este contexto, sería conveniente focalizar selectivamente la definición de programas por producto y considerar que el Mercosur puede dar lugar todavía a importantes ganancias de comercio, en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado. Actividades intensivas en conocimiento En comparación con el resto de América Latina, los indicadores de los sistemas educativo y científico-tecnológico para Argentina sugieren todavía un liderazgo en la matriculación combinada de todos los niveles educativos, en los parámetros de la "sociedad de la información" y en la proporción relativa de científicos por número de habitantes. Sin embargo, la brecha con otros países de la región disminuye aceleradamente y, por ejemplo, son notorias la desventajas frente a Chile en la difusión de las tecnologías de información y frente a Brasil en la producción de investigación de CyT o en la cantidad de posgraduados, así como frente a ambos en el gasto relativo en inversiones en CyT. Por supuesto, el rezago relativo es aún mayor frente a otros países 25

de desarrollo intermedio, como Corea y España, que presentaban índices equiparables dos décadas atrás. Al mismo tiempo, son evidentes el deterioro y la heterogeneidad de la calidad en los niveles de educación básica y los déficit del sistema de formación técnica, terciaria y universitaria, entre los que destaca la inadecuación de la oferta académica. El sistema de innovación se resiente de estos vicios de origen y de la desarticulación entre sus diferentes componentes18. A este desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de inversión total en I+D (0.4% del PBI, frente a un promedio de 0.64% para América Latina, 1.73% para Europa y 2.6% para Estados Unidos) y, especialmente, la mínima contribución relativa del sector privado (25% del gasto total en I&D y menos del 0.3% de su facturación, frente a coeficientes de 1.61% en la Unión Europea y 0.74% en Brasil). La obsolescencia en equipamiento e infraestructuras y el éxodo de jóvenes profesionales agravan el panorama (Luchilo et al, 2004). La debilidad del sistema de innovación y, en particular, del proceso innovativo en el sector privado es manifiesta. Las actividades de innovación (AI) encaradas por las empresas se han concentrado fuertemente en la adquisición de tecnología incorporada (bienes de capital, sobre todo, pero también hardware)19. Esta falta de equilibrio en las AI, que soslaya otras importantes fuentes de conocimiento y de desarrollo de capacidades, tales como I+D, Software, Transferencia de Tecnología, Ingeniería industrial, Gestión, Capacitación y Consultorías, pone en riesgo el desarrollo de capacidades endógenas por parte de las empresas, necesarias, a su vez, para un pleno aprovechamiento de los esfuerzos realizados en la adquisición de tecnología incorporada. Hay evidencias de que aquellas empresas cuyas estrategias innovativas han combinado en mayor medida estos diferentes componentes presentan también mejores indicadores de desempeño productivo (Lugones et al, 2005); estas mismas evidencias señalan que estas estrategias innovativas son las menos difundidas. El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas han constituido un factor limitante para los procesos de aprendizaje, la demanda de recursos humanos calificados y la efectividad de la política tecnológica. El escaso desarrollo del sistema institucional de CyT limita la constitución de competencias endógenas de las firmas y eleva los umbrales mínimos de acceso a la oferta de servicios tecnológicos, ampliando la heterogeneidad estructural. Una política de desarrollo de redes de conocimiento requiere la coordinación efectiva del sistema de CyT, en el marco de una estrategia global que procure la cooperación y complementariedad de las instituciones, la identificación y 18

El Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva ha presentado los lineamientos de un Plan Estratégico tendiente a superar estas limitaciones (ONCTIP-SECYT, 2005). Las metas cuantitativas principales son: i) aumentar el número de investigadores y tecnólogos para alcanzar el 3‰ de la PEA; ii) llevar la inversión en I+D global al 1% del PBI; iii) elevar la inversión privada en I+D al 50% de la I+D total; iv) llevar la participación de las 19 provincias de menor inversión en I+D del 20% al 40% del total. 19 Datos de las encuestas de innovación (92/96 y 98/2001 (INDEC-SECYT) y resultados preliminares de la Encuesta Nacional a Empresas sobre Innovación, I+D y TICs, 2004 (INDEC-SECYT).

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resolución de las áreas de vacancia en el sistema educativo y una vinculación fluida entre las universidades y centros tecnológicos con el sector productivo. Para el desarrollo de competencias en las áreas de alta tecnología es central la promoción de una fuerte articulación con redes de conocimiento internacional y la realización de programas de investigación que contemplen ex-ante el proceso de transferencia, de modo de articular los saberes científicos con los tecnológicos. Los emprendimientos en actividades en las que el conocimiento es un insumo crítico, aún en sectores maduros, se distinguen por su contribución a la generación de puestos de trabajo de calidad, a la innovación, a la renovación de la base empresarial y productiva del país y al dinamismo de la economía. Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo, entre otras, las debilidades de los ámbitos de formación y vinculación, que hacen que el aporte de las universidades y demás instituciones de CyT en instancias clave del proceso emprendedor sea muy inferior a su potencial. La ausencia de esta vinculación estratégica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores es también una restricción para la ampliación de las experiencias de desarrollo productivo a nivel local, proceso que requiere la generación de una cultura de cooperación y un espíritu innovador, a efectos de maximizar las oportunidades de creación de nuevas ventajas que brinda la cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y medianas empresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo. La clave de estas ventajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se desarrolla cuando se registran bajos costos de coordinación y de información.

7. Lineamientos para una agenda positiva. La agenda macro En general, después de una revisión del pasado propio y de las experiencias ajenas, hay bastante consenso en Argentina sobre los trazos gruesos de una agenda macroeconómica para el crecimiento: la aceleración y el fortalecimiento del proceso de acumulación requieren aumentar nítidamente la tasa de Inversión (IBIF/PBI, la tasa de Ahorro Nacional (ANB/PBI) y el coeficiente de Exportaciones (X/PBI)20. Probablemente no sea necesario que la Inversión y el Ahorro alcancen registros “asiáticos”, pero seguramente sí que se ubiquen en el entorno de los mejores años ‘60 o ’70 (23/25%) y muy por arriba del desempeño en los ’90 (alrededor del 18%, en promedio); a este efecto, tanto el sector público como el privado deberán modificar sus prácticas y comportamientos más habituales en las últimas tres décadas y, en particular, deberá reducirse la dependencia relativa del Ahorro Externo, que ha sido una de las 20

Ver una excelente presentación de esta discusión en Gerchunoff y Ramos (2005).

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fuentes principales de volatilidad. El papel central de las Exportaciones ya ha sido discutido más arriba: deben alcanzar un nivel tal que soporten las importaciones de bienes y servicios requeridas por el aparato productivo (dependerán del nivel de actividad y de la estructura de especialización) y la evolución de los compromisos financieros; es la única forma en que el sector externo no se convierta en un factor de estrangulamiento. La concreción de estas condiciones de desempeño requiere, a su vez, del cumplimiento de algunas condiciones de políticas y contexto macroeconómico. Un marco general de estabilidad, concepto que no se agota en las recomendaciones tradicionales sobre la gestión de la inflación y las cuentas fiscales, sino que, principalmente, debe atender a evitar las fluctuaciones bruscas en el ciclo de actividad y las tendencias deficitarias de la cuenta corriente y del balance financiero externo del sector privado (Ocampo, 2005); ya han sido subrayados más arriba los efectos dinámicos negativos de los ajustes recesivos abruptos y prolongados y, por lo tanto, es fundamental soslayarlos. Un tipo de cambio competitivo21, una política fiscal consistente y una gestión eficiente de los incentivos a la inversión (con procesos, instrumentos y beneficiarios seleccionados de modo de minimizar efectos de redundancia o de formación de rentas extraordinarias permanentes) deberían reducir los niveles de incertidumbre y favorecer las decisiones y estrategias de largo plazo; por otra parte, todo esfuerzo por desarrollar un mercado de capitales local ayudaría a una mejor conexión en el vínculo Ahorro-Inversión (Fanelli, 2003). La agenda meso En líneas generales, la agenda macro tiene por objetivo maximizar la cantidad de inversión y garantizar, al mismo tiempo, los equilibrios básicos (ahorro/inversión, financiamiento de la cuenta corriente, horizonte relativamente estable de precios relativos, infraestructura física suficiente) que le otorgan sustentabilidad a ese proceso. Pero, en la medida en que existen actividades económicas con diferentes potenciales de elevación del ingreso nacional y, por lo tanto, diferentes rutas de optimización, es necesario atender a los “problemas de composición”; éste es el cometido principal de una agenda a nivel meso y microeconómico. De acuerdo con el enfoque aquí desarrollado, la posibilidad de alcanzar un salto de calidad en la inserción internacional de la economía argentina depende, fundamentalmente, de un cambio estructural en su patrón de especialización. Esta formulación remite a dos cuestiones relevantes: actividades y funciones productivas y políticas e incentivos públicos.

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La actual política cambiaria agrega un “plus” de promoción (a las exportaciones) y de “protección” a las industrias internas, estimulando el nivel de actividad, y es central para explicar el desempeño fiscal (retenciones a la exportación); es de esperar que el tipo de cambio tienda, paulatinamente, a apreciarse, por lo que, a futuro, la competitividad pasará a depender crecientemente de ganancias de productividad y la sustentabilidad fiscal de la redefinición de la pauta tributaria. Respecto de este último punto y del impacto de la estructura tributaria sobre la distribución del ingreso, ver Gaggero y Grasso (2005).

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Una trayectoria sistemática de competitividad supone sesgar la estructura productiva (inter e intra sectorial) hacia actividades caracterizadas por recursos calificados y capacidad de calificación de recursos, salarios elevados y salarios reales crecientes, progreso tecnológico significativo, rentas de innovación, calidad y alta gama, diferenciación de productos, predominio de competitividad-“no precio” y pronunciado aprendizaje por la práctica (“learning by doing and by interacting”). En general, estas actividades enfrentan mercados externos relativamente dinámicos y, al mismo tiempo, tienden a reproducir, endógenamente, un mercado interno creciente (Katz, 2005). Cabe insistir en que el tránsito hacia la construcción de ventajas dinámicas y la generación de externalidades positivas es factible, y necesario, inclusive en las ramas de producción más tradicionales o donde el cambio técnico presenta un ritmo menor y las tecnologías son relativamente más maduras; en estos casos, pueden identificarse nichos con un mayor contenido de innovación. El hecho de que estas actividades estén caracterizadas por diversas y numerosas fallas de mercado y, en particular, por una marcada trayectoria de aprendizaje y la necesidad de desenvolverse en un contexto de competitividad sistémica, justifica y requiere la implementación de políticas de competitividad, que vayan más allá de los incentivos establecidos por una “buena” macro y que, a la vez, no se reduzcan a negociaciones y acciones para la apertura de mercados externos (entendiendo a estas otras dos como políticas necesarias). Ahora bien, la experiencia acumulada en Argentina en materia de promoción puede ser de poco provecho; es, más bien, el resultado de estrategias inconsistentes, “competencias” burocráticas, prácticas prebendarias y sobredeterminación macroeconómica. Así, la operatividad y la eficacia de las políticas promocionales se han visto resentidas, según los casos, por gruesas fallas de coordinación, falta de compromiso efectivo o relativa escasez de financiamiento (Baruj y Porta, 2005). En cierto sentido, parece imprescindible recorrer un cierto proceso de des/aprendizaje institucional. Está claro que uno de los mayores desafíos de las políticas promocionales es gestionar el trade-off implícito entre el objetivo de reducción del margen de incertidumbre para facilitar las decisiones de inversión y la posibilidad de convalidar las estrategias privadas de tipo rent-seeking; o, dicho de otro modo, garantizar que los incentivos canalizados a industrias o empresas específicas no disminuyan la competitividad media del conjunto de la economía. El simple recurso a las políticas “horizontales” no resuelve este problema; en la medida en que el “mercado” de instrumentos públicos no es perfecto (los eventuales beneficiarios no gozan de las mismas oportunidades de acceso), hay una selectividad implícita (aún menos transparente). Esto supone el desarrollo de un esquema de políticas en el que la selectividad esté orientada por las prioridades establecidas para el cambio estructural buscado22. Deberá combinar acciones tendientes 22

Para una discusión general de políticas industriales en países en desarrollo en un contexto de economía abierta, ver Castelar (2003) y Nassif (2003); ver Paiva Abreu (2005) para una consideración de políticas tendientes a expandir y diversificar las exportaciones.

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a promover capacidades, o funciones, o eslabones, o productos específicos, según los casos, en línea con el objetivo de maximización de complementariedades y, a la vez, de elevar la productividad media de la economía. Este enfoque requiere, igualmente, distinguir entre agentes: tanto PyMEs como ETs precisan un tratamiento específico. Un lugar para el Mercosur Después de una década larga de funcionamiento, la construcción del Mercosur sigue enmarcada en un dilema presente desde su origen: para que la integración regional no sea nada más que una versión vecinal de la liberalización unilateral y sus efectos, es necesario constituirlo deliberadamente –es decir, con políticas específicas- como un espacio de creación y fortalecimiento de ventajas dinámicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción. En teoría, los beneficios esperados del proceso de integración regional implican la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, en el marco de estrategias de complementación productiva e intercambios de tipo intraindustrial, con ventajas potenciales en términos de desarrollo tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado en pocos actores y el comercio intraindustrial del Mercosur es, esencialmente, un comercio intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios potenciales de la complementación intra-industrial se han distribuido de modo desigual y más bien en términos regresivos. El Mercosur ha presentado dos problemas adicionales. Por una parte, la inestabilidad macroeconómica predominante no sólo ha provocado diversas coyunturas de cambio abrupto de las condiciones de competencia intrazona, sino que ha desdibujado el impacto promocional de los instrumentos en vigencia y ha generado transferencias intersectoriales de magnitud; también ha sido fuente de diversas inconsistencias regulatorias, desfinanciando algunas políticas o justificando medidas compensatorias aisladas. Por otra parte, entre las asimetrías estructurales más marcadas entre los países socios hay que incluir a la diferente capacidad (y, en algunos períodos, voluntad) de cada uno de ellos para financiar políticas promocionales que mejoran el desempeño de 30

sus empresas dentro del propio mercado ampliado; estas asimetrías regulatorias tienden a profundizar, entonces, las asimetrías estructurales. Además, lo poco que hay de políticas supuestamente compensatorias establecidas a nivel regional (el régimen de admisión temporaria, por ejemplo) alienta la triangulación comercial y no promueve encadenamientos intrazona (Kosacoff, 2004a). Para que el Mercosur sea parte de una estrategia de competitividad que soporte un proceso de crecimiento equitativo de sus miembros, sería necesario23: i) el restablecimiento del mercado ampliado (un verdadero Mercado Interior) como señal efectiva de largo plazo (de modo de que los incentivos de escala permitan maximizar las ganancias conjuntas del bloque); ii) la coordinación de estrategias de especialización y complementación productiva, atendiendo a una adecuada distribución de los efectos dinámicos (de modo de hacer efectivas las oportunidades potenciales para todos los socios); iii) la corrección de las asimetrías de política y de las distorsiones distributivas acumuladas (de modo de no generar nuevas y mayores asimetrías estructurales y de atender a la reconversión de los “perdedores”). Para impulsar esta nueva racionalidad del Mercosur se requiere la profundización del proceso de coordinación de políticas en dos áreas específicas y desatendidas hasta aquí: i) el desarrollo de acciones de cooperación monetaria y financiera, como parte integral e imprescindible de la coordinación macroeconómica, y, ii) la adopción de instrumentos de políticas microeconómicas compatibles o convergentes, con el propósito de desarrollar complementariedades estratégicas en el espacio regional que permitan aprovechar las economías de escala y de especialización. Al mismo tiempo, y a efectos de facilitar el tratamiento de las asimetrías y del costo intertemporal del ajuste productivo, es también necesario acordar y definir mecanismos transitorios de administración del mercado y el comercio intra-zona. Sin estos elementos, el Mercosur seguirá siendo un espacio desaprovechado y conflictivo, en el que los socios sólo alternarán el signo del saldo comercial y acciones defensivas o retaliatorias, según soplen los vientos del tipo de cambio o del ciclo económico en cada uno de ellos.

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