ENTRE LA ALIANZA PARA EL PROGRESO Y EL CONSENSO DE WASHINGTON

Sergio Oscar Robin

ENTRE LA ALIANZA PARA EL PROGRESO Y EL CONSENSO DE WASHINGTON: POLITICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO Un análisis de las relaciones entre economía, política y educación. Sergio Oscar Robin RESUMEN El presente ensayo analiza lo ocurrido en los últimos cuarenta años en los países latinoamericanos, con especial referencia a la Argentina, en lo que respecta a las relaciones estructurales entre economía, política y educación. El objeto de este análisis radica en poner de relieve que al cabo de todo este período, alternando etapas de mayor o menor intensidad, se fue consolidando un discurso político-educativo cuyas notas sobresalientes se explican por su origen económico neoclásico. De esta manera será posible determinar con precisión el patrón de configuración de las políticas públicas de financiamiento educativo implementadas en las últimas décadas, las que, arraigadas en una concepción economicista de la educación, del hombre y de la cultura, reconocen como promotores ideológicos a Washington y los Organismos Multilaterales de Crédito (Banco Mundial, FMI, BID). ABSTRACT This essay examines the events that took place in the last forty years in Latin-American countries, especially Argentina, as regards the structural relationships between economy, politics and education. The purpose of this analysis is to highlight the fact that by the end of this period and with alternating degrees of intensity, a politico-educational discourse consolidated whose outstanding features can be understood by its neoclassical economic origin. In this way, it will be possible to accurately determine the configuration pattern of the education financing public policies implemented in the last decades which, being rooted in an economicist conception of education, man and culture, acknowledge Washington and the Multilateral Financial Institutions (World Bank, IMF, IDB) as their ideological advocates.

No había ningún misterio en el corazón de un Buendía que fuera impenetrable para ella, porque un siglo de naipes y experiencias le había enseñado que la historia de la familia era un engranaje de repeticiones irreparables, una rueda giratoria que hubiera seguido dando vueltas hasta la eternidad, de no haber sido por el desgaste progresivo e irremediable del eje.“Cien años de soledad”, Gabriel García Márquez.

INTRODUCCION Este artículo intentará llevar a cabo un análisis de lo ocurrido en los últimos cuarenta años en los países latinoamericanos en referencia a las relaciones estructurales entre economía, política y educación, y a través de este análisis poner en evidencia que al cabo de todo este período, alternando etapas de mayor o menor intensidad, se fue consolidando un modelo o discurso educativo cuyas notas sobresalientes están dadas por la íntima relación que guarda con las políticas económicas y sociales neoliberales y neoconservadoras. De esta manera será posible determinar con precisión el patrón de configuración de un discurso que hunde sus raíces en una concepción economicista de la educación, del hombre y de la cultura, y que a lo largo de casi cuatro décadas reconoce como promotores ideológicos a Washington y los Organismos Multilaterales de Crédito (Banco Mundial, FMI, BID). El Consenso de Washington es para los noventa lo que la Alianza para el Progreso fue para los sesenta. Ambos fenómenos constituyen en sí mismos un núcleo de doctrinas definidas como aptas para resolver el problema del desarrollo económico y social de América Latina, las dos impulsadas por EEUU, operacionalizadas y vehiculizadas por los organismos multilaterales de crédito. Pero es importante aclararlo: el contexto histórico de los sesenta es el de un mundo bipolar cuyas notas más salientes son el auge de la guerra fría, la consolidación de la revolución cubana y el temor creciente de EEUU de que la crisis de los países de América Latina reproduzca las condiciones que hicieron factible la experiencia revolucionaria de la isla. Por el contrario, los noventa están caracterizados por la hegemonía global del neoliberalismo, la

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globalización de la economía y el desdibujamiento del perfil originario de los Estados Nación con la consecuente pérdida de autonomía-soberanía para decidir las políticas más adecuadas en función de sus propios intereses. La Alianza Para el Progreso Un modelo de “América para los americanos” Hacia fines de la década de los cincuenta, se afianza en los círculos intelectuales y de gobierno de América Latina el diagnóstico que evidencia el deterioro y agotamiento de los estilos de desarrollo sustentados en estructuras sociales tradicionales. En este contexto surgen algunas iniciativas tendientes a construir un acuerdo global entre los países del hemisferio, que instrumente políticas de acción dirigidas a transformar los sistemas sociales y productivos en pro de un desarrollo sostenido de la región. Adriana Puiggrós (1980), en su análisis acerca de Desarrollismo y Educación dice: Preocupado por esta problemática, el gobierno desarrollista brasileño presidido por Juscelino Kubistchek propuso realizar la llamada Operación Panamericana, que fue originariamente caracterizada como un Plan Marshall para América Latina. Su objetivo central era el desarrollo del hemisferio, basado en ayudas masivas de capital y tecnología. Esta idea incipiente va a dar paso a la ALPRO, como un programa global de desarrollo para América Latina que se apoya en tres tipos de acción: a. El estímulo de las inversiones extranjeras, predominantemente norteamericanas, y la orientación de las mismas a los sectores más dinámicos de la economía, con el supuesto de que ejercería un efecto multiplicador de las actividades, y estas a su vez irradiarían desarrollo en la región. b. Reorganizar las instituciones sociales de características arcaicas de estos países, afines con etapas preindustriales de desarrollo; entre ellas los sistemas educativos, la administración pública y en general las instituciones de la sociedad civil. c. Construir progresivamente, dentro de la población y mediante la adhesión de la clase política, el consenso necesario en torno al programa, asegurando las metas de desarrollo propuestas. Expuestos así los principios del plan, la ALPRO fue lanzada en agosto de 1961 en Punta del Este -Uruguaydurante una reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA. En la organización del programa aparece la Agencia Internacional para el Desarrollo, organismo gubernamental cuyo director tenía jerarquía de Subsecretario de Estado y reportaba directamente con el Presidente de los EEUU. Además aparecen, ya entonces involucrados en acciones de este tipo, los organismos multilaterales de crédito -BM, FMI, BID, BIRF- entre otros, transformándose, así, en vehículos para la implementación de las políticas correspondientes1. Es importante mencionar, en virtud de lo anterior, dos consecuencias importantes: La primera es que la ALPRO constituye un núcleo de representaciones acerca de cual es el estilo de desarrollo adecuado para América Latina, hegemonizado por EEUU y de carácter excluyente. La segunda, y todo indica que por influencia de los organismos multilaterales de crédito, es que introduce la Teoría del Capital Humano como eje central de la reforma económico-social, puesto que forma parte de una premisa fundamental, que el desarrollo económico de una nación no depende solo de la acumulación de bienes de capital y activos financieros, sino también de la inversión en recursos humanos. La Escuela Económica Neoclásica y la Teoría del Capital Humano La Teoría del capital Humano es una concepción que explica el impacto de la mano de obra educada sobre los niveles de productividad del sistema económico de los países. En latinoamérica estuvo asociada al paradigma desarrollista, fuertemente hegemónico hasta mediados de la década del setenta que entendía al subdesarrollo como un estado previo al desarrollo. Se argumentaba que la formación de recursos humanos altamente calificados produciría el despegue de las economías de estos países y por ende se podría 1

PUIGGROS, A.: Imperialismo y Educación en América Latina, Nueva Imagen. México, 1980, pp 124 y 125.

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alcanzar el desarrollo. Ahora, si nos detenemos a considerar de qué modo esto sería posible, su explicación nos será dada por los neoclásicos,en especial Alfred Marshall (1842-1924) e Irving Fisher (1867-1947) como antecedentes más importantes de economistas que prestan especial atención al valor económico de la educación (con mayor sistematicidad que los clásicos); y Shultz, Becker, Mincer y Dennison (1960) que darán forma a la teoría del Capital Humano y con ella al nacimiento de la Economía de la Educación. La década de 1870 supuso una ruptura radical con la economía política anterior; esta ruptura se denominó la revolución marginalista, promulgada por tres economistas: el inglés William Stanley Jevons; el austriaco Anton Menger; y el francés Léon Walras. Su gran aportación consistió en sustituir la teoría del valor trabajo por la teoría del valor basado en la utilidad marginal. Esta aportación de la noción de marginalidad fue la que marcó la ruptura entre la teoría clásica y la economía moderna. Los economistas políticos clásicos consideraban que el problema económico principal consistía en predecir los efectos que los cambios en la cantidad de capital y trabajo tendrían sobre la tasa de crecimiento de la producción nacional. Sin embargo, el planteamiento marginalista se centraba en conocer las condiciones que determinan la asignación de recursos (capital y trabajo) entre distintas actividades, con el fin de lograr resultados óptimos, es decir, maximizar la utilidad o satisfacción de los consumidores. La escuela inglesa, liderada por Alfred Marshall, intentaba conciliar las nuevas ideas con la obra de los economistas clásicos. Según Marshall, los autores clásicos se habían concentrado en analizar la oferta; la teoría de la utilidad marginal se centraba más en la demanda, pero los precios se determinan por la interacción de la oferta y la demanda, igual que las tijeras cortan gracias a sus dos hojas. Marshall, buscando la utilidad práctica, aplicó su análisis del equilibrio parcial a determinados mercados e industrias. Walras, el principal marginalista francés, profundizó en este análisis estudiando el sistema económico en términos matemáticos. Para cada producto existe una función de demanda que muestra las cantidades de productos que reclaman los consumidores en función de los distintos precios posibles de ese bien, de los demás bienes, de los ingresos de los consumidores y de sus gustos. Cada producto tiene, además, una función de oferta que muestra la cantidad de productos que los fabricantes están dispuestos a ofrecer en función de los costes de producción, de los precios de los servicios productivos y del nivel de conocimientos tecnológicos. De forma paralela el economista estadounidense Irving Fisher y el sueco Knut Wicksell, iban desarrollando una teoría monetaria, que explicaba cómo se determinaba el nivel general de precios, diferenciándolo de la fijación individual de cada precio. Durante la década de 1930 la creciente armonía y unidad de la teoría económica neoclásica se rompió, primero debido a la publicación simultánea de la obra de Edward Chamberlin, Teoría de la competencia monopolística y de la de Joan Robinson, Economía de la competencia imperfecta en 1933 y segundo, por la aparición, en 1936 de la Teoría general sobre el empleo, el interés y el dinero de John Maynard Keynes. La doctrina neoclásica (Marshall, Fisher) es, de forma implícita, conservadora. Pone el foco en los mecanismos de asignación de recursos del mercado y concibe a éste de modo aséptico, objetivo y eficiente en esa asignación. La sociedad no existe como tal (Ministra M. Tatcher 1980). Se trata de individuos agregados y atomizados en la búsqueda de su propio beneficio, es decir maximizadores de utilidad (énfasis en la microeconomía). Los defensores de esta doctrina prefieren que operen los mercados competitivos a que haya una intervención pública. El mercado es el marco más eficiente de asignación de recursos económicos gracias al libre juego de la oferta y la demanda. Al menos hasta la Gran Depresión de la década de 1930, se defendía que la mejor política era la que reflejaba el pensamiento de Adam Smith: bajos impuestos, ahorro en el gasto público y presupuestos equilibrados. A los neoclásicos no les preocupa la causa de la riqueza, explican que la desigual distribución de ésta y de los ingresos se debe en gran medida a los distintos grados de inteligencia, talento, energía y ambición de las personas. Por lo tanto, el éxito de cada individuo depende de sus características individuales, y no de que se beneficien de ventajas excepcionales o sean víctimas de una incapacidad especial. Sus postulados centrales se enuncian del siguiente modo: Lo económico no es cuestión social sino individual. Toda actividad humana es cuantificable, está sujeta al cálculo coste-beneficio, cada ser humano se convierte en el homo-economicus (no son relevantes afectos ni moral). De allí que toda acción está guiada por un estricto cálculo económico y aplica a todos los órdenes de la vida la relación coste-beneficio. Desde el punto de vista teórico-metodológico plantea una excesiva matematización de la economía y pretende analizar hechos concretos y aislados de la sociedad en el supuesto de que dan cuenta del todo: para comprender los mercados hay que analizar las unidades que intervienen en ellos, la oferta – individuo – demanda (Alfred Marshall, Principios de Economía, 1890).

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En efecto, para Marshall “el conocimiento es nuestra máquina más potente. La buena educación provoca beneficios indirectos inclusive al trabajador ordinario. Estimula su actividad mental e investigativa, lo prepara mejor para su trabajo”. A posteriori, Fisher –cuyo análisis va ser referencia fundamental para los teóricos del Capital Humano, redefine el concepto de riqueza incluyendo los bienes inmateriales sin importar si son externos, internos, transferibles, intransferibles. Es decir un carácter omnicomprensivo del concepto mismo de capital: “todo tipo de ingreso que tenga un individuo es el resultado de alguna forma de capital”. Así propone superar la distinción clásica entre renta, ganancia y salario como consecuencia de los factores respectivos de tierra, capital y trabajo que explican el crecimiento económico, agregando el cuarto factor, factor residual, que explicaría muchos aspectos del crecimiento económico moderno que exceden a los factores clásicos. En este contexto aparece la teoría del Capital Humano para explicar este factor, señalando que está determinado por la educación. Así, las investigaciones desarrolladas en éste ámbito, se dirigirán a determinar la contribución de la educación al crecimiento económico. Denison (1970), calculó que los mayores ingresos de los trabajadores reflejaban una mayor productividad en general, reforzando los postulados ya enunciados durante los sesenta que en conjunto sostienen que las personas educadas en un mismo nivel de edad ganan más que las no educadas, que los individuos gastan en educación no solo para satisfacer necesidades inmediatas (consumo) sino para obtener rentas más elevadas (como invertir en una fábrica), y que el nivel de conocimientos es una medida del nivel del capital que posee de si mismo. El propio Schultz cree firmemente que la Teoría del Capital Humano viene a llenar un espacio vacante de la teoría económica cuando sostiene que: “Aunque es evidente que la persona adquiere conocimientos y habilidades, no lo es tanto el hecho de que esas habilidades y ese conocimiento sean una forma de capital, ni que en una parte importante ese capital sea un producto de una inversión deliberada, que haya crecido en las sociedades occidentales con mayor rapidez que el capital convencional (no-humano) y que su crecimiento pueda ser el rasgo mas distintivo del sistema económico. Repetidamente se ha afirmado que el incremento de la producción nacional ha sido grande en comparación con el de la tierra, las horas de trabajo humano y el capital físico reproducible. Probablemente, la inversión en capital humano nos proporciona la principal explicación de esa diferencia (Schultz,1983). Más adelante avanza en algunas afirmaciones que serán características de esta teoría al señalar que: Al no tratar explícitamente los recursos humanos como una forma de capital, como un medio de producción producido, como el producto de una inversión, se ha favorecido el mantenimiento de la noción clásica del trabajo como una capacidad de realizar un trabajo manual que requiere poco conocimiento y habilidad; una capacidad de la que todos los trabajadores están dotados por igual... ...Los trabajadores no se han convertido en capitalistas por la difusión de la posesión de los stocks de las empresas, tal como habría señalado el folklore, sino por la adquisición de un conocimiento y una habilidad que tienen valor económico. En gran parte este conocimiento y habilidad son el resultado de la inversión; y en combinación con otras inversiones humanas dan cuenta de la superioridad productiva de los países técnicamente avanzados (Schultz,1983). Podríamos resumir en siete las proposiciones centrales de la TCH: 1. Los individuos escolarizados ganan más que los no escolarizados. 2. El peso de los ingresos individuales refleja la capacidad productiva de los individuos. 3. La escolarización aumenta la capacidad productiva de los individuos. 4. La educación es inversión en el hombre y su consecuencia (nivel educativo) una forma de capital. 5. Los individuos gastan más en educación, no solo para satisfacer necesidades (consumo), sino como forma de inversión, a efectos de recibir ganancias derivadas de ella. 6. El desarrollo económico de una sociedad es, en parte, una función de la capacidad productiva de sus miembros. 7. Existe relación de causalidad entre mayor escolarización y mayor crecimiento económico de un país. En estas circunstancias de neto predominio de la escuela neoclásica como paradigma para el análisis económico de la educación, y como norma primordial para la aplicación de la economía a la investigación, la política y la planificación educativa, es que se introducen en los sistemas educativos de la región una serie de prácticas organizacionales, que tienen que ver con trasladar a las escuelas la lógica de las empresas. En este sentido, Saviani sostiene:

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A partir del presupuesto de neutralidad científica e inspirada en los principios de racionalidad, eficiencia y productividad, esta pedagogía propone el reordenamiento del proceso educativo de manera de tornarlo objetivo y operacional. Se buscó planificar la educación de modo de dotarla de una organización racional capaz de minimizar las interferencias subjetivas que pudieran poner en riesgo su eficiencia. Para ello, era necesario operacionalizar los objetivos y, por lo menos en ciertos aspectos, mecanizar el proceso. De ahí, la programación del sistema de enseñanza a partir de esquemas de planeamiento previamente formulados a los cuales se deben ajustar las diferentes modalidades de disciplinas y prácticas pedagógicas.(Saviani, 1982) Pero la historia siguió su curso y la crisis de acumulación de la década del setenta arrastró al naufragio el modelo desarrollista junto a la idea de que instalar fábricas, construir caminos y tecnificar el campo irradiarían desarrollo, por una quién sabe qué interesante alquimia, omitiendo la necesidad de llevar a cabo las profundas reformas estructurales que necesitaban los países de la región para poder romper los lazos de la dependencia y redefinir el esquema de división internacional del trabajo que los situaba -y aún lo sigue haciendo con nuevos matices- en la periferia, ya como proveedores de materia prima de las economías industrializadas, ya como territorios aptos -por su mano de obra barata- para el ensamblaje de productos industriales de consumo masivo. En la segunda mitad de los setenta la crisis se agudizó y los países del cono sur desembocaron en una etapa política muy convulsionada que terminó en las dictaduras militares que duraron hasta principios de los años ochenta. Sin embargo, más allá de los vaivenes políticos, y de su capacidad para reformular con mayor o menor éxito la función de los sistemas educativos, que por cierto tuvo que ver con el signo ideológico de las administraciones de gobierno 2, es posible afirmar que la Teoría del Capital Humano permaneció vigente -en algunos momentos con más fuerza que otros- a la hora de pensar la dimensión educativa. En tanto, las políticas educativas encaradas por el sector público conservaban la filosofía neoclásica pero adoptando el sesgo neoconservador que comenzaba a cuestionar al Estado como principal inversor en el sistema. Desde este nuevo enfoque planificaban su retirada acelerada para dar paso a modelos centrados en financiar la demanda 3 en lugar de la oferta como había ocurrido tradicionalmente. Así también el modelo pedagógico tecnocrático continuó hegemonizando las prácticas docentes y resistiendo obstinadamente cualquier intento de innovación 4. LA HEGEMONIA NEOLIBERAL Y EL CONSENSO DE WASHINGTON Para los países de América Latina los ochenta fue la década perdida. A los índices macroeconómicos de crecimiento negativo se agregó el dato de la profunda crisis por la que atravesaban sus sistemas 2

Algunos autores, entre ellos Filmus, sostienen que en el período que va desde 1973 hasta 1989, la función de la educación estuvo centrada en lo político en detrimento de su papel económico; aunque el conjunto de gobiernos que administraron el Estado en ese período lo hizo alternativamente según su propio signo. Esto lo resume en el siguiente esquema: 1973-1974: Educación para la Liberación 1974-1983: Educación para el Orden 1983-1989: Educación para la democracia Filmus, Daniel. Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo. Proceso y desafío. Troquel. Bs. As..1996. 3 En 1979 Milton y Rose Friedman publican “Libertad de elegir”, en donde afirman que “en la educación, los padres y los hijos son los consumidores y el profesor y el administrador de la escuela, los productores. “La centralización educativa ha supuesto unidades de mayor tamaño, una reducción de las posibilidades de elección del consumidor y un incremento del poder de los productores” (Cap. 6, pág.220). “ Un modo de lograr mejoras, de devolver el aprendizaje a las aulas, en especial para los que actualmente están más atrasados es dar a todos los padres un mayor control sobre la educación de sus hijos... Un modo sencillo y eficaz de garantizar a los padres una mayor libertad de elección, conservando a la vez las actuales fuentes de financiación, es un proyecto a base de vales... Esto dará a cada padre una oportunidad mayor para elegir, y al mismo tiempo exigirá a las escuelas públicas que se autofinancien cobrando la enseñanza. Las escuelas públicas tendrán que competir entonces tanto con las demás escuelas públicas como con las privadas.” (Cap.6, págs. 223-225 ) 4 Esto puede constatarse tanto en las prácticas concretas de los docentes, como en los planes de formación de los mismos hasta mediados de la década del ochenta en que aparece el plan MEB (Magisterio de Enseñanza Básica), que plantea una ruptura con los planes tradicionales de corte tecnocrático.

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educativos. En el caso argentino, la apertura democrática trajo aparejado un explosivo crecimiento de la matrícula en los niveles medio y superior que al no ser acompañada de una política de inversiones equivalente aceleró el deterioro de la calidad educativa, reforzando el ya evidente atraso en materia curricular y de la formación docente. El fin de la década del ochenta significó para los países del hemisferio profundizar un proceso de ajuste económico –que algunos como Chile habían comenzado en los setenta- y entrar de lleno en el modelo neoliberal. Esto, llevado al terreno de la práctica, supuso un paquete de medidas estandarizadas que en líneas generales apuntaron a desmantelar los restos del Estado de Bienestar -en aquellos países donde alcanzó a desarrollarse-, desregular la economía y “reformar los sistemas educativos”. En este sentido, Gentili es claro cuando expresa que: La ortodoxia neoliberal promovida por los Organismos financieros internacionales, especialmente el Banco Mundial y el FMI, fue asumida por las elites políticas y económicas locales como la única receta válida para superar el déficit público y estabilizar las convulsionadas economías de la región (Gentili, 1997) Ahora bien, estos paquetes estandarizados de medidas constituyen, en forma análoga a las doctrinas de la Alianza para el Progreso, un conjunto de principios dogmáticos, así como también los argumentos que los respaldan y se fundan en un aparente acuerdo global que ha ido penetrando capilarmente en el sentido común de las administraciones gubernamentales latinoamericanas (Gentili, 1997). Este conjunto de medidas y sus argumentos teóricos fueron denominados en los medios académicos y periodísticos como el “Consenso de Washington”5; y si bien hacen referencia a una manera particular de concebir a la economía – y en ella el papel del Estado y los individuos- la realidad muestra que amplían su alcance con la recomendación de políticas educativas y sociales en general. El programa de ajuste y estabilización propuesto en el marco de este “consenso” incluye por lo menos diez tipos específicos de reforma6 que, tal como señala Williamson, han sido implementados casi siempre con intensidad por los gobiernos latinoamericanos a partir de la década del ochenta. Es importante destacar que en esta oportunidad, y al igual que en la experiencia desarrollista de la ALPRO, son los organismos financieros internacionales –BM, FMI, BID- las agencias que vehiculizan la implementación de las políticas del “consenso”. Esto se expresa en el notable impacto que tienen los diagnósticos que realizan sobre la realidad y los documentos elaborados por estos organismos a la hora de decidir las políticas públicas.7 El Consenso de Washington y las Políticas Educativas Es posible afirmar que, en forma análoga a lo que ocurre en las dimensiones económica y política, se verifica en lo educativo un proceso de reformas a los sistemas que reconocen denominadores comunes a todos los países de la región así como un alto grado de homogeneidad. Gentili sostiene al respecto: “Tal regularidad se verifica en la expansión de un mismo núcleo de diagnósticos, propuestas y argumentos “oficiales” acerca de la crisis educacional y de sus supuestas salidas, así como en la circulación y el impacto (directo e indirecto) que los documentos

Gentili cita que la expresión “Washington Consensus” fue usada por primera vez en 1990 por John Williamson, investigador del Institute for International Economics, uno de los más célebres “think thanks” del gobierno norteamericano de Bush. 6 Disciplina fiscal, redefinición de las prioridades del gasto público, reforma tributaria, liberalización del sector financiero, mantenimiento de tasas de cambio competitivas, liberalización comercial, atracción de inversiones de capital extranjero, privatización de empresas estatales, desregulación de la economía, protección de derechos autorales. 5

“Sería absurdo suponer que el Consenso de Washington expresa, de hecho, un verdadero “consenso”; o sea, el acuerdo unánime entre naciones o grupos que negocian cuestiones de interés común. Las nada discretas y ciertamente poco pacíficas maneras de persuación que han sido usadas en América Latina para “imponer” (vaya paradoja) el citado “consenso”, tienen bastante poco que ver con aquello que generalmente denominamos con ese nombre.” En Gentili, Pablo: “El Consenso de Washington y la crisis de la educación en América Latina”, ponencia llevada a cabo en la Cumbre Internacional de Educación “Las organizaciones sindicales ante la responsabilidad social de educar.” Confederación de Educadores Latinoamericanos – CEA, UNESCO, México, DF, 10 al 14 de febrero de 1997. 7

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y “ recomendaciones” del BM y del FMI tienen en la definición de las políticas públicas destinadas a este sector” (Gentili, 1997). Este cuerpo de ideas que compone al consenso, concibe a la crisis educativa básicamente como una crisis de eficiencia y eficacia de los sistemas, que se expresa en la calidad de los servicios ofrecidos y de su administrador y gerenciador tradicional: el Estado. En virtud de esto propone como la única estrategia posible de superación del problema, trasladar a estos sistemas la lógica competitiva del mercado, para lo cual es necesario establecer mecanismos de control de calidad, capacitar a los docentes y articular convenientemente la producción de recursos humanos con las demandas del mercado de trabajo 8. Hasta aquí pudimos advertir que por sus características, el denominado Consenso de Washington apunta a la construcción de un nuevo sentido común tecnocrático -al decir de Gentili- que, mas allá de algunos retoques cosméticos y de la coyuntura histórica favorable, reeditan el núcleo central de prescripciones del intento desarrollista de los sesenta. Esto, en términos educativos fue y es la Teoría del Capital Humano que tiende a afianzar las relaciones de correspondencia entre estructura ocupacional y educación, a la aplicación del criterio costo-beneficio en el diseño de políticas educativas y a la consideración de las escuelas como empresas de servicios antes que como lugares políticos y culturales. El siguiente cuadro pretende demostrar la vigencia de la Teoría del Capital Humano entre 1961 y 1998, resaltando los puntos de contacto entre la ALPRO y el “Washington Consensus”.

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La Ley Federal de Educación crea, como aspectos innovadores en el funcionamiento del sistema educativo, el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad, la Red Federal de Formación Docente Continua y, en coordinación con el Ministerio de Trabajo, un sistema de pasantías y contratos de aprendizaje que liga a los niveles medio tradicional -y en el futuro al Polimodal y universitario- directamente con las empresas proveyéndolas de mano de obra barata y calificada.

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ACUERDO DE REFERENCIA

ORGANISMOS QUE VEHICULIZAN E INSTRUMENTAN LOS PROGRAMAS

ALIANZA PARA EL PROGRESO

CONSENSO DE WASHINGTON

OEA, Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF), Consejo Interamericano Económico y Social (CIES), Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), por las Naciones Unidas la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID), ente del gobierno de los EEUU.

Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las Naciones Unidas a través de agencias, programas y comisiones regionales como UNESCO, UNICEF, PNUD, CEPAL, y la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID), ente del gobierno de los EEUU.

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CUERPO DE DOCTRINAS

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La reforma económico social está asentada en la formación ideológica social-técnica de “recursos humanos". El desarrollo económico no depende meramente de la acumulación de capitales físicos y financieros, puesto que es, básicamente, problema de recursos humanos, así como de actitudes de la población. Organización de las escuelas aplicando la “lógica de la fábrica”, planificando rigurosamente sus procesos, estableciendo objetivos de corto, mediano y largo plazo con riguroso criterio eficientista. La regulación de los sistemas escolares a partir de los principios de racionalidad, eficiencia y productividad.

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La reducción de la pobreza y el mejoramiento de los niveles de vida se logrará mediante el crecimiento sostenible y la inversión en capital humano. El crecimiento más fuerte se logra cuando la inversión en capital humano y en capital físico tiene lugar en economías con mercados competitivos de bienes y factores de producción. Transferir la educación de la esfera de la política a la del mercado. Introducir la competencia en los sistemas educativos. Diseñar las políticas educativas en función del principio costo-beneficio. Concebir las escuelas como empresas de servicios en donde los directivos y docentes son productores, los padres y alumnos consumidores y la educación impartida el producto final.

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Una vez subrayadas las coincidencias, es necesario dejar aclarados los puntos a partir de los cuales se diferencian ambas experiencias de intervención. Los contextos históricos son claramente diferentes, ya que mientras la ALPRO constituyó una estrategia más de Washington en el marco de la guerra fría, el escenario de los noventa está caracterizado por la hegemonía global del modelo neoliberal capitalista, lo que le otorga al Consenso el atributo esencial de todo discurso hegemónico, cual es el de mostrarse como verdad revelada y única alternativa posible de solución a la crisis. Mientras el Consenso de Washington afirma sus doctrinas en un feroz ataque al Estado y expresa su absoluta desconfianza en éste como administrador o regulador de la vida social de una nación, el intento desarrollista de los sesenta y setenta no cuestionó nunca este papel. Del mismo modo, si por un lado el “Washington Consensus” sostiene que el Estado debe resignar su papel educativo principalista en manos de la sociedad civil, en donde el mercado y la competencia “asignarán a cada quién lo que le corresponda” en materia de calidad y de recursos, por el contrario la consigna desarrollista de que “la educación no constituye un gasto sino inversión”, presuponía al Estado como el gran inversor reforzando desde la dimensión educativa su responsabilidad de crear las mejores condiciones posibles para el proceso de acumulación. Recordemos que es una etapa en la que las políticas keynesianas y las instituciones del Estado de Bienestar todavía son robustas y siguen apareciendo como la mejor posibilidad de preservar el sistema capitalista con un bajo nivel de conflictividad social. ¿Pero, cómo se explica tamaño viraje en la concepción de la función del Estado sin haberse alterado el predominio ideológico neoclásico de fondo? La respuesta parece encontrarse en las contradicciones internas del paradigma que podrían sintetizarse del siguiente modo. El consenso en torno de la idea de que la educación constituía una inversión social rentable y equitativa, se resintió a fines de los setenta por una vieja división de los economistas neoclásicos en dos campos (conservadores y liberales), y desapareció completamente una vez asegurado el predominio de la Nueva Derecha –con marcada preeminencia neoconservadora- en EEUU y Gran Bretaña a partir de 1979. Los desacuerdos empeoraron al debatirse el papel que el sector público estatal debía cumplir en la economía 9, un tema sensible en la visión global de la sociedad cultivada por los neoclásicos. Los desajustes entre liberales y conservadores fueron creciendo en torno de ciertas cuestiones centrales cuya resolución en términos de políticas públicas fue evidente según fue alterándose la correlación de fuerzas al interior del paradigma. Estas cuestiones tuvieron que ver, en primer lugar con las diferencias de interpretación sobre el momento más apropiado para la intervención estatal, encontrando los liberales innumerables ejemplos de fracaso del mercado en combinación con otras tantas injusticias estructurales que justificaban tal intervención, a diferencia de los conservadores, más “La economía neoclásica asigna límites muy estrictos a la acción del sector público: la intervención del Estado está justificada en los casos en que “fracasa el mercado”, es decir, cuando el mercado privado no es eficiente, y también cuando la acción del sector privado no permite lograr determinados objetivos sociales deseables como, por ejemplo, más equidad y crecimiento social o menos desempleo e inflación. Es de lamentar que esta precisión teórica sea más confusa en la práctica. En la medida en que la educación trasciende al individuo para afectar a la familia, a los vecinos, a la comunidad o a la nación (lo que los economistas neoclásicos llaman “elementos externos”), la lógica neoclásica considera ineficaz dejar el sistema educativo solamente en manos del sector privado. Se suele citar como ejemplo de elementos externos asociados a la educación el hecho de que esta contribuye al buen funcionamiento de la democracia al formar ciudadanos ponderados, activos y responsables. De ser ello cierto, lo que un economista neoclásico debería hacer normalmente es considerar que la contribución de la educación al funcionamiento de las instituciones democráticas forma parte de la “eficiencia social” de la educación tanto como su contribución a la producción de bienes y servicios. La única diferencia es que los economistas neoclásicos creen que los segundos son mensurables, mientras que las primeras no pueden evaluarse cuantitativamente, al menos en unos términos monetarios que permitieran incluirlos en los cálculos de rendimiento (Haveman y Wolfe, 1984) citado en Easton, P. y Klees, S.(1990), Educación y economía: otras perspectivas, Perspectivas, N°76, p.461. 9

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inclinados a ver menos casos de fracaso del mercado y, por tanto, menos ocasiones en que la intervención del sector público coadyuvaría a corregir tales fallas. Esto se plasmó en las administraciones de gobierno conservadoras en forma de políticas monetarias centradas en el control de la inflación y el manejo de las tasas de interés; y en las administraciones liberales en políticas fiscales que estimularon el gasto público con orientaciones macroeconómicas definidas. En segundo lugar, surgieron oposiciones en relación al modo de concebir de qué manera el Estado debía intervenir para asegurar oportunidades educativas justas que garanticen, a su vez, oportunidades económicas y sociales igualmente justas, debate que colocó a los conservadores en la postura de que la intervención del Estado en educación debía ser menor (Friedman, op.cit.), y a los liberales en posición favorable a una mayor intervención estatal en todos los niveles de la enseñanza. Este derrotero seguido por la evolución del neoclasicismo económico se definiría claramente para los países del cono sur latinoamericano a favor de la postura neoconservadora, especialmente durante la década de los noventa. Easton y Klees (1990), op. cit. sostienen que: En los últimos años, la educación pública ha sufrido mucho por la combinación de teorías conservadoras y neoconservadoras. Tanto en los países ricos como en los pobres, ha habido una gran tendencia a la reducción de los recursos asignados a la educación y al aumento del porcentaje de las actividades encomendadas en ese terreno al sector privado. Actualmente, el Banco Mundial recomienda sistemáticamente que los países del Tercer Mundo mejoren sus sistemas educativos cobrando tasas escolares y favoreciendo la privatización (Banco Mundial, 1986, Jiménez, 1987), mientras que en los años setenta los problemas análogos de eficacia y justicia en el ámbito de la educación habrían dado lugar a una exhortación a favor de la intervención estatal para mejorar la educación y a aumentar los impuestos para poder financiar esa mejora. En todo caso, esa ortodoxia refuerza el concepto neoclásico de la relación entre educación y economía. Teniendo en cuenta que, desde el punto de vista neoconservador la educación es sobre todo un medio de formación para el empleo, y que una mayor justicia social no se considera como cuestión primordial, la intervención estatal en la educación está mucho menos justificada” (p. 462-463). Entonces, las diferencias señaladas en ambas doctrinas (ALPRO y CW) son matices que no alcanzan para contradecir la hipótesis central de este artículo, cual es la de que ambos fenómenos son expresiones de un mismo discurso –unificado por las premisas de la TCHen un escenario en el que la crisis del modelo keynesiano y su reemplazo por la variante neoconservadora alteró el desarrollo del modelo capitalista de Estado solo para retrotraerlo a sus etapas más primitivas. Esto se puede advertir por un lado en la voracidad de los capitales financieros golondrina que desestabilizan y hunden en la pobreza a regiones enteras del planeta sin que sea posible el menor control o salvaguarda; y por otro en el creciente “dumping social” al que apelan las industrias transnacionalizadas para maximizar sus ganancias. Esto es pagar salarios miserables por jornadas de trabajo extenuantes y en condiciones de cuasi esclavitud que solo se asemejan a las del siglo XIX. De manera que el reemplazo del modelo de Estado constituye un matiz que no altera sustancialmente el escenario político-social de fondo sino que más bien lo torna afín al que aparece como el objetivo de máxima: contribuir a la creación de un mercado global de bienes materiales y simbólicos en donde el acceso a éstos sea “libre para todos” pero posible solo para quienes puedan pagar por ello, por que la medida de todas las cosas, incluida la cultura, está dada por la eficiencia y regida por la ecuación costo-beneficio. Entonces es posible afirmar que el desarrollo de la TCH permitió, desde sus orígenes, aplicar el modelo económico neoclásico al ámbito de la educación y al desarrollo de los recursos humanos, además de proporcionar el lente a través del cual podían verse como inversiones productivas las actividades que conducen a la formación del capital humano. En

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consecuencia significó también dar a los economistas una razón para justificar la intervención gubernamental en las inversiones educativas y les proporcionó algunos instrumentos para medir sus resultados. Es este vínculo entre educación y mercado de trabajo el que hizo sentir su influencia en las teorías sobre la relación educación-economía en los últimos cuarenta años. Es tan marcada esta preeminencia que el sector educativo parece haber mudado en simple complemento del mercado de trabajo, por lo que constituye un clásico recriminar la suerte de “desacople” que suele caracterizar recurrentemente la relación entre ambos. Trabajo y Educación: el núcleo central de las propuestas desarrollistas Como ya fue expuesto más arriba, en la década de los sesenta, en forma concomitante con la expansión de las ideas desarrollistas y las altas tasas de crecimiento de las economías mundiales, tuvo amplia difusión la TCH. Esta ocupó un lugar central en el debate sobre las relaciones estructurales entre recursos humanos educados, tasas de crecimiento de la economía, distribución social del trabajo y estructura de la distribución social de la renta. Tal teoría, en síntesis, afirmaba que existía una relación directa entre el nivel de educación recibida por un individuo, la eficacia y eficiencia de su trabajo y el nivel de ingresos que recibía por el mismo, lo que a su vez determinaba su posición en la estructura social de clases. Ya otras concepciones enfrentadas a la TCH habían expresado su oposición a gran parte de las premisas expuestas por esta corriente y hasta su escepticismo acerca de los resultados de las políticas educativas inscriptas en esta línea. Así, desde el marxismo y neomarxismo se la denuncia como “nueva ideología” ( Bowles y Gintis, Carnoy, Levin, Tanguy, Morgenstern) destinada a legitimar la desigualdad salarial y social. Desde esta óptica el subdesarrollo sería producto de la falta de inversión educativa y no el resultado de determinadas políticas (imperialismo, opresión capitalista). Desvía la atención de los problemas centrales del capitalismo como la explotación y las relaciones desiguales entre clases al hacer desaparecer la clase trabajadora, puesto que todos los miembros de la sociedad pasan a ser capitalistas borrando al conflicto de un plumazo. En esta dirección la TCH supone erróneamente que las relaciones en el mercado (salariales, de trabajo) se dan entre individuos en igualdad de condiciones, y omite que los objetivos de las empresas tienen su propia direccionalidad: exigen de sus trabajadores cualificación técnica y operativa (que sepan hacer lo que tienen que hacer), mantenimiento del control sobre el proceso de producción y legitimar la estructura de autoridad de la empresa (Bowles y Gintis, 1983). Por último, señalan estos críticos, esta teoría omite el dato de que no existe un solo mercado de trabajo, sino múltiples, con diferentes niveles salariales, condiciones laborales y requerimientos de cualificación. De modo que la educación es condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento económico. Tanto en el plano individual como colectivo va a depender del grado de inserción en el aparato productivo. Esto pondría en evidencia la pretensión economicista de pensar en “un” tipo de educación capaz de contener todas las habilidades requeridas por “un” hipotético mercado de trabajo que en la realidad no existe. Desde otro ángulo del espectro ideológico, los institucionalistas 10 sostendrán que para el caso de la educación no existe un mercado abierto, en el que los individuos inviertan libremente y por el enfoque de sus críticas se van a distinguir tres subcorrientes:

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Corriente sociológica y económica que considera no poder analizar la sociedad sin la economía y viceversa. En ese sentido se distancia de los neoclásicos en desacuerdo con las teorías abstractas de los economistas ortodoxos y la tendencia de éstos a separarse del resto de las ciencias sociales en su preocupación por encontrar un mecanismo de ajuste automático en los mercados. Su referente es Max Weber y podría considerárselos como una tercera vía entre el estructural-funcionalismo (neoclásicos) y el neomarxismo. Su idea central se expresa en que las instituciones sociales (Estado, sindicatos, colegios profesionales, gremios patronales tienen un papel importante en el devenir económico y social, frente a la concepción neoclásica del mercado como libre juego, en igualdad de condiciones, de individuos que venden su fuerza de trabajo. Por ejemplo el Estado regula condiciones de trabajo, salarios mínimos; los sindicatos pugnan y negocian; las organizaciones patronales y los colegios profesionales intervienen de modo diverso.

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El credencialismo (Collins y Doré), para quienes los sistemas educativos han crecido, no para responder a necesidades de cualificación de la fuerza de trabajo para una economía en expansión, sino como resultado de la acción competitiva de diferentes grupos de status en búsqueda de poder, riqueza y prestigio. Los sistemas escolares son el lugar en donde se adquieren las credenciales que serán utilizadas como instrumentos legítimos en la pugna por obtener ventajas relativas en el mercado de trabajo. Los empresarios utilizan a la educación como mecanismo de selección. Presuponen que los más calificados son de más fácil entrenamiento. La TCH omite el hecho de que ningún trabajador egresa del sistema educativo con todas las aptitudes para ingresar a un puesto de trabajo. Debe mediar un proceso de adaptación que tiene un coste. Entonces un individuo más educado es más entrenable a un menor costo. La competencia por los puestos de trabajo (Thurow), que asevera que mayores niveles de educación no acreditan mayor productividad ni mayor cualificación. Lo que acreditan es mayor entrenabilidad. Agrega que los individuos no compiten entre sí por salarios, sino por puestos de trabajo. El salario no es de los individuos sino del puesto de trabajo. La educación determina el lugar en la “cola del empleo”, o sea en la escala de posiciones para la obtención de un empleo. Para mantener o mejorar la posición en la cola es necesario tener más credenciales y el valor de éstas no es absoluto, sino relativo a las credenciales de los otros. Cada puesto de trabajo tiene características definidas (organizativas, destrezas personales, perfil psicológico). El empresario busca quien se adapte mejor entre los competidores. En esta circunstancia la educación es solo un aspecto al que se suman raza, sexo, origen social, edad. Y en tercer lugar, la segmentación del Mercado de trabajo (Piore, Doeringer), que afirma que, contrariamente a lo que postulan los neoclásicos y la TCH, el mercado de trabajo está segmentado, balcanizado contra cualquier pretensión de homogeneidad. Distinguen un mercado interno representado por la existencia de puestos protegidos del acceso exterior y solo accesibles a quienes ya están adentro (mejores salarios y condiciones, prestigio, mayores beneficios, promoción); y un mercado externo representado por puestos sometidos permanentemente a la competencia (precarios, inestables, bajos salarios, escasos o nulos beneficios, sin posibilidades de promoción). La educación vendría a apoyar esa división. Con todos los cuestionamientos teóricos enumerados a la TCH, entre los cuales también se cuentan sus crecientes dificultades para desarrollar modelos de comprobación empírica de sus postulados, el fin de siglo la sorprende como una teoría seriamente debilitada 11 en su producción de ideas, jaqueada por sus oponentes pero a la vez inexplicablemente difundida en el sentido común de la gente común y los funcionarios que tienen a su cargo el diseño de políticas públicas, al punto tal de constituir en el imaginario colectivo una certeza indudable. En razón de ésta hegemonía, las líneas de investigación y programas acaparan la mayor proporción de fondos administrados y distribuidos por el Banco Mundial y sus organizaciones, y en consecuencia orientará con fuerza renovada las políticas educativas públicas durante los noventa.

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Las debilidades de la TCH son típicas del paradigma neoclásico globalmente considerado. La afirmación clásica de que los salarios reflejan bastante bien la productividad provienen directamente del modelo económico neoclásico. Como la mayoría de los principios fundamentales del neoclasisismo, solo puede ser cierto en un mundo ideal de competencia perfecta y de información perfecta en el que las preferencia personales sean totalmente independientes y en el que todos los factores de la producción estén plenamente monetizados, el salario de cada uno sea la correcta expresión de su productividad marginal y tanto las consecuencias sociales como los “elementos externos” de la producción se valúen correcta y exactamente en el mercado. El problema es que tales condiciones no existen en el universo, y ello por razones muy significativas: no todos los sectores de la producción están monetizados o son monetizables; las curvas de preferencias personales son, en realidad, interdependientes; hay innumerables elementos externos y consecuencias sociales que no pueden ser valorados; nuestra economía está básicamente configurada por realidades institucionales que determinan una gran diversidad de mercados distintos, aunque superpuestos...” Easton, P. y Klees, S.(1990) op. cit..

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Sin embargo, los últimos cuarenta años de historia demostraron que la realidad suele contradecir de manera obstinada las especulaciones teóricas -de la economía en este casoy sus proyecciones sobre el futuro de las sociedades, en especial en esta parte del mundo. Es así que la experiencia histórica demostró que crecimiento económico no es igual a desarrollo12; que tal crecimiento sin planificación gubernamental en los países periféricos puede generar empleos de escasa cualificación y salarios deprimidos, y que por lo tanto el desajuste que pueda existir entre el sistema educativo y el mercado de trabajo no es un problema que se resuelva solo con una reforma que dote de mayor eficacia la educación. En suma más y mejor educación es condición necesaria pero no suficiente para que existan mejores empleos. Todo lo anterior equivale a decir que los postulados centrales en que se apoyaba la TLC carecen de consistencia y por lo tanto no deberían ser relevantes para formular estrategias políticas educacionales ni de empleo. No obstante esto, se puede afirmar que la versión economicista de los noventa recupera estas ideas y, debidamente remozadas, las convierte en el núcleo ideológico duro de los proyectos de reforma de los sistemas escolares nacionales de la región. En efecto, si bien está dirigida a llevar a cabo una reforma integral de los sistemas, el énfasis está puesto en la formación de recursos humanos que, desde temprana edad (15 años), estén en condiciones de incorporarse como fuerza de trabajo con dos características relevantes: libre disponibilidad y bajos salarios. De allí que la mayor parte del capital invertido en estas reformas estructurales esté dirigido a educación básica que va de 6 a 14 años. Si bien se prevén cambios importantes en los niveles medios y superior universitarios, la composición de la matrícula y los indicadores de retención y egreso 13 confirman que las inversiones para mejoras realizadas en los últimos años estuvieron concentradas en el subsistema de enseñanza básica. La otra pata de la reforma se asentó en el supuesto de que la tendencia desreguladora y globalizadora de la economía mundial tiende a conformar un mega mercado de trabajo, el que tendrá como características distintivas la flexibilización, la demanda de recursos humanos capaces de adaptarse a cualquier requerimiento con un mínimo de capacitación, y -dicho en voz baja- bajos salarios, lo que según la ortodoxia liberal instaría al capital privado a invertir y crear empleo con la premura suficiente como para sostener el crecimiento de las economías nacionales y sacarlas del estado de crisis en que se encuentran. Sin embargo es posible objetar, sobre la base de datos de la realidad, cada una de las premisas anteriores: En primer lugar, la dimensión de la crisis excede a un determinado país o región y puede afirmarse que su alcance es global. Prueban esta aseveración la sucesión de fracasos que exhiben las recetas neoconservadoras –invariablemente idénticas- aplicadas por el FMI entre 1990 y 2002 en una larga lista de países, poniendo en tela de juicio la eficacia de la banca de Bretton Woods. De esta manera se hace evidente que cualquier tipo de solución que se adopte deberá tener también alcance global.

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Demo, Pedro: “Perspectivas políticas de la educación”. Cepal. 1983

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La distribución de la matrícula escolar por nivel de enseñanza indica que el 69 % se concentra en los niveles Inicial y Primario, es decir educación básica, contra el 26 % para el Nivel Medio y 4 % en el Nivel Superior No Universitario. En referencia al grado de retención del sistema, en el Nivel Medio las estadísticas revelan que solo 4 de cada 10 alumnos del sector estatal, y 6 de cada 10 de sector privado que ingresan, completan sus estudios, confirmando la tendencia estructural e histórica del nivel a tener menor tasa de escolarización que el nivel de enseñanza básica. Asimismo los porcentajes de repitencia están alrededor del 8,4 % en el Nivel Medio contra el 5,6 del Nivel Primario. FUENTE: Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos 1994. Matrícula Escolar, Resultados Definitivos. Serie C Nº1. Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, Secretaría de Estado de Programación Educativa, 1996.

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En segundo lugar, nadie puede asegurar qué tipo de empleo va a generarse, ni tampoco si esta creación acompañará el crecimiento de la población económicamente activa mundial en dirección a mejorar los índices de ocupación, o si el mercado de trabajo cristalizará la elevada desocupación característica de la coyuntura actual. En realidad la tendencia que se estaría verificando es a la exportación de puestos de trabajo desde los países que aún conservan una legislación laboral progresista hacia otros más flexibles y permeables a los intereses de las grandes empresas, generando una tensión que a nivel global imprime a dicha legislación un carácter regresivo. La mayor automatización de los procesos industriales con un paradójico proceso de descualificación 14 experimentado en los países capitalistas es otra tendencia preocupante para la clase obrera y sus expectativas de empleo. En el caso argentino, la apertura y liberalización de su comercio exterior incidió en su aparato productivo de manera tal que adquirieron mayor relevancia en las exportaciones los commodities (materia prima con escaso valor agregado) en detrimento de las manufacturas industriales con mano de obra intensiva, es decir una reprimarización de su aparato productivo, con lo que vale hacerse la pregunta: ¿cómo articular el sistema escolar con este tipo de matriz productiva sin desmantelar la educación superior reduciéndola a ser solo presencia testimonial de un proyecto de país que pretendió desarrollarse de modo autónomo y pereció irremediablemente? Por otro lado es importante tener en cuenta en esta coyuntura, en manos de quién están las decisiones que darán una u otra dirección a los procesos que configuran las economías nacionales. En este sentido Morgenstern sostiene: “ Es necesario tener en cuenta que las estrategias para enfrentar la crisis, se deciden cada vez menos dentro del ámbito nacional. No solo se han universalizado los vaqueros y las series de televisión; las políticas educativas son también cada vez más globales, especialmente aquéllas destinadas a integrar a los que el propio sistema excluye, como los programas de formación denominados de “garantía social”. Por último, también los educadores tenemos mucho que decir en esa incierta relación educación-trabajo. No se trata de adecuar la educación aceptando pasivamente los requerimientos de una demanda fantasmagórica; es preciso mirar críticamente cómo se genera, organiza y reparte el trabajo, y cómo educaremos el intelecto y la sensibilidad para que esa división sea más racional y más justa.” (Morgenstern, 1995) En tercer lugar el concepto mismo de trabajo está en un proceso de redefinición. Ya quedó atrás y fue demolida la noción que lo vinculaba con ideas tales como estabilidad, seguridad social, capacitación y participación ciudadana. De hecho, esto ha sido reemplazado por sus opuestos, y en relación a esto se aprecian los siguientes fenómenos:  En la realidad cotidiana del mercado laboral se acentuó la devaluación de las credenciales educativas al cubrirse puestos de trabajo relativamente sencillos con personas altamente calificadas. Este proceso de descualificación de los puestos de trabajo estaría teniendo lugar no obstante el horizonte prometedor que vislumbraba el desarrollo tecnológico.  De lo anterior se deriva que el predominio creciente de la modalidad de trabajo temporario15 en los empleos que se crean, está configurando una Entre los estudios sobre organización social del trabajo se destaca “Trabajo y Capital Monopolista. La degradación del trabajo en el SXX”, Monthly Review Press, Nueva York, 1974, en el que Harry Braverman desarrolla la idea de que el trabajo sufre una mayor degradación en la fase del capitalismo monopólico, en la que adopta la organización científica como forma predominante de organización. El nivel de habilidades requeridas se reduce progresivamente en esta etapa porque los empleadores utilizan la descualificación de la fuerza de trabajo como un método de control de la misma. 15 Las estadísticas indican que el trabajo temporario representa en España el 15% de la población económicamente activa, el 33% en Holanda, el 20% en los EEUU y el 9% en la CE. Si bien al momento de elaborar este artículo no se contaba con datos de la República Argentina, un sencillo análisis de la Ley de Flexibilización Laboral permite apreciar que las políticas de empleo se dirigen en la misma dirección. Uno de los puntos más controvertidos con las organizaciones sindicales giró en torno al “empleo basura” es decir los contratos temporales sin carga social. 14

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fuerza de trabajo que los norteamericanos dieron en llamar “disposable workers” o trabajadores desechables que transitan por empleos de baja remuneración y escasa cualificación (Morgenstern, 1995). Por último, se está verificando una marcada tendencia por parte de las empresas a descargar en el conjunto de la sociedad la formación y capacitación de los recursos humanos, cuestión que tradicionalmente estuvo a cargo de ellas16. En estas circunstancias se constituye un negocio -el de la capacitación – que hace circular cuantiosos recursos públicos y que se transforma en moneda de cambio para comprar conciencias y asegurar el consenso en torno a políticas que afectan a la sociedad civil y que de otro modo generarían resistencias insalvables de sus tradicionales voceros y representantes (sindicatos, intelectualidad progresista).

El desarrollo de las políticas públicas de financiamiento educativo en Argentina Han sido analizadas ya las razones por las que la ortodoxia reformista de los noventa centró algunas de sus críticas más virulentas en los problemas de financiamiento de los sistemas públicos de educación. En el subcontinente, tal enfoque de los cuestionamientos, halló un caldo de cultivo especialmente favorable, habida cuenta de tratarse de sistemas cuyas organizaciones escolares son gestionadas preponderantemente por el Estado en sus diferentes niveles: Nación, Provincias y en menor medida Municipios. El caso argentino en particular es paradigmático al constituir un sistema escolar que hacia 1991 presentaba en la composición de su alumnado un 78% en establecimientos de gestión pública estatal y 22%17 en establecimientos de gestión privada laica y confesional. Al igual que otros países de la región como Uruguay y Chile, la Argentina universalizó su educación básica, sentó fundamentos sólidos de la enseñanza media y expandió notablemente su educación superior merced a la decisiva participación del Estado Nacional que asumió el papel principalista desde fines del SXIX y lo fortaleció durante la segunda mitad del SXX. De modo que las invectivas de los neoclásicos hacia el Keynesianismo y las instituciones del Estado de Bienestar estimuladas por la crisis de principios de los setenta- significaron también el cuestionamiento de toda una tradición de desarrollo educativo asumida por la nación en el último siglo. Montada en la crítica general a la crisis fiscal y al deterioro de los indicadores económicos que señalaban la agonía del ciclo fordista de acumulación, la ortodoxia neoliberal extendió sus señalamientos a todos los sectores que, directa o indirectamente, habían estado regulados por el Estado. Y lo hace remarcando como común denominador que el sector público en su totalidad, con más o menos matices, adolece de problemas de eficacia y eficiencia. En el marco de este planteamiento, las propuestas ya explicadas del monetarismo neoclásico apuntaban a una reducción de la intervención del Estado y ponían el acento en las variables monetarias como sustantivas de las políticas económicas de desregulación. Estos planteamientos tuvieron una profunda repercusión en el pensamiento y en la acción política gubernamental durante más de cuarenta años en los que, diseñados en un contexto muy concreto, fueron asumidos como credo propio por los Organismos Multilaterales de Crédito (FMI, BM, BID) y convertidos en recetas de salvación económica para países muy diversos, con resultados muy discutibles en gran parte de los casos, y en otros decididamente catastróficos como lo ocurrido con Argentina, Rusia, Ecuador, Bolivia. Puestas las cosas de este modo, los problemas centrales diagnosticados por los neoclásicos para explicar el agotamiento del modelo de acumulación evidenciado a principios de los setenta, estarán definidos centralmente por la creciente ineficacia e ineficiencia del sector público. La que, a su vez, se habría traducido en déficit fiscal, inflación, estancamiento de los índices de crecimiento y caída de la tasa de ganancia del capital privado. Este tipo de

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En la Argentina, el Ministerio de Trabajo de la Nación financió y gestionó entre 1996 y 1998 el llamado “Proyecto Joven” .El mismo tenía por objeto capacitar para el desempeño en diferentes áreas, sobre todo la de servicios, y favorecer así las posibilidades de obtención de empleo. 17

Fuente: INDEC, Censo Nacional 1991.

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diagnósticos se mantuvieron vigentes durante los ochenta y noventa y hegemonizaron tanto las perspectivas de análisis económicos como las políticas implementadas para superar la crisis en todo el hemisferio. A este predominio ideológico se denominó Consenso de Washington y diagnosticó que el sistema educativo adolecía de análogas dificultades que el resto del sector público. En este marco se desarrollaron una variedad de políticas públicas que tuvieron como objeto modificar sustancialmente el modelo de financiamiento educativo para adecuarlo a los lineamientos económicos neoclásicos en boga. Entre ellas podemos distinguir dos tipos de estrategias que, a pesar de diferenciarse por la envergadura de las iniciativas, las instituciones comprometidas y los objetivos perseguidos, tienen como único horizonte, el progresivo traslado del gasto educativo desde el Estado los particulares: 1. Macro-estrategias políticas de financiamiento educativo Denominaremos así al conjunto de políticas del sector público que modificaron cualitativa y cuantitativamente el esquema tradicional de financiamiento del sistema escolar argentino otorgándole nuevos rasgos. Estrategias que por su envergadura comprometieron la participación del Congreso, que las plasmó en Ley de la Nación, y fueron desarrolladas por el gobierno del sistema en todas las jurisdicciones y niveles de decisión. 1.a. La Transferencia de los servicios educativos del ámbito nacional a las provincias y Ciudad Autónoma de Bs. As. El 2 de enero de 1992 se sanciona la Ley 24.049 que “faculta a Poder Ejecutivo Nacional a transferir a las provincias y la Municipalidad de Bs. As., los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos” (el subrayado es nuestro). En el Capítulo IV, la citada ley establece que “la Secretaría de Hacienda de la Nación retendrá de la participación correspondiente a las provincias en el Régimen de la citada Ley, previamente a la distribución secundaria, un importe equivalente al monto total, con destino al financiamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente ley y los correspondientes al costo de servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Políticas Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias según se convenga oportunamente”. Como se aprecia, es ostensible el objetivo que orienta la norma: disimulada en el ropaje democratizador y descentralizador, des-responsabiliza al Estado Nacional de la provisión directa de recursos para mantener y expandir al sistema, descargando el gasto directamente en los presupuestos provinciales. De éste modo se materializa un ajuste de las cuentas fiscales en general –nótese que abarca también el sistema hospitalario y de acción social- para enfrentar en mejores condiciones el pago de los servicios de la deuda. No obstante, el gobierno nacional se reserva, mediante el art. 21°, Cap.V, la capacidad para el manejo de recursos provenientes de créditos externos y el financiamiento de programas especiales (el subrayado es nuestro), lo que –andando la década- constituyó un recurso extraordinariamente eficaz para ganar adhesión de las provincias –sumidas en una penuria económica- a las líneas de reforma impulsadas por el gobierno nacional. El último eslabón de la cadena se materializa cuando se distribuyen las cargas financieras y administrativas entre los gobiernos provinciales y las instituciones escolares. Los primeros van a hacerse cargo de los salarios docentes con grandes dificultades, lo que disparará conflictos gremiales prolongados, y las escuelas con sus organizaciones de padres tratarán de obtener recursos para cubrir todas las necesidades que demanda su funcionamiento. 1.b. Alteración de la noción tradicional de Estado Docente El catorce de abril de 1993 se sanciona la Ley Federal de Educación, que en sus aspectos doctrinarios establece: Art. 2° “El Estado Nacional tiene la función principal e indelegable de fijar y

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controlar el cumplimiento de la política educativa, tendiente a conformar una sociedad argentina justa y autónoma...” Art. 3 “El Estado Nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., garantizan el acceso a la educación en todos los ciclos, niveles y regímenes especiales, a toda la población, mediante la creación, sostenimiento, autorización y supervisión de los servicios necesarios, con la participación de la familia, la comunidad, sus organizaciones y la iniciativa privada. Art. 4° “Las acciones educativas son responsabilidad de la familia, como agente natural y primario de la educación, del Estado Nacional como responsable principal, de las provincias, los municipios, la Iglesia Católica, las demás confesiones religiosas oficialmente reconocidas y las organizaciones sociales. (el subrayado es nuestro). Como se ve, los artículos citados plantean una verdadera ruptura con la noción de Estado Docente y la reemplazan con la doctrina de Estado subsidiario lo que, aunque no se expresa taxativamente, queda en evidencia por el alto grado de ambigüedad de los términos resaltados a propósito, y que inducen a esa interpretación. Entonces expresiones como “función principal e indelegable de fijar y controlar el cumplimiento de la política educativa”, de dudoso significado, reemplazan a otras expresiones como responsabilidad principal e indelegable de garantizar el sostenimiento del sistema, igualdad de oportunidades para acceder, permanecer y egresar, gratuidad de la educación pública en todos sus niveles y modalidades y la equidad, a través de la adecuada y necesaria distribución de los servicios educativos (el subrayado es nuestro) características de la tradición principalista del Estado Argentino en el último siglo. Rematan esta postura los siguientes dos artículos que expresan la ofensiva neoconservadora al colocar al Estado en igualdad de condición que los particulares, la familia y la Iglesia Católica como responsables de la educación. Puestos en estos términos los fundamentos doctrinarios de la Ley Federal de Educación, queda expedito el camino para la municipalización u otros sistemas centrados en financiar la demanda18.

1.c. Reforma del Sistema de Educación Superior para su conversión en un mercado competitivo. El veinte de julio de 1995, el Congreso Nacional sanciona la Ley 24.521 de Educación Superior que en su sección 3, “Sostenimiento y régimen económico-financiero”, Art.58 establece que corresponde al Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garanticen su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrá especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad (el subrayado es nuestro). A su vez, el Art. 59 punto c) indica que corresponde a los Consejos Superiores “dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del tesoro nacional, mediante la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por los servicios que presten, así como todo otro recurso que pudiera corresponderles por cualquier título o actividad” (el subrayado es nuestro). Es a partir de esta norma que queda patente que está en la lógica gubernamental del momento, empujar a la casas de altos estudios a la venta de servicios para obtener los recursos que el Estado le retacea alegando que el accountability social da resultados

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El sistema de vauchers es una forma de financiar la demanda y consiste en que el Estado proporciona a los padres un cheque para la compra de educación en la escuela elegida. La oferta educativa se organiza en una suerte de cuasi mercado –servicios financiados con fondos públicos y gerenciamiento privado- en el que las escuelas compiten entre sí para captar alumnos y se esfuerzan por alcanzar la mayor eficiencia en sus gastos.

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negativos19. De modo concomitante deja libre el camino para el arancelamiento de los estudios de grado y avanza sobre la autonomía universitaria al retener para el Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología el control sobre una masa considerable de recursos financieros, provenientes del presupuesto oficial y de recursos externos, que se utilizan para impulsar reformas. En líneas generales se puede afirmar que predomina una actitud que impulsa a las universidades a “rediseñar sus productos, presentarlos y venderlos” de acuerdo con las prioridades cambiantes de los consumidores (Etcheverry, 2001). 2. Micro-estrategias políticas de financiamiento Denominaremos así al conjunto de medidas tomadas de manera aparentemente desarticulada e inorgánica que tendieron a introducir ajustes en los gastos corrientes y de personal del sistema educativo; que tuvieron como objetivo central modificar cualitativamente el esquema de remuneraciones de los docentes para adaptarlo al mercado de trabajo global cambiante y elástico. En algunos casos constituyeron derivaciones de otras esferas de gobierno (tendencia a la flexibilización de las leyes laborales), en otros como consecuencia de “recomendaciones” de organismos multilaterales de crédito, y en otras por efecto de la severa crisis fiscal y recesión económica del quinquenio 1998-2003. En todos los casos, el común denominador será el ajuste del presupuesto público para el sector educativo y el deterioro del salario de los profesores. 2.a. Deterioro del sistema público para forzar a la emigración de clases altas y medias a la educación privada Desde 1973 que el sistema de educación pública no cesa de deteriorarse. La inversión pública en educación alcanza su mayor nivel en ese año y luego no ha abandonado la tendencia a estancarse o decrecer. Entre 1980 y 1983, con una baja en 1982 se mantuvo en el orden del 4%; crece entre 1984 y 1988 con un pico de 5,05% en 1987. Cae nuevamente en 1989 al 3,85%, con una paulatina recuperación que llega al 4,3% en 1992 (Fernández, Lemos, Wiñar (1997). Pero la verdadera magnitud de estos datos se adquiere si se tiene en cuenta que la década de los ochenta es la “década perdida”, en la que el crecimiento del PBI dio un resultado negativo, mientras que el sistema educativo continuó creciendo en términos cuantitativos en todos sus niveles. Luego, hacia 2001 la inversión en porcentaje del PBI fue del 4,9%, en 2002 bajó al 4%, para recuperarse levemente en 2005 con el 4,3%. La última medición oficial de la UNESCO (2003) registra que la Argentina ocupaba el puesto 67 entre 102 países por la inversión educativa en puntos de PBI. Por último, la distribución del gasto por niveles educativos durante el período muestra un creciente peso de la enseñanza elemental y una disminución de la educación media y técnica y educación superior y universitaria entre 1980 y 1992. En efecto, en tanto que en 1980, la educación elemental representaba el 46,1% del total del porcentaje, la educación media y técnica, el 30,0%, la educación superior y universitaria el 15,6% y otros el 8,3%, en 1992 los correspondientes valores fueron: 49,5%, 26,4%, 14,2% y 9,9% (Fernández, Lemos, Wiñar (1997). Otro indicador del deterioro lo tenemos en la evolución del salario docente. La información reunida al respecto sobre remuneraciones reales medias anuales de algunas categorías docentes permiten verificar -para el período 1980-1993 la caída del poder adquisitivo en todas las categorías, siendo de menor intensidad en el caso de los maestros de grado y los profesores titulares universitarios, que vieron disminuir sus salarios reales en alrededor del 40% (Fernández, Lemos, Wiñar (1997). A esto cabe 19

Tal vez una de las características que mejor defina la situación de la universidad actual sea su acelerada incorporación a la lógica empresarial y comercial que hoy domina todas las esferas del quehacer humano. Se ha instalado con fuerza avasalladora la concepción de que, para justificar su existencia, resulta imprescindible que la universidad exhiba resultados mensurables y comercializables. Etcheverry,G. (2001), “La Universidad en la era del dinero”, Revista Encrucijadas.

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agregar que la durante la vigencia de la convertibilidad (1991-2002) tales salarios permanecieron congelados. Tales indicadores descriptos contribuyeron a alterar substancialmente el panorama del sistema educativo. Si hasta principios de los ochenta la escuela pública en general reunía los atributos de calidad y prestigio y el sector privado arrastraba un sesgo de mediocridad e intrascendencia, los noventa serán el escenario de la debacle generalizada de la educación estatal en todos sus índices, y por oposición, el crecimiento del sector privado en todos sus aspectos y niveles. En este contexto se advierte que si los indicadores cuantitativos del sector privado no experimentaron un crecimiento que lo haga superar el 22% 20 se debió al severo proceso de pauperización experimentado por la población, que en el lapso de treinta años pasó de ser una de las sociedades más igualitarias del continente21 a otra que concentró la riqueza en pocas manos y arrojó a la pobreza a más de un tercio de sus habitantes 22. En estas condiciones se redujeron dramáticamente las posibilidades objetivas de que la población abandone un sistema educativo público devastado, y acuda masivamente al sector privado tal como preveían los tecnopols del Consenso de Washington. Queda así expuesta la inconsistencia de instalar un mercado educativo competitivo en el seno de una sociedad que no puede acudir a él como consumidora por la sencilla razón de que está excluida del sistema económico. 2.b. Alteración de los esquemas tradicionales de remuneración Si bien es cierto que en los veinte años posteriores a la crisis del Estado de Bienestar el ajuste sobre el salario real de los docentes rondó un 40%, también lo es que desde mediados de los noventa tal ajuste se desplazó a modalidades más sofisticadas e inéditas en nuestro país. Aumentar el salario nominal aplicando sumas fijas no remunerativas y no bonificables que desfinancian el sistema de jubilaciones y de seguridad social a la vez que achatan la pirámide salarial. De este modo se consiguen aumentos que descomprimen la tensión social con un mínimo costo fiscal mientras se mantiene el salario real en niveles históricos comparativamente bajos. En esta dirección, en 1999 el Congreso Nacional sanciona la Ley 25.053 del FONID 23 que establece una suma de dinero fija semestral no remunerativa y no bonificable para cada docente del país. Dicho fondo se constituía con un impuesto a los vehículos particulares en general y fue muy controversial en tanto generó antipatías y resistencias a su tributo. Luego se modificó la composición del fondo eliminando el impuesto y conformándolo con partidas del Tesoro Nacional. Esta estrategia, si bien involucró instancias elevadas de decisión, se produjo como respuesta a un plan de lucha llevado a cabo por la CTERA (Central de Trabajadores de la República Argentina) que unificó el reclamo vigente en las veinticuatro jurisdicciones y que se expresó en La Carpa Blanca levantada frente al Congreso de La Nación. Es decir que constituyó una respuesta no planificada de antemano y forzada por la presión de la lucha gremial, por lo que no admite ser incluida como macro estrategia originada en un plan de gobierno. No obstante –aún como respuesta forzada- conserva los rasgos de la tendencia a aumentar el salario nominal sin revertir el deterioro el salario real, en tanto apela a sumas fijas no remunerativas ni bonificables. De este modo, se conforma una política de ajuste estructural que además apunta a producir profundas transformaciones en las condiciones del trabajo docente, reduciendo los costos salariales, modificando unilateralmente el horario laboral e introduciendo cambios en las condiciones de trabajo. Sin embargo, adjudicar este estado de cosas solo a la crisis fiscal significaría omitir el dato por todos conocido de que una de las recomendaciones centrales del Banco 20

Fuente: INDEC Censos 1991 y 2001. En 1974 el índice de pobreza solo llegaba al 5% de la población y el sector asalariado se apropiaba de aproximadamente el 50% de la renta nacional. Revista Debate Año 4, N° 158, pág. 34. 21

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Diario Clarín del 26/03/06, pág. 21. Fondo Nacional de Incentivo Docente.

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Mundial pasa por desvincular las escalas salariales del sector docente del escalafón general del sector público, con el objeto de basar los salarios de los primeros, más en criterios de rendimiento-resultado, que en niveles de formación previa al ingreso al puesto de trabajo o ítems como la antigüedad. Política esta que se inscribe en una estrategia de largo plazo que más que superar una coyuntura desfavorable de las finanzas públicas procura imprimir una nueva lógica a las políticas gubernamentales dirigidas al sector (Robin,2006). Otro modo de alterar los esquemas tradicionales de remuneración se pone en marcha a partir del año 1994 y está puntualmente dirigido al sector de docentes e investigadores universitarios. Se trata de una política de incentivos económicos diseñada por el Gobierno Nacional a través de la Secretaría de Políticas Universitarias que introduce un modo de remuneración atípico, regido por los principios de eficiencia y productividad, extraño al sistema salarial tradicional y como tal despojado de sus atributos (intangibilidad, movilidad y relación con el sistema de previsión y seguridad social). Este sistema de incentivos, que irrumpe en la dinámica institucional universitaria instituyendo un sistema de premios y castigos monetarios, se irá instalando en el imaginario del colectivo docente y modificando sustancialmente su quehacer académico y sus comportamientos como profesionales asalariados. En este contexto, algunas investigaciones señalan como denominador común que la notable depreciación de las remuneraciones producto de más de seis años de congelamiento salarial, los montos extrasalariales percibidos por los docentes “incentivados”, la importancia que va a adquirir la categoría de docente-investigador en desmedro de las categorías docentes tradicionales y la exigencia de estar categorizado para incorporarse en algunos proyectos universitarios más la valoración que fue adquiriendo la misma en los concursos docentes, fue cimentando la necesidad de no quedar al margen del programa (Leal, 2005). El trienio 2003-2005. ¿Un cambio de rumbo? Consideraciones acerca del carácter de la Ley de Financiamiento Educativo. El período que se extiende desde diciembre de 2001 a fines de 2003 quedará en los anales de la historia argentina como el de la crisis social, política y económica más aguda de que se tenga memoria. Un verdadero fin de época en el que tuvo lugar la interrupción abrupta del gobierno de De la Rúa en medio de episodios de movilización popular y represión violenta. Un estado de anomia institucional que se prolongó por varias semanas en que la acefalía de la primera magistratura recién pudo solucionarse al cabo de intensas negociaciones entre las diferentes facciones políticas representadas en el Congreso Nacional y el apoyo de los gobernadores, que dio como resultado un gobierno de transición que asegurara la institucionalidad hasta las elecciones. El colapso se extendió al sistema económico y se tradujo en la quiebra del sistema financiero, fuga de capitales, caída de la actividad productiva, abandono de la convertibilidad, elevada inflación y declaración de default frente a los compromisos de la deuda externa. Pero esta crisis terminal no solo marcó el fin de un gobierno y programa económico sino que señaló el agotamiento irremediable del modelo de acumulación iniciado por la dictadura en 1976, que expresó en todos sus términos el paradigma neoclásico -monetarista y neoconservador por definición- tributario de la ortodoxia de los organismos multilaterales de crédito. El saldo devastador de la época tendrá como expresión descarnada que hacia el año 2003 cerca del 58% de la población estaba por debajo de la línea de pobreza, de los cuales casi el 25% eran indigentes en un país que en 1974 tenía índices de pobreza e indigencia que no superaban el 4,7% y el 2% respectivamente 24. Por otro lado también conforma ese saldo, el legado de un Estado devastado en su capacidad regulatoria y de control, una economía reprimarizada merced a un aparato industrial diezmado por la apertura comercial indiscriminada, y una deuda externa cuyo peso asfixia las rentas del sector público restando presupuesto a sectores claves de la administración como el sector educativo y el sistema de salud.

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Fuente INDEC.

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El año 2003 alumbró una nueva administración de gobierno, que en su discurso critica fuertemente el modelo neoconservador anterior y al FMI como principal promotor, al tiempo que propone un cambio de rumbo. Sus acciones de gobierno se caracterizarán por otorgar al Estado un sesgo neokeynesiano que le va a permitir distanciarse del FMI y sus recetas para desarrollar su propio programa económico. En esa dirección impuso barreras arancelarias para reactivar la industria, realizó fuertes inversiones en obra pública para bajar los elevados índices de desempleo –que hacia el 2002 habían superado largamente el 20% de la población económicamente activa- e intervino en el mercado de trabajo con la fijación de aumentos de salarios para recomponer el poder de compra de los trabajadores y fortalecer el mercado interno. Esa conjunción de factores provocó una acelerada recuperación económica que colocó al país en una posición de fortaleza para renegociar la deuda externa privada en condiciones inéditas25 para un país en default. En este contexto se instala nuevamente el debate acerca de la relación entre educación y trabajo, pero desde una óptica que recupera el rol de la educación técnica para un modelo de acumulación centrado en el desarrollo industrial, y no en la valorización financiera característica del modelo de acumulación agotado. Se denuncia como efecto perverso de la Ley Federal de Educación la desaparición de las escuelas técnicas y su secuela de escasez de trabajadores calificados que satisfagan la creciente demanda traccionada por la recuperación extraordinaria de la actividad industrial en el bienio 2004-2005. En esta dirección se sanciona el siete de septiembre de 2005 la Ley N° 26.058 de Educación Técnico Profesional que crea “el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional que será financiado con un monto anual que no podrá ser inferior al CERO COMA DOS POR CIENTO (0,2%) del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional, que se computarán en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros programas de inversión en escuelas”. Sin embargo no queda claro aún si este cambio de tendencia se complementará con un trabajo serio y participativo sobre el contenido del currículum de las escuelas técnicas, que se concrete en una respuesta que exprese la alianza de sectores (burguesía industrial, sindicatos, gobierno) interesados en sentar las bases para un tipo de desarrollo industrial que exceda al modelo de maquiladoras26 y tenga pretensiones de autonomía. Pero la crisis descripta va a impactar también con fuerza en un sistema educativo ya desfinanciado por efecto de las macro y micro estrategias políticas explicadas más arriba, por lo que se plantea una estrategia -que el gobierno define diferente-que aspira a revertir la situación en el lapso de un quinquenio. El 21 de diciembre del año 2005, el Congreso de la Nación sanciona la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo que establece entre otras cosas que: “El gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la ciudad autónoma de Buenos Aires aumentarán la inversión en educación, ciencia y tecnología, entre los años 2006 y 2010.” (Art.1°) “El presupuesto consolidado del gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Bs. As. destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% en el PIB.” (Art.3°) En primer lugar, lo que surge de la lectura del articulado precedente tiene que ver con una voluntad política de aumentar sustancialmente el gasto educativo y para ello pone como meta 25

Impuso una quita de aproximadamente el 70% y la pesificó entre otras condiciones. Maquiladora: industria filial de una empresa extranjera que opera con materias primas importadas y exporta toda su producción al país de origen, que suele estar radicado en el primer mundo. Favorecen la competencia de las empresas transnacionales al bajar los costos de producción a costa del ahorro en mano de obra de baja calificación. La confección textil y electrónica son los sectores que más expandieron esta modalidad, aunque hay una tendencia firme a la diversificación. 26

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el 6% del PIB. La forma en que se alcanzaría tal meta se explicita en los artículos 4° y 5°, comprometiendo al Estado Nacional a participar con un 40% en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de las metas de crecimiento anuales, y a los Estados Provinciales y Ciudad de Bs. As. con un 60%. De tal modo que hacia el año 2010 la participación de ambas jurisdicciones en el gasto anual consolidado en educación correspondería alrededor de un 30% para la Nación y un 70% para las provincias. De configurarse tal escenario, en un contexto de crecimiento económico sostenido, el mayor esfuerzo para sostener las condiciones actuales y la previsible expansión del sistema lo seguirán poniendo las provincias, mientras que el Estado Nacional conservará un lugar más desahogado financieramente, aún cuando se mantengan las actuales condiciones del mercado internacional favorable a las exportaciones argentinas y ello deviniese en un superávit 27 constante de las cuentas públicas. Por lo que la macro estrategia política de financiamiento inaugurada con la Transferencia de escuelas mantiene su vigencia -aunque de forma atemperada- consolidando el diseño de ministerio nacional de educación sin escuelas, con manejo de cuantiosos recursos, pergeñado en el apogeo del modelo neoconservador. En segundo lugar, surge el interrogante acerca de la conveniencia de tomar un porcentaje del PBI como índice del gasto educativo. Tal modalidad presenta riesgos significativos. El escenario más favorable –el actual- proyecta un sistema educativo en una economía que crece a un ritmo “chino” de alrededor del 9% con tasas inflacionarias bajas – 10% anual-; y el menos favorable estaría caracterizado por tasas de crecimiento bajas o negativas en contextos inflacionarios desfavorables. Imagine el lector las múltiples combinaciones posibles entre ambos extremos y concluirá en la precariedad del indicador escogido, que puede significar un crecimiento cuantitativo y cualitativo portentoso del sistema escolar, o estancarse y retroceder en todos sus indicadores. De modo que tal índice no es virtuoso en sí mismo en tanto no puede prescindir del escenario económico en que se proyecte. Vaya como ejemplo que el ranking de países por su gasto educativo medido en porcentaje del PBI ubica a Bolivia apenas debajo de Suecia y por delante de EEUU. Lo que no necesariamente se correlaciona con la calidad de sus sistemas escolares 28. Por otro lado, también es cierto que proyectar aumentos en el gasto educativo sin tomar como referencia el crecimiento de la economía significaría omitir una regla básica de la economía política, la de que una formación social y política destina más o menos recursos al gasto social –educación, salud, previsión- en función del rendimiento de su sector productivo. Otra lógica es artificial y genera erogaciones que presionan sobre las cuentas públicas engendrando déficit e inflación que desembocan en crisis recurrentes. En función de esto, el indicador de gasto por alumno tal vez constituya una referencia más adecuada para plantearse metas de financiamiento progresistas, en tanto eliminaría el corsé del PBI como referencia y acercaría el gasto a las necesidades reales del sistema escolar y los individuos. No obstante, una decisión de esta naturaleza supondría, en épocas de recesión económica, distraer recursos de otros ámbitos del sector público para asignarlos a educación, lo que exige cuanto menos un consenso social amplio que respalde semejante política fiscal. 27

Una de las fuentes de recursos más importantes del esquema fiscal del modelo lo constituyen las retenciones a las exportaciones, pero éstas no son coparticipables, por lo tanto no están afectadas por la Ley de Financiamiento Educativo. 28 Porcentaje del PBI dedicado a educación en la comparación internacional. Comparación reducida con algunos países seleccionados. Gasto Público en educac. PAIS como % del PBI (20022003) Suecia 7,7 Bolivia 6,3 EEUU 5,7 Francia 5,6 España 4,5 Chile 4,2 Brasil 4,2 Argentina 4,0 Fuente: Instituto de Estadísticas de la UNESCO.

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Más adelante establece la citada ley que: “Este incremento se destinará prioritariamente a: 1) mejorar las remuneraciones docentes, 2) adecuar las respectivas plantas orgánicas funcionales a fin de asegurar la atención de una matrícula creciente, 3) jerarquizar la carrera docente garantizando su capacitación con el objeto de mejorar la calidad educativa.” (Art.5°). Y en el Art.9°: “Créase en el ámbito del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, el Programa Nacional de Compensación salarial docente, cuyo objetivo será el de contribuir a la compensación de las desigualdades en el salario inicial docente...” Con lo que queda planteada una aparente voluntad por revertir el deterioro salarial producto de la micro estrategia política de financiamiento dirigida a bajar los costos salariales de los docentes desarrollada durante más de dos décadas y explicada más arriba. Pero tal voluntad queda en entredicho dado que, el Art. 10 al establecer que “El MECyT, juntamente con el Consejo Federal de Cultura y educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a)condiciones laborales, b)calendario educativo, c)salario mínimo docente y d) carrera docente”, abre la puerta a una discusión sobre las condiciones de trabajo y remuneraciones del sector docente cuyo rumbo u orientación gubernamental se desconoce pero que despierta sospechas en tanto favorezcan la tentación de desempolvar los proyectos neoconservadores inspirados en criterios de eficiencia y eficacia empresarial. Por último el Art. 19 prorroga la vigencia del FONID por el término de cinco años, con lo que se consolida la micro estrategia política de financiamiento centrada en la alteración de los esquemas tradicionales de remuneración, al prolongar la vigencia de un modo de mejorar el salario nominal de los docentes sin incrementar el salario real, con lo que los costos para el Estado empleador se reducen a costa del deterioro del sistema previsional y de salud. Algunas conclusiones En estas circunstancias, los sistemas educativos nacionales, más allá del rumbo que tomaron las reformas de los últimos quince años, se enfrentan a algunos dilemas: El primero tiene que ver con reestructurar una relación viable y positiva con el mundo del trabajo, lo cual supone no solo una cuestión pedagógica sino también de índole social, por cuanto tiene que ver con un replanteo de la división social del trabajo. Además supone poner a estos sistemas en la disyuntiva de contribuir a reproducir la sociedad neoliberal de “los dos tercios” en la cual los segmentos diferenciales –injustos y desiguales- educativos anticipan los segmentos diferenciales –injustos e irracionales- del reparto del trabajo, o contribuir a “educar el intelecto y la sensibilidad para que esa división sea más racional y más justa”.(Morgenstern, 1995). El segundo dilema pasa por mantener o reelaborar el discurso educativo economicista de la TCH que, desde los sesenta hasta el presente, se instaló de modo irrefutable como lógica que orienta las políticas del sector público, así como la “incuestionable eficacia” de las medidas recomendadas por los organismos multilaterales de crédito que, al igual que dicha teoría, abrevan en el paradigma económico neoclásico cuyos límites y dificultades fueron señalados en el transcurso del presente trabajo. Pero, es preciso señalar también la tremenda dificultad que comporta modificar algunas “certezas del sentido común” que fueron trabajosamente edificadas en el marco de la hegemonía neoconservadora de los ochenta y noventa. A la vuelta de casi treinta años de estrategias políticas de financiamiento educativo de sesgo neoconservador, llevadas a cabo por gobiernos de distinto signo en los países de América Latina, los resultados hablan por sí mismos: 

Una reducción del gasto en educación con recursos genuinos como porcentaje del PBI. En su lugar creció el gasto con recursos de préstamos (BM y FMI) que disparó el endeudamiento externo, acrecentando las erogaciones destinadas al pago de los servicios de esa deuda. En muchos casos esto estuvo asociado a bajas en el salario real de los educadores

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Una descarga progresiva de los costos de la educación del Estado Nacional a los Estados Provinciales y/o directamente a la sociedad civil vía descentralización o privatizaciones encubiertas. Un empeoramiento de las condiciones y resultados de la enseñanza pública, tal como lo revelan los operativos nacionales de evaluación, ahondando las diferencias dentro del sistema y entre los segmentos sociales destinatarios del servicio educativo, configurando una ecuación desalentadora para el futuro de estas naciones: sistemas educativos injustos y desiguales para sociedades igualmente injustas y desiguales. La aplicación de severas restricciones presupuestarias a los sistemas de educación superior, como medio de romper con la resistencia de sus actores a aceptar la aplicación de estrategias de financiamiento de carácter mercantilista, que alteran la esencia de la universidades como espacios autónomos para la producción de conocimiento, conduciéndolas a modelos de organización y gestión competitivos y eficientes.

En el caso argentino puntualmente, si bien el curso de los acontecimientos políticos a partir del 20 de diciembre de 2001 tomó una dirección que pretende alejarse del modelo de acumulación inaugurado por la dictadura –neoconservador y centrado en la valorización financiera-, las tendencias advertidas no alcanzan a presentar una verdadera ruptura con las estrategias macro y micro políticas de financiamiento educativo inspiradas en el neoclasicismo económico de la Escuela de Chicago; sino más bien constituyen versiones atemperadas de aquellas. Esto, en la medida que pretenden instalar esquemas de políticas sociales aparentemente “progresistas” en una matriz económica que mantiene sus rasgos más regresivos en términos de distribución de la riqueza y no avanza decididamente en dirección de un modelo de acumulación de perfil productivo con regulación estatal de las áreas estratégicas. Del mismo modo tiende a conservar para el Estado Nacional un papel secundario en relación al financiamiento educativo –aún cuando su fortaleza fiscal es tan evidente como el atraso y la pobreza de regiones enteras del interior- en contraste con el alto grado de control que le reserva sobre decisiones cruciales para la marcha del sistema escolar. BIBLIOGRAFIA Braverman, Harry, Trabajo y Capital Monopolista. La degradación del trabajo en el SXX, Monthly Review Press, Nueva Cork,1974. Demo, Pedro, “Perspectivas políticas de la educación”, CEPAL, 1983. Easton, P. y Klees, S., Educación y economía: otras perspectivas, Perspectivas, N°76, p.461, 1990. Esteve, Oroval, Economía de la Educación, Ariel, Barcelona, 1996. Etcheverry, Guillermo, La Universidad en la era del dinero, Revista Encrucijadas, 2001. Filmus, Daniel, Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo. Proceso y desafío, Troquel, Bs. As., 1996. Friedman Milton y Rose, Libertad de elegir, Planeta-Agostini, Barcelona, 1993. Gentili, Pablo, El Consenso de Washington y la crisis de la educación en América Latina, Cumbre Internacional de Educación “Las organizaciones sindicales ante la responsabilidad social de educar.” Confederación de Educadores Latinoamericanos – CEA, UNESCO, México, 1997. Grieco, F. de Assis, La ALPRO y el Desarrollo de América Latina, México, Letras, 1967. Leal, Mercedes, Desarrollo y eficacia del programa de incentivos a los docentes investigadores”, en “Escenarios de la Educación Superior en Tucumán. Políticas de reforma y cambios en las instituciones y en los actores, CIUNT, Tucumán, 2006. Leal, Mercedes, El Modelo de Financiamiento Universitario Argentino de los ‘90. Políticas y Tendencias, en Escenarios de la Educación Superior en Tucumán. Políticas de reforma y cambios en las instituciones y en los actores, CIUNT, Tucumán, 2006.

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Basic

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