ISSN 1853-5828

Revista Institucional de la

Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Publicación propiedad del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina. Edificio Dr. Arturo Enrique Sampay, México 890 (1097) CABA. El contenido y las opiniones vertidas en cada uno de los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

www.defensoria.jusbaires.gob.ar

Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pública de la ciudad autónoma de buenos aires

Director DR. Horacio Corti

Coordinador del número Dr. Ramiro Dos Santos Freire

Secretario de Redacción LIC. Pablo Sanz

Defensor General Dr. Horacio Corti Defensora General Adjunta Fuero Contencioso Administrativo y Tributario Dra. Graciela Elena Christe Defensor General Adjunto Penal, Contravencional y de Faltas Dr. Luis Esteban Duacastella Arbizu Fuero Contencioso Administrativo y Tributario Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 Dr. Fernando Lodeiro Martínez Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2 Dra. Mariana Beatriz Pucciarello Primera Instancia Defensoría Nº 1 Dra. Alejandra Lorena Lampolio Defensoría Nº 2 Dr. Pablo A. De Giovanni (I) Defensoría Nº 3 Dra. María Lorena González Castro Feijóo Defensoría Nº 4 Dra. Cecilia Gonzalez de los Santos Defensoría Nº 5 Dr. Ramiro Joaquín Dos Santos Freire Defensoría Nº 6 Dr. Javier Indalecio Barraza Fuero Penal, Contravencional y de Faltas Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 Dr. Gustavo Eduardo Aboso Defensoría ante la Cámara de Apelaciones Nº 2 Dr. Emilio Antonio Cappuccio Primera Instancia Defensoría Nº 1 Dra. Patricia Beatriz López Defensoría Nº 2 Dr. Diego Pablo Calo Maiza (I) Defensoría Nº 3 Dra. María Andrea Piesco Defensoría Nº 4 Dr. Sebastián Zanazzi Defensoría Nº 5 Dr. Francisco J. Malini Larbeigt

Defensoría Nº 6 Dra. Marcela María Amelia Paz Defensoría Nº 7 Dr. Marcelino N. Civitillo Defensoría Nº 8 Dr. Matías Becerra (I) Defensoría Nº 9 Dra. Sandra M. Donnini Defensoría Nº 10 Dra. María Florencia Zapata Defensoría Nº 11 Dra. Mariana Salduna Defensoría Nº 12 Dr. Federico Enrique Stolte Defensoría Nº 13 Dra. Paula Lagos Defensoría Nº 14 Dr. Sergio J. Pistone Defensoría Nº 15 Dr. Miguel Talento Bianchi Defensoría Nº 16 Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin Defensoría Nº 17 Dr. Mariano Rosario La Rosa Defensoría Nº 18 Dr. Juan Ignacio Cafiero Defensoría Nº 19 Dra. Bibiana Marys Birriel Moreira Defensoría Nº 20 Dra. Marina Recabarra Defensoría Nº 21 Dra. María Lousteau Defensoría Nº 22 Dr. Christian Federico Brandoni Nonell Defensoría Nº 23 Dra. Claudia Analía Rodríguez Defensoría Nº 24 Dra. María Laura Giusepucci Secretaría General de Acceso a la Justicia Dr. Mauro Riano Secretaría General de Administración Lic. Jorge Costales Secretaría General de Coordinación Técnica Dr. Javier José Telias Secretaría General de Asistencia a la Defensa Dra. Marcela Millán Secretaría General de Planificación Dr. Francisco M. Talento

índice

7

Editorial ArtÍculos

15

Estado de Situación de la Causa “Serra Gustavo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (Art. 14 Constitución de la CABA)”. El caso del “Elefante Blanco”. Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire

21

Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires. Lic. Malen Victoria Ferreira

43

Un basural a puertas cerradas llega a la justicia. La trastienda del litigio del Elefante Blanco. Dra. Laura Royo

57

El Litigio estructural para la protección de derechos fundamentales: la experiencia del Elefante Blanco. Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire

83

Acerca del Abordaje Territorial en el ejercicio de la Defensa. ¿Por qué, dónde y cómo? Dra. Julieta Parellada

101

La crisis habitacional como génesis de las desigualdades: El caso del Elefante Blanco. Dr. Guillermo Patricio Cánepa

115

UN ELEFANTE VERDE. Recuperación de estructuras patrimoniales en la reurbanización de barrios populares. Arq. Javier Fernández Castro y Nicolás Oro

125

Elefante Blanco: Una historia de abandono y exclusión Lic. Alejandro Lorences

133

DefensorÍa Pública y Ciudadanía Dra. María Teresa Aina Sadek

147

Reutilización de edificios abandonados y nuevos registros de diseño. El caso del Elefante Blanco en la ciudad de buenos aires. Ing. Tiphaine Abenia

161

El conflicto en el Elefante Blanco desde la perspectiva de sus habitantes Lic. Juan Duacastella

175

El desalojo silencioso del Elefante Blanco Lic. Malen Victoria Ferreira y Lic. Ignacio Piñeiro

193

LA VIDA EN EL ELEFANTE BLANCO Anexo

211

Documentos Jurídicos

302

El Elefante Blanco en los medios

EDITORIAL Horacio Corti Defensor General de la CABA

Este número de nuestra revista institucional lo dedicamos a uno de los casos llevados adelante por este Ministerio Público de la Defensa ante el fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad de Buenos Aires. El caso tiene una multiplicidad de facetas de muy diversa índole. 1. Lo primero para destacar, en este como en otros casos en los que intervenimos, es la dignidad de las personas que hacen un reclamo por sus derechos ante la Justicia, que contrasta con el trato que la sociedad y el Estado le dan. Es claro que el Estado no los trata con la dignidad que merecen, y que merecen no solo por razones morales, sino por exigencia del ordenamiento constitucional vigente en la Ciudad. La prueba en este caso es de una evidencia superlativa: se vive en un edificio abandonado, una ruina que simboliza la crisis profunda del Estado de Bienestar (así como de las políticas eventualmente superadoras de esa crisis), con toneladas de basura en su interior y con todo lo que eso implica. Ante los vecinos que lo habitan las palabras del Derecho, los valores implicados en la Constitución porteña, son palabras vaciadas de sentido, que no se plasman en acciones sociales y estatales concretas y efectivas. Y sin embargo, y en este sin embargo se encierra el centro de la experiencia que intento transmitir aquí, esas mismas personas enfrentan su situación con dignidad. El valor no está en aquellos que pretendemos expresar el Derecho, sino, por el contrario, en aquellos a quienes el Derecho les es negado. Esto lo percibimos y experimentamos en cada lugar de la Ciudad en el que está presente la Defensa Pública: el enfrentamiento con dignidad de las condiciones, muchas veces inhumanas, en las cuales cotidianamente las personas viven.

Porque en esas condiciones exigen al Estado por sus derechos. Derechos sociales, sin duda (derecho a la salud, a la vivienda, a la educación, a un ambiente sano, a ser partícipes en igualdad de la ciudad en la que vivimos), pero también derecho a la información, a la participación y al acceso a la justicia, derechos estos civiles y políticos que se consideran significativos cuando son alegados por los integrados y que parecen ser exigencias desmesuradas cuando los movilizan los excluidos. Y si bien el Estado, con su inacción, muestra, más allá de los discursos, la relegada importancia práctica que le otorga a esos derechos, estos derechos renacen cuando las personas creen en ellos, los utilizan para comprender su situación, los reclaman ante la justicia y ésta, demostrando que es de verdad la institución a la que se puede acudir cuando lo intolerable se hace presente, reconoce aquellos derechos y le exige a los restantes poderes públicos que los respeten y efectivicen. Todo esto se ve en este caso, incluyendo la dificultad posterior en lograr que se ejecuten con plenitud y en tiempo oportuno las decisiones judiciales, dictadas en el caso por la jueza Elena Liberatori y por la Sala 2 de la Cámara del fuero contencioso, aun cuando la situación testimonie un caso típico e incuestionable de trato inhumano. 2. Por más que algo esté visible, y manifiestamente visible, eso no significa que sea percibido. Hay fenómenos sociales y colectivos de negación, circunstancia que se verifica en este caso. Aun cuando nada cambiaba en la realidad (y los cambios solo ocurrieron luego de la acción judicial llevada a cabo por los vecinos y de las decisiones de los jueces) sí se sabía colectivamente de la existencia del edificio. Incluso el cine nacional lo convirtió en el título mismo de una película de gran difusión. El edificio estaba ahí, en las imágenes públicas de una sociedad del espectáculo.

El edificio es importante, claro. Ya dijimos, una ruina que simboliza la historia trágica de nuestro Estado de Bienestar y de sus fallidas superaciones. Pero lo que no se ve es la comunidad que ahí vive, las personas reales que hacen de esa materia inerte la sustancia de su hogar. Por eso el lema que escogimos para este número: no es solo el edificio, son las personas. Lema que se suma a los que usamos para sintetizar las experiencias que testimoniamos en los dos números anteriores: las personas no son cosas (para referirnos a la situación de las personas afectadas por el caso “Mendoza”) y menos encierro, más comunidad (para expresar los valores de la nueva ley de salud mental). En todos ellos se ve la continuidad de una cultura jurídico-política: la apuesta de la Defensa Pública por la humanización de las relaciones sociales ante la adversidad y dureza de la vida real, donde las fuerzas de la deshumanización parecen irresistibles. 3. Otro aspecto para destacar es la significación singular que, ya desde su inicio, caracteriza la práctica de la Defensa Pública en lo contencioso administrativo y tributario. Se trata de una defensa activa, comprometida con el mandato que impone la Constitución porteña de “superar las condiciones de pobreza y exclusión” (artículo 17, disposiciones comunes para las políticas especiales). La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires va más allá de las redacciones tradicionales que establecen un principio de igualdad o incluso de las posteriores que se expresan en términos de no discriminación. Ella tiene en cuenta el fenómeno específico de la exclusión, donde no se trata solo de la existencia de situaciones desiguales, sino de una estructura económico-social basada en desigualdades persistentes y, por eso mismo, inscriptas en lo más profundo de la organización de la sociedad. Texto jurídico fundamental, entonces, que reconoce la fractura efectivamente existente en la sociedad, que a su

vez en la ciudad se materializa en la organización territorial (diferencia entre norte y sur), generando de esa manera un genuino derecho a la inclusión social. El derecho a la inclusión es una profundización de los derechos sociales, ya que estos son vistos, junto a los civiles y políticos y los de posteriores generaciones, como un conjunto de aspectos de un derecho de mayor calado, que los unifica y los trasciende. Así, por ejemplo, no se trata solo de asegurar un derecho a la vivienda, sino que, a través de ese derecho, se debe asegurar la inclusión social. De ahí la clara inconstitucionalidad de los precarios mecanismos de asistencia social que solo producen, en los hechos, el pasaje de una precariedad a otra, sin modificar la situación de exclusión. Ese compromiso constitucional con la inclusión ha sido asumido por la Defensa Pública porteña desde un primer momento y continúa hasta hoy. Eso se plasma en acciones individuales, pero también en complejas acciones colectivas, como la que aquí se testimonia, que involucran a toda una villa o un asentamiento o un colectivo de vecinos de la Ciudad. Se ve que ya no se trata de intervenir en los casos típicos tradicionales de lo contencioso, sino en situaciones que exigen repensar el derecho público a la luz de las realidades sociales actuales y del compromiso constitucional por la inclusión. Por eso desde el Ministerio Público de la Defensa sostenemos la importancia, en los diseños institucionales, de una defensa en lo contencioso que deviene, en la realidad de las cosas, una Defensoría de los Derechos Humanos o fundamentales. 4. Dicho esto, el caso también permite apreciar otros aspectos de la Defensa Pública. En este número se puede apreciar la importancia del trabajo colectivo, pues el caso fue llevado adelante gracias, en primer lugar, a la tenacidad y conciencia de los vecinos y, luego, por la

acción complementaria de una Defensoría contencioso administrativa en conjunción con uno de los programas de hábitat, derecho a la ciudad y abordaje territorial. La función de dichos programas consiste, entre otros objetivos, en trabajar de manera cotidiana junto a los vecinos en sus propios lugares de vida, profundizando de esa manera la confianza necesaria para llevar adelante acciones judiciales complejas y que tienen una significativa duración. Estamos ante procesos extensos, con múltiples peripecias, referidos a las condiciones mínimas de vida de las personas y sus familias, con contingencias diarias que involucran derechos (desde la falta de potabilidad del agua y emergencias por el riesgo eléctrico hasta situaciones que involucran el derecho a la salud o a la educación) y que requieren una relación continua de inmediatez entre los vecinos y la Defensa Pública. Tales circunstancias exigen tanto un trabajo jurídico judicial de presentación de escritos y recursos, de diálogo institucional entre los diferentes actores judiciales y estatales involucrados (jueces, asesores tutelares, abogados del Estado, funcionarios públicos de áreas específicas) como un trabajo específico en el territorio de la ciudad donde las personas viven, también sujeto a metodologías y pautas de trabajo acordes a la índole del problema. Conocimientos y prácticas multidisciplinarias que exceden lo específicamente jurídico, que se conjugan y complementan para realizar la tarea de la Defensa Pública que el Derecho de nuestra ciudad le impone al Ministerio Público de la Defensa. 5. La revista se refiere a todos estos aspectos pero siempre privilegiando la voz de los protagonistas, con la conciencia de que el saber y la práctica movilizados por las instituciones públicas están al servicio de los derechos de las personas que conforman nuestra comunidad.

Artículos

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artículos

Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire *

Estado de Situación de la Causa “Serra Gustavo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo (Art. 14 Constitución de la CABA)”. El caso del “Elefante Blanco”.

* Dr. Ramiro Dos Santos Freire Defensor Oficial a cargo de la Defensoría Nº5 ante los Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT de la CABA. Actúa como patrocinante en el caso “Elefante Blanco”.

Dra. María Fernanda Ruiz Conti Abogada (UNC). Especialización en Derecho Constitucional (UCA). Funcionaria de la Defensoría General de la CABA.

La causa referida a la situación del ex Centro de Salud Mataderos -que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”, situado en la Villa 15 del Barrio de Villa Lugano de la Ciudad de Buenos Aires, ha generado un proceso judicial colectivo de gran complejidad, en cuanto se trata de un caso que involucra a cientos de familias que sufren gravísimas condiciones ambientales y habitacionales. Esta comunidad, a lo largo de muchos años buscó la intervención de las instituciones locales a fin de reclamar por la vulneración de sus derechos fundamentales, y al mismo tiempo lograr soluciones materiales concretas que resuelvan o al menos alivien sus condiciones de vida, pero finalmente decidió acudir al poder judicial en virtud de los fracasos en los intentos de mediación con el Gobierno de la Ciudad. Se trata de sectores que sufren situaciones estructurales de pobreza y marginación, con graves

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dificultades para satisfacer necesidades básicas, y acceder plenamente a la vivienda, salud o educación. En este lugar, situado en la zona sur de la Ciudad, los vecinos sufren la crónica marginación tanto en el interior del edificio “Elefante Blanco” como en sus adyacencias, la manzana 27 bis. Conviven en el lugar en condiciones sanitarias indignas, sin servicios básicos como agua potable, cloacas o recolección de residuos. Literalmente, los habitantes del Elefante Blanco, vivían sobre un gran basural ubicado en los dos subsuelos del inmueble, y soportando la proliferación de insectos y roedores en este entorno. En este contexto, se incrementaron distintas enfermedades y patologías vinculadas con la situación ambiental. Especialmente resultaban afectados los niños y niñas, así como también las personas con discapacidad y los adultos mayores. Solamente fue posible encarar la defensa de los derechos comprometidos en el caso desde un abordaje territorial y judicial que permitiera encauzar la situación habitacional desde la garantía del derecho a la salud integral y al ambiente sano. El caso fue elaborado a través de un trabajo mancomunado entre los propios afectados y la Defensoría de Primera Instancia Nº5 ante el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT), conjuntamente con los equipos de Abordaje Territorial de la Defensoría General de la Ciudad de Buenos Aires. En este marco, las tareas de la Defensoría se organizaron en torno a diversos objetivos: -Hacer visible la crítica situación ambiental y sanitaria en la que se encontraban afectados los vecinos del complejo. -Obtener una orden judicial para mejorar la higiene y la limpieza del edificio

(especialmente en los subsuelos y los dos primeros pisos), a fin de mitigar la grave situación descripta. -Reclamar judicialmente la adecuación del sistema cloacal, la provisión de agua potable para todos los que habitaban el predio y la implementación de un sistema de recolección de residuos para todo el ex Centro de Salud Mataderos. -Exigir que el Ministerio de Desarrollo Social1 local cumpla con lo establecido por el Decreto N° 1739/07 y, en consecuencia, presente un plan de recuperación integral y desarrollo de tareas de interés comunitario para todos los habitantes del predio de referencia. -Garantizar el mayor grado posible de participación e información de los vecinos afectados. -Reivindicar el derecho de los habitantes a hacerse oír en los tribunales, al promover una participación efectiva y garantizando el acceso a la justicia,2 y así lograr que el Poder Judicial actúe como garantía de la tutela y vigencia de los Derechos Humanos. En suma, la acción se desarrolla desde una perspectiva integral, que tiene como fundamento los reclamos y necesidades de los propios afectados, difundiendo y haciendo respetar los derechos económicos, sociales y culturales, y al mismo tiempo promoviendo soluciones eficaces que mejoren sustancialmente la vida de los habitantes. Se trata, además, de generar nuevas 1- Posteriormente, y en virtud de la Ley de Ministerios sancionada el día 3/12/2015, este Ministerio cambió su denominación a “Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano” (Ley 5460, art. 2). 2- Art. 12 inc. 6 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

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prácticas y experiencias que hagan realidad el acceso a la justicia de los sectores postergados.

Antecedentes y desarrollo de la causa judicial En los últimos años, las condiciones descriptas se fueron agravando, toda vez que los reclamos de los vecinos no recibieron respuestas satisfactorias de los distintos organismos gubernamentales involucrados. Al mismo tiempo, el gobierno local hizo caso omiso a recomendaciones y advertencias emitidas por distintos organismos de control, como la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, entre otros. Ante este panorama de abandono e inacción estatal, la decisión de judicializar el conflicto se tornó inevitable y a la vez imprescindible para comenzar a revertir la situación relatada. A finales del año 2013 se inicia la acción judicial. La demanda de amparo se presentó el 17 de diciembre de ese año, y el mismo 19 de diciembre se obtuvo el dictado de la medida cautelar, que aún se encuentra vigente. En la misma, la Jueza de Primera Instancia, titular del Juzgado en lo CAyT de la CABA Nº 4, Dra. Elena Liberatori, ordenó al GCBA que en forma urgente procediera a realizar un conjunto de obras para sanear el predio, presentando un plan integral. En forma prioritaria se ordenó la provisión de agua potable para las personas que habitan en el Complejo ex Centro de Salud Mataderos, así como también la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos del edificio, para evitar que continúe la acumulación de basura. Asimismo, se ordenó la limpieza del basural ubicado en los subsuelos, así como tareas de fumigación y desratización en forma periódica —tanto en el edificio Elefante Blanco como en

aquellas viviendas que se ubican en la manzana 27 bis circundante al mismo, y que conforman el Complejo ex Centro de Salud Mataderos—. Por otra parte, también se exigió realizar la higiene y limpieza periódica de los tanques de agua del edificio y de los volquetes y contenedores ubicados en el interior del mismo. En síntesis, una serie de medidas básicas e imprescindibles para comenzar el saneamiento del predio. La resolución cautelar fue confirmada por la Sala II de la Cámara de Apelaciones del Fuero en lo CAyT de la CABA el 22 de abril de 2014, al declarar desierto el recurso de apelación deducido por el Gobierno de la Ciudad. En el devenir de la causa y a fin de dar impulso al proceso, la Defensoría solicitó que se realizara el primer reconocimiento judicial, el cual se llevó a cabo el 15 de abril de 2014. Allí, la jueza interviniente recorrió el predio junto a los vecinos, tomando un contacto directo con la realidad de las familias afectadas . Luego se celebró audiencia pública el 8 de septiembre de 2014, y posteriormente el segundo y último reconocimiento judicial, el 9 de abril de 2015. Estos actos resultan significativos, ya que permitieron la participación directa de los habitantes afectados en el proceso judicial. La labor de la Defensa Pública siempre tuvo como norte garantizar que los auténticos protagonistas del caso —los vecinos— sean efectivamente escuchados, y promover su participación directa en la causa. Para este MPD, su palabra y su opinión deben ser oídas en el momento en que los jueces toman decisiones que les conciernen. A su vez, la Defensoría denunció en diversas oportunidades el incumplimiento de la medida cautelar ordenada, en tanto el Gobierno demandado solo ejecutó la misma en forma imparcial e incompleta. Sin perjuicio de ello, cabe

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mencionar algunas obras realizadas, como la colocación de barreras físicas dentro del edificio, la limpieza de parte de los subsuelos del edificio, y la mejora del sistema de recolección de residuos. Sin embargo, no se cumplió aún con la provision de agua potable, esencial para la salubridad de los habitantes del lugar, en especial los niños. Asimismo, la situación ambiental de los vecinos de la manzana 27 bis, circundante al edificio, continúa siendo dramática, puesto que no se garantizan condiciones mínimas de salubridad, exponiendo a las familias —especialmente a los niños— a sufrir toda clase de dolencias.

Estado actual de la causa Al momento de escribir estas líneas, la causa judicial ha demostrado ciertos avances, pero al mismo tiempo existen asignaturas pendientes para satisfacer necesidades imperiosas. La medida cautelar dictada por el Tribunal —que en sí misma es indudablemente positiva—, queda en parte neutralizada al no cumplirse en forma completa e integral. En este sentido, y aun en el caso en que el Edificio fuera finalmente deshabitado, el mismo continúa siendo un foco infeccioso para toda la zona, cuestión que debe ser abordada en forma eficaz, a fin de dar una solución definitiva. Por otra parte, debe señalarse que, durante el transcurso del caso, numerosas familias han abandonado el Elefante Blanco en virtud de diferentes subsidios y ayudas otorgadas por el GCBA, en una suerte de proceso de relocalización. Esta cuestión tiene diferentes aristas y genera interrogantes complejos en cuanto a las modalidades y formas con que el Estado dirige el proceso. En este sentido, es necesario sostener la necesidad de una efectiva participación de los

afectados, para que sean escuchados realmente y las decisiones que se tomen tengan como finalidad principal garantizar sus derechos fundamentales, en este caso principalmente el de acceso a una vivienda digna. Otra cuestión a considerar es la relativa al destino del edificio. Al respecto, no puede olvidarse que está situado en una zona de la Ciudad que ha sido tradicionalmente relegada, y cuyos habitantes tienen carencias de diversa índole. Por ello, cualquier proyecto que se encare deberá priorizar finalidades de bien público, orientadas a satisfacer las demandas existentes en materias como la salud o la educación. En los diferentes artículos que se ofrecen en esta publicación el lector podrá encontrar diversos análisis de estas complejas cuestiones, así como también propuestas de índole superadora, siempre teniendo como objetivo el pleno reconocimiento de los derechos de los habitantes del Complejo del que forma parte el Elefante Blanco. La evaluación de los alcances de la causa es un tema abierto al debate, y para la Defensoría constituye una experiencia de aprendizaje, que obliga siempre a profundizar la reflexión acerca de los modos más eficaces para hacer valer los derechos de los grupos vulnerables. Siempre en aras de democratizar el acceso a la justicia, y explorar nuevos caminos en la defensa de los derechos. Desde esta perspectiva, la función de la Defensoría es acompañar, asesorar, patrocinar y compartir con los vecinos su trabajo y su experiencia en pos una mejor defensa de los derechos. En este caso puntual, resultó fundamental el trabajo que se hace en el mismo territorio, en el barrio, llegando a los vecinos con un trato directo y cotidiano. A comienzos de 2016, el caso judicial continúa abierto, y aún está pendiente el dictado de una sentencia definitiva que determine con

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artículos

claridad las obligaciones que tiene el Estado con los habitantes del Elefante Blanco, para así empezar a remediar los olvidos y omisiones de tantos años. Esto es imprescindible, y solo de esta manera podrá el Poder Judicial honrar su misión constitucional, reconociendo, tutelando y reestableciendo los derechos afectados.

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artículos

Lic. Malen Victoria Ferreira*

Un hospital para enfermar.

El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires.1 Frente a las enfermedades que genera la miseria, frente a la tristeza, la angustia y el infortunio social de los pueblos, los microbios como causa de la enfermedad son unas pobres causas Ramón Carrillo

El espacio que ocupa un Elefante El Elefante Blanco de Ciudad Oculta es un edificio de hormigón armado, de una coloración gris oscura, de catorce pisos de altura, planta baja y dos subsuelos, que se encuentra casi totalmente en desuso. Su estilo funcionalista, carente de ornamentación, y sus aproximadamente 60.000 m2 desarrollados en forma simétrica, con un acceso central elevado enmarcado por dos grandes torres, dan una impresión monumental a quien lo observa. Se destaca, además, en la zona que se encuentra por ser uno de los pocos edificios altos —junto con los que integran el Complejo

* Lic. Malen Victoria Ferreira Trabajadora Social. Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. MPD CABA.

1- Agradezco la participación del Lic. Ignacio Piñeiro en la redacción de este artículo y a todos los integrantes del Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial, especialmente Ricardo Casal, Pablo Orellana, Carlos Valencia Flores, Hernán Pandolfi y Ana María De Marchi que colaboraron en la búsqueda de información.

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Habitacional Comandante Luis Piedrabuena—, por lo que puede ser visto desde varias cuadras a la redonda. A la distancia, parece ser un edificio abandonado y en desuso: en las paredes se pueden ver los agujeros de ladrillos que fueron removidos, las aberturas donde debían instalarse ventanas están ahí, dejando ver a través de ellas, el otro lado de la Ciudad Oculta. Mapa Nº 1: Plano de Villa 15 (Ciudad Oculta), Asentamiento Elefante Blanco (ex Centro de Salud Mataderos) y NHT del Trabajo. Fuente: IVC 2004. (Resaltado Propio)

Mapa Nº 2:

El sur de la Ciudad, más precisamente el barrio de Villa Lugano, perteneciente a la Comuna 8 (Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano), es uno de los territorios que históricamente presentó los mayores indicadores de desigualdad de toda la Ciudad, tanto en ingresos por familia como en condiciones de vida de su población, incluido el déficit habitacional. La Comuna 8 es la que tiene el mayor porcentaje de población residente en villas y asentamientos de toda la CABA, el 32,9%, seguida por la Comuna 4 (Barracas, Boca, Nueva Pompeya y Parque Patricios) con el 16,3% — según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas de 2010—.2 El edificio fue diseñado y construido para ser un hospital de dimensiones comparables al actual Hospital Posadas. Sin ser inaugurado oficialmente en toda su extensión, funcionó como dispositivo del primer nivel de atención en salud desde 1952, solo en la planta baja— siendo utilizado aproximadamente en menos del 4% de su superficie—. A principios de la década de 1980 se fue poblando por familias que aprovecharon las paredes de la estructura para construir precariamente sus viviendas, principalmente con materiales de descarte como chapas, cartones, telas, plásticos y maderas. A las condiciones deficitarias de las viviendas, producto de los materiales con los que se han construido, se le agregan las deficiencias propias de la falta de mantenimiento general del edificio: humedad, filtraciones, desprendimientos del revoque y de la mampostería. La densidad demográfica aumentó considerablemente a través de los años, hasta alcanzar en junio de 2014 los 312 habitantes, más de 100 familias. 2Fuente: http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/ wp-content/uploads/2015/07/resultados_provisionales_ censo_2010.pdf

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El Elefante Blanco, que fue administrado sucesivamente por la Liga Argentina contra la Tuberculosis, el Ministerio de Salud de la Nación, la Municipalidad de Buenos Aires, el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de la CABA, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad, es uno de los escenarios en los que se desarrolla la historia de sucesivas vulneraciones del derecho a la salud y el derecho a la vivienda digna de los sectores populares en la Ciudad. Para comprender la historia y el presente de esta mole de concreto, deberíamos empezar por preguntarnos ¿cómo se convierte un proyecto de hospital en un elefante? ¿cuántos años de qué políticas sociales transforman un ambicioso proyecto sanitario en un símbolo de abandono? ¿de qué modo una obra en la que se invirtieron tantos esfuerzos públicos y privados a mediados de la década de 1930, se convierte pocos años después en una posesión inútil, en un problema? El edificio permanece hoy como imagen de todas esas preguntas, aún sin responder. En el presente artículo, producto del trabajo de investigación del Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial del Ministerio Público de la Defensa3 (en adelante Programa de Abordaje Territorial), nos proponemos dar a conocer una descripción del edificio Elefante Blanco y de su dinámica poblacional, basada en el trabajo territorial desarrollado en relación a la acción de amparo iniciada en diciembre de 2013 por sus habitantes, con representación del Defensor Nº 5 ante los Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT, Dr. Ramiro Dos Santos Freire y del Defensor General de la Ciudad. Con el objetivo de brindar información básica que permita comprender la problemática 3- Creado por RESOLUCIÓN Nº 567/2015 del Defensor General de la Ciudad de Buenos Aires.

concreta que motivó la presentación de la acción de amparo y el rol asumido por la Defensa Pública —objeto de los artículos que integran esta publicación—, se desarrolla en primer lugar, una caracterización sociodemográfica de la población residente en el Edificio en 2014 —al inicio de la intervención del Programa de Abordaje Territorial—. En el siguiente apartado, se analiza la dinámica de poblamiento del Elefante Blanco, a partir de la reconstrucción histórica realizada con fuentes primarias y secundarias. En tercer lugar, una descripción del aspecto físico del edificio brinda datos sobre las condiciones de vida de sus habitantes, relacionadas a la falta de provisión de servicios básicos y la presencia de basura en el mismo. En cuarto lugar, el relato histórico desde que se empezó a construir el edificio hasta la actualidad, se divide en tres momentos: uno, el Elefante Blanco como una institución de salud (o “El Hospitalito”); dos, el Elefante Blanco como un ámbito donde se propagan enfermedades (la fuente principal son los informes del Poder Ejecutivo local que resultaron prueba de la acción de amparo); y, tres, el Elefante Blanco en relación al déficit habitacional en la Ciudad de Buenos Aires y en relación al reclamo por el derecho a una vivienda digna y adecuada. Para finalizar, compartimos algunas de las reflexiones producto del trabajo de escritura del presente artículo.

Quiénes habitan el Elefante Blanco Ante la falta de información oficial sobre la población residente en el Elefante Blanco, en el mes de junio de 2014 el Programa de Abordaje Territorial de este MPD realizó un relevamiento sociodemográfico, que arrojó como resultado una población total de 312 personas, distribuidas en 75 unidades de vivienda. El promedio de 4,16

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personas en cada unidad de vivienda es un 70% más alto que el promedio de habitantes por vivienda en la Ciudad (de 2,5 personas por vivienda), según datos del Censo Nacional de 2010.4 Del total de las unidades de vivienda relevadas, el 41,5% tenían más de 5 habitantes, por lo que son considerados “hogares numerosos”.5

en la Ciudad de Buenos Aires es proporcionalmente la más afectada por el déficit habitacional: casi la mitad de los habitantes de Elefante Blanco eran menores de 18 años. Gráfico Nº 1: Población por grupos de edad.

Elaboración propia.

La mayor proporción de sus habitantes eran niños, niñas, adolescentes y adultos de menos de 40 años de edad, es decir, una estructura poblacional joven. En ese sentido, el Elefante Blanco es una muestra más del fenómeno conocido como de infantilización del déficit habitacional,6 que indica que la población de niñas, niños y adolescentes 4- Ministerio de Hacienda de la CABA. Dirección General de Estadística y Censos (2012) “Situación habitacional CABA 2010.” Informe de Resultados Nº503. En:http:// www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/ ir_2012_503.pdf Último acceso: Octubre de 2015.

La población del Elefante Blanco se encontraba en 2014 en una situación preocupante en relación a las principales variables sociodemográficas: actividad, salud y educación. Los datos cuantitativos describen una población en total desventaja en relación a los promedios generales de la Ciudad y a los de la Comuna 8, en particular. En cuanto a la salud se observó que una de cada dos familias tuvo que concurrir a un centro de atención para la salud en el último año por problemas respiratorios y una de cada cuatro familias, consultaron por vómitos y diarreas vinculados al consumo de agua no segura.

5- Ministerio de Hacienda de la CABA. Dirección General de Estadística y Censos (2005) “Pobreza e indigencia en la Ciudad de Buenos Aires. 2do semestre de 2005”. Informe de resultados N°249 En: http://www.buenosaires.gob.ar/ areas/hacienda/sis_estadistico/nuevoinforme/informe_249_ pobreza_indigencia.pdf Último acceso: Octubre de 2015. 6- Ministerio Público Tutelar y Centro de Estudios Legales y Sociales (2013) “Infantilización del déficit habitacional: una temática invisible”, Informe de actualización 2008-2011. Buenos Aires. Asesoría General Tutelar.

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Gráfico Nº 2: Principales consultas por problemas de salud en el último año.

Por último, se advirtió que el porcentaje de unidades de vivienda alcanzadas por la cobertura de programas sociales era muy bajo. Si se relaciona esta variable con la nula cantidad de ocupados con empleo formal, se advierte que la mayor parte de la población del Elefante Blanco no contaba con ningún tipo de cobertura social.

Cómo se pobló el Elefante

Elaboración propia.

En relación al acceso al sistema educativo, se identificó un alto porcentaje de niños y niñas que no asistía al nivel inicial (37,5%) o al nivel medio (33%). Este indicador debe considerarse teniendo en cuenta un contexto más amplio de insuficiente oferta de vacantes en los tres niveles del sistema educativo en toda la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires.7 En lo relativo a la actividad laboral de los habitantes, se observó que la inserción en el empleo registrado era casi nula, y que los niveles de ocupación eran extremadamente bajos: solo uno de cada dos habitantes en edad activa tenía alguna ocupación remunerada. Es decir “casi la totalidad de estas familias se encuentran por fuera de la protección social que brinda el empleo cuando se desarrolla en condiciones de formalidad y casi un 25% de las unidades de vivienda no presentan personas con empleo”.8 7- Asesoría General Tutelar (2013) “Desigualdad educativa en la Ciudad de Buenos Aires: un análisis estructural de las políticas educativas desde un enfoque de derechos humanos”. Buenos Aires. Disponible en: http://mptutelar. gob.ar//sites/default/files/11_Desigualdad_Educativa.pdf Último acceso: Octubre de 2015. 8- Ministerio Público de la Defensa. Programa de Hábitat,

No existen registros oficiales acerca de la cantidad de población habitando en el inmueble desde los comienzos, por lo que la reconstrucción de esta información tomó como fuente el relato de los habitantes más antiguos9 y el propio relevamiento del Programa de Abordaje Territorial, realizado en el año 2014. Los primeros habitantes llegaron al Elefante Blanco a principios de la década de 1980. Se trataba de dos familias, que eran a su vez cuidadores del Centro de Salud que funcionaba en la planta baja y que tenían sus viviendas allí. Durante muchos años, estas mismas familias se encargaban de asegurar que la población se mantuviera estable, más allá de su propio crecimiento vegetativo, y que no se produjeran ocupaciones. “Era mi tío, y otra familia que es el papá de mi ex marido. Ellos manejaban la situación y cuando se quería meter gente llamaban a la policía o avisaban a los guardias que estaban cuidando la Salita”. (Julia). Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo Nº2 (2014) “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante Blanco”. Primer informe de datos obtenidos.” Mimeo. 9- El Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial realizó entre los meses de junio y agosto de 2015 diez entrevistas en profundidad a habitantes del Elefante Blanco y vecino/as referentes. También resultó de fundamental importancia el registro del trabajo territorial a través de memorándums y crónicas internas del equipo.

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La mayoría de los habitantes llegaron al Edificio a fines de los años 90 y a principios de la década siguiente. No se trató de una toma masiva y organizada —como ha sucedido en otras áreas de la Ciudad que se encontraban vacantes y fueron ocupadas por familias que buscaban enfrentar la problemática habitacional— sino que supuso un proceso paulatino de poblamiento, donde algunos habitantes fueron cediéndole espacios a otros, vendiéndolos, o subdividiendo sus propias viviendas para que sus hijos puedan habitar allí con sus nuevas familias. “Yo fui el que empezó a vender los lugares para la gente. Toda la gente que está acá adentro yo le vendí. Le vendía un pedazo, una pieza, 1000 pesos, 500… y así fui vendiendo, vendiendo... y traían a sus familiares y fueron agrandando. Yo te vendía a vos y traías a tu hermano, a tu mamá.” (Oscar) “Llegué porque venía con un problema de violencia de género, llevaba veinte años viviendo con una persona así, y dije A los cuarenta quiero cambiar de vida, y cuando decido todas esas cosas mi marido vende la casa, no me da el dinero…y yo no tengo adónde ir así que vengo acá, a este comedor donde estamos ahora, y Graciela me dice Acá hay un espacio, si querés te lo limpio, te metés ahí. Y me metí y me quedé.” (Graciela G.) “Yo vivía en el Chaco. El pueblo se llama General Pinedo. Mi papá había tenido un accidente grande, falleció justo acá en la esquina. Mi hermano viva acá. A través de él llegué acá, en el Chaco no andaban las cosas muy bien, había muy poco trabajo…” (José) Como muestra el Gráfico Nº 3, la mayor cantidad de la población informó haber llegado al edificio entre los años 1999 y 2008. Entre los motivos, se advierten las consecuencias del deterioro de las condiciones de vida de los sectores populares, producto de implementación de políticas de redistribución regresiva del ingreso y el empobrecimiento general de

la población iniciadas en la década de 1970,10 y consolidadas en las dos décadas siguientes. Pero esa motivación no es lineal, sino que se muestra mediada por otras cuestiones relativas al contexto particular de este territorio. Gráfico Nº 3: Cantidad de personas según las fechas que llegaron a habitar el edificio.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por los habitantes en el marco del relevamiento sociodemográfico realizado en 2014.11

En el análisis de una profesional del Centro de Salud y Acción Comunitaria (CeSAC) Nº 5, las fechas donde se advierte el mayor aumento de habitantes en el edificio coinciden además con la época en que se comenzó a realizar de manera directa la elección a Jefe de Gobierno local, lo cual supuso una mayor circulación de recursos —bienes y servicios— destinados a sostener prácticas clientelares, porque habitar en la ciudad suponía mejorar las posibilidades de desarrollar estrategias de supervivencia. 10- PUCCIARELLI, A.: La democracia que tenemos. Declinación económica, decadencia social y degradación política en la Argentina actual. Libros del Rojas, Buenos Aires, 2002. 11- Ministerio Público de la Defensa CABA. Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo Nº2 “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante Blanco”. Primer informe de datos obtenidos. Mimeo, 2014.

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“En ese momento por lo que yo recuerdo de repente estar en una villa de Capital significaba ser un pobre diferente. Porque era tener acceso a un montón de cosas que en otro lado no se tenía acceso. Había una puja importante por estar o tener domicilio acá.” (Lic. Alicia Cattáneo, antropóloga) En octubre del año 2004 el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC) llevó a cabo el primer censo oficial en el Elefante Blanco, reconociéndolo como parte de Ciudad Oculta (Villa 15 - Manzana 27 bis). En ese momento habitaban dentro del edificio 192 personas y en la parte exterior del mismo, en viviendas apoyadas o adosadas a su estructura, se contabilizaron 364 personas. Los siguientes relevamientos fueron realizados por la Defensoría del Pueblo de la CABA en el año 2006 y por el Departamento de Salud Ambiental, dependiente del Ministerio de Salud de la CABA en el año 2007. También se ha tomado conocimiento, por entrevistas con los habitantes, de un relevamiento realizado por la Fundación Madres de Plaza de Mayo en el momento que tuvo a su cargo el edificio, que informaba de un total de 98 familias en el mismo. El IVC no volvió a censar a la población del Elefante Blanco en ninguna otra oportunidad, y recién a principios del año 2012 el Ministerio de Desarrollo Social de la CABA, a través del Programa Buenos Aires Presente, realizó un nuevo relevamiento en el edificio, identificando aproximadamente 96 familias habitando en él. La última institución en relevar la cantidad de habitantes y las condiciones de vida al interior del edificio fue este Ministerio Público de la Defensa, a través de su Programa de Abordaje Territorial, en junio de 2014. En el gráfico que sigue, se muestra la curva ascendente de población en el edificio en relación a las fechas informadas.

Gráfico Nº 4: Cantidad de familias habitando el edificio en diferentes años.

Elaboración propia.

El Elefante por dentro Si uno llega al Elefante Blanco desde la Avenida Piedrabuena comprende que el edificio está deteriorado, pero no en desuso, como podría suponer un observador desde la distancia. No solo se encontraba habitado en 2014 por más de 110 familias en su interior y aproximadamente otras 150 en viviendas adosadas o apoyadas a su estructura, sino que además es la sede de algunos programas sociales dependientes del GCABA. Las viviendas se distribuyen entre la planta baja (pabellón que da a la Av. Piedrabuena), el primer subsuelo, y el primer y el segundo piso. Desde hace más de diez años, las escaleras interiores fueron demolidas, impidiéndose el acceso a los pisos superiores. Muchas familias desde hace por lo menos 20 años, han aprovechado la estructura existente en los primeros pisos del edificio —escaleras, pisos de cemento y losas— para construir precariamente sus viviendas, principalmente con materiales de descarte —chapas, cartones, telas, plásticos o madera—. Al atravesar el portón de entrada del edificio se encuentra un amplio patio descubierto utilizado como estacionamiento de vehículos y

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lugar de acopio de materiales reciclables. Desde este patio se accede a la mayoría de las viviendas de la planta baja, —algunas de las más consolidadas en sus características constructivas cuentan con paredes de ladrillo y revestimientos en los pisos—. La altura original de los pabellones del hospital permite la división en vertical de los ambientes, con entretechos de madera realizados por los mismos habitantes. Las conexiones de agua corriente, electricidad y desagües cloacales que llegan a las viviendas son deficitarias y fueron hechas por los mismos habitantes en diferentes momentos, a veces contando con el apoyo de algún organismo estatal que les proveyó materiales, o simplemente por sus propios medios y basándose en la capacidad de autoconstrucción de las propias familias. El Elefante Blanco es un edificio permanentemente transitado por las personas que habitaban en algunas de sus plantas y porque es una de las “puertas de entrada” de la Villa 15 (Ciudad Oculta). A toda hora, un puesto de control de la Policía Federal y un integrante de la Cooperativa de Mantenimiento Barrio Nuevo, aparentemente bajo las órdenes del Ministerio de Desarrollo Social, controlan quiénes ingresan al edificio. La Cooperativa incluso lleva un registro en un libro de actas, donde hacen constar quiénes circulan por el edificio y por qué motivos. Pese a que este control pareciera ser bastante estricto, no ha evitado que se produzcan numerosos episodios de violencia contra sus habitantes, robos, la utilización del edificio como lugar de consumo de drogas y otras escenas que han ayudado a construir la imagen del edificio como lugar sin ley. En los últimos cuatro años se ha denunciado la muerte de un niño que cayó en circunstancias aún no aclaradas por el hueco donde debía haber un ascensor, la violación de un niño en uno de los pasillos oscuros cercanos

a las viviendas, el abuso sexual de dos niñas, el incendio aparentemente intencional de una vivienda, la muerte de un joven que cayó desde la terraza en circunstancias aún no esclarecidas, la internación de un joven que fue encontrado en estado de intoxicación en la planta baja del mismo luego de aguardar el auxilio de la ambulancia durante más de una hora, robos en varias viviendas y por lo menos dos episodios de mujeres por sus parejas a la vista de todos y en los que la policía omitió intervenir o demoró su accionar. El aspecto general del edificio es de suciedad: la basura se acumula en los dos subsuelos, mezclada con el agua de las lluvias y los desechos cloacales que desaguan en el sótano, el olor de la orina de gatos, perros y roedores que transitan por los pasillos y patios. En efecto, hasta la presentación del recurso de amparo iniciado por los habitantes del Elefante, la limpieza del edificio se realizaba de manera esporádica y dependiendo de la voluntad de algunos de sus habitantes. Los subsuelos se fueron llenando de basura a lo largo de los años. Las personas entrevistadas señalan que los residuos —sólidos y líquidos— allí acumulados provienen de las viviendas cercanas, tanto del interior del edificio como las que se encuentran apoyadas o adosadas a su estructura. Sin embargo, la cantidad de residuos y sus dimensiones, permiten sospechar que el subsuelo fue utilizado como el lugar de depósito final de la basura proveniente de otros lados —en la limpieza iniciada por una empresa contratada por el GCBA durante 2014 se encontraron autopartes, heladeras, muebles de gran tamaño—. La última gran limpieza de los subsuelos que recuerdan los vecinos, antes de la presentación de la acción de amparo, fue realizada bajo la dirección de la Fundación Madres de Plaza de

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Mayo en el tiempo que estuvo a cargo de la manutención del edificio, en el marco del Convenio de Permiso de Uso celebrado con el GCBA (2007 – 2012).12 En esa oportunidad, los habitantes del inmueble fueron sacando con palas y carretillas la basura acumulada en el primer y segundo subsuelo, mientras que con una bomba se desagotó el agua y los desechos cloacales. Desde los patios del primer piso, asomándose hacia la planta baja se puede observar una parte de este enorme basural, solo comparable por sus dimensiones a un relleno sanitario, pero que permanece escondido para quienes no transitan por el Elefante Blanco. En efecto, se trata de por lo menos dos subsuelos repletos de desechos. La limpieza de solo una parte del primer subsuelo implicó el retiro de 900 m3 de basura, según fuera informado por la empresa adjudicataria de la obra.13 La acumulación de tantos residuos y humedad, favorece la proliferación de roedores e insectos. De hecho, en todos los reclamos iniciados por los habitantes del edificio, se reitera la preocupación por las frecuentes infecciones en la piel de los niños, derivadas de picaduras de mosquitos, que se confunden con enfermedades eruptivas. Durante todo el año, sin importar la temperatura, la presencia de mosquitos en el interior de las viviendas solo puede ser contrarrestada manteniendo los ventiladores encendidos para espantarlos. 12- Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de Servicios Sociales, Educativos, Culturales, Deportivos y Productivos de Economías Social. Registrado bajo el número 4004, el 04/12/2007. Suscripto por el Ministro de Derechos Humanos y Sociales, Omar Abboud, y la presidenta de la Fundación Madres de Plaza de Mayo, Hebe de Bonafini. El GCBA otorgaba a la Fundación el uso precario y gratuito del inmueble Elefante Blanco por un plazo de cinco años, hasta el 30 de noviembre de 2012. 13- Acta 27/10/2014 del Equipo Nº 2, Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial del Ministerio Público de la Defensa, en el marco de las Actuación Extraprocesal “Causa Elefante Blanco”

Los repelentes, espirales e insecticidas son insuficientes. Las ratas circulan entre las viviendas —fueron encontrados nidos de ratas en los lugares de guardado de ropa, y es repetida por muchos, la historia de una rata que corría por las escaleras del subsuelo de igual tamaño que el gato al que perseguía—. Sin embargo, al fondo de la planta baja, se accede a una parte del Elefante Blanco que, por su limpieza, mantenimiento y estado de los revestimientos, parece un edificio diferente. Allí funcionó durante algunos años el “Jardín de los Abrazos”, un jardín de infantes al que concurrían aproximadamente sesenta niños y que inauguró la Fundación Madres de Plaza de Mayo para los hijos de quienes trabajaban en el proyecto construcción de viviendas en Ciudad Oculta, conocido como “Misión Sueños Compartidos”. También funcionó el pañol, un gimnasio, una sala de computación, oficinas administrativas, un comedor con instalaciones para preparar más de mil viandas diarias. Todo está cerrado y celosamente vigilado por la Cooperativa Barrio Nuevo, legitimada por un convenio con el GCBA,14 pero nadie puede utilizarlo. Actualmente el edificio está prácticamente en desuso, solo una vez a la semana el Programa de Alfabetización, Educación Básica y Trabajo del Ministerio de Educación local desarrolla actividades de alfabetización de adultos allí, mientras que dos veces por semana durante dos 14- CONVENIO ESPECÍFICO DE COLABORACIÓN ENTRE EL GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES Y LA COOPERATIVA DE TRABAJO BARRIO NUEVO LIMITADA. (fs. 497-499 del Expediente A 84469-2013/0 SERRA GUSTAVO ELIAS C/ GCBA y otros s/ AMPARO). Cabe aclarar que el convenio, que asigna un monto de $1425600 (pesos un millón cuatrocientos vienticinco mil seiscientos) a la Cooperativa Barrio Nuevo para ejecutar obras dentro de un plazo de 180 días corridos a partir del 7 de abril de 2014, se refiere a obras de mantenimiento, refacción y mejora edilicia, y en ningún momento se refiere a tareas de seguridad ni vigilancia, que son las que efectivamente realiza la Cooperativa.

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horas, el Centro de Intervención Asistencial Comunitaria dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA atiende a personas en situación de consumo problemático de drogas. Además de estos dos efectores, en el Elefante Blanco funcionan dos comedores comunitarios en el horario de la cena.

Instituto, Hospital, Hospitalito, salita… fin. Los habitantes de Ciudad Oculta y del mismo Elefante Blanco, lo conocen con un nombre más cercano a su propia historia: el Hospitalito. Su historia es, un poco también, la historia de la salud de los sectores populares en nuestro país. O la de su enfermedad. En este breve relato puede reconstruirse un pasaje que va desde la salud de los sectores populares como asunto público y el edificio como estrategia para enfrentar la enfermedad, hasta la negación de la salud como derecho y el edificio como origen de la enfermedad. Desde las primeras décadas del siglo XX, el movimiento higienista comprendió tempranamente que la aparición y alta incidencia de las enfermedades infectocontagiosas, —especialmente la tuberculosis—, estaba relacionada a las condiciones de vida de los sectores populares en el ámbito urbano. Desde ese punto de vista, coincidieron perspectivas ideológicas —muchas veces opuestas— en que para vencer a las enfermedades debería trabajarse en varios frentes: el control de la vida cotidiana de los sectores populares, su educación en pautas de higiene, la mejora de las condiciones ambientales en los ámbitos de trabajo, la ampliación de servicios de salud dirigidos a los trabajadores, etc.15 15- TENTI FANFANI, E. Estado y pobreza. Estrategias típicas de intervención, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1989.

Aun cuando el impulso dado por la administración pública y estatal a las problemáticas sociales era cada vez mayor, la iniciativa en el desarrollo de estrategias e instituciones de intervención en la vida cotidiana de los sectores populares la tuvieron las sociedades filantrópicas. Entre ellas, la Liga Argentina contra la Tuberculosis que en 1935 inició la Cruzada Nacional contra la Tuberculosis, una campaña de divulgación que buscaba concientizar acerca de la enfermedad y juntar fondos para la construcción del Instituto Nacional de la Tuberculosis, —un hospital con capacidad para 1200 camas, proyecto que buscaba concretarse desde hacía más de diez años—. El principal aporte de fondos lo realizaron los trabajadores, según ha sido estudiado de las memorias de la Cruzada, por el volumen de donaciones de bajo monto que terminaron siendo las más significativas.16

Imagen: 1938. Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires, Argentina.

16- ARMUS, D. La ciudad impura: salud, tuberculosis y cultura en Buenos Aires, 1870-1950. Buenos Aires, Edhasa, 2007.

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El senador socialista Alfredo Palacios impulsó la Ley Nº 12.233, la cual fue votada el 27 de septiembre de 1935 y establecía una donación de tres millones de pesos a la Liga para la creación del Instituto Nacional de la Tuberculosis, y un subsidio anual de un millón de pesos para su manutención. La ley establecía que en el mencionado Instituto se realizarían investigaciones científicas e internación de pacientes afectados por esa enfermedad. El terreno para la construiría del Instituto fue cedido por la Municipalidad de Buenos Aires y se encontraba en la zona de los Mataderos, actual barrio de Villa Lugano, entre las Avenidas del Trabajo (hoy Eva Perón), Piedrabuena y las vías del ferrocarril. El 25 de noviembre de 1935 el presidente Agustín P. Justo puso la piedra fundamental del edificio y se iniciaron las obras que, en 1939, habiendo alcanzado los 14 pisos, se detuvieron.

El proyecto estuvo abandonado y sin avances hasta 1948, cuando el gobierno nacional bajo la presidencia del Gral. Juan Domingo Perón, dispuso por decreto la expropiación del predio y del edificio con el objeto de finalizar las obras e inaugurar el hospital “más grande de América Latina”. Por la envergadura que la obra adquirió en aquellos años y porque se vio articulada a una serie de medidas de salud pública tomadas por el Ministro de Salud Dr. Ramón Carrillo, —aunque probablemente también porque el gobierno peronista fue el primero en realizar obras públicas para mejorar la calidad de vida de los habitantes de ese área “alejada” de la Ciudad de Buenos Aires—, es que el edificio permanece aún hoy en el imaginario popular ligado a la iniciativa peronista. En efecto, abundan los relatos que designan al Hospitalito como “el hospital que construyó Perón” o “el hospital

Imagen: Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires, Argentina.

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más grande de América Latina que impulsó el peronismo”… Sin embargo, como se ha visto, el gobierno peronista no hizo más que intentar finalizar, sin éxito, una obra que la iniciativa “privada con dinero público” había impulsado desde hacía más de diez años y para la que se habían destinado gran cantidad de fondos aportados por los trabajadores. “En 1952 la planta baja fue acondicionada y convertida en centro de atención ambulatoria, llegando a contar con varias especialidades médicas y servicios complementarios como farmacia, laboratorio de análisis clínicos y radiología. En ese tiempo recibía una demanda cuantitativamente importante siendo conocido como “el Hospitalito”, dependiendo del Ministerio de Salud.” 17

Se estima que las obras de construcción avanzaron y fueron suspendidas en 1955, cuando la dictadura encabezada por el Gral. Pedro E. Aramburu decidió desarticular al peronismo desde lo real y lo simbólico. En 1957 el Ministro de Acción Social y Salud Pública, Dr. Francisco Martínez dispuso por decreto su reintegración a la Liga Argentina contra la Tuberculosis que no solo no finalizó las obras sino que, en 1963 ofreció “devolverlo” nuevamente a la Municipalidad, a cambio de que se le cediera otro terreno, donde funciona la sede de la Liga hasta la actualidad. En 1963, mediante el Decreto Nº 8388 de la Ciudad de Buenos Aires, se aprobó el informe realizado por una Comisión Asesora sobre el

Imagen: Archivo General de la Nación. Departamento de Documentos Fotográficos. Buenos Aires, Argentina

17- RIPOLI, M. Atención Primaria Selectiva. Una experiencia pediátrica urbana, Editorial Eudeba, Buenos Aires, 1999.

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estado del hospital, en el que se establecía que dicho edificio, con algunas reformas, podría ser utilizado en reemplazo del Hospital Municipal Muñiz, —y se señalaba que ya se encontraban terminadas las obras de hormigón, mampostería, revoque y muy avanzadas las de carpintería y electricidad—. En el mismo decreto se estableció una partida presupuestaria de diez millones de pesos para los gastos que la puesta en valor del inmueble demandara. Desde 1952 en la planta baja del edificio funcionó ininterrumpidamente el “Centro de Salud Mataderos”, dependiente del Hospital Salaberry. Era un verdadero “hospitalito”, con servicios de rayos, laboratorios, farmacia y una gran cantidad de profesionales que atendían principalmente a la población residente en la Ciudad Oculta y el Núcleo Habitacional Transitorio “del Trabajo”. En el año 1979 el Gobierno Nacional lo traspasó a jurisdicción de la Municipalidad de Buenos Aires. En esa época se inició su “desmantelamiento”: pasó de ser un hospital a un centro de atención primaria, fue achicándose la planta de profesionales, se dejaron de realizar algunos estudios, los recursos eran cada vez más escasos. Luego de finalizada la dictadura, el gobierno democrático de Raúl Alfonsín se propuso una estrategia de atención primaria de la salud con fuerte inserción en las comunidades. Es así que el Hospitalito fue transformado en un Centro de Salud municipal que en 1985, con un fuerte impulso dado por la Dirección de Capacitación del Ministerio de Salud de la Nación, empezó a trabajar desde la concepción de salud como proceso, comunitariamente en la prevención, con la participación de las comunidades. “Era pensado como un proyecto de transformación, en donde la gente decidiera cuáles fueron sus necesidades, que participara en las decisiones que se tomaban”. (Lic. Alicia Cattáneo, antropóloga)

En esos años, el director del Centro de Salud con el pediatra Dr. Mario Ripoli, dio el espacio para que la mirada de las ciencias sociales se articulara con discurso y la práctica médica, construyendo un centro de salud con fuerte inserción en la comunidad de Ciudad Oculta y con una comprensión política de las problemáticas con las que trabajaban. Sin embargo, las políticas de ajuste neoliberal también llegaron al sector, no solo con estrategias de atención con recursos escasos, —como la de atención primaria selectiva—, sino también porque cada vez fue más en aumento la cantidad de población afectada por enfermedades asociadas a las malas condiciones de vida —la desnutrición y, otra vez, la tuberculosis—. En ese marco, los centros de atención primaria tenían cada vez menos recursos para atender a poblaciones cada vez más afectadas por las consecuencias de la pobreza y la desocupación. “(En 1993) Fuimos echados de acá porque denunciábamos las cifras. Las cifras verdaderas de la población desnutrida. Se nos castigó porque denunciábamos esto. Volvimos porque el barrio se movilizó para que volvamos, a mí me habían mandado a otro Centro.” (Lic. Alicia Cattáneo,) Es a fines de esa década que el Hospitalito se comenzó a habitar. Al achicamiento de recursos destinados a la salud pública, lo cual impactaba en un desgaste progresivo de la infraestructura del Centro de Salud, se sumó el deterioro provocado por las viviendas que se fueron construyendo en los pisos superiores, el robo de materiales e insumos, las conexiones eléctricas irregulares, los desagües cloacales en cualquier lado. En el año 2002, la Auditoría General de la Ciudad publicó los resultados de su informe de relevamiento de la planta física del Centro de

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Salud y Acción Comunitaria Nº 5,18 observando que las actividades del Centro de Salud se desarrollaban en un marco de insalubridad y riesgo continuo, por el deterioro y falta de mantenimiento edilicio. El informe abunda en detalles que dan cuenta de las pésimas condiciones en las que se encontraba el Centro de Salud (y el hospitalito en general) en aquellos años: • La estructura física se encontraba en condiciones de inhabitabilidad: no contaba con instalaciones de electricidad, desagüe, ventilación, ni redes cloacales. • Población “en estado de indigencia y exclusión social” habitaba en el primero, segundo y tercer piso del edificio y en los dos subsuelos • La acumulación de agua sobre el techo de algunos consultorios, debido a la obstrucción de los pluviales, provocó desprendimientos de cielo raso. • Los días de lluvia el centro se inundaba y debía suspenderse la atención • Existían paredes electrificadas y cableados que debieron ser cortados con el fin de evitar accidentes • Los dos subsuelos del edificio se encontraban llenos de basura y escombros, y el primero estaba inundado. • Las áreas con riesgos de desprendimiento de materiales no se encontraban debidamente clausuradas En el año 2002 ya existía el proyecto de trasladar el CeSAC Nº 5 a un nuevo edificio, que 18AUDITORÍA GENERAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Informe Final de Relevamiento Proyecto Nº 3.07. 02.04 “Gestión del Programa Materno Infanto Juvenil en el Hospital Donación F. Santojanni. Subproyecto 05: Área Programática y Centro de Salud y Acción Comunitaria (CeSAC) Nº 5. Relevamiento Planta Física. Período 2000/2001.

sería construido en un predio perteneciente al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sito sobre la Avenida Piedrabuena y Eva Perón, a 150 metros del Elefante Blanco. Este proyecto fue en un principio resistido por algunos vecinos y trabajadores del Centro de Salud, que no querían abandonar el Elefante Blanco, pero el argumento del deterioro edilicio fue más fuerte y el 28 de octubre de 2004 el Jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra, inauguró el nuevo centro de salud.19 Así, se ponía fin a casi 70 años de historia de esa mole de concreto como institución de salud, consolidándose de manera irreversible la acción de abandono estatal de sus miles de metros cuadrados. En efecto, como se ha reconstruido, desde que se puso su piedra fundacional en 1935 y con el correr de los años, el Elefante Blanco siempre fue el Hospitalito. Empezó como una obra monumental, pensada para atender la salud de las poblaciones más desfavorecidas afectadas por la tuberculosis, quienes no podían costearse los tratamientos de moda en esas épocas: viajes a las sierras cordobesas, aislamiento en contacto con la naturaleza… Fue el peronismo el encargado de incluirlo dentro de una agenda de políticas estatales de cuidado de la salud de los sectores populares, inaugurándolo en 1952 como Centro de Atención Médica Ambulatoria, y fue la última dictadura militar la encargada de iniciar su vaciamiento y deterioro. El Hospitalito es una metáfora acerca de cómo fue concebida la problemática de la salud y enfermedad de los sectores populares a lo largo de diferentes momentos históricos en nuestro país: primero, como objeto de la actividad de instituciones filantrópicas, luego como responsabilidad del Estado articulada a otras medidas de justicia social, más tarde, 19http://www.lanacion.com.ar/648557-inauguran-uncentro-de-salud Último acceso: octubre de 2015.

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como consecuencia del achicamiento del Estado (primero municipalizando los servicios, luego recortando los recursos), con la apertura democrática promoviendo salud desde una perspectiva comunitaria con participación popular, finalmente, con el triunfo del modelo neoliberal la desarticulación de las instituciones de salud. La inauguración de la nueva sede del Centro de Salud, que significó el abandono definitivo del Elefante Blanco, no implicó simplemente una mejora en lo relativo a las condiciones edilicias en las que funcionaba el CeSAC Nº 5, sino también el triunfo de otras lógicas. Seguramente resultaba más barato reparar el Hospitalito antes que construir un nuevo CeSAC Nº 520, por lo que corresponde preguntarse también a quiénes beneficiaba desde lo económico y lo político este cierre definitivo. Pero además, se aceptó la idea de que la población que habitaba en el edificio era imposible de controlar, y ponía en riesgo al Centro de Salud y a sus trabajadores. El discurso de la inseguridad, del riesgo, de los habitantes como un Otro que no acepta ley alguna y al que se debe temer, fue ganando lugar hasta que finalmente el abandono del edificio por parte de la institución de salud fue vista como la única salida posible.

Un hospital para enfermar Resulta paradojal que un edificio monumen20- En el diario La Nación, el 25/03/2002 el Director General de Infraestructura y Renovación de Edificios de la Ciudad (DIRE), estimó que los gastos para reparar el edificio ascenderían a un costo de $20.000 (pesos veinte mil) mientras que el primer llamado a licitación pública para la construcción del nuevo centro consideró un gasto de $833.000. Ver: http://www.lanacion.com.ar/383425-uncentro-que-goza-de-muy-poca-salud. http://www.lanacion.com.ar/383429-siempre-en-jaque-porlas-luchas-politicas Último acceso: octubre 2015.

tal creado con el fin de curar, se haya convertido en un lugar productor de enfermedades y riesgos para la salud. Hasta tal punto la capacidad del edificio de producir enfermedad fue ganando terreno a la incapacidad o desinterés de los sucesivos gobiernos de producir salud, que en diciembre de 2013 este Ministerio Público de la Defensa, patrocinó una acción de amparo impulsada por sus habitantes, cuya pretensión de fondo no era otra que la implementación de un plan sanitario integral a fin de que “el GCBA cese en su omisión en el deber de garantizar el derecho a la salud integral de las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye al edificio conocido como Elefante Blanco”. Entre los fundamentos del juicio de amparo pueden recuperarse las propias denuncias de los habitantes del Elefante Blanco, que ya desde el año 2011 habían manifestado su preocupación por la contaminación del agua que consumían, la presencia de ratas y murciélagos en las viviendas, las picaduras de mosquitos que afectaban a los niños, los desagües cloacales en el sótano, la alta incidencia de enfermedades respiratorias y óseas vinculadas a la humedad permanente de los ambientes por las deficientes condiciones edilicias. El mismo CeSAC Nº 5, institución que hasta 2004 funcionaba dentro del Elefante Blanco, se ocupó de demostrar en el año 2012 ante la Defensoría del Pueblo de la CABA que: “Las condiciones ambientales adversas descriptas previamente, afectan gravemente la calidad de vida y las condiciones de salud de la población residente en el edificio y sus alrededores, aumentando el riesgo de múltiples problemas de salud y/o agravando los ya existentes. Esta inequidad en las condiciones

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de vida y de salud observada a partir de la indigna situación habitacional, que vulnera los derechos de estos vecinos, aumenta el riesgo de morbimortalidad de estas personas, que luego aparece como un número más en las estadísticas vitales.”21 Así, la población estudiada padecía patologías respiratorias vinculadas a la humedad permanente, el hacinamiento, falta de ventilación, la acumulación de agua, la falta de calefacción, los fríos extremos y los múltiples alérgenos; enfermedades gastrointestinales relacionadas a las malas condiciones de la red cloacal y de agua e infecciones en la piel producto de la acumulación de basura, presencia de plagas y malas condiciones higiénicas en general. Un párrafo aparte merece la reaparición de la preocupación por la prevalencia de la tuberculosis, enfermedad cuya transmisión se ve facilitada en ambientes sin ventilación, con población en condiciones de hacinamiento y con muy mala alimentación. Como una historia que vuelve a empezar, el edificio que debía servir para curar la tuberculosis, pasó a ser el lugar donde se facilita su transmisión: solo en los meses de julio y agosto de 2013, en el Hospital Santojanni se registraron cinco casos de tuberculosis de población residente en el ex Centro de Salud Mataderos —dentro o fuera del edificio conocido como Elefante Blanco—. En enero de 2012 el Departamento de Salud Ambiental, dependiente del Ministerio de Salud de la CABA, comparó las tasas de consulta de enfermedades producidas por las condiciones ambientales en el CeSAC Nº 5 con la 21- CENTRO DE SALUD Y ACCIÓN COMUNITARIA Nº 5. “Informe acerca de la situación habitacional de Elefante Blanco”. Fojas 204-206 del Expte. Nº A844692013/0 SERRA, GUSTAVO ELIAS c/ GCBA y OTROS s/ AMPARO (Art. 14 CCABA)

tasa de todos los CeSAC de la Ciudad, durante el año 2010. De ese informe se desprende que en el CeSAC Nº 5, principal efector de la población del edificio Elefante Blanco, las consultas por diarreas de presunto origen infeccioso, ectoparasitosis e infecciones de la piel superan ampliamente la tasa de la Ciudad, mientras que es igual a la tasa total de la Ciudad en los casos de parasitosis.22 Gráfico Nº 5: Principales consultas realizadas durante 2010 en el CeSAC Nº 5 comparativo con los CeSAC de la CABA.

El informe del Departamento de Salud Ambiental, que se llevó a cabo por solicitud de la Defensoría del Pueblo de la CABA estableció:

22DEPARTAMENTO DE SALUD AMBIENTAL. “Informe de guía de relevamiento de salud ambiental (GReSAm)” (2012). Informe elaborado por solicitud de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la Actuación 5022/2011.

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“la existencia de un riesgo aumentado para la salud de la población de padecimiento de enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales como diarreas, parasitosis, algunas meningoencefalitis, hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras) por las condiciones de la red de agua, cloacas y aguas estancadas. Además enfermedades ligadas a la basura y plagas: dengue, mordeduras de roedores, enfermedades transmitidas por moscas, fiebre amarilla, enfermedades intestinales por contaminación de alimentos, las transmitidas por roedores (leptospirosis, hantavirus, fiebre por mordeduras de ratas, entre otras). También enfermedades infecciosas de la piel y alergias. Se encontraba la población angustiada y en situación de stress y alteraciones del sueño, frente a la irremediable presencia de roedores en sus casas, caminando por encima de los niños por las noches y destruyendo objetos, mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y papeles”.23

El Elefante Blanco y el problema de la vivienda Como señalamos al principio, Ciudad Oculta (Villa 15) está situada en el sur de la Ciudad, en el límite de los barrios de Mataderos y Villa Lugano. Según diferentes relatos, se habría formado aproximadamente a fines de la década de 1950 y principios de 1960, cuando las personas que trabajaban en los mataderos 23DEPARTAMENTO DE SALUD AMBIENTAL. “Informe de guía de relevamiento de salud ambiental (GReSAm)” (2012). Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. Actuación 5022/2011

de la zona comenzaron a establecerse allí con sus familias. Al igual que el resto de las villas de emergencia, su existencia y gran crecimiento es la prueba de la ineficacia de las políticas habitacionales destinadas a los sectores populares en los diferentes periodos históricos. El primer intento de erradicación de Ciudad Oculta y de otras villas de la ciudad fue el Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (P.E.V.E.), impulsado por el presidente de facto Juan Carlos Onganía, que construyó pequeñas viviendas, denominadas “núcleos habitacionales transitorios”(NHT) a donde se planificaba enviar a la población villera hasta su reubicación definitiva en algunos de los departamentos que se planeaban construir en grandes complejos habitacionales. El N.H.T. del Trabajo, sito en la Av. Eva Perón 6600, a escasos metros del Elefante Blanco, no solo no logró su objetivo de erradicación de Villa 15, sino que continúa siendo un ejemplo de las deficientes políticas habitacionales. Desde su ocupación, la villa ha ido expandiendo sus límites, hasta llegar a sus actuales 32 manzanas, en las que viven 17.404 habitantes, según datos del Censo 2010.24 El predio correspondiente al ex Centro de Salud Mataderos — donde se encuentra el Elefante Blanco—, no fue considerado parte de la Villa 15 hasta 2004, cuando el Instituto de Vivienda de la Ciudad censó por primera vez a la población que allí residía. El primer recuerdo de una protesta organizada en reclamo por viviendas dignas aparece relatado por Graciela L, referente del comedor comunitario Elefante Blanco, quien lo sitúa aproximadamente en el año 2005, con posterioridad a un incendio que afectó a 36 familias 24http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/wp-content/ uploads/2015/07/resultados_provisionales_censo_2010.pdf Último acceso: octubre 2015.

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que vivían en la antigua morgue del Hospital. “Y arranqué a luchar por una vivienda digna para la gente incendiada y para nosotros también. (…) en ese momento fui a la Legislatura porteña, en donde presencié un debate, integrado por gente del gobierno, en ese momento era la Presidencia de Néstor. Se hizo una reunión en donde estábamos todos los de las villas y fue ahí en donde nadie sabía lo que pasaba acá, en el Elefante Blanco. Fue ahí entonces en donde levanté la mano y les dije soy del Elefante Blanco, hubo un incendio en la parte de la morgue del Elefante y ahí vivimos 36 familias. Se me quedaron todos mirándome. Había gente importante del gobierno” (Graciela L.). El 16 de octubre de 2006, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires suscribieron un Convenio de Cooperación, cuyo objetivo sería la realización de un Plan Piloto de Capacitación en Construcción de Viviendas y “la realización de acciones tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de los sectores vulnerables, habitantes de núcleos habitacionales que presentan situaciones de emergencia sanitaria y habitacional”.25 Ese primer Convenio señalaba las responsabilidades del IVC para la ejecución del denominado Plan Piloto, y establecía que se atendería prioritariamente a la población residente en Villa 15 (Ciudad Oculta) que hubiera sido afectada por un incendio ocurrido en 2005. En diciembre de 2006 y tomando como fundamentación el éxito del Plan Piloto, se suscribió un nuevo convenio para la construcción de 36 viviendas en Villa 15.26 El número total de 25CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTONÓMA DE BUENOS AIRES Y LA FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2555. 26- CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL GCABA Y LA FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603.

viviendas a construir en 2008 era de 72, esa cantidad aumentó al año siguiente tras la firma de un nuevo convenio por un total de 96 viviendas. Es decir que solo en Ciudad Oculta, la Fundación Madres de Plaza de Mayo construiría 168 viviendas. Muchos habitantes del Elefante Blanco trabajaron en esas obras llamadas Misión Sueños Compartidos, lo cual implicó no solo la promesa un tanto difusa de que construían las viviendas que algún día les serían asignadas, sino otros impactos más cercanos y concretos. Para muchos de ellos, fue el primer empleo estable y registrado en su vida, la primera vez que contaron con obra social y aportes jubilatorios y que a contaron con capacitación que favorecía el progreso en sus trabajos, de peón a oficial, a oficial especializado, etc. La Misión Sueños Compartidos había proyectado la construcción de viviendas en unos lotes desocupados sobre la calle Scapino, a pocas cuadras del Elefante Blanco. Se creía que allí se concretaría definitivamente el tan pospuesto sueño de la vivienda digna para los habitantes del Elefante Blanco. Esos lotes fueron ocupados en 2008, por personas sin vivienda en su mayoría provenientes de Villa 15, con la iniciativa de la CTA, constituyendo lo que hoy se conoce como Asentamiento Scapino. Sin embargo, la Fundación Madres de Plaza de Mayo continuó trabajando en Ciudad Oculta. Como es de público conocimiento, la Misión Sueños Compartidos terminó en 2011, luego de que se denunciara el aparente desvío de fondos destinados a la construcción de viviendas. El impacto de esta desilusión fue enorme, más de 1500 trabajadores de la zona se quedaron sin su empleo, se abandonaron los proyectos de construcción de viviendas, todos los que soñaron salir de la villa volvieron a encontrar las puertas cerradas.

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El 1 de enero de 2012, a la madrugada, un incendio accidental afectó a 14 familias que vivían en el primer piso el edificio. Las pérdidas fueron totales para la mayoría y las respuestas gubernamentales deficientes. Nuevamente reclamos en las calles, cortes en la Avenida General Paz y en la puerta del IVC, pedidos de reuniones con diferentes funcionarios a fin de que, por lo menos, las familias afectadas por el incendio pudieran acceder a las tantas veces prometidas viviendas… La respuesta tardó un mes y medio en llegar, 12 de las familias afectadas fueron relocalizadas en viviendas que habían sido desocupadas en Villa 15, la mayoría en la manzana 28, a un costado del Elefante Blanco. Más tarde, se presentó otro proyecto de construcción de viviendas para los habitantes del Elefante Blanco: en junio de 2012 el IVC presentó la propuesta de “Relocalización de familias Asentamiento Elefante Blanco (Villa 15)”, donde se comprometía a aportar un terreno y los fondos necesarios para la construcción de viviendas.27 Sin embargo, este proyecto nunca llegó a concretarse. Como se evidencia, la lucha por el derecho a la vivienda no es nueva para los habitantes del Elefante Blanco. Tampoco lo es la historia de desilusiones, promesas que se diluían en el tiempo, en la maraña de burocracias incomprensibles, o en decisiones e internas políticas de las que los vecinos no participaban. Por todo esto, resulta comprensible que no se haya logrado un acuerdo entre los habitantes del edificio al momento de reclamar judicialmente que se garantice su derecho a la vivienda digna.28 Desde su recorrido por las instituciones, 27- Respuesta del Instituto de la Vivienda de la Ciudad a la Defensoría del Pueblo de la CABA en el marco de la Actuación 5022/2011, según consta en la Resolución 2332/12 de dicho organismo. 28- Ver ROYO, L., “Un basural a puertas cerradas llega a

reclamar viviendas había significado mentiras, dilaciones, proyectos ambiciosos nunca concretados. Mientras tanto, sus condiciones habitacionales empeoraban, su salud se deterioraba, las familias crecían y la salida del Elefante era cada vez más difícil. Con la presentación de la acción de amparo el escenario se modificó sustancialmente: al tiempo que el GCBA iniciaba algunas de las obras ordenadas por la jueza Liberatori, los habitantes veían más cercana la posibilidad de exigir respuestas de manera colectiva, mientras que el edificio empezó a estar transitado por representantes de distintas instituciones que eran responsables de resguardar sus derechos. Para algunos, se consolidaban de a poco las bases sobre las que ir dándole forma al histórico reclamo por la vivienda. En septiembre de 2014, en una audiencia celebrada en la sede del Juzgado CAyT Nº 4 en la que se discutieron los incumplimientos de la medida cautelar dictada en diciembre de 2013, los vecinos presentes reiteraron su histórico reclamo de viviendas. Teniendo en cuenta la jurisprudencia desfavorable en relación a este tema en la Ciudad, se les recomendó impulsar el reclamo por otras vías diferentes a la judicialización. En ese marco y ante la demanda de muchos vecinos, el Programa de Abordaje Territorial convocó a todos los vecinos del edificio de manera pública a discutir la problemática de vivienda y las posibles estrategias para avanzar con el reclamo. Se realizaron reuniones en los meses de octubre y noviembre de 2014, en las que se acordó: “Que todos quieren reclamar una “VIVIENDA DIGNA” y en “CORTO PLAZO” la justicia. La trastienda del litigio del Elefante Blanco”, en esta publicación.

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Que el reclamo por la vivienda es un DERECHO Que el reclamo debe hacerse con UNIDAD de todos los vecinos” Para esa época el GCBA ya tenía una propuesta y una estrategia delineada acerca de cómo dar respuesta a este reclamo, por lo que la “salida” de los habitantes del Elefante Blanco —o su relocalización, en palabras de los funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social— fue alcanzada mediante un ofrecimiento que, si bien proponía ciertas mejoras en relación a las condiciones de extrema precariedad habitacional en que se encontraban los habitantes del Elefante Blanco, no significaría alcanzar el efectivo goce de la vivienda digna y adecuada.29

Conclusión En el reino de Siam los elefantes blancos fueron considerados animales sagrados, símbolos de poder, de prestigio y de estatus. Cuando un elefante blanco era hallado, pasaba a ser propiedad real. Según cuenta la tradición, cuando el rey se enojaba con un cortesano le regalaba un elefante blanco, por su gran tamaño y lo difícil y costoso de su mantenimiento, el cortesano quedaba arruinado. De esa leyenda, deriva la expresión “Elefante Blanco” como una posesión inútil, que no puede eliminarse y resulta muy difícil de mantener. Un elefante blanco es, en síntesis, una posesión que genera más problemas que beneficios. Como generalidad, esa expresión se aplica especialmente a las grandes obras de construcción que han sido abandonadas sin finalizar. Se trata de posesiones que tienen un costo de manutención mayor 29- Ver FERREIRA, M. V. y PIÑEIRO, I., “El desalojo silencioso del Elefante Blanco”, en esta publicación.

que los beneficios que aportan, o a aquellas que proporcionan beneficio a otros, pero que únicamente ocasionan problemas a sus propietarios. Tal como se señaló en el presente artículo, el proyectado Instituto de la Tuberculosis se transformó en un Elefante Blanco en un recorrido histórico de casi 80 años donde, salvo períodos muy breves, la acción estatal en lo vinculado a la salud y la vivienda de los sectores populares estuvo siempre signada por la falta de políticas activas y el abandono. En definitiva, haber concebido al edificio como un Elefante Blanco, como gasto en lugar de inversión, como problema en lugar de solución, terminó consolidándolo como símbolo y monumento de la precariedad con la que diferentes gobiernos pensaron el problema de la salud y la vivienda de la clase trabajadora. El Elefante Blanco tiene la doble capacidad de mostrar y ocultar. Por un lado, sus enormes dimensiones y su altura en una zona de construcciones bajas, permiten que sea visto desde lugares alejados y llama la atención de cualquiera que transita esa parte de la Ciudad. Sin embargo, la mirada alejada no advierte más que un edificio aparentemente abandonado y no sabe nada de lo que allí se oculta: decenas de personas viviendo en la más extrema precariedad. También, es una muestra visible de la falta de inversión en el uso de la tierra y el espacio público por parte del Estado en cualquiera de sus niveles, al mismo tiempo que esconde detrás de sus muros la iniciativa de algunos trabajadores y voluntarios para dar una respuesta a los sectores más desfavorecidos. Se muestra como puerta de entrada a la Ciudad Oculta, a la vez que oculta esa ciudad informal, la Villa 15, sus casillas y pasillos, y sus miles de ventanas, puertas, escaleras, habitaciones, en la que casi veinte mil personas habitan. El Elefante Blanco se muestra como una institución de salud cuya

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construcción fue detenida, pero que encierra un basural en su base que ocupa dos subsuelos, hábitat de ratas, mosquitos, cucarachas y todo tipo de plagas, una institución de enfermedad. A lo largo de este artículo se describieron las condiciones de vida de la población del Elefante Blanco, en una situación preocupante de total vulnerabilidad si se toman en cuenta las principales variables sociodemográficas: actividad, salud, educación y cobertura de programas sociales. Las viviendas, sumamente precarias y construidas principalmente con materiales de descarte, dependen de instalaciones informales de agua corriente, electricidad y desagües cloacales, realizadas por los mismos habitantes y que implican alarmantes riesgos para la vida y la salud de los habitantes. En una breve recuperación de los distintos momentos históricos, puede reconocerse que el Elefante Blanco comenzó siendo un proyecto cuyo objetivo primordial era el cuidado de la salud de las poblaciones más pobres, afectadas por la epidemia de tuberculosis. Al poco tiempo el proyecto fue abandonado, y debió esperar diez años a que el gobierno peronista —centrado en mejorar la calidad de vida de los trabajadores— lo transformara en un Centro de Salud que funcionó desde 1952 hasta 2004, con un marcado proceso de deterioro iniciado a partir del desfinanciamiento de la salud pública a instancias de la última dictadura que gobernó nuestro país. En ese período, los primeros años de la primavera alfonsinista también significaron la posibilidad de una nueva concepción de la salud con participación popular, pero las bases del modelo neoliberal ya estaban puestas y el mismo contexto de deterioro de las condiciones de vida impactó negativamente en el proyecto sanitario. Luego de 2004, el Elefante Blanco no fue más que un asentamiento un poco más oculto

de la Ciudad Oculta, la villa que lo rodea. La intervención de la Fundación Madres de Plaza de Mayo en 2007 construyendo viviendas, que transformó al Elefante Blanco en el centro de la Misión Sueños Compartidos, también le dio forma al sueño de la vivienda para los habitantes del Elefante Blanco, aunque este nunca se concretó. Entre 2011 y 2013 los habitantes del Elefante Blanco golpearon todas las puertas que se les pusieron delante, esperando que diferentes organismos públicos de la CABA atendieran sus reclamos, todos vinculados a mejorar sus condiciones de vida. Ese reclamo llegó en el año 2013 a formalizarse en un expediente judicial como acción de amparo interpuesta contra el GCBA. Sin embargo, y a pesar de las pésimas condiciones en las que vivían cientos de personas en el Elefante Blanco, el gobierno local se negó a cumplir las medidas ordenadas por el juzgado interviniente y a reconocer su responsabilidad en la vulneración de los Derechos Humanos de los habitantes del Elefante Blanco.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Dra. Laura Royo*

Un basural a puertas cerradas llega a la justicia. La trastienda del litigio del Elefante Blanco.**

1. Un edificio, múltiples problemas y escasas respuestas El ex Centro de Salud Mataderos, conocido como el Elefante Blanco es una mole de concreto de 60.000 m2 que está ubicado en el sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), más precisamente en el barrio de Villa Lugano en la Comuna 8.1 Forma parte de Ciudad Oculta —Villa 15— Manzana 27 bis. En este edificio habitaban en junio de 2014, 312 personas, distribuidas en 75 unidades de vivienda.2 El Elefante Blanco es ampliamente conocido por su inmensidad, por ser el lugar donde tendría lugar el megaproyecto de construcción del hospital más grande de América Latina y por la situación de abandono de la estructura, entre otras razones. Menos conocidas son las condiciones deficitarias en las que viven las familias que allí residen desde la década del ochenta. En

* Dra. Laura Royo Abogada (UBA). Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD CABA, que dirige la Dra. Julieta Parellada. ** Este capítulo fue elaborado gracias a los aportes y sugerencias realizadas por la Dra. Julieta Parellada.

1- Para más información sobre el edificio, FERREIRA, M. V., “Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires”, en esta publicación. 2- Ministerio Público de la Defensa, Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial, Equipo Nº 2, “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante Blanco”. Primer informe de datos obtenidos. Mimeo, 2014.

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el edificio existen basurales en los subsuelos, en los patios, en los huecos de los ascensores y en las escaleras. Las cloacas no vierten a la red sino al basural del subsuelo del edificio; también desbordan y filtran en las viviendas por su mal estado de conexión y conservación; las conexiones de agua también son deficitarias; proliferan roedores y mosquitos, entre otras situaciones.3 Desde la década del setenta el Poder Ejecutivo de la Ciudad tiene a su cargo el edificio. Desde ese momento, variadas fueron las intervenciones que se han realizado sin revertir la crítica situación habitacional en la que residen las familias. Pese a que se realizaron esfuerzos para sanear el edificio, esta tarea nunca se completó. Por ejemplo, durante el tiempo en que el Centro de Acción Comunitaria N° 5 funcionó allí, hasta 2004, según el relato de los profesionales de dicho Centro de Salud, se solicitó en repetidas ocasiones la limpieza y mantenimiento del edificio y solo se consiguió la limpieza, alguna vez, del subsuelo. Por otro lado, desde 2006 a 2011, se implementó el Plan Federal de Construcción de Viviendas a cargo del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en la Villa 15 a través de la Fundación Madres de Plaza de Mayo. En diciembre de 2006 el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCABA) firmó un Convenio de Cooperación con dicha Fundación “(...) con el objeto de ampliar y profundizar las acciones realizadas para el mejoramiento de las condiciones habitacionales de vecinos de la Villa 15 de nuestra ciudad que se encuentran en situación de vulnerabilidad social (...)”. Como consecuencia de ello, se establecieron dentro del edificio: oficinas administrativas de 3- Esta información ha surgido de los informes de la Defensoría del Pueblo de la CABA, actas realizadas por la Asesoría General Tutelar y por el Centro de Acción Comunitaria N° 5.

la Fundación, un comedor, jardín de infantes, taller de costura, etc. Todo ello relacionado con la construcción de viviendas. Según el relato de los vecinos, durante esa época mejoraron la limpieza, las conexiones de energía eléctrica y las de agua, etc. Asimismo, esta implementación de política pública generó oportunidades laborales y de formación para los vecinos que posteriormente se frustraron ya que el proyecto terminó abruptamente, y en 2011 el edificio pasó a ser administrado por el Movimiento Evita que luego abandonó las tareas sin lograr generar soluciones habitacionales definitivas para los vecinos. Considerando las demoradas intervenciones de los organismos de gestión en el edificio y la falta de unidad en los reclamos de los habitantes respecto a la solución habitacional pretendida, el Ministerio Público de la Defensa, —particularmente el Dr. Ramiro Dos Santos Freire, defensor a cargo de la Defensoría de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N° 5 y el Defensor General— presentó un amparo solicitando que se elabore un plan de saneamiento del edificio, a fin de revertir las críticas condiciones de habitabilidad en las que se encontraban sus moradores. Este amparo judicial, caratulado como “SERRA Gustavo Elías c/ GCABA y otros s/ Amparo (art. 14 CCABA)” Expte Nº A 84469/2013/0, fue presentado en diciembre de 2013 y tramita por ante el Juzgado en lo Contencioso, Administrativo y Tributario N° 4 a cargo de la Dra. Elena Liberatori, quien el 19 de diciembre de 2013 ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCABA) —a través de una medida cautelar— la realización de una serie de tareas a fin de sanear dicho edificio. Este artículo tiene como objetivo dar cuenta de la construcción de este litigio hasta su presentación considerando que el trabajo de los organismos de defensa no solo consiste en la preparación de una demanda,

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sino que implica la evaluación de múltiples factores que se irán desarrollando. En particular, la interacción con los afectados y el mejor modo en que se podían traducir las necesidades de las familias del Elefante Blanco han sido el eje central para la elaboración del amparo.

2. El camino a los tribunales para el reclamo de derechos sociales En los últimos años, tomando en cuenta que los mecanismos tradicionales de reclamo político y administrativo no han venido dando respuestas satisfactorias, el Poder Judicial se ha visto interpelado por numerosos actores sociales que, buscando soluciones a sus reclamos, optaron por la vía de la judicialización. Esto implicó que la justicia se involucrara en la resolución de dichos conflictos, reafirmando el carácter exigible de los derechos sociales y ordenando al Estado —tanto nacional como local—, la satisfacción de estos. Distintos factores se combinan para dar explicación al fenómeno de exigir judicialmente la satisfacción de derechos sociales en Argentina. Entre ellos, el deterioro de las condiciones económicas y sociales; la ausencia de respuestas adecuadas de los poderes ejecutivo y legislativo; la reforma de la Constitución Argentina en 1994, y la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996, que ampliaron el catálogo de derechos garantizados por el Estado e incluyeron nuevas herramientas para su protección.4 La efectividad de los 4- Sobre experiencias de litigio en derechos sociales ver Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), La lucha por el derecho: litigio estratégico y derechos humanos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2008; MAURINO, Gustavo; NINO, Ezequiel; SIGAL, Martín, Las Acciones Colectivas, LexisNexis, CABA, 2005; SMULOVITZ, Catalina, “Petición y creación de derechos: la judicialización en Argentina”, en SIEDER, Rachel, SCHJOLDEN, Line y ANGELL, Alan, (Edit.), La

derechos sociales debe garantizarse a través del diseño e implementación de diversas políticas públicas en las que intervienen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y, en caso de incumplimiento, necesariamente el Poder Judicial tiene que exigir su satisfacción. Es decir, los servicios sociales básicos que deben ser satisfechos por el Estado se “codifican” en términos de derechos que pueden ser exigidos. Por tanto, los medios a través de los cuales cada Estado puede dar cumplimiento a sus obligaciones en materia de Derechos Humanos, son amplios pero debe contemplarse la existencia de una vía de reclamo en caso de su incumplimiento. Especialmente Abramovich y Courtis5 enfatizan que aun cuando el Estado cumpla con la satisfacción de determinadas necesidades, no se puede afirmar que los destinatarios de esas acciones estatales gozan de ese derecho, hasta tanto se pueda verificar que la población se encuentra en condiciones de demandar judicialmente en caso de incumplimiento. En este contexto, en la Argentina —y en particular en la Ciudad de Buenos Aires— las discusiones en torno a los impedimentos de exigir judicialmente casos vinculados a derechos sociales se ha ido diluyendo en función de los avances en el ámbito académico y judicial que acogieron favorablemente la posibilidad de llevar a los tribunales reclamos relativos a estos derechos. judicialización de la política en América Latina, Universidad externado de Colombia, Bogotá, 2008 y RODRÍGUEZGARAVITO, César y RODRÍGUEZ FRANCO Diana, “Un giro en los estudios sobre derechos sociales: el impacto de los fallos y el caso del desplazamiento forzado en Colombia” en ARCIDIÁCONO, Pilar, ESPEJO, Nicolás y RODRÍGUEZGARAVITO, César, Derechos sociales: Justicia, política y economía en América Latina, Bogotá, Siglo del Hombre, Uniandes, CELS y Universidad Diego Portales, 2010. 5- ABRAMOVICH, Víctor y COURTIS, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, Ed. Trotta, Buenos Aires, 2002.

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“(…) la judicialización de la política entendida como movilización legal se ha utilizado para promover demandas y reclamar derechos cuando se presentan conflictos entre derechos ya establecidos y prácticas que violan esos derechos. La movilización legal ha dado voz a los actores, ha ampliado la visibilidad y el alcance de sus conflictos; también les ha permitido lograr objetivos parciales y replantear la orientación de ciertas políticas”.6 En particular, para la CABA desde la sanción de su Constitución en 1996 se han generado diversas vías de acceso a la justicia para los habitantes a través de la organización del Poder Judicial local y, especialmente, con la constitución del Ministerio Público de la Defensa así como el Ministerio Público Tutelar. Por otro lado, la Constitución de la CABA también creó la figura del Defensor del Pueblo de la Ciudad,7 al que le otorgó iniciativa legislativa 6- SMULOVITZ, Catalina, 2008, p. 205 op. cit. 7- Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. ARTICULO 137º.- La Defensoría del Pueblo es un órgano unipersonal e independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que no recibe instrucciones de ninguna autoridad. Es su misión la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos. Tiene iniciativa legislativa y legitimación procesal. Puede requerir de las autoridades públicas en todos sus niveles la información necesaria para el mejor ejercicio de sus funciones sin que pueda oponérsele reserva alguna. Está a cargo de un Defensor o Defensora del Pueblo que es asistido por adjuntos cuyo número, áreas y funciones específicas y forma de designación son establecidas por la ley. Es designado por la Legislatura por el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, en sesión especial y pública convocada al efecto. Debe reunir las condiciones establecidas para ser legislador y goza de iguales inmunidades y prerrogativas. Le alcanzan las inhabilidades e incompatibilidades de los jueces. Su mandato es de cinco años; puede ser designado en forma consecutiva por una sola vez, mediante el procedimiento señalado en el párrafo quinto. Sólo puede ser removido por juicio político. El Defensor del Pueblo vela por la defensa y protección de los derechos y garantías de los habitantes frente a hechos, actos u omisiones de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local

y legitimación procesal, es decir que tiene la posibilidad de presentarse en juicio. Esto generó que poblaciones históricamente vulnerables que no accedían a oficinas de acceso a la justicia pudieran acercarse y exigir el cumplimiento de sus derechos. Asimismo se produjo un aumento de la búsqueda de patrocinio y asesoramiento legal para el reclamo y la defensa de los derechos sociales incrementando así la demanda de servicios para acceder a la justicia; a la vez, surgieron sentencias innovadoras, de diferentes tribunales, fundamentadas en instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Así se incrementaron no solo las demandas de barrios y colectivos en condiciones de vulnerabilidad reclamando por, principalmente, el acceso a servicios públicos y la garantía de su derecho a la vivienda, sino que también se generaron miles de litigios individuales reclamando por soluciones habitacionales considerando la escasa oferta de política pública en materia de vivienda y la cantidad de familias en emergencia habitacional en la Ciudad. Todo ello con resultados muy desparejos. La Constitución de la CABA reconoce explícitamente numerosos derechos sociales y establece claramente al Estado local (en sus tres poderes) como el obligado a garantizar su satisfacción. La judicialización de derechos sociales ha ido en aumento y el centro de este proceso ha sido el derecho a la vivienda. Específicamente, el Ministerio Público de la Defensa, desde su creación, llevó adelante la tramitación de numerosos amparos individuales y colectivos en materia de derechos sociales en la Ciudad. Desde entonces la jurisprudencia de la Ciudad, ha tenido altibajos reconociendo derechos sociales, especialmente, de los grupos más vulnerables.8 Es decir que en una época se acogieron 8- Al respecto ver Ministerio Público de la Defensa de la CABA, “Los derechos económicos, sociales y culturales en

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los reclamos y se reconocieron los derechos a la vivienda, al medio ambiente sano, al acceso al agua, a la salud, entre otros, de los habitantes de los barrios más pobres de la CABA ordenando al GCABA a realizar acciones para su satisfacción así como también se reconocieron dichos derechos en múltiples litigios individuales. Específicamente los miles de litigios individuales ponían el foco en la obligación del GCABA de dar respuesta a la emergencia habitacional de familias en inminente o efectiva situación de calle. Sin embargo estas “conquistas” no perduraron a través del tiempo ya que también se dictaron numerosas sentencias restringiendo o limitando la satisfacción de dichos derechos. Sin perjuicio de esto último, estos procesos judiciales lograron resultados que han sido “impensados” desde una concepción clásica del Poder Judicial. Es decir que sus decisiones excedieron el caso a caso involucrándose en numerosos conflictos colectivos y sociales que necesitaban de una decisión judicial ante el silencio de otros poderes. “A diferencia del litigio bipolar tradicional, las partes de estos reclamos son plurales y amorfas e incluyen combinaciones de particulares, defensores públicos y una variedad de organizaciones de la sociedad civil con distintos grados de representatividad del universo de los afectados”.9 A raíz de estas intervenciones los grupos más vulnerables empezaron a considerar a este poder del Estado como “el lugar” para canalizar reclamos que han sido sistemáticamente desoídos. En este sentido “el Poder Judicial puede la ciudad de Buenos Aires. El rol del Ministerio Público de la Defensa para su exigibilidad”, edición bilingüe, octubre 2015. 9- BERGALLO, Paola, Apuntes sobre justicia y experimentalismo en los remedios frente al litigio de Derecho Público, Revista Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 2006. Disponible en Lexis Nexis on line, Lexis Nº 0003/012633 Fuente: SJA 21/6/2006

constituirse en un actor relevante para que, grupos hasta entonces marginados, hagan escuchar sus reclamos, ampliando el espectro de casos tradicionalmente circunscriptos a decisiones políticas y que, en forma creciente, pasan a ser resueltos por medios judiciales o condicionados por decisiones judiciales”.10 Este proceso de acercamiento al Poder Judicial no fue ajeno a los habitantes del Elefante Blanco, como se analizará concretamente a continuación.

3. El demorado acceso a la justicia para los habitantes del Elefante Blanco Los habitantes del Elefante Blanco, como se describe en otros artículos de este volumen, no se encontraban organizados a fin de poder canalizar reclamos unificados, ni tenían representantes que llevaran la voz como un colectivo con reivindicaciones comunes, etc. Aún más, después de la abrupta salida de la Fundación Madres de Plaza de Mayo del edificio los habitantes dejaron de contar a esta organización como canalizadora de necesidades y de reclamos. Es decir que, junto con el fin del proyecto de construcción de viviendas, se retiró también el equipo social de las Madres que los orientaba en la tramitación de diversas políticas públicas nacionales y locales. Los vecinos se quedaron sin ingresos provenientes de su empleo y sin esperanzas para la readecuación del edificio. Por otro lado, los habitantes coincidían en que ningún poder del Estado se había acercado 10- GHERARDI, Natalia, “La administración pública y el acceso a la justicia: una oportunidad para la materialización de los derechos sociales” en Abramovich, Víctor y Pautassi, Laura, (Compiladores), La revisión judicial de las políticas sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2009, p. 243.

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a proponer soluciones sobre la situación estructural del edificio y, por ende, garantizar sus derechos. Por lo que no habiendo organismos estatales trabajando para garantizar una solución habitacional definitiva, en 2011 los vecinos decidieron acercarse a las oficinas descentralizadas del Poder Judicial de la CABA,11 a la Defensoría del Pueblo de la CABA —que ya había intervenido en 2006— y al Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) lindante al edificio a fin de exponer las deficientes condiciones de habitabilidad en las que se encontraban. Los habitantes concurrieron a las oficinas públicas más cercanas a su lugar de referencia y con las cuales habían tenido algún contacto previo. En relación al Poder Judicial, ninguna oficina local o nacional de este poder del Estado había intervenido por la pésima situación de vivienda de los habitantes del edificio hasta el año 2011, en que los vecinos se presentaron en las oficinas descentralizadas de atención de acceso a la justicia, dependientes del Poder Judicial local. Son por demás conocidas las dificultades que enfrentan las poblaciones más vulnerables para acceder a la justicia en su concepción más amplia12 por lo que los 11- El Ministerio Público Tutelar del Poder Judicial de la CABA tiene Oficinas de Atención Descentralizadas en La Boca-Barracas; Villa Soldati - Nueva Pompeya y MataderosLiniers, Palermo y otras subsedes. Más información en: http://mptutelar.gob.ar/oficinas-de-atencion. Por su parte, el Ministerio Público de la Defensa cuenta con oficinas de la Dirección de Orientación al Habitante en la CABA. Más información disponible en: http://defensoria.jusbaires.gov.ar/index. php?option=com_content&view=article&id=7506:mapadoh&catid=267:institucional 12- Sobre acceso a la justicia ver PARELLADA, J., “Acerca del abordaje territorial para el ejercicio de la defensa” en esta publicación; Comisión Interamericana De Derechos Humanos (CIDH), El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos, OEA/ Ser.L/V/II.129, Doc. 4, 2007; BÖHMER, M., “La lógica político-institucional del Poder Judicial en la Argentina”

habitantes del Elefante Blanco no representan una excepción. Estos grupos en condiciones de vulnerabilidad se encuentran con innumerables obstáculos para acceder a la justicia. Entre ellos, no pueden abonar honorarios de abogados particulares, esperar el tiempo que requiere un proceso judicial, viajar desde los barrios hasta los lugares donde atienden los abogados y residen los tribunales, ir en los horarios en que estos atienden, o simplemente desconocen sus derechos o la forma de defenderlos. Todo ello hace, que la posibilidad de reclamarle al GCABA los derechos afectados a raíz de las pésimas condiciones de habitabilidad del edificio no hayan estado entre las primeras opciones para los familias del Elefante Blanco. Esto pese a que existe una obligación positiva de los Estados de organizar el aparato institucional de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos judiciales y de otra índole que resulten idóneos y efectivos. Para ello, deben removerse los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia.13 En conclusión, existe una tradición de distribución de recursos jurídicos que excluye del derecho al acceso a la justicia a los grupos en condiciones de vulnerabilidad.14 Esta en Acuña, Carlos ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina, Siglo XXI editores, Buenos Aires, 2013; Fundación Osde y Centro De Estudios Legales Y Sociales (CELS), La lucha por el derecho: litigio estratégico y derechos humanos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2008. 13- Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos, 2007, OEA/ Ser.L/V/II.129, Doc. 4, Disponible en: http://www.cidh. org/pdf%20files/ACCESO%20A%20LA%20JUSTICIA%20 DESC.pdf. 14- BÖHMER, Martin, “La lógica político-institucional del Poder Judicial en la Argentina” en Acuña, Carlos ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina, Siglo XXI editores, Buenos Aires, 2013.

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decisión de las familias del Elefante Blanco de salir y reclamar ante organismos de protección de derechos con los cuales ya habían mantenido algún vínculo previo, aún por cuestiones individuales, generaron la formalización y la visibilización de sus condiciones de vida para organismos de acceso a la justicia que nunca habían tomado conocimiento de las pésimas condiciones en las que se encontraba el edificio, su necesidad de saneamiento y los incumplimientos del GCABA.15 Y, por otro lado, los propios vecinos rompieron con la “naturalización” de las condiciones sanitarias en las que se encontraba el edificio y otras problemáticas que atravesaban las familias. En particular, con la solicitud e información aportada por los vecinos, la Defensoría del Pueblo porteña abrió la Actuación Administrativa N° 5022/11 que se fue nutriendo de cuantiosa información, visitas al edificio, informes técnicos, etc. que tuvo como resultado la Resolución N°2332/12,16 la cual fue un insumo fundamental para el litigio que posteriormente se presentó. Por su parte, desde el Poder Judicial, tanto el Ministerio Público de la Defensa como el Ministerio Público Tutelar, iniciaron acciones administrativas instando a distintos organismos y ministerios del GCABA a que informen diversos aspectos vinculados con el edificio. Las demandas realizadas por los vecinos tenían que ver con las deficientes condiciones de habitabilidad y los derechos vulnerados de las familias que allí se encontraban. En concreto, se solicitó al Ministerio de Desarrollo Social, a la Unidad de 15- En 2006 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad abrió de oficio la actuación Nº 2982/06 sobre el Elefante Blanco y emitió una resolución de la que se desprendieron varias recomendaciones al GCABA, todas desoídas. 16- Resolución Defensoría del Pueblo de la Ciudad N°2332/12. Disponible en http://www.defensoria.org.ar/ institucional/resoluciones12.php

Gestión de Intervención Social (UGIS) del Ministerio de Desarrollo Económico,17 al Instituto de la Vivienda de la CABA18 y a la Corporación Buenos Aires Sur (CBAS)19 diversa información. En primer lugar se requirió copia de los censos efectuados en la Villa 15 —de la que el Elefante Blanco forma parte— a fin de establecer si el GCABA conocía la cantidad y composición de las familias que se encontraban viviendo en el edificio. Como primer resultado se obtuvo el relevamiento realizado en el edificio después de un incendio ocurrido el 31 de diciembre de 2011 realizado por el Programa Buenos Aires Presente 20 que también asesoró y orientó a los habitantes afectados sobre su ingreso a diversos programas sociales. Por su parte, la Unidad de Gestión Intervención Social (Ugis) informó la realización de tareas de fumigación y colocación de cebos para control de roedores así como el desmalezamiento de sectores lindantes al edificio. La Guardia de Auxilio informó la inexistencia de riesgo de colapso estructural del edificio pero que, de continuar la situación de deterioro, se vería comprometida la habitabilidad. El Departamento de Salud Ambiental del Ministerio de Salud del GCABA dio cuenta de la situación de riesgo para la 17- Organismo fuera de nivel de la Secretarií de Hábitat e Inclusión del Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto 2057/03; Decreto 1548/08; Decreto 149/13 y Resolución 192/GCABA/SECHI/13 18- Organismo fuera de nivel de la Secretaría de Hábitat e Inclusión del Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto 660/11). Ley 1251/03 y sus modificatorias. 19- Organismo fuera de nivel del Ministerio de Desarrollo Económico. Ley N° 470/00 20- Este programa tiene como objetivo atender a personas y familias en condición de riesgo social, afectadas por situaciones de emergencia. En general atiende a población en situación de calle con necesidad de orientación, información y asesoramiento sobre servicios sociales. http://www.buenosaires.gob.ar/desarrollosocial/ atencionsocialinmediata/buenos-aires-presente-bap

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salud de la población, ocasionada por la exposición a condiciones ambientales adversas. Desde las oficinas descentralizadas del Poder Judicial se convocó tanto al Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAyEP) como a la Ugis a fin de que dieran cuenta de las tareas realizadas en materia de recolección de residuos. En función de dicho requerimiento y bajo la mirada de esas oficinas de acceso a la justicia, ambos organismos gubernamentales coordinaron con los vecinos la ubicación de los contenedores y un sistema de recolección de residuos. Por otro lado, se trabajó en el estudio de la normativa, de la determinación del organismo dentro del GCABA a cargo del edificio, la búsqueda y análisis de los convenios con la Fundación y el GCABA y de la cooperativa que trabaja en el edificio y el gobierno, entre otras cuestiones, a fin de recabar información para garantizar la mejor defensa para los habitantes del edificio. Así como también se realizaron reuniones con organizaciones sociales que trabajaban en el barrio para ahondar sobre sus problemáticas. En concreto, desde el contacto con los habitantes del lugar con las oficinas descentralizadas del Ministerio Publico de la Defensa y Tutelar se abordaron no solo la situación estrictamente habitacional sino también las condiciones de salud, como inevitable consecuencia en la que residían las familias del Elefante Blanco. Es decir que en este edificio se ve claramente la interdependencia de los Derechos Humanos21 afectados: las 21- Los Derechos Humanos constituyen un conjunto indivisible, por lo que no existe jerarquía entre diferentes tipos de derechos; resultando todos igualmente necesarios para una vida digna y no pueden reprimirse algunos derechos para promover otros. La interdependencia hace referencia a la interrelación de los derechos provocando así que la violación de un derecho implica la afectación de otro. Ambos principios se encuentran consagrados en el artículo 5 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, junio 1993

pésimas condiciones de habitabilidad no solo afectaban directamente la salud sino también el derecho a la educación de los niños, que por las múltiples afecciones producidas por vivir en un “basural a puertas cerradas” debían interrumpir frecuentemente su escolaridad, así como también el derecho a un ambiente sano, el derecho al agua y al saneamiento. En paralelo desde el propio GCABA, el Centro de Salud y Acción Comunitario (CESAC) N°5, que se ubica lindante al edificio y es el principal referente de la situación de salud de los vecinos del Elefante Blanco, elaboró un informe que fue un insumo fundamental del amparo judicial para dar cuenta de las condiciones en las que residían las familias. El trabajo de los organismos de defensa se fue consolidando con el intercambio entre los vecinos. Es decir, que además de los oficios solicitando información, se realizaron también informes técnicos de arquitectos, trabajadores sociales, etc. así como múltiples encuentros con los vecinos a fin de determinar la mejor estrategia para exigir la satisfacción de sus derechos. Entre los reclamos que los habitantes formularon el más visible fue el de la vivienda, junto con la necesidad de sanear el edificio, a fin de garantizar el derecho a la salud. Respecto del primero de los puntos, los habitantes no acordaban cuál podía ser la alternativa de política pública más adecuada para dar respuesta a la cuestión habitacional (reclamo por vivienda definitiva, subsidio habitacional, créditos hipotecarios, construcción por cooperativas, etc.). Por lo que, tomando en cuenta lo anterior y otros factores que se desarrollarán más adelante, y habiendo consensuado que las condiciones de vida de las familias del Elefante Blanco tenían que resolverse de manera urgente, los vecinos acompañados por este Ministerio Público de la Defensa presentaron un amparo judicial con el objeto de sanear el edificio.

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4. La justicia abre las puertas del basural a puertas cerradas Sobre el grado y margen de actuación que tienen los jueces al momento de resolver los casos de derechos sociales, éstos han sido de los más diversos y complejos, especialmente en aquellos que exceden la afectación de derechos individuales y se transforman en reclamos colectivos.22 En el caso del Elefante Blanco existían múltiples reclamos pero, a fin de tratar de alcanzar un resultado exitoso, se presentó un caso de saneamiento ambiental del edificio y de salud de sus habitantes que dio cuenta del cariz colectivo que tenían las múltiples afectaciones. En concreto, se delineó una demanda judicial en la que el incumplimiento del Poder Ejecutivo fuera indubitable y se obligara a cesar en su omisión de garantizar el derecho a la salud de las familias del Elefante Blanco. También este caso encontró, como se expuso en la demanda, todos los elementos para la configuración de un caso de incidencia colectiva relativa a intereses individuales homogéneos, a saber: la verificación de una causa fáctica común (la contaminación del predio con efectos nocivos sobre la salud de los que lo habitan); una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de los hechos descriptos (la acción no apunta a una pretensión distinta por cada uno de los representados afectados, sino a la solución común de todos ellos); y finalmente la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado (de más está decir que por la naturaleza de la presente acción, la presentación de cada uno de los afectados implicaría la acumulación de todas esas causas, produciendo también un dispendio jurisdiccional). En este marco, se solicitó un plan sanitario 22- ABRAMOVICH, Víctor, (2009), op.cit.

integral que incluya como mínimo: higiene y limpieza de la totalidad del basural presente en los subsuelos; mantenimiento de la higiene de los subsuelos, una vez realizadas las tareas de limpieza; la clausura e inhabilitación de los subsuelos del edificio; higiene y limpieza periódica de los tanques de agua del edificio; higiene y limpieza periódica de los volquetes y containers ubicados al interior del Elefante Blanco; adecuación del sistema de la red cloacal y posterior conexión con la red troncal, tareas de fumigación y desratización en forma periódica como así también de aquellas viviendas que se ubican en las inmediaciones del inmueble referido — Manzana 27 bis— y que se garantice la provisión de agua potable a sus habitantes. La estrategia de litigio del caso fue pensada teniendo en que cuenta varios factores que se interrelacionaban. Entre ellos, los siguientes: en primer lugar, los antecedentes jurisprudenciales de la justicia en lo CAyT de la CABA; al momento en que se estaba pensando el litigio, no tan favorables en materia de garantía de derecho a la vivienda en la CABA en términos individuales como colectivos. Luego de varios años consecutivos de garantía de derechos sociales por parte de la justicia local, diversos tribunales del fuero CAyT han restringido tanto en casos individuales como colectivos la satisfacción de derechos sociales. A su vez, se tuvo en cuenta también la falta de cumplimiento del GCABA de sentencias ya dictadas que obligaban satisfacer dichos derechos. Es decir que se consideraron las sentencias en que la Justicia ordenó al GCABA la realización de obras concretas (urbanización de barrios, construcción de complejos habitacionales, otorgamiento de vivienda definitivas, acceso a créditos hipotecarios, reformas y ampliación de red de agua y cloacas entre otros ejemplos) a fin de garantizar los derechos sociales de las familias, en particular las de

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villas y asentamientos de la CABA las cuales se encontraban incumplidas y/o demoradas.23 Por otro lado, también se buscó que el caso fuese presentado de manera tal que una futura sentencia fuera de fácil y concreta ejecución. Esto teniendo en cuenta que los jueces también son actores estratégicos interesados ​​en mantener o ampliar su influencia ya que gran parte de ellos se niegan a “emprender proyectos políticamente poco realistas”.24 Es decir que quedaba claro que, con la estructura del Poder Ejecutivo y con el presupuesto anual de la Ciudad, podrían cubrirse las tareas exigidas. En este sentido, no se buscaba un “gran” litigio estructural que explorara nuevos estándares en la jurisprudencia local o que buscara nuevas formas de litigar derechos sociales, sino que se privilegió la exigencia de derechos a través de solicitudes bien concretas que fuesen fácilmente traducibles en claras obligaciones a cargo del GCABA. Esto, sostenido en la experiencia de que los tribunales están más dispuestos a intervenir cuando los remedios solicitados en la demanda están dentro de las estructuras estatales existentes y por ello, será más probable que se cumplan las sentencias.25 Todo ello sabiendo que, el Poder Judicial no tiene “ni la bolsa ni la espada” sino que su arma es su reputación, la percepción que de su legitimidad tienen los demás actores, su capacidad de persuasión. Sin perjuicio de ello tiene la posibilidad de que con la pluma pueda desestabilizar o hacer quebrar al presupuesto dispuesto por los otros dos

23- Ministerio Público de la Defensa de la CABA, octubre 2015. Op.cit. 24- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., (2008), “A New Policy Landscape: Legalizing Social and Economic Rights in the Developing World” en Courting Social Justice Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World, Cambridge University Press, p. 345. 25- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., íbid.

poderes del Estado.26 En cuarto lugar, todos los habitantes del edificio coincidían en que debía resolverse la situación habitacional en la que se encontraban, pero no lograban acordar definir qué política pública exigirían para satisfacer su derecho a la vivienda. Teniendo en cuenta la historia de vida de cada uno de ellos, la composición familiar, los ingresos económicos, entre otros factores, existían diferencias entre las familias sobre cuál consideraban que era la mejor solución habitacional para cada una de ellas teniendo en cuenta la escasa oferta de política pública del GCABA en materia habitacional. Como consecuencia de las pésimas condiciones de habitabilidad la salud de los habitantes se encontraba en crítica situación, y tomando en cuenta todo lo anterior, se decidió como estrategia principal del caso litigar por el saneamiento de este edificio. A través del pedido de acciones concretas se buscaba mejorar considerablemente las condiciones de vida de los habitantes del edificio. Es decir que, poniendo el foco en la grave situación de salud se apuntaba a mejorar las condiciones de vida de los habitantes e indirectamente sus condiciones de vivienda. Como se verá en otros artículos de esta revista, la presentación de este amparo judicial para el saneamiento del Elefante Blanco conllevó a la apertura de negociaciones con el GCABA respecto a la búsqueda de una solución habitacional para cada una de los habitantes del edificio. Es decir que estratégicamente se omitió el debate sobre la cuestión habitacional como eje principal del litigio, pero indirectamente siempre estuvo presente. A raíz de la presentación del amparo, así como de las diversas visitas que se hicieron al Elefante Blanco diversos funcionarios de ambos poderes del Estado (GCABA y Poder Judicial) expresaron 26- BÖHMER, Martin, (2013), Op. cit.

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informalmente la profunda preocupación por las condiciones en las que habitaban estos grupos familiares y la necesidad de buscar alguna solución. En otros términos, ante el avance del expediente judicial estaba latente la circunstancia de que más de 300 personas vivieran en esas condiciones, aun cumpliéndose con todo lo ordenado por la jueza en la medida cautelar. Tratando de equilibrar estas tensiones y factores y con el objetivo de que se logren respuestas concretas para las familias afectadas, el Ministerio Público de la Defensa, junto con los habitantes del lugar delinearon el referido litigio solicitando el saneamiento del lugar. Sabiendo que, por un lado, el litigio no iba a solucionar todos los derechos afectados de las familias, pero convencidos que era un buen puntapié inicial. Además, se sostenía que una sentencia favorable no iba a implicar la culminación del proceso ni otorgar una solución definitiva al caso, sino que la sentencia inicial iba a operar como un punto de inflexión que inaugura un nuevo proceso de interlocución.27 Interlocución en varios sentidos: por el involucramiento del Poder Judicial, que nunca había intervenido en la problemática de este edificio, interlocución entre los vecinos y el GCABA y de éstos con los magistrados judiciales intervinientes. A su vez, las sentencias con mandatos de prestaciones concretas pueden funcionar como una “señal de alarma” a los poderes Ejecutivo y Legislativo e indicarles que deben anticiparse a definir un curso de acción frente a un problema cuya importancia y magnitud pudieron haber

27- FAIRSTEIN, Carolina; KLETZEL, Gabriela y GARCIA REY, Paola, “En busca de un remedio judicial efectivo: nuevos desafíos para la justiciabilidad de los derechos sociales” en ARCIDIACONO, Pilar; ESPEJO, Nicolás y RODRIGUEZ GARAVITO, Cesar (coord.) Derechos Sociales: justicia, política y economía en América Latina, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, 2010.

subestimado.28 Visto desde otro lado, para las familias del Elefante Blanco las exigencias solicitadas resultaban claras y concretas para poder controlar su cumplimiento o incumplimiento. A su vez, el consenso para la presentación de la acción judicial generó cierto vínculo entre los habitantes, es decir que logró alcanzar acuerdos mínimos que se sostuvieron y sostienen como colectivos.29 Otra cuestión relevante para dar cuenta sobre la trastienda de este proceso judicial se relaciona con la firma de la demanda. Una vez definido el objeto del amparo, se realizaron tanto reuniones grupales como encuentros individuales con las familias del edificio, a fin de explicarles no solo lo que se había definido como la pretensión del litigio —cuestión acordada colectivamente—, sino también la necesidad e importancia de que las familias firmen el amparo presentándose como actores en la causa judicial. Pese a que la descentralización de las oficinas de acceso a la justicia del Poder Judicial ha generado un mayor acercamiento a grupos que tradicionalmente tenían contacto únicamente con la justicia penal al ser perseguidos por las fuerzas de seguridad —por ser sospechosos de haber cometido un delito o una contravención, o bien por la institucionalización de algún niño de la familia, entre otras situaciones—, esto no ha extinguido todos los miedos y prejuicios de estos grupos para con los organismos judiciales. Pese a que los integrantes del Poder Judicial que tomaron contacto con las familias del Elefante Blanco tienen otro rol bien distinto que la justicia penal que consiste en el acompañamiento de estos grupos —aunque sea limitadamente— en el reclamo de sus derechos sociales, ha habido 28- ABRAMOVICH, Víctor, (2009), Op. cit. 29- GAURI, Varun and BRINKS, Daniel M., (2008), Op. cit.

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temores y resistencias. Entre ellos, el miedo a que esa presentación implique un desalojo del edificio, la desconfianza a prestar sus nombres y sus firmas, la imposibilidad de acercarse frecuentemente a las oficinas judiciales por su lejanía y por los altos costos del viaje, miedo a la identificación por parte del Poder Judicial como “usurpadores” del edificio, entre muchos otros. Todos ellos aparecieron cuando se convocó a los vecinos a la firma de la acción de amparo, lo que implicó un reforzamiento del trabajo territorial interdisciplinario de los organismos de defensa para rebatir cada una de las negativas —aunque no funcionó en todos los casos—, pero la demanda fue firmada y presentada. Como primera respuesta a la presentación realizada por los vecinos acompañados por el Ministerio Público de la Defensa, el Juzgado en lo CAyT N° 4 a cargo de la Dra. Elena Liberatori, el 19 de diciembre de 2013, dictó una medida cautelar aceptando todos los puntos expresados por las familias. En particular ordenó —de manera urgente— la limpieza periódica de los tanques de agua; la limpieza del basural de los subsuelos del edificio, la limpieza periódica de los volquetes y containers del interior del edificio, tareas de fumigación y desratización en forma periódica, la provisión de agua potable y la colocación de barreras físicas en ventanas, y estableció prioridades entre ellas. Como consecuencia de la presentación del litigio, las estrategias de movilización y reclamo de las familias cambiaron. Su histórico reclamo ahora se vio formalizado en un juicio con pretensiones y actores claros: un demandante común (todos los habitantes del ex Centro de Salud Mataderos), un demandando (el GCABA) y un encargado claro en hacer cumplir las obligaciones a su cargo (la jueza). Por otro lado, la interposición del reclamo elevó cualquier piso de negociación de cualquier

asunto relacionado con sus condiciones de vida. En el caso, los vecinos del edificio históricamente han organizado cortes de las avenidas General Paz, Eva Perón o Piedrabuena para realizar reclamos concretos tales como cortes de luz o por las consecuencias del incendio en 2012, sin que pudieran colectivizar reclamos más allá de lo coyuntural. Una vez iniciado el litigio reconfiguraron sus estrategias ampliando su repertorio de reclamos. Es decir que, los vecinos hacen mención a la existencia del litigio para cualquier otro reclamo entendiendo que sus carencias y necesidades pueden transformarse en reclamos de derechos sociales, por lo que ampliaron sus capacidades de reclamo complejizándolas. Posteriormente al dictado de la medida cautelar, en septiembre de 2014, el juzgado interviniente convocó a una audiencia judicial que se instituyó como un hito en este litigio donde las familias pudieron “de primera mano” exponer su problemática tanto frente a funcionarios del Poder Ejecutivo como del Judicial. No solo que dos vecinos pudieron exponer frente a la jueza su situación —y la necesidad de que se cumplan las órdenes impuestas—, sino que también más de 50 vecinos acompañaron su reclamo en la puerta de los tribunales a la espera de respuestas que mejorarían su calidad de vida, alzando así una única voz. Es decir que en términos de organización interna fue la única vez que se visibilizó la unión en un reclamo de todas las familias del edificio. Todas ellas exigían el cumplimiento de la medida cautelar ordenada. O bien, dicho de otro modo, ampliaron su repertorio de formas de movilización, así como también accedieron literalmente a la justicia.

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5. Palabras finales La construcción de la demanda del Elefante Blanco fue un proceso complejo en varios aspectos. A partir de una demanda concreta en resguardo del derecho a la salud de los vecinos se delinearon acciones administrativas y, ante la falta de respuesta del GCABA, se decidió judicializar las condiciones de vida de los habitantes del Elefante Blanco. Para ello se delineó una demanda judicial en la que el incumplimiento del Poder Ejecutivo fuera indubitable y se obligara a cesar en su omisión de garantizar el derecho a la salud de las familias del Elefante Blanco. Era claro que las condiciones en las que habitaban estos vecinos requerían de una intervención estatal concreta. Es decir que, ante la omisión del Poder Ejecutivo de cumplir con sus obligaciones, debía el Poder Judicial ordenar la implementación de un plan sanitario integral para impedir la continua violación de derechos de estos habitantes. Es por ello que, teniendo en cuenta los desfavorables antecedentes jurisprudenciales en materia de vivienda, se buscó que el caso fuese presentado de manera tal que una futura sentencia fuera de fácil y concreta ejecución. Se buscaba no solo cambiar radicalmente las condiciones de vida de las personas, sino también que ningún juez pudiese negarse a la pretensión planteada en el amparo. Con el objetivo de impactar directamente sobre los derechos de las personas de este edificio se tuvo en cuenta que las tareas que se requerían como parte del plan integral de saneamiento pudiese ser cumplido con las dependencias actuales del GCABA, así como con el presupuesto anual de la Ciudad. Es decir que no se solicitaron obras faraónicas, sino condiciones mínimas de habitabilidad. Todo ello sin perder de vista el reclamo histórico de las familias respecto a la necesidad de

encontrar una solución habitacional definitiva. Si bien el objetivo de este amparo no iba a dar esa respuesta, fue el puntapié inicial para que surgieran algunas propuestas habitacionales por parte del Ministerio de Desarrollo Social, las que serán abordadas en otros capítulos de este número. Respecto al diseño del amparo se consultó doctrina y jurisprudencia no solo local, sino también internacional en términos de vivienda y saneamiento ambiental, pero considerando los desfavorables antecedentes en el fuero local, se acordó buscar el impacto en la vida de los habitantes y no un nuevo litigio estructural que intentara explorar nuevos estándares en materia de derechos sociales y ambientales. Todo este proceso se vio acompañado con acciones de abordaje territorial desde los organismos de la justicia que generaron instancias de diálogo y articulación con los habitantes del Elefante Blanco. A través de la información recabada y del intercambio establecido pudo construirse este litigio que busca, ni más ni menos, cambiar la vida de estos individuos.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Dra. María Fernanda Ruiz Conti y Dr. Ramiro Dos Santos Freire*

El litigio estructural para la protección de derechos fundamentales: la experiencia del Elefante Blanco. Deberíamos poder entender que las cosas no tienen esperanza y sin embargo estar decididos a cambiarlas. F. Scott Fitzgerald1

I. Un amparo colectivo en tutela de la vida, dignidad y salud integral de los vecinos del “Elefante Blanco”.2 I. 1. Antecedentes del caso y una breve historia del lugar. El complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante 1- SCOTT FITZGERALD, F. El Crack-Up, Ed. Crack Up, Buenos Aires, 2011.

* Dr. Ramiro Dos Santos Freire Defensor Oficial a cargo de la Defensoría Nº5 ante los Juzgados de Primera Instancia en lo CAyT de la CABA. Actúa como patrocinante en el caso “Elefante Blanco”.

Dra. María Fernanda Ruiz Conti Abogada (UNC). Especialización en Derecho Constitucional (UCA). Funcionaria de la Defensoría General de la CABA.

2- Causa “Serra, Gustavo Elías c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo (art. 14 CCABA)”, en trámite ante el Juzgado Nº 4, Secretaría Ad Hoc de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires. Una exposición detallada de las distintas aristas del caso puede consultarse en otros artículos de esta misma publicación. Tratándose de un caso en pleno desarrollo, corresponde advertir al lector que el presente artículo se terminó de redactar en el mes de octubre de 2015.

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Blanco”, se encuentra localizado dentro de la Villa 15, en la Comuna 8, barrio de Villa Lugano, en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires. El edificio mencionado se erige en medio de una manzana, y está rodeado de una gran cantidad de viviendas muy precarias apoyadas sobre sus muros. Es un proyecto de hospital inconcluso, que quedó a medio construir, y se transformó entonces en una gigantesca estructura en constante deterioro.3 La historia del edificio se remonta en el tiempo. De acuerdo a distintas fuentes, aproximadamente a partir de 1920 existieron diversos proyectos para construir un hospital en el lugar. Un tiempo después, el proyecto avanzó en ocasión de la llamada “cruzada antituberculosa”,4 desarrollada en 1935, organizada por la Liga Argentina contra la Tuberculosis y que desplegó un ejercicio de difusión y propaganda en gran escala para combatir la enfermedad. Además, entre sus objetivos se encontraba el de recaudar fondos para la construcción del Instituto Nacional de la Tuberculosis con capacidad para 1.200 camas. Ese mismo año, y en base a un proyecto del legislador Alfredo Palacios, el Congreso de la Nación sanciona la Ley Nº 12.233, de subvención estatal a la Liga mencionada para crear el Instituto de la Tuberculosis.5 En el mismo año de 1935 el presidente Agustín P. Justo inauguró la piedra fundamental del edificio; luego comenzaron las obras y hacia 1939 la obra alcanzó sus catorce pisos de altura, pero luego se abandonó

3- Se ubica específicamente sobre la Avda. Comandante Luis Piedrabuena al 3200, entre las calles Hubac y La Rosa, Manzana 27 bis del barrio Villa 15, y ocupa un predio de aproximadamente 17.940 m2. 4- ARMUS, Diego, La ciudad impura. Salud, tuberculosis y cultura, 1870-1950, Ed. Edhasa, Buenos Aires, 2007, p. 289. 5- Ibíd., p. 280.

el proyecto y se interrumpió la construcción.6 Durante las dos primeras presidencias de Juan D. Perón (1946-1955) se retomaron las obras en el edificio, con el objetivo de convertirlo en el hospital para enfermos leprosos e infecciosos más grande de Latinoamérica. Sin embargo, después de 1955 este plan fue dejado de lado y las obras quedaron definitivamente paralizadas. Así, el edificio se ha convertido en un emblema del olvido y de las promesas incumplidas. El lugar que iba a ser un hospital pionero en el mundo para el tratamiento de enfermedades infecciosas es ahora un edificio sin terminar, en estado ruinoso, donde las personas viven en una extrema precariedad y hacinamiento sin margen alguno para elegir un piso mínimo de bienestar en sus hogares, sufriendo diariamente los efectos de la exclusión. Puede afirmarse que simboliza la indiferencia de los gobiernos por los más desposeídos. Durante la década de 1980 el edificio se fue poblando paulatinamente por familias que no tenían otro lugar en donde vivir, muchas de ellas provenientes de las provincias del interior del país. Se construyeron casas precarias, tanto en el interior como en las inmediaciones del edificio. Eran viviendas hechas con cartones, telas, chapas o maderas. El edificio fue habitado en la planta baja y en el primer y segundo piso, ya que para evitar la superpoblación se bloquearon o destruyeron las escaleras que llevaban a los pisos superiores. Con el tiempo, el imponente edificio empezó a ser conocido por los vecinos con el nombre de “Elefante Blanco”. Es importante señalar que el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye al 6- PÉRGOLA, Federico, “Breve historia de la lucha contra la Tuberculosis en la Argentina”, en Revista Argentina de Salud Pública, Vol. 2, Nº7, junio de 2011, ed. Ministerio de Salud de la Nación, Buenos Aires, 2011.

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Elefante Blanco, está bajo la titularidad dominial del Estado local y ha sido transferido a la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires.7 Además, de acuerdo a los términos del Decreto local Nº 1739/07,8 este ministerio tiene la obligación jurídica de arbitrar los medios para la recuperación integral del inmueble, y el desarrollo de tareas de interés comunitario. No existen datos oficiales de la cantidad de habitantes del lugar. Sin embargo, puede señalarse con bastante certeza que, hacia 2012, se encontraban viviendo en el edificio alrededor de cien familias y en la base del lugar otras doscientas.9 Los vecinos convivían en pésimas condiciones sanitarias, sin servicios básicos como agua potable, cloacas o recolección de residuos. Literalmente, los habitantes del Elefante Blanco, vivían sobre un gran basural ubicado en el subsuelo del inmueble. En el lugar además proliferaban toda clase de insectos y roedores. En este contexto, las personas se veían expuestas a todo tipo de enfermedades vinculadas con la situación ambiental. Por supuesto, estas condiciones afectaban particularmente a los grupos especialmente vulnerables (personas con discapacidad, adultos mayores, entre otros). De acuerdo a los relevamientos realizados por la Defensoría, en el lugar también vivían una gran cantidad de niños que padecían distintas patologías derivadas del entorno descripto. Presentaban a menudo problemas tales como dificultades respiratorias por la altísima

humedad del edificio, o alergias por picaduras de insectos, entre muchos otros. Estos problemas no solo afectaban la salud, sino que también repercutían negativamente sobre la escolaridad de los niños. Más allá de esta descripción, difícil de ilustrar con meras palabras, el contacto directo con esa realidad es una afrenta al derecho a una vida digna. A su vez, se trata de una población que sufre una situación de pobreza estructural, con bajos índices de empleo formal, y con graves limitaciones en el acceso a la salud o educación. Los estudios realizados por distintos organismos públicos coincidían en el diagnóstico. Describían que en el subsuelo se acumulaba agua, basura y desechos cloacales, y esta situación generaba la presencia de roedores, mosquitos, pulgas, cucarachas y otros insectos así como malos olores y humedad. Se destacaba, además, que las condiciones ambientales adversas afectaban gravemente la calidad de vida y las condiciones de salud de la población residente en el edificio y sus alrededores, aumentando el riesgo de múltiples problemas de salud o agravando los ya existentes. En referencia a estos problemas de salud, los distintos informes destacaban en particular situaciones vinculadas a patologías respiratorias, tuberculosis, enfermedades gastrointestinales, infecciones en la piel, dengue, entre otros.10

7- Al cierre de este artículo, en virtud de la Ley de Ministerios sancionada el 3/12/2015, este ministerio cambió su denominación a “Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano” (Ley Nº 5460, art. 2º).

En vista del fracaso de las diferentes instancias previas de diálogo, y ante las omisiones de distintas agencias gubernamentales en los años

I. 2. La acción de amparo presentada ante la Justicia

8- Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires Nº 2823. 9- Conf. Resolución Nº 2332/12 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, del 17 de agosto de 2012.

10- Informe del CeSAC Nº 5 (Ministerio de Salud del GCBA) acerca de la situación habitacional del Elefante Blanco.

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anteriores, los vecinos decidieron llevar el problema ante los estrados judiciales. Así, se presentó una acción de amparo colectivo (cfr. art. 43 CN,11 art. 14 Constitución de la Ciudad)12 11- El art. 43 de la Constitución Nacional establece: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización. Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística. Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio”. 12- El art. 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone: “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte. Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio

ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, con el patrocinio de la Defensoría de Primera Instancia ante el mismo fuero, Nº 5. Al momento de preparar el caso se buscó rescatar el trabajo realizado anteriormente por otras instituciones estatales. En este sentido, sería injusto no señalar el exhaustivo análisis realizado por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (plasmado en la Resolución Nº 2332/12 del citado organismo, suscripta por su entonces titular, Dra. Alicia Pierini). Igualmente debe mencionarse el constante trabajo territorial y de promoción de derechos realizado en el lugar por la Oficina de Atención Descentralizada Mataderos-Liniers, dependiente de la Asesoría General Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires. Un lugar común de crítica a la judicialización de problemas sociales es que el Poder Judicial sustituiría a los órganos representativos (Ejecutivo y Legislativo) en el diseño y ejecución de políticas públicas. Sin adentrarse en este debate, lo cierto es que en este caso puntual la judicialización se dio después de que se agotaran largamente todas las instancias políticas y administrativas, y siendo notorio el abandono que sufrían los habitantes por parte de los órganos de gobierno. Cabe agregar que, durante los meses anteriores a la presentación del amparo, la Defensoría participó de una mesa de diálogo con distintas reparticiones y con funcionarios del GCBA, sin resultados positivos. cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor. El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia. El procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Todos los plazos son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el accionante está exento de costas. Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva”.

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Cuando se inició la acción judicial de amparo, en diciembre de 2013, la situación socioambiental en que se encontraban los habitantes del lugar era gravísima. Ello obligó entonces a presentar, como se ha dicho, una acción de amparo colectivo, contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para que a través de los organismos competentes (Ministerio de Desarrollo Social, Secretaría de Hábitat e Inclusión, Unidad de Gestión de Intervención Social, Instituto de Vivienda de la Ciudad, etc.), cese en su omisión de garantizar el derecho a la salud integral de las personas que habitan el complejo ex Centro de Salud Mataderos. La demanda presentada, enfatizando el derecho a la vida y a la salud integral, puso el eje en la crítica situación ambiental y sanitaria. De esta manera, el objeto principal de la acción se refiere a la higiene y limpieza de la totalidad del basural ubicado en los subsuelos del Elefante Blanco; el mantenimiento de la higiene y la clausura e inhabilitación de estos subsuelos; la higiene y limpieza periódica de los tanques de agua del edificio, y de los volquetes y contenedores ubicados en el interior del mismo; la adecuación del sistema de la red cloacal del edificio y posterior conexión con la red troncal; tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también en aquellas viviendas que se ubican en las inmediaciones; provisión de agua potable para todas las personas que habitan en el predio; y la organización de un sistema de recolección de residuos para todo el complejo ex Centro de Salud Mataderos. A su vez, se solicitaba que se ordene al Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires presentar y ejecutar un plan para la recuperación integral del predio y el desarrollo de tareas de interés comunitario. En síntesis, se requería obligar al GCBA a realizar la totalidad

de las acciones y obras necesarias para garantizar el derecho a la salud y al ambiente sano de todos los habitantes del predio de referencia. Como se ha dicho, la situación del lugar era extremadamente grave. Los vecinos debían consumir agua contaminada, y por la cercanía del basural tenían que convivir con roedores y toda clase de insectos. Estas circunstancias no surgían solamente de las denuncias de los propios habitantes, sino que también fueron constatadas por la propia Defensa Pública antes de iniciar la demanda. Asimismo, también fueron registradas por los informes de distintos organismos, como la Asesoría General Tutelar y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. Y en particular en cuanto a las afectaciones a la salud de los habitantes, resultaron valiosos los informes ya citados del Centro de Salud Nº 5 (dependiente del propio GCBA), que es un efector de salud ubicado a unas dos cuadras del predio y que recibe constantes demandas de sus habitantes. El amparo se basó en el bloque de derechos fundamentales consagrados en nuestro orden constitucional, reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales de Derechos Humanos y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Especialmente el derecho a la vida, a la dignidad, a la igualdad, a la salud integral y al ambiente sano.13 Debe agregarse que la Constitución de la Ciudad se destaca por el énfasis en las denominadas políticas especiales, es decir acciones afirmativas para llevar los derechos a la realidad. Estas políticas deben desplegarse en distintos 13- Sería ocioso reproducir aquí el profuso y conocido conjunto normativo que tutela estos derechos (vg. arts. 14 bis, 16, 33, 41, 43, 75 inc. 22 Constitución Nacional; arts. 4, 24 y 25 Convención Americana de Derechos Humanos; arts. 2, 11, y 12 Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; arts. 3, 4 y 27 Convención de los Derechos del Niño, entre muchos otros).

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ámbitos y se desarrollan a lo largo del texto constitucional (vg. salud, educación, ambiente, hábitat, cultura, deporte, seguridad, igualdad entre varones y mujeres, derechos de niños, niñas y adolescentes, entre otras). En particular, el art. 17 de la Carta local dispone “(…) La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión (…), y asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”. Además, la Constitución de la Ciudad, en diversas disposiciones, ha adoptado un concepto de salud integral. Así, la misma establece que “(…) se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente” (cfr. art. 20 CCABA). Debe destacarse que, tratándose de una vulneración de derechos de un conjunto de personas que componen la población del lugar, nos encontramos ante un caso de afectación de derechos de incidencia colectiva (art. 43 CN, art. 14 inc. b Código Civil y Comercial).14 En especial, no solamente está afectado el derecho al ambiente sano (art. 41 CN), bien colectivo por definición; también existe una vulneración en términos colectivos del derecho a la vida, la dignidad, y la salud integral, de un grupo que se encuentra en una situación de vulnerabilidad social, dentro de un predio que es de propiedad del Estado local. 14- En referencia a los derechos colectivos puede ser útil recordar la definición utilizada por el Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica aprobado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal en el año 2004, que en su artículo 1° define entre los ámbitos de la acción colectiva, el de los “intereses o derechos difusos, así entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base”.

Aquí, el abandono y la omisión estatal vulneran, en síntesis, el derecho a la inclusión social y a vivir en condiciones dignas. I. 3. Desarrollo de la causa judicial Apenas comenzado el proceso, se obtuvo el dictado de una medida cautelar que receptó en su totalidad los puntos solicitados en la demanda. Así, el Juzgado ordenó al GCBA a presentar en forma urgente un programa de tareas en relación a la situación planteada. Se dispusieron medidas atinentes a la limpieza del basural, higiene de tanques de agua, volquetes y contenedores, tareas de fumigación y desratización, así como también la colocación de barreras físicas en el edificio para evitar el arrojo y acumulación de basura. La medida cautelar estableció como prioridad la provisión de agua potable para las personas que habitan el Complejo. Debe recordarse que el derecho humano al agua reviste carácter esencial, y puede definirse como el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.15 Esta resolución cautelar fue confirmada por la Cámara de Apelaciones, que rechazó la apelación presentada por el GCBA. Durante el transcurso del caso, el trabajo de la Defensoría siempre se realizó bajo la premisa fundamental de respetar y hacer valer la voz de los afectados. Por ello, se intentó dar la máxima relevancia a las posturas y opiniones de los propios habitantes en relación a sus necesidades. En ello, se buscó realzar y reafirmar toda la vitalidad de la comunidad afectada, pese a sus deplorables circunstancias materiales. En su 15- Cf. Observación General Nº 15 del Comité del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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condición adversa, las personas viven y trabajan, tienen hijos, estudian y buscan superarse, juegan al fútbol, festejan cumpleaños, discuten sus problemas. Es decir, llevan adelante la vida con total dignidad a pesar de las condiciones materiales indignantes a las que son sometidos. Y en ese conflicto cotidiano, en esa lucha por tratar de mejorar se puede observar una visión muy humana de las cosas, partiendo de las firmes decisiones que se toman en situaciones extremas. Todo ello con un claro concepto de la misión de una Defensoría en esta clase de casos. No se trata de imponer una forma de intervención, sino que por el contrario, la Defensa Pública acompaña, asesora, patrocina, pero el verdadero protagonismo corresponde al colectivo de los vecinos, que se reconocen y asumen como el real sujeto de derecho. De esta manera, se busca cumplir con la misión de dar voz a los que no tienen voz, de expandir la cultura de los derechos, de permitir que las necesidades que sufren los sectores postergados se articulen jurídicamente como demandas de reconocimiento y exigibilidad de derechos. Desde esta perspectiva, permanentemente se solicitó al Tribunal la realización de actos procesales que posibilitaran una participación más directa de los vecinos. Como respuesta a ello, en el transcurso del proceso ya se han realizado dos reconocimientos judiciales en el mismo Complejo (el primero el día 15 de abril de 2014, y el segundo 9 de abril de 2015). Más allá de la relevancia del acto procesal en sí, es necesario destacar su enorme valor simbólico, en cuanto al significado profundo que tiene el hecho de que la Justicia se haga presente en el barrio, y vea con sus propios ojos la situación. Seguramente fue la primera vez que un juez estuvo en el Elefante Blanco. En esa senda, también hay que destacar la realización de una audiencia judicial, celebrada

en sede del tribunal el día 8 de septiembre de 2014, donde pudieron participar y ser oídos los representantes de los propios vecinos. Por otra parte, no pueden obviarse las dificultades y trabas para el efectivo cumplimiento de la medida cautelar dictada en el proceso. Se verifica en este caso un problema común en referencia a este tipo de litigios, esto es el real cumplimiento de las decisiones judiciales.16 A ello contribuyen distintos factores, como la reticencia de las autoridades a dar pleno cumplimiento a las mandas judiciales, combinada con la escasa efectividad de los remedios judiciales ante dichos incumplimientos. En este sentido, creemos que en esta clase de casos los tribunales deben ser mucho más estrictos y exigentes en el acatamiento de sus propias resoluciones. Otro problema recurrente es la maraña burocrática dentro de las estructuras estatales, que dificultan las acciones concretas. Es decir, existen diversos organismos (en el caso el Instituto de la Vivienda de la Ciudad, la Secretaría de Hábitat, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Ambiente y Espacio Público, la Unidad de Gestión e Intervención Social, etc.), cuyas funciones a menudo se superponen. Desde afuera, se observa que estos organismos a menudo no cooperan entre sí, e inclusive se obstaculizan mutuamente. A su vez, cuando se habla de omisión estatal, el abandono no se traduce simplemente en la falta de políticas públicas adecuadas. También sucede que la presencia del Estado se encuentra mediada por diferentes instancias informales (referentes, cooperativas, y otras) que, en muchas ocasiones, desvirtúan la propia acción estatal e introducen una lógica clientelar y de escasa transparencia. 16- Sobre la problemática del cumplimiento de las sentencias en casos complejos, véase Asesoría General Tutelar, Implementación de sentencias judiciales colectivas, Eudeba, Buenos Aires, 2013.

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En este caso, el GCBA cumplió, aunque solo de manera parcial, la medida cautelar dictada. En este sentido, las autoridades realizaron algunas obras puntuales, como la colocación de algunas barreras físicas dentro del edificio, así como avances en la limpieza de los subsuelos. También se mejoró en parte el sistema de recolección de residuos. Estas obras suponen un alivio de la situación, pero las condiciones del lugar siguen siendo deplorables. Respecto a la limpieza del subsuelo, se realizó una licitación de obra pública y se cumplió una primera etapa de la misma, pero actualmente esta obra se ha dado por finalizada, pese a que no se realizó la limpieza en forma total. Por otra parte, nunca se cumplió efectivamente con la provisión de agua potable para los habitantes del lugar. Estos incumplimientos de la medida cautelar fueron reiteradamente denunciados por la Defensoría ante el tribunal, hasta el momento sin respuesta positiva. I. 4. Actualidad del caso y expectativas futuras Debe señalarse que durante los años 2014 y 2015, el GCBA, a través del Ministerio de Desarrollo Social, viene promoviendo la reubicación de los habitantes del Complejo, pero solo de quienes habitan el propio edificio Elefante Blanco, y no abarcando, en principio, a las familias que habitan viviendas linderas al mismo, en la manzana 27 bis. Básicamente, la relocalización se realiza a través del otorgamiento de subsidios a las familias, para que las mismas accedan a alguna solución habitacional. Como se señaló en párrafos anteriores, el amparo colectivo presentado ante la Justicia tuvo como eje principal la crítica situación sanitaria que padecían los habitantes del complejo. Entonces, si bien esta relocalización no forma parte del objeto de la causa judicial, no es menos

cierto que, indudablemente, se trata de una consecuencia indirecta de la misma, ya que el GCBA adoptó este mecanismo como una manera de aliviar la grave situación socioambiental dentro del Elefante Blanco. Ante ello, debe advertirse que el eje prioritario siempre debe ser el respeto por la situación y los derechos de las familias, y no la intención del Gobierno de desocupar el edificio. Este proceso acarrea una gran complejidad y plantea diversos interrogantes. Ante ello, cabe señalar que cualquier política de reubicación que se lleve adelante debe contemplar la realidad integral de las familias, y que es indispensable la consulta previa y el consentimiento, sin presiones indebidas, de los habitantes del lugar. Por otra parte, deberían evitarse a toda costa las distinciones arbitrarias entre los habitantes en cuanto a las prestaciones recibidas. A su vez, el Estado no debería utilizar las soluciones individuales para ocultar la dimensión colectiva del caso, ni para quebrar la cohesión y solidaridad entre los propios vecinos. Esta relocalización tiene algunos aspectos positivos, en cuanto supone, en ciertos casos, una mejora real en las condiciones de vida de los afectados. Sin embargo, la naturaleza del problema exige que las autoridades actúen con plena responsabilidad y una adecuada sensibilidad. Cuando alguien se ve obligado a abandonar el propio hogar, la comunidad y el entorno social, se da un movimiento que es asimilable a un “pequeño exilio”. La comprensión y empatía con esta situación debe estar presente. Debe advertirse que la reubicación se lleva adelante con un alto grado de informalidad. No existe un programa explícito y público al respecto. Tampoco hay un relevamiento censal oficial, y la información sobre las modalidades del procedimiento es escasa y fragmentada. Por otra parte, no existe un adecuado seguimiento de la situación particular de las familias.

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Una reubicación tiene necesariamente aspectos complejos y multidimensionales, y el Estado debe actuar garantizando y resguardando los derechos humanos, especialmente la vivienda digna, así como también la alimentación, la salud, la educación, la seguridad, entre otros. Para sintetizar, debe garantizarse un proceso de relocalización respetuoso e incluyente de los puntos de vista de los afectados.17 En este sentido, la actuación estatal debe estar alejada de criterios clientelares o meramente asistencialistas y debe, en cambio, orientarse por criterios objetivos y respetuosos de los derechos de las personas.18 Si bien no ha sido explicitado formalmente, todo indica que la intención de las autoridades del GCBA sería lograr la desocupación completa 17- Para profundizar sobre el respeto de los Derechos Humanos en un proceso de relocalización, se puede consultar “La causa ‘Mendoza’: la relocalización de las familias y el derecho a una vida digna. Las personas no son cosas.”, Revista Institucional de la Defensa Pública, Año 4, Nº6, Buenos Aires, diciembre de 2014. 18- Por su claridad, vale transcribir una sentencia extranjera que expone esto con suma precisión. Así, se ha dicho que el Estado “…al servicio de los pobres se caracteriza por su claridad, franqueza y apertura. En este sentido, la población en situación de pobreza y vulnerabilidad debe poder acceder al Estado de manera directa, sin necesidad de acudir a intermediarios, actuando ante las autoridades públicas en condiciones de igualdad. Para que ello sea posible, los beneficiarios de los programas estatales tendientes a la erradicación de la marginación y la pobreza deben tener acceso a toda la información disponible acerca de esos programas y, muy especialmente, deben poder solicitar la asistencia estatal, recibiendo un trato amable y comprensivo, que se adecue a su situación particular de vulnerabilidad social. La viabilidad de una función pública como la expuesta depende, también, de las personas de las que se vale el Estado para atender a la población que se halla en la situación descripta. Ciertamente, tal funcionario debe ser formado en una cultura de servicio a los pobres que haga énfasis en el hecho de que la atención que se presta no constituye un acto de caridad o una graciosa concesión del Estado, sino la respuesta a derechos específicos de las personas que implican deberes correlativos que el Estado está obligado a cumplir…” (Corte Constitucional de Colombia, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-307, 5/5/1999), citada en GIALDINO, R. Derecho internacional de los Derechos Humanos: Principios, Fuentes, Interpretación y Obligaciones, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2012, p. 13.

del Elefante Blanco. Cabe anotar que, aun en el caso de que ello ocurriera, persisten y quedan pendientes muchos problemas relacionados con la causa. La cuestión del saneamiento y limpieza del edificio seguirá siendo imperiosa, ya que el predio constituye un gran un foco infeccioso que genera efectos perniciosos en todo el barrio. Por otro lado, y como ya hemos dicho, debe atenderse a la crítica situación de las familias que viven en las adyacencias del edificio, en la manzana 27 bis, y cuyos derechos siguen siendo gravemente vulnerados. Estas familias, y especialmente sus niños, continúan padeciendo los efectos de la pésima situación sanitaria y ambiental. Otra cuestión a resaltar es que, al momento de escribir estas líneas, no existe ningún plan oficial para el destino del inmueble denominado “Elefante Blanco”. En este punto, corresponde recordar que, de acuerdo al Decreto Nº 1739/07 ya citado, el lugar deber ser destinado a una función de bien público. Es necesario reforzar la presencia del Estado en el lugar, considerando especialmente que se trata de un barrio habitado por una población con grandes carencias y dificultades de acceso a bienes básicos. Por ello es necesario fortalecer prestaciones de salud o educación, que mejoren la calidad de vida de los habitantes. A esta altura del desarrollo del caso, existen aspectos positivos a destacar, así como también distintas asignaturas pendientes. En primer término, la experiencia resulta muy positiva en cuanto a dar una mayor visibilidad de los problemas que enfrentan los vecinos afectados por la situación ambiental del edificio. Así, el caso tuvo repercusión en distintos medios de comunicación y en la opinión pública. Por otro lado, el amparo permitió a los habitantes posicionarse de otra manera ante las autoridades del gobierno. En conexión con ello,

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se han generado instancias de participación efectiva que no deben desdeñarse. De distintas maneras, los vecinos tienen la posibilidad de involucrarse efectivamente en la discusión sobre sus problemas y soluciones, y pueden luchar para que sus ideas y aportes sean escuchados efectivamente por la Administración y por los tribunales. Por ello, es sumamente importante que en todas las instancias se garantice efectivamente la intervención de los vecinos, y que estos reciban del Estado información precisa y adecuada sobre los temas que los afectan. A su vez, el proceso de relocalización al que nos hemos referido, si bien dista de ser ideal en cuanto a las modalidades de implementación, en muchos casos individuales supone una mejora efectiva de las condiciones de vida. Por otra parte, el cumplimiento parcial de la medida cautelar, si bien insuficiente dada la gravedad de la situación, puede suponer al menos un alivio para los habitantes. Estos logros debieran ser un punto de partida para concretar soluciones más estables. Así, es necesario un compromiso más activo por parte del GCBA para el cumplimiento de las mandas judiciales de la causa, así como también un seguimiento más estricto por parte del tribunal para estos fines. Consideramos que, ante la gravedad de la situación, los tribunales y los distintos operadores del sistema judicial deben extremar la imaginación para encontrar mecanismos eficaces de satisfacción de los derechos.19 Otra cuestión relevante, y que no puede obviarse, es la falta de información precisa por parte del GCBA respecto a la mencionada relocalización, y en general respecto de las distintas medidas a adoptar en relación a los vecinos del edificio. 19ETCHICHURY, Horacio, Igualdad desatada: la exigibilidad de los derechos sociales en la Constitución Argentina, Ed. Universidad Nacional de Córdoba, 2013, p. 281 y ss., hace un completo análisis sobre las alternativas con que cuentan los jueces para hacer valer los derechos sociales.

A su vez, resulta criticable la constante desatención del GCBA respecto de los vecinos que viven en las inmediaciones del edificio, en la manzana 27 bis. Al respecto, poco se ha avanzado frente a la grave situación que atraviesan, y corresponde que las áreas de gobierno competentes trabajen intensamente sobre el lugar. El Tribunal deberá tomar en consideración todas estas cuestiones al momento de dictar la sentencia definitiva en la causa, para que la resolución resulte útil y eficaz para salvaguardar los derechos de los habitantes, y al mismo tiempo dejar atrás la historia de olvidos y abandonos.

II. El acceso a la justicia y su vinculación con la dignidad humana II. 1. El acceso a la justicia, un derecho humano fundamental. Aquí proponemos situar el caso Elefante Blanco como una experiencia vinculada con la efectividad del acceso a la justicia. Desde esta perspectiva de análisis creemos que será necesario reflexionar sobre las bases y fundamentos de este derecho. Es central tener en consideración la dignidad humana como eje de los Derechos Humanos, los derechos sociales y las relaciones jurídicas en general. El hombre se distingue como persona del individuo, porque la persona es un ser en relación, un ser con otros y por otros. Entonces, los derechos se siguen de la dignidad humana, y ellos no solo comprometen a los Estados sino también al prójimo. Si bien, los conflictos entre los Derechos Humanos y el poder se presentan desde o frente al Estado, es el tejido social el que va

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formulando y reformulando las enunciaciones de esos Derechos Humanos. Tomando como perspectiva la relación obligacional, es el Estado el que, ante cada persona, que por razones diferentes no pueda gozar de esos derechos, se encuentra obligado a proveer esos bienes, para que esa dignidad humana cobre vigencia efectiva, y no se trate de meros enunciados en las grandes cartas o instrumentos internacionales. Sin embargo resulta necesario tener en cuenta que esa dignidad, no solo compromete preferentemente al Estado, sino también a la sociedad. En tanto el hombre es un ser en relación, y no un ser aislado. Esa obligación atañe a todos los sujetos privados y públicos, que deberán respetar además de su propia dignidad, la del otro.20 Este deber de solidaridad implica que todos aquellos que, incluidos, disfrutan de los beneficios de la vida social, tienen un compromiso con aquellos que, excluidos, están al margen.21 Esta dignidad también resignifica las relaciones entre los poderes del Estado y la persona. Y para que ello sea posible es necesario que las personas de las que se vale el Estado para atender a las personas en situación de vulnerabilidad, tengan una real vocación de servicio que podría no estar presente en otros ámbitos, pero que en la función pública es un requisito sine qua non. Esa forma, esa cultura del servicio que envuelve a la función pública no debe ser vista como una gracia, una concesión o mera asistencia social, sino la respuesta del Estado a derechos irrenunciables. Explorando la idea de acceso a la justicia, la misma como concepto es un absoluto, igual 20- JORION, Benoît, “La dignité de la personne humaine ou la difficile insertion d’une règle morale dans le droit positif”, en Revue du Droi Public, 1999, Nº 1, p. 205 y ss., citado en Gialdino R., op. cit., p. 37. 21- CASTEL, Robert, La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Ed. Paidós, Buenos Aires, 1997, p. 416.

que la belleza, el amor. Digamos que desde una perspectiva platónica, no es posible realizar un cuadro que simbolice la belleza, o determinar con precisión si un sentimiento es amor o no lo es. Lo mismo ocurre con la justicia, es un absoluto difícil de “encarnar” en una persona, en un lugar, o en una práctica específica. En la búsqueda de la justicia en las relaciones sociales, habitualmente el Poder Judicial interviene donde las otras instituciones fracasan, o mejor dicho: en una democracia constitucional las instituciones son deficitarias e insuficientes. Y las soluciones se aplican desde ese punto en adelante. Es así que resulta fundamental al Poder Judicial, como poder del Estado, garantizar un compromiso con el proceso, aunque en muchas ocasiones, ese compromiso no garantice el resultado esperado. Cabe preguntarse entonces, ¿cómo se construye la confianza entre el Poder Judicial y los destinatarios o los que requieren la justicia, sobre todo cuando quien pretende acceder a la justicia es una persona o grupo en condición de vulnerabilidad? Y una primera afirmación que aparece como operativa es, que esa confianza no viene dada solo por las destrezas técnicas, ni por experiencias previas, sino por valores compartidos y por pertenecer a una misma comunidad. Aparece así como fundamental, en esa interacción entre el requirente de justicia y el Poder Judicial, la comunicación y la auténtica motivación. Estos elementos son cardinales, el qué, el cómo y el para qué. Aquí el abordaje territorial sirve para disolver la distancia entre los expedientes judiciales y la realidad. Ajustar las expectativas y comunicar desde la instrucción y el empoderamiento de las personas que reclaman derechos que pueden desconocerse. También, explicar la lógica jurídica y judicial aplicada al caso.

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Por otro lado, en una sociedad y una democracia cada vez más conflictiva y compleja, es necesario indagar la realidad subyacente a la cantidad de postulados sobre el acceso a la justicia que existen y a las constantes violaciones a los mismos. Así, el acceso a la justicia, a pesar de tantas enunciaciones, normas y prescripciones, tiene impedimentos de todo tipo, ya sean económicos, geográficos, culturales, lingüísticos, o de desconfianza en el sistema judicial. Y a medida que transcurre el tiempo, estos se agravan ya que la sociedad se hace más compleja y los mecanismos tendientes a poner en práctica esas profundas y extensas consagraciones de derechos resultan insuficientes. En virtud de las múltiples causas que genera el problema del acceso a la justicia, es necesario divisar la solución desde varias ópticas, y con una mirada interdisciplinaria que abarque una respuesta integradora al problema. En el orden local, en la Ciudad, frente al incumplimiento de los mandatos constitucionales de los otros poderes, cobra potencialidad el ejercicio de las facultades jurisdiccionales en orden al efectivo acceso a la justicia. Esta potenciación de las facultades judiciales genera interrogantes. ¿Se puede cuestionar la legitimidad del acto del poder judicial que ordena el cumplimiento del bloque de constitucionalidad de los Derechos Humanos ante la omisión del Poder Ejecutivo? ¿Qué es lo que se pondera en estos análisis? ¿La forma republicana de gobierno? ¿La doctrina de las políticas no justiciables? ¿O la ejecución de los postulados internacionales sobre Derechos Humanos al cual nuestro ordenamiento jurídico se halla compelido a cumplir? La legitimidad del Poder Judicial para asumir un rol activo en relación a los conflictos sociales, no puede ser discutida en abstracto sino

considerando el funcionamiento del sistema político y el contexto histórico en el que se desempeñan los jueces. Es decir que el rol activo del Poder Judicial aparecerá legitimado en un contexto de omisiones, corrupción y falta de legitimación de los otros dos poderes.22 En verdad, lo que resulta insostenible es que, mediante la excusa del respeto irrestricto a la división de poderes no se actúe aún en un contexto legitimado para hacerlo. Así las cosas, el Poder Judicial no puede ser funcional al abstencionismo frente a las políticas sociales de los otros poderes y a la vulneración de derechos bajo ese fundamento. Coincidimos en que “…Debe considerarse que la democracia es un gobierno que se ejerce por la discusión pública y no solo por la imposición de las mayorías. Los jueces deben actuar en un litigio de política pública en el que las objeciones contramayoritarias se diluyan demostrando que sus decisiones aun cuando sean tomadas por funcionarios no electos dan necesariamente respuesta en sus fundamentos a las posiciones de los sectores mayoritarios y minoritarios. Ni más ni menos que un debate democrático”.23 De poco vale el ordenamiento jurídico respecto a los derechos sociales si no está disponible. Eso equivaldría a decir que algo está en la vidriera pero no se puede acceder a él, no se puede tocar ni llevar. Un concepto de acceso a la justicia descripto por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, señala que aquel es “la posibilidad de que cualquier persona, independientemente de su condición, tenga abierta la puerta para acudir a los sistemas de justicia si así lo desea, la 22- SALGADO, José María, “El proceso colectivo y la política pública. Un sistema en construcción”, La Ley, Buenos Aires, 30 de junio de 2015. 23- Ibíd.

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posibilidad efectiva de recurrir a sistemas, mecanismos, e instancias para la determinación de derechos y resolución de conflictos”.24 Pese a este enunciado, como los muchos que existen, sigue habiendo una larga brecha entre la norma y la realidad social. En una sociedad que respeta los valores de la democracia y los derechos humanos, la justicia se considera un derecho humano fundamental, que no puede reducirse a una mera función de servicio que brinda el Estado. Pero para ello es necesario partir de una concepción reformista de las funciones públicas. Cabe recordar también que es en el campo de la administración de Justicia donde se define la vigencia de los derechos fundamentales en las sociedades contemporáneas, donde se prueba si las libertades y garantías enunciadas en los diferentes instrumentos de derecho internacional tienen o no aplicación real al interior de las comunidades humanas.25 Sin embargo, la sociedad reacciona de una forma cada vez más violenta frente a los conflictos y con menos confianza en las instituciones. Por esta razón el Poder Judicial y el Ministerio Público tienen como fin último aportar a la paz social. Porque esa violencia es el resultado de una deslegitimación de las autoridades institucionales, pero fundamentalmente, de configuraciones sociales complejas y desiguales donde pocos se apropian de mucho y a muchos les toca poco. Así, en el marco de una sociedad que judicializa cada vez más los conflictos sociales, la tarea del Ministerio 24- IIDH, Guía informativa, XVIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos. IIDH, San José, Costa Rica, 2000, p. 17. 25- MÉNDEZ, Juan E., “El acceso a la Justicia, un enfoque desde los derechos humanos”, en: IIDH/BID, Acceso a la Justicia y Equidad. Estudio en siete países de América Latina. IIDH, San José, Costa Rica, 2000, p. 17.

Público debe centrase en establecer un marco que permita la adecuada respuesta institucional y el respeto de la persona en su integralidad. II. 2. El acceso a la justicia y el programa constitucional en la Ciudad de Buenos Aires La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires garantiza “...El acceso a la justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos…”.26 La norma constitucional recepta y condensa en cierta manera la relevancia del concepto constitucional de acceso a la justicia, que ha tenido un importante desarrollo en las últimas décadas. Asimismo, plasma los criterios de los diversos instrumentos del sistema internacional de Derechos Humanos (art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional), que reconocen el derecho de todas las personas a obtener, en condiciones igualitarias, un rápido acceso a un tribunal de justicia de carácter imparcial e independiente respecto de las partes (arg. arts. 8° y 10° Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 14 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. 8° y 25 CADH, etc.). El sistema de asistencia jurídica gratuita al que alude la norma constitucional local no es otro que el que provee el Ministerio Público de la Defensa, una de las tres ramas del Ministerio Público, organismo constitucional establecido en los arts. 124 a 126 de la Carta porteña. De este modo, la Defensa Pública tiene asignado un rol primordial, y legitima su existencia, en cuanto ha de ser el medio para posibilitar que los sectores postergados y vulnerables puedan hacer oír su voz en el sistema judicial. 26- Cfr. art. 12 inc. 6 CCABA.

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Ya desde hace algunas décadas, la doctrina se esfuerza por dar contenido al acceso a la justicia y a hacer propuestas para lograr su efectividad.27 A su vez, el acceso a la justicia tiene también un sentido instrumental, en cuanto es la vía para garantizar la tutela efectiva de los demás derechos. La doctrina moderna coincide en entender a los derechos como un entramado, un conjunto inescindible dirigido a proteger la dignidad humana. El hombre es el eje del sistema jurídico. Y en este sentido, la interdependencia de los derechos humanos es uno de los conceptos fundamentales en esta materia, como ha indicado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.28 Modernamente, se debe destacar la faz colectiva del acceso a la justicia, y más aún, su dimensión emancipatoria. Esto significa que el acceso a la justicia cobra especial relevancia para llevar al ámbito judicial la lucha por los derechos de los sectores tradicionalmente postergados. En esta resignificación del acceso a la justicia, puede resultar útil acudir a las “Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad”.29 Este instrumento tiene un valor particular, toda vez que contiene directivas que se dirigen directamente a la labor de los operadores judiciales, y deben ser adoptadas como una guía imprescindible para fortalecer el acceso a la justicia en el ámbito regional. 27- Un trabajo clásico, pionero en la materia, se encuentra en CAPPELLETTI, M. y GARTH, B., El acceso a la justicia. Movimiento mundial para la efectividad de los derechos. Informe general, Colegio de Abogados de La Plata, La Plata, 1983. 28- CSJN, “Asociación de Trabajadores del Estado c/ Municipalidad de Salta”, del 18 de junio de 2013. 29- Instrumento adoptado por la Asamblea Plenaria de la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana. La Corte Suprema de la Nación adhirió a las mismas mediante Acordada Nº 5/2009.

En efecto, “…Las Reglas imponen a los integrantes de los Poderes Judiciales de América Latina el deber insoslayable de hacerse cargo de que la edad, el sexo, el estado físico o mental, la discapacidad, la pertenencia a minorías o a comunidades indígenas, la migración y el desplazamiento interno, la pobreza, la privación de libertad, las condiciones socioeconómicas hacen vulnerables a millones de personas más allá de que el Derecho los declare iguales. Al mismo tiempo recomiendan la elaboración de políticas públicas que garanticen el acceso a la justicia de quienes estén en situación de vulnerabilidad…”.30 Los nuevos tiempos reclaman una noción más amplia del derecho de acceso a la justicia. Aquí, existe una concepción que podemos llamar tradicional respecto al acceso a la justicia, que puede caracterizarse por su dimensión instrumental, individualista y eminentemente defensiva. Sin embargo, la revitalización del rol público del Poder Judicial, así como las grandes transformaciones institucionales surgidas a partir de la vuelta a la democracia en nuestro país, le otorgan al acceso a la justicia una nueva dimensión.31 Evidentemente, todo esto exige repensar el rol del Poder Judicial. En este sentido, estamos convencidos de que la propia legitimidad de los tribunales en los próximos años dependerá en gran parte de su capacidad para dar una respuesta adecuada a las demandas sociales. Coincidimos en que el Poder Judicial “…ya no cuenta con posibilidades reales de mantenerse al margen de los conflictos sociales, pues ello implicaría lisa y llanamente privar de sentido al denso conjunto de 30- RUIZ, Alicia, “Violencia y vulnerabilidad”, en Revista Institucional del Ministerio Público de la Defensa, Año 1, Nº 1, Buenos Aires, marzo de 2011. 31- Véase el interesante desarrollo de este punto en MAURINO, G., “Elementos de un nuevo paradigma de acceso a la Justicia”, en Asociación por los Derechos Civiles, La Corte y los Derechos: informe 2005/2007, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, 2008, pp. 83-95.

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derechos constitucionales reconocidos y erosionar la legitimidad de la Constitución misma”.32 Es necesario subrayar la dimensión colectiva del acceso a la justicia, que en la complejidad de la sociedad actual ya no se limita al derecho meramente individual, sino que lo trasciende para dar lugar a una expansión en el campo de los derechos. Allí el acceso a la justicia deberá verse a la luz de la efectividad y exigibilidad plena de los derechos. En otros términos, el Poder Judicial debe incorporar una mirada que privilegie la atención sobre las personas y grupos tradicionalmente vulnerados. En el apartado siguiente examinaremos algunas cuestiones que consideramos relevantes en referencia a la efectividad del acceso a la justicia, en el marco de los procesos colectivos.

III. La construcción de un caso genuinamente colectivo en el contexto de la Ciudad de Buenos Aires III. 1 La acción colectiva, herramienta para la tutela de derechos sociales Pensamos que el caso “Elefante Blanco” puede ser situado y analizado dentro de una corriente de distintos casos colectivos dirigidos a proteger derechos fundamentales. Creemos también que estamos ante una causa auténticamente colectiva, en la medida en que existe una participación real y efectiva de los vecinos en la construcción y desarrollo del caso. Por diversas razones, consideramos que la Ciudad de Buenos Aires, a partir del año 2000, se constituyó en un ámbito especialmente propicio para este tipo de litigios, a raíz de una serie 32- Maurino, op.cit., p. 91.

de factores concurrentes. Por un lado, en 1996 la Ciudad, —a partir de la autonomía consagrada por la reforma constitucional de 1994—, dictó su propia Constitución, que se caracteriza por un amplio y generoso reconocimiento de derechos fundamentales, y por un fuerte acento en políticas públicas de carácter positivo, a las que ya hemos aludido. Asimismo, en el año 2000 se pone en funcionamiento el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, que se transformó en escenario de distintos litigios en materia de derechos sociales.33 En este marco y desde un comienzo, la impronta activista del Ministerio Público, así como también la vitalidad de la sociedad civil, llevaron a los estrados judiciales diversas causas vinculadas con los derechos sociales, abarcando una amplia problemática (salud, vivienda, educación, entre muchos otros). Ante ello, en líneas generales el Poder Judicial local actuó de forma receptiva, con prácticas innovadoras y superadoras de la concepción tradicional. Cabe destacar, entre muchos otros casos, el reconocimiento amplio del derecho a la vivienda,34 la protección de la educación como derecho de incidencia colectiva,35 el reconocimiento de los derechos 33- MAURINO, G., y NINO, E., “Judicialización de políticas públicas de contenido social. Un examen a partir de casos tramitados en la Ciudad de Buenos Aires”, en Abramovich, V., y Pautassi, L. (comp.), La revisión judicial de las políticas sociales: estudio de casos, Ediciones del Puerto, Buenos Aires, 2009. 34- Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, “Ramallo, Beatriz c/GCBA s/ amparo”, del 12 de febrero de 2002; Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, “Mansilla, María Mercedes c/GCBA s/ amparo”, 13 de octubre de 2006. 35- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario, “Asesoría Tutelar ante la Justicia Contencioso Administrativo y Tributario c/GCBA s/amparo”, del 1 de junio de 2001.

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de las personas con padecimientos mentales,36 la provisión de servicios públicos en villas o asentamientos,37 los derechos de las personas con discapacidad,38 o avances históricos en materia de matrimonio igualitario.39 Ciertamente, también debe señalarse que en los últimos años, esta tendencia parecería estar revirtiéndose, a partir de un consenso conservador que se vislumbra desde el Poder Ejecutivo local, acompañado por las mayorías parlamentarias, que no han priorizado en su agenda el desarrollo de políticas sociales activas. A nivel jurisdiccional, hay que agregar que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha asumido posturas más restrictivas en materia de derechos sociales, por ejemplo en lo referido al acceso a la vivienda.40 Desde el punto de vista procesal, la causa Elefante Blanco se lleva adelante en el marco de la acción de amparo colectiva (art. 43 CN, art. 14 CCABA, Ley Nº 2145 de la Ciudad de Buenos Aires). Cabe recordar, además, que a partir del célebre precedente “Halabi”, el Alto Tribunal ha receptado la tesis amplia en cuanto a la conceptualización de los derechos colectivos 36- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, “Acuña, María Soledad c/GCBA s/ amparo”, del 23 de diciembre de 2008. 37- Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/GCBA s/amparo”, del 28 de diciembre de 2012. 38- Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, “Barila, Santiago c/GCBA s/ amparo”, del 14 de abril de 2011. 39- Juzgado Nº 15 del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario, “Freyre, Alejandro c/GCBA s/amparo”, del 10 de noviembre de 2009. 40- TSJ CABA, “Alba Quintana, Pablo c/GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA) s/recurso de inconstitucionalidad concedido”, expte. 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2010; y “GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en KMP c/GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA)”, expte. 9205/12, sentencia del 21 de marzo de 2014.

y su tutela a través de la vía del amparo.41 A su vez, el nuevo Código Civil y Comercial expresamente da cabida a la categoría de derechos de incidencia colectiva (art. 14 inc. b). En cierta manera, puede observarse que todos los derechos individuales pueden pensarse de manera colectiva, en otros términos se puede siempre encontrar una configuración colectiva de los mismos. En este campo resulta arduo establecer pautas claras y distintos conceptos se entrecruzan. Así, surgen temas como la acción colectiva, el amparo colectivo, las acciones de clase, el litigio estructural, el caso de interés público. A fin de aportar alguna luz, creemos que el litigio estructural vinculado con derechos sociales presenta una lógica singular y es susceptible de ser estudiado separadamente. En este litigio se trata de la tutela de derechos de grupos tradicionalmente marginados, privados de acceso a derechos básicos, víctimas de carencias estructurales. Por otra parte, son grupos que históricamente han sido ignorados por los poderes judiciales. Por ello, este tipo de litigios a menudo constituyen un desafío para las prácticas habituales del Poder Judicial. Además, ponen en cuestión el saber jurídico usual y exigen de los distintos operadores, en especial de los jueces, una dosis de creatividad a fin de encontrar nuevos caminos para la justicia. Al igual que en el ámbito federal, en la Ciudad la acción colectiva carece de regulación específica. Si bien la redacción original de la Ley de amparo local Nº 2145 contemplaba una regulación para el amparo colectivo, esta porción de la ley fue vetada por el Poder Ejecutivo.42 De 41- SBDAR, Claudia B., Juicio de Amparo Colectivo, Ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2013, p. 42. 42- ZBAR, Agustín, “El veto a la Ley de Amparo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en Daniele, M.,

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esta manera, las acciones de amparo colectivo no cuentan con reglamentación propia y se desarrollan, a falta de la misma, dentro de las reglas del amparo individual. Consideramos que el amparo colectivo puede servir como herramienta de protección de derechos sociales. El proceso genera la visibilización de situaciones de vulneración de derechos, permite construir experiencias colectivas de acción, construir conocimiento, y afianzar la organización de los colectivos afectados. Reiteramos, sin hesitación, que el Elefante Blanco constituye un caso genuinamente colectivo, que lejos de ser una construcción de laboratorio, se consolida a través de una verdadera intervención de los vecinos en su desarrollo, así como de la discusión con el Gobierno de la Ciudad y demás actores involucrados en la causa. El amparo colectivo es, sin duda, el caso prototípico de la acción colectiva. En este contexto, existe cierto consenso en la necesidad de avanzar hacia la regulación legal del trámite de las acciones de amparo colectivo.43 En este punto, no debe olvidarse la exhortación que en este sentido hiciera la Corte Suprema en el ya mencionado caso “Halabi”. En referencia a esta problemática, por nuestra parte advertimos que la falta de regulación constituye un problema en cuanto genera falta de seguridad jurídica en relación al trámite de los procesos. Esto genera el riesgo de que distintos actos procesales o las propias sentencias dictadas en casos colectivos se vean expuestos a declaraciones de nulidad en instancias superiores por fallas procesales.44 (directora), Amparo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Librería Editora Platense, La Plata, 2008, pp. 63 y ss. 43- VERBIC, Francisco, “Un nuevo proceso para conflictos de interés público”, La Ley, 2014 –F-, 805. 44- Ver un ejemplo de este problema en el caso “Kersich,

En este marco carente de regulación, en virtud de una noción amplia de participación, y en aras también de la seguridad jurídica, consideramos una práctica saludable las medidas que distintos tribunales adoptan para la publicidad y difusión de los procesos colectivos.45 Estos mecanismos posibilitan que todos los actores sociales interesados en cierta materia puedan participar en igualdad de condiciones del debate judicial. Creemos que el Poder Judicial no debe escapar a estos desafíos. Por el contrario, debe asumirlos en su real complejidad y experimentar caminos novedosos y creativos para dar las respuestas que exige la sociedad. De esta manera, el Poder Judicial puede construir una mayor legitimidad social, acentuando su compromiso con los problemas reales que afectan a las personas. En este camino, tienen una especial relevancia los mecanismos de carácter deliberativo, es decir aquellos que permiten que en el seno de los tribunales se produzca un diálogo robusto, con todas las partes involucradas y donde se escuchen todos los argumentos. Esto lleva a una mayor calidad y legitimidad de las decisiones judiciales. Así, los tribunales deben preocuparse por sumar a la discusión todas las voces interesadas, además de promover debates abiertos donde se realice un examen exhaustivo y riguroso de todos los argumentos presentados por las partes. De esta manera, los jueces podrán honrar su compromiso con los valores constitucionales y al mismo tiempo Juan Gabriel y otros c/Aguas Bonaerenses S.A. y otros s/amparo” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 02/12/2014). 45- Juzgado de Primera Instancia Nº 15 del Fuero CCAyT de la CABA, causa “Barbaro, Néstor Omar y otros c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA)”  (Expte N° 39.405/0), providencia del 15 de julio de 2015.

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superar las tradicionales objeciones al activismo judicial.46 III. 2. El rol del Ministerio Público y su legitimación procesal Como se ha indicado, la acción fue presentada por un vecino del edificio Elefante Blanco, Gustavo Serra, con el patrocinio de la Defensa Pública. La Defensa actúa en un doble rol, como patrocinante de los particulares, y asimismo en forma autónoma, en representación de derechos colectivos. Cabe mencionar que la demanda fue suscripta conjuntamente por el entonces Defensor General de la Ciudad, Dr. Mario J. Kestelboim. En estas circunstancias, y considerando la amplitud de la fórmula del art. 14 de la Constitución de la Ciudad, que permite que “cualquier habitante” pueda promover acciones en defensa de derechos de incidencia colectiva, el caso no presentó mayores problemas. Más aún cuando el firmante de la demanda era un vecino del lugar, directamente afectado por la condición ambiental del edificio. Sin perjuicio de ello, es necesario reafirmar la idea de la legitimación autónoma del Ministerio Público, puesto que consideramos que una visión amplia es consistente con un programa constitucional de ampliación de derechos. Antes que nada, el problema de la legitimación excede largamente cuestiones formales del derecho procesal; en realidad, es una cuestión de política constitucional. Es la pregunta por quiénes tienen voz, quiénes están autorizados a hablar. La palabra de quién tiene valor y la de quién, no. 46Ver el análisis de GARGARELLA, R., “Justicia dialógica en la ejecución de los derechos sociales. Algunos argumentos de partida”, en YAMIN, A.E., y GLOPPEN, S. (coordinadoras), La lucha por los derechos de la salud. ¿Puede la justicia ser una herramienta de cambio?, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, 2013.

Un error común es realizar un análisis estático del problema de la legitimación. En una sociedad auténticamente democrática existe una dinámica donde los distintos actores sociales permanentemente pugnan, en condiciones muy desiguales, por participar y hacer oír su voz en el debate público. En este contexto, podemos afirmar enfáticamente que el Ministerio Público está llamado a ser un protagonista central del litigio estructural en la Argentina, tanto a nivel nacional como en las jurisdicciones provinciales. Especialmente, en lo referido a la tutela de los derechos sociales.47 En el ámbito local, creemos que la cuestión puede enfocarse desde el prisma de la participación, partiendo de que justamente la Constitución de la Ciudad, desde su pórtico, establece que la Ciudad organiza sus instituciones como una “democracia participativa” (art. 1 CCABA). Esta robusta idea de participación no se limita a algunos institutos en particular (vg. referéndum, revocatoria de mandatos o el sistema de audiencias públicas), sino que irradia e impregna a toda la vida cívica. Evidentemente, el Poder Judicial no puede sustraerse a esta impronta y es por ello que necesita revisar sus prácticas para dar cabida a esta nueva realidad. Naturalmente, como en todos los ámbitos, esto genera resistencia hacia el interior de las instituciones. Es que la participación, cuando es auténtica y no es una simple máscara para habilitar decisiones ya tomadas de antemano, inevitablemente desborda el marco preconcebido de las instituciones y genera nuevos espacios para explorar. Como dice J. Borja, “(…) La participación es 47- AZCUNE, Juan Ignacio, El Ministerio Público de la Defensa ante la justicia administrativa como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales en la Provincia de Buenos Aires, Suplemento La Ley Administrativo Nº 2, Buenos Aires, abril de 2015.

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construir escenarios entre las instituciones y los colectivos sociales para deliberar, negociar, confrontarse, llegar a acuerdos o no. Es una conquista ciudadana si es resultado de la demanda social activa, sea por medio de organizaciones formales o de la acción colectiva (por ejemplo: la ocupación de un edificio abandonado para convertirlo en centro cívico). Exige reconocer la legitimidad del conflicto y a los actores que lo expresan, y aceptar que las instituciones no tienen el monopolio de las decisiones políticas, por lo menos en los procesos de elaboración y de ejecución(…) La participación se conquista cada vez que hay un movimiento colectivo que expresa unas demandas, reivindicaciones o propuestas y consigue crear escenarios de deliberación o negociación de las políticas públicas…”.48 En la Ciudad de Buenos Aires, consideramos que esta legitimación del Ministerio Público surge con claridad de las propias normas constitucionales, en cuanto le otorga la función de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad (art. 125 inc. 1 CCABA) y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social (art. 125 inc. 2 CCABA).49 En este marco, no compartimos las tendencias jurisprudenciales que, adscriptas a criterios restrictivos, desconocen las atribuciones de este órgano constitucional.50 Por otra parte, la ley recientemente dictada en el ámbito federal ha otorgado un claro respaldo a

la legitimación propia del Ministerio Público en materia de tutela de derechos colectivos. Así, de acuerdo al texto de la Ley Nº 27.149, se establece que “El Ministerio Público de la Defensa es una institución de defensa y protección de derechos humanos que garantiza el acceso a la justicia y la asistencia jurídica integral, en casos individuales y colectivos, de acuerdo a los principios, funciones y previsiones establecidas en la presente ley. Promueve toda medida tendiente a la protección y defensa de los derechos fundamentales de las personas, en especial de quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad” (art. 1). Además de la clara referencia a la tutela de Derechos Humanos y del acceso a la justicia “en casos individuales y colectivos”, la ley determina específicamente como deber y atribución del Defensor General de la Nación “Impulsar mecanismos de protección colectiva de derechos humanos, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Nacional” (art. 35 inc. “b”).51 La claridad de las normas citadas exime de mayores comentarios, y reafirma el concepto de que el Ministerio Público está llamado a cumplir un papel relevante en la tutela colectiva de derechos en Argentina. Asimismo, no es ocioso destacar que el art. 103 in fine del nuevo Código Civil y Comercial alude a la intervención del Ministerio Público cuando se encuentran comprometidos los derechos económicos, sociales y culturales.

48- BORJA, Jordi, Revolución urbana y derechos ciudadanos, Ed. Café de las Ciudades, Buenos Aires, 2014, pp. 304/305.

51- En la misma línea, el art. 42 de la norma establece como deberes y atribuciones de los Defensores Públicos Oficiales las siguientes: (i)  “Desplegar acciones de abordaje territorial y relevamiento de demandas individuales y colectivas, si las características de la problemática o la situación de vulnerabilidad las exigieren, para la optimización de la prestación del servicio” (inc. “m”); (ii)  “Promover la defensa y protección de los derechos económicos, sociales y culturales mediante acciones judiciales y extrajudiciales, de carácter individual o colectivo”  (inc. “o”); y (iii) “Actuar en coordinación con la Defensoría General de la Nación en la representación de intereses colectivos o difusos” (inc. “r”).

49- Ver el análisis de SCHEIBLER, G., “Autonomía, participación y legitimación en el amparo porteño”, en Daniele, M., op.cit, p. 272. 50- Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, “Asesoría Tutelar Nº 3 CAyT (Res. 5206/08) c/GCBA y otros s/amparo”, sentencia del 26 de mayo de 2015.

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Ante el cuestionamiento sobre la legitimación del Ministerio Público, se podría poner la cuestión en términos inversos. ¿Quién mejor posicionado y calificado que el Ministerio Público para ser el principal actor en el litigio estructural? Ciertamente los particulares y las organizaciones no gubernamentales pueden jugar un rol, pero la complejidad de los procesos, las dificultades para su seguimiento hacen necesario contar con una estructura institucional sólida y con recursos suficientes para poder impulsar estos casos colectivos.

IV. Algunas reflexiones finales El sistema internacional de derechos humanos fue creado en protección de las personas, lo que presupone que los derechos que se reconocen son exigibles jurisdiccionalmente y no dependen de la discrecionalidad de la administración o del legislador. Este concepto se vincula a la idea de plena justiciabilidad y exigibilidad de los derechos sociales.52 En diferentes lugares del mundo, cada vez más los sectores postergados, los colectivos con derechos vulnerados, acuden a los tribunales en busca de respuestas. ¿Son realmente útiles los litigios estructurales en materia de derechos sociales? ¿Pueden los tribunales efectivamente cumplir un rol positivo de transformación social? Con obvias precauciones, creemos que la respuesta debe ser afirmativa. Como demuestra el caso Elefante Blanco, el proceso en sí mismo adquiere una enorme relevancia, independientemente de las propias resoluciones judiciales. La propia causa puede generar concientización, intercambio de ideas, 52- Entre numerosas obras al respecto, ver el clásico ensayo de ABRAMOVICH, A., y COURTIS, C., Los derechos sociales como derechos exigibles, 2º ed., Madrid, 2004.

nuevos aprendizajes, difusión, repercusión en la opinión pública. Además, la preparación del caso fortalece la participación de los afectados y les permite asumir el protagonismo, revalidando su lugar frente al Estado y frente al resto de la sociedad. Otra cuestión de enorme relevancia es la ejecución y cumplimiento de las sentencias judiciales. Si no se atiende debidamente esta cuestión, se corre el riesgo de obtener sentencias que reconocen derechos, pero son estériles a la hora de hacerlos efectivos. Una arista a considerar, cuando se habla de la efectividad de los derechos sociales, es la cuestión presupuestaria. El procedimiento de formulación, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto es una instancia de importancia fundamental para la satisfacción de los derechos sociales. En este sentido, es claro que la efectividad de las sentencias depende en cierta medida de la previsión de partidas presupuestarias para su cumplimiento.53 Por tales motivos, siempre debe tenerse en consideración el vínculo conceptual que existe entre actividad financiera pública y derechos humanos.54 Aquí, debe tenerse en cuenta que las políticas públicas en materia de derechos sociales deben evaluarse de acuerdo al parámetro de la utilización del “máximo de los recursos disponibles”, de conformidad con las exigencias del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (Pidesc).55 53- COURTIS, Christian, “Los derechos sociales en perspectiva: la cara jurídica de la política social”, en Carbonell, M., (editor), Teoría del neoconstitucionalismo, Ed. Trotta, Madrid, 2007. 54- Véase el extenso estudio efectuado en CORTI, H., Derecho Constitucional Presupuestario, Buenos Aires, 2007, en especial Caps. XVII y XVIII. 55- GIALDINO, R., op.cit., p. 568 y ss.

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Por otra parte, esta clase de procesos colectivos plantean un desafío a las instituciones. Estas deben confrontar nuevos problemas y demandas, y se produce una tensión entre un saber jurídico “profesional”, “formal”, y un profundo saber popular sobre los derechos y las conquistas sociales arraigados en la historia y en la cultura. Desde esta perspectiva, esta clase de procesos puede ser visto como un intento de afianzar el acceso a la justicia, y al mismo tiempo revitalizar nuevas formas democráticas justas e igualitarias. Como señala un autor, en diferentes partes del mundo, las comunidades locales, regionales y nacionales emprenden experimentos e iniciativas democráticas basadas en modelos alternativos de democracia, en las que las tensiones entre democracia y capitalismo, entre redistribución y reconocimiento, se avivan y se convierten en la energía positiva que respalda pactos sociales más justos y abarcadores, no importa qué tan circunscritos sean por el momento.56 En general, creemos que existe un proceso de redefinición del rol del Poder Judicial que encuentra una mayor legitimación mediante el compromiso con la realidad social y las demandas que la sociedad plantea. Allí, los jueces deben aportar la mirada del discurso jurídico dentro del debate público. Para una Defensoría de primera instancia, abordar un caso de esta complejidad y características supone indudablemente un desafío que excede a las tareas habituales. Ello obliga a revisar y afinar constantemente las modalidades de trabajo. Por otra parte, resulta además muy valiosa la colaboración y asistencia de los equipos de abordaje territorial y las distintas áreas pertinentes de la Defensoría General. La dinámica de este tipo de casos presenta 56- SANTOS, Boaventura de Souza, Una epistemología del Sur: la reinvención del conocimiento y la emancipación social, Clacso, Siglo XXI Editores, México, 2009, p. 259.

una exigencia permanente, que obliga a los magistrados, funcionarios y empleados a aportar sus mejores esfuerzos y capacidades. Asimismo, para la Defensa Pública emprender el trabajo en estos casos supone una experiencia enriquecedora, que genera nuevos aprendizajes y fortalece la relación con sectores sociales vulnerables. Además, todo esto obliga a una constante reflexión y autocrítica sobre los logros obtenidos y las asignaturas pendientes. Por otra parte, no puede obviarse que la cuestión aquí desarrollada se vincula con la grave crisis habitacional de la Ciudad de Buenos Aires, y la consolidación de las desigualdades. A nivel global, en el campo de las ciencias sociales se advierte la gravedad de estos fenómenos. Así, distintos estudiosos han denunciado la segregación social de los excluidos a través de una cartografía urbana que diferencia entre zonas “salvajes” y “civilizadas”, y la ruptura del contrato social que arroja millones de personas en la pobreza y exclusión.57 Debería reflexionarse acerca de cómo estas desigualdades, a la vez que reproducen y afianzan situaciones de injusticia, también debilitan la auténtica democracia. Los distintos operadores judiciales necesitan debatir estos problemas. En un esquema tradicional, los procesos judiciales ya sean individuales o colectivos parecieran ceñirse al juez, al expediente y a las partes. Sin embargo, en una democracia constitucional moderna, los conflictos colectivos están íntimamente ligados a las cuestiones de política pública, y la perspectiva social requiere un marco participativo en una sociedad cada vez más compleja. En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires estos conflictos son llevados cada vez más ante los estrados judiciales tanto por los particulares como por el Ministerio Público, en tanto 57- SANTOS, Boaventura de Souza, Para descolonizar Occidente, Ed. CLACSO, Buenos Aires, 2010, p. 25.

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requirentes de ese acceso a la justicia. Así, resulta imprescindible subrayar que más allá de las diferencias sustanciales entre cada litigio colectivo, existe algo que subyace y persiste en cada uno de ellos, y es que, la solución a esos problemas implica planificación de largo alcance, publicidad, transparencia y principalmente participación directa de los involucrados a los fines de su control y revisión constante. ¿Y por qué es necesario todo ello? Precisamente porque ese proceso significa revertir el resultado de lo que un sector de la sociedad y el Estado han hecho con los sectores vulnerables: desoírlos, expulsarlos y evitar que participen dentro de la cultura jurídica que impera en la comunidad y que se impone sobre esos grupos más vulnerables. Algo importante a subrayar es que los casos individuales que se van planteando dentro de ese proceso colectivo, deben ser resueltos dentro de esa estructura colectiva, a fin de que el caso no pierda perspectiva o trascendencia social. En estos casos, el rol del juez es muy diferente, ya que debe estar absolutamente comprometido con ese proceso y no dejar de lado ni un solo elemento de la gestión del mismo. Esto significa estar bien parado frente a los avatares de la causa, a fin de encauzar de la manera más adecuada y rápida posible los conflictos nuevos que vayan surgiendo. La dinámica del conflicto hace que por ejemplo, se revisen constantemente las pretensiones, como admitir nuevos sujetos en la causa o incorporar nuevas pruebas. El ítem más importante a analizar es el efecto de las sentencias judiciales en las políticas públicas, en el marco de un proceso colectivo. Así, deviene necesario observar que más allá del cumplimiento de la orden judicial, existen otros efectos indirectos, que develan no solo la finalidad de esas medidas, sino también la causa de las mismas.

Es decir, que el activismo judicial, es la respuesta a los requerimientos de un actor social o varios, que pretenden resolver un conflicto de derecho público, y a la vez el medio a través del cual esos conflictos estructurales pasan a verse como cuestiones de derechos humanos que deben visualizarse a través de la función judicial. Algunos autores consideran que, “las decisiones legales y judiciales generan transformaciones sociales no solo cuando inducen cambios de conductas de los grupos y los individuos involucrados en una causa, sino también cuando producen transformaciones indirectas en las relaciones sociales o cuando alteran las percepciones de los agentes sociales y legitiman la visión del mundo de los demandantes”58. De acuerdo a esta idea, las consecuencias materiales directas de las medidas judiciales se pueden apreciar en el diseño de políticas públicas ordenadas en las sentencias, e indirectamente en la formación de coaliciones de grupos activistas para influenciar en la cuestión social que se está considerando. Las consecuencias o los efectos simbólicos indirectos de las resoluciones judiciales, son la definición y percepción de los problemas como una violación de derechos, y la consecuente transformación de la opinión pública en relación con la urgencia y la gravedad del problema. Podemos concluir que el control del grupo comunitario afectado es fundamental, de lo contrario este esquema de procesos colectivos e implementación de políticas públicas no tiene resultados efectivos. Resulta necesario reflexionar sobre el rol de la Defensa Pública en estos procesos, a fin de ir construyendo un camino 58- BOURDIEU, P., y TEUBNER G. “La fuerza del Derecho”, Uniandes, Siglo del Hombre ed., Bogotá, 2000, citado por RODRÍGUEZ GARAVITO, C. y RODRÍGUEZ FRANCO, D., Juicio a la exclusión. El impacto de los tribunales sobre los derechos sociales en el Sur Global, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, 2015, p. 40.

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que no deberá estar marcado sino que deberá atender a todas las realidades sociales existentes, para construir un patrocinio jurídico estatal genuino de los grupos más vulnerables de la sociedad. ¿Todo ello es necesario? Sí, porque es imprescindible “administrar justicia” dentro de ese estrecho margen de libertad con el que cuenta el ser humano. No pensarlo de esta manera terminaría generando un perjuicio para las personas más vulnerables, quienes no deben ser concebidas como un objeto al cual se lo puede colocar en uno u otro lado, invisibilizando los deseos y la complejidad del ser humano, sino que deben ser consideradas sujetos de derecho, con la máxima protección, tal cual lo establece la Constitución Nacional.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Dra. Julieta Parellada*

Acerca del abordaje territorial en el ejercicio de la Defensa. ¿Por qué, dónde y cómo?

El campesino no había previsto semejantes dificultades; pensaba que la ley tenía que ser siempre asequible para todos; pero al contemplar ahora más detenidamente al guardián, enfundado en su abrigo de pieles, su enorme nariz respingada, su barba tártara, rala, larga y negra, opta por esperar hasta que se le otorgue el permiso para entrar. El guardián le da un banquito y le permite sentarse al lado de la puerta. Allí el hombre se queda sentado días y años. Franz Kafka1

*Dra. Julieta Parellada Abogada (UBA). Responsable del Programa Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial N° 2. MPD CABA.

¿Por qué para el ejercicio de la Defensa es necesario realizar un trabajo territorial? En este artículo contestaré a esta pregunta en tres pasos. Desarrollaré, en primer lugar, argumentos para justificar por qué es necesario llevar adelante una intervención en el territorio, analizaré, luego dónde deberían realizarse estas intervenciones y 1- KAFKA F., Ante la ley, Debolsillo, Madrid, 2012.

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finalmente expondré algunas acciones que ilustran cómo venimos desarrollando este abordaje desde el Ministerio Público de la Defensa de la CABA (en adelante MPD o Defensoría).

1. ¿Por qué es necesario trabajar en el territorio? Es habitual señalar que un número significativo de los potenciales litigantes consideran a la justicia como un conjunto de instituciones inaccesibles, encerradas en una dinámica propia, alejadas, distantes de sus preocupaciones y de los de la comunidad. Estos potenciales usuarios del sistema de justicia suelen señalar además que la misma es lenta, ineficaz y que utiliza un lenguaje incomprensible. En 1983, Mauro Capelletti listaba e identificaba los elementos que entendía dificultaban el acceso a la justicia, “el complicado procedimiento, el formulismo, la intimidante solemnidad de las salas de audiencia, la altivez de los jueces y abogados, hacen que el litigante se sienta perdido, prisionero de un mundo alienado”.2 A estas dificultades se agregan además obstáculos económicos, institucionales y, otros de orden micro social tales como la  disponibilidad de tiempo para sostener los largos períodos que requiere la obtención de un resultado en un proceso judicial, el tiempo para trasladarse desde los lugares donde los litigantes residen hasta los tribunales, y/ o para asistir a los mismos en horarios que suelen competir con los que se dedican a producir ingresos para la supervivencia.3

En los casos que suele atender la Defensoría todos estos problemas suelen verse agravados. El trabajo de este Ministerio se desarrolla no solo en las poblaciones más vulnerables y pobres de la ciudad sino también en aquellas cuyo vínculo previo con el sistema judicial ha tenido lugar centralmente con el área penal y punitiva del sistema y en su condición de imputados antes que como demandantes de derechos. En otras palabras, la Defensoría suele trabajar con poblaciones que enfrentan graves problemas sociales que se retroalimentan y profundizan con el —debido a sus experiencias con el sistema de justicia— tienden a tener una relación conflictiva y marcada por la desconfianza. En este contexto, y a fin de que el Ministerio Público de la Defensa pueda ejecutar el mandato constitucional de garantizar a todos los habitantes el acceso a la justicia y la defensa de su persona y de sus derechos,4 resulta necesario: I) crear condiciones para el efectivo acceso a la justicia, II) crear confianza para que las poblaciones más vulnerables establezcan un nuevo vínculo con el sistema de justicia que les permi-

2- CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryant, “El acceso a la Justicia”. Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, 1983, p. 32.

sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, 2007, OEA/Ser L/V/II.129. Doc 4, 7 de septiembre de 2007; Böhmer, Martin, “La lógica político-institucional del Poder Judicial en la Argentina” en ACUÑA, Carlos ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina, Siglo XXI editores. Fundación Osde, 2013; Gherardi, Natalia, “La administración pública y el acceso a la justicia: una oportunidad para la materialización de los derechos sociales” en ABRAMOVICH, Víctor y PAUTASSI Laura, (Compiladores), La revisión judicial de las políticas sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto, 2009.; Andreu-Guzmán Federico y Courtis Christian “Comentarios sobre las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad”, Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condiciones de Vulnerabilidad. (Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana). AIDEF, Buenos Aires, 2008.

3- CAPELLETTI M. y GARTH B. ibíd.; Comisión Interamericana de Derechos Humanos “El acceso a la Justicia como garantía de los derechos, económicos,

4- Art 12, inc. 6º, 17 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y arts. 17, 42 y concordantes de la Ley 1903 y sus modificatorias.

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ta identificarlo como una herramienta para la defensa y reclamo de sus derechos y no solo por sus funciones punitivas y III) desarrollar acciones para acompañar a los miembros de las comunidades en el desarrollo de los procesos que iniciaron. Esto es, resulta necesario desarrollar acciones para que estas poblaciones puedan acceder al sistema de justicia y monitorear los procesos judiciales que han iniciado. Una de las estrategias que permite el logro de estos objetivos es la presencia en el territorio de las oficinas y operadores del sistema de justicia. Esta medida facilita el acceso de los ciudadanos a los tribunales, acorta las distancias, reduce los costos y tiempos, y permite el conocimiento de los usuarios de la forma en que trabaja el servicio de justicia, y de los otros roles que el mismo puede desempeñar. Sin embargo, la presencia física de las oficinas en el territorio es una condición necesaria, pero insuficiente. Es el comienzo del proceso de acercamiento, pero como se argumentará más adelante, el trabajo de abordaje territorial también requiere cambios en los modos de intervención. El acceso a la justicia implica no solo que los usuarios accedan a los tribunales, paso fundamental, sino también que los usuarios puedan impulsar y continuar activamente los procesos que iniciaron para alcanzar los resultados que persiguen.5 La presencia de la Defensa en el territorio, y la consecuente familiaridad que esta produce tiene consecuencias tanto para los usuarios del sistema como para el Ministerio Público de la Defensa. En relación a los usuarios, permite crear condiciones para que los que ya han accedido al servicio de justicia puedan seguir, impulsar, continuar, ajustar y monitorear el proceso hasta llegar a un pronunciamiento judicial. En relación al Ministerio Público de la Defensa, per5- CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryant, op.cit.

mite conocer mejor las necesidades, intenciones y objetivos de los usuarios y comunidades con las que trabaja, adaptar las estrategias judiciales a las necesidades y objetivos de la comunidad, readecuar y/o coordinar con la comunidad las estrategias judiciales en función de los cambios que esta atraviesa en el territorio y durante los tiempos que conlleva un proceso judicial, empoderar individual y/o colectivamente a los miembros de una comunidad, facilitar el conocimiento del expediente y de la evolución del proceso a los protagonistas, hacer participar a las comunidades involucradas en los actos procesales, e identificar circunstancias y situaciones que eventualmente pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos. Este último punto implica que la territorialidad no solo facilita el acceso a los tribunales sino también el acceso a la justicia en tanto puede resultar en la ampliación del espectro de casos y reclamos que tradicionalmente se formulan ante los tribunales.6 En consecuencia, la territorialidad no solo es relevante por los efectos que tiene sobre el acceso a la justicia y los vínculos que produce entre el sistema de justicia y sus usuarios, sino también porque redunda en el fortalecimiento de la confianza entre las comunidades y los operadores del sistema de justicia.

2. ¿Dónde es necesario focalizar las acciones de abordaje territorial? Una vez que se aceptan las ventajas derivadas de la utilización de un enfoque territorial, 6- Gauri, Varun and Brinks, Daniel M., “A New Policy Landscape: Legalizing Social and Economic Rights in the Developing World” en Courting Social Justice Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World, Cambridge University Press, 2008; CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryant, opc.cit.

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surge la pregunta respecto de dónde hacerlo ¿Deben las acciones de los Programas de Abordaje Territorial del MPD implementarse en todo el territorio en forma homogénea, independientemente de las necesidades específicas o focalizarse en función de las condiciones particulares? En caso de que se opte por la estrategia focalizada, es importante explicitar además los criterios que permiten seleccionar en qué lugar del territorio es necesario trabajar. Antes de considerar algunos datos referidos a la distribución de necesidades en la CABA vale la pena recordar dos obligaciones que fija la Constitución de la Ciudad respecto de cómo debe el MPD proveer sus servicios. El artículo 12 inciso 6 explícitamente señala, “La Ciudad garantiza (…) el acceso a la justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas” y en su artículo 17 establece un sistema de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos “con particular énfasis en personas con necesidades básicas insatisfechas y menores posibilidades de acceso a los servicios públicos” . Estos dos señalamientos constituyen una guía respecto de los criterios que deben regir la distribución del servicio de la Defensa Pública. Consideraré a continuación algunos datos relacionados con la distribución de la población y los servicios en la Ciudad de Buenos Aires, a fin de evaluar la necesidad de una estrategia territorial. Según el Censo Nacional de Vivienda y Población (2010) residen en la CABA cerca de 3 millones de personas (2.890.151 personas) que conforman 1.150.134 hogares.7 El Censo también muestra que la distribución de los servicios públicos y la satisfacción de necesidades básicas se distribuyen desigualmen7- Instituto Nacional de Estadística y Censos. Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.

te en el territorio de la ciudad. Existen Comunas, como la 12, 13 y 14,8 en las que la mayor parte de su población accede a los servicios públicos — tales como, salud, educación, red cloacal y recolección de residuos—, y otras, como las Comunas 8, 4 y 1,9 en las que significativos porcentajes de su población no accede a esos servicios o lo hace en forma muy deficitaria. Los mapas10 que siguen permiten observar la desigualdad en el acceso a este tipo de servicios públicos entre las Comunas de la CABA. Los datos del Censo 201011 muestran un territorio fragmentado, en el que las Comunas ubicadas en la franja sur de la ciudad presentan un insuficiente acceso a estos servicios. Así, mientras en las Comunas 13 y 14 solo el 0,8% de la población que habita viviendas particulares no accede al servicio de recolección de residuos, el porcentaje de los que no acceden al mismo aumenta casi 800 % (7,14%) en las Comunas 8 y 4, (Ver Mapa Nº 1). 8- La Comuna 12 está compuesta por los barrios de Coghlan, Saavedra, Villa Urquiza y Villa Pueyrredon. La Comuna 13 por los barrios de: Nuñez, Belgrano y Colegiales. La Comuna 14 está compuesta en su totalidad por el barrio de Palermo. 9- La Comuna 1 está integrada por los barrios de Retiro, San Nicolás, Puerto Madero, San Telmo, Montserrat y Constitución. Si bien el barrio de Puerto Madero es uno de los más ricos de la Ciudad, dentro de sus límites se encuentra la Villa 31 y 31 bis en la que según datos del CENSO 2010 vivían 26.492 personas. La Comuna 4 está integrada por los barrios de La Boca, Barracas, Parque Patricios, y Nueva Pompeya La Comuna 8 está Integrada por los barrios de Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano,  10- Agradezco al equipo del Centro de Investigaciones de Políticas Urbanas y de Vivienda (CIPUV) de la Universidad Torcuato Di Tella la georrefenciación de los datos censales que aparecen en los mapas incluidos en esta sección. 11- El trabajo utiliza la información estadística oficial proveniente del Instituto Nacional de Estadística y Censos. Censo Nacional de Población y Vivienda 2010, Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2012.

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Mapa N° 1: Porcentaje de la población en viviendas particulares sin servicio de recolección de residuos según Comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010.

Algo similar ocurre cuando se observa el porcentaje de hogares sin acceso a la red cloacal pública. En este caso la diferencia entre las Comunas de la zona norte y de la zona sur de la CABA asciende a 530%. La Comunas 12, 13 y 14 no presentan hogares sin conexión a la red cloacal pública, mientras que en las Comunas 1 y 8 el 4,2% de los hogares no se encuentra conectado a la red cloacal pública y en la Comuna 4 el porcentaje asciende a 5,3%, (ver Mapa 3). Mapa N° 3: Porcentaje de los hogares sin acceso a red cloacal pública según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2013.

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2010.

Diferencias igualmente significativas entre los extremos también se observan en la distribución territorial de hogares con acceso al agua de red. En este caso, las diferencias en el porcentaje de hogares que no accede al agua de red en las Comunas 12 y 13 (0,14%) y las Comunas 1 y 8 (1,28%) es de 800%, (Ver Mapa 2). Mapa N° 2: Porcentaje de hogares sin acceso a agua de red por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010. Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH, 2013.

Otro indicador que reconfirma la fragmentación mencionada es el que informa sobre las condiciones de la vivienda. El Mapa N° 4 muestra que mientras en las Comunas 13 y 14 en el 2,64% de hogares hay más de un hogar por vivienda, en la Comuna 8 el número asciende a 10,88%. Es decir, la cantidad de viviendas con más de un hogar aumenta un 312% entre las Comunas mencionadas. Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2010.

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Mapa N° 4: Hacinamiento. Porcentaje de hogares en los que hay más de un hogar por vivienda, por Comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010.

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2010.

Los datos referidos al porcentaje de los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) reconfirman la tendencia. Mientras en las Comuna 12, 13 y 14 el 2,4% de los hogares presenta NBI, el porcentaje en las Comunas 1, 4 y 8 aumenta en un 562% (15,9%) (Mapa Nº 5)

Cabe agregar que los datos referidos a la forma en que se distribuyen los niveles de ingreso de la población en el territorio coinciden con la segmentación observada en relación al acceso a los servicios públicos. De igual forma, en relación a la distribución de servicios públicos las Comunas 8, 4 y 1 concentran los mayores porcentajes de población con bajos ingresos de la Ciudad.12 Asimismo, cuando se analiza cómo se distribuye territorialmente la población residente en villas y asentamientos, se observa que se asienta centralmente en las Comunas 8, 4 y 1. Según datos de la Dirección General de Estadística y Censos del Gobierno de la CABA del año 2010, el 32,9 % de la población que vive en villas está asentada en la Comuna 8, mientras que el 16,3% y el 14,3% se ubica en las Comunas 4 y 1, respectivamente. (Ver Figura N°1) Figura N° 1

Mapa N° 5: Porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas según Comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2010. Fuente: Ministerio Público Tutelar de la CABA, “Educación media en la zona sur de la CABA”. DT Nº 14/2012

Los datos muestran que la Ciudad está fragmentada y que la pobreza y el acceso deficitario 12- Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2012. Ciudad de Buenos Aires.  Año 2012. Promedio de ingresos de la ocupación principal de la población ocupada por categoría ocupacional según Comuna. (http://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/?p=27656).

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2010.

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a servicios públicos se concentran en la zona sur —en especial en las Comunas 1, 4, 8 y 9—. Esta información, si bien no es novedosa,13 es fundamental a la hora de diseñar el trabajo territorial de los organismos de la justicia. Las discusiones sobre el acceso a la justicia suelen destacar la necesidad de diseñar políticas que faciliten la interacción de las poblaciones con menores recursos con el sistema judicial. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostiene que existe una obligación positiva de los Estados de organizar el aparato institucional, de modo que todos los individuos puedan acceder a esos recursos judiciales —y de otra índole— que resulten idóneos y efectivos. La Comisión también señala que los Estados deben remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia.14 Asimismo las Reglas de Brasilia reafirman estas obligaciones cuando recomiendan, “la elaboración, aprobación, implementación y fortalecimiento de políticas Públicas que garanticen el acceso a la justicia de las personas en condi13- Inst. de Investigaciones Gino Germani Facultad de Ciencias Sociales UBA, “Barrios al sur: Villa Lugano, Villa Riachuelo, Mataderos, Parque Patricios y Villa Soldati a través del tiempo”, DT N° 56/2011; Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia. Programa de Derechos y Construcción Comunitaria en Villas. “Sectores Populares, Derechos y Acceso a la Justicia. Un estudio de necesidades legales insatisfechas”. Diciembre, 2013; MPT. “La salud en la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un derecho vulnerado” DT Nº 15 / Oct. 2012.; MPT. “La educación media en la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “des-inclusión educativa” DT Nº 14 / Marzo. 2012.; MPT “Desigualdad educativa en la zona sur de la Ciudad” DT Nº 13/Diciembre. 2011.

ción de vulnerabilidad”.15 En este sentido las Reglas reconocen la responsabilidad tanto del Poder Judicial, de los Ministerios Públicos —y no solo de los poderes políticos— en materia de acceso a la Justicia de las personas y grupos sociales en situación de vulnerabilidad. En este sentido, a la hora de resolver cómo enfrentar estas obligaciones el sistema judicial debe decidir no solo cómo sino también dónde lo hace. Es más, podría argumentarse que los motivos que alimentan la falta de confianza de potenciales litigantes en el sistema de justicia, son atribuibles no solo a las razones y obstáculos mencionados en el primer apartado de este artículo, sino también a la insuficiente disponibilidad de servicios legales gratuitos en relación a una amplia demanda. Los potenciales litigantes también desconfían del sistema de justicia porque el servicio no está en el lugar y en los tiempos en los que los usuarios lo necesitan — ya sea para conocer sus necesidades legales, para que la comunidad pueda acceder a los tribunales y/o para impulsar y monitorear los procesos que han iniciado—. La atención y resolución de la localización territorial de los organismos de justicia es un problema que tiene incidencia no solo en el acceso, sino también en el tipo de vínculo y el nivel de confianza que los usuarios establecen con el servicio de justicia. Conocer dónde se localizan los problemas y qué tipos de demanda de acceso a la justicia y protección de derechos requieren los distintos territorios permite identificar dónde y qué sectores requieren de los servicios que ofrece el Ministerio Público de la Defensa y cumplir con el mandato constitucional de la Ciudad.

14- Comisión Interamericana de Derechos Humanos “El acceso a la Justicia como garantía de los derechos, económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, 2007, OEA/Ser L/V/II.129. Doc 4, 7 de septiembre de 2007 ; Andreu-Guzmán Federico y Courtis Christian, Op. Cit.

15- Regla N° 2 de las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana). Las Reglas han sido acogidas por nuestra Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina mediante la Acordada Nº 5 con fecha 24 de febrero de 2009

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En consecuencia, una vez establecidas las ventajas que para el trabajo del MPD tiene la modalidad de trabajo territorial, es necesario decidir por un lado, dónde hacerlo, y por el otro si hacerlo en forma focalizada o homogénea en todo el territorio. En caso de optar por la estrategia focalizada es importante explicitar los criterios que permitan seleccionar en qué lugar del territorio es más necesario su trabajo.

modo de intervención en el territorio y el desarrollo de acciones específicas. MAPA Nº 6: Oficinas de Atención de los Ministerios Públicos del Poder Judicial de la CABA (2015)17

3. ¿Cómo se está desarrollando el trabajo de abordaje territorial desde el Ministerio Público de la Defensa? En los apartados precedentes argumenté por qué y dónde es necesario que el MPD realice un trabajo territorial. En esta sección analizaré cómo este abordaje está siendo implementado. El Mapa N°6 muestra que los tres Ministerios Públicos del Poder Judicial de la Ciudad (Defensoría, Fiscalía y Asesoría Tutelar)16 vienen desarrollando importantes esfuerzos para descentralizar sus dependencias en distintas zonas de la ciudad. Este mapa permite observar la distribución geográfica de las oficinas —y también que las mismas están siendo centralmente instaladas en las zonas de mayor pobreza y vulnerabilidad de la CABA—. La presencia física de estas reparticiones es una condición necesaria para el abordaje territorial, comienzo del proceso de acercamiento entre el sistema de justicia y sus usuarios. Sin embargo, como señalé con anterioridad, el abordaje territorial implica tanto una dimensión geográfica como una decisión política, que supone cambios en el

17- El mapa fue realizado con información oficial publicada en las páginas web de los tres Ministerios Públicos. Oficinas de Atención al Público del Ministerio Público de la Defensa: http://www.defensoria.jusbaires.gov.ar/attachments/ article/7506/doh_julio_2015_2.pdf. Oficinas de Atención al Público del Ministerio Público Tutelar: http://mptutelar.gob.ar/oficinas-de-atencion. Oficinas de Atención del Ministerio Público Fiscal denominadas “Unidades de Orientación y Denuncia”: http://www. fiscalias.gob.ar/al-habitante/acerca-de-mpf/uod-unidades-deorientacion-y-denuncia. Fecha de consulta. Noviembre 2015.

16- El Ministerio Público es parte del Poder Judicial de la CABA y está integrado por tres ámbitos independientes entre sí: I) Fiscalía General, II) Defensoría General y III) Asesoría General Tutelar. Conforme Ley Orgánica del Ministerio Público de la CABA. Ley N° 1903.

18- El expediente conocido como “Elefante Blanco” se encuentra caratulado como “SERRA GUSTAVO ELIAS C/ GCBA y OTROS S/ AMPARO” - Expte Nº: A84469-2013/0. Se encuentra en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires N° 4. Secretaría Ad Hoc.

En esta sección describiré, entonces, cómo este abordaje está siendo implementado por el MPD, y en particular lo ilustraré con las acciones específicas que la Defensoría desarrolló en el marco del expediente conocido como “Elefante Blanco”.18 En particular, describiré cuatro

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tipos de acciones: I) acciones para garantizar el derecho a acceder a la información sobre los actos de la administración de justicia, II) acciones orientadas a garantizar la participación de las personas y la comunidad afectada, III) acciones para identificar circunstancias y situaciones que pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos y IV) acciones para coordinar entre áreas del Ministerio Público de la Defensa para impulsar acciones alternativas e intervenciones interdisciplinarias. 3. I. Acciones para garantizar el derecho a acceder a la información sobre los actos de la administración de justicia La comunidad litigante tiene derecho a ser informada sobre la naturaleza y los pasos del proceso del que son parte y también sobre las potenciales consecuencias del mismo. El derecho a recibir y acceder a la información es una consecuencia directa del principio administrativo de transparencia de la administración y de la regla republicana de dar publicidad a los actos de gobierno.19 En consecuencia, el derecho a la información es un instrumento indispensable del régimen republicano de gobierno dado que, sin información los ciudadanos no pueden actuar ni participar en forma autónoma. Sin información no hay participación libre ni autónoma.20 19- ABRAMOVICH V, COURTIS C. “El acceso a la información como derecho”, en Anuario de Derecho a la comunicación. Ed. Siglo XXI –Catálogos, Buenos Aires, 2000. 20- El derecho al acceso a la información es un derecho fundamental y se encuentra reconocido en diversos Tratados Internacionales de Derechos Humanos (Art. 13 de la CADH, Art. 19 de la DUDH, Art. 19 del PIDCP, Principio N° 4 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la CIDH año 2000, Resolución N° 1932 de la Asamblea General de la OEA, entre otros. Comprende el principio de publicidad de los actos, de gobierno y el derecho a participar y opinar libremente, y tiene una dimensión tanto individual como colectiva.

Los operadores de justicia tienen la responsabilidad de favorecer, brindar y garantizar el acceso a la información sobre el proceso judicial por parte de cualquier interesado y en todo momento del proceso. Las Reglas de Brasilia Nº 25, 26, 27, 51 a 55, 58 y 6121 aluden específicamente a las acciones que deberían propiciarse para garantizar el cumplimiento de esta obligación. A fin de garantizar este cometido, en el marco del expediente “Elefante Blanco” el MPD realizó diversas acciones tanto antes, como después de la presentación acción judicial. Por ejemplo, con anterioridad al amparo desde el Ministerio Público de la Defensa y la Asesoría General Tutelar de la Ciudad se promovieron múltiples encuentros con los habitantes del edificio. En estos encuentros los operadores de justicia escucharon los diversos reclamos que tenían los vecinos. El conocimiento de estas problemáticas permitió informar sobre las posibles estrategias para una eventual demanda y también sobre las posibles consecuencias que cada una de ellas podría acarrear. A lo largo de varios meses de trabajo conjunto fue posible construir un vínculo de confianza 21- Regla 26: Se promoverán actuaciones destinadas a proporcionar información básica sobre sus derechos, así como los procedimientos y requisitos para garantizar un efectivo acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad Regla 27: Se incentivará la participación de funcionarios y operadores del sistema de justicia en la labor de diseño, divulgación y capacitación de una cultura cívica jurídica, en especial de aquellas personas que colaboran con la administración de justicia en zonas rurales y en áreas desfavorecidas de las grandes ciudades. Regla 51: Se promoverán las condiciones destinadas a garantizar que la persona en condición de vulnerabilidad sea debidamente informada sobre los aspectos relevantes de su intervención en el proceso judicial, en forma adaptada a las circunstancias determinantes de su vulnerabilidad. Regla 61: Se fomentarán los mecanismos necesarios para que la persona en condición de vulnerabilidad comprenda los juicios, vistas, comparecencias y otras actuaciones judiciales orales en las que participe, teniéndose presente el contenido del apartado 3 de la Sección 3ª del presente Capítulo.

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con la comunidad afectada, lo cual permitió a los operadores de justicia escuchar e informarse sobre la historia de los reclamos habitacionales de los habitantes del edificio y la recurrente frustración de sus reclamos. Finalmente, el MPD acompañó a los vecinos en su presentación de un amparo judicial con el objeto de sanear el edificio. Luego de dicha presentación, y a fin de que los vecinos litigantes pudieran monitorear el proceso iniciado, desde la Defensoría se organizaron múltiples espacios de encuentro con el objetivo facilitar y promover el diálogo entre la comunidad litigante y sus defensores. La evolución del proceso judicial y las necesidades de la comunidad dieron lugar a la realización de diversas reuniones informativas, asambleas y mesas de trabajo. Estos espacios —no pautados y participativos— fueron realizados en forma periódica en diversos días y horarios (aun fuera de los propios de la labor administrativa del Poder Judicial) y articulados con el Defensor a cargo del trámite jurisdiccional. Además, los encuentros sirvieron no solo para brindar información sobre el estado del expediente, sino también para elaborar estrategias para presentar en el mismo, evaluar los pasos a seguir y analizar con la comunidad las potenciales consecuencias de cada uno de estos pasos. Un ejemplo de este tipo de acciones es el trabajo previamente desarrollado a la solicitud de la primera inspección ocular. Antes de formular dicho pedido, el Defensor junto al Programa sobre Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial,22 se reunió con los vecinos y les informó la intención de formular dicha inspección. Se explicaron los objetivos de la misma y se manifestó que no había certeza respecto de la decisión del juez —si la jueza haría lugar o no al pedido—. Informar 22- Resolución DG Nº567/15

a los vecinos sobre esta eventualidad era fundamental, en tanto los vecinos no necesariamente conocían las posibles respuestas a este tipo de solicitudes, ni los vericuetos de un proceso judicial o los límites que enfrentan los distintos organismos de la justicia en los procesos judiciales. Cuando la Jueza Elena Liberatori hizo lugar al pedido de la Defensa se volvió a organizar una reunión con los habitantes del lugar, a fin de informarles el resultado y explicarles cómo sería ese acto procesal. Entonces se planificó con ellos el recorrido que los funcionarios judiciales y el Poder Ejecutivo realizarían. Esta acción permitió que el día de la inspección ocular los vecinos del Elefante Blanco pudieran conocer los alcances, pasos, objetivos del acto procesal y también que pudieran guiar la mirada de los funcionarios presentes. A su vez, estos espacios de encuentro e intercambio permitieron escuchar diversos tipos de demandas, propuestas e inquietudes de los vecinos. Algunas de ellas estaban vinculadas al expediente judicial mientras que, en otros casos, se trataba de cuestiones y problemáticas que excedían las acciones o tareas de los operadores de justicia. Sin embargo, el carácter no pautado de estos espacios permitió un amplio intercambio de información y de recepción de demandas. La experiencia también mostró las ventajas que supone para este tipo de causas la concurrencia de funcionarios con capacidad efectiva de dar respuesta. Como consecuencia de este tipo de acciones los vecinos saben que en el expediente no se presentan estrategias u objetivos divorciados de sus intereses, conocen el alcance de los pedidos, y también sus posibles respuestas. La comunidad también conoce en forma inmediata los resultados y cómo se están llevando a cabo las acciones. En este sentido, la Defensa garantiza el acceso a la información sobre los actos de la

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administración de justicia, habilita espacios de amplia escucha, y contribuye también a romper la desconfianza que los usuarios tradicionalmente tienen respecto del funcionamiento del sistema de justicia.

3. II. Acciones para garantizar la participación de las personas y las comunidades afectadas Involucrar a los afectados en instancias de consulta y participación es un aspecto esencial del proceso de decisiones. Como fue mencionado en el apartado anterior, a fin de garantizar la efectiva participación de las comunidades litigantes es necesario que estas cuenten con toda la información. A su vez para garantizar la recepción de la misma es necesario que los miembros del MPD asuman un rol activo y que acerquen la voz de los afectados al expediente judicial. Los miembros de las comunidades afectadas necesitan y deben expresarse ante la justicia, en tanto son ellos quienes mejor conocen la causa, y a quienes las decisiones que eventualmente se adopten terminarán afectando. Por lo tanto, es conveniente que las comunidades litigantes participen no solo de los momentos previos a la adopción de resoluciones, sino también que intervengan y sean escuchados cuando se planifica y se definen los parámetros que podrán afectarlos. En ocasión de analizar el alcance del “Derecho a una vivienda adecuada”, el Comité DESC señaló en la Observación General N° 4 que es poco probable que una política o programa sea eficaz si no se formula con la participación activa de los afectados o sin que estos conozcan su causa. Asimismo, la Resolución N° 55/106 referida a “Derechos Humanos y extrema pobreza” aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, afirmó en el párrafo 2 que, “es indispensable que los Estados propicien la

participación de los más pobres en el proceso de adopción de decisiones en las sociedades en que éstos viven, en la promoción de los Derechos Humanos y en la lucha contra la extrema pobreza, y que se den a las personas que viven en la pobreza y a los grupos vulnerables los medios para organizarse y participar en todos los aspectos de la vida política, económica y social, en particular la planificación y la puesta en práctica de las políticas que les conciernen, permitiéndoles así convertirse en auténticos participantes en el desarrollo”.23 La audiencia realizada en el mes de septiembre de 2014 en la sede del Juzgado CAyT N°4 ilustra algunas de las acciones realizadas por el MPD para dar cumplimiento a estas recomendaciones. En esa oportunidad el Defensor solicitó se fije una audiencia para que los vecinos pudieran denunciar en forma directa las condiciones sanitarias en las que se hallaban, nueve meses más tarde de que se hubiera dictado una medida cautelar que ordenaba el saneamiento del edificio. El Defensor específicamente requirió se autorice la presencia de un grupo de vecinos y que los mismos pudieran ser escuchados en el marco de esa audiencia. El Juzgado hizo lugar a la solicitud y el día de la audiencia dos vecinos, en representación de las 11024 familias que habitaban el edificio tuvieron la posibilidad de exponer y describir ante distintos funcionarios las pésimas condiciones sanitarias y habitacionales del lugar. Allí, los vecinos en forma directa, acompañados por su Defensor denunciaron ante los funcionarios judiciales la inac23- Disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N00/565/78/PDF/N0056578.pdf?OpenElement 24- Ministerio Público de la Defensa. Programa sobre Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial. Equipo Nº2 “Situación sociodemográfica y habitacional en el Elefante Blanco”. Primer informe de datos obtenidos, 2014.

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ción del gobierno local, luego del dictado de la medida cautelar que ordenaba al GCBA en forma urgente “proceda en relación al complejo ex Centro de Salud Mataderos —que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”— a relizar las siguientes tareas: a) Limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio. b) Higiene y limpieza periódica en los tanques de agua del edificio. c) Higiene y limpieza periódica de los volquetes y containers ubicados al interior del edificio. d) Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también aquellas viviendas que se ubican en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”. e) Provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” y f) Colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios que habilite el arrojo de basura a los mismos”.25 La presencia de los vecinos en la audiencia también permitió que los vecinos escucharan sin intermediarios la respuesta de los funcionarios del GCBA sus reclamos. La presencia de los damnificados en el acto procesal también permitió que los vecinos, dado su conocimiento directo del lugar y las problemáticas, pudieran rebatir con mayor autoridad que cualquiera de los funcionarios presentes las respuestas que esgrimían las autoridades del GCBA. Asimismo, la participación en la audiencia también permitió que los vecinos observaran y experimentaran en forma directa cómo transcurre el proceso judicial en el cual están involucrados. El ejemplo mencionado ilustra cómo los 25- La medida cautelar fue dictada el 19 de diciembre de 2013, por el Juzgado de Primera Instancia en lo CAyT Nº 4 en el Expediente caratulado “SERRA GUSTAVO ELIAS C/ GCBA y OTROS S/ AMPARO” - Expte Nº: A84469-2013/0

operadores de la justicia que tienen la responsabilidad de acercar la voz de las comunidades afectadas al expediente, pueden instrumentar medidas para facilitar que estos se expresen en forma directa ante la justicia. 3. III. Acciones para identificar circunstancias y situaciones que pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos. La presencia territorial permite al MPD identificar circunstancias y situaciones que eventualmente pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos. Esta identificación es posible cuando los organismos de justicia se encuentran en el territorio sino también cuando esta se traduce a su vez en presencia en la dinámica de los actores locales. Como dijimos, el trabajo sostenido de abordaje territorial da lugar a la construcción de vínculos de confianza entre vecinos y operadores de justicia, a espacios de intercambio de información y a la recepción de demandas que pueden ser luego traducidas en acciones. Existen circunstancias que, inicialmente, no suelen ser percibidas por aquellos que las padecen como situaciones problemáticas o agravios que pueden ser reclamados. Sin embargo, la presencia de operadores del sistema de justicia en el territorio permite que —gracias al conocimiento técnico y específico que tienen de estas problemáticas—, puedan escuchar y observar circunstancias que la comunidad, por haberlas naturalizado, no interpreta como situaciones que constituyen agravios judicialmente reclamables.26 26- Mathew “Instituion of representatios; civil-justice and the public en : Law and Soc y Rev, V. 9, 1975; Cappelletti Mauro, Garth Bryant. El acceso a la Justicia. Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, Argentina. 1983

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Al respecto Mauro Cappelleti señalaba que, “debemos realizar un esfuerzo para dar conciencia de los derechos y de los medios legales para ejercerlos. Las poblaciones más vulnerables se valen de la asistencia jurídica para problemas con los cuales ya están familiarizados —delitos, divorcios, etc— más que pretenderla para nuevos derechos”.27 En consecuencia, es tarea del MPD en el marco de su trabajo de abordaje territorial facilitar 1) el reconocimiento e identificación de ciertas circunstancias como problemáticas y 2) la traducción de esos problemas como demandas de derechos que no están siendo satisfechos por la vía judicial o administrativa.28 Cuando esto sucede algunas situaciones se convierten en problemas que pueden ser reclamados y, eventualmente, reparados. El desarrollo de este tipo de acciones por parte del MPD permite ampliar el espectro de casos o reclamos que se formulan ante los tribunales. En otras palabras, el abordaje territorial que realizan los organismos de justicia no solo facilitan el acceso a los tribunales, sino también a la justicia en tanto puede resultar en la ampliación del espectro de casos y reclamos que se formulan.29 El expediente del Elefante Blanco también 27- CAPPELLETTI Mauro, GARTH Bryant. Op. Cit., pag. 46 28- BIRGIN, H y GHERARDI, N, “El acceso a la justicia como un derecho humano fundamental: retos y oportunidades para mejorar el ejercicio de los derechos de las mujeres” en Mujer y Acceso a la Justicia, APDH, Buenos Aires, 2008; Gherardi, Natalia, “La administración pública y el acceso a la justicia: una oportunidad para la materialización de los derechos sociales” en ABRAMOVICH, Víctor y PAUTASSI Laura, (Compiladores), La revisión judicial de las políticas sociales. Estudio de casos, Editores del Puerto, 2009. 29- Gauri, Varun and Brinks, Daniel M., “A New Policy Landscape: Legalizing Social and Economic Rights in the Developing World” en Courting Social Justice Judicial Enforcement of Social and Economic Rights in the Developing World, Cambridge University Press, 2008; CAPPELLETTI Mauro, GARTH Bryant. Op. Cit.; SMITH, Abel, ZANDER, B.M. y BROOKE, R. Los problemas jurídicos del ciudadadno, Londres, Heinemann, 1973.

permite ilustrar la forma en que el MPD lleva adelante este tipo de acciones. Como se señaló, en distintas oportunidades y ante diversos organismos judiciales los vecinos se presentaron en forma individual con distinto tipo de demandas. Algunos reclamaban por afecciones a la salud y otros por condiciones habitacionales y quienes reclamaban por condiciones habitacionales no podían acordar cuál era la alternativa de política pública más adecuada. A partir del año 2012, desde la Defensoría y la Asesoría General Tutelar de la Ciudad se analizaron distintos tipos de reclamos, y se conformaron espacios de encuentro a fin de escuchar, conversar y discutir conjuntamente con los vecinos posibles estrategias a impulsar así como sus posibles consecuencias. Se solicitaron informes elaborados por otros organismos (Defensoría del Pueblo, Departamento de Salud Ambiental del Ministerio de Salud de la CABA, CeSAC de la zona de incidencia, Hospital del Área programática, etc.) que permitieron identificar la diversidad de problemas que podían ser abordados por los organismos de justicia. Había problemas habitacionales, pero también había más de 100 familias que estaban viviendo arriba de un basural a cielo abierto. Este último problema estaba — casi— naturalizado y —casi— nadie parecía registrarlo como un hecho problemático trascendental. El primer desafío que tuvo el MPD fue identificar a esta situación como un problema grave que requería ser tratado como un agravio de derecho que exigía una respuesta judicial. El segundo desafío, luego de identificado el problema, fue construir consenso entre los vecinos respecto de qué reclamo formular y que el mismo los contuviera colectivamente. Finalmente, el tercer desafío fue traducir este conjunto de agravios y daños en una demanda de derechos. El resultado de este proceso fue el amparo judicial presentado por el MPD en representación

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de los habitantes del “Elefante Blanco” con el objeto de sanear el edificio.30 3. IV. Acciones para coordinar entre áreas del Ministerio Público de la Defensa para impulsar acciones alternativas e intervenciones interdisciplinarias El abordaje territorial también exige que las demandas sean tratadas con una mirada integral, puesto que los derechos vulnerados no se presentan en forma fragmentada o dividida en compartimentos estancos. Por ejemplo, cuando un operador de justicia recibe una demanda referida a una cuestión habitacional, su intervención seguramente derivará en cuestiones adyacentes tales como el acceso a servicios de salud, la intervención o derivación por problemas de violencia doméstica y posiblemente en otras materias tales como la falta de documentación. La experiencia indica que las demandas que suelen llegar a la oficina como un reclamo sobre un asunto particular rápidamente se ramifican y requieren intervenciones que exigen la coordinación de las tareas de diversas áreas del MPD. A fin de que el MDP pueda abordar la multidimensionalidad de los problemas que se le presentan, es necesario que los operadores de sus distintas oficinas actúen en forma coordinada y que, el trabajo sea abordado por un equipo multidisciplinarios —conformado por trabajadores sociales, psicólogos, antropólogos, sociólogos, arquitectos, entre otros—.  Las distintas áreas del MPD (oficinas especializadas, técnicas, defensorías, etc.) necesitan vincularse y articular sus acciones. La voluntad de coordinación y articulación es una decisión política de los operadores 30- La acción de amparo fue presentada en el mes de diciembre de 2013 con representación del Defensor Nº 5 en lo CAyT, Dr. Ramiro Dos Santos Freire, y del Defensor General de la Ciudad.

del sistema quienes para hacerlo deben trascender el organigrama burocrático, a fin de atender la demanda en forma integral. Los usuarios del sistema no necesariamente conocen la complejidad de recursos institucionales que son necesarios movilizar para atender en forma satisfactoria a sus demandas. Por lo tanto, es responsabilidad de los operadores del sistema de justicia que reciben la primer demanda llevar adelante una respuesta multidimensional y coordinada. Se infiere entonces, que el cuarto desafío que debe enfrentar el MPD para implementar el abordaje territorial es instrumentar los medios y recursos para hacer posible el establecimiento de mecanismos de coordinación inter e intra, institucionales adecuados para responder en forma integral a las demandas que recibe. Por último, es necesario recordar que más allá de los beneficios que se desprenden de la intervención coordinada y multidimensional, las Reglas de Brasilia Nº 39, 41, 42 y 4331 específicamente recomiendan la utilización de este enfoque. La intervención del MPD en el Elefante Blanco también permite ilustrar algunas de las formas en que sus diversas aéreas coordinaron acciones y desarrollaron una mirada multidimensional. Por ejemplo, en los primeros meses de 2015 algunas de las mujeres que habitaban el edificio se acercaron a la Defensoría con inquietudes vinculadas a su situación habitacional. A partir del trabajo desarrollado por el Programa de Abordaje Territorial algunas de estas de31- Regla 39: Se establecerán mecanismos de coordinación intrainstitucionales e interinstitucionales, orgánicos y funcionales, destinados a gestionar las interdependencias de las actuaciones de los diferentes órganos y entidades, tanto públicas como privadas, que forman parte o participan en el sistema de justicia. Regla 41: Se destaca la importancia de la actuación de equipos multidisciplinarios, conformados por profesionales de las distintas áreas, para mejorar la respuesta del sistema judicial ante la demanda de justicia de una persona en condición de vulnerabilidad.

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mandas derivaron en consultas por violencia doméstica. A fin de abordar las problemática en forma integral se requirió en paralelo la intervención del Programa de Género y Diversidad Sexual de la Defensoría. Dicha intervención posibilitó la apertura de un espacio de asesoramiento en materia de violencia de género, acompañamiento a distintas dependencias judiciales, asistencia a la víctima y derivación a patrocinio, entre otras acciones.

4. A modo de conclusión En este artículo me propuse contestar por qué, donde y cómo el MPD necesita realizar trabajo territorial. La presencia de la Defensoría en el territorio tiene diversas consecuencias: facilita el acceso a los tribunales y a la justicia; crea condiciones para que los que ya han accedido al servicio de justicia puedan impulsar, continuar y monitorear el proceso hasta que este llega a un pronunciamiento judicial, y permite ajustar y coordinar con la comunidad las estrategias judiciales en función de sus necesidades y objetivos. La presencia territorial también permite identificar circunstancias y situaciones que eventualmente pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos. Todas estas acciones facilitan el empoderamiento individual y/o colectivo de los miembros de una comunidad y crean vínculos de confianza entre los usuarios y los operadores del sistema de justicia. La descentralización de las oficinas del sistema de justicia es una condición necesaria para el trabajo de abordaje territorial. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que este abordaje implica no solo una dimensión geográfica sino también una decisión política institucional que supone cambios en el modo

de intervención en el territorio y el desarrollo de acciones específicas. A fin de mostrar cómo el MPD viene desarrollando este abordaje, en este artículo se mencionaron algunas acciones que ilustran parte del trabajo que se viene desarrollando. En particular, las orientadas a facilitar el derecho a la información sobre actos de la administración de justicia, a garantizar la participación de las personas y las comunidades afectadas, a identificar circunstancias y situaciones que pueden ser traducidas en reclamos judiciales o administrativos; y a facilitar la intervención interdisciplinaria y la coordinación entre áreas del MPD tendientes a impulsar respuestas alternativas y transversales. El próximo desafío será evaluar las consecuencias e impacto que este modo de abordaje ha tenido en los procesos judiciales actuales o en los que se inicien en el futuro.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Dr. Guillermo Patricio Cánepa*

La crisis habitacional como génesis de las desigualdades. El caso del Elefante Blanco.

1. Introducción El objetivo del presente artículo es reflexionar sobre el estado actual de la situación de la vivienda en la Ciudad de Buenos Aires, y la profundización de la crisis habitacional en la jurisdicción. Se trata de un problema crónico que afecta a los sectores más vulnerables de la sociedad y que genera un empeoramiento continuo en las condiciones de hábitat. La problemática del acceso a la vivienda se da paradójicamente en uno de los distritos más ricos del país,1 que cuenta con una Constitución

* Dr. Guillermo Patricio Cánepa Abogado (UBA). Magíster en Derecho (Universidad de Palermo). Secretario de la Defensoría de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 5, CABA.

1- Debemos partir de la base de que la Ciudad de Buenos Aires es una de las jurisdicciones más ricas, su presupuesto es el tercero en el país —solo superado por el presupuesto nacional y por el de la Provincia de Buenos Aires—, se financia en un alto porcentaje de su presupuesto con recursos propios. Asimismo, aporta al PBI nacional el 25 % de su total. Datos extraídos de Corti, Arístides, “El encuadre constitucional del derecho presupuestario en la Ciudad”, en Revista ADA. Ciudad Nº 2, Ed. Platense, 2008, p. 75. Recientemente, el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 194/16, aumentó el porcentaje de la coparticipación que recibe la Ciudad de Buenos Aires, del 1,40% al 3,75%, incrementando ampliamente los recursos coparticipables de la jurisdicción.

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moderna que adopta una visión progresista del estado social de derecho, y que fija un programa constitucional amplio, que define lineamientos claros de hacia dónde deben estar orientadas las políticas públicas. La situación de vulnerabilidad que atraviesan los grupos familiares que habitan el complejo conocido como Elefante Blanco,2 no puede abordarse en forma disociada del agravamiento de las condiciones de hábitat que viene sufriendo la Ciudad de Buenos Aires, el que se debe a la ausencia de políticas de vivienda que resuelvan la problemática de fondo y que otorguen soluciones definitivas. Producto de la profundización de la crisis, se han agravado las condiciones de goce del derecho a la vivienda y a las formas tradicionales de vivienda precaria —casillas en villas de emergencia y asentamientos, la ocupación de inmuebles deshabitados, los conventillos, y las piezas de alquiler en casas u hoteles—, se agregan nuevas formas de hábitat que empeoran las condiciones de vulnerabilidad de las personas. Estas nuevas formas de hábitat en las que se encuadra el Elefante Blanco, no solo no cumplen con los estándares de vivienda adecuada fijados por instrumentos internacionales de Derechos Humanos,3 sino que no 2- El complejo habitacional “Elefante Blanco” o ex Centro de Salud Mataderos, comprende a los grupos familiares que habitan el interior del edificio y sus inmediaciones, y se ven afectados en forma directa por el foco de contaminación. 3- La Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece parámetros claros sobre las condiciones que debe reunir una vivienda para poder ser considerada digna, entre los que destaca la seguridad jurídica de la tenencia como forma de protección contra el desahucio; la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; el acceso a agua potable, energía, cocina, calefacción, alumbrado e instalaciones sanitarias; los gastos de vivienda deben ser conmensurados con relación al nivel de ingresos; condiciones de habitabilidad que protejan a sus habitantes del frío, humedad, calor, lluvia, viento y otras amenazas

reúnen condiciones mínimas de higiene y salubridad. Los moradores del complejo habitan viviendas precarias, en su mayoría hechas de cartón, tela, chapa, maderas y otros materiales, y conviven diariamente con situaciones sanitarias graves como la presencia de una gran cantidad de roedores, murciélagos, mosquitos y otros insectos, además de la existencia de un basural en el subsuelo del edificio, la contaminación del agua, y el derrame de aguas servidas dentro del edificio, producto de la ausencia de vertido a la red cloacal. Estas condiciones extremas afectan la salud de los residentes del Elefante Blanco,4 que padecen alergias e infecciones en la piel, enfermedades gastrointestinales y patologías respiratorias asociadas a la humedad y a la falta de ventilación. Se han detectado también casos de dengue como producto de la presencia de agua estancada, además de picaduras de insectos y mordeduras de roedores. La proliferación de estas patologías tiene un fuerte impacto en la población infantil, expuesta a enfermedades que generan un deterioro continuo en su salud, a lo que se suma la imposibilidad de concurrir a establecimientos escolares, por el padecimiento de alergias o enfermedades altamente contagiosas. En base a lo expuesto, en el presente artículo se abordará el estudio del Elefante Blanco, en el contexto de agravamiento de las condiciones de hábitat en la Ciudad de Buenos Aires y la profundización de la crisis habitacional.

contra la salud; asequibilidad del acceso a la vivienda a quienes tengan el derecho; acceso a opciones de empleo, servicios de escolaridad y de salud; adecuación de la vivienda a la expresión de la identidad cultural y la diversidad. 4- Informe del CESAC Nº 5 acerca de la “Situación Habitacional del Elefante Blanco”.

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2. La crisis habitacional en la Ciudad de Buenos Aires 2.a) Análisis histórico Desde una perspectiva histórica, la Ciudad de Buenos Aires fue pensada por las elites como un centro administrativo-portuario con una fuerte concentración en lo que hoy es la zona central, rodeada por quintas y zonas de servicio. Esta situación se vio modificada por el traslado de los trabajadores migrantes, la especulación de los valores de la tierra, y la concentración de fuentes de trabajo en la zona céntrica y portuaria de la Ciudad, dando lugar a principios de siglo XX, al nacimiento de un modelo habitacional caracterizado por el hacinamiento, la precariedad y las falencias sanitarias, denominado casa de vecindad/conventillo.5 Posteriormente, los grandes desplazamientos de población que se dieron en la primera mitad del siglo XX tuvieron como resultado el surgimiento de nuevos asentamientos precarios en la periferia de la Ciudad, los que se caracterizaron por su magnitud y por la velocidad de su crecimiento, denominados villas de emergencia. En el año 1956, la Comisión Nacional de la Vivienda realizó el primer censo oficial de villas de emergencia, que dio como resultado que en la Ciudad de Buenos Aires existían 21 villas de emergencia y 41 en el Gran Buenos Aires, las cuales albergaban al 2% de la población del área metropolitana.6 El problema de las villas de emergencia tuvo un crecimiento continuo, y 5- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco, La casa y la multitud. Vivienda, política y cultura en la Argentina moderna,, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2013. Pp. 322-323 6- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco (2013), íbid. pp. 326-328.

pasó a denominarse el tercer cinturón metropolitano, configurando un sector de pobreza de una aglomeración compleja y diferenciada, que excedía los límites geográficos de la Ciudad de Buenos Aires. Entre los años 1966-1973, las dictaduras militares comenzaron a esbozar planes de erradicación de villas de emergencia, bajo el paradigma de la “anomalía”, sustentados en la idea de que los migrantes debían volver a sus zonas de proveniencia. La gestión de Osvaldo Cacciatore como intendente de la Ciudad de Buenos Aires, durante la dictadura militar de 1976, profundizó el programa de erradicación de villas, caracterizando a sus habitantes como elemento indeseable, del que debía ser limpiada la Ciudad. Se estima que en el año 1976, en la Ciudad de Buenos Aires 215.000 personas habitaban villas de emergencia, que en el año 1981 disminuyeron a 14.000.7 La recuperación democrática puso en crisis el paradigma de la erradicación, a la que se identificaba con el autoritarismo y la represión. En contraposición comienzan a esbozarse reivindicaciones vinculadas al derecho a la vivienda y al derecho a la ciudad, abandonando el abordaje unilateral por parte del Estado, y orientado a la visión de la problemática hacia relocalizaciones consensuadas, mejoramiento de las condiciones de vida y urbanización. Este cambio de visión se plasmó en la Ciudad de Buenos Aires con la derogación de las ordenanzas del gobierno militar, que sirvieron de sustento normativo para aplicar los planes de erradicación de asentamientos. Posteriormente se dictaron un cúmulo de normas jurídicas,8 que positivizaron el derecho a la urbanización, 7- BALLENT, Anahí y LIERNUR, Jorge Francisco (2013). íbid. p. 337. 8- Ordenanza 44.873 publicada en el B. M. el 05/04/1991 y Ley 148 publicada en el B.O. el 29/01/1999.

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en base un nuevo diseño urbanístico y a mecanismos de transferencia de la tierra.9 Posteriormente, en 1996, se dicta la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que establece una protección amplia al derecho a la vivienda y a los derechos económicos, sociales y culturales en general. Esta norma pone en cabeza de las autoridades estatales la realización de acciones positivas y fija un programa constitucional con lineamientos claros, que orientan las políticas públicas en la senda de la reducción de las desigualdades sociales. 2.b) La profundización de la crisis habitacional El cambio de enfoque reseñado no tuvo un correlato en la aplicación de políticas que resuelvan la problemática. Con el correr de los años el déficit habitacional se acrecentó, hasta llegar a la situación crítica en la que se encuentra la Ciudad de Buenos Aires hoy día. Si tomamos como punto de partida el año 2001 —epicentro de la crisis económica que atravesó la Argentina—, en los últimos 15 años la situación de vivienda del distrito se agravó sustancialmente, pese al crecimiento económico del país y de la Ciudad durante ese periodo. Un dato a tener en cuenta para analizar los alcances de la crisis es que el nacimiento de las primeras formas de precariedad habitacional durante el siglo XX se dio por el traslado masivo de población, producto de cambios estructurales.10 En contraposición, la crisis que tiene 9- PENELA, Silvina, “El rescate de viejos paradigmas y la abolición del derecho a la urbanización”, en Revista Pensar Jusbaires, año II Nº 4, Ed. Jusbaires, 2015. 10- El nacimiento del conventillo fue producto de las migraciones externas que se dieron durante principios del siglo XX, mientras que el nacimiento de las villas de emergencia tiene su correlato con el traslado de trabajadores del campo a la ciudad, producto de la industrialización del país.

como consecuencia el nacimiento de formas extremas de hábitat como el Elefante Blanco, se da en un distrito que mantiene estable su población desde hace más de 50 años11 y que presenta una tasa muy baja de variación poblacional. Las declaraciones de emergencia habitacional dictadas por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en ese lapso,12 y distintos informes producidos por organismos públicos y por organizaciones no gubernamentales, dan cuenta de la profundización de la crisis habitacional. La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, en base al análisis de los Censos Nacionales, aporta datos significativos para entender el crecimiento del déficit habitacional. En 1991, el porcentaje de viviendas deficitarias en el distrito era de 4,34%, situación que sufrió un incremento considerable en 2001, cuando el índice de viviendas deficitarias trepó al 8,41 %, para llegar en el año 2007 al 11,6 %, lo que demuestra un aumento sostenido de los hogares que habitan este tipo de viviendas.13 11- Según la información que surge de los Censo Nacionales, en la Ciudad de Buenos Aires en el año 1947 había 2.981.043 de habitantes, y en el año 2010 2.890.151 de habitantes. Los censos intermedios (1960, 1970, 1980, 1991 y 2001) arrojan cifras similares, que no presentan variaciones significativas. La información fue extraída del Censo Nacional 2010 realizado por el INDEC y del banco de datos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que se puede consultar en la web http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_ estadistico/banco_datos/buscador.php?offset=0&tema=8&s ubtema=0&ssubtema=0&titulo=&desde=&hasta=&distri =&fuente=&Submit=Buscar&cfilas=20 12- El agravamiento de la crisis habitacional que sufrió la Ciudad de Buenos Aires en el período 2001-2015, motivó que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires —en 2004—, declare el estado de emergencia habitacional por un plazo de 3 años mediante la Ley 1408, siendo prorrogada por el mismo periodo con la sanción de la Ley 2472. 13- Defensoría del Pueblo de la CABA, “El derecho a la vivienda. La vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad de Buenos Aires a la luz del Derecho Supranacional”, en Colección Diagnósticos Nº 3, editado por el área de comunicación y publicaciones de la Defensoría del Pueblo

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El problema del crecimiento del déficit habitacional fue abordado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), en su informe anual sobre Derechos Humanos en la Argentina del año 2013. En el capítulo referido al déficit habitacional señaló que con respecto al régimen de tenencia de la vivienda, los hogares que no son propietarios ni inquilinos presentan una leve disminución en los indicadores nacionales, situación que contrasta con la realidad de la Ciudad de Buenos Aires, donde se produjo un incremento. En el documento se sostiene que: “Por su parte, los hogares que no son ni propietarios ni inquilinos en su conjunto, registran una moderada disminución en proporción al total de hogares: pasaron del 15,7% en el Censo 2001 al 14,2% en el Censo 2010. En este aspecto, el contraste entre Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el resto del país es notable, ya que “el conjunto de hogares con estos regímenes de tenencia crecieron el 69 % y aumentaron casi 4 puntos porcentuales en esa jurisdicción respecto del resto de los regímenes de tenencia”.14 Del informe del CELS surge que entre 2001 y 2010, en la CABA, hubo un incremento del 20,9 % de hogares en piezas de inquilinato y un aumento del 12,4% de hogares en piezas de hotel o de pensión.15 En la actualidad, en la Ciudad de Buenos Aires cerca de medio millón de personas padecen de la CABA, 2009, p. 37. 14- CELS, Informe Anual 2013. Derechos Humanos en la Argentina, EUDEBA, Buenos Aires, p. 348. 15- CELS, 2013, íbid., p. 351.

serias dificultades habitacionales. De esa cifra, 275.000 habitan villas de emergencia o asentamientos, y aproximadamente 1950 personas viven en situación de calle. Se estima que existen 26 asentamientos precarios; 16 villas de emergencia; 19 conjuntos habitacionales; dos núcleos habitacionales transitorios; 172 inmuebles intrusados; 879 predios e inmuebles sobre la traza de la Ex AU3 ; 3288 familias receptoras de subsidios alojadas en hoteles; 21 conventillos, propiedad del Instituto de Vivienda de la Ciudad; 4 hogares de tránsito; y 21 viviendas transitorias.16 Por su parte, el Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires analizó los impactos de la política de vivienda de la Ciudad, comparando los resultados del Censo 2010 referidos a la situación habitacional del distrito, publicados por la Dirección de Estadísticas y Censos del Ministerio de Hacienda de la CABA,17 con los resultados del mismo censo realizado en 2001 y con resultados del Censo Nacional. El documento concluye que en la Ciudad de Buenos Aires han empeorado las condiciones de hábitat, con una diferencia entre las comunas del norte y del sur, lo que da cuenta de una marcada segregación. Esto se refleja en la concentración de los indicadores críticos en las comunas del sur, mientras que en el norte, la situación de la vivienda se encuentra por encima 16- Ver Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires (2009) Diagnóstico Especial Nº 8 —UPE-SGCBA— 2009, Intervención Estatal destinada al abordaje del Déficit Habitacional de la Ciudad de Buenos Aires, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ (2013), Anteproyecto de presupuesto CABA 2014 y Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ (2014). El derecho a la vivienda en el proyecto de presupuesto 2015 en la Ciudad de Buenos Aires. 17- Situación habitacional CABA 2010, Informe de Resultados Nº 503, mayo 2012, publicado por la Dirección de Estadísticas y Censos (Ministerio de Hacienda) del GCBA http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_ estadistico/ir_2012_503.pdf

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de la media. Además, surge del informe que en varios indicadores críticos referidos a vivienda, la ciudad ha retrocedido —a pesar de ser una de las jurisdicciones más ricas—, mientras que se han producido mejoras en el resto del país.18 El incremento de la precariedad habitacional, con una fuerte concentración en la zona sur, contrasta con la expansión del mercado inmobiliario, que tuvo un fuerte crecimiento con la devaluación de la moneda y el aumento sustantivo del valor de la tierra y de la vivienda en el mismo periodo.19 Con respecto a la situación particular del complejo Elefante Blanco, censos y relevamientos efectuados por distintos organismos dan cuenta del crecimiento poblacional en el inmueble. En el año 2004 el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) realizó un censo en el que señala que habitaban el interior del edificio aproximadamente 50 familias (192 personas) y en la base del lugar 105 familias (364 personas). En 2006 se realizó un nuevo relevamiento que da cuenta de que aproximadamente 200 familias apoyaban sus construcciones sobre los muros del edificio. Finalmente, en 2012 se encontraban viviendo en el interior del edificio cerca de 100 familias, y en la base del lugar otras 200.20 De los datos aportados se desprende que al ritmo del crecimiento de la vivienda deficitaria en el distrito, aumentó considerablemente el número de grupos familiares que habitaban 18- Ministerio Público de la Defensa de la CABA (2012). Los resultados de la política regresiva del GCBA en materia de vivienda. Informe producido por la Lic. María Laura Barral. Recuperado de: http://defensoria.jusbaires.gov.ar/ attachments/article/4646/5sept.pdf 19- Ministerio Público Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires y CELS (2011). Infantilización del Déficit Habitacional: una temática invisible. Informe Actualizado 2008-2011. 20- Información extraída de la Resolución 2332/12 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires.

el complejo Elefante Blanco. Los censos y relevamientos efectuados en el lugar dan cuenta de que entre 2004 y 2012 se duplicaron los grupos familiares que residían en el interior del edificio y en sus adyacencias. Con lo cual, el incremento de familias que viven en condiciones de extrema vulnerabilidad tiene un correlato directo con el aumento de los índices de precariedad habitacional en el mismo periodo.

3. Las falencias de la actuación del Poder Ejecutivo El contexto descripto se caracteriza por un fuerte desfasaje entre el contenido robusto que las normas le asignan al derecho a la vivienda,21 y la situación real de ejercicio del derecho. Este fenómeno se da en un contexto de crecimiento económico a nivel nacional y local, y las causas del empeoramiento de las condiciones de vivienda tienen que ver con la ausencia de políticas globales tendientes a revertir la situación. El agravamiento del déficit habitacional se debe a serias falencias en el diseño, planificación 21- El derecho a la vivienda se encuentra reconocido por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, y por diversas normas incluidas en Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional, como el artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo XI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, y el artículo 11 inc. 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales (PIDESC). En el plano local estas normas se encuentran fortalecidas por el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y por una amplia gama de leyes que otorgan herramientas al Poder Ejecutivo para el diseño y ejecución de políticas de vivienda como la Ley 148 de urbanización de villas de emergencia y NHT, la Ley 341 que regula créditos sociales, la Ley 1251 que crea el IVC, y por leyes que establecen protecciones especiales, como la Ley 3706 de protección a las personas en situación de calle y en riesgo de situación de calle, la Ley 4036 de protección de los derechos sociales, y la Ley 4042 que prioriza el acceso a la vivienda de los grupos familiares con niños, niñas y adolescentes.

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y ejecución de políticas públicas por parte del Poder Ejecutivo, que presentan las siguientes características. 3.a) Fragmentación de la política de vivienda En los últimos años se vislumbra un crecimiento en la proliferación de la política de vivienda con la creación de áreas en distintas dependencias del Poder Ejecutivo, que desarrollan temáticas relacionadas. El accionar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra fragmentado en 6 dependencias,22 22- Entre las dependencias que realizan funciones relacionadas con la vivienda se encuentra el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC); los programas de emergencia habitacional coordinados por la Dirección General de Atención Inmediata que tienen como finalidad brindar subsidios habitacionales transitorios o el alojamiento en hogares o paradores; la Corporación Buenos Aires Sur que tiene como función favorecer el desarrollo humano, económico y urbano integral de la zona sur de la Ciudad para compensar desigualdades; la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS), cuyo objeto es la ejecución de proyectos de obras tendientes al mejoramiento del hábitat de las villas, barrios carenciados y núcleos habitacionales transitorios; la Secretaría de Hábitat y Urbanización, que tiene por función promover la transformación e inclusión urbana y social de las villas, núcleos habitacionales transitorios y complejos habitacionales de la Ciudad; y la Unidad Ejecutora de la Ex AU3, cuya función es concretar soluciones habitacionales para los grupos familiares que habitan el sector 5 de la traza de la Ex AU3 por intermedio de prestaciones económicas no reintegrables. Recientemente, a petición del Jefe de Gobierno electo, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la nueva Ley de Ministerios Nº 5460, modificando el nombre y las competencias de los distintos Ministerios, trasladando secretarias y direcciones, y creando el Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, en reemplazo del Ministerio de Desarrollo Social. Sin embargo, del análisis de la norma se desprende que las nuevas estructuras del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires profundizan la fragmentación institucional en cuestiones habitacionales y de hábitat. Para mayor información se recomienda ver el documento, Observatorio del Derecho a la Ciudad (2016). Reestructurando el Derecho a la vivienda: El nuevo organigrama de vivienda en la Ciudad de Buenos Aires. Recuperado de: https://es.scribd.com/ doc/299078359/2016-02-Febrero-12-Reestructurando-ElDerecho-a-La-Vivienda-El-Nuevo-Organigrama-de-LaCiudad-de-Bs-As.

repartidas en 3 ministerios y un organismo autárquico, sin que exista coordinación territorial que articule sus acciones, lo que representa un obstáculo para el desarrollo de políticas sostenidas que resuelvan el déficit habitacional.23 En 2008 el IVC, por intermedio de convenios suscriptos, delegó parte de las funciones que le fueron atribuidas por ley, a la Corporación Buenos Aires Sur por un lado, y a la Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS) por el otro, renunciando a funciones esenciales del organismo en lo referido a la solución de la problemática de la vivienda en las zonas más desfavorables de la Ciudad de Buenos Aires y en las villas de emergencia y asentamientos. El Jefe de Gobierno intentó otorgarle un marco jurídico a esta situación mediante la presentación del proyecto de Ley 575-J-2008 que otorgaba a la Corporación Buenos Aires Sur facultades de urbanizar villas y asentamientos en la zona a su cargo y se le cedían las parcelas de los terrenos fiscales de la Ciudad, donde estaban asentadas las villas de la zona sur. Este proyecto no fue sancionado y recibió cuestionamientos referidos a la duplicidad de funciones, a la ausencia de una política integral de vivienda y al desguace del IVC.24 De las distintas intervenciones que realizaron las dependencias del Poder Ejecutivo, surge que no existe una articulación sectorial o territorial entre sus acciones. La fragmentación de las políticas de vivienda representa un 23- Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Monitoreo del Gasto Público en vivienda en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Análisis de la Ejecución Presupuestaria al Tercer Trimestre, 2014 p.3. 24- DI FILLIPO, Facundo. Actualización digital. BUENOS AIRES SIN TECHO. La ausencia de políticas públicas de acceso a la vivienda: una violación a los derechos humanos. Informe sobre la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires, noviembre 2009, Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2010, p. 56-57.

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obstáculo para el desarrollo de políticas públicas que logren resolver el déficit habitacional. Al no existir una conducción centralizada que fije lineamientos claros de hacia dónde deben estar dirigidas las acciones de las distintas áreas, la actuación de cada una de ellas se pierde en intervenciones individuales para paliar problemáticas específicas, lo que se traduce en una utilización ineficiente de los recursos del Estado. El fraccionamiento de la política de vivienda generó la inactividad del IVC, organismo que por ley tiene a su cargo la construcción de viviendas sociales y la reducción del déficit habitacional. Asimismo, generó conflictos de competencia y superposición de funciones, vaciando de contenido y presupuesto al organismo legalmente facultado, y generando cambios constantes, que son muestras de la falta de planificación y de la inconsistencia de las políticas desarrolladas. 3.b) La actuación del IVC El escenario de fragmentación de la política habitacional se complementa con la actuación del IVC, que se caracteriza por falencias en el diseño de políticas que aporten soluciones definitivas, falta de adecuación en las operatorias de los programas existentes, y por la subejecución presupuestaria. Una de las críticas que puede formularse a la actuación del IVC es el fracaso de los créditos sociales de la Ley 341, en tanto herramienta que permite el acceso a la vivienda. Los créditos sociales fueron cuestionados dadas las demoras que genera su tramitación, lo que termina frustrando la mayoría de las operaciones. A su vez, el monto máximo de dinero que se otorga está muy por debajo de los valores que maneja el mercado inmobiliario en la actualidad, lo que dificulta encontrar propiedades para adquirir.

Esta situación fue señalada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, que denunció que el obrar administrativo del IVC colisiona con la legislación vigente.25 Los créditos sociales también fueron cuestionados, porque si bien la norma establece prioridades en el acceso,26 los requisitos establecidos por la reglamentación excluyen a las personas que se encuentran en emergencia habitacional o en situación de calle, a las que solo se les ofrece la alternativa del subsidio temporario o de un parador. Esta situación se vio reflejada en el considerando 13 del voto de la mayoría en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “QCSY”,27 donde el tribunal concluyó que en la Ciudad de Buenos Aires no había programas de vivienda para gente en situación de calle. Otro de los aspectos críticos de la gestión del IVC es la disminución del presupuesto y la subejecución presupuestaria. La asignación de recursos presupuestarios y la ejecución de 25- Por intermedio de la resolución Nº 5160/08, la Defensoría del Pueblo efectuó recomendaciones al IVC tendientes a garantizar la continuidad del programa de créditos sociales, mediante la adecuación de los recursos humanos y administrativos a la demanda efectiva, ordenando los procedimientos y agilizando la gestión para así reducir los plazos, optimizando la ejecución presupuestaria, y organizando un programa de vivienda transitoria para atender los casos de emergencia habitacional que se presenten en el transcurso de la operatoria. Ver Defensoría del Pueblo de la CABA,. “El derecho a la vivienda. La vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad de Buenos Aires a la luz del Derecho Supranacional”, en Colección Diagnósticos Nº 3, editado por el área de comunicación y publicaciones de la Defensoría del Pueblo de la CABA, 2009. 26- Según el artículo 6 de la Ley 341 tienen acceso prioritario: victimas de siniestros, familia monoparental con hijos, parejas jóvenes, integrantes del grupo familiar con afecciones graves a la salud y familias desalojadas con sentencia judicial. 27- Corte Suprema de Justicia de la Nación “Q.C.S.Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, sentencia del 24 de abril de 2012.

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las áreas u organismos vinculados con el goce efectivo del derecho a la vivienda pueden ser utilizadas como un indicador para medir el grado de avance en el reconocimiento de derechos económicos, sociales y culturales. Con respecto a la cuestión de los recursos financieros, desde un enfoque del derecho presupuestario,28 se ha sostenido que la ley de presupuesto tiene un vínculo conceptual con el Sistema de Derechos Humanos, y que una de sus finalidades es la de hacer efectivo el cumplimiento de los derechos, en virtud de que los mismos no podrían estar vigentes sin una organización estatal, la que solo puede ser concebida con una correlativa actividad financiera. Por lo que la Ley de Presupuesto debe sujetarse al Estado de Derecho y garantizar el cumplimiento de los derechos fundamentales. En este sentido, la actividad presupuestaria debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales, lo que la transforma en el combustible de la dinámica constitucional.29 Los Estados Partes signatarios del PIDESC están comprometidos a realizar acciones positivas para garantizar el cumplimiento progresivo de los derechos, hasta el máximo de sus 28- CORTI, Horacio, Derecho Constitucional Presupuestario, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, p. 649. 29- Esta concepción interpreta que el presupuesto del Estado debe estar al servicio de los Derechos Humanos y del programa constitucional, siendo construida en base a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha fijado la doctrina de que: “Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquellas (art. 5 inc. 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). (CSJN, “Badín Rubén y Otro c/ Provincia de Buenos Aires”, sentencia del 19 de octubre de 1995 Fallos: 318:2002., y CSJN “Verbitsky Horacio s/ Hábeas Corpus”, sentencia del 03 de mayo de 2005, Fallos: 328:1146).”

recursos disponibles.30 En este sentido, la asignación presupuestaria es un indicador relevante para realizar una evaluación de las políticas públicas, en virtud de que permite visualizar mediante la distribución de recursos económicos, las prioridades que se le asignaron a las distintas áreas de gestión. En los últimos años, el presupuesto del IVC fue decreciendo año a año en puntos porcentuales, en relación al total del presupuesto del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Así, mientras que en el año 2005 el presupuesto del IVC representaba el 5,4 % del total del presupuesto, en 2013 representa el 2,3 %.31 Esta tendencia se mantiene en los presupuestos presentados con posterioridad. Mientras que en el proyecto de presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires para 2014 la partida asignada a vivienda representó solo el 2,1% del presupuesto global,32 en el proyecto de presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires para 2015 se verificó la continuidad en la reducción de las partidas destinadas a la vivienda. El monto asignado a inversión en obras de vivienda se redujo en un 18,3% respecto de 2014.33 Otro de los elementos críticos de la actuación del IVC son los altos índices de subejecución presupuestaria. En el período comprendido entre 2008 y 2013, el organismo no logró superar la ejecución del 75% del presupuesto 30- Estas Obligaciones surgen del artículo 2.1. del PIDESC y de la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 31- Ministerio Público de la Defensa de la CABA, GCBA. Regresividad y subejecución en áreas sociales. Informe producido por la Lic. Maria Laura Barral, 2013 Recuperado de: http://defensoria.jusbaires.gov.ar/attachments/article/5862/ sub_ejec_p_30_07_13.pdf 32- ACIJ, Anteproyecto de presupuesto CABA 2014, 2013, p. 8. 33- ACIJ, El derecho a la vivienda en el proyecto de presupuesto 2015 en la Ciudad de Buenos Aires, 2014, p. 20

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sancionado.34 Particularmente, durante 2009 y 2011, la ejecución presupuestaria se ubicó por debajo de la mitad del presupuesto sancionado. Con respecto a este punto se debe tener presente que del global del presupuesto del organismo, el inciso 1 destinado a gastos en personal suele presentar altos niveles de ejecución, mientras que el crédito asignado a los programas de vivienda más importantes —créditos sociales de la Ley 341, Programa de viviendas colectivas con ahorro previo,35 o Programa Vivienda Porteña36 —, presenta índices de subejecución alarmantes.37 En 2009 y 2011 el organismo ejecutó casi la totalidad de las partidas del inciso 1 en gastos de personal (98,44%, 98,03% y 99,79% respectivamente), mientras que en los principales programas destinados a vivienda, presentaron altos índices de subejecución. En lo que respecta a los créditos sociales de la Ley 341, durante los años 2009-2011 se ejecutó respectivamente el 34,69%, el 58,70% y el 70,61% del crédito vigente. Del Programa de viviendas colectivas

con ahorro previo se ejecutó respectivamente el 57,42%, el 21,11% y el 41,67% del crédito vigente, mientras que del Programa Vivienda Porteña, que en el año 2009 se había ejecutado el 38,95%, sufrió un desfinanciamiento continuo que llevo a que en el presupuesto de 2012, se le asignen cifras irrisorias.38 Las tendencias en la disminución de la asignación de partidas y la subejecución presupuestaria en la mayoría de los programas del IVC se mantienen durante los años 2013-2015, transformando al organismo en la dependencia que realiza funciones vinculadas a la vivienda, que menos presupuesto ejecuta.39 Los números expresados demuestran una clara regresividad en materia presupuestaria, en virtud de que se redujo porcentualmente el presupuesto de vivienda en relación al presupuesto global. Asimismo, se redujeron los recursos destinados a los programas de vivienda y es destacable el bajo porcentaje de ejecución del presupuesto. 3. c.) Tendencia a priorizar políticas paliativas

34- En 2008 el IVC ejecutó el 66,5% del presupuesto, en 2009 el 45,9%, en 2010 el 56,7%, en 2011 el 49,1, en 2012 el 73,6% y en 2013 ejecutó el 70,9%. Barral María Laura Presupuesto de áreas sociales regresividad y subejecución. Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2007/2014, 2014, manuscrito inédito. 35- Este programa está dirigido a financiar programas habitacionales de primera vivienda a cooperativas u organizaciones sociales, a efectos de garantizar el acceso a la vivienda a personas que por su nivel de ingreso, no disponen de programas de financiación.

De lo hasta aquí analizado se puede inferir que la Ciudad tiene un déficit habitacional crónico que se agravó en los últimos años y, que el organismo que tiene a su cargo la construcción de viviendas sociales no realiza políticas activas tendientes a la radicación definitiva. En este contexto, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tiende a priorizar las políticas transitorias o de emergencia por sobre aquellas que puedan brindar soluciones definitivas. Esta

36- Tiene como objetivo el desarrollo de proyectos que promuevan la construcción de viviendas para sectores medios. Consiste en una operatoria de cofinanciamiento público-privado para la construcción y la adquisición de viviendas en la Ciudad, del que participan desarrolladores inmobiliarios y los futuros compradores de vivienda.

38- Datos extraídos de los cuadros publicados en REY, Sebastián Alejandro (2013), íbid.

37- REY, Sebastián Alejandro, “¿Existe un derecho a la vivienda adecuada en la Ciudad de Buenos Aires?”, en Revista Derechos Humanos, Año II, N° 2. Ed. Infojus, Buenos Aires, 2013

39- Ver ACIJ (2013). Anteproyecto de presupuesto CABA 2014, y ACIJ (2014). Monitoreo del Gasto Público en vivienda en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Análisis de la Ejecución Presupuestaria al Tercer Trimestre.

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tendencia se ve reflejada en que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en los últimos años haya asignado mayores partidas presupuestarias a organismos que se encargan de la emergencia habitacional, que a los que tienen competencia para dar soluciones estructurales y cumplimentar las leyes de urbanización, da cuenta de ello.40 La única opción para los sectores vulnerables —que por mandato constitucional pertenecen al sector social con acceso prioritario a la vivienda digna—, son los programas de emergencia habitacional del Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano.41 Los distintos programas de emergencia habitacional no cumplen con los estándares internacionales del derecho a la vivienda. El pernocte en la red de hogares y paradores nocturnos fue equiparado a la situación de calle,42 mientras que los subsidios habitacionales presentan rasgos que los descalifican como una alternativa habitacional válida. Estas medidas brindan prestaciones transitorias y no permiten alcanzar una solución definitiva a la problemática habitacional que enfrentan las familias en situación de calle. En efecto, las personas y los grupos familiares que 40- Ver ACIJ (2014). El derecho a la vivienda en el proyecto de presupuesto 2015 en la Ciudad de Buenos Aires. p.20. y Rey, Sebastián Alejandro (2013), op.cit. 41- Subsidios habitacionales regulados por el Decreto 690/06 y sus modificatorias y los paradores nocturnos u hogares de tránsito reglamentados por la Resolución Nº 1463 SSCPSI/2003. 42- El artículo 2 de la Ley 3706, equiparó el pernocte en paradores y hogares con la situación de calle, dejando sin efecto la doctrina del Tribunal Superior de Justicia en el en el precedente “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y Otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ Recurso de Inconstitucionalidad” Expte. Nº 6754/09, sentencia del 12 de mayo de 2010, en el que sostuvo que el contenido mínimo del derecho a la vivienda se encontraba cubierto con la red de hogares y paradores nocturnos.

se encuentran en emergencia habitacional, van rotando en los distintos programas asistenciales que ofrece la administración, sin encontrar una solución a su situación. Las consecuencias de esta gestión fallida son evidentes. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires utiliza recursos presupuestarios en políticas paliativas y en la ejecución de gastos corrientes como el pago de hoteles, que no resuelven la problemática de fondo, y que terminan agravándola. La tendencia a resolver problemáticas complejas con sumas de dinero destinadas a paliar situaciones de emergencia, se ve reflejada en las respuestas que ofrece el Poder Ejecutivo a la problemática planteada por los moradores del complejo Elefante Blanco en la causa judicial.43 Si bien el objeto de la acción de amparo está relacionado con la protección del derecho a la salud y con la implementación de un plan sanitario44 en el edificio, las respuestas que ofreció el Poder Ejecutivo a la problemática planteada, se canalizaron mediante el ofrecimiento de subsidios habitacionales a las personas que habitaban el complejo, con el objetivo de que abandonen el edificio. El ofrecimiento efectuado reafirma la tendencia del Poder Ejecutivo a resolver problemáticas complejas, mediante las áreas que se ocupan de atender situaciones de emergencia, y por intermedio del pago de sumas de dinero, que no necesariamente resuelven en 43- Autos caratulados “Serra Gustavo Elías C/ GCBA y Otros S/ Amparo” Expte Nº A 84469-2013/0, en trámite por ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 4, Secretaría ad-hoc. 44- El plan sanitario, como mínimo debía contemplar la limpieza del basural ubicado en el subsuelo, la higienización periódica de los tanques de agua y de los volquetes y contenedores que se encuentran en el interior del edificio, la fumigación y desratización en forma periódica, la provisión de agua potable y la colocación de barreras físicas.

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forma definitiva la situación habitacional de las familias. Frente al planteo de un caso judicial complejo, y con un objeto procesal destinado a la implementación de un plan sanitario, el Gobierno de la Ciudad de Buenos decide resolverlo con respuestas similares a las que utiliza para atacar situaciones de emergencia habitacional. Si el objetivo del Poder Ejecutivo era brindar respuestas habitacionales, debió canalizarlas mediante la incorporación de grupos familiares a planes que brinden soluciones definitivas a través del IVC, organismo legalmente facultado para desarrollar las políticas de vivienda de la Ciudad de Buenos Aires.

4. Conclusiones El cuadro de situación descripto permite concluir que en los últimos 15 años se produjo una profundización de la crisis habitacional en la Ciudad de Buenos Aires, que se debe a falencias en la actuación del Poder Ejecutivo en el diseño y ejecución de políticas públicas que brinden soluciones habitacionales definitivas, y que permitan revertir la situación. Las causas de la crisis podemos encontrarlas en la proliferación de la política de vivienda en distintas agencias que actúan en forma fragmentada y sin coordinación, en la priorización de políticas paliativas o de emergencia que no atacan la problemática de fondo, en la reducción presupuestaria, y en la subejecución del presupuesto asignado a los programas de vivienda. La reducción paulatina del presupuesto de vivienda es un indicador que pone en evidencia una decisión política del Poder Ejecutivo, sobre cuáles son las prioridades a resolver por la gestión. En este sentido, la reducción presupuestaria y los altos índices de subejecución son

síntomas de la ausencia de una política integral de vivienda, y del lugar que ocupa en la agenda política del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires la reducción del déficit habitacional, que tiene como contracara la expansión del mercado inmobiliario y el incremento del valor de las propiedades en los barrios donde habitan los sectores medios y altos. La crisis habitacional generó nuevas formas de hábitat precario, como el caso del Elefante Blanco, que presenta un empeoramiento continuo de las condiciones de vida, y donde además de estar ausentes los factores principales que debe reunir una vivienda para ser considerada digna, se genera una afectación estructural en los derechos fundamentales de sus moradores. Las personas que habitan el complejo Elefante Blanco viven en condiciones extremas, con una exposición constante a focos de enfermedad, producto de la ausencia de condiciones básicas de salubridad e higiene, generadas por la convivencia diaria con un basural a cielo abierto, con aguas servidas en el interior del edificio que no tiene salida a la red cloacal, y con la presencia masiva de insectos y roedores. A esta situación se suman los riesgos de sufrir accidentes por la presencia de espacios abiertos sin protección. Las condiciones de vida de los moradores del Elefante Blanco, son un síntoma claro de la agudización de la crisis habitacional y de las profundas desigualdades en el acceso a la vivienda, las que se dan paradójicamente en uno de los distritos más ricos del país, que cuenta con una Constitución moderna en cuanto a estándares de reconocimiento de derechos, que pone en cabeza de los poderes del Estado la realización de acciones positivas, tendientes a reducir las desigualdades. La génesis de estas nuevas formas de precarización del hábitat y de la desigualdad social,

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podemos encontrarla en la ausencia de un plan integral de vivienda en el distrito, que desarrolle políticas públicas tendientes a superar las condiciones de pobreza y exclusión, y que permitan plasmar en la realidad el programa constitucional, que tiene como norte la reducción del déficit habitacional, comenzando por los sectores de pobreza crítica.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Arq. Javier Fernández Castro y Nicolás Oro* Instituto de la Espacialidad Humana. Centro de Investigaciones “Hábitat Inclusivo”, HI IEHu FADU UBA

Un Elefante Verde.

Recuperación de estructuras patrimoniales en la reurbanización de barrios populares.

1. Otra mirada sobre el patrimonio

* Arq. Javier Fernández Castro Arquitecto. Profesor Titular de Proyecto y Morfología. Co-Director Centro de Investigaciones “Hábitat Inclusivo” IEHu FADU UBA. Director Carrera de Arquitectura UNLaM.

Las nuevas estrategias de intervención sobre entornos urbanos populares llevadas a cabo en Latinoamérica, desde el inaugural Programa Favela-Bairro en el Río de Janeiro de los años noventa hasta el más reciente y publicitado “Urbanismo Social” de Medellín, se basan en el tratamiento de las preexistencias como un patrimonio a calificar antes que como una anomalía a remover. Hace ya tiempo que el “hábitat de la pobreza” como lo definiéramos en nuestros primeros estudios1 es considerado como una forma de urbanización constituyente de la Ciudad Latinoamericana, expresión física del acceso a la Ciudad por parte de los sectores populares no contemplados en las políticas públicas de hábitat, muchas veces parciales cuando no

Nicolás Oro Estudiante avanzado de arquitectura. Docente de Morfología. Investigador del Centro de Investigaciones “Hábitat Inclusivo”. IEHu FADU UBA. Becario CIN.

1- Ver DOBERTI, R., GIORDANO, L., FERNÁNDEZ CASTRO, J. y otros, El Hábitat de la Pobreza, Ediciones SI FADU UBA, Buenos Aires, 1999.

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inexistentes. Hemos dejado de ver estos recortes como una emergencia a reemplazar cuando las condiciones de desarrollo lo permitan, futuro venturoso y siempre alejado, para considerarlas como una inversión popular que puede ser la base de una necesaria cualificación y consiguiente re-significación. A esta visión se ha llegado por la vía del más concreto pragmatismo en un extremo y por los análisis aportados por las ciencias sociales en el otro. El primero, ante la magnitud de la empresa que proponía reemplazar y hacer ex novo segmentos en algunos casos inabarcables de ciudad (50% del tejido “favelado” en Río o 60% en Caracas al inicio de la década ganada) prefirió volver la mirada al mejoramiento como posibilidad más realista de gestión frente a la obra nueva totalizadora, optimizando recursos siempre escasos y duplicando el alcance de las mismas inversiones comparadas. Las segundas, ante el fracaso de varios intentos de experimentación pretendidamente moderna, donde la respuesta de vivienda social (esto es, en la peor de las acepciones sinónimo de repetitiva, anónima, mínima e inflexible), decide volver la mirada sobre las formas de apropiación de la espacialidad y su relación con prácticas y comportamientos, ayudando a justificar la revalorización de lo autoconstruido por sobre la pretendida bondad de lo nuevo, erróneamente concebido en clave burguesa jibarizada. Es así que la autoconstrucción popular dejó de ser lo escaso, lo incompleto, lo no arquitectónico, para pasar a ser lo dignificable, lo completable, un objeto de inclusión urbana a trabajar. En cierta oportunidad, al inicio de nuestros trabajos en el Barrio 31 Carlos Mugica2 y en pleno 2- Ver FERNÁNDEZ CASTRO, J., CRAVINO, C. y otros, Barrio 31 Carlos Mugica. Posibilidades y límites del proyecto urbano en contextos de pobreza, Ediciones IEHu FADU UBA, Buenos Aires, 2010.

diálogo con los vecinos tratando de comunicarles estos ,para nosotros, nuevos paradigmas de intervención —según los cuales gran parte de la reurbanización consistiría en el mejoramiento de lo existente y solo una mínima proporción mediante la tradicional construcción de “un barrio nuevo de casas todas nuevas”, con cierto temor a la no aceptación que esto pudiera tener frente a las expectativas tradicionales—, nos habíamos logrado enredar discursivamente sin lograr hacernos entender. Valga la ilustrativa anécdota, tomó entonces la palabra uno de los delegados de manzana que recogió el guante y nos sacó sabiamente de nuestro laberinto discursivo, planteando, palabras más o menos, lo siguiente: “Lo que los arquitectos quieren explicar y no se entiende es que piensan tomar el barrio como si fuera un ‘patrimonio histórico’, demoliendo lo menos posible y completando lo que haga falta hasta ser un barrio más de la Ciudad. Lo que hemos construido tiene un valor y no puede ni debe ser dilapidado”. A partir de entonces el concepto de patrimonio, generalmente ligado a los valores morfológicos tangibles o a los históricos intangibles de un espacio urbano central y especializado, pasaba a ser un término extensivo, generalista. Si proyectar en entornos populares requiere entender que todo hecho construido es Arquitectura (y no solo la paradigmática de firma), que todo es Ciudad (y no solo la formal normada), el concepto de patrimonio se hace extensivo también al hábitat popular. El trazado quebrado de la trama, la densidad del tejido, la hibridez morfológica, la cualificación de los vacíos como ágoras públicas preservadas, las construcciones indiferenciadas que han alojado partes de la historia barrial, son todos componentes patrimoniales, en tanto acervo, que servirán inequívocamente de base al proyecto de resignificación urbana. Si lo que todo proyecto pretende es dotar de nuevos sentidos un espacio, estos sentidos solo pueden

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construirse en un delicado equilibrio de continuidades y rupturas con sus preexistencias. Los significados son codificaciones sociales y por lo tanto se fundan en lo viejo y se proyectan en lo nuevo. Proyectar es en definitiva “arrojar adelante”, no es otra cosa que incorporar una nueva estructura relacional a las condiciones y posibilidades de partida. El futuro siempre requerirá de un pasado desde donde lanzarse.

2. Referencia urbana y hábitat popular Las lecturas superficiales o ligeras sobre el hábitat popular coincidían también en una homogeneidad morfológica apabullante, opresiva. Antes de entender las sutiles diferencias que esas formas “otras” ostentan, requirentes de una mirada más abierta y desprejuiciada, el juicio académico acudía a juzgar desde el parámetro que conocía: la ciudad tradicional o más bien por oposición a la periferia, la central. Allí tejidos homogéneos son cada tanto calificados por espacios referenciales, distintivos, “hitos” o “focos” en la mirada lyncheana o rossiana omnipresente.3 La diferencia identifica, orienta en el magma homogéneo, de allí su carácter modélico, distintivo, monumental (compartiendo la raíz etimológica con monstruoso). La Ciudad es mayoritariamente un fondo extendido pero también dialógicamente figuras nítidas que se recortan sobre él, dando idea de pertenencia, referencia, en definitiva construyendo identidad. La capilla, la plaza, la cancha, el equipamiento, el salón de reuniones, y aun los vestigios de la infraestructura territorial original tomada (un tanque de agua colectivo, un galpón ferroviario, 3- Ver LYNCH, Kevin, La Imagen de la ciudad, Ediciones Infinito, Primera edición castellana, Buenos Aires, 1967; y ROSSI, Aldo, La Arquitectura de la Ciudad, Editorial GG, Primera edición castellana, Barcelona, 1971.

una vieja estructura abandonada, etc.) adquieren el carácter de monumento distintivo, en contraste perceptual con el teselado autoconstruido. Estas señales son mojones de centralidad y esta a su vez de asimilación a la ciudad otra, por lo tanto representan figuras claves en toda estrategia de inclusión. Los viejos depósitos ladrilleros portuarios representaron en el urbanismo inmobiliario neoliberal una oportunidad de dotar de identidad al genérico proyecto Puerto Madero, caracterizando su primer perfil urbano. Del mismo modo, reconocer componentes patrimoniales distintivos capaces de dotar de identidad formal al barrio reurbanizado puede ser parte de una estrategia de inserción identitaria en la estructura urbana que lo recepta. En el caso del Barrio 15, “Ciudad Oculta”, a la presencia de los mataderos con su casco administrativo y eventos asociados, se suman el barrio Los Perales en elaborada mixtura de bloque vienés y galería criolla, el Piedrabuena y su fallida experimentación formal, los tejidos fabriles, la huella del ferrocarril, y en su propio seno, la omnipresencia del Elefante Blanco.

3. Del proyecto hospitalario al Barrio 15 El edificio que conocemos como Elefante Blanco es una expresión sobreviviente de lo que fuera el plan nacional de arquitectura hospitalaria desarrollado por el Dr. Ramón Carrillo, Ministro de Salud Pública de la Nación en tiempos del primer peronismo. Más allá de que sus orígenes puedan remontarse a una colecta organizada por el socialismo a fines de los años treinta, tendiente a concretar un hospital para combatir la tuberculosis y otras patologías infecciosas, lo cierto es que su arquitectura y

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proyecto definitivo están claramente emparentados con otras concreciones contemporáneas del plan mencionado. Entre ellos, el también inconcluso conjunto conocido más tarde como Albergue Warnes (cuatro edificios pabellonarios similares al Elefante Blanco, hoy demolidos), el Hospital Posadas (el mayor de los sobrevivientes, recientemente ampliado para servir el oeste de la región metropolitana) y el propio Hospital de Clínicas José de San Martín, dependiente de la Universidad de Buenos Aires, en el centro de la Ciudad. Dentro de la Teoría del Hospital4 desarrollada por el propio Carrillo y su equipo, existía una jerarquía de edificios según su superficie y capacidad de atención, cubriendo la totalidad del territorio nacional desde unidades menores de asistencia primaria y ambulatoria en poblados y áreas rurales, pasando por hospitales urbanos en las capitales de provincia, siguiendo por sedes regionales definidas en los dos planes quinquenales, hasta alcanzar las máximas complejidades en los edificios de carácter nacional. Se constituyó así un sistema sanitario planificado, integral y articulado. La revolución que supuso este pensamiento articuló, por primera vez una visión de planificación territorial junto al desarrollo de arquitecturas, tanto regionales como genéricas, de acuerdo al rango del edificio. Infinidad de centros hospitalarios en NOA, NEA, Cuyo, Centro, Patagonia y AMBA son testigos de esta obra aún no superada en la materia. 5 La producción abarcó diversos lenguajes según el contexto “social y climatotelúrico” en palabras del propio Carrillo, 4- Ver CARRILLO, Ramón, Teoría del Hospital, Primera edición Buenos Aires, 1951. Reedición EUDEBA, Buenos Aires, 1973. 5Ver PETRINA, A. y DE LARRAÑAGA, M. I. “Arquitectura para la salud”, en Revista Summa Nº 108, pp. 71-74, Buenos Aires, 1976.

desde la modernidad situada de un joven Mario Roberto Álvarez en los ejemplos de Salta, Jujuy, Catamarca y Tucumán, pasando por las utópicas propuestas de Amancio Williams para Corrientes, hasta el monumentalismo entre decó y racionalista de las moles bonaerenses. La estructura pabellonaria en “peine” respondía a principios funcionalistas de adaptación a futuros crecimientos y flexibilidad programática. Una tira o “espina” central que implicaba una primera etapa de la obra era complementada a lo largo del tiempo por pabellones perpendiculares o “dientes” capaces de recibir desde ampliaciones de oferta de camas hasta nuevas áreas especializadas en desarrollo de complejidades mayores. Tanto el Albergue Warnes destinado a ser el mayor hospital de pediatría de Sudamérica (Policlínico de Niños y Lactantes), como el Elefante Blanco (proyectado como Hospital de Tuberculosis) vieron suspendidas sus obras con la irrupción de la dictadura en 1955. En el primer caso, al poco tiempo de abandonadas, las dos estructuras ejecutadas fueron intrusadas, ganando el eufemístico nombre de “albergue”. El proyecto que se había originado en una expropiación con fines determinados, concluyó cuarenta años más tarde con el reclamo judicial de los herederos de los propietarios originales, decidiéndose su desalojo e implosión para devolver el predio a su estado original, concluyendo en la sede de un hipermercado. Un inmejorable símbolo de destrucción del Estado de Bienestar en el altar del neoliberalismo. En el segundo, la proximidad de la Ciudad Oculta lo fue envolviendo y de alguna manera protegiendo, impidiendo que corriera una suerte similar. La experiencia de la “Misión Sueños Compartidos” intentó recuperar parte de sus estructuras para uso de talleres, y a pesar de significar un nuevo fracaso de gestión

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posibilitó la reubicación de las familias que lo utilizaban como vivienda, en otras cercanas de nueva factura. Si algo le faltaba a esta historia de referenciación, el Elefante Blanco, llegó a ser motivo de un film nacional homónimo6 que intentó mostrar el hábitat villero en clave hollywoodense for export (a nuestro subjetivo y pobre juicio en una suerte de Tarantino latino lleno de inexactitudes, confusiones y exageraciones), más propicio a confirmar estigmatizaciones mediáticas que a reconocer conflictos y potencialidades. La ficción no necesariamente debe dar cuenta fielmente de los conflictos urbanos pero tampoco debiera presuponer necesariamente un permiso para banalizarlos. Nuestro equipo de investigación tomó contacto con el Barrio 15, a partir del desarrollo de un primer anteproyecto de reurbanización en el marco del estudio de casos inscriptos en el área de la Cuenca Matanza Riachuelo.7 En 2015, en el marco del programa “Universidad y Hábitat” —entonces financiado por la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación de la Nación—, se llevó a cabo una operatoria de provisión de infraestructuras y rediseño del espacio público en un sector de trama compuesto por nueve manzanas como prueba piloto replicable.8

6- Elefante Blanco. Film dirigido por Pablo Trapero, Distribuidora Alta Films, Argentina, 2012. 7- CHARRIÈRE, Margarita (comp.), Ideas, planes y proyectos para el AMBA. Ediciones CPAU, Buenos Aires, 2013. 8- Programa Universidad y Hábitat, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación de la Nación, 2015.

Barrio 15 – Planta del estado actual

Barrio 15 – Propuesta general de intervención

4. Materiales de proyecto La posibilidad de reutilizar la estructura del Elefante Blanco, como acción emblemática inserta en la estrategia general de reurbanización del Barrio 15, fue un punto de partida deducido de los razonamientos anteriores. Un edificio —hito no solo de la propia Ciudad Oculta sino del barrio de Mataderos en general—, con una impronta divisable en el horizonte del área sur por su altura contrastante, merecía una reflexión innovadora. Un espacio patrimonial que intentó

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en su momento ser emblema de históricas políticas públicas inclusivas, puede y merece ser revisitado como potencial de nuevas formulaciones en la temática, como un símbolo contemporáneo asociado, ya no a la frustración como en el caso Warnes sino, a la porfiada continuidad - reformulación de sentidos en la construcción cultural. Un primer prejuicio a vencer es romper la asociación negativa en el imaginario imperante entre tamaño y posibilidad de gestión, entre complejidad y sustentabilidad, entre densidad y vivienda popular. Así como suelen mentarse los hiper-conjuntos fracasados (sobre todo aquellos construidos en los años sesenta y setenta) como demostración incontestable de la imposibilidad de conjugar estas variables; debemos partir de que existen numerosos antecedentes de exactamente lo contrario. La Casa Colectiva, Los Andes en Chacarita, el Barrio Curapaligüe-Simón Bolívar en Parque Chacabuco, el Hogar Obrero de Caballito, y el Conjunto Catalinas Sur en La Boca (citando respectiva, equilibrada y ecuménicamente gestiones radicales, peronistas, socialistas y desarrollistas) son ejemplos de que éxitos o fracasos no dependen de densidades ni de tamaños, sino de otros aspectos más sutiles que constituyen su posibilidad de apropiación por parte de sus habitantes, así como del reconocimiento de su rol jerárquico y no accesorio en la estructura urbana general. Existen además notables experiencias contemporáneas de recuperación de estas mega estructuras adaptándolas a nuevos modos de habitar. Las obras en la materia del estudio francés constituido por Anne Lacaton y Jean Philippe Vassal,9 (Paris XVII, Grenoble, Saint Nazaire, La Courneuve, La Chesnaie, Grand Parc, etc.) parten precisamente de la recuperación de estructuras destinadas, en 9- Ver LACATON, A. y VASSAL, J. P., “Arquitectura posmediática”, Revista El Croquis Nº 177-178, Editorial El Croquis, Madrid, 2015. También disponible en: www. lacatonvassal.com

principio a su demolición, para suplementarlas y calificarlas, obteniendo proyectos de notable espacialidad a costos muy inferiores (en algunos casos con reducciones relativas de hasta un 60%) a los que hubiera insumido un planteo de obra nueva. La pertinencia de sus estrategias de materialización, sumamente cuidadosas y ajustadas, permiten una economía de medios apropiable a nuestros contextos. Aquí la economía redunda no en la disminución dimensional de las soluciones para adocenar familias, sino por el contrario en su espaciamiento capaz de albergar múltiples apropiaciones y prácticas habitativas. Estos antecedentes locales e internacionales significan materiales disponibles para su reformulación y adaptación contextual, en las que la estrategia general adopta la decisión de asumir la densidad, como condición inherente a la solución de barrios populares urbanos, y al patrimonio preexistente, como un bien a capitalizar cuantitativa y cualitativamente.

5. Lineamientos proyectuales La superficie disponible (cerca de 55.000 m2) permite desarrollar un listado de programas complementarios y necesarios para el barrio, constituyendo su referencia central al configurar un edificio híbrido.10 Vivienda en diversas modalidades como respuesta a distintas formas de convivencia, equipamientos colectivos de usos culturales, sociales y deportivos, sumados a espacios de dominio público capitalizando su posicionamiento estratégico como baricentro del barrio, conjugan una operación que bien podría ser la primera etapa referente y desencadenante de un proyecto participativo de reurbanización, integral y definitivo. 10- Ver Hybrids I, II y III, Ediciones A+T, Victoria, España, 2013.

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Implantación del Elefante Verde

Una organización general por estratos permite definir las tres primeras plantas y los subsuelos con equipamientos —aptos para el desarrollo de oficinas públicas, concentrando los programas destinados al hábitat por ejemplo— las ocho siguientes de vivienda y usos comunitarios complementarios, culminando en un remate superior en mirador aprovechando las visuales largas sobre el paisaje urbano. La disposición de las viviendas, en la propuesta dúplex de entre 70 y 90 m2 en múltiples organizaciones y asociaciones, permite agruparlas en consorcios sectoriales con un núcleo

circulatorio acotado, a fin de facilitar su sostenibilidad con una organización vecinal mínima. Las orientaciones son pasantes, garantizando la ventilación cruzada y el inmejorable asoleamiento de todos los locales durante el día. El alineamiento de las expansiones permite construir un frente diverso, según sean utilizadas para su programa original o como crecimiento y anexión de nuevos locales en posibles densificaciones internas.

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Sección propuesta del Elefante Verde

Tipos de vivienda propuestos

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Componentes materiales y programáticas

La estructura resistente de hormigón armado, liberada de los actuales completamientos de mampostería, resulta la base de una nueva imagen. Hacia el sur, la alternancia de los estratos y la organización en corredores de los conectores rompe la unidad monolítica generando una nueva composición de partes. Hacia el norte, en contraste, las expansiones definen una nueva fachada verde hidropónica y autosustentable, que mitiga las temperaturas extremas y modifica de raíz la monumentalidad original, aportando un nuevo color al edificio. Este ensayo no es una respuesta cerrada e inmodificable. Por el contrario, solo pretende

ser un estudio preliminar, explotando las potencialidades de la estructura y evidenciando, con un ejemplo de resolución concreto, que existen caminos capaces de superar la estigmatización del referente para convertirlo en condición necesaria de inclusión urbana. El proyecto demuestra potencialidades, la gestión política decidirá si como comunidad somos capaces de dar un merecido epílogo a la historia del Elefante Blanco.

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Perspectiva general del Elefante Verde

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Lic. Alejandro Lorences*

Elefante Blanco: una historia de abandono y exclusión.**

Una breve reseña histórica

* Lic. Alejandro Lorences Sociólogo (UBA). Funcionario de la Dirección de Vivienda y Hábitat de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. ** El presente artículo es en gran parte producto de mi labor como funcionario de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante los años 2011 y 2012, momento en el cual se desarrolló una investigación que condujo a la elaboración de la Resolución N° 2332/12. En ese sentido, los datos que se presentarán fueron construidos a partir de hechos e información de conocimiento público y notorio, de visitas y relevamientos efectuados en el edificio, de entrevistas a los vecinos del lugar y de informes brindados por organismos públicos de la CABA como el Instituto de Vivienda, el Departamento de Salud Ambiental, la Unidad de Gestión de Intervención Social, la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias y el Ministerio de Ambiente y Espacio Público.

El edificio popularmente conocido como Elefante Blanco es una estructura de sesenta mil metros cuadrados en constante deterioro, compuesta por doce pisos de altura y dos subsuelos, emplazada sobre la Avenida Comandante Luis Piedrabuena al 3200, en el corazón de la Villa 15 “Ciudad Oculta” del barrio de Villa Lugano, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su larga y particular historia comienza en el año 1923 cuando se proyectó por primera vez. Por iniciativa del senador socialista Alfredo Palacios, el Congreso de la Nación aprobó un subsidio especial para su construcción. El proyecto, a cargo de la Liga Argentina contra la Tuberculosis, consistía en la edificación de un hospital para pacientes con dicha enfermedad. Las obras comenzaron en 1938, aunque al poco tiempo fueron interrumpidas. Durante las dos primeras presidencias de Juan Domingo Perón (1946-1955) se retomaron las obras con el objeto de convertirlo en un hospital moderno y de alta complejidad para el

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tratamiento de enfermedades infecciosas. El objetivo del gobierno peronista, con una fuerte inversión económica de la Fundación Eva Perón, era posicionar al hospital como un referente de la salud pública a nivel latinoamericano. En aquel tiempo, la Villa 15 ya había comenzado su proceso de crecimiento, iniciado en la década de 1930 a raíz de las migraciones internas del campo a la ciudad en busca de mejores condiciones de trabajo y de vida. Durante la década de 1940 el barrio inició un proceso de masificación en el marco de un contexto de ascenso social y aumento del empleo, a partir de la profundización del proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Con el Golpe de Estado de 1955, que significó el derrocamiento de Perón, la obra quedó paralizada, esta vez definitivamente. Al momento de ser abandonada, se estima que poseía un avance aproximado del 80%, considerando que se habían concluido no solo la estructura de hormigón armado y las mamposterías, sino también los revoques exteriores y gran parte de las instalaciones internas. Hoy en día, sesenta años después, mantiene la misma estructura exterior que tenía en ese momento. A partir de 1976 y durante todo el transcurso de la última dictadura militar, período en el cual se instrumentó una profunda reestructuración social, económica y política en nuestro país, se desplegó un proceso de erradicación de villas que dejó a su población en una situación de completo desamparo. Posteriormente, en las décadas del ochenta y noventa —y, fundamentalmente como consecuencia de las políticas neoliberales—, los barrios vulnerables de la Ciudad de Buenos Aires se volvieron a poblar con trabajadores desplazados como consecuencia del proceso de desindustrialización y precarizarión laboral desplegado desde el Estado.

En ese contexto, el predio se fue poblando paulatinamente por sectores populares excluidos del sistema laboral formal, muchos de los cuales provenían de la Villa 15, cuya población ya superaba en aquel momento las siete mil personas. Desde entonces se construyeron viviendas precarias en su interior, utilizando parte de la deteriorada estructura existente y diversos materiales de descarte como maderas, cartones, chapas y plásticos. Luego, y a fin de evitar su superpoblación y aumentar aún más el riesgo ambiental, sus propios habitantes demolieron las escaleras que conducían al tercer piso, por lo cual quedaron habitables exclusivamente la planta baja, el primer y el segundo piso. Tiempo después, el edificio, que nunca llegó a ser inaugurado oficialmente, fue bautizado por los propios vecinos como Elefante Blanco, en alusión a su imponente tamaño y a su tonalidad. En diciembre de 2006, el Gobierno de la CABA firmó un Convenio de Cooperación con la Fundación Madres de Plaza de Mayo en virtud del cual le cedió formalmente una parte de la edificación con el objeto de ampliar y profundizar las acciones para mejorar las condiciones habitacionales que ya se encontraba realizando la fundación en la Villa 15. En ese marco, la fundación construyó viviendas que serían destinadas a los habitantes del edificio, quienes participaron activamente del proceso constructivo. Además, generó otros puestos de trabajo y brindó herramientas sociales, educativas y culturales a sus habitantes a través de la instalación de comedores comunitarios, un jardín de infantes y una serie de aulas en las cuales se desarrollaron talleres y cursos de capacitación laboral. A su vez, se tenía proyectada la construcción de un centro de salud, una sala de cine, una escuela primaria, una secundaria y un centro cultural.

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Sin embargo, algunas de esas actividades, a la fecha de redacción de este artículo no se están realizando, lo que ocaciona que las familias que residen en su interior no solo no hayan podido acceder a una vivienda digna, sino que también han perdido, en muchos casos, sus fuentes de trabajo. El crecimiento poblacional, las precarias condiciones de habitabilidad y la crítica problemática ambiental y sanitaria motivaron el inicio de un conjunto de reclamos por parte de sus moradores. En ese sentido, la organización y la activa participación de sus habitantes en defensa de sus derechos condujeron a la intervención de una serie de organismos que acompañaron sus presentaciones. Como respuesta a esos requerimientos, en 2012 la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires emitió la Resolución N° 2332/12, que recomendó al Gobierno local el despliegue de un conjunto de acciones tendientes a resolver la problemática habitacional de las familias que allí residen y reducir el impacto ambiental. En ese contexto, y a partir de los requerimientos efectuados, el Gobierno de la Ciudad conformó una mesa de trabajo integrada por distintas dependencias, a efectos de abordar la problemática de forma articulada. A fines de 2013, y en virtud de la falta de respuestas concretas por parte del Ejecutivo local, los residentes del Elefante Blanco iniciaron una acción de amparo ante el fuero Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Con esta medida se intimó judicialmente al Gobierno de la Ciudad a fin de que realice mejoras en las condiciones habitacionales y sanitarias del edificio.

Las condiciones habitacionales, sanitarias y edilicias previas a la intervención judicial El primer dato poblacional del que se tiene registro oficial es el censo realizado por el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) en octubre de 2004. Por ese entonces se encontraban residiendo dentro del edificio cincuenta familias, con un total de ciento noventa y dos personas y, en el asentamiento ubicado en su base, ciento cinco familias que incluían a trescientas sesenta y cuatro personas. En concordancia con esos datos, en 2006 la Defensoría del Pueblo efectuó un informe socio-ambiental que dio como resultado que el edificio se encontraba habitado por aproximadamente cincuenta familias. Un año después, el Departamento de Salud Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contabilizó cincuenta y cinco. Entre 2007 y 2012 se duplicó la población residente en el edifico, toda vez que los datos del censo efectuado por el IVC en ese año arrojaron que el complejo estaba habitado por noventa y seis familias en condiciones de suma precariedad y hacinamiento. En 2012, tanto la Defensoría del Pueblo como el Departamento de Salud Ambiental estimaron que alrededor de doscientas familias se encontraban residiendo en las inmediaciones del edificio, en pésimas condiciones de habitabilidad. Las viviendas ubicadas tanto en el interior como en las inmediaciones están habitadas por familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica. La mayoría de los grupos familiares obtienen sus ingresos a partir de la cobertura estatal y de trabajos informales. A su vez, varias personas viven del “cartoneo”, en virtud de lo cual es común el acopio de basura. El alto grado de riesgo sanitario y ambiental que ocasiona la edificación, tanto para su población

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como para las personas que habitan en torno a la imponente estructura, ha sido denunciado y advertido por distintas organizaciones sociales y organismos públicos. Al respecto, en 2006, el IVC destacó que el inmueble no reunía las condiciones básicas de habitabilidad, convirtiéndose en un riesgo para la salud de sus habitantes, toda vez que resulta un foco constante de propagación de enfermedades infecciosas. Por su parte, el Departamento de Salud Ambiental realizó informes en los años 2006, 2007 y 2012 relevando las condiciones ambientales y destacando que las mismas se fueron agravando en el tiempo por el deterioro de las redes de agua y cloacas, como así también por los recurrentes incendios ocasionados a raíz de la quema de basurales y la precaria conexión eléctrica. Una situación que ha generado la inquietud de los distintos organismos es la acumulación de basura y agua estancada en los dos subsuelos del edificio. Entre los desperdicios, provenientes tanto de residuos sólidos de uso domiciliario como de materiales de descarte, se destacan los animales muertos, que se convierten en un permanente foco infeccioso. El agua estancada en los subsuelos originada por precipitaciones, líquidos cloacales, lixiviados de basura y otros desechos, no son canalizados de manera adecuada. Estos líquidos desbordan cada vez que llueve, llegando a la altura de la planta baja y produciendo un goteo por varios días y en diversos lugares del edificio. Además del permanente olor nauseabundo que emana del subsuelo, esta situación ha generado una proliferación incesante de roedores y de otro tipo de plagas, siendo este uno de los principales riesgos sanitarios. Con respecto a los servicios, la provisión de energía eléctrica se materializa a través de conexiones no reglamentarias y deficientes. En ese sentido, los cables de luz se hallan al descubierto en todos

los espacios comunes y, en algunos casos, a baja altura. En consecuencia, son frecuentes los cortes del servicio, los incendios, las electrocuciones y las explosiones relacionadas con la fuente de luz. A estas cuestiones se agrega la falta de gas natural, provisto mayormente por gas envasado. Por otra parte, el sistema de desagües cloacales que tiene el predio es sumamente deficiente, toda vez que desemboca principalmente en el sótano del mismo y, a partir de conexiones efectuadas por los propios vecinos, en las inmediaciones de las viviendas que se localizan en la base. Entre las principales problemáticas ambientales se destaca que el agua que consumen diariamente sus residentes no es potable, debido a la falta de mantenimiento e higiene de la red y de los tanques de agua. Como consecuencia del cuadro socio-ambiental existente, muchos niños y adultos han presentado recurrentemente serios problemas de salud, entre los cuales se destacan enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales como diarrea, parasitosis, meningoencefalitis, hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras), a la basura y a las plagas (fiebre amarilla, leptospirosis, hantavirus, rabia), como así también todo tipo de enfermedades infecciosas de la piel y alergias. Al respecto, el Departamento de Salud Ambiental reveló, en base al estudio de los problemas de salud asociados a factores ambientales adversos, que las enfermedades de transmisión hídrica (relacionadas al agua) de los habitantes del edificio superan el promedio total de la Ciudad de Buenos Aires, cuestión que también se observa en la ectoparasitosis (pediculosis, sarna), impétigo y otras enfermedades cutáneas. A esto se suman las patologías relacionadas con la situación de vulnerabilidad socio-económica de las familias (tuberculosis, bajo peso,

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estrés y dificultades en el sueño) y las derivadas de la precariedad estructural del edificio (accidentes por desprendimientos de estructuras, quemaduras, electrocución, intoxicación por gas y enfermedades respiratorias por presencia constante de humedad y filtraciones). En relación con lo antedicho, el Elefante Blanco exhibe en toda su estructura edilicia deterioros muy marcados. A partir de distintos informes técnicos se han verificado grietas, fisuras, corrosión y resquebrajamientos de gran porte, como así también desprendimientos de mampostería en los muros externos e internos y en las viviendas. A su vez, se han registrado colapsos parciales de elementos constructivos incorporados a la estructura, tales como maderas y chapas, entre otros. En ese sentido, los distintos profesionales técnicos que han relevado las condiciones edilicias coinciden en que el elevado nivel de deterioro y la falta total de mantenimiento ocasionan un riesgo real y permanente tanto para las familias que allí residen, como para aquellas que habitan o circulan por sus alrededores.

Los ejes de discusión y la intervención del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires En el contexto previo al amparo judicial iniciado por los vecinos del Elefante Blanco la discusión entre los distintos actores involucrados en la problemática giraba en torno a tres ejes fundamentales: 1) la situación dominial y las competencias de cada organismo. 2) La falta de respuesta del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la situación habitacional de las familias que residen en su interior y en su base. 3) Las condiciones edilicias del predio.

La puntualización sobre la situación dominial hace referencia a una disputa tácita entre el Gobierno Nacional y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por la propiedad del terreno y del inmueble. En efecto, las más de treinta hectáreas que ocupa la Villa 15 en el barrio de Villa Lugano, delimitadas por las Avenidas Eva Perón, Piedrabuena, Argentina y las calles Lisandro de la Torre y Herrera, son de dominio compartido entre la Nación y la Ciudad, mientras que una pequeña proporción es de propiedad privada. El Gobierno Nacional tiene, en principio, una clara responsabilidad por el abandono de la obra que data del año 1955, cuestión que ocasionó, entre otros aspectos, la ocupación del edificio por alrededor de cien familias. Ahora bien, por encontrarse en la Ciudad de Buenos Aires, el Gobierno local tiene la obligación de atender de manera urgente y progresiva las necesidades habitacionales de su población, como así también reducir los riesgos ambientales y edilicios que se produzcan en su jurisdicción. Siguiendo ese criterio, la disputa entre ambas jurisdicciones debería reducirse meramente a la cuestión del destino del inmueble, la cual será abordada posteriormente. Aún más, el Gobierno de la Ciudad ha usufructuado durante años del edificio, incluso ha cedido oficialmente parte del mismo a organizaciones políticas y sociales para que desarrollen actividades laborales, educativas y culturales. En ese sentido, y a raíz de las solicitudes efectuadas por los vecinos del lugar, como así también de los requerimientos realizados por entes constitucionales como la Defensoría del Pueblo, distintas dependencias del Ejecutivo local debieron tomar intervención, de acuerdo a sus competencias. De ello resulta que el IVC, como órgano de aplicación de las políticas de vivienda del

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Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en virtud de su rol en el diseño, la coordinación y la ejecución de las políticas habitacionales que afectan a los vecinos que residen en este ámbito territorial (Ley Nº 1251), se encuentra obligado a evaluar, proponer y ejecutar las estrategias habitacionales que se definan con el objeto de garantizar a los residentes del predio una solución habitacional digna, definitiva y sustentable. En virtud de sus competencias, dicho instituto fue erigido como coordinador de la mesa de trabajo creada a principios de 2012 para atender las diferentes demandas de los habitantes del edificio. Dicha mesa se conformó, además, con otros organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como el Ministerio de Desarrollo Social, la Unidad de Gestión de Intervención Social (Ugis) y la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias. El Ministerio de Desarrollo Social confeccionó informes sociales en las viviendas y brindó asistencia a familias en situación de extrema vulnerabilidad. Por su parte, la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias realizó verificaciones técnicas en el inmueble, a efectos de constatar la situación edilicia y sus condiciones de habitabilidad. Con respecto a la situación ambiental y sanitaria han intervenido, de manera deficiente e insuficiente, la Ugis y el Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De acuerdo a sus funciones, correspondería al Ministerio de Ambiente y Espacio Público disponer de los recursos necesarios para la recolección de los residuos presentes en los subsuelos del edificio y realizar tareas de limpieza tanto en el interior como en sus inmediaciones, a efectos de garantizar el saneamiento

integral del predio y reducir el riesgo sanitario existente. Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha denunciado, en reiteradas oportunidades, que dicho Ministerio ha tenido un actuar omiso en esta cuestión. En virtud de dicha omisión, algunas de las tareas relacionadas con el saneamiento, como el desmalezamiento, la fumigación, la desratización y la limpieza de los subsuelos han corrido por cuenta de la Ugis. Asimismo, es preciso destacar la intervención de otras dependencias gubernamentales, como el CeSAC N° 5, que recepta gran parte de los problemas de salud del lugar, y el Departamento de Salud Ambiental que realizó informes ambientales en reiteradas oportunidades. A su vez, la Secretaría de Hábitat e Inclusión de la Ciudad de Buenos Aires (Sechi), más allá de no haber tomado intervención específica en la problemática, tiene por responsabilidad primaria la articulación, coordinación y supervisión de las políticas habitacionales que desplieguen tanto el IVC como la Ugis, en virtud de lo cual su ingerencia debería ser más oportuna y adecuada. Un aspecto central y que merece una dedicación especial es la problemática habitacional de las familias que residen en el Elefante Blanco. En lo que respecta a este eje, no existe ni ha existido margen para la discusión, toda vez que la responsabilidad del Gobierno de la CABA es ineludible en cuanto a la atención y a la solución de la situación habitacional, de acuerdo a los derechos consagrados por la normativa vigente, particularmente los artículos 17 y 31 de la Constitución local, que reconocen explícitamente el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado, otorgando prioridad a los sectores de escasos recursos y en situación de vulnerabilidad. No obstante, hasta la materialización de la acción judicial, el Gobierno de la Ciudad, a

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pesar del propio reconocimiento de las graves condiciones de habitabilidad existentes, no desplegó ninguna medida destinada a resolver la problemática habitacional de las familias que habitan el edificio y sus inmediaciones. Posteriormente, a la fecha del cierre de este artículo, la respuesta del Ejecutivo local se limitó meramente a otorgar a algunas familias una prestación económica no reintegrable por única vez (subsidio habitacional) en el marco del Programa de Atención para Familias en Situación de Calle. Finalmente, resta por abordar la discusión acerca de la situación edilicia. Diversos organismos efectuaron informes técnicos en el predio que coincidieron en el reconocimiento de la situación de riesgo existente a raíz del abandono, el deterioro y la falta total de mantenimiento. Sin embargo, el aspecto que se presenta a debate entre los distintos profesionales es si el inmueble se encuentra o no en peligro de derrumbe. En ese sentido, la Dirección General Guardia de Auxilio y Emergencias realizó una verificación técnica en enero de 2012, que constatató diversas situaciones que comprometen las condiciones de habitabilidad de sus moradores, destacando particularmente algunas estructuras deterioradas y colapsadas por incendios y diversas fisuras y grietas vinculantes en algunos sectores del complejo. A pesar de que el personal interviniente remarcó la gravedad de las condiciones de habitabilidad, concluyó que no existe riesgo aparente de derrumbe. En contraposición a dicho informe, un equipo técnico de la Defensoría del Pueblo puntualizó que las grietas y las fisuras que presenta en toda su extensión podrían estar siendo provocadas por el socavamiento del terreno, producto de la acumulación de líquidos y basura en los subsuelos. En ese sentido, concluyeron que, en virtud del hundimiento–desplazamiento de sus

cimientos, la edificación se encontraría en riesgo de colapso estructural. Coincidentemente con este último informe, el Gobierno de la Ciudad, por intermedio del IVC, sugirió oportunamente la demolición del inmueble, incluso elaboró el denominado “Plan de Obra de la Demolición del Edificio de la Ex Liga Contra La Tuberculosis. ‘Edificio Elefante Blanco’”. Hasta el momento esta cuestión no ha sido saldada ni abordada en profundidad, en virtud de lo cual es imperiosa la necesidad de efectuar nuevas verificaciones, a fin de determinar el nivel preciso de riesgo edilicio que conlleva semejante estructura en permanente estado de deterioro y, de esta forma, poder tomar las decisiones que correspondan.

Reflexiones finales El emblemático Elefante Blanco se impone en toda su magnitud sobre Ciudad Oculta, configurando la geografía y la identidad del barrio. Su historia, y la de las familias que habitan en su interior y en sus inmediaciones, están profundamente entrelazadas con los distintos contextos sociales, económicos y políticos de nuestro país y de la Ciudad de Buenos Aires, y son una clara muestra del abandono estatal de la exclusión social. Sus habitantes y diversos organismos públicos han denunciado y constatado que el edificio no reúne las condiciones mínimas de habitabilidad, salubridad e infraestructura, conllevando un riesgo ambiental y edilicio tanto para sus moradores como para su entorno inmediato. El considerable crecimiento poblacional que ha tenido, los altos niveles de hacinamiento que presenta y la falta total de mantenimiento, sumados a una situación de pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, son todos factores que en

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conjunto agravan aún más la problemática de las familias involucradas. Las pésimas condiciones de habitabilidad y el elevado nivel de riesgo ambiental, en concordancia con la normativa vigente en la materia, obligan al Gobierno de la CABA a desarrollar políticas activas, inclusivas y participativas destinadas a resolver de manera integral la problemática de la totalidad de los grupos familiares que habitan el Elefante Blanco y sus inmediaciones, especialmente porque estas familias no cuentan con los recursos económicos necesarios para revertir esta situación por sus propios medios. Sin embargo, esa obligación no se ha materializado hasta el momento en medidas concretas, sostenidas y adecuadas. Actualmente, y a partir de la intervención judicial, el Gobierno de la Ciudad ha ofrecido a las familias subsidios habitacionales como única respuesta a su problemática. Este principio de respuesta gubernamental al problema es insuficiente y parcial, dado que los montos económicos propuestos por el Ejecutivo local no garantizan el acceso a una vivienda digna en la Ciudad de Buenos Aires, como así tampoco este tipo de intervención incluye la situación particular de la totalidad de los grupos familiares. A su vez, implica la segregación de un conjunto de familias que comparten prácticas, costumbres e identidades similares por el largo tiempo que llevan viviendo bajo el mismo techo. Asimismo, no se ha elaborado ninguna estrategia habitacional en relación a las más de doscientas familias que aún residen en la base del inmueble, expuestas a condiciones de suma vulnerabilidad y precariedad. Por otra parte, si bien se realizaron tareas de limpieza, todavía no se desplegaron acciones efectivas orientadas al saneamiento integral de los subsuelos y de los basurales de las inmediaciones del predio, con vistas a concluir definitivamente con el riesgo sanitario y ambiental.

En relación con este punto, resulta apremiante resolver la discusión en torno a la situación estructural del complejo. La acumulación de basura y aguas servidas en los subsuelos durante largas décadas ha ido socavando su solidez, generando importantes rajaduras y fisuras en toda su extensión, que provocaron, entre otras cuestiones, el derrumbe de partes de su estructura original. En ese sentido, es necesario que las autoridades competentes realicen de manera coordinada nuevas verificaciones técnicas con el objeto de detectar si el edificio corre realmente riesgo de colapso y, de esta forma, poder determinar si debe ser demolido en virtud del riesgo edilicio que representa o bien puede ser reacondicionado con el objeto de destinarlo a otros usos, utilizando su indiscutible valor patrimonial y simbólico. En definitiva, se requiere terminar con las intervenciones parciales y esporádicas y abordar la problemática de manera conjunta e interdisciplinaria en todas sus dimensiones y complejidades. Luego de sesenta años de abandono, el principal desafío consiste en garantizar de forma articulada y efectiva una solución digna, justa, equitativa, definitiva y sustentable en términos habitacionales, sanitarios y edilicios tanto para las familias que continúan residiendo en el interior del Elefante Blanco como en su base, garantizando la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

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Dra. Maria Tereza Aina Sadek*

Defensoría Pública y Ciudadanía**

* Dra. Maria Tereza Aina Sadek Graduada en Ciencias Políticas por la Pontificia Universidad Católica de San Pablo, (PUC-SP), máster en Ciencias Sociales (PUC-SP), doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de San Pablo (USP), obtuvo títulos postdoctorales de las universidades de California y de Londres. ** La versión original de este artículo Defensoria Pública e Cidadania fue traducido por Mariana Spitalnik para este número.

Desde el año 1934, el ordenamiento jurídico brasileño prevé la obligatoriedad de la asistencia jurídica por parte del Estado. Desde aquel momento, la única Constitución que no estableció que la prestación de asistencia jurídica judicial fuera indispensable fue la de 1937 (Carta Magna que fue otorgada y rigió durante la dictadura de Getúlio Vargas). A pesar de dicha inclusión en todos los textos constitucionales, la Constitución Federal de 1988 se distingue por ser la primera en establecer la creación de un organismo público estatal con la finalidad esencial de garantizar la asistencia jurídica. Tal medida se corresponde perfectamente con los rasgos que singularizan el actual texto constitucional brasileño. En efecto, una de las principales características de la Constitución Federal de 1988 es su prodigalidad en el reconocimiento de derechos individuales y colectivos. Es por ello que ha sido identificada como la “Constitución Ciudadana”. El texto constitucional fue más allá del precepto de igualdad al atribuirle al sistema de justicia

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la incumbencia de garantizar la efectivización de los derechos. Entre las funciones esenciales de la justicia, enumeradas en el capítulo IV, la Defensoría Pública obtuvo un lugar destacado. La Defensoría Pública, prevista en el artículo 134 de la Constitución de 1988, es calificada como una “institución esencial para la función jurisdiccional del Estado, a la que le incumbe la orientación jurídica y la defensa en todos los grados de los necesitados, en la forma del art. 5º, LXXIV”. Se trata, pues, de un órgano público encargado de garantizar que los derechos formales no se transformen en letra muerta, o en un conjunto de aspiraciones sin ningún reflejo en lo cotidiano, en la vida de la población, especialmente de los más carenciados. Posteriormente, en diciembre de 2004, la Enmienda Constitucional Nº 45 le otorgó autonomía a la Defensoría Pública, reconociendo la importancia de la institución en el sistema de justicia y en la promoción de la efectiva democratización del acceso a esta. El alcance de las atribuciones otorgado a la institución es mucho más amplio que el admitido en la concepción tradicional sobre la obligatoriedad de asistencia judicial. Así, fue constitucionalmente estipulado que la asistencia jurídica debería ser “integral y gratuita para todo aquel que compruebe insuficiencia de recursos”. Tal entendimiento referente a la Defensoría Pública es innovador, toda vez que además de la concesión del status constitucional hay un explícito reconocimiento de la ampliación de sus áreas de actuación. El principal objetivo del presente artículo es trazar el desarrollo de la Defensoría Pública, acentuando su rol en la ampliación del acceso a la justicia, su proceso de institucionalización y sus impactos en la efectivización de la ciudadanía, es decir, en las posibilidades de concreción de los derechos. Se parte del supuesto de que el

texto constitucional provee los parámetros para la construcción de la identidad de la institución, aunque su fisonomía real dependa de factores relacionados con la práctica, es decir, con el empeño de sus integrantes, el embate político y el grado de legitimidad alcanzado.

1. Defensoría Pública y acceso a la justicia El texto constitucional de 1988 confiere una extrema importancia a los derechos y a la asistencia jurídica en el país. La relevancia reservada a los derechos se muestra, inclusive, en la disposición de los títulos y capítulos. Se trata de la primera Constitución brasileña en presentar los derechos en primer lugar, incluso antes de la organización del propio Estado. Están constitucionalmente afirmados todos los derechos civiles, directamente relacionados con la libertad individual, como la libertad de pensamiento, de creencias, de tránsito, de asociación, de profesión, de propiedad, de contratación, de acción, de acceso a la información, etc. De la misma forma se reafirma la soberanía popular con la garantía de los derechos políticos, por medio del voto universal con igual valor para todos. También están incluidos los derechos de nacionalidad. Los derechos sociales están igualmente especificados, y se enumeran los siguientes: los derechos a la salud, a la educación, al trabajo, a la vivienda, al ocio, a la seguridad, a la previsión social, a la protección de la maternidad y de la infancia y a la asistencia a los desamparados. A dichos derechos se les suman los de tercera generación, relacionados con grupos, con colectividades. Son derechos transindividuales, como el derecho a un medio ambiente equilibrado, el derecho del consumidor, el derecho de los niños y el derecho de los ancianos. También

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consta en el texto constitucional el conjunto de derechos relacionados con cuestiones como la clonación, alimentos transgénicos, informática, el derecho al pluralismo y a la democracia. Todo este grupo de derechos constituye lo que se caracteriza como derechos fundamentales. Son, pues, derechos: a) universales: pertenecientes a todos, sin restricciones, independientemente de credo, de raza, de convicción política; b) permanentes; c) que no pueden ser renunciados; d) que deben ser respetados por todas las autoridades o legislaciones infraconstitucionales, bajo pena de responsabilidad civil, penal o administrativa. La condición para la efectivización de todos los derechos —ya sean individuales o supraindividuales— es la posibilidad de reclamarlos. Así, el derecho de acceso a la justicia representa el derecho primigenio: es el derecho que garantiza todos los demás, sin el cual todos los demás no se realizan. La asistencia jurídica constituye, por lo tanto, el objeto indispensable para la universalización y la realización de los derechos y, en consecuencia, de la igualdad. El derecho de acceso a la justicia está previsto en el artículo 5º, punto XXXV: “La ley no excluirá de la apreciación del Poder Judicial lesión o amenaza a un derecho”. Según tales parámetros, el Poder Judicial representa una fuerza de emancipación. Es la institución pública encargada, por excelencia, de lograr que los preceptos de la igualdad establecidos formalmente prevalezcan en la realidad concreta. Además, el mismo artículo 5º le impone al Estado el deber de prestar “asistencia jurídica de forma integral y gratuita a aquellos que comprueben insuficiencia de recursos”. De esta forma, la asistencia jurídica está estrechamente relacionada con el amplio acceso a la justicia y al debido proceso legal.

La asistencia jurídica pasó a ser concebida como integral y gratuita. Se trata de una nueva concepción sobre tal obligación de prestación de servicio estatal. En esta nueva concepción, la garantía de acceso a la justicia es reconocida como un deber estatal, confirmando que, sin este derecho, todos los demás son apenas quimeras, solamente intenciones. Asimismo, la asistencia jurídica es caracterizada de modo amplio, siendo calificada como integral, extrapolando, consecuentemente, la judicialización de los pleitos y el ingreso al Poder Judicial. Tal comprensión abarcadora de la asistencia jurídica impone nuevos paradigmas, tanto en la definición sobre acceso a la justicia como del perfil institucional de la Defensoría Pública. La garantía de derechos deja de ser una atribución exclusiva del Poder Judicial. Todas las instituciones que componen el sistema de justicia —Poder Judicial, Ministerio Público, Defensoría Pública, Procuraduría pública y privada— son responsables de garantizar y efectivizar tales derechos. Ello no significa afirmar que todas tengan las mismas atribuciones y desempeñen el mismo rol, sino que la realización de derechos y la solución de conflictos pueden tanto encontrar amparo judicial como extrajudicial. Como ya fue destacado, la Defensoría Pública es la institución más reciente del sistema de justicia. A la Defensoría Pública le corresponde efectivizar el derecho de acceso a la justicia de amplias franjas de la población —el derecho primigenio—, el derecho que garantiza todos los demás derechos. Así, la asistencia jurídica a los necesitados representa la posibilidad de transformación de los derechos legales en derechos reales y, en consecuencia, de efectivizar la igualdad constitucional. En este sentido, la Defensoría Pública se caracteriza como la principal puerta de acceso a la inclusión social, identificándose como institución primordial en los procesos de realización concreta de los derechos y de ampliación del acceso a la justicia.

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2. Defensoría Pública: perfil institucional El perfil institucional de la Defensoría Pública se estructura a partir de sus competencias y responsabilidades. Como ya se ha destacado, las áreas de actuación definidas constitucionalmente son muy amplias y aún pueden ser aumentadas. Abarcan tanto cuestiones relativas a los derechos y conflictos atinentes a las áreas civiles y penales como las referentes a derechos individuales y colectivos. Los límites para su desempeño no se restringen a la actuación judicial. Muchos conflictos y violaciones y/o amenazas a derechos se pueden solucionar y garantizar mediante la utilización de medios alternativos, de forma extrajudicial. Además de la actuación judicial y extrajudicial, la Defensoría Pública también está habilitada para operar como agente en la educación en derechos, en la concientización de la población y en la prevención de conflictos. La educación en derechos es requisito básico para transformar derechos formales en derechos reales. En efecto, la educación es un instrumento indispensable para el conocimiento de derechos y para la identificación de cualquier amenaza a preceptos que aseguran la igualdad. En consecuencia, desde la educación crecen las posibilidades de que individuos y grupos comiencen a reclamar derechos. Esta actividad de la Defensoría Pública, al mismo tiempo que expande el conocimiento sobre los derechos, permite e impulsa la transformación de individuos en ciudadanos, otorgándoles autonomía a los asistidos y estimulando la inclusión. Además, la Defensoría Pública está dotada de instrumentos aptos para solucionar conflictos y proveer respuestas a situaciones de exclusión. Desde este punto de vista, la institución tiene legitimidad para interferir en la arena pública, ya sea cuestionando la ausencia de iniciativas por parte de los poderes constituidos, como también

interpelando el alcance de políticas públicas o, inclusive, indagando sobre sus impactos. En síntesis, la institución posee una pluralidad de áreas de actuación que abarcan desde la educación en derechos, pasando por la orientación jurídica, por la representación en juicio, por la posibilidad de solución extrajudicial de conflictos, hasta la intervención en políticas públicas. De las potencialidades derivadas de sus atribuciones podrá resultar un extraordinario protagonismo en la lucha por la igualdad y por la inclusión. El proceso de construcción institucional no es, pues, un reflejo exclusivo de las determinaciones legales. Su desenvolvimiento, su velocidad, su vigor están significativamente influenciados por factores tanto internos como externos a la institución. La expansión o la retracción del perfil de la institución será, en consecuencia, un producto de su desempeño real. En otras palabras, depende de la actuación de la institución y de la voluntad política de sus integrantes a la mayor o menor presencia de la Defensoría Pública. Tales factores se reflejan directamente en el grado de legitimidad de la institución.

3. Defensoría Pública: la ardua construcción institucional Las mencionadas potencialidades obrantes en los textos legales, sin embargo, han enfrentado innumerables obstáculos en la realidad. Muchas de las dificultades encuentran explicación en el hecho de que la Defensoría Pública es la institución más reciente del sistema de justicia y, por lo tanto, aún está poco consolidada. La siguiente tabla muestra el año de establecimiento de la Defensoría Pública en cada uno de los estados federados y en el Distrito

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Federal. Como se observa, algunas fueron creadas antes de la Constitución de 1988, pero la mayoría es relativamente reciente. Tabla Nº 1: Año de Establecimiento de la Defensoría Pública Estado

Año

Río de Janeiro (RJ)

1954

Minas Gerais (MG)

1981

Mato Grosso do Sul (MS)

1982

Pará (PA)

1983

Bahía (BA)

1984

Paraíba (PB)

1984

Brasilia (DF)

1987

Amazonas (AM)

1990

Piauí (PI)

1990

Amapá (AP)

1994

Espíritu Santo (ES)

1994

San Pablo (SP)

2006

Paraná (PR)

2011

Río Grande do Sul (RS)

1994

Sergipe (SE)

1994

Tocantins (TO)

1994

Ceará (CE)

1997

Pernambuco (PE)

1998

Mato Grosso (MT)

1999

Roraima (RR)

2000

Acre (AC)

2001

Alagoas (AL)

2001

Marañón (MA)

2001

Rondonia (RO)

2002

Río Grande do Norte (RN)

2003

Goiás (GO)

2008

Santa Catarina (SC)

2012

Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.

El menor tiempo de vida de las Defensorías es un justificativo que ciertamente no agota el problema ni disminuye el peso de otras dificultades. Entre estas cuestiones podrían incluirse, por ejemplo, los recursos financieros destinados a la institución por parte del Poder Ejecutivo, el número de defensores públicos en relación con el de las otras instituciones del sistema de justicia y en relación con el tamaño de la población, su fuerza política, la capacidad de presión de las demás organizaciones y la prevalencia de una cultura asistencialista que poco valoriza los derechos. Independientemente del valor explicativo de cada una de dichas causas, la comparación con las demás instituciones que componen el sistema de justicia proporciona un primer criterio para la evaluación de la importancia atribuida a la Defensoría Pública en relación con el Poder Judicial y el Ministerio Público. Como se podrá constatar, las diferencias son significativas tanto en lo que se refiere a los recursos humanos como a los materiales. El presupuesto destinado a las Defensorías Públicas es el más bajo de todas las instituciones del sistema de justicia. Para que se tenga una idea, de cada R$ 100,00 invertidos en el área de la justicia, un promedio de R$ 69,00 se destinan al Poder Judicial, de R$ 26,00 al Ministerio Público y solamente de R$ 5,00 a la Defensoría Pública. En lo que se refiere al número de integrantes, la disparidad también es visible: mientras que el Poder Judicial cuenta con 16.804 jueces y camaristas,1 el Ministerio Público cuenta con 9.9492 y la Defensoría Pública está formada por 5.294 defensores.3 1- Datos Justicia en Números 2012. 2- Datos CNMP (Consejo Nacional del Ministerio Público), 2011. 3- Datos Instituto Pro Bono, 2012.

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En diciembre de 2013 el Ministerio de Justicia lanzó el portal “Atlas de Acceso a la Justicia” presentando el Índice de Acceso a la Justicia en el País. Según estos datos, Brasil tiene, por cada 100 mil habitantes: 311 abogados, 10 jueces, 7 fiscales y solo 3 defensores públicos. Las diferencias regionales son llamativas, como también lo son las diferencias entre los estados.4 Tal disparidad entre los distintos operadores del Derecho observada nacionalmente se percibe, antes bien, cuando se examinan los datos relativos a las cinco regiones, como se puede confirmar en la siguiente tabla que muestra los números por cada 100 mil habitantes: Tabla Nº 2: Integrantes por región, por cada 100 mil habitantes

Tabla Nº 3: Cantidad de Defensores y cantidad de Habitantes por Defensor. Estado

Nº Def.

Hab/Def.

Río de Janeiro (RJ)

989

16.171

Minas Gerais (MG)

600

32.658

San Pablo (SP)

500

82.504

Río Grande do Sul (RS)

321

33.319

Paraíba (PB)

306

12.309

Pará (PA)

302

25.126

Ceará (CE)

285

29.642

Pernambuco (PE)

275

31.985

Brasilia (DF)

209

12.262

Bahía (BA)

196

71.537

Espíritu Santo (ES)

163

21.550

Región

Poder Judicial

Ministerio Defensoría ProcuPúblico Pública raduría

Mato Grosso do Sul (MS)

160

15.308

Mato Grosso (MT)

140

21.671

Centro Oeste

12,34

9,79

4,59

474,91

Amapá (AP)

110

6.078

Nordeste

7,26

5,42

2,96

190,95

Sergipe (SE)

100

31.209

Piauí (PI)

99

31.505

Norte

12,33

6,09

215,62

Tocantins (TO)

97

14.263

Sudeste

9,78

6,47

3,32

504,95

Marañón (MA)

76

86.443

Goiás (GO)

75

80.053

Sur

12,58

6,51

1,73

425,34

Alagoas (AL)

68

44.584

Acre (AC)

49

14.954

Amazonas (AM)

43

80.952

Rondonia (RO)

43

36.290

Río Grande do Norte (RN)

40

79.203

Roraima (RR)

38

11.874

Paraná (PR)

10

1.043.960

Santa Catarina (SC)

0

------------

Total

5.294

Brasilia

10,3

8,42

7,13

3,44

311,98

Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.

La siguiente tabla es aún más específica y muestra el número de defensores públicos y la relación del número de habitantes por defensor público en cada estado: 4- El Distrito Federal tiene el mejor acceso a los servicios de justicia, mientras que Marañón tiene el peor. El segundo mejor índice es el de Río de Janeiro, seguido de San Pablo, Río Grande do Sul y Santa Catarina.

Fuente: Migalhas, 2015.

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Como se observa, la situación es muy variable, pero la proporción de defensores con relación a la población es siempre deficiente. El siguiente gráfico complementa estas informaciones al mostrar la proporción de defensores por cada 100 mil habitantes, en cada estado:

Gráfico Nº 1 13,06

15

7,01

7,28 TO

7,48

6,71

PB

6,25

AP

DF

RR

4,83 AC

4,53

RJ

4,16

MT

MS

4,11

3,58

ES

3,46

SE

3,3

PA

2,97

CE

RS

2,88

1,67

PE

1,48

MA

2,66

1,43

BA

MG

1,23

SP

2,66

1,17

RN

RO

0,94

2,21

0,79

AM

0,1

PR

GO

0

SC

3

PI

6

AL

Valor

9

8,18

12

Fuente: Ministerio de Justicia, 2013.

En el país, la Defensoría Pública está presente en menos de la mitad de los distritos.5 Apenas el 43% de los distritos cuenta con defensores públicos. Actualmente, Brasil tiene 2.680 circunscripciones judiciales. La institución aún es muy incipiente en el estado de Santa Catarina, que se resistió hasta el año 2012 a crear su Defensoría Pública.6 Los estados de Goiás y de Paraná instalaron muy recientemente la Defensoría Pública, 5- Informaciones sobre las Defensorías se pueden encontrar en los tres Diagnósticos de la Defensoría Pública realizados por el Ministerio de Justicia. El último relevamiento es de 2009. Por tal motivo, muchos datos están desfasados. En la medida de lo posible, intentamos actualizar las informaciones. Cuando ello no es posible, se indica la fecha. 6- En marzo de 2012 el Supremo Tribunal Federal (Corte Suprema brasileña) decidió, por unanimidad, la inconstitucionalidad de la reglamentación del servicio de asistencia gratuita en el Estado, que determinaba que dicho servicio fuera prestado por abogados de oficio vinculados a la OAB/SC (Colegio de Abogados de Santa Catarina) y no por la Defensoría Pública.

en 2008 y 2011 respectivamente. En los estados mencionados la institución aún está en las fases iniciales de los procesos de implementación y de consolidación y posee un número muy reducido de defensores públicos. Tal situación implica un mayor grado de deficiencias y, por consiguiente, de disputas más exacerbadas por espacios con la OAB (Colegio de Abogados), que patrocina la abogacía de oficio. Solo 124 distritos en el país no presentan déficit de defensores. Considerando la necesidad de un defensor público por cada 10.000 habitantes, el 95,4% de los distritos brasileños, o bien no posee defensor público o lo posee en número insuficiente. Cerca de un tercio del déficit de defensores públicos tiene que ver con distritos ya atendidos por la Defensoría Pública, ya que el 87,3% de los distritos con Defensoría Pública todavía presenta déficit de defensores. Las limitaciones que deben enfrentar las Defensorías Públicas son aún más llamativas en algunos estados. Aunque los datos obrantes en el III Diagnóstico de la Defensoría Pública en Brasil, publicado en 2009 por el Ministerio de Justicia, estén desfasados, es posible afirmar que tanto la estructura física como el número de integrantes en relación con la “población meta” es bastante variable. En todos los casos, sin embargo, los índices son siempre inferiores a lo mínimamente deseable para una atención de calidad a los individuos pertenecientes a los estratos de bajos ingresos, con baja escolaridad y poco conocimiento de sus derechos. Según las informaciones obrantes en el “Atlas de Acceso a la Justicia”, la asistencia gratuita aún no está garantizada para la mayor parte de la “población meta” de las Defensorías Públicas. La mayor parte de estas establece un techo para la prestación del servicio. En general, ese techo equivale a tres (3) salarios míni-

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mos. Tal límite, fijado por los ingresos, define a la “población meta” de la institución. Así, un análisis más sensible de la presencia de la Defensoría debe considerar la relación entre el número de individuos que potencialmente recibirían los servicios de la institución y la cantidad de defensores públicos. Teniendo como parámetro el público meta —los más carenciados económicamente— es posible constatar de modo más claro la insuficiencia en el número de defensores. El promedio nacional es de 32 mil usuarios (población meta) por defensor público. Tal problema se torna más evidente cuando se considera la proporción de 10.000 personas con hasta tres salarios mínimos por defensor público. El déficit total en el país es de 10.578 defensores públicos. En solo dos estados —Brasilia y Roraima— el número de defensores es compatible con el de cargos privados. En contraposición, los estados con los mayores desfasajes son: San Pablo, Marañón, Bahía, Amazonas, Rio Grande do Norte y Paraná. Tales informaciones constan en el siguiente gráfico:

Humano (IDH) de cada estado, el número de defensores y la población meta por defensor. El IDH es un indicador de calidad de vida, elaborado a partir de tres índices: ingresos, expectativa de vida y educación. En la tabla, los estados están clasificados de 1 a 4. En esta escala, el 1 se refiere a los valores más bajos de ingresos, calidad de vida y educación. Por su parte, el 4 indica los estados que presentan las mejores condiciones en dichos índices. La escala es creciente y presenta desde la peor hasta la mejor situación. Llama la atención, por señalar un serio problema, el hecho de que el número de defensores públicos con relación al tamaño de la población meta sea peor en estados que ostentan un IDH bajo, como es el caso de Bahía y Marañón. Tal constatación contraría por completo lo que sería la situación ideal. En teoría, la actuación de la Defensoría Pública es tanto más imprescindible cuanto mayor es la proporción de individuos con baja escolaridad, sin ingresos o con ingresos de hasta tres salarios mínimos, viviendo en una situación precaria. En otras palabras, cuanto mayor es la vulnerabilidad, más imprescindible se vuelve la actuación de la Defensoría Pública.

Gráfico Nº 2 Tabla Nº 4. IDH, Defensores por estado y población meta por defensor.

100% 80% 60% 40% 20% 0% DF RR PB TO AC MS RJ MT ES SE PA RS CE MG PE RO PI AL SP MA BA AM RN PR AP GO SC

Estado

IDH

Número

Población Meta/Def

Río de Janeiro (RJ)

4

989

16.171

Minas Gerais (MG)

3

600

32.658

San Pablo (SP)

4

500

82.504

Río Grande do Sul (RS)

4

321

33.319

Paraíba (PB)

1

306

12.309

Pará (PA)

2

302

25.126

Ceará (CE)

1

285

29.642

Cargos

Fuente: ANADEP (Asociación Nacional de Defensores Públicos), 2013; IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística), Censo 2010.

La comparación de las relación de defensores por población meta muestra una situación bastante despareja en el país. Además de este aspecto, la tabla presentada a continuación, con datos de 2011, muestra el Índice de Desarrollo

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Pernambuco (PE)

1

275

31.985

Brasilia (DF)

4

209

12.262

Bahía (BA)

2

196

71.537

Espíritu Santo (ES)

4

163

21.550

Mato Grosso do Sul (MS)

4

160

15.308

Mato Grosso (MT)

3

140

21.671

Amapá (AP)

3

110

6.078

Sergipe (SE)

2

100

31.209

Piauí (PI)

1

99

31.505

Tocantins (TO)

2

97

14.263

Marañón (MA)

1

76

86.443

Goiás (GO)

3

75

80.053

Alagoas (AL)

1

68

44.584

Acre (AC)

2

49

14.954

Amazonas (AM)

3

43

80.952

Rondonia (RO)

3

43

36.290

Río Grande do Norte (RN)

2

40

79.203

Roraima (RR)

2

38

11.874

Paraná (PR)

4

10

Santa Catarina (SC)

4

0

Fuente: Instituto Pro Bono, 2011.

1.043.960 ------------

El insuficiente número de defensores públicos ha obligado a la institución a celebrar convenios con entidades que prestan el servicio de asistencia jurídica. Así, en todos los distritos en los que el número de defensores públicos es menor que el exigido por la demanda, o bien en lugares en los que la Defensoría no está presente, la asistencia judicial se realiza por medio de convenios con la OAB de Brasil y/o con escuelas de Derecho. Esta solución, sin embargo, no puede ser considerada como definitiva, ni aun como complementaria. Se trata, más propiamente, de un

paliativo que permite la representación en juicio de individuos que no están en condiciones económicas de contratar un abogado particular. No obstante, el hecho de atenuar el problema no diluye ni disminuye la significativa asimetría entre las dos formas de prestación de asistencia jurídica. Los convenios, ejercidos por abogados de oficio, representan un servicio puntual, el ejercicio de una actividad momentánea. La asistencia jurídica realizada por dichos profesionales se hace sin que tengan dedicación exclusiva, con bajo o ningún tipo de control institucional, prácticamente sin coordinación y sin control de los resultados. La asistencia jurídica por parte de defensores públicos, por el contrario, constituye su actividad central, definitoria de su rol en el sistema de justicia, pasible de control y de evaluación, y componente básico de una política institucional.

4. Defensoría Pública: actuaciones de impacto A pesar de las limitaciones, las Defensorías Públicas han actuado7 y han hecho diferencia, es decir, se han alcanzado a proteger un buen 7- Datos del III Diagnóstico de la Defensoría Pública en Brasil indican que la institución actuó, de hecho, en todas las áreas del Derecho. Solo las siguientes Defensorías no actúan en las áreas mencionadas a continuación: la Defensoría de Pernambuco no actúa en cuestiones relacionadas con la Hacienda Pública, Registros Públicos, Derechos Humanos, Regularización Agraria; la Defensoría de Marañón no actúa en Registros Públicos, Juzgados Especiales Civiles, Juzgados Especiales Penales, Minoridad – civil, Derechos Colectivos, Derechos Humanos, Derecho del Consumidor, Juzgado o Circunscripción Especial de Violencia Doméstica y Familiar contra la Mujer, y en Segunda Instancia y Tribunales Superiores; la Defensoría de Amapá no actúa en Derechos Colectivos, en Derechos Humanos; la Defensoría de Espíritu Santo no actúa en Derechos Colectivos, en Derechos Humanos, en Regularización Agraria; la Defensoría de Paraná no actúa en Derechos Colectivos; la Defensoría de Tocantins no actúa en Derechos Humanos; las Defensorías de Sergipe y Ceará no actúan en Regularización Agraria.

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número de derechos, resuelto conflictos, muchos individuos han sido informados de sus derechos y garantías, se han implementado numerosas políticas públicas, otras han sido modificadas y otras, incluso, canceladas. Datos difundidos por algunas Defensorías Públicas ilustran el significado de dichas actuaciones y sus impactos. Estadísticas de la Corregiduría de la Defensoría Pública del Estado de San Pablo, por ejemplo, indican que en el año 2011 se realizaron 375.221 atenciones en el área Civil, 113.337 en el área Penal, 15.397 en el área de Minoridad Infraccional, 15.052 en el área de Minoridad no Infraccional, 17.865 en ejecución Penal, 376.766 atenciones al público, 8.369 en el Centro de Integración de la Ciudadanía, 3.192 en el Centro de Atención a la Mujer, 516 en el Centro de Referencia y Apoyo a la Víctima, 9.548 en el Centro de Relación con el Ciudadano, 4.306 atenciones en las Guardias Judiciales, 5.333 visitas a establecimientos penales, 5.149 visitas a establecimientos de menores y 742 atenciones en la Central de Flagrantes. En el año 2012, más de 1,2 millones de personas se acercaron a la Defensoría Pública. Tales cifras han ido creciendo anualmente. Además de dichas atenciones, la mayor parte de las Defensorías Públicas realizó capacitaciones sobre protección, visitó lugares que concentran población de bajos ingresos, actuó en la prevención de conflictos y buscó la resolución de conflictos sin necesidad de ingreso en el Poder Judicial. Una investigación realizada en Río de Janeiro por la FGV-RJ (Fundación Getúlio Vargas del Estado de Río de Janeiro) en las favelas Cantagalo y Vidigal refuerza la hipótesis sobre el impacto positivo de la Defensoría Pública en la vida de la población más carenciada. Entre todas las instituciones, la Defensoría Pública es la institución pública mejor evaluada. Además, esta aparece

como un organismo destacado en la búsqueda de derechos individuales y colectivos y en la solución de conflictos (Oliveira, 2012). Una actuación relevante e innovadora de la Defensoría es la desarrollada junto con la población, buscando el contacto directo y el conocimiento de sus demandas. A partir de esta actividad se establecen prioridades. Este proceso tiene inicio en las Preconferencias Regionales, organizadas en diversas ciudades del estado. En esta relación directa, la población tiene la oportunidad de discutir y evaluar el desempeño de la Defensoría, hacer críticas, opinar sobre las áreas que demandan mayor atención y proponer medidas. Al término del encuentro se eligen delegados que representarán a la población local en la Conferencia del Estado. Este tipo de vínculo con la población y con organizaciones de la sociedad civil propicia que los defensores tengan un mayor contacto con la realidad social, fuera de sus despachos. Además permite que la Defensoría Pública establezca prioridades basadas en cuestiones concretas, en demandas de la ciudadanía. Intervenciones significatifas de la Defensoría Pública en la protección de intereses colectivos se han producido en cuestiones relacionadas con la vivienda. Muchas restituciones de posesión previstas han sido suspendidas hasta que se suministren los equipamientos públicos necesarios para que la desocupación ocurra de forma pacífica y con garantías de derechos para las familias que vivían en esos lugares. Es igualmente importante registrar que la Defensoría Pública ha iniciado juicio en más de una centena de Acciones Civiles Públicas (ACP) contra entes públicos y privados. Así, por ejemplo, se iniciaron ACP contra el Servicio de Agua y Saneamiento en razón de aumentos considerados abusivos en las tarifas; ACP contra municipalidades por no proveer guarderías en

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número adecuado a las necesidades; ACP para la adopción de medidas que garanticen instalaciones con accesibilidad para personas con discapacidad; ACP para el acceso a medicamentos que no obran en la lista del Sistema Único de Salud; ACP para garantizar la internación de pacientes. Junto a esta actuación que implica judicialización, muchas defensorías implementaron núcleos de protección de minorías. Así, hay un Núcleo de Promoción y Defensa de los Derechos de la Mujer que pone en práctica la Ley Maria da Penha.8 Las medidas incluyen protección policial a la mujer víctima de violencia, acompañamiento al hospital y seguimiento para el retiro de las pertenencias personales de la casa que compartía con el compañero. Otros núcleos especializados que han provocado resultados son el de Lucha contra la Discriminación, el Racismo y el Prejuicio, el de Atención a Ancianos y a Personas con Discapacidad. Es posible comprobar que las Defensorías conquistaron espacios, afirmándose como instituciones proactivas. De esta forma, aunque en sus orígenes la Defensoría Pública haya sido creada para prestar atención individual, restringida a la actuación judicial y limitada a las personas carenciadas, así consideradas a partir del análisis de su condición financiera, la Defensoría Pública posterior a la Constitución de 1988 y especialmente posterior a la Enmienda Constitucional Nº 45, de diciembre de 2004, ha logrado expandir sus fronteras, tanto en el marco jurídico como en el campo extrajudicial.

8- Se trata de un dispositivo legal sancionado en 2006 cuyo objetivo es aumentar el rigor de las penas sobre delitos domésticos. Crea mecanismos para cohibir la violencia contra la mujer.

Notas finales La actuación de la Defensoría Pública está en condiciones de efectivizar la igualdad democrática, la igualdad de todos ante la ley. La asistencia jurídica a aquellos que no están en condiciones de pagar un abogado —los más vulnerables— rompe las barreras impuestas por la estructura socioeconómica. Tal intervención es aún más importante en un país con extremas desigualdades, como es el caso de Brasil. En otras palabras, las atribuciones de la Defensoría Pública puestas en práctica impiden que las desigualdades económicas y sociales contaminen la igualdad de todos ante la ley. Además, la prestación de asistencia jurídica integral y gratuita a quienes no tienen recursos es una condición básica para la solución de controversias de forma pacífica. En tal sentido, dicho servicio público tiene el potencial de actuar en la lucha contra la violencia, contra la ejecución de la justicia por mano propia, en el esfuerzo por superar la “ley del más fuerte”, en la realización de la prevalencia de la Ley. La defensa de los sectores más postergados tiene, igualmente, el potencial de expresarse en intervenciones en políticas públicas, garantizando la igualdad y la efectividad de derechos individuales y supraindividuales. Dicha defensa jurídica por parte de la Defensoría Pública no se confunde con una actuación de caridad o patriarcal. No se trata en absoluto de una disposición con relación a alguien o a un grupo en situación de inferioridad —física, moral, económica, social— guiada por la compasión. La asistencia prestada por la Defensoría Pública es orientada por el deber, por la construcción de la igualdad. Ni el otro es un inferior, ni el defensor es un superior. La atención no es un favor, sino un deber, el cumplimiento de atribuciones.

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Tales potencialidades, que califican positivamente el papel de las Defensorías Públicas, se han topado con numerosas barreras en la realidad, impidiendo y/o dificultando su pleno desarrollo. Son dificultades de naturaleza diversa, como las resultantes de presupuestos sumamente limitados, de insuficiente número de integrantes, de embates contra otras instituciones del sistema de justicia, especialmente con el Ministerio Público y la Procuraduría. Entre las dificultades, sin embargo, no pueden minimizarse ni ignorarse las que se refieren a la propia institución. Con el crecimiento institucional, expresado tanto en el aumento del número de defensores como de las ventajas financieras, amplió el riesgo de prácticas corporativas, de atracción de integrantes sin vocación en busca de un empleo público que garantice estabilidad y buena remuneración. Enfrentar tales desafíos depende, antes que nada, de su reconocimiento. De la victoria en esas batallas resultará una Defensoría Pública cada vez más fuerte. Los trofeos serán una mayor inclusión social, logros en la efectivización de los derechos y la realización de una sociedad formada por ciudadanos.

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Bibliografía

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Ing. Tiphaine Abenia*

Reutilización de edificios abandonados y nuevos registros de diseño. El caso del Elefante Blanco en la Ciudad de Buenos Aires.**

Resumen

* Ing. Tiphaine Abenia Ingeniera Civil egresada del Instituto Nacional de Ciencias aplicadas de Toulouse (2011) y Arquitecta del Estado con mención en Investigación de la Escuela Nacional Superior de Arquitectura (ENSA) de Toulouse (2013), estudiante de doctorado en arquitectura. **Este artículo ya fue publicado en inglés en el International Journal of Design Sciences, Tiphaine Abenia (2015), « El Elefante Blanco, living the unusual », Internation Journal of Design Sciences and Technology, Volume 20, Nº 2, pp. 113-124. La versión original de este artículo Elefante Blanco, habiter l'inhabituel fue traducida por Natalia D'Aquino para este número.

Este artículo se propone retratar el trabajo iniciado durante mi proyecto para obtener el diploma en arquitectura, mención investigación, siguiendo como eje del mismo la producción conceptual presente en el proyecto. La ciudad, en sus procesos de evolución, produce edificios abandonados. A menudo, catalogados como estructuralmente inutilizables, económicamente no rentables, estos edificios caen en el abandono. No obstante, catalizan “otras” riquezas para la ciudad; actualmente algunos arquitectos se interesan en los valores de esas estructuras. Basándose en mi experiencia sobre el edificio abandonado y habitado, el Elefante Blanco, ubicado en la Ciudad de Buenos Aires, este artículo cuestiona la postura del arquitecto y muestra la influencia de la lectura de un contexto para desarrollar nuevas herramientas de diseño, y poder pensar así un reciclado de la ciudad. Bajo esta óptica, la problemática de

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la indeterminación y de la apropiación parece corresponderse con nuevos registros de diseño en arquitectura que permiten entender mejor la evolución de los edificios abandonados.

1. Edificios abandonados de la ciudad contemporánea, un contexto de diseño urbano. Contexto La presencia de espacios abandonados, vacantes, en la ciudad es un dato crucial que garantiza los procesos de evolución urbana. Se trata de espacios vacíos que acompañan a los procesos de regeneración y morfogénesis urbana y le permiten a la ciudad reconstruirse continuamente sobre sí misma. Necesario, a menudo estratégico —ya que forma parte de un esquema urbano de evolución planificado—, el tiempo de vacancia de esos espacios es medido, elegido, predeterminado. Este abandono “con los días contados” va desplazándose a medida que la ciudad va (re)diseñándose. Se instaura un equilibrio que deja entrever una cierta adecuación entre continente y contenido, entre dinamismo e inercia. Sin embargo, algunos territorios se encuentran con una inactividad prolongada; salidos del sistema clásico, han ingresado en un abandono durable. El término “abandonado” exhibe entonces su polisemia: terreno vacío, intersticio inconstruible, margen indeterminado, edificio abandonado. Los vestigios de actividades olvidadas o abortadas son numerosos y dispares. Porque es múltiple, de una variedad infinita, el edificio abandonado es “inclasificable”.1

1- DEGEORGES, Patrick y NOCHY, Antoine (bajo la dirección de BOUCHAIN, Patrick). L’impensé de la ville, Taller “La forêt des délaissés”. 2002. pp.40.

C. Chaline2 nos recuerda que: “raras son las ciudades (…) que no ven crearse y perdurar terrenos abandonados por aquí, edificios abandonados por allí”.3 Paradójicamente, si bien la multiplicación de vacíos —tanto físicos como funcionales— conduce a una banalización y a una globalización del fenómeno, los interrogantes sobre el carácter extraordinario de esos espacios persisten invariablemente. Los estudios que demuestran los procesos de morfogénesis publicados hasta principios de 2000 relacionan sistemáticamente la aparición de edificios abandonados con giros históricos, a menudo fulgurantes, siempre de gran alcance. Es así como, discurriendo sobre la regeneración urbana, C. Chaline identifica, sucesivamente, como los principales proveedores de terrenos urbanos en desuso al retroceso religioso, a la degradación pos industrial de los años 50, al cuestionamiento del modelo portuario y a un primer retroceso del espacio militar. Aun en la actualidad, el número de edificios abandonados sigue en aumento.4 Nuevas influencias contemporáneas parecen alimentar esta producción. La crisis económica que se inició en 2000 y que se reforzó en 2008 dio a luz nuevos edificios abandonados; son testigo de ella 2- CHALINE, Claude es urbanista, especialista en geografía y organización territorial de grandes metrópolis. Entre sus principales investigaciones, las temáticas de re-afectación de terrenos en desuso y de terrenos urbanos abandonados, así como la investigación de su potencialidad de regeneración urbana aparecen como centrales. 3- CHALINE, Claude. 1999. Régénération urbaine. París. PUF. p.12. 4- El arquitecto Patrick BOUCHAIN nos recuerda al respecto que “la creación de diez hectáreas de urbanización en Isla de Francia se acompaña con 2,5 hectáreas de terrenos vacantes” (BOUCHAIN Patrick. 2002. Taller de Investigación La forêt des délaissés. pp. 51). Con respecto a sus proyectos sobre recalificación de terrenos en desuso, amerita la lectura particularmente de Construire autrement : comment faire (2006. París. Ed. Actes Sud) y de Histoire de faire (2013. París. Ed. Actes Sud).

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esas nuevas ciudades europeas devenidas ciudades fantasmas. La carencia de rentabilidad financiera de un espacio en una sociedad de lucro firma inevitablemente su marginación y la ratificación de su condición de espacio abandonado. Los arquitectos Lacaton y Vassal sostienen que la crisis económica mundial tiende, como consecuencia, a escamotear las certezas, “a cambiar los discursos dominantes (…), lo que le da más credibilidad a investigaciones alternativas, (…) lo que da una mayor legitimidad a enfoques nuevos y pragmáticos de economía de la complejidad”.5 Debido a su heterogeneidad, a su singularidad y al carácter informal, indeterminado, el edificio abandonado constituye una forma de resistencia urbana a la uniformización; parasita una visión bajo control de la ciudad y parece estar en condiciones de presentar alternativas a la práctica de un diseño arquitectónico estandarizado, normalizado. Del terreno abandonado no construido al edificio abandonado arquitectónico. Hacia un nuevo objeto de diseño. Si situaciones abandonadas construidas y no construidas conviven, se superponen y presentan estigmas comunes al abandono, el presente artículo se dedicará a cuestionar la práctica arquitectónica sobre los edificios abandonados que calificaré como edificios abandonados arquitectónicos. Abandonados repentinamente, luego de años de utilización o dejados a medio terminar, forman lo que está pendiente de ser construido sobre el terreno abandonado. 5- LACATON Anne y VASSAL Jean-Philippe. (2011). L’économie, vecteur de libertés. En Constructif, (28). Anne Lacaton y Jean-Philippe Vassal son arquitectos franceses. Con respecto a la estrategia de diseño de ambos autores, citaremos la obra PLUS - Les grands ensembles de logements - Territoires d’exception. 2007. Barcelona. Editorial Gustavo Gili SL.

Mi trabajo se interesó por el diálogo renovado que reúne a arquitectos y a edificios abandonados de la ciudad contemporánea. Si bien la exploración de precedentes sobre la reconquista de edificios abandonados fue crucial para construir una base sólida de conocimientos (llevándome a estudiar procedimientos e intervenciones particularmente presentados por Urban Think Tank,6 Coloco7 o bien Patrick Bouchain8), paralelamente, opté por la experimentación, asumiendo una postura activa en el marco de mi proyecto de arquitectura. El interés de este procedimiento de diseño radica en el carácter innovador de los procesos de experimentación arquitectónica y urbanística que el mismo procedimiento de diseño se propone indagar. Si bien la literatura sobre los grandes proyectos de regeneración de los edificios abandonados —llevados a cabo a partir de los años 80 en ciudades como Barcelona, ParísSena o Lisboa— es muy rica, las nuevas prácticas sobre los edificios abandonados arquitectónicos están pobremente documentadas. Además, el interrogante sobre el tipo de intervención a implementar —o no— con los 6- URBAN THINK TANK (BRILLEMBOURG Alfredo y KLUMPNER Hubert). 2013. Torre David  : Informal vertical communities. Zurich, ETH Zurich. 7- COLOCO es un colectivo pluridisciplinario parisiense (arquitectos, paisajistas) que fue premiado durante el programa L’envers des villes, en 2011 con el proyecto Habiter les squelettes, estructura de edificios abandonados en paisaje urbano. Habiendo puesto en línea un “observatorio de esqueletos” participativo, en el cual cualquiera puede señalar la presencia de esqueletos (www.coloco.org/index. php?cat=partic), en la actualidad, el colectivo experimenta los potenciales de un edificio abandonado “prueba”, en el norte de Francia 8- BOUCHAIN, Patrick instiga L’Université Foraine en Rennes, proyecto experimental sobre la recuperación de tres terrenos abandonados de la aglomeración de dicha ciudad en vistas de desarrollar en ellos un proyecto a medio camino entre baldío artístico y lugar de intercambio del saber.

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edificios abandonados se va a plantear con mayor frecuencia: las operaciones de planificación urbana de gran amplitud se multiplican y el trazado de estos proyectos inevitablemente se encuentra con edificios abandonados. Entonces, ¿hay que aplicar sobre los edificios abandonados la misma lógica normalizada de transformación prevista para el resto del proyecto? ¿No tendría sentido aplicar una visión alternativa a los procedimientos de diseño normalizados sobre estos territorios atípicos? 2. Pensar la recalificación del Elefante Blanco El Elefante Blanco, edificio abandonado, emblemático de la Ciudad de Buenos Aires. “Elefante Blanco”  es el nombre con el que se reconoce en la actualidad a una estructura inconclusa de catorce pisos que domina los barrios del sur de la capital argentina. Descubierto a través del film homónimo de Pablo Trapero,9 el edificio se transformó en el terreno de estudio de mi proyecto de diploma. ¿Cómo pensar la rehabilitación de este inmenso esqueleto de cemento? Iniciada en 1937, con el propósito de ser el hospital más grande de Sudamérica, su construcción solo se terminó en un 80%. Si bien este edificio abandonado es emblemático, a su vez se encuentra en el corazón mismo de otro terreno urbano abandonado más vasto: la Villa 15. Esta villa miseria, conocida con el nombre de Ciudad Oculta,10 se desarrolló a gran velocidad desde los años 80. Actualmente,

se estima que 20 mil personas viven allí, en su mayoría familias argentinas, pero también paraguayas y bolivianas. El Elefante Blanco, en sí, alberga aproximadamente a unas noventa familias en sus tres pisos inferiores y actualmente simboliza la transición de una arquitectura formal hacia lo informal. La inmersión como herramienta de lectura de un contexto complejo. Refiriéndome a los espacios “sin cartografía”11 de la ciudad de la que Philippe Vasset había señalado la ausencia de las representaciones urbanas clásicas, por mi parte, verifiqué la ausencia de datos concretos sobre el edificio Elefante Blanco: ni planos ni información precisa sobre las familias que lo habitan desde hace veinte años. La Villa 15 tampoco aparece en los planos catastrales de la Ciudad de Buenos Aires, en los que figura un vasto fondo blanco en el lugar donde residen 20 mil personas. La “Ciudad Oculta” desfilaba su invisibilidad en los documentos institucionales de la ciudad, condenando su informalidad al silencio de las representaciones. Si bien el edificio —en 2007— había sido objeto de un inicio de proyecto para pensar en una refuncionalización global de la estructura, un escándalo financiero lo volvió a sumergir en un olvido que los embrollos políticos aún hoy profundizan. El Elefante Blanco es un terreno sensible, en el sentido que “remite a prácticas ilegales o informales, a personas fuertemente estigmatizadas y a situaciones marcadas por la violencia, el peligro y/o el sufrimiento”.12 Los métodos de

9- TRAPERO, Pablo. 2013. Elefante Blanco [Película]. Con DARIN, Ricardo; RENIER, Jérémie y GUZMAN, Martina. Argentina - Francia - España. Drama. 105 min.

11- VASSET, Philippe. 2007. Un livre blanc  : récit avec cartes. Ed. Fayard.

10- BLAUSTEIN, Eduardo. 2006. Prohibido vivir aquí: la erradicación de villas durante la dictadura. Ed. Punto de Encuentro, Nueva edición.

12- BOUILLON, Florence; FRESIA, Marion y TALLIO, Virginie. 2005. Terrains sensibles. Expériences actuelles de l’anthropologie. Centre d’Etudes Africaines.

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trabajo inmersivo en terreno crítico, heredados de la antropología y llevados a la disciplina arquitectónica, influyen en la elaboración de herramientas de diseño. Acceder al sitio crítico exige, ante todo, una implicación por parte del diseñador. Implicación que arranca incluso antes de llegar al terreno, a los efectos de negociar las modalidades de una presencia continua en el lugar. Esta implicación se intensifica una vez iniciada la inmersión; para elaborar este trabajo fueron necesarias seis semanas continuas de presencia dentro del Elefante Blanco. Esta inmersión ha sido acompañada de una actitud transparente hacia los habitantes respecto del objeto de mi trabajo, y de distancia respecto a las instituciones politizadas que obran en el barrio. Este último punto da cuenta de que nunca se investiga solo. No solo la noción de triangulación se comprueba invariablemente a través de los actores colaterales implicados (instituciones, ONG, políticos, gobiernos locales, etc.), sino que la relación de un diseñador “solo, frente a”, que se posiciona en un lugar dominante y se mantiene ajeno a su terreno de estudio, es insostenible e ineficaz. Es así que particularmente se motivó la búsqueda de una relación de intercambio horizontal, en el marco de este proyecto, a través de entrevistas comprensivas13 y del reconocimiento de formas de don y contra-don,14 como catalizadores de la vida social. En la presentación del coloquio 01 “Design.9” se afirmaba que “en un contexto mundial crítico, presionado por todas partes, la complejidad de las situaciones de diseño no deja de incrementar (…) los diseñadores se enfrentan a exigencias contradictorias en el marco de una 13- KAUFMANN, Jean-Claude. compréhensif. París. Ed. Nathan.

1996.

L’entretien

14- MAUSS, Marcel. 2012. Essai sur le don. Edition Presses Universitaires de France. 2a edición.

limitación de medios concomitante con una expansión de necesidades humanas”. Trabajar sobre esta estructura de lo informal, situada dentro de una villa miseria de la capital argentina, plantea de facto un marco económico, social y urbano extremadamente coaccionado. ¿Cómo concebir un trabajo sobre este edificio? ¿Cómo reunir y pensar las herramientas para un diseño justo? El “aquí y ahora” como marco conceptual En 2005, el arquitecto Constantin Petcou, cofundador del colectivo AAA, precisaba que “el papel de (sus) intervenciones sobre esos lugares no fue el de participar en la ‘regeneración urbana’ de los mismos, sino el de contribuir a relacionar calidades y diferencias del aquí y ahora”.15 Esta cita plantea las bases de una ruptura consumada con los métodos denominados clásicos de regeneración urbana, y anuncia las premisas de una fábrica urbana diferente, atenta al aquí y ahora. Entonces, el aquí y ahora de este edificio abandonado representaba a la vez un punto de partida del proyecto y un objetivo a tener en mente, en la medida en que las intervenciones desarrolladas debían concentrarse en valorar ese aquí y ahora sin menoscabarlo. Retomando las observaciones que Françoise Fromonot había hecho con respecto al tema del urbanismo de revelación, se trataba de darle “prioridad al lugar de intervención y de agotar en su sustrato los principios de su mutación en el tiempo. Por descifrado de (su) naturaleza, por extrapolación paciente de (sus) cualidades intrínsecas, el lugar (es) así llevado a engendrar localmente

15- PETCOU, Constantin; PETRESCU, Doina y NICOLASLE-STRAT, Pascal (collectif AAA). 2005. Interstices urbains temporaires, espaces interculturels en chantier, lieux de proximité. RDS & ISCRA.

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el programa de (su) propia evolución”.16 Este proyecto sobre el Elefante Blanco debía permitir cuestionar particularmente las potencialidades del sistema constructivo del esqueleto del edificio, las especificidades de la arquitectura hospitalaria higienista del Elefante Blanco y los recursos humanos que se desplegaban en el interior y alrededor de este edificio abandonado. Se trataba de trabajar con lo que estaba disponible directamente, con lo que hacía el lugar, antes de pensar en la intervención aislada de su contexto. Entonces, por economía de medios, el proyecto es percibido no como un imperativo financiero estricto, sino como otra manera de hacer arquitectura. La economía procede como vector de eficacia, precisión y exactitud. La “acción” dentro de la “no acción”. Esta atención puesta en el “aquí y ahora” se traduce en el proyecto recurriendo a principios de diseño que conducen a la amplificación de las potencialidades en presencia. La prolongación o la intensificación de un carácter organizacional, mórfico o de uso responden particularmente a ese eje proyectual. Asimismo, como la decodificación del contexto conduce a evidenciar situaciones existentes satisfactorias, se puede aplicar el principio de “copiar y pegar”. Por lo tanto, este principio no debe entenderse como una repetición prolífica y simplificadora de un motivo neutro, sino como la reutilización, pensada localmente, de elementos observados espontáneamente dentro del contexto. Entonces, el origen de la mutación que se proyecta difícilmente pueda ser imputable al arquitecto pues se inscribe dentro de un movimiento natural y familiar. Este movimiento natural es al que aspira la filosofía de la “no acción”. 16- FROMONOT, Françoise. 2013. Manières de classer l’urbanisme. En Criticat, (08). pp. 40-61.

La no acción (wu-wei) es el principio clave del taoísmo: “(El sabio) practica la no acción, se ocupa de la no ocupación”.17 No se trata de pasividad, inmovilidad, fatalismo, sino de inacción eficaz. Tal como ocurre con el agua que corre y hace caso omiso de los obstáculos, se trata de dejar que la naturaleza actúe, sin forzarla. Por tanto, no se trata de estatismo, sino de actividad que se produce con el impulso del entorno. Aplicado al diseño arquitectónico y urbano, la “acción” dentro de la “no acción” inspira a entender el funcionamiento de un territorio para guiarlo en su evolución. A este respecto, el filósofo Manuel De Landa define las “limitaciones de proscripción” (proscriptive constraints) que opone a las limitaciones prescriptivas. Las primeras orientan no hacia lo que se debe hacer, sino hacia lo que se debe evitar hacer: “not what to do, but what to avoid doing”.18 Es así como Daniel Estevez menciona que “en este tipo de procedimiento, la flexibilidad nace de los márgenes de maniobra de los que disponemos en el interior de un sistema de representación o de diseño estructurado por intervalos y fragmentación”.19 Si bien el resultado final no se conoce ni se busca prematuramente, se ha implementado un protocolo metodológico: “partir sin saber lo que vamos a hacer, pero sabiendo lo que queremos hacer”.20 Se empleó el inventario 17- LAO TSE. Tao Te King. 2002. Capítulo 63. Ed. Gallimard. 18- DE LANDA, Manuel. 2002. Intensive Science and Virtual Philosophy. New-York. Ed. Continuum. pp.28. 19- ESTEVEZ, Daniel. 2012. Aéroports, représentations et expérimentations en architecture. France. Harmattan. 20- LE MORVAN, Agnès. (2 de octubre de 2012). Rennes, Une université foraine dans l’ex fac dentaire. Journal Ouest France. Recuperado de: http://www.ouest-france. fr/actu/actuLocale-Rennes.-Une-universite-foraine-dans-lex-fac-dentaire_40823-2118531------35238-aud_actu.Htm. Consultado el 28 de septiembre de 2013.

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como herramienta de conocimiento; inventario minucioso, preciso y que se efectuó sobre largos períodos de observación. Esta herramienta permite una documentación precisa de una situación, estimula a informarse sobre el lugar a través de la observación para develar los márgenes de maniobra con los que cuenta el diseñador. El procedimiento de diseño iniciado se relaciona con una experiencia concreta, con una toma de conciencia condicionada por la puesta a prueba del cuerpo dentro del lugar del proyecto. Sumergiéndose en lo real y centrando su interés en captar el detalle vivido, el material del proyecto va tomando una forma más clara. Contexto y diseñador se nutren mutuamente. Se llevó a cabo un relevamiento de la estructura primaria en hormigón del edificio así como de la estructura autoconstruida secundaria (desarrollada durante los años de ocupación por parte de los residentes). Esta estructura secundaria ya no responde necesariamente a la organización espacial planificada para el hospital, es cambiante, híbrida. En paralelo con el relevamiento estructural, se estableció un inventario de las actividades, instituciones y dinámicas que habitan el lugar (a escala de la Villa 15 y del Elefante Blanco). Por último, un encuentro con cada una de las familias que viven en el edificio permitió completar la historia del lugar y cartografiar los escenarios de vida dentro del Elefante Blanco. La reactualización de un pensamiento estructuralista. La distinción que hacemos entre estructura “primaria” y estructura “secundaria” es voluntaria pues es decisiva para concebir el trabajo de diseño. De hecho, nutre una postura que puede asemejarse a la noción de estructuralismo tal como el arquitecto holandés

Herman Hertzberger21 entendía. Basándose en el origen del pensamiento estructuralista, procedente de las ciencias sociales, Herman Hertzberger construye una analogía entre lengua/habla y arquitectura. Es así como retoma los conceptos de “competencia” y “actuación” desarrollados por Chomsky: “la competencia es el conocimiento que una persona tiene de su lengua, la actuación se refiere al uso que esa persona hace de dicho conocimiento en una situación determinada”.22 En el seno del Elefante Blanco, la mega estructura primaria es competencia, ninguno de los usos inventariados actualmente dentro del edificio habían sido previstos durante su diseño original. Es claramente un recurso a una competencia intrínseca del edificio que permite albergar la diversidad pragmática actual. En cuanto a la “actuación” esta se refiere a las diferentes interpretaciones de usos que los residentes han construido a partir de la trama inicial del edificio. Es así como, mientras que una doble altura permitió acompañar la construcción de una vivienda con un entrepiso en madera en la planta baja del edificio, los residentes prefirieron conservar libres los 5,80 metros de altura bajo techo en el “Comedor Elefante Blanco”, para permitir una mejor ventilación alta de las cocinas acondicionadas. El entrecruzamiento de esas dos estructuras evidencia una reciprocidad de la forma y del uso: la forma no determina el uso de manera unilateral, pero la influencian en sí las experiencias habitadas que se desarrollan en el lugar. 21- HERTZBERGER, Herman es un arquitecto de origen holandés. La publicación de sus Leçons d’architecture (Gollion: ediciones Infolio, reeditado en 2010) provee un testimonio histórico de la arquitectura de los años 1970. Las problemáticas relevadas en esta obra pedagógica analizan el contexto contemporáneo. 22- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture. Infolio, Nouvelle Edition. pp. 149.

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Asimismo, el interés del trabajo realizado sobre el Elefante Blanco reside en el enriquecimiento del eje estructuralizado al que se superpone un estrato contemporáneo nuevo. La problemática de los edificios abandonados suscita en realidad la reutilización de una estructura existente, como espina dorsal del proyecto. Ya no se trata de pensar el diseño de una estructura primaria nueva, capaz de sostener el desarrollo de una actuación secundaria, sino de estar a la altura, como diseñador, de saber leer la estructura existente, de diagnosticar su capacidad y de movilizar sus recursos interpretativos. El proyecto debe desarrollar la “capacitación”23 del edificio para abrir el campo a futuros usos. 3. Una postura en acciones Junto con el trabajo de inventario, se privilegió una perspectiva de trabajo iterativo —en resonancia con el concepto de incrementalismo formulado por Lucien Kroll24—: “el incrementalismo es un método de trabajo que consiste en agregar a un proyecto varios pequeños cambios en lugar de algunos grandes saltos. Es un procedimiento de diseño en el cual los procesos se van modificando progresivamente, pasito a 23- GARIBAY, Françoise  y SEGUIER, Michel. 2009. Pratiques émancipatrices, Actualités de Paulo Freire. Prefacio de SOLINIS, German. Unesco. Nouveaux Regards. pp.5. El neologismo “capacitación” es entendido por los autores como “una aplicación y un refuerzo de las capacidades”. 24- KROLL, Lucien es arquitecto de origen belga. Es miembro fundador del Instituto de estética industrial. Para su libro: Tout est paysage (2012. Sens & Tonka. Edición revisada y aumentada.) precisa que: “Mis proposiciones se insertan en una corriente cultural (o política) que aspira a la ecología con tranquilidad. Contienen mi rechazo fundamental a la agresividad industrial, mi culpabilidad ante la falta de respeto hacia las otras culturas y hacia las economías espontáneas o locales y mi ambición de ayudar a una sociedad a demostrar sus complejidades a través de su paisaje urbano”.

paso. Los cambios son muy leves, pero su acumulación puede desencadenar en un cambio por acumulación de cambios imperceptibles”.25 De este modo, el proyecto propone una serie de primeros cambios que se articulan alrededor de cinco temáticas primordiales. Valorar el hacer: un tercer saber audaz. La denominación de la primera temática de intervención es un préstamo de Patrick Bouchain quien, al tercer paisaje de Gilles Clément26 responde a través del tercer saber. El tercer saber audaz que se observó en el edificio se refiere a la evolutividad y a la espontaneidad observadas en el acto de construir, en la transformación permanente bajo la cual se muestra el edificio: las viviendas están divididas, otras se van creando, algunos pasillos están clausurados, y siempre la organización de la célula de vida se adapta a esa transformación, casi espontáneamente. Si bien los residentes han autoconstruido sus viviendas, las implicaciones constructivas no se mantienen estáticas luego del acondicionamiento. A veces, por necesidad, pero siempre con creatividad, los residentes del Elefante Blanco han transformado, a través, del uso el primer destino que había tenido el edificio. Parecía importante que el proyecto valorase y permitiese prolongar este dinamismo constructivo, es por eso que el proyecto propone, en lugar de desarrollar viviendas terminadas, desarrollar “parcelas” de grandes superficies en las cuales las particiones secundarias (optativas) 25- Definición dada por KROLL, Lucien durante la jornada de inauguración de la Universidad Foraine (proyecto de Patrick Bouchain sobre la reconquista de tres terrenos abandonados arquitecturales en Rennes), Saint-Jacques de La Lande. Francia. 22 de noviembre de 2012. 26- CLEMENT, Gilles. 2004. Manifeste du Tiers-paysage. Copyleft http://gillesclement.com/

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queden libradas a la creatividad del residente. El refuerzo de una distinción entre “estructura primaria-competencia y estructura secundariaactuación” permite una estimulación de la autoconstrucción y se acompaña de una responsabilización del usuario. Pues, “más emancipación genera más motivación y libera una energía que un sistema decisional centralizado tiende a refrenar”.27 Esta responsabilidad emancipadora, que tomé prestada de los escritos de John C. Turner,28 Paulo Freire, Hannah Arendt o Guillermo Marzioni, se basa en un reequilibrio de la relación de fuerza diseñadores-usuarios. Reconociendo un valor en el hacer29 y en el saber popular, el procedimiento de diseño favorece un proceso de acción —de autoconstrucción—y de reflexión por parte de los usuarios sobre su medio de vida, con la intención de transformarlo. De esta manera, genera una praxis de autonomización que se construye alrededor de “herramientas conviviales”30 en el sentido illichista: “para ser convivial, la herramienta no debe crear desigualdad, debe reforzar la autonomía de cada uno y debe incrementar el campo de acción de cada uno sobre lo real”. Sostener las instituciones y dinámicas residentes existentes: una autogestión creativa. Fue un punto determinante del proyecto propuesto sostener las instituciones existentes valorando la autogestión creativa que rige el edificio actualmente. Detrás de la inercia de su monumental fachada de entrada, una vida cotidiana 27- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture. Infolio, Nouvelle Edition, pp. 70. 28- TURNER, John C. 1976. Le logement est votre affaire. Ed. Le seuil. 29- SENNETT, Richard. 2010. Ce que sait la main  : la culture de l’artisanat. Ed. Albin Michel. 30- ILLICH, Ivan. 2003. La convivialité. Ed. Seuil.

se desarrolla dentro del Elefante Blanco. Auto-organizados, sus residentes han organizado los alrededores de la estructura (taller mecánico, área de deportes, espacio de juegos para niños)  y los espacios no construidos están tan implicados como el interior del edificio. Los residentes han trabajado espontáneamente para otorgar igual atención tanto a las viviendas como a la calle. “Otorgar igual atención tanto a las viviendas como a la calle significa abordar la calle no como un espacio residual entre los edificios, sino como un elemento complementario fundamental cuya organización espacial esté lo suficientemente cuidada para que pueda servir a otros fines, además del tránsito motorizado”.31 En el interior del esqueleto las viviendas conviven con pequeñas instituciones: peluquería, gimnasio, comedor. Esta estructura institucional es móvil, parcialmente invisible, pero constituye un dato crucial dentro del funcionamiento del edificio y de sus alrededores, pues regula la vida cotidiana de los residentes. El conjunto de las instituciones existentes se conserva dentro del proyecto de rehabilitación. Algunas son desplazadas, el gimnasio por ejemplo, que se ubica en un ambiente ciego, es reubicado en el décimo piso con una vista abierta sobre la ciudad y con grandes aberturas. Otras instituciones se agrandan, como el comedor. Por último, aquellas que son “creadas”, en realidad ya existen en estado embrionario, como la guardería, que no existe formalmente, pero funciona a través de relaciones de vecindad. Recursos de ayuda mutua, cotidiana, intercambio de saberes y convivialidad (allí se come, se reúnen, se conversa, etc.), esas instituciones son activas y productivas. En este sentido, pueden asemejarse a las reflexiones del pedagogo Fernand Oury quien define a la institución como “un sistema de mediación en el 31- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture. Ed. Infolio, Nouvelle Edition.

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cual las personas no están simplemente frente a frente, sino que hablan de algo que existe y obran sobre algo que existe fuera de ellos y de lo cual son responsables”.32 Esta atención puesta en reforzar la estructura institucional establecida puede compararse con el diseño estadounidense de “empoderamiento comunitario”33 que aspira a construir un poder colectivo, en parte, generado por el reencuentro, el intercambio y el entrecruzamiento de usuarios en el seno de espacios decisionales, como las instituciones. Transformar el residir en un lugar más seguro: una buena voluntad colectiva. La tercera temática se concentra en “transformar el residir en un lugar más seguro”. La Villa 15, y más particularmente el Elefante Blanco, son el escenario de una violencia cotidiana muy presente y ampliamente alimentada por el tráfico de paco. En la actualidad, el edifico es un receptáculo de la violencia del barrio y las familias son violentadas frecuentemente dentro de sus propias viviendas. Esta violencia repercute sobre el residir, dado que los habitantes de los pisos inferiores clausuran las ventanas de sus viviendas. Me encontraba observando la vivienda de una residente, cuando me confía que preferiría no tener más ventanas. Ubicada en la planta baja del edificio, me comentaba que, muy a pesar de ella, era testigo de la violencia que existía en la calle a donde miraban sus ventanas y que temía que debido a la vista que ofrecía su vivienda se tomasen represalias contra ella. Para transformar el residir en un lugar más seguro, se privilegió una arquitectura que favorezca la

buena voluntad colectiva. Al respecto, la arquitecta sudafricana Carin Smuts precisa que “en relación con la problemática vernácula, existe la importancia tradicional de los entredós, esos espacios donde la interacción social se despliega libremente. (…) El tema del entredós remite a la seguridad del espacio público: en esos lugares, nada puede suceder pues cada uno se encuentra bajo la mirada del otro. Es cuando se ubican esos espacios al margen o fuera del alcance de la vista que (la violencia) se produce. El entredós ofrece una protección, pues hay siempre luz y ojos mirando”.34 Teniendo en cuenta esta realidad, el proyecto no conserva las viviendas en la planta baja y dedica el pabellón de entrada a la vida colectiva, así se crea una zona intermedia entre la calle y las viviendas. Además, apoyándose en los accesos verticales originales del edificio (cinco escaleras principales), el piso común se divide en cinco ítems independientes, lo que permite limitar el flujo de transeúntes y favorecer la apropiación de la zona habitada. Por último, el análisis de lo existente ha arrojado una gradación de los espacios entre lo público y lo privado que, muy a menudo, presenta una zona de acceso, un entredós “semiprivado”, que tres o cuatro familias utilizan. Esta serie de espacios que se caracterizan por tener grados variados de accesibilidad, vigilancia, responsabilidad y uso, dibuja una gradación de “pretensiones territoriales”.35 Esta gradación, con sus grados de apropiación diferenciados, se retoma en el proyecto. La progresión en el grado de accesibilidad de los lugares contribuye al desarrollo de un

pédagogie

34- SMUTS, Carin. (marzo-abril de 2013). Energy and People. En Architecture d’Aujourd’hui (394). pp. 22-49.

33- NINACS, William. 2008. Empowerment et intervention: Développement de la capacité d’agir et de la solidarité. Québec. Les presses de l’Université Laval.

35- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture. Ed. Infolio, Nouvelle Edition. pp. 15. La noción de “pretenciones territoriales” se desarrolla en el capítulo A: Le domaine public.

32- OURY, Fernand. 1998. Vers une institutionnelle. París. Vigneux: Matrice.

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residir más seguro. No solo los pasillos permiten pensar los entredós espaciosos, sino que asimismo permiten alimentar la noción de “cotidianización”,36 entendida como creación de un entorno familiar más seguro. Según Bruce Bégout, autor de este neologismo, lo cotidiano no es una realidad a la que uno se pliegue: el residente toma una postura activa para inventar y construir su base cotidiana propia. Y así, busca una familiaridad, puntos de referencia, un sentimiento de seguridad. Los ejes del proyecto desarrollados dentro de la rehabilitación del Elefante Blanco favorecen la apropiación de un residir más definido y, por esta razón, asientan las bases de un residir más seguro. Fomentar los modos de vida rurales: un oficio, Cartoneros. “Cartoneros” es el nombre dado a una profesión que se ha desarrollado después de la crisis de 2000 en Buenos Aires37 y que practican muchos residentes del Elefante Blanco: se trata de colectar los residuos de papeles y derivados, y almacenarlos para, luego, revenderlos. La colecta se realiza con una carreta, a veces tirada por un caballo. Un proyecto sobre el Elefante Blanco tenía que facilitar el acceso al edificio a estas familias. Es así que, en la planta baja, se crea un espacio de almacenamiento al que se accede por una nueva rampa de acceso, lo que permite a los cartoneros almacenar su colecta entre dos reventas. Además, se pone en marcha un montacargas de 10 m2 en el centro del edificio, lo que permite a las carretas —incluso a los caballos— acceder a los pisos y terrazas superiores. 36- BEGOUT, Bruce. 2005. La découverte du quotidien. Allia. 37- GARCIA, Nahuel; PEREZ GIMENEZ, Sheila y GARCIA Ramiro. 2003. El tren blanco [Documental]. Argentina – España. 80 min. (Película sobre los Cartoneros).

De esta manera, el Elefante Blanco gana en accesibilidad: los pisos son tan accesibles como la planta baja. El proyecto se abre sobre la noción de paisaje habitado, el Elefante Blanco como montaña a habitar. Habitar lo inhabitual: la apropiación como concepción. En 1985, Jacques Hondelatte decía que soñaba con vivir en el Taj Majal,38 lo que suscitó que el arquitecto Frédéric Druot se interrogase sobre nuestra capacidad para: “Habitar lo que no está hecho para ser habitado”.39 La invitación de Paul Virilio a “Habitar lo inhabitual”40 se encontraba con esta misma apertura hacia un posible desplazamiento del campo del residir. Por último, Lacaton y Vassal formulaban en 2011 que los lugares construidos “para otro programa cuyos espacios (son) atípicos, heterogéneos, sobredimensionados (…)  pueden ser reutilizados (y) muestran el rumbo de diversos modos de habitar sorprendentes”.41 Tal como esos arquitectos, ¿no podríamos considerar el carácter altamente apropiable de lo que, paradójicamente, parece abandonado? Si bien la agencia de arquitectos Urban Think Tank, premiada con el León de Oro en la 13a Bienal de Arquitectura de Venecia por su proyecto que pone de manifiesto la apropiación existente en el edificio abandonado “La Torre 38- HONDELATTE, Jacques. (junio de 1985). Epinard Bleu, Exorcisme. Pour la liberté d’usage. En L’Architecture d’Aujourd’hui. (239). pp.3-7. 39- DRUOT, Frédéric. (octubre-noviembre de 2009). Ne pas démolir est une stratégie. En L’Architecture d’Aujourd’hui. (374). pp.65-74. 40- VIRILIO, Paul. 1976. Capítulo Primero: Habiter l’Inhabituel. En Essai sur l’insécurité du territoire. París. Ed. Stock. pp. 200-201. 41- LACATON, Anne y VASSAL, Jean-Philippe. 2011. L’économie, vecteur de libertés. En Constructif (28).

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de David”, arroja un primer esbozo a este interrogante, el trabajo sobre el Elefante Blanco representa un laboratorio de observación de calidad para reflexionar sobre los potenciales de habitabilidad de este antiguo hospital. Durante los años 70, Herman Hertzberger expresaba su desacuerdo con respecto a los excesos de neutralidad o, a la inversa, de hiperespecialización observados en la producción arquitectónica. Por entonces, formulaba que “¡el problema de la convertibilidad de un edificio no radica en el hecho de que sus rasgos distintivos deben ser modificados, sino en el hecho de que deben existir rasgos distintivos desde el inicio!”.42 Esta declaración plantea la problemática de la reutilización de un edificio, no tanto en términos de función pasada como en términos de potenciales en presencia, de singularidades existentes. En este sentido, el Elefante Blanco ofrece un terreno privilegiado de lo inhabitual. Raro vestigio de la arquitectura hospitalaria monobloc,43 el edificio presenta una calidad arquitectónica singular, cuyos códigos han sido tomados prestados tanto de los palacios soviéticos como de los edificios higienistas europeos. Esta riqueza arquitectónica, cruzada con la atípica imagen de la montaña habitada, conduce a pensar que el edificio está en condiciones de generar su propio relato, su propio mito. La estructura del edificio, inteligible a causa de la inconclusión del mismo, llama la atención. Vastas plataformas libres, a pesar de los ochenta 42- HERTZBERGER, Herman. 2010. Leçons d’architecture. Ed. Infolio, Nouvelle Edition. pp. 256. 43- Al respecto, citamos el hospital Beaujon (París, Francia). El hospital Beaujon es la obra del arquitecto Jean Walter (1933) y se trata del primer “hospital-monoblock” u “hospital vertical”. Es el primer hospital no pabellonado monoblock cuyos trece pisos debían reunir las ventajas económicas de una estructura vertical y las virtudes higiénicas de la altura. Constituye el equivalente europeo directo del Elefante Blanco (construido cuatro años más tarde).

años de abandono, favorecidos con altos techos y que se extienden hacia el exterior a través de muchos balcones: espacios abiertos que son luminosos y con doble orientación, trayendo a la memoria la idea de loft poco particionado. Si bien los accesos inicialmente previstos para el hospital eran largos corredores centrales ciegos, el proyecto integra las alineaciones de pilares en el interior de las viviendas y hace de los balcones corridos los nuevos accesos a los ambientes. Rápidamente se impone al diseñador el interrogante respecto del límite a partir del cual detener el diseño de la vivienda. El potencial de la mega estructura primaria del Elefante Blanco permite ceñirse a los límites espaciales de diferentes viviendas, lo que libera a escala del ambiente condiciones extensas de libertad. Se había observado una lógica similar en el proyecto para Fort-L’empereur, desarrollado por Le Corbusier, en Argel, en 1930,  o en las investigaciones del arquitecto Yona Friedman sobre las estructuras apropiables. De este modo, las viviendas creadas en el proyecto del Elefante Blanco son de doble orientación, luminosas y con amplias dimensiones. Pudiendo albergar a cuatrocientas familias, es decir a más de 1500 personas, el proyecto “desdensifica” el residir, densificando significativamente la parcela.

4. Perspectivas abiertas: “¿Y si no se hiciese eso?” Refiriéndose a las artes políticas, Bruno Latour formulaba que: “Las artes políticas deben dudar, tantear, experimentar, retomar, siempre recomenzar, refrescar ininterrumpidamente el trabajo de diseño. Cada sujeto de preocupación, asunto, objeto, cosa, cada ‘salida’, cada ‘concernimiento’: habrá que volver a empezar. No existe nada que se pueda transportar tal como está de una situación a otra; una y otra vez

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habrá que reajustar y no aplicar, descubrir y no deducir, especificar y no normalizar, describir —sobre todo describir. Precisamente, son artes, artificios, astucias, competencias, artesanías, prácticas —no ciencias”.44 Creo que este posicionamiento puede aplicarse al diseño arquitectónico, más aun directamente cuando se trata de diseño arquitectónico de edificios abandonados. Considero que una postura de diseñador bien implicado pasa por concebir cada nuevo objeto partiendo del principio de que nada es conocido, ni extrapolable, ni generalizable y que solamente la experiencia vivida proporcionará las claves del entendimiento y, por tanto, de la acción para pensar el proyecto. No obstante, dicha postura, motivadora por los descubrimientos constantes que genera y la mirada renovada sobre las cosas que tiende a desarrollar, es desconcertante, a veces incómoda, para quien opta por este camino. No es fácil dejar de lado el déjà-vu para documentar el “aquí y ahora” que es, en sí, complejo, cambiante y único. En principio, tampoco es fácil pensar el proyecto dentro de su inconclusión y su permanente evolutividad. En 1991, el paisajista Gilles Clément propone renovar la manera de diseñar los jardines inspirándose en el terreno en desuso: un espacio de vida dejado al libre desarrollo de quienes en él se instalan. El “jardín en movimiento”45 que propone es un espacio en evolución y su desarrollo es influenciado solamente por el jardinero, jamás impuesto. El Elefante Blanco es uno de esos paisajes salvajes, en movimiento. Tierra de asilo de familias también 44- LATOUR, Bruno. 2010. Texto extraído del Manifiesto composicionista que acompaña la inauguración de una Escuela de Artes Políticas en Sciences Po, París. (SPEAP, por sus siglas en francés: Sciences Po Ecole des Arts Politiques). 45- CLEMENT, Gilles. 2007. Le Jardin en mouvement. París. Ed. Sens & Tonka. 5a edición.

abandonadas, su inconclusión ha permitido una apropiación residente rica. El diseño arquitectónico que aquí se desarrolla, articulado alrededor de la acción dentro de la no acción, se traduce por su simplicidad y delicadeza: parece desaparecer para solo dejar al usuario el beneficio del uso ganado. Un “diseño placentero”: “El rumbo habitual para desarrollar un método es preguntarse ‘¿y si se intenta esto?’ o bien ‘¿y si se intenta aquello?’ introduciendo una variedad de técnicas una tras otra. Esta es la agricultura moderna y su único resultado es que el agricultor esté cada vez más ocupado. Mi camino fue el opuesto. Aspiraba a una manera de cosechar placentera, natural, que terminara facilitando el trabajo en lugar de hacerlo más duro. ‘¿Y si no se hiciese esto?’ ‘¿Y si no se hiciese aquello?’ Así era mi modo de pensar”.46 En la actualidad, este trabajo me lleva a querer inscribir la singularidad de las intervenciones estudiadas y de la experiencia vivida dentro de una práctica de diseño urbanístico y arquitectónico más amplio. Si “hay un nuevo rumbo dentro de la práctica de la arquitectura que sea muy compleja, más modesta, menos espectacular, menos honorífica”,47 entonces los edificios abandonados parecen ser esos focos de libre experimentación para explorar este nuevo rumbo. ¿Cómo el interés que prestan los arquitectos a los edificios abandonadas de la ciudad contemporánea puede ser la causa de una relación reinventada entre el hombre y la ciudad?

46- FUKUOKA, Masanobu. 2005. La révolution d’un seul brin de paille. Une introduction à l’agriculture sauvage. París. Guy Trédaniel Editeur. pp.44. 47- Cita extraída de la entrevista efectuada a BOUCHAIN, Patrick. Blog Strabic. (28 de julio de 2011). Entrevista realizada por Édith Hallauer. Patrick Bouchain  : ma voisine, cette architecte ½. Recuperado de http://strabic.fr/ Patrick-Bouchain-ma-voisine-cette,48.html. Consultado el 28 septiembre de 2013.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Lic. Juan Duacastella*

El conflicto en el Elefante Blanco desde la perspectiva de sus habitantes

Somos esta tierra, esta tierra roja; y somos los años de inundación, y los de polvo y los de sequía. No podemos empezar otra vez. Y cuando el propietario nos dijo que nos fuéramos, eso somos nosotros; y cuando el tractor derribó la casa, eso somos hasta que nos muramos. John Steinbeck1

Introducción

* Lic. Juan Duacastella Lic. en Psicología (USAL), Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD CABA

Conocer la historia de los habitantes del Elefante Blanco no es un ejercicio vinculado a lo emocional, un acto de voluntarismo, o la puesta en acto de una dimensión ética de parte de los integrantes del Ministerio Público de la Defensa. El hecho de llevar la voz de los habitantes del edificio para que resuene dentro de los expedientes judiciales no solo es un derecho ineludible que debe 1- STEINBECK, J., Las uvas de la ira, Alianza Editorial, Madrid, 2013

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garantizarse plenamente, sino que además forma parte de una información vital y necesaria que potencia las estrategias judiciales, las vuelve más eficaces, les otorga flexibilidad, al tiempo que aumenta la agilidad de las respuestas que el Poder Judicial debe dar a los ciudadanos que lo requieran. En el mismo sentido con el que describimos el territorio, la ubicación geográfica, la realidad fáctica, la situación concreta de las viviendas, el estado de los servicios públicos o la magnitud de la población que los utiliza o reclama, también consideramos que el conocimiento de la historia de vida de los habitantes del edificio es una herramienta fundamental para la comprensión de una realidad que es compleja y excede por mucho al saber de los operadores del sistema judicial que trabajamos en el lugar. Sin esa cercanía del Poder Judicial con los usuarios del servicio de justicia, el abordaje de una problemática que es colectiva, histórica y política se simplifica o incluso se pueriliza, perdiendo así la mirada más importante en esa lid, que es la mirada de los propios protagonistas.

La escucha: una competencia subestimada en el Poder Judicial Para llevar la voz de los protagonistas al expediente judicial, y reproducirla de la forma más inmediata (menos mediatizada por las burocracias estatales que van filtrando su potencia en cada etapa del camino administrativo), primero hay que poder escucharla. Es en esta dirección (escuchar la voz del protagonista para potenciarla en el expediente) que el abordaje territorial se introduce en la historia personal de los habitantes del Elefante Blanco, abrevando del saber y la experiencia de los mismos, para aumentar la comprensión de su

problemática y generar nuevas y más eficaces estrategias de defensa. Sin embargo la escucha de la comunidad es una actividad que presenta muchas dificultades para los agentes del Poder Judicial, ya que no es vista como una condición habitual para el ejercicio de su rol, y no forma parte de la formación de los operadores de justicia tradicionales. Dicho de otro modo: se considera la escucha como una conducta más ligada a lo sentimental que a lo profesional, más vinculada a la amabilidad que a un deber real de los funcionarios, más cercana a lo meramente gestual que a lo concreto del expediente. Es habitual recibir de parte de los usuarios del servicio de justicia la queja por no haber sido escuchados cuando se presentaron a la sede judicial, y la sensación posterior de que se han realizado acciones en su nombre sin considerar su opinión. Contrarrestar este déficit del Poder Judicial requiere de una doble intervención: por un lado, la incorporación de profesionales de otras áreas del campo social a los equipos de justicia para que aporten las competencias propias de su profesión a la cuestión jurídica; y, por el otro, la admisión de parte de los funcionarios de que la voz de los consultantes debe ser no solo escuchada sino también —y más importante aún— tenida en cuenta a la hora de tomar las decisiones correspondientes. El abordaje territorial planteado en el Elefante Blanco incluye como condición fundamental la capacidad de brindar esa escucha a los protagonistas del conflicto, los poseedores de los derechos que vamos a representar y promover luego en el expediente, para poder comprender mejor su historia, y ejercer una defensa que refiera a los deseos de los mismos. En ese marco es que planteamos la necesidad de correr la voz de los habitantes del Elefante

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Blanco desde los márgenes hacia el centro de la escena: esta mirada sobre las historias de los habitantes del edificio, y el relato colectivo de la problemática que llegaría con el tiempo a ser tratada por la justicia, intenta aportar a la complejidad de un análisis que, de otro modo, corre el riesgo de simplificar la realidad para hacerla más adaptable a los moldes jurídicos.

De cómo se fue poblando el Elefante Blanco Desde de la década del 50 y en adelante, funcionó dentro del Elefante Blanco un Centro de Salud conocido por los vecinos como “El Hospitalito”. Dentro de la mole de 14 pisos siempre sin terminar, el Hospitalito ocupaba un ala de la planta baja. El resto del edificio estaba vacío. Sin embargo, en algún momento empezó a ser habitado, casi silenciosamente. En capítulos anteriores2 se ha precisado acerca de las fechas y momentos en que el Elefante Blanco se fue poblando, —desde tener una sola familia viviendo en su interior, a principios de los 80, hasta el año 2014, donde el número de habitantes superaba las 300 personas—. En este capítulo intentaremos reflejar la historia colectiva que significó la transformación de un edificio casi abandonado y sin terminar en el hogar de cientos de personas. Para ello entrevistamos a varios de los habitantes del edificio,3 protagonistas de esta 2- Ver FERREIRA, Victoria, “Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires”, en esta misma publicación. 3- Conjuntamente con el Departamento de Prensa del Ministerio Público de la Defensa se realizaron diez entrevistas a distintos habitantes del Elefante Blanco, entre los meses de junio y septiembre de 2015. Las entrevistas se hicieron en el domicilio de los protagonistas que prestaron su conformidad para contestar, luego de ser informados sobre la finalidad de las mismas, y fueron planteadas con una modalidad abierta

historia, para nos pudieran contar su experiencia de vida con el Elefante Blanco, y así, entre varios relatos, poder hilar una historia que dé cuenta de la riqueza y complejidad de las relaciones humanas que se fueron entretejiendo para construir ese modo de habitar dentro del Elefante. También se entrevistó a una profesional del centro de salud que funcionó dentro del edificio hasta comienzos de la década del 2000, y convivió por unos años el proceso de población del lugar.

Los primeros habitantes Julia llegó al edificio a mediados de la década del 80, cuando tenía 8 años. En ese momento, según su descripción, solo dos familias vivían en el lugar, compartiendo el espacio con el Hospitalito. Julia llegó desde Santiago del Estero junto con su abuela Aurora, invitadas por los tíos de Julia quienes integraban una de las dos familias que ocupaban el lugar, y ante la situación difícil que se vivía en su provincia de origen, hicieron traer a su madre y su sobrina al edificio. “La primera vez que llegué lo veía así y era tan temeroso, tan feo…daba miedo, porque era todo oscuro y se veían las partes blancas nada más... y al llegar ahí te abrían la puerta con un arma… y te decían que tenías que estar adentro temprano, a las 6 de la tarde porque se tiroteaban, había muchos que robaban, no pasaban los colectivos tampoco… fue bastante duro” (Julia). Durante varios años y hasta finales de la década del 90 la población no se modificó sustancialmente, más allá de los movimientos intrafamiliares que se producían naturalmente. que permitiera abarcar las distintas cuestiones vinculadas a la historia de su vida en el Elefante Blanco.

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Ambas familias ocupaban lugares en los que actualmente está ubicado el Comedor Comunitario “Elefante Blanco”, en el frente del edificio. El lugar era muy distinto a lo que se ve hoy: alrededor del edificio había muy pocas viviendas, y dentro del mismo no había luz ni contaban con un servicio de agua: “Sacábamos el agua con mangueras: metros y metros de mangueras porque había que subir hasta el segundo piso, poner en un tanque grande de material… abríamos una bomba, se llenaba ese tanque, y vos con la manguera llenabas tachos para tener para tomar, para bañarte, para lavar la ropa, todas esas cosas” (Julia). En ese momento no se podía ingresar a vivir al edificio: las dos familias que residían ahí oficiaban también como cuidadores informales del lugar. Este vínculo era respetado por los miembros del Hospitalito. “Nosotros nos llevábamos bien porque éramos como cuidadores, para que no entre más gente, no rompan las cosas del hospitalito. Igual había guardias… Obvio que para cuidar el Hospitalito teníamos que estar armados, yo no las manejaba, las manejaban personas más grandes de mi familia. Pero si había que tirar tiros…se tiraban tiros al aire para que se vayan” (Julia). Recién a finales de la década del 90, de la mano de la crisis social y económica que se abatía sobre el país, el edificio se fue paulatinamente poblando, al tiempo que la permanencia del Centro de Salud en el mismo iba menguando. Alicia Cattaneo, antropóloga y miembro del Equipo del Centro de Salud que funcionaba en el Elefante, recuerda: “Por muchos años ese edificio no se pobló. Estaban los administrativos que estaban a cargo de la administración del Centro de Salud. Después estaba un uruguayo que era el único habitante del Centro de Salud, por años. Si no recuerdo mal, hasta que no hubo elección directa del Jefe de Gobierno de la

Ciudad no hubo ocupación del edificio. Pero eso no lo puedo confirmar. Creo que fue por el año 97” (Alicia Cattaneo, Cesac Nº5).

Finales de los 90: la crisis que trae el ingreso de nuevos vecinos Según los relatos, el primero que llegó a ocupar un espacio en el edificio para esta época fue Oscar. “Yo acá vine en 2000, por ahí un poco antes, 1999. Estaba en ese momento en la calle, y me metí en una casa afuera de la villa y la policía me dijo ‘no podés estar acá’. Salí y me metí en una casa acá adelante y lo mismo, entonces yo dije ´Bueno vamos a hacer una cosa, yo le entrego la casa acá, pero me voy a meter en el Hospitalito´. Y me decían: ´No podés, negro´” (Oscar). A pesar de las resistencias encontradas, Oscar ocupó un lugar en el edificio y esto posibilitó el ingreso para algunos miembros de su familia: su madre, Ramona, y su hermana, quien luego construiría el Comedor Comunitario que aún dirige. “Vivía en la Villa 15 y siempre quise vivir un poquito mejor, entonces me desalojan y no tenía donde vivir. En ese momento tenía 3 chicos, estábamos pasando una mala situación. Había muchos líos. La Argentina estaba a cargo del Presidente De La Rúa y no tenía a donde irme a vivir, entonces una persona que vive acá en el Elefante, me dio un espacio. Mi hermano ya vivía acá. Pero uno tenía que comprar o agarrar un lugar y armarlo vos. Existía la posibilidad que te lo armen pero te cobraban. Armado era con una puerta una ventana y te cobraban en ese momento cerca de 1.000 pesos. Te lo vendía la persona que vivía ahí. Entonces nosotros fuimos comprando. Estaba sola en esa época” (Graciela). A partir del ingreso de Graciela comenzaron a realizarse algunas mejoras en el lugar. Se colocó el agua y se empezó a reclamar por el servicio de luz.

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“El agua la tuvimos cuando llegó Graciela, que ella empezó a mover las cosas, y empezamos a tener agua, a tener luz… Graciela llegó como en el 2000, 2001” (Julia). “Desde un comienzo empecé a poner límites. No había luz, yo empecé a pelear para que nos pongan la luz, no teníamos agua. Yo misma compré 200 metros de caño para que podamos poner el agua. En ese momento empecé a pelear por la luz, yo ya tenía agua, gracias a los 200 metros de caño de agua que había comprado anteriormente. Era la única que tenía agua en el Elefante Blanco. Éramos 2 o 3 que vivíamos y empecé a pelear para conseguir cosas. Puse luz en las salidas, robaban mucho, entonces empecé a poner límites en el lugar donde yo vivía. Tenía adolecentes, no me quería pelear con los pibes que robaban” (Graciela). A partir de este momento el edificio comenzó lentamente a poblarse. Se vendían los espacios, ya sea vacíos o con puertas y ventanas colocadas. Había mucha gente sin trabajo, y la falta de acceso a la vivienda en el barrio hizo que los lugares dentro del edificio comenzaran a valorizarse. “Yo fui el que empezó a vender los lugares para la gente. Toda la gente que está acá adentro yo le vendí. Le vendía un pedazo, una pieza, 1000 pesos, 500… y así fui... y traían a sus familiares y fueron agrandando. Yo te vendía a vos y traías a tu hermano, a tu mamá. Antes que eso éramos: la Graciela, una familia y yo nada más” (Oscar).

Algunos temas recurrentes en la llegada al Elefante Blanco Cuando indagamos acerca del arribo de las familias al Elefante nos encontramos con algunos temas recurrentes que terminan funcionando como impulsores para el ingreso al edificio. Como en los casos ya comentados de Julia, quien llegó del interior empujada por la crisis

que se vivía en su provincia; de Oscar, quien estaba en situación de calle; o de Graciela que acababa de ser desalojada de su hogar, vemos que el ingreso al Elefante es la resultante de un proceso vinculado a padecimientos muy concretos como la falta de trabajo, la dificultad de acceso a la vivienda o la desprotección de la mujer en situaciones de violencia. Esto configura un escenario donde se construye un grupo social que va a cohabitar un espacio sobre la base de sus problemáticas personales, familiares, económicas y sociales. Así, el momento de ingresar al edificio es un momento de mucha carencia, casi de orfandad en relación a la protección de sus derechos, y es, a la vez, el inicio de una serie de relaciones sociales complejas, agrupadas a la fuerza, fundadas en base a un momento de indefensión muy fuerte. Se puede estimar que relaciones motivadas y fundadas en torno a un sufrimiento psicosocial4 que las agrupe, encontrarán mayor dificultad para generar un colectivo que aquellas relaciones establecidas sobre factores más positivos. La historia de José es similar. Llega al Elefante Blanco en 2001 y ante la pregunta sobre el porqué de su arribo, contesta: “Yo vivía en el Chaco. El pueblo se llama General Pinedo. Mi hermano vivía acá. A través de él llegamos. En el Chaco no andaban las cosas muy bien, había muy poco trabajo (…) No nos conocíamos con nadie, salvo con mi hermano. El más grande de mis hijos, por más de una semana no salió 4- Benedetto Sarraceno señala varias “condiciones que a pesar de no ser enfermedades mentales, incluidas en la clasificación internacional de las enfermedades, están relacionadas con una cierta pérdida de salud mental, con un sufrimiento psicosocial: la privación del medio afectivo y educativo de los niños, la violencia doméstica o social, la pobreza extrema, el desarraigo de los migrantes, de los desplazados y refugiados, el aislamiento de los pueblos indígenas, son todas condiciones que afectan la salud mental de los individuos, de las familias y de los grupos sociales.” Benedetto Sarreceno La Ciudadanía como forma de tolerancia, Editorial OMS, Ginebra, 1999.

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afuera. Tenían miedo de lo que se vivía afuera. Nosotros vinimos de un pueblo muy chiquito de 8 mil habitantes. Yo también tuve miedo, salía a la feria rápido y volvía a entrar. Nos fuimos acomodando” (José). En el año 2002 llegó al edificio Graciela G. que también venía escapando de una situación compleja: en su caso era la violencia doméstica. “Llegué porque venía con un problema de violencia de género, llevaba 20 años viviendo con una persona así, y dije: ´A los 40 quiero cambiar de vida´ y cuando decido todas esas cosas mi marido vende la casa, no me da el dinero…y yo no tengo adonde ir así que vengo acá, a este comedor donde estamos ahora, y la otra Graciela me dice: ´Acá hay un espacio, si querés te lo limpio, te metés ahí´ Y me metí y me quedé. Yo me crié en este barrio, después me fui, y cuando me separé decidí volver acá. Vivía donde está la capilla. Y bueno charlé con Graciela, le dije me quedé en la calle, el otro se llevó la plata…y me dijo ‘está bien, quédate’” (Graciela G). Graciela G. se quedó un tiempo durmiendo con sus hijos en el suelo del comedor, sobre unas colchonetas que le habían prestado, hasta que pudo acondicionar un lugar dentro del edificio para construir su hogar. “Encontré un espacio vacío y nadie me dijo nada, por lo menos de los que estaban viviendo nadie me dijo nada, más que ¿querés que ayude a limpiar? No tuve problemas. Igual hace unos años yo tenía un carácter muy especial, si vos en ese momento me decías que no, yo me quedaba igual… estaba en la calle y con todos los nenitos… lo iba a pelear como sea” (Graciela G).

La salida del Centro de Salud y una nueva organización “El Centro de Salud se fue en 2002, más o menos. Y bueno ahí ya fue más descontrol, pasaban más cosas, cambió todo… no entraban los policías, no entraba la

ambulancia…era más complicado para los que vivíamos ahí” (Julia). “Si ustedes me preguntan qué hubiéramos decidido nosotros, que dábamos todo por el Centro de Salud, nosotros hubiéramos decidido no mover al Centro de Salud. Hubo también apoyo de la gente que hacia carteles (…) La relación con las familias fue siempre buena. No nos íbamos a enojar con la gente que nos hacia los agujeros y sacaban algo. Lo que nos enojó fue el no poder aceptar que era un lugar, un territorio ganado por otra lógica. No íbamos a culpabilizar a las familias” (Alicia Cattaneo, CESAC Nº5). La lógica que señala Alicia Cattaneo tiene que ver con la crisis social que precarizaba el acceso a la vivienda de las clases más desprotegidas, y la consecuente utilización de espacios con poca presencia estatal y total desprotección para formar un hogar. “Estaba todavía el Centro de Salud con los enfermeros. Yo iluminé, puse luces, hice todo para arriba, la escalera no tenía el muralcito, eran solo los escalones, yo tiré paredes. Traje unos muchachos que antes trabajaban arreglando unos pasillos en la villa, con un hombre que filmó un documental aquí adentro, no me acuerdo el apellido, lo mandó para Europa. El hombre le pagó a los albañiles: ´Vos conseguí los materiales´, me dijo. Y así hicimos todo el borde del balcón de arriba que no tenía muro. La gente pasaba de noche y era un cuadrado sin paredes que miraba al vacío. Todo ese balconcito hicimos. Después me metía en las fábricas abandonadas, sacaba luces, cables, cal, de todo. Y después nos juntábamos entre los vecinos, me daban algo a mí para que labure, y a los pibes que estaban conmigo” (Oscar). Al mismo tiempo que se iba habitando cada vez más el edificio, el Centro de Salud iniciaba un proceso que terminaría en su mudanza a su ubicación actual, en la esquina de Eva Perón y Piedrabuena. “Todo colaboró para ir cerrando el Centro de Salud. Cerrando las puertas e ir también por otro lado, dejar de ser parte del lugar. Hasta sentir que estas

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ocupando un espacio que ya no te pertenece. Ya no es tuyo. No sabíamos con qué nos encontrábamos cada mañana. Se empezó a ver que el lugar ya era inhabitable. Teníamos que buscar otro lugar a donde irnos” (Alicia Cattaneo, Centro de Salud Nº5). En este contexto es que la población del Elefante reconfigura su organización interna y surgen nuevos liderazgos. Los primeros habitantes en llegar al lugar ocupan los lugares más favorecidos dentro del edificio. Los recién llegados, impulsados —como se mencionó— por una necesidad, ocupan los lugares vacíos que se van ofreciendo. Poco tiempo después de la salida del Centro de Salud, y con el consecuente vacío que se había generado, ingresan dos nuevos actores a la vida del Elefante: son la Cooperativa Barrio Nuevo y la Fundación Madres de Plaza de Mayo.

El rol de las Madres. Un proceso de ilusión-desilusión La llegada de la Fundación Madres de Plaza de Mayo trajo consigo un impulso muy grande para todos los habitantes del Elefante. En un lugar vacío de atención estatal, de pronto se inician una serie de actividades destinadas a promover y mejorar la vida de las personas que allí habitaban. Se brindan oportunidades laborales, se construyen aulas para capacitación y se propicia la participación de los habitantes en la organización de las actividades. “Empecé a trabajar en la Fundación en el año 2006 o 2007. Trabajaba en la construcción, hasta que se terminó. Al principio era todo lindo. Ganábamos bien, nos pagan por semana (…) Desde que vino la Fundación de las Madres de Plaza de Mayo se empezó a organizar todo un poco. Pusieron seguridad y algo cambió la cosa. Entre todos los vecinos le pedimos un portón, que es ese que está ahí, lo pusieron ellos.

En ese momento nos organizamos un poco más. Nos reacomodaron el tema de las cloacas, el tema del agua que no teníamos” (José). “Las Madres nos dieron trabajo, yo en ese momento ya tenía a Ivone, a un hijo más, y tenía pareja… fue bueno porque nos dieron trabajo y eso cambió bastante. Mejoraron la limpieza, mejoraron la luz, empezaron a poner caños por todos lados. La misma gente que vivía ahí hacíamos el trabajo porque las Madres nos daban muchas posibilidades para hacer… cosas que nosotros no podíamos hacer por el tema del dinero, siempre era eso. A veces uno vivía al día y no se podía hacer, hasta que llegaron ellas, nos ayudaron mucho” (Julia). También se abrió una guardería para niños que funcionaba en el ala donde antes estaba el Centro de Salud. Se hizo un censo, con el objetivo aparente de otorgar viviendas en el Complejo Urbano Padre Mugica, viviendas que los propios vecinos construían como empleados de la Fundación. “Luego viene la historia que nos comienzan a censar para darnos un departamento en Castañares. Nos iban a dar a nosotros. A nosotros nos censaron para darnos”, relata Mica, quien llegó al edificio para la época en que las Madres estaban trabajando en el lugar, y tuvo allí su primer empleo en blanco. “Yo con ellas no me puedo quejar, trabajábamos muy bien, dicen que robo, yo no puede decir nada, particularmente yo la pasé muy bien. Tuvimos sueldo, aguinaldo, obra social. Tuvimos de todo. Yo no me quejo. Ganábamos muy bien. A partir de que ella se fue hubo problemas (…) En el año 2011 cuando se fueron las Madres empezamos a andar mal” (Mica). La experiencia de todos los vecinos del Elefante se vio atravesada por la tarea de la Fundación. La expectativa que trajeron es grande y casi todos participaron del proceso: Vinieron con el plan de “erradicar un poco la villa, para levantar un poco todo, levantar esas casas,

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y bueno con la idea de darle trabajo a la gente de acá. Empezamos las mujeres, por ejemplo, siendo ayudantes de albañil, y aprendimos de ojo. Y después había cursos de electricidad, cerámica, plomería” (Graciela G). Este proceso de promoción de los habitantes del edificio finaliza abruptamente con la salida de la Fundación en 2011 y deja tras de sí una serie de marcas que todos los vecinos recuerdan con pesar. “Al irse las Madres mucha gente se quedó de pronto sin trabajo, empezó a empeorar otra vez la mugre…se dejó mucho el edificio cuando se fueron ellas, porque aparte… ¿Viste cuando vos tenés algo y de repente te lo sacan? A la gente le da lo mismo volver otra vez a lo de abajo. Pensá que estábamos bastante bien, pero después ya no… fue como antes, cada uno volvió a su carro, no se pudo mantener nada y era un desastre” (Julia). “Yo no soy juez, no sé quien se mandó la macana, pero los perjudicados fuimos nosotros, porque hubiésemos tenido el barrio más lindo, todos con trabajo. Además legal: había horas extras y te pagaban horas extras. Y muchas de las mujeres aprendimos. Hicieron algunas mejoras…como cerrar algunos boquetes para que no se caigan los chicos, las puertas del ascensor, tirar alguna escalera para que no se suban, mantener pintado porque antes no estaba así pintado, se veía todo muy feo. Pusieron rejas, portones, esas cositas. Y el agua porque yo me acuerdo que antes teníamos una manguera que distribuía el agua” (Graciela G). “La verdad que yo creo que nadie va a hablar mal de ellas. Hicieron muchas cosas, no digo que no hicieron cosas, porque yo no conozco. Pero nosotros como que vivíamos ahí vivíamos muy bien” (Mica).

Cooperativa no cooperativa: El poder como coerción. La salida abrupta de la Fundación dejó a mucha gente sin trabajo, y con un súbito vacío de liderazgos. Las dos variables fueron

inmediatamente asumidas por la Cooperativa, que absorbió parte de la demanda laboral que había quedado ociosa, y tomó posesión de las decisiones atenientes al control demográfico del edificio, la seguridad del lugar y las reglas y sanciones tácitas que comenzaron a aplicarse de ahí en más para con los vecinos. En este caso es necesario aclarar que los modos que refieren los vecinos acerca de los manejos de la Cooperativa son contrarios al espíritu del cooperativismo, ya que no se trata de un esquema de gestión compartida con los asociados de la misma, sino de una estructura con un fuerte “patrón” que toma todas las decisiones sin estar sujeto a ningún tipo de revisión ni control por parte del resto de sus miembros. De este modo, la Cooperativa del Elefante Blanco se parece más a una empresa, con su dueño y sus empleados. “Tengo entendido que es así: con el problema que tuvo Madres judicialmente con Schoklender, Cristina seguía mandando el dinero para que la gente no se quede de un día para el otro sin trabajo, pero ¿Qué pasa? Nos cuentan que ese dinero pasa por Corporación Sur, pasa el dinero pero nosotros teníamos que hacer una cooperativa. Entonces se formó una cooperativa donde a mí me toca ser cocinera, y de ahí me llevo un dinero que no es mucho, pero me sirve, son 1500 pesos, más la mercadería que me puedo llevar los fines de semana” (Graciela G). El hecho de que la Cooperativa sea empleadora de gran parte de los vecinos del Elefante (en el comedor, en el servicio de barrido, en la seguridad, étc.) configura una nueva relación desigual basada en la informalidad y la coerción. Se sanciona con la pérdida del empleo y la amenaza del desalojo o la pérdida del hogar. A la vez, la Cooperativa, en manos de su líder, se hace receptora de todos los reclamos, y asigna discrecionalmente las soluciones que estima correspondientes. Esta expresión asimétrica del

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uso de poder, en la cual un polo de la relación de poder concentra la mayoría o la totalidad de los recursos deseados, genera situaciones cuyo desequilibrio puede producir efectos patológicos sobre las personas.5 “Siempre los reclamos iban a la Cooperativa. Desgraciadamente se le dio mucha importancia acá adentro por ese tema. Porque nosotros no sabíamos solucionar las cosas nosotros” (Mica).

Dificultades para una organización colectiva Una de las dificultades para el abordaje con el Elefante Blanco fue la falta de una organización interna colectiva que pudiera sostenerse en el tiempo, con la suficiente influencia6 como para lograr cambios concretos en la vida de sus habitantes. Con la disposición antes mencionada (la Cooperativa y un líder que acapara todos los reclamos y administra las respuestas), la participación de los vecinos se hizo dificultosa. Sabido es que cuando una comunidad tiene la conciencia de que todas las respuestas están fuera de su alcance tiende a reducirse la participación comunitaria, ya que el grado de influencia de las propias decisiones sobre la vida cotidiana es un factor necesario para sostener cualquier forma de participación. En otras palabras, si la opinión de los protagonistas no tiene valor porque las decisiones se toman afuera, la participación de la comunidad se vuelve inútil y 5- MONTERO, Maritza, Teoría y práctica de la psicología comunitaria : la tensión entre comunidad y sociedad.- 1° ed. 3reimp, Editorial Paidós, Buenos Aires, 2006. 6- La participación comunitaria representa el mecanismo básico de adquisición de dominio y de control que se asocia con la capacidad de “influir” en el entorno. MUSITU, G y BUELGA, S., “Desarrollo Comunitario y Potenciación”, en Introducción a la Psicología Comunitaria, Editorial UOC, Barcelona, 2004.

tiende a desalentarse.7 Este es el contexto que los vecinos describen en sus entrevistas, donde los intentos de organización frustrados, y muchas veces problemáticos. El relato de los vecinos refiere varios intentos de organización durante los años en que vivieron en el edificio, la mayoría con resultados infructuosos. “Hacíamos unas reuniones acá, de vecinos, por si había que ayudar a alguno…yo mucho no participaba, generaban problemas y yo prefería no participar” (Graciela). “Siempre había gente. Ismael, Graciela, un vecino, mi ex pareja. Se ponían de acuerdo y ellos trataban de juntar a la gente y hablar para ir todos para adelante y ayudarnos (…) Y bueno funcionaba más o menos, porque en esas cosas, uno siempre quiere mandar más y se armaban problemas, pero trataron de salir adelante y ayudaron bastante” (Julia). “Cuesta mucho. Acá la gente no es de dialogar mucho. Uno tiene que saber medirse para hablar. La gente se quiere ir a las piñas. Organizamos reuniones pero terminaban a los bifes” (Gustavo).

Los reclamos por viviendas y el recurso de amparo De cualquier modo, y ante hechos puntuales, como el incendio que se produjo en el año 2012, los vecinos iniciaron modalidades de reclamos que serían el comienzo de un camino que llegaría hasta el reclamo judicial. “Fuimos porque se había incendiado una casa, justo en Año Nuevo. En un comienzo fuimos a cortar la General Paz. Se ocuparon de la gente incendiada. Pero al resto los dejaron de lado. El incendio fue en el 2°piso. Fuimos al IVC. Atendieron a una sola persona. Queríamos pasar 5 vecinos para hablar con un 7- MONTERO, M, Introducción a la psicología comunitaria. Desarrollo, conceptos y procesos, Editorial Paidós, Buenos Aires, Argentina, 2004.

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abogado. Queríamos saber qué acuerdo iba a haber. Nos decían que ya estaba todo arreglado. Desde ahí desconfiamos de los negocios que se estaban haciendo” (Gustavo). Como es proverbial en estos casos, la atención deficiente de los órganos estatales responsables, obliga a los vecinos del Elefante a transitar por diferentes oficinas y ventanillas sin obtener nunca una respuesta concreta, o incluso en muchos casos, sin siquiera ser atendidos. “Mirá que golpeamos muchas puertas. Al IVC no sé cuántas veces fuimos. Me mandaban de un lugar al otro. Hacia filas de más de dos horas. Perdía toda la mañana. Me atendieron porque les dije que iba a bajar un micro en Roca con mucha gente” (Gustavo). Finalmente, en este recorrido, Gustavo llega en 2011 a la oficina descentralizada de la Asesoría General Tutelar, donde reciben su reclamo y lo atienden: “Teníamos muchos problemas con la luz y el agua que se cortaba. Teníamos tanque pero no tenían mantenimiento. Había muchas ratas. Un día me acerco a la Avenida Cárdenas, que hay una oficina del Poder Judicial. Ahí es donde me toman el caso, sacamos más de 50 fotos de todo. Entregamos al expediente a la Nación, al IVC (…) Hicimos todo un recorrido. En ese momento seguimos con ellos, y nos propusieron presentar un recurso de amparo por el tema de las viviendas, pero no se armó porque no hubo un acuerdo entre vecinos. Yo ya pensé que no iba a pasar nada (…) En ese momento me explicaron que podíamos hacer algo por el tema de la luz, el agua, los volquetes. La limpieza del subsuelo” (Gustavo).

La respuesta del Gobierno de la Ciudad: los subsidios y la salida del edificio. Cuando los vecinos del Elefante Blanco obtienen la medida cautelar que obliga al Gobierno de la Ciudad a realizar obras en el edificio, éste cambia su estrategia y comienza a ofrecer

dinero a los habitantes del edificio a cambio de que se retiren voluntariamente. Esta operatoria es descripta detalladamente en otro artículo8 de esta misma publicación. “Cuando íbamos a tener la audiencia con la jueza por el tema del saneamiento, ya estaban ofreciendo. Cuando estaba el amparo, ya habían comenzado. Había muchachos que traían los volquetes. El tema de la luz también. Se hicieron todas las instalaciones. En ese momento ya le estaban ofrecieron la propuesta a los vecinos. (…) Hubo un tiempo que sufrimos amenazas, les decían que sino arreglaban iban a mandar una orden de desalojo. La gente pensaba que si no aceptaba iban a terminar en la calle. Todos no entendían que eso no iba a pasar. Muchos ya habían firmado. Fue una propuesta que ellos presentaron sin notificar lo que tenían. Aparecieron con ese proyecto e iban casa por casa” (Gustavo). Aquí vemos una vez más como la estrategia apuntaba a desalentar la participación y el armado de un colectivo entre los vecinos del Elefante. Se optó por iniciar una negociación por separado con cada vecino, aprovechando la debilidad que implicaba tomar el caso por caso y no un reclamo grupal. “Al gobierno no le convenía que estemos unidos. Mi idea era que vayamos recorriendo todas las casas y un mes no tenían a más nadie. Se comieron varias casas. Hubo una plata extra que quedo. Tengo impotencia todavía. Acá no se ayudó a la gente. (…) Ellos no saben la situación de cada uno. No saben la situación de la gente humilde. La gente se emociona con la plata y la puede gastar en 5 minutos, se desesperan. Yo ví a mucha gente que le pasó esto. Se drogaban, se emborrachaban. Yo sentía que les dieron el arma para que la gente se pegue un tiro” (Gustavo). Así es como cada vecino fue negociando por su cuenta, con resultados diferentes en cada caso. 8- Ver FERREIRA, V. M. y PIÑEIRO I., “El desalojo silencioso”, en esta misma publicación.

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“Le traje todos los papeles. Yo en verdad quería algo más lindo, pero no me alcanzaba, entonces dije ‘bueno, está bien’, y conseguí esta, que no está mal pero no es la que yo quería” (Mica). “El subsidio surgió de Desarrollo Social, directamente. Surgió por una compañera que un día la citaron y le hicieron la propuesta: Liliana. Empezaron con ella, y se fue calladita, y le comentó a otra amiga y ahí se distribuyó y empezamos a atacar. Te citaban de a uno o de a dos y la gente empezó ‘para todos o para nadie’ (…) Yo fui y esperé. Porque tenía dos hijos más conmigo viviendo y había visto que a algunos les daban para los hijos pero se tenían que callar y no comentar, yo le preguntaba: ‘¿Me vas a dar para mí y para mis hijos?’ Y como no sé cuál es el trato que tienen ellos… parece que no les convenía dejarme acá, y yo fui esperando, esperando, hasta que les dije ‘hagamos una cosa, vos dale a mi hijo, dale a mi hija y después me das a mí’. Esa fue mi estrategia” (Graciela G).

El después. Lo difícil de irse, los que regresan, los que extrañan. La dimensión emocional del Elefante en la vida de las personas. Para muchos de los vecinos, abandonar el edificio significó un costo emocional muy grande. Con la alegría de haber salido, o la tristeza por extrañar, la salida de un lugar donde se ha vivido tanto tiempo siempre es dificultosa: el arraigo, la vida construida con mucho esfuerzo, un hogar defendido por muchos años, son todas variables difíciles de mesurar y que tienen poco espacio de consideración en el armado de una política pública. En este último apartado señalaremos las expresiones de los vecinos respecto a este particular, identidades que se fueron construyendo dentro del edificio.

“Acá compartí mucha cosas con los vecinos, y sentí el respeto. Me venían y me decían ´Eh Oscar, necesito tal cosa, hace falta tal otra´ y yo me sentía bien, porque sentía que la gente me tenía valor. Hoy miro, voy ahí donde yo vivía antes con los chicos y veo los dibujos en las paredes donde estaban las piezas de mis chicos… y me agarra nostalgia, me agarra tristeza” (Oscar). “Extraño mucho, obvio. Los primeros dos meses, me quise volver a vivir acá, agarrarme una casa. Extrañé el ruido, extrañé el barullo, el lío… uno será un animal masoquista, no sé qué extrañé, pero bueno… En mi vida fue una experiencia, al principio muy dolorosa, costó mucho. Costó mucho criar a los hijos acá. Era horrible, pero a la larga salí ganando, ya estoy afuera.“ (Graciela G). “Yo con lo que vivía en la villa y vivir en el Elefante Blanco me quedaba en el Elefante Blanco. Más lindo. Más tranquilidad. Nada que ver a lo que es en la Villa. Para comprar donde vivo, lloré un mes acá. Un mes sentada acá afuera.” (Ramona). “Era un ambiente tranquilo. Yo viví muy tranquila. Cuando me vine a vivir ahí, yo dije acá está mi lugar. No tenía problemas. Quilombos con la gente había. Tampoco era que vivíamos con la Madre Teresa de Calcuta. Había problemas, pero conmigo no se metían.” (Mica). “Se extraña muchísimo. Es toda una vida ahí, yo pasé mi niñez, y después fui mamá, y fueron criándose mis hijos ahí adentro, y sí, se extraña el lugar, se extraña todo. Pensá que era feo pero igual se extraña. Hasta mis hijos ahora extrañan, y van al comedor, van a visitar… Para mí el edificio siempre va a ser mi casa, por más que ya no viva más ahí, siempre va a ser mi casa.” (Julia). “No, a mí me costó. Me cuesta hasta ahora. Yo estoy acostumbrada. Me acostumbro fácil. Irme de acá y llegar a mi casa… siento que acá están todas mis raíces. Mis amistades. Es muy difícil.” (Graciela). “Recuerdos malos, cuando se te inundaba todo, y no sabías para qué lado poner la cama, dónde poner

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las cosas…perder muchas cosas, ropas, muebles…pero no, todo eso no es mucho. Pasa el tiempo y te vas olvidando. Yo no digo que el edificio fue mi perdición o fue lo peor que me pasó, fue mi casa y siempre va a ser mi casa, por más que yo tenga ahora una casa mejor, siempre va a ser mi casa” (Julia).

Las expectativas con respecto al futuro del edificio Este arraigo con el Elefante está explicitado también en el deseo de varios vecinos de que el edificio no se derribe, o que se transforme en algo positivo para el resto de la comunidad. “Yo lo que sé es que desde que tengo uso de razón que la Municipalidad viene acá con proyectos, maquetas, el edificio estaba rodeado de yuyos… A mí se me da de que lo van a reciclar de arriba para abajo como Caseros, y este cuadrado de acá abajo lo van a dejar para hacer algo. Pero el edificio entero no lo van a demoler. Porque esto es política, el edificio es político, se va un dirigente y viene otro… no sirve que esto desaparezca porque es política” (Oscar). “Sería una tristeza si lo derriban, es como si todos tus recuerdos se vienen abajo con el edificio… A veces pienso ¿qué va a pasar si un día no está más el edificio… qué vamos a mirar? A mí me gustaría que se convierta en algo positivo para la gente que vivió ahí, los que vivían cerca…todos los que vivimos ahí, o vivían cerca lo miran con cariño al edificio” (Julia). “Me gustaría que se haga algo de verdad, que sirva, que haya seguridad de verdad, que haya deporte, que estudien… aquí hay un gimnasio acá adentro y no se usa. Estaría bueno, porque muchos pibes de acá son discriminados acá afuera. Vos tenés que darle provecho para los pibes de acá, una facultad, para los pibes que tienen la capacidad para estudiar y ser algo… pero que ¿Van a ir al centro? ¿A la escuela de medicina? No pueden” (Oscar).

Consideraciones finales Este relato colectivo que se teje en base a las entrevistas realizadas a los habitantes del edificio es solo una muestra de la profundidad y complejidad de la problemática en la que el Ministerio Público de la Defensa debe intervenir como promotor de esos derechos negados. Este grado de complejidad implica un desafío que solo puede saldarse desde un abordaje que asuma la existencia de esa complejidad y se haga cargo de brindar una intervención que esté a la altura, empezando por la formación de sus operadores y funcionarios, y la integración de equipos de trabajo que reflejen de modo auténtico un abordaje integral e interdisciplinario. Aun así, ninguna intervención podrá ser satisfactoria sin la inclusión de las voces de los miembros de la comunidad, ya que son ellos los principales protagonistas de las tensiones y conflictos que motivan la intervención, y por lo tanto, poseen no solo el derecho a ser tenidos en cuenta a la hora de planificar y disponer acciones que tendrán repercusión en sus vidas, sino que también tienen el conocimiento histórico y político necesario para potenciar esas acciones. Esta consideración de la comunidad como un actor social activo y constructor de su propia realidad, debe ser acompañada por acciones que efectivamente incluyan, respalden y potencien su voz y su influencia en los espacios decisorios del conflicto. Además supone para quien vaya a intervenir, la necesidad de contar con el permiso y la anuencia de la comunidad antes de realizar acciones en su nombre. Al respecto los autores Santiago, Serrano-García y Perfecco,9 establecen una serie de condiciones previas 9- SANTIAGO, L. C.; SERRANO-GARCÍA, I. y PERFECCO, G.: “La psicología social comunitaria y la teología de la liberación”, Boletín de la AVEPSO, Nº VI, 1983.

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que pueden tomarse como guía para el trabajo comunitario: • La comunidad tiene el derecho a decidir qué tema se va a intervenir y cómo desea que esto se haga. • La comunidad es quien más se ve afectada por cualquier tipo de intervención. Por lo tanto, nadie tiene el derecho a intervenir sin su consentimiento. • La comunidad posee recursos para realizar sus propias intervenciones sin necesidad de que vengan extraños a realizar dicha tarea. • El rol del profesional en este trabajo debe ser de facilitador y no de experto. Llevadas al ámbito jurídico, estas pautas adquieren un carácter fundamental: una intervención del Poder Judicial que omita estas consideraciones corre el riesgo de incurrir en errores basados en el desconocimiento propio de quien es externo a una comunidad, en la subestimación (involuntaria, en muchos casos) de la profundidad de una problemática, en la habitual homogeneización de las características de esa comunidad y de sus miembros, en la tendencia a unificar sus motivaciones y deseos como si todos tuvieran los mismos, y la infinita serie de inconvenientes adicionales que proceden de una intervención que no cuente con un adecuado espacio para escuchar a los actores de la comunidad protagonista. En palabras del sanitarista Mario Rovere “… esta aparente homogeneidad de la comunidad se pierde cuando desaparece el efecto de la distancia y uno está en la cercanía. Así se descubre lo que ahora se llama más técnicamente la heterogeneidad de la pobreza, la heterogeneidad de las demandas, la heterogeneidad de las expectativas de la gente, la heterogeneidad de lo que la gente nos reclama. Lo cual a su vez tiene que ver con nuestra capacidad de

dar respuestas también heterogéneas. Porque la rigidez de nuestro sector ha tratado de homogeneizar las respuestas suponiendo que las preguntas eran iguales, cuando en realidad nuestra capacidad de respuesta requiere una enorme flexibilidad”.10 Es en este sentido que para cualquier Poder del Estado que se proponga intervenir en una comunidad, se vuelve preciso adquirir las competencias que permitan realizar con profesionalismo un abordaje desde la cercanía, que permitan desarrollar el espacio para la escucha y la apertura para asumir una visión de la realidad compartida entre el funcionario y la comunidad. Caso contrario, se corre el riesgo de terminar trabajando sobre una paradoja: la de promover la defensa de derechos en una población, pero de un modo que vulnere a su vez otros, como el derecho a participar, a ser escuchado y tenido en cuenta dentro del proceso. Hay recursos y conocimientos que los operadores de justicia no poseemos y que están afuera, en el territorio, en poder de los usuarios del servicio de justicia. Comprender esto, con la humildad necesaria para romper estructuras y aprender de esos saberes, es fundamental para la génesis de un nuevo paradigma judicial, más respetuoso de los derechos, pero también más flexible y eficiente para con la comunidad a la que sirve.

10- ROVERE, M., Redes en Salud; un nuevo paradigma para el abordaje de las organizaciones y la comunidad, Ed. Secretaría de Salud Pública, Instituto Lazarte, Rosario, 1999.

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Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

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Lic. Malen Victoria Ferreira y Lic. Ignacio Piñeiro*

El desalojo silencioso del Elefante Blanco Lo que un autor dice es interesante, pero lo que él calla también lo es. Las ideas no tocadas porque parecían no pertinentes ayer pueden ser de actualidad hoy. A fuerza de leer a los otros, olvidamos a veces argumentos que no fueron desarrollados, pero que se deberían elaborar con sensibilidad, experiencia y sobre todo con los datos obtenidos. Howard Becker1

Introducción

Licenciado en Sociología (UBA). Licenciado en Ciencias Políticas (UBA).

El trabajo realizado desde el Ministerio Público de la Defensa de la CABA (MPD) en relación al reclamo judicial iniciado por los habitantes del edificio “Elefante Blanco” (EB), tal como fue reseñado en los artículos precedentes, se basó en un enfoque territorial. Desde esta perspectiva, pudimos conocer la problemática de sus habitantes y articular junto a ellos estrategias, —entendiendo que el expediente judicial

Equipo de trabajo del Programa de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial Nº 2. MPD CABA, que dirige la Dra. Julieta Parellada.

1- BECKER, Howard,“Problems in the publication of field studies” en Sociological Work: Method and Substance, 1970.

* Lic. Malen Victoria Ferreira. Licenciada en Trabajo Social (UNLP).

Lic. Ignacio Piñeiro.

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contiene solo una parte de una conflictividad más amplia y que debe ser atendida al mismo tiempo—. La intervención territorial desarrollada por el Programa N° 2 de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial (PAT) permitió acompañar a los habitantes e informar a la Defensoría CAyT Nº 5 sobre la complejidad de las problemáticas que afectaban a los vecinos del EB, principalmente en lo relativo a su histórico reclamo por el derecho a la vivienda. La presencia continua en el EB posibilitó tomar conocimiento de que, en el mes de junio de 2014, algunas familias comenzaban a abandonar el edificio en forma aislada. Estos cambios que se producían eran fácilmente reconocibles, ya que el PAT, en ese mismo año, había realizado un relevamiento sociodemográfico. El mismo arrojó los siguientes datos: la población en el interior del EB alcanzaba los 312 habitantes, unas 110 familias, que vivían en 75 viviendas. Esto representa un 21% más de habitantes que lo informado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) en febrero de 2012.2 Según diversas fuentes,3 la dinámica demográfica en el edificio se había mantenido en aumento constante durante las últimas tres décadas hasta septiembre de 2014, momento en el que comenzó una etapa de rápido descenso, marcando su punto más significativo un año más tarde. Efectivamente, en septiembre 2- Expediente judicial N° A84469-2013/0 “Serra Gustavo Elías c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)”, Fj. 143 a 149. El anterior relevamiento poblacional en el edificio, realizado en febrero de 2012, había contabilizado aproximadamente 245 habitantes, según consta en el informe elaborado por Dirección General de Atención Inmediata, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA. 3- Ver FERREIRA, M. V., “Un hospital para enfermar. El Elefante Blanco como símbolo del problema de la salud y la vivienda en Buenos Aires”, en esta publicación.

de 2015, la cantidad de personas en el edificio se redujo a 25 habitantes, 12 familias y solo 9 viviendas. En apenas un año, la trayectoria poblacional marca un declive drástico, de 91,98% (tal como lo muestra el Gráfico Nº 1), solo comparable a relocalizaciones de asentamientos precarios realizadas dentro de la Ciudad de Buenos Aires, aunque formalmente no existía ningún proyecto destinado a los habitantes del EB.

Gráfico Nº 1: Dinámica poblacional en el EB

Fuente: elaboración propia.

Ante un cambio tan significativo de la dinámica poblacional, surgieron infinidad de interrogantes. La gran cantidad de información recolectada durante más de un año de trabajo permitió elaborar las siguientes preguntas de investigación: • ¿Cómo pudo desencadenarse un abandono masivo del edificio en tan corto tiempo? • ¿Existieron procedimientos o acciones intencionales mediante los cuales se buscó deshabitar el inmueble? • ¿Qué ocurrió con las personas que vivían dentro del edificio?

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A continuación se expondrán los principales argumentos que buscan problematizar estos interrogantes, fruto del trabajo territorial en el EB —desde junio de 2014 hasta septiembre 2015—, y que hoy actúan como disparadores que permiten ordenar la exposición de lo sucedido. La principal fuente de información utilizada fue el registro de campo del trabajo del PAT en memos y actas. Esta decisión metodológica, posibilitó recuperar testimonios y hechos relevantes, que dan respaldo a todo lo descripto.4

Una vivienda definitiva es posible. El origen de los subsidios. Desde el mes de junio de 2014 se tomó conocimiento, por información brindada por los propios vecinos, de ofrecimientos de sumas de dinero, realizados por funcionarios del entonces Ministerio Desarrollo Social de la CABA (MDS), para que las familias adquieran una vivienda y abandonen el edificio. Según informaron los vecinos: “…un funcionario del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se ha presentado en numerosas oportunidades en el edificio, a fin de ofrecer a las personas allí residentes sumas de dinero para que sean destinadas a la compra de viviendas o terrenos fuera del edificio en cuestión. (…) tiene como objetivo aparente, que las familias residentes en el edificio referido se trasladen por su propia voluntad a 4- Todos los memorándums y actas que son citados a continuación, forman parte de la Actuación Extraprocesal “Causa Elefante Blanco”, Programa Nº 2 de Hábitat, Derecho a la Ciudad y Abordaje Territorial.

otras viviendas dentro o fuera del ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de lograr desocupar el inmueble”. (Testimonio registrado en el MEMO 13/06/2014)5 En efecto, los funcionarios del MDS realizaban reuniones públicas semanales en la explanada de entrada del edificio, donde informaban a los habitantes de los ofrecimientos y respondían consultas. “…se presenta por lo general los días jueves cerca del mediodía y dice ser funcionario del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, le ha informado sobre la posibilidad de gestionar a su favor un subsidio habitacional para destinar al pago de un alquiler o para facilitar la compra de viviendas o un terreno fuera del “Elefante Blanco”. (Testimonio registrado en el MEMO 16/06/2014) A fines de junio de 2014 se realizó una reunión entre aproximadamente veinte vecinos residentes en el edificio y empleados del MDS. En la misma, algunos de los presentes informaron a los funcionarios que el monto mínimo para la compra de una vivienda, cercana a su lugar de residencia dentro de la CABA, era muy superior a la cifra ofrecida en el subsidio. Las primeras ofertas de subsidios para abandonar el edificio se registraron en el mes de mayo de 2013, cuando una de las vecinas referentes, que era de las más activas en relación a la presentación de reclamos, abandonó el edificio junto con su familia tras una aparente negociación con el MDS, cuyas condiciones 5- En función de mantener el anonimato de los habitantes del edificio que brindaron testimonios, no se mencionan los nombres ni apellidos de los mismos.

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nunca trascendieron. En diciembre del mismo año se registra un procedimiento de características similares, con otra de las vecinas y su grupo familiar, quienes abandonaron el edificio y se radicaron en una provincia del NOA. Sin embargo, debemos destacar que durante 2014, con posterioridad al inicio del reclamo judicial, esta modalidad de ofrecimiento de dinero fue en aumento, haciéndose extensiva a todos los habitantes, independientemente y en paralelo al incumplimiento de las órdenes dictadas en el expediente judicial relativas al saneamiento del edificio. Como se analiza en otros artículos de esta publicación, la acción de amparo presentada en relación al EB tenía como objeto que se implementara un plan de saneamiento integral del edificio, a fin de que se revirtiesen las malas condiciones ambientales que afectaban a sus habitantes. En diciembre de 2013 se dictó una medida cautelar que ordenaba la limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio, la higiene y limpieza periódica de los tanques de agua, la limpieza de volquetes y contenedores, la fumigación y desratización en forma periódica, la provisión de agua potable y la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos. En ningún momento, la cuestión del derecho a la vivienda de los habitantes del EB fue debatida en el expediente judicial. En efecto, ni en la medida cautelar de diciembre de 2013 ni en lo resuelto en la audiencia de septiembre del 2014 se hacía referencia a que los habitantes del edificio debían abandonarlo. Sin embargo, el principal argumento esgrimido por los funcionarios del MDS para convencer a las personas de aceptar los subsidios, fue el mismo expediente judicial. “… Según detallaron las vecinas, un funcionario y una trabajadora social (del MDS), han explicado en una visita en el día de la fecha a distintos vecinos, que

este modo de proceder estaría fundamentado en órdenes de la jueza que sigue el amparo”. (Registro, MEMO 25/09/2014) En ese contexto, los vecinos retomaron su reclamo histórico por una vivienda digna. Como la problemática habitacional no formaba parte del objeto del amparo, se les recomendó iniciar acciones diferentes a la judicialización de la problemática. De esta manera, la “negociación” sobre los pormenores de la entrega de subsidios fue llevada adelante por los habitantes de manera individual con los funcionarios del MDS. Desde el primer momento el MPD evaluó que las negociaciones establecidas en relación a los subsidios podrían significar una posibilidad para los habitantes del EB para dejar de vivir en un edificio que permanecía en malas condiciones sanitarias, aún más, ante la falta de avances en relación a las tareas ordenadas en la medida cautelar. El PAT, en ese contexto, se encargó de realizar acciones de asesoramiento y de promoción de derechos, cuando algunas de las informaciones que circulaban se basaban en falacias o parecían tener el fin de amedrentar a los vecinos.

Un problema común, un subsidio extraordinario. Los ofrecimientos realizados por el MDS se dieron en el marco de una aparente política de subsidios habitacionales, cuyos límites y regulaciones nunca fueron esclarecidos ni explicitados públicamente. El MDS ofreció a las familias que habitaban el Elefante Blanco un subsidio habitacional en el marco del Programa de Atención a Familias

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en Situación de Calle (PAFSC),6 aunque con una operatoria diferente a la que usualmente se aplica. En general quienes acceden al PAFSC, solo pueden percibir un subsidio por grupo familiar, es decir, hasta mil ochocientos pesos por mes durante seis meses y renovable por otros cuatro, o excepcionalmente un único pago por el monto total del subsidio, para destinar al alquiler de una habitación o vivienda. La operatoria ofrecida a los habitantes del EB presenta grandes diferencias con el PAFSC: contempla la posibilidad de que varios integrantes de la misma familia, mayores de 18 años —o incluso personas que no pertenecían al grupo familiar—, pudieran presentarse como beneficiarios. Esto constituye la primera singularidad, que permitió alcanzar montos mayores a los estipulados por la normativa y acceder a una solución habitacional distinta a la que usualmente alcanzan los receptores del subsidio habitacional. En función de esta estrategia de sumatoria de subsidios individuales, las familias alcanzaron a percibir montos considerables, que fueron presentados como una solución habitacional definitiva aunque resultaban insuficientes para acceder al mercado inmobiliario formal en la CABA. Para ello, se recurría a una modalidad que permitía acumular diferentes subsidios. A través de las entrevistas realizadas por el PAT, se tomó conocimiento de los criterios que utilizó el MDS para determinar qué familias o habitantes podían acceder al subsidio, los cuales nunca se hicieron públicos de manera formal.

6- El Programa de Atención a Familias en Situación de Calle, fue creado en 2006 con el objetivo general de “brindar asistencia a las familias en situación de calle”. Para ello, se estableció la entrega de un subsidio, únicamente para cubrir gastos de alojamiento, que tiene un límite temporal de seis meses con posibilidad de extenderlo por cuatro meses más a criterio de la Administración.

1 Censo: Los habitantes debían estar censados. Es decir, haber sido relevados por el Programa Buenos Aires Presente en febrero de 2012. 2 Documentación: Las familias debían presentar la documentación personal de todo el grupo familiar, acreditando incluso enfermedades o discapacidades, si las hubiese. 3 Presupuesto: A partir de haber cumplido los dos primeros requerimientos debían comenzar a buscar una vivienda para comprar y presentar un presupuesto como compromiso de compra, con aval y documentación del propietario (por ejemplo, servicios a su nombre). En caso de que la vivienda elegida se encontrara dentro de la Villa, se exigía la constancia de la Comisión Vecinal de que el vendedor fue censado, para acreditar que era un vendedor legítimo y que posteriormente se haga constar, en el libro de actas de la Comisión, el cambio de propietario de la vivienda. Los pagos se realizaban en el marco del PAFSC, por lo que no podrían superar el monto máximo por persona previsto en el programa. Para resolver esta limitación, se permitió que cada familia pueda acceder a varios subsidios, que se complementaban además mediante el Programa Nuestras Familias.7 Sin embargo, y siempre teniendo en cuenta lo informado por los vecinos entrevistados, los montos percibidos serían considerablemente mayores a lo contemplado en ambos programas. Es decir, que la oferta que se otorgaba desde el MDS para la 7- El Programa Nuestras Familias tiene como objetivo fortalecer la situación de grupos familiares que se encuentren en situación de vulnerabilidad o riesgo social comprobado mediante el otorgamiento de subsidios económicos.

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salida de las familias del EB no se ajustaría estrictamente al diseño de una o más políticas públicas existentes en ese momento en el GCABA y revelería el ejercicio de una potestad discrecional de la administración. La entrega de subsidios destinados a los habitantes del EB fue la actividad en la que el Poder Ejecutivo local centró todos sus esfuerzos a partir del año 2014, incumpliendo lo ordenado judicialmente en relación a la problemática sanitaria que motivó la acción judicial y, que aún hoy continúa afectando a toda la población de la Manzana 27 bis de la Villa 15, donde se encuentra ubicado el EB. Como se evidencia, el MDS optó por priorizar en su intervención las actividades relativas a deshabitar el edificio, en lugar de cumplir con lo ordenado judicialmente.

El subsidio hay que negociarlo Los principales inconvenientes que presentó la operatoria de otorgamiento masivo de subsidios a los habitantes del Elefante Blanco se han agrupado en dos dimensiones, con sus respectivas categorías, lo que permite asignar significado a la información compilada. La primera dimensión se refiere a las dificultades que implicó para los habitantes el(a) acceso y gestión del subsidio, es decir, abarca desde la toma de conocimiento por parte de los habitantes del EB de la oferta de subsidios hasta lograr el cobro del mismo y destinarlo a una solución habitacional. La segunda dimensión describe (b) las condiciones contextuales que indujeron a la percepción del subsidio como mejor alternativa en tanto que las familias no estaban formalmente obligadas a dejar sus viviendas, se generó intencionalmente un escenario para persuadirlas de abandonar el edificio.

a. Acceso y gestión del subsidio Falta de información pública El único canal de información con el que contaban los habitantes para conocer la operatoria del subsidio, eran las reuniones realizadas esporádicamente por los representantes del MDS. Las mismas no eran convocadas con anterioridad ni se les daba difusión, por lo que, una gran cantidad de vecinos no estaban al tanto del ofrecimiento del subsidio, y su mecanismo de gestión. “Informa que intentó dialogar con los representantes del MDS pero que al día de la fecha no tuvo oportunidad de encontrarlos, por lo que acudirá a su oficina que, según le han informado, está situada en Avda. Entre Ríos y Pavón, a fin de solicitar que se considere su situación, ya que con el monto ofrecido considera dificultoso encontrar una vivienda para su numeroso grupo familiar y que se encuentre cercana a su lugar de trabajo y a la escuela de sus hijos”. (Registro MEMO PAT 16/06/14) La falta de información clara y precisa, generó dudas a los habitantes sobre una infinidad de aspectos relativos a la tramitación del subsidio, incluyendo la regularidad de la operatoria ofrecida. Esta falta de transparencia, alentó el surgimiento de estrategias de lo más diversas para conseguir la información que circulaba de manera extraoficial. “La vecina agrega que conoce toda esta información porque se lo ha explicado su ex pareja y padre de sus hijos, quien reside en el primer piso del mismo edificio y que ha decidido solicitar el subsidio a

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fin de destinarlo a la compra de una vivienda”. (Registro MEMOPAT 16/06/2014). Se destaca en ese contexto la relevancia que adquirieron algunos vecinos que, por diferentes motivos, contaban con mayor acceso a la información (tenían el teléfono de un funcionario, habían sido citados a alguna reunión, ya habían cobrado el subsidio, etc.) y que se transformaron en intermediarios entre el MDS y el resto de los habitantes. Falta de pautas delimitadas Los requisitos utilizados para el otorgamiento del subsidio y la definición del monto otorgado en cada caso no fueron explicitados a priori, ni respondían a ningún tipo de estandarización de los programas sociales implementados (como podrían ser las características de los grupos familiares, tamaño del hogar, personas con discapacidad). De hecho, nunca fue aclarado si la unidad considerada para el otorgamiento del subsidio por parte del MDS era el hogar, la familia o la vivienda. “El 05/02/2015 nos encontramos con un joven que nos plantea su situación frente al MDS, que le negaría el acceso al subsidio por haberlo percibido ya parte de su familia. El joven comenta que le dieron el subsidio a su madre pero que él integra una familia distinta, con su mujer y su hijo, y no se lo reconoce como tal”. (Registro MEMOPAT 05/02/2015) Estos aspectos demuestran que cada acuerdo familiar se dio en el marco de una negociación entre aquellos que pueden ejercer algún tipo de presión, tener mayor capacidad para acordar o quienes simplemente no lo tienen

y fueron sometidos a peores condiciones para abandonar el Elefante Blanco, para lo cual resultó fundamental la información previa con la que contaba cada habitante. Falta de información actualizada sobre los habitantes del Edificio La información que se utilizó para determinar quiénes serían los beneficiarios del subsidio surgió de un relevamiento realizado en 2012 por el Programa Buenos Aires Presente, cuyo único objetivo fue evaluar la situación de las personas damnificadas por el incendio ocurrido en diciembre de 2011.8 En ese caso se utilizó una metodología distinta al censo (no abarcó al universo habitantes del EB), por lo que el dato acerca de la cantidad total de habitantes carece de confiabilidad. En el citado informe no aparecen los nombres de todas las personas que efectivamente residían en el Elefante Blanco en 2014, según lo relevado por el PAT. Estas familias, que vivían en el Edificio hace más de cinco años, no fueron identificadas en 2012, por lo que se encontraban por fuera de la posibilidad de tramitar al subsidio. “Agregan que algunos/as vecinos/as han recibido dinero por parte del MDS para comprar viviendas, (…), pero que el personal del MDS les ha informado que quienes no figuren en un censo realizado por el MDS en 2012, no serán beneficiados con los subsidios para la compra de viviendas. Detallan las vecinas que hay muchas personas que figuran en ese censo pero ya no viven en el Edificio y que, también, se da la situación inversa, de habitantes 8- En expediente judicial: Informe BAP Nª 242 del 2012

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actuales del Edificio a quienes se les ha negado el subsidio por no figurar en el censo”. (Registro MEMOPAT 25/09/2014) La realización de un censo al momento de comenzar con los ofrecimientos hubiese hecho posible contar con información actualizada que reconozca a todos los habitantes de igual derecho a ser considerados beneficiarios de la operatoria. Plazos estipulados de difícil cumplimiento En el intermedio entre la presentación de la documentación y la concreción del cobro del subsidio transcurrían entre uno y dos meses. En función de ello, muchas de las operaciones de compra de viviendas, estipuladas de palabra, en un mercado totalmente informal, fracasaban. “Ante nuestra consulta, especifica que el personal de la Cooperativa no se encarga de expulsar a ningún habitante del edificio, pero que sí tienen órdenes del Ministerio de ir todos los días a la casa de los vecinos que ya cobraron, para preguntarles cuándo piensan mudarse”. (Registro MEMOPAT 03/02/2015) Al momento de percibir el subsidio los habitantes del edificio comenzaban a ser presionados para desocupar la vivienda, a fin de que la misma sea demolida. Cuando las operaciones de compra se caían, las familias debían rápidamente buscar una alternativa habitacional en un período de tiempo menor a quince días, para resolver adonde irían a vivir.

b. Condiciones contextuales que indujeron a la percepción del subsidio como mejor alternativa Utilización del expediente judicial como argumento Los funcionarios del MDS utilizaban como principal argumento, para otorgar o denegar los subsidios, al expediente judicial. “…insistían en que el edificio debía ser vaciado por orden judicial y que no podrían ser beneficiarias del subsidio, personas que no figuraran en el censo que consta en el expediente”. (Registro MEMO PAT 22/12/2014) Específicamente hacían referencia a la existencia de un censo judicial, en el que estarían consignadas las personas que podían ser beneficiarias de los subsidios ofrecidos, señalando que, se veían imposibilitados de otorgar el subsidio a quienes no figuraran en dicho censo. Comunicación persuasiva por parte de vecinos referentes Algunos referentes del Elefante Blanco que habían ganado legitimidad por su antigüedad en el barrio o por su participación política, difundieron un mensaje con la intención consciente de hacer cambiar la actitud o el parecer de algunos vecinos, tanto sobre la posibilidad de acceder a un subsidio como de abandonar el Edificio. “Agrega que, nuevamente se han repetido por parte de la referente una serie de comentarios que él entiende como intimidatorios, cuyo fin sería lograr el desalojo del Edificio, principalmente haciendo correr el rumor de que solo habrá tiempo

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para tramitar el subsidio antes del próximo viernes” (Registro MEMO PAT 27/02/2015) Este mensaje repetido por vecinos, con una posición significativa dentro del edificio, logró condicionar las decisiones de los habitantes, quienes aceptaban los términos de la negociación impuesta por el MDS, temiendo que esta fuera la última posibilidad de encontrar una salida habitacional. Mensaje intimidatorio Este mensaje solo se exhibe en situaciones donde existe un desequilibrio de poder. Su objetivo es producir deliberadamente miedo o crear un entorno negativo en cuanto al futuro de los habitantes del EB. Se trataba de mensajes que pretendían instar a los habitantes para que acepten el subsidio, ya sea con amenazas directas de que serían desalojados o bien con comentarios sobre el inminente fin del ofrecimiento de subsidios. “Agrega que se dirigió a las oficinas del MDS para solicitar un mayor plazo para abandonar el Edificio y que se le eleve el monto pagado, pero que no tuvo una respuesta favorable del MDS, sino que el funcionario en persona le indicó que si no se iba por sus propios medios del Edificio la tendrían que sacar por la fuerza”. (Registro MEMO PAT 16/12/2014) Prohibición de mejorar las viviendas En los casos de familias que habían decidido no abandonar el Elefante Blanco por razones particulares —como podía ser su arraigo—, o que no podían acceder al subsidio por no cumplir con alguno de los requisitos estipulados, o que simplemente consideraban

que esos montos de dinero no significaban una mejora en su calidad de vida, no se les permitió mejorar su situación habitacional — ya sea mudándose a otras viviendas que eran desocupadas o realizando mejoras en sus hogares—. “Finalmente se propone la alternativa de la refacción de las casas. Los vecinos dicen que no se puede, que no te dejan entrar materiales, y que te mandan a romper las cosas si arreglas”. (Registro MEMO PAT 05/11/2014) Esta situación forzó a aceptar alternativas que no eran las acordes a sus necesidades, como por ejemplo, aceptar subsidios para alquilar o mudarse con otros familiares que vivían fuera del edificio. Deterioro de las condiciones del edificio Una vez que las viviendas eran desocupadas, eran demolidas y los escombros casi nunca se removían, con la excusa de que servían para evitar que se ocupe nuevamente el lugar que quedaba vacante. Esto generó un estado de suciedad, aumentó la cantidad de insectos y roedores, intensificó el aspecto de abandono que presentaba el Edificio y sobre todo, generó un peligro constante de que ocurran accidentes. De esta manera la fisonomía del Edificio empeoraba y el estado de deterioro crecía día a día, en la medida en que se iba deshabitando. Incluso se dejaron lugares abiertos, que facilitaban el acceso por los techos o por pasillos, a viviendas que antes estaban resguardadas por las construcciones linderas. Por otro lado, la demolición de una vivienda, sin las mínimas previsiones técnicas, afectaba considerablemente la estructura de las otras linderas, provocando fisuras en las paredes, filtraciones y humedad.

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La demolición funcionó como un importante factor de presión para aquellos vecinos que, al principio, no tenían interés de abandonar el Elefante Blanco. Falta de participación de los afectados en la toma de decisiones El ofrecimiento de subsidios a los habitantes del EB fue una medida unilateral, que no tuvo en cuenta las propuestas realizadas por los propios habitantes para mejorar su situación habitacional. En ningún caso se ofreció una alternativa al subsidio, ni siquiera para los casos de familias con integrantes con ingresos estables. Ni siquiera se les dio la opción de un crédito hipotecario u otro tipo de programa social, que podría haber generado una solución habitacional efectiva y acorde a los derechos de los habitantes. Tampoco se aceptó establecer conversaciones públicas con los habitantes, e incluso se desalentaron intentos de organización —como en los casos de vecinos que propusieron negociar colectivamente igual monto para todos los grupos familiares—.

El desalojo silencioso del Elefante Blanco Resulta difícil definir en pocas palabras qué es lo que sucedió con los habitantes del EB. En un primer momento, y a partir del analisis anterior, que revisa tanto las características propias de la operatoria de subsidios como su contexto, deberíamos decir que el edificio no se desocupó por intermedio de una política de relocalización. Las acciones descriptas precedentemente no pueden ser consideradas como una relocalización, en la medida en que no garantizaron el acceso a la vivienda digna y adecuada de manera definitiva para todos los habitantes del EB, no se desarrollaron planes de radicación que contemplaran mejoras en las condiciones de hábitat en el edificio, tampoco se garantizó el derecho de los habitantes a participar de las decisiones que los afectarían; ni se buscó asegurar que no se vieran perjudicadas sus actividades laborales, educativas, de cuidado de la salud, sus relaciones de vecindad y su cercanía con programas sociales. En ningún caso se acompañó a las familias con un programa que asegurara una solución habitacional definitiva.

Estado de las viviendas que fueron demolidas

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Con un horizonte más amplio, podríamos considerar lo descripto como un desalojo, en la medida en que existieron acciones y procedimientos intencionados y, previamente establecidos por parte de las autoridades del gobierno local, con el fin de lograr que el inmueble sea deshabitado. Es decir, la migración masiva de los habitantes del EB no se dio por causas naturales o azarosas, sino porque existió una intención del MDS, dueño del edificio, de que esto ocurra, para lo que puso en práctica acciones, procedimientos y recursos. De hecho, de no haber mediado este conjunto de acciones y procedimientos, estamos en condiciones de afirmar que, las más de cien familias que en 2014 habitaban el EB, muy probablemente continuarían allí. Esto, teniendo en cuenta las nulas ofertas en materia de políticas habitacionales que existen en la CABA para las poblaciones de bajos ingresos. Tanto el solapamiento de la estrategia implementada por el Ejecutivo local, como la posición de las personas afectadas de que esto implicaba una posible mejora en sus condiciones de vida, relativizan la idea de que lo sucedido en el Edificio podría ser considerado un desalojo forzoso, en los términos en que los define la Observación General Nº 7 de Aplicación del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.9 En el caso analizado, resulta relevante considerar el concepto de desalojo negociado,10

—que refiere a presentar el desalojo del edificio como resultado de una negociación, lo cual sería beneficioso tanto para las familias desalojadas que fueron incorporadas de manera simbólica en la definición de sus destinos habitacionales, como para el Ejecutivo local, que se ahorró los probables costos políticos de realizar un desalojo forzoso—, y como sería su impacto mediático y sus repercusiones en las relaciones con otras poblaciones con similares conflictos habitacionales. “Al interpelar al conjunto de actores involucrados en el proceso de desalojo, principalmente a las personas desalojadas y a las organizaciones en que participan, en el contexto de la negociación, el Estado legitima la práctica de desalojo articulando los discursos autorizados de cada uno de los actores intervinientes. En tal sentido, la práctica de la negociación y los valores a ella asociados, definidos como compromiso, acuerdo, conciliación son parte central del lenguaje de estatalidad. Ellos son claves en la producción de la ‘legitimidad’ en torno a una práctica que de otra forma linda la ilegitimidad”.11 El silencio con que se manejó el desalojo del EB fue vital para el GCBA, en dos sentidos: hacia el interior del EB evitó que se iniciaran estrategias de negociación colectiva, de manera que todo fue resuelto de forma individual y basado en la capacidad de negociación de cada familia —la mayoría de ellas en condiciones de extrema vulnerabilidad social—; hacia el afuera, evitó que se hiciera pública la oferta realizada a los habitantes del EB, de manera que otras poblaciones que estaban atravesando

9- Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Observación General Nº 7 El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos” (1997).

producción de las categorías y los espacios de la asistencia habitacional”, en Quid 16, Revista del Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA, 2013

10- VERON, N. “Desalojos en la ciudad de Buenos Aires: la

11- VERON, N. (2013) Ibid.

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situaciones semejantes, demandaran al GCBA respuestas análogas. Debajo de ese manto de silencio, el MDS logró construir el desalojo como una práctica legítima en la medida que propuso a los habitantes del EB una negociación, en la que la intención de desalojar no aparecía como una orden unidireccional dada por un actor más poderoso, sino que era presentada como un libre acuerdo entre las partes. Por eso, en el discurso de los funcionarios del MDS se repetían ideas contradictorias: por un lado, hacían referencia a la obligatoriedad de vaciar el edificio, según una aparente orden judicial, y por el otro, afirmaban que quien no quisiera aceptar la negociación podía continuar habitando el edificio. En síntesis, la operatoria descripta en este capítulo puede ser considerada un desalojo en la medida que se trató de un conjunto de acciones y procedimientos establecidos por la autoridad administrativa propietaria del edificio, con el fin de lograr que el mismo sea deshabitado. Fue además negociado porque no se presentó como una orden de obligatorio cumplimiento para los habitantes, respaldada por una autoridad, sino que basó su eficacia en ir logrando consensos y acuerdos con las partes involucradas, a fin de establecer que el vaciamiento del Elefante Blanco se realizara basado en la voluntad de las personas afectadas quienes, efectivamente, eran los que no querían continuar habitando en esas condiciones. Por último, fue silencioso, porque todos los actores involucrados actuaron con sigilo e intentando que sus actos no se dieran a publicidad. Tanto el GCBA, los efectores locales, los vecinos, por distintos motivos, participaron de la construcción de ese silencio que buscaba evitar que la misma demanda no se amplíe a otros

barrios, que otros vecinos no se enteraran de los alcances de las negociaciones individuales, que se pudieran perder los acuerdos alcanzados, que no se perjudicara a los habitantes que aún no habían iniciado negociaciones, entre otras razones.

Del Elefante a la Villa 15 El trabajo territorial se extendió con posterioridad al desalojo del inmueble.12 Los vínculos generados con los vecinos permitió tomar conocimiento y atender a los problemas que se sucedieron fuera del edificio. Desde un primer momento se consideró oportuno acompañar a las familias en este proceso, con lo que significaba una mudanza y un cambio tan significativo en un período de tiempo tan corto. Este tipo de seguimiento, permite hoy describir detalladamente dos aspectos relevantes del presente de los habitantes del edificio EB, en relación a: (a) su localización geográfica (teniendo en cuenta dónde se mudaron) y (b) las condiciones de las vivienda actuales teniendo cuenta los siguientes aspectos: (1) condiciones de tenencia de la vivienda, (2) infraestructura, (3) características de la unidad habitacional y (4) características del barrio.13 Es oportuno remarcar que, en ningún caso se trata de opinar o exponer una valoración 12- El vínculo de confianza que se estableció con los vecinos facilitó que, una vez que migraron del edificio, se mostraran accesibles para recibir visitas en sus nuevos hogares y que sean ellos mismos los que mostrasen sus nuevas casas. 13- Se toman los indicadores construidos por  Sumila Gulyani y Debabrata Talukdar. Slum Real State: The Low-Quality HighPrice Puzzle in Nairobi´s Slum Rental Market and its Implications for Theory and Practice.  World Bank. (2008).Análisis de Calidad de Vida en los términos del Modelo de Gulyani y Debrabata.

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positiva o negativa sobre las condiciones actuales de vida de los ex habitantes del EB. En este sentido, no existen comparaciones posibles que no determinen una arbitrariedad, sobre todo si intentamos alejarnos de concepciones que avalan límites socialmente aceptados y establecidos sobre las posibilidades de acceso a la vivienda de los sectores más vulnerados. El modo comparativo llevaría a un determinismo imprudente si se considerara que el solo hecho de dejar de convivir entre escombros, basura y plagas, pueda significar una mejora en la calidad de vida de los habitantes del Edificio.

a. Localización geográfica Gráfico Nº 2:

¿Dónde migraron?

Del total de grupos familiares que migraron del EB, un 68% se mudaron a viviendas dentro de la CABA, la mayoría permaneciendo en la Villa 15. Aquellos que migraron al GBA, lo hicieron a través de la compra de terrenos y aspirando a una futura construcción de sus viviendas. Un pequeño número de familias decidieron volver a sus provincias de origen, con la intención de encontrar nuevas oportunidades de trabajo.

Un dato destacable es que casi el 70% de las familias que migraron del EB antes de septiembre de 2015, permaneció dentro de la misma comuna. Este aspecto presenta dos rasgos relevantes. Por un lado —teniendo en cuenta el valor de las viviendas, tanto en el mercado formal como informal dentro de CABA y los presupuestos con los que contaban los habitantes del EB—, era esperable que se reprodujera una dinámica de inserción dentro de zonas vulnerables similares a las del EB, sobre todo hacia la Villa 15. Al mismo tiempo, las familias mantuvieron —desde que comenzó el ofrecimiento de subsidios— una preocupación común, con respecto a que alejarse de sus lugares de residencia tendría impactos negativos en su organización familiar y vida cotidiana. Dentro de sus expectativas, buscaban garantizar la cercanía a sus lugares de trabajo, centros de salud, escuelas, comedores, pero principalmente no perder la red de relaciones sociales y de parentesco, cuya proximidad permite el desarrollo de sus principales estrategias de supervivencia. De esta manera, acceder aunque sea a una solución habitacional parcial dentro de la Villa 15, les permitió resolver tanto sus dificultades presupuestarias como preservar sus redes sociales dentro del barrio, aun cuando las nuevas viviendas presentaran otros problemas relativos a sus características deficientes de infraestructura, falta de provisión de servicios básicos e irregularidad en la tenencia, tal como se describe a continuación.

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Del Elefante Blanco a la Villa 15

El mapa exhibe el nuevo lugar de residencia de las familias que abandonaron el Elefante Blanco y continúan viviendo dentro de la Villa 15.

b. Condiciones de vivienda actuales Los datos que se presentan a continuación son representativos de las familias que residen actualmente en la Villa 15. En cuanto a las problemáticas generales podemos mencionar, en primer lugar, que el 100% de las familias que abandonaron el EB no pudieron regularizar su situación dominial. Aun cuando es la Comisión Vecinal la que interviene y otorga regularidad a la transacción, asentando el cambio de propietarios en su libro de actas y entregando un certificado al comprador, la mayoría de los casos relevados presentaron problemas. Entre los entrevistados se conocieron tres casos graves: el de una familia que luego de adquirida la vivienda recibió una denuncia porque el vendedor no sería el único propietario de la misma, —llegó incluso a presentarse personal policial en su domicilio

para verificar la situación—; en otros dos casos, las viviendas adquiridas tenían orden de desalojo, por lo que se debió dar intervención a la Defensoría General de la Nación. Asimismo, el 100% de las viviendas presentaban condiciones deficitarias de infraestructura, y necesitaban reparaciones para ser habitadas. A pesar de esto, y con las urgencias con las que se realizaron los traslados, motivadas por la amenaza de perder la posibilidad de cobrar el subsidio, las familias se mudaron a casas que presentaban fallas en la conexión eléctrica y cableado expuesto, sin conexión de gas natural y con baja presión de agua. A los inconvenientes de infraestructura, debemos sumarle los serios problemas estructurales: filtraciones y goteras, producto de los materiales de los techos (de chapa), los cuales persistían, a pesar de los arreglos. A su vez, la gran mayoría de las construcciones tenían pocas ventanas —reciben poca luz natural y aire—, característica que agrava la situación de insalubridad, más aun en los grupos familiares numerosos, donde se mantienen los niveles de hacinamiento crítico. En cuanto a las condiciones del vecindario al que se mudaron, debemos señalar que son altamente precarias, presentando varias deficiencias sobre todo en referencia a la alta densidad, el tejido irregular, los accesos inseguros, y la existencia de zonas especialmente peligrosas. Más allá de esto la inserción de los habitantes del EB fue positiva, porque se trató de mantener y profundizar una red de relaciones de vecindad a la que la mayoría ya pertenecía. Por último, las familias que recuperan y separan residuos para su comercialización, como principal actividad de subsistencia, presentan muchas dificultades, ya que no disponen de lugar para dejar los carros y caballos, ni de lugares para clasificarlos.

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El Elefante Blanco ¿un caso de excepción? Contrariamente a lo que se puede suponer, la informalidad es costosa. Expuso a los habitantes del EB, durante el lapso de búsqueda de una vivienda a situaciones de máxima vulnerabilidad, lo cual debió haber sido contemplado por los responsables del MDS. Hasta el momento no existen investigaciones ni fuentes que brinden referencias sobre los precios de venta de viviendas dentro de las villas en la CABA. La bibliografía más saliente y destacada se centra en la cuestión de los alquileres, pero a partir de estos análisis, podemos tomar algunas hipótesis que sean extensivas y permitan realizar comparaciones con nuestro caso. Diversos autores demostraron la existencia de un desarrollado mercado inmobiliario hacia el interior de las villas, tanto para alquiler como para venta, donde la oferta es de baja calidad a precios relativamente altos. Por lo tanto, quienes ingresan a este mercado informal pagan mucho en relación a sus ingresos.14 Según se describió con anterioridad, los habitantes del EB debieron buscar su salida habitacional dentro de Ciudad Oculta y en un mercado informal altamente perjudicial, en relación a precio-calidad de la vivienda que obtuvieron. Esta población se vio atravesada por la problemática de la vivienda como mercancía. Como era predecible, el alquiler y la compra transitan caminos similares. En esta coyuntura, gran cantidad de vecinos vieron la oportunidad de vender a altos precios sus viviendas, cuando el ofrecimiento de subsidios se hizo público en el 14- CRAVINO, M. C., Las Villas de la Ciudad. Mercado e Informalidad Urbana., Paidós, Buenos Aires, 2006 (Cap. 3: Mercado Inmobiliario informal en las Villas de la Ciudad). RENARD, V., Seminario “Mercado de Suelo e Inmobiliario y Políticas Públicas” – UTDT, Bs. As., 2006.

barrio. De esta manera, se produjo un aumento significativo del precio de las viviendas en las manzanas linderas al edificio, que se mantuvo constante hasta el momento. Según registros del PAT, en septiembre de 2014 una vivienda chica de una habitación, cocina y baño sobre alguna de las calles de Ciudad Oculta, rondaba los 150 mil pesos. Un año más tarde el precio casi se duplicaba alcanzando los 250 o 300 mil pesos. En este escenario, donde imperaba la necesidad de resolver las transacciones de compra rápidamente, los habitantes del EB debieron pagar mucho —o todo— lo que tenían para acceder a una vivienda, profundizando al interior del barrio un estado de informalidad, resultante en este caso de la acción del MDS. Paradójicamente, mientras el GCBA desfinancia el presupuesto del área de vivienda, subejecuta su partida presupuestaria. En la actualidad está lejos de alcanzar las cuotas asignadas cuanto a la construcción de viviendas a través de fondos del Plan Federal de Construcción de Vivienda (PFCV). Con un considerable aumento de los recursos destinados a subsidios con un enfoque netamente reactivo,15 destinó una gran cantidad de dinero para desalojar el edificio, manteniendo en la precariedad y en malas condiciones habitacionales a más de cien familias. Si se analiza el desempeño que tuvo el MDS, en estos dieciocho meses, —en relación a resolver la situación que afectaba a los habitantes del EB— se puede afirmar que sin tener problemas de erogación de dinero y con un presupuesto amplio, el MDS fue muy eficaz en el objetivo de desalojar el edificio, pero se mostró poco competente para realizar las obras de saneamiento del mismo, ordenadas en el expediente judicial, al punto de dejarlas incompletas. 15- ACIJ, Informe sobre la ejecución del presupuesto, Primer Trimestre de 2014.

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De lo que habla el desalojo silencioso La salida de los habitantes del EB se presenta como una noticia positiva, desde una mirada que fija su atención en el solo hecho de que un grupo de familias lograra acceder a una vivienda, cuando hasta el momento vivían de la forma más indigna, en un edificio rodeado de basura y plagas. Creemos necesario alejarnos de esta posición, desde una perspectiva crítica de lo sucedido, por fuera de los discursos establecidos y legitimantes, que han sido tan efectivos en diagnosticar los alcances y estigmatizar a esta población, naturalizando su segregación espacial dentro de la Ciudad de Buenos Aires, determinando una identidad degradada y condición de no merecedores.16 De esta manera, comprender el proceso que se inició a mediados de 2014 en el edificio, requirió visibilizar algunos aspectos que se mantuvieron ocultos y en silencio. Cabe destacar que los habitantes del EB habían tenido que llegar a peticionar judicialmente para que fuera escuchado su derecho a habitar en un ambiente sano, donde la cuestión de la vivienda no era estrictamente el eje de la discusión, para que el GCBA empezara a intervenir activamente en relación a ese problema, después de haberse negado por años a dar respuestas apropiadas. Así, resulta paradigmático que el gobierno local, que se mostró austero y reticente a destinar y ejecutar su presupuesto en políticas públicas para mejorar las condiciones de vida de los sectores más vulnerados, destinó importantes sumas de dinero para vaciar un edificio —en

apenas 18 meses— y aun así sus destinatarios no pudieron encontrar soluciones habitacionales definitivas. La gran mayoría de los habitantes del Elefante Blanco cambiaron su lugar de residencia ubicándose preferentemente en las manzanas linderas al inmueble, dentro de Villa 15, pero continúan viendo vulnerado su derecho a la vivienda digna. Tanto los aspectos relativos al acceso y gestión del subsidio, como las condiciones contextuales que buscaban inducir a percibirlo y a abandonar el Elefante Blanco, así como el hecho de incumplir las medidas judiciales sin un marco normativo que lo regule, demuestran que el objetivo primordial del MDS no se centró en brindar soluciones habitacionales, sino en desalojar el inmueble sin contemplar la voz de los afectados, quedando aún hoy latente la pregunta de cuál es el uso que se dará al Elefante Blanco.

16- BIAGGIO M. y VERÓN N. “Entre la penalización y la asistencia: la construcción de sujetos ‘merecedores’ de políticas públicas destinadas a la atención de la ‘Emergencia Habitacional’ en la Ciudad de Buenos Aires”, año 2010 s.d. CARMAN M. Las trampas de la naturaleza.

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artículos

Bibliografía

BECKER, H., “Problems in the publication of field studies”, Sociological Work: Method and Substance, Transaction books, New Brunswick, 1970. CARMAN M., Neiva VIEIRA DA CUNHA y Ramiro SEGURA, Segregación y diferencia en la ciudad, FLACSO, Sede Ecuador, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, 2013. CARMAN M., Las trampas de la naturaleza, Medio ambiente y segregación en Buenos Aires, Edición Fondo de Cultura Económica/ CLACSO, Buenos Aires, 2011. CRAVINO M.C, “Mercado Inmobiliario informal en las Villas de la Ciudad”, en Las villas de la Ciudad. Mercado e Informalidad Urbana,Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina, 2006. GULYANI S y TALUKDARD., “Slum Real State: The Low-Quality High-Price Puzzle in Nairobi´s Slum Rental Market and its Implications for Theory and Practice”,World Bank,s/d, 2008. HARVEY D., “Ciudades rebeldes: del derecho a la ciudad a la revolución urbana”, Editorial AKAl, Madrid, 2013. RENARD V., “Mercado de Suelo e Inmobiliario y Políticas Públicas”, Seminario Universidad Torcuato Di Tella, 2006. ZAYAT, D, “El impacto del Quisberth Castro en la jurisprudencia de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires. Un análisis empírico” en Revista Institucional de la Defensa Pública de la CABA N° 4, Buenos Aires, 2013. VERÓN N, “Desalojos en la ciudad de Buenos Aires: la producción de las categorías y los espacios de la asistencia habitacional”, Revista de estudio de áreas urbanos, Instituto Gino Germani,Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Buenos Aires, 2013. ZIZEK S., La suspensión política de la ética, Editorial Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2005.

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La vida en el Elefante Blanco

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el Hospitalito Archivo General de la Nación

siempre fue

Archivo General de la Nación

Archivo General de la Nación

Para nosotros Maqueta del Instituto de la Tuberculosis

Profesionales del CESAC en el Elefante Blanco. Década del 90.

Para nosotros

“El Elefante Blanco para nosotros siempre fue el Hospitalito, el nombre viene porque había un hospital acá, había una salita. Nosotros decíamos vamos al Hospitalito. Nosotros nos hacíamos atender acá, nos dábamos las vacunas, traíamos a nuestros hijos, se atendían embarazos” Graciela G.

Nosotros nos hacíamos atender acá, nos dábamos las vacunas, traíamos a nuestros hijos, se atendían embarazos.

Pediatra del CESAC en el Elefante Blanco.

“Le decían el Elefante Blanco y existía un misterio sobre qué significa Elefante Blanco (…). A mí me sorprende cómo de ser un lugar con tanta fuerza, de tanto encuentro, de repente se haya convertido en un lugar marginal”. Alicia C.

“Cuando se te inundaba todo y no sabías de qué lado poner la cama, dónde poner las cosas (...) Perdías muchas cosas, ropa, muebles”. Julia P.

Cuando llegamos teníamos muchas expectativas Habitación de un vecino del Elefante Blanco. 2014

“En aquel entonces había 75 chicos. Todos eran del Elefante Blanco. Hoy ya son hombres que vienen a comer. La tradición sigue”. Ramona F.

Comedor del Elefante Blanco.

Manzana 27 bis. 2015

Costó mucho criar a los hijos acá

“Yo pensaba en otra cosa. Venía del trabajo en el campo. Cuando alguien iba a visitarnos de Buenos Aires, lo pintaban tan lindo. Pero había que saber si era lindo donde uno venía. Venir del campo, estancias, caballos y encontrarme tantos ranchitos chiquitos, chicos descalzos. Yo tuve una desilusión muy grande. Lloraba mucho. Era chica. Muchos ranchitos. Después fui creciendo yahí ya me arreglé sola”. Ramona F.

Tuve una desilusión muy grande

“Yo crecí ahí, tuve mis hijos ahí, tengo 10 hijos”. Julia P.

“En mi vida el Elefante fue una experiencia, al principio muy dolorosa, costó mucho. Costó mucho criar a los hijos acá” Graciela G..

Vista desde el frente del Elefante Blanco. 2014

“Nada fue fácil. Teníamos muchos problemas con la luz y el agua que se cortaba. Teníamos tanque pero no teníamos mantenimiento. Había muchas ratas”. Gustavo S.

Basural del primer subsuelo. Junio 2014.

Viviendas de la manzana 27 bis, adosadas al Elefante Blanco. Enero 2016

Contenedores no hubo nunca, solo ahora. Después del amparo

“Sí, muy lleno. Toda la vida estuvo así. Lleno de agua… Había muchas ratas. Contenedores no hubo nunca, solo ahora. Después del amparo”. Mica. Proceso de limpieza del basural. 2014.

Inspección ocular de la jueza Elena Liberatori. Abril 2014

Encuentro de funcionarios del MPD con vecinos durante la inspección ocular. Abril 2014.

Movilización de los vecinos del Elefante Blanco. Septiembre 2014

“Todo se realizó a través de Defensores, los vecinos juntamos firmas, cortamos calles, cortamos la Avenida 9 de Julio, la General Paz. Costó…” Gustavo S.

El amparo se armó (...) para solucionar el tema del hacinamiento, la limpieza, la luz, el agua.

Audiencia Elefante Blanco. Septiembre 2014.

“Siempre fui una persona de poner mucha fuerza, les decía a todos hagamos esto, nos falta esto. En un principio nadie nos quería dar nada, nosotros peleamos mucho. No estábamos censados, nosotros no estábamos registrados”. Graciela G.

No estábamos censados, nosotros no estábamos registrados.

Asamblea de vecinos en el interior del Elefante Blanco. Noviembre 2014.

“Sería una tristeza si lo derriban, es como si todos tus recuerdos se vienen abajo con el edificio… A veces pienso, qué va a pasar, si un día no está más el edificio… ¿qué vamos a mirar? A mí me gustaría que se convierta en algo positivo para la gente que vivió ahí, los que vivían cerca…todos los que vivimos ahí o vivían cerca lo miran con cariño al edificio” Julia P.

Sería una tristeza si lo derriban, es como si todos tus recuerdos se vienen abajo con el edificio.

Vivienda demolida, frente del Elefante Blanco. Febrero 2015.

“Me gustaría que se haga algo de verdad en el Elefante Blanco, que sirva, que haya seguridad de verdad, que haya deporte, que estudien… aquí hay un gimnasio acá adentro y no se usa. Estaría bueno, porque muchos pibes de acá son discriminados afuera. Hay que sacarle provecho para los pibes de acá (...) una facultad, para los pibes que tienen la capacidad para estudiar y ser algo” Oscar.

Primer piso del Elefante Blanco tras el desalojo. Noviembre 2015.

Me gustaría que se haga algo de verdad en el Elefante Blanco

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Anexo

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anexo documental

Documentos Jurídicos

ACCIÓN DE AMPARO EN DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS. Defensoría de primera instancia CAyT Nº 5 MPD CABA.

Promueve acción de amparo en defensa de derechos colectivos. Solicita urgente medida cautelar. Señor Juez: Gustavo Elias Serra (DNI 31.352.639), con domicilio real en Piedrabuena 3200 manzana 27 bis casa 5 Villa Lugano, en mi carácter de vecino del complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco” y habitante de la Ciudad de Buenos Aires, con el patrocinio letrado del Defensor ante los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a cargo de la Defensoría Nº5, Dr. Ramiro Joaquín Dos Santos Freire, quien a su vez actúa en carácter de defensor de intereses colectivos (confr. Res DG 155/10), con el patrocinio del Sr. Defensor General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Dr. Mario J. Kestelboim, constituyendo domicilio procesal en Avenida de Mayo 654, 5º piso frente, CABA, a usted respetuosamente decimos: I. OBJETO En el carácter invocado, venimos a interponer acción de amparo en los términos de los artículos 14 de la Constitución de la Ciudad (CCABA), 2 de la Ley 2145 y 43 de la Constitución Nacional (CN), contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con domicilio en Uruguay N° 458 de esta Ciudad, para que a través del Ministerio de Desarrollo Social, Secretaria de Hábitat e Inclusión, Unidad de Gestión de Intervención Social, Instituto de Vivienda de la Ciudad y la totalidad de organismos que resulten competentes cesen en su omisión de garantizar el derecho a la salud integral de las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” sito en avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G.1 1- Constancia Registro de la Propiedad Inmueble, Matrícula N° FR 1-91396. (Documentación identificada como Anexo 18)

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Como pretensión de fondo solicitamos se haga lugar a la acción de amparo y, en su mérito, se ordene a la demandada que implemente un plan sanitario integral que incluya como mínimo: a. Higiene y limpieza de la totalidad del basural presente en los subsuelos del edificio conocido como “Elefante Blanco”. b. Mantenimiento de la higiene de los subsuelos, una vez realizadas las tareas de limpieza de los mismos. c. Clausura e inhabilitación de los subsuelos del edificio. d. Higiene y limpieza periódica de los tanques de agua del edificio. e. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y contenedoresubicados al interior del edificio, a fin de que se mantenga la limpieza realizada en los subsuelos. f. Adecuación del sistema de la red cloacal del edificio y posterior conexión con la red troncal. g. Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también aquellas viviendas que se ubican en las inmediaciones del inmueble referido, Manzana 27bis. h. Provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”. i. Organización de un sistema de recolección de residuos para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”. j. Se ordene al Ministerio de Desarrollo Social a presentar y ejecutar un plan para la recuperación integral y desarrollo de tareas de interés comunitario. k. Se ordenen realizar la totalidad de las acciones y obras necesarias para garantizar el derecho a la salud y al ambiente sano de todos los habitantes del predio de referencia.

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Como medida cautelar solicitamos que de manera urgente se ordene a la demandada la: a. Limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio. b. Higiene y limpieza periódica en los tanques de agua del edificio. c. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y contenedoresubicados al interior del edificio. d. Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también en aquellas viviendas que se ubican en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”. e. Provisión de agua potable para las personas que habitan el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”. f. Colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios que habilite el arrojo de basura a los mismos. II. HECHOS II. 1. Historia del Edificio “Elefante Blanco”. El complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” se encuentra localizado dentro de la Villa 15, la cual surge alrededor del año 1937, cuando fue poblada por trabajadores del Mercado de Hacienda, de Ferrocarriles y de los frigoríficos cercanos. Su nombre original fue “Barrio General Belgrano” pero luego de que la última dictadura militar levantara un paredón para esconderla de la vista de los extranjeros que visitarían el país por el Mundial de Fútbol de 1978, se la comenzó a llamar “Ciudad Oculta”. A un costado de la villa se encuentra el Núcleo Habitacional Transitorio Del Trabajo, también denominado “Eva Perón”, lugar conocido como “las tiras” en el barrio. El mismo fue construido durante la dictadura de Onganía y se inscribió dentro del Plan de Erradicación de Villas de Emergencia a través de la Ley Nº17.605. El edificio conocido como “Elefante Blanco” es una estructura inconclusa de concreto, de doce (12) pisos de altura, que se asienta sobre

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la Avda. Comandante Luis Piedrabuena al 3200, entre las calles Hubac y La Rosa, Manzana 27 bis del barrio Villa 15 “Ciudad Oculta”, Lugano, Ciudad de Buenos Aires.

Fte: Dirección General de Estadísticas y Censos de la CABA, Villa 15.

Por iniciativa del entonces senador socialista Alfredo Palacios, el Congreso de la Nación aprobó un subsidio para la construcción en el lugar de un hospital para enfermos de tuberculosis. Las obras comenzaron en el año 1938, pero al poco tiempo fueron interrumpidas.2 Durante las dos primeras presidencias de Juan Domingo Perón (1946-1955) se retomaron las obras de construcción del edificio, con el objetivo de convertirlo en el hospital para enfermos leprosos e infecciosos más grande de Latinoamérica. Por ese entonces, la Villa 15 ya había comenzado su proceso de crecimiento, iniciado en la década de 1930. Sin embargo, con el derrocamiento de Perón, mediante el Golpe de Estado de 1955, las obras quedaron paralizadas para siempre, por ende, el edificio mantiene la misma estructura desde entonces. 2- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 21)

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Tiempo después, la edificación, que nunca contó con un nombre oficial dado que no llegó a ser inaugurado, fue bautizada por los vecinos del lugar como “Elefante Blanco”, en alusión a su imponente tamaño y a su tonalidad. Aproximadamente durante la década de 1980 el edificio se fue poblando paulatinamente de familias que no tenían otro lugar en donde vivir, se construyeron viviendas precarias, tanto en su interior como en sus inmediaciones, en su mayoría hechas con cartones, telas, chapas, maderas y otros materiales de descarte. A fin de evitar su superpoblación se bloquearon las escaleras que conducían al tercer piso del complejo, por lo cual solo quedaron habitables la planta baja y el primer y segundo piso.3 II. 2. Situación dominial del Edificio “Elefante Blanco”. El complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” es reconocido por el GCBA como ex Centro de Salud Mataderos, y los datos dominiales y catastrales del mismo son los siguientes: avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G.4 En el año 1978 la totalidad de este inmueble fue transferido a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires —actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires— en el marco de la Ley Nº 21833 (Cfme. Constancia Registro de la Propiedad Inmueble Matrícula N° FR 1-91396). En diciembre de 2006 el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires firmó un Convenio de Cooperación con la Fundación Madres de Plaza de Mayo “...con el objeto de ampliar y profundizar las acciones realizadas para el mejoramiento de las condiciones habitacionales de vecinos de la Villa 15 de nuestra ciudad que se encuentran en situación de vulnerabilidad social...”.5 3- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, pp. 1-2 y Acta Visita Institucional realizada por la OAD Mataderos-Liniers con fecha 10.09.13 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 24) 4- Constancia Registro de la Propiedad Inmueble, Matrícula N° FR 1-91396 (Documentación identificada como Anexo Nº 18). 5- Convenio Nº 51. Convenio de Cooperación entre el GCABA y la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Suscripto el día 28/12/2006. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603,

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En ese marco, la Fundación construyó viviendas que serían destinadas a los habitantes del “Elefante Blanco”, quienes para ello, participaron activamente del proceso constructivo. Asimismo, se implementaron comedores comunitarios, talleres y emprendimientos productivos y un Jardín de Infantes, entre otras construcciones. También, se organizaron un conjunto de actividades laborales, recreativas y asistenciales dirigidas fundamentalmente a los residentes del complejo. A su vez, se tenía proyectada la construcción de un centro de salud, una sala de cine, una escuela primaria, una secundaria y un centro cultural”.6 El 28 de noviembre de 2007 a través del Decreto 1739/07, el Gobierno de la Ciudad transfiere a la órbita del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales la totalidad del inmueble conocido como ex Centro de Salud Mataderos, para su recuperación integral y desarrollo de tareas de interés comunitario.7 Dos días después, el 30 de noviembre de 2007, la administración firma un Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de Servicios Sociales, Educativos, Culturales, Deportivos y Productivos de Economía Social con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. A través de este Convenio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires otorga a la Fundación un permiso de uso precario y gratuito, sobre el inmueble conocido como ex Centro de Salud Mataderos ...por el plazo de cinco años, desde la firma del convenio (Cláusula primera y segunda)… para la prestación de servicios sociales, educativos, culturales y deportivos a la comunidad, así como productivas de economía social, no pudiendo modificar tal destino sin autorización del GCBA” (El destacado no obra en el original).8 Posteriormente, en el mes de septiembre de 2011 el edificio pasó a ser administrado provisoriamente por el Movimiento Evita, organización que también era la encargada de continuar con las obras de vivienda definitiva que se desarrollaban en las inmediaciones del “Elefante Blanco”,9 que posteriormente abandonó las tareas. el viernes 12/01/2007 (Documentación identificada como Anexo Nº 8). 6- Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 2 (Documentación identificada como Anexo Nº 21). 7- Decreto 1739/GCABA/07. Transfiere al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales el inmueble sito en Avenida Perón sin número y en Piedrabuena 3292 y en Av. Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo Nº 4). 8- Convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos, culturales, deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el 04/12/2007 en la Escribanía General del GCBA (Documentación identificada como Anexo Nº 5). 9- Nota de prensa. Diario Perfil. Lunes 12 de octubre de 2011. “Tras desplazar a Bonafini, el Gobierno le entrego las obras la Movimiento Evita” (Documentación identificada como Anexo Nº 10).

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Finalmente, y vencido el plazo estipulado en el Convenio de Permiso de Uso para la Prestación de Servicios Sociales Educativos, Culturales, Deportivos y Productivos de Economía Social,10 el 30 de noviembre de 2012 el Ministerio de Desarrollo Social del GCBA vuelve a tomar posesión dominial del inmueble. En la actualidad el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”, es de propiedad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y ha sido transferido bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la CABA. Cabe destacar que, de acuerdo a los términos del decreto 1739/07, este Ministerio tiene la obligación jurídica de arbitrar los medios para la recuperación integral del inmueble, y el desarrollo de tareas de interés comunitario. II. 3. Situación socio-demográfica. Los resultados provisionales del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 indican que la Villa 15 se encuentra conformada por 3969 viviendas, y presenta un total de 15.568 habitantes (7770 varones y 7798 mujeres).11 En atención a que no existen datos oficiales poblacionales del complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” desde la Oficina de Atención Descentralizada Mataderos-Liniers se enviaron oficios a distintos organismos solicitando los censos realizados, sin embargo hasta la actualidad los mismos no fueron remitidos.12 La Resolución 2332/12 de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad señala que, en el año 2004 el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) realizó un censo en el inmueble del cual surge que, “habitaban dentro del edificio aproximadamente 50 familias, que totalizaban: 192 personas y en la base del lugar 105 familias (un total de 364 personas).” 10- Convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos, culturales, deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el 04/12/2007 (Documentación identificada como Anexo Nº 5). 11- Respuesta del Ministerio de Hacienda. Dirección General de Estadísticas y Censo al oficio Nº 205 OAD MataderosLiniers/12 (Documentación identificada como Anexo Nº 11). 12- Respuesta de la Unidad de Gestión de Intervención Social –COJ Nº 290969UGIS-2012- al Oficio Nº 14- OAD MataderosLiniers/12;–COJ Nº 290969-UGIS-2012, Respuesta de Corporación Buenos Aires Sur S.E –Nota Nº 87 CBAS-2012 al Oficio Nº 98/11y 21/12 OAD MataderosLiniers,Oficio Nº 22 y 47- OAD MataderosLiniers/12 el cual no fue contestado, Respuestas del Ministerio de Desarrollo Social - Programa Buenos Aires Presente- al oficio Nro 13OAD MataderosLiniers/12 –Informe Nº 242BAP-2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 27).

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En el año 2006 se realizó un nuevo relevamiento del cual se desprende que, el edificio estaba habitado desde la planta baja hasta el 2do. piso inclusive y que la población era de aproximadamente 50 familias. Asimismo se relevó que aproximadamente 200 familias apoyaban sus construcciones sobre los muros del edificio. Por su parte, en el año 2007, el Departamento de Salud Ambiental de la Ciudad da cuenta de que, habitaban dentro del edificio alrededor de 55 grupos familiares. Finalmente en el año 2012, conforme surge de la Resolución de la Defensoría del Pueblo se encontraban viviendo en el edificio alrededor de 100 familias y en la base del lugar otras 200. II. 4. Condiciones sanitarias en el “Elefante Blanco”. Durante los meses de octubre y noviembre de 2011, un grupo de vecinos, en representación de noventa y ocho (98) familias que habitaban dentro del edificio “Elefante Blanco” presentó una serie de denuncias ante el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Instituto de Vivienda de la Ciudad, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad y la Asesoría General Tutelar de la Ciudad.13 Asimismo, en fecha reciente se han recibido diversas consultas sobre la temática ante la Oficina de Orientación al Habitante, dependiente de la Defensoría General de la Ciudad. En la denuncia presentada ante el Instituto de Vivienda de la Ciudad los vecinos indicaron diversas irregularidades. En particular destacan: “El agua que se consume no es apta para su consumo debido a que está contaminada”, “Convivimos con ratas, murciélagos y basural”, “los niños no pueden concurrir al colegio porque están con alergia a los mosquitos y no les permiten ingresar a las escuelas”, “Las cloacas están dentro del sótano no van a la calle”, “Los niños continuamente están internados con virus no identificados” (Nota Nº 14139/11 IVC).14

Por su parte, en la denuncia formulada con fecha 18 de noviembre de 2011 ante la Oficina de Atención Descentralizada MataderosLiniers los/as vecinos/as señalaron que el edificio presenta, 13- Fojas 3-9 y Fojas 11-12 de la actuación en trámite ante la Asesoría General TutelarActuación OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 1 y Anexo Nº 2). 14- Fojas 3-7 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar, Actuación OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 1).

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“Cloacas rotas que vierten aguas servidas dentro de la estructura, cortes de luz de más de una semana, grandes amontonamientos de basura, roedores y murciélagos —vivos y muertos—, insectos de todo tipo, el sótano inundado y falta de mantenimiento en general. Exhiben fotografías vinculadas a estas circunstancias. Asimismo, en cuanto a la situación sanitaria de las familias en cuestión, los dicentes coinciden en señalar que los cortes de luz impiden nebulizar a los niños y niñas que así lo requieren; que muchos de estos no pueden concurrir al colegio por alergia a la gran cantidad de picaduras de mosquitos e insectos que se asemejan a enfermedades altamente contagiosas tales como la varicela; y que un importante número de vecinos/as padecen enfermedades respiratorias y/u óseas debido a la humedad estructural del edificio”.15 Con fecha 26 de junio de 2012 la Asesoría General Tutelar realizó un informe técnico del edificio de referencia, oportunidad en la que se constató lo denunciado por los/as vecinos/as.16 Obran en el informe de la Asesoría General Tutelar las siguientes fotografías:

15- Acta de entrevista de fecha 18/11/2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 3). 16- Informe Técnico Complejo “Elefante Blanco”, junio 2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 20).

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Fte: Asesoría General Tutelar, Informe Técnico Complejo “Elefante Blanco”, junio 2012.

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Por su parte, personal del Centro de Salud y Acción Comunitaria (CeSAC) Nº 5, en virtud del requerimiento formulado por la Defensoría del Pueblo, con fecha 25 de septiembre de 2012 organizó una reunión con los/as vecinos/as del edificio a fin de relevar problemáticas de salud de los habitantes del inmueble de referencia, las cuales guardan relación con la crítica situación sanitaria en la que se encuentra el mismo. Conforme surge de fojas 734 de la actuación OAD ML Nº 053/2011 en aquella oportunidad, los vecinos expusieron las siguientes problemáticas: “Debido a la contaminación del agua: problemas gastrointestinales, problemas respiratorios: como asma, broncoespasmos, mordeduras de roedores (ratas), infecciones por picaduras de insectos, dengue, alergias graves, conjuntivitis, infecciones urinarias, diarreas, hongos en miembros inferiores, niños intoxicados sin saber sus causas, subsuelo del edificio inundado”.17

En función de dicho encuentro el CeSAC Nº 5 realizó un informe para ser presentado ante la Defensoría del Pueblo.18 En el mismo se destaca que, “En el subsuelo se acumula agua, basura y desechos cloacales, esta situación genera la presencia de roedores, mosquitos, pulgas, cucarachas y otros insectos así como malos olores y humedad” (…) “Las excretas son eliminadas por los huecos de los ascensores o ventanas y se acumulan en el subsuelo, ya que no hay sistema de red cloacal”.

En relación a la situación sanitaria dicho informe concluye que, “Las condiciones ambientales adversas descriptas previamente, afectan gravemente la calidad de vida y las condiciones de salud de la población residente en el edificio y sus alrededores, aumentando el riesgo de múltiples problemas de salud y/o agravando los ya existentes. Esta inequidad en las condiciones de vida y de salud observada a partir de la indigna situación habitacional, que vulnera los derechos de estos vecinos, aumenta el riesgo de morbimortalidad de estas personas, que luego aparecen como un número más en las estadísticas vitales. La siguiente descripción surge a partir de la revisión las historias clínicas de pacientes residentes, (…) del relato de los propios vecinos que habitan este espacio, entre otros. 17- Fs. 734 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar.- Actuación OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo Nº 22). 18- Informe del CeSAC Nº 5 acerca de la “Situación Habitacional de Elefante Blanco” (Documentación identificada como Anexo Nº 23).

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Y en particular destaca que se observa: • “Presencia y/o agravamiento de patologías respiratorias como asma bronquial, síndrome bronquial obstructivo a repetición en niños, asociados a la permanente humedad, hacinamiento, falta de ventilación, acumulación de agua, falta de calefacción, fríos extremos y los múltiples alérgenos presentes en el mobiliario y ropas. • La tuberculosis es otra patología que encuentra en este hábitat la situación propicia para desarrollarse ya que la mala condición ambiental, el hacinamiento, la mala alimentación favorecen el ciclo biológico de esta enfermedad y su transmisión. • Se observan también enfermedades gastrointestinales como diarreas a repetición, diarreas mucosanguinolentas (de origen bacteriano), múltiples parasitosis, epigastralgia y dolor abdominal relacionadas con las malas condiciones de las redes de agua y cloacales. • Ligadas a la acumulación de basura, la presencia de plagas (mosquitos, moscas, roedores, pulgas, cucarachas, entre otras) y las malas condiciones higiénicas en general, aparecen con mayor frecuencia infecciones en piel y partes blandas como impétigos, forunculosis, ectoparasitosis, lesiones por picaduras de insectos con mayor riesgo de sobreinfección, conjuntivitis, dermatitis. • Riesgo aumentado de dengue y otras enfermedades transmitidas por vectores. Esta enfermedad como otras re-emergentes (fiebre amarilla, TBC, etc.) encuentra en esta situación de vulnerabilidad que viven estas familias el lugar adecuado para desarrollarse”.19 Por su parte, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, en su Resolución N° 2332/12, concluyó que las familias residentes en el “Elefante Blanco”, como así también las que se encuentran en sus alrededores presentan un elevado nivel de riesgo sanitario. 19- Informe del CeSAC Nº 5 acerca de la “Situación Habitacional de Elefante Blanco”. (Documentación identificada como Anexo Nº 23).

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En este sentido resulta oportuno destacar algunos párrafos de la resolución de referencia:20 • En el Análisis de las Consultas por Problemas de Salud asociados a Factores ambientales adversos se observa que las enfermedades ligadas al agua (de transmisión hídrica) superan el promedio de la CABA. Lo mismo ocurre con la ectoparasitosis (pediculosis, sarna), impétigo y otras enfermedades de piel...” (Resaltado en el original).21 Asimismo, el Área Técnica de Arquitectura y Espacios Públicos de la Defensoría del Pueblo, en relación a la situación sanitaria del “Elefante Blanco” concluyó: • “...c) La acumulación de desechos y anegamiento en los subsuelos de la edificación en tratamiento, además de generar una proliferación incesante de roedores, conlleva un grave y actual riesgo sanitario y de contaminación para la población del lugar, y la salud pública en general, provocando focos infecciosos de toda índole en los habitantes no solo del edificio, sino también en el entorno inmediato. d) No se encuentran dadas las condiciones mínimas de salubridad e higiene en ninguno de los sectores ocupados por viviendas precarias, toda vez que no cuenta con los servicios básicos de salubridad en relación a agua corriente y cloacas”.22 En el marco de la misma actuación surge un informe elaborado por el Departamento de Salud Ambiental de la CABA, el que a pedido de la Defensoría del Pueblo se realizó en el mes de enero de 2012. Es un estudio sobre las condiciones medioambientales del “Elefante Blanco”, utilizando como eje estructurante la Guía de Relevamiento de Salud Ambiental (GReSAm), diseñada por esa dependencia. En términos 20- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012 (Documentación identificada como Anexo Nº 21). 21- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 7. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29). 22- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 12 (Documentación identificada como Anexo Nº 21).

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generales, y como primera medida, dicho Departamento relevó “las inquietudes referidas por la comunidad”, entre las cuales se destacan: “...Presencia de roedores. Estos ingresan a los hogares, caminan por las noches por encima de los niños durmiendo, muerden a los mismos, destruyen objetos mobiliarios, paredes, ropa y alimentos. Roen y realizan agujeros en el material. Presencia de mosquitos. Basurales: abarcan el 'sótano' (subsuelo), los patios del edificio y los huecos de ascensores y escaleras. Inundaciones por desborde de caños de agua y cloacales en mal estado y por acumulación de precipitaciones. Incendios: sucedieron varios en el edificio. Deterioro del edificio con grietas importantes y riesgo de derrumbe. Cloacas sin vertido a la red y con desagote al 'sótano' del edificio. Olores a basura fermentada, cloacas, orina de roedores. Cables en mal estado que generan incendios y frecuentemente 'chispazos'...” (…) Con respecto a los procedimientos de eliminación de excretas, “... La mayoría de las viviendas cuenta con cloacas y baños de uso exclusivo. Desconocemos la forma de eliminación de excretas de los vecinos que no cuentan con red cloacal. Las condiciones de la red cloacal son malas, refiriendo los vecinos derrames de fluidos y olores... el caño que desagota el contenido de toda la red cloacal del edificio lo vuelca al subsuelo, donde se acumula basura. Ese espacio está descubierto y se puede ver desde las terrazas del primer piso. Visualizamos heces y orina en los pasillos del edificio que nos refirieron que eran de animales...” En cuanto al tratamiento de la basura, “...los residuos son de tipo domiciliario y de descarte de cartoneo. Debido a la cantidad existente, se sospecha que en parte sea traído de otros lugares... La mayoría de las familias viven del cartoneo por lo que hay acopio de cartones, metales y otros materiales en las viviendas y alrededores del edificio. Existen basurales en el subsuelo del edificio y los dos patios interiores, y según refieren los vecinos, huecos de ascensores, huecos de escalera (algunos de los cuales se encuentran tapados con maderas clavadas). De ellos emanan olores, ratas, líquidos de lixiviado, de vertido de cloacas y de precipitaciones. Parte de las familias tiran los residuos sólidos en bolsas en un volquete que está afuera del edificio en la vereda, donde son recogidos diariamente por la empresa de residuos. El resto de las mismas lo tira en espacios comunes y el subsuelo. Los vecinos refieren que este volquete es poco accesible para las familias...”. También surge que, se hace muy dificultoso el control de las plagas, resultando insuficientes los procedimientos de control implementados en forma particular por los vecinos, como tramperas, venenos caseros y cebos triangulares. La presencia de roedores es uno de los principales riesgos sanitarios, toda vez que los mismos “...caminan por las noches por encima de los niños durmiendo, muerden a los mismos, destruyen objetos mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y papeles. Además refieren el olor a la orina de los mismos en sus viviendas y el estrés y dificultades en el sueño que les produce su presencia...”. A su vez, remarcaron la notoria presencia de mosquitos, cucarachas, moscas y mosquitos, también de diversas especies de pájaros que construyen sus nidos en el interior del edificio.23 23- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto

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En este mismo orden, el Departamento de Salud Ambiental identificó una serie de problemáticas ambientales que afectan considerablemente la salud de las personas residentes en el “Elefante Blanco”: “...De las condiciones ambientales de esta población evaluamos la existencia de un riesgo aumentado para la salud de la población de padecimiento de enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales como diarreas, parasitosis, algunas meningoencefalitis, hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras) por las condiciones de la red de agua, cloacas, y agua estancadas. Además enfermedades ligadas a la basura y plagas: dengue, mordeduras de roedores, enfermedades trasmitidas por moscas, fiebre amarilla, enfermedades intestinales por contaminación de los alimentos, las trasmitidas por roedores (leptospirosis, hantavirus, fiebre por mordeduras de ratas, entre otras). También enfermedades infecciosas de la piel y alergias. Encontramos a la población angustiada y nos refirieron stress y alteraciones del sueño, frente a la irremediable presencia de roedores en sus casas, caminando por encima de los niños por las noches y destruyendo objetos mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y papeles”.24

Surge de la resolución de la Defensoría del Pueblo que, “La gravedad de la situación no sólo fue constatada por esta Defensoría del Pueblo, el IVC y el Departamento de Salud Ambiental, sino que también, por personal del Programa Buenos Aires Presente (BAP) del Ministerio de Desarrollo Social de esta Ciudad y del Ministerio de Salud local, los cuales, en el mes de febrero de 2012, pudieron reconocer en un relevamiento in situ, situaciones de extrema gravedad. De las entrevistas realizadas por los funcionarios de estas últimas dependencias se destacó “...la composición de algunos grupos familiares que se observaron con situaciones graves de vulnerabilidad...”. Entre estos grupos se encontraron personas con discapacidades mentales o físicas, como así también con diversos problemas de salud, destacándose los cardíacos, pulmonares y respiratorios. Las conclusiones a las que arribó el Departamento de Salud Ambiental de esta Ciudad en su informe son contundentes. De igual forma, resultan claros al respecto los informes producidos por personal de esta Defensoría del Pueblo y de los Ministerios de Desarrollo Social y de Salud locales. De la información recolectada por este organismo en conjunto con la de 2012, p. 12. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29). 24- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 15 (Fs. 726 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar. Actuación OAD ML Nº 053/2011) y copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y Anexo Nº 29).

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referida por diversas dependencias del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se desprende la constatación y el reconocimiento oficial del elevado nivel de riesgo sanitario en el que se encuentran las familias residentes en el “Elefante Blanco”, como así también las que se encuentran en sus alrededores. Esta grave situación no es nueva, toda vez que fue identificada y denunciada por diversos organismos, incluida esta Defensoría del Pueblo, desde varios años atrás”.25 En función de las denuncias de los/as vecinos/as del Complejo Ex Centro de Salud que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco” vinculadas a las condiciones sanitarias, con fecha 10 de septiembre de 2013 personal de la Oficina de Atención Descentralizada Mataderos-Liniers junto a la Defensoría General de la CABA y la ONG Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) realizó una nueva visita en el edificio de referencia, oportunidad en la que se constató el agravamiento de las condiciones del basural ubicado en el subsuelo del edificio.26 Obran en el acta las siguientes fotografías:

25- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 16 (Documentación identificada como Anexo Nº 21). 26- Acta Visita Institucional de fecha 10/09/2013 de la OAD Mataderos-Liniers y acta en la que consta la situación en la que se encuentra el basural ubicado en los subsuelos del edificio conocido como “Ex Centro de Salud Mataderos” y/o “Elefante Blanco” con fecha 10/09/2013 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 24 y Anexo Nº 25).

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En ese marco y ante nuestra consulta vecinos del inmueble informaron que a fines del año 2010 la Fundación Madres de Plaza de Mayo inició tareas de limpieza en el subsuelo del edificio, sin embargo las mismas no fueron concluidas. Ante nuestra consulta los vecinos señalaron que el barrido del de la planta baja, 1º y 2º piso del inmueble se encuentra a cargo de la Cooperativa Barrio Nuevo desde noviembre de 2012. En atención a que el contenedor de basura más cercano donde los/as vecinos/as pueden depositar sus residuos diarios se encuentra a 200 metros del edificio, desde la Oficina de Atención Descentralizada Mataderos-Liniers se iniciaron gestiones ante la Gerencia de Zonas Vulnerables de la Dirección General de Limpieza del Ministerio de Ambiente y Espacio Público. Como producto de dichas gestiones, con fecha 08/10/2013 se colocaron en el edificio seis contenedores plásticos movibles de 1m3 de capacidad y posteriormente se emplazó un contenedor metálico de 8m3 sobre el ingreso al complejo por la calle Hubac, el cual es vaciado diariamente por la empresa Panizza. Cabe destacar que, la crítica situación sanitaria en la que se encuentra el inmueble también fue advertida por la Oficina de Orientación al Habitante de la Defensoría General del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires en una visita realizada el pasado 11 de octubre de 2013.27 A raíz de la crítica situación sanitaria advertida, con fecha 1 de octubre de 2013 desde la OAD Mataderos-Liniers se remitió oficio al Hospital Santojanni a fin que se informe la cantidad de casos atendidos en el CeSAC Nº 5 y en el Hospital Santojanni de habitantes del edificio conocido como “Elefante Blanco” y de la Manzana 27 bis que hayan presentado patologías vinculadas a la condiciones del hábitat. Con fecha 28 de octubre el hospital informó que el CeSAC Nº 5 en los meses de julio y agosto de 2013 —de la población residente en el complejo “Elefante Blanco” y Manzana 27 bis 28— atendió: “5 casos de TBC, 119 casos de bronquiolitis, 91 casos de asma, 39 de neumonía, 2 casos de enfermedades gatrointestinales, 98 casos de diarrea, 108 correspondientes a infecciones en la piel”.29

27- Acta Visita Institucional de fecha 11/10/2013 de la OOH. Defensoría General del Poder judicial de la CABA 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 26). 2829- Respuesta del Hospital de Agudos Donación Francisco Santojanni. Centro de Salud y Acción Comunitaria Nº 5 —Nota Nº 703/AP/2013— al Oficio Nº 401 - OAD MataderosLiniers/13 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 30).

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III. Fundamentos Jurídicos En el presente apartado se expondrá la normativa que fundamenta jurídicamente la demanda incoada. La presente acción tiene por objeto la defensa del derecho a la salud, a la dignidad y a la igualdad, entre otros, de los habitantes del espacio físico descripto en el apartado de los hechos. La afectación de este estos derechos se produce por la omisión del Estado de garantizar servicios públicos de higiene y mantenimiento del edificio, lo que generó un basural que produce efectos en la salud de las personas. El orden de exposición —dado por los consecutivos subtítulos— está determinado por el orden lógico mencionado. De esta forma, primero se describirá la normativa que obliga al Estado a proporcionar el servicio que está omitiendo prestar, para luego analizar puntualmente esta conducta omisiva antijurídica. Seguido a ello, se procederá a enunciar los derechos que se ven afectados por dicha conducta, los cuales giran principalmente en torno al derecho a la salud, a la dignidad y a la igualdad. III. 1. Obligación jurídica de proveer los servicios públicos de higiene urbana y red cloacal A nivel legislativo federal, encontramos la Ley Nº 25.916 de presupuestos mínimos de protección ambiental para la “gestión integral de residuos domiciliarios”, que establece la regulación jurídica de la generación, disposición inicial, recolección, transferencia, transporte, tratamiento y disposición final de aquellos elementos, objeto o sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de actividades humanas son desechados y/o abandonados (arts. 2º y 3º). El objetivo de la ley es lograr un adecuado y racional manejo de los residuos domiciliarios mediante su gestión integral, a fin de proteger el ambiente y la calidad de vida de su población. El artículo 5º indica que las autoridades competentes para la aplicación de dicha norma serán los organismos que determinen cada una de las jurisdicciones locales, estableciendo una obligación de aplicación de la norma descentralizada en materia de provisión de este servicio público. Los capítulos IV y V regulan la recolección, transporte, tratamiento, transferencia y disposición final de los residuos, indicando en el artículo 13 (a los fines que importan en la presente acción judicial) que las autoridades competentes deberán garantizar que los residuos domiciliarios sean re-

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colectados y transportados a los sitios habilitados mediante métodos que prevengan y minimicen los impactos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población. A nivel local, el artículo 17 de la CCABA dispone que la Ciudad “[a] siste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”; en esa misma línea, su artículo 18 establece la promoción del desarrollo humano y económico equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio. Por su parte, el artículo 104 CCABA, inciso 13, dispone que el Jefe de Gobierno aplica las medidas que garantizan los derechos de los usuarios y consumidores consagrados en las Constituciones nacional y local y en las leyes, a la vez que ejecuta y presta servicios públicos por gestión propia o a través de concesiones (inc. 23). Esto significa que no solamente pesa sobre el Poder Ejecutivo el deber de ejecución de los servicios públicos que determinen el legislador y las necesidades de los habitantes de la Ciudad, sino que además, la constitución local determina que dicha ejecución debe efectuarse en base a los principios de igualdad e inclusión social que rigen la totalidad de nuestro ordenamiento. Por otra parte, a nivel legislativo local encontramos la Ley Nº 210, orgánica del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, que entiende como servicio público a los efectos de la aplicación de dicha ley, al servicio de higiene urbana (art.2º inc. c). Por su parte, el artículo 1º de la Ley Nº 992, reza “[d]eclárase como un Servicio Público a los Servicios de Higiene Urbana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, quedando expresamente consagrada esta actividad como un servicio público. A finales de 2011 la Legislatura local sanciona la Ley Nº 4120, estableciendo, en el marco de los dispuesto por las leyes locales Nº 992 y 1854 y nacional Nº 25.916, el marco regulatorio del Servicio Público de Higiene Urbana (SPHU) de la Ciudad, a través de la cual se fijan las prescripciones, modalidades y condiciones que debe cumplir dicho servicio. Entre sus objetivos más importantes a los fines de la presente acción se encuentran: promover la reducción de la generación de residuos, el tratamiento, la selección domiciliaria en origen y la formación de una conciencia de preservación ambiental en el ámbito industrial, comercial, de los usuarios y los consumidores; alentar la recuperación, reciclado, reutilización, aprovechamiento y valorización de residuos en el ámbito de los generadores, los usuarios, los consumidores y los gestores de residuos; asegurar que la gestión de residuos se realice de modo que no ponga en peligro la salud humana y atente contra

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la conservación de un ambiente sano y equilibrado apto para el consumo y el desarrollo humano y las generaciones futuras; prestar un servicio eficiente, cumpliendo la normativa vigente, el contrato y los planes aprobados con los recursos asignados; y mantener la higiene pública a efectos de prevenir daños en la salud y el medio ambiente, en un todo de acuerdo con las normas vigentes e inherentes al servicio regulado. Más específicamente, su artículo 8º indica que el Servicio Público de Higiene Urbana comprende la “gestión general de residuos”, esto es la recolección, transporte separación, clasificación, valorización y disposición final de los residuos sólidos urbanos; las tareas de barrido y limpieza; actividades públicas y privadas encaminadas a la capacitación y la formación de criterios de la industria, el comercio y los usuarios y los consumidores tendientes al logro de los objetivos establecidos en los artículos 26, 27, 28, 29, 30, 31 y concordantes de la CCABA, las Leyes Nº 992 y 1854; y finalmente, todas las acciones y prestaciones destinadas a garantizar óptimos niveles de limpieza de la Ciudad en condiciones ambientalmente sustentables en el marco de la normativa vigente y en particular de la Ley Nacional Nº 25.916. Asimismo, la Ley de Ministerios Nº 4013 contempla expresamente la competencia de la Ciudad, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Espacio Público, de “regular y controlar los servicios de higiene urbana y el tratamiento, recuperación y disposición de los residuos” (art. 25 inc. 10). En relación al marco normativo descripto, la Cámara del fuero ha dicho: “[d]e la lectura integrada de las normas mencionadas y principios generales aplicables a la materia, cabe concluir entonces que existe en cabeza del Gobierno de la Ciudad la obligación de asegurar la prestación de los servicios públicos —entre el que se cuenta el de higiene urbana— por sí o por terceros, de modo universal, igualitario y equitativo, arbitrando los medios para compensar o superar las dificultades de acceso que, por diversas razones, puedan presentarse entre los habitantes o zonas de la Ciudad. A ello cabe agregar que también la CN y diversas leyes imponen al Poder Ejecutivo la realización de campañas de concientización en materia ambiental y de reducción de residuos sólidos, obligación a la que le resulta extensible el mandato de igualdad real y compensación de deficiencias que emana de las normas constitucionales ya referidas. No se trata, entonces, de menciones genéricas efectuadas por el constituyente y el legislador sino normas específicas y precisas, que el Tribunal estima operativas y de

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cumplimiento exigible, en tanto se presenten las circunstancias para ello (…) no solo existe una concreta y expresa obligación normativa en el sentido de extender a dicha área, como mínimo, una equivalente prestación del servicio de higiene urbana que el destinado al resto de la Ciudad; sino que el estado debe asimismo intensificar su acción al respecto para, progresivamente, superar las desigualdades que en la materia allí se presentan” (El resaltado no obra en el original). Cámara de Apelaciones en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala II, “ASOCIACION CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA c / GCBA”, 07-12-2006. Exp. 18.112/0. Con respecto al tendido de la red cloacal, dado que a través de la Ley Nº 21.833 del año 1978, la titularidad del dominio del inmueble bajo examen fue transferida a la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, la obligación de efectuar la obra de tendido de la red cloacal que vaya desde la vía pública, al interior del edificio pesa —sin más— sobre este ámbito de la administración pública. Sin necesidad de adentrarnos en el análisis pormenorizado de esta ley, de la simple lectura de la normativa expuesta surge de forma clara la obligación jurídica de la administración pública de la Ciudad, de proveer el Servicio Público de Higiene Urbana, teniendo una obligación constitucional de proveer aún un mejor servicio en aquellas áreas de la Ciudad en donde se radique la población que se encuentre en una situación socioeconómica más desfavorable que el resto de la Ciudad, y más aún si hablamos de una situación de vulnerabilidad social. III. 2. Conducta antijurídica impugnada. En este apartado corresponde analizar si la conducta del GCBA se ajusta al conjunto de normas que rigen nuestro ordenamiento jurídico. De las constancias de la causa surge que la propia demandada acepta los hechos que se describen en el aparatado correspondiente a los hechos de la presente acción. Tal como consta en la resolución elaborada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, a raíz de una solicitud efectuada por dicho organismo, el Departamento de Salud Ambiental —dependiente del Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires— efectuó un relevamiento en el cual pudo observar que en el edificio conocido como “Elefante Blanco” la “… provisión de agua para consumo humano no segura, red cloacal insuficiente y en malas condiciones, acumulación de agua de precipitaciones y servidas, pre-

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sencia de plagas (roedores, cucarachas, mosquitos, etc.), basura acumulada en gran volumen, diversidad y cantidad…”;30 también constató que “… [e]n el Análisis de las Consultas por Problemas de Salud asociados a Factores ambientales adversos se observa que las enfermedades ligadas al agua (de transmisión hídrica) superan el promedio de la CABA. Lo mismo ocurre con la ectoparasitosis (pediculosis, sarna), impétigo y otras enfermedades de la piel…”.31 Asimismo, la Defensoría del Pueblo cita un documento elaborado por el precitado organismo dependiente de la administración pública y el cual se encuentra agregado al Expediente Nº 5022/11, que indica “…[d]e las condiciones ambientales de esta población evaluamos la existencia de un riesgo aumentado para la salud de la población de padecimiento de enfermedades ligadas al agua (infecciones intestinales como diarreas, parasitosis, algunas meningocefalitis, hepatitis, cólera, dengue, fiebre tifoidea, leptospirosis y otras) por las condiciones de la red de agua, cloacas y agua estancada. Además enfermedades ligadas a la basura y plagas: dengue, mordeduras de roedores, enfermedades transmitidas por moscas, fiebre amarilla, enfermedades intestinales por contaminación de los alimentos, las transmitidas por roedores (leptospirosis, hantavirus, fiebre por mordeduras de ratas, entre otras). También enfermedades infecciosas de la piel y alergias. Encontramos a la población angustiada y nos refirieron stress y alteraciones del sueño, frente a la irremediable presencia de roedores en sus casas, caminando por encima de los niños por las noches y destruyendo objetos mobiliarios, paredes, ropa, alimentos, documentos y papeles. Tenemos que agregar que existe riesgo de accidentes por desprendimiento de alguna parte edilicia, quemaduras, electrocución, mordeduras por animales (con riesgo de infecciones de heridas y rabia), intoxicación por gas (los roedores comen las mangueras de las estufas según refieren los vecinos), intoxicación por ingestión de venenos en niños…”.32 Es destacable también que el propio IVC reconoce su competencia concurrente respecto al predio en cuestión, a pesar de lo cual no efectúa las obras necesarias para la concreción de las obras necesarias para 30- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, pp. 7 y 11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21). 31- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 7 (Fs. 722 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar - Actuación OAD ML Nº 053/2011) y Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/1111 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y 29). 32- Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, Resolución N° 2332/12, 17 de agosto de 2012, p. 15. Copia certificada de la respuesta del Departamento de Salud Ambiental a la Defensoría del Pueblo en el marco de la Actuación Nº 5022/11 (Documentación identificada como Anexo Nº 21 y 29).

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sanear el predio. De la prueba documental ofrecida obra la respuesta que dicho organismo efectúa al Oficio Nº 100 OAD-Mataderos, el cual solicita se detallen sus competencias respecto al edificio en cuestión. En su respuesta indica “[a]l respecto, corresponde señalar que conforme lo establece la Ley Nº 1251 al Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires le corresponde ‘propender a reducir, mediante políticas activas, el déficit habitacional, de equipamiento comunitario, infraestructura y servicios, que se registran en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, juntamente con las secretarías correspondiente del Poder Ejecutivo.’ No obstante ello, se hace conocer a esa Instancia que este Organismo está abocado a implementar diferentes soluciones para la problemática social que presenta el referido edificio. Sin perjuicio de ello, el Jefe de Gobierno por Decreto Nº 1.73933, del 28 noviembre del 2007 transfirió el predio en cuestión a la órbita del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, quedando, de esta manera, normativamente, fuera de la órbita dominial de este Instituto”.34 Con ello, es el propio organismo el que reconoce su competencia sobre el predio, y además indica que su competencia es concurrente con la del ministerio que ostenta la titularidad dominial del edificio. La descripción efectuada por la demandada no puede llevar a otra conclusión más que este panorama es producto del abandono del Estado, que no sanea el espacio cuya titularidad ostenta, ni provee el apto tendido de red cloacal ni el correspondiente acceso al agua. Hoy en día la situación fáctica descripta se está produciendo y el Gobierno sigue omitiendo sanear el ex Centro de Salud Mataderos. No es necesario mayor esfuerzo retórico para demostrar que a raíz de la omisión administrativa se ven vulnerados derechos fundamentales de los seres humanos que habitan el Complejo Ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”. La presente acción no es una mera revisión de la legalidad de esta omisión, sino que se efectúa debido a que la misma provoca una vulneración tanto directa de los derechos más elementales de los habitantes de dicho asentamiento, como son el derecho a la vida, a la salud, a un ambiente sano, al principio de igualdad y autonomía personal como indirecta de muchos otros de los derechos y garantías consagrados en nuestro ordenamiento jurídico, desde que todos los derechos económicos, sociales, y culturales están interrelacionados de forma tal que 33- Decreto 1739/GCABA/07. Transfiere al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales el inmueble sito en Avenida Perón sin número y en Piedrabuena 3292 y en Av. Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo Nº 4). 34- Respuesta del I.V.C - al Oficio Nº100- OAD MataderosLiniers/11 (Documentación identificada como Anexo Nº 14).

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la vulneración a uno de ellos, nunca implicará la vulneración exclusivamente a ese derecho, sino también a muchos otros que se encuentran relacionados al mismo. Así, no puede pensarse en una educación adecuada en un escenario en el cual un niño, niña o adolescente, debe faltar a la escuela por encontrarse con alergia por mosquitos o estudiar en su casa rodeado de excremento de ratas, un olor putrescente, insectos picándoles la piel o con malestar físico por virus gastrointestinales. De esta forma también —y es innecesario graficar por qué— se está vulnerando su derecho a una alimentación adecuada, a una vivienda digna, a un nivel de vida adecuado y al agua, todo ello sin perjuicio del resto de las condiciones habitacionales deficientes en las que viven los habitantes del asentamiento en cuestión. Con la presente acción entonces, se está acudiendo al Poder Judicial para que detenga y revierta el estado ilegal de cosas corroborado por el Ministerio Público y por la propia demandada, la falta de voluntad de la administración pública para hacerlo. Tal como expresara el Dr. Balbín en su voto en un caso muy similar al que se plantea en la presente acción “… no es posible en términos jurídicos, y de conformidad con el marco jurídico vigente (art. 43, segundo párrafo, CN, y 14, segundo párrafo, CCABA), reconducir los derechos fundamentales, reduciéndolos a la posición de simples usuarios de servicios públicos. En efecto, el objeto de debate aquí es el derecho a la inclusión social y a vivir en condiciones dignas, como manifestaciones propias del principio de autonomía individual, pues sólo así es posible garantizar que cada persona pueda elegir y materializar su propio plan de vida” (el resaltado no obra en el original). Cámara de Apelaciones en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala I, “ASOCIACION CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA c / GCBA”, 13-12-2012 .Exp. Nº 25.818. III. 3. Derechos Vulnerados. La conducta impugnada produce una lesión de derechos actual e inminente, debido a que la situación fáctica descripta está no solo lesionando de forma efectiva los derechos que a continuación se exponen, sino que también lo hará de forma inminente, desde que si las condiciones actuales se mantienen constantes, no puede inferirse más que las consecuencias en la salud de los afectados que produce la causa, también se mantendrán constantes. Es por ello que el presente amparo se interpone ante un daño actual y uno inminente, de acuerdo a los artículos 43 CN y 14 CCABA.

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III. 3. 1. Derecho a la Salud. Cabe comenzar destacando, como la ha hecho en numerosas oportunidades nuestro Máximo Tribunal Federal, que “la persona humana es eje y centro de todo el sistema jurídico y, en tanto fin en sí misma, resulta inviolable y constituye un valor fundamental, con respecto al cual los restantes tienen siempre carácter instrumental (CSJN, Fallos, 316:479, entre otros)”. A partir de ello, no caben dudas de la importancia y el valor primordial que tiene, en nuestra comunidad jurídica, el derecho a la vida. En este sentido, constituye un prerrequisito que condiciona el goce y disfrute de todos los demás derechos humanos y se relaciona con el derecho a vivir dignamente, es decir, en condiciones adecuadas que respeten la dignidad de la persona. Asimismo, debemos recordar lo normado por los instrumentos internacionales a los que nuestro país ha adherido y a los cuales la CNle ha otorgado jerarquía constitucional en su artículo 75 inc. 22. Así, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “toda persona tiene derecho a que se respete su vida” (art. 4.1.). En este orden de ideas, la Convención de los Derechos del Niño prescribe en su artículo 6 pto. 1 que “[l]os Estados Partes reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida”. Sobre la base de este derecho a la vida, la doctrina ha entendido que pueden derivarse diferentes derechos que resultan protectorios de bienes jurídicos vinculados directamente con aquella. En este sentido es que se ha dicho que el derecho a la vida “se descompone en cuatro elementos esenciales, a saber: a) el derecho a la alimentación adecuada, b) el derecho a contar con agua potable, c) el derecho a la vivienda y d) el derecho a la salud”.35 En la CN histórica, el Derecho a la Salud no encontraba protección explícita. En consecuencia, Germán Bidart Campos explicaba que “el derecho a la salud es colorario del derecho a la vida amparado implícitamente dentro de las garantías innominadas (art. 33 de la CN), de manera tal que todo desconocimiento de ese derecho queda descalificado como inconstitucional, pudiendo buscarse la vía de amparo para hacerlo efectivo (art. 43 de la CN) ”.36 La jurisprudencia federal ha sido consistente con esta idea: el derecho a la salud es un presupuesto esencial para el aseguramiento del de35- cf. Bengoa, José —Coordinador del Grupo ad hoc—, “Pobreza y Derechos Humanos. Programa de Trabajo del Grupo ad hoc para la realización de un estudio tendiente a contribuir a las bases de una declaración internacional sobre los derechos humanos y la extrema pobreza”, E/CN.4/Sub.2/2002/15, 25/06/2002, pp. 3 y 4, párrafos 4, 15 y ss. 36- Bidart Campos, Germán, “Derecho a la Salud”. Artículo publicado en Revista La Ley.

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recho a la vida. Cabe recordar que desde antiguo nuestra Corte Suprema ha señalado que el Estado está obligado a proteger la salud pública (Fallos: 31:273) pues el derecho a la salud está comprometido dentro del derecho a la vida que es “el primer derecho natural de la persona humana preexistente a toda legislación positiva que, obviamente, resulta reconocido y garantizado por la Constitución nacional” (Fallos 302: 1284; 310:112). También ha dicho que el hombre es eje y centro del sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo —más allá de su naturaleza trascendente— su persona es inviolable y constituye un valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316:479). De igual modo se ha entendido que en el Preámbulo de la CN “ya se encuentran expresiones referidas al bienestar general, objetivo preeminente en el que, por cierto, ha de computarse con prioridad indiscutible, la preservación de la salud” (Fallos: 278:313). El vínculo inescindible entre ambos derechos —a la vida y a la preservación de la salud— ha llevado al Alto Tribunal a reconocer, en numerosas oportunidades, “la obligación impostergable” que tiene la autoridad pública de garantizarlos mediante acciones positivas, en tanto se han asumido compromisos internacionales explícitos encaminados a promover y facilitar las prestaciones de salud que requiere la población en aras del disfrute del derecho de todas las personas a disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental (conf. en este sentido, por todos, Fallos: 323:3229, “Campodónico de Beviacqua”). Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Asociación Benghalensis y otras c. Estado Nacional”37 consideró que “el derecho a la salud constituye un bien fundamental en sí mismo que, a su vez, resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía personal (art. 19, CN). El derecho a la vida, más que un derecho no enumerado en los términos del artículo 33 de la CN, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los derechos reconocidos expresamente requiere necesariamente de él. A su vez, el derecho a la salud, máxime cuando se trata de enfermedades graves, está íntimamente relacionado con el primero y con el principio de la autonomía personal (art. 19, CN), toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida —principio de autonomía”. A partir de la reforma constitucional de 1994, el derecho a la salud se encuentra expresamente reconocido con jerarquía constitucional, a 37- CSJN, “Asociación Benghalensis y otros c. Estado nacional” resuelto el 1 de junio de 2000. La Ley, 2001-B, 126.

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través de la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de los tratados, convenciones y declaraciones que integran el derecho internacional de los derechos humanos, receptado en el artículo 75, inciso 22, CN “... en las condiciones de su vigencia...”, debiéndoselos entender “complementarios” de los derechos y garantías reconocidas por nuestro Texto Fundamental, en tanto “no derogan artículo alguno de [su] primera parte”. En este sentido, el artículo XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece que toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas, entre otras, a la asistencia médica, correspondiente al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad. El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho de toda persona al disfrute del nivel más alto posible de salud física y mental (apartado 1º), estableciendo, además, el deber del estado de adoptar medidas a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, en particular mediante la prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas (apartado 2º, inc. c) así como también la creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (apartado 2º, inc. d). El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Protocolo de San Salvador”) establece que toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social (apartado 1º). Con el fin de hacer efectivo este derecho, los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar medidas para garantizarlo (apartado 2º), en particular: a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad; b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado; c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas; d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole; e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.

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Asimismo, y en lo que respecta a la garantía de este derecho y el grupo de los niños, niñas y adolescentes, la Convención de los Derechos del Niño prescribe en su artículo 24 que “1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios. 2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para: a) Reducir la mortalidad infantil y en la niñez; b) Asegurar la prestación de la asistencia médica y la atención sanitaria que sean necesarias a todos los niños, haciendo hincapié en el desarrollo de la atención primaria de salud”. Finalmente, cabe recordar que en el nivel nacional impera la Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Ley 26.061), que en su artículo 14 establece que “Los Organismos del Estado deben garantizar: (…) Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a la atención integral de su salud, a recibir la asistencia médica necesaria y a acceder en igualdad de oportunidades a los servicios y acciones de prevención, promoción, información, protección, diagnóstico precoz, tratamiento oportuno y recuperación de la salud”. En lo que respecta al ámbito local, en el artículo 20 de la constitución local se establece que “El gasto público en salud es una inversión prioritaria. Se aseguran a través del área estatal de salud, las acciones colectivas e individuales de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación, gratuitas, con criterio de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad”. La Ley 153 —ley básica de salud de la Ciudad— también garantiza “el derecho a la salud integral” (art. 1º). En particular, esta garantía se sustenta, entre otros principios, en una concepción integral de la salud, en la solidaridad social como filosofía rectora del sistema, la cobertura universal de la población, el gasto público como inversión social prioritaria, la gratuidad en las acciones de salud, el acceso y utilización equitativos de los servicios, evitando y compensando desigualdades sociales y zonales y adecuando la respuesta sanitaria a las diversas necesidades (art. 3º, incs. a, d, e, f, g y h). Asimismo, prevé que la autoridad de aplicación —esto es, el nivel jerárquico superior del gobierno local— garantice en el subsector estatal los derechos objeto de tutela (conf. arts. 5º y 8º). Por otra parte, fija como objetivos de este subsector, entre otros, contribuir a la disminución de los desequilibrios sociales, mediante el acceso universal y

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la equidad en la atención de la salud, dando prioridad a las acciones dirigidas a la población más vulnerable; asegurar la calidad de la atención en los servicios; desarrollar un presupuesto por programa, con asignaciones adecuadas a las necesidades de la población; desarrollar una política de medicamentos que garantice calidad, eficacia, seguridad y acceso a toda la población (art. 14, incs. a, g, n y o). Por último, se debe poner de resalto la Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley Nº 114) cuyo artículo 22 reconoce de manera enfática que los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la atención integral de su salud. III. 3. 2. Derecho a un ambiente sano. El derecho a un ambiente sano fue consagrado de forma expresa en la C N en la última reforma; a través de ella, en el capítulo segundo de la parte dogmática, denominado “Nuevos Derechos y Garantías”, el artículo 41 establece: “[t]odos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano (…) [l]as autoridades proveerán a la protección de este derecho (…), a la preservación del patrimonio natural y cultural (…) y a la información y educación ambientales”. El derecho a gozar de un ambiente sano se encuentra también consagrado en numerosos instrumentos internacionales que gozan de jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22). El artículo 11º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, ratificado por el Congreso Federal a través de la Ley Nº 24.658, establece en su inciso 1º que “[t]oda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos” y en el inciso 2º “[l]os Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”. Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) establece en su artículo 24 inc. 1º que “[l]os Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”, y en su inc. 2º “[l]os Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para: (…) c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la

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atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente” (el resaltado no obra en el original); el artículo 29 de dicha convención dispone “[l]os Estados Partes convienen en que la educación del niño deberá estar encaminada a: (…) e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural”. A nivel local, la constitución porteña señala en su artículo 20 que en la Ciudad “[s]e garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente” (resaltado propio), indicando la estrecha vinculación existente entre salud y ambiente. De ello, se desprende la imposibilidad fáctica de asegurar el derecho a la salud de cualquier habitante de la Ciudad, si se omite el cuidado del medio ambiente. Asimismo, establece en su capítulo cuarto las disposiciones relativas al ambiente. En lo que a la presente acción interesa, el artículo 26 indica que “[el] ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano…”. El artículo 27 por su parte, impone los lineamientos generales que debe seguir la política pública en materia de ambiente, señalando que “[l]a Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve: (…) [l]a protección, saneamiento, control de la contaminación (…) [l]a regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado (…) [l]a educación ambiental en todas las modalidades y niveles”. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su artículo 12 incisos1 y 2c) establece “[l]os Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y “[e] ntre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para (…) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”, estableciendo a la higiene ambiental como un aspecto del derecho a la salud amparado por el Pacto, entrañando la adopción de medidas no discriminatorias para evitar los riesgos para la salud que representa el agua insalubre y contaminada por sustancias tóxicas.

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A nivel jurisprudencial, es destacable mencionar que el derecho a un ambiente sano ha sido interpretado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el siguiente sentido: “[e]l reconocimiento de status constitucional del derecho al goce de un ambiente sano (…) no configuran una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del porvenir, supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos, federales o provinciales, sino la precisa y positiva decisión del constituyente de 1994 de enumerar y jerarquizar con rango supremo a un derecho preexistente …” (CSJN “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios, daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo. Sentencia del 20/06/2006) El derecho al ambiente sano es un derecho necesario para la vida, por lo que está vinculado estrechamente con esta. Vivir en un entorno saludable (con aire puro, agua limpia, libre de parásitos, virus y plagas) es un presupuesto sine qua non para la óptima salud física y mental de cualquier humano, pero además, concierne directamente al derecho a la dignidad. No puede pensarse en la concreción de ningún otro derecho humano si partimos de la base de que se vive en un ambiente contaminado, por lo que este debe ser inmediatamente garantizado y especialmente atendido por las autoridades públicas. III. 3. 4. Derecho humano al agua y saneamiento. A pesar de que el sentido común indique que el acceso al agua potable es un derecho natural de los seres humanos, es decir, que prescinde de su incorporación a un ordenamiento jurídico positivo para ser reconocido, hasta el año 2002, el derecho humano al agua y saneamiento se encontraba aislado en el marco de los instrumentos internacionales vinculantes, aun cuando existían varios dispositivos de ley suave (softlaw) que hacían referencia a él. Este panorama cambia con la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que abriría paso a una tendencia global que alcanza su punto de inflexión en julio de 2010, con la Resolución 64/292 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que declara al derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial.38 En efecto, en el marco del 29º período de sesiones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que se llevaron a cabo en 38- Juan Bautista Justo, El derecho humano al agua y al saneamiento frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) , disponible en http://www.eclac.cl/ publicaciones/xml/8/49558/Elderechohumanoalagua.pdf

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Ginebra, del 11 a 29 de noviembre de 2002, se dictó la Observación General Nº 15, una más de entre la veintena de documentos que constituyen por excelencia la interpretación que del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) hace su órgano internacional de aplicación, lo cual les confiere a estos instrumentos un peso legal decisivo. De acuerdo a la mencionada observación general, en el párrafo primero del artículo 1139 del PIDESC se enumeran una serie de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, “incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados”, y son indispensables para su realización. De acuerdo a la Observación General 15, el uso de la palabra “incluso” indica que esta enumeración de derechos no pretendía ser exhaustiva: así, el derecho al agua se encuentra claramente en la categoría de las garantías indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia. El documento afirma también que el derecho al agua está indisolublemente asociado al derecho al más alto nivel posible de salud (art. 12, párrafo 1),40 al derecho a una vivienda y a una alimentación adecuadas (art. 11, párrafo 1) y que debe considerarse conjuntamente con otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, en primer lugar el derecho a la vida y a la dignidad humana. La Observación General 15 continúa describiendo el contenido normativo del derecho al agua, pero sin perjuicio de la importancia de la totalidad del texto, a los fines de la presente acción importa destacar dos puntos: por un lado el principio de no discriminación e igualdad y por el otro el contenido básico de la obligación que tiene el Estado de garantizar de forma inmediata —y de forma progresiva— el mencionado derecho. No discriminación e igualdad Sumado a lo que se expondrá en el apartado que abordará la vulneración al principio de igualdad y no discriminación, en la especie el documento indica que “[l]a obligación de los Estados Partes de garantizar el ejercicio del derecho al agua sin discriminación alguna (art. 2º, 39- Artículo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 40- Artículo 12: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.

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párr.2) y en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres (art. 3º) se aplica a todas la obligaciones del Pacto (…) Los Estados Partes deberán adoptar medidas para eliminar la discriminación de facto basada en motivos sobre los que pesen prohibiciones en los casos en que se prive a personas y grupos de personas de los medios o derechos necesarios para ejercer el derecho al agua (…). Aunque el derecho al agua potable es aplicable a todos, los Estados Partes deben prestar especial atención a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en particular las mujeres, los niños, los grupos minoritarios, los pueblos indígenas, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos, los trabajadores migrantes, los presos y los detenidos. En particular los Estados Partes deben adoptar medidas para velar por que: (…) b) No se impida a los niños ejercer sus derechos humanos por falta de agua potable en las instituciones de enseñanza y los hogares o a causa de la carga que supone la obtención de agua”. Obligaciones básicas Por otro lado, es importante remarcar las obligaciones básicas de los Estados, desde que éstas no son de ejecución progresiva, sino que es un piso mínimo que debe garantizarse de forma inmediata, a saber: a. “Garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades;

b. Asegurar el derecho al acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial a los grupos vulnerables o marginados; c. Garantizar el acceso físico a instalaciones o servicios de agua que proporcionen un suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un número suficiente de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren a una distancia razonable del hogar; d. Velar por que no se vea amenazada la seguridad

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personal cuando las personas tengan que acudir a obtener el agua; e. Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles; f. Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales sobre el agua para toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados y periódicamente revisados en base a un proceso participativo y transparente; deberán prever métodos, como el establecimiento de indicadores y niveles de referencia que permitan seguir de cerca los progresos realizados; el proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberán prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados; g. Vigilar el grado de realización, o no realización, del derecho al agua; h. Poner en marcha programas de agua destinados a sectores concretos y de costo relativamente bajo para proteger a los grupos vulnerables y marginados; i. Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados.” Desde que esta observación general tiene plena operatividad en todo el territorio de la República Argentina, es necesario que V. S. ordene al Gobierno efectuar su aplicación, teniendo en consideración en el presente caso, tanto el principio de no discriminación (que impone una protección jurídica agravada de la situación en la que se encuentran los grupos desaventajados) como el contenido básico e inmediatamente reclamable del derecho en cuestión, lo que lleva a descartar consideraciones relativas a la progresividad y obligación de medios de los Estados Partes para dar cumplimiento a la enumeración efectuada por el Comité.

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III. 3. 5. Principio de igualdad y no discriminación. La CN en su artículo 16 y en diversos tratados con jerarquía constitucional consagra y protege la garantía de igualdad ante la ley. En particular, estos instrumentos internacionales introducen en forma expresa el derecho a la igualdad, la prohibición de discriminar y la obligación imperativa de proteger los derechos fundamentales contra cualquier tipo de discriminación.41 Tanto por la CCABA (art. 11º) como por la CN (art. 16), la Ciudad se ha comprometido a asegurar la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso igualitario a los servicios públicos. En efecto, el artículo 11 de la Ley Fundamental porteña establece que “[t]odas las personas tienen idéntica dignidad y son iguales ante la ley. (…) La Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad” (el resaltado no obra en el original). A nivel federal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado que “la igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en iguales circunstancias se concede a otros; de donde se sigue que la verdadera igualdad consiste en aplicar la ley en los casos ocurrentes, según las diferencias constitutivas de ellos y que cualquier otra inteligencia o excepción de este derecho es contraria a su propia naturaleza y al interés social”.42 El deber del Estado de asegurar el acceso a todos los niños, niñas y adolescentes y personas afectadas en su salud mental de la Ciudad, a los mismos servicios públicos que el resto de los habitantes, posee un fuerte fundamento igualitario. En este sentido, el Estado a través de la prestación del Servicio Público de Higiene Urbana, cumple una función esencialmente igualadora. Es decir, los niños, cualquiera sea su origen social o económico, se encuentran en condiciones de reci41- Artículo 2 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; artículos 1.1. y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículos 2 y 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículos 2 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 42- Fallos 105:273; 117:229; 153:67, entre otros.

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bir igual atención sanitaria e iguales herramientas para su desarrollo físico y psíquico, desde que la omisión del Estado en sanear el predio de referencia provoca en los niños, niñas y adolescentes un perjuicio en salud que impide que puedan desarrollar su vida con normalidad. Esta idea se condice con una noción igualitaria de la justicia. En este sentido, Rawls sostuvo que entre los deberes de un Estado consistentemente comprometido con la justicia de sus instituciones básicas se encuentra el deber ineludible de revertir desigualdades moralmente arbitrarias.43 Estas desigualdades son aquellas que se producen por situaciones en las que los individuos no se encuentran posibilitados de elegir y, a pesar de ello, sus consecuencias son proyectadas en sus planes de vida. Cuando se afecta el acceso a ciertas prestaciones básicas para el desarrollo psicofísico, social y para la dignidad de las personas, no sólo no se cumple con el objetivo igualador mencionado, sino que además la violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación de los niños y niñas se produce en razón de que muchos de ellos resultan arbitrariamente excluidos de la posibilidad de recibir dichas prestaciones. Es sabido que el Servicio Público de Higiene Urbana debe ser prestado a todos los ciudadanos con independencia de su posición económica, dado que su prestación reviste tal importancia y basicidad, que es el Estado el que ostenta su titularidad, pudiendo efectuar la prestación del servicio por sí mismo, u otorgando su concesión a terceros, pero en ningún caso puede dejar de proveer dicho servicio a los habitantes del territorio sobre el que tiene soberanía. Asimismo, este servicio público se relaciona de forma muy estrecha con el derecho a la salud, dado que no puede concebirse vivir en un ambiente libre de enfermedades y plagas si no existe un correcto sistema de gestión de residuos orgánicos e inorgánicos. La Corte Interamericana, en análogo criterio, tiene dicho que la obligación de garantía que impone el artículo primero de la Convención Americana (relativo al principio de igualdad) —en su vinculación con lo dispuesto en el artículo siguiente— “no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (cf. Caso “Velásquez Rodríguez”, cit., párr. 167; “Godínez Cruz”, párr. 176; “Hilaire, Constantine y Benjamín y otros”, cit., párr. 213). Asimismo, aclaró la Corte Interamericana de Derechos Humanos 43- Cfr. Rawls, J.; Teoría de la justicia; FCE, México, 2001, cap.1.

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en el marco de una consulta sobre la condición jurídica y los derechos del niño que ya no es suficiente con que el Estado se abstenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familiares del niño, sino también que, según las circunstancias, adopte providencias positivas, entre otras de carácter económico, social y cultural, para asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos, deberes estos que se orientan a proveer medidas necesarias para que la vida revista condiciones dignas (Opinión Consultiva OC-17/02). Existen dos formas genéricas de discriminación: la activa que es el resultado de la regulación o de las políticas o acciones de las autoridades y organismos gubernamentales, y la pasiva, que, como en el caso, es consecuencia de la falta de realización o implementación de las reformas, prácticas o políticas imprescindibles para superar un determinado problema de desigualdad. En este caso, aun cuando no haya una norma expresa en contrario, la inexistencia de la provisión del mencionado servicio público vulnera de forma muy clara el principio de igualdad, por su impacto diferenciado sobre ciertos grupos particulares. Como lo ha dicho la doctrina, la discriminación y la afectación al principio de igualdad no se mide por la “intención” de las decisiones, acciones u omisiones que la ocasionan, sino por el “efecto” que producen.44 En el caso, la omisión estatal de asegurar un entorno ambientalmente viable para vivir de forma tal que no afecte la salud, produce un impacto diferenciado en la calidad de vida —en todo sentido posible— de aquellos niños que no pueden tener acceso al sistema. En definitiva, al incumplir con su obligación de proveer el Servicio Público de Higiene Urbana, el Gobierno contribuye a reproducir las injusticias sociales y económicas existentes, en cuanto son precisamente los niños y niñas más desaventajados socioeconómicamente quienes sufren mayores perjuicios. En el caso, la irrazonabilidad del trato que el Estado depara a algunos niños y niñas resulta manifiesta, todo ello sin una justificación que pueda explicar tal distinción, y los coloca en una situación de desventaja frente a los niños que sí reciben esta atención primaria. Situación que, además de ello, impide el pleno goce de los derechos a la salud, a la vida y a un ambiente sano. III. 3. 6. Principio de autonomía personal. El artículo 19 de la CN establece que “[l]as acciones privadas de los 44- Cfr. Nino, Ezequiel.; “Efecto o intención: cuál debería ser el requisito en los casos de discriminación”; en Alegre y Gargarella (comp.), El derecho a la igualdad, LexisNexis, Bs. As., 2007, pp. 227-251.

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hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están solo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados”. Este artículo consagra el principio de autonomía personal. En el ámbito local, el principio de autonomía personal se encuentra reconocido en el artículo 11 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en cuanto dispone que “[l]a Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad”. En particular respecto de los niños, niñas y adolescentes, la CDN contiene diversas normas que implican una consagración jurídica del principio de su autonomía progresiva. En este sentido, el artículo 5º unge normativamente el hecho de que la autonomía no se adquiere de manera automática al llegar a la mayoría de edad sino que puede ser obtenida de manera previa, de conformidad con la evolución de las facultades de los niños, niñas y adolescentes. Asimismo, el artículo 12 reconoce el derecho de los niños, niñas y adolescentes a expresar su opinión libremente en todos los asuntos que lo afecten, y que sus opiniones deben ser tomadas debidamente en cuenta, de acuerdo a su estado de madurez y edad. Por su parte, la normativa nacional y la normativa local también contienen este principio (art. 24 Ley 26.061 y art. 5 Ley 114). Conforme señala Carlos Nino, “[l]a autonomía constituye un principio de fundamentación y justificación de derechos de los individuos, límites y mandatos al Estado. No es un derecho, sino un principio que fundamenta derechos...” (Nino, Carlos Santiago, Ética y Derechos Humanos, Paidós, Bs. As.,1984, p. 223). Asimismo, ha dicho que “este principio prescribe que siendo valiosa la libre elección individual de planes de vida y la adopción de ideales de excelencia humana, el Estado (y los demás individuos) no debe interferir en esa elección o adopción, limitándose a diseñar instituciones que faciliten la persecución individual de esos planes de vida y la satisfacción de los ideales de virtud que cada uno sustente e impidiendo la interferencia mutua en el curso de tal persecución” (p. 204). En este sentido, el principio de autonomía queda configurado como “un conjunto de bienes básicos instrumentales para ‘elegir y materializar planes de vida’, a la que todos los individuos tienen derecho (...) La mayoría de estos bienes son, como se advierte, el contenido protegido por los derechos sociales tal como han sido formulados en las últimas décadas, vinculados con la garantía de ‘un nivel de vida adecuado’

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para ‘el libre desarrollo de la personalidad’” (Maurino, Gustavo, Pobreza, Constitución y Democracia: aportes desde la autonomía personal, en Gargarella, Roberto, Teoría y Crítica del Derecho Constitucional, Tomo II, Abeledo Perrot, 2008. La Corte Suprema aplicó el principio de autonomía personal en varios casos, ordenando al Estado a garantizar el derecho a la salud mediante prestaciones positivas, derecho que consideró estrechamente ligado a la libertad de adoptar un plan de vida (CSJN, “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta c. Ministerio de Salud-Estado Nacional s/acción de amparo-medida cautelar”, 18 de diciembre de 2003; “Floreancig, Andrea Cristina y otro por sí y en representación de su hijo menor H, L. E c. Estado Nacional s/amparo”, 11 de julio de 2006; “Reynoso, Nilda Noemí c. INSSJP s/amparo”, 16 de mayo de 2006). Según la Corte, “el derecho a la salud, máxime cuando se trata de enfermedades graves, está íntimamente relacionado con el principio de autonomía personal, toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida —principio de autonomía”. (“Asociación Benghalensis y otros c. Estado Nacional”, 1 de junio de 2000”). Además, “la salud, merece la máxima tutela, no solo por su prioridad indiscutible, sino también por resultar imprescindible para el ejercicio de la autonomía personal en tanto condiciona la libertad de toda opción acerca del proyecto vital” (“Barria, Mercedes Clelia y otro c/Chubut, Provincia del y otro [Estado Nacional] s/amparo”, 11 de abril de 2006. La jurisprudencia del fuero también ha afirmado que “el derecho a la salud se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la vida y el principio de la autonomía personal” (Cám. Apel. Cont. Adm. yTrib., Sala I, “Lazzari, Sandra I. c/ O.S.B.A. s/ otros procesos incidentales”, 31 de diciembre de 2002. Además, ha sostenido que “[e]sta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida. El Estado no solo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (Cám. Apel. Cont. Adm. y Trib., Sala I, “Pérez, Víctor Gustavo y otros c. GCBA s/ amparo”, 26 de enero de 2001, y “Sandez, Claudia c. GCBA s/ amparo”, 26 de junio de 2002). En efecto, el principio de autonomía “comprende el derecho de no interferencia y el deber del estado y de los otros de no coartar acciones autónomas. Pero, a su vez, exige comportamientos activos por parte del Estado que hagan posible la inclusión social y, consecuentemente, el goce de los derechos fundamentales. Es decir, y en síntesis, prestaciones negativas y positivas por

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el Estado” (Cám. Apel. Cont. Adm. y Trib., Sala I, “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c. GCBA s/ amparo”, 18 de julio de 2007). En suma, como fuera señalado, el principio constitucional de autonomía prescribe que toda persona tiene derecho a la libre adopción y materialización de sus planes de vida. Ello implica que las personas deben gozar de los medios indispensables de modo de poder elegir y materializar dichos planes. En virtud de ello, el Estado tiene la obligación de proveer un bien íntimamente conexo con el desarrollo de la autonomía personal, tal como la provisión del servicio de higiene necesario para el pleno desarrollo de las capacidades de los niños, niñas y adolescentes y de las personas con padecimiento en su salud mental. No caben dudas de que, al no poder vivir en un ambiente apto para el normal desarrollo psicofísico, los mismos ven seriamente menguadas sus capacidades, y ello restringe de manera palmaria sus posibilidades de adoptar y materializar libremente sus planes de vida. III. 3. 7. Protección Especial de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. Es claro que toda la normativa mencionada, así como también los estándares internacionales de derechos humanos que hemos desarrollado, se aplican a los niños, niñas y adolescentes. Sin perjuicio de ello, existe un plus de protección de derechos respecto de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes que además deben ser satisfechos con absoluta prioridad. Éste se encuentra regulado a través de la normativa constitucional, los tratados internacionales de derechos humanos específicos sobre derechos de los niños, y la normativa sancionada por el Congreso de la Nación. Así, la reforma constitucional de 1994 incorporó a la Carta Magna federal la obligación estatal de “[l]egislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad” (art. 75 inc. 23). Esta obligación estatal de adoptar medidas de acción positiva en pos de la satisfacción de los derechos fundamentales de los niños resulta concordante con la necesidad de proporcionar al niño una protección especial de derechos, establecida por los instrumentos internacionales de derechos humanos conforme lo señala el Preámbulo de la CDN.

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De la misma manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que de la normativa emanada de la CDN se desprende la obligación positiva del Estado de realizar acciones positivas que aseguren el goce pleno de los derechos por parte de los niños, y consideró que estas acciones deben ser, fundamentalmente, de contenido económico, social y cultural. En este sentido, afirmó que “[e]l pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales de los niños se ha relacionado a las posibilidades del Estado obligado (art. 4º de la CDN), el cual debe realizar el mayor esfuerzo, de manera constante y deliberada, para asegurar el acceso de los niños a esos derechos, y el disfrute de los mismos, evitando retrocesos y demoras injustificadas y asignando a este cumplimiento los mayores recursos disponibles” (Corte IDH, Opinión Consultiva OC-17/02, 28 de agosto de 2002, Serie A Nº 17, párr. 81). Asimismo, dicha obligación estatal ha sido confirmada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva Nº 17 relativa a la Condición Jurídica y Derechos del Niño, que establece diversas pautas esenciales sobre la protección de los niños en el marco del sistema interamericano. En esa oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos desarrolló su interpretación acerca del alcance de las “medidas de protección” establecidas en el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). En primer lugar, afirma que el Estado está obligado a garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de sus derechos. De acuerdo con este principio, la acción u omisión de cualquier autoridad pública dependiente de cualquiera de los poderes del Estado constituye un hecho atribuible al Estado. Este deber general impone a los Estados Partes la obligación de garantizar el ejercicio y disfrute de los derechos humanos en relación con el poder estatal y también respecto del accionar de terceros particulares. En tal sentido, tienen la obligación de promover medidas positivas para proteger a los niños contra los malos tratos, ya sea en relación con las autoridades públicas como en sus relaciones interindividuales o con entes no estatales (párr. 87). Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el Informe Anual del año 1993 destacó el efecto diferenciado que tiene la pobreza y la desigualdad en el goce de los DESC de los niños, niñas y adolescentes. Al mismo tiempo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentó una serie de estándares que resultan liminares. En el año 1999, al resolver el caso conocido como “Niños de la Calle (Villagrán Morales y otros)”, consideró por primera vez la violación del artículo 19

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de la CADH. El tribunal sostuvo allí que “[c]uando los Estados violan, en esos términos, los derechos de los niños en situación de riesgo, como los ‘niños de la calle’, los hacen víctimas de una doble agresión. En primer lugar, los Estados no evitan que sean lanzados a la miseria, privándolos así de unas mínimas condiciones de vida digna e impidiéndoles el ‘pleno y armonioso desarrollo de su personalidad’, a pesar de que todo niño tiene derecho a alentar un proyecto de vida que debe ser cuidado y fomentado por los poderes públicos para que se desarrolle en su beneficio y en el de la sociedad a la que pertenece. En segundo lugar, atentan contra su integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida”. Y expresó además que entre las “medidas de protección” mencionadas en el artículo 19 de la CADH “merecen ser destacadas las referentes a la no discriminación, a la asistencia especial a los niños privados de su medio familiar, a la garantía de la supervivencia y el desarrollo del niño, al derecho a un nivel de vida adecuado y a la reinserción social de todo niño víctima de abandono o explotación”. Dentro de este sistema de protección especial de derechos resulta fundamental destacar la garantía de prioridad absoluta que necesariamente debe regir la formulación, ejecución y prestación de programas destinados a garantizar derechos de niños, niñas y adolescentes. Esta garantía se encuentra específicamente consagrada en la Ley N° 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, cuyo artículo 5° establece: “[…] En la formulación y ejecución de políticas públicas y su prestación, es prioritario para los Organismos del Estado mantener siempre presente el interés superior de las personas sujetos de esta ley y la asignación privilegiada de los recursos públicos que las garanticen (…) Toda acción u omisión que se oponga a este principio constituye un acto contrario a los derechos fundamentales de las niñas, niños y adolescentes. Las políticas públicas de los Organismos del Estado deben garantizar con absoluta prioridad el ejercicio de los derechos de las niñas, niños y adolescentes (…) La prioridad absoluta implica: (…) 3.- Preferencia en la atención, formulación y ejecución de las políticas públicas; 4.- Asignación privilegiada e intangibilidad de los recursos públicos que las garantice; 5.- Preferencia de atención en los servicios esenciales”. Asimismo, en concordancia con la norma federal, la propia Constitución de la Ciudad de Buenos Aires consagra la mentada garantía de prioridad en su artículo 39, y al respecto señala: “[l]a Ciudad reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de sus derechos, les garantiza su protección integral y deben ser informados, consultados y escuchados (...) Se otorga prioridad dentro de las políticas pú-

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blicas, a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que deben promover la contención en el núcleo familiar...”. A la luz de estas normas, es de trascendental importancia tener en cuenta la presencia de niños, niñas y/o adolescentes en un entorno ambiental descripto en el apartado de los hechos de esta acción judicial. La falta de saneamiento del lugar no es ajena a los niños, niñas y adolescentes que habitan entre residuos y plagas en el ex Centro de Salud Mataderos con sus padres. Todo ello, a causa de una violación palmaria no solo de los derechos de dichos niños, niñas y adolescentes, sino también de la prioridad que les concede, con buen criterio, la totalidad del sistema jurídico, tanto nacional, como internacional. Esta garantía de prioridad absoluta que necesariamente debe regir la formulación, ejecución y prestación de políticas públicas y servicios destinados a garantizar derechos de niños, niñas y adolescentes, se suma a la ya mencionada obligación agravada de adoptar acciones positivas, fundamentalmente de contenido económico, social y cultural, que aseguren el goce pleno de los derechos por parte de los niños, consagrada en el artículo 75 inc. 23 de la CN, en el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el Preámbulo de la CDN, y que ha sido desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva Nº 17, relativa a la Condición Jurídica y Derechos del Niño. La garantía de prioridad, entonces, es doble. Es decir, no solo por su situación económica sino también por el hecho de tratarse de niños, niñas y adolescentes. Al respecto, el Comité DESC ha interpretado de forma consistente la prohibición de discriminación (desarrollada en el apartado sobre el principio de igualdad de esta acción) como la obligación del Estado de garantizar una especial protección a los grupos sociales más vulnerables. De esta manera, ha destacado que “aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, causadas sea por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede y se debe en realidad proteger a los miembros más vulnerables de la sociedad” (Comité DESC, Observación General Nº 3, párr. 12). Luego, en las sucesivas Observaciones Generales se ha referido específicamente a las obligaciones del Estado frente a los grupos vulnerables con respecto a cada derecho reconocido en el PIDESC. Se desprende de lo expuesto que el Comité considera que los Estados tienen la obligación de considerar prioritariamente a los grupos vulnerables en el cumplimiento de las obligaciones emanadas del Pacto. En conclusión, ante la presencia de niños, niñas y adolescentes en un grupo familiar que habita el ex Centro de Salud Mataderos, el Esta-

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do debe reforzar su presencia en pos de garantizar los derechos, transformando su vulneración en una cuestión agravada por la prioridad que les otorga el sistema jurídico. III. 3. 8. Protección Especial de Derechos de Personas con Padecimiento en su Salud Mental. Las personas con padecimiento en su salud mental son un sector particularmente vulnerable de la sociedad, motivo por el cual disponen de una protección especial. La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en su resolución 46/119 del 17 de noviembre de 1991, ha adoptado los “Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental”, considerado como el estándar más completo a nivel internacional sobre la protección de los derechos de las personas con padecimientos mentales. Entre los principios se encuentra aquél según el cual “[t]odas las personas que padezcan una enfermedad mental tendrán derecho a ejercer todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros instrumentos pertinentes...” (Principio 5). Pese a que los “Principios” no son ni un tratado ni una convención, constituyen una base para interpretar las obligaciones de los Estados en el caso específico de la salud mental. Los principios mantienen los derechos reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), y fijan los criterios o estándares de interpretación de las obligaciones mínimas impuestas en tales tratados (Kraut, A., Salud mental. Tutela Jurídica, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, p. 201). Por otra parte, corresponde destacar la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que dispone que los Estados se comprometen a “c) [t]ener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad” y con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales “se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio

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de las obligaciones previstas en la presente Convención” (art. 4º). El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha llevado a cabo una importante labor de interpretación de los principios jurídicos internacionales aplicables a las personas con discapacidad. En la Observación General Nº 5 el Comité sostuvo que “las personas con discapacidad tienen claramente derecho a toda la gama de derechos reconocidos en el Pacto. Además, en la medida en que se requiera un tratamiento especial, los Estados Partes han de adoptar medidas apropiadas, en toda la medida que se lo permitan los recursos disponibles, para lograr que dichas personas procuren superar los inconvenientes, en términos del disfrute de los derechos especificados en el Pacto, derivados de su discapacidad” (párr. 5). Asimismo, afirmó que “[l]a obligación de los Estados Partes en el Pacto de promover la realización progresiva de los derechos correspondientes en toda la medida que lo permitan sus recursos disponibles exige claramente de los gobiernos que hagan mucho más que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas para las personas con discapacidad. En el caso de un grupo tan vulnerable y desfavorecido, la obligación consiste en adoptar medidas positivas para reducir las desventajas estructurales y para dar el trato preferente apropiado a las personas con discapacidad, a fin de conseguir los objetivos de la plena participación e igualdad dentro de la sociedad para todas ellas” (párr. 9). Conforme indica el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional, se impone en cabeza del Congreso Nacional “[l]egislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”. Esta obligación estatal de adoptar medidas de acción positiva en pos de la satisfacción de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad resulta concordante con la necesidad de proporcionar a las personas con padecimiento en su salud mental una protección especial de derechos, establecida por los instrumentos internacionales de derechos humanos. En el mismo orden de ideas, la recientemente sancionada Ley Nacional del Derecho a la Protección de la Salud Mental —Ley 26657— reconoce una serie de derechos en cabeza de las personas con padecimiento mental. Asimismo, los derechos desplegados en la Ley 26657 resultan una aplicación concreta de los instrumentos generales de derechos humanos, a una población en especial situación de vulnerabilidad, en este

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caso, personas usuarias de servicios de salud mental. En este sentido, la ley establece que “tiene por objeto asegurar el derecho a la protección de la salud mental de todas las personas, y el pleno goce de los derechos humanos de aquellas con padecimiento mental que se encuentran en el territorio nacional, reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos, con jerarquía constitucional” (art. 1º). La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en igual sentido a lo reconocido a nivel federal, ha regulado un cuerpo normativo específico para las personas con padecimiento mental. En primer lugar, el artículo 21 de la CCABA en su inciso 12 dispone que “[l]a Legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud, conforme a los siguientes lineamientos: Las políticas de salud mental reconocerán la singularidad de los asistidos por su malestar psíquico y su condición de sujetos de derecho...” Pero además, ya desde el año 2000, se encuentra vigente la Ley de Salud Mental —Ley 448—, cuyo objeto es “garantizar el derecho a la salud mental de todas las personas en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (art. 1º). Al mismo tiempo, tanto la jurisprudencia emanada de nuestro más Alto Tribunal como los precedentes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos dan cuenta de la protección especial de las personas con padecimiento en su salud mental. Tal como señalara la CSJN en el fallo “RMJ, “la debilidad jurídica estructural que sufren las personas con padecimientos mentales de por sí vulnerable a los abusos, crea verdaderos ‘grupos de riesgo’ en cuanto al pleno y libre goce de los derechos fundamentales, situación que genera la necesidad de establecer una protección normativa eficaz (...) En esta realidad, el derecho debe ejercer una función preventiva y tuitiva de los derechos fundamentales de la persona con sufrimiento mental, cumpliendo para ello un rol preponderante la actividad jurisdiccional” (“R., M. J. s/ insania”, sentencia del 19 de febrero de 2008. Por otro lado, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos no ha sido ajeno a esta problemática. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Congo” consideró que “en este caso la persona que, según se alega, fue víctima de violaciones a la integridad física, psíquica y moral, padecía de una discapacidad mental. Por lo tanto, la Comisión considera que en el presente caso las garantías establecidas en el artículo 5º de la Convención Americana deben ser interpretadas a la luz de los Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental. Estos principios fueron adoptados por la Asamblea General de

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la ONU como guía interpretativa en lo que se refiere a la protección de los derechos humanos de las personas con discapacidad mental, consideradas por este órgano como un grupo especialmente vulnerable” (CIDH, “Víctor Congo v. Ecuador”, caso 11427, informe 63/99). Finalmente, en el caso “Ximenes Lopes” la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que entre los derechos de las personas con discapacidad se encuentran: “a) El derecho a la vida y a la integridad personal, cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute de todos los demás derechos humanos, no siendo admisibles enfoques restrictivos; b) El derecho al respeto a la dignidad y autonomía de las personas con discapacidad mental y a una atención médica eficaz” (Corte IDH, “Ximenes Lopes vs. Brasil”, sentencia del 4 de julio de 2006, párr. 131). En suma, la comunidad internacional y local han dado amplios pasos en el reconocimiento del estatus jurídico de las personas con padecimientos mentales como sujetos de especial protección. IV. Derechos de incidencia colectiva afectados En primer término, resulta necesario dejar en claro que la omisión denunciada afecta una serie de derechos de todos los habitantes del complejo ex Centro de Salud Mataderos, derechos éstos que son considerados de incidencia colectiva en nuestro sistema constitucional. Además, la pretensión está enfocada en el aspecto colectivo de los derechos vulnerados, y existe un fuerte interés estatal en su protección. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Halabi”, estableció tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. En todos estos supuestos se debe acreditar la existencia de un caso en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional, configuración que depende de cada tipo de categoría a la que se aplique, y que, tal como se desarrollará a continuación, se configura en este caso. Según el criterio de la Corte, los derechos individuales se encuentran previstos en el primer párrafo del artículo 43 de la CN. Se trata de derechos divisibles, no homogéneos, que se caracterizan por la búsqueda de la reparación de un daño esencialmente individual y propio de cada uno de los afectados. En cualquier caso, existe un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por el titular, quien debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión justiciable. En segundo lugar, la Corte menciona los derechos de incidencia

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colectiva que tienen por objeto bienes colectivos. El máximo tribunal destaca dos elementos relevantes: la acción debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo lo que entiende que ocurre cuando pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. En estos casos no existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata de una pluralidad de sujetos únicamente, sino de un bien que tiene naturaleza colectiva Aclara la Corte que estos bienes no tienen como titulares una pluralidad indeterminada de personas, porque ello implicaría que si se determinara el sujeto éste sería el titular, ni tampoco una comunidad en sentido técnico porque ello significaría un régimen de cotitularidad. Se trata, entonces, de bienes que “no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno” (CSJN, “Halabi”, sentencia del 24/02/09, considerando 11). Como segundo punto, la Corte menciona que la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. De este modo, a través de una acción de este tipo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa pero sin un beneficio directo para el individuo que la inicia. En tercer lugar, la Corte establece como categoría de derechos la que se refiere a los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. Esta categoría también se encuentra admitida en el artículo 43 de la Constitución Nacional, segundo párrafo. Como ejemplos, el Máximo Tribunal menciona “los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al medio ambiente y a la competencia, los derechos de los usuarios y consumidores como los derechos de sujetos discriminados” (“Halabi”, considerando 12). Advierte la Corte al respecto que “[e]n estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño” (“Halabi”, considerando 12). En el presente caso, nos encontramos frente a una afectación de

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derechos de incidencia colectiva referente a bienes colectivos, y a intereses individuales homogéneos. El artículo 14 CCABA concede legitimación colectiva para accionar a “cualquier habitante y las personas defensoras de derechos o intereses colectivos (…) en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos”. Esto significa que el constituyente otorgó la posibilidad de acudir a la magistratura a cualquier habitante, cuando existe una afectación de derechos que de alguna manera, estriba sobre el conjunto de la sociedad, sin perjuicio de que su afectación lesione también intereses colectivos homogéneos, divisibles y determinados o determinables. En la presente acción se está interponiendo una demanda en defensa de un grupo que se encuentra en especial situación de vulnerabilidad social y económica, cuya salud se ve afectada de forma negativa por un enorme basural a cielo abierto, que es producto de la conducta antijurídica que adopta el Estado. Un foco de infecciones de tamaña dimensión no puede sino llevarnos a la conclusión de que existe una afectación sobre la que tiene interés el conjunto de los habitantes de la Ciudad, tratándose además de un grupo particularmente vulnerable. Tal como señala el Dr. Balbín en los autos “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/ GCBA” Exp. Nº 25818 “el derecho es individual pero a su vez colectivo porque su objeto es colectivo (preservación de la salud) e incide en el campo social en términos plurales relevantes (protección de los sectores más vulnerables) (…) Tal como sostuvo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el amparo colectivo resulta también precedente en aquellos supuestos en los que se ‘afectan a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada parte, y al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto (CSJN, causa “Halabi, Ernesto c/ PEN s/ amparo”, H. 270. XLII, sentencia del 24 de febrero de 2009)”. De lo antedicho se desprende que la situación descripta en los hechos de esta demanda no pueden llevarnos a otra conclusión que la de que nos encontramos frente a un caso de incidencia colectiva relativa a bienes colectivos desde que la afectación de derechos que se está produciendo afecta al medio ambiente (bien colectivo por definición) y la salud de un grupo que se encuentra en una situación de vulnerabilidad social en un predio cuya titularidad dominial la ostenta el Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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En adición, también encontramos reunidos todos los elementos para la configuración de un caso de incidencia colectiva relativa a intereses individuales homogéneos, a saber, la verificación de una causa fáctica común (la contaminación del predio con efectos nocivos sobre la salud de los que lo habitan); una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efecto de los hechos descriptos (esta acción no apunta a una pretensión distinta por cada uno de los representados afectados, sino a la solución común de todos ellos); y finalmente la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado (de más está decir que por la naturaleza de la presente acción, la presentación de cada uno de los afectados implicaría la acumulación de todas esas causas, produciendo también un dispendio jurisdiccional). La Corte Suprema de Justicia de la Nación considera que la acción procede también cuando, pese a tratarse de derechos individuales, existe un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados. En el presente caso, se trata de la vulneración de derechos fundamentales como la salud y el medio ambiente de grupos débilmente protegidos (niños, niñas y adolescentes y personas afectadas en su salud mental). En un caso en el que se impugnaba la omisión de ejecutar el Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios al barrio Zavaleta, la Cámara del Fuero afirmó: “el colectivo afectado (...) conforma un grupo postergado o débilmente protegido que (...) se hallaría en situación de grave vulnerabilidad social, de forma tal que la tutela de los derechos fundamentales que se dicen conculcados, dada su naturaleza, excede el interés de cada parte en tanto su protección concita el interés del conjunto de la sociedad” (“Fusari, Neris Amanda y otros c/ GCBA y otros s/ Amparo —art. 14 CCABA—”, Sala I, sentencia de 18/11/11). No caben dudas, pues, de que existe un fuerte interés estatal en su protección. V. Requisitos formales de admisibilidad V. 1. Legitimación colectiva En orden a lo dispuesto por los artículos 14 y 125 de la CCABA y las disposiciones de la Ley Nº 1903, nos encontramos facultados para promover la presente acción. El artículo 14, párrafo 2º de la CCABA, establece que se encuentran legitimados para interponer la acción de amparo “cualquier habitante (...) cuando la acción se ejerza contra cualquier forma de discrimina-

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ción, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos...”; por ende, con mayor razón está autorizado a promover la acción de amparo el Ministerio Público de la Defensa, cuya función específica por imperio constitucional es “procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social” y “promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica” (conforme artículo 125 incisos 1º y 2º de la CCABA). En el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se establece  que “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte. Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor”. El constituyente previó, por ende, una legitimación amplia para supuestos como el de autos donde el objeto del amparo gira en torno de la protección de los derechos colectivos. El Dr. Horacio Corti, comentado el artículo 6 de la Ley 189 referido a la legitimación en el proceso contencioso administrativo, sostuvo que “El primer sentido de la constitucionalización de la acción de amparo consiste, entonces, en clausurar el sistema de derechos fundamentales, al no dejar dudas de que si un derecho existe, entonces, también existe, por definición constituyente, la acción judicial protectora (…) La Constitución también le otorga legitimación a cualquier habitante a una serie específica de casos: ante situaciones de discriminación y ante la violación de derechos colectivos. Es decir, hay un conjunto de derechos y principios respecto de los cuales cualquier habitante está legitimado para deducir la acción”. (Balbín, Carlos F., Director, Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad De Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, Tomo I, Segunda Edición, Buenos Aires, 2010, pp. 92/93) Recientemente, la Sala II de la Cámara del fuero en un amparo colectivo de objeto similar en el que se encontraba cuestionada la legitimación de los actores señaló que: “el derecho colectivo es aquél que

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trasciende lo individual y repercute en un plano mayor, como ser el social. Sin embargo, existen circunstancias que plantean dudas sobre qué es lo individual, lo pluri-individual y lo colectivo. No obstante, en el plano local algunos de esos interrogantes carecen de trascendencia práctica, ya que nuestra Constitución lo resuelve a favor de una legitimación colectiva amplia, que —en ciertos supuestos— se torna una acción popular. En este último sentido, se pueden mencionar, a título ejemplificativo, las cuestiones relacionadas con la discriminación, donde la legitimación se concedió a cualquier habitante. Así, es útil recordar que este tribunal —en lo relativo al cupo del 5 % con personas con necesidades especiales en la planta de empleados públicos— reconoció legitimación a quien sin serlo invocó, simplemente, el título de habitante (esta Sala, in re ´Barila´, sentencia de fecha 5/2/2007). Es así como el perfil de las instituciones porteñas no puede ser definido por conceptos extraños a su realidad institucional. En autos, en pocas palabras, la materia que –en definitiva- se debate, se relaciona con la afectación a un bien del patrimonio cultural, cuyo carácter colectivo no es discutible (…) Lo expuesto es suficiente, por ende, para reconocer legitimación a los actores en carácter de habitantes” (Sala II, in re “Frondizi, Marcelo Hernando c/ GCBA s/Amparo, resolución del 28/12/2012). Por otro lado, la legitimación del Ministerio Público de la Defensa para la interposición de amparos colectivos se desprende de los artículos 124 y 125 de la propia constitución local y de la Ley 1.903. A través del criterio general de actuación Res. DG 155/10, el Defensor General de la CABA ha señalado que: “…el artículo 14 de la CCABA otorga legitimación para interponer amparos colectivos a las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, incluyendo, claro está, al Ministerio Público de la Defensa, siempre que se pretende la satisfacción del interés social. La legitimación del Ministerio Público de la Defensa para promover amparos colectivos ha sido sostenida por diversos autores (Guillermo Scheibler, “Autonomía, participación y Legitimación en el amparo porteño”, en Amparo en la Ciudad de Buenos Aires, Directora Mabel Daniele, pp. 272/3, Vallefín, Carlos A., La legitimación en las acciones de interés público, p. 115 y ss.)”. En consecuencia, se nos impone a los integrantes del Ministerio Público de la Defensa la interposición de acciones colectivas en aras de lograr una efectiva tutela judicial. Que, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece el “derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que lo ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención...”, y el artículo 3.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que el Estado se compromete a garantizar a “toda persona cuyos dere-

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chos o libertades hayan sido violados” la posibilidad de “interponer un recurso judicial efectivo”. Estas normas, con jerarquía constitucional, garantizan el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales por la violación de derechos fundamentales. Que, a ese fin, el artículo 14 de la CCABA establece el derecho de toda persona a solicitar la protección judicial de sus derechos, mediante la acción expedita y rápida de amparo. El segundo párrafo de este artículo también permite la interposición del amparo de modo colectivo, para los casos en que se ejerza contra alguna forma de discriminación o se afecten derechos o intereses colectivos. En este último caso, la legitimación será del interesado, de cualquier habitante y de las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos. Por ello se trata de una verdadera acción popular. Que, de este modo, la normativa de mayor jerarquía que rige en la Ciudad contempla la interposición del amparo de modo colectivo. Esta posibilidad vino a romper con la tradición civil y la tradición constitucional vinculada al control judicial difuso desarrollado a partir de un modelo de afectaciones de alcance individual que permiten una reparación individual. Ese tipo de acciones responden en gran medida a un modelo de relaciones bilaterales (acreedor/deudor, damnificado/ responsable, etc.) en cuya construcción se refleja el paradigma decimonónico del derecho contractual y del derecho de daños (ver Christian Courtis, “El Derecho a un recurso rápido, sencillo y efectivo frente a afectaciones colectivas de derechos humanos”, en AAVV, La aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local. La experiencia de una década, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 2007, pp491-524. También disponible en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, N° 6, 2006, en http://www.iidpc.org/revistas/5/pdf/47_79.pdf). Que, por otro lado, el Tribunal Superior de Justicia, en relación al derecho a la preservación del patrimonio ambiental, cultural e histórico de la Ciudad, dijo que “[E]l carácter indivisible de los derechos colectivos en sentido estricto, o el que reciben aquellos otros que acceden a esa categoría por disposición normativa (vgr. consumidores y usuarios), conduce a que desaparezca la posibilidad de invocar titularidad exclusiva a su respecto. Eso, a su vez, provoca que la noción de caso difiera cuando se debate en torno a derechos, por ejemplo, de primera generación, y cuando se lo hace respecto de derechos de incidencia colectiva. En este último supuesto, la identificación del bien tutelado (...) conduce a poder tener por configurado el caso ante la prueba de su menoscabo, o cuando este resultara inminente. (...) Dicho de otro modo, sucede que nadie podría invocar una situación jurídica mejor para demandar por-

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que, reitero, no existe titularidad individual del derecho; nadie puede disponer de él en forma privativa o excluyente...” (TSJ, Expte 5864/08, “Tudanca, Josefa Elisa Beatriz s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Tudanca, Josefa Elisa Beatriz c/ GCBA s/ amparo” y su acumulado “Mazzucco, Paula Virginia y otro s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Mazzucco, Paula Virginia y otros c/ GCBA s/amparo”, resuelta el 1 de diciembre de 2008. Voto de la mayoría, redactado por el Dr. Lozano, considerando 3). A mayor abundamiento, la legitimación de la Defensoría para intervenir en casos colectivos ha sido reconocido por la jurisprudencia del fuero, en base al artículo 125 CN, y las claras previsiones de la Ley 1903 (véase Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N° 21, “Young, Dora c/GCBA s/amparo”, sentencia del 12 de julio de 2013). Que, a su vez, de acuerdo al artículo 43 de la CN, también se encuentran comprendidos en esta categoría los derechos de incidencia colectiva en general, por ejemplo aquellos relacionados con la salud pública, la seguridad pública, la libertad de expresión en su dimensión colectiva. En estos casos también será necesaria la interposición de una acción colectiva para garantizar el derecho a una tutela judicial eficaz. Que, la interposición de acciones colectivas, además, permite ejercer las funciones establecidas en la Ley 1903 de modo más eficiente, permitiendo un uso adecuado de los recursos públicos de este Ministerio Público. Que, de este modo, la promoción de numerosas acciones individuales similares, frente a un hecho que afecta los derechos de una clase homogénea obligaría a litigar numerosas veces el mismo conflicto, consumiendo gran cantidad de tiempo, energía y recursos —siempre escasos— de las defensorías públicas; extremo que puede evitarse mediante la presentación de una acción judicial en favor de toda la clase. V. 2. Admisibilidad de la acción El artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece: “[t]oda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la CN, los tratados internacionales, las leyes de la nación, la presente constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte (...) El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia”.

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V. 2. 1. Inexistencia de un medio judicial más idóneo Al establecer que el amparo es procedente “siempre que no exista otro medio judicial más idóneo”, el artículo 14 de la CCABA establece la obligación de evaluar la idoneidad de las vías existentes para ver cuál es la más adecuada en un caso concreto. A saber, el amparo no queda descartado por la existencia de otras vías, sino que, si existe una vía que no sea más idónea, el amparo es procedente. Con respecto al carácter principal o subsidiario de la vía del amparo, el Tribunal Superior de Justicia ha dicho que el amparo “…es una acción principal. Ni es subsidiaria, ni es heroica, ni es residual ni es de excepción, y solo cede ante la existencia de un medio exclusivamente judicial, más idóneo, esto es, más expeditivo y rápido... Por vía del amparo se realiza tanto el fin preventivo como el inhibitorio propios de la función jurisdiccional, la cual, como está reconocido desde hace décadas en la doctrina y en el derecho comparado, no se agota en su dimensión represiva” (conf. el voto de la Dra. Alicia E. C. Ruiz in re “T. S. c/ GCBA s/amparo”, sentencia del 26 de diciembre de 2000, el resaltado no obra en el original). En sentido coincidente, la Sala I del fuero ha expresado sobre este tópico que “...si bien la Corte Suprema ha establecido que la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a que alude el texto constitucional requiere que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo debate y prueba (Fallos, 306:1253; 307:747), no por ello puede clasificarse el amparo como herramienta excepcional. Por el contrario, ya ha señalado esta sala que toda vez que esta acción constituye un garantía constitucional, para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y garantías, la procedencia del amparo debe ser analizada con un criterio amplio (...) En consecuencia, la idoneidad de la vía debe determinarse en cada caso, en función de la naturaleza y caracteres que reviste el acto u omisión presuntamente arbitrario o ilegítimo y de la concreta necesidad de acudir al proceso de amparo para evitar o hacer cesar prontamente sus efectos” (conf. entre otros, autos “Quiroga, Estela Julia c/ GCBA —Secretaría de Hacienda y Finanzas— Dirección de Medicina del Trabajo s/amparo”, el destacado es propio). Por su parte, la Sala II señaló que “[l]a constitución define el marco en el cual propiamente el amparo sucede, pero en modo alguno califica este suceso de excepcional o general. La tarea judicial, por tanto, debe permanecer ajena a cualquier presupuesto de existencia de la

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acción, salvo aquellos caracteres que se enuncian en la Constitución y que remiten la procedencia del amparo al acontecimiento puntual, que queda calificado como tal, en virtud de su respuesta singular a los requisitos constitucionales. Extremar la ponderación y la prudencia —siguiendo los lineamientos de inveterada jurisprudencia— en el análisis de la admisibilidad del amparo —y de cualquier pretensión que se allegue ante la Justicia— debe entenderse como hipótesis siempre actual de trabajo ante la constante renovación de ‘casos concretos’. No, en cambio, como elemento apriorístico que remita a concepciones abstractas de excepcionalidad de la acción que suponen rasgos de pertinencia con anterioridad a la consideración de las circunstancias concretas de la causa” (“Aranovich, Claudia Elsa c/ OSCBA s/ amparo”, sentencia del 10 de agosto de 2007, el resaltado no obra en el original). Ahora bien, entre las acciones judiciales que podrían interponerse, la acción interpuesta es la única idónea, ya que es la única eficaz si se tiene en cuenta que su finalidad es la obtención de una expedita tutela judicial efectiva de los derechos que se alegan conculcados. La remisión a las vías procesales ordinarias causaría un serio gravamen, insusceptible de reparación ulterior, puesto que permitiría que se siga vulnerando el derecho a la salud de todos aquellos niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud mental que viven día a día en condiciones sanitarias infrahumanas. Por ello, se encuentra justificado que la protección judicial se haga efectiva por medio de la expedita vía prevista en el artículo 14 de la CCABA. V. 2. 2. Acto u omisión de autoridad pública La acción de amparo, en virtud del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad, requiere la existencia de un acto lesivo que puede provenir de un hecho positivo o negativo. En el caso que nos ocupa, el amparo se interpone ante la inacción estatal consistente en el saneamiento del predio en cuestión, vulnerando de esta manera el derecho a la salud integral de aquellos niños, niñas y adolescentes y personas con padecimiento en su salud mental que habitan el lugar en cuestión. V. 2. 3. Lesión actual o inminente

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Conforme surge de la descripción fáctica efectuada en el aparatado “hechos” y de la aclaración previa efectuada en el apartado de la fundamentación jurídica, la omisión del Gobierno de la Ciudad causa un daño cierto, actual e inminente al derecho a la salud integral y demás derechos vulnerados por la mencionada omisión estatal. V. 2. 4. Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta El requisito de la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta “significa que si bien la acción de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquellas cuya complejidad o difícil comprobación requiere de un aporte mayor de elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento... [de amparo] (Corte Suprema, “Entre Ríos, Provincia de y otro c/ Estado Nacional —Secretaría de Energía— s/ acción de amparo”, 11 de julio de 2000) (el destacado es propio). Ahora bien, conforme surge de la prueba que se adjunta, cabe resaltar que la cuestión planteada en el caso de autos no reviste una complejidad fáctica, técnica o jurídica que requiera una mayor amplitud de debate y prueba, por lo que no resulta insusceptible de ser resuelta por la vía expedita del amparo. VI. Medida cautelar Como medida cautelar solicitamos que de manera urgente se ordene a la demandada la: a. Limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio. b. Higiene y limpieza periódica en los tanques de agua del edificio. c. Higiene y limpieza periódica de los volquetes y contenedores ubicados al interior del edificio. d. Tareas de fumigación y desratización en forma periódica en el edificio como así también aquellas viviendas que se ubican en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”. e. Provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el edificio conocido como “Elefante Blanco”. f. Colocación de barreras físicas en ventanas y/o hue-

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cos que dan hacia los subsuelos y otros espacios que habilite el arrojo de basura a los mismos. Respecto de los requisitos a cumplir para el otorgamiento de esta medida, la doctrina, la jurisprudencia y la legislación tradicionalmente han exigido como recaudos de admisibilidad la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la no afectación del interés público, sin perjuicio de la complementaria fijación de una contracautela. Estos recaudos coinciden con los que actualmente establece la Ley 2145 (art. 15), los cuales también se encuentran receptados en el Código del Fuero. En el caso concurren los requisitos antedichos para la procedencia del planteo peticionado. Atendiendo al primero —verosimilitud del derecho— debe tenerse presente que el marco jurídico citado ut supra (al que me remito en honor a la brevedad) brinda extensa protección a los habitantes de la zona involucrada. Surge de manera manifiesta que todos los habitantes del lugar, y en especial los niños y niñas afectados, por el solo hecho de habitar el inmueble en cuestión, padecen una flagrante vulneración de su derecho a la salud integral y conexos. Asimismo, de la documental adjunta surge toda una serie de obligaciones en cabeza del GCBA, el que se encuentra constitucional y legalmente obligado para con los grupos familiares que integran mis representados. En cuanto al peligro en la demora, los hechos narrados oportunamente son muestra suficiente de la necesidad de actuar con celeridad, dado que existe una certeza de que las condiciones de habitabilidad de los grupos familiares en cuestión atentan contra la salud de los/as habitantes. El peligro en la demora queda evidenciado en razón de que, tal como ya se mencionó, en la actualidad los actores se encuentran viviendo en condiciones de insalubridad. En efecto, mediante la presente acción de amparo se pretende el inmediato cese de la vulneración de derechos de todos los habitantes del lugar, y el respeto y la garantía de su derecho a la salud integral. En cuanto al requisito atinente a la no frustración del interés público, también debe dárselo por satisfecho puesto que no puede servir de sustento para admitir la lesión cierta de derechos constitucionales ni la inobservancia del ordenamiento jurídico constitucional, en tanto el principio de legalidad obliga a la administración a actuar conforme el orden normativo vigente. Más aún, la falta de respeto del principio de legalidad atenta contra el mentado interés público, de modo tal que en la especie él debe prevalecer.

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En consecuencia, reunidos los extremos pertinentes resulta procedente se adopten las medidas que sean menester para hacer cesar el estado de desprotección en que se encuentran mis representados. Solicito a el/la Magistrado/a actuante que el despacho de la medida cautelar se realice sin intervención de la contraria. Al respecto, cabe señalar que uno de los rasgos que caracterizan a las medidas cautelares es la prescindencia del contradictorio previo. Se decretan inaudita parte porque es su función garantir la efectividad del derecho, máxime cuando se dan situaciones como la presente en donde la urgencia y celeridad necesarias para cumplir el fin al que están destinadas se sustenta en la necesidad de disipar el temor de un daño inminente y el derecho de defensa de la parte demandada puede hacerse efectivo al tiempo de interponer los recursos que la ley procesal prevé contra la providencia que concede la medida precautoria. Asimismo, a fin de acelerar el trámite de comunicación de la medida cautelar a la contraria, dejo prestada mediante esta presentación la caución juratoria que se me pudiera requerir. La situación de emergencia sanitaria de los grupos familiares merecen la adopción de medidas positivas por parte de la autoridad administrativa, por imposición de las claras disposiciones constitucionales como lo son: el artículo 17 CCABA que garantiza la asistencia a personas con necesidades básicas insatisfechas y el artículo 20 CCABA que garantiza el derecho a la salud integral. En consecuencia, la situación de emergencia sanitaria de mis representados/as se encuentra suficientemente acreditada, no pudiendo negarse la situación de vulnerabilidad de los grupos familiares en cuestión, puesto que la misma es incuestionable por las autoridades gubernamentales de la Ciudad de Buenos Aires. En autos se encuentran en juego derechos constitucionales tales como: la salud integral (art. 20 CCABA), la igualdad y no discriminación (art. 11º CCABA), la integridad de los derechos y garantías que no pueden ser negados ni limitados por la omisión, insuficiencia o negación por parte de su reglamentación (art. 10 CCABA), y la prioridad de los niños, niñas y adolescentes en políticas públicas (art. 39 CCABA), no solamente reconocidos en la CCABA, sino en la CN (art. 14 bis, 33, entre otros) y en tratados internacionales de derechos humanos (ej: CDN, Ley 23.849, artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional). Finalmente, recuerdo que las “Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de la Personas en Condición de Vulnerabilidad”, aprobadas por la Asamblea de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana, a la que adhirió nuestro máximo Tribunal mediante la acordada

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Nº 5/09, define a las personas en situación de vulnerabilidad como aquellas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/ o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico (ver Sección 2º, punto 1º) como claramente resulta acreditado en autos. VII. Prueba a) Documental Como se prueba se anexa la siguiente documentación: 1. Copia de la nota presentada por los vecinos del “Elefante Blanco” al IVC. Nota Nº 14139. (Documentación identificada como Anexo 1). 2. Copia de documento que da cuenta el inicio de actuación ante la Defensoría del Pueblo. Actuación Nº 5022/11 en virtud de la demanda de los vecinos del “Elefante Blanco”. (Documentación identificada como Anexo 2). 3. Copia del acta de entrevista labrada por la OAD Mataderos-Liniers, con fecha 18/11/2011 (Documentación identificada como Anexo 3). 4. Copia del Decreto 1739/GCABA/07, que transfiere al Ministerio de Derechos Humanos y Sociales el inmueble sito en Avenida Perón sin número y en Piedrabuena 3292 y en Av. Piedrabuena 3270 (Documentación identificada como Anexo 4). 5. Copia del convenio de permiso de uso para la prestación de servicios sociales educativos, culturales, deportivos y productivos de economía social. Registrado bajo el Nº 4004 el 04/12/2007 en la Escribanía General del GCBA (Documentación identificada como Anexo 5). 6. Copia del Convenio Marco de Cooperación Recíproca entre el GCBA y la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Convenio Nº 6. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2440 con fecha 17 de mayo de 2006 (Documentación identificada como Anexo 6). 7. Copia del Convenio de cooperación recíproca entre el GCBA y la Fundación. Plan Piloto de Capa-

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citación en Construcción de Viviendas. Convenio Nº 31. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2555 con fecha 31 de octubre de 2006 (Documentación identificada como Anexo 7). 8. Copia del Convenio de Cooperación entre el GCABA y la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2603, con fecha 12 de enero de 2007 (Documentación identificada como Anexo 8). 9. Copia del Convenio con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Convenio Nº 39. Publicado en el Boletín Oficial Nº 2807, con fecha 9 de noviembre de 2007 (Documentación identificada como Anexo 9). 10. Copia de la nota de prensa publicada en el Diario Perfil con fecha Lunes 12 de octubre de 2011. Titulada “Tras desplazar a Bonafini, el Gobierno le entregó las obras al Movimiento Evita” (Documentación identificada como Anexo 10). 11. Copia de la respuesta del Ministerio de Hacienda. Dirección General de Estadísticas y Censo al oficio Nº 205 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 11). 12. Copia de la respuesta elaborada por el GCBA a los oficios Nº 96, 97, 98, 99 y 100 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 12). 13. Copia de la respuesta elaborada por el Ministerio de Desarrollo Social al oficio Nº 101 OAD Mataderos-Liniers/11 (Documentación identificada como Anexo 13). 14. Copia de la respuesta elaborada por el IVC al oficio 100 OAD Mataderos-Liniers/2011 (Documentación identificada como Anexo 14). 15. Copia de la respuesta elaborada por el Ministerio de Desarrollo Social al oficio Nº 100 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 15). 16. Copia de los oficios Nº98 OAD MataderosLiniers/11 y Nº21 OAD Mataderos-Liniers/12 (Documentación identificada como Anexo 16). 17. Copia de la respuesta elaborada por Corporación

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Sur a los oficios Nº 98 OAD Mataderos-Liniers/11 y Nº21 OAD MataderosLiniers/12 (Documentación identificada como Anexo 17). 18. Copia certificada del Oficio Nº96 OAD MATADEROS/12 y respuesta del Registro de la Propiedad inmueble de la CABA Matrícula N° FR 1-91396. Fojas 694-697 (fojas Nº 694-697 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar- Actuación OAD ML Nº 053/2011) (Documentación identificada como Anexo 18). 19. Copia de la Respuesta elaborada por el BAP en el cual se informa las acciones desplegadas en el edificio conocido como Elefante Blanco luego del incendio de fecha 01/01/12 (Documentación identificada como Anexo 19). 20. Copia del Informe Técnico del Edificio elaborado por el Arquitecto Asesor del Área de Infraestructura del Departamento de Patrimonio y Mantenimiento del Ministerio Público Tutelar con fecha 26 de junio de 2012 (Documentación identificada como Anexo 20). 21. Resolución de la Defensoría del Pueblo Nro. 2332/12 de fecha 17/08/2012 (Documentación identificada como Anexo 21). 22. Despacho interno de la OAD Mataderos-Liniers en virtud de la reunión organizada por el CeSAC Nº 5 en el edificio Elefante Blanco a fin de abordar la problemática vinculada a contaminación ambiental (Documentación identificada como Anexo 22). 23. Informe sanitario elaborado por el CeSAC Nº 5 en el año 2012 en virtud del requerimiento de la Defensoría del Pueblo (Documentación identificada como Anexo 23). 24. Copia del acta de la visita institucional realizada al Edificio “Elefante Blanco” por la OAD Mataderos-Liniers con fecha 10/09/2013 (Documentación identificada como Anexo 24). 25. Copia del acta de fecha 10/09/2013 en la que consta la situación en la que se encuenta el basural ubicado en los subsuelos del edificio conocido como “Ex Centro de Salud Mataderos” y/o “Elefante Blanco”.

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26. Informe de la Oficina de Orientación al Habitante de la Defensoría General del Poder Judicial de la CABA en función de la visita realizada el 11/10/2013 (Documentación identificada como Anexo 26). 27. Respuesta de la Unidad de Gestión de Intervención Social –COJ Nº 290969-UGIS-2012- al Oficio Nº 14- OAD Mataderos-Liniers/12;–COJ Nº 290969UGIS-2012-, Respuesta de Corporación Buenos Aires Sur S.E —Nota Nº 87 CBAS—2012 al Oficio Nº 98/11y 21/12 OAD MataderosLiniers,Oficio Nº 22 y 47 - OAD Mataderos-Liniers/12 el cual no fue contestado. Respuestas del Ministerio de Desarrollo Social —Programa Buenos Aires Presente— al oficio Nº13 OAD Mataderos-Liniers/12 –Informe Nº 242-BAP-2012(Fojas 382-385; 686 y 700-707, respectivamente, de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar- Actuación OAD ML Nº 053/2011) (Documentación identificada como Anexo 27). 28. Copias certificadas de las fojas 9 a 21, 24, 27, 32 a 34, 54, 70, 94 a 100, 212 a 238 de la Actuación Nº 5022/11 que tramitó ante la Defensoría del Pueblo (Documentación identificada como Anexo 28). 29. Copia de la respuesta del Hospital de Agudos Donación Francisco Santojanni. Centro de Salud y Acción Comunitaria Nº 5 –Nota Nº 703/AP/2013- al Oficio Nº 401- OAD MataderosLiniers/13 glosada a fojas 783-788 de la actuación en trámite ante la Asesoría General Tutelar- Actuación OAD ML Nº 053/2011 (Documentación identificada como Anexo 29). b) Informativa Se libren oficios, 1. A la Asesoría Tutelar General a fin de que remita original o copia autenticada de la Actuación OAD ML Nº 053/2011 referida al caso de autos, así como las actuaciones administrativas vinculadas con la misma. 2. A la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, a fin de que remita original o copia autentica-

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da de la Resolución Nº 2332/12, y los antecedentes de la misma. 3. En caso de desconocimiento fundado de la documental acompañada, se libren oficios a las entidades públicas y/o privadas emisoras de los respectivos documentos. c) Reconocimiento Judicial Esta prueba (cfr. art. 387 CCAyT) debe considerarse esencial, ya que las especiales características del lugar hacen imprescindible el conocimiento personal y directo del magistrado. c) Pericial Para el caso que V.S. estime corresponder, se ofrece prueba pericial (ingeniero sanitario) a fin de constatar los hechos invocados VIII. Formula reserva Dado el caso constitucional y la índole federal de gran parte de los argumentos desarrollados en la presente (derecho a la salud integral: establecido en el art. 12 del PIDESC, 10 del Protocolo de San Salvador, 24 de la CDN, art. 42 de la CN y art. 20 de la CCABA; derecho a la alimentación: establecido en el art. 11º del PIDESC, 12 del Protocolo de San Salvador, 24 y 27 de la CDN, y art. 20 de la CCABA; derecho a la igualdad y a la no discriminación: establecido en el art. 2.2 del PIDESC, 1.1. de la CADH, 2 y 26 del PIDCyP, 2 de la CDN, art. 16 de la CN y art. 11º de la CCABA; derecho a la autonomía personal: establecido en los arts. 5 y 12 de la CDN, art. 19 de la CN y art. 11 de la CCABA; todos ellos tratados internacionales de derechos humanos cuya jerarquía constitucional fuera consagrada por el art. 75 inc. 22 de nuestra Ley Fundamental), es que formulamos la reserva de interponer oportunamente el caso constitucional ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad (art. 10º de la CCABA) y recurso extraordinario federal ante la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 14 de la Ley 48), para el supuesto improbable en que dichos planteos no fueran aceptados por V.S.

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IX. Autoriza Vengo a autorizar, al Dr. Gerardo Ignacio Ríos (DNI 27.711.670), al Dr. Guillermo Patricio Cánepa (DNI 28.479.199), a la Dra. Giselle Furlong Pader (DNI 25.477.364), a la Dra. María Roberta Sansone (DNI 20.493.724), al Dr. Hernán Francisco García Glucklich (DNI 25.647.684), a la Dra. María Fernanda Ruiz Conti (DNI 25.236.350), a la Dra. María Josefina Stabile (DNI 29.023.177), a la Dra. Silvina Beatriz Puri (DNI 26.647.573), al Dr. Juan Ignacio Leoni (DNI 31.049.249), a la Dra. María del Pilar González (DNI 27.535.224), al Dr. Hugo Daniel Sorbo (DNI 20.430.471), al Dr. Nicolás Buitrago (DNI 33.263.928) , a Sra. Liliana Martha Morsella Correa (DNI 10.996.943), a la Srta. Gabriela Susana Sitanor (DNI 30.386.225), al Sr. Cristian Roberto Brugnara (DNI 26.193.883), al Sr. Esteban Nicolás Marino (DNI 30.184.009), al Sr. Sami Omar El Kadri (DNI 35.343.338), al Lic. Pablo Alberto Blanco (DNI 24.293.924), al Sr. Mauro Ariel Wuler (DNI 36.156.034), y al Sr. Lucas Antonio Teijeiro (DNI 26.716.289), a consultar el expediente, dejar y retirar escritos, retirar en préstamo y extraer fotocopias, notificarse, retirar y diligenciar mandamientos, oficios y realizar cualquier clase de trámites en relación con este expediente. Solicito también, que se faculte al Dr. Gerardo Ignacio Rios (DNI 27.711.670), al Dr. Guillermo Patricio Cánepa (DNI 28.479.199), a la Dra. Giselle Furlong Pader (DNI 25.477.364), a la Dra. María Roberta Sansone (DNI 20.493.724), al Dr. Hernán Francisco García Glucklich (DNI 25.647.684), a la Dra. María Fernanda Ruiz Conti (DNI 25.236.350), a la Dra. María Josefina Stabile (DNI 29.023.177), a la Dra. Silvina Beatriz Puri (DNI 26.647.573), al Dr. Juan Ignacio Leoni (DNI 31.049.249), a la Dra. María del Pilar González (DNI 27.535.224), al Dr. Nicolás Buitrago (DNI 33.263.928) y al Dr. Hugo Daniel Sorbo (DNI 20.430.471), para que dejen constancia en el libro de asistencia cuando el expediente no se encuentre en Secretaria, de conformidad con lo previsto en el artículo 117 del CCAyT. X. Petitorio En consecuencia, en virtud de las consideraciones de hecho y de derecho expuestas precedentemente, solicitamos a V.S. que: 1. Nos tenga por presentados por parte en el carácter invocado, y por constituido el domicilio indicado. 2. Se nos tenga por presentada la demanda de amparo.

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3. Se haga lugar a la medida cautelar solicitada. 4. Tenga por ofrecida la prueba y acompañada la documental. 5. Se dé traslado de la presente acción al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 6. Se haga lugar al amparo interpuesto, ordenando al GCBA a que cumpla con su obligación constitucional de garantizar el derecho a la salud integral, a un medio ambiente sano, al agua, a la igualdad y a la autonomía personal de todos los habitantes que viven en el ex Centro de Salud Mataderos, que incluye el inmueble conocido como “Elefante Blanco”. Para ello, solicitamos se ordene a la demandada ejecutar un plan sanitario integral con las características expuestas en el objeto de la presente acción. 7. A todo evento, tenga por efectuada la reserva del caso constitucional y federal.

Proveer de conformidad SERÁ JUSTICIA

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Medida cautelar del Juzgado de primera instancia CAyT Nº 4 que ordena al GCABA formular un plan para el saneamiento y limpieza del ex Centro de Salud Mataderos — incluye Elefante Blanco—, del 19 de diciembre de 2013.

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Sentencia de la Sala II de la Cámara de Apelaciones del fuero CAyT, del 22 de abril de 2014.

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GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES Decreto del Gobierno de la CABA Nº 1739/07, que transfiere el ex Centro de Salud Mataderos a la órbita del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de la CABA. Publicado en el BO Nº 2823, el 3 de diciembre de 2007.

DECRETO Nº 1739/GCABA/07 TRANSFIERE AL MINISTERIO DE DERECHOS HUMANOS Y SOCIALES EL INMUEBLE SITO EN AVENIDA EVA PERÓN SIN NÚMERO Y PIEDRABUENA 3292 Y EN AV. PIEDRABUENA 3270 Buenos Aires, 28 de noviembre de 2007 Visto el Expediente N° 63.682/07, y CONSIDERANDO: Que el Ministro de Derechos Humanos y Sociales solicitó la transferencia a la órbita del Ministerio a su cargo del inmueble perteneciente al dominio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conocido como ex Centro de Salud Mataderos, situado en avenida Eva Perón S/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circuncripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G; Que el objetivo de la referida transferencia es el desarrollo de actividades comunitarias, coordinadas por el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales tendientes a la recuperación integral del citado inmueble y el desarrollo de tareas de interés comunitario; Que de las copias de los títulos, debidamente certificadas informes de dominio expedido por el Registro de la Propiedad Inmueble y sus correspondientes fichas parcelarias consta que el inmueble es de propiedad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y se encuentra en condiciones de ser transferido; Por ello y en uso de las atribuciones que le son propias (artículo 104 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires),

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EL JEFE DE GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES DECRETA: Artículo 1° - Transfiérase a la órbita del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, el inmueble conocido como ex Centro de Salud Mataderos, sito en avenida Eva Perón s/N° (antes Avenida del Trabajo) y Piedrabuena 3292 inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-91396, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción E y en avenida Piedrabuena 3270 entre avenida Argentina y avenida Eva Perón (antes Avenida del Trabajo), inscripto en el Registro de la Propiedad Inmueble con Matrícula N° FR 1-93720, nomenclatura catastral: Circunscripción 1, Sección 78, Manzana 75B, Fracción G; para su recuperación integral y desarrollo de tareas de interés comunitario. Artículo 2° - El presente decreto es refrendado por los señores Ministros de Derechos Humanos y Sociales y de Hacienda. Artículo 3° - Dese al Registro, publíquese en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires y, para su conocimiento y demás efectos, pase a la Subsecretaría Escribanía General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los Ministerios de Derechos Humanos y Sociales y de Hacienda. Cumplido, archívese.

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El Elefante Blanco en los Medios

Radio Nacional, 20 de diciembre de 2013.

La justicia intimó al gobierno porteño por el “Elefante Blanco” La jueza Elena Liberatori, le exigió a la administración que conduce Mauricio Macri que garantizce condiciones sanitarias indispensables para las más de 100 familias que viven en la obra en construcción de un hospital abandonado.

La justicia porteña intimó al gobierno de Mauricio Macri a garantizar condiciones sanitarias dignas a todos los habitantes del "Elefante blanco", el edificio de un inconcluso hospital en el barrio de Mataderos que hoy es habitado por unas cien familias. Un recurso de amparo presentado por los moradores del "Elefante blanco" con el apoyo de la Defensoría porteña fue aceptado por la jueza Elena Liberatori, que intimó al gobierno porteño a garantizar condiciones sanitarias indispensables. El fallo le exige al gobierno porteño la limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio y la higiene y limpieza periódica en los tanques de agua. También hace responsable a las autoridades porteñas de la higiene y limpieza periódica de los volquetes y containers; de las tareas de fumigación y desratización. Además, exige la provisión de agua potable para las personas que habitan

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en el complejo ex Centro de Salud Mataderos; y la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios. El fallo subraya que el gobierno porteño deberá entregar un informe detallado en el término de "quince días hábiles dando cuenta de la totalidad de las tareas que habrán de llevarse a cabo a tales propósitos, plazos y cronograma de ejecución y la pertinente asignación presupuetaria de las mismas". Al respecto, el Defensor en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Ramiro Dos Santos, explicó a Télam que "la acción de amparo planteada por la Defensoría y los vecinos pretende garantizar condiciones sanitarias indispensables para las más de cien familias que habitan el lugar y sufren de un grave problema ambiental". "En la planta baja de ese edificio hay un gigantesco basural en el que viven ratas y otro tipo de alimañas que propagan enfermedades entre todos los chicos que viven ahí, además es urgente brindarle a esos vecinos el acceso a agua potable", agregó. El defensor explicó que "la jueza le dio quince días al gobierno porteño para presentar un plan de saneamiento que cumpla con el fallo, y como ahora se viene la feria ese plazo va a vencer en la primera o segunda semana de febrero", concluyó Dos Santos. Viernes, 20 de Diciembre de 2013

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a partir de un amparo

Agencia de Noticias Télam, 20 de diciembre de 2013.

La Justicia le exige al gobierno porteño sanear el “Elefante Blanco” 20.12.2013

Un recurso de amparo presentado por los moradores del "Elefante blanco" con el apoyo de la Defensoría porteña fue aceptado por la jueza Elena Liberatori, que intimó al gobierno porteño a garantizar condiciones sanitarias indispensables. El fallo emitido hoy y al que tuvo acceso Télam le exige al gobierno porteño la limpieza del basural ubicado en los subsuelos del edificio y la higiene y limpieza periódica en los tanques de agua. También hace responsable a las autoridades porteñas de la higiene y limpieza periódica de los volquetes y containers; de las tareas de fumigación y desratización. Además, exige la provisión de agua potable para las personas que habitan en el complejo ex Centro de Salud Mataderos; y la colocación de barreras físicas en ventanas y/o huecos que dan hacia los subsuelos y otros espacios. El fallo subraya que el gobierno porteño deberá entregar un informe detallado en el término de "quince días hábiles dando cuenta de la totalidad de las tareas que habrán de llevarse a cabo a tales propósitos, plazos y cronograma de ejecución y la pertinente asignación presupuestaria de las mismas". Al respecto, el Defensor en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Ramiro Dos Santos, explicó a Télam que "la acción de amparo planteada por la Defensoría y los vecinos pretende garantizar condiciones sanitarias indispensables para las más de cien familias que habitan el lugar y sufren de un grave problema ambiental". "En la planta baja de ese edificio hay un gigantesco basural en el que viven ratas y otro tipo de alimañas que propagan enfermedades entre todos los chicos que viven ahí, además es urgente brindarle a esos vecinos el acceso a agua potable", agregó. El defensor explicó que "la jueza le dio quince días al gobierno porteño para presentar un plan de saneamiento que cumpla con el fallo, y como ahora se viene la feria ese plazo va a vencer en la primera o segunda semana de febrero", concluyó Dos Santos

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Diario Tiempo Argentino, 23 de diciembre de 2013.

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Diario Buenos Aires Herald, periódico editado en idioma inglés, 6 de abril de 2014. Traducción disponible a continuación del recorte.

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anexo documental

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Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA

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anexo documental

Diario Tiempo Argentino, 16 de abril de 2014. Portada y artículo.

PÁG. 311 / FEBRERO 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA

PÁG. 312 / FEBRERO 2016

anexo documental

Diario Página 12, 16 de abril de 2014.

PÁG. 313 / FEBRERO 2016

Revista Institucional de la DEFENSA pÚBLICA

Informes periodísticos que amplían el estado de situación de la causa “Elefante Blanco”.

Informe periodístico emitido por el canal de aire C5N en el programa Minuto 1, el 9 de septiembre de 2014.

youtu.be/9u6dvU4ZISo

Video de la Agencia Nacional de Noticias Télam, publicado el 8 de septiembre de 2014 que registra la audiencia con la jueza Elena Liberatori por la causa “Elefante Blanco”, TELAM.

youtu.be/VLO43pGr6Ng

PÁG. 314 / FEBRERO 2016

Año 6 NÚMERO 8 FEBRERO DE 2016

Revista Institucional de la Defensa pública de la ciudad autónoma de buenos aires

Edición y diseño a cargo del departamento de prensa Jefe de Prensa Lic. Pablo Sanz

Equipo de Prensa ángel Aberbach pablo chernomoretz Lic. Ismael García Fornasero Lic. AdriÁn Hermoso JIMENA FERNÁNDEZ REARTE Edición:

Prof. Florencia Di santo Catalina Lanús Lic. Ana Mangialavori Lic. Diana Nikutowski Diseño Gráfico:

DISEÑADOR MarCelo Miraglia Diseñadora Ana Inés Penas Diseñadora Glenda Ross edición Artística:

Realizadora MARÍA AMANDA CELI Lic. Mariana DomÍnguez DISEÑADOR MarCelo Miraglia Diseñadora Glenda Ross

Publicación del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Defensoría General. Edificio Dr. Arturo Enrique Sampay, México 890 (CABA). Comentarios, sugerencias y colaboraciones: [email protected]

Números Anteriores

Año 1 NÚMERO 1 MARZO DE 2011 Buenos Aires Argentina

Escriben Dra. Alicia. E. C. Ruiz Dra. Eleonora Devoto Dra. Marcela Millán Dr. Ricardo D. Smolianski Dra. Liliana B. Costante Dr. Demián Zayat y Dra.Victoria Ricciardi

Año 1 NÚMERO 2 DICIEMBRE DE 2011 Buenos Aires Argentina

Escriben Dr. Eugenio Raúl Zaffaroni. Dra. Graciela Elena Christe. Dr. Roberto Andrés Gallardo. Dra. Gabriela Marquiegui Mc Loughlin. Dr. Mauricio Duce. Dr. Arístides Corti. Dr. Federico Stolte. Dr. Guillermo García Fabués. Lic. María Laura Barral y Dr. Diego Fidel Doat. Equipo de Mediación.

Año 2 NÚMERO 3 AGOSTO DE 2012 Buenos Aires Argentina

Escriben Dr. Damián Loreti Dr. Edgardo Alberto Donna Dra. María Angélica Gastaldi Dr. Andrés Harfuch Dr. Abel Fleming Dr. Javier Esteban de la Fuente Dr. Sebastián Tedeschi Equipo de Psicólogos del Cuerpo de Mediación

Año 3 NÚMERO 4 MAYO DE 2013 Buenos Aires Argentina

Escriben Dr. Edmundo Samuel Hendler Dra. Diana Maffía Dr. Marcelo Pablo Vázquez Dra. Ivana M. González Dr. Matías Becerra y Dr. Emilio A. Cappuccio Dr. Ricardo Daniel Smolianski Dr. Demian Zayat Dr. Federico H. Segura, Dr. Isidro M. Aramburú y Dra.Victoria L. Achával Dr. Martín Cormick y Lic. Federico Golodny Lic. María Laura Barral

Año 3 NÚMERO 5 DICIEMBRE DE 2013 Buenos Aires Argentina

Escriben Dr. Luis Fernando Niño Dr. Alberto Manuel García Lema Dr. Arístides Corti Dra. Paula Viturro Mac Donald Dr. Ramiro Sánchez Correa Dra. Alejandra Lorena Lampolio y Equipo de Intervención de Villas de la Defensoría CAyT Nº 1 Dra. Bettina Castorino y Lic. Josefina Fernández Dr. Guillermo Emilio García Fabués Dr. M. Roberto Guinney Dr. Gabriel Fava y Dr. Gonzalo López

Año 4 NÚMERO 6 DICIEMBRE DE 2014 Buenos Aires Argentina

La causa “Mendoza”: la relocalización de las familias y el derecho a una vida digna. Las personas no son cosas.

Año 5 NÚMERO 7 JULIO DE 2015 Buenos Aires Argentina

El nuevo paradigma de la salud mental: menos encierro, más comunidad.

Material Audiovisual

Informe sobre el Elefante Blanco youtu.be/9YZi1A_mAAU

Inspección al “Elefante Blanco” youtu.be/epNyEho6OZc

Inspección ocular en el “Elefante Blanco” youtu.be/QmYLnMK3fkI

“Esta edición de 2.000 ejemplares se terminó de imprimir en el mes de mayo de 2016 en Safe Establecimiento Gráfico, Rivera Indarte 3299, C.A.B.A., Argentina”