DocBasenuevo
1 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html
DOCUMENTO BASE
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
2 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html CAPITULO 2 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL DE LA URBANIZACIÓN Para hacer efectivos los criterios de gestión y control de la urbanización, hay que actuar con diferentes mecanismos. Es el desarrollo de los programas, proyectos, normas, modos de gestión y formas de participación, que permitirán establecer en cada caso, las características dominantes en los procesos de implementación. Debido a los procesos necesarios y en marcha de cambio en la distribución de atributos de los diferentes estamentos de gobierno, la aplicación de novedosas y creativas estrategias de gestión y control de la urbanización chocan muchas veces con un marco legal mayor que está aún en proceso de regulación. Los sistemas rígidos de verificación del cumplimiento de normas están dejando de ser aplicados y están siendo sustituidos por procesos de concertación, compromisos entre inversores y vinculación de éstos a resultados o intervenciones concretas. En suma, se está poniendo el acento en la formulación de las reglas del juego, y no en la preconfiguración normativa de los resultados. Se han desarrollado instrumentos para una acción territorial más impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados o, precisamente como exigencia de resultados. La cuestión del financiamiento del desarrollo urbano a través de herramientas innovadoras es también un nuevo campo en el que se está incursionando. La ampliación del mercado de capitales y la estabilidad económica permitieron en los últimos años, una importante expansión del crédito hipotecario y la aparición de nuevos instrumentos financieros que están lentamente incorporándose como opciones válidas en el diseño de mecanismos de gestión urbana (21). Otro campo nuevo, se refiere a las relaciones de cooperación público–público y público–privado para la realización de proyectos, o la gestión de áreas o servicios urbanos: coadministración entre ámbito público y ámbito privado sobre áreas públicas. En el centro de Montevideo, la concesión de ámbitos comerciales muy transparentes y muy abiertos –ámbitos comerciales, de esparcimiento y de juegos de niños- de modo que los comerciantes mantienen un área importante en impecables condiciones de iluminación, de seguridad y de mantenimiento de jardinería y de fuentes que permiten la atracción a todo el conjunto de la ciudad (22) “Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida … la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes… Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones … lo más importante de los instrumentos es su lógica y no su diseño institucional y legal” . (23) INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA Se mencionan a continuación algunas posibles propuestas de regulación normativa flexible y de acuerdo a la especificidad de cada ciudad (24). 1. Control de la extensión indefinida de la ciudad difusa tendiendo a una ciudad compacta y compleja: Incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o subutilizados Impuesto predial / territorial progresivo Objetivo: Distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones públicas estableciendo el límite entre derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir. Descripción: Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad tributaria. Los terrenos desocupados o subutilizados localizados en áreas de urbanización y ocupación prioritaria, deben ser adecuadamente ocupados. Requisitos básicos para su implementación: Es necesario el montaje de un sistema de catastro de los inmuebles urbanos, permanentemente actualizado. Es necesario establecer criterios de subutilización y políticas que prioricen la ocupación de las áreas todavía desocupadas. Estrategias y mecanismos de implementación: Prever la figura de progresividad del impuesto territorial y predial urbano en la legislación tributaria municipal. Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada Objetivo: Cohibir la especulación inmobiliaria y viabilizar la ocupación de grandes áreas desocupadas dentro del tejido urbano, que no dispongan de infraestructura completa. Descripción: Promover la urbanización de áreas no provistas de infraestructura, sobre las que pesan presiones de urbanización por ser áreas urbanas mediante un instrumento público– privado. Requisitos básicos para su implementación: Existencia de catastro e información. Legislación específica para cada caso de colaboración público –privada. Constituirse como prioridad de interés público. Estrategias y mecanismos de implementación: Ante la incapacidad financiera de las administraciones públicas, esta modalidad permite contar con recursos para proyectos sociales sin expropiar terrenos, ya que se conseguirían como pago por la urbanización realizada. 2. Optimización de infraestructura existente y de reducción de sus costos de expansión Coeficiente de aprovechamiento básico. Representa el derecho a construir igual para todos. Concesión a título oneroso del derecho de construir por encima del coeficiente de aprovechamiento básico: suelo creado. Objetivo: Generar recursos para invertir en infraestructura urbana, viviendas de interés social y equipamientos urbanos y establecer potencialidades de densificación diferenciadas por usos y por características del territorio urbano. Descripción: Es la posibilidad de construir por encima del coeficiente básico, derecho que la administración pública vende a los interesados. Separación conceptual del derecho de propiedad y derecho de construir. Se establecen áreas de reserva de construcción diferenciadas por zonas de ciudad y por usos. Requisitos básicos para su implementación: Establecimiento de coeficiente básico, de criterios de definición de áreas de reserva, sistema de control de venta y utilización de reservas; según leyes específicas con revisión periódica. Estrategias y mecanismos de implementación: implementación compleja por lo cual se ha de realizar por etapas. 3. Recalificación de áreas urbanas Operaciones urbanas Objetivo: Alcanzar transformaciones urbanísticas y estructurales en regiones de la ciudad con mayor rapidez de ejecución y menor gasto de recursos públicos. Por ejemplo, la posibilidad de recalificar ambientes urbanos deteriorados. Descripción: Colaboración entre poder público e iniciativa privada, a través de las cuales se promueven determinadas áreas de la ciudad. El Poder público diseña el proyecto, coordina la implantación de infraestructuras y las formas de ocupación. La iniciativa privada aporta recursos para realizar obras. Se establece un área de reserva del perímetro, que será vendido a la iniciativa privada con cuyo dinero se financiarán obras públicas. Requisitos básicos para su implementación: propuestas tanto públicas como privadas aprobadas por la ley que define parámetros de operación. Estrategias y mecanismos de implementación: análisis urbanístico y económico caso a caso. Financiación de obras, se puede pensar en recaudar recursos anticipadamente. 4. Instrumento que haga viable la no-ocupación Transferencia de potencial constructivo Objetivo: Compensar a los propietarios de inmuebles que han de ser preservados. Descripción: El propietario de un inmueble sobre el que pese un interés público de preservación podrá utilizar otro inmueble o vender la diferencia del área preservada y el total del área atribuida al terreno por coeficiente básico de acuerdo a la zona. Siempre que el propietario participe en programas de preservación en colaboración o aprobados por ente público. Requisitos básicos para su implementación: criterios de transferencia. Formulación de planes de preservación caso a caso. Estrategias y mecanismos de implementación: Problemas cuando no hay posibilidad de transferencia en zonas con mayoría de edificios de preservación (centros históricos). Los costes de mantenimiento de los inmuebles que no se hayan contemplado muchas veces suponen una alta carga para la propiedad. Relacionarlo al instrumento de suelo creado. 5. Estímulo a la producción de viviendas de interés social en la ciudad y de regularización de parcelamientos irregulares Creación de Zonas Especiales de Interés Social Objetivo: incrementar la producción de vivienda de interés social, aumentando la oferta de áreas urbanizadas, garantizando la recuperación de áreas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la población residente en el local. Descripción: las ZEIS, son delimitaciones en perímetros vacíos en áreas aptas para urbanizar, o áreas donde ocurre una ocupación irregular, de acuerdo a la reglamentación vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y reglamentación específicos. Requisitos básicos para su implementación: delimitar áreas ZEIS. Planes de regularización con participación de la población en sus diferentes etapas. Estrategias y mecanismos de implementación: relacionar la implantación de las ZEIS con una política más amplia de financiación de vivienda de interés social. NUEVOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS: EJEMPLOS DE FORMULACIÓN Y APLICACIÓN Bajo las premisas descriptas anteriormente, se produjeron instrumentos de regulación urbanística de diferentes contenidos, dependiendo de la situación local, del modelo económico y de las potencialidades existentes. La diversidad de los nuevos instrumentos revela su origen en los problemas y parámetros locales. Pero a pesar de esta diversidad, existe una lógica común que sobrepasa las nuevas experiencias: el objetivo de intervención en los modos de producción de la ciudad real, en lugar de la adopción de modelos ideales a los cuales se quiere llegar. A continuación se presentan algunos casos en los cuales los nuevos parámetros de la regulación urbanística fueron utilizados, principalmente en Brasil, pero también en algunas situaciones de otros países de América Latina. Se trata de una lista abierta de casos, que no pretende desechar ninguno de los tópicos estudiados. Los mismos, están desigualmente documentados, lo que no significa la atribución de mayor o menor importancia a alguno de los ejemplos, pero revela la facilidad o dificultad de acceso a la documentación.
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
3 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html Los ejemplos difieren también con relación a las posibilidades de aplicación de los nuevos instrumentos urbanísticos: algunos de ellos no llegaron a ser implementados, otros están actualmente en proceso de negociación en las diversas instancias del poder público y otros, ya fueron o están siendo aplicados, produciendo impactos, revisiones, resistencias provenientes de los diversos actores involucrados. Debido a su corta existencia -los más antiguos no llegan a dos décadas- casi ninguno de los casos puede ser considerado una historia concluida, mereciendo aún una evaluación crítica en el futuro. La corta edad, sin embargo, no significa que esas nuevas experiencias estén desprovistas de interés. Por el contrario: aquí interesa, y mucho, la comprensión de la multiplicidad de abordajes permitida por los nuevos paradigmas, generada por la diversidad de actores, situaciones y modelos económicos involucrados. Al rechazar el modelo único de regulación, estamos desechando también la perspectiva de encontrar soluciones globales, reproducibles de forma mecánica en realidades distintas. El modelo técnico, en este sentido, importa menos que la comprensión de la dinámica en juego, presuponiendo la incorporación de los procesos de regulación urbanística en el panorama de la política. Es bajo esta óptica que los casos serán presentados; del juego político dependerá también su éxito o fracaso. Intentamos presentar las experiencias de forma semejante: presentar la realidad local o regional; apuntar aspectos críticos de la urbanización (específicamente en lo que respecta al instrumento diseñado, muchas veces refiriéndose a una cuestión o región específica); descripción del instrumento urbanístico encontrado; análisis de los impactos originados por la implementación del instrumento (cuando fuere posible). En cada uno de los casos, señalamos también el año de inicio de los procesos relatados, asumiendo los riesgos de cometer algunas imprecisiones pues, como se sabe, la política urbana está repleta de períodos de maduración silenciosa de las iniciativas. Nos referimos aquí al año en que las iniciativas adquirieron una dimensión pública, excediendo la esfera técnica y alcanzando los diversos sectores de la sociedad. 1. ROSARIO, ARGENTINA (1995). La conjunción de políticas de gobierno e instrumentos de planificación (25) Resulta oportuno introducir algunos aspectos significativos de la gestión y actuación urbanística en Rosario desarrollada en parte durante los últimos cuatro años, o aquella recientemente iniciada. El contexto(26) La ciudad de Rosario se desarrolla sobre la ribera del Río Paraná, con una población cercana al millón de habitantes, representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia de Santa Fe y un tres por ciento (3%) de la población total del país. Su desarrollo se ha caracterizado por una historia de pujanza y prosperidad económica y social en torno al auge del puerto, la conformación del cordón industrial del Gran Rosario y la creciente actividad comercial y financiera. A mediados de la década del 70 una crisis en la estructura económica regional, cambió sustancialmente la situación de la ciudad. La reconversión en la industria metalmecánica, siderúrgica, química y del papel, entre otras, pusieron a la región ante una crítica situación económica y social, con dificultades para competir en un marco de apertura económica y competencia internacional. Los cambios en la estructura industrial fueron acompañados de una profunda crisis social, con altos índices de desocupación y aumento de la marginalidad, agravado por la atracción de migrantes de otras regiones. En los últimos años se han impulsado desde la gestión municipal, una serie de políticas para revertir esta situación de crisis generalizada y encauzar el desarrollo de la ciudad, poniendo énfasis en sus potencialidades: una posición geográfica privilegiada en el nuevo escenario del Mercosur, con proyectos y grandes obras de infraestructura que hacen eje en la región. Aspectos críticos de la urbanización El crecimiento y consolidación urbana de Rosario se corresponde con la etapa económica denominada agro-exportadora. En ese período quedó definida la estructura urbana de la ciudad y su región, tanto en el plano físico como en el económico y social. En 1905 se habilitó el muelle del puerto. Ya por ese entonces se había afianzado el área central, con sus zonas cívica, comercial y residencial alrededor del puerto. En el entorno de la ciudad de Rosario se fue consolidando una estructura territorial caracterizada por la presencia de los poblados más próximos al centro original (Alberdi, La Florida, Fisherton), que surgieron como lugares de recreo de la población rosarina y fueron más tarde incorporados al Municipio y la aparición de nuevos poblados que hoy forman parte de su extensión metropolitana. Gran parte de estos últimos núcleos surgieron como colonias agrícolas y centros ferroviarios. Con su implantación se fue conformando un esquema radial, que partiendo del centro original, se extendió en todas las direcciones posibles, dando lugar a un número importante de asentamientos. En la estructuración de cada uno de estos centros y de la extensión territorial en general, tuvieron fundamental incidencia tres elementos: los caminos territoriales; los tendidos ferroviarios (que se colocaron en forma paralela a los mismos) y el transporte fluvial; acentuando este último, la tensión lineal determinada por el desarrollo costero, que se superpone al esquema radial en la estructuración urbana. En términos demográficos, Rosario pasó de tener una población de 1.540 habitantes en 1801 (villa semi-rural) a 8.950 en 1854; esta población alcanzó los 185.000 habitantes en 1910 y los 340.000 en 1930. En este crecimiento poblacional intervinieron el desarrollo económico del área y la política migratoria del Estado. En la segunda década del siglo XX se desarrollaron las primeras industrias del área, vinculadas con el proceso agro-exportador (molinos y frigoríficos), y las producidas por el desarrollo ferroviario (talleres, etc). El proceso de expansión urbana coincidió con la etapa económica de “sustitución de importaciones”. Se centró a partir de 1929, en la metalurgia liviana, dando lugar al surgimiento de pequeñas y medianas industrias de capitales nacionales. En 1913 se instaló la última empresa ferroviaria y a fines de la década del ‘20 se habilitó el primer camino pavimentado de Rosario a Casilda, iniciándose el transporte de carga por camiones. Se realizaron importantes mejoras en el transporte de pasajeros, estimulando la expansión urbana, que se caracterizó por dos rasgos fundamentales: Una subdivisión indiscriminada de la tierra con carácter especulativo. El desarrollo de amplias zonas “urbanizadas” con profundas insuficiencias y a un alto costo de servicios. El proceso de expansión regional tuvo como principal característica en esta etapa, la radicación directa de plantas industriales extranjeras en el territorio nacional. Se consolidó la aglomeración urbana en el corredor norte del área, uniendo en un continuo urbano, comunas y municipios (Granadero Baigorria, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo y Puerto San Martín). El puerto llegó a ser el mayor exportador de grano del país, factor determinante del desarrollo del área, pero fue perdiendo dinamismo en favor de nuevas terminales portuarias, en manos privadas y localizadas dentro del aglomerado. En el período intercensal 60/70, se produjo un crecimiento neto para Rosario de 103.194 habitantes. En el resto del aglomerado el incremento neto fue de 39.014 habitantes. Durante este período crecieron los asentamientos irregulares, localizados en tierras ferroviarias en desuso y en intersticios de mayor o menor centralidad. En menos de un siglo, Rosario se transforma de villa semi-rural a segunda aglomeración urbana del país. Aparece la yuxtaposición contradictoria entre un sector urbano desarrollado con todos los servicios y sectores carentes de los mismos, agudizándose la segregación social. Nuevas políticas de gobierno e instrumentos de actuación Para enfrentar los cambios en el contexto actual, y abordar un proyecto de transformación integrador y sustentable para la ciudad, la administración local planteó una serie de políticas e instrumentos de actuación, que se están desarrollando en forma articulada: descentralización municipal, planificación estratégica y planificación urbana. Además de una actuación específica en materia de vivienda. Si bien algunos instrumentos se venían aplicando con anterioridad, lo que se ha intentado en el desarrollo de la gestión actual, es hacer conjugar las nuevas políticas de gobierno, con los instrumentos de planificación necesarios para lograr una verdadera transformación urbana, modificándolos con un enfoque diferente. Descentralización municipal El proceso de descentralización comenzó a implementarse en la ciudad de Rosario en diciembre de 1996, con la creación del Programa de Descentralización y Modernización Municipal. En una primera fase, fue necesario definir el soporte físico de la descentralización, para lo cual se procedió a la delimitación de distritos y a la elaboración de un diagnóstico que diera cuenta de la situación de la ciudad y de sus potencialidades. Esta etapa se implementó mediante la firma de un Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario. La instancia de delimitación de distritos (efectuada mediante un trabajo interdisciplinario), constituyó un paso fundamental, al determinar una organización de la ciudad indispensable para la puesta en marcha del proceso. La segunda fase fue de implementación, ampliando el alcance del proceso de reforma político-administrativa, utilizándolo como excusa para inducir una verdadera transformación estructural de la ciudad. Con este propósito el proyecto completo de descentralización se organizó abarcando cuatro grandes aspectos: a. Una reorganización administrativa, que se está desarrollando con la implementación de un Centro Municipal en cada distrito (CMD) y de un proceso de mejora continua, que permite cuantificar las mejoras obtenidas, evaluando los resultados para poder efectuar los ajustes necesarios. b. Una reorganización funcional u operativa, que se dio con la implementación de un Area de Servicios Urbanos en cada distrito (ASU), para la desconcentración de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios públicos de pequeña y mediana escala. c. La redefinición de las Políticas urbanas, precisando los lineamientos a seguir para impulsar los procesos de transformación. En este sentido se definió una política de localización de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana y se elaboró un “Plan de Obras y Servicios” en cada distrito mediante un proceso participativo, como modo de garantizar una acción de gobierno descentralizada, contando con un presupuesto que permita establecer un orden de prioridades con la población, para desarrollar las obras más importantes en un corto plazo (2000-2001). d. La definición de un nuevo modelo de gestión, asentado en dos cuestiones básicas: mecanismos de información pública y canales de participación ciudadana, para incorporar a la población en los procesos de evaluación, control y toma de decisión. Si bien la descentralización aún no se ha completado en su totalidad, puede afirmarse que hasta el momento se ha avanzado en su implementación sobre bases lo suficientemente firmes, como para garantizar su continuidad.
Planificación Estratégica La ciudad de Rosario decide incorporar esta herramienta, sumándose a mediados de 1995 como miembro pleno del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano) con sede en la ciudad de Barcelona. Se plantea asumir a principio del año 2000, una conjunción de esfuerzos entre el ámbito público y el privado para su desarrollo urbano, económico y social. La gestión deberá aportar soluciones a cinco cuestiones básicas: el nuevo soporte económico; las infraestructuras de servicios; la calidad de vida creciente; la equidad e integración social y la gobernabilidad del territorio (27) . A partir de entonces se dio comienzo a los estudios preliminares para impulsar el Plan Estratégico Rosario (PER), tomando como base experiencias exitosas de otras ciudades y convocando a investigadores, especialistas universitarios, técnicos municipales y expertos de algunas instituciones representativas de la ciudad. El resultado de este trabajo fue la elaboración de un Pre-diagnóstico que sirvió de base para la discusión y confección del Diagnóstico definitivo, contando con el aporte y participación de numerosas instituciones y vecinos. En octubre de 1996 se constituyó la Junta Promotora, quien se encargó de convocar a la ciudad para la formulación de un Plan Estratégico. La Junta Promotora, el Consejo General, la Oficina de Coordinación y las Comisiones Temáticas constituyeron el esquema organizativo para la implementación del PER. Recientemente se agregó a esta organización el Consejo Técnico Consultivo. Con esta organización, el PER se desarrolló mediante la concreción de tres etapas: Diagnóstico, Formulación e Implementación.
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
4 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html Después de una importante tarea de integración y consenso entre los diferentes actores se lograron definir cinco líneas estratégicas que resumen los principales programas y proyectos del Plan: 1. La Ciudad del Trabajo 2. La Ciudad de las Oportunidades 3. La Ciudad de la Integración 4. La Ciudad del Río 5. La ciudad de la Creación Una vez plasmado el Plan en un documento que sintetiza todas estas cuestiones, la etapa de implementación se está desarrollando con un permanente ajuste y reacomodamiento de los programas y proyectos de acuerdo con los cambios que se van dando día a día. De los 72 proyectos plasmados, más de la mitad están en distintos grados de ejecución y el resto se están motorizando, algunos con recursos municipales y otros compartidos con la Nación, la Provincia o sectores privados. Planificación Urbana (28) El Nuevo Plan Director (en proceso de aprobación) organiza y articula los programas y proyectos estratégicos de la ciudad y su región metropolitana, a la vez que desarrolla instrumentos de escala intermedia (Planes de Distrito y Planes Especiales) y normativas particulares. Los cuatro proyectos estructurales que involucra el Plan son: El sistema ciudad – río. A partir de la recuperación urbanística de la ribera del Paraná se produce una nueva relación de uso entre la ciudad y el río. El traslado definitivo del Puerto Rosario al sur de la ciudad y la liberación de tierras ferroviarias y portuarias en la ribera central permite la refuncionalización de una superficie importante para espacios públicos y recreación. El proyecto se asienta en tres principios que definen el carácter de la transformación en los distintos tramos en que se ha dividido la ribera: norte, central y sur. El primero se refiere a la dimensión regional de los proyectos, por su diversidad funcional y alcance metropolitano. En particular un gran parque en el extremo sur, un nuevo parque al norte, en la cabecera del puente Rosario-Victoria, y el desarrollo turístico- recreativo en la costa norte, comprendiendo el sector de islas frente a Rosario. El segundo principio alude al carácter público de la ribera logrado a partir de la incorporación de nuevos espacios verdes accesibles al público en la costa central y continuando hacia el sur en la Ciudad Universitaria. El tercero se refiere a la puesta en valor de diferentes sitios de la ciudad vinculados con la ribera, particularmente en la zona de barranca sur frente al Puerto Rosario. El nuevo frente territorial. El proyecto de nuevo frente de ciudad es una apuesta a la transformación intencionada del borde como sede de actividades logísticas, entendiendo de una manera distinta la tensión del borde urbano con el área rural. Propone el ordenamiento físico, funcional y morfológico del área que se extiende al oeste de la Avenida de Circunvalación, para conformar una nueva imagen de la ciudad. La nueva Avenida de 2da. Ronda, conformada por una autovía intermedia entre la Avenida de Circunvalación y la Ruta AO 12, es un anillo propuesto con dominancia de infraestructuras logísticas y reservas de protección ambiental. El sistema ciudad – Aeropuerto. El proyecto apunta a insertar esta importante infraestructura de transporte en la ciudad, intentando consolidar al Aeropuerto como polo direccional y de comunicación a escala metropolitana y regional. Parte de potenciar el rol que se desea para el Aeropuerto dentro del área metropolitana y la región. Se articulan una serie de proyectos en torno al corredor vial que lo vincula con el centro de la ciudad, con el fin de promover la renovación urbana de sectores degradados en su interior e incorporar nuevas áreas para el desarrollo de la actividad comercial y de servicios. El nuevo eje metropolitano. Este proyecto comprende dos escalas: la regeneración espacial y funcional de una obsoleta infraestructura ferroviaria, reemplazándola por un eje vial y de tranvía metropolitano; y la rehabilitación de barrios marginados ubicados en el eje geográfico del municipio, sumando nuevos lugares de identidad colectivos. En esta última escala se consideran los asentamientos irregulares ubicados en torno a algunas avenidas, que además del problema social que implican, comprometen negativamente la estructura de la ciudad. En el marco de los Planes Especiales, un ejemplo significativo es el Plan para la recuperación y revitalización del Area Central. La atención a los procesos de abandono y deterioro del Area Central, a las nuevas formas de urbanización y desplazamiento de funciones centrales, a la necesidad de su puesta en valor como centralidad urbana y regional, como valor cultural con su patrimonio urbano-arquitectónico, ha sido objeto de un Plan Especial (actualmente en desarrrollo), impulsado en forma conjunta con el PER. Como normativas específicas, cabe destacar la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo (aprobada en el año 1997), que introduce tres programas de urbanización diferenciados: Programa de Urbanización Básica; Programa de Urbanización Integral (orientados fundamentalmente a la resolución de Conjuntos Habitacionales, Parques Industriales o Recreativos, etc.); Programa de Urbanización de Interés Social (para operaciones declaradas de interés social, a concretar por parte de organismos públicos y/o entidades intermedias)y Programas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a implementar por parte de organismos públicos, privados o mixtos).
Programa Integral de Recuperación de Asentamientos “Rosario Hábitat”(29) Este Programa a cargo del Servicio Público de la Vivienda SPV, de la Municipalidad, plantea “Desarrollar e implementar estrategias que encaucen los procesos de ocupación informal y que mejoren la calidad de vida ... a través de la regeneración del tejido urbano, ... la integración física y social de la ciudad”. Hoy existen 91 asentamientos irregulares (aproximadamente 115.000 habitantes), representan algo menos del 13% de la población total y ocupan un 10% de la superficie urbanizada. Constituyen respuestas a las “demandas habitacionales excluidas del mercado”. “... al crecimiento de las villas contribuye también el rápido crecimiento vegetativo de su población y el proceso de empobrecimiento de sectores medios..” El Programa Rosario Hábitat plantea: el ordenamiento del tejido y trazado urbano; la provisión de infraestructura básica y equipamiento; el mejoramiento habitacional; viviendas nuevas para relocalización de familias; la regularización dominial; el fortalecimiento de las redes solidarias a través de la participación. El modelo de gestión se basa en la integración de todos los sectores: técnicos, usuarios, desde la planificación de los proyectos aplicando el método ZOPP, la elección de representantes de los beneficiarios en la supervisión del proceso y en la evaluación ex - post. El Programa ha sido presentado al BID para obtener parte de su financiamiento. La Municipalidad ha resuelto invertir fondos de su presupuesto 2000 para comenzar el programa. Los asentamientos priorizados son: Sector Villa Banana y Sector Bella Vista. Las Flores Sur. La Tablada. Sector Travesía y Sorrento. Circunvalación y Estudiante Aguilar. Impactos El desarrollo de grandes obras de infraestructura económica- territorial (el puente Rosario–Victoria (30) ; nuevo Puerto sur; los nuevos accesos viales; la autopista Rosario-Córdoba) tendrán un gran impacto urbanístico ya que calificarán o impulsarán la creación de nuevas áreas de urbanización. La transformación interior de la ciudad será positiva en la medida de la recuperación, a partir del Programa Rosario Hábitat de sectores marginales que generarán nuevas condiciones sociales y de integración. Tal impacto, se evidencia ya en el Distrito Oeste donde se ha iniciado el Programa (Villa Banana), además de la apertura de Bv. 27 de Febrero y la construcción del Centro de Distrito Oeste. La recuperación del frente ribereño, ya reporta importantes transformaciones modificando la relaciónen ciudad-río. La recuperación y revitalización del Area Central, es un gran desafío que ha despertado interés en gran parte de los actores involucrados, manifiesto en la convocatoria iniciada para su implementación. El desarrollo del proceso de descentralización ha tenido una amplia aceptación tanto en los sectores políticos e institucionales, como en el público en general que aumenta día a día la concurrencia a los CMD participando de distintas actividades e involucrándose con los diferentes proyectos. Algunos números dan cuenta de los resultados obtenidos hasta el momento: en su inauguración el CMD Norte Villa Hortensia contaba con un total de 83 trámites habilitados, a partir del análisis de las demandas de los vecinos, se han ido incrementando hasta la actualidad, a un total de 138 trámites; se otorgan diariamente alrededor de 900 turnos, asistiendo a cada centro un promedio diario de 1300 personas; en el primer trimestre del 2000 se realizaron en el CMD Norte 11 Conciertos, 10 muestras y 13 talleres de desarrollo comunitario; con la realización de Jornadas de Trabajo para debatir el Plan de cada distrito, participaron en talleres de debate un promedio de 250 representantes institucionales por distrito; en la votación efectuada para la selección del proyecto de remodelación de la Plaza Alberdi (1998) del Distrito Norte, participaron 1850 vecinos. 2. MONTEVIDEO, URUGUAY (1987) – Recalificación de Áreas Urbanas degradadas por la existencia de Viviendas Populares El contexto local El centro histórico de Montevideo, instalado sobre una península que se proyecta sobre el Río de la Plata se presenta, desde la fundación de la ciudad (1724) hasta la década de 1930, como el territorio centralizador y protagonista de las actividades urbanas. A partir de entonces comienza a perder lentamente este papel, deteriorándose su calidad urbanística a medida que se aparta del uso residencial y se expande el sector terciario y financiero. La población residente era de 26.600 habitantes en 1908, permaneciendo casi inalterada hasta la década del 60 cuando comienza a decaer, llegándose a 1985 con 16.300 habitantes. Los edificios históricos van desapareciendo, sea por la especulación inmobiliaria o porque sus propietarios los abandonan y no se interesan por su conservación. En 1982, cerca del 12% de los terrenos del Centro Histórico de la ciudad eran baldíos. Frente al rápido deterioro de la región central de la ciudad, sectores de la sociedad civil se organizaron para evitar la desaparición de los espacios urbanos y edificios relacionados con la memoria colectiva. En 1982, la municipalidad suspende temporalmente los permisos de demolición y construcción de nuevos edificios en la Ciudad Vieja, hasta tener un concepto más claro e instrumental para atender la preservación de las obras de carácter histórico. Simultáneamente, se crea un grupo de trabajo compuesto por cuatro técnicos municipales y se invita a instituciones públicas y privadas a participar de la formulación de un Plan que regule y reglamente las intervenciones en esa parte de la ciudad. La directiva fue adoptar un criterio dinámico de preservación asegurando el mantenimiento de los valores esenciales y evitando el “congelamiento”; permitiendo, en general, el reciclado y la re-funcionalidad. Como resultado de este estudio se dotó a la comunidad de tres instrumentos: una reglamentación destinada a orientar las nuevas construcciones; una Comisión Especial Permanente para promover la coordinación de las propuestas de intervenciones; un grupo técnico de trabajo dentro de la administración municipal, que brindase apoyo a la comisión para realizar los estudios técnicos y las tareas administrativas propias de la intervención. La Comisión Especial Permanente comenzó a funcionar en 1982 y uno de sus primeros trabajos fue, en 1983, el inventario básico del patrimonio arquitectónico de la ciudad vieja, instrumento fundamental para planificar las intervenciones futuras. A partir de 1985, se permiten nuevamente transformaciones en los inmuebles del patrimonio histórico, iniciándose además estudios para implementar el reciclado de las antiguas residencias: asimismo, se ofrecieron líneas de crédito para financiar la ejecución de las obras, principalmente destinadas al uso habitacional.
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
5 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html En 1987, la Municipalidad y el Banco Hipotecario de Uruguay (entidad encargada de financiar la vivienda) declararon a la ciudad vieja “zona de acción urbana prioritaria”. El objetivo fue implementar una política de vivienda tendiente a repoblar el área y a mejorar la calidad de vida de quienes la habitaban. Recalificación de la Calle Piedras La Calle Piedras fue elegida como área de demostración de la nueva política para la Ciudad Vieja. Se trata de una calle secundaria, situada entre la Zona del Puerto y el sector financiero de la ciudad, de uso muy diverso: bares, pensiones, pequeñas tiendas, comercios y servicios de apoyo a la zona financiera, estacionamientos y viviendas de clase media y baja. Por el estado de las edificaciones y la proximidad con las regiones de mayor actividad económica fue considerada territorio adecuado para la implementación de un plan piloto de recalificación. Inicialmente se realizó un relevamiento físico, en el cual los lotes fueron clasificados como edificios de valor histórico o panorámico; edificios sin atributos arquitectónicos significativos y terrenos baldíos. Se confeccionaron fichas para cada cuadra donde cada edificio estaba clasificado por su volumen, año de edificación, criterios previos, estado de conservación, uso actual y otras observaciones relevantes. Se hizo también una investigación para conocer la realidad de la población, buscando orientar la intervención futura pero siempre preservando como objetivo la permanencia de la población en el lugar. La intervención La propuesta de intervención en la Calle Piedras se basó en las siguientes premisas: Priorización de la vivienda habitación, como actividad básica del área, mediante el mantenimiento y mejora de las unidades, la restauración de edificios antiguos, nuevas obras en terrenos baldíos y sustitución de algunos edificios; Fortalecimiento del tejido social, manteniendo la población residente, y el aumento de la misma; Revitalización de las actividades, con incentivo a la instalación de comercios y talleres y a la creación de una red de servicios para la atención de la población, como escuelas, guarderías infantiles, servicios de salud y asistencia jurídica, destinados principalmente a niños y madres jóvenes; Recalificación ambiental de la calle, adecuándola a la población residente y transeúntes y revalorizando los aspectos panorámicos. La declaración de la Ciudad Vieja como zona de acción prioritaria, se tradujo también en facilidad para la obtención de financiamientos para el reacondicionamiento de las viviendas. Existen líneas de créditos oficiales enmarcadas dentro de la recalificación de la Ciudad Vieja que contemplan tanto a propietarios como inquilinos (financiando para ellos la adquisición de la vivienda o el subsidio del alquiler) en cada una de las líneas de intervención. El aumento de la cantidad de viviendas es consecuencia del reacomodamiento de la población existente, la disponibilidad de nuevas viviendas destinadas a parejas jóvenes, usuarios aptos para la obtención de créditos. La importancia de esta intervención está en la firme decisión del poder público de conseguir la recalificación del área a través del repoblamiento y de la instalación de los servicios e infraestructura necesarios para proteger el uso habitacional. Al mismo tiempo, se ofrecen posibilidades de servicios sociales y financiamientos para que la población residente permanezca en el área. Se contrapone así a modelos de recalificación de centros históricos basados exclusivamente en condicionantes dictados por las leyes de mercado, que implican la valorización de los terrenos y la sustitución de la población por usos más capitalizados (constitución de una city) o clases sociales más ricas (gentrification). 3. SAN PABLO, BRASIL(1990) – Coeficiente Único y Captura de Plusvalía Inmobiliaria El contexto local San Pablo fue fundada en el siglo XVI, y a partir de 1870 sufrió un intenso crecimiento, centralizando progresivamente funciones como centro comercial y de servicios, aglomeración industrial y corazón financiero de Brasil. Un creciente proceso de segregación social y espacial acompañan el rápido y gigantesco crecimiento de la metrópoli. Hasta la década de 1930, la segregación se manifestó principalmente por la separación de la ciudad en dos grandes áreas: la rica –en el cuadrante centro-sudoeste, que corresponde a las zonas de comercio más dinámico y a los barrios residenciales de las elites– y la pobre, en las cuencas de los ríos, sobre tierras bajas insalubres, inundables, ilegales y superpobladas. A partir de entonces se origina un cambio en el patrón de crecimiento de la ciudad, marcado por la diseminación de la autoconstrucción (31) en lotes abiertos de la periferia de la ciudad como forma predominante de vivienda de la clase baja, lo que dará como resultado una expansión progresiva y de menor densidad en la ciudad. Se suma a esto, principalmente a partir de los años ‘40, la verticalización en las áreas centrales y la consolidación del Centro/Sudoeste de la ciudad como polo privilegiado de centralidad, concentrando los barrios residenciales de clase alta –algunas gardencities o ciudades-jardín– y los principales centros de comercio y servicios. Es aquí donde se ve consolidada la dualidad de la estructura urbana, dualidad predominante aún hasta el día de la fecha: una región calificada, reglamentada y objeto de nuevas inversiones públicas, opuesta a una inmensa periferia ilegal, salvajemente urbanizada y raramente alcanzada por la legislación urbanística. Los puntos críticos de la urbanización Las inversiones en infraestructuras se concentraron en el sector Centro/Sudoeste de la ciudad, siempre anticipándose a la urbanización en ese sector, mientras que en los ejes operarios-populares del Este/Sudeste las inversiones se produjeron años o décadas después de habitadas las regiones. En la mayoría de los casos sin embargo, fueron la autoconstrucción y la autopromoción de los emprendimientos los principales delineadores de la figura urbana, abriendo arterias en valles o espigones y ocupando las márgenes, en un trabajo continuo de micro emprendimientos familiares. La estrategia de regulación –el control del uso y la ocupación del suelo urbano– se encargó de impedir que este espacio con inversiones desiguales pudiese albergar usos y formas de ocupación de los más pobres. Así, desde la prohibición de los conventillos en el llamado perímetro urbano de la ciudad a comienzos del siglo, se transitó hacia una zonificación (división en zonas) que dialoga exclusivamente con los mercados inmobiliarios de la elite, reservando para ellos las mejores áreas de la ciudad. De esta forma se generó una contradicción permanente entre el orden urbanístico –expresado en la planificación urbana y la legislación– y la gestión del espacio urbano. La planificación urbana y, en particular, su zonificación fue estableciendo una ciudad virtual, donde los asentamientos precarios no existían como territorios reconocidos ni figuraban en cartas geográficas, transfiriendo la responsabilidad de su futuro a la política habitacional que se encargaría de promover la construcción de viviendas para todos los excluídos del mercado formal. Al mismo tiempo la administración se encargaba de incorporar esas áreas a la ciudad, a cuentagotas, extendiendo servicios, urbanizando, estabilizando, pero nunca llegando al punto de eliminar todo riesgo y hacer desaparecer totalmente los indicadores de las diferencias. La lógica en sí de esta contradicción reprodujo nuevas condiciones de precariedad con más velocidad que los lentos e inciertos ritmos de la promoción habitacional y reglamentación urbanística. De esta forma se perpetuó una dinámica altamente perversa desde el punto de vista urbanístico y bastante rentable desde el punto de vista político, a medida que la propia condición de inseguridad redunda en situaciones de vulnerabilidad frente a permutas electorales. Desde los años 40 este ha sido, en San Pablo, uno de los principales fundamentos de la política local. Fue por lo tanto a través de la definición de inversiones, que se constituyó una fuerte centralidad en el sector Centro/Sudoeste. Se construyó una inmensa barrera entre la ciudad rica y la ciudad pobre a partir de una regulación que impidió que la ciudad fuese compartida por amplios sectores y mediante un pacto territorial paralelo a la legislación que garantizó una inserción precaria e irregular de los sectores populares sujeta a contabilidades electorales para su consolidación. A pesar de que la ciudad presenta un PIB bastante alto, U$39,9 billones y la región metropolitana U$71,8 billones, el 50% más pobre representa el 20% de la renta de la región, mientras el 10% más rico retiene el 30%. La gran concentración de riqueza tiene una expresión espacial bastante clara: en los barrios centrales aproximadamente 1,7 millones de habitantes disponen de un patrón de vida semejante al de las ciudades del Primer Mundo, mientras que gran parte de los 7,9 millones que residen en las periferias de la ciudad viven en la precariedad con escaso acceso a la salud, educación, vivienda y renta. Además de las inmensas áreas con urbanización inconclusa, este modelo de expansión periférica generó intensas necesidades de desplazamiento, ya que tanto la vivienda de las elites, como el 70% del empleo en comercios, servicios e industrias (y casi toda la oferta cultural) se concentra en el Centro/Sudoeste de la ciudad. Nuevos instrumentos urbanísticos En 1989, un equipo comprometido con las clases populares asume la intendencia de San Pablo, formulando un Plan Director cuya propuesta principal es intentar compensar la dualidad perversa que domina la ciudad. Por un lado la precariedad e ilegalidad de las áreas de conventillos de las periferias y villas de emergencias auto-construidas y por otro, un mercado inmobiliario concentrado y supervalorizado en el cuadrante Sudoeste. Los instrumentos diseñados para la intervención en esta realidad fueron: Coeficiente único de aprovechamiento La Zonificación define coeficientes de aprovechamiento específicos para cada cuadra de la ciudad –llegando hasta 4 en el caso de San Pablo– y con esto se regula gran parte de la valorización de la tierra urbana. Prácticamente todas las áreas en que hay mayores posibilidades de edificación se sitúan en el cuadrante Sudoeste, reforzando la tendencia concentradora. La adopción de un coeficiente único de aprovechamiento –permitiendo edificar en todo el territorio– representa el derecho igualitario de construcción para todos, terminando con la inercia de la concentración histórica en el Sudoeste. Captación de plusvalía Inmobiliaria La adopción de un coeficiente único llevaba a cabo la implementación del llamado “suelo creado”, o sea, la captación de plusvalía de los emprendimientos que utilizasen coeficiente de aprovechamiento superior al básico permitido. La idea del “suelo-creado” es la devolución al poder público de parte de los lucros inmobiliarios que los inversores obtienen de los emprendimientos. Tratándose de un mercado en que existe una fuerte competencia por las mejores ubicaciones, al revertirse la excesiva valorización de algunas regiones se espera una gran demanda por edificaciones en esas áreas. La captación de plusvalía se produciría en edificaciones cuya superficie construida supere el coeficiente 1 o sea, el equivalente a la superficie del terreno. Cantidad de superficie edificable El Plan eliminaba el coeficiente máximo de edificación en cada lote, permitiendo en teoría la utilidad infinita de la superficie construida, siempre y cuando se pagase la plusvalía. Ese límite era dado por otro dispositivo que actuaba en conjunto con el código de edificación, que define la forma de la ciudad -el stock de superficie edificable-, calculado para cada subregión de la ciudad, para los diferentes usos. La superficie edificable todavía disponible en el mercado, adquirible mediante pago de plusvalía, se calculaba a partir de una evaluación de la infraestructura existente, que permitiría mayor o menor incremento del patrimonio ya edificado. Se distinguió entre cantidad de superficie edificable disponible para uso residencial y para uso comercial, intentando encontrar un equilibrio entre las dos funciones en todo el territorio: zonas predominantemente residenciales contaban con superficies edificables comerciales en mayor cantidad, y zonas predominantemente comerciales (como el Centro Histórico) poseían superficies residenciales mayores. Impactos El Plan Director fue recibido con tensión en diversos ambientes –sectores técnicos apegados al paradigma de la zonificación, prensa contraria a la administración local, agentes del mercado inmobiliario temerosos por la pérdida de derechos adquiridos-. Por otro lado, a pesar de un esfuerzo de la administración local, no llegó a ser incorporado por sectores organizados de la sociedad civil. El proyecto de ley que reglamentaba el Plan no llegó a ser aprobado por la Cámara, permaneciendo la ciudad hasta hoy sin un Plan Director. Mientras tanto, el Plan Director de San Pablo fue un ejemplo fundamental del enfrentamiento provocado por la desigual urbanización brasileña. Sucedió esto a partir de nuevos paradigmas, que desenmascararon el contenido excluyente de la regulación urbanística tradicional y propusieron nuevos parámetros de intervención, que incorporaban las distorsiones producidas por el mercado y se proponían compensarlas. Así, aunque las propuestas fueron derrotadas en San Pablo, pudieron madurar y proyectarse en medio de los debates técnicos y políticos, terminando por ser incorporadas en innumerables
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
6 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html experiencias de otros municipios donde la configuración política y el ambiente económico permitieron la implementación. 4. DIADEMA, BRASIL (1993) – Áreas Especiales de Interés Social sobre Terrenos Vacíos El contexto local Diadema es un municipio de la periferia Sudeste en la Región Metropolitana de San Pablo. Ganó autonomía administrativa en la década de 1960, cuando se separó de otro municipio, São Bernardo do Campo. Dista cerca de 12 kilómetros en línea recta del centro de la Capital. Con una población de 314.742 habitantes alojados en un área de 30,7km2, está segundo por densidad demográfica en el Estado de São Paulo y tercero en el país: 10.544 habitantes por km2. Ocupado en la década de 1950 principalmente por chacras, pasa por un proceso de rápido crecimiento de la población en los años 70 y 80, período en que la población llegó a crecer un 20% al año. Ese crecimiento explosivo se debió a su localización, vecina a los municipios del ABC paulista, donde se instaló la gran industria automovilística y petroquímica además de una gran cantidad de industrias menores en general conectadas a las grandes cadenas productivas. En el territorio de Diadema se instalaron también muchas industrias, en menor cantidad y de menor escala que aquellas que se dirigieron a los otros municipios de la región. El perfil de la ocupación, entre tanto, siempre fue predominantemente residencial, con gran parte de la población trabajando en las fábricas de la región. La ocupación de la región fue principalmente con personas de ingresos bajos o medios bajos y la proximidad a los centros más antiguos y estructurados de Santo André y São Bernardo do Campo impidió que se constituyera una centralidad comercial y de servicios significativa. La proximidad con zonas obreras, produjo en Diadema una comunidad bastante politizada y ligada a los liderazgos sindicales que surgen a partir de finales de los 70 en la región. En 1982 es electo el primer intendente del Partido de los Trabajadores del Estado de São Paulo, permaneciendo el mismo partido en el poder hasta 1996. Aspectos críticos de la urbanización Como reflejo del rápido crecimiento de la población y del proceso de ocupación, Diadema presentaba en el inicio de la década de 1980 una urbanización muy precaria. El agua llegaba al 50% de los domicilios, la red de desagüe al 14%, apenas 20% de las calles estaban pavimentadas: la ilegalidad urbanística era la regla. La situación era especialmente crítica entre la población más pobre: 80 mil personas, o un tercio de la población, vivían en 192 villas que ocupaban el 3,5% de la superficie del municipio. La densidad de población en las villas era de 758 habitantes por hectárea. Por otro lado, la propiedad de la tierra estaba bastante concentrada y era problemática. Gran parte del stock de tierras libres fue definido por la zonificación como de uso industrial, incompatible con el asentamiento residencial. En los puntos en que la ocupación residencial estaba permitida, la ley exigía estándares mínimos muy altos, esto terminó estimulando la ocupación irregular. En un municipio con altas densidades y escasez de tierras para habitar, la reserva de tierras que la zonificación creaba para el sector industrial provocaba una inmensa disfunción en el mercado inmobiliario: a pesar de su baja calidad ambiental, la tierra urbana era bastante cara en Diadema. Por otro lado, los lotes mejor servidos desde el punto de vista de la infraestructura, eran destinados al uso industrial, encontrándose en los años 80 en gran parte ociosos o subutilizados. Instrumentos urbanísticos Áreas de Especial Interés Social ( AEIS) Después de un proceso de negociación entre técnicos, ediles y movimientos populares, la administración municipal estableció dos tipos de AEIS: las AEIS 1: áreas vacías destinadas a nuevos núcleos habitacionales populares, y las AEIS 2: áreas ocupadas por villas miserias a ser reorganizadas. En las AEIS, solo podrían ser implantadas viviendas para la población de menores ingresos (familias con ingresos de hasta 10 salarios mínimos), ampliando así la oferta de tierras para esa franja. 36 áreas privadas fueron declaradas AEIS 1, alcanzando un total de 745.502 m2. La Municipalidad definió, juntamente con los movimientos populares, criterios para el acceso a las AEIS. Las familias deberían tener ingresos de hasta 10 salarios mínimos, no poseer ningún inmueble y residir en el municipio. Además de eso, debían estar organizadas en asociaciones legalmente constituidas, que se responsabilizarían por el contrato de adquisición de las tierras a ser ocupadas. La implementación no fue pacífica porque los propietarios de las tierras resistieron de todas formas que su propiedad fuera declarada de uso limitado a viviendas de interés social. Entendían que esto desvalorizaba su propiedad, y argumentaban que el municipio perdía posibilidades de generación de empleo a medida que reducía las posibilidades de instalación de la industria. A pesar de la resistencia de los propietarios, inclusive en la Cámara Municipal donde algunos ediles los apoyaban, el instrumento fue aprobado en 1993. La aprobación sólo fue posible porque hubo gran presión de los movimientos populares sobre la Cámara. Es importante destacar que los movimientos comprendieron el contenido del instrumento y lucharon por su reglamentación -no simplemente por la obtención de la vivienda propia-. Se trata de un increíble salto cualitativo que permitió beneficios a largo plazo para toda la población de bajos ingresos escapando al tradicional clientelismo que atiende las reivindicaciones específicas mediante apoyo político a este o aquel edil. Consejo de la Vivienda Uno de los más importantes instrumentos de gestión urbana implementados en Diadema fue el Consejo de la Vivienda surgido en 1993. Era el órgano más importante para definir dónde asignar los recursos para viviendas de interés social. En 1993 se llevó a cabo un encuentro centrado en el tema de la vivienda para definir la política a implementar en los cuatro años siguientes. El Consejo nace bajo el compromiso de implementar las decisiones tomadas durante este encuentro. El Consejo tenía funciones deliberativas, estaba presidido por el Secretario Municipal de la Vivienda y su Secretario Ejecutivo era el Director Municipal de la Vivienda. Además contaba con un representante del área de vivienda de la Municipalidad, un representante de la Cámara de los ediles, uno de la Secretaria de Finanzas y 5 de las organizaciones populares elegidos en forma directa. Cada representante tenía un mandato de 2 años. Se discutía la política municipal de vivienda: cómo acompañar la aplicación efectiva del presupuesto para vivienda, la firma de convenios, la implementación de los programas, la articulación con el presupuesto participativo. Uno de los mayores desafíos fue la capacitación de los propios consejeros, la sociedad civil estaba representada por líderes populares que no necesariamente comprendían los procesos en su totalidad. Partiendo de una situación de desventaja, los consejeros fueron capacitándose progresivamente para actuar como interlocutores de la política. Hubo una progresiva legitimación del Consejo por parte de los movimientos populares. En el primer mandato de los consejeros (1993-94), los principales líderes populares de la ciudad no presentaron sus candidaturas para ser consejeros, probablemente porque confiaban en los canales privilegiados de acceso a las decisiones del Ejecutivo que ya tenían. En los dos años siguientes (1995-96), hubo un cambio de actitud: los principales líderes sí se candidatearon al cargo de consejeros, revelando así la mayor credibilidad de la que ahora gozaba este órgano. Esto se logró por la legitimación que el Ejecutivo hizo del Consejo; convirtiéndolo en la principal instancia decisoria de la política habitacional. Los movimientos populares –que primeramente creyeron poder prescindir del Consejo por tener canales de acceso directo al ejecutivo– pasaron entonces a disputar espacios dentro del mismo, al percibir que allí estaban las únicas oportunidades de acceso a los recursos para Vivienda, y que los caminos informales y paralelos estaban obstruidos. Impactos Con la instrumentación de las AEIS se logró duplicar la cantidad de tierra disponible para la franja de ingresos de hasta 10 salarios mínimos, entre 3,5% y 7% de la superficie del municipio. Como consecuencia, el precio de la tierra disminuyó y mejoraron las posibilidades de compra. La mayor disponibilidad de tierras y la baja de los precios permitió el asentamiento de grandes partes de la población de la ciudad; el establecimiento de índices menos exigentes permitió la reurbanización de la mayoría de las villas. Se creó así un nuevo mercado para vivienda, dentro de la legalidad, para franjas de escaso poder adquisitivo que anteriormente solo tenían acceso al mercado informal. Al mismo tiempo, el Consejo transparentó los procesos haciendo menos vulnerable a los poderes públicos frente a presiones provenientes de las organizaciones populares (clientes dentro del esquema clientelista previo). Las mejoras urbanas permitieron un rápido incremento en los niveles de calidad de vida de la población. La mortalidad infantil, el 82,9 /oo de niños nacidos vivos en 1980 –la mas alta de la región– bajó al 20,6 /oo en 1994, por debajo de la media en el Estado de Sao Paulo. Esto fue factible gracias a la organización popular de los sectores de menores ingresos. Se adueñaron del instrumento creado por el poder público y se convirtieron en interlocutores permanentes de la política municipal, participando activamente en las negociaciones relativas a la estrategia de regulación y a las decisiones sobre inversiones. Además de brindar acceso a la vivienda a las comunidades involucradas, la administración municipal ganó en calidad, se acercó a los ciudadanos y cumplió con su rol de mediador en las disputas por la tierra. Es necesario, sin embargo, destacar las limitaciones de este instrumento. A medida que se negociaron las áreas demarcadas como AEIS 1, se redujo el stock disponible y aumentó la demanda –entre las propias organizaciones populares– por las zonas todavía disponibles. En un principio, las organizaciones se vieron obligadas a luchar hasta convencer a los propietarios de vender sus tierras, en tensos y complejos procesos de negociación. Con el tiempo, los propietarios y también las inmobiliarias se adueñaron del instrumento y salieron en búsqueda de las organizaciones, señal de maduración del mercado. Ese proceso que llevó al reconocimiento de la legitimidad del instrumento y de las organizaciones en su carácter de agentes del mercado tuvo también consecuencias negativas: los propietarios pasaron a negociar con los diferentes movimientos, rematando los terrenos y obteniendo así una valorización. Alrededor de 1997 ya se verificaba una revalorización de los terrenos AEIS 1, indicio de un agotamiento del instrumento. Sin embargo, este mismo instrumento permitió que millares de personas que vivían una situación de extrema precariedad se realojasen. 5. COLOMBIA (1995) – Captura de Plusvalías Inmobiliarias El contexto local La historia de Colombia es coherente con el resto de América Latina: un pasado colonial donde la estructura estatal se montó históricamente para garantizar el control sobre el territorio, sin vincularla a propuestas de desarrollo social o promoción del crecimiento de la identidad comunitaria. La descolonización poco contribuyó a la transformación del modelo, sino que fue representante de la continuidad de un modelo donde las elites locales se identifican con los intereses de los países ricos, al mismo tiempo que establecen una relación de explotación de los recursos locales. La tierra urbana representa otra posible explotación, al igual que todos los demás recursos del país. Durante las últimas décadas se agravaron las tensiones sociales por el rápido éxodo rural, llevando a una explosión demográfica de las grandes ciudades en los años 60: Bogotá, Medellín y Cali. El crecimiento de las grandes ciudades, no acompañado por oportunidades económicas formales, generó un modelo urbano donde la precariedad refuerza la pobreza y la violencia. Aspectos críticos de la urbanización El modelo de desarrollo urbano en Colombia es muy injusto y difícilmente sustentable desde el punto de vista financiero en el futuro: implica costos cada vez mayores para la administración destinados a la gestión urbana porque transfiere permanentemente riqueza a los propietarios de las tierras, que se valorizan junto con las inversiones en el territorio. La relación entre el Estado y los diferentes actores de las ciudades, en relación a los tres temas clave: la orientación del desarrollo urbano, la ocupación del territorio y el uso del suelo; se caracterizó por una muy escasa intervención pública e intervenciones privadas absolutamente libres de controles. Esto consolidó un modelo de urbanización que no refleja un proyecto explícito del Estado ni un pacto social que lo sustente. Desde el Estado, la urbanización fue vista apenas como atención a la demanda de vivienda y servicios públicos, generando únicamente una política urbana que se reduce a un conjunto de programas sectoriales y a sus modalidades de financiamiento. Esa concepción produjo también un estado organizado sobre instituciones destinadas a atender esa demanda de vivienda, agua y energía. Es decir, la idea de la gestión urbana fue sustituida por la dimensión tecnócrata de la gestión de los servicios urbanos.
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
7 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html Los demás aspectos de la problemática urbana –el ordenamiento urbano, el medio ambiente, la gestión del suelo, el transporte, los equipamientos colectivos, los espacios para las actividades económicas y los espacios abiertos- fueron confiados al mercado o a entidades públicas no coordinadas por ninguna política urbana. De esa forma, sólo aquellos con capacidad para pagar los servicios pudieron tener acceso a ellos con un mínimo de calidad. Por otro lado, no atribuir derechos ni obligaciones urbanas al uso del suelo, provocó una enorme especulación: en ese modelo la propiedad inmobiliaria no presupone obligaciones hacia la ciudad. Para quienes pueden comprarla, la propiedad implica una inversión de bajo riesgo y con alto retorno en el mediano plazo. Esto generó desigualdades y contradicciones entre la idea de ciudad y la de propiedad no enfrentados por el planeamiento o por la gestión urbana. Es un modelo que limitó mucho la intervención pública, convirtiéndola en actuaciones sectoriales porque liberó formas de intervención privada a los impulsos del mercado formal e informal. En ese modelo de desarrollo, el planeamiento urbano fue una herramienta de poca utilidad. La causa fundamental de la crisis no son los instrumentos urbanísticos sino los principios que sustentaron las formas de actuación y la relación de los agentes frente a los desafíos planteados por las ciudades. Esas formas de actuación respondieron predominantemente a las lógicas particulares de cada agente sin estar sujetas a un marco común, ni formuladas para lograr un acuerdo estratégico o un pacto. Nuevos instrumentos urbanísticos El marco de la política urbana propuesta en 1995 asume integralmente la dimensión de la ciudad como escenario de disputas, de lucros y de negociaciones en torno de la tierra, superando el paradigma anterior que se limitaba a colocar parámetros técnicos para la realización de edificaciones. El nuevo sistema de ordenamiento urbano se basa sobre algunas premisas: a. fortalecer la intervención urbana pública como fundamento de la construcción de la ciudad, no restringiéndose a la autorización o impedimento en el uso del terreno; b. regular las intervenciones urbanas de los agentes que inciden en los procesos de urbanización a través de un Plan de Ordenamiento, resultado de un pacto a largo plazo que define los derechos y los deberes urbanísticos, planificando el uso y el aprovechamiento del terreno; c. asegurar la división de obligaciones y beneficios entre los propietarios de la tierra, los inversores inmobiliarios y los municipios, así como la participación del poder público en las plusvalías como forma concreta de financiar el desarrollo urbano; d. asegurar la legitimidad de las decisiones del planeamiento a través de su difusión pública y de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones; e. definir una estrategia territorial que permita articular los programas sectoriales y los objetivos de construcción de las bases para un gran acuerdo de las relaciones entre los diferentes actores privados, entre los actores privados y el poder público alrededor de la necesidad de proyectos de ciudad, frutos de la discusión y el consenso entre las partes. Plan de Ordenamiento Urbano El Plan de Ordenamiento urbano es el instrumento principal para organizar el terreno, orientar las inversiones públicas y regular las inversiones privadas. Tiene como objetivo: a. Implementar la política municipal sobre uso del territorio en un plazo determinado, es decir, definir el desarrollo de la ciudad (crecimiento, transformación, renovación, conservación, etc.) y los medios para obtener los suelos necesarios para la infraestructura, las áreas libres, los equipamientos, los programas de vivienda de interés social y el manejo ambiental del territorio. b. Identificar y programar las acciones municipales que tienen efecto sobre la estructura urbana y el territorio (infraestructura, equipamientos, áreas libres, vivienda de interés social, manejo ambiental, etc.), y articularlas en acciones urbanas integradas coherentes con una estrategia territorial para la ciudad. c. Establecer el marco regulatorio y de gestión para las acciones privadas relacionadas con la gestión urbana que deben ajustarse a las políticas de desarrollo urbano (especialmente urbanización y edificación). d. El Plan deberá definir aquellas áreas donde, previo a cualquier tipo de intervención, se debe formular y aprobar un plan complementario, al igual que los criterios generales de desarrollo que deben seguir dichos planes. El Plan de Ordenamiento, así concebido, debe ser sustentado por un pacto social producto de la participación ciudadana tanto en su concepción como en su formulación. Debe definir una estrategia de actuación territorial que permita articular programas sectoriales y objetivos de la urbanización en acciones urbanas integradas, y ser concebido como un conjunto de programas y proyectos concretos, con cronograma y recursos definidos, es decir: que consista en un instrumento auto aplicable. El Plan define también las áreas y los criterios para la formulación de Planes Complementarios y de las llamadas Unidades Mínimas de Actuación, perímetros en que se esperan transformaciones específicas, presuponiendo proyectos específicos y una reorganización de los actores involucrados en la participación de las transformaciones urbanísticas. El Plan de Ordenamiento define también criterios concretos para la división de obligaciones y beneficios, como la clasificación del suelo, su declaración de uso público, el aprovechamiento permitido, las contrapartidas eventualmente exigidas a cambio de los permisos de edificación, entre otros. Planes Complementarios Los Planes Complementarios son instrumentos de planeamiento que desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Ordenamiento en unidades de actuación delimitadas. De esta manera cada una de las áreas podrá contar con las definiciones necesarias para llegar a un desarrollo adecuado. En los Planes Parciales se definirá la infraestructura, equipamientos, usos, aprovechamiento, sistemas de gestión, criterios para la repartición de los encargos y beneficios y la participación en las plusvalías generadas por la inversión pública y privada. Los Planes Complementarios tienen también la función de adecuar los instrumentos de gestión del suelo existentes y articularlos directamente al Plan de Ordenamiento, siendo necesario definir los derechos, deberes, leyes y formas de actuación pública y privada sobre el suelo. Se prevén instrumentos de captación de plusvalía, mecanismos para priorizar la edificación de determinadas áreas, banco de tierras. Los mecanismos y formas de participación popular deben también ser tenidos en cuenta.
6. RIBERÃO PIRES, BRASIL (1999) El contexto local Ribeirão Pires se sitúa en el extremo Sudeste de la Região Metropolitana de São Paulo, en la región del Gran ABC. El problema más importante en relación al uso y ocupación del suelo de Ribeirão Pires es que el municipio se encuentra integralmente dentro del área de preservación ambiental –la Zona de Protección a los Manantiales-, creada en 1976. Ribeirão Pires está dividido entre las cuencas hidrográficas del Reservorio Billings (50% del territorio del municipio) y Taiaçupeba (23,5% del territorio) y del Río Guaió (26,55% del territorio). La Ley de Preservación de los Manantiales establece parámetros técnicamente deseables para que la ocupación humana no perjudique la calidad y la cantidad de agua que se consumirá en áreas urbanas: lotes mínimos, índices de aprovechamiento muy bajos y severa restricción de aquellos usos considerados indeseables. Sin embargo, no incluye ningún mecanismo de gestión para las directivas propuestas, limitándose a la restricción pura y simple de la ocupación. Esta Ley se reveló doblemente perversa para Ribeirão Pires: al restringir casi a cero la posibilidad de ocupación legal del suelo, condenó prácticamente toda la ocupación urbana a una situación de permanente ilegalidad. Por otro lado, al no establecer una base de distribución de compensaciones a los municipios donde los usos y la ocupación están restringidos, la Ley no da ninguna alternativa económica al propietario de las tierras, al mismo tiempo que le transfiere todas las responsabilidades por su preservación. El propietario pierde por lo tanto, todo estímulo, abandona las tierras o las lotea ilegalmente. Pocos años después de aprobada la Ley de Protección a los Manantiales, se percibió como de cumplimiento imposible en gran parte del territorio. El valor inmobiliario de las tierras cayó de forma proporcional a las dificultades de su utilización, convirtiendo a las zonas sur y sudeste de São Paulo en la principal reserva de tierras para uso ilegal y precario de aquellos que no poseían medios para establecerse en las áreas centrales, más valorizadas. Gran parte de la población (cerca de un millón de personas) que vive actualmente dentro del territorio de protección a los Manantiales está en situación irregular, incluyendo prácticamente toda la población de Ribeirão Pires, cerca de 105 mil habitantes. Por su ubicación en la periferia metropolitana, la población de Ribeirão Pires está experimentando un crecimiento bastante superior al de las áreas más consolidadas: cerca de 3,78% al año entre 1980 y 1991. Nuevos instrumentos urbanísticos En la segunda mitad de la década de 1990, se inicia en el Estado de São Paulo un movimiento de revisión de la Ley de Protección a los Manantiales. La idea de la nueva ley es flexibilizar los usos e instituir organismos encargados de la gestión de cada cuenca hidrográfica. En 1996, se instituyó el Subcomité Billings-Tamanduateí, órgano colegiado de gestión ambiental del área Sudeste de la Región Metropolitana. De esa forma, se avanza en la idea de garantizar la gestión de los recursos hídricos en una esfera supra-municipal. La plenaria del subcomité tiene composición tripartita: representantes de los municipios de la subregión (los siete del gran ABC y la Capital); del Estado y de la sociedad civil. El Subcomité tiene como atribuciones el gerenciamiento de los recursos hídricos de la subregión Billings-Tamanduateí, donde se encuentra Ribeirão Pires y el ABC paulista; la elaboración de propuestas de utilización, protección y recuperación de las áreas de Manantiales; la promoción y apoyo a la constitución de asociaciones de usuarios de agua, la asociación con ONGs; la realización de acciones que busquen compatibilizar las legislaciones municipales y estatales relacionadas a la preservación de los manantiales y al desarrollo sustentable de los municipios. Dentro del comité se negocia un nuevo modelo de planeamiento y gestión de las subcuencas. El proceso de revisión de la Ley de Protección a los Manantiales avanzó, votándose un nuevo marco legal para el Estado en 1998. Sin embargo, la revisión de los criterios de uso y ocupación del suelo de la nueva ley no están aún definidos por falta de consenso técnico y político. Para Ribeirão Pires la situación de transición es especialmente nefasta, pues está en juego todo el uso y ocupación del suelo local. El gobierno local decide intervenir en el proceso “de abajo para arriba”, es decir, a partir de la experiencia de la ocupación en áreas de preservación, construir una propuesta que una la preservación a la posibilidad de ocupación y desarrollo económico. La propuesta serviría como parámetro para madurar una legislación estatal. En 1999, la Municipalidad de Ribeirão Pires elabora la nueva propuesta de Ley de Preservación Ambiental para el municipio. Los presupuestos del nuevo marco urbanístico son la búsqueda de un escenario de desarrollo sustentable en el municipio, compatible con sus tendencias de crecimiento demográfico; su articulación con inversiones destinadas a la ampliación de la capacidad de tratamiento y alejamiento de desagües; la adopción de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión ambiental; la preservación de amplias áreas con cobertura vegetal que propicien actividades de turismo y recreación. Para el cálculo de la necesidad de infraestructura y de la capacidad de la región para absorber población, se tuvo en cuenta la polución generada, principalmente por fósforo, ya en niveles superiores a los tolerables. Las inversiones en infraestructura sanitaria deberán ser articuladas con medidas de gestión ambiental y con el control del uso y ocupación del suelo. La revisión del marco anterior, tecnócrata y perverso desde el punto de vista de sus efectos reales, se basa en los procesos reales de poblamiento: la capacidad ambiental para absorción de contaminantes, comparada con el potencial perjudicial a la población –instalada y esperada–, da la densidad máxima posible en cada subcuenca, que a su vez indica las inversiones improrrogables (aquellas destinadas a atenuar la carga perjudicial para la población instalada) y las previstas (a partir de las expectativas de expansión de la población).
22/03/2016 02:46 p.m.
DocBasenuevo
8 de 8
http://www.rosario.gov.ar/urbal/castellano/DocBaseCapi2.html
21. Catenazzi, Andrea /Reese, Eduardo. Op. cit. Volver 22.Arana, Mariano. Alcalde de Montevideo. Conferencia en Jornadas sobre Gestión de ciudades. FADU, Universidad de Buenos Aires, 18-19 de noviembre de 1998. Volver 23. Rolnik, Raquel "Instrumentos de Gestión Urbana". 1997. Volver 24. Rolnik, Raquel "Instrumentos de Gestión Urbana" para Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. Oficina de Planeación Estratégica /OPES - Brasil, julio 1997. Volver 25. La descripción de la actuación desarrollada en la ciudad de Rosario, toma algunos aspectos vertidos en la síntesis desarrollada en el documento anexo "Caso estudio: Rosario. Provincia de Santa Fe. Argentina", 2000. Corea Aiello, Mario, en colaboración con Zaida Muxi. Volver 26. Síntesis extraída de Plan Rosario, PER. Punto 2.1, "La ciudad a fines de los 90". Rosario,1998. Volver 27. Plan Estratégico Rosario, PER. Diagnóstico y Formulación. Rosario 1998. Volver 28. "Nuevo Plan Director Rosario" Tomo 1. Memoria Geenral, Proyectos Urbanos y Planes Especiales. Dirección General del Plan Director. Secretaría de Planeamiento. Municipalidad de Rosario. Agosto 1999. Volver 29. Síntesis extraída del Documento: Rosario Hábitat. Programa de Recuperación de Asentamientos. Municipalidad de Rosario. Servicio Público de la Vivienda SPV. Marzo 2000. Volver 30. El puente Rosario-Victoria es la obra de infraestrucutra de mayor envergadura que se está construyendo a nivel nacional, que cumplirá el rol de jee de articulación este-oeste entre Brasil y Chile. Volver 31. Construcción progresiva de viviendas por las propias familias, durante los fines de semana. Volver
22/03/2016 02:46 p.m.
