ADENDA Temas de Transparencia y Calidad del Gasto Público En seguimiento a la Propuesta de Modernización Fiscal en Guatemala, formulada en enero de 2008 por el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) La sección III del documento que el GPDF presentó el 11 de enero de 2008, “Reformas para mejorar la calidad del gasto público y la transparencia”, incluyó las dos subsecciones siguientes: 1. El aumento de gasto público, con calidad 2. Transparencia: garantía de la confianza ciudadana en la intervención estatal Los contenidos de estas secciones mantienen su vigencia y relevancia, como parte de una propuesta integral de modernización fiscal para Guatemala. La presente adenda informa sobre los avances en varios temas propuestos por el GPDF, así como la existencia de temas aun pendientes. Resumen de la situación actual de la agenda de transparencia fiscal contenida en la Propuesta de Modernización Fiscal del GPDF de 2008

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Tema* Transparencia e información

Situación Acciones tomadas

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Ética de la gestión pública

Pendiente

Combate a la corrupción y a la impunidad - Extender el uso del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

Acciones tomadas Acciones tomadas

Transparentar la ejecución del gasto público

Acciones tomadas

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Descripción Ley de Acceso a la Información Pública aprobada y vigente mediante el Decreto del Congreso de la República No. 57-2008. Reformas a la Ley de Probidad y Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos, Decreto del Congreso de la República No. 89-2002. Se han adoptado algunas medidas, pero persisten importantes desafíos. A partir de 2010, la totalidad de municipalidades usan el SIAF, y se han aprobado normas de ejecución presupuestaria orientadas al uso obligatorio del sistema. Sin embargo, las normas tienen vigencia anual y el SIAF enfrenta riesgos de sostenibilidad institucional. Se han aprobado normas de ejecución presupuestaria específicamente destinadas a transparentar el gasto público ejecutado en fideicomisos y de otros aspectos del gasto. Sin embargo muchas de estas normas tienen vigencia anual. Se requiere la aprobación de legislación permanente y el fortalecimiento de las normas existentes.

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Fortalecer dinámicamente el desarrollo, implementación, ampliación de cobertura, y establecimiento de la obligatoriedad del uso de s i s t e m a s c o m o e l S I A F, Guatecompras, Guatenóminas, y el Sistema Informático de Gestión (SIGES) - Fortalecimiento de la legislación que norma los procesos de adquisiciones del Estado

Acciones tomadas

Fortalecimiento de los organismos y sistemas para las adquisiciones del Estado

Acciones tomadas

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Acciones tomadas

Se han aprobado normas de ejecución presupuestaria específicamente destinadas a cumplir estas recomendaciones, así como se ha avanzado en las medidas administrativas requeridas (por ejemplo, la extensión de la cobertura del SIAF a todas las municipalidades). Sin embargo muchas de estas normas tienen vigencia anual. Se requiere la aprobación de legislación permanente y el fortalecimiento de las normas existentes. Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado aprobadas mediante los Decretos del Congreso de la República números 27-2009, 45-2010 y 6-2011. Sin embargo, persisten algunos desafíos en términos de transparencia y eficiencia en las compras y contrataciones del Estado. Aprobación de reformas a la Ley de Contrataciones del Estado y de disposiciones administrativas para fortalecer el sistema de adquisiciones y contrataciones estatales. La SEGEPLAN ha logrado algunos avances en planes de desarrollo territorial para la mayoría de los municipios. Sin embargo estos planes aún no se implementan y no producen resultados.

El Ministerio de Finanzas Pendiente Públicas y la Secretaría de Planificación de la Presidencia (SEGEPLAN), en coordinación con la Contraloría General de Cuentas, deben asesorar y apoyar a las municipalidades en sus prioridades de gasto social Pendiente El fortalecimiento de la Contraloría General de Cuentas - Fortalecimiento técnico de la y el SAG requiere de reformas a la legislación vigente Contraloría General de Cuentas, y medidas administrativas y de gestión. especialmente el Sistema de Auditoria Gubernamental (SAG) - Fortalecimiento y desarrollo Acciones Creación del Observatorio Ciudadano del Gasto descentralizado y autónomo de tomadas Público y la Iniciativa Construction Sector la Auditoria Social por parte de Transparency – Guatemala (CoST – Guatemala). Sin l a s o rg a n i z a c i o n e s d e l a embargo, están pendientes de generar resultados e sociedad civil. informes públicos. *: De conformidad con el contenido de las páginas 11 y 12 del documento “Propuesta de Modernización Fiscal en Guatemala” del GPDF del 11 de enero de 2008. -

Las acciones tomadas constituyen pasos en la dirección recomendada por el GPDF, y abonan al objetivo de la recuperación de la confianza ciudadana. Sin embargo, existe la necesidad de asumir acciones concretas de corto y mediano plazos, así como abordar aspectos estructurales, que permitan profundizar y consolidar los avances logrados, así como abordar los temas pendientes. Paralelamente a la apremiante necesidad de fortalecer los ingresos fiscales, se torna urgente también la necesidad de recuperar la confianza ciudadana, y de esta manera viabilizar políticamente las medidas por el lado de los ingresos. Además de profundizar y consolidar los avances logrados, las medidas acá propuestas buscan también atender las legítimas demandas ciudadanas por más transparencia y calidad del gasto público.

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I.

Temas de Corto Plazo: sugerencias para incorporar al presupuesto de 2012

1. El incremento del gasto corriente financiado con deuda pública, y particularmente del gasto recurrente, es una práctica que ha venido tolerándose, pero que resulta financieramente insostenible, económicamente onerosa y violatoria de normas legales (artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto); dicho gasto (v.gr. nómina salarial o compra de bienes y servicios) debe ser financiado con ingresos corrientes. Se plantea reiterar la prohibición de financiar gasto corriente con deuda pública (conforme lo establece el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto1), como norma de ejecución en el presupuesto 2012 y en toda modificación del presupuesto. 2. Muchas normas de transparencia fiscal y de rendición de cuentas incluidas en el presupuesto vigente en 2011 corren el riesgo de no incluirse en el presupuesto de 2012, lo cual dificultaría el control de importantes rubros de gasto gubernamental. Es necesario que el presupuesto de 2012 mantenga, y fortalezca las normas de transparencia fiscal incluidas en la ley presupuesto vigente en 2011, en particular las relacionadas con: • El registro, control y rendición de cuentas del gasto ejecutado en fideicomisos, o por medio de convenios con ONG y organismos internacionales. • La obligación de registrar oportunamente las operaciones de gasto en los sistemas Integrado de Administración Financiera (SIAF), Nacional de Inversión Pública (SNIP), de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE), y de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala (GUATECOMPRAS). • Registro, control y rendición de cuentas de las transferencias realizadas a las municipalidades y los consejos de desarrollo. 3. La opacidad en los procesos para realizar transferencias presupuestarias ha propiciado la inclusión en los presupuestos anuales de candados y rigideces que, aunque bien intencionados, no aseguran la transparencia y la calidad del gasto, además de que impiden un mínimo grado de flexibilidad deseable en determinados casos. Se propone transparentar este tipo de operaciones mediante la publicación, en un sitio electrónico específico de acceso público, del propósito, los objetivos y la documentación de respaldo de cada modificación presupuestaria (tanto de la institución que cede como de la que recibe los espacios presupuestarios), 1

El referido artículo establece que los recursos de crédito público podrían destinarse excepcionalmente a financiar gasto corriente en "Casos de evidente necesidad nacional, aprobados por el voto favorable de las dos terceras partes del total de diputados”.

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justificándolas como operaciones de administración financiera estrictamente necesarias. 4. La práctica generalizada de contraer compromisos de gasto público sin el debido crédito presupuestario, ha generado una peligrosa acumulación de reclamos de pago denominada “deuda flotante”. Dicha práctica no sólo daña gravemente la transparencia del gasto, sino que viola flagrantemente la normativa legal y genera un elevado nivel de incertidumbre en las finanzas públicas. Es urgente que: • Se respete la prohibición de contraer compromisos de gasto que no cuenten con asignación presupuestaria, tal como está explícitamente normado en el artículo 63 de la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2011, el cual debe replicarse y fortalecerse en la ley del presupuesto para 2012. • La Contraloría General de Cuentas aplique oportunamente las sanciones que conforme a la ley correspondan en los casos en que se hayan violado los artículos 237 de la Constitución Política de la República, 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto, 3 de la Ley de Contrataciones del Estado y el ya referido artículo 63 de la Ley del Presupuesto 2011. Para reforzar dichas sanciones, el preciso considerar que la violación de las normas indicadas se tipifique como delito, explicitándolo en el Código Penal. • El contratista obtenga una certificación del Ministerio de Finanzas Públicas, que acredite la disponibilidad presupuestaria en el período fiscal correspondiente para iniciar o ejecutar la obra (en caso se pudiera ejecutar dentro de un solo período) • Previo a cualquier reconocimiento y pago de deuda por obras e inversión pública en infraestructura, se realice una auditoría que abarque aspectos financieros e inspección física de las obras. • Se adopten las recomendaciones efectuadas por el Fondo Monetario Internacional en 2010 para el adecuado control de la deuda flotante. 5. Debido a problemas técnicos de implementación y a la próxima finalización del apoyo financiero externo, los avances alcanzados con el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) están en riesgo. Es necesario que se adopten urgentemente las medidas para asegurar la sostenibilidad técnica y financiera del SIAF. 6. La participación ciudadana en la auditoría social del gasto público (elemento crucial para construir una cultura de transparencia y calidad del gasto) es escasa y poco sistematizada. 5

Se plantea fortalecer los espacios de auditoría social y participación ciudadana; en particular, el Observatorio Ciudadano del Gasto Público y la Iniciativa Construction Sector Transparency – Guatemala (CoST – Guatemala), deben operar y generar resultados e informes públicos cuanto antes.

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II. Temas de Mediano plazo: sugerencias a adoptar a partir de 2012 1.

Las principales normas presupuestarias orientadas a promover la transparencia y asegurar la calidad del gasto gubernamental deben tener carácter permanente. Se propone que las principales normas presupuestarias orientadas a promover la transparencia y asegurar la calidad del gasto sean incorporadas en la Ley Orgánica del Presupuesto. Entre estas normas se cuentan: • El registro, control y rendición de cuentas del gasto ejecutado por medio de convenios con ONG y organismos internacionales; • La obligación de registrar oportunamente las operaciones de gasto en los sistemas Integrado de Administración Financiera (SIAF), Nacional de Inversión Pública (SNIP), de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE), y de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de Guatemala (GUATECOMPRAS); y, • El registro, control y rendición de cuentas de las transferencias realizadas a las municipalidades y los consejos de desarrollo.

2.

Existe una alta dispersión de jerarquías y ámbitos de aplicación de la normativa que regula los fideicomisos constituidos por el Sector Público (que actualmente se rigen por el Código de Comercio). Se plantea la emisión de una norma legal específica que regule y ordene los aspectos operativos y administrativos de los fideicomisos públicos, incluyendo la regulación de sus adquisiciones y contrataciones, así como la obligada rendición de cuentas de los funcionarios públicos y representantes privados con poder de decisión en tales fideicomisos.

3.

Los procedimientos actuales de cotización y licitación pública, así como los de contrato abierto, para la realización de contrataciones del Estado resultan engorrosos, vulnerables y poco efectivos, lo que incide en que, en la práctica, la mayoría de las compras y contrataciones se realicen mediante modalidades de excepción. Deben realizarse, por tanto reformas a la Ley de Contrataciones del Estado para modernizar, transparentar y fortalecer los procedimientos, siguiendo las mejores prácticas internacionales recomendadas para Guatemala en la Evaluación del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas de Guatemala, realizada con base en la metodología estándar de la OCDE y con el apoyo técnico del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre noviembre de 2009 y agosto de 2010.

4.

Una proporción creciente del gasto público se realiza a través de los gobiernos locales y los consejos de desarrollo, sin que existan normas específicas que velen por su transparencia y calidad. 7

Es necesario emitir las normas y legislación pertinente, incluyendo el fortalecimiento de la Ley del Sistema de Consejos de Desarrollo y la Ley de Descentralización, a fin de regular la transparencia y efectividad del gasto efectuado por las municipalidades y los consejos de desarrollo, y establecer el uso obligatorio por parte de todas ellas de los sistemas de contabilización y seguimiento a la administración financiera del gasto (SIAF). 5.

Una proporción importante del gasto público se realiza a través de las entidades descentralizadas y autónomas, sin que exista, en muchos casos, la normativa específica que vele por su transparencia y calidad. Se recomienda emitir las normas y legislación pertinente para regular la transparencia, rendición de cuentas y efectividad del gasto efectuado por las entidades autónomas y descentralizadas, incluyendo el uso obligatorio por parte de todas ellas de los sistemas de contabilización y seguimiento a la administración financiera del gasto (SIAF).

6.

Para que la cultura de transparencia y calidad del gasto público se consolide, es menester contar con instituciones fuertes y efectivas que promuevan la disciplina en el gasto de una forma creíble, predecible y transparente. Se plantea el fortalecimiento de la institucionalidad pública en este campo con medidas como las siguientes: • Reformar el marco legal y administrativo de la Contraloría General de Cuentas a fin de fortalecer su autonomía y su eficiencia, mejorar sus capacidades técnicas, sus recursos financieros, su mandato legal y, muy especialmente, su independencia respecto de intereses particulares o sectoriales. • El Estado debe comprometerse públicamente con ciertos parámetros cuantitativos 2 que establezcan límites estables (aunque ajustable según lo aconsejen las condiciones económicas) para ciertas variables fiscales, entre las se incluyen: o Que el déficit fiscal converja gradualmente hacia un nivel técnicamente sostenible --que, de acuerdo a algunos estudios, podría ubicarse en torno al 2% del PIB-; o Que el superávit en cuenta corriente de las finanzas públicas aumente gradualmente hacia niveles técnicamente adecuados –que, de acuerdo con algunos estudios, no deberían ser menores al 3% del PIB-; o Que los ingresos tributarios constituyan la principal fuente de ingresos respetando ciertos porcentajes mínimos –que, conforme el Pacto Fiscal,

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Estos parámetros constituirían una guía para la política fiscal. Más adelante podría considerarse la emisión de una Ley de Responsabilidad Fiscal, tomando cuidado de que la o las reglas establecidas estén claramente definidas y sean simples, transparentes y flexibles.

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implicarían que no sean menores al 85% de los ingresos totales y que cualquier monto de ingresos no tributarios que exceda al 15% de los ingresos totales programados se destinen al Programa Multianual de Inversión Pública-; y, o Que la inversión pública se mantenga en niveles adecuados –por lo que, según el Pacto Fiscal, ésta no debería ser inferior al 4% del PIB por año-. • Fomentar la vigilancia ciudadana sobre la política fiscal, mediante la institucionalización de mecanismos que permitan un seguimiento, análisis y vigilancia permanente a la política fiscal a través de un ente técnico e independiente, como un observatorio o un consejo fiscal.

Asuntos Estructurales 1.

El sistema de servicio civil de Guatemala presenta características normativas, estructurales y sistémicas que le impiden atraer y retener recursos humanos de calidad, y administrar el gasto de la nómina salarial del sector público de forma eficiente. Esta disfuncionalidad se magnifica en el caso de las clases pasivas del Estado: el sistema carece de reservas y por ello, cada año debe incluirse dentro del presupuesto general asignaciones crecientes. Se propone: • Realizar un diagnóstico orientado a fortalecer el rol de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), para que, como ente rector, se enfoque a aumentar la eficiencia y calidad del recurso humano en el sector público; y, • Cuantificar actuarialmente el costo fiscal de las clases pasivas del Estado y emprender las acciones correctivas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.

2.

El proceso de presupuestación del gasto público no se realiza de forma sistemática en función de lineamientos prioritarios enmarcados en políticas de Estado, lo cual redunda en ineficiencias y poco impacto de las acciones gubernamentales. Es necesario que el Ejecutivo y el Legislativo se comprometan públicamente a cumplir y fortalecer los mecanismos necesarios para que el proceso de presupuestación del gasto público se realice en función de las prioridades de Estado que se determinen mediante los mecanismos establecidos para la formulación de políticas públicas, tomando en cuenta el rol que la ley establece es este sentido para los Consejos de Desarrollo y la SEGEPLAN.

3.

Existen a nivel legal y constitucional múltiples pre-asignaciones de recursos a determinados gastos que limitan la aplicación de una política fiscal óptima, rigideces éstas que condicionan la composición del gasto o su financiamiento. 9

Se propone convocar a un diálogo nacional para discutir la conveniencia de revisar y flexibilizar las normas legales y constitucionales que establecen porcentajes rígidos y específicos de gasto público, a fin de que los recursos presupuestarios puedan reasignarse estratégicamente en función de las prioridades de Estado3. 4.

Existen pasivos contingentes que comprometen la viabilidad fiscal y cuyo tratamiento debe explicitarse; tal es el caso del adeudo que el Estado tiene con entidades autónomas como el IGSS y el Banco de Guatemala, el creciente endeudamiento de las municipalidades, o la amenaza de desastres naturales que requieren de gastos fiscales extraordinarios. Particularmente preocupante resulta el caso de las clases pasivas del Estado cuyo sistema carece de reservas y ocasiona que cada año se incluyan asignaciones de gasto crecientes. Se propone: o Cuantificar actuarialmente el costo fiscal de las clases pasivas del Estado y emprender las acciones correctivas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema; y, o Realizar un estudio técnico que diagnostique la situación de los pasivos contingentes del Estado (como la deuda al IGSS, las finanzas de los gobiernos municipales o los fondos necesarios para atender desastres) y proponga las medidas necesarias para atenderlos

Guatemala, julio de 2011

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Este diálogo involucraría necesariamente un análisis sobre la estructura institucional del Estado y su eficiencia y el planteamiento de una eventual reforma del Estado.

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