Panorama Fiscal

Diagnóstico de la recaudación tributaria municipal Recientemente, en el Coloquio de IDEA, una de las mayores preocupaciones que levantaran los empresarios se refirió a la presión tributaria. En notas previas hemos centrado nuestra atención en el explosivo crecimiento de la presión tributaria al nivel nacional y provincial en la última década, así como en las distorsiones, ineficiencias e inequidades que generan algunos impuestos en particular. En esta oportunidad nos adentramos en la estructura y dinámica de la recaudación municipal, que presenta, en una mirada agregada, un comportamiento muy distinto al de las primeras en términos de magnitudes, aunque no está ajena a problemas de eficiencia. Por Cynthia Moskovits*

*Economista de FIEL.

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Indicadores de Coyuntura Nº 570, noviembre de 2015

Panorama FISCAL

E

excepción a la regla, la situación fiscal se deteriora con la evolución observada en los ingresos.

Para clarificar el último punto es útil observar la evolución del ratio entre recaudación de tasas municipales y recaudación provincial y compararla con la del ratio

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1999

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1994

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l déficit fiscal Gráfico 1. Presión Tributaria 1993-2014 creciente, que rondaría el 7% del PIB en 2015, nos obliga en forma 35% permanente a monitorear y analizar el comportamiento Nación 30% de ingresos y gastos. Tanto la presión tributaria como Provincias (Incl. Descentralizados) el gasto consolidado se 25% encuentran hoy en niveles Municipios* récord y la brecha de 20% gastos a recursos aumenta dado que el ritmo de 15% crecimiento de los primeros superó y supera al de la recaudación. Esta situación 10% deja pocas alternativas para revertir el creciente 5% resultado negativo, ya que en niveles tan altos de presión tributaria se torna 0% difícil explotar aún más esa fuente de financiamiento, a lo que se agregan las * Años 2012 - 2014 estimados dificultades para obtener Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Hacienda y FIEL recursos externos debido principalmente a la situación de default selectivo generada por la falta de acuerdo con los holdouts, las restricciones sobre el movimiento de entre gasto primario municipal y provincial. Mientras el bienes y capitales y el atraso cambiario. ratio de recaudación pasa de 44% en 1993 a 35% en 2004 y 27% en 2011, el de gasto pasa de 28% en 1994 a 23% en En este marco, observamos que los recursos tributarios 2004 y luego se mantiene en ese nivel. Por otro lado, si propios municipales presentan una dinámica muy distinta bien el ratio de recaudación es decreciente en la mayor a la de los recursos tributarios provinciales y nacionales. Se parte de las provincias al igual que en el promedio para denomina aquí recursos propios municipales a los derechos estos tres años, notamos otra característica relevante: y tasas recaudados por los municipios, mientras que no aunque se ha reducido a lo largo del período, todavía se incorporan las regalías y los tributos que recaudan los existe una amplia dispersión entre provincias. Mientras municipios a cuenta de las provincias, ya que nos interesa las provincias pampeanas se ubican siempre sobre el centrar nuestro análisis en los recursos sobre los que los promedio, otras se encuentran muy por debajo, como municipios tienen potestad de decidir sobre qué, cuánto y es el caso de Formosa, Chaco y Tierra del Fuego que no cómo se grava. alcanzan el 10% en 2011, último año para el que se cuenta con información (ver Gráfico 2). Como consecuencia de En el período 1993-2014, la presión tributaria consolidada las dinámicas mencionadas en los ratios de recaudación y pasa del 18,3% al 34,3% del PIB, pero la recaudación propia gastos, se observa que el porcentaje de gastos primarios municipal en porcentaje del PIB pasa de 1% a 1,1%, tocando municipales financiado por recaudación propia cae en el un mínimo de 0,8% en 2007 (ver Gráfico 1). Es decir, que período estudiado: en promedio en el período 1993-2004 mientras la Nación aumentó su presión en 13,3 puntos los recursos propios municipales financian el 45,6% del porcentuales (92,8% de variación) y las provincias en gasto primario municipal, mientras que en el período 2005conjunto lo hicieron en 2,7 (87,6%), la presión municipal no 2011 dicho ratio cae al 33,6%. varió. Sin importar entonces cuál sea la presión tributaria registrada por los dos primeros niveles de gobierno, la Los municipios de la Provincia de presión tributaria municipal se mantiene siempre en el 1% del PIB. Si hubiera seguido el ritmo de aquellos, Buenos Aires, a modo de ejemplo debería haberse prácticamente duplicado en el período mencionado. Este comportamiento tiene dos implicancias: La rica información correspondiente a los municipios de la por un lado, el mantenimiento de su nivel debería ser Provincia de Buenos Aires permite profundizar el análisis favorable para el desarrollo económico municipal en tanto y, como se verá, corrobora la situación de alta dispersión no se estarían agregando o profundizando las distorsiones mencionada. Además, esta dispersión no sólo se da entre que todo sistema tributario genera sobre el funcionamiento los agregados municipales de diferentes provincias sino que de la economía; por otro, en un contexto de gasto en se repite al interior de ésta. pronunciado aumento, en el que los municipios no son la En primer lugar, al observar la presión tributaria de los distintos municipios y compararla con su Producto Bruto Geográfico (PBG) per cápìta esperaríamos encontrar una relación positiva si es que este último es una buena proxy de la base imponible y/o la política tributaria busca

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Recaudación municipal/Recaudación provincial* 0,6

0,6

0,5

0,5

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,2

0,1

0,1

0

0 Córdoba

Entre Ríos

Santa Fe 1994

La Pampa 2004

Tucumán

Buenos

Promedio

Aires

Ponderado

Promedio

Salta

La Rioja

Río Negro

Chubut

Misiones

Jujuy

Ponderado 1994

2011

0,6

0,6

0,5

0,5

2004

2011

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,2

0,1

0,1

0

0 Promedio Ponderado

San Juan

Sgo. del Estero 1994

Catamarca 2004

Mendoza

Santa Cruz

Neuquén

2011

Promedio

Corrientes

San Luis

Formosa

Ponderado

Chaco

Tierra del Fuego

1994

2004

2011

*Incluye impuestos descentralizados. Excluye CABA

ser progresiva. Sin embargo, se observa que la presión tributaria en cada municipio, es decir, la recaudación de tasas como porcentaje de su respectivo PBG, se mueve en un rango bastante amplio que va de 0,5% a 4%. Mientras que lo que llama particularmente la atención es la ausencia de correlación entre presión tributaria y PBG: de los 13 municipios que representan el 10% de mayor presión tributaria, 9 se encuentran por debajo del PBG promedio de los municipios de la provincia, mientras que de los 13 con menor presión tributaria sólo 3 están por debajo

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“...la presión tributaria municipal se mantiene siempre en el 1% del PIB.”

Panorama Fiscal del PBG promedio (ver Gráfico 3).

Presión Tributaria 4,5%

n = 38

4,0%

n = 17

3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0%

n = 45

300000

285000

225000

210000

195000

180000

165000

150000

135000

120000

90000

105000

75000

60000

45000

30000

15000

270000

PBG ($ de 2015 per Cápita) 255000

n = 30

0,0%

240000

0,5%

0

En segundo lugar, si al observar la relación entre los niveles de recaudación por municipio y su crecimiento, se encontrara que los niveles más bajos de recaudación son mayoritariamente los que muestran mayor crecimiento, esto sería un indicio de reducción de la dispersión y la desigualdad.1 Pero al analizar lo sucedido con la recaudación en el período 2007-2013, no se nota una tendencia a morigerar esta situación. La dispersión es muy elevada tanto en niveles como en tasas y se encuentra que la relación es inversa a lo esperado. El grupo más numeroso de municipios (47 de 132) es el que se encuentra por debajo de la media de recaudación per cápita de 2013 ($2000 de 2015) y a la vez está por debajo de la media de crecimiento (46%) en el período estudiado. Mientras que el segundo grupo en tamaño (34 de 132) es el de los municipios que se encuentran por encima de la media de recaudación per cápita y también de la de crecimiento. Si bien la dispersión como dijimos es muy amplia, la situación presenta más divergencia que convergencia (ver Gráfico 4).

Gráfico 3. Presión Tributaria y PBG municipales - 2013

Nota: Los ejes coinciden con las medias de la variable identificada.Se excluyen Monte Hermoso, Pinamar, Ramallo y Ensenada por ser outliers

Gráfico 4. Recaudación de Tasas Municipales 2013 - Crecimiento 2007-2013 145%

n = 34

n = 31

120% 95% 70% 45% 20% -5% -30%

n = 20

n = 47

-55%

Recaudación ($ de 2015 per Cápita; Promedio Simple = $1997)

Por último, un análisis de 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 las condiciones de vida puede complementar las observaciones previas Nota: se excluyen Monte Hermoso y Pinamar por ser outliers. relacionadas al PBG per cápita. En este sentido, se ve también que 70% de con mejores condiciones de vida. los municipios que presentan menos presión tributaria que la media (1,5%) son los que cuentan con un porcentaje Conclusiones de hogares con necesidades insatisfechas inferior a la media (6%). Mientras tanto, de los 10 municipios con mayor Del análisis previo surgen varias conclusiones. Por un presión tributaria (superior al 3%), la mitad registra un lado, se ve que a nivel general la recaudación municipal porcentaje de hogares con NBI mayor al 8% (ver Gráfico 5). no ha seguido el ritmo de la de los otros dos niveles de Es decir, que tampoco se encuentra una correlación clara gobierno. Esto sugiere que, si las bases imponibles de que implique mayor carga impositiva sobre los municipios 1 En el óptimo habría que corregir por PBG o base imponible, ya que la base pone un techo a los recursos potenciales.

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Panorama Fiscal provincias y municipios no difieren significativamente, deben existir problemas de administración tributaria a nivel municipal o decisiones de política de no aumentar las tasas impositivas del mismo modo que en las provincias. En segundo lugar, vemos que los municipios han perdido terreno en cuanto a recaudación pero no lo han hecho del mismo modo en el gasto, lo que lleva a deteriorar sus resultados fiscales.

Gráfico 5. Presión Tributaria y Hogares con NBI por municipio Presión Tributaria (2013) 4,5% 4,0%

n = 31

n = 24

3,5% 3,0% 2,5% 2,0% % de Hogares con NBI (2010)

1,5% 1,0%

Luego, al observar lo sucedido n = 55 0,5% n = 22 en la Provincia de Buenos Aires, se evidencia por un 0,0% lado una amplia dispersión 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% que deja al conjunto de Nota: Los ejes coinciden con las medias de la variable identificada.Se excluyen Monte Hermoso y Pinamar municipios en situaciones por ser outliers muy dispares en términos de presión tributaria y dispersión observada también en cuanto a crecimiento y crecimiento de la recaudación y por otro una ausencia de niveles de recaudación. correlación de la presión tributaria tanto con el PBG como con las NBI de los municipios. Estas anomalías pueden estar Más allá de decisiones de política tributaria, entonces, implicando una combinación de las siguientes cuestiones: (i) parecería claro que hay espacio para llevar a cabo mejoras el PBG no es una buena proxy de base imponible; (ii) hay en la eficiencia de las administraciones tributarias que decisión de política tributaria de no progresividad; (iii) hay generarían, al mismo tiempo, aumentos de equidad problemas de administración tributaria. y recaudación. La Provincia de Buenos Aires, con los cambios políticos que traen los resultados de las recientes Por último, la información revela que en los últimos años, elecciones, podría ser un escenario propicio para estas las diferencias entre municipios no han tendido a disminuir mejoras. sino todo lo contrario y siempre en una situación de alta

INFORME DE ENERGÍA Y ECONOMÍA DE FIEL Es el reporte de FIEL destinado al seguimiento y análisis de temas vinculados a la economía de la energía en la Argentina. Es un informe analítico y con mediciones o estimaciones basadas en métodos cuantitativos.

El informe está dirigido por Fernado Narvajas (Ph.D. en Economía, Oxford y Economista Jefe de FIEL) y se asienta en la experiencia del equipo de FIEL en la investigación aplicada en estos temas.

Para mayor información contactarse con Andrea Milano al 54-11-4314-1990 o por mail a [email protected]

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