126 2002

9 788484 402688

ISBN 84-8440-268-1

Presentación. El anillo de la deuda externa. Los fundamentos económicos de la deuda externa. La deuda externa y los derechos humanos. Deuda externa y desarrollo humano. Una crisis sin resolución. Deuda externa: propuestas y respuesta política en el ámbito mundial. Jubileo 2000: un gran movimiento social. La lucha de los movimientos sociales contra la deuda externa en Brasil. La evolución de la deuda externa en el Estado español. Los movimientos sociales y la deuda externa. La Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa. Acción informativa sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo. El Observatorio de la Deuda en la Globalización. Deuda externa y ciudadanía: balance y retos. Deuda externa: un balance crítico. Una aproximación al alivio de la deuda para los pobres del mundo desde la perspectiva del desarrollo humano. Ecuador: Deuda externa y migración, una relación incestuosa. Una nueva estrategia de desarrollo para América Latina. Deuda Externa y Ecología. Una propuesta global para un problema global. Reflexiones para resolver el reto de la deuda externa. La discusión sobre deuda externa a inicios del siglo XXI: una revisión conceptual y propositiva. Bibliografía.

Cáritas Española

Deuda externa y ciudadanía

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Deuda externa y ciudadanía

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Enero-Marzo 2002

núm. 126

N.º 126

Enero-Marzo 2002 Director: Francisco Salinas Ramos Edición:

Cáritas Española. Editores San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel. 914 441 000 - Fax 915 934 882 E-mail: [email protected] http: www.caritas-espa.org

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Condiciones de suscripción y venta 2002:

España: Suscripción a cuatro números: 23,86 euros Precio de este número: 10,76 euros Extranjero: Suscripción Europa: 39,67 euros Número suelto Europa: 13,53 euros Suscripción América: 62 dólares. Número suelto a América: 25 dólares. (IVA incluido)

Deuda externa y ciudadanía

Colabora en la Coordinación:

JAIME ATIENZA AZCONA Colabora en la Coordinación:

LUIS A. ARANGUREN GONZALO

Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada

N.º 126

Enero-Marzo 2002

Consejero Delegado: José María Scals Klein Director: Francisco Salinas Ramos Consejo de Redacción: Javier Alonso Víctor Renes Pedro Cabrera Marisa Salazar Carlos Giner José Sánchez Jiménez Enrique del Río Teresa Zamanillo Colectivo IOÉ Redacción de la revista: San Bernardo, 99 bis 28015 MADRID Tel. 914 441 046 - Fax 915 934 882 E-mail: [email protected] © Cáritas Española. Editores ISSN: 0417-8106 ISBN: 84-8440-268-14-8440-252-5 Depósito Legal: M. 4.389-1971 Portada: María Jesús Sanguino Gutiérrez Preimpresión e impresión: Gráficas Arias Montano, S. A. 28935 MÓSTOLES (Madrid)

Sumario

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Presentación. 1 El anillo de la deuda externa. Jaime Atienza Azcona

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■

2 Los fundamentos económicos de la deuda externa. Miguel Cuerdo Mir

49

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3 La deuda externa y los derechos humanos. Miguel Ángel Sánchez Gómez

79

■

4 Deuda externa y desarrollo humano. Rafael Martínez Cortiña

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5 Una crisis sin resolución. Jürgen Kaiser

111

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6 Deuda externa: propuestas y respuesta política en el ámbito mundial. Marta Arias Robles

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SUMARIO

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7 Jubileo 2000: un gran movimiento social. Ann Pettifor

143

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8 La lucha de los movimientos sociales contra la deuda externa en Brasil. Luiz Bassegio

157

■

9 La evolución de la deuda externa en el Estado español. David Llistar i Bosch

10 Los movimientos sociales y la deuda externa.

177

■

179

■ 10.1 10.1 La Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa. Ángel Calle

189

■

10.2 Acción informativa sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo. Maite Serrano

203

■

10.3. El Observatorio de la Deuda en la Globalización. Daniel Gómez-Olivé

211

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11 Deuda externa y ciudadanía: balance y retos. Arcadi Oliveres

227

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12 Deuda externa: un balance crítico. José Antonio Alonso

4

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SUMARIO

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13 Una aproximación al alivio de la deuda para los pobres del mundo desde la perspectiva del desarrollo humano. CAFOD

261

■

14 Ecuador: Deuda externa y migración, una relación incestuosa. Alberto Acosta

283

■

15 Una nueva estrategia de desarrollo para América Latina. Luis de Sebastián

301

■

16 Deuda externa y Ecología. Andrés Aganzo

223

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17 Una propuesta global para un problema global. Reflexiones para resolver el reto de la deuda externa. Alberto Acosta

345

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18 La discusión sobre deuda externa a inicios del siglo XXI: una revisión conceptual y propositiva. Óscar Ugarteche

371

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19 Bibliografía.

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Presentación

En las últimas décadas la deuda externa «se ha convertido en un grave obstáculo para el desarrollo humano de los países más pobres del mundo, que deben utilizar sus escasos recursos para devolver los préstamos, en lugar de invertir en el bienestar de su población». En la actualidad los problemas de las personas del Sur que preocupan a nuestras sociedades son muchos: analfabetismo, pobreza, hambre, trabajo esclavizante, deterioro ambiental, muertes por enfermedades curables, etc. Esta lacra, que no es de ahora, «ha llevado a ciudadanos de diversos credos, opiniones e ideologías, a unir sus energías para buscar conjuntamente soluciones a una situación que impide a mil millones de seres humanos salir del túnel del hambre y la pobreza». La deuda externa contribuye al empobrecimiento de los pueblos y absorbe los recursos destinados a la lucha contra la

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pobreza de las personas. «Es la manifestación más dramática de la situación de subordinación en la que viven las economías de los países del Sur dentro de la estructura económica internacional. Las injusticias que genera el sistema económico mundial, que maximiza el beneficio de los que más tienen, abren una gran brecha entre éstos y los que quedan excluidos de los procesos de crecimiento.» Lo peor es que la deuda externa de los países en vías de desarrollo sigue creciendo a ritmo acelerado y también sus pagos. Si en 1995 la deuda del Sur ascendía a dos billones de dólares, en 1999 llegó a los 2,5 billones. Los pagos han crecido a un ritmo aún mayor: de 230.000 millones de dólares en 1995 a 356.000 en 1999. Comparando esas cifras con la Ayuda oficial al Desarrollo (AOD), la cuenta es aún más cruda: en 1997, los pagos de deuda superaban 4,4 veces la AOD y en 1999 esa diferencia era de 6,4. Sin embargo, los países acreedores han garantizado reducciones de la deuda al final de 2000 a tan sólo 22 países que, según el Banco Mundial, pasarán de pagar el 27% al 12% de sus ingresos públicos. En España, el volumen de la deuda que tienen contraída con nosotros terceros países ha pasado de 1,6 billones en 1996 a 2 billones en 2000, aunque se han condonado deudas por valor de 60.000 millones de pesetas, un paso demasiado pequeño para ser significativo. Cada año, España ha cobrado entre 70.000 y 100.000 millones de pesetas y no ha modificado su política de concesión de créditos para la exportación, que ha aumentado para 200I. Junto a esta realidad habría que resaltar el aspecto más alentador de estos últimos años: haber conseguido que el conjunto de la sociedad española haya podido tomar conciencia sobre el escandaloso abismo que el problema de la deuda esta8

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blece entre un Norte cada vez más opulento y un Sur golpeado por el azote del subdesarrollo, de la miseria y de las injusticias sociales. Al hilo de la propuesta de condonación lanzada por Juan Pablo II en la Tertio Millennio Adveniente como realización práctica de la celebración del Gran Jubileo de 2000 y «como una ocasión apropiada para pensar en reducir considerablemente, o incluso cancelar por completo, la deuda externa que amenaza gravemente el futuro de muchas naciones». La Campaña de la Deuda externa llevada a cabo en España y todas sus iniciativas hermanas que han tomado cuerpo en todo el mundo a lo largo de estos últimos años han logrado introducir en el tan traído y llevado debate actual de la globalización económica un contrapunto decisivo sobre el que los poderes financieros internacionales han querido pasar de puntillas: la globalización de la solidaridad, la mundialización de la causa del hombre y de la defensa de sus derechos humanos básicos (1). DOCUMENTACIÓN SOCIAL, en este monográfico sobre Deuda externa y ciudadanía, recoge un conjunto de dieciocho artículos, que funcionalmente podemos agruparlos en cuatro bloques. Los cuatro primeros artículos se proponen sentar las bases para comprender la dimensión y alcance de la deuda externa. J. ATIENZA reconoce que la deuda externa ha demostrado ser una cuestión central en la búsqueda de un mundo justo y diferente donde las personas y sus posibilidades de una vida digna estén en un lugar central. M. CUERDO analiza los fundamentos económicos de la deuda; M. A. SÁNCHEZ, dice que (1) Para elaborar esta parte he utilizado diversos materiales de la Campaña «Deuda externa, ¿deuda eterna?: Documento Base; Documento Base ll; Un tratamiento estratégico para la deuda externa en España». Boletín de la Campaña por la condonación, n.º 10, de donde se toman los datos y algunos párrafos.

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existen soluciones al problema de la deuda, pero habría que poner en práctica la reforma de los organismos financieros internacionales, la voluntad política de los Gobiernos, la actitud generosa de la banca, las acciones innovadoras de las ONGs y el comportamiento coherente de los individuos. R. MARTÍNEZ CORTINA opta por el desarrollo humano, única forma de liberar a amplias capas de la Humanidad de su esclavitud. El segundo bloque de artículos analiza el contexto internacional de la deuda. J. K AISER aboga por redefinir procesos coherentes y buscar nueva lógica en las relaciones y negociaciones. M. ARIAS hace un repaso de las principales respuestas —todas ellas parciales— que se han venido dando al problema de la deuda externa desde al ámbito político global. J. A. ALONSO manifiesta que la respuesta ofrecida por la comunidad internacional ha sido hasta el momento notablemente insatisfactoria, apunta nuevas líneas de trabajo para el futuro. A. PETTIFOR y L. BASSEGIO analizan las movilizaciones contra la deuda externa tanto en el Reino Unido como en Brasil, la amplia participación de la sociedad da nuevas oportunidades a la solidaridad Norte-Sur y a la cooperación. En el contexto español —tercer bloque—, D. LLISTAR estudia la evolución del Estado español como acreedor y generador de deuda. Son varios los artículos que describen la preocupación de la sociedad española por la deuda externa y la participación ciudadana en la búsqueda de alternativas viables a los actuales desequilibrios Norte-Sur: la Campaña Deuda externa, ¿deuda etema? (A. OLIVERES), la Red Ciudadana para la Abolición de la Deuda Externa (A. C ALLE), Acción Informativa sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo (M. SERRANO) y el Observatorio de la Deuda en la Globalización (D. GÓMEZ OLIVÉ), son un botón de muestra de la evolución de los nuevos movimientos sociales

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y la conquista de los «espacio microsociales donde se cimentan las alternativas macrosociales». Finalmente, en el cuarto bloque se plantean horizontes y propuestas para erradicar esta lacra de la deuda externa. Después de hacer una incursión en la relación entre ecología y deuda externa (A. AGANZO), se constata que esta deuda es quizá el mayor obstáculo en el desarrollo de algunas de las naciones más pobres de la tierra (CAFOD). Ecuador es uno de los países paradigmáticos de extorsión, donde la deuda es una de las principales causas de la crisis y donde la respuesta de la sociedad ecuatoriana a la supervivencia es la emigración (A. ACOSTA). La apuesta de futuro pasaría por una revisión conceptual de la deuda externa, a partir de la experiencia histórica de sorprendentes ceses de pagos y negociaciones del pasado (O. UGARTECHE), por presentar propuestas globales (A. ACOSTA); se propone también las grandes líneas de lo que debiera ser una estrategia de desarrollo para América Latina (L. DE SEBASTIÁN). Estas propuestas exigen un redoblado esfuerzo político a nivel global, que sume fuerzas en el Sur y en el Norte, a partir del respeto de sus especificidades. Sólo con respuestas políticas estructurales y sistémicas desde una visión global y con acciones globales, dejará de ser eterna la deuda externa. DOCUMENTACIÓN SOCIAL quiere contribuir no solamente a que se conozca la realidad de la deuda externa, las consecuencias, sino también a hacerse eco de las propuestas, de las respuestas de los movimientos sociales, buscando y defendiendo el desarrollo humano de todos y cada uno de los habitantes y pueblos de esta «aldea global». La Dirección de la revista agradece a Andrés AGANZO y a Jaime ATIENZA su colaboración en el diseño de los primeros esquemas de contenidos y la propuesta de autores. Un agradecimiento especial a Jaime ATIENZA por su

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inestimable labor no sólo de coordinación y contacto con los autores sino también por la lectura, corrección y adaptación de ciertos originales; la traducción al ingles de algunos artículos y resúmenes; en definitiva, por el apoyo, dedicación y entrega de su saber y de su tiempo para que este monográfico sea una realidad. Agradecer también a todos los autores por la disponibilidad para colaborar con la revista y a Carlos GINER por la traducción al inglés de algunos resúmenes. En fin, gracias a todos y cada uno de los que han hecho posible este volumen. FRANCISCO SALINAS RAMOS Director de DOCUMENTACIÓN SOCIAL

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El anillo de la deuda externa Jaime Atienza Azcona * Economista. Técnico de Cáritas

Sumario 1. Los efectos económicos y sociales del sobreendeudamiento.—2. Algunos apuntes del pasado, el presente y el futuro.—3. Bibliografía.

RESUMEN En el artículo se señala al comercio, las finanzas internacionales, los programas de ajuste estructural, etc., como elementos que impiden a los países endeudados escapar de su situación de subdesarrollo. Pero el problema no queda aquí sino que es importante comprender las consecuencias económicas, sociales y políticas del sobreendeudamiento. La deuda externa ha demostrado ser una cuestión central en la búsqueda de un mundo justo y diferente donde las personas y sus posibilidades de una vida digna estén en un lugar central.

* Coordinador técnico de la campaña «Deuda externa, ¿deuda eterna?» (1998-2001), técnico del programa de inmigrantes de Cáritas Española.

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ABSTRACT In the article, trade, international finance, adjustment programs and just formal democracies are treated as debt related issues that make the road towards development difficult for indebted countries. To understand such relationship, economic and social consequences of over-indebtedness are presented. The struggle against debt, therefore, has proved to be a central issue when pursuing a different fair world, where life with dignity is a real option for everyone.

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El anillo de la deuda externa

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«Un anillo para gobernarlos a todos. Un anillo para encontrarlos, un anillo para atraerlos a todos y atarlos en las tinieblas de la tierra donde se extienden las sombras.»

En la legendaria novela fantástica de TOLKIEN El Señor de los Anillos, un anillo era el elemento capaz de encontrar en los seres humanos su debilidad, su avaricia, su ansia de poder. Ese anillo era la llave para dominar el mundo y someterlo al imperio del mal. La deuda externa no es el anillo del mal, pero siendo un elemento más entre los muchos que determinan la marcha de las relaciones económicas y políticas entre los países, puede señalarse como clave para entender la conducta de los países en desarrollo, para entender el estancamiento social, económico y sobre todo humano de numerosas sociedades y la desesperanza que empuja a la huida de numerosos países en una diáspora migratoria Sur-Norte que se encuentra en su fase más aguda. Así las cosas, la deuda externa puede considerarse el anillo que los domina a todos y que impide a los países encontrar la senda de su desarrollo al ser un factor que no es el único ni el más importante en sí mismo, pero que articula ámbitos tan diversos y tan relacionados entre sí, que sin él no podrían entenderse las dinámicas económicas del presente. El anillo de la deuda encierra en su interior la explicación a numerosas claves del presente, y la lucha contra su poder destructivo en los países en desarrollo se convierte en cuestión clave de las luchas sociales del comienzo del siglo XXI, como lo fue en el final del siglo XX. No en vano, de nuevo en el Foro Social Mundial de Porto Alegre de 2002, la deuda externa ha estado presente

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como eje de reivindicación en la persecución de un mundo mejor posible para todos y todas. Del mismo modo, en la cumbre «Financiación del desarrollo» de las Naciones Unidas, en Monterrey, México, en marzo de 2000, y pese a la deliberada devaluación de la agenda, del debate y de las posibles iniciativas a adoptarse por parte de los países más ricos, la deuda externa está presente como eje clave, y en particular cobra fuerza la propuesta para el establecimiento de un sistema de arbitraje en su resolución. Pero, ¿cuáles son esos elementos relacionados con la deuda que explican un contexto y unas condiciones que hacen difícil escapar de la trampa del subdesarrollo a tantos países? El primer factor a citar es el comercio: la deuda externa ha impuesto a los países la necesidad de aumentar las exportaciones y ha dificultado su diversificación productiva. El resultado viene siendo una reprimarización exportadora de los países endeudados, que compiten entre sí presionando a la baja de sus bienes exportables, mientras el coste de las mercancías que precisan importar crece sostenidamente. La deuda externa es el factor que introduce una presión sobresaliente a los países para actuar de esa forma, al obligarles en un indudable círculo vicioso a contraer su producción para el mercado interno, a aumentar sus ingresos por exportaciones para obtener divisas y mantener vigente el servicio de su deuda con esos ingresos. Dicho de manera sencilla, aumentan las exportaciones, pero no tienen para promover el desarrollo sino para sostener el endeudamiento exterior; no es de extrañar que ese sea su resultado, a lo que se une la disminución del ingreso unitario por esas exportaciones. Un segundo elemento destacado que se relaciona con la deuda externa es el descarte de las alternativas de desarrollo

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para los países del Sur, lo que implica también el menoscabo de sistemas democráticos que en muchos casos solamente luchan por consolidarse en este momento. La deuda externa determina el modelo de democracia sin cohesión social presente, por ejemplo, en la mayor parte de los países de América Latina. Un modelo que no ha producido mayores beneficios para las mayorías pobres aunque ha permitido, eso sí, integrar a sectores de esos mismos países en el ciclo global de la economía; algo que en este momento está cuestionando la confianza de la población en un sistema que, sí, les pide su opinión cada ciertos años, pero no les ofrece caminos para la mejora en sus condiciones de vida ni mejores expectativas de futuro. Del mismo modo, se ha instaurado en el discurso dominante de los organismos internacionales y de los países más poderosos que sólo hay una vía para el desarrollo, y esa vía, desde una visión arrogante de la economía, implica que los países deben desarrollarse basándose en la captación de capital o ahorro externo. Y así, la política nacional se supedita a «gustar» a los países excedentarios de capital, cuando ese camino no tiene demasiados éxitos anotados en la historia de la economía. De ese modo, se están descartando las posibilidades de desarrollo alternativas a la corriente neoliberal (desregulación, apertura externa y liberalización de los mercados internos, reducción del papel del Estado en la economía y su regulación), y se está quitando a los pueblos endeudados la posibilidad de elegir dentro del sistema democrático cómo quieren convivir en sus países. Un tercer elemento importante son las finanzas internacionales. Si hemos dicho que ha habido una reprimarización de las economías en desarrollo, es igualmente preciso añadir que se ha dado una financierización de la economía, pues la amplia-

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ción, diversificación y desregulación de los mercados financieras —ésta sí, real, y no como los mercados de bienes y servicios, abiertos sólo selectiva y asimétricamente, o la regulación de la movilidad humana, abiertamente restringida— ha tenido como efecto la transformación en un sector central de negocio de la movilidad de los capitales. Los porcentajes obtenidos en la compra/venta internacional de acciones, divisas y bonos han cobrado una nueva dimensión, convirtiéndose en un sector muy fuerte en los países ricos, y con los mercados de los países en desarrollo, como extensión del campo de juego, aportando mayores expectativas y posibilidades reales de beneficio en operaciones de muy corto plazo junto a tasas más altas de riesgo. Frente a esa realidad de una desconexión entre la economía productiva y el negocio financiero, la inversión extranjera directa (IED) se ha mostrado como una alternativa más estable, aunque ha alcanzado a apenas dos decenas de países, lo que hace que sea una alternativa no sólo insuficiente sino también poco realista. Y tras el descalabro argentino, incluso la IED de bancos y empresas en el país está siendo revisada, lo que prueba que la vulnerabilidad externa de los países en desarrollo se ha hecho mayor que nunca, algo a lo que la globalización financiera no es ajena. Valgan como ejemplo las pérdidas de las empresas españolas con inversiones y riesgo crediticio en Argentina, que han sufrido una descapitalización a través de su cotización en bolsa que ha oscilado entre el 5 y el 15% según el caso, en apenas un mes desde la caída de Fernando de la Rúa. Una vez soportada esa caída, las entidades precisan razones económicas muy poderosas para permanecer en el país. Una puede ser la altísima inversión inicial realizada, que haga más costosa la salida que la expectativa de pérdidas. Y otra que la posición alcanzada en el mercado interno —posición dominante o mo-

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nopolio soterrado— en sectores con una demanda muy rígida sean lo suficientemente atractivos como para que cualquier crisis no reduzca el interés de la inversión: es decir, se dan menos beneficios en algunos ejercicios, pero los beneficios continúan siendo estables hacia el futuro, como podría suceder en los sectores energético o de las comunicaciones, de darse la posición planteada. Por último, para incentivar la llegada de una IED importante, con frecuencia han concurrido elementos ajenos a la propia lógica del incentivo de los mercados internos, en particular procesos de privatización con costes relativamente bajos y expectativas de beneficio sólidas en el medio y largo plazo. En lo que se refiere a la cuestión financiera, cabe concluir que la dependencia financiera externa, convertida en estructural a raíz de la crisis de la deuda de 1982, se ha sostenido sobre dos pilares: uno, el ofrecimiento de incentivos más allá del mercado libre al capital externo en los países del Sur (concesiones, privatizaciones, exenciones fiscales), y dos, la situación en los países ricos, con ciclos de disponibilidad de crédito mayores, mercados más maduros donde la obtención de márgenes de beneficios amplios es cada vez más difícil y en los que los cambios técnicos —comunicación a distancia, mayor disponibilidad de información— y las políticas aplicadas en los países del Sur —apertura acelerada e indiscriminada de sus mercados— han tenido el efecto de una mayor búsqueda de rentabilidad en los mismos. Un cuarto asunto que engloba a todos los anteriores es el hecho de que haya sido precisamente la deuda externa el catalizador de la puesta en marcha —imposición, según se mire— de los programas de ajuste estructural en el mundo en desarrollo. Un ajuste nacido como requisito para conceder nuevo crédito a esos países en un contexto en el que era necesario para los

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acreedores la llegada de ese crédito que evitase los impagos a los bancos privados y la obtención de los países endeudados de una garantía de austeridad en el uso de sus recursos. Así nació el ajuste, con vocación de temporalidad y encaminado a corregir un problema que en aquel momento se dijo coyuntural. El resultado que se esperaba desde los organismos que dictaron sus medidas —el Fondo Monetario Internacional, principalmente— era un breve período de sacrificios en el que habría que aumentar las exportaciones y reducir las importaciones y el gasto público. En un breve lapso de tiempo los países habrían pagado su deuda acumulada, regresado a sendas de crecimiento económico y pasado ese sacrificio. Sin embargo, tal secuencia nunca se produjo, y el ajuste resultó tener un efecto mucho más profundo, pues en primer lugar se trató de un cambio filosófico y pasó de responder a una coyuntura a considerarse la respuesta permanente en términos de política económica. Por eso suena sarcástico cuando veinte años después el FMI vuelve a decir en Argentina que no puede esperarse una recuperación sin sacrificios, y ese discurso es repetido por los presidentes y ministros de Exteriores de los países ricos, que demandan al país que no se salga de una ortodoxia que llegó al punto presente. En definitiva, el establecimiento del ajuste es el que ha determinado la naturaleza de las relaciones comerciales, económicas y financieras y el que ha constreñido el margen de maniobra en el manejo de la política en general y de la política económica en particular. Y fue precisamente el problema con la deuda externa de entidades acreedoras de países del Norte el que resultó en estas políticas, cuyo impacto positivo en el Sur ha sido muy limitado; valga para justificarlo una mirada a la renta per cápita de África y América Latina, que en 2000 no llega al nivel que tenía en el año 1980.

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Se acaban de enumerar los principales ámbitos que afectan a los seres humanos en los que la deuda externa tiene un papel determinante, sin vocación de realizar un análisis exhaustivo sino más bien de permitir situar la cuestión donde su importancia lo indica. Es evidente, por otra parte, que la búsqueda del desarrollo se encuentra con obstáculos que tienen que ver con el contexto internacional y las reglas de funcionamiento del sistema financiero, económico y político, pero igualmente también lo es que afronta obstáculos internos. Aunque no se pretende agotar un diagnóstico, sí es importante citar entre ellos la existencia de sociedades socialmente fragmentadas, de la existencia de privilegios de todo orden, la vigencia de sistemas políticos —sean o no democráticos— que lejos de conducir a las sociedades del Sur hacia mayores cotas de equidad mantienen el status quo, la deficiencia de los sistemas administrativos —acentuados por el ajuste antes mencionado— y, en general, una desconsideración hacia los sectores más pobres de esos países desde las instancias de poder. Con frecuencia las restricciones internacionales —intensas y verdaderas— se esgrimen como excusa para mantener esas estructuras internas notablemente injustas y que van en contra del desarrollo, como sucede con el sobreendeudamiento externo. Así que un cambio radical en el tratamiento de la deuda y en el conjunto de las políticas, tan necesario, deberá verse acompañado de esos cambios internos, dificultados por el marco internacional, pero impedidos asimismo por fuerzas que se encuentran en los mismos países del Sur.

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LOS EFECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DEL SOBREENDEUDAMIENTO

Volviendo a la cuestión de la deuda externa, y más en concreto, del sobreendeudamiento en que se encuentran sumidos,

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según cifras del Banco Mundial, 79 países calificados como “moderada y severamente endeudados”, revisemos algunos de los efectos económicos y sociales que van asociados a esa situación para que permitan acercar la magnitud del problema que se aborda en este número de la revista. Comencemos por las consecuencias económicas, algunas de las cuales ya se han esbozado en la primera parte del artículo: 1. Falta de acceso a los mercados privados de crédito, con diferencia los más abundantes, y con el resultado de tener que someterse a las condiciones que imponen los prestamistas bilaterales y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI). 2. Inestabilidad económica y financiera permanente en las principales variables de su economía, lo que implica. Así períodos de cierta estabilidad son seguidos de otros donde la inestabilidad se desata rápidamente, impidiendo una secuencia razonable que conduzca a ciertas tasas de progreso económico y social. Esa inestabilidad retroalimenta la dependencia financiera externa de los países en desarrollo y convierte en permanentes las brechas financieras. 3. Bajas tasas de inversión privada, por la escasez de ahorro y el desincentivo de un contexto económico y social inestable. En esa situación, la inversión extranjera llega cuando las expectativas de beneficio son desorbitadas, algo provocado normalmente por condiciones fiscales excepcionales, concesiones que exceden lo razonable o posiciones dominantes en mercados de alta demanda interna o externa (energía, telecomunicaciones; industrias extractivas y transformadoras del petróleo, piedras preciosas). 4. Tasas de inversión pública baja y decrecientes fundamentadas en dos factores; primero, el peso de la deuda sobre los

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presupuestos anuales, que alcanza en algunos países entre un 30 y un 50%. Y segundo, la baja tasa de actividad privada y su baja tasa de fiscalización hacen que haya pocas actividades que gravar y que las que sí existen lo sean en magnitudes muy limitadas, existiendo numerosos ejemplos de exenciones fiscales plenas. 5. Vuelco a la exportación primaria, caída de los precios de las mercancías exportables y abandono de los mercados internos. Unido a ello, tendencial reducción de las importaciones productivas de bienes de capital e insumos sustituidas por importaciones de bienes de consumo. 6. Sobreexplotación de los recursos naturales por el incremento de las tierras destinadas a la producción primaria para la exportación, la utilización de mecanismos para aumentar la productividad (aumentar el número de cosechas), dañinos en el largo plazo y que empobrecen la tierra, y la explotación acelerada de fuentes de recursos no renovables, dificultando la sostenibilidad económica futura. Junto con estas consecuencias económicas, es preciso tener en consideración las siguientes consecuencias sociales y políticas: i. Deterioro de las condiciones de desarrollo humano de la población, debido a la caída en la inversión pública en sectores fundamentales para su promoción, tales como la educación y la salud. Incluso en situaciones coyunturales de bonanza económica, numerosos países han visto crecer la pobreza y deteriorarse la situación de la educación y la salud, llegando a momentos de crecimiento sin desarrollo. ii. Aumento de la polarización social y de las brechas del ingreso y las oportunidades. Un sistema de ajuste que conlleva

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una distribución regresiva de la renta para buscar incentivos mayores para la inversión no ha dado buenos resultados económicos para las mayorías pero sí ha consolidado y profundizado la desigualdad y la realidad de pobreza. iii. Los efectos ambientales del proceso están siendo muy negativos, tanto por el aumento de la producción para la exportación como por los efectos ambientales globales derivados del patrón de producción y consumo que se da principalmente en los países ricos y entre las élites del Sur. Los efectos ambientales de ese proceso global tienen su peor cara en el Sur por la vulnerabilidad ambiental y social de su población. iv. La deuda externa está condicionando los procesos políticos en los países en desarrollo, al minimizar su margen de maniobra y multiplicarse los mecanismos de control externo y de penalización de las decisiones políticas internas. v. Se vive un deterioro permanente de las instituciones públicas, lo que empuja a la inseguridad jurídica y práctica a las sociedades y a la desconfianza en dichas instituciones que deberían amparar y ser factor de cohesión en las sociedades. Un proceso que fue acentuado por el ajuste, con sus recortes presupuestarios para la función pública y por la filosofía contraria a las instituciones lanzada desde las IFI —y sólo recientemente asumida y rectificada por el Banco Mundial en su propuesta de reformas de segunda generación. vi. Creciente marginación de las zonas rurales en el acceso a servicios y en la participación en los circuitos políticos, económicos y sociales, por concentrarse los escasos recursos públicos disponibles en las zonas urbanas.

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ALGUNOS APUNTES DEL PASADO, EL PRESENTE Y EL FUTURO

La problemática de la deuda externa ha vivido en estado de crisis permanente para los pueblos del Sur desde el estallido de la gran crisis global de 1982. Desde entonces, países de todas las regiones en desarrollo han tenido problemas de pagos, han renegociado su deuda en el Club de París, han asumido planes de ajuste... Bien es cierto que en el final de los ochenta, y ante el inicio de una década de bonanza económica en los países del Norte, se reactivaron las exportaciones del Sur y aumentaron sus recursos recibidos en forma de crédito o inversión entre otras. Pero la deuda externa siguió acumulándose, cuadruplicándose en dos décadas (0,65 billones —millones de millones— de dólares en 1980; 2,5 billones de dólares en 2000), y, mucho más grave aún, los pagos por el servicio de la deuda han crecido en una proporción extraordinaria, suponiendo un permanente drenaje de recursos para los países endeudados. En 2000 alcanzaron, según el Banco Mundial, la cifra de 376.700 millones de dólares, frente a una ayuda al desarrollo de 51.000 millones: una desproporción alarmante. Mirando una cifra aún más reveladora, la de las transferencias netas (es decir, crédito recibido vs pagos efectuados), la misma ha vuelto a ser negativa desde 1998, alcanzando en 2000 la cifra de 101.600 millones de dólares. Y en una mirada breve a las dos regiones más endeudadas tenemos datos escalofriantes: ambas incumplen el criterio de sostenibilidad del Banco Mundial –muy discutible a su vez- al superar el 150% en la ratio deuda externa/exportaciones (América Latina, 173%; África Subsahariana, 180%), y al llegar a la comparación entre sus pagos por servicio de la deuda y sus ingresos por exportaciones nos encontramos con que América

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Latina pagó en 2000 un 36% (frente a una estimación de sostenibilidad del Banco Mundial del 15%), una cifra que sólo fue peor en los años 1986, 1987 y 1988, en plena «década perdida» del desarrollo. Datos más que suficientes para hablar de una crisis regional. Frente a esta realidad ha habido una considerable inacción de los países ricos, que se revisa en varios de los artículos de esta revista. En un proceso en el que nos encontramos inmersos y del que es preciso tomar conciencia: la creciente desconsideración de los problemas de la pobreza y el desarrollo de los países del Sur en el mundo rico. Algo que prueban el estancamiento en las cifras de ayuda, pero también el alarmante desprecio a las reclamaciones de una redistribución de la riqueza mundial y el permanente y sangrante incumplimiento de cuantos acuerdos internacionales se adoptaron en las cumbres de Naciones Unidas de la década de los noventa relativas a la conservación del medio ambiente, el desarrollo social, la igualdad entre hombres y mujeres... Los objetivos que se ha dado a sí misma la Comunidad Internacional para el año 2015 –reducción a la mitad de la pobreza, erradicación del analfabetismo- resultan abiertamente inasequibles en este orden de cosas, ante la displicente renuncia del mundo rico a modificar cualquier política o norma que consideren que puede perjudicarles en beneficio de los pobres del mundo. Sin embargo, la crisis argentina —larvada durante al menos 48 meses hasta su estallido— ha destapado una cuestión que será sujeto de discusión en los próximos meses y, posiblemente, años: ¿nos encontramos ante el agotamiento del modelo de acumulación neoliberal? ¿Es ésta la punta del iceberg de la insostenibilidad no sólo social y política, sino también económica de un modelo basado en la promoción del interés indivi-

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El anillo de la deuda externa

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dual en mercados asimétricamente abiertos en beneficio de los más poderosos en el Norte y en el Sur? En esta situación presente parece necesaria la búsqueda de alternativas para el país del Cono Sur, pero lo que allí suceda puede ser una senda para otros países en situación presente o futura igualmente insostenible. Ya no resulta creíble, por su fallida trayectoria, el mensaje del FMI y de los Gobiernos norteamericano y español, entre otros, de que habrá que soportar el sufrimiento del ajuste y comportarse dentro de la ortodoxia. Por último, en el escenario de la deuda hay que rescatar el componente de reivindicación social alcanzado en los últimos años en la cuestión de la deuda externa y su enlace con la dinámica de la globalización excluyente que viene siendo denunciada en los últimos años desde los movimientos sociales. La reflexión que cabe hacer es que es preciso profundizar la alianza en pro de un mundo diferente donde las personas y sus posibilidades de una vida digna estén en un lugar central. La deuda externa ha probado ser una cuestión central en la persecución de un mundo justo, y los acreedores han corroborado esa impresión de la sociedad civil organizada rechazando cambios razonables hacia un horizonte de mayor justicia sin ofrecer argumentos para ello, sencillamente por la conveniencia de mantener un status quo favorable a sus intereses. Estar presentes en la denuncia de esa realidad, articulando la respuesta firme desde la sociedad civil organizada y comprometida, pero estarlo también en el análisis riguroso de las alternativas y en la búsqueda de una interlocución fructífera para los pueblos empobrecidos del Sur con los poderes políticos y económicos mundiales, es un reto decisivo de futuro para las organizaciones sociales de todo signo —eclesiales, civiles, sindicales— en un esfuerzo compartido. Un reto comparable, volviendo al mundo fantástico del «Señor de los Anillos», al de la destrucción del ani-

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llo para salvar al mundo de quedar sometido al reino de las tinieblas.

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BIBLIOGRAFÍA

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Los fundamentos económicos de la deuda externa Miguel Cuerdo Mir Profesor Titular de Economía Aplicada. Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.

Sumario 1. De personas, países y deudas.—2. De desequilibrios internos y desequilibrios externos: el déficit exterior y el ahorro interno.—3. De la financiación del déficit exterior: la cuenta financiera.—4. Del endeudamiento externo desde una perspectiva económico-financiera: más allá del ahorro exterior realmente demandado.—5. De la deuda externa y el desarrollo económico: a modo de conclusión.—6. Bibliografía.

RESUMEN Aunque el origen de la deuda externa haya que encontrarlo en ciertos desequilibrios macroeconómicos, es de extraordinaria importancia la sostenibilidad de la transferencia básica de recursos externos. Para su consecución los países deudores necesitan convertirse en economías estables macroeconómica e institucionalmente, de esta forma se crean las condiciones para atraer a la inversión directa y no se añade riesgo-país al endeudamiento. Sin embargo, son muchos los factores exógenos que producen un «sobrepeso» de la deuda, a la vez que se exige al país deudor un esfuerzo adicional en sacrificio del gasto nacional, alejándolo de su senda de desarrollo. Por ello, tan

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importante como la estabilidad interna es la estabilidad financiera internacional y la confianza de las instituciones financieras internacionales, quienes deben incentivar y canalizar hacia los países deudores inversiones y capitales que comporten actividad económica real y no solamente financiera.

ABSTRACT Even though external debt is coming from lack of balance in macroeconomic figures, it is very important to make sustainable the external basic transfer. To achieve it, indebted countries need macroeconomic and institutional stability. So, they create conditions to productive capital inflow and they don’t add risk-country in indebtedness. However, there exist many exogeneous factors which overweight initial external debt, calling for indebted country sacrifices in their national expenditure and moving it away from their development path. Then, in so far as country finds macroeconomic stability, international finance institutions must ensure their own stability and rely on future of indebted countries, boostening direct and productive capital inflows into them.

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DE PERSONAS, PAÍSES Y DEUDAS

A lo largo del último cuarto del siglo pasado muchos países en desarrollo y otros menos desarrollados intentaron dibujar su futuro económico con el trazo del endeudamiento externo. Lejos de que esa composición fuera cobrando fuerza, los contornos de la esperanza del desarrollo se fueron diluyendo para una gran parte de ellos, como si se hubieran escrito en papel mojado, mientras que el endeudamiento se fue convirtiendo en un gran freno al desarrollo y no en su potencial acelerador. Es lo que se ha venido llamando desde los años ochenta «el problema de la deuda» (1): en países o continentes como África cada año ha llegado a pagarse parte de lo que debía con una muy sustancial proporción de lo que se producía y exportaba —en 1988 los países deudores llegaron a pagar por su deuda con el 27,1% de sus exportaciones (2)—, deteriorando gravemente el gasto nacional, tanto del consumo —muchas veces en un nivel que no supera el de la supervivencia biológica— como de la inversión —un esfuerzo sensiblemente inferior al del resto del mundo—, provocando con ello un estancamiento o un retroceso notable en sus niveles de bienestar presente y ahogando las expectativas de mejoras futuras, abriendo una brecha cada vez más profunda entre países acreedores y deudores y, finalmente, reduciéndose notablemente o anulándose sus capacidades para hacer frente a los pagos pendientes. (1) Uno de los primeros trabajos retrospectivos sobre el problema de la deuda externa que sigue estando en vigor para comprender desde una perspectiva histórica este fenómeno es el trabajo de FISHLOW (1988). (2) Se refiere a exportaciones de bienes y servicios a partir de TODARO (1997), Banco Mundial (1987), Naciones Unidas (1999) y elaboración propia.

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Con estos más que sombríos resultados, la ciencia económica está obligada a explicar por qué considera que el endeudamiento puede ser una oportunidad de mejora, así como obligarse a dar una buena explicación acerca de las causas más generales que convierten esta oportunidad en un obstáculo insalvable (3). De forma general, la economía defiende que una persona, una empresa o un país de buena voluntad que se endeuda es alguien que se compromete con su propio futuro y, en este sentido, no caben valoraciones negativas a priori. El endeudamiento, en general, es una decisión racional de los agentes económicos que consideran que su bienestar será mayor a lo largo del tiempo si hoy se deciden a gastar más de lo que su renta les permite. Básicamente, se trata de un optimista que quiere disfrutar en el presente de una parte de la esperanza de mejora en el futuro. No obstante lo anterior, el endeudamiento tiene otros compañeros de viaje que al menos conviene citar. En primer lugar, y de forma muy genérica, toda decisión de endeudamiento no puede soslayar que el mundo se mueve en el tiempo por la senda de la incertidumbre y que el resultado final, en términos de bienestar, de una decisión de endeudarse depende de que la información disponible por parte del agente acerca de su propio futuro se confirme. Es necesario que la esperanza se convierta en realidad en los términos previstos en el momento del endeudamiento. En otro caso, el compromiso con el futuro podría suponer un empeoramiento del bienestar futuro, de confirmarse un cambio en lo previsto por el agente en el momento de endeudarse. Es decir, el endeudamiento surge de (3) Aunque se vayan a desarrollar estas cuestiones, se recomienda el texto de ATIENZA (2000) que resume en sus páginas 102 a 118, de forma excelente, las implicaciones macroeconómicas del endeudamiento externo.

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la esperanza de mejora a partir de la información disponible en ese momento, pero la incertidumbre puede provocar que la mejora presente se convierta en una pesada losa en el futuro si se confirman las expectativas. En segundo lugar, es cierto que la decisión de endeudarse tiene consideraciones diferentes según los agentes afectados por la decisión, personas, empresas o Administraciones públicas, si bien todos ellos en conjunto constituyen lo que denominamos una economía nacional. Precisamente en términos de economía nacional puede surgir el endeudamiento pasivo de los ciudadanos y de las empresas, mucho más frecuente de lo deseable en Gobiernos de escasa o nula representatividad popular que se endeudan en nombre del país con el resto del mundo para financiar consumo corriente y no inversiones que favorezcan el incremento del producto en el futuro o la eficacia en la forma de producirlo. Es decir, es de vital importancia para entender el problema del endeudamiento conocer hasta qué punto un país se endeuda para consumir y no para invertir y quien se endeuda con qué legitimidad lo hace. El endeudamiento para el consumo mejora el bienestar presente pero hipoteca el crecimiento futuro de la economía (4), puesto que para mantener en años posteriores el nivel de consumo y de bienestar será necesario drenar cantidades crecientes de inversiones con las que pagar deudas pasadas o bien incrementar el endeudamiento en cada momento. En tercer lugar, aunque deba interpretarse que el nivel de endeudamiento neto de un país con el resto del mundo es el (4) No hay que olvidarse aquí de que el endeudamiento aplicado al consumo para muchos economistas es una oportunidad para que la demanda agregada de la economía provoque efectos positivos en los sectores productivos nacionales de oferta. En estos casos se está suponiendo que el consumo va a ser satisfecho por esos sectores, para lo cual tienen que ser competitivos, tienen que tener capacidad empresarial de respuesta al shock desde la demanda y tienen que tener recursos disponibles para hacer frente a ese incremento, entre otros nuevos bienes de inversión.

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resultado de la insuficiencia de los propios recursos para hacer frente al nivel de gasto agregado del país —en consumo o en inversión—, con la consiguiente utilización de recursos disponibles de otros países, también es cierto que por sus características dinámicas, las condiciones financieras de creación, modificación y devolución del endeudamiento en una perspectiva temporal, hacen que se pudiera alterar de forma ostensible el volumen del recursos inicialmente dispuesto. Y en la medida en que el endeudamiento externo tenga un carácter acumulativo e intertemporal, podrá ir aumentando o disminuyendo más allá de lo inicialmente previsto. Es una cuestión económico-financiera que lógicamente debe tratarse desde una perspectiva dinámica, puesto que donde el endeudamiento de hoy es razonable, dado el precio del endeudamiento y las perspectivas de crecimiento económico nacional e internacional, puede resultar excesivo en el futuro si cambian cualquiera de esas condiciones en las que difícilmente puede influir el país endeudado. En cuarto lugar, la modificación de las condiciones de endeudamiento ya comprometido puede suponer un empobrecimiento creciente del país. Los acreedores internacionales están dispuestos a evitar estricto sensu lo que se denomina un «esquema de Ponzi» (5), producido cuando los países deudores se vuelven a endeudar para pagar solamente el siguiente vencimiento debido, incrementando continuamente el montante de la deuda. En estos casos evitar un «esquema de Ponzi» supone racionar las posibilidades crediticias a los países deudores, además de obligarles a pagar los intereses y algo de amortización del principal, con lo que si las condiciones han cambiado y los intereses se han incrementado, en un contexto de estancamiento económico o débil crecimiento, se llega inexorablemente a un (5) Una buena introducción al concepto se encuentra en SACHS Y LARRAIN (1994), pág. 167.

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sacrificio en el consumo corriente o en el esfuerzo inversor o en las dos partidas simultáneamente para el país deudor. En todo caso, el problema de la incertidumbre en las decisiones de endeudamiento obliga a reflexionar hasta qué punto un país puede endeudarse con el resto del mundo de manera que no cercene con ello las posibilidades de desarrollo futuro. Es un problema complejo que exige desarrollar algunos conceptos, categorías económicas y financieras, junto con algunas teorías acerca del equilibrio y el desequilibrio económico interno y externo, además de conocer el conjunto de circunstancias que han provocado esa situación no deseada.

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DE DESEQUILIBRIOS INTERNOS Y DESEQUILIBRIOS EXTERNOS: EL DÉFICIT EXTERIOR Y EL AHORRO INTERNO

La deuda externa significa sobre todo una obligación financiera con el resto del mundo, dado que la economía optó por financiar un desequilibrio interno de una determinada forma que conviene explicar. El desequilibrio interno se origina en un excesivo volumen del gasto nacional bruto —consumo e inversión (públicos y privados)— frente al producto nacional bruto generado. En términos de contabilidad nacional, el desequilibrio interno también radica en que la parte de lo que una economía nacional ha producido y no ha consumido, es decir, su ahorro nacional bruto, no ha sido suficiente para hacer frente al esfuerzo inversor realizado y la diferencia la ha financiado con ahorro del resto del mundo, es decir, pidiendo prestado parte de los recursos disponibles en otros países (6). (6) Dado el carácter acumulado de la magnitud fondo denominada deuda externa, pudiera haber períodos con resultados positivos y otros con resultados negativos, en todo caso, un país endeudado es un país que finalmente ha recibido más ahorro externo del que ha cedido a lo largo del tiempo.

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Esta elemental descripción contable del origen de toda deuda tiene que permitir dejar claro también que el proceso de creación de deuda externa puede tener su origen en un bajo nivel de producción en el país y que la existencia de un consumo de subsistencia, sea cual sea el nivel de inversión, obliga a endeudarse para mantener ese nivel de consumo por debajo del cual puede estar la hambruna, en cuyo caso no hay elección posible sino un claro estado de necesidad en el que la reflexión económica debe dejar paso a otro tipo de reflexiones (7). Por otra parte, se puede pensar que el nivel de consumo no es relevante a la hora de explicar el origen del endeudamiento, sino que es el nivel de inversión el que produce el desequilibrio interno y en países en los que el nivel de renta es muy bajo y, por lo tanto, solamente cabe esperar un nivel de ahorro bajo, incrementar las posibilidades de inversión obliga a endeudarse internacionalmente. Sea como fuere, es evidente que la petición de ahorro al resto del mundo devengará rentas en el futuro que en principio deberían pagarse con la renta del propio país. De forma que si el país endeudado no es capaz con esos recursos de mejorar su nivel de renta, entonces en el futuro verá reducido todavía más su nivel de bienestar, dado que tendrá que prescindir de una parte de sus ingresos no mejorados para pagar al acreedor internacional. En lugar de verlo desde la perspectiva del gasto nacional y del ahorro nacional, el endeudamiento externo se puede ver desde el lado del comercio —comercio internacional, claro—. Así, la deuda externa podría aparecer cuando un país compra al resto del mundo más de lo que vende, para lo cual pediría pres(7) En esta situación se justificaría moralmente un tradeoff completo de donación –mejora presente– por deuda –empeoramiento futuro.

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tado por la diferencia. La suma de estas diferencias negativas entre compras y ventas es una diferencia que es igual al saldo resultante de restar al ahorro nacional la inversión. Sin embargo, por su carácter introductorio lo anterior es insuficiente, puesto que también hay que referirse también al tráfico de factores, tanto de trabajo como de capital. La aplicación de esos recursos productivos —trabajo y capital— procedentes del resto mundo en una economía nacional genera la obligación de pagar por esos servicios. De forma que si el factor no reside en esa economía nacional, es decir, es originario de otra economía, la renta ganada por ese factor en esa economía sale finalmente hacia la economía de origen. Así, el desequilibrio comercial queda modificado —ampliado o reducido— por los movimientos internacionales de la mano de obra y del capital y las rentas generadas por los mismos. Es decir, los países se obligan con el resto del mundo cuando importan bienes o servicios y cuando alquilan trabajo y capital del resto del mundo. En los bienes y servicios por el importe de los mismos, en los factores productivos, trabajo y capital, por las rentas generadas por éstos. Este conjunto de entradas y salidas de mercancías, servicios y rentas derivadas del alquiler internacional de factores es lo que se conoce como saldo por cuenta corriente en la balanza de pagos de un país (8) y no es más que otra forma de ver las diferencias existentes entre el gasto nacional y el producto nacional, es decir, lo que la economía se gasta y lo que la economía es capaz de obtener en términos recursos producidos.

(8) Faltaría para tener completa la balanza por cuenta corriente las transferencias exteriores corrientes, consideradas como una entrega gratuita de recursos por parte del resto del mundo.

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DE LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT EXTERIOR: LA CUENTA FINANCIERA

La existencia de estas diferencias cuando se trata de un saldo que obliga al país frente al resto del mundo exige recabar recursos para hacer frente a su desequilibrio. La primera posibilidad es obtener del resto del mundo transferencias exteriores (9), es decir, recursos disponibles del resto del mundo que no requieren ninguna contrapartida. Otra posibilidad con la que hacer frente a esas diferencias es utilizar las llamadas reservas internacionales, es decir, aquellos derechos financieros que se han ido acumulando en forma de activos monetarios —oro y divisas— frente al resto del mundo y que se reconocen como medios de pago para liquidar las deudas internacionales. La tercera posibilidad es obtener recursos importando capitales del resto del mundo, es decir, importando ahorro acumulado por el resto del mundo. Se trata de la cuenta financiera de la economía con el resto del mundo. Ahora bien, cuando el país se financia con recursos del resto del mundo, lo hace a través de la importación de capitales que pueden tener una utilización muy diferente y que no en todas sus formas provoca el endeudamiento exterior, aunque todos produzcan dependencia exterior. Un primer tipo de importación de capital es el que genera oferta productiva, es decir, aquel que ensancha la capacidad de producir bienes y servicios en el país receptor y, por tanto, permite incrementar la renta del país generando actividad económica y empleo. En este caso se habla de inversiones exteriores (9) Este sería el momento de hablar de la ayuda externa y sus efectos macroeconómicos. Sin embargo, no es el objetivo de este artículo. Por ello, se recomienda leer con atención el artículo de WHITE (1992) sobre el impacto macroeconómico de la ayuda al desarrollo. De igual forma se recomienda ALONSO et al. (1999).

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directas. Son empresas extranjeras que se instalan en el país y ponen en marcha una actividad productiva. Una segunda posibilidad de hacer frente al endeudamiento externo del país es vender parte de la oferta productiva nacional, empresas nacionales principalmente, al resto del mundo. Del país sale una parte de la riqueza nacional en forma de acciones de empresas nacionales compradas por extranjeros y a cambio entra capital que palia el endeudamiento generado, al que ya nos hemos referido. La tercera opción consiste simplemente en pedir prestado. Mientras que si los préstamos se hacen entre agentes nacionales, las obligaciones con el resto del mundo no se modifican y en este sentido se pueden considerar como operaciones de suma cero. Ahora bien, cuando se pide prestado al resto del mundo, entonces el país se endeuda a través de sus agentes —ciudadanos, empresas o Administraciones públicas— con el resto del mundo. Los préstamos financieros exteriores (10) requieren encontrar a un acreedor internacional que esté dispuesto a ceder una parte de sus recursos durante un periodo determinado y un precio determinado —tipo de interés—, y para ello el acreedor tiene que tener confianza en la capacidad y voluntad de devolución de quien le pide prestado. En todo caso, este tercer tipo de operaciones financieras con el resto del mundo son las que generan deuda externa en sentido estricto. La deuda puede comprometerse por parte de agentes privados o públicas, de un único país o de organizaciones internacionales. En definitiva, existen multitud de combinaciones que en su (10) Los prestamos financieros se utilizan aquí como sustitutivo de cualquier activo financiero que permita captar recursos con el compromiso de su devolución y el pago de unas rentas periódicas. No se trata, por tanto, solamente de contratos de préstamo, sino de cualquier emisión de obligaciones, bonos o pagarés, privados o públicos, en posesión de extranjeros.

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conjunto determinan el nivel de deuda externa de un país en un momento determinado. Centrándonos en las dos primeras posibilidades, un país puede atraer capitales porque resulte atractivo como lugar para desarrollar un determinado proyecto de inversión, de forma que lleguen inversores extranjeros que piensan que van a obtener rendimientos tan importantes o más que en otras partes del mundo y, en todo caso, rendimientos superiores a los que pudieran obtener dejando sus recursos en manos de intermediarios financieros a un tipo de interés pactado de antemano y sin mayores riesgos en su propio país. Lógicamente, esta atracción de capitales del resto del mundo, que compra empresas nacionales —menos frecuente en países poco desarrollados, dada su escasa tradición empresarial— o que genera actividad productiva en el país receptor, incorpora a la economía nacional capacidades empresariales provenientes del resto del mundo, pero exige un entorno institucional estable y un ambiente favorecedor de las inversiones, generalmente relacionado con un marco político también estable, transparente y un esfuerzo nacional público y privado orientado hacia la mejora de las bases de desarrollo económico del propio país, como, por ejemplo, la ampliación y mejora de las infraestructuras, el desarrollo y la consolidación de la concurrencia, competencia y transparencia de los mercados o, incluso, la mejora continua en la cualificación de la mano de obra, además de una dotación adecuada de la misma en cada momento y actividad. El primer y segundo tipo de entradas de capital, una vez radicadas en el país, no tienen plazo de reintegro y el rendimiento pagado dependerá exclusivamente de las condiciones de producción y mercado que sea capaz de generar el empresario que acompaña a esta entrada de capital. Es cierto, por otra parte, que las rentas empresariales generadas por estas entradas de capital

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producen, cuando salen del país, desequilibrios en la balanza por cuenta corriente (rentas exteriores pagadas) que necesitan ser compensadas con nuevas entradas de capital. Sin embargo, tradicionalmente, nunca ha sido este tipo de flujos de salida el problema generador de deuda externa. Se puede decir que en general la inversión directa o en cartera supone un mayor compromiso con el futuro del país a donde llega y, en todo caso, revertirá como beneficio en forma de rendimientos o plusvalías si la actividad se realiza en condiciones adecuadas de producción y empleo, lo que sin duda es positivo para la evolución del bienestar del país donde ha decidido residir este capital (11). De hecho un inversión directa deviene siempre en un nuevo residente nacional en forma de empresa nueva o de ampliación de la existente. En definitiva, la deuda externa hay que verla no solamente como un problema de desequilibrio entre lo que gasta y lo que produce el país, sino como una forma determinada de resolver ese desequilibrio (12). La deuda externa se genera por sectores institucionales nacionales que se comprometen con el resto del mundo demandándoles capitales en forma de préstamos. En su origen es una magnitud generada por agentes nacionales, que se convierte en un problema cuando éstos no han sabido anticipar las condiciones futuras, tanto de su propia situación en términos de renta, como de las cambiantes condiciones que de forma distinta pudieran afectar a las obligaciones contraídas. (11) No hay una intención expresa de sostener que todas las entradas de capital en forma de inversiones directas o de cartera favorecen el crecimiento económico equilibrado a largo plazo. Se podrían citar muchos ejemplos en los que las inversiones realizadas se han utilizado como plataformas exportadoras de algún producto concreto, normalmente una materia prima o un producto primario, que no generan apenas efectos de arrastre sobre el resto de la economía, ya sea desde una perspectiva de la actividad en otros sectores o desde la perspectiva del empleo agregado. (12) En su World Development Report de 1985, el Banco Mundial daba la máxima importancia a la necesidad de mantener ciertas proporciones entre préstamos y otros tipos de entradas de capital no prestamista para evitar el problema de la deuda.

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DEL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DESDE UNA PERSPECTIVA ECONÓMICO-FINANCIERA: MÁS ALLÁ DEL AHORRO EXTERIOR REALMENTE DEMANDADO

Ahora bien, el equilibrio financiero exterior de una economía tiene otras aristas. Es posible que, al margen del estado de la balanza por cuenta corriente, salga hacia el resto del mundo una parte importante de los capitales acumulados en la economía por la propia situación institucional del país. Por ejemplo, inestabilidad política, corrupción pública, mercados estrechos y poco profundos, mercados de trabajo cada vez más rígidos, una fiscalidad gravosa con el ahorro o la inversión, la existencia de controles administrativos sobre los movimientos potenciales de capital, una política de tipos de interés administrados que fije topes u obligue a su aplicación en determinados sectores productivos o de la propia Administración pública, tal que la compra de bonos por excesivo endeudamiento de las Administraciones públicas, o simplemente la pérdida de confianza en el futuro del país. En cualquier caso, un conjunto de causas que provocan una corriente de capitales hacia fuera (13) (¿exportaciones de capital o, si se quiere, evasión de capitales?) que pudiera generar un problema de financiación en la medida en que estos capitales ya no producirán renta en el país en el que residían inicialmente, con lo que la financiación al crecimiento del producto será más escasa y cara, reduciendo las propias posibilidades de crecimiento económico futuro. Por la misma razón, cuando se habla de endeudamiento externo, tampoco hay que quedarse en el montante obligatorio que hay que devolver en un determinado momento, sino que (13) Para profundizar en este fenómeno se recomienda el trabajo de PASTOR (1990) sobre «capital flight» en América Latina.

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hay que introducir el concepto de transferencia básica de recursos (14) a través del cual se puede relacionar el saldo neto de recursos financieros exteriores que entran o salen de un país y su nivel de endeudamiento internacional. La transferencia neta de recursos «se mide como una diferencia entre las importaciones netas de capital y los pagos por intereses derivados de la deuda acumulada existente» (15). En la transferencia de recursos se encuentran tres variables: los intereses pagados, las exportaciones de capital (junto con las amortizaciones de deuda) y las importaciones de capital para hacer frente a las dos primeras. Si esta diferencia es negativa, el país comienza a tener un problema de endeudamiento creciente, no tanto porque haya un desequilibrio en la balanza exterior por cuenta corriente (exportaciones e importaciones de bienes y servicios, junto con el saldo neto de rentas factoriales exteriores) sino porque la evasión de capital está dejando sin capacidad de respuesta financiera al propio país, pudiendo darse el caso de provocar el impago de un bajo endeudamiento externo por falta de capitales remanentes para ello. Por otra parte, cuando la transferencia básica es crecientemente negativa, los intereses van aumentando y, para hacer frente a esos pagos, cada vez se necesita más importaciones de capital, situándose en una peor posición financiera en términos de riesgo, con lo que se asistirá a un mayor coste por unidad de nueva deuda (el denominado riesgo-país aumenta). Además, el problema queda agravado cuando hay un cambio en las condiciones iniciales en el contrato de endeudamiento, como cuando aumenta el tipo de interés, siempre que el contrato de endeudamiento establezca que este tipo de interés quedará ajustado periódicamente al tipo de interés de los mercados internaciona(14) Se toma el nombre de TODARO (1997). (15) TODARO (1997), pág. 506.

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les. En estos casos se genera un aumento en el servicio de deuda externa (16), sin que realmente se haya producido una nueva entrada neta de capitales que lo justificara inicialmente. Pero también hay otras causas menos directas que afectan gravemente al nivel de endeudamiento y a las condiciones financieras de devolución del mismo (17). Así, cuando un país asiste a una caída en los precios relativos de los bienes y servicios exportados (18), el desequilibrio en la balanza por cuenta corriente se intensifica, lo que provoca también un incremento del riesgo país, dado que el país ha reducido las posibilidades de hacer frente a su endeudamiento. Bajo condiciones de mercado, a ello le seguirá un precio mayor para poder acceder a un préstamo y probablemente un recorte en las cantidades prestadas —en tanto que se pierde confianza en el país deudor—. Es decir, el peso financiero de la deuda externa sobre la economía del país se hará sentir más o menos en función de cómo evolucionen los precios relativos de los bienes y servicios sujetos a tráfico internacional. Las reflexiones anteriores respecto a la evolución financiera de la deuda externa no deberían tampoco ocultar el papel que pueden jugar los prestamistas internacionales, así como la orientación y la cuantía del ahorro del resto del mundo en cada momento. Los potenciales acreedores pudieran decidir recortar el volumen de recursos que están dispuestos a ceder por razones estrictamente internas de sus países de origen. En este caso, y de forma exógena, el país endeudado podría llegar a una (16) El servicio de deuda es el montante de amortizaciones del capital debido más los intereses generados. (17) Para completar una buena explicación de otras causas que obligan a los países deudores a endeudarse consultar el capítulo 23 de KRUGMAN Y OBSTFELD (1995). (18) Estos precios relativos deben leerse como un cociente entre los precios de exportación y los precios de importación de los bienes y servicios objeto de comercio internacional.

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situación de transferencia básica de recursos negativa, dado que se reduciría la entrada de capitales exteriores con la que hacer frente al pago de amortización de su endeudamiento externo anterior y de intereses de la deuda viva. Por último, otro factor a tener en cuenta es que la deuda externa en la mayoría de las ocasiones está denominada en moneda de un país fuerte y desarrollado. Cualquier shock positivo de orden tecnológico en el seno de estos países produce un incremento de eficiencia en sus economías, por lo que simultáneamente se aprecia su moneda frente al resto del mundo y, de esta forma absolutamente pasiva, el país deudor ve incrementado su servicio de deuda, más allá de lo realmente demandado en términos de capital o de ahorro externo en un determinado momento.

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DE LA DEUDA EXTERNA Y EL DESARROLLO ECONÓMICO: A MODO DE CONCLUSIÓN

A la vista de las variables que inciden en la creación y la evolución de la deuda externa, Es muy difícil establecer algún tipo de criterio a priori que haga que el endeudamiento sea sostenible a lo largo del tiempo. Se trataría de establecer una regla de endeudamiento que lo convierta en una oportunidad para el desarrollo y no en un obstáculo. No parece oportuno que únicamente sea la de los acreedores internacionales y su demonización justificada de Ponzi, puesto que, en muchas ocasiones, son factores exógenos a la economía endeudada, los que pueden provocar una caída de bienestar y un empeoramiento de las expectativas de aplicarse este tipo de criterios. Lo que sí parece claro es que no es tan determinante el nivel de endeudamiento como el mantenimien-

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to de una transferencia básica de recursos positiva. En este resultado intervienen no solamente la entrada de préstamos internacionales sino la entrada de capitales bajo la forma de inversión directa y en cartera, además de la intensidad en el flujo exportador (¿evasor?) de capitales. Tanto el incentivo a la llegada de los primeros como el desincentivo a la salida de los segundos tiene que encontrar su soporte en un entorno institucional adecuado, basado en Gobiernos representativos y transparentes cuyas acciones queden enmarcadas en un entorno de estabilidad política, social e institucional, generadoras de mejores expectativas para todos los agentes nacionales e internacionales y promotoras de reformas estructurales y de regulación que hagan atractivo el país al ahorro y la inversión. A partir de aquí se arbitran soluciones que haga sostenible la transferencia básica de recursos con signo positivo. Una condición necesaria que forma el corazón de lo que se ha denominado el ajuste estructural es el control de los desequilibrios tanto exterior como público. Efectivamente, una vez endeudado, el país debería evitar «sobresaltos» en el servicio de deuda, al menos aquellos producidos endógenamente. Para ello es necesario mantener una política de estabilidad macroeconómica que evite alteraciones no deseadas en los tipos de cambio o evitar tipos de cambio que no se correspondan con la realidad económica del país. Realismo también en los tipos de interés o en los precios de los bienes exportables, prácticas todas ellas que se consiguen desde una política monetaria neutral y desde una política fiscal que busque el equilibrio. Sin embargo resulta insuficiente como política de desarrollo, especialmente cuando la debilidad institucional es considerable, el Estado no tiene consolidado un sistema fiscal solvente, el empresariado es prácticamente inexistente y el recurso al endeudamiento exterior —especialmente el

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del sector público— es una de las pocas opciones para mantener vigente algunas de las políticas clave del desarrollo, como la educación, la sanidad, las infraestructuras o los equipamientos, que no deberían deteriorarse en razón del grado de endeudamiento. En estos casos se echa de menos una comunidad financiera internacional que, bajo las ya citadas condiciones internas, apueste por el desarrollo económico del país deudor convirtiendo parte de la deudas en inversiones directas y transferencias, ayudando así a recuperar el saldo positivo de la transferencia básica de recursos, sin poner en peligro el nivel de consumo e inversión nacional y la consiguiente estabilidad macroeconómica tan deseada por todos.

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La deuda externa y los derechos humanos Miguel Ángel Sánchez Gómez, O.P. Secretario General de Justicia y Paz.

Sumario 1. Introducción.—2. El derecho al desarrollo.—3. Relación entre la deuda externa, la pobreza y los derechos humanos.—4. Cómo se ha gestionado la cuestión de la deuda.—5. Consecuencias de la deuda.— 6. Juicio ético sobre la deuda.—7. Urgencia de la condonación.— 8. Conclusión.

RESUMEN La deuda externa tiene una directa y profunda relación con el respeto y el disfrute de los derechos humanos. Su contexto general es el derecho al desarrollo. Éste es un proceso global, económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los individuos. Además, es un derecho universal e inalienable. Existe una relación estrecha entre la deuda externa y la extrema pobreza de gran parte de la Humanidad. La solución definitiva al problema de la deuda externa reside en el establecimiento de un orden económico internacional justo y equitativo. El ejercicio de los derechos básicos de la población de los países deudores no puede subordinarse a la aplicación de políticas de ajus-

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te estructural y reformas económicas originadas por la deuda. Urge lograr la condonación de la deuda externa de los países más pobres. Para ello es necesaria la colaboración internacional. ABSTRACT Debt has a profound and direct relation with the access to human rights, concerning above all the right to development. Which is a global process; economic, social, cultural and political that pursues the ongoing improvement of social welfare for everyone. Moreover, it is an universal right. There is a narrow relationship between debt and poverty for a big part of humankind. A final answer to debt problem should include the establishment of a fair and equitable economic international order. Basic rights cannot be postponed to debt payment and adjustment policies associated. It is urgent to reach debt cancellation, and international collaboration is needed in that path.

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INTRODUCCIÓN

En los últimos años, Justicia y Paz, juntamente con Cáritas, la Conferencia de Religiosos y Religiosas, y Manos Unidas, y con el apoyo de más de cuatrocientas organizaciones, grupos y comunidades, hemos desarrollado en España una campaña para intentar conseguir la cancelación de la deuda externa de los países más pobres de la tierra. Como fruto visible de dicha campaña, que se titula Deuda externa, ¿deuda eterna? Año 2000: libertad para mil millones de personas, hemos conseguido reunir un millón de firmas en apoyo de nuestra reclamación, que fueron entregadas al Presidente del Parlamento Español; asimismo, hemos logrado difundir ampliamente en la sociedad la idea de que es de todo punto necesario obtener la mencionada condonación, y que los políticos —ya sean gobernantes, parlamentarios o dirigentes de los distintos partidos políticos— se vean en la necesidad de prestar atención a estas cuestiones y no puedan eludirlas fácilmente. Por otro lado, durante las elecciones generales celebradas en marzo de 2000 tuvo lugar también una llamada «consulta social sobre la cancelación de la deuda externa», impulsada por la Red Ciudadana para la Abolición de la Deuda Externa con la colaboración activa de Justicia y Paz, mediante la cual se consiguió que los ciudadanos y ciudadanas votaran —paralelamente a como lo hacían para participar en las elecciones— para responder a tres preguntas que se dirigían a saber la voluntad del votante en relación con la mencionada cancelación; de entre las más de un millón de personas participantes, más del 98 % se manifestó a favor de ella.

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EL DERECHO AL DESARROLLO

La cuestión de la deuda externa se ha de inscribir en el contexto del derecho al desarrollo que corresponde a todas las personas y a todos los pueblos. Nos referimos a un desarrollo que Pablo VI, de feliz memoria, describió así: «El verdadero desarrollo es el paso, para cada uno y para todos, de condiciones de vida menos humanas a condiciones más humanas» (1). En el pensamiento de Juan Pablo II el desarrollo se sitúa en un mundo injusto, pues, en efecto, «una de las mayores injusticias del mundo contemporáneo consiste precisamente en esto: en que son relativamente pocos los que poseen mucho y muchos los que no poseen casi nada. Es la injusticia de la mala distribución de los bienes y servicios destinados originariamente a todos» (2). En ese mundo, «no sería verdaderamente digno del hombre un tipo de desarrollo que no respetara y promoviera los derechos humanos, personales y sociales, económicos y políticos, incluidos los derechos de las naciones y de los pueblos. Hoy, quizá más que antes, se percibe con mayor claridad la contradicción intrínseca de un desarrollo que fuera solamente económico. Éste subordina fácilmente a la persona humana y sus necesidades más profundas a las exigencias de la planificación económica o de la ganancia exclusiva. (…) El verdadero desarrollo, según las exigencias propias del ser humano, hombre o mujer, niño, adulto o anciano, implica, sobre todo por parte de cuantos intervienen activamente en ese proceso y son sus responsables, una viva conciencia del valor de los derechos de todos y de cada uno, así como de la necesidad de respetar el derecho de cada uno a la utilización plena de los beneficios ofrecidos por la ciencia y la técnica» (3). (1) PABLO VI, enc. Populorum progressio, nn. 20-21. (2) JUAN PABLO II, enc. Sollicitudo rei socialis, n. 28. (3) Ídem., n. 33.

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Por su parte, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció solemnemente este derecho del modo siguiente: «El derecho al desarrollo es un proceso global económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan. (…) Art. 1. § 1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él. § 2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales. Art. 2. § 1. La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo» (4).

Se debe poner de relieve la importancia de los derechos humanos de carácter económico, social y cultural, que tienen igual rango que los de carácter civil y político. En ese terreno se sitúa el derecho al desarrollo, y de él surgen obligaciones fundamentales para el Estado (5). (4) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Asamblea General, 41.º período de sesiones, 1986, Declaración sobre el derecho al desarrollo: res. A/RES/41/128, 4 diciembre 1986, preámbulo y arts. 1 y 2. (5) Cf. Ídem, art. 6.

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El derecho al desarrollo incluye diversas dimensiones de la vida personal y social, cuya realización es tarea principal del Estado: «Art. 8. § 1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribución de los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales. § 2. Los Estados deben alentar la participación popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realización de todos los derechos humanos» (6).

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, puso de relieve la profunda interdependencia de todos los derechos humanos y la obligación de respetarlos y cumplirlos todos, también los de carácter económico, social y cultural, incluyendo el derecho al desarrollo: «— Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. (6) Ídem, art. 8.

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— La democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada, para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de la vida. En este contexto, la promoción y protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional deben ser universales y llevarse a cabo de modo incondicional. La comunidad internacional debe apoyar el fortalecimiento y la promoción de la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el mundo entero. — El derecho al desarrollo debe realizarse de manera que satisfaga equitativamente las necesidades en materia de desarrollo y medio ambiente de las generaciones actuales y futuras» (7).

Por eso, la mencionada Conferencia se preocupa especialmente por el problema de la deuda externa, y dice: «La Conferencia Mundial de Derechos Humanos exhorta a la comunidad internacional a que haga cuanto pueda por aliviar la carga de la deuda externa de los países en desarrollo a fin de complementar los esfuerzos que despliegan los Gobiernos de esos países para realizar plenamente los derechos económicos, sociales y culturales de sus pueblos» (8).

Por fin, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reafirmó la relevancia del derecho al desarrollo: «— El derecho al desarrollo es un derecho universal e inalienable y una parte integrante de todos los derechos humanos fundamentales. (7) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Asamblea General, CONFERENCIA MUNDIAL DE DERECHOS HUMANOS, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, Declaración y Programa de acción. (8) Ídem.

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— Es preocupante que más de cincuenta años después de la aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos exista una situación inaceptable de absoluta pobreza, hambruna y enfermedad, falta de vivienda adecuada, analfabetismo y desesperanza, que siguen padeciendo más de mil millones de personas en el mundo. — La promoción, protección y realización del derecho al desarrollo forma parte integrante de la promoción y protección de todos los derechos humanos. — Hay que reafirmar la importancia del derecho al desarrollo para todas las personas y todos los pueblos en todos los países, en particular en los países en desarrollo, como parte integrante de los derechos humanos fundamentales, así como la contribución que su realización podría aportar al pleno goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales. — Sigue siendo inaceptablemente grande la disparidad entre países desarrollados y en desarrollo, y éstos siguen teniendo dificultades para participar en el proceso de mundialización, y muchos de ellos corren el riesgo de quedar marginados y excluidos efectivamente de sus beneficios» (9).

La misma Comisión de Derechos Humanos insiste en lo siguiente: «— La realización del derecho al desarrollo es fundamental para la aplicación de la Declaración y Programa de Acción de Viena, que considera todos los derechos humanos universales, indivisibles, interde(9) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, 56º período de sesiones, 2000, documento sobre El derecho al desarrollo: doc. E/CN.4/2000/L.14, 10 abril 2000; res. E/CN.4/RES/2000/5, 13 abril 2000; cf. Ídem, Cuestión del ejercicio, en todos los países, de los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y estudio de los problemas especiales con que se enfrentan los países en desarrollo en sus esfuerzos por hacer efectivos estos derechos: res. E/CN.4/RES/2000/9, 17 abril 2000.

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pendientes y relacionados entre sí, y que además sitúa a la persona humana en el centro del desarrollo y reconoce que, si bien el desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, la falta de desarrollo no puede invocarse como justificación para limitar los derechos humanos internacionalmente reconocidos. — Para realizar el derecho al desarrollo, la actuación nacional y la cooperación internacional deben reforzarse mutuamente de una manera que trascienda las medidas a favor del ejercicio de cada derecho individual, y (…) esa cooperación internacional debería verificarse con ánimo de colaboración y en el pleno respeto de todos los derechos humanos, que son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. — Para muchos países en desarrollo la realización de los derechos a la alimentación, a la salud y a la educación, entre otros, puede ofrecer importantes puntos de entrada para la realización del derecho al desarrollo» (10).

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RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA, LA POBREZA Y LOS DERECHOS HUMANOS

Sin duda, existe una estrecha relación entre la deuda externa y la pobreza, incluso la extrema pobreza, de una gran parte de la Humanidad. A este respecto, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos se pronunció del modo siguiente: «La Conferencia Mundial de Derechos Humanos afirma que la pobreza extrema y la exclusión social constituyen un atentado contra la dignidad humana y que urge tomar medidas para comprender mejor la pobreza extrema y sus causas, en particular las relacionadas con el problema del desarrollo, a fin de promover los derechos humanos de los más pobres, poner fin a la pobreza extrema y a la (10) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, 57º período de sesiones, 2001, resolución sobre El derecho al desarrollo, res. E/CN/4/RES/2001/9, 18 abril 2001.

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exclusión social y favorecer el goce de los frutos del progreso social. Es indispensable que los Estados favorezcan la participación de los más pobres en las decisiones adoptadas por la comunidad en que viven, la promoción de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza extrema» (11).

Por su parte, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 2001 una resolución sobre los derechos humanos y la extrema pobreza en la que se hacen las siguientes afirmaciones (12): «1. La extrema pobreza y la exclusión social constituyen una violación de la dignidad humana, y, en consecuencia, se requiere la adopción de medidas urgentes en los planos nacional e internacional para eliminarlas. 2. Es indispensable que los Estados propicien la participación de los más pobres en el proceso de adopción de decisiones en las sociedades en que éstos viven, en la promoción de los derechos humanos y en la lucha contra la extrema pobreza, y que se den a las personas que viven en la pobreza y a los grupos vulnerables los medios para organizarse y participar en todos los aspectos de la vida política, económica y social, en particular la planificación y la puesta en práctica de las políticas que les conciernen, permitiéndoles así convertirse en auténticos participantes en el desarrollo. 3. La extrema pobreza es un gran problema al que deben hacer frente los Gobiernos, la sociedad civil y el sistema de las Naciones Unidas, incluidas las instituciones financieras, y (…), en este contexto, el (11) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL, COPNFERENCIA MUNDIAL DE DERECHOS HUMANOS, cit. (12) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, ASAMBLEA GENERAL, 57º período de sesiones, resolución sobre Los derechos humanos y la extrema pobreza, res. A/RES/55/106, 14 marzo 2001. Cf. Igualmente ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, 57º período de sesiones, 2001, resolución sobre Los derechos humanos y la extrema pobreza: res. E/CN.4/RES/2001/31, 20 abril 2001; Ídem, Informe del seminario sobre derechos humanos y extrema pobreza (Ginebra, 30 y 31 de agosto de 1999): doc. E/CN.4/2000/52/Add.1, 17 noviembre 1999; Ídem, documento Los derechos humanos y la extrema pobreza. Informe presentado por la experta independiente: doc. E/CN.4/2000/52, 25 febrero 2000.

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compromiso político es una condición indispensable para la erradicación de la pobreza. 4. La superación de la extrema pobreza constituye un medio esencial para el pleno goce de los derecho políticos, civiles, económicos, sociales y culturales, y [se] reafirma las relaciones que existen entre esos objetivos. 5. La pobreza absoluta generalizada inhibe el ejercicio pleno y efectivo de los derechos humanos y hace frágiles la democracia y la participación popular.»

La deuda externa ha sido, y sigue siendo, objeto de honda preocupación y estudio para los organismos de las Naciones Unidas, hasta el punto de mantener un capítulo especial en sus deliberaciones titulado: «Consecuencias de las políticas de ajuste estructural y de la deuda externa para el goce efectivo de los derechos humanos, y especialmente de los derechos económicos sociales y culturales». La Comisión de Derechos Humanos, en su 67ª sesión, de fecha 26 de abril de 2000, adoptó una resolución, dentro del mencionado capítulo, cuyo contenido es el siguiente: «La Comisión de Derechos Humanos, (…) Reafirmando la Declaración sobre el derecho al desarrollo, aprobada por la Asamblea General en su resolución 41/128, de 4 de diciembre de 1986, así como las resoluciones y decisiones de las Naciones Unidas en relación con el problema de la deuda externa de los países en desarrollo, en particular la resolución 1999/22 de la Comisión, de 23 de abril de 1999, Teniendo en cuenta que los montos absolutos alcanzados por la deuda externa y el servicio de la deuda de las naciones en desarrollo indican la persistente gravedad de esta situación, que debido a los últimos episodios de la crisis financiera en Asia y en otras regiones se ha

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deteriorado todavía más la situación, y que la carga del endeudamiento externo es cada vez más insostenible para muchos países en desarrollo, Consciente de que el grave problema de la carga de la deuda externa sigue siendo uno de los factores más importantes que influyen adversamente en el desarrollo económico, social, científico y técnico y en el nivel de vida de los habitantes de muchos países en desarrollo, con graves consecuencias de tipo social, Destacando que el proceso de mundialización económica plantea nuevos retos, riesgos e incertidumbres para la aplicación y la consolidación de las estrategias de desarrollo, Expresando su preocupación porque, a pesar de los repetidos reescalonamientos de la deuda, todos los años los países en desarrollo siguen pagando más de lo que reciben en realidad en asistencia oficial para el desarrollo, Reconociendo que, a pesar de que los planes de reducción de la deuda han contribuido a que ésta disminuyera, muchos países pobres fuertemente endeudados siguen teniendo la mayor parte de su deuda, Considerando que con las medidas destinadas a aliviar el problema de la deuda, tanto de origen oficial como privado, no se ha logrado una solución eficaz, equitativa, orientada al desarrollo y duradera del problema de la deuda pendiente y el servicio de la deuda de gran número de países en desarrollo, en particular los más pobres y fuertemente endeudados, Teniendo en cuenta la relación entre la pesada carga de la deuda externa y el considerable aumento de la pobreza que se observa a nivel mundial y que adquiere especial magnitud en África, Reconociendo que la deuda externa constituye uno de los obstáculos principales que impiden que los países en desarrollo disfruten efectivamente de su derecho al desarrollo,

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(…) Destaca que las políticas de ajuste estructural tienen graves repercusiones para la capacidad de los países en desarrollo de atenerse a la Declaración sobre el derecho al desarrollo y de formular políticas nacionales de desarrollo que tienen por objeto mejorar los derechos económicos, sociales y culturales de sus ciudadanos; Destaca también la importancia de seguir aplicando medidas urgentes, eficaces y duraderas para aliviar la carga que representan la deuda y el servicio de la deuda de los países en desarrollo que se enfrentan con problemas de deuda externa, en el marco de la realización de los derechos económicos, sociales y culturales; Afirma que la solución definitiva al problema de la deuda externa reside en el establecimiento de un orden económico internacional justo y equitativo, que garantice a los países en desarrollo, entre otras cosas, mejores condiciones de mercado y mejores precios de los productos básicos, la estabilización de los tipos de cambio y de interés, un acceso más fácil a los mercados financieros y de capital, corrientes apropiadas de nuevos recursos financieros y un acceso más fácil a la tecnología de los países desarrollados; Destaca la necesidad de que en los programas económicos originados por la deuda externa se tengan en cuenta las particularidades, condiciones y necesidades de los países deudores, así como la necesidad de incorporar la dimensión social del desarrollo; Afirma que el ejercicio de los derechos básicos de la población de los países deudores a alimentos, vivienda, vestido, empleo, educación, servicios de salud y un medio ambiente saludable no puede subordinarse a la aplicación de políticas de ajuste estructural y reformas económicas originadas por la deuda; Insiste en la importancia de que las iniciativas relativas a la deuda externa, en particular la Iniciativa en favor de los países pobres muy endeudados y la decisión del Club de París de ir más allá de las condiciones de Nápoles, continúen aplicándose por completo y con flexi-

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bilidad, a la vez que señala con preocupación la rigidez de los criterios de admisibilidad aprobados por la comunidad acreedora internacional en el marco de esas iniciativas, lo cual se está convirtiendo en motivo de grave preocupación a la luz de los últimos síntomas de la crisis financiera internacional; Insiste también en la necesidad de aportar nuevas corrientes financieras a los países en desarrollo deudores procedentes de todas las fuentes, además de las medidas de alivio de la deuda, que incluyen la cancelación de la deuda, e insta a los países acreedores y a las instituciones financieras internacionales a que incrementen la asistencia financiera en condiciones favorables, como forma de apoyar la aplicación de las reformas económicas, luchar contra la pobreza, lograr un crecimiento económico sostenido y el desarrollo sostenible; (…) Insta también a los Gobiernos, a las instituciones financieras internacionales y al sector privado a que consideren la posibilidad de cancelar o reducir considerablemente la deuda de los países pobres fuertemente endeudados, dando prioridad a los países que salen de guerras civiles devastadoras o que han sido asolados por desastres naturales; Insta a los Estados, a las instituciones financieras internacionales y al sector privado a que adopten medidas urgentes para aliviar el problema de la deuda de los países en desarrollo especialmente afectados por el virus de inmunodeficiencia humana / síndrome de inmunodeficiencia adquirida, de manera que puedan liberarse más recursos financieros y utilizarse para la atención de salud, la investigación y el tratamiento de la población en los países afectados; (…) Considera que, para encontrar una solución duradera al problema de la deuda, es necesario un diálogo político entre los países acreedores y deudores en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas, basado en el principio de intereses y responsabilidades compartidos;

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(…) Reitera su petición a la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de que preste especial atención al problema de la carga de la deuda de los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, y especialmente al impacto social de las medidas originadas por la deuda externa» (13).

En esa resolución vale la pena poner de relieve el siguiente párrafo: «Insta también a los Gobiernos, a las instituciones financieras internacionales y al sector privado a que consideren la posibilidad de cancelar o reducir considerablemente la deuda de los países pobres fuertemente endeudados, dando prioridad a los países que salen de guerras civiles devastadoras o que han sido asolados por desastres naturales». Querríamos destacar, asimismo, el informe La iniciativa a favor de los países pobres muy endeudados (PPME): evaluación de los derechos humanos en el marco de los documentos estratégicos sobre reducción de la pobreza (DERP), presentado por el Sr. Fantu CHERU, experto independiente encargado de examinar las consecuencias de las políticas de ajuste estructural y de la deuda externa para el goce efectivo de todos los derechos humanos, en particular los derechos económicos, sociales y culturales, y presentado a la consideración de la Comisión de Derechos Humanos durante su 57º período de sesiones, en 2001 (14). En él queremos subrayar la última de sus recomendaciones: «Es importante que los Gobiernos deudores de países del Tercer Mundo, las instituciones financieras multilaterales y los movimientos

(13) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, res. E/CN.4/RES/2000/82, 27 abril 2000. (14) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, doc. E/CN.4/2001/56, 18 enero 2001 (escrito de 23 páginas, que estimamos de gran valor).

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sociales que se ocupan de asuntos de justicia económica mundial emprendan un serio diálogo sobre la manera de integrar los problemas de la política macroeconómica en unos objetivos de desarrollo social más amplios. Este diálogo debe partir del acuerdo de discutir y debatir los resultados de las investigaciones sobre el efecto económico y social del ajuste estructural obtenidos con diez estudios de casos nacionales, la mayoría de los cuales fueron efectuados conjuntamente con el Banco Mundial en el ámbito de la iniciativa que recibe el nombre de Red Internacional de Examen Participativo del Ajuste Estructural (SAPRIN). Este diálogo, si avanza constructivamente, será beneficioso para cada uno de los participantes, que podrán así formular y aplicar políticas alternativas de ajuste estructural que no sean regresivas y que permitan una mayor transformación» (15).

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CÓMO SE HA GESTIONADO LA CUESTIÓN DE LA DEUDA

El informe conjunto del Relator especial sobre las consecuencias de la deuda externa y el Experto independiente sobre programas de ajuste estructural (16) presentado ante la Comisión de Derechos Humanos durante su 56º período de sesiones, correspondiente al año 2000, describe de este modo la gestión que se ha hecho de la cuestión de la deuda por los organismos internacionales y otros agentes sociales y económicos: «Durante casi 20 años, las instituciones financieras internacionales y los Gobiernos acreedores han participado en el juego autoengañoso y destructivo de gestionar las economías del Tercer Mundo desde

(15) Doc. cit., parte IV. Recomendaciones: la vía del progreso, n. 47 e. (16) Doc. E/CN.4/2000/51, 4 enero 2000.

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lejos, imponiendo políticas económicas impopulares a países tercermundistas indefensos, en la inteligencia de que con el tiempo la medicina amarga del ajuste macroeconómico llevaría a esos países a la prosperidad y a una existencia libre de deudas. Dos decenios más tarde, muchos países están en peores condiciones que cuando comenzaron a aplicarse los programas de ajuste estructural del FMI y del Banco Mundial. Los costos sociales y ecológicos de estos duros programas de austeridad han sido sumamente elevados, y muchos países han experimentado una disminución notable de sus índices de desarrollo humanos. Dos decenios más tarde, y tras largos años de firme resistencia a las políticas del FMI y del Banco Mundial por parte de una coalición mundial de Organizaciones No Gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, las instituciones de Bretton Woods finalmente reconocieron la necesidad de abordar la cuestión de la deuda de los países pobres, y en el otoño de 1996 aprobaron la iniciativa a favor de los países pobres muy endeudados (PPME), el Banco Mundial y el FMI determinaron que 41 países reunían las condiciones para acogerse a esta iniciativa. Estos países debían 221.000 millones de dólares en 1998. De esa cifra, 61.000 millones se adeudaban a instituciones financieras multilaterales. Para reembolsar esta deuda, los Gobiernos recurren a sus escasos recursos financieros, que deberían destinar a las inversiones necesarias en infraestructura humana, social y física, en particular escuelas, servicios de salud, carreteras, el sector agrícola y otros sectores que constituyen la base del desarrollo sostenible. Los pagos excesivamente altos del servicio de la deuda impiden que estos países inicien un proceso de crecimiento económico sostenible y equitativo. Con arreglo a la iniciativa original a favor de los PPME, los países no se benefician de las medidas de alivio de la deuda hasta que no han superado dos obstáculos. En primer lugar, deben haber aplicado durante seis años programas de ajuste estructural en el marco del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE) del FMI. En segundo lugar, el alivio de la deuda propiamente dicho consta de dos etapas:

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se toma la decisión de conceder el alivio de la deuda siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones adicionales, y, una vez cumplidas éstas, se anula la deuda. No es sorprendente que, casi tres años después de iniciado el programa, sólo tres países se hayan beneficiado del alivio de la deuda, a saber, Uganda y Bolivia, en abril y septiembre de 1998, respectivamente, y Mozambique, a mediados de 1999. (…) Las estrictas condiciones aplicadas excluyeron pura y simplemente a muchos países pobres endeudados de la posibilidad de acogerse a este beneficio. Además, la decisión de cambiar el rumbo del FMI y del Banco Mundial surgió como respuesta a la eficaz presión política ejercida por el movimiento internacional «Jubileo 2000», que reclamó la condonación de la deuda de los países más pobres. Por último, (…) la inflexibilidad del FMI y el Banco Mundial con respecto a las condicionalidades macroeconómicas ejercen una presión injustificada e innecesaria, en particular sobre los países que están tratando de resolver crisis humanitarias en gran escala debidas a los efectos de la guerra y el genocidio (por ejemplo, Sierra Leona y Ruanda) y de desastres naturales (como el huracán «Mitch» en Honduras y Nicaragua), o sobre aquellos en los que la alta prevalencia del Sida está dando al traste con decenios de desarrollo (Zambia, por ejemplo). Para estos países sumidos en la crisis, las condicionalidades del SRAE no deberían seguir siendo los únicos factores determinantes de los requisitos para beneficiarse de medidas de alivio de la deuda. En realidad, el alivio de la deuda debería forma parte de una operación de asistencia humanitaria de más vasto alcance. (…) El alivio de la deuda de los PPME está atrapado en una compleja red de condiciones impuestas por el FMI y el Banco Mundial. Entre otros factores, las condiciones para beneficiarse del alivio de la deuda en el marco de la iniciativa ampliada a favor de los PPME dependen de los «buenos resultados» de programas de ajuste estructural con arreglo al servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) del FMI y del Banco Mundial (que pronto se denominará Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza) durante un período de tres

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años, en lugar de los seis previstos en la iniciativa original. Alcanzado el «punto de decisión» después de los tres primeros años de buenos resultados económicos, el país debe demostrar que el servicio de la deuda es insostenible según valores umbrales designados para la relación entre la deuda y las exportaciones y entre la deuda y los ingresos fiscales. (…) Si el país finalmente reúne las condiciones prescritas, el servicio de su deuda se reduce a valores que se estiman sostenibles con arreglo a la iniciativa, pero sólo después de alcanzado el punto de culminación, o sea, otro período de espera de tres años. Este arreglo, que está lejos de ser generoso, no exime al país de seguir dedicando una considerable parte de sus escasos ingresos de divisas al servicio de la deuda por un período indefinido. En otras palabras, el SRAE/PPME es una maniobra solapada del FMI y el Banco Mundial para mantener el control sobre las políticas nacionales de desarrollo de los países pobres y endeudados. (…) Aunque todavía es demasiado pronto para emitir un juicio sobre la iniciativa a favor de los PPME, ésta podría ser una farsa si no liberase a los países pobres de la servidumbre de la deuda, ayudándoles a emprender el vasto proceso del desarrollo humano. (…) Justo cuando parecía que el movimiento mundial Jubileo 2000 y sus partidarios estaban por ganar finalmente la batalla del alivio de la deuda, la situación volvió a ser como hace 20 años debido a las persistentes maniobras de los principales países donantes y de las instituciones financieras internacionales. Si bien la iniciativa ampliada a favor de los PPME representa un adelanto en comparación con su versión antigua, su objetivo principal de reducir el monto de la deuda, pero no aliviar el pago de su servicio, la utilización del SRAE como único criterio para beneficiarse del alivio de la deuda y, por último, la insuficiencia del fondo fiduciario para los PPME hacen que esta iniciativa parezca más bien una parodia. Aún así, pese a sus deficiencias, todavía es posible mejorar la iniciativa si se tienen en cuenta las principales cuestiones planteadas por el movimiento Jubileo 2000. Además, hemos tratado de indicar tres

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puntos de partida estratégicos para vincular el alivio de la deuda con la inversión social: la prevención del Sida en África, la reconstrucción en América Central después del huracán “Mitch”, y el Convenio sobre prohibición de las peores formas de trabajo infantil».

Esta gestión ha merecido el siguiente juicio del cardenal Roger Etchegaray, Presidente de la Comisión Pontificia Justicia y Paz: «Los países deudores se encuentran en una especie de círculo vicioso: para poder reembolsar sus deudas, están condenados a transferir al exterior, en medida siempre creciente, los recursos que deberían ser disponibles para sus consumos y sus inversiones internas, y, por lo tanto, para su desarrollo. El fenómeno del endeudamiento pone de relieve la interdependencia creciente de las economías, cuyos mecanismos —flujo de capitales e intercambios comerciales— son sometidos a nuevas limitaciones. De este modo, factores externos pesan sobre la evolución de la deuda en los países en desarrollo. En particular, las tasas de cambio flotantes e inestables, las variaciones de las tasas de interés y la tentación de los países industrializados de mantener las medidas proteccionistas crean para los países deudores un ambiente siempre más desfavorable en el que se encuentran cada vez más indefensos. Los esfuerzos impuestos por los organismos de crédito a cambio de una mayor ayuda, cuando se limitan a considerar la situación bajo su aspecto monetario y económico, a menudo contribuyen a acarrear para los países endeudados, al menos a corto plazo, desocupación, recesión y drástica reducción del nivel de vida, cuyas víctimas son en primer lugar los más pobres y algunas clases medias. En una palabra, una situación intolerable y, a mediano plazo, desastrosa para los mismos acreedores» (17). (17) COMISIÓN PONTIFICIA JUSTICIA Y PAZ, doc. Al servicio de la comunidad humana: una consideración ética de la deuda internacional, Ciudad del Vaticano, 1986, presentación.

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CONSECUENCIAS DE LA DEUDA

Con el prof. ARCADI OLIVERES, Presidente de Justicia y Paz de España, podemos decir de modo sintético que las tres principales consecuencias de la deuda externa para los países del Tercer Mundo son que el servicio al que obliga la deuda impide la cobertura de las necesidades básicas de esos países, supone comportamientos sociales perversos e hipoteca las posibilidades de un desarrollo económicamente viable, socialmente equitativo y ambientalmente sostenible (18). La Conferencia Episcopal Española señala dichas consecuencias: «Este problema, sumamente complejo, tiene muy graves consecuencias tanto económicas como sociales, jurídicas y políticas, además de ineludibles implicaciones éticas, que no se pueden ignorar: en efecto, pone en entredicho la subsistencia misma de cientos de millones de personas, que ven herida su dignidad por condiciones de vida infrahumanas» (19).

Por su parte, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en su 55º período de sesiones, celebrado en 1999, puso de relieve las graves consecuencias negativas de la pesada carga de la deuda externa en el desarrollo económico, social, científico y técnico de los países que la padecen, y en la disminución del nivel de vida de muchos de los millones de habitantes de los países en desarrollo; y denunció que las medi-

(18) Cf. A. OLIVERES, Deuda externa. Aspectos económicos, publicado en Internet, en la página de Justicia y Paz de España, http://www.nodo50.org/juspax. (19) CONFERENCIA EPISCOPAL ESPAÑOLA, LXXIII Asamblea plenaria de la Conferencia Episcopal Española, Madrid 23-26 noviembre 1999, Declaración de la Conferencia Episcopal Española acerca de la condonación de la deuda externa.

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das de iniciativa privada y pública destinadas al alivio del problema de la deuda no han logrado una solución efectiva, equitativa y duradera para el desarrollo de esos países. La situación no ha mejorado en el año en que estamos. El informe específico para el 56º período de sesiones de la misma Comisión, en 2000, elaborado conjuntamente por el Relator especial sobre las consecuencias de la deuda externa y el Experto independiente sobre programas de ajuste estructural (20), revela que las iniciativas llevadas a cabo desde 1996 por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial a favor de los países pobres muy endeudados, lejos de haber logrado un alivio de la pesada carga de la deuda en esos países, han impuesto soluciones macroeconómicas que no han conseguido resultados efectivos y han tenido gravísimos costes sociales. El fenómeno de la deuda externa se ha convertido, al mismo tiempo, en una de las manifestaciones más dramáticas de la situación de permanente dependencia y subordinación que soportan los países del Sur, en el desigual e injusto contexto económico internacional actual. Ya el Papa Juan Pablo II había afirmado, en 1998, que la deuda externa es un «pesado lastre (…) que compromete las economías de pueblos enteros, frenando su progreso social y político» (21). Y la Comisión de Derechos Humanos lo ha puesto de relieve con mucho énfasis en los documentos que ya hemos citado (22). (20) Doc. E/CN.4/2000/51, 4 enero 2000. (21) JUAN PABLO II, Mensaje para la Jornada Mundial de la Paz, 1998. (22) Cf. ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, 56º período de sesiones, 2000, resolución sobre Consecuencias de las políticas de ajuste estructural y de la deuda externa para el goce

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JUICIO ÉTICO SOBRE LA DEUDA

Baste citar unas palabras del cardenal Roger Etchegaray: «El servicio de la deuda no puede ser satisfecho sino al precio de una asfixia de la economía de un país. Ningún Gobierno puede exigir moralmente de su pueblo que sufra privaciones incompatibles con la dignidad de las personas. Puestos ante exigencias a menudo contradictorias, los países interesados no han tardado en reaccionar. Se han multiplicado las iniciativas en el ámbito regional e internacional. Algunos han preconizado soluciones unilaterales extremas. Pero la mayor parte ha tomado en cuenta el sentido global del problema y sus profundas implicaciones no sólo económicas y financieras, sino también sociales y humanas, que enfrentan a los responsables con opciones éticas» (23).

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URGENCIA DE LA CONDONACIÓN

La Conferencia Episcopal Española ha señalado la urgencia de la cancelación de la deuda, diciendo: «Es moralmente inaceptable la presente situación de desigualdad y sufrimiento de la mayor parte de la Humanidad, mientras una minoría accede a condiciones de vida cada vez más confortable, incluso a costa de los mismos países pobres, y se aferra a ellas como a algo propio. Esta minoría es incapaz de compartir los bienes, que han sido creados por Dios para disfrute de toda efectivo de los derechos humanos y, especialmente, de los derechos económicos, sociales y culturales: doc. E/CN.4/2000/L.20, 11 abril 2000; res. E/CN.4/RES/2000/82, 27 abril 2000. (23) COMISIÓN PONTIFICIA JUSTICIA Y PAZ, op. cit., presentación.

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la Humanidad, con los que no pertenecen a su propio ámbito geopolítico. Creemos que es urgente, por tanto, que se tomen medidas para eliminar la deuda, dado que la condonación de la misma es una condición previa para que los países más pobres puedan luchar eficazmente contra la miseria y la pobreza, como ponía de relieve el Santo Padre recientemente (cf. Alocución de 23 de septiembre de 1999 a los promotores de la campaña «Jubileo 2000»). Medidas de ese tipo, no sólo practicables y éticamente exigibles, son totalmente necesarias y hasta imprescindibles en nombre de la justicia y de la solidaridad que une a todos los seres humanos y a todos los pueblos, creados por un mismo y único Dios, a su imagen y semejanza y con idéntica dignidad» (24).

A favor de la condonación se ha pronunciado el Papa Juan Pablo II en diversas ocasiones: Sollicitudo rei socialis (1988), Centesimus annus (1991), Tertio millennio adveniente (1994) y otros textos que podrían ser citados; también lo hizo la Segunda Asamblea Ecuménica Europea, que tuvo lugar en Graz en 1997, y la Segunda Asamblea Especial del Sínodo de los Obispos para Europa. El Consejo Pontificio Justicia y Paz lo viene haciendo desde hace bastantes años, y de modo especial desde 1986, cuando publicó un documento específico sobre la cuestión; el cardenal Etchegaray, su Presidente, puso de relieve en 1997 que la condonación total o parcial de la deuda externa es un acto de justicia que es urgente realizar, puesto que son los más pobres los que más sufren a causa de la indeterminación y el retraso de las medidas que puedan liberarlos de esa carga (25), palabras que fueron tomadas por (24) CONFERENCIA EPISCOPAL ESPAÑOLA, doc. cit., n. 4. (25) Cardenal R. ETCHEGARAY, Presidente del Consejo Pontificio Justicia y Paz, Llamamiento a favor de la condonación de la deuda externa, 18 septiembre 1997.

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el Papa en su alocución a los impulsores de la campaña «Jubileo 2000» (26).

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CONCLUSIÓN

La solución definitiva al problema de la deuda externa «se encuentra en el establecimiento de un orden económico internacional justo y equitativo, que garantice a los países en desarrollo, entre otras cosas, unas mejores condiciones de mercado y mejores precios de los productos básicos, la estabilización de los tipos de cambio y de interés, una acceso más fácil a los mercados financieros y de capitales, corrientes apropiadas de nuevos recursos financieros y un acceso más fácil a la tecnología de los países desarrollados (27)». El contexto de la mundialización actual no es muy alentador. Así lo pone de manifiesto la Comisión de Derechos Humanos: «Advierte que la mundialización afecta a todos los países de manera diferente y los hace más susceptibles a los acontecimientos externos, positivos o negativos, incluso en la esfera de los derechos humanos. Advierte asimismo que la mundialización no es simplemente un proceso económico, sino que tiene también dimensiones sociales, políticas, ambientales, culturales y jurídicas, que repercuten en el pleno disfrute de todos los derechos humanos.

(26) Audiencia del día 23 de septiembre de 1999. (27) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, 56º período de sesiones, 2000, doc. cit. en nota 24.

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(…) Observa con profunda preocupación la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir la diferencia cada vez mayor que hay entre los países desarrollados y los países en desarrollo, que tiene consecuencias negativas sobre el pleno disfrute de los derechos humanos, especialmente en los países en desarrollo. Observa con profunda preocupación que se ha restado importancia a la cooperación internacional para el desarrollo en los programas de la comunidad internacional, inclusive en el sistema de las Naciones Unidas. (…) Reafirma que entre los esfuerzos para conseguir que la mundialización incluya a todos y sea equitativa deben figurar la adopción de políticas y medidas en el plano mundial que responda a las necesidades de los países en desarrollo y que se hayan formulado y aplicado con su participación efectiva, y, a ese respecto, pide a las instituciones internacionales de gobernanza económica que promuevan la adopción de decisiones sobre una base amplia. Expresa su preocupación por el hecho de que, si bien la globalización ofrece promesas de prosperidad, va acompañada de serios desafíos para los países en desarrollo y porque la promesa de prosperidad no ha alcanzado a la gran mayoría de la población mundial, lo cual afecta al disfrute de sus derechos económicos, sociales y culturales. Hace hincapié en que, para cumplir el compromiso contraído en la Cumbre del Milenio de conseguir que la mundialización se convierta en una fuerza positiva para todos los habitantes del mundo es preciso, entre otras cosas, reducir las diferencias entre ricos y pobres, tanto dentro de los países como entre ellos, y crear un entorno propicio al pleno disfrute de los derechos humanos por todos los pueblos y a la erradicación de la pobreza. Destaca que es menester vigilar y gestionar la mundialización con miras a intensificar sus repercusiones positivas y mitigar las negativas

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sobre el disfrute de todos los derechos humanos, tanto en el plano nacional como en el internacional» (28).

Para lograr el objetivo de que todos los países accedan al desarrollo a que tienen derecho se precisa sin duda la cooperación internacional. «Debe ser evidente que la colaboración internacional no se ha de limitar a la aportación de economías e inversiones exteriores ni a la transferencia de recursos. La transferencia de recursos es por supuesto necesaria. En los países pobres hay penuria de recursos domésticos, que es preciso complementar con una corriente de ahorro exterior. Siempre que se hable del derecho al desarrollo será, pues, necesario recordar a la comunidad internacional que se ha comprometido a alcanzar un objetivo consistente en dedicar el 0,7 % de su producto nacional bruto a la ayuda exterior, y que sólo un puñado de países se aproxima siquiera a ese objetivo. Sin embargo, en el contexto de la realización del derecho al desarrollo, los factores siguientes formarían parte de las obligaciones de la comunidad internacional: la cooperación internacional en el suministro de tecnología; el acceso a los mercados; la adaptación de las reglas que rigen el funcionamiento de las instituciones comerciales y financieras existentes y la protección de la propiedad intelectual; y, por último, la creación de nuevos mecanismos internacionales que satisfagan las necesidades específicas de los países en desarrollo. Esta cooperación internacional normalmente tiene dos dimensiones, que no se excluyen mutuamente. En primer lugar, las medidas de cooperación se deben concebir y ejecutar internacionalmente en un proceso multilateral en el que todos los países desarrollados, los organismos multilaterales y los organismos internacionales podrían participar ofreciendo concesiones a las que podrían tener acceso (28) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, resolución sobre La mundialización y sus consecuencias sobre el pleno disfrute de todos los derechos humanos, res. E/CN.4/RES/2001/32, 20 abril 2001.

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todos los países en desarrollo que cumpliesen las condiciones necesarias. En segundo lugar, las concesiones bilaterales o los acuerdos con un país determinado resolverían los problemas que requieren medidas adaptadas a un contexto particular. El experto independiente ha llamado la atención sobre las siguientes concesiones multilaterales que permitirían resolver el problema de la deuda de los países en desarrollo: la financiación en condiciones favorables y el reajuste estructural de las instituciones financieras internacionales, los programas de las organizaciones de comercio mundiales y de los países industriales desarrollados para dar acceso a los mercados y la reestructuración del sistema financiero internacional con objeto de resolver los numerosos problemas de insuficiencia e inestabilidad de las corrientes financieras en los países en desarrollo. Todo ello requiere un examen intensivo desde el punto de vista del cumplimiento de las obligaciones de la colaboración internacional con los Estados que tratan de realizar el derecho al desarrollo. En el contexto de los derechos humanos, esta colaboración internacional no sólo ha de ser transparente y no discriminatoria, sino también equitativa y participatoria, tanto en la adopción de decisiones como en la distribución de los beneficios. El quid pro quo para los países industrializados y los organismos internacionales cuando aceptan este contexto de derechos humanos es que su obligación se compensa con la obligación de los países en desarrollo de facilitar el ejercicio del derecho al desarrollo de su población» (29).

Para terminar, hemos de decir que «el problema de la deuda es, sin duda, complejo, pero su solución, así como las de las cuestiones a ella vinculadas, existe. Sin embargo, para ponerla en práctica hará falta la reforma de los organismos financieros internacionales, la voluntad política de los Gobiernos, la actitud generosa de la banca, las acciones innovadoras de las Organi(29) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, Tercer informe del experto independiente sobre el derecho al desarrollo, Sr. Arjun Sengupta, presentado de conformidad con la resolución 2000/5 de la Comisión, doc. E/CN.4/2001/WG.18/2.

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zaciones No Gubernamentales y el comportamiento coherente de los individuos. Una combinación difícil, pero, al mismo tiempo, una mezcla verdaderamente transformadora. Nuestra esperanza deberá conducirnos a ella» (30).

(30) A. OLIVERES, op. cit. Consideramos de valor el material bibliográfico elaborado por la Campaña Deuda externa, ¿deuda eterna? Año 2000: libertad para mil millones de personas, que se está desarrollando en España desde 1998 para la obtención de la condonación de la deuda externa. Destaca, sobre todo, el libro de J. ATIENZA antes citado en estas notas. Y también los llamados Documento base I y II, y el titulado Un tratamiento estratégico para la deuda externa en España. Todos pueden ser obtenidos a través de Justicia y Paz - España, Rafael de Riego, 16, 3º dcha. - 28045 Madrid - correo-e: [email protected].

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Deuda externa y desarrollo humano Rafael Martínez Cortiña Catedrático de estructura e instituciones económicas. Universidad Complutense de Madrid

Sumario 1. Introducción.—2. Globalización y subdesarrollo.—3. La problemática de la deuda externa.—4. Desarrollo humano y programas de reconversión.

RESUMEN Uno de los principales problemas a los que se enfrenta la Humanidad es el proceso de desarrollo/subdesarrollo y sus secuelas en el desarrollo humano. Pero este no es un fenómeno actual sino que las desigualdades, injusticias y relaciones no equitativas de la economía global es el resultado de todo el proceso del sistema vigente. Se constata que la magnitud e importancia de la deuda externa está hipotecando el presente y futuro de amplias capas de la Humanidad. Es necesario afrontar con un planteamiento muy diferente al que hasta la fecha se ha venido aplicando. ABSTRACT One of the main problems the mankind currently faces is the process of development/ underdevelopment, and its consequences in human development terms. But this is not a new question, but largely based

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on the differences, injustices and lack of equal relationships of the global economy as a result of all the process of the current system. We can state that the magnitude and the significance of the external debt is jeopardizing the present and the future of a big part of humankind. It is necessary, therefore, to face it with a different posing from the one maintained till the date.

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INTRODUCCIÓN

Si se tuviera que destacar el principal problema con el que nos enfrentamos los seres humanos en el siglo que hace poco acaba de comenzar es indiscutible que el más importante es el relativo a la problemática del proceso desarrollo/subdesarrollo y sus secuelas en el desarrollo humano, objeto de las reflexiones de esta colaboración. Para entender cualquier fenómeno en general y el que ahora nos ocupa es necesario analizarlo desde un punto de vista estructural, es decir, la situación presente no es más que el resultado del proceso histórico, a la vez que la base de la proyección futura, sin que esto último signifique que el porvenir no es más que la traslación mecanicista del presente, pues en la realidad social el cambio y la transformación son consustanciales con el devenir socioeconómico. En definitiva, somos los seres humanos los que con nuestros criterios, principios y objetivos, determinamos la evolución futura de la realidad socioeconómica. Afirmar que el proceso desarrollo/subdesarrollo es el de mayor relieve con que se enfrenta la Humanidad no debe interpretarse como algo nuevo y reciente, sino que las desigualdades, injusticias, pobreza y relaciones no equitativas de la economía mundial no son fruto de la época actual, sino el resultado de todo el proceso del sistema vigente, el capitalismo, con la particularidad de que aquel problema se ha agravado en los últimos tiempos y con unas perspectivas nada halagüeñas para el próximo futuro. Todos somos deudores de nuestros profesores, sobre todo de los buenos, que han jugado un papel fundamental en nues-

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tra formación y en nuestra visión interpretativa de los hechos. Como reconocimiento de esta deuda, tengo que recordar ahora al profesor José Luis SAMPEDRO, quien ya destacaba, cuando yo cursaba mis estudios universitarios, que cualquier persona que se dedicara a las ciencias sociales debía tomar como meta o norte la montaña del hambre y de la pobreza, es decir, al subdesarrollo que ya entonces —hace más de 40 años— caracterizaba a la mayor parte de la población mundial. Frente a la filosofía económica más preponderante en las aulas universitarias y en los círculos económicos más decisorios se levantaba alguna voz discrepante que denunciaba las consecuencias que tendría para la evolución futura de la raza humana la aplicación de los principios y criterios de la Ciencia Económica ortodoxa. La evolución de la economía mundial en los últimos decenios no es más que una confirmación de aquella denuncia. Ante el agravamiento de las disparidades del proceso de desarrollo a escala mundial, que se han ido acelerando en los últimos lustros, cabe plantearse: ¿puede la raza humana estar orgullosa de la situación actual y de las perspectivas que se vislumbran para el presente siglo? La respuesta a esta pregunta básica depende de la posición estructural que ocupe cada uno de nosotros en la sociedad en que vivimos y de los principios y criterios éticos ante la vida. Para algunos, la respuesta es claramente positiva, pues se parte de la evidencia de que el siglo que acaba de finalizar se caracteriza por los grandes avances científicos y tecnológicos, que han permitido, sin lugar a dudas, un fuerte desarrollo económico, social y humano de amplios colectivos y áreas del mundo. Desde este punto de vista, es innegable que los seres humanos podemos estar orgullosos y satisfechos de los niveles alcanzados en el bienestar en relación con otras épocas pasadas de

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nuestra historia. Más aún, es también evidente que el progreso registrado permite contemplar, al menos teóricamente, que nuestro planeta, a pesar de contar con recursos limitados, tiene capacidad para generar una producción adecuada para el sustento digno y suficiente de toda la población actual, poco más de 6.000 millones de habitantes, e incluso para una cifra muy superior a los 10.000 millones de seres humanos. Pero esta visión optimista choca con la realidad, pues el análisis objetivo de la situación presente de los hechos y datos existentes pone de manifiesto que el mundo actual no sólo se caracteriza por los grandes avances científicos y tecnológicos, sino también por las desigualdades, injusticias, marginación y explotación de una parte de la raza humana, minoritaria, sobre la mayor parte de la población mundial. En otros términos, desde esta perspectiva la raza humana no puede sentirse tan satisfecha del panorama actual y del futuro más previsible. Por el contrario, debería estar preocupada por el rumbo que está siguiendo la economía mundial, sobre todo si se considera, como todo parece indicar, que van a seguir manteniéndose los mismos criterios y principios vigentes. Esta preocupación conlleva una llamada de atención a la responsabilidad que cada uno de nosotros, como miembros de la colectividad humana, debe tener sobre cuál es la herencia que vamos transmitir a las generaciones futuras. Nuestra obligación ética es no despilfarrar ni aprovechar en nuestro exclusivo interés los limitados recursos de nuestro planeta. En esto consiste el auténtico avance del progreso humano, con un desarrollo sostenido y no despilfarrador, por lo que la solidaridad bien entendida no debe ser sólo con nuestros semejantes, sino también con las generaciones futuras. Hay como mínimo dudas razonables de que no se produzca en un futuro, más o menos inmediato, una ruptura

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drástica y profunda de la evolución que viene registrando la economía mundial en los últimos decenios. Porque es muy difícil aceptar racionalmente que dicha evolución, con sus contradicciones y disparidades, puede prolongarse indefinidamente. Y como siempre sucede, primero fue y sigue siendo la denuncia teórica y académica, para ir pasando paulatinamente y cada vez con más intensidad a amplios colectivos de la Humanidad y, sobre todo, de las poblaciones de los países más desarrollados, es decir, de los principales beneficiarios del proceso económico. Ello es debido a que los medios de comunicación no especializados recogen cada vez más información detallada de los resultados registrados en las distintas áreas o partes del mundo sobre su situación y perspectivas. No se trata ahora de destacar todas esas informaciones pues cualquiera de ellas pone de manifiesto las enormes diferencias del bienestar económico y del desarrollo humano a escala mundial. Así, a vía de ejemplo, en los datos que publica anualmente el Banco Mundial (World Economic Indicators) se pone de manifiesto que, al finalizar el pasado siglo, el nivel del país de mayor nivel económico (PNB por habitante, según la «paridad del poder de adquisición, que subsana la infravaloración de los precios en el sector servicios de los países subdesarrollados») es de unas 80 veces el nivel del país con menor nivel económico. Pero siendo estas diferencias auténticamente escandalosas, no refleja en toda su dimensión e intensidad el problema del subdesarrollo, pues aquellos indicadores son medias del conjunto de la población de cada país. Por otra parte, las disparidades del bienestar socioeconómico se han intensificado en los últimos decenios, como se viene destacando en los Informes anuales sobre Desarrollo Humano del PNUD. Así, «en 1960, el 20 % de la población mundial que

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vivía en los países más ricos tenía 30 veces el ingreso del 20 % más pobre y en 1995 tenía 82 veces ese ingreso».

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GLOBALIZACIÓN Y SUBDESARROLLO

Todos los Institutos de Investigación y Centros de Análisis Económicos coinciden en sus proyecciones sobre la evolución futura de la economía mundial. En la mayoría de los casos se toma como referencia el año 2010 y en algún caso el año 2025 y proyectan las perspectivas de la economía mundial por grandes áreas económicas, concretamente: Estados Unidos y Canadá, Unión Europea, Europa del Este en transición, Mediterráneo Sur, Iberoamérica, África (excluida el área del Mediterráneo Sur), Asia Sur, Sudeste Asiático, Asia Oriental, Asia Occidental y Oceanía. En líneas generales, se considera que el proceso de los últimos decenios va a continuar en el futuro y que la concentración de la riqueza, de la renta y del bienestar va a continuar ubicándose en las tres grandes áreas desarrolladas del mundo, es decir, lo que se conoce como la triada (América del Norte, UE y Asia Oriental). Para el resto del mundo, salvo alguna excepción, las perspectivas, según esos análisis, es que el subdesarrollo que les caracteriza actualmente va a continuar siendo su mayor problema y reto para el próximo futuro. El área en una situación y con perspectiva más dramática es África, fundamentalmente la Subsahariana, que prácticamente no existe para los grandes centros de decisión financiera, pues «no tiene presente ni futuro». La causa del proceso de desarrollo de los últimos decenios y de las perspectivas de los próximos ha venido y viene determinado fundamentalmente por dos factores básicos: la tecnología y el sistema vigente. Los grandes cambios tecnológicos a lo largo del pasado y presente siglo, entendiendo la técnica, en

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la concepción de Ortega, como la imposición del hombre sobre la Naturaleza, ha ido dejando «pequeñas» a las unidades tradicionales. Tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda, la nueva tecnología requiere unidades de producción y de mercado más amplias que la mayoría de las naciones formadas en los últimos siglos y que las comunidades locales. Hace más de 35 años, el profesor Sampedro y yo dirigimos unas investigaciones en la Sociedad de Estudios y Publicaciones, fruto de las cuales fueron Perfiles económicos de las regiones españolas y La Asociación de España en la Comunidad Económica Europea, en las que poníamos de manifiesto que ante el progreso de la tecnología, las unidades tradicionales de la nación y la provincia habían empezado a entrar en crisis y que la tendencia era la sustitución por la supranacionalidad y la región económica (lo que desde un punto de vista político son las Comunidades Autónomas en España). Pero las tendencias de los últimos decenios de la economía mundial no sólo vienen determinados por los progresos científicos y tecnológicos sino por la consolidación y expansión del sistema vigente, el capitalismo. Éste requiere para su propia subsistencia una continua ampliación del mercado, de manera tal que la imposición y aplicación de sus principios empuja a la eliminación de cualquier freno o muralla que impida la implantación de un mercado global y único. Es el fenómeno de la globalización, o lo que para algunos autores se denomina mundialización, término utilizado para caracterizar la economía mundial en la actualidad. La idea original es que vivimos en una aldea global, en la que las fronteras tradicionales han ido perdiendo el papel que jugaban en el pasado. La globalización, si se tienen en cuenta sus causas y relaciones subyacentes y más permanentes, provoca tres efectos:

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a) Aparición de nuevas contradicciones; b) Regionalización, y c) Intensificación del subdesarrollo. En cuanto al primer efecto —nuevas contradicciones—, la expansión del capitalismo da lugar a la explotación no siempre controlada de los recursos naturales y un deterioro evidente del medio ambiente, pues lo importante para el sistema es producir —y consumir— más al menor coste posible, sin tener en cuenta que los recursos que se utilizan son limitados. Aparecen así problemas globales, como la contaminación, explotación incontrolada de recursos y riquezas del mar, vegetales y minerales, destrucciones por guerra, que son fenómenos que aunque localizados territorialmente afectan prácticamente, en mayor o menor medida, a todas las áreas del mundo. Sin embargo, la capacidad de afrontarlos y resolverlos es limitada y parcial, pues su solución radica en la soberanía de las naciones, ya que no hay ningún ente u organismo con capacidad de decisión de ámbito mundial. Hay, pues, una contradicción y reto para la economía mundial: problemas globales o universales y soluciones y decisiones nacionales, sin que hasta ahora se haya logrado una solución eficaz en los acuerdos y conferencias internacionales para afrontar conjuntamente los problemas que nos afectan a todos. Pero a la vez que la economía mundial se va globalizando, existe una tendencia hacia la regionalización en un doble sentido: agrupación de las unidades locales en entes superiores, sean regiones económicas o comunidades autónomas. Según las previsiones de The Economist, en muchas áreas del mundo el fenómeno de la regionalización va a incrementarse en los próximos años, fenómeno que se está expandiendo con carácter universal. Esta tendencia hacia la regionalización, en principio contradictoria con el proceso de globalización, es también consecuencia de las dos mismas fuerzas señaladas (innovación

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científica y tecnológica y expansión del capitalismo), a las que hay que añadir una tercera: defensa de las posiciones alcanzadas en el bienestar socioeconómico. Así, al mismo tiempo que la globalización ha ido avanzando, se han ido formando bloques o áreas más o menos organizadas, respondiendo a diversas motivaciones: desde las culturales y religiosas hasta las políticas y económicas. En algunos casos, los fracasos han sido importantes, pero en otros el éxito integrador es notorio, como es el caso de la Unión Europea, que, precisamente por los logros alcanzados, es el modelo para otras áreas del mundo. El tercer efecto de la globalización es la intensificación del subdesarrollo. Al basarse aquel proceso en la filosofía del sistema capitalista, es preciso tener en cuenta sus principios y criterios, ya muy conocidos y cada vez más aceptados por amplias capas de la población de los países desarrollados. La economía de mercado, la competitividad, el respeto de las libertades y de los derechos humanos, el lucro como motor del crecimiento y de la actividad económica, son algunos de esos criterios, y como los resultados, en cuanto al bienestar económico, han sido positivos en los países más avanzados se comprende aquella aceptación cada vez más generalizada. Pero no hay que olvidar que la aplicación de esos criterios de actuación en toda la actividad humana provoca una polarización y concentración de la riqueza y de la renta. Al aplicarse en un mundo asimétrico, en el sentido de que las distintas partes no están en igualdad de condiciones, se intensifica el proceso simultáneo del desarrollo/subdesarrollo. La globalización, tal como ha quedado patente en los últimos decenios, ha ahondado y acelerado el «gap» o diferencia entre países y áreas desarrolladas, con la particularidad de que cualquier crisis afecta, en mayor o menor medida, a todas las áreas del mundo.

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Desde el punto de vista sectorial, el proceso de globalización no es ni lineal ni uniforme sino que se manifiesta con mayor intensidad en las telecomunicaciones, el comercio y, sobre todo, en el mundo financiero. El proceso moderno de globalización financiera propiamente dicha tiene su origen hace ya más de 35 años y, según algunos expertos, tardará otros 15/20 años en culminar. Es la visión optimista, es decir, la de aquellos que consideran sólo las bondades de alcanzar un mercado único, competitivo y global que va a beneficiar a todos.

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LA PROBLEMÁTICA DE LA DEUDA EXTERNA

Pero la experiencia de los últimos decenios no confirma esa visión optimista, sino que, por el contrario, la globalización financiera ha dado como resultado la aparición de crisis financieras. Concretamente en los últimos 20 años se pueden destacar dos de grandes dimensiones: la iberoamericana, de principios de los ochenta y la asiática de los recientes años, a la que habría que añadir la que se está gestando en el momento de redactar estas líneas, una nueva crisis iberoamericana con epicentro en Argentina. Se conocen así por ser en aquellos dos continentes donde se originaron las primeras perturbaciones, pero tanto una como otra, sobre todo la actual, tienen una dimensión mundial y ningún país ha podido evitar sufrir alguna consecuencia. Es también el resultado de la globalización. A principios de los ochenta, la deuda externa fue un tema estrella, para ir perdiendo fuerza en los últimos años de aquel decenio y en la primera mitad de los noventa, volviendo a recobrar, desde hace relativamente poco tiempo, el protagonismo de antaño. Aunque en ningún momento de los casi cuatro últi-

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mos lustros la deuda externa dejó de constituir un tema acuciante para los deudores, sin embargo durante una serie de años pasó a un segundo orden en el plano informativo y de las preocupaciones de las sociedades desarrolladas y acreedoras, como si el problema se hubiera ya resuelto. He podido constatar en mi vida académica y profesional cómo después de haber estado ocupando un lugar destacado en las inquietudes de las sociedades civiles occidentales y de los alumnos universitarios de ciencias sociales, el tema se fue marginando paulatinamente. Ahora parece —yo diría afortunadamente— que vuelve a estar de actualidad, sobre todo por la feliz iniciativa de una serie de ONGs y de algunos políticos destacados, y muy particularmente, porque la problemática se ha vuelto a plantear con toda intensidad en los últimos años, por la citada crisis asiática, aunque con lógicas características diferenciales respecto a la crisis de los ochenta, y por la que actualmente se está gestando en el Cono Sur Iberoamericano. En efecto, ambas crisis responden a hechos diferenciales y aunque la asiática —que no se puede afirmar que se hayan superado— han sido y son posiblemente más profundas, sin embargo los mecanismos para hacerle frente son más completos, pues la propia experiencia de la anterior ha tenido que servir para no repetir los errores del pasado. A pesar de ello, estas crisis responden en el fondo a la misma problemática, si bien las últimas son más amplias, como consecuencia del avance del proceso de globalización. ¿Qué experiencias pueden obtenerse de estos dos últimos decenios del siglo que ahora finaliza? 1.

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Que la deuda externa se ha ido agravando a lo largo de los años, tanto en términos absolutos como relativos, tal como se refleja en los datos estadísticos de la OCDE,

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Banco Mundial, FMI y plasmados en el libro de J. ATIENZA Deuda externa y pueblos del Sur, publicado por Manos Unidas. 2.

Que el agravamiento de la deuda externa es uno de los factores básicos del subdesarrollo económico y social de la mayor parte de la población mundial. Aunque el problema afecta prácticamente a todas las áreas subdesarrolladas del mundo, es particularmente grave en el continente africano, el más pobre del mundo, con fuertes carencias en el desarrollo humano y social.

3.

Que las soluciones, propuestas y políticas aplicadas con relación al tema de la deuda no han servido para resolver el problema.

4.

Que continuar con la misma línea de acción que la que se ha venido aplicando hasta ahora va a significar un agravamiento del problema y que las diferencias socioeconómicas entre pobres y ricos, ya escandalosas en los momentos actuales, continuarán intensificándose en el futuro.

5.

Que el subdesarrollo tiene un límite, a partir del cual no parece razonable, ni desde el punto de vista ético y de solidaridad, poder mantener permanentemente una situación de creciente deterioro.

6.

Que en la actualidad el subdesarrollo más profundo, es decir, con niveles de vida en el umbral o por debajo de la pobreza, afecta a unos 1.000/1.300 millones de seres humanos, más del 16 % de la población mundial, siendo los colectivos de mujeres y niños los más numerosos, en términos relativos.

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DESARROLLO HUMANO Y PROGRAMAS DE RECONVERSIÓN

Las fuertes diferencias citadas sobre el desarrollo socioeconómico a escala mundial se reflejan en los niveles de desarrollo humano, que no son favorables a los niveles más utilizados por los economistas y por la literatura más al uso para reflejar la situación de la población mundial. Precisamente, ante las insuficiencias del indicador más utilizado, la RN o PIB por habitante, se está utilizando cada vez con más profusión y aceptación el índice de desarrollo humano, como complemento del PNB. Aunque este nuevo indicador (IDH) tampoco refleja toda la realidad, sin embargo su bondad y superioridad con relación a la que normalmente utilizamos (el PNB) es evidente, pues este último lo que refleja fundamentalmente es la opulencia. El Premio Nobel de Economía de 1998, Amartya SEN, en su contribución especial sobre la evolución al desarrollo humano elaborado por el PNUD, la expresa muy claramente: «… Al comienzo había expresado considerable escepticismo a Mahbub UL HAQ, el originador del Informe sobre desarrollo humano, acerca del intento de centrarse en un índice bruto de este tipo, tratando de captar en un número simple una realidad compleja acerca del desarrollo y privación humanos…» «…En palabras del propio Mahbub “necesitamos una medición del mismo nivel de vulgaridad del PNB —no sólo un número— pero una medición que no sea tan ciega a los aspectos sociales de las vidas humanas como lo es el PNB”» (1).

(1) PNUD: Informe sobre desarrollo humano, 1999. Nueva York, 1999, pág.23.

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El IDH tiene otros indicadores básicos, a saber, el de longevidad, educación e ingreso per cápita y aunque no recoge todas las facetas del desarrollo humano sí proporciona una visión más amplia del mismo. Además del IDH se ha elaborado un Índice de Pobreza Humano (IPH), que es una medición multidimensional de la pobreza y reúne en un índice compuesto la privación en cuatro dimensiones básicas de la vida humana: una vida larga y saludable, conocimientos, aprovisionamiento económico y social. ¿Qué revela el IPH? Que existen grandes diferencias entre zonas rurales y urbanas, entre regiones y desiertos, entre grupos étnicos, entre hombres y mujeres y en la vida política y profesional. El dilema del desarrollo humano en el decenio de los años noventa (1990-97) en cuanto a privación humana puede resumirse en los siguientes puntos (2): a)

Privación mundial: — El número de personas contagiadas por el VIH/SIDA, más que se duplicó, con un total de 40 millones de seres humanos. — 1.500 millones de personas no sobreviven a los 60 años de edad. — 880 millones de seres humanos carecen de servicios de salud. — 2.600 millones de personas no tienen acceso al saneamiento básico.

b)

Educación: — 850 millones de adultos son analfabetos. — 260 millones de niños no asisten a la escuela.

(2) PNUD: obra citada, pág. 22.

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c)

Alimentos y nutrición: — 840 millones están desnutridos. — El consumo del 20 % más rico es 16 veces del 20 % más pobre.

d)

Ingreso: — 1.300 millones de personas viven con menos de un dólar diario. — El nivel de ingreso del 20 % más rico es 74 veces el nivel del 20 % más pobre.

e)

Mujeres: — 340 millones de mujeres no sobrevivirán hasta los 40 años. — Entre un cuarto y la mitad de todas las mujeres han sufrido abusos físicos de un compañero íntimo. Niños:

f)

— 160 millones de niños están desnutridos. — Más de 250 millones de niños son trabajadores. g)

Medio ambiente: — Tres millones de personas mueren como consecuencia de la contaminación del aire. — Cinco millones de personas mueren por enfermedades diarreicas provocadas por la contaminación del agua.

h)

Seguridad humana: — A finales de 1997, había unos doce millones de refugiados.

Esta síntesis de algunos datos de la situación de la sociedad mundial en cuanto al desarrollo humano refleja la gravedad del

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problema y cabe plantearse, en este contexto, el papel de la deuda externa, sobre todo porque prácticamente todo el mundo reconoce que su magnitud e importancia está hipotecando el presente y el futuro de amplias capas de la Humanidad y las perspectivas de muchas naciones para erradicar la pobreza. Cada vez es más evidente que el endeudamiento progresivo de las economías más empobrecidas constituye una muralla infranqueable para enfrentarse con los grandes problemas del subdesarrollo. Es necesario afrontarlos con un planteamiento muy distinto al que se ha venido aplicando hasta el presente. Tanto es así, que el propio problema ha venido buscando soluciones heterodoxas, pues el ser humano no se resigna a vivir y a morir en la pobreza, como si fuera algo inevitable y predeterminado. Aparecen de esa manera otras vías novedosas para romper los círculos viciosos de la economía convencional. Así, en el sector financiero, de tanta trascendencia en el desarrollo económico, se van imponiendo lentamente los microcréditos en las áreas más pobres del planeta, como única vía para financiar las actividades que siguiendo los principios tradicionales estarían condenadas a la marginación y a la explotación usurera. En lo que se refiere a la deuda, además de la condonación de casos aislados y poco importantes en relación a su magnitud global, se ha empezado a aplicar su reconversión, pero ésta va encaminada fundamentalmente a actividades productivas y son reducidos los casos que se invierten hacía el desarrollo humano, que es precisamente donde se manifiesta más crudamente la miseria y la pobreza. Mientras tanto la velocidad de los problemas se acrecienta a un ritmo muy superior a las soluciones acordadas. Por ello el mundo se encuentra en una encrucijada, pues en las políticas de cooperación al desarrollo se apre-

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cia una cierta fatiga por parte de los donantes (posiblemente por los escasos logros alcanzados) y una mayor desesperación por parte de los países subdesarrollados. Aunque la tarea es inmensa y compleja, es necesario e imprescindible continuar con persistencia las tareas de eliminar el sufrimiento y la pobreza de amplias capas de la población mundial, porque en definitiva está en nuestras manos resolver los problemas que nosotros mismos hemos ido creando.

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Sumario 1. La quiebra de los tabúes.—2. ¿Qué hace un país elegible para obtener una condonación (parcial) de su deuda externa?—3. Incoherente en lo bueno y lo malo.—4. Razones verdaderas.—5. Cambios no sólo de parámetros sino de estructuras.

RESUMEN La situación es tan compleja que la historia de la crisis de la deuda —que brevemente en el artículo se describen— está marcada por una serie de quiebras de paradigma que pretendió regular las relaciones entre deudores soberanos del Sur y sus acreedores. Para llegar a planteamientos viables habría que definir procesos coherentes, buscar nueva lógica para estas negociaciones. Para encontrar el camino es necesario que se apliquen los estándares de la Ley soberana tanto

* Revisión y corrección: Jaime Atienza.

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para los acreedores soberanos como para otros, es decir, que gocen de la misma protección y justicia de la que disfrutamos todos los que vivimos en ámbitos legales que funcionan. ABSTRACT The situation is so complex that the history of the crisis of the debt —slightly described in this article— is determined by some failures of the paradigms that intended to regulate the relationships between Southern public debtors and their creditors. To arrive to feasible raising it would be necessary to define a coherent process, trying to find a new scheme and new principles for this negotiations. To find this way it is necessary to put into effect the Supreme Law standards, not only for the creditors but also for the debtors; this means that both of them should have the same protection and access to justice we all have in the generality of legal fields.

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LA QUIEBRA DE LOS TABÚES

La historia de la crisis de la deuda está marcada por una serie de quiebras de paradigmas que, cada uno en su época, pretendió regular las relaciones entre deudores soberanos del Sur y sus acreedores en una manera supuestamente natural: Desde el cese temporal de pagos de México en 1982 hasta 1989 se mantuvo el principio de que la deuda soberana debería pagarse bajo cualquier circunstancia. Una vez concedida una condonación parcial a algún deudor soberano, la comunidad acreedora nunca más le otorgaría crédito a este país. Así fue la realidad del crédito en esta primera fase. Hasta el fin de la década se había aplicado una serie de intentos de mantener este principio, específicamente a través de nuevos financiamientos (públicos o con garantía pública), evitando por ese medio un repudio de la obligación de pagar de parte del deudor. Para los países latinoamericanos esa financiación llegó a través del llamado «Plan Baker». A fines del año 1988 se rompió este principio de manera implícita con la entrada en vigor del «Plan Brady»: los acreedores privados por primera vez consintieron una condonación parcial de sus reclamos en algunos «mercados emergentes», particularmente en América Latina. Ello tuvo una influencia negativa en el acceso de los países deudores a los mercados financieros. Al contrario, en la mayoría de los casos el volumen de nuevos créditos extendidos a los países parcialmente desendeudados se elevó a mediano o a corto plazo. El siguiente principio en caer fue el del estado de acreedor privilegiado, o sea: el principio de que los reclamos de las ins-

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tituciones financieras internacionales deben repagarse independientemente de cualquier condonación que se aplique de parte de los acreedores bilaterales. Este tabú se quebró con la iniciativa HIPC en 1996. Los acreedores se vieron confrontados con un amplio cese de pagos de parte de los países más pobres y (relativamente) más endeudados del mundo, especialmente en África. Durante media década las instituciones financieras habían refinanciado el servicio de la deuda de unos 40 países pobres altamente endeudados con sus propios recursos, con el resultado de encontrarse en la posición de acreedores primordiales para muchos de ellos. A mediados de los noventa la parte multilateral de esta deuda simplemente era ya tan alta que incluso una condonación total o casi total de la deuda bilateral no llevaría a estos países a una situación de deuda sostenible. Por decisión de las directivas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM) los reclamos multilaterales se declararon también como renegociables y condonables —si bien solamente a través de un largo proceso y bajo un esquema de refinanciamiento bien complicado. Pues aquí estamos en principio después de dos décadas de crisis: la deuda externa de los países del Sur sí es condonable, incluyendo todas sus categorías. En realidad, sin embargo, vemos que el alivio ofertado por los mismos acreedores se limita a un grupo de países deudores y también a solamente una parte de la deuda respectiva de estos países.

2

¿QUÉ HACE UN PAÍS ELEGIBLE PARA OBTENER UNA CONDONACIÓN (PARCIAL) DE SU DEUDA EXTERNA?

Si un país quiere calificarse para una condonación de su deuda bajo el esquema HIPC debe cumplir con dos requisitos:

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debe ser tan altamente endeudado que sólo con los instrumentos tradicionales —o sea, reprogramaciones o condonaciones parciales en el Club de París más eventuales arreglos con sus demás acreedores bilaterales— no pueda lograr un nivel sostenible de su deuda externa. Segundo, el país debe recibir créditos del Banco Mundial y del FMI exclusivamente a través de sus respectivas ventanillas «blandas», o sea la IDA (1) en el caso del BM y el PRGF (2) del FMI. Debe tener el llamado «IDAonly status». Las condiciones IDA implican que los países solamente deben endeudarse con sus acreedores multilaterales a intereses de 0,5% y con períodos de reembolso de entre 25 y 40 años. Pues no tenemos una verdadera respuesta a nuestra pregunta de «¿que es lo que califica a un país para la condonación HIPC?». En vez de eso tenemos una nueva pregunta: ¿qué hace un país «IDA-only»? Por supuesto, los Estados no pueden optar por (o contra) este estatus, que por un lado es bastante confortable, pero por otro, como veremos, tiene una gran trascendencia. Más bien un país resulta «IDA-only» si cumple con dos requisitos: a)

pobreza relativa,

b)

falta de dignidad de crédito.

Mientras que la «pobreza relativa» se define bien concretamente a través de un limite del PIB per cápita de 895 dólares (3), «la falta de dignidad de crédito» ni tan siquiera está definida. Más bien queda sometida a una estimación subjetiva y poco transparente de la directiva del Banco Mundial. (1) International Development Association. (2) Poverty Reduction and Growth Facility. (3) De 1999.

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Adicionalmente, nos avisa el BM, cualquier país que quiere recibir fondos del IDA debe pasar «exámenes» («Performance Tests») para calificarse, pero ni el mismo Banco tiene definido de qué tipo de exámenes se trata. Se debe asumir que a través de una evaluación de la política económica del país y de sus resultados materiales, el Banco se reserva un instrumento para borrar países de la lista de receptores de los fondos más concesionales, si este país formalmente (o sea, por su pobreza y su falta de dignidad de crédito se calificaría, pero el Banco ve mínima la probabilidad de recobro). Sin embargo, el «IDA-only status» no solamente es la llave para beneficiarse de la iniciativa HIPC. Desde que los acreedores reconocieron que no recibirían todos sus reembolsos de parte de los países del Sur, se abre las puertas a las condonaciones menos extensivas de los acreedores oficiales agrupados en el Club de París. Países que son elegibles para créditos del BIRF o de ambas ventanas («Blend Countries») solamente pueden reprogramar sus obligaciones bajo las condiciones noconcesionales, llamados «estándar», o bajo las condicionales de Houston, que están restringidos al grupo inferior de los países de medio ingreso (4).

3

INCOHERENTE EN LO BUENO Y EN LO MALO

La función de un sistema tan complicado se entiende mejor si se ve quiénes por coherencia o incoherencia resultan incluidos en la lista de receptores de alivio y quiénes resultan excluidos. A mediados de 1998 en la categoría IDA-only se encontraron 62 países: (4) Con un PIB p.c. debajo de 2.995 dólares.

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41 HIPCs. 14 países «menos endeudados» según los criterios del BM. Dos países pobres y altamente endeudados (SILICs), que pueden recibir condonaciones parciales de parte del Club de París, pero todavía no se han calificado para la iniciativa HIPC. Un país menos endeudado de medio ingreso, no calificado para alivio de su deuda. Dos países pobres y menos endeudados que no se califican para un alivio de su deuda. Bajo este esquema hay países que incluso no se calificarían formalmente para la iniciativa HIPC, pero que a pesar de eso sí reciben una condonación bajo esta iniciativa. Estos son los países latinoamericanos Bolivia y Honduras. Ambos tienen sus ingresos promedios per cápita más allá de los limites establecidos para la iniciativa HIPC. Ambos también reciben, si bien en grado menor, financiamientos multilaterales a condiciones noconcesionales. A pesar de eso fueron entre los primeros países considerados para la iniciativa. Bolivia, incluso, fue uno de los primeros países a recibir el alivio «ampliado» bajo la iniciativa de Colonia (o HIPC-II o «HIPC ampliada»). El caso contrario es el de Nigeria. Este país africano formaba parte de la primera lista de países a recibir alivio —si bien fue un «blend country»—, o sea: recibió financiamiento tanto concesional como no-concesional de parte de sus fuentes multilaterales de crédito. Su ingreso promedio per cápita queda claramente bajo los limites establecidos: eran solamente 260 dólares en 1999. A Nigeria se la eliminó de la lista de los HIPCs en 1998/99, cuando el país se democratizó, y consecuentemente emergió el peligro de que no podría negarse por más tiempo la

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reducción de la deuda aduciendo su notorio bad governance — al menos en comparación con otros países que sí fueron incluidos en la lista, como, por ejemplo, Nicaragua o Camerún. Otro caso parecido es el de Camboya. Con un ingreso promedio per cápita de 260 dólares y una relación entre su deuda externa y el valor de sus exportaciones anuales del 190%, no hubo por qué negarle al país el acceso al alivio por la iniciativa. Sin embargo, sin ninguna explicación, este país asiático nunca formaba parte de las listas de la iniciativa HIPC. Finalmente vale la pena mirar más de cerca el prominente caso de Indonesia. El ingreso per cápita de este país había caído a unos 600 dólares desde un nivel sustancialmente más alto como consecuencia de la crisis financiera asiática. El Valor Actual Neto (VAN) de su deuda en relación con sus ingresos anuales por exportaciones queda en el ámbito del 250%. Pero Indonesia nunca obtuvo formalmente el estado de «IDA-only». Intentando explicar el porqué, se marcó una diferencia interesante entre las perspectivas del Gobierno indonesio y de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI). Para los indonesios sigue siendo una cuestion mucho más psicológica que económica. En varias entrevistas, parlamentarios y oficiales expresaron un rechazo mental de su realidad, insistiendo en que el debido al poder regional de su país en la etapa inmediatamente anterior no podía «jugar en la misma división» que Chad o Tanzania. Esta posición les facilitó mucho el trabajo a los representantes oficiales de las IFI, que de vez en cuando tenían que explicar por qué el país no fue tratado como la mayoria de los demás SILICs aunque claramente formaba parte de ese grupo. Donde sí daban explicaciones los representantes del Fondo y del Banco Mundial, tanto en Yakarta como en Washington,

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tendieron a apuntar a la estructura más diferenciada de acreedores de Indonesia en camparación con los HIPCs y tambien con respecto a la mayoría de los SILICs. Mientras que éstos tienden a estar endeudados casi exclusivamente hacia acreedores oficiales tanto bilaterales como multilaterales —Indonesia se parecía en este aspecto más a los países de ingreso medio—. O sea, la deuda externa de largo plazo de Indonesia es en un 40% con acreedores privados, y de esa parte en torno al 85% es con bancos y el 15% restante con tenedores de bonos. Ahí, para los IFI resulta que en Indonesia no se cumple el criterio de la falta de dignidad de crédito, lo que al menos en la práctica se define como dignidad de crédito por fuentes privadas. Sin embargo todos los HIPCs prácticamente no reciben ningun ingreso en concepción de crédito privado. Pero el mismo vale para Indonesia. El país tenía un flujo neto negativo con sus acreedores privados en –3.400 millones de dólares en 1998 y –8.400 millones de dólares en 1999. En consecuencia tenemos la situación absurda de Bolivia, que con casi el doble de ingreso per cápita tiene indicadores de bienestar y endeudamiento muy parecidos a los de Indonesia y recibe una condonación de casi el 50% del stock de su deuda externa, mientras que Indonesia no recibe tratamiento alguno y se espera a que su deuda crezca más —receta fracasada en países muchos más ricos y desarrollados latinoamericanos en la primera fase de la crisis actual. El absurdo, sin embargo, no consiste en el simple hecho de que los países mencionados reciben tratamientos distintos. Para eso sí se pueden encontrar fundamentaciones más o menos convincentes. El escándalo consiste en el abismo enorme entre los dos. No recibe uno un poco más que el otro, sino que uno

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recibe el máximo disponible, mientras que el otro candidato no recibe efectivamente nada (5).

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RAZONES VERDADERAS

Ante tanta ausencia de lógica no se puede evitar la pregunta de por qué se trata a ciertos países de esa forma discriminatoria y por qué tienden (al menos algunos) de los mismos Gobiernos afectados a aceptarlo. A la primera de estas dos preguntas se puede intentar responder, mientras que para la segunda nos quedamos limitados a elucubraciones como la mencionada para el caso indonesio. La lógica del tratamiento tan distinto de países del Sur queda fundamentada en dos aspectos: El primero tiene que ver con el tamaño de las economías en cuestión. Los dos países actualmente más críticos por su deuda externa insostenible —Argentina e Indonesia— en combinación tienen acumulada deuda externa por valor del 140% de la deuda de todos los países HIPC combinados. Aplicar criterios parecidos a los de la iniciativa HIPC a países de esta categoría sería mucho más costoso para los acreedores. Hasta la fecha, no se notó ninguna disponibilidad de invertir hasta este nivel en la estabilización del sistema financiero internacional de parte de los acreedores oficiales. El segundo es el problema de la competencia entre los diferentes (grupos de) acreedores. Los arreglos del Club de Paris tanto como los de la Iniciativa HIPC bajo sus criterios respectivos, dicen pretender conseguir soluciones coherentes. Pero eso no es cierto. (5) No consideramos ni las reprogramaciones ni los canjes que Indonesia tiene a su disposición como alivio verdadero.

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El Club de París obliga a través de las llamadas «cláusulas de comparabilidad de trato» al país deudor a buscar un alivio equivalente al obtenido del Club también de todos sus restantes acreedores. Pero no dispone de ningún instrumento para sancionar cualquier incumplimiento de parte del país deudor, salvo el de revocar el acuerdo —lo que hasta la fecha nunca ha hecho—. La iniciativa HIPC fue establecida en cierta medida para buscar una solución comprensiva a esta insuficiencia del Club de París. Por eso estableció por primera vez el criterio de un limite de sostenibilidad de la deuda externa como objetivo de sus acuerdos —en lugar de simplemente establecer un límite superior de condonación, independiente del volumen de deuda remanente al final de la operación. Este principio en la HIPC, sin embargo, sólo funciona en lo que se trata de dos grupos de acreedores: los oficiales bilaterales dentro del Club de París y los multilaterales más grandes, o sea el FMI, el Banco Mundial y los tres grandes bancos multilaterales de Desarrollo Regional. Con todos los demás acreedores, sean bilaterales o multilaterales, ya hubo problemas en alguno de los HIPCs que hasta la fecha han pasado su respectivo punto de cumplimiento o punto de decisión. Sea porque ciertos multilaterales no se consideran capaces de brindar las contribuciones económicas que les corresponden (por ejemplo, el Banco Africano de Desarrollo, o el Banco Centroamericano de Integración Económica —BCIE—); sea porque algunos acreedores bilaterales no se consideran obligados o capaces de participar como otros acreedores. Eso vale en muchos casos para países del antiguo bloque socialista, pero también para países del Sur o incluso países HIPC, que son acreedores de otros países HIPC. Casos prominentes son los problemas que tienen Guatemala y Costa Rica para condonarle a Nicaragua en la medida en que les corresponde bajo el acuerdo HIPC de Nicaragua.

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CAMBIOS NO SÓLO DE PARÁMETROS SINO DE ESTRUCTURAS

Estos últimos casos específicamente revelan el déficit estructural en el marco del sistema actual de negociación de la deuda externa: mientras que todos los alivios que, por ejemplo, España concede bajo la iniciativa HIPC le cuestan menos del 0,1% de su PIB, esa cifra es del 1,9% y del 2,3% para Guatemala y Costa Rica, respectivamente (6). A este desequilibrio en el cargo que han de soportar acreedores bien distintos se agrega el hecho de que el Gobierno español tiene alguna influencia en las negociaciones tanto en el marco de la HIPC en las directivas del Fondo y del Banco, como en su calidad de miembro del Club de París. Los mencionados países centroamericanos, si bien son acreedores importantes, incluso no son miembros del Club, y por ende no tenían ninguna influencia en las decisiones sobre el alivio para, en este caso, Honduras y Nicaragua. Claro que bajo estas circunstancias la pertenencia a la Patria Grande no basta para establecer un fundamento para consentir y hacer sacrificios desproporcionados para llegar a una solución verdaderamente sostenible para un país vecino. Este problema es incluso más acuciante cuando se habla de los acreedores privados. La verdadera guerra que resultó entre el FMI como mandatario de los acreedores oficiales y los tenedores de bonos en el marco de la crisis ecuatoriana en 2000 demostraba la incapacidad de la comunidad acreedora de llegar a cualquier solución viable en tanto que cada grupo negocia con el país deudor en su propio foro —Club de París, Club de Londres, Directivas del Fondo y del Banco o, en el caso de los tenedores de bonos, sin foro existente para ese fin. (6) Wolrd Bank, IMF: HIPC-Progress Report, april 19th 2001

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Una crisis sin resolución

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Para llegar a soluciones viables, por ende, sigue siendo prioritario definir procesos coherentes, en los cuales el deudor puede llegar a una solución que restituye su viabilidad económica, incluyendo a todas las categorías de deudas que puede tener. La larga historia de los mecanismos establecidos por los acreedores que acabamos de revisar, además sugiere que se debe buscar una nueva lógica para estas negociaciones coherentes. Nunca más una de las partes debe definir procesos y parámetros en el tratamiento de la deuda externa. Más bien es necesario que se apliquen los estándares de la ley soberana también para los deudores soberanos, es decir, que gocen de los mismos estándares de protección y justicia de que disfrutamos todos los que vivimos en ámbitos legales que funcionan.

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Deuda externa: propuestas y respuesta política en el ámbito mundial Marta Arias Robles Técnica de Estudios y Relaciones Institucionales. Intermón Oxfam

Sumario 1. Primeros pasos en el tratamiento de la deuda: un goteo que no cesa.— 2. Cambiar para que nada cambie.

RESUMEN El artículo hace un repaso por las principales respuestas (desafortunadamente, todas ellas parciales) que se han venido dando al problema de la deuda externa desde el ámbito político global. En su primera parte, se analizan las primeras iniciativas planteadas, fundamentalmente en el ámbito bilateral, pero también desde los organismos financieros internacionales. Se analiza el papel de los programas de ajuste estructural, las propuestas surgidas desde el Gobierno norteamericano (planes Baker y Brady) y los distintos tratamientos surgidos en el Club de París. En segundo lugar, se analiza en detalle el papel jugado por la iniciativa HIPC, gran protagonista del tratamiento internacional de la deuda externa en el último lustro del siglo XX. Después de repasar su finalidad y características, en el artículo se hace una valoración gene-

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ral de sus fortalezas y debilidades, las cuales dieron paso en 1999 a la adopción del «Marco Reforzado» o HIPC 2. En este segundo caso se procede a efectuar un análisis similar, planteando para terminar algunos de los grandes retos que están presentes en la actualidad en la agenda internacional. ABSTRACT The article offers an overview of the main reactions offered by the international community regarding the situation of the external debt. In its first part, the article makes an analysis of the first initiatives proposed, mainly in bilateral fora, but also by the international financial institutions. An analysis is made out of the role of Structural Adjustment Programs, the proposals coming from the American Government (Baker and Brady plans) and the different treatments offered by the Parys Club. Secondly, the HIPC initiative is also carefully analysed as the main alternative in the treatment of the external debt crisis during the late 90’s. The article reviews its goals and main characteristics, going afterwards into an overall assessment of its strengths and weaknesses, which gave place in 1999 to the adoption of the «Enhanced Framework» or HPIC 2. In this second case a similar analysis is made, before ending the article with a review of the main challenges ahead for the international agenda.

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Desde el estallido de la crisis mejicana en el año 1982 la deuda externa ha venido ocupando un espacio de honor entre las preocupaciones de Organizaciones No Gubernamentales y movimientos sociales de todo el mundo. En el ámbito político, este proceso ha sido mucho más lento, y han sido necesarios muchos años de lucha para lograr que, al final, la búsqueda de soluciones al endeudamiento excesivo de los países más pobres pasase a ocupar la atención de los dirigentes y organismos internacionales. La gravedad del problema y el éxito de las campañas que se explican en otros artículos de este mismo número han logrado abrir un camino que, sin embargo, aún no ha llevado al resultado esperado por muchos. A continuación presentamos un recorrido por las principales respuestas que se han ido dando a escala internacional hasta la actualidad. Una actualidad en la que, superado el mítico año jubilar, seguimos clamando por una respuesta definitiva a la deuda eterna.

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PRIMEROS PASOS EN EL TRATAMIENTO DE LA DEUDA: UN GOTEO QUE NO CESA (1)

Probablemente los Programas de Ajuste Estructural sean no sólo la primera sino la más tristemente célebre de entre todas las «respuestas» planteadas por los organismos internacionales ante la crisis de la deuda. De manera un tanto simplista, podemos decir que el Fondo Monetario Internacional se comprometía con ellos a ayudar a los países en sus apuros financieros siempre y cuando éstos por su parte «pusieran su casa en orden», siguien(1) Para un análisis detallado de esta evolución consultar la sección correspondiente en ATIENZA AZCONA, Jaime: La deuda externa y los pueblos del Sur. El perfil acreedor de España. Madrid: Manos Unidas, Cáritas, CONFER, Justicia y Paz, 2000.

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do para ello las indicaciones establecidas por el propio FMI. Indicaciones que pretendían poner en marcha una fórmula muy simple: reducción de los gastos (a través fundamentalmente de la contención del gasto público, y en particular de los gastos sociales) y aumento de los ingresos (conseguido a través de una mejora en la competitividad de las exportaciones). Desafortunadamente, estos programas no obtuvieron los resultados esperados. La reducción del gasto social generó un deterioro generalizado de las condiciones de vida y la promoción de las exportaciones ocasionó un descenso de los precios (puesto que en muchos casos se trataba de los mismos productos en diversos países, motivando un incremento desmesurado de la oferta), poniendo además en peligro la seguridad alimentaria y el medio ambiente en muchos de los países afectados. A pesar de estos dramáticos esfuerzos, la deuda de los países pobres no sólo no descendió, sino que se incremento aún más en los años siguientes, al caer éstos en una dinámica endiablada de asumir nuevas deudas para poder pagar las que iban venciendo. La insuficiencia de estas medidas ocasionó el surgimiento de nuevas iniciativas, concebidas desde el Gobierno norteamericano. Así, en 1985 el entonces Secretario del Tesoro, James Baker, lanzó un plan que pretendía mantener los compromisos de los deudores, pero mejorando sus condiciones de liquidez mediante una nueva concesión de créditos. Probablemente, la mayor aportación de este primer plan Baker fue la concepción de nuevos instrumentos para el tratamiento de la deuda. Pero más allá de eso, esta propuesta no logró ningún resultado positivo, debido en buena medida a un problema que ha ido acompañando sistemáticamente a todas las iniciativas de alivio de la deuda: la exasperante lentitud de Gobiernos e instituciones a la hora de cumplir con sus compromisos de financiación. Dos años después, Baker dio un paso más, planteando por primera

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vez la posibilidad de acordar una reducción de las obligaciones de pago. En 1989 vio la luz por su parte una nueva propuesta, esta vez proveniente de la Secretaría de Estado, y que fue conocida como Plan Brady. En este caso la iniciativa se dirigía en particular a los países de renta media endeudados con los bancos internacionales, planteando la conversión de la deuda en nuevos bonos. Fue una propuesta interesante que logró algunos resultados positivos, tanto a nivel de alivio de la deuda bruta de algunos países como por lo que suponía el reconocimiento de la necesidad de que los propios acreedores contribuyesen para dar un respiro a los países endeudados. Sin embargo, la banca privada no aceptó de buen grado este llamamiento a su colaboración, manteniéndose ajena al proceso en una actitud que ha seguido perpetuando hasta nuestros días. En este contexto se empiezan a producir además las primeras negociaciones bilaterales de la deuda, siempre bajo el escrutinio del FMI. Los países deudores, en clara situación de desventaja, no logran hacerse con una posición de fuerza, mientras que los acreedores se dieron cuenta rápidamente de los beneficios de actuar de manera colegiada, recurriendo para ello al denominado «Club de París» (que recibe su nombre de la ciudad en la que se reunieron por primera vez en 1956 una serie de acreedores bilaterales para discutir sobre la deuda argentina). Se trata, como su propio nombre indica, de un selecto club (al que pertenecen los 18 miembros de la OCDE más Rusia), sin estatutos, personalidad jurídica ni instituciones que lo controlen, ante el cual los países deudores deben presentarse de uno en uno para pedir una reestructuración de sus débitos. Este Club, caracterizado entre otras muchas cosas por su opacidad, se rige por una serie de criterios (las reestructuraciones de deuda se discuten y deciden caso a caso; es condición indispensable que el país haya adoptado un programa de ajuste en

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el marco de un acuerdo con el FMI; las decisiones se toman por consenso; debe respetarse la solidaridad entre acreedores y asegurarse la comparabilidad de trato), encaminados oficialmente a evitar causarse perjuicio mutuamente con las decisiones tomadas y reducir el «riesgo moral» (2). Este organismo ha ido ofreciendo a lo largo de los años diversos tratamientos para la reestructuración de la deuda, que se han ido conociendo con el nombre del lugar donde se acordaron (curiosamente, no en reuniones del propio Club de París, sino generalmente en encuentros previos del Grupo de los Siete, lo cual demuestra la enorme trascendencia de este grupo). Así, el tratamiento Houston se dirigía en primer lugar a países de renta media, a los que no se les ofrecía ningún porcentaje de condonación, sino una redistribución en el tiempo de los pagos, unida a la posibilidad de realizar operaciones de conversión de deuda. El tratamiento Toronto por su parte se dirigía a los países más pobres y endeudados, a los que ofrecía la condonación de un tercio de los vencimientos y una reestructuración de los dos tercios restantes en 14 años. En 1991 se adopta el tratamiento Trinidad, en el que la condonación alcanza el 50% de la deuda consolidada. Unos años más tarde, el G-7 reunido en Nápoles admite la condonación de hasta un 67% en función de criterios de pobreza y endeudamiento. Y por último en 1996 se adopta el tratamiento de Lyon, en el que se llega hasta el 80% (reducción de la deuda anterior a la fecha de corte en Valor Actual Neto) (3). (2) Concepto según el cual unas medidas excesivamente generosas podrían enviar señales inadecuadas tanto al deudor (que no tendría de qué preocuparse a la hora de endeudarse, puesto que al final se le acaba condonando) y al acreedor (que tampoco tendría que preocuparse por el nivel de riesgo de sus préstamos, puesto que los agentes internacionales acudirían en su ayuda para cubrir sus pérdidas en caso de impagos). Para una explicación más detallada del concepto ver VAQUERO, Carlos (compilador): La deuda externa del Tercer Mundo. Alternativas para su condonación. Madrid: Talasa, 1999. (3) La fecha de corte se corresponde con la primera ocasión en que un país acude al Club de París para renegociar sus deudas. El Valor Actual Neto (VAN) de una deuda representa la suma de todas las obliga-

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En conjunto, han sido 77 los países que han acudido al Club de París a reestructurar sus deudas, en un total de 342 ocasiones. Esta evolución, que podría parecer positiva en la medida en que representa una tendencia cada vez más generosa por parte de los acreedores, no deja de tener serios inconvenientes. De hecho, un concepto fundamental asociado con las medidas de reestructuración de deuda es el de la excepcionalidad de la medida: es necesario realizar un saneamiento a fondo en una sola ocasión y no multitud de ellos de manera incompleta. En este segundo caso, se transmite un mensaje de inestabilidad e inseguridad permanente que perjudica las posibilidades del país de recibir nuevas inversiones, sin proporcionarle los recursos necesarios para salir del bache. De hecho, la experiencia en la práctica de estas condonaciones no ha sido la de un alivio real para las cuentas nacionales de los países, sino un mejor pago de las deudas atrasadas con otros acreedores.

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CAMBIAR PARA QUE NADA CAMBIE: SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LA INICIATIVA HIPC (4)

Nos encontramos por tanto a mediados de la década de los noventa, en un momento en que ni los Gobiernos acreedores ni las instituciones financieras multilaterales pueden negar por más tiempo la evidencia de un problema insostenible que amenaza con resquebrajar el sistema en su conjunto. A esto se une el incremento de la presión por parte de ONGs y movimientos sociales, e incluso de las propias agencias de Naciones Unidas, particularmente UNICEF y el PNUD, que aportaron un gran ciones futuras de pago de la deuda (principal e intereses), teniendo en cuenta la diferencia entre la tasa de interés en el mercado y la posible tasa de interés concesional en que pudo ser concedido el préstamo. En la actualidad, Gobiernos y organismos internacionales computan la deuda en VAN. (4) SANAHUJA PERALES, José Antonio: Altruismo, mercado y poder. Barcelona: Intermón Oxfam, 2001.

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impulso a la percepción de la deuda externa como un obstáculo fundamental para el desarrollo de los pueblos. Así, en junio de 1995 el Grupo de los 7, reunido en Halifax, pidió oficialmente al Banco Mundial y el FMI el diseño de una propuesta «global y comprehensiva» para tratar el problema de la deuda multilateral. En ese mismo año acababa de acceder a la presidencia del Banco Mundial James Wolfensohn (que sigue ocupando el cargo en la actualidad), y que tuvo un papel personal muy importante en el surgimiento y evolución de la que ha sido la iniciativa «estrella» para el tratamiento de la deuda en el final del siglo XX: la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME), más conocida como iniciativa HIPC (5). En efecto, fue precisamente Wolfensohn quien en 1996 anunció la adopción formal de la iniciativa, describiéndola como «muy buenas noticias para los pobres del mundo». El objetivo reconocido inicial era lograr que los países pobres más endeudados redujeran su endeudamiento externo hasta unos niveles considerados «sostenibles». Así, no se define un porcentaje o una cantidad universal de alivio, sino que se establecen unos umbrales que marcan la supuesta sostenibilidad de la carga. Estos objetivos serían definidos según las circunstancias de cada caso, dentro de un margen de entre el 200 y el 250% para la ratio entre el stock de la deuda (en Valor Actual Neto) y las exportaciones (o alternativamente hasta el 280% con respecto de los ingresos públicos). Por su parte, el servicio de la deuda en comparación con las exportaciones no podría superar el 20-25%. En la práctica, la aplicación de estos cálculos venía a significar una reducción de hasta el 80% de la deuda contraída con los países miembros del Club de París. Si este alivio no era suficiente para alcanzar los niveles de sostenibilidad, (5) Heavily Indebted Poor Countries.

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se acudiría a la reestructuración de las deudas con las instituciones financieras multilaterales. Por lo que respecta a los países que iban a ser beneficiarios de la iniciativa, se establecen unos criterios que pretenden identificar a aquellos «más pobres y endeudados», entre los que se incluyen: — Nivel de subdesarrollo y dificultades para conseguir financiación externa: países que sólo tengan acceso a los préstamos de la Asociación Internacional de Fomento (ventanilla blanda del Banco Mundial). — Alto grado de endeudamiento y vulnerabilidad (en función de los Análisis de Sostenibilidad de la Deuda del Banco y el Fondo). — «Historial adecuado» en la aplicación de programas de ajuste y reforma. — Insuficiencia de los mecanismos y tratamientos tradicionales de la deuda, previamente aplicados. Tras la aplicación de estos criterios, el resultado es el establecimiento de una lista de 41 países HIPC, de los cuales sólo 29 estarían en la práctica en condiciones reales de entrar en la iniciativa. Por último, debemos destacar que en ningún caso se trataba de un proceso automático de condonación. Como requisito previo para proceder a la reducción de la deuda, la iniciativa exigía «un buen desempeño económico» (6) en el marco de los programas respaldados por el FMI y el Banco. A partir de ahí, se preveía el comienzo del alivio hasta alcanzar el nivel de sosteni(6) Iniciativa PPME: objetivos y aspectos fundamentales. Banco Mundial, abril de 1998.

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bilidad en el curso de los siguientes tres años, «a condición de que se mantenga el buen desempeño». Este segundo período de tres años podría acortarse, «de manera excepcional», en el caso de los países que ya hubieran demostrado un historial sostenido de resultados positivos. En definitiva, se establece un tiempo aproximado de espera de unos seis años antes de que un país viese finalmente reducida su deuda hasta un nivel sostenible. El lanzamiento de la iniciativa fue acogido como un importante paso adelante desde diversos ámbitos. El respaldo de los organismos financieros y de la comunidad internacional en general suponía por primera vez el reconocimiento inequívoco de la deuda externa como un lastre para el desarrollo de los países más pobres. Además, se valoró positivamente el hecho de que se plantease al fin el tratamiento de la deuda en el seno de un marco global e integrado, incluyendo tanto a los acreedores bilaterales como a los multilaterales y con unas reglas del juego preestablecidas. Finalmente, también se consideró relevante el cambio de enfoque hacia el alivio de la deuda, en la medida en que éste se vinculaba a la posibilidad del deudor de pagar más que a las demandas de los acreedores. Sin embargo, la iniciativa ya apuntaba desde sus comienzos algunas cuestiones particularmente problemáticas, tales como el mantenimiento de una posición privilegiada de poder e influencia por parte del FMI (que seguía siendo el «guardián» del alivio de la deuda, imponiendo sus condiciones a través de los programas de ajuste), el nivel excesivamente alto de los umbrales de sostenibilidad, la escasa participación de los países deudores y su sociedad civil o la complejidad y lentitud impuestas por los requisitos establecidos. La evolución de la iniciativa en el tiempo no hizo sino acrecentar estos problemas, cuyo reconocimiento se hizo inevitable

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más allá del clamor de las ONG. De hecho, tres años después de lanzarse la iniciativa, cuando se iban a celebrar los encuentros de primavera del Banco Mundial y el FMI (abril de 1999), sólo dos de los 41 países identificados habían comenzado a beneficiarse de la iniciativa (Uganda y Bolivia). Por otra parte, y a pesar de algunos tímidos intentos en su formulación inicial, la vinculación del alivio de la deuda con la erradicación de la pobreza y la atención a las cuestiones de desarrollo humano se consideraban claramente insuficientes. Estas preocupaciones encontraron su eco oficial en la reunión del G-7 en Birmingham en junio de 1998, cuando Tony Blair confirmó su respaldo a un cambio en las condiciones de la iniciativa. Un año después, en su reunión de Colonia, los representantes del G-8 (ahora con la incorporación de Rusia) dieron el visto bueno a la transformación de la iniciativa. Posteriormente, en las Reuniones Anuales que el Banco Mundial y el FMI celebraron en Washington en septiembre, el denominado «Marco Reforzado» de la HIPC era ratificado por el resto de países e instituciones acreedoras. Este nuevo marco buscaba una mejora de las condiciones de la iniciativa, al aumentar el número de países potencialmente elegibles (de 29 a 36, aunque seguía sin llegarse a los 41 inicialmente incluidos en la iniciativa), y reducir el umbral de sostenibilidad de la deuda (pasando al 150% en la ratio deuda/exportaciones y al 250% en comparación con el ingreso fiscal), incrementando así las cantidades condonadas. De hecho, el alivio de la deuda pasaba a suponer una reducción mínima del 90% de la cantidad correspondiente al Club de París (con diversos acreedores anunciando su intención de ir más allá), así como una condonación total de la deuda AOD (con la salvedad de mantener algunos de ellos, como, por ejemplo, España, la fecha de corte como punto de referencia).

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Por lo que respecta a los requisitos «de comportamiento», y como reacción a las críticas de descuidar la atención al desarrollo humano, la iniciativa sitúa ahora como eje central la reducción de la pobreza, y exige a los países que quieran avanzar en la misma la elaboración de unos Documentos Estratégicos de Lucha contra la Pobreza (PRSP en sus siglas inglesas, Poverty Reduction Strategy Paper). El marco temporal también se flexibiliza, mientras se anuncia que se procederá a proporcionar mucho más alivio provisional. Tras la reforma de la iniciativa HIPC en Colonia, los responsables de los principales Gobiernos e instituciones multilaterales (con la inestimable ayuda de los medios de comunicación) se apresuraron a lanzar al mundo el mensaje de que el problema de la deuda estaba prácticamente resuelto. Se multiplicaron los anuncios (confusos y cargados de «letra pequeña» en su inmensa mayoría) de condonación total de las deudas bilaterales y se transmitió la impresión de que finalmente la lucha contra la pobreza había triunfado como criterio y se había convertido en el gran compromiso a cumplir. Sin embargo, son muchas las voces que aún se alzan (o nos alzamos) para decir que el problema no está, ni mucho menos, resuelto. De una parte porque el ritmo de implementación de la iniciativa sigue, a pesar de algunos avances, muy por detrás de las expectativas creadas. En el momento de escribir este artículo, son 24 (de un total, recordemos, de 41) los países que han accedido al punto de decisión (7). Llama la atención el hecho de que 22 de ellos lo hicieran antes del 31 de diciembre del año (7) El proceso para que los países se beneficien del alivio de la deuda bajo la iniciativa HIPC incluye dos etapas, el punto de decisión (en que se «admite» al país como beneficiario y se procede a proporcionarle un alivio provisional hasta que cumple con todas las condiciones) y el punto de culminación (en que el alivio de la deuda es total e irreversible, una vez que el país ha elaborado e implementado durante al menos un año la estrategia nacional de lucha contra la pobreza).

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2000 (cumpliendo así el objetivo autoimpuesto por el Banco Mundial y el FMI de conseguir una veintena de países antes de esa fecha, en respuesta a las innumerables críticas recibidas por la lentitud de la iniciativa en su primera fase), lo que significa que han sido tan sólo dos países adicionales los que han alcanzado este punto a lo largo de todo el año 2001. De todos ellos, tan sólo cuatro (Uganda, Bolivia, Mozambique y Tanzania) han alcanzado el punto de culminación, siendo los tres primeros países denominados «retroactivos» (es decir, que ya habían alcanzado este nivel en la anterior etapa de la iniciativa). De otra parte, porque la cantidad de deuda condonada sigue sin ser suficiente para que la mayor parte de los países afectados puedan hacer frente a sus objetivos de desarrollo humano. Recordemos que se trata de un grupo de países en el que más de la mitad de la población vive con menos de un dólar diario y uno de cada seis niños muere antes de cumplir los cinco años. A pesar de ello, y siempre según las previsiones del Banco Mundial y el FMI, 16 de los primeros 22 países beneficiados seguirán gastando más en el pago de la deuda que en la salud de sus ciudadanos y 10 de ellos destinarán al pago de la deuda más de lo que gastan conjuntamente en educación primaria y salud. Ya de por sí grave, esta situación se complica si tenemos en cuenta que el Banco Mundial utilizó en sus informes cálculos tremendamente optimistas sobre las perspectivas de crecimiento de los países incluidos en la iniciativa. Así, para los primeros 22 países incluidos se calculó un incremento de los ingresos que pasaba desde los 12.000 millones de dólares en 1999 hasta los 22.000 millones en 2005. En materia de crecimiento económico global, la mayoría de los índices se establecieron entre un 5 y un 6% del PIB anual para el mismo período (cuando el crecimiento real en África Subsahariana entre 1900 y 1997 fue de un 0,4% según cifras del propio Banco Mundial).

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La realidad, incluso ya antes del 11 de septiembre, ha ido demostrando la imposibilidad de mantener estas predicciones. En las reuniones de primavera del Banco Mundial y el FMI de 2001 se reconocía la posibilidad de que seis de los primeros 22 países incluidos en la iniciativa no se encontrasen en una situación de sostenibilidad al alcanzar el punto de culminación. Los acontecimientos posteriores, recesión económica incluida, no han hecho sino empeorar estas expectativas. Por el momento, el único indicio de flexibilidad por parte de las instituciones de Bretton Woods ha sido el compromiso, «en circunstancias excepcionales», de considerar la posibilidad de proporcionar un alivio de la deuda adicional «cuando existan factores exógenos que hayan ocasionado cambios fundamentales en las condiciones del país». No queda claro sin embargo qué tipo de «factores exógenos» se van a considerar ni bajo qué circunstancias. Por el momento, las discusiones más recientes relacionadas con el alivio de la deuda externa se han dado en el marco de los preparativos de la próxima conferencia de Naciones Unidas sobre «Finanzas para el Desarrollo». En ella, la inmensa mayoría de los países (con la excepción del G-7, que ha tratado por todos los medios de conseguir mayores avances) han ratificado su compromiso con la iniciativa HIPC en su estado actual, así como su negativa a ir más allá. En sus etapas iniciales, los documentos preparatorios de la Conferencia incluían un principio que ha sido largamente demandado por ONGs y movimientos sociales de todo el mundo, según el cual la sostenibilidad de la deuda debería vincularse a las posibilidades financieras del país para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio y no a su capacidad para pagar. Sin embargo, este criterio ha sido igualmente discutido y, aunque aún es posible que se mantenga alguna referencia de este tipo en la declaración final, parece evidente que su alcance e implicaciones serán claramente devaluados.

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Así las cosas, parece que alcanzan una particular relevancia las propuestas relativas a la creación de un proceso de arbitraje internacional que se presentan en otros artículos de este mismo número. Situaciones como la de Argentina han puesto de manifiesto la imposibilidad de la iniciativa HIPC a la hora de dar respuesta a todos los problemas de endeudamiento, así como la necesidad de considerar de una manera seria la implicación del sector privado en cualquier salida duradera a buena parte de las crisis. Queda por ver aún cuál va ser la intencionalidad, alcance y posibilidades de futuro de estas iniciativas, pero de momento el FMI parece haberles dado por primera vez ciertos visos de credibilidad. Crucemos los dedos.

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Jubileo 2000: un gran movimiento social Ann Pettifor Cofundadora del movimiento internacional Jubileo 2000 y Directora de Finanzas Internacionales y Organización de la Fundación New Economics de Londres

Sumario 1. Análisis.—2.Educación, educación, educación.—3. Educación de los periodistas.—4. Una luz en la financiación internacional.—5. Habilidad, habilidad, habilidad y trabajo duro.—6. Construir una coalición mayor y mundial.—7. Habilidad, tolerancia y disciplina.—8. Confianza, cooperación y solidaridad.—9. Construir alianzas Norte-Sur.—10. Legitimidad de la sociedad civil.—11. De global a local.—12. Jubileo 2000: un movimiento mundial que lucha contra la injusticia.

RESUMEN Jubileo 2000 fue un movimiento de millones de gente corriente decidida a luchar contra la injusticia de la deuda internacional. El principal objetivo de la campaña del Reino Unido fue «otorgar poderes a la sociedad civil para que desafiara la forma en que los Gobiernos occidentales se sirven de instituciones financieras internacionales para dominar y subordinar a las naciones más pobres y endeudadas». Más que hablar «en nombre de» se trataba de proporcionar plataformas en el Norte para que los representantes del Sur expusie-

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ran sus argumentos. Ha surgido un gran movimiento que da nuevas oportunidades para ser aprovechadas a través de la solidaridad Norte-Sur y de la cooperación. ABSTRACT Jubilee 2000 involved million of normal people decided to struggle against the unfairness of debt. The principal goal of the UK campaign Was to «empower civil society to oppose the way western governments use international institutions in their own interest and against that of the poorest countries». More than speaking «in the name of», our objective was to put in place platforms so that Southern representatives could expose their arguments. This movement is the first step in a North – South solidarity path.

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Jubileo 2000: un gran movimiento social

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El lanzamiento del Jubileo 2000 en Londres en 1996 fue una respuesta de enfado ante los retrasos en la resolución de la larguísima crisis de la deuda del Tercer Mundo. El principal objetivo de la campaña fue el de otorgar poderes a la sociedad civil para que desafiara la forma en que los Gobiernos occidentales se sirven de instituciones financieras internacionales para dominar y subordinar a las naciones más pobres y endeudadas. La desigualdad de poder existente entre los acreedores internacionales por un lado (organizados de forma efectiva como cárteles en el Club de París y Bretton-Woods) y los deudores soberanos por otro, significó que mientras que los acreedores compartían la responsabilidad de la crisis tenían el poder de obstruir su resolución. Los partidarios del Jubileo 2000 determinaron un tiempo límite y una fecha tope «para la condonación de las deudas impagables de los países más pobres para finales del año 2000». De igual forma, los artífices clave de la campaña deseaban desafiar lo que nosotros percibíamos como una inercia ascendiente y la auto-institucionalización de las ONGs que trabajaban en este tema. Condenamos la forma fragmentada, competitiva, elitista e incomprensible en que las ONGs (en el Norte y en el Sur) estaban respondiendo a las instituciones unidas, globales y multilaterales y a los Gobiernos que las controlan. De ahí nuestra determinación de formar la mayor coalición mundial posible, alineando a todos los grupos sociales, Norte y Sur, unidos bajo los principios básicos del tratamiento justo de los países deudores.

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ANÁLISIS

Analizamos que mientras que las instituciones multilaterales se caracterizaban por ser globales, estaban efectivamente controladas por instituciones nacionales (Ministerios de Economía y Comercio) dirigidas por políticos de países de la OCDE. Mientras que las instituciones multilaterales son burocracias excepcionalmente poderosas, a menudo temidas por sus propios accionistas, en ningún caso las consideramos «objetivos fáciles», utilizados por el G-7 para desviar la atención de sus propios y explícitos objetivos de política exterior y económica. Las ONGs, entre tanto (concluimos), estaban inconscientemente confabuladas con los líderes más poderosos del mundo en esta estrategia, fijándose como objetivo casi exclusivamente el FMI y el Banco Mundial y confiriendo un tremendo poder a cargos como el Presidente del Banco Mundial. Por esta razón decidimos centrar la atención y sacar a la luz a los accionistas más poderosos de estas instituciones, los propios líderes del G-7, sus ministros de economía y los bancos centrales. Las instituciones multilaterales eran objetivos secundarios en la campaña.

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EDUCACIÓN, EDUCACIÓN, EDUCACIÓN

Comenzamos por especificar el papel de estas instituciones en la conocida crisis a causa de la deuda. Por ejemplo, sólo unos pocos conocían la existencia del Club de París. Los Departamentos de Garantía de Crédito a la Exportación (DGCE), que ahora son el centro de atención, apenas eran conocidos en 1996, aunque eran centrales fundamentales para la acumulación de deuda y las negociaciones multilaterales tanto para el 130

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Jubileo 2000: un gran movimiento social

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Club de París como para las IFI (Instituciones Financieras Internacionales). Tomamos la determinación de dar a conocer a millones de ciudadanos anónimos su papel y sus funciones.

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EDUCACIÓN DE LOS PERIODISTAS

Puede que nuestro mayor reto fuera comprometer a los medios de comunicación en las complejidades del debate. La mayoría de las periodistas y sus editores ignoraban el asunto y les interesaba bastante poco. Es más, la gran afluencia de periodistas implicó una reeducación constante de la misma sección en el mismo periódico, y las nuevas secciones en nuevos medios de comunicación crecieron con interés por la campaña. Los argumentos complejos tuvieron que ser simplificados, pero sin sacrificar la fidelidad, y reducidos a artículos de cuatro párrafos o simples comentarios.

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UNA LUZ EN LA FINANCIACIÓN INTERNACIONAL

A través de la unión de amplias coaliciones después de 1997, instruimos a nuestros cientos de miles de seguidores en las naciones acreedoras y les persuadimos para que presionaran en sus propios Ministerios de Economía y aseguraran de que se darían generosas ayudas a los países pobres que estaban pendientes de una reorganización de su deuda. Sabemos que esta publicidad y esta transparencia sorprendió y desorientó a los funcionarios. Sin embargo, seguimos teniendo enormes dificultades para obtener información fiable. En Gran Bretaña sólo pudimos obtener información sobre la deuda al Reino Unido en pequeñas dosis, a través de preguntas

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al Parlamento. Las respuestas fueron con demasiados rodeos y obsoletas. En 1994-1995 la Coalición Europea para la Deuda y el Desarrollo comenzó a recopilar información sobre la deuda a los acreedores de la OCDE utilizando como fuente las ONGs, pero no tenía ninguna información, por ejemplo, de la deuda a Gran Bretaña, uno de los mayores acreedores. Solamente cuando los funcionarios y los defensores de los países deudores comenzaron a cooperar con nosotros y nos proporcionaron detalles de sus propias deudas y de sus futuras asistencias al Club pudimos sincronizar la información tanto de los ministros de los deudores como de los acreedores. Esto nos ayudó a programar y enfocar nuestra defensa más exactamente y a ejercer una presión efectiva sobre los Ministerios de Economía. De esta forma el Club de París, el Banco Mundial y el FMI fueron más accesibles al escrutinio por parte de un número mucho mayor de ciudadanos, tanto en el norte como en el Sur, y se vieron obligados a rendir cuentas. El Banco Mundial respondió de forma positiva y algunos de sus funcionarios se sintieron a gusto con el nuevo público y los medios que se les brindaron. El FMI se mostró menos dispuesto, pero después de tres años comenzó a comprar en habilidades de relaciones públicas. El Club de París ha creado recientemente una página web en la que anuncia sus decisiones y avisa al público de sus próximas reuniones; ¡y consultaron a las ONGs sobre el contenido de la página web!

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HABILIDAD, HABILIDAD, HABILIDAD Y TRABAJO DURO

¿Cómo alcanzamos estos retos? Nos enseñamos a nosotros mismos técnicas de comunicación y las solicitamos prestadas cuando nos sentimos no aptos para la tarea. Conseguimos fon-

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dos (no fue fácil ya que no había claros resultados que exponer ante los donantes) y aprendimos rápidamente a manejar nuestros móviles, los ordenadores portátiles, las impresoras e Internet. Transmitimos en cadena sin cesar y nos especializamos en reunir información de otros expertos, de periodistas, del Gobierno y de funcionarios de las IFI. Recurrimos a todos los recursos de nuestra amplia coalición para mantener un alto nivel de fiabilidad en nuestra investigación y defensa. En muchas ciudades que visitábamos el número de habitaciones de hotel se duplicaba pues las utilizábamos como oficinas y como salas de reunión; y trabajamos hasta muy tarde. Seguimos concienzudamente los enrevesados procedimientos de todas estas instituciones, una tarea desafiante dado el secretismo que rodea sus reuniones y negociaciones.

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CONSTRUIR UNA COALICIÓN MAYOR Y MUNDIAL

«Cuando esto llegue a tus manos muchas personas con orígenes muy diversos estarán apuntando hacia una misma dirección, y puedes estar seguro de que es la dirección correcta», dijo el Presidente Clinton en el Jubileo 2000. La construcción de lo que Clinton denominó «big tent» (gran techo), las mayores coaliciones a escala local, regional, nacional e internacional, fue uno de los grandes logros del Jubileo 2000. Nosotros formamos la primera coalición en el Reino Unido, y posteriormente las coaliciones se convirtieron en la dinámica de organización del Jubileo 2000 en otros 50 ó 60 países más. Las coaliciones del Jubileo 2000 invitaron a unirse a todo el mundo, pero con una condición y sólo una: que apoyasen el principio de condonación de la deuda impagable de los países

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más pobres en el año 2000, mediante un proceso justo y transparente. No hicimos ningún juicio político sobre los aliados, simplemente les pedimos apoyo disciplinado de nuestra posición. Esta alianza enfocada y disciplinada es la que ha movilizado y apoyado las energías de tantísima gente, a menudo de orígenes tan distintos y aparentemente discordantes. Una coalición que unió a Puff Daddy con el Papa, a Jesse Helms con Bono y a las Hermanas del Sagrado Corazón con las Spice Girls. El propósito de la construcción de esta coalición era simple: hacer el mayor uso posible de las fuerzas sociales para retar a las fuerzas mucho más poderosas de las instituciones financieras internacionales y de los Gobiernos. Y hacerlo para defender los derechos humanos de la población de las naciones más pobres.

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HABILIDAD, TOLERANCIA Y DISCIPLINA

La construcción de una amplia base de fuerzas sociales requiere habilidad, tolerancia y disciplina. Para todas estas personas y organizaciones el hecho de trabajar juntos bajo un mismo techo a veces resultaba difícil. Algunos se sentían eclipsados por la amplitud de la coalición y otros sentían que su identidad estaba supeditada a la «marca» Jubileo 2000. No todo el mundo estaba a gusto en todo momento. A algunos les molestaba el espíritu de liderazgo mostrado por las principales figuras del movimiento, y como muchos de estos líderes en todo el mundo eran mujeres, fueron las propias mujeres las que más se quejaron. Pero no puede haber ninguna duda acerca del liderazgo de la Coalición de que la dedicación de todos para obtener los mismos objetivos creó una unión real. Como resul-

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tado, el Jubileo 2000 planteó un reto sin precedentes a las instituciones financieras más poderosas del mundo y a los Gobiernos y concedió un gran apoyo y fuera para la población de los países más pobres.

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CONFIANZA, COOPERACIÓN Y SOLIDARIDAD

Un aspecto muy importante de todas las coaliciones del movimiento internacional es que no se mantuvieron unidas ni fueron controladas por medios burocráticos. Cuando eran centros, siempre fueron pequeños y con poco personal, como en el caso de las oficinas de Londres, Lima, Washington, Kampala o Lagos. Las coaliciones nacionales e internacionales del Jubileo 2000 se mantuvieron unidas por un claro mandato (la petición del Jubileo 2000): confianza, cooperación, experiencia y solidaridad. La informalidad de las coaliciones locales, nacionales e internacionales más o menos autónomas podría haber sido un punto débil. Pero al final sirvió para que surgieran acciones creativas y espontáneas y para que hubiera una gran flexibilidad, siempre dentro de los principios a los que todos se comprometieron.

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CONSTRUIR ALIANZAS NORTE-SUR

La contribución del Jubileo 2000 para fortalecer la sociedad civil de todo el mundo ha sido la de retar a las IFIS a través de fuertes alianzas Norte-Sur sobre la base del respeto mutuo, apoyo y solidaridad con respecto a las distintas condiciones políticas, económicas y sociales en las que todos nosotros trabajamos. La campaña se lanzó en el Norte y prometimos no organizarla nunca en el Sur.

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Para nosotros, el derecho de los habitantes de los países endeudados a auto-organizarse era fundamental para las relaciones de igualdad. Por supuesto éramos conscientes de que la disparidad de recursos Norte-Sur nunca permitiría la paridad; aún así, luchamos por las relaciones de igualdad, relaciones que no se compran con subsidios. Estas alianzas se han desarrollado bien, pero no sin tensiones. Han sido más fuertes donde existía el respeto mutuo en los diferentes ámbitos de trabajo dentro de los que estamos obligados a operar, como, por ejemplo, entre la campaña peruana, que se enfrentó al Gobierno autocrático de Fujimori, y campañas del Norte, que lucharon con regímenes relativamente abiertos y democráticos. Un buen ejemplo es la alianza entre el Jubileo 2000 en el Norte y la sociedad civil de Nigeria con relación al asunto de la deuda de este país. Las alianzas del Jubileo 2000 unieron al Movimiento Evangélico Cristiano de Nigeria, los sindicatos nigerianos, los periodistas nigerianos y las organizaciones de derechos humanos con sus homólogos del Norte. Los Baptistas de Nigeria fueron puestos en contacto con los líderes de los Baptistas americanos. El presidente de Nigeria, Olusegun Obasanjo, es baptista y escribió una carta abierta a sus «hermanos y hermanas en Cristo» de los Estados del Sur de EEUU. Este diálogo fue muy efectivo cuando el Congreso estadounidense votó sobre los recursos para la condonación de la deuda en el año 2000. Para sorpresa de todos, congresistas con fuertes lazos de unión con la Coalición Cristiana, incluido Jesse Helms, apoyaron la iniciativa de destinar fondos norteamericanos para la condonación de la deuda. Posteriormente, el Jubileo 2000 del Reino Unido trabajó con representantes del nuevo Gobierno democrático, incluidos senadores, el Vicepresidente Atiku Abubakar y el Presidente Obasanjo.

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En el Norte, el Jubileo 2000 retó a las IFIS en su decisión primero de incluir a Nigeria en la iniciativa de los HIPC por su extrema pobreza y después, sin explicación alguna, de eliminar al país de la lista. Estas decisiones arbitrarias se tomaron porque los acreedores no estaban dispuestos a cancelar grandes deudas (Nigeria debe 33 billones de dólares) y porque la democracia empezó a arraigarse en Nigeria, haciendo que el pago exacto de las deudas fuera más fácil que bajo regímenes militares previos. El Jubileo 2000 del Reino Unido guió una delegación para presionar a Stanley Fisher, director ejecutivo activo del FMI, con relación a la posible aproximación del FMI a Nigeria en abril de 2000; el Jubileo 2000 de Nigeria unió entonces sus fuerzas a las de cuarenta líderes africanos en mayo para retar a los países de la OCDE a utilizar la condonación de la deuda para «reducir los casos de malaria». Posteriormente, el jubileo 2000 de Nigeria organizó una manifestación y retó a Larry Summers, Secretario del Tesoro de Estados Unidos, en su visita a Abuja a principios de junio de 2000. De forma simultánea, la campaña británica ayudó a que se publicara un artículo del profesor J. Sachs en el Financial Times que respaldaba la defensa de Nigeria. Este movimiento ejerció una gran presión sobre políticos y funcionarios. Y el respaldo político de una gran mayoría de la opinión pública en el Norte dio mayor confianza al Gobierno nigeriano en sus negociaciones con los poderosos acreedores. Esta confianza se extendió a los líderes de Nigeria de otras naciones deudoras tanto en el G-7 como en la OUA.

10 LEGITIMIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL Creemos que tales oportunidades deben seguir siendo aprovechadas a través de la solidaridad Norte-Sur y de la coo-

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peración. Hay muchos retos en este tipo de trabajo que incluyen: primero, determinar la legitimidad de las ONGs en el Norte y en el Sur que proclaman hablar en nombre de la sociedad civil. Esta legitimidad debe establecerse en primer lugar, antes de que se puedan reclamar representatividades. A menudo, la legitimidad está debilitada por la práctica de ONGs del Norte de «escoger» representantes que además resultan ser sus socios y a los que ellos fundan. No hay mejor receta para subordinar a las ONGs del Sur a los intereses de sus fundadores en el Norte. Tampoco es algo poco corriente entre los individuos, incluso, entre pequeños grupos políticos, proclamar que hablan por y en representación de «Norte» o «Sur». Esto está a menudo lejos de la realidad. El Jubileo 2000 en el Reino Unido primero movilizó a gran parte de la sociedad, antes de proclamar ser representativos, y sólo basados en eso. No estábamos preparados para tratar con individuos o pequeñas organizaciones que no hicieran una campaña similar y movilizaran a la opinión pública a nivel de calle, pero que a pesar de ello proclamaban «representar el Norte/Sur». Ejemplos de la movilización de masas en torno al Jubileo 2000 en el sur incluyen campañas en Perú, Nigeria, Bolivia, India, Bangladesh, Uganda, Zambia y Ecuador. En el Norte, Gran Bretaña, Irlanda, Italia, España y Australia. También se llevaron a cabo campañas del Jubileo 2000 más discretas en Alemania, Austria, Países Escandinavos y Estados Unidos. A la hora de desafiar a las IFIS es vital para la sociedad civil, Norte y Sur, comunicarse de forma efectiva sobre la base de la igualdad. Las conversaciones Norte-Sur a menudo se ven secuestradas por vocales, en el caso de organizaciones poco representativas, muchas de ellas dominadas por hombres, aumentadas por el sectarismo y sin la visión de unir fuerzas uni-

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das para desafiar a instituciones internacionales poderosas cuyas políticas son desfavorables para los pobres. En los países pobres, los activistas locales a menudo encuentran difícil el hecho de adoptar una perspectiva global, sino que prefieren culpar a las élites locales de los pecados de sus patrocinadores financieros en el Oeste. Para muchos del Sur, su presidente, su primer ministro o su ministro de Economía son mayores enemigos que los políticos, funcionarios o instituciones en el Norte que controlan y manipulan de forma efectiva a su presidente, a su primer ministro y a su ministro de Economía. Este enfoque puede dificultar el desafiar a las instituciones basadas en el Norte. El Jubileo 2000 del Reino Unido, la organización fundadora, decidió no hablar «en nombre de» los del Sur o los pobres. Por el contrario, proporcionamos plataformas en el Norte para que los representantes del Sur expusieran sus argumentos. Tomamos la dirección política de los socios del Sur cuando decidimos pedir unas condiciones más severas para la cancelación de la deuda, pero para que esas condiciones se determinaran democráticamente en los países endeudados. En el Reino Unido evitamos «creernos Dios» mediante el apoyo de pequeñas iniciativas para conseguir la condonación de la deuda, o bien enumerando los países que requerían la cancelación de la misma. Mientras elaborábamos una lista guía, y como forma de destacar lo inadecuadas que eran las iniciativas de los acreedores, discutimos enérgicamente que las decisiones sobre la elegibilidad tenían que tomarlas árbitros imparciales.

11 DE GLOBAL A LOCAL Por un lado es cierto que las burocracias de las IFI están más allá incluso del control de sus propios accionistas, como se evi-

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dencia por la debilidad de Japón a la hora de influenciar la dirección política del «Washington Consensus» y de desafiar las cuotas de derecho al voto en el Fondo y en el Banco. Sin embargo, a menos de que el desafío a estas instituciones se devuelva a los Gobiernos nacionales y a los contribuyentes, creemos que habrá pocas esperanzas de cambio. El ejemplo más efectivo de tal desafío a las IFIS es el rechazo periódico del Congreso de los Estados Unidos de destinar fondos para el reabastecimiento del FMI. Como las ONGs se han negado a promocionar desafíos similares en otros Parlamentos nacionales, y en su lugar se han centrado en Washington, no hay otro cuerpo que se elija que tenga un poder equivalente sobre el FMI. Esta ausencia de desafíos abiertos y democráticos a su poder a escala nacional es lo que refuerza la confianza arrogante de muchos funcionarios del FMI y del Banco Mundial.

12 JUBILEO 2000: UN MOVIMIENTO MUNDIAL QUE LUCHA CONTRA LA INJUSTICIA Jubileo 2000 es un movimiento de millones de gente corriente decidida a luchar contra la injusticia de la deuda internacional. Nunca hemos asumido un rol en negociaciones multilaterales ni tampoco en el gobierno de instituciones mundiales. Sin embargo, sí que hemos desafiado a nuestros representantes electos a que den cuenta de acciones en nuestro nombre en los Consejos de estas instituciones. Hemos tomado la iniciativa y hemos expuesto las obras de estas instituciones. Hemos hecho que las decisiones tomadas por nuestros representantes elegidos sean transparentes. Hemos expuesto sus dobles normas. Hemos conseguido promesas de nuestros líderes y les hemos responsabilizado de ellas. Nuestra campaña ha tenido

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como principal objetivo una mayor justicia en las relaciones entre las naciones deudoras y los acreedores internacionales. Reforzando la voz de la sociedad civil en estos asuntos esperamos habernos acercado un poco más a la consecución de este objetivo.

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La lucha de los movimientos sociales contra la deuda externa en Brasil * Luiz Bassegio Secretario de El Grito de los Excluidos/as Continental. Secretario Nacional del Servicio Pastoral para los Migrantes en Brasil

Sumario 1. Para explicar el éxito de esta campaña hay que tener en consideración varios factores.—2. ¿Cómo vemos el ALCA?—3. El TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) y México.—4. Asociación con el Grito de los Excluidos/as.—5. Bibliografía.

RESUMEN En Brasil de 1997 a 2000 se desarrolló, la campaña «Jubileo Sur» con el lema «El rescate de las deudas sociales: justicia y solidaridad en la construcción de una sociedad democrática». Los movimientos y entidades trabajan para la integración regional de países y pueblos, en que los mercados y los capitales especulativos estén subordinados a instituciones capaces de hacer prevalecer la voluntad democrática y los intereses de los ciudadanos. Esto sólo será posible con una * El original ha sido escrito en portugués. La traducción del texto íntegro la ha realizado José Manuel Herrera Alonso.

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amplia participación de la sociedad en la definición de su proyecto de desarrollo. En definitiva es posible otra integración.

ABSTRACT From 1997 until now, developed in Brazil de Jubilee South campaign: «social debts recovery: justice and solidarity in the construction of a democratic society». Social movements and very diverse entities work for the regional integration of countries and people, where markets and speculative finance should be under control of institutions that guarantee the popular interest. This will only be possible with a broad social participation in the definition of its own development project.

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La campaña Jubileo Sur en Brasil se originó en la 3.ª Semana Social Brasileña, realizada en todo Brasil desde 1977 hasta el 2000. Esta campaña tuvo como lema «El rescate de las deudas sociales; justicia y solidaridad en la construcción de una sociedad democrática». Se realizaron más de 180 Semanas Sociales diocesanas y regionales en las que llegaron a participar unas 25.000 personas. A lo largo del proceso se identificaron 28 grandes deudas como la corrupción, la concentración de la propiedad de la tierra y de los medios de comunicación, el analfabetismo, la migración forzada, la falta de alojamiento, de salud y de educación. Caímos en la cuenta de que, además de la política cultural y de la esclavitud, una de las raíces profundas de las deudas sociales y de la creciente exclusión social era el pago al día de los intereses, amortizaciones y servicios de la deuda externa. En Brasil, la Campaña Jubileo 2000, que hoy se llama Jubileo Sur, ganó fuerza, impulso y, finalmente, despegó a partir del documento de Juan Pablo II, Tertio millennio adveniente, que en su número 51 decía: «Así, en el espíritu del Libro del Levítico (25, 8-28), los cristianos deberán hacerse voz de todos los pobres del mundo, proponiendo el Jubileo como un tiempo oportuno para pensar entre otras cosas en una notable reducción, si no en una total condonación, de la deuda internacional, que grava sobre el destino de muchas naciones.» (TMA, 51). A fin de entender mejor la relación entre deudas sociales y deuda externa, en 1998 se realizó en Brasilia un Simposio de la Deuda Externa. El Simposio manifestó que era necesaria la cancelación de la deuda externa por ser ilegítima e injusta, y, sobre todo, que era necesario cocienciar a la población y movilizarla a

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fin de conseguir la interrupción de la actual política económicofinanciera. En consecuencia, se organizó, en 1999, el Tribunal de la Deuda Externa, que congregó cerca de 2.000 participantes de más de 15 países. Entre otras conclusiones, el Tribunal demostró que «la deuda externa brasileña, por haber sido generada al margen de los procesos legales nacionales e internacionales, sin consulta a la sociedad, por haber favorecido casi exclusivamente a las élites en detrimento de la mayoría de la población, y por herir la soberanía nacional, es injusta y no puede mantenerse ética, jurídica ni políticamente». Excluido. El Tribunal destacó también la necesidad de una moratoria, de la ruptura con el FMI —Fondo Monetario Internacional— y de una reestructuración de las deudas en base a los resultados de una auditoría y en la afirmación de la soberanía nacional. Las Semanas Sociales, el Grito de los Excluidos/as, el Simposio de la Deuda Interna y el Tribunal sólo pudieron realizarse gracias a una gran colaboración entre las Iglesias, Pastorales Sociales, Cáritas, Consejo Nacional de las Iglesias Cristianas, Coordinación Ecuménica de Servicios, Movimiento de los Sin Tierra, Central de Movimientos Populares, Central Única de los Trabajadores, Movimiento de los Pequeños Agricultores, Movimiento de los Afectados por Pantanos, Confederación Nacional de los Trabajadores en Educación, Instituto de Abogados de Brasil, Unión Nacional de Estudiantes, Confederación de los Trabajadores en la Agricultura, etc. El 7 de septiembre de 2000 se realizó un plebiscito sobre la Deuda Externa en 3.500 municipios, implicando en su organización a más de 100.000 personas. Su objetivo era «consultar a los brasileños adultos para que votasen y manifestasen su opi-

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nión a propósito de la situación de la deuda externa e interna de Brasil». De los 6,3 millones de personas que votaron, el 93,6 % dijo que el Gobierno no debería mantener el acuerdo con el FMI; el 95,6%, que no se puede pagar la Deuda Externa sin que previamente se realice una auditoría pública de la misma, tal como está previsto en la Constitución brasileña de 1988, y el 95,6% dijo que no se puede pagar la Deuda Interna a los especuladores, usando (para ello) gran parte del presupuesto público. No podemos dejar de destacar la íntima relación de la campaña de la Deuda con el Grito de los Excluidos/as, que tiene animadores distribuidos en más de dos mil municipios. Según la coordinación, se alcanzaron los objetivos propuestos, que eran: el de incluir en la agenda política nacional el tema de las deudas y el acuerdo con el FMI, realizar un trabajo masivo de concienciación política y promover una manifestación contra la política económica del Gobierno.

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PARA EXPLICAR EL ÉXITO DE ESTA CAMPAÑA HAY QUE TENER EN CONSIDERACIÓN VARIOS FACTORES

Fue plural y social y políticamente democrática. No se forzó a nadie a dejar de lado sus puntos de vista, se admitía la pluralidad; se supo aprovechar todos los espacios: contactos con los poderes públicos, los partidos y los medios de comunicación. Resultó un gran momento de educación política, se discutió la política del Gobierno y las alternativas que existían para el país; se unió el tema de deuda pública con las «deudas sociales», demostrando que la primera se paga a costa de la otra.

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La experiencia demostró que es posible debatir temas con pocas personas, ampliar el debate a muchas y transformar todo eso en una gran movilización política. También se pusieron de manifiesto los errores en la formación política de miles de militantes, que sólo en esta oportunidad llegaron a tomar conocimiento del tema. Quedó claro que esta es una causa justa y que se puede realizar una gran campaña con pocos recursos. Es importante recordar que el proceso no se acabó con el plebiscito; la colaboración continúa a través de los siguientes proyectos: Auditoría Ciudadana de la Deuda, Tribunales Regionales de la Deuda Interna y de las Privatizaciones, con la participación en los Presupuestos Participativos y en los Consejos Municipales. El trabajo continúa —articulado con la Campaña Jubileo Sur— con el Tribunal Internacional de la Deuda Externa, en el Foro Social Mundial, de febrero de 2002, en Porto Alegre (Brasil), y en la preparación del Plebiscito del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). En Brasil, el Plebiscito del ALCA se realizará del 2 al 7 de septiembre de 2002, articulado con el Grito de los Excluidos. En el resto de países de las Américas el Plebiscito se realizará entre septiembre de 2002 y abril de 2003, respetándose las fechas más significativas de cada país. La articulación y la organización de estas diversas iniciativas se consigue con una coordinación nacional compuesta por representantes de las diversas entidades implicadas, que, en general, son de nivel nacional. Existe también una Secretaría nacional que se articula con las coordinaciones regionales y con

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las coordinadoras de las diversas redes de movimientos sociales comprometidas. Por ejemplo, todas las pastorales sociales de todo el ámbito brasileño comprometieron sus bases en la organización del Plebiscito de la Deuda Externa. En el caso del Movimiento de los Sin Tierra, ocurre lo mismo; se implican no sólo la coordinación nacional del MST, sino también las regionales y, principalmente, los grupos de base. Así, el material producido por la coordinación nacional de la Campaña del Jubileo es asumido por las diversas redes, que a su vez lo hacen llegar a todos los grupos de base.

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¿CÓMO VEMOS EL ALCA?

Es mucho más que la liberalización de los intercambios, que es lo que se nos da a conocer. En el fondo se trata de una necesidad de la economía norteamericana y del capitalismo internacional que están pasando por una crisis estructural sin precedentes y que sólo conseguirán salir de ella mediante la expansión de su poder a otros mercados. Lo expresan bien las palabras del presidente Bill Clinton cuando dijo: «Somos el 4% de la población del mundo y controlamos el 22% de su riqueza. Si queremos mantener esta porción de riqueza, necesitamos vender al 96% restante». Las razones que nos llevan a tomar posición contra la implantación del Área de Libre Comercio son diversas, y entre ellas destacan: — El ALCA acelerará la degradación del medio ambiente, la pérdida de la soberanía sobre la biodiversidad y la soberanía alimentaria. Es un proyecto estratégico que pretende consolidar el poder de Estados Unidos.

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— Se trata de una imposición, no de un proceso de negociación; se está negociando en ausencia de la población. — Es nefasto para el desarrollo de los países emergentes. Sólo garantiza los intereses del gran capital transnacional norteamericano, sin tener en cuenta las desigualdades. — Discrimina al extranjero en la medida en que el tema migratorio está totalmente ausente y se penalizará la circulación de mano de obra. — La opinión pública queda totalmente al margen de las negociaciones, que quedan en manos de técnicos y burócratas. — Rebajará aún más los derechos de los trabajadores, garantizando la más absoluta libertad al capital; las leyes laborales «se flexibilizarán», los sueldos irán a la baja y las jornadas de trabajo podrán ser ampliadas. — Avanzará la privatización de los servicios sociales y de la sanidad. — Provocará la desindustrialización de Brasil, que podrá ser transformado en colonia agrícola; pondrá en riesgo la agricultura nacional ya que, tanto el comercio agrícola como las industrias agroalimentarias, pasarán a ser totalmente controladas por empresas norteamericanas, dejando al margen la agricultura familiar. — Se acelerará la destrucción de la identidad cultural, a través de los medios de comunicación y la imposición de modelos de consumo. — Se privilegiará la mercantilización, lo que, sobre todo, representará un enorme riesgo de «biopiratería» para la rica biodiversidad brasileña (Brasil posee 23% de la bio-

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diversidad del planeta). ¡Pensemos en lo que será de la cuenca del Amazonas!

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EL TLCAN (TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE) Y MÉXICO

En cuanto al mercado común, una cosa es lo que se dice y pregona y otra bien diferente la realidad que viven los trabajadores mejicanos. La economía mejicana pasó a ser controlada por las grandes empresas norteamericanas, con consecuencias sociales desastrosas y con una agudización de la desigualdad social hasta niveles brutales.El número de mejicanos que ganan menos que el salario mínimo aumentó en un millón. Por otro lado, ocho millones de familias mejicanas pasaron a ser más pobres: antes de las políticas neoliberales, el 49% de los mejicanos vivía en la pobreza. Hoy la pobreza llega al 75% de la población. En el año 2000 se destruyeron 200.000 puestos de trabajo en el sector privado. La situación de los trabajadores (mujeres en su mayoría) de las industrias maquiladoras instaladas por firmas norteamericanas en la frontera con México nos da una idea de lo que nos traerá el ALCA: sueldos por debajo del mínimo, jornadas de más de 12 horas, ausencia de protección legal, limitación de la actuación sindical, condiciones insalubres de trabajo, aumento del trabajo infantil, además de altos índices de paro. La verdad es que las políticas de ajuste neoliberal lo que globalizan es la miseria y no el progreso, la dependencia y no la soberanía, la competitividad en lugar de la solidaridad. Tales políticas consiguen que, aunque nunca la Humanidad haya producido tantas riquezas ni haya tenido acceso a tan-

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tos recursos tecnológicos, con la posibilidad de acabar con el hambre y el paro, nunca tantas personas han sido obligadas a emigrar hacia países del Primer Mundo buscando sobrevivir. Para el capital financiero no se admiten fronteras, pero para los trabajadores se levantan muros que dividen (separan) los países ricos de los países pobres.

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ASOCIACIÓN CON EL GRITO DE LOS EXCLUIDOS/AS

El Grito de los Excluidos/as nació en Brasil en 1995, a partir de la Campaña de la Fraternidad de la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil. Desde el comienzo, se construyó con una amplia gama de movimientos sociales. El primer año se realizó en 170 ciudades; el segundo, en 300; el tercero, en 700; el cuarto, en 1.000; el quinto, en 1.300; el sexto, en 1.700, y en 2001, en 2.000 ciudades, en conjunto con el Plebiscito de la Deuda Externa e Interna. Representa una gran manifestación popular de alerta y de denuncia de las desigualdades sociales, de la concentración de la renta y de la riqueza, de las políticas de privatización de los servicios públicos y de los programas de ajuste estructural impuestos por las instituciones multilaterales como el FMI. el BM (Banco Mundial) y la OMC (Organización Mundial del Comercio). Es una nueva forma de manifestarse que no crea nuevas estructuras, en la que los protagonistas son los excluidos, y en la que se estimula la creatividad y las manifestaciones culturales propias de cada región. A partir de 1999, El Grito se extendió por América Latina y se realizó en 12 países. En 2001 llegó a cerca de 20 países de las

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Américas y del Caribe, siguiendo con el lema «Por Trabajo, Justicia y Vida». En este contexto continental, el Grito tiene los siguientes objetivos: luchar para superar todas las formas de exclusión social; denunciar el modelo neoliberal excluyente y perverso, que amenaza y destruye la vida y el medio ambiente; fortalecer la soberanía de los pueblos y la defensa de la vida; rescatar las deudas sociales y luchar por el «no pago» de la deuda externa; luchar contra todas las formas de migración forzada, contra la xenofobia y contra el racismo. Se orienta por los siguientes ejes: denunciar la realidad: deuda externa, desigualdades sociales, opresión, falta de democracia, paro, etc.; dar la palabra a las aspiraciones: vida, trabajo, dignidad, justicia, paz, democracia y solidaridad; articular fuerzas: en términos de espacios (local, nacional, sub-regional e internacional) y de procesos organizativos (movimientos, plataformas, redes, etc.). En la actualidad, El Grito, luchando por la soberanía de los pueblos, convoca a todas las organizaciones populares, sociales, sindicales, anti-racistas, de mujeres, eclesiales, etc., para que intensifiquen el trabajo de base, de concienciación y de movilización; para que participen activamente en las iniciativas en curso, no sólo en El Grito de los Excluidos/as, sino también en todas las manifestaciones públicas contra la OMC el FMI y el BM , contra la puesta en marcha del ALCA y contra la dominación de los Gobiernos de los países ricos. Nuestra gran tarea es la deslegitimación ideológica del discurso neoliberal. Es preciso negar toda legitimidad a la retórica neoliberal dominante, que se presenta como la más adecuada para el presente y la única capaz de generar un Documentación Social 126 (2002)

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futuro mejor. Se ha de afirmar, con fuerza y convicción, que el modelo neoliberal es incapaz de crear una «buena» sociedad. Es necesario deslegitimar el principio de competitividad y afirmar que la prioridad no es la competitividad sino la solidaridad. En conclusión, es posible otra integración. En este sentido los movimientos y entidades trabajan para la integración regional de países y pueblos, en que los mercados y los capitales especulativos estén subordinados a instituciones capaces de hacer prevalecer la voluntad democrática y los intereses de los ciudadanos. Esto sólo será posible con una amplia participación de la sociedad en la definición de su proyecto de desarrollo. Por ello, en las Américas y en el Caribe, el Grito se articula con varias Dinámicas Continentales, principalmente con la Marcha Mundial de las Mujeres, con la Campaña Jubileo Sur, con la Alianza Social Continental y con la Coalición de la Lucha por los Derechos de los Inmigrantes Indocumentados en Estados Unidos.

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BIBLIOGRAFÍA

1.

JOÃO PAULO II: Carta Apostólica TMA, Edições Paulinas, 1994.

2.

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4.

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5.

TAMAYO, Eduardo: «Da Década Perdida à Década da Exclusão Social», Revista da ALAI, julho de 2000.

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La lucha de los movimientos sociales contra la deuda externa en Brasil

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BASSEGIO, Liuz: Grito dos Excluídos/as - Em Busca de Independência e Soberania, mimeo, 2001.

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8.

Proclama do Grito dos Excluídos/as - Por Trabajo, Justicia y Vida. 2001, mimeo.

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La evolución de la deuda externa en el Estado español David Llistar i Bosch Coordinador del Observatorio de la Deuda en la Globalización. Cátedra UNESCO de Tecnología, Desenvolupament Sostenible, Desequilibris i Canvi Global a la UPC

Sumario 1. Introducción.—2. Los bancos españoles.—3. El Gobierno y la Administración pública española. 3.1. La magnitud de la deuda pública bilateral. 3.2. La generación de la deuda bilateral. 3.3. La evolución de FAD y CESCE.—4. España y las Instituciones multilaterales. 4.1. El Estado español y la Iniciativa HIPC.—5. El Estado español y la UE. 5.1. ¿Qué peso tiene el Estado español en relación al resto de los países acreedores?

RESUMEN Se analiza en este artículo la evolución del Estado español como acreedor y generador de deuda, en este caso deuda estrictamente financiera, a cuenta de los países de la Periferia del sistema financiero internacional. Curioso resulta observar que el perfil español se mueve en treinta años desde una economía deprimida y receptora de ayuda, hasta una economía relativamente próspera e inmersa hoy en una expansión con los destellos agresivos propios de los nuevos ricos. Revisaremos aquí la evolución de los bancos españoles (deuda privada) desde la internacionalización de la economía española. Situa-

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remos el carácter acreedor actual de la Administración española (deuda pública bilateral), para luego recorrer la historia de los instrumentos que han generado con los años esta importante deuda, en particular los créditos FAD y la deuda CESCE. A continuación analizaremos brevemente la participación de España en las instituciones financieras multilaterales y su papel en la Iniciativa HIPC. Y para concluir, compararemos al Estado español con el resto de países miembros, acreedores, por supuesto, de la UE. ABSTRACT The article analyses the evolution of Spain as a creditor, in this case strictly financial debt, with the periferic countries of the international financial system. It is odd to see that the Spanish profile goes in thirty years from a help receiver and depressed economy to a quite successful economy now in expansion but with some aggressive glimmers typical of the new rich countries. We want to review the evolution of the Spanish banks (private debt), and the internalisation of the Spanish economy. We put in place the current creditor profile of the Spanish Administration (bilateral public debt), we describe the history of the instruments that have generate this important debt, in particular FAD credits and CESCE debt. We will also analyse the Spanish participation in the multilateral financial institutions and its role in the HIPC initiative. To finish, we will compare Spain to other EU member countries.

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INTRODUCCIÓN

Es sabido que el Estado español no se incorpora al reducido grupo de los países ricos hasta hace relativamente pocos años. En concreto el Banco Mundial lo «gradúa» en 1977, dos años después de la muerte de Franco, considerándolo no apto para recibir financiación concesional. Y no es hasta 1988 que España se incorpora, aunque lo haga por la puerta trasera, a los países cofinanciadores de los proyectos del Banco Mundial en el mundo. A su vez, la OCDE considera al Estado español no apto para recibir ayuda al desarrollo en 1983, la UE integra a España en el año 1986, y el CAD (comité de donantes) lo hace en 1991. Con todo, España se ecualiza progresivamente con los países más prósperos y va mutando sus actuaciones políticas hacia las de un país capitalista y capitalizado. En ese sentido, el Estado español pasa en menos de 25 años de ser receptor de financiación y deudor, a ser vendedor de financiación y acreedor. Si observamos que ese mismo período coincide con el proceso más evidente de la globalización capitalista, podremos decir que el Estado español ha vivido «una dulce globalización». Al menos si se la compara con los resultados que esa globalización ha tenido sobre la mayoría de los países del mundo. Será pues misión de este artículo aportar luces a la evolución de la corta, pero no menos significativa vida de España como acreedora internacional del Sur. Lo haremos mediante el análisis de la evolución de los distintos actores involucrados [bancos, Gobiernos españoles, Gobiernos del países del Sur, IFM (1)], de (1) Instituciones Financieras Multilaterales.

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los instrumentos generadores de deuda (CESCE, FAD) y de las cifras en relación a la coyuntura económica y política mundial. El Estado español a finales de 2000 era acreedor de 12.080 millones de euros, mientras que la banca española, según el último de los cálculos disponibles (1996, según la OCDE), lo era de 19.445 millones de euros. Esta última cifra a día de hoy, vista la «implacable» expansión de la banca española por América Latina, es posible que haya crecido de forma considerable.

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LOS BANCOS ESPAÑOLES

La banca comercial española, en el problema de la deuda exterior de los países del Sur, genera deuda a partir de tres fuentes: 1. La participación de la banca española en créditos sindicados a Gobiernos latinoamericanos a lo largo de los 70 y primeros 80. En este sentido su papel es asimilable al del conjunto de la banca comercial. 2. Operaciones de crédito a la exportación con y sin garantía pública. En las operaciones con cobertura de la CESCE, el banco financiador de la operación que ha sido impagada por una empresa de un país sin liquidez mantiene en su poder una parte de la deuda. Si bien en la actualidad CESCE indemniza hasta el 97% al banco o entidad implicada, no siempre ha sido así, y en el pasado las indemnizaciones han sido sensiblemente inferiores, a lo que se puede añadir en ocasiones diferencias de tipo de cambio que han fijado las indemnizaciones en términos reales alrededor del 80%. Resultado de ello, los bancos tienen en su poder lo que podríamos llamar deudas residuales de ope-

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raciones comerciales fallidas. Véase en el siguiente apartado el mecanismo completo en el que actúa CESCE. 3. Operaciones de conversión de deuda por operaciones de inversión privada, en especial en los grandes países latinoamericanos. Diversos bancos españoles se han implicado en este tipo de iniciativas mediante los «debt-equity swaps» (2). La evolución en el tiempo del papel de la banca española ha sido similar a la del resto de la banca mundial. En el comienzo de la crisis de la deuda, los bancos más importantes se vieron en situaciones de riesgo por los impagos de créditos sindicados. Se vieron implicados en la política de nuevo dinero de los primeros planes diseñados por el FMI, con el firme respaldo de la banca norteamericana. A pesar de que la banca española propuso en varias ocasiones poner freno a la citada política, capitalizar los intereses y tratar los stocks de manera unitaria, esto no se llevó a cabo hasta el último tercio de la década de los 80. El Banco de España, de acuerdo con las directrices de los planes Baker, hacía las recomendaciones pertinentes a los bancos comerciales para no desmarcarse unilateralmente de estas políticas. Los bancos, por su parte, muy pronto dejaron de ver con buenos ojos esa política y el Banco de España tuvo que ofrecer algunos incentivos, en particular la exención fiscal en las provisiones. El Banco de España a través de sucesivas circulares estableció una serie de criterios de riesgo país. En el momento del préstamo se fijaba un porcentaje a provisionar como pérdida según el grupo en que cada país estuviese situado. Se discriminaba entre: (2) Los más importantes bancos españoles, como el Banco Español de Crédito o el Banco Exterior, entre otros, participaron en operaciones de esta índole en Chile, Venezuela o México a comienzos de la década de los 90.

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— 1.º Países OCDE - sin provisión. — 2.º Países no OCDE pero solventes (provisión del 1,5%). — 3.º, 4.º y 5.º Países morosos con mayor riesgo a medida que se subía en el grupo (la provisión variaba entre el 50 y el 90%, según el grupo). — 6.º Países que repudiaron oficialmente la deuda (provisión del 100%). La provisión de riesgo de insolvencia no existió nunca para los países del grupo segundo (se trataba de países exportadores de capitales y en muchos casos prestamistas de España, como Kuwait) y tampoco para los del grupo sexto (pues ningún país repudió oficialmente su deuda a pesar de que Alan García en Perú y Fidel Castro en Cuba así lo manifestaron públicamente). Así, los países que nos interesan están agrupados en los grupos 3, 4 y 5. Pues bien, el Banco de España, para conseguir el respaldo de los bancos en su política de continuar realizando préstamos, trató de compensarles y consiguió del Ministerio de Hacienda la exención fiscal de las mencionadas provisiones. Con esto, el banco reduce sus beneficios antes de impuestos, con lo que su liquidación del Impuesto de Sociedades le resulta menor y consigue un ahorro neto. Lo que conseguía esta medida finalmente es que el Ministerio de Hacienda «pagase» una parte del préstamo que se hacía a estos países. Así, antes de comenzar a cobrar la devolución, el banco ya había obtenido unos ingresos importantes fruto de esa exención fiscal (3). Pero conforme los coeficientes de provisión fueron incre(3) ATIENZA, J.: La deuda externa y los pueblos del Sur. El perfil acreedor de España. 2ª Edición. Cáritas, Confer, Justicia y Paz, Manos Unidas. Madrid, 2000.

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mentándose hasta llegar al 90% el Ministerio de Hacienda decidió limitar la exención al 50% del total del préstamo, con total independencia del porcentaje de la provisión. Una vez que se puso fin a la política de más préstamos y se capitalizaron los intereses para tratar el monto global, aparecen los instrumentos de conversión y, con el Plan Brady (que, principalmente, era un plan para el alivio de la deuda comercial) el problema se traslada a los mercados secundarios a través de los bonos, con lo que el problema se diversifica y su magnitud se reduce. En el caso de los nuevos préstamos, su elevada provisión inicial reducía el riesgo futuro. En la década de los 90 la banca ha seguido acumulando deudas de importes poco importantes por las operaciones de crédito a la exportación, al tiempo que se ha involucrado en algunas operaciones de canje de deuda por inversiones o en algunos programas de conversión. El problema para el sector bancario ha quedado en la actualidad diluido. El impacto negativo de los impagos fue asimilado hace tiempo y ahora se están cobrando viejas deudas provisionadas en su mayor parte, que se convierten de inmediato en beneficios netos del banco. De cualquier modo, hay que señalar que el interés de la banca comercial española por los países de la Periferia del sistema económico sigue estando relacionada principalmente con América Latina. Desde sectores de la banca se está tratando de conseguir por parte del sector público alguna variación en el trato que reciben; en concreto se ha propuesto recientemente que el Estado compre los porcentajes residuales de las operaciones de CESCE para que los bancos puedan evitar acudir a las reuniones del Club de Londres a negociar cantidades muy reducidas tras los acuerdos del Club de París. Hasta el momento dicha propuesta no ha sido aceptada por la Administración.

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EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA

3.1. La magnitud de la deuda pública bilateral Según el Ministerio de Economía, a finales de 2000 el total de la deuda bilateral oficial española a largo plazo de 86 países que son deudores de la Administración pública española ascendía a 12.080 millones de euros (10.870 millones de dólares EEUU). De la cifra mencionada, aproximadamente el 50% se genera por los fallidos indemnizados por la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, CESCE, y el otro 50% es deuda FAD concesional (computada como Ayuda Oficial al Desarrollo) (4). La deuda bilateral española a largo plazo representa aproximadamente el 2% del total la deuda bilateral a largo plazo del conjunto de los países empobrecidos, total que

Deuda por regiones en España África Subsahariana, 18%

África del Norte, 21%

Asia, 14% Oriente Medio, 4% Europa del Este, 10%

América Latina, 33% FUENTE: Elaboración del Observatorio de la Deuda en la Globalización (5) a partir de datos de CESCE, ICO y MinEco. Datos a 31-12-2000 en millones de euros. (4) La «deuda concesional» procede de préstamos «concesionales» o «blandos»; estos créditos tienen unas características, en principio, más ventajosas que los créditos de mercado. (5) www.debtwatch.org.

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asciende a 532.800 millones de dólares (592.000 millones de euros). Por otra parte, si se compara el total de deuda de la que el Estado español es acreedor con su PIB del 2000 (aproximadamente 590.100 millones de dólares) resulta que el monto de la mencionada deuda equivale a un 1,84% de su PIB.

3.2. La generación de la deuda bilateral Dos son los mecanismos que generan deuda de los países de la Periferia con la Administración española (aunque existan otros como el CARI (6), mucho menos importantes en su capacidad de generarla): la deuda CESCE y la deuda FAD. Antes de estudiar su evolución durante la «dulce globalización» española, y aun cuando son mecanismos muy parecidos a los que existen en otros países de la OCDE, vamos a describirlos muy sintéticamente. Los créditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo) (7) son créditos blandos dirigidos sólo a los países empobrecidos, pero que están condicionados a ser consumidos en bienes y servicios suministrados por compañías españolas. Es decir, que por un lado sus términos financieros (tasa de interés, períodos de amortización y de carencia) son mucho mejores que los que otorgan los bancos privados, lo que favorece la obtención de liquidez en los países de la Periferia cuando tal vez no la encontrarían por otros medios, mientras que sin embargo, al estar obligados gastarse en servicios y productos de empresas espa(6) Contrato de Ajuste Recíproco de Intereses. (7) www.ico.es.

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ñolas, descapitalizan y distorsionan las economías de estos países, haciéndolas más vulnerables. Los FAD, junto a los demás «ODA credits» de otros países del CAD, son frecuentemente la única forma de financiarse para los PEAE (Países Pobres Altamente Endeudados). CESCE, la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, es una empresa mitad de la Administración central mitad del sector financiero privado español, que «…ofrece una amplia gama de productos que permiten a la empresa cubrir la práctica totalidad de los Riesgos Políticos y Comerciales a los que se ven expuestas las empresas en sus operaciones comerciales y de inversión internacionales (operaciones de exportación, ventas en el mercado nacional, inversiones en el exterior, resolución de contratos, obras y trabajos en el extranjero, ejecución de fianzas, operaciones de compensación, “project finance”, etc.)» (8). En definitiva, CESCE es la versión española de las llamadas «ECAS» (9), compañías públicas de seguros, creadas en los países del Centro del sistema económico internacional para promover la salida al extranjero de sus empresas locales, a través de asumir las primeras los riesgos de las segundas. El mecanismo de generación de deuda CESCE funciona del siguiente modo: cuando una empresa española va a realizar una operación comercial con una empresa extranjera donde existe un cierto riesgo, la Argentina, por ejemplo, la primera puede cubrirse ante la posibilidad de que la operación resulte fallida. Para cubrirse, entonces presentará el proyecto a CESCE y a un banco financiador, que deberán darle el visto bueno. Si ello sucede, el banco financiador esperará a que se realice la (8) www.cesce.es. (9) ECA= Export Credit Assistance.

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operación comercial para avanzarle a la empresa española todo el monto de la operación, aunque la empresa argentina no haya desembolsado el pago de la operación. La empresa española en ese momento sale siempre satisfecha de la operación, y es el banco español el que debe cobrar a la empresa argentina mediante un banco intermediario ubicado en la Argentina. Si por motivos políticos o comerciales, como los que han sacudido recientemente a la Argentina, el pago se viera afectado y pudiera considerarse fallido, entonces es cuando CESCE haría saltar su resorte: CESCE debería pagar hasta un máximo del 97% (o según lo acordado) del total de la operación al banco financiador, mientras que ese mismo banco asumiría el restante 3%. En otras palabras, la deuda con la empresa española quedaría cubierta en un pequeño porcentaje con el banco (se genera deuda privada) y en un alto porcentaje por CESCE (deuda pública). Por ello podemos decir que una parte de la deuda entre empresas privadas se estataliza de manera automática a través de la intervención de CESCE.

3.3. La evolución de FAD y CESCE La economía española crece a una media del 8% durante la primera mitad de los setenta, momento en el que empiezan a darse los primeros destellos de internacionalización de la economía española, en concreto algunas operaciones de crédito a la exportación vehiculadas por empresas y bancos comerciales españoles. Es en 1972 cuando para respaldar tales operaciones aparecen en escena la Compañía Española de Seguros a la Exportación, y en 1977 cuando se crea el Fondo de Ayuda al Desarrollo (al mismo tiempo que el CAD sorprendentemente continúa considerando a España como país en vías de desarrollo).

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La emisión de los créditos FAD crece sobremanera, año tras año, en la medida que la economía se va internacionalizando y van preveyéndose nuevas áreas geoestratégicas, hasta llegar a 1991, momento en que se alcanza su máximo histórico (10). De ahí la curva decrece hasta hoy. A su vez, si nos fijamos en los términos financieros de los créditos, éstos progresivamente se van «ablandando» (11). ¿Por qué decrecen los FAD? Entre las principales razones de esta tendencia apuntamos a tres motivos, el último de ellos definitivo: que las propias instituciones financieras internacionales (FMI y BM) obligan a los PEAE, economías ya de por sí bastante resfriadas, a no endeudarse más; en segundo lugar, a que el llamado «Consenso de la OCDE» y su «Reforma de Helsinki» condicionan a los países enriquecidos a no intervenir a favor de sus empresas mediante condicionalidades impuestas al uso de sus créditos, es decir, a practicar menos el «keynesianismo a distancia», y tercero y más concluyente, que los cobros de los créditos FAD prestados años atrás realimentan al Fondo junto a las nuevas emisiones y no se hace necesario avituallarlos en demasía puesto que manteniéndolos constantes se produce un efecto de bola de nieve. Por lo que respecta a los créditos a la exportación con cobertura CESCE, crecen durante los años 80 y también durante los 90. Sin embargo, y en base a lo que nos interesa, se observa en los datos un cambio importante en la tendencia del balance entre el pago de indemnizaciones y los recobros. En 1996, efectivamente, CESCE deja de ser una compañía deficita(10) Año 1977, 5.413 millones de pesetas; 1991, 109.583 millones; 1998, 77.237 millones de pesetas. Las cifras se refieren a asignaciones presupuestarias, y no a los desembolsos finalmente realizados. (11) Se observa durante los últimos años una tendencia a fijar los créditos en un 1-2% de interés, 30 años de amortización y 10 años de carencia.

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ria y pasa a tener beneficios (12), preveyéndose que CESCE va a amortizar su esfuerzo inicial para dentro de pocos años. No en vano el sistema financiero internacional está consiguiendo exprimir hasta la última gota la capacidad de pago de los PEAE, sin importar que conlleve la pauperización más clamorosa de su población civil. De cara al futuro, CESCE posiblemente consolidará aún más su presencia. Los atentados de Nueva York o incluso la crisis argentina, han afectado a muchas compañías de seguros privadas que no aprovisionaron lo suficiente, con lo que es previsible un encarecimiento general de los seguros. Ello dejaría automáticamente huérfanas a muchas operaciones o inversiones privadas realizadas con créditos de «baja calidad» y reforzaría la posición relativa de las ECAS en los países de la Periferia, con lo que ello significa para CESCE. Por último, si bien CESCE siempre ha cubierto a empresas españolas con sede en el territorio español, se plantea últimamente como respuesta a las presiones de las grandes compañías españolas el asegurar directamente a las filiales de estas empresas españolas en el extranjero. Ello comportaría que la banca española financiara también directamente a las filiales de empresas españolas, una nueva suerte de inmunización para el capital contra el control de los Estados y sus fronteras, que alejaría más todavía el juego del capital del control democrático de la ciudadanía. Cabe decir que la evolución del dólar ha beneficiado por supuesto a CESCE y FAD en detrimento de los deudores, por haber generado todos ellos deudas que deben pagarse en la divisa norteamericana, que, como cabía esperar, ha subido apenas sin pausa. (12) ATIENZA, J.: La deuda externa y los pueblos del Sur. El perfil acreedor de España. 2.ª Edición. Cáritas, Confer, Justicia y Paz, Manos Unidas. Madrid, 2000, o www.debtwatch.org.

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ESPAÑA Y LAS INSTITUCIONES MULTILATERALES

Desde que en 1960 el Generalísimo Franco solicitara la entrada en el Estado español de una misión internacional del Banco Mundial para que estudiara sus posibilidades de desarrollo y la consiguiente emisión del informe en 1962, han nacido muchos personajes y procesos. El aislamiento internacional al que estaba sometida la España de Franco se rompió, entre otras muchas causas, por la entrada del país en las instituciones de Bretton-Woods (FMI, BM y GATT). El BM proveería a la Administración de la Dictadura española más a algunas empresas del sector privado español de una ristra de grandes créditos dirigidos a la financiación de grandes proyectos (por ejemplo, la ampliación y mejora de la red de carreteras en 1963 o la modernización de la red ferroviaria de RENFE en 1964) (13). En un primer inicio, la cantidad que España asignó al BIRF fue de 100 millones de dólares de los que se debieron desembolsar el 20% como capital de garantía. A partir de 1988, el Estado español abre sus mercados de capitales a las emisiones del Grupo del Banco Mundial y se incorpora de esta manera al cartel de los países financiadores. La cuota de participación de España en el Grupo va aumentando paulatinamente a medida que la economía española se consolida y se expande. Es más, es durante aquellos momentos en que los Gobiernos dilucidan la sutil vinculación entre contribuir activamente a las instituciones financieras multilaterales y meterse y/o controlar los mercados emergentes de los países por industrializar, que éstos intentan repromocionar la presencia española en aquellos organismos (14). (13) JOAQUIM MUNS: España y el Banco Mundial. Relaciones 1958-1994. Ediciones Mundi-Prensa, Barcelona, 1994. (14) 6 de febrero de 1997: «El presidente del Banco Mundial realiza una visita oficial a España. Rato firma un acuerdo con Wolfensohn para cofinanciar proyectos del Banco Mundial. Las inversiones cos-

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4.1. El Estado español y la Iniciativa HIPC No obstante, es la actitud de los Gobiernos españoles y su postura e influencia en el seno del FMI, del BM o de algunos bancos regionales en torno a los países empobrecidos la que más nos preocupa. Veamos en las cifras algunas pistas para evaluar dicha actitud. La Administración española ha respaldado la Iniciativa HIPC desde su formulación en 1996 en Lyon. Idéntica cosa ha hecho con la otra iniciativa del G-7 lanzada en junio de 1999 en Colonia, la HIPC II, por no haber tenido la primera iniciativa éxito alguno. Como otros países acreedores ha aportado fondos a un fondo fiucidario específico para Bolivia, pero no ha desembolsado cantidad alguna al fondo general para la iniciativa. El único compromiso de España sería en principio asumir la reducción de la deuda externa de los países incluidos en la iniciativa en el marco del Club de París y realizaría una aportación a la reducción de la deuda multilateral proporcional a su presencia en el accionariado de las Instituciones Financieras Internacionales. Esto se traduce en una condonación de deuda bilateral para 26 países por un valor nominal de 600 millones de dólares (15) (entre el 90 y el 100% de su deuda anterior a la fecha de corte), lo que supone alrededor tan sólo del 35% de la deuda total que los países elegibles para la iniciativa HIPC mantienen con el Estado español. Asimismo, y como aportación española para la reducción de la deuda multilateral, se deberán aportar entre 100 y 130 millones de dólares (en parte con recursos dirigidos a las Instituciones Financieras y aportaciones adicionales canalizadas teadas con fondos españoles se licitarán sólo entre empresas españolas. (...)». FUENTE: http://www.mineco.es/GABINETEP/Ministro/1997/ Aclaración: El Ministro de Economía es en el Estado español el máximo representante español en las IFMs. (15) FUENTE: FMI y Banco Mundial 2001.

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por la Comisión Europea, sumando los esfuerzos de los países miembros de la UE, a través del Fondo Europeo de Desarrollo) (16). Sin embargo, la lenta evolución de los países en el seno de la Iniciativa reduce a un poco más de la mitad —en torno a 330 millones de dólares en términos de VAN— el coste para España de la HIPC II de los países en el punto de decisión al final del año 2000 (Bolivia, Mozambique, Honduras, Uganda, Mauritania, Senegal, Tanzania y Burkina Faso). Esta cifra supone el 5,4% del coste total soportado por los acreedores bilaterales oficiales. En definitiva, el Estado español no se desmarca en ningún aspecto de la actitud acartelada, doble-discursiva y nada generosa de los países de la OCDE, ni de sus instituciones ni líderes, sean éstos los clubes de París y Londres, los bancos multilaterales, los EEUU, los lobbies de sus grandes corporaciones o las elites gobernantes en el Norte y en el Sur. O en otras palabras, asume por completo la ortodoxia neoliberal impulsada por el G-7 a través de su principal y más implacable instrumento de control, el FMI. Los resultados en las poblaciones de los países del Sur no pueden de ninguna manera esconder más, después de 30 años de aplicación a rajatabla de sus «recomendaciones», los muy deficientes impactos de sus políticas en las poblaciones marginadas mayoritarias del Sur. Más cuando ese efecto desastroso pueda vincularse estrechamente a los intereses de los países y grupos sociales que las propugnan.

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EL ESTADO ESPAÑOL Y LA UE

Salvo EE.UU., Japón y Canadá, la Unión Europea integra a todos los demás grandes acreedores mundiales. Este hecho, (16) Datos de la Dirección General de Política Comercial e Inversiones Exteriores del Ministerio de Economía y Hacienda, citados en La deuda externa y los pueblos del Sur. ATIENZA, J.

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junto a que es previsible que en el futuro madure una unión política hoy muy incoherente en cuanto a intereses exteriores, hace de la UE un marco de especial relevancia estratégica para el devenir de la problemática de la deuda y del desarrollo de los pueblos del Sur. A pesar de que la UE no es hoy en sí misma una acreedora significativa (aunque sí la primera donante mundial), ni que los Estados miembros estén cediendo soberanamente la financiación de los países de la Periferia a la Comisión Europea, uno puede encontrar algunos rasgos comunes en los pocos posicionamientos de la UE que hasta la fecha han sido publicados en relación a la deuda. En primer lugar, se desprende de todos ellos un alineamiento casi matemático con el Consenso de Washington, es decir, con que la erradicación de la pobreza debe resolverse con más mercado y con mayor liberalización para los PEAE. Nada de gasto público y muy poco o nada sobre estrategias contra la corrupción. En segundo lugar, se defiende que son necesarias algunas medidas para paliar los efectos no deseados que esas mismas reglas, imprescindibles por otro lado según sus tesis, tienen sobre los sectores de la población más vulnerables. En ese mismo orden de las cosas, la Comisión Europea bendice, por ejemplo, en Washington, en las reuniones de otoño de 1999 del FMI y el BM, la implementación de la nueva Iniciativa HIPC II, que reúne ambos razonamientos.

5.1. ¿Qué peso tiene el Estado español en relación al resto de los países acreedores? Según datos de Eurodad (17), Francia primero y Alemania segundo son los principales acreedores de los PEAE en el seno (17) www.eurodad.org.

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de la UE. En segundo lugar, aparece un grupo de cuatro países con un peso acreedor alto-mediano (Reino Unido, Italia, España y Bélgica). Eso no siempre significa que hayan prestado más. Algunos de los países que más han prestado a los PEAE, como Holanda o el Reino Unido, aparecen relativamente como poco acreedores porque han cumplido «religiosamente» ya sus compromisos de alivio de deuda, mientras que otros como Francia o Alemania, al demorar sus contribuciones, aparecen sobreestimados.

Millones de dólares

Compromisos pagados o pendientes con los países HIPC (31-1-2001) 600 500 400 300 200 100

Suiza

Suecia

Portugal

Reino Unido

Noruega

Japón

Italia

Holanda

Francia

EE.UU.

España

Canadá

Bélgica

Alemania

0

Países

Contribuciones/promesas bilaterales pendientes Total contribuciones pagadas FUENTE: Observatorio de la Deuda en la Globalización, a partir de datos de Eurodad.

Por lo que respecta a instrumentos, sería previsible desde la lógica capitalista y el contexto de globalización neoliberal actual que para proteger o incentivar a las empresas europeas con intereses en el Sur, o incluso para financiar el desarrollo del Sur, el nuevo marco europeo proveyera por un lado de pólizas de

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seguros emitidos por una compañía europea participada por capital público, y por el otro, de un Fondo Fiduciario (como los FAD a la europea) destinado a dar créditos blandos a proyectos al desarrollo. Pues bien, recientemente un intento de constituir una ECA integrada europea (una CESCE europea) fracasó al entrar en conflicto los distintos intereses geoestratégicos de los países miembros y la distinta internacionalización de sus economías con las contribuciones a esa burocracia que les serían asignadas a cada uno.

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Los movimientos sociales y la deuda externa

Sumarios 10.1. La Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa.—1. Introducción a la RCADE: una pequeña historia de una gran liberación conjunta.—2. ¿De dónde venimos?—3. ¿A dónde vamos?—4. Bibliografía.— 10.2. Acción informativa sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo. 1. De la globalización.—2. Del FMI.—3. De la OMC.—4. Del Banco Mundial.—5. Sobre la campaña «Acción Informativa BMD».—6. Las responsabilidades de los Gobiernos. 6.1. Acción informativa BMD y el contexto español.—7. Objetivos específicos y estrategias.—10.3. El Observatorio de la Deuda en la globalización.—1. ¿Por qué un Observatorio sobre deuda?—2. ¿Qué es y qué quiere ser?—3. ¿Quién participa?—4. ¿Para quién está pensado?—5. ¿Qué nos proponemos?— 6. ¿Quién puede participar?

RESUMEN «Es en los espacios microsociales donde se cimentan las alternativas macrosociales.» Se presentan tres experiencias de trabajo, cada una de ellas con una característica diferente, pero con objetivos comunes y como espacios de participación y de búsqueda de alternativas viables a los actuales desequilibrios Norte-Sur. La Red Ciudadana para la Abolición de la Deuda Externa —RCADE—, trabajo en lo «GlobalLocal-Personal» a través de la «democracia participativa» como esen-

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cia de su ideario; es un claro exponente de la evolución de los nuevos movimientos sociales. Acción Informativa sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo —BMD—, presta apoyo y acompañamiento a las poblaciones afectadas por las políticas y proyectos de los Bancos; se proponen también hacer explícita la responsabilidad de los líderes políticos buscando su implicación. El Observatorio de la Deuda en la Globalización —ODG—, recoge, gestiona, sistematiza, analiza y facilita el máximo de información existente sobre el actual proceso de globalización, a través del eje específico de la deuda externa. Son un botón de muestra de las nuevas culturas de trabajo. ABSTRACT «It is in microsocial spaces where you can begin to construct de broad social alternatives». Three different experiences are introduced, each one with certain particularities, but pursuing a common objective, and as participation floors looking for sustainable alternatives to current North- South misbalances. The Citizens Network for the Abolition of External Debt (RCADE), works with the «global —local— personal» dimensions under a participatory democracy idea, is a clear example of the new movements. Informative action on Multilateral Development Banks —BMD— supports human groups damaged by projects of such institutions and wish to make politicians confront their responsibility in such context. The debtwatch project —ODG— resumes, manages, orders and distributes existing information on the present globalisation process, through the specific issue of debt.

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La Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa Ángel Calle Integrante del nodo CarabanchelUsera-Latina-Leganés de la RCADE

Sumario 1. Introducción a la RCADE: una pequeña historia de una gran liberación conjunta.—2. ¿De dónde venimos?—3. ¿A dónde vamos?—4. Bibliografía.

«La Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa es como el cuadro de El Jardín de las Delicias del Bosch, en el sentido de que, entre el cielo y el infierno, se reúnen allí toda una fauna variopinta. Pero además, la Red, así como otros movimientos contemporáneos, también recuerda a la obra del genial pintor renacentista en el sentido de que refleja una época en transición: una etapa se deja atrás y otra, aún desconocida, comienza a despuntar» (XCADE 2001: 45).

1

INTRODUCCIÓN A LA RCADE: UNA PEQUEÑA HISTORIA DE UNA GRAN LIBERACIÓN CONJUNTA

En junio de 1999, inspirándose en el trabajo de la Comisión 0,7 de Lleida, se celebran en tres localidades (Lleida, Argentona

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y Córdoba) sendas Consultas Sociales sobre la cuestión de la Deuda Externa: la Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa (RCADE), aun sin saberlo, había comenzado a andar. El importante impacto en la opinión pública en aquellas localidades extiende la idea hacia el resto de Cataluña, y posteriormente, al Estado español (1). El 12 de marzo, en paralelo a las elecciones oficiales al Parlamento del Estado, 23.000 personas organizadas en nodos locales (pueblos o distritos de las grandes ciudades) instalan sus urnas a las puertas de los colegios electorales invitando a toda persona (con papeles o sin ellos) a posicionarse sobre tres preguntas: 1.

¿Está usted a favor de que el Gobierno del Estado Español cancele totalmente la deuda externa que mantienen con él los países empobrecidos?

2.

¿Está usted a favor de que el importe del pago anual de la deuda cancelada se destine por la población de los países empobrecidos a su propio desarrollo?

3.

¿Está usted a favor de que los tribunales investiguen el enriquecimiento ilícito que los poderosos del Norte y del Sur vienen realizando con los fondos prestados y que esas cantidades sean devueltas a sus pueblos?

Principales «resultados» de la Consulta Social: ● 1.087.792 personas, de ellas 15.000 inmigrantes, depositaron su voto, contestando afirmativamente a las tres preguntas más de un 97%. (1) Para una profundización en la realización de la Consulta y en la Constitución de la RCADE, ver XCADE (2001). Algunos datos presentados en este trabajo serán tomados de M ARTÍNEZ (2000) y www.rcade.org.

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● A pesar del veto de los medios de comunicación (2), la Consulta Social se realiza en 458 municipios del Estado. ● La prohibición de la Junta Electoral Central a la realización de dicho acto, y la actuación de las fuerzas de seguridad en buena parte del Estado, confieren a la iniciativa un carácter de desobediencia civil basado en el constructivo ejercicio de la democracia participativa. La abolición real de lo viejo requiere el nacimiento de lo realmente nuevo. Es en los espacios microsociales donde se cimentan las alternativas macrosociales. Así, durante los meses previos al 12 de marzo, la Consulta Social supuso, tanto en un plano local como en el estatal, la creación de espacios de socialización muy intensos: multitud de reuniones preparatorias en los que las personas reflexionaban y decidían conjuntamente (dada la autonomía de los nodos locales), charlas de sensibilización, organización de la logística (construcción de las urnas, distribución de papeletas, formación de las personas recién llegadas, pegada de carteles), asistencia a manifestaciones y actos de difusión, y finalmente un día D pleno de contacto con la ciudadanía. A partir de ahí, comenzamos a establecer comúnmente: nuestra definición de la realidad (por ejemplo, delimitando el lenguaje: «abolición» y no «condonación»; o las causas de las causas: responsabilidad de las multinacionales en la Deuda y en el empobrecimiento de las gentes del Sur); nuestros símbolos (un stop aconfesional, apolítico e internacionalista); nuestras formas de lucha política (la sensibilización, la presión política y (2) Según ARIEL y SAMPEDRO (2001), ningún diario consideraría de «interés para su aliado político» hacerse eco de la Consulta Social, que, por otro lado, suponía todo un desafío de la democracia «formal»: «a medida que el movimiento [de solidaridad internacional] avanza en radicalidad —tanto en términos de análisis como de propuesta— va siendo sustituido por otras noticias de Desarrollo de carácter más consensual-promocional».

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la desobediencia constructiva como medio de sacar a la luz las contradicciones entre legalidad y justicia); y sobre todo, nuestra identidad personal (por ser un proceso descentralizado y participativo, todas y todos hicimos de la Consulta un poco de nuestro relato vital) (3). Recordando al maestro FREIRE, la Consulta Social, examinada como una acción colectiva, fue un éxito porque nadie liberó ni educó a nadie, todas y todos nos liberamos y nos educamos mutuamente.

2

¿DE DÓNDE VENIMOS?

Nada es, sino que proviene. Los espacios microsociales se nutren obviamente de realidades más macro y de espacios ya existentes que evolucionan política y culturalmente en un momento dado: como escribiera HEGEL, una sucesión de hechos cuantitativos se torna de repente en un salto cualitativo. La RCADE, pues, no es ningún «invento». Como todo proceso de movilización social, es una intersección de dinámicas precedentes cuya explosión conjunta viene precipitada por un cúmulo de acontecimientos puntuales, a veces muy desconectados entre sí. Así, desde un punto de vista físico, la RCADE cuaja como red social en tanto que encuentra a través de otros colectivos estatales capacidad de extenderse y articularse (Plataforma 0,7, Comités de Solidaridad con la Rebelión Zapatista, ONGs y otros muchos), y de herramientas como Internet que permiten acompañar (nunca sustituir) el proceso real e ilusionante de difusión (ver XCADE 2001: 65-6). Además, la cuestión de la Deuda Exter(3) En CALLE (2000: 158 y ss.) se analiza con más detalle la relevancia de la RCADE en el movimiento de solidaridad internacional.

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na había adquirido cierta resonancia simbólica merced a la campaña Deuda Externa, Deuda Eterna? y actuó como temática aglutinadora en sustitución, para un espectro social importante de la RCADE, de la reclamación del 0,7% del PNB, habida cuenta de la mayor capacidad, no sólo de movilizar tejido social heterogéneo, sino también de conectarse a explicaciones más completas de la realidad social (4). Desde una perspectiva más cultural, la RCADE es un claro exponente de la evolución de los nuevos movimientos sociales. Surgidos a mediados de los 70, y en contraposición a los esquemas de movilización tradicionales del movimiento obrero, buscan nuevas formas de acción colectiva (desobedientes, mediáticas, imaginativas) sobre la base de mensajes temáticos que entrelacen lo local con lo global (pacifismo, ecologismo, feminismo), mediante prácticas y organizaciones muy horizontales y descentralizadas. Si los 80, tras la apertura democrática y la existencia de recursos económicos, están marcados por la institucionalidad como referente de la acción social en este país (boom de las ONGs), en los 90 se desarrollan espacios más abiertos a la ciudadanía y de mayor resistencia social (acampadas del 0,7, campaña contra el Banco Mundial 50 años bastan, Movimiento de Objeción de Conciencia); en el caso de la solidaridad internacional, las visibles estrategias de cooptación de los Gobiernos de turno sobre los espacios institucionales (Ley y Consejo de Cooperación, esquemas de financiación de las ONGs), contribuían a dar credibilidad a la idea de la necesidad y urgencia de continuar la solidaridad por otros medios. (4) Capacidad de movilización de recursos organizativos y aprovechamiento de hitos mediáticos son dos claves de la movilización social, como ya pudimos ver en este país en 1994 (catástrofe en Centroáfrica + manifestaciones contra el Banco Mundial y acampada del 0,7), o en 2001, en las protestas contra la Ley de Extranjería (medios de comunicación volcados + parroquias, Universidades y sindicatos, que facilitaron recursos para una desobediencia civil constructiva).

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El aldabonazo de Seattle en 1999 y la confluencia de espacios políticos en el Foro Social Mundial de Portoalegre en 2000, contribuyen a desencadenar una tercera actual (ejemplos, constitución de la RCADE y el MRG, protestas contra la Ley de Inmigración, Barcelona 2001, Referéndum sobre la cuestión del Sahara en Andalucía). Esta etapa actual estaría caracterizada por una progresiva confluencia de plataformas (véanse las campañas de la Unión Europea 2002 o Paremos la Guerra en 2001), de discursos (de marcado signo anticapitalista junto a otros ejes de violencia: género, inmigración e interculturalidad, militarismo, desigualdades Norte-Sur) y de formas de lucha social (democracia participativa, arraigo en el tejido local y desobediencia constructiva junto a las más clásicas de sensibilización y presión política, que se combinan en la práctica según el contexto de actuación).

3

¿A DÓNDE VAMOS?

RCADE, a pesar de su extremada juventud, va encontrando su espacio y su identidad. El III Encuentro, celebrado en abril de 2000, en Barcelona, sirve para sentar los pilares políticos y culturales de la RCADE, según se desprende de su ideario (5): ● Ámbito de actuación: Global-Local-Personal: «la Red es una red política [...] la abolición de la deuda lleva implícito un cambio de estructuras. El cambio de estructuras incluye el cambio personal». ● Formas de actuación y coordinación: Democracia Participativa: «La acción de la Red por la democracia participativa es parte de su esencia [...Se ] reconoce la validez de las (5) Ver www.rcade.org.

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formas de desobediencia civil [...] es un movimiento horizontal, sin jerarquías, y en el que las bases son parte fundamental». Desde ese año hasta la actualidad este ideario tiene su reflejo en la participación de la RCADE en campañas globales (contra-cumbre de Praga en septiembre de 2000 frente al Banco Mundial, campaña Barcelona 2001), locales (campaña Grito de los Excluidos, amén del trabajo local continuo de sensibilización) y más específicas sobre la Deuda Externa (actos del 25 y 26 de noviembre de 2000, presión institucional con mociones presentadas en distritos y Ayuntamientos sobre las tres preguntas de la Consulta, campaña Enrédate de 2001, apoyo al Observatorio de la Deuda Externa) (6). Posteriormente, el IV y V Encuentro, celebrados en 2001 en Granada (febrero) y Bilbao (octubre), han servido ante todo para refrendar una confraternización en torno al proyecto o proceso social que representa RCADE, introduciendo «místicas» propias, como la acción de calle durante la realización de estos encuentros. Como balance muy personal de estos dos años, podemos decir que avanzamos más fácilmente en la recreación de condiciones subjetivas; aún están por llegar marcos objetivos más precisos (estrategias y coordinación). Así, el año 2001 ha puesto de manifiesto las dificultades inherentes a todo movimiento social que aspira a sintetizar (manteniendo la diversidad) las diferentes visiones políticas, el trabajo local y el global, el encaje de la problemática de la Deuda Externa en la lucha contra el actual curso de la globalización económica, la necesaria coordinación con la imprescindible autonomía. A estas dificultades (6) Ver www.debtwatch.org.

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caben unir los retos posmodernos que se comparten con el resto de nuevos movimientos sociales: aún escépticos (a veces justificadamente, otras no tanto) frente a toda gran narrativa social, sin distinguir muy bien entre autonomía y «compromiso aleatorio», desbordados en ocasiones por la acción inmediata y un «campañismo» que los impide cuajar como alternativas estables para la ciudadanía. Todo ello se plasma en la RCADE en hechos concretos como: los problemas para responder rápida y conjuntamente a sucesos como la crisis de Argentina, la ausencia de verdaderos canales de comunicación (Internet satura y nos descomunica, y aún no ha aparecido un medio de información estable, como pudiera ser un boletín), la dificultad para plantear campañas comunes, las deficiencias en las comisiones estatales de trabajo que funcionan a golpes de iniciativas personales y no como consecuencia de marcos estratégicos impulsados y apoyados desde las bases. El año 2002, probablemente, acelere ostensiblemente la maduración de la RCADE. A nivel específico la campaña de Deuda Externa en el marco de la presidencia de la Unión Europea nos debiera servir para afianzar uno de los ejes de nuestra identidad (Deuda) al mismo tiempo que aportamos a y nos empapamos de movilizaciones más globales (participación en las campañas «Contra la Europa del Capital, Globalicemos las resistencias, Otro mundo es posible»). Sin duda, tras la pequeña travesía de 2002, en la que aprenderemos de nuestras potencialidades y nuestras limitaciones, 2003 y 2004 volverá a reencontrarnos de manera práctica con nuestro ideario. El objetivo es llegar a las elecciones oficiales europeas de 2004 con un proyecto reflexionado con la ciudadanía y entre distintos movimientos sociales para realizar una Consulta Social sobre cuestiones de carácter internacional (Tasa Tobin, Deuda) y específicamente europeo (derechos sociales, Constitución ciudadana,

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etc.). No es, sin embargo, una repetición de la Consulta de marzo de 2000. Primero, porque la definición del proyecto es ya en sí un ejercicio de democracia, ya que diversos colectivos se van sumando (MRG, Ecologistas en Acción, Euromarchas, MOC y otros) para dar forma en 2002 a esta propuesta (7). Y segundo, ya que la democracia no es posible sin una reflexión común, en 2003 se pretende que la ciudadanía aporte y exprese su voz en foros y asambleas. Esta es la fuerza de la RCADE: su creatividad, la constitución de identidades al margen de órdenes sociales poco dados a la solidaridad, la creación de una cultura en la que intereses personales o colectivos son puestos al margen. Si bien es cierto que los espacios institucionales aportan considerable estabilidad política y definición de estrategias a largo plazo, no es menos cierto que, al hilo de lo que indicara WEBER, se convierten a veces en «jaulas de hierro» en donde tendencias e intereses corporativos prevalecen en ocasiones sobre apuestas realmente transformadoras, terminando por reproducir el orden antes que por cuestionarlo. Por otro lado, la institucionalidad suele estar enmarcada en una verticalidad en la definición y ejecución de los proyectos sociales, restringiendo la autonomía personal y la participación activa necesaria para configurar espacios microsociales donde se estén liberando identidades alternativas. Ello no es óbice para que quienes trabajamos en movimientos sociales en los que se inserta la RCADE no reconozcamos (con cierto anhelo) la necesidad de encontrar formas de coordinación con espacios más institucionalizados para tener mayor capacidad de generar discursos y actuaciones en torno a consensos mínimos que se apoyen sin ambages sobre los valores (7) Para recibir información, enviar correo electrónico a [email protected].

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de justicia y solidaridad. El debate institución versus movilización social no es un debate que se dé en el ámbito de las ideas, sino en la esfera de los hechos. En otros contextos sociales, como es el caso de Brasil, por poner un ejemplo, la Comisión Pastoral de la Tierra ha trabajado codo con codo desde y junto al Movimiento de Trabajadores Rurales sin Tierra. Como en Brasil, la aparente dialéctica entre movilización social e institucionalidad habrá de superarse por la vía de los compromisos personales más allá de las siglas, por la construcción de pequeños espacios que nos permitan intercambiar y coordinar experiencias. En definitiva, no hay duda de que se precisan nuevas culturas de trabajo en ambos márgenes de la acción social.

4

BIBLIOGRAFÍA

CALLE, Ángel: Ciudadanía y Solidaridad. Las ONG de Solidaridad Internacional como Movimiento Social, Madrid: IEPALA, 2000. JEREZ, Ariel, y SAMPEDRO, Víctor: «Visibilidad y tratamiento informativo del movimiento de cooperación al desarrollo». Ponencia presentada en el VII Congreso de Sociología, Grupo de Movimientos Sociales, Salamanca, septiembre de 2001. MARTÍNEZ Magaña, Juan: «La Consulta Social por la Abolición de la Deuda Externa: un ejercicio local de Democracia Participativa». Ponencia presentada en el Forum La Carta Europea de los Derechos Humanos en la Ciudad / Ciudadanía y Democracia Participativa, Saint Denis, mayo de 2000. XCADE (Xarxa Ciutadana per l’Ábolició del Deute Extern). La Consulta Social del Deute Extern a Catalunya. Barcelona: Editorial Mediterrània, 2001.

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Acción informativa sobre los bancos multilaterales de desarrollo* Maite Serrano Acción informativa BMD

Sumario 1. De la globalización.—2. Del FMI.—3. De la OMC.—4. Del Banco Mundial.—5. Sobre la campaña «Acción Informativa BMD».—6. Las responsabilidades de los Gobiernos. 6.1. Acción informativa BMD y el contexto español.—7. Objetivos específicos y estrategias.

1

DE LA GLOBALIZACIÓN

El actual proceso de «globalización» de la economía mundial está inscrito en un marco de lucha por la supervivencia de las empresas transnacionales a partir de una creciente polarización en bloques económicos y en un contexto geopolítico caracterizado por la desaparición del poder soviético como contrapeso a la supremacía militar norteamericana. Globalización significa entonces competencia creciente entre grandes corporaciones por el * Resumen y adaptación de un texto más extenso: Jaime Atienza.

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mercado existente, lo que implica un aumento relativo de los gastos de transacción frente a los costos de producción. La exacerbada aceleración de la concentración empresarial y de las fusiones acontece en primer lugar en el interior de las fronteras nacionales para alcanzar una ventaja comparativa en las fusiones internacionales. La importancia creciente de esas fusiones internacionales en un bloque económico (la Unión Europea) que además puede hacerse con «los despojos» del gran mercado interno de Rusia y de los países a ella antiguamente vinculados, trae consigo la constitución de otros bloques regionales (NAFTA y Mercosur en América; ASEAN en el Pacifico asiático; ALA; Comunidad Surafricana para el Desarrollo, etc.), para mejorar la posición competitiva de las transnacionales o grandes empresas pertenecientes a esos bloques. En esta clave hay que interpretar, por ejemplo, la reciente propuesta del Gobierno de los Estados Unidos de crear un mercado común americano denominado Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Lo anterior lleva a la aparición de oligopolios globales y a una confrontación económica entre las grandes potencias en vez de fomentar el crecimiento económico. La búsqueda del máximo beneficio de las transnacionales conduce entonces al estancamiento económico a escala global. Los rápidos procesos de privatización de las empresas estatales contribuyen también a este proceso de concentración de la riqueza existente, en vez de volcar energías hacia el crecimiento y el desarrollo sostenible. Existe acuerdo, en términos generales, en caracterizar a la Globalización como una fase histórico-económica definida por los siguientes rasgos: 1) las fuerzas financieras son dominantes y las empresas transnacionales se constituyen en el principal actor de la economía internacional;

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2)

se intensifican y multilateralizan los intercambios comerciales;

3)

se difunden y generalizan ciencias y técnicas;

4)

las nuevas tecnologías, sobre todo la telemática y la biotecnología, se imponen e imponen sus efectos más allá del ámbito productivo, irrumpiendo de lleno en las esferas de la salud y cultural y comunicativa;

5)

llega a su máximo la fuerza de penetración de los medios de comunicación de masas;

6)

se vive una transformación geopolítica por la cual un mundo cada vez más multipolar (o al menos tripolar…) coexiste con la permanencia de un gran poder militar unipolar.

10.2

¿Qué son y qué papel tienen, pues, en un escenario como éste, el trípode de las instituciones de Bretton-Woods?

2

DEL FMI

El papel del FMI, que cuenta con más de 2.000 funcionarios y cuyo presidente es por tradición europeo, puede resumirse de esta forma: supervisa el sistema monetario internacional; promueve la estabilidad y las relaciones ordenadas de los cambios entre sus Estados miembros; asiste a todos sus miembros –tanto países industrializados como en desarrollo— que atraviesan dificultades temporales de balanza de pagos, proporcionándoles créditos a corto y mediano plazo, y complementa las reservas monetarias de sus miembros por medio de la atribución de derechos especiales de giro (DEG).

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El FMI lleva a cabo una permanente labor de injerencia en las políticas económicas y de desarrollo. Formalmente el FMI no «dicta» políticas, sólo las «recomienda», sin embargo la condicionalidad exigida para acceder a créditos, a su renegociación, etcetera, es la que impone de forma irrestricta despidos, privatizaciones, recorte del gasto social y renuncia a la soberanía. Lejos de prevenir las especulaciones financieras, sus intervenciones más recientes (crisis asiáticas y rusa de 1997) las ha legitimado y amparado aumentando más bien los costes sociales y ambientales para esos países. En el encuentro anual de 1999, BM y FMI se han propuesto como los paladines de la cruzada contra la «pobreza», bautizando una nueva estrategia llamada Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Este PRSP se vende como el mecanismo que permitiría superar la aproximación tradicional de las dos instituciones, centrada de forma exclusiva sobre el imperativo de la estabilización macroeconómica. Incluso, se impone tal idea como «condicionalidad» para los países endeudados para poder acceder a los mecanismos de reducción de la deuda en el ámbito de la iniciativa de semigracia condicionada para los 48 países más miserables llamada HIPC (Highly Indebted Poorer Countries). ¡La culpa de la pobreza es siempre del pobre!

3

DE LA OMC

La Organización Mundial de Comercio (OMC) inició sus operaciones el 1 de enero de 1995, sustituyendo al GATT. ¿Es la OMC tan sólo una mejoría y un perfeccionamiento de la antigua estructura del GATT, o se crea un instrumento aún más poderoso de desigualdad en el sistema mundial del comercio? Pocos años después la respuesta es clara: aunque existan algunas mencio-

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10.2

nes cosméticas sobre desarrollo sostenible y medio ambiente en sus textos, no hay duda que el foco de la OMC se encuentra en la liberalización del comercio. De hecho, el comercio internacional parece considerarse como un fin en sí mismo, convirtiendo en objetivo fundamental la eliminación de las barreras comerciales. La OMC, además, es una institución mucho más poderosa en la medida en que se ha dotado de un mandato relacionado con servicios, inversiones externas directas, propiedad intelectual, además del comercio exterior de bienes. La OMC pasa, por lo tanto, por encima de las legislaciones internas de los diversos países, así como de otros acuerdos internacionales. Lejos de erradicar el hambre, como se proclama de forma altisonante, la liberalización está incrementando la inseguridad alimentaria al abocar a los/as productores/as del Sur a la producción para la exportación y a una competencia desigual frente a los subvencionados sistemas agrícolas de capital intensivo del Norte. Al mismo tiempo, los monocultivos impuestos y la liberalización están generalizando el expolio y la perdida de la biodiversidad, fomentando procesos de concentración de la propiedad de la tierra, agudizando la dependencia del campesinado de las corporaciones transnacionales y promoviendo la monopolización de los recursos genéticos y agrícolas por parte de las multinacionales.

4

DEL BANCO MUNDIAL

El Banco Mundial, según los Estatutos de su núcleo inicial el — Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD)—, tenía los siguientes objetivos: «dar asistencia a la reconstrucción y al desarrollo de los territorios de los países

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miembros, facilitando inversiones de capital con fines productivos y promover el crecimiento equilibrado del comercio internacional… fomentando las inversiones internacionales, para contribuir al aumento de la productividad, a la mejora de las condiciones de vida y de trabajo». El Banco operaría concediendo garantías para las inversiones privadas y prestando directamente su propio capital. Desde su conformación definitiva en el año 1954, el Banco Mundial ha financiado más de 6.000 proyectos de «desarrollo» en 140 países por un valor total de más de 300.000 millones de dólares. Con casi 9.000 funcionarios, es la mayor institución dedicada a la financiación de programas de desarrollo en el planeta y su grupo está conformado hoy día por el BIRD, la Asociación Internacional de Desarrollo (AID), la Corporación Financiera Internacional (CFI), la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) y el Centro Internacional para el Arreglo de Disputas sobre Inversiones (CIADI). La contribución de los miembros es lo que determina el peso de su voto. Tan sólo el porcentaje de Estados Unidos es del 17%, mientras los 24 países de la OCDE controlaban ya en 1992 las dos terceras partes de los votos. Otra «reconversión» clave que está afectando al BM es de tipo ideológico-cultural: tiene que reajustar la reproducción del discurso mítico sobre el crecimiento económico y la liberalización de los intercambios y de las economías como sinónimos de la equidad y de la justicia social, con la dura realidad, reconocida incluso en sus informes, del permanente crecimiento de la pobreza y de la desigualdad. En 103 países la renta per cápita es hoy día inferior a la de principios de los años 80, la renta per cápita se ha reducido en la década 1985-95 en un 1,4 por ciento anual en los países de renta baja (con la excepción de China e India) y en un 0,7 por ciento en los países de renta media. En los «países en transición» hacia economías de mercado de Euro-

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pa del Este y de Asia Central el número de personas que vive en la pobreza se ha multiplicado por veinte, según el informe de BM del año 2000. El Banco sigue su camino, que consiste por un lado en medir cuidadosamente la pobreza, en algún caso incluso identificando correctamente sus causas, y por el otro proponiendo las recetas de siempre del FMI, es decir, el ajuste estructural, la desregulación del mercado de trabajo y los despidos, las privatizaciones, la reorientación de la economía hacia las exportaciones, los recortes a los servicios sociales, la reducción del gasto público, el impulso a los espacios financieros y la apertura total a los capitales internacionales, etc. Durante 1999, los préstamos del BM para Ajuste estructural y sectorial aumentaron a casi el 65 por ciento del total de los préstamos. Estos aumentos constituyen una violación de la Política del Banco, que establece el límite a los prestamos con fines de ajuste al 25 por ciento del total. El BM ha intervenido, a partir de 1997, sobre todo para socorrer economías golpeadas por las graves crisis financieras en Asia, Rusia, Brasil y para la liberalización de los intercambios comerciales. De paso actúa como «policía bueno» en los intentos de paliar en plan asistencialista los efectos devastadores de las crisis y de las políticas de «austeridad». Mientras tanto se siguen financiando proyectos de presas, minas, centrales eléctricas, oleoductos, saqueando los recursos de los países empobrecidos, destruyendo su medio ambiente, robando sus plantas y genes e inflando la deuda externa. El BM es responsable de la mayoría de los aspectos de la política macroeconómica y sectorial en el reajuste a mediano plazo…, la excepción es la política monetaria y de tipos de cambio; aquí el Banco delega en el Fondo Monetario Internacional y trabaja con éste los distintos programas.

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Es importante remarcar que el discurso sobre el «desarrollo» que plantea el BM es el propio de una teología fundamentalista y juega un papel crucial en legitimar las instituciones que luego articulan concretamente esa «creencias» laicas de salvación. El BM proporciona a gobiernos o agencias para el desarrollo la base misma de su autoridad, que surge de la habilidad de la institución en demostrar que su propia visión de desarrollo es superior a cualquier alternativa o que otras alternativas simplemente no existen. El papel que cada vez más está asumiendo el BM es de «Banco de Conocimiento», de monopolio del discurso posible sobre la pobreza, el desarrollo, la justicia y la sostenibilidad. De «recurso» inevitable para quienes quiera decir o hacer algo sobre esos temas: ellos son los expertos en «desarrollo», y, como sacerdotes del neoliberalismo, elevan el libre mercado a un estado divino, fuera del control humano. Desde hace años las actividades y proyectos de los BMD centran las críticas y las campañas de denuncia por parte de las comunidades afectadas, los movimientos sociales y las ONGs de todo el mundo. Por muchos años han financiado grandes proyectos de infraestructuras que han expulsado millones de personas de sus tierras, que han destruido bosques, saqueando riquezas, contaminado la atmósfera y perjudicado la posibilidad de un desarrollo socialmente justo y ecológicamente compatible. En general, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y los Bancos Regionales se obstinan en mantener e imponer políticas de ajuste estructural de carácter «liberal», basadas en el culto al mercado y en las privatizaciones, que no sólo no han mejorado las condiciones de vida y la situación económica de los países que las han aplicado (en 103 países la renta per cápita es hoy día inferior a la de principios de los años

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80), sino que tiene efectos devastadores sobre los sectores sociales más pobres y el medio ambiente. Lo interesante es que los Bancos Multilaterales están financiados con las contribuciones de los países miembros, es decir, son instituciones públicas que, por tanto, deberían actuar de forma transparente, democrática y al servicio del interés general.

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SOBRE LA CAMPAÑA ACCIÓN INFORMATIVA BMD

En este contexto surge en España la iniciativa Acción Informativa BMD como Campaña de información crítica sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo. En el centro de nuestra atención estarán pues el BM en sí, pero también el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y, tendencialmente, el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) y, más en general, la política de aquellos organismos financieros que, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), tanta responsabilidad tienen en la situación de la economía internacional y en las condiciones de vida de miles de millones de seres humanos. Acción Informativa BMD, de forma parecida al Observatorio sobre la Deuda Externa, surge frente a las desastrosas consecuencias sociales y ecológicas de los proyectos financiados por los Bancos Multilaterales de Desarrollo. Se trata de un proyecto promovido en su comienzo por Iniciativa Solidaria Internacionalista (ISI). Con esta acción, se pretende informar, generar debates y promover iniciativas de apoyo a los pueblos que sufren las consecuencias de los proyectos financiados con estos prestamos. Acción Informativa BMD basa su actuación en la constatación de que los Bancos Multilaterales de Desarrollo no sólo han

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fracasado en su objetivo de erradicar la pobreza, sino que han contribuido de forma decisiva a incrementarla, a través del impacto negativo directo de sus proyectos sobre las poblaciones y el medio ambiente y de las perversas vinculaciones con la imposición de políticas económicas antisociales basadas en el ajuste estructural. El objetivo principal es denunciar la actuación de estas instituciones, centrándonos en el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Si sus políticas y prácticas concretas siguen sin ser coherentes con los principios de justicia social, protección del medio ambiente y respeto intercultural, ¿para qué necesitamos estas instituciones? El trabajo de seguimiento de proyectos financiados por estos bancos prestará particular atención a América Latina y al Caribe, puesto que esta área es la prioritaria para la cooperación al desarrollo español y para las inversiones privadas. Así mismo los vínculos históricos y culturales existentes pueden facilitar que las organizaciones sociales y los medios de comunicación se interesen en los temas que vamos a plantear y denunciar. Se centrará en los impactos sociales y ambientales relacionados con grandes proyectos de infraestructura y en temas estratégicos como el agua, la tierra y los ajustes estructurales. El principal criterio del trabajo de la campaña es hacer explícita la responsabilidad de los líderes políticos. Parlamentarios y Gobierno tienen que sentirse implicados y no refugiarse en la excusa de que los temas de los organismos financieros internacionales son asuntos de economistas y de técnicos. El eje de la estrategia de Acción Informativa BMD gira en torno al apoyo a las poblaciones afectadas por las políticas y

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Acción informativa sobre los bancos multilaterales de desarrollo

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proyectos de los Bancos, brindándoles el acompañamiento solidario que soliciten tanto en difusión de información como en formación, seguimiento de proyectos y presión política. En este marco la posible interlocución con los bancos se entiende como un diálogo crítico y basado en las demandas de los afectados.

LAS RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS 6 Es interesante recordar cómo Gobiernos e instituciones internacionales han ido tomando en estos años compromisos formales en dirección al desarrollo sostenible. Hoy más que nunca es preciso recordar a los políticos y a los responsables de las tomas de decisiones sus compromisos para que no sigan siendo pura retórica. El Estado español ocupa una posición importante como donante tanto en el Banco Mundial como en el Banco Interamericano de Desarrollo, que debería ser utilizada a favor de un cambio radical para lograr que los Bancos Multilaterales sean transparentes, democráticos y responsables frente a los pueblos y al medio ambiente. La sociedad y el Parlamento español deben conocer e imponer el control democrático sobre los flujos financieros y más sobre los que se dedican al desarrollo. ¿Cuántas personas, cuantos parlamentarios saben que durante dos años España ha estado ocupando una de las 24 «sillas» del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial, en representación del Estado español, Venezuela, México y los países de Centroamérica? ¿Quién sabe que actualmente España ocupa una de las 14 «sillas» del Banco Iberoamericano de Desarrollo?

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Una democracia efectiva y real necesita asegurarse que el dinero público contribuye de forma genuina a la mejora del futuro del planeta y de sus habitantes y no a incrementar los beneficios de algunas grandes empresas o la especulación financiera. Es decir, en cada país, los ciudadanos y sus representantes tienen que definir los criterios de los que participan en la toma de decisiones en los Bancos Multilaterales.

6.1. Acción informativa BMD y el contexto español El contexto actual del Estado español en materia de cooperación y relaciones financieras internacionales invita a la acción: ● La Ley de Cooperación aprobada en 1998 establece que todos los instrumentos de cooperación, lo que incluye la actuación de España en los Bancos Multilaterales, se deberían dirigir a la erradicación de la pobreza. El Plan Director para 2001 y 2004 lo incumple y contradice. ● Existe una voluntad política del Gobierno de incrementar el perfil de la participación de España tanto en el BM como en el BID. ● Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo están desarrollando una fuerte ofensiva de relaciones públicas, con invitaciones a las ONG españolas a la participación en reuniones de trabajo y seminarios, supuestamente orientados a aumentar la transparencia y la participación de la sociedad civil. ● Diversas campañas del movimiento de solidaridad, del movimiento ecologista y de las ONG en el Estado español han ido concentrando en los últimos años la atención

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sobre los Bancos Multilaterales, la deuda externa, la necesidad de una nueva arquitectura financiera internacional. Muchas iniciativas en Europa, América Latina y Estados Unidos (ATTAC, AMI, Grito de los Excluidos, Jubileo, Seattle, Bretton-Woods Project, Campaña para la reforma del BM en Italia…) pueden reforzar un campo común de temáticas que haga posible una acción coordinada en el ámbito internacional.

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OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y ESTRATEGIAS Estos coinciden con la aspiración de conseguir: ● Apoyo y solidaridad con todos/as aquellos/as que resisten y luchan para defender las necesidades de la gente y los pueblos afectados por los proyectos del Banco Mundial y de los otros Bancos Multilaterales. ● La transparencia y la clara rendición de cuentas de los Bancos Multilaterales. ● Que los Bancos Multilaterales de Desarrollo se subordinen a la agenda de Naciones Unidas y de los demás organismos legítimos y democráticos, respetando la soberanía de los pueblos. ● Conseguir un avance en el control democrático de los flujos financieros. ● Influir con la presión crítica en cambios sustanciales de las políticas concretas de los Bancos Multilaterales de Desarrollo.

Para alcanzar estos objetivos, Acción Informativa BM llevará a cabo las siguientes actividades:

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● Seguimiento de proyectos financiados por el Banco Mundial o el BID, en apoyo a las poblaciones afectadas. ● Información y desarrollo de campañas de denuncia dirigidas a las organizaciones sociales, a la opinión pública y a los medios de comunicación. ● Apoyo a las organizaciones y movimientos sociales, proporcionándoles los recursos necesarios para que puedan llevar adelante sus iniciativas de forma rigurosa y consciente. ● Trabajo político con los parlamentarios: seguimiento de la posición española de cara a los Bancos y compromiso a favor de una estrategia política que haga coherente la presencia en esas instituciones con los principios de una cooperación internacional solidaria. ● Interlocución crítica con el Ministerio de Asuntos Exteriores, con el Ministerio de Economía, con los representantes españoles en los Bancos. ● Coordinación con organizaciones europeas y latinoamericanas para reforzar una lucha común sobre los Bancos Multilaterales y sobre el necesario cambio de la arquitectura financiera internacional para alcanzar relaciones basadas en la justicia social y el respeto a los derechos fundamentales. En esta tarea nuestra sola fuerza es insuficiente. Participa y ayuda a consolidar Acción Informativa.

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El Observatorio de la Deuda en la Globalización Daniel Gómez-Olivé i Casas Observatorio de la Deuda de la Globalización

Sumario 1. ¿Por qué un Observatorio sobre deuda?—2. ¿Qué es y qué quiere ser?—3. ¿Quién participa?—4. ¿Para quién está pensado?—5. ¿Qué nos proponemos?—6. ¿Quién puede participar?

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¿POR QUÉ UN OBSERVATORIO SOBRE DEUDA?

La gran mayoría de las personas que estamos cercanas, de una manera u otra al mundo de la solidaridad Norte-Sur somos conscientes de las desigualdades existentes en temas de derechos económicos, sociales y culturales entre los países enriquecidos del Norte y los empobrecidos del Sur, de las injustas relaciones productivas, comerciales y financieras que nos unen con estos pueblos y del mecanismo de opresión que supone el pago por el servicio de la deuda externa (amortización del capital más intereses) por parte de los países del Sur

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a los países del Norte y a las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs). Debido a que la actual jurisdicción internacional no tiene competencia alguna para decidir sobre la responsabilidad de los Estados y de sus gobernantes para responsabilizarlos de violar los derechos fundamentales de su población (hecho este, sea dicho de paso, que ha permitido el actual estado de pobreza y endeudamiento externo en los países del Sur) es la sociedad civil quien se ha organizado explícitamente para ello, en muchas partes del planeta, y así, dar respuesta a la grave problemática estructural que supone el sobreendeudamiento de las economías del Sur. Es también la sociedad civil quien juzga que los países empobrecidos ya han pagado sobremanera esa deuda, con altos costes sociales, económicos y medioambientales para sus gentes, y que por ello la deuda debe ser abolida. La abolición de la deuda se entiende, pues, como un primer paso a dar, desde el Norte, para empezar a reconstituir los derechos que históricamente les han estado privados a los pueblos del Sur. Bajo este escenario el Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG), www.debtwatch.org, al igual que otros observatorios ya existentes en la red internáutica (como son los casos de www.socialwatch.org, www.corporatewatch.org, www.transnationale.org) aparece en el mundo de la cooperación y solidaridad internacional con la voluntad de ser un nuevo instrumento de control ciudadano útil a las organizaciones y movimientos sociales que quieren trabajar tanto por la abolición de deuda como por el cambio de las reglas de juego del actual proceso de globalización neoliberal. Así pues, el ODG se crea con el convencimiento que es imprescindible habilitar nuevos espacios para que la ciudadanía

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El Observatorio de la Deuda en la Globalización

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pueda interceder en el proyecto de construcción de su propia sociedad, con el fin de reestructurar un engranaje democrático actualmente construido de manera injusta para la mayoría. La gente que forma la red del Observatorio de la Deuda está convencida que la actual coyuntura socioeconómica mundial nos obliga a ejercer una denuncia lo más creíble, constante y rigurosa posible sobre el «desangrado crónico» que se produce con el pago de la deuda externa que mantienen los países del Sur con los del Norte. En este sentido, el ODG nace con la pretensión de llegar a ser una herramienta con alta incidencia social y política, que enriquezca y fundamente, aun en mayor medida, las reivindicaciones de la sociedad civil, de manera que aporte argumentos rigurosos y contrastados que sirvan también a las instituciones a tomar posturas más abiertas y conscientes sobre esta grave problemática y, con ello, se logre un cambio en las decisiones políticas en relación a la gestión de la deuda.

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¿QUÉ ES Y QUÉ QUIERE SER?

El ODG es un proyecto con poco más de un año de vida que, gracias a la suma de los distintos actores que lo conforman, empieza a consolidarse como una herramienta útil para investigar y conocer en profundidad las problemáticas que se esconden detrás de un tema tan complejo como es el de la deuda en el marco del actual proceso de globalización neoliberal. El Observatorio de la Deuda pretende hacer un seguimiento al actual proceso de globalización, que actualmente se escapa de la percepción de la ciudadanía, pero que nos afecta de pleno en nuestro quehacer diario: modo de producción y consumo, modelo social en el que estamos viviendo…

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Así pues, el objetivo principal del Observatorio es recoger, gestionar, sistematizar, analizar y facilitar el máximo de información existente sobre el actual proceso de globalización, a través del eje específico de la deuda externa, con la voluntad de encontrar vías de solución a los actuales desequilibrios NorteSur y a las consecuencias, normalmente originadas en el Norte, que estos desequilibrios tienen sobre las poblaciones del Sur.

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¿QUIÉN PARTICIPA?

Aun así, se tiene conciencia de que la investigación en determinados campos de la economía, la política y el Derecho internacional es una tarea lenta de investigar, por la complejidad de la temática, pero que, a su vez, es altamente interesante, por lo que ayuda a entender el funcionamiento del mundo en el que vivimos y, por tanto, facilita las herramientas para poder proponer alternativas concretas a las existentes con el actual modelo económico mundial, los resultados del cual sabemos que provoca profundas injusticias en la distribución de la riqueza. Conocedores de la dificultad de la investigación, el proyecto se ha concebido, desde su inicio, como una red interconectada entre distintos actores. Así pues, intuyendo que el mundo universitario es el mejor espacio desde donde desarrollar una tarea de este tipo, la Red Ciudadana para la Abolición de la Deuda Externa (RCADE), movimiento social a partir del cual nace el Observatorio, se puso en contacto con diferentes departamentos universitarios. Es de esta manera que la voluntad de la RCADE ha sido asumida por la Cátedra UNESCO en tecnología, desarrollo sostenible, desequilibrios y cambio global de la UPC (Universitat Politècnica de Catalunya), que ha habilitado sus oficinas para que el pro-

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El Observatorio de la Deuda en la Globalización

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yecto echara a andar. De su parte, la UB (Universitat de Barcelona), a través de la Fundació Solidaritat UB, y su programa de Máster en Desarrollo y Cooperación, también está colaborando con el proyecto, a través de la participación de los profesores y estudiantes del máster, tanto en temas de investigación como en temas de formación del ODG. Además del ámbito universitario, la red del ODG ha querido nutrirse de los llamados think-tanks, o «tanques de pensamiento», muchos de los cuales ya trabajaban estos temas. En este sentido, se está colaborando con el mundo de ONG con voluntad de profundizar en estos temas, tales como Cáritas, Intermón Oxfam, EURODAD, CADTM, Acción Informativa y con movimientos sociales como la RCADE o el Movimiento de Resistencia Global (MRG), los cuales son mucho más jóvenes, pero que están necesitados de esta información veraz y objetiva, para poder reforzar su discurso propositivo. Esta estrategia de trabajo en red se considera como la más adecuada para realizar un buen análisis y diagnóstico, a tiempo real, de los desconcertantes déficits que tiene el actual proceso de globalización y de quien la promueve. Su fin es el de poder investigar y hacer control ciudadano sobre los principales actores del actual proceso de globalización neoliberal: los Gobiernos, las multinacionales y los organismos internacionales.

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¿PARA QUIÉN ESTÁ PENSADO?

Los sectores de la población a los que se pretende favorecer con la tarea desarrollada por el ODG, a largo plazo, son los excluidos del actual sistema económico; en concreto, aquellos que viven en los países empobrecidos que actualmente son deudores del Estado español, los cuales, en el momento que se

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libere el pago de la deuda podrían verse beneficiados, siempre y cuando los recursos liberados se destinasen a necesidades básicas para esta población. No en vano, la inauguración de la web del Observatorio, www.debtwatch.org, principal instrumento de difusión del trabajo de investigación compilado, fue inaugurada el pasado 12 de octubre de 2001, día del Grito de los Excluidos, en muchos países de nuestra querida América Latina. Por otro lado, dado que las actuaciones de sensibilización que se desarrollan desde el ODG (charlas, seminarios, cursos, ...) están principalmente destinadas a las poblaciones de nuestro entorno inmediato, se puede considerar que las personas que reciben esta información pueden resultar también beneficiadas, ya que la información abre mentes y puede ayudar a encontrar instrumentos para desarrollar aptitudes quizá desconocidas, tales como son la implicación social, el cambio de actitudes o de hábitos de consumo personales.

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¿QUÉ NOS PROPONEMOS?

El Observatorio de la Deuda se propone consolidar una red de investigación que pueda realizar tareas de seguimiento, de manera exhaustiva y continuada, de la política que lleva a cabo el Gobierno central y las IFIs en materia de deuda, con el fin de contrarrestar, cuando sea necesario, sus declaraciones y poder dar la contrainformación que se considere adecuada. Asimismo, se pretende que esta red de investigadoras e investigadores conciba y defina otras deudas, tales como son la deuda ecológica, la deuda histórica y la deuda social; de la misma manera que dé seguimiento a experiencias y propuestas de cambio en relación al actual modelo económico.

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En este sentido, se pretende cubrir áreas sin investigar en materia de deuda, con especial énfasis sobre aquellas que tenga que ver con el impacto humano de determinadas políticas e inversiones financieras. Se pretende sacar a la luz informaciones que actualmente no están disponibles para la ciudadanía, sobre aspectos clave relacionados con la problemática de la deuda y la globalización. Por último, el ODG se propone dar apoyo técnico, en la medida de lo posible, a los interlocutores con los centros decisores que así lo soliciten: administraciones locales, organizaciones y movimientos sociales que lleven a cabo actuaciones de lobby para conseguir cancelaciones de deuda por parte del Gobierno central y de las instituciones internacionales.

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¿QUIÉN PUEDE PARTICIPAR?

El equipo de gente que formamos el Observatorio somos conscientes que queda aún mucho camino por recorrer para poder colmar expectativas tan elevadas. De la misma manera, sabemos que tan ardua tarea tan sólo será posible de realizar si aprendemos a trabajar en red. En los últimos tiempo el trabajo en red de la sociedad civil ya ha demostrado tener una enorme capacidad de respuesta, debido a que cada persona integrada dentro de la red puede construir, desde su ámbito, y de manera coordinada con el resto, sintiéndose parte imprescindible en el todo. El uso de las nuevas tecnologías y de nuevos canales de información dentro de una red abierta, como es la página web y las listas de distribución, facilitan esta labor. Para ello, nadie es prescindible y, por ello, es necesario reforzar un equipo de documentalistas e investigadores (que en algunos temas ya existen) que puedan, y

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quieran, trabajar en red, para dar respuesta a las necesidades de documentación, de datos contrastados y de análisis, que solicitan tanto los nuevos movimientos sociales nacidos en la era de estas nuevas tecnologías, como las no tan nuevas organizaciones sociales y políticas preocupadas por esta temática. Con ese espíritu de sumar para convencer, el ODG quiere abrir sus puertas a todas aquellas personas que quieran entrar en este proyecto, ayer soñado, hoy ya realidad, de la misma manera que, con un talante discreto pero constante, pretende hacerse un hueco en el campo de la solidaridad y de la reconstitución de la justicia internacional.

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Deuda externa y ciudadanía: balance y retos* Arcadi Oliveres Presidente de Justicia y Paz España. Profesor de Economía mundial de la UAB

Sumario 1. La campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?—2. Los objetivos de la campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?—3. Un balance de la campaña. a) Objetivo primero: la toma de conciencia. b) Objetivo segundo. El impulso de los movimientos sociales. c) Objetivo tercero. Obtener una reducción de la deuda.—4. Los retos de futuro en el trabajo sobre la deuda externa.—5. Dos reflexiones finales.

RESUMEN La versión española del Jubileo 2000 («Deuda externa, ¿deuda eterna?») se movió en los ámbitos pedagógico, social y político, con tres objetivos: promover la toma de conciencia del problema de la deuda; la creación de una movilización social que encarara en nuestro país el problema de la deuda y conseguir que tanto el Gobierno español * Transcripción parcial de la ponencia presentada por el autor al seminario «Deuda externa: alternativas para la sociedad civil» (Madrid, junio de 2001). Transcripción de Eva San Martín, corregida, adaptada y completada por Jaime Atienza.

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como los organismos internacionales redujeran en la medida de lo posible una parte importante de la deuda. El balance es positivo, con una preocupación central no tanto la deuda en sí misma sino la defensa de la dignidad de todas las personas en el mundo. ABSTRACT Spanish Jubilee campaign («Deuda externa, ¿deuda eterna?») moved in three different spaces: educational, social and political with three main objectives: promote consciousness on the issue, creating a social mobilisation in Spain concerning debt, and pushing Spanish Government and the multilateral institutions towards debt reduction steps.

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LA CAMPAÑA DEUDA EXTERNA, ¿DEUDA ETERNA?

La campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?, versión española de Jubileo 2000, fue promovida por Manos Unidas, Cáritas, Confer y Justicia y Paz, y respaldada por más de 400 instituciones en toda España. Se puso en marcha en octubre de 1998 y concluye su recorrido en julio de 2001. Ha estado compuesta por un equipo de coordinación estatal y una red descentralizada de plataformas locales, provinciales y regionales, activas en el campo de la movilización y de la presión institucional a sus representantes directos. La campaña ha recorrido diferentes campos y etapas: Investigación y análisis: Antes del lanzamiento de la campaña se realizó un exhaustivo trabajo de investigación sobre la deuda externa y el papel de España y se prepararon propuestas a las diferentes instancias políticas y económicas competentes. Identidad: Se preparó un documento base abierto y plural que abordaba la deuda externa desde los principios de la ética y la defensa de los derechos humanos. Su objetivo era que permitiese aglutinar bajo una reivindicación concreta a cualquier organización, independientemente de sus credos, ideologías, adscripción institucional... Popularización: Adaptación de un tema complejo a formatos y lenguajes sencillos, para que resultasen comprensibles por la población, evitando el rechazo a un tema de considerable carga económica. Sensibilización y movilización: Realización de cientos de encuentros, charlas, conferencias, seminarios en todo el territo-

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rio español. Recogida de un millón de firmas y realización de marchas, manifestaciones y cadenas humanas en más de 40 ciudades; envío de tarjetas postales al presidente del Gobierno. Comunicación: Estrategia de prensa consistente en un goteo de información, la búsqueda de oportunidades en las que conectar el tema con la actualidad (huracán «Mitch», inundaciones de Mozambique, cumbre UE-África...), y en particular con las grandes cumbres y asambleas del G-8, el FMI y el BM. Presión política: Elaboración de una propuesta para un tratamiento estratégico de la deuda en España, de un documento con las condiciones para una buena política de conversión, y de una proposición de ley de tratamiento y condonación de la deuda. Presentación y discusión con los grupos políticos y con instancias de la Administración de las mismas.

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LOS OBJETIVOS DE LA CAMPAÑA DEUDA EXTERNA, ¿DEUDA ETERNA?

Desde su gestación y posterior lanzamiento, la campaña se fijó de manera implícita tres objetivos, relativos a los ámbitos pedagógico, social y político: — Promover la toma de conciencia del problema de la deuda. Hacer tomar conciencia a la opinión pública de las dimensiones, de la importancia, de los orígenes, de las consecuencias del problema de la deuda. Es decir, pedagogía ciudadana; que la gente supiera cuáles eran las razones por las que había existido o sigue existiendo la deuda externa; cuál era el tratamiento que los Gobiernos y las instituciones internacionales le estaban dando; cuáles eran las consecuencias para los países de esta obliga-

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ción de asumir los pagos de la deuda; cuáles eran las consecuencias para las poblaciones, etc. — La creación de una movilización social que encarara en nuestro país el problema de la deuda. — Conseguir que tanto el Gobierno español como los organismos internacionales redujeran en la medida de lo posible una parte importante de la deuda que con ellos tenían los Gobiernos y los pueblos, casi siempre, del Tercer Mundo.

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UN BALANCE DE LA CAMPAÑA

Se presenta a continuación un balance de la campaña centrado en los tres mencionados objetivos:

a) Objetivo primero: la toma de conciencia ¿Se ha podido o no se ha podido hacer tomar conciencia a los ciudadanos del problema de la deuda externa? En este terreno debemos sentirnos especialmente satisfechos y hay que decir que de lo que se ha tratado es de un paso más en un proceso que ni empieza ni termina con la campaña de la deuda. Ya en su momento se empezó a hacer pedagogía sobre el problema de la cooperación al desarrollo (el 0,7%), que ahora es el de la deuda externa, que posteriormente se generaliza en el de las relaciones Norte-Sur, y que ya en los últimos meses se ha desbocado en el análisis de la globalización. Viendo la última cifra del Banco Mundial en 2000, un servicio de la deuda de 375.000 millones de dólares frente a una ayuda al desarrollo de 51.000 millones, ¿qué sentido tenía que

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nos amarráramos a la idea exclusiva de alcanzar el 0,7% cuando por la deuda se está pagando siete veces más que el 0,23% del PIB que se dedica hoy a la ayuda al desarrollo? Se trata, en definitiva, de un proceso pedagógico por el cual podemos ser críticos a las actuales formas de globalización en lo que refiere al conjunto de un sistema económico que no hace lo que debe hacer, que es satisfacer las necesidades de las personas humanas. Hoy por hoy, la globalización neoliberal es la forma actual que presenta el capitalismo, y éste, a lo largo de la Historia, nunca ha satisfecho las necesidades de la mayor parte de la población que puebla el planeta. ¿Qué hemos aprendido entonces en esta trayectoria? ● Que el 0,7% es un objetivo insuficiente. ● Que la deuda externa debería ser condonada inmediatamente. ● Que debemos pedir otros cambios; transformaciones profundas en el sistema económico internacional y en el curso del proceso de globalización. Además de las lecciones aprendidas, hemos podido vincular la deuda externa con otros siete ámbitos sobre los que seguir trabajando de manera articulada, pues constituyen elementos que impiden un desarrollo económico y social sostenible para el conjunto de la Humanidad. 1. El comercio injusto. Las relaciones económicas internacionales a través de la práctica del comercio injusto, tanto desde el punto de vista de los precios como de las políticas comerciales, puede llegar a empobrecer tanto a los países del Tercer Mundo como la propia deuda. Puede decirse que el comercio injusto es generador de subdesarrollo.

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2. También empobrece tanto o más que la deuda el comportamiento descontrolado de las compañías transnacionales que actúan alrededor del mundo con absoluta impunidad. En los últimos meses hemos tenido al menos una pequeña buena noticia a través de los periódicos al explicarnos que en los tribunales norteamericanos se acaba de aceptar una querella para juzgar por asesinato a la compañía Shell. Esta compañía había plantado pozos de petróleo en la costa de Nigeria donde parecía que había bolsas, y había conseguido diezmar la pesca hasta hacerla prácticamente incomible, y al tiempo que le quitaba un recurso natural a Nigeria —mal pagado, en aquel momento, el petróleo— dejaba a su población sin un alimento básico. Hubo una protesta social por parte de pescadores nigerianos junto con los movimientos ecologistas y, ¿qué hizo el Gobierno nigeriano ante ello? Obedecer inmediatamente las órdenes de Shell, que no quería ninguna protesta, reprimiendo al movimiento de pescadores y ecologistas y ajusticiando a su líder. Sus familiares han conseguido que tribunales norteamericanos lleven a juicio a la Shell. 3. La especulación financiera, que tiene que ver con la actuación de los fondos de pensiones y de inversión, y algunos personajes como el famoso financiero George Soros, que se dedican a transitar con sus capitales de una a otra Bolsa del mundo intentando obtener el máximo beneficio y acabando de domiciliar sus empresas en paraísos fiscales para de este modo no tener que hacer frente a los pagos de impuestos. 4. Los Estados están renunciando sin ninguna razón a lo que en los últimos años hemos llamado Estado del Bienestar. Cito dos datos que se nos han dado a conocer en los últimos meses. Primero, la ministra de Sanidad apuntaba hace pocas semanas que a partir de ahora no habrá posibilidad de que los jubilados dispongan gratuitamente de todos los medicamentos,

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y que van a tener que pagar cada vez más una parte proporcional de ellos. ¿Qué nos dicen para justificar esto? Cargan las culpas a los países del Tercer Mundo que se están desarrollando. Dicen «las camisetas de Taiwan llegan más baratas que las de Manchester. Debemos reducir la Seguridad Social en Manchester para que las camisetas de Manchester puedan competir con las de Taiwan». Y, ¿no podría ser al revés? El Estado de Bienestar está viviendo una marcha atrás, y a veces no sólo por una cuestión de Seguridad Social sino porque se le escapan los impuestos a través de los personajes, que en lugar de abonarlos están trasladando su domicilio a los paraísos fiscales. Estos personajes deberían de contribuir fiscalmente a las arcas del país y, si lo hicieran, el país podría resistir perfectamente cualquier condonación de deuda. 5. Estamos en una economía de mercado que deja que el mercado sea libre en todo excepto en aquello que es más importante para el Tercer Mundo: los avances tecnológicos y científicos. Hemos visto lo que ha ocurrido recientemente en Sudáfrica cuando ha querido utilizar fármacos genéricos contra el SIDA. Todos los laboratorios farmacéuticos se le han echado encima diciéndole que no puede utilizar ningún fármaco si no paga las respectivas patentes a cada uno de estos laboratorios. Y, ¿cómo van a poder hacerlo si no tienen investigación científica y no tienen recursos para ello? ¿Que se les muere la gente? A los laboratorios farmacéuticos no les importa. Pero lo que no se sabe es que, por ejemplo, en EE.UU. hay 32.000 científicos de la India ayudando a los laboratorios norteamericanos a obtener productos farmacéuticos y software para ordenador. Si después la India quiere disponer de estos productos debe indemnizar a Estados Unidos en forma de patente, cuando jamás EE.UU. indemnizará a la India para pagarle la llegada de una gente con estudios que ha acudido allí una vez ha terminado la carrera.

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6. La deuda externa tiene mucho que ver con los procesos migratorios, y esos procesos están viviendo un aumento exponencial. Fruto de la concentración de riqueza y poder, se está acentuando una crisis en las expectativas de la población de los países en desarrollo. Las brechas del ingreso y de las oportunidades han alcanzado magnitudes sin precedentes; no sólo hay una desigualdad y una concentración de la riqueza mayor, sino que la consciencia generalizada de ello nunca fue tan grande. Los sistemas de información, el aumento de la información disponible y los avances tecnológicos han puesto de manifiesto la realidad de riqueza en los lugares que viven en la escasez, siendo ello consecuencia lógica del proceso de globalización. Los procesos migratorios masivos son consecuencia precisamente de la construcción de un mundo global con oportunidades tan desigualmente repartidas. Una concepción diferente y más equitativa de la globalidad no generaría esos efectos de desplazamiento de personas ni la sensación, tan extendida en el Sur, de que para prosperar es preciso huir. 7. La última cosa que hemos aprendido es que todo lo anterior está absolutamente vigilado por unos severísimos organismos militares que no dicen de quién o qué amenazas nos defienden. Lo que defienden es aquello que han defendido siempre los ejércitos a lo largo de su historia: el beneficio de unos pocos, no fuera que unos muchos quisieran disfrutar de él.

b) Objetivo segundo: El impulso de los movimientos sociales Éste ha sido otro gran activo de la campaña de la deuda. En primer lugar, está la propia unidad que se creó, y su coordinación fuerte y severa durante unos cuantos años entre las cuatro organizaciones que trabajamos. En segundo lugar, los magníficos resultados de estas campañas de la deuda que se han lle-

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vado a cabo en 60 países. Por lo menos nos han hecho ver que este mundo no nos gusta y lo han dicho ciudadanos de todos los continentes y de todas las condiciones. Y no sólo han dicho que no nos gusta sino que además tenemos alternativas para presentar, que es lo que se dijo en Porto Alegre y lo que se seguirá diciendo en muchos sitios cuando se hable de gobernabilidad mundial o de reforma de organismos internacionales, o de tribunales de justicia internacional. Hoy por hoy los movimientos sociales deben tener estas tres facetas: que sean globales, sectoriales y locales. La protesta frente a esta globalización que no nos gusta puede hacerse no sólo en grandes reuniones internacionales; debe hacerse por ejemplo, en Madrid, en Barcelona, frente a Marks & Spencer el día que deciden cerrar sin ninguna razón sus empresas. Esto también es protestar frente a la globalización en temas locales. También podemos trabajar en propuestas sectoriales como las de ecología, el medio ambiente, la cuestión de género, etc.

c) Objetivo tercero: Obtener una reducción de la deuda Los resultados en el ámbito de la presión política han sido estimulantes en algunos aspectos y decepcionantes en otros. En el espacio de tiempo transcurrido entre la primera ronda de visitas a los grupos parlamentarios, en 1999, y las elecciones de 2000, se produjo un cambio sustancial en el conocimiento e implicación de la mayor parte de los grupos parlamentarios españoles. En diciembre de 1999 se creó una subcomisión sobre el tema de la deuda externa en el Senado, en la que participó la campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?, junto con otras organizaciones y profesores y expertos en la materia, como Rafael Martínez Cortiña o José Antonio Alonso. Sin embargo,

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la constitución de esa subcomisión fue fruto del rechazo por parte del Grupo Popular a la constitución de otra análoga, pero que habría alcanzado un mayor relieve, dentro de la Comisión de cooperación del Congreso, a propuesta de Convergencia i Unió. La subcomisión del Senado concluyó, además, sin el informe final preceptivo. En los programas electorales de los partidos ante las elecciones de marzo de 2000, la cuestión del tratamiento de la deuda externa estuvo presente entre las materias relacionadas con la solidaridad y la cooperación para el desarrollo, recogiendo en algunos casos —PSOE, CiU, IU— algunas propuestas de la campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?, lo que constituyó un éxito del trabajo de incidencia política. Pero el resultado de las elecciones generales de marzo de 2000 —mayoría absoluta del Partido Popular— resultó decisivo por dos motivos. Primero, porque un contexto de mayoría absoluta dificulta por definición la adopción de medidas que exigen el consenso político y social, y segundo, porque el Partido Popular incluía en su programa las propuestas más vagas acerca de la condonación de la deuda, con una línea continuista que no invitaba a pensar en la adopción de las medidas propuestas por la campaña. La semana de las elecciones, la consulta social sobre la deuda externa organizada por la Red Ciudadana por la Abolición de la Deuda Externa (RCADE) —que decenas de miles de voluntarios dedicaron su esfuerzo a organizar— fue una experiencia social de extraordinario valor que añadió un elemento nuevo al debate, pues más de un millón de ciudadanos y ciudadanas respaldaron con sus votos las propuestas de anulación de la deuda, reinversión en desarrollo y persecución de quienes se beneficiaron fraudulentamente del proceso, tanto en el Norte como en el Sur.

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En febrero de 2000 se presentaron al Parlamento el millón de firmas recogido por la campaña, acompañado de un escrito ejerciendo el derecho de petición colectiva elaborado por el abogado Pablo Benlloch, a través de la Comisión de peticiones, lo que exige una respuesta formal del Gobierno, que no se ha llegado a producir. Por otra parte, en la presente legislatura, se ha propuesto desde diferentes grupos parlamentarios de nuevo la constitución de una comisión para el estudio y el debate sobre la deuda externa, que ha sido rechazada por el Grupo Popular. Ante dicha negativa, varios grupos parlamentarios propusieron la comparecencia en la Comisión de cooperación de expertos y movimientos sociales para garantizar que su voz fuese al menos escuchada en el Parlamento, pero en junio de 2001 el Grupo Popular volvió a rechazar esa propuesta. Con el presente mapa parlamentario, así pues, las posibilidades de obtener respuesta positiva a las propuestas de la campaña son hasta la fecha inciertas. Sirva para demostrarlo un último ejemplo: dos semanas después de presentar la campaña Deuda externa, ¿deuda eterna? su proposición de ley, en abril de 2001, el Grupo Popular presentó una proposición no de ley políticamente irrelevante en la materia en la que se instaba al Gobierno a continuar con su política. Es destacable además que no se admitiera ni una sola enmienda del resto de grupos parlamentarios, pues la totalidad de los grupos en la oposición solicitaron de nuevo la constitución de una comisión, lo cual no se admitió desde el PP, aprobándose al fin la proposición no de ley con el voto a favor tan sólo del grupo popular, la abstención de CiU, y el voto en contra del resto de los grupos parlamentarios. Sin embargo, a raíz de la propuesta de ley elaborada por la campaña Deuda externa, ¿deuda eterna?, los grupos parlamentarios de la oposición han comenzado a elaborar propuestas de 222

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textos legales en los que recoger las demandas del conjunto de la sociedad expresado en el mencionado millón de firmas de la campaña así como en el millón largo de votos en la consulta social organizada por la RCADE. Es preciso realizar un seguimiento preciso de dichas propuestas y presionar para que se produzcan avances en la posición española en materia de tratamiento de la deuda externa, más allá de la iniciativa HIPC.

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LOS RETOS DE FUTURO EN EL TRABAJO SOBRE LA DEUDA EXTERNA

1. Cancelaciones de deuda por inversión en desarrollo humano, como puede ser por escolarización, como fue el caso que planteó Intermón en su momento respecto del caso de Mozambique, pero puede ser por medio ambiente u otro. Si bien el intento quedó frustrado por las circunstancias de las inundaciones es evidente que se podría repetir en otro momento y que es un objetivo de trabajo frecuente en otras ONGs de otros países. 2. La desaparición de los paraísos fiscales y la tasa Tobin o fiscalidad internacional. Lo que se podría recaudar con esta tasa es mucho más de lo que se está destinando a cooperación al desarrollo. El propio Tobin habla de que se podrían recaudar 400 billones de dólares al año, proponiendo una tasa muy suave del 0,1% anual (se recaudarían 400.000 millones de dólares). Tobin reconoce que la especulación disminuiría con su tasa y podría reducirse a la mitad, es decir, se recaudarían 200.000 millones de dólares, cuatro veces más de los 50.000 millones de dólares que estamos destinando ahora a ayuda al desarrollo, y prácticamente más de la mitad de lo que estamos cobrando de la deuda externa (servicio de deuda, 350.000 millones de dólares).

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3. Alternativas a la banca: la banca ética. Deberíamos seguir profundizando en lo que se está empezando a hacer en otros países y para promover la creación también en nuestro país de otras iniciativas parecidas. 4. El estudio de la relación de la deuda externa con los procesos de migración es un reto importante para el futuro, tanto desde el campo del análisis como desde el de la propuesta, avanzando en la búsqueda de iniciativas para abordar ambas cuestiones simultáneamente. 5. La deuda privada. En España es tanto o más importante que la deuda pública. Hay grupos que están recabando información y éste ha de ser un objetivo básico si nos preocupa de verdad la deuda, ya que más de la mitad de ella está contraída con la banca privada. 6. Trabajar en las acciones autonómicas y municipales. Se han conseguido ya muchas resoluciones de carácter municipal, algunas de carácter autonómico, y parece que en Baleares se hablaba de la posibilidad de que el Gobierno balear acabara constituyendo una especie de fondo de cancelación de la deuda. 7. Que la deuda externa no vuelva a generarse, como es a través de los créditos FAD que concede el Gobierno español constantemente, como en el caso de Mozambique también, en el que se anunció que se iba a condonar la deuda de este país al tiempo que se le daba otro crédito por la misma cuantía condonada para que comprara productos españoles. Puede pensarse que estas propuestas no se relacionan claramente con la deuda, pero hemos aprendido que todo está interrelacionado, y a nosotros no nos preocupa tanto la deuda en sí misma como la dignidad de todas las personas en el mundo.

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DOS REFLEXIONES FINALES

Primera: la pobreza y el desarrollo siguen siendo cuestiones de poca relevancia política y en las que la participación social es minoritaria. Prueba de ello es que, como señala el profesor José Antonio ALONSO, los incumplimientos de acuerdos en la materia en la actualidad no implican coste político alguno. Ante esta realidad, es preciso profundizar en las tareas de concienciación y educación para el desarrollo, para crear una masa crítica de ciudadanía activa y comprometida, que demande realmente una mayor relevancia para cuestiones como la deuda externa o la lucha contra la pobreza, y cuya presión y participación sea sostenida en el tiempo. Poner estas cuestiones en la agenda política y en la preocupación social, más allá de la tendencia estrictamente donacionista de la sociedad española, constituye un reto de primer nivel para ONG y movimientos sociales. Un reto que alude a otro: la presencia continuada y consistente en los grandes medios de comunicación. Y segunda: estamos en un momento de cuestionamiento del modelo presente de globalización neoliberal. Ello ocurre dentro mismo de las IFI, conscientes del fracaso del modelo del ajuste duro de los 80, y prueba de ello es la búsqueda más o menos encubierta de nuevas fórmulas en la política económica, ante la creciente desigualdad e ingobernabilidad. Desde la sociedad civil, hay una demanda poco concreta aún de una globalización diferente, que devuelva el poder a los ciudadanos y humanice las relaciones en un mundo dominado hoy por los intereses de unos pocos grupos económicos, y que deja entre la exclusión y la explotación a cientos de millones de personas en el planeta. Construir e impulsar propuestas consistentes en esa dirección es otro de los grandes retos de las ONG y los movimientos sociales en el comienzo del siglo XXI.

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Sumario 1. La dimensión del problema.—2. Las respuestas ofrecidas en el pasado.—3. Algunos condicionantes en el tratamiento de la deuda.— 4. Los acuerdos de Colonia y los compromisos de Washington del FMI y el BM.—5. Limitaciones del proceso.—6. A modo de balance.

RESUMEN La deuda externa constituye un factor que condiciona las posibilidades de progreso de muchos países en desarrollo. La respuesta ofrecida por la comunidad internacional a este problema ha sido hasta el momento notablemente insatisfactoria. En el presente artículo se analizan las políticas seguidas respecto al problema de endeudamiento externo y se apuntan nuevas líneas de trabajo para el futuro. ABSTRACT Foreign debt is an important impediment to the development of low income countries. Until now, the responses of the international com-

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munity has been highly unsatisfactory. This paper analysis the policies followed with respect to foreign debt and suggests some strategies for the future.

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La solución al problema del excesivo endeudamiento de los países en desarrollo ha pasado a ocupar un lugar relevante en la agenda internacional. La actualidad de esta materia, tras casi cuatro lustros de convivencia con el problema, encuentra su explicación en motivaciones diversas. Por una parte, ha sido el centro de una de las movilizaciones más vigorosas de la sociedad civil de los últimos años, que concitó en su apoyo a un amplio espectro de organizaciones, incluida la jerarquía católica; de hecho, es la primera vez que la ciudadanía logra imponer, con su movilización, un tema de agenda internacional. A pesar de su heterogénea composición, a este conjunto de organizaciones es común la idea de que el cobro de la deuda en países extremadamente empobrecidos, cuyas poblaciones no tienen siquiera garantizadas las necesidades sociales básicas, constituye una violación de un principio ético elemental, que también debe regir en el ámbito de las relaciones internacionales. Por su parte, los Gobiernos donantes y los Organismos internacionales, aun cuando pudieran verse influidos por semejante apelación ética, parecen concernidos por otro tipo de motivaciones, acaso más interesadas pero igualmente oportunas, relacionadas con el saneamiento del sistema financiero internacional, poniendo fin a un problema que estaba perturbando el marco de las relaciones internacionales y que constituía una fuente permanente de inestabilidad y de conflicto. Ambos tipos de motivaciones, el compromiso moral y el interés estratégico, parecen estar detrás de la demandada solución al problema del endeudamiento externo. En respuesta a este estado de opinión, el G-7, en junio de 1999, en Colonia, acordó poner en marcha una política más

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ambiciosa para el alivio de la deuda de los países pobres altamente endeudados (HIPC, en sus siglas inglesas). Pasados más de tres años desde aquella iniciativa, es tiempo de haber un cierto balance de lo realizado, así como apuntar nuevas vías para el tratamiento del problema. Antes, no obstante, conviene hacer una breve referencia a la dimensión del problema y al camino seguido por la comunidad internacional para su tratamiento.

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LA DIMENSIÓN DEL PROBLEMA

En la actualidad, el stock de deuda a largo plazo de los países en desarrollo supone en torno a los 2,5 billones de dólares, cerca del 40% del PNB del mundo en desarrollo. El servicio de la deuda absorbe, como promedio, en torno al 4,4% del PNB de los deudores (una cuota superior a su gasto público en educación, 3,6%, o en salud, 2%), y comporta una reversión a los mercados internacionales de algo más del 20% de las divisas que estos países obtienen a partir de la exportación. En los casos de mayor endeudamiento relativo, como en África Subsahariana, la magnitud de esos parámetros se amplifica, de modo que el stock de deuda llega a suponer, en promedio, más del 75% del PNB respectivo, existiendo países en que esa ratio supera el 300%. Para estos países, el mantenimiento de los niveles de deuda actualmente vigentes, y la sangría financiera a que da lugar, hace difícilmente viable cualquier estrategia de desarrollo. Los promedios ofrecidos ocultan, no obstante, situaciones nacionales muy diversas. En el caso de los países pobres de mayor endeudamiento relativo, el stock de deuda supone, en promedio, más del 70% de su PNB, existiendo países en que esa ratio supera el 200%. Para estos países, el mantenimiento de los

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niveles de deuda actualmente vigentes, y la sangría financiera a que dan lugar, hace difícilmente viable cualquier estrategia de desarrollo que se pretenda. Por ello, confiar en que la dinámica del mercado, a través de un eventual crecimiento del país afectado, provoque una reducción del peso relativo de su endeudamiento resulta además de poco realista, altamente costoso en términos sociales. Es poco realista, porque el crecimiento de esos países requeriría una inyección de capital que los propios mercados les niegan en virtud de su endeudamiento previo, y es altamente costoso, porque mientras la ilusoria recuperación llega, se prolongan las situaciones de carencia y de inestabilidad del país afectado. Parece necesario, por tanto, una acción deliberada que se proponga reducir el endeudamiento acumulado. Hacia ese objetivo se encamina, aunque con visible incertidumbre, la propuesta del G-7. Ahora bien, ¿qué respuestas se le ofreció al problema en el pasado?

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LAS RESPUESTAS OFRECIDAS EN EL PASADO

Es difícil no coincidir en que el tratamiento que hasta ahora se ha dado al problema del endeudamiento ha comportado una muy desigual distribución de costes entre acreedores y deudores. En gran parte, debido a la estrategia de continua dilación a que se sometió el tratamiento efectivo del tema por parte de la comunidad internacional. De hecho, desde la eclosión del problema, en 1982, cuando México se declara en suspensión de pagos, hasta la puesta en marcha de la iniciativa HIPC, en 1996, el tratamiento de la deuda externa pasa por diversas etapas, sin que en ninguna de ellas se logren aportar medidas que comporten una sustancial reducción de los niveles de endeudamiento. Y, de hecho, no es hasta 1988, con el Plan Brady, cuando se reconoce que las dificultades en el mantenimiento de los

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compromisos internacionales por parte de los países endeudados podían no ser debidas a una temporal crisis de liquidez, sino también a un auténtico problema de solvencia, de desproporción entre los compromisos adquiridos, por una parte, y la capacidad de generación de renta de las economías deudoras, por otra. Puede sorprender el retraso con que la comunidad internacional asume un diagnóstico plausible de la crisis, aceptando la necesidad de proceder a una reducción del valor efectivo de los pasivos acumulados. Se trata, sin embargo, de una estrategia en modo alguno inocente, ya que a través de semejante proceso se mantuvo activo el rendimiento de los préstamos, otorgando mayores plazos al acreedor para recomponer su cartera y hacer las consiguientes provisiones frente al riesgo de impago. Pero, si semejante proceso fue favorable para el acreedor, resultó enormemente gravoso para el deudor, que ante la ausencia de un tratamiento de alivio, hubo de recurrir a nuevos créditos con los que financiar los compromisos previamente adquiridos, introduciéndose en una espiral de endeudamiento acumulativo. Así, por ejemplo, entre 1982 y 1990, Latinoamérica transfirió a los países desarrollados la cantidad neta de 223.600 millones de dólares —es decir, una corriente anual de en torno a 25.000 millones—, al tiempo que su endeudamiento se incrementó en el mismo período en 134.000 millones de dólares adicionales. Pese a este proceso, algunos países vieron menguar de forma perceptible el coste económico de su endeudamiento a lo largo de los años noventa. En semejante proceso influyó, sin embargo, más el cambio en las condiciones económicas del entorno y en las propias del país, que los programas sobre la deuda convenidos por la comunidad internacional. Son la caída de los tipos de interés y el ajuste en el valor del dólar, por una parte, y la revitalización de la dinámica económica interna de 232

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algunas economías en desarrollo, por la otra, los factores que protagonizaron este saludable redimensionamiento de la deuda. No obstante, se trata de un proceso en modo alguno generalizable: para numerosos países pobres, especialmente de África Subsahariana y Centroamérica, la deuda sigue siendo una carga difícilmente sostenible.

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ALGUNOS CONDICIONANTES EN EL TRATAMIENTO DE LA DEUDA

Aun cuando las operaciones de alivio y condonación de la deuda estén plenamente justificadas, requieren de un tratamiento cuidadoso, para evitar problemas relacionados con el riesgo moral, por una parte, y con el comportamiento oportunista, por la otra. El primero de los factores alude al riesgo de que las operaciones de alivio de deuda pueda constituirse en un estímulo indeseado al comportamiento irresponsable tanto de los beneficiarios como de los acreedores; y el segundo, a que la condonación unilateral por parte de un prestamista vaya en beneficio de un acreedor alternativo menos generoso. Ambos problemas reducen considerablemente los márgenes para la acción unilateral. Así lo ha entendido la comunidad internacional, que ha creado una instancia concertada de negociación, el Club de París, cuya actuación se rige por dos principios básicos: el carácter condicionado de toda operación de alivio, que requiere la previa aceptación por parte del deudor de un programa negociado con el FMI, y el tratamiento multilateral de las operaciones, de modo que todos los acreedores participen de forma efectiva en el esfuerzo. Un proceder que si determina plenamente las condiciones de condonación de la deuda de tipo comercial (no-AOD), abre mayores espacios para la autonomía de los acreedores en el caso de la deuda AOD (ayuda oficial al Documentación Social 126 (2002)

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desarrollo), donde las decisiones adoptadas en el seno del Club de París constituyen un acuerdo de mínimos desde el que erigir, si se desea, políticas nacionales más ambiciosas. No obstante ser razonables algunos de estos condicionamientos, lo cierto es que las iniciativas de alivio de la deuda ejecutadas a lo largo de los años noventa fueron más bien limitadas, provocando un cierto enquistamiento del problema. Un problema que si afectaba centralmente a las economías deudoras, limitaba los grados de desarrollo del sistema financiero internacional y condicionaba las posibilidades de reactivación económica en espacios que excedían a los propios de las economías más directamente afectadas. Si a ello se une la conciencia del perturbador efecto que sobre la gobernabilidad generaba la pobreza extrema, se entiende que desde la comunidad internacional se promoviese una iniciativa destinada a otorgar un tratamiento más consecuente al problema. Tal es lo que se propone la iniciativa HIPC II.

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LOS ACUERDOS DE COLONIA Y LOS COMPROMISOS DE WASHINGTON DEL FMI Y EL BM

En la cumbre del G-7 de Birmingham (junio de 1998), el Primer Ministro británico, Tony Blair, expuso al resto de jefes de gobierno del G-7 la necesidad de acelerar y reformar el proceso de reducción de la deuda que comenzara en septiembre de 1996 (iniciativa HIPC), por haberse probado insuficiente. En junio de 1998, en Colonia, el G-7 aprobó una reforma de la mencionada iniciativa HIPC, denominada HIPC II (HIPC mejorada), que va a constituirse en el marco de acción internacional en esta materia. La nueva propuesta mantiene intactos algunos de los principios de la original: se siguen considerando elegibles

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como beneficiarios a un grupo de 41 países. Por otra parte, se mantiene como objetivo de la iniciativa reducir la deuda externa de los países hasta un nivel sostenible, determinado principalmente por la relación entre el stock de deuda externa y la magnitud de las exportaciones anuales, asumiendo como umbral de deuda sostenible el marcado por el 150% en la ratio deuda externa total / exportaciones anuales, frente al anterior, que ofrecía un rango de entre el 200 y el 250%, siendo aquel mismo valor el que debería alcanzar el endeudamiento externo de cualquier país HIPC tras recorrer las diferentes etapas que supone el tratamiento de alivio. De forma más precisa, se estima que la reducción de la deuda podría afectar a una treintena de países (pues no se prevé que todos los países elegibles puedan cumplir las condiciones del proceso) que verían reducida su deuda —de cumplirse todos los pasos y los supuestos más optimistas— en un máximo de 100.000 millones de dólares en valor actualizado neto, aproximadamente un 40% de su deuda total. El tránsito de cualquier país por la citada iniciativa no debiera superar en ningún caso los seis años: dos ciclos de tres años de aplicación de los llamados Poverty Reduction Strategy Papers, acordados con el FMI y el Banco Mundial. La nueva denominación de estos programas —que sustituyen a los antiguos de ajuste estructural— revelan el deseo de establecer un vínculo más sólido entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza de los países beneficiarios. El cambio afecta, además, al proceso de diseño de tales programas que cada Gobierno habrá de definir en diálogo con la oposición política y la sociedad civil organizada, y con el asesoramiento de las Instituciones Financieras Internacionales. Para afrontar el coste de la reducción de la deuda multilateral (del FMI, el BM y otros bancos de desarrollo), se decidió recurrir a los beneficios que se derivasen de una operación de

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actualización del valor de un 15% de las reservas de oro del FMI (pasando de 47 dólares la onza a 250). El resto de la factura debería ser resultado de aportaciones de nuevo dinero de los países acreedores, y es precisamente aquí donde han aparecido las primeras dificultades. Las resistencias de algunos países a contribuir en la medida debida retrasó el desarrollo del proceso y debilitó el inicial empuje con el que nació la iniciativa.

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LIMITACIONES DEL PROCESO

Pasados casi tres años desde su formulación, existe la convicción de que semejante esquema no resulta enteramente satisfactorio. Ni la velocidad del proceso es acorde con las necesidades (desde el comienzo de la iniciativa, apenas 21 países han entrado en el proceso), ni la magnitud del pasivo cancelado es suficiente como para garantizar que los países efectivamente escapen a la espiral de endeudamiento a que conduce la refinanciación de su deuda pendiente. Lejos de dar el proceso como definitivamente acabado, es necesario por tanto reabrir el debate sobre la deuda, al objeto de revisar la terapia hasta ahora ofrecida, incorporando las necesarias correcciones. Cinco parecen de especial relevancia. En primer lugar, existen dudas acerca de la pertinencia de los criterios fijados como umbrales de sostenibilidad. Se critica tanto la determinación precisa de los coeficientes como el criterio exclusivamente financiero seguido para su estimación. Frente a ello, se sugiere un cambio en el criterio de medición, de modo que los pagos del servicio de la deuda se pongan en relación con la capacidad económica de los Estados, fijando un máximo de carga que permita a los Gobiernos promover el desarrollo y atender la cobertura de las necesidades básicas de sus

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poblaciones. No faltan razones para semejante opinión. En primer lugar, porque los criterios fijados en Colonia tienen un cierto carácter discrecional, que los hace vulnerables a la crítica. Pero, además, porque existen precedentes que, en caso de insolvencia, justifican adecuar el esfuerzo del deudor a parámetros compatibles con su estabilidad y sus posibilidades de desarrollo futuro. La ausencia de estas consideraciones fue lo que motivó la crítica de Keynes al Tratado de Paz de Versalles; y son estos mismos criterios los que, tras la Segunda Guerra Mundial, inspiraron el Acuerdo de Londres, fijando como cuota máxima para el pago de la deuda alemana el 4,6% de sus exportaciones, al objeto de «no dislocar la economía» y «no drenar indebidamente» sus recursos. Estas cautelas, sin embargo, no se aplicaron en el caso de la reciente deuda de los países en desarrollo. Relacionado con este aspecto, un segundo problema se relaciona con la magnitud que revistan las operaciones de alivio de deuda. En principio, cabe suponer que el efecto negativo que la carga de la deuda tiene sobre las posibilidades de crecimiento de la economía afectada se transmite, preferentemente, a través del impacto contractivo que los pagos en divisas tienen sobre las posibilidades importadoras, por una parte, y sobre la capacidad efectiva de inversión, por la otra. Pues bien, la medición de impacto que las operaciones de alivio de deuda han tenido en el pasado sobre estas dos variables es relativamente menor —o no significativo—; y, sin embargo, tales operaciones aparecen estrechamente relacionadas —y con signo positivo— con la capacidad de pago posterior del servicio de la deuda. Todo parece indicar, por tanto, que el impacto efectivo de las operaciones de alivio de la deuda en el pasado ha sido menor en términos de posibilidades de desarrollo del beneficiario que en términos de mejora del grado de cumplimiento de sus compromisos internacionales de pago.

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Como es obvio, semejantes resultados están claramente condicionados por la dimensión de las operaciones de alivio. Si éstas no logran situar al país en unas condiciones de sostenibilidad, su impacto sobre el receptor será reducido. Y aun menor será el efecto si al país afectado le caracteriza —como es el caso, por ejemplo, de Nicaragua— un irregular cumplimiento de sus compromisos internacionales, porque en ese caso buena parte del efecto de la condonación queda limitado a su mayor disciplina futura de pagos al exterior, con poco impacto sobre la propia economía. En suma, es necesario que las operaciones de alivio de deuda adquieran una dimensión suficiente como para garantizar que el país entra en unas condiciones de sostenibilidad tanto en términos económicos y financieros como en términos sociales. Un tercer problema tiene que ver con el efecto que las operaciones de deuda están teniendo sobre otros fondos concesionales dirigidos a los países pobres. El hecho de que las operaciones de alivio de la deuda computen como ayuda al desarrollo ha motivado que muchos acreedores consideren ambos recursos como sustitutivos —y no como potencialmente complementarios—. Tal proceder tiene un efecto neto ambiguo sobre el deudor, ya que el beneficio que obtiene con la aminoración de la deuda puede quedar compensado por el coste motivado por la simultánea reducción de la ayuda. Sin que pueda afirmarse que la eficacia transformadora de la primera de las acciones —cuando la deuda en ocasiones ni siquiera se honra— sea mayor que la que cabría derivar de los eventuales nuevos recursos de la ayuda que finalmente se cancelan. El cuarto problema está relacionado con el peculiar modo de contabilización de los pasivos cancelados. Al contrario que en el Plan Brady, la iniciativa HIPC II no considera la compra de títulos en el mercado secundario como vía de reducción de la 238

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deuda, de modo que las operaciones se contabilizan de acuerdo con el valor actualizado de los títulos y no por su valor de mercado. Este último es menor que el primero, ya que incorpora en su cómputo los riesgos de impago. Las diferencias no son en absoluto despreciables: una reciente investigación de la OCDE estima que, como promedio del conjunto de países HIPC, el valor de mercado de la deuda se sitúa en un 28% del valor actualizado del pasivo y es casi un 22% de su valor facial. Como consecuencia, no sólo se sobrevalora la generosidad de los acreedores, sino también se amplifica el drenaje de nuevos recursos, si la ayuda se considerase sustitutiva de la deuda. Por último, un problema cada vez más manifiesto tiene que ver con el marco institucional en que se tratan estos problemas. El recurrente fracaso de las iniciativas adoptadas, desde los iniciales «términos de Toronto», en 1988, hasta la actual HIPC II —pasando por los «términos de Nápoles», «Lyon» y «HIPC I»— revela una notable incapacidad de la comunidad internacional para ofrecer una respuesta satisfactoria al problema. Es natural pensar, por tanto, que la deficiencia radica no tanto en la naturaleza de las respuestas cuanto en el método con el que éstas se construyen. En particular, se cuestiona el carácter asimétrico del actual marco de negociación. El Club de París, la instancia en que se negocia la deuda bilateral, es un ámbito exclusivo de los países acreedores, que son los que definen el alcance de las operaciones y las reglas del proceso. Los acreedores se comportan como juez y parte en la resolución del problema; un proceder que no tiene parangón en las legislaciones nacionales, donde, en caso de insolvencia, ambas partes son escuchadas por un tribunal independiente. Esto es lo que se reclama también para el tratamiento internacional de la insolvencia en casos de deuda soberana, sugiriendo la creación de un cuerpo arbitral para la resolución de los conflictos. Una iniciativa que pareDocumentación Social 126 (2002)

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ce haber tenido eco en el propio FMI, a juzgar por las posiciones defendidas últimamente por A. KRUEGER.

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A MODO DE BALANCE

Aun cuando se haya avanzado en el tratamiento del problema de la deuda, persiste la fundada opinión de que las opciones ofrecidas pueden estar todavía por detrás de lo que reclama la estabilidad y el desarrollo de los países afectados. Una condonación del 40% de la deuda externa puede ser beneficiosa para algunos países (que, como Mozambique o Uganda, verán reducido su servicio anual en un 50% durante algunos ejercicios), pero apenas se dejará sentir en otros que, como Nicaragua, simplemente ajustarán el cumplimiento de sus compromisos de pago. Al tiempo, debe considerarse que la reciente propuesta ofrecida por la comunidad internacional se refiere a la situación y necesidades de un reducido número de países (41) que se encuentran en una situación social y económica grave. De ellos, a la vista de las condiciones de acceso a los beneficios de la iniciativa, un número que apenas supera la veintena se verán finalmente afectados y no todos en la misma medida. Se han excluido de semejante posibilidad a países muy pobres, como Haití, Jamaica, Nigeria o Bangladesh. Y se ha eludido la posibilidad de afrontar los problemas de exceso de endeudamiento de un buen número de países de ingreso medio, que necesitan igualmente ser tratados, aunque no sea en el seno de la iniciativa HIPC. El proceso está siendo, por lo demás, más lento y restrictivo de lo esperado, con lo que cabe la posibilidad de que se requiera un nuevo impulso a la iniciativa HIPC, si quiere ser efectiva.

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Y, adicionalmente, la crisis señala aspectos del sistema internacional que debieran ser corregidos, si se quiere evitar que estos episodios se reproduzcan en el futuro. Tal vez de entre estas enseñanzas la más importante apunte a la necesidad de configurar un procedimiento arbitral que permita tratar los casos de insolvencia soberana, respetando los intereses de los acreedores, pero garantizando la gobernabilidad y progreso del país deudor y la cobertura de las necesidades de la ciudadanía afectada.

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Una aproximación al alivio de la deuda para los pobres del mundo desde la perspectiva del desarrollo humano (*) CAFOD

Sumario 1. Planteamientos generales del modelo HIPC.—2. Un fracaso en la consideración del coste humano de la deuda.—3. Un enfoque desde una perspectiva de desarrollo humano.—4. La Perspectiva del Desarrollo Humano: supuestos y enfoque motodológico.—5. Asignación de los recursos liberados por el «no pago» de la deuda.—6. Algunos análisis comparativos del alivio de la deuda bajo la actual Iniciativa HIPC y desde una perspectiva de desarrollo humano.—7. Conclusiones.

RESUMEN La carga de deuda externa es quizá el mayor obstáculo en el desarrollo de algunas de las naciones más pobres de la tierra. La necesidad de asegurar el alivio de la deuda y la justicia social es (*) Este documento extracta el original, obra de Henry NORHOVER, Karen JOYNER y David WOODWARD para la organización CAFOD. Traducción, corrección y adaptación: Marisa de Andrés, Belén Atienza y Jaime Atienza.

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Henry Northov

ahora más urgente que nunca. El enfoque desde la perspectiva del desarrollo humano hacia la sostenibilidad de la deuda descrito en este artículo proporciona un instrumento para que los políticos integren las necesidades de desarrollo humano en las medidas de alivio de la deuda, y para lograr una coherencia entre la política de deuda y otros objetivos ya definidos de la cooperación para el desarrollo y del desarrollo en sí mismo. ABSTRACT The need to generate a debt reduction of enough amounts is one of the most urgent social needs we can see upfront in the world. Looking at this question with a human development perspective may make it possible to transform the way debt is dealt with in these last years. Putting in front basic human development needs that should be covered before debt payment would be made is the proposal raised in this article.

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La Iniciativa para el alivio de la deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados (Highly Indebted Poor Countries, HIPC) del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, presentada en octubre de 1996, fue acogida por muchos como una iniciativa que proporcionaba un enorme potencial para la reducción de la pobreza al ser el primer enfoque comprensivo e integral de la cancelación de la deuda externa. Este documento desafía las medidas fijadas en la Iniciativa HIPC para afirmar la capacidad de pago de deudas de los países pobres. Este documento además va más allá y propone un conjunto de criterios alternativos para juzgar la sostenibilidad de la deuda, un conjunto de baremos que resulten coherentes con el objetivo establecido por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo en Europa (OCDE) de reducir a la mitad la pobreza global antes del año 2015 (1). La iniciativa HIPC tiene como objetivo reducir la deuda externa a lo que el Banco Mundial y el FMI denominan un nivel sostenible, pero aquí se argumenta que su definición de lo que constituye un nivel sostenible de deuda es restringida y defectuosa. Esa definición mide la capacidad de un país para pagar la deuda en función de sus ingresos por exportaciones, sin tener en cuenta ni sus niveles de pobreza ni las inversiones necesarias para cubrir necesidades humanas básicas como la educación primaria o la sanidad. Por el contrario, si se utilizase un enfoque de desarrollo humano, como se propone en este documento, los recursos financieros necesarios para hacer frente a necesidades básicas como educación o sanidad, así (1) Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, Dando forma al siglo XXI: la Contribución de la Cooperación al Desarrollo, mayo 1996 (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation).

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como a inversiones en capacidad productiva, deberán sustraerse del presupuesto del país en cuestión antes de afrontar las demandas de pago de la deuda. Utilizando esta alternativa, que mide la sostenibilidad de la deuda desde un enfoque de desarrollo humano, 10 países estarían cualificados para una cancelación del 100% de la deuda, incluyendo Etiopía, Zambia y Tanzania. Empleando un número de países como ejemplo, se concluye este estudio con una comparación de los resultados finales bajo el actual marco de trabajo de la iniciativa PPAE con esta propuesta alternativa.

1

PLANTEAMIENTOS GENERALES DEL MODELO HIPC

La crisis de deuda latinoamericana de los 80 despertó seria preocupación ya que se percibió como una amenaza para los mercados financieros occidentales e incluso para el sistema financiero mundial. Sin embargo, esta crisis eclipsó otra crisis de deuda en los países en vías de desarrollo más pobres, una crisis igualmente profunda para los países implicados pero mucho menos amenazadora para la comunidad financiera internacional. La crisis está aún vigente, y para muchos países es tan crónica como aguda, debido en gran parte a que la comunidad internacional se ha limitado a contener el problema en lugar de poner en marcha una acción efectiva para resolverlo. La crisis de la deuda representa una crisis humanitaria continua para cerca de 700 millones de personas entre las más pobres del planeta. Durante la última década, el continente más seriamente endeudado del mundo, África, ha experimentado una caída en la esperanza de vida, un descenso en los ingresos,

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una reducción de los niveles de inversión y un aumento de los índices de mortalidad infantil y maternal (2). En octubre de 1996 tuvo lugar el primer intento real de enfrentarse a esta situación cuando el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional consiguieron un acuerdo de sus respectivos Consejos de gobernadores para el establecimiento de la Iniciativa para el alivio de la deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). En su comienzo, esta iniciativa ofrecía la promesa de que los países pobres alcanzarían una «salida firme» a la carga de la deuda insostenible. Los grupos de presión y las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) dieron la bienvenida a esta política como primer enfoque comprensivo e integral hacia la cancelación de la deuda por su gran potencial de reducción de la pobreza. Sin embargo, las discusiones entre los representantes de las Instituciones de Bretton-Woods y de las ONGs, junto con el difícil camino y el débil alivio de la deuda ofrecido a Mozambique y Uganda, han provocado una nueva evaluación de la Iniciativa HIPC y de sus perspectivas de conseguir esa «salida firme» para la deuda de los países endeudados más pobres. La iniciativa PPAE (HIPC) reúne a todos los acreedores, —multilaterales, comerciales y bilaterales— en un enfoque comprensivo e integral del endeudamiento de los países pobres. Cada acreedor comparte la carga de la cancelación de la deuda. Sin embargo, tal y como está planteado, las medidas que el marco de trabajo de la HIPC utiliza para juzgar qué nivel de la deuda externa de un país es insostenible se centra casi exclusivamente en sus ingresos por exportaciones. (2) Informe de Desarrollo Humano 1997, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oxford University Press.

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En estos términos las deudas de un país se consideran insostenibles si exceden un nivel de entre dos y dos veces y media sus ingresos anuales por exportación. Utilizando fórmulas específicas esto puede ser expresado como un valor actual neto (VAN) de deuda con respecto a exportaciones (PV/XGS) de 200-250% o superior y un servicio total de deuda con respecto a exportaciones (TDS/XGS) del 20-25% o superior. Utilizando estas dos relaciones las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) han evaluado la sostenibilidad de las cargas de la deuda en 41 países. Antes de que un país pueda ser tenido en cuenta para aliviar su deuda, se requiere que cumpla la primera etapa: acumular durante tres años un registro de la correcta ejecución de las reformas estructurales acordadas con el FMI. Es entonces cuando el país alcanza su punto de decisión, momento en que se determina el volumen de reducción de deuda de la forma expuesta anteriormente. A continuación el país entra en la segunda etapa, recibiendo una reducción en sus pagos de servicio de deuda mientras acumula otro registro de tres años de programa de ajuste estructural reforzado con objetivos sociales y objetivos económicos convencionales. Sólo entonces el país alcanza su punto de conclusión y su stock de deuda queda anotado en la cantidad acordada. Si en cualquier punto de este proceso el país no logra ejecutar correctamente su programa de ajuste, el alivio de su deuda será retrasado. Pronto resultó evidente que los países con economías relativamente abiertas y fuertes exportaciones, como Costa de Marfil, no tendrían deudas «insostenibles» al haberse calculado la sostenibilidad únicamente sobre la base de la deuda en relación a las exportaciones. Sin embargo, el Gobierno francés insistió en que Costa de Marfil debía recibir una reducción de la deuda dentro de la Iniciativa. 248

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Las IFIs presentaron entonces un nuevo criterio: el criterio fiscal. Éste se diseñó para evaluar la carga presupuestaria de la deuda. Específicamente, si el valor actual de la deuda de un país en relación con el ingreso público es igual o superior al 280% se convierte en elegible para aliviar su deuda. Este criterio habría aumentado considerablemente el coste de la Iniciativa. Por ello, las IFIs introdujeron dos reglas más para limitar su aplicación: los países pueden resultar cualificados bajo este criterio adicional si, y sólo si, sus exportaciones son como mínimo el 40% del Producto Interior Bruto (PIB) y el ingreso público fuera como mínimo el 20% del PIB. Las IFIs sostienen que este criterio busca conseguir apoyo para aquellos países cuyos beneficios bajo el criterio de la exportación están limitados por sus niveles especialmente altos de exportación, por lo que la imposición de un mínimo en la relación entre el ingreso fiscal y el PIB busca fomentar que los países que quieren cualificarse a través del criterio fiscal incrementen su capacidad de aumentar el ingreso público a través de impuestos tanto como sea posible. Sin embargo, en el documento interno donde estos criterios se discutieron en un principio el equipo del Banco Mundial y el FMI dejaban claro que sólo había una verdadera razón para establecer estos subcriterios: «El equipo no tiene constancia de ninguna base analítica firme que proporcione una guía sobre los niveles a los que deben establecerse las relaciones exportaciones-PIB e ingreso público-PIB. Sin embargo, basándonos en consideraciones pragmáticas para asegurar la eligibilidad de los casos más merecedores, pero también conteniendo los costes adicionales de la Iniciativa, el equipo podría plantearse establecer el umbral mínimo para la relación exportaciones-PIB en el 40% y para la relación ingreso público-PIB en el 20%» (itálicas propias) (3). (3) IMF and World Bank Common Agricultural Policy Paper, abril 1997.

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Claramente la prima que las IFIs atribuyen a «los casos más merecedores» así como su disposición a introducir una interpretación flexible del criterio de eligibilidad sugiere que la Iniciativa PPAE está abierta a adaptaciones. Por consiguiente, el marco de trabajo de la iniciativa PPAE (HIPC) no se gobierna sólo por limitaciones financieras. Las mencionadas modificaciones sugieren que los acreedores son perfectamente capaces de instituir una reforma cuando la consideran necesaria.

2

UN FRACASO EN LA CONSIDERACIÓN DEL COSTE HUMANO DE LA DEUDA

Mientras en un principio las IFIs dejaron claro que la Iniciativa HIPC no había sido diseñada para resolver los problemas sociales de los países pobres altamente endeudados, en los últimos tiempos, probablemente para generar un mayor apoyo, el Banco Mundial ha presentado la Iniciativa HIPC como parte de un paquete más orientado al desarrollo. Los delegados de las IFIs se apresuran a hacer referencia a las afluencias netas de exenciones financieras a los HIPCs, entendiéndose con ello que la necesidad de aliviar la deuda no es urgente. Sin embargo, el volumen de afluencia de ayuda no es una parte del marco de trabajo de la iniciativa (4). Además, a pesar del volumen de ayuda, la inestabilidad económica y la desincentivación de la inversión supone una auténtica traba al crecimiento económico. Estas razones describen una urgencia en la necesidad de aliviar la deuda que no se refleja en los largos retrasos que existen en el calendario de la Iniciativa PPAE. (4) La experiencia de muchas ONGs de desarrollo sobre los programas de la ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility) nos lleva a preguntarnos si ésta forma parte de un paquete de «ayuda».

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La cuestión más importante desde una perspectiva de las necesidades humanas es en cuánto y cuándo se va a producir ese alivio de la deuda. Las IFIs han adoptado una visión muy limitada de lo primero y han fracasado completamente en la consideración de lo segundo. Las IFIs también han fracasado a la hora de tener suficientemente en cuenta la capacidad fiscal de los países para cumplir con sus obligaciones de servicio de deuda así como con los requerimientos de gasto del sector social en el punto de conclusión. Aunque existe una necesidad clara de que las fórmulas para el alivio de la deuda incluyan un análisis de las ganancias en divisas de un país (los reembolsos de la deuda se realizan mayoritariamente en dólares), esas medidas también deben incluir una valoración de la capacidad fiscal del país endeudado y de los costes de oportunidad que el pago del servicio de la deuda tiene en los gastos e inversiones en el sector social. Esto es especialmente vital en un momento en que los flujos de ayuda global siguen decreciendo (5). De esta forma, cualquier paquete para el alivio de la deuda que pretenda proporcionar a los países pobres una «salida firme» de la carga de la deuda en el punto de conclusión debe incluir análisis completos sobre los requerimientos de gasto de los Gobiernos y el correspondiente nivel de financiación disponible para cubrir las necesidades humanas básicas. La propuesta planteada en este documento para remodelar los umbrales de sostenibilidad de la deuda en base a las necesidades humanas de la Iniciativa HIPC es un intento de ajustar las medidas de alivio de la deuda para estos países a sus necesidades. El limitado concepto de sostenibilidad de las IFIs basado estrictamente en consideraciones de la balanza de pagos, se (5) Global Development Finance, 1998.

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ha modificado para incluir una medida de sostenibilidad de la deuda en la que el desarrollo humano es una parte integral. Más aún, el objetivo declarado del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE de reducir a la mitad la pobreza global para el año 2015 proporciona una oportunidad inestimable para reajustar los actuales mecanismos de alivio de la deuda e integrarlos en estrategias de desarrollo más ambiciosas. Por tanto, la inclusión de la capacidad fiscal de los Gobiernos de los HIPC y su capacidad para hacer frente a la financiación de las necesidades humanas básicas dentro de los análisis de sostenibilidad de la deuda es una condición necesaria para alcanzar el objetivo de 2015.

3

UN ENFOQUE DESDE UNA PERSPECTIVA DE DESARROLLO HUMANO

Al igual que el criterio fiscal utilizado en la iniciativa HIPC, el enfoque desde el desarrollo humano se preocupa de la evaluación del nivel de deuda fiscalmente sostenible. Sin embargo, en lugar de establecer arbitrariamente relaciones «sostenibles» deuda-ingresos calificadas según subcriterios aún más arbitrarios, el enfoque desde el desarrollo humano toma como punto de partida la cantidad de ingresos que según expectativas realistas puede reunir un Gobierno después de haber realizado las necesarias deducciones de fondos destinados a cubrir las necesidades humanas básicas. Esta metodología se llama enfoque de ingresos netos factibles, según la cual se asume que razonablemente no puede utilizarse para el servicio de la deuda todo ingreso potencial o efectivamente reunido por el Gobierno de un país HIPC. Tampoco puede destinarse una proporción arbitraria de ese ingre-

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so al servicio de la deuda sin atender primero a las necesidades humanas. El enfoque se centra en la capacidad de los Gobiernos de los HIPC para reunir ingresos sin aumentar la pobreza o comprometer futuras perspectivas de desarrollo económico. La medida de lo que un país puede afrontar en términos de servicio de la deuda se calcula después de dejar a un lado los niveles mínimos de gasto que un Gobierno tiene que realizar para cumplir objetivos en los niveles más básicos de desarrollo humano. El gasto en desarrollo humano se limita aquí a la sanidad básica y a la educación primaria. Si se adaptara este modelo, se podría ampliar para incluir otras necesidades dentro de los países pobres altamente endeudados.

4

LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO HUMANO: SUPUESTOS Y ENFOQUE METODOLÓGICO Este enfoque se basa en cuatro supuestos principales: 1. Que no es razonable gravar las rentas por debajo del umbral internacional de la pobreza absoluta —establecido por el Banco Mundial en un dólar por persona y día en paridad de poder adquisitivo según los precios de 1985. 2. Que una incidencia de impuestos mayor del 25% en ingresos por encima de este nivel (i.e., PIB ajustado) —sólo ligeramente por debajo de la media de los países del G-7— daría lugar a distorsiones excesivas en la economía y consiguientemente dificultaría el desarrollo económico. 3. Que los Gobiernos deudores deben ser autorizados a reservar la financiación necesaria para cubrir las necesidades básicas de desarrollo humano de sus poblacio-

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nes antes de someter los ingresos a las demandas del servicio de la deuda. 4.

Que sólo una cantidad limitada de cualquier ingreso restante debe encauzarse hacia el servicio de la deuda, para permitir la existencia de fuentes para otros gastos esenciales del Gobierno. Las demandas de servicio por encima de este nivel serían inconsistentes con la capacidad de los Gobiernos deudores para cubrir las necesidades de desarrollo de sus países en el punto de conclusión.

Para calcular los ingresos netos disponibles para el servicio de la deuda, y así estimar el nivel sostenible de deuda para los países bajo este enfoque, se siguen estos pasos: ● Para cada país, la cantidad de ingresos o PIB por debajo del umbral internacional de absoluta pobreza se sustrae de la base imponible. En otras palabras, los ingresos por debajo del umbral de la pobreza no están sujetos a impuestos. ● Esta cifra ajustada de renta o PIB se divide entonces por cuatro para llegar a la máxima imposición o ingreso. ● Los recursos necesarios para las dos necesidades humanas básicas (sanidad básica y educación primaria) también se sustraen de este ingreso, de forma que el Gobierno pueda cubrir estas necesidades de su población sin verse ahogado por una carga de deuda excesiva. En 1993 el Banco Mundial estimó que 12 dólares por persona y año (a los precios de 1990) era la cantidad necesaria para el gasto sanitario esencial en países de rentas bajas, asumiendo una cobertura sanitaria del 80% de la población. Para ajustarlo a los costes de 1998 y extender esta cobertura al 100% de la población, hemos elevado esta cifra a

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16 dólares por persona. Se ha estimado una cifra equivalente de 12 dólares por persona y año en educación para situar el gasto anual per cápita en sanidad y educación primarias en 28 dólares (6). ● Se asume, por tanto, que sólo alrededor del 20% de este ingreso neto factible puede destinarse razonablemente al servicio de la deuda externa de un país pobre y endeudado. Este nivel de servicio de la deuda se traduce en una relación VAN deuda-ingreso neto factible de entre el 286 y 333% (dependiendo de la tasa de descuento utilizada en los cálculos del VAN) (7). Utilizando este enfoque la mayoría de los países bajo la Iniciativa HIPC estarían cualificados para una mayor cancelación de su deuda y Malawi (no incluido por las IFIs como país cualificado para el alivio de la deuda) se encontraría ahora dentro de los umbrales para un alivio sustancial. Este enfoque implica que al menos 10 países necesitan una cancelación del 100% de su deuda. Estos países son: Burundi, Chad, República Democrática del Congo, Etiopía, Malawi, Mali, Mozambique, Ruanda, Sierra Leona y Tanzania. En otras palabras, la necesidad de gasto en desarrollo humano básico en estos países es mayor que sus ingresos netos factibles. Estos 10 (6) Las cifras equivalentes para educación se han tomado de Educating all the Children, Colclough and Lewin, Oxford University Press, 1993. Aunque hemos considerado estos dos elementos como parte del gasto esencial en desarrollo humano, pueden considerarse otros factores (variaciones de coste entre los países de renta media y baja) o asignaciones (por ejemplo, inversiones en agricultura a pequeña escala). Las cifras para los países de renta media deberían ser aumentadas de forma considerable. Para este documento estamos utilizando una estimación base para países de renta baja. Por lo tanto estas cifras y asignaciones son esencialmente ilustrativas. (7) Asumiendo una tasa de descuento del 6%, la relación entre el valor actual neto (VAN) y el ingreso neto factible es del 333%. A lo largo de todo este documento se ha utilizado una tasa del 6%. Utilizando una tasa del 7% y asumiendo un umbral del 20% en la relación ingreso neto factible -servicio de la deuda, la relación VAN deuda- ingreso neto factible sería del 280%.

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países se encuentran entre los 19 países del mundo con el PIB per cápita más bajo en paridad de poder adquisitivo. (8) La combinación de extrema pobreza y severo endeudamiento les cualifica para una cancelación del 100% de sus deudas externas.

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ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS LIBERADOS POR EL «NO PAGO» DE LA DEUDA

Dada la formulación de este criterio para el alivio de la deuda en base a las evaluaciones de desarrollo humano de los países pobres, es lógico que los defensores de este enfoque quieran ver los recursos liberados destinados a cubrir déficits en desarrollo humano. El Banco Mundial ha promovido la Iniciativa HIPC como un mecanismo para liberar recursos para el desarrollo humano condicionando el «alivio» al gasto en proyectos de desarrollo, tales como los programas de salud y educación en Uganda. Sin embargo bajo la Iniciativa HIPC los recursos adicionales sólo pueden ser liberados para usos alternativos si, y sólo si, el servicio de la deuda realmente se reduce por debajo del nivel que está siendo actualmente pagado, que generalmente es muy inferior a las cantidades que se deben. No parece que el actual marco de trabajo del HIPC reduzca las obligaciones del servicio de la deuda por debajo de las cantidades que los países HIPC están pagando en la actualidad —en oposición a lo que se supone deberían estar pagando—. La mayor reducción de la deuda bajo el enfoque del desarrollo humano proporciona expectativas superiores de hacer realidad este objetivo. El enfoque desde la perspectiva del desarrollo humano detallado anteriormente debe ir acompañado de un mecanismo más inclusivo para determinar cómo deben ser empleados los (8) World Development Report 1997, Banco Mundial.

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ahorros fruto del alivio de la deuda. El Gobierno del país deudor debe tener más voz que la que se le otorga en la Iniciativa HIPC tal y como está diseñada actualmente. Pero es todavía más importante que la sociedad civil también se implique activamente en el proceso. Es absolutamente necesario desarrollar un sentido de propiedad por parte de la población. Una sociedad civil implicada, informada y dotada de poder, una sociedad civil representada por sus cuerpos no gubernamentales, sectoriales y religiosos seguramente sea un mejor garante de la equidad en la asignación de los recursos recién liberados que quienes toman las decisiones en las IFIs, tan lejanos de la realidad cotidiana (9).

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ALGUNOS ANÁLISIS COMPARATIVOS DEL ALIVIO DE LA DEUDA BAJO LA ACTUAL INICIATIVA HIPC Y DESDE UNA PERSPECTIVA DE DESARROLLO HUMANO

Etiopía El FMI ha declarado a Etiopía fuera de juego en relación con su programa de ajuste estructural. Esto ha retrasado de forma indefinida la fecha de sus puntos de decisión y conclusión. Sin embargo, si Etiopía fuera capaz de alcanzar el punto de conclusión al final del año 2001, recibiría cerca de 5.565 millones de dólares en concepto de alivio de la deuda, aplicando el mejor tratamiento posible bajo la Iniciativa HIPC. Según el enfoque desde el desarrollo humano, Etiopía recibiría una cancelación (9) Aunque apuntamos que deberían existir mecanismos más transparentes y contabilizables en la asignación de los recursos derivados del alivio de la deuda, no entra dentro de las intenciones de este documento iniciar un debate sobre las condiciones que determinan el resultado del proceso de asignación. En su lugar, los autores se remiten a los criterios utilizados para determinar los niveles de deuda sostenible.

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del 100% de su deuda externa —alivio que alcanzaría los 7.997 millones de dólares en términos de valor actual neto—. Esto representa un aumento de cerca de 2.400 millones de dólares utilizando este enfoque alternativo. El nivel de alivio sería aún mayor dado el improbable panorama de un aumento en el valor actual neto de la deuda externa de Etiopía (10). PIB estimado para 1998 ................................... Agujero de pobreza ............................................ PIB per cápita .......................................................... PIB sujeto a impuestos....................................... Ingreso público máximo al 25%...................... Coste de previsión de sanidad y educación básicas ........................................ Esperanza de vida desde el nacimiento (1995) ....................................... Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacimientos con vida, 1995)................................................... Analfabetismo adulto: (%) ................................ Ingresos netos factibles...................................... Alivio total de la deuda según enfoque desde el desarrollo humano .................................... Coste del 100% de la cancelación (términos NPV)....................... Alivio adicional según el enfoque desde el desarrollo humano..........................................

6.743,9 millones de dólares 12,4% 500 dólares 1.137,5 millones de dólares 284,4 millones de dólares 1.722,8 millones de dólares 49 años

112 65 (75 mujeres, 55 hombres) 1.438,4 millones de dólares

Cancelación 100% de la deuda 7.997 millones de dólares

2.432 millones de dólares

Zambia Bajo la Iniciativa PPAE-HIPC no se espera que Zambia alcance el punto de decisión hasta el fin de 1999 y no llegará al punto de (10) En los tres países tomados como ejemplo la cifra utilizada para el VAN de la deuda externa es para finales de 1996, para finales de 1998 la cifra sería más elevada.

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conclusión hasta el fin del año 2002. En ese momento, está planeado que Zambia reciba cerca de 848 millones de dólares en concepto de alivio de la deuda, asumiendo que reciba el mejor tratamiento posible bajo la HIPC. Una vez más, dado que Zambia tiene que esperar tanto tiempo para recibir su alivio de la deuda, se espera que sus exportaciones crezcan más rápidamente que su deuda externa, lo que resultará en un menor alivio de la deuda. La deuda externa de Zambia ha crecido poco en los últimos años y cualquier préstamo que reciba en los próximos años será altamente concesional. Mientras, tiene que pasar por otros cuatro años de alto servicio de la deuda y un recurrente ajuste estructural. Según el enfoque desde una perspectiva de desarrollo humano, Zambia recibiría 3.583 millones de dólares en concepto de alivio de la deuda, 2.700 millones de dólares más que bajo la Iniciativa HIPC. El nivel de alivio de la deuda sería aún mayor si consideramos que es probable que aumente el valor actual neto de la deuda de Zambia. Punto de decisión.................................................. Punto de conclusión............................................ Alivio esperado según la actual HIPC .......................................................... PIB estimado para 1998 ................................. Agujero de pobreza ........................................... PIB per cápita .......................................................... PIB sujeto a impuestos ...................................... Ingresos máximos al 25% ............................... Coste de previsión de Sanidad y educación básicas...................................... Esperanza de vida desde el nacimiento (1995)....................................... Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacimientos con vida, 1995) .................................................. Analfabetismo adulto (%).................................

final de 1999 final de 2002 848 millones de dólares 3.812,5 millones de dólares 53,8% 860 dólares 2.840,7 millones de dólares 710,2 millones de dólares 261,8 millones de dólares 46

109 22 (29 mujeres, 14 hombres)

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Ingresos netos factibles..................................... Cantidad máxima de deuda que puede ser servida .................................. Alivio total de la deuda según enfoque desde el desarrollo humano.................................... Alivio adicional según el enfoque desde el desarrollo humano.........................................

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448,5 millones de dólares 1.495 millones de dólares

3.583 millones de dólares

2.735 millones de dólares

CONCLUSIONES

La carga de la deuda externa es quizá el mayor obstáculo en el desarrollo de algunas de las naciones más pobres de la Tierra. La necesidad de asegurar el alivio de la deuda y la justicia social es ahora más urgente que nunca. El enfoque desde la perspectiva del desarrollo humano hacia la sostenibilidad de la deuda descrito en este documento proporciona un instrumento para que los políticos integren las necesidades de desarrollo humano en las medidas de alivio de la deuda, y para lograr una coherencia entre la política de deuda y otros objetivos ya definidos de la cooperación para el desarrollo y del desarrollo en sí mismo. Un objetivo central es el del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE de reducir a la mitad la pobreza mundial para el año 2015.

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Sumario 1. Los efectos perversos de un ajuste interminable.—2. La deuda externa como desencadenante de la emigración.—3. A mayor pago de la deuda externa, menor pago de la deuda social.—4. Las remesas, pilar para sostener la dolarización.—5. Las remesas, una fuente de financiamiento del servicio de la deuda.—6. A modo de prólogo para entender una relación incestuosa.

RESUMEN En Ecuador deuda y emigración son dos caras de una misma medalla. La deuda es una de las causas de la crisis, no la única, y la emigración es una de las respuestas de la sociedad ecuatoriana ante la crisis, tampoco la única. Aunque entre ambas hay explicaciones comunicantes. Son relaciones directas e indirectas que merecen ser (*) Ecuatoriano. Economista, Universidad de Colonia, Alemania. Profesor universitario. Consultor internacional y del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS-FES) en Ecuador. Asesor de organizaciones indígenas y sociales. Dirección electrónica: [email protected] y [email protected]

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estudiadas, en el artículo en parte se hace, para encontrar respuestas dentro del país y por cierto en el contexto global. Junto a los efectos económicos descritos y analizados, habría que complementarlos con un análisis social y político. La emigración representó una válvula de escape social indiscutible y provocará diversos cambios en la estructura social y hasta política del Ecuador, un país que por efectos de ella, para bien o para mal, no volverá a ser lo que era antes. ABSTRACT In Ecuador debt and migration are the two faces of the same coin. Debt is one of the causes of the crisis, not the only one, that finished with the most intense migration process in our history. There are direct and indirect relations in between them. The economic analysis is completed with political and social analysis. Migration was the desperate way of many Ecuadorians to runaway from a very heavy crisis, and will generate important changes in Ecuador in several dimensions.

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Ecuador, país latinoamericano, el más pequeño de la región andina y con una población de 12 millones de habitantes, concluyó el siglo XX con una crisis sin precedentes. Al año 1999 se le recordará por registrar la mayor caída del PIB real. Éste declinó en 7,3% medido en sucres constantes y en dólares en 30,1%, de 19.710 millones pasó a 13.769 millones de dólares. El PIB por habitante se redujo en casi un 32%, al desplomarse de 1.619 a 1.109 dólares. El país, como consecuencia de un largo proceso de ajustes impuestos por el FMI y como resultado de la crisis mencionada, experimentó el empobrecimiento más acelerado en la historia de América Latina: entre el año 1995 y el 2000, el número de pobres creció de 3,9 a 9,1 millones, en términos porcentuales, del 34 al 71%; la pobreza extrema dobló su número de 2,1 a 4,5 millones, el salto relativo fue del 12% a un 31%. Lo anterior vino acompañado de una mayor concentración de la riqueza. Así, mientras en 1990 el 20% más pobre recibía el 4,6% de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2,5%; entre tanto el 20% más rico incrementaba su participación del 52% a más del 61%. Y sólo en el tornasiglo miles de ecuatorianos, más de 500.000 personas (más de un 10% de la Población Económicamente Activa - PEA) habrían huido del país (4). (1) Otras estimaciones presentan aún valores más elevados. Hay que anotar que la emigración resulta un fenómeno nacional de reciente data, pues antes ya se había dado este proceso sobre todo de población proveniente del austro del país. Así se calcula que en el exterior deben vivir más de 2,5 millones de ecuatorianos, principalmente en los EEUU: cifras oficiales hablan de 600.000 personas en Nueva York, 100.000 en Los Angeles, 100.000 en Chicago y unas 60.000 en Washington. En España, se estima que el colectivo de ecuatorianos, que ocupaba un discreto décimo puesto entre las comunidades extranjeras en 1998, está disputando el primer lugar en la actualidad.

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Las cifras expuestas demuestran la gravedad de una crisis explicable por una serie de factores mutuamente interrelacionados, de orden natural —el fenómeno de «El Niño»—, de orden económico —la caída de los precios del petróleo, la desestabilización financiera internacional, el salvataje bancario— y de orden político —cinco Gobiernos en cinco años—. Crisis desatada, en gran medida, por la política económica aplicada desde 1992, así como por efecto del interminable ajuste estructural de inspiración fondomonetarista impuesto en este país con diversos grados de coherencia desde la primera mitad de la década de los ochenta, y que tiene sus raíces en el sobreendeudamiento externo y particularmente en su manejo. Sobre todo estos últimos factores son causas profundas del problema ecuatoriano. Y todo en un ambiente de corrupción desbocada.

1

LOS EFECTOS PERVERSOS DE UN AJUSTE INTERMINABLE

La estabilización es uno de los temas que más le ha costado resolver al Ecuador, a pesar de que ha sido uno de los objetivos más buscados en los últimos años. Tan es así, que la propia dolarización —impuesta de la noche a la mañana en enero de 2000— tampoco cumplió con su promesa de reducir inmediatamente la inflación. En promedio anual, ésta pasó del 52% en 1999 al 97% en 2000 (el record se alcanzó en octubre de dicho año, 107,9), antes de declinar lentamente a un 40% en 2001, alcanzando en diciembre de dicho año un 22,5% ¡en dólares!, la inflación más alta de América Latina, casi diez veces el nivel inflacionario de los EEUU. Ni la relativa calma conseguida por la ausencia de la devaluación se refleja en una sustantiva caída de las tasas de interés en dólares, que superan el 20 y aún el 80% para compras a plazos en establecimientos comerciales privados…

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La inflación sufrida por Ecuador desde 1982 no puede, sin embargo, entenderse simplemente por el elevado gasto público atribuible al excesivo tamaño del Estado o a las demandas de los sindicatos públicos, como reza el discurso oficial. Los crecientes montos requeridos por el servicio de la deuda concentran el grueso de los egresos fiscales, así como los recursos que en forma reiterada son destinados a sanear los problemas de importantes grupos monopólicos, como sucede con el «salvataje bancario» puesto en marcha desde 1998. En este ambiente de crecientes liberalizaciones, alentadas por el FMI, se consolidaron las condiciones para el uso ineficiente y hasta corrupto de los créditos, las cuales, sumados a los problemas macroeconómicos mencionados y a las dificultades exógenas, permitieron que afloren los desequilibrios financieros, reflejados en las deficiencias de cartera, la excesiva concentración de crédito, los enormes montos de créditos vinculados, la ausencia de adecuadas herramientas de control, la ineficiencia, el despilfarro de recursos —multimillonarias campañas publicitarias, lujosas oficinas y múltiples gangas para los clientes destinadas a ocultar las debilidades de los bancos—, a más por supuesto de un canibalismo bancario explicable por la disputa de un mercado en contracción, encubierto también detrás de la «cuestión regional», exacerbada desde fines del siglo XX. Y la respuesta oficial fue la entrega por parte del Estado a la banca, a través de diversos mecanismos directos e indirectos, de al menos 4.000 millones de dólares en términos netos. De manera que, contrariamente a las interpretaciones ortodoxas, la crisis fiscal en Ecuador provino de la crisis de la deuda, a lo cual habría que añadir el peso inflacionario de los masivos subsidios al sector privado. En todo este período el crecimiento de la economía ha sido inestable y débil; salvo en un par de años aislados la economía

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creció a un ritmo inferior o apenas similar al de la expansión de la población (2,3%), para caer aparatosamente en 1999. La tan esperada reactivación económica, prometida reiteradamente en los sucesivos programas de estabilización y de ajuste, resultó una quimera, al menos para aquellos sectores productivos no vinculados al conocido como sector moderno de la economía. Las quiebras de empresas medianas y pequeñas, así como el sostenido deterioro de las condiciones laborales, han sido una de las constantes en todo este lapso, con variaciones más o menos masivas en aquellos años especialmente críticos, como en 1995 y 1998-2000. El fracaso del ajuste para lograr una mejora en las condiciones de vida se evidencia al analizar la evolución de la producción por habitante, indicador que nos da una idea de que el objetivo del crecimiento no ha sido alcanzado. En términos del ingreso por habitante el nivel de 2000 es comparable al de 1978. La consecuencia lógica de esta evolución fue el masivo desempleo y subempleo. Situación que explosionó con el congelamiento de los depósitos bancarios en marzo de 1999, por un lado, así como por la sostenida reducción de las inversiones sociales con el fin de financiar el servicio de la deuda a como de lugar. Así, mientras la sociedad, por un lado, era literalmente esquilmada para sanear la banca, concretamente para entregar recursos a los banqueros corruptos, por otro, se suspendió en el año 1999 por varios meses el pago a los maestros, enfermeras, médicos, policías y militares tratando de sostener el servicio de la deuda externa. Esfuerzo que colapsó en agosto de dicho año cuando Ecuador, en acuerdo con el FMI, suspendió el servicio de la deuda externa. Decisión tardía e inútil. El país había entrado en la mayor crisis del siglo y su sociedad empezó un proceso inédito de emigración, cuyas consecuencias recién se empiezan a entender.

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En todo este período se registró una marcada reconcentración del ingreso y la riqueza, como opción buscada por la lógica del ajuste, para poder financiar nuevas inversiones, en especial al concluir la bonanza petrolera y revertirse el flujo masivo de créditos externos, desde 1982. En estos años de crisis, las ganancias de los principales grupos económicos no han decrecido, han aumentado. Además, los patrones de consumo de los sectores más acomodados y de clase media se orientan cada vez más por valores transnacionales. Como reverso de una pobreza creciente, la concentración de la riqueza nunca antes ha sido tan notoria. Y como si eso fuera insuficiente, los grupos económicos, que controlan el poder político, están empeñados en asegurarse, a cómo de lugar, mayores riquezas a través de la privatización de las empresas y servicios del Estado.

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LA DEUDA EXTERNA COMO DESENCADENANTE DE LA EMIGRACIÓN

Al menos en los últimos 20 años, y a pesar de la gravedad de la crisis exacerbada por el servicio de la deuda externa, Ecuador ha realizado denodados esfuerzos para sostener una relación armónica con el sistema financiero internacional. Los programas de estabilización y de ajuste, recuérdese, han estado orientados a garantizar el servicio de la deuda. Junto a este objetivo explícito de dichos programas aparece el pretendido reordenamiento de la economía, en el marco del Consenso de Washington. Con el Club de París Ecuador ha renegociado en siete oportunidades entre 1983 y el año 2000. Con la banca comercial se repitieron en otras tantas ocasiones las negociaciones y se vivió

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un período de moratoria —por incapacidad de pago— desde enero de 1987, hasta conseguir en 1994 un arreglo tipo Brady. Empero desde agosto de 1999, ante la manifiesta incapacidad de pago, volvieron a surgir problemas y el país se vio forzado a declarar la moratoria de los Bonos Brady y de los Eurobonos, con la complicidad del FMI y del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. De esta situación Ecuador salió con una nueva fórmula de arreglo, a través de la cual garantiza una amplia gama de beneficios a los tenedores de los nuevos Bonos Global. El objetivo de la renegociación de 2000, reconocido expresamente por el Gobierno ecuatoriano, fue «encaminar Ecuador hacia la reapertura del acceso a los mercados internacionales (manteniéndose al día con el pago de obligaciones internacionales)», una necesidad urgente en un esquema dolarizado. De paso se buscó aliviar las cuentas fiscales, al menos en el corto plazo, mejorando pasajeramente los índices de sustentabilidad de la deuda. Adicionalmente, como otro de los subproductos de estas acciones, asomó la posibilidad de financiar inversiones sociales utilizando los recursos que se liberarían del menor servicio de la deuda y de su canje para inversiones sociales. Algunas cifras permiten comprender de mejor manera la magnitud de la sangría experimentada por efecto del servicio de la deuda externa. Ecuador, desde 1982 a 2000, pagó por concepto de capital e intereses 75.908,2 millones de dólares y en el mismo lapso recibió como nuevos desembolsos 65.678,8 millones. Lo cual genera una transferencia neta negativa de 10.229,4 millones, a pesar de lo cual la deuda creció en 6.931,7 millones, pues pasó de 6.633 millones en 1982 a 13.564,5 millones en 2000. Cabe mencionar que con la transformaciones de los Bonos Brady en Bonos Global, en el año 2000, la deuda bajó en 268

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2.717,8 millones y que su servicio, en los primeros cinco años, debería ser inferior en 1.500 millones a lo previsto en el arreglo del Plan Brady, pero, a la postre, el saldo final del monto a pagar en el Plan Global será mucho más alto que el conseguido en el arreglo tipo Brady... A esta sangría crónica se podría añadir lo que ha significado la transferencia de recursos por el deterioro de los términos de intercambio, la fuga de capitales, la pérdida de capital humano… emigraciones. Que se sepa nunca los países ricos han frenado esos flujos financieros provenientes del Sur, algo por demás beneficioso para ellos desde la época colonial. En suma, la deuda es uno de los puntos fundamentales del ajuste experimentado. De ella se deriva una serie de problemas (que afectaron al mismo ajuste), y sus sucesivas renegociaciones fueron una recurrente palanca para forzar más y más ajustes, pues no sólo estaba en juego el pago de la deuda cuanto el reordenamiento de la economía. Este esfuerzo no pasó inadvertido. La sociedad se resintió. El servicio de la deuda estranguló fiscalmente la economía. El gasto social se redujo de manera alarmante y las cuentas externas experimentaron presiones cada vez mayores. La pobreza se incrementó en forma continuada. Y la emigración se convirtió en una válvula de escape para evitar una explosión mayor de la crisis (2). (2) No hay como asumir como única causa de la emigración el proceso de empobrecimiento u otras explicaciones económicas, como fue el congelamiento de los depósitos bancarios. Es preciso identificar otros factores individuales y familiares, sociales y psicológicos, institucionales y estructurales vinculados a la realidad de Ecuador y por cierto a la propia globalización. Por otro lado, la emigración al exterior, en el caso de Ecuador, impulsa nuevos procesos migratorios internos, debidos, por ejemplo, a la creciente demanda de mano de obra de regiones de donde ha salido el mayor número de emigrantes y a donde, en consecuencia, fluye una mayor cantidad de las remesas, por ejemplo, Cuenca, que atrae gente de Riobamba y también de Loja.

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A MAYOR PAGO DE LA DEUDA EXTERNA, MENOR PAGO DE LA DEUDA SOCIAL

Un punto aparte merece el deterioro cualitativo de las actividades e inversiones sociales, con la educación a la cabeza, a causa también de las menores disponibilidades fiscales. Situación explicable, en especial, por los crecientes requerimientos para servir la deuda, que condujeron a una reducción de los gastos sociales. Éstos, dentro del Presupuesto del Estado, cayeron de un 50% en 1980 a un 15% en 2000; mientras que el servicio de la deuda, en el mismo período, se incrementó del 18 a más del 50%. En relación con el PIB, el servicio de la deuda subió desde un 3,9% en 1993 a más del 12% en los años 1997, 1999 y 2000, manteniendo un nivel superior al 8,5% desde 1995. En paralelo las inversiones en educación, salud y desarrollo agropecuario se mantuvieron en niveles muy bajos, representando menos de una tercera parte del servicio de la deuda; así, por ejemplo, mientras en 1999 se destinaba un 12,9% del PIB al servicio de la deuda, el gasto social apenas recibía un 1,4%. En este contexto de ajustes reiterados se afectaron profundamente las condiciones y la calidad de los servicios públicos, colocados desde hace rato en la antesala de las privatizaciones... Esta tendencia proporcionalmente inversa entre servicio de la deuda e inversión social se puede ver en la Tabla 1.

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Tabla 1. Inversión social y servicio de la deuda en relación al PIB (en porcentaje) PIB Millones de dolares

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

11.596 12.311 13.799 16.636 18.026 19.117 19.844 19.882 13.871 13.601 17.810

Inversión social

4,42 1,63 2,53 2,45 1,34 1,98 1,45 1,17 1,37 2,23 3,36

Servicio de la deuda

5,20 5,30 3,90 4,62 10,02 8,53 12,06 8,73 12,89 12,35 9,48

El monto per cápita de la deuda en el año 2000 fue de 1.375 dólares. El servicio de la deuda por habitante llegó en ese año a 156 dólares y el gasto social fue de apenas 50 dólares… Según informaciones de UNICEF, el servicio de 15.700 millones de dólares que realizó Ecuador entre 1990 y 1999 equivalió a 135 años del presupuesto de salud, a 123 años del bono solidario para las personas más pobres, a 51 años del presupuesto de educación… En 1999, el peor año de la crisis, este servicio de la deuda externa consumió más de las tres cuartas partes de los ingresos corrientes del país, es decir, de los impuestos recaudados y de los ingresos del petróleo. Por eso, UNICEF es categórico en su afirmación: Ecuador deberá escoger entre «pagar la deuda externa o realizar inversión social». Y, con razón, sentencia que «se equivocan quienes dicen que deben arreglarse primero los problemas de la deuda para luego atender las necesidades sociales». No haber procedido así, como se ha visto, desató una ola migratoria sin precedentes en este país.

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LA REMESAS, PILAR PARA SOSTENER LA DOLARIZACIÓN

En plena crisis Ecuador sorprendió al mundo. Con la dolarización oficial de su economía, el 9 de enero de 2000, fue el primer país de América Latina que sacrificó su moneda nacional e impuso una moneda extranjera como de curso legal completo. Y se incorporó a la lista de 26 colonias o territorios que hasta entonces utilizaban una moneda extranjera en todo el mundo, 11 de ellos el dólar norteamericano. La decisión final sobre la dolarización oficial plena no resultó de los designios de la razón tecnocrática. Basta ver que con ella no se acabó con el proceso inflacionario, como se había prometido. Además, en el año 2000, luego del bajón en 1999, la economía apenas frenó su caída. Y recién convaleció en 2001. Las estimaciones para dicho año hablan de hasta un 5,4%, sin que con esto el PIB alcance el nivel de 1998. Lo que interesa averiguar es cómo se alcanzó esta recuperación por lo demás desequilibrada. Es aquí donde los ausentes entran de lleno en la vida económica nacional. En 2001 la economía se apuntaló con las remesas de los emigrantes, con más de 1.450 millones de dólares (superiores a las inversiones petroleras). Ya en 2000 las remesas de los emigrantes, por 1.330 millones de dólares, habían sido superiores a las exportaciones sumadas de banano, camarón, café, cacao, situación que se repitió en el año 2001, tal como se observa en la Tabla 2.

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Tabla 2. Remesas de los emigrantes y exportaciones MILLONES DE DÓLARES

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PIB

Remesas de emigrantes

Exportaciones petroleras

Banano, café, camarón y cacao

11.596 12.311 13.799 16.636 18.026 19.117 19.844 19.882 13.871 13.601 17.810

109 149 276 346 450 553 719 902 1.142 1.364 1.454

1.152 1.345 1.257 1.305 1.530 1.749 1.557 923 1.480 2.442 1.913

1.349 1.323 1.176 1.691 1.798 1.825 2.365 2.033 1.682 1.167 1.136

Además, las remesas son equivalentes a un 20% del consumo nacional, lo cual explica la recuperación acelerada de las importaciones de bienes de consumo. Esos recursos dieron oxígeno a la economía, en especial a las provincias meridionales de la Sierra, como Azuay, Cañar y Loja, donde seis de cada 10 habitantes tienen familiares viviendo en el exterior. A esa zona fueron unos 650 millones de dólares de los más de 1.300 millones ingresados en 2000. Otro pilar de la economía dolarizada radica en los tradicionales ingresos petroleros, entre los que constan los recursos demandados por la construcción de un nuevo oleoducto para crudos pesados, así como los ingresos generados por las ventas de petróleo en el mercado mundial hasta antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre, que provocaron una drástica caída del precio del crudo. Recuérdese que en el año 2000 los altos precios del crudo produjeron ingresos mayores

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en 600 millones de dólares a los presupuestados. Y en ambos años debe haber ingresado una cuantía importante de narcodólares y dólares falsos, éstos sí directamente alentados por la dolarización. Lo que interesa aquí es rescatar la significación de las remesas de los emigrantes, resaltando su aporte en comparación con algunas variables y puntualizando, a su vez, su vertiginosa evolución en los últimos años: 1. Evolución de la remesas de los emigrantes. En el año 1991, por este concepto, los ecuatorianos que habían salido del país enviaron 109 millones de dólares, un monto que no representaba un 1% del PIB, mientras que en ese año las exportaciones petroleras significaban un 10% del PIB y las bananeras un 6%. Diez años más tarde, en el año 2000, dichas remesas subieron a un 10% del PIB, un monto muy superior al logrado con las ventas externas de banano, que se mantuvieron en un 6%, mientras que el petróleo, que se benefició en dicho año de elevados precios en el mercado internacional, alcanzó un 18%. Medida esta evolución, en índices con base al año 1991, se constata un salto espectacular de 100 a 1.220 puntos para las remesas de los emigrantes, mientras que el incremento del petróleo fue a 212 y del banano a 114. Hay que anotar que esta tendencia no es uniforme en el período. Hasta 1994 el aporte de la emigración no superaba el 2% del PIB, valor que comienza a incrementarse paulatinamente al año siguiente, para empezar una subida vertiginosa desde 1997.

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Gráfico 1. Evolución de las remesas de los emigrantes, inversiones sociales y servicio de la deuda

2.100 1.600 1.100 600 100 1991

1992

1993

1994

1995 1996

remesas de emigrantes

109

149

276

346

450

553

inversiones sociales servicios de la deuda

513 603

201 652

350 538

407 769

242 1.806

378 1.630

1997

1998

1999 2000

2001

719

902

1142

1364

1454

288 232 190 303 2.396 1.736 1.788 1.680

599 1.688

2. Aporte a la disminución del desempleo. El convalecimiento de la economía ecuatoriana vino acompañado con una sustantiva reducción de los índices de desempleo y subempleo, que cayeron de un 16 a un 9%, pero no por efecto de un incremento de la actividad productiva que pudiera haber creado nuevos puestos de trabajo, sino especialmente por la corriente indetenible de emigrantes. Así, en la actualidad, casi el 80% de la población económicamente activa está en situaciones laborales precarias o desempleada: el subempleo afecta a cerca de un 60% de la PEA, el desempleo abierto a un 9% y más de un 10% se encuentra fuera del país en calidad de emigrante. Esta disminución del desempleo por efecto de la salida de ecuatorianos del país tiene efectos diferenciados en las distintas regiones, dependiendo de la incidencia de la emigración. Analizando cifras de las tres ciudades más importantes de Ecuador

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(en las únicas que se realizan estas mediciones, por lo demás), se constata una disminución en las tres ciudades indicadas, tal como se ve en el Gráfico 2, pero con una caía mucho más pronunciada en Cuenca; de las tres ciudades la que un mayor monto relativo de emigrantes registra. Esta realidad reafirma la aseveración que se hiciera en una investigación del BID, realizada en el año 2001: «El arma más eficaz para combatir la pobreza en América Latina no proviene de los Gobiernos ni de la ayuda externa, sino de las remesas de los emigrantes» (3).

Gráfico 2. Evolución de la desocupación total Desocupación total Porcentaje de la PEA 1998-2001

22 17 12 7 2

Ene-99 Feb-99 Jul-99 Oct-99 Ene-00 Feb-00 Jul-00 Oct-00 Ene-01 Feb-01 Jul-01 Oct-01 CUENCA

9,3 GUAYAQUIL 15,4 9,9 QUITO

9,3 15,9 13

11,7 17,2 16,6

11,3 16,4 15,2

8,4 18,9 15,7

7,3 17,4 14,8

6,7 14 13

5,1 15,3 11,8

3,8 12,4 9,8

3,3 13,6 10

2,7 11,8 9,8

2,4 10,1 9,9

Y ya que las condiciones de vida y de producción son distintas en las diferentes regiones y ciudades de Ecuador, la inflación se presenta distinta en cada una, manifestándose, entre (3) La evolución de la remesas no es lineal y no están garantizadas en forma permanente. También hay que tener presente que parte significativa de los recursos enviados terminan en manos de los prestamistas (”coyotes”) que financiaron la emigración o también en manos de las empresas que han asumido el negocio de las transferencias. Su principal destino, de todas maneras, apunta al sostenimiento de estrategias familiares de supervivencia, esto es, al consumo y también a la construcción de la vivienda.

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otras cosas, en los distintos precios de la canasta básica. Diferencia que también se explica por el mayor ingreso de recursos provenientes de los emigrantes ecuatorianos. Así la canasta básica familiar es más elevada en Cuenca, como se observa en el Gráfico 3. Esto refleja el mayor porcentaje de las remesas de los emigrantes, que van en casi un 50% al austro ecuatoriano, especialmente al Azuay un 47%, Cañar y Loja un 4%, respectivamente; les sigue Guayas con un 10%, Manabí y Pichincha un 5% cada una de estas provincias. Gráfico 3. El costo de la canasta básica familiar en las principales ciudades

328

precio de la canasta básica por ciudad 2001 (en dólares) 320

317 311

Cuenca

Quito

Machala

308

Guayaquil

Promedio Ecuador

FUENTE: INEC-Diario El Comercio.

Para completar la información anterior, conviene señalar que el salario básico unificado, al inicio del año 2002, con 128,8 dólares mensuales, cubre menos de un 42% de la canasta básica familiar (para cuatro miembros), que bordea los 317 dólares en promedio. En estas condiciones no sorprende entonces que al inicio de 2001 más del 45% de la población adulta ansíe fervientemente salir de este «paraíso» dolarizado...

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Téngase presente que la opción de migrar no busca cubrir las necesidades básicas, sino también apunta a mejorar o recuperar las expectativas de ingresos personal o familiar; esto explica, entre otros factores, el porqué gran parte de los emigrantes provienen de sectores medios y de profesionales o personal especializado.

5

LAS REMESAS, UNA FUENTE DE FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO DE LA DEUDA

En este contexto Ecuador, para avanzar, ha vuelto su mirada al petróleo. Y espera, simultáneamente, seguir contando con importantes remesas de sus compatriotas afincados en el exterior. Con el incremento de la producción y exportación de crudo se espera sostener la dolarización. La apuesta es reeditar otro auge petrolero como en la década de los setenta en el siglo XX, pero en un ambiente diverso. Por un lado el país ha sido ajustado y reajustado sostenidamente, con lo que su economía está casi totalmente abierta y su mercado financiero se encuentra prácticamente liberalizado; por otro lado, los potenciales ingresos petroleros serán muy inferiores a los de los años setenta para la sociedad en su conjunto, en tanto los contratos hidrocarburíferos existentes no dejarán ingresos importantes para el país, pues en el mejor de los casos la participación estatal en la renta petrolera será de un 18%. Además, ya ahora varias empresas petroleras no pagan el impuesto a la renta porque declaran pérdidas, no cancelan el impuesto al valor agregado ni las glosas al Estado y hasta consiguen tarifas arancelarias preferenciales para sus importaciones.

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Por tanto, si se mira más allá del espejismo consumista, Ecuador no ha dejado de ser un país dependiente de las fluctuaciones internacionales. Una entrada significativa de capitales tenderá a aumentar el crédito y la demanda internos, alentando la actividad económica e incrementando los pasivos externos; en cambio, ante un déficit de cuenta corriente o una salida de capitales, la defensa de la dolarización conllevará la subida de las tasas de interés y la consecuente disminución de la actividad económica. Los ajustes serán por el lado de las cantidades: salarios, empleo, producción, tal como sucedió en Argentina con la convertibilidad, una suerte de dolarización minus. La pérdida de competitividad relativa de las exportaciones, alentada por la rigidez cambiaria, resulta preocupante en un mundo imperfectamente competitivo, dominado todavía por tasas de cambio variables. Algo angustioso en una economía que tiene uno de los niveles más bajos de competitividad registrados por la Universidad de Harvard: Ecuador sigue al final de la tabla de la competitividad actual, en el puesto 72 entre 75 países. En este punto preocupa constatar que las exportaciones no petroleras en el año 2000 hayan caído en un 16,3% y que las exportaciones totales hayan declinado en un 8% en 2001, mientras que las importaciones crecieron en un 62% en 2000 y en un 45% en el año pasado. Con lo cual Ecuador, preso en la trampa cambiaria, ya enfrenta un déficit comercial inédito, mientras consolida un modelo aperturista que fomenta las importaciones. Déficit comercial que preocupa aún más en una economía caracterizada por un déficit crónico de la balanza de servicios, provocado particularmente por la sangría de la deuda externa. Lo que dejaría al país con una cuenta corriente deficitaria. Si esto se mantiene, la nueva crisis ya estaría programada…

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De no existir la suficiente flexibilidad financiera y/o laboral el resultado será más desempleo, menor utilización de la capacidad instalada y aún una significativa quiebra de empresas. Así, las exportaciones se verían obligadas a mejorar su competitividad despidiendo personal o reduciendo los salarios, así como forzando a cualquier costo la renta de la naturaleza, esto es, con crecientes destrosos ambientales. En suma, el esquema dolarizador ecuatoriano sólo podrá sobrevivir mientras se garantice el ingreso abundante de recursos externos provenientes de exportaciones primarias, particularmente petroleras (inestables e impredecibles), crecientes remisiones de emigrantes o si se logra mendigar el financiamiento externo necesario para mantenerla en vida, a través de una mayor deuda externa, a más de los coyunturales y magros ingresos provocados por las privatizaciones y por la inversión extranjera directa, que en el caso ecuatoriano no tendrán una trascendencia mayor. Recursos que, sin embargo, se verán estructuralmente amenazados por las crecientes importaciones y la pérdida de competitividad de las exportaciones. Por eso, incluso para cuando la inflación descienda a un solo dígito, el esquema dolarizador no garantizará un crecimiento económico sostenido y una expansión sustantiva del empleo. Pero eso sí profundizará el esquema primario-exportador de acumulación y se mantendrá aún más la eterna genuflexión frente a los mercados foráneos. Por otro lado, la dolarización tampoco garantizará un equilibrio fiscal, pues el Presupuesto del Estado consolidará su posición como el campo de confrontación por excelencia, con lo cual las presiones políticas podrán reflejarse en nuevas inestabilidades fiscales. Y no será una sorpresa si el país, en poco tiempo, vuelve a un acelerado y continuado proceso de endeudamiento externo. Argentina es un buen ejemplo, aunque aquí 280

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cabrían ciertas diferencias: Argentina terminó el año 2001 con una deuda pública (externa e interna) que no superó el 59% del PIB, Ecuador lo hizo sólo para su deuda externa pública con un monto superior al 63% del PIB, luego de haberla renegociado en el año 2000; además, Ecuador, por su limitado peso específico en el concierto de las finanzas internacionales, difícilmente será «el niño mimado» del mercado financiero internacional y de los organismos multilaterales de crédito como lo fue Argentina. En estas circunstancias Ecuador camina hacia una petrodolarización. Para cuya cristalización se espera la llegada de importantes ingresos provenientes del trabajo de los ecuatorianos en el exterior. Dichas remesas, sobre todo en los próximos meses, hasta que se inicie la producción de petróleo, serán una suerte de puente temporal. Adicionalmente, mientras se mantenga abierta la válvula de escape social y aun política que representa la emigración, en este país serán menos sensibles las presiones para provocar los cambios estructurales necesarios. Tabla 3. Remesas de los emigrantes en relación con el PIB y el servicio de la deuda (en porcentaje del PIB)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PIB

Remesas de emigrantes

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

0,94 1,21 2,00 2,08 2,50 2,89 3,62 4,54 8,23 10,01 8,16

Servicio de la deuda

5,20 5,30 3,90 4,62 10,02 8,53 12,06 8,73 12,89 12,35 9,48

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A MODO DE PRÓLOGO PARA ENTENDER UNA RELACIÓN INCESTUOSA

Unas pocas palabras finales. La deuda es una de las causas de la crisis, no la única. Y la emigración es una de las respuestas de la sociedad ecuatoriana ante la crisis, tampoco la única. Sin embargo, entre las dos hay explicaciones comunicantes. Son relaciones directas e indirectas que merecen ser estudiadas para encontrar respuestas dentro del país y por cierto en el contexto global. La emigración se desató por una crisis compleja, que afecta al modelo neoliberal, en la cual una de sus causales es la deuda externa. Y la emigración, por otro lado, vía remesas de los ausentes, sostiene directamente la economía nacional. El dinero que envían los ecuatorianos desde el exterior representa un pilar fundamental para sostener el consumo en la dolarización y, por ende, significa un ingreso importante para cerrar el naciente desbalance comercial y el déficit crónico de la balanza de servicios, ocasionado por la sangría de la deuda externa. A los efectos rápidamente descritos y analizados, que requieren todavía una mayor profundización económica, habría que complementarlos con un análisis social y político, pues es claro que el tema no se agota en lo económico; la emigración representó una válvula de escape social indiscutible y provocará diversos cambios en la estructura social y hasta política de Ecuador, un país que por efectos de ella, para bien o para mal, no volverá a ser lo que era antes. Deuda y emigración, entonces, asoman como dos caras de una misma medalla.

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Una nueva estrategia de desarrollo para América Latina (*) Luis de Sebastián Profesor de ESADE. Barcelona

Sumario 1. Encuentro de voluntarios.—2. El proyecto de nación.—3. El pacto social.—4. La mística del crecimiento.—5. La visión a largo plazo.— 6. Planificación económica.—7. Una economía mixta.—8. El sistema tributario.—9. Una economía bien administrada.

RESUMEN El artículo es un ambicioso intento de proponer las grandes líneas de lo que debiera ser una estrategia de desarrollo para América Latina. Sus elementos principales se toman de un análisis, que se supone en este artículo, pero que el autor ha hecho en otra parte, de lo que hicieron los países de Europa Occidental para la reconstrucción nacional después de la Segunda Guerra Mundial. Los elementos básicos de una estrategia de desarrollo, concebida como «reconstruc(*) Este artículo está basado en mi trabajo: DE SEBASTIÁN, Luis. Encuentro de voluntades. Elementos para una estrategia de desarrollo a partir de la reconstrucción europea, 1945-64. Washington D.C.: INDES/BID, 2001.

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ción nacional,» serían un encuentro de voluntades en un proyecto de nación que se materialice en un pacto social. Con una mística de crecimiento, visión al largo plazo y algún tipo de planificación a largo plazo —o estratégica— se debe asegurar la eficiencia económica del sistema. De la equidad se tiene que encargar la economía mixta, que debe contar con un buen sistema tributario y las instituciones necesarias para lograr una economía bien administrada, que se pueda beneficiar de la globalización. ABSTRACT This is an attempt to put forward the main elements of a would-be development strategy for Latin America countries. The strategy is inspired by the efforts brought about by West European countries for their national reconstruction after the Second World War. This development strategy is conceived as a concerted effort for national reconstruction after years of debt, recession and continuing poverty growth. The first occurrence must be an encounter of wills on a project to rebuild the nation through a new social pact. Citizens must share a willingness to grow, with a long term view of economic realities aided by some form of economic planning —or strategic planning— like all well run firms have. Thus economic efficiency will be ensured. For achieving equity within the context of a mixed economy, the fiscal system must be enhanced as a result of the social pact, and the appropriate institutions must be established or fortified in order to achieving well managed economies, which could benefit from globalization.

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Esta nueva estrategia se basa en la comparación de la reconstrucción europea después de la Segunda Guerra Mundial, que en este artículo se supone conocida por lo menos en sus rasgos más esenciales, con la «reconstrucción» que es necesaria en América Latina, para elevar los niveles de desarrollo económico, político y social, después de la serie de crisis y malos Gobiernos que han asolado el panorama económico de la región. El título es sin duda pretencioso y promete más de lo que entrega, pero refleja lo que se trata de hacer en esta contribución. En realidad lo que aquí se proponen son las grandes líneas de una estrategia que se debiera completar con planes concretos para desarrollarla.

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ENCUENTRO DE VOLUNTADES

A nivel totalmente general la primera consideración que podemos hacer es que para la empresa del desarrollo, concebido como reconstrucción nacional, lo más básico y esencial es el encuentro de voluntades, el deseo compartido de cambiar y mejorar la situación que lleve al acuerdo de todos para la acción. «Encuentro de voluntades» resume en tres palabras la experiencia de la reconstrucción europea. Allí las voluntades se encontraron para reconstruir los países desolados por la guerra. Las voluntades de los ciudadanos se encontraron con las de sus autoridades, de sindicatos con empresarios, de artistas con profesionales, de agricultores con industriales. No siempre el encuentro fue fácil ni amigable, pero casi siempre fue realista y fructífero. Y es que no hay otro camino. Los ciudadanos se tienen que poner de acuerdo para cambiar las cosas y mejorar las

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situaciones. El crecimiento rápido y el desarrollo sostenible requieren un encuentro de voluntades. Si los ciudadanos se ponen de acuerdo para hacer algo, no hay obstáculo que se lo impida.

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EL PROYECTO DE NACIÓN

Una estrategia para el desarrollo concebido como reconstrucción nacional tiene que basarse en un proyecto de nación. La nación tiene que ser tanto el sujeto histórico que causa el desarrollo como el sujeto paciente que se desarrolla. La nación, con todo lo que comprende en variedades éticas y lingüísticas, en historia y destino común. La nación como espacio físico y moral en que se desarrollan las actividades de los ciudadanos, espacio jurídico y económico donde se desenvuelven primaria e inmediatamente las relaciones de mercado. La nación tiene que ser concebida como una comunidad de intereses esenciales (1), con toda la diferencia de intereses particulares que pueda haber, y una puesta en común de aspiraciones y problemas. La nación debe ser la fuente y origen de las energías colectivas que mueven a los pueblos organizados políticamente a emprender acciones de reforma, de mejora y de reconstrucción. Pero todo esto se quedaría en meros conceptos si no existiera un vínculo real de solidaridad entre todos los miembros de la misma nación (2), un reconocimiento práctico de la responsabilidad de los unos por el bien de los otros. Sin estos víncu(1) Intereses esenciales serían, por ejemplo, la paz, el respeto de los derechos humanos, el respeto a la propiedad, el progreso económico, la integración social, el desarrollo de la lengua y cultura propias, etc. (2) Aquí, obviamente, se exalta un nacionalismo bien entendido, que no excluye a los ciudadanos de otras naciones, pero que prioriza las preferencias de quienes forman parte de una determinada nación. La solidaridad comienza con los que están más próximos, aunque no debe ponerse límites, y dado el caso se tiene que manifestar también con los extraños y los lejanos.

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los reales la nación se queda en una cáscara formal, mantenida unida por las leyes y por los gestos de los gobernantes, pero vacía de relaciones prácticas y concretas entre todas las personas y grupos humanos que la componen. Un proyecto de nación es un proyecto de colaboración entre todos para objetivos e intereses esenciales que convienen a todos, aunque no siempre en la misma medida y en la misma manera. Cuando se abraza como propio un proyecto de nación, la persona siente una responsabilidad especial hacia todos aquellos ciudadanos que le rodean y que comparten con él un mismo proyecto y un mismo espacio de realización personal. Sin proyecto de nación cada persona o grupo de personas tira para su lado buscando egoístamente su propio interés, sin respeto ni consideración de los demás.

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EL PACTO SOCIAL

El encuentro de voluntades y el proyecto de nación se realizan en concreto por medio del pacto social. Las partes pactan entregar algo que tienen a cambio de algo que no pueden conseguir de otra manera, ceden alguno de sus derechos o rebajan sus pretensiones a cambio de concesiones y ventajas, que sin pacto no podrían conseguir. Un pacto social eficiente —en términos económicos— es aquel en que las partes consiguen más de lo que podrían conseguir cada una por separado. Esencial al concepto de pacto social es negociar, ceder, renunciar a algo, para salir ganando. Lo contrario al pacto social es conseguir lo que no se tiene sin ceder ni entregar nada de lo que se tiene. Esto implica una posición de preeminencia y de dominio y no se da entre iguales. Un pacto social es un acuerdo entre todos los ciudadanos para dirigir o conducir la sociedad hacia unos objetivos y metas que sean aceptables a todos las partes del

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pacto. En Europa se dio este tipo de pacto para la reconstrucción y para la etapa posterior de expansión económica, en América Latina se necesita un pacto social para llegar a nuevas cotas de desarrollo como libertad. La Comisión Económica para América Latina, CEPAL, ha propuesto un pacto fiscal, que entiende como «el acuerdo socio-político básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social» (3)

Y que contribuiría mucho a sanear las finanzas públicas, estimular el ahorro interno y poner las bases para un crecimiento sostenido. El componente fiscal es sin duda una parte esencial del pacto social, como ya hemos indicado, pero es menos de lo que se necesita para movilizar a las sociedades latinoamericanas. Probablemente éstas requieren previamente el encuentro de voluntades y una puesta en común del proyecto de nación. Hace falta algo que saque a los privilegiados de su letargo y de su complacencia y que dé esperanza a los pobres y excluidos. La metodología para realizar el pacto social en concreto implica el liderazgo de un partido o coalición de partidos, que desde el poder proponga a los ciudadanos un programa concreto de desarrollo económico y social y demande a la oposición política y a todos los grupos sociales que acepten como suyo el programa. El programa tiene que estar bien estudiado, con objetivos adecuados a los recursos disponibles y por disponer, con un buen análisis de todas las partes involucradas, sus intereses afectados y sus posibles reacciones. Tiene que ser amplio, para dirigirse a los intereses de todos los ciudadanos, (3) CEPAL, 1998. El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos. Santiago de Chile, Presentación, pág. 1.

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con metas claras y medibles en lo posible, y los beneficios que recibirá cada parte explicados y especificados. El programa tiene que ser discutido entre todas las partes y negociado previamente a su anuncio oficial y a su aprobación por la mayoría parlamentaria. Tendría que tener un horizonte largo, lo que exigiría que se apoyara en un pacto de Estado entre todos los partidos políticos para mantener la estrategia de desarrollo aunque hubiera relevo de partidos en la presidencia del Gobierno (5) En América Latina el obstáculo mayor para el pacto social es la existencia de una sociedad dual y las divergentes percepciones de la situación, con una parte de la nación que no está descontenta de la situación y otra que está desesperada con ella. A quienes no sienten la urgencia de cambiar no se les podrá convencer fácilmente de la necesidad de pactar. Hace falta, por lo menos, comenzar ya con una pedagogía del pacto, como ha hecho la CEPAL, para todas las clase sociales. Hay que lanzar un proceso educativo y de relaciones públicas con las minorías favorecidas para hacerlas comprender que hay cosas, como la paz social, la sostenibilidad de la democracia, la seguridad ciudadana, la elevación cultural del país, la atmósfera de prosperidad y progreso, que tanto disfrutan en sus viajes al extranjero, no lo podrán conseguir nunca en sus países, si no ceden algo, si no reducen en alguna medida sus pretensiones y su reclamos a los recursos del país. También hay que iniciar otro proceso pedagógico con la clase media latinoamericana, que está viendo con horror cómo se abre a sus pies el abismo de la pobreza, para que tenga confianza y prepare sus ofertas y demandas en un futuro pacto. Y a los excluidos y desesperados anunciarles la buena nueva de un pacto social para que termine su infierno. (4) La convertibilidad en Argentina se mantuvo después del cambio de los justicialistas por los radicales.

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LA MÍSTICA DEL CRECIMIENTO

Quienes han estudiado el proceso económico de la reconstrucción europea han señalado como una característica de aquellas sociedades la mística del crecimiento, una como obsesión con las tasas de crecimiento del PNB —y lo que ello significaba— que invadió a todos los estratos sociales. Esta mística sirvió para justificar esfuerzos y demandas, restricciones y racionamientos, jornadas laborales largas y resultados empresariales extraordinarios, contención de los salarios y una escalada de impuestos. El crecimiento se convirtió en una de esas metas medibles que dan concreción al pacto social. En América Latina hace falta esta mística, o más bien, recuperar la mística del crecimiento que ya hubo en los años setenta, cuando las economías crecían al 7, 8 ó 10 por ciento anual. Pero aquel crecimiento se topó con el cuello de botella del financiamiento externo, y la solución que se creyó encontrar en los «préstamos soberanos» sólo trajo recesión y tragedia a las economías latinoamericanas. Hablamos de un crecimiento sólido, basado en un sistema sostenible de financiamiento, en el que sin duda el ahorro interno, privado y público, debería jugar un papel mayor del que ha jugado en épocas pasadas. Nos referimos, naturalmente, a un crecimiento que beneficie a todos los ciudadanos, como exige el pacto social, lo que implica un crecimiento con redistribución, una redistribución pactada que no ponga en peligro el crecimiento mismo. La mística del crecimiento por la que ha optado la sociedad se debe manifestar en las prioridades de los gobernantes cuando se encuentren ante compromisos o dilemas entre metas a conseguir, por ejemplo, el compromiso entre estabilidad de precios o crecimiento, que es uno de los más frecuentes. En Europa muchas veces dejaron que los precios subieran, siempre a nive-

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les controlables, antes que frenar la tasa de crecimiento. No se puede hacer de esto una norma general, pero lo importante es que el crecimiento tenga una alta prioridad.

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LA VISIÓN A LARGO PLAZO

En el caso europeo la visión a largo plazo de los gobernantes fue esencial en la toma de decisiones de inversión y en su realización. Una vez reconstruido lo más esencial para que la economía funcionara, se planteó el modelo de industria y agricultura que se quería para el futuro y hacia allá se dirigieron las decisiones más importantes. A mantener la perspectiva de largo plazo contribuyó mucho la existencia de un cuerpo permanente de funcionarios bien formados que identificaron sus tareas con las metas a largo plazo de los Gobiernos. Este «servicio civil», sólidamente establecidos en algunos países, como el Reino Unido, Francia y Alemania, se hizo responsable de la visión a largo plazo y dio continuidad y coherencia a los esfuerzos de inversión. En América Latina es notoria la necesidad de un servicio civil estable, profesional, bien remunerado y estimado socialmente, que tenga la responsabilidad de traducir en planes a largo plazo los contenidos del pacto social y del proyecto de nación. Con un servicio civil estable y profesional se puede garantizar la ejecución de los planes y programas mejor que si los funcionarios y equipos técnicos cambian con cada relevo de Gobierno, como, por desgracia, sucede frecuentemente en la región.

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PLANIFICACIÓN ECONÓMICA

En Europa la planificación económica del tipo indicativo, como ya es sabido, fue un instrumento para materializar la

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visión a largo plazo. Hoy en día es difícil defender la planificación económica, aunque sea del tipo europeo, sobre todo en América Latina, donde también se introdujo en los años sesenta —por medio de los Ministerios de Planificación— y no tuvo buenos resultados (5). Pero lo esencial que ese instrumento quiso lograr se sigue necesitando. La planificación era una manera, y sólo una manera, de lograr racionalidad en el uso de los recursos en una perspectiva de largo plazo. La racionalidad definida por los objetivos del crecimiento y el aumento de bienestar social. Era una manera de evitar la improvisación, la interrupción de programas y proyectos, el mal uso de los créditos concedidos por organismos internacionales y agencias bilaterales. La planificación evitaba la fijación de objetivos y metas incompatibles en un horizonte temporal largo, y prevenía cuellos de botella en la provisión de insumos, así como contraer compromisos internacionales para los que no había suficientes divisas, etc. Sin planificación económica, sin embargo, muchas de estas cosas no se han evitado. El récord de la inversión a largo plazo de los países de América Latina no ha mejorado nada desde que se abandonó la planificación y se eliminaron los Ministerios correspondientes. Las privatizaciones de los servicios públicos han trasladado a empresas multinacionales la preocupación por las inversiones a largo plazo en su sector, pero quedan muchos sectores y actividades en los que las empresas privadas ni quieren ni pueden mantener una perspectiva de largo plazo y pensar en el bienestar de las mayorías, porque no les resulta rentables. Su racionalidad no puede reemplazar la racionalidad (5) O por lo menos eso se dice. Pero no todo el mundo piensa igual. Estamos convencidos de que la planificación del desarrollo en América Latina produjo frutos, que no por haber resultado efímeros, fueron ineficientes e irracionales. El problema estuvo en que no se supo, o no se pudo, acompañar el esfuerzo de racionalización económica con las reformas sociales, la fiscal, por ejemplo, que eran necesarias para que funcionara el modelo.

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de una instancia como el Gobierno, que tiene la responsabilidad permanente por el bien más común y general de los ciudadanos. Hemos renunciado a la planificación, pero no podemos renunciar, so pena de incurrir en grandes ineficiencias y despilfarros, a la racionalidad en el uso de recursos escasos en una perspectiva de largo plazo. Si no nos gusta la planificación —o el nombre— busquemos otra cosa, o pongamos otro nombre a la práctica tan latinoamericana de planificar el desarrollo.

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UNA ECONOMÍA MIXTA

La economía mixta en Europa tomó la forma de «economía social de mercado» (a social market economy), que se distinguió no sólo por el manejo keynesiano de la demanda global, lo cual en Europa continental tardó en hacerse más que en Estados Unidos o el Reino Unido, sino por la interacción de las organizaciones empresariales, los sindicatos y el Gobierno en todo lo concerniente a la marcha normal de la economía. En nada se vio tanto el pacto social como en las decisiones sobre el uso de los recursos, los impuestos y subsidios, las cargas y beneficios sociales, la organización del comercio internacional y el sistema de pagos. Esta interacción apuntaba a dos objetivos fundamentales: a mantener el crecimiento económico y reforzar los niveles de bienestar por medio del conjunto de medidas de protección social que forman lo que se llama el Estado del Bienestar. En Europa nunca se disputó la necesidad de que hubiera mercados, como tampoco se aceptó que fueran completamente libres. En América Latina, después de haber sufrido los «fallos del Gobierno», hoy en día los mercados reinan soberanos, aunque sus fallos son cada vez más evidentes, como se puede ver en

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Argentina. Quizá ha llegado el momento de definir lo que significa hoy la economía mixta en la región. La economía mixta sería la organización económica resultante del pacto social, una forma de conducción económica en la que participaran las organizaciones sociales que representen a los diversos intereses. Se debiera institucionalizar mecanismos de consulta, debate y negociación de las medidas importantes que se toman, para que las poblaciones las acepten como suyas (6). Entre todos hay que establecer una economía de mercado, que se desarrolle libremente dentro del marco que determinen la legislación, la regulación y la redistribución. Hacen falta leyes para defender la competencia en los mercados. En los mercados los efectos antisociales no provienen tanto del exceso de libertad cuanto de la falta de ella, del monopolio y del abuso de posiciones dominantes. Una legislación pro competencia sería necesaria, acompañada por una institución, un tribunal de la competencia, por ejemplo, que investigara y sancionara los abusos monopólicos en los mercados. La regulación es importante para asegurar la calidad de los bienes y servicios (alimentos, medicinas, transporte, servicios profesionales, banca, etc.) y garantizar su oferta en la medida suficiente y en buenas condiciones para los ciudadanos (teléfono, agua, gas, electricidad, seguros, etc.) Cuanto más libres y abiertos son los mercados más se necesitan instancias que vean lo que pasa en ellos y que eviten los fallos que pueden acarrear graves consecuencias para los usuarios. Y finalmente hace falta corregir la distribución de la producción, de los ingresos y de la riqueza que realiza el mercado. El mercado premia las condiciones iniciales en que se entre en él. Generalmente quien entra con mucho sale con mucho o quizá con más de lo que tenía al entrar, y quien (6) Y que no pase como con la dolarización en Ecuador y El Salvador, que se impusieron sin ningún debate ni consulta.

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entra con poco sale con poco o quizá con menos de lo que tenía antes, aunque en algunas ocasiones los resultados son inversos. Es necesario establecer mecanismos de redistribución para conseguir resultados en la distribución del bienestar entre todas las personas y grupos sociales, que el mercado no garantiza.

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EL SISTEMA TRIBUTARIO

El sistema tributario es la cruz del pacto social, en el doble sentido de que es crucial o esencial y de que es lo más difícil de conseguir. El pacto fiscal debe ser una parte esencial del pacto más amplio de que hablábamos antes. El sistema fiscal en su doble vertiente de recaudación de impuestos y de gasto público es el instrumento de la redistribución por excelencia. Los impuestos en Europa crecieron de una manera acelerada, incluso con un patrón no excesivamente progresivo, a la vez que aumentaba el gasto público para beneficiar a los trabajadores y clases pasivas. Lo que en definitiva importa es la «progresividad» de la operación total recaudación-gasto. El mecanismo fiscal es una parte esencial del fenómeno europeo a que nos referimos. Y lo debe ser en una estrategia de desarrollo para América Latina, donde el actual sistema fiscal deja mucho que desear, por su ineficiencia, su iniquidad y el alto grado de evasión (que es la causa de los otros dos defectos). La evasión fiscal, que es una norma de comportamiento —una institución, en el sentido de Douglass NORTH— de la burguesía, y todo el que puede evadir, priva al Estado de los recursos que necesita para realizar muchas de las cosas que se le demandan. Estos comportamientos insolidarios, antisociales, típicos de un polizón que viaja sin pagar, deben cambiar para que el Estado reciba los recursos que las leyes le asignan para el cumpli-

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miento de sus funciones. Pero debe cambiar también la gestión y el uso que se hace del dinero recaudado de los contribuyentes. Nadie ignora las irresponsabilidades e inmoralidades con que está muchas veces empañada la gestión de los recursos del público (7). Aquí existe un círculo vicioso: desconfianza en la Administración - evasión - ineficiencia en la gestión - desconfianza… y el ciclo se perpetua. Sólo un pacto social puede romper este círculo vicioso y mortal que atenaza las economías de América Latina. Una gestión limpia, justa y eficaz de los dineros del público a cambio de un substancial cumplimiento de las leyes fiscales por parte de los contribuyentes. Este trato debiera ser una pieza central del pacto social en América Latina hoy. La iniciativa para romper el círculo vicioso tiene que venir de los políticos y los gobernantes, quienes tienen responsabilidades más generales. Deben comenzar poniendo fin a la corrupción y a las ventajas legales que hoy en muchos países disfrutan los «servidores públicos». El ejemplo tiene que venir de arriba, de los que están colocados en posiciones preeminentes y visibles.

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UNA ECONOMÍA BIEN ADMINISTRADA

Las economías europeas durante la época de 1945 a 1970, con todo su énfasis en el crecimiento y en la redistribución, fueron casi siempre economías bien administradas desde el punto de vista ortodoxo, que pone la virtud de un sistema económico en el control de la inflación y el equilibrio presupuestario. Este fue en parte fruto de las condiciones externas (tipos de cambio fijos, expansión del comercio, ayuda externa, precios estables) (7) Insistimos en que el dinero es del público, no sólo público, porque la mayoría de los Estados no tienen recursos propios, fuera de los petroleros (Venezuela, México, Ecuador) y Chile, sino que el dinero que gastan proviene de los impuestos, es decir, de los bolsillos del público. Por medio de la recaudación y el gasto los Estados transfieren dinero de unos ciudadanos a otros.

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pero también, y muy principalmente, fue consecuencia del pacto social. De este pacto se derivó el pago regular de los impuestos, que permitió a los Gobiernos equilibrar el presupuesto a pesar de sus aumentos de prestaciones sociales. De ahí se derivó también la moderación (8) salarial que negociaron los sindicatos y la moderación de precios como efecto de la competencia aceptada por las empresas. Es evidente en América Latina —o en cualquier otra parte— que si los Gobiernos no consiguen recaudar lo que la ley les asigna como recursos para financiar la producción de todos los bienes públicos que de ellos espera la sociedad, equilibrar el presupuesto sólo puede hacerse suministrando menos bienes públicos de los que la sociedad necesita y demanda, y si éstos se suministran, entonces no se puede evitar el déficit presupuestario y eventualmente la inflación. Nos podemos imaginar qué pasaría si Argentina anunciara hoy (9) que se ha hecho un gran pacto social entre partidos políticos, sindicatos, empresarios industriales, asociaciones campesinas, exportadores, funcionarios y profesionales y empresas multinacionales para sacar al país del estancamiento y de la dependencia exterior. Supongamos que el pacto social incluiría los siguientes aspectos: a)

Reducción en un 15 % de los salarios de todos los altos cargos de las Administraciones central y provinciales; reducción de sus gastos de representación;

b)

compromiso de todos los contribuyentes de pagar por lo menos el 75 % de sus impuestos, IVA, impuestos sobre la renta, impuesto de las empresas y sobre las plusvalías (si es que existiera);

(8) Moderación, dentro de los aumentos de la productividad que fueron grandes, y que se veía compensada por las prestaciones sociales que se recibían. (9) Estos párrafos siguientes están escritos antes de que se desatara la crisis en Argentina, pero se han conservado porque siguen teniendo vigencia en enero de 2002.

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c)

repatriación de la tercera parte de los capitales exportados al extranjero por residentes argentinos;

d)

congelación de todos los sueldos y salarios reales en los seis próximos meses, a partir de los cuales crecerán en una tasa inferior en un punto porcentual al aumento de la productividad;

e)

congelación por un año de las tarifas de todos los servicios públicos, y a partir de esa fecha los aumentos serán sometidos a la opinión de un panel ad hoc.

Esto es sólo un ejemplo. Un verdadero pacto social tendría que contemplar muchos más aspectos de los arriba indicados. Pero continuemos con el experimento. Supongamos que a los tres o cuatro meses de anunciarse el pacto social, los ingresos fiscales comienzan a aumentar de una manera importante, mientras los gastos se reducen en alguna medida; los depósitos en los bancos comienzan a crecer y aumentan significativamente los dólares que entran en el sistema bancario argentino; los ciudadanos recuperan la confianza y comienzan a consumir más; los empresarios se animan y aumentan sus inversiones; la bolsa sube y el «efecto riqueza» que produce se encarga de reforzar la recuperación del consumo y la inversión; el Gobierno reduce sus necesidades de endeudamiento externo. ¿Cual sería la reacción de los mercados financieros internacionales ante esta nueva situación? Las primeras señales positivas serían esenciales para determinar la credibilidad y sostenibilidad del pacto social. Supongamos que efectivamente se dieran estas tres señales: aumento de los ingresos fiscales, repatriación de capitales, moderación salarial. Los mercados financieros reducirán automáticamente el premio al riesgo. A las menores necesidades de endeudamiento se unirá el abaratamiento de los créditos para mejorar la posición del país como

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prestatario internacional. La crisis financiera se difuminaría. El Gobierno de Argentina recuperará la credibilidad y la autoridad moral para renegociar la deuda externa. Obviamente, la completa recuperación del país dependerá de la coyuntura internacional, la apertura de mercados de los países ricos a las exportaciones tradicionales, del nivel del dólar, etc., pero en cualquier caso Argentina dejaría de ser el miembro enfermo de la comunidad internacional. El buen gobierno, que en un mundo globalizado exigen los mercados financieros para «tratar bien» a un país, no se puede dar en América Latina sin un auténtico pacto social. Lo que decimos de Argentina, porque su situación es tan extrema cuando esto se escribe, vale en su medida para todos los países de América Latina. Y de nuevo aparece aquí la importancia, tanto para la posición de los países en el mundo como para su desarrollo nacional, del encuentro de voluntades, el proyecto de país y el pacto social.

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Deuda Externa y Ecología Andrés Aganzo Técnico de Cáritas Española

Sumario 1. Introducción.—2. Una comprensión común acerca de la deuda externa.—3. Algunos ejemplos de la relación entre deuda externa y medio ambiente.—4. ¿Se puede cuantificar la deuda ecológica?—5. El canje de deuda externa por medio ambiente.—6. España y las condonaciones de deuda.—7. A modo de propuestas a corto y medio plazo.

RESUMEN Este artículo tiene por objeto analizar la relación existente entre ecología y deuda externa. En él se describe cómo la deuda contraída de los países pobres para con las instituciones financieras internacionales y los países acreedores del Norte, obliga a los países endeudados a dedicar gran parte de sus ingresos obtenidos por las exportaciones al pago de la deuda externa. El esfuerzo por aumentar las exportaciones para la obtención de divisas está teniendo impactos negativos en la Naturaleza y en la destrucción de los ecosistemas. En estas líneas se apuntan una serie de sugerencias que van desde la condonación de la deuda hasta su canje por inversiones en desarrollo social.

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ABSTRACT This article aims to analyse the relationship between ecology and external debt. It describes how the debt contracted by the poor countries with the international financial institutions and the northern creditor countries, forces them to dedicate a big amount of their export incomes to the payment of the external debt. The effort of this countries for increasing the exports to receive foreign currency is having negative impacts in the environment and in the destruction of the ecosystems. The article offers some solutions as the cancellation of the debt or the exchange of debt by investments in social and environmental development.

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Deuda Externa y Ecología

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INTRODUCCIÓN

En los comienzos del decenio de 1990 existía la esperanza general de que la mundialización de los sistemas de producción y de financiación, así como la liberalización de la actividad económica, promoverían la disminución de las disparidades de ingresos entre los países en el marco de la economía mundial. La idea de desarrollo ha sido usada como poderosa metáfora de las posibilidades de conseguir una mejora de las condiciones de vida de la gente; se ha establecido como el eje sobre el que se orientaron las directrices de todos los países teniendo como referencia el destino alcanzado por los países occidentales. Los Informes sobre Desarrollo Humano desde su lanzamiento en 1990 han definido el desarrollo humano como el proceso de ampliación de las opciones de la gente, para disfrutar de una vida y saludable. En la idea actual del desarrollo ha ido cobrando fuerza el concepto de sostenibilidad y la dimensión humana de la vida, vinculada a las prácticas cotidianas y al uso de los recursos naturales. Estas ideas se fueron plasmando en las Cumbres mundiales organizadas por las Naciones Unidas. Río de Janeiro, El Cairo, Beijing, Copenhague, Ginebra…, permitieron por primera vez en la historia de la Humanidad que los Gobiernos tuvieran que enfrentar conjuntamente los temas más acuciantes de la mundialización. El compromiso más ambicioso de los que emanaron de estas Conferencias es, sin duda, el de erradicar la pobreza en el mundo. Como se señala en todos los informes disponibles

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acerca de la riqueza, «hay suficientes recursos en el planeta como para proveer a todos sus habitantes de lo necesario para una vida digna». La erradicación de la pobreza es un imperativo ético y político comparable a lo que fue, hace un siglo, la abolición de la esclavitud. Junto a ello, es un sentir generalizado en el conjunto de instituciones de la comunidad internacional, que la condonación y reducción de la deuda externa de los países pobres es una condición necesaria para la eliminación de la pobreza y el hambre. La mayoría de los países se ve obligada a exportar recursos naturales, alimentos básicos para el Norte, como modalidad de pago de la deuda, cuando sus poblaciones están simplemente hambrientas.

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UNA COMPRENSIÓN COMÚN ACERCA DE LA DEUDA EXTERNA

Todos somos conscientes de que vivimos en el planeta Tierra de manera muy frágil, dentro de unos márgenes bastante estrechos de temperaturas, y todas las especies de la Creación (aves, peces, plantas o mamíferos) han evolucionado adaptándose al medio ambiente y al clima. Cuando los cambios climáticos han sido extremos, muchas especies han desaparecido. Deuda externa. Se entiende por deuda externa el conjunto de obligaciones vencidas y no pagadas. Es decir, el dinero que los países del Sur le deben a los bancos y países del Norte y a las Instituciones Financieras Multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, etc.) como consecuencia de préstamos que sus Gobiernos recibieron en el pasado y a los que no pueden hacer frente en la actualidad.

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Deuda Externa y Ecología

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Definición de la deuda ecológica. Acción Ecológica de Ecuador define la «deuda ecológica» como «la deuda contraída por los países industrializados del Norte con los países de Tercer Mundo a causa del saqueo de los recursos naturales, los daños ambientales y la libre utilización del espacio ambiental para depositar desechos, tales como los gases de efecto invernadero, producidos por esos países industrializados».

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ALGUNOS EJEMPLOS DE LA RELACIÓN ENTRE DEUDA EXTERNA Y MEDIO AMBIENTE

Entre los problemas que ahogan las posibilidades de desarrollo económico de los países africanos, hay que situar, en primer lugar, la deuda externa. La deuda total de África en enero de 1998 era de 315.000 millones de dólares, una verdadera losa que tiene efectos devastadores sobre sus economías. Esta cantidad tan elevada obliga a estos países a dedicar gran parte de los ingresos obtenidos por las exportaciones a pagar la deuda externa. En este contexto, los Gobiernos africanos suelen ver en sus recursos forestales una vía rápida para la obtención de divisas ante el vencimiento de la deuda y sus intereses. Esta dinámica genera visiones a corto plazo y políticas forestales de inmediatez, siendo un factor decisivo para el mantenimiento de las tasas de deforestación. La deuda externa actúa como un verdadero «freno de mano» para el desarrollo de estos países e impide una gestión sustentable de los recursos naturales. ● Un ejemplo evidente de este deterioro lo constituye Costa de Marfil (1) que, en el momento de su independencia, en 1960, contaba con 13 millones de hectáreas de (1) FAO, «Situación de los bosques en el mundo», 1999.

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bosque. En la actualidad, esta superficie se ha visto reducida a tres millones de hectáreas, transformándose el resto en selva degradada o sabana. El declive de la cubierta forestal en el país ha supuesto también la disminución del régimen de lluvias, la pérdida de productividad de los suelos y la consiguiente migración de población hacia zonas menos alteradas. Su deuda externa ha permanecido prácticamente intacta a lo largo del proceso, a pesar del incremento continuo de las exportaciones de madera. ● Otro ejemplo significativo fue lo acontecido en la costa centroamericana, donde los pobladores, soportaron durante casi siete días completos las lluvias que desató el huracán «Mitch», catalogado por los meteorólogos en la escala de mayor intensidad. Factor agravante ha sido: la deforestación intensiva, que avanza a razón de 416.000 hectáreas por año, lo que ha contribuido a aumentar los daños provocados por el huracán, especialmente en Honduras, Nicaragua y Guatemala. La lluvia que cayó en zonas deforestadas no encontró los suelos propicios para ser absorbida. Miles de vidas perdidas, viviendas, territorios sembrados, plantaciones y demás infraestructuras destruidas. La utilización de las mejores tierras de cultivo para producir para la exportación ha forzado a los campesinos a cultivar en tierras marginales. ● La presión de la deuda es una de las razones por las que muchos países en desarrollo reformaron sus leyes en la década de los ochenta para mostrarse más acogedores ante las empresas madereras y mineras extranjeras. Venezuela atrajo a empresas de prospección de petróleo, bauxita, hierro y oro hacia, entre otros lugares, las junglas relativamente intactas del este del país.

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● En Tailandia, el Gobierno bajó los aranceles para estimular las exportaciones de arroz y de caucho. Estas medidas alentaron a los agricultores a dedicarse a esos cultivos y dejar el de una planta más perjudicial para el suelo como la mandioca. Pero también les animó a talar bosques pluviales para establecer nuevas plantaciones de caucho (2). El círculo cerrado de a más exportaciones, menos Naturaleza. En la última década, tanto la banca multilateral como el Fondo Monetario Internacional (FMI) trabajan en la imposición de Programas de Ajuste Estructural (PAE). En muchos casos los ajustes estructurales tienen consecuencias negativas para el medio ambiente. Los procesos de ajuste han forzado a muchos países a salir de la economía formal, obligando a los que no tienen activos a depender del entorno natural para su supervivencia, puesto que las exportaciones de los países pobres dependen mucho de industrias extractivas, tales como el petróleo, la producción de minerales, la tala de bosques o el uso de la tierra asociado a la producción agrícola comercial. Cabe destacar que los esfuerzo por aumentar las exportaciones para disponer de divisas con las que hacer frente a la deuda ha tenido impactos negativos sobre la Naturaleza, por la introducción —en la mayoría de los casos— de procesos productivos cada vez más agresivos, que se miden casi exclusivamente por sus resultados exportables, sin considerar sus efectos ambientales o sociales. La relación de intercambio desigual, que permite la exportación de bienes sin tener en cuenta el impacto social y ambiental generado por su extracción o producción. Por otra parte, el valor del comercio mundial de los principales productos bási(2) London Environmetal and Economics Centre, Case Study for Thailand, en David Reed, ed., Structural Adjustmt and the Environment, Westview Press, Boulder, Co, 1992.

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cos agrícolas primarios bajó en los cinco últimos años de manera consecutiva, disminuyendo en torno a un 6 por ciento. Esto aportó beneficios considerables a los consumidores, especialmente en los países importadores, pero causó dificultades económicas a los agricultores de los países productores (3) (cultivos de bebidas, cacao, café, bananos, cítricos, aceites, semillas y harinas oleaginosas). Los pagos de la deuda externa crecen con mayor rapidez que la regeneración de la Naturaleza. Mark HATHAWAY (1990) explica por qué los pagos de la deuda crecen con mayor rapidez que la riqueza generada por la economía natural: «La naturaleza misma de los intereses compuestos provoca que la deuda escape a todo control de forma exponencial. Por eso que la deuda es totalmente diferente a la riqueza real. En el mejor de los casos, la riqueza puede crecer al ritmo de la regeneración de la Naturaleza (como un bosque), algo que siempre está condicionado por los ritmos en que es absorbida la luz del sol y por otros factores ecológicos». Como sugiere el economista Herman DALY, la deuda es esencialmente un gravamen sobre la producción futura, una forma de apropiarse del porvenir. Puesto que la deuda crece exponencialmente, la producción debe procurar mantener ese mismo ritmo. El «pastel» económico debe continuar creciendo para poder afrontar los intereses… Sólo que las economías no pueden crecer indefinidamente. El daño ambiental afecta con mayor intensidad a los pobres. Pero esta realidad se comparte de manera desigual entre ricos y pobres. El daño ambiental casi siempre afecta en mayor medida a quienes viven en la pobreza. La mayoría abrumadora de

(3) El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2OOI, FAO. Roma, 2OO1.

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los que mueren todos los años como consecuencia de tormentas tropicales, sequías, hambrunas, contaminación del agua o del aire son los pobres de los países en desarrollo. Como indican de manera reiterada los informes del PNUD, «aunque los pobres soportan el mayor peso del daño ambiental, rara vez son los principales creadores del daño. Los ricos son quienes más contaminan y contribuyen al recalentamiento mundial de la atmósfera. Los ricos son quienes generan más desechos e imponen una mayor tensión al sumidero de la Naturaleza».

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¿SE PUEDE CUANTIFICAR LA DEUDA ECOLÓGICA? «Todo necio confunde valor y precio.» (Antonio Machado)

Todo intento de calcular las deudas ecológicas debe partir de otras premisas: el valor inestimable de toda vida y el reconocimiento de la economía humana como un subsistema dentro del gran ecosistema, que tiene un valor inmensurable. John DILLON (4) intenta comparar la deuda ecológica con su contraparte financiera presenta una serie de dilemas. En tanto que las compañías aseguradoras pretenden fijar un valor monetario a la vida humana, el valor intrínseco de un ser humano o de la biosfera como soporte de toda manifestación de vida, humana o no humana, jamás podrá reducirse a meros dólares. Fijarle un valor a todo, incluso a la vida humana, según los términos de las transacciones comerciales, conduce a distorsio(4) DILLON, John: Deuda ecológica. El Sur dice no al Norte. Ecología Política. Icaria Editorial. Fundación Hogar del Empleado, 2000.

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nes gigantescas. Un ejemplo infame de este modo de pensar puede encontrarse en el memorando firmado por LAWENCE SUMMERS en 1991, cuando era economista en jefe del Banco Mundial. Dicho informe interno del BM argumenta que «la lógica económica que subyace al almacenamiento de desechos tóxicos en el país de más bajos ingresos es impecable». El banquero da por sentado que la muerte de un africano, provocada por la contaminación ambiental, es menos costosa que la muerte de un ciudadano del Norte. Los economistas del Centro de Investigaciones Socio-Económicas sobre el Medio Ambiente del Reino Unido, han hecho gala de similares rasgos racistas en sus análisis. Tratando de calcular los costes sociales del cambio climático, tasaron en 150.000 dólares la vida de alguien que vive en un país en desarrollo, mientras que una vida en EE.UU. o Europa vale 1.500.000. Estas cifras fueron calculadas según la capacidad de las personas para pagar un seguro. No obstante, MARTÍNEZ ALIER (5) argumenta que «aunque no es posible hacer una cuantificación exacta, es necesario establecer categorías principales (de deuda ecológica) y ciertos niveles de magnitud para estimular el debate. Por ejemplo, es posible cuantificar algunos costes económicos de la deforestación y de la pesca excesiva». MARTÍNEZ ALIER (1998) cita como ejemplo el petróleo mexicano vendido a EE.UU. a un precio que no tiene en cuenta los «masivos daños ambientales causados por la extracción en Tabasco y Campeche». En Ecuador se calcula que los daños ambientales que fueron provocados por la extracción de petróleo por Texaco equivalen aproximadamente a un dólar por cada barril extraído. Tal estimación no incluye el daño glo(5) MARTÍNEZ ALIER, Joan: «Deuda Externa y Deuda Ecológica». Encuentro Continental Deuda Externa y el Fin del Milenio, Caracas, julio 1997.

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bal complementario provocado por los gases invernadero derivados de la combustión de petróleo. «La mayor amenaza para el medio ambiente es el sobreconsumo en el Norte. Un sobreconsumo fomentado por un comercio ecológicamente desigual…». El único modo de imponer un ajuste ecológico al Norte sería mediante el encarecimiento del precio del petróleo y de otras materias primas.

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EL CANJE DE DEUDA EXTERNA POR MEDIO AMBIENTE

Los canjes de deuda por actividades de conservación de la Naturaleza ya tienen varios años de existencia. Un canje tiene por objetivo reducir el volumen de la deuda externa, a cambio de tornar disponibles recursos internos para programas de conservación y desarrollo sostenible. Se trata de una condonación que lleva aparejada la constitución, por parte del país deudor, de un fondo de contravalor de la deuda (o parte de la deuda condonada), cuyos recursos se dedicarán a proyectos de desarrollo, de interés social en el país deudor, que sus propias autoridades deciden. Este tipo de conversión se suele hacer en el marco de Programas bilaterales de Gobierno a Gobierno. La deuda que se utiliza normalmente es la deuda derivada de los préstamos de ayuda oficial al desarrollo (créditos FAD), precisamente por el elevado componente de condonación que lleva aparejado esta modalidad.

Los Fondos de Contravalor (FCV) Un fondo de contravalor es el monto en moneda local que debe ser invertido mediante un acuerdo de conversión

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de deuda por desarrollo. Dicho acuerdo es firmado generalmente entre el Gobierno acreedor y el Gobierno deudor. El monto que se ingresaría en la cuenta del FCV depende de: ● El valor nominal de la deuda convertida. ● La tasa de conversión. ● Las modalidades de desembolso. Ejemplo: En el caso de la conversión de una deuda de 100 millones de euros (valor nominal) a una tasa de conversión del 20%, el FCV tiene un valor de 20 millones de euros. El pago de dicha suma por parte del Gobierno puede ser depositado en varios plazos anuales. Dichos desembolsos son girados a una cuenta en un banco comercial con sede en el país deudor. La idea de conversión de deuda por desarrollo implica, por un lado, la cancelación real de las deudas y, por otro, un estimulo a las inversiones en el sector social con participación de la sociedad civil. Para ello es condición que el Gobierno libere los fondos en moneda local en una cuenta independiente que debe ser administrada por sectores no gubernamentales y de reconocido prestigio e independencia. Una vez creado el FCV y definida su estructura de funcionamiento, se plantea como tarea inmediata definir los criterios conforme a los cuales deberán ser presentados los proyectos. Se tienen que definir los sectores beneficiados. Deben estar dirigidos a grupos desfavorecidos de la población, principalmente organizaciones campesinas, mujeres, indígenas, población pobre, en suma.

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ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Acuerdo de desendeudamiento y medio ambiente País Acreedor

País Deudor

CONVENIO BILATERAL (Marco Normativo Político) Creación del Fondo Contravalor Valor Nominal 100 millones de… Tasa de Conversión 20%

Cuenta bancaria Moneda Local (20 millones de...)

Comité Bilateral Órganos de decisión (Presencia de la Sociedad Civil)

Comité Técnico y Administrativo

Financiación

Representatividad

Criterios

PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL

Medio Ambiente

Lucha contra la Pobreza

Condición de Género

MOVIMIENTOS SOCIALES ONGDs

Agricultura Sostenible

Salud Comunitaria

INICIATIVA PRIVADA EMPRESAS

EVALUACIÓN DEL PROCESO

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ESPAÑA Y LAS CONDONACIONES DE DEUDA

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Conversiones de deuda por inversiones privadas A lo largo de estos últimos años, España, dentro de los acuerdos adoptados por el Club de París ha procedido a condonar deuda de algunos países dentro de los llamados programas de conversión de deuda. El caso más representativo de este tipo de programas lo constituye los Acuerdos firmados con el Reino de Marruecos. En este tipo de operación, empresas españolas compraron, a un precio inferior al nominal, la deuda al Estado español para cobrar por ella, a un precio unos puntos porcentuales por encima, la cantidad ofrecida por el Gobierno marroquí en moneda local (dirham), financiando operaciones de inversión con semejantes recursos. Otro ejemplo en la misma dirección lo constituye Bulgaria con un Programa firmado en 1998. El valor del importe a convertir en este caso es de 4.650 millones de pesetas, aunque en esta ocasión destinados en exclusiva para proyectos de inversión que tengan cabida en el proceso de privatizaciones en Bulgaria En julio de 1999 el Ministerio de Economía (6) planteó públicamente los principios que deben guiar la participación española en la Iniciativa PPAE: a)

Coherencia: La condonación de deuda no debe verse como un elemento aislado respecto a otros componentes de la política de cooperación al desarrollo y debe ser parte de una estrategia más amplia de

(6) Intervención del Vicepresidente segundo y Ministro de Economía y Hacienda, Rodrigo Rato, en el Seminario «La Ayuda al Desarrollo y las crisis financieras internacionales», Organizada por el Semanario británico The Economist y el Banco Mundial.

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b)

c)

d) e)

f)

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desarrollo y de reducción de la pobreza en el país receptor. Selectividad: El monto y los mecanismos de alivio de la deuda y de reinversión social de los recursos se deben basar en un análisis caso por caso. Adicionalidad: Los recursos no se deben obtener a expensas de otros capítulos de la ayuda bilateral, ni comprometer recursos de la AIF destinados a otros países pobres, ni perjudicar la integridad financiera de las instituciones financieras internacionales. Corresponsabilidad: Debe haber un reparto equitativo de los costes entre todos los donantes. Impacto directo en el desarrollo social: La condonación de deuda debe generar fondos de contravalor para financiar programas sociales básicos. Colaboración: La experiencia española, revela que la colaboración con las empresas y las ONGD son un componente importante en estos programas

En el campo de conversión de deuda por Fondos de Contravalor España carece de experiencia y apenas está iniciando programas. En concreto, a lo largo de 1999, como ya se ha indicado anteriormente, se firmaron las condiciones de los cinco primeros programas de esa naturaleza. Tabla 1. España y los Fondos de Contravalor País

Fecha/Firma

Destino

Importe

Costa Rica El Salvador Honduras Perú Rep. Dominicana

5-4-99 28-7-99 13-11-99 18-3-99 20-1-99

Medio Ambiente Reconstrucción Mitch Reconstrucción Mitch Lucha contra la Droga Reconstrucción

4,68 millones dólares 0,3 millones dólares 17,5 millones dólares 2,17 millones dólares 2,8 millones dólares

FUENTE: Subdirección de Gestión de la Deuda Externa y Evaluación de Proyectos (MEH).

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El Programa Araucaria. Es una de las iniciativas más representativas de la Cooperación Española en línea medioambiental. Los recursos naturales de Iberoamérica son hoy día objeto de una demanda creciente, por encontrarse en este Continente la diversidad biológica más elevada del Planeta. Su enorme superficie contiene todos los climas y condiciones topográficas, y por tanto una gran variedad de ambientes; desde los desiertos hasta las nieves eternas, los mayores humedales y sistemas fluviales del mundo, las más amplias extensiones del bosque tropical húmedo, selvas secas, matorral y páramo de altura. La presencia de los dos océanos implica a su vez una gran variedad de ecosistemas marinos (arrecifes de coral, praderas submarinas, manglares, franjas costeras, etc.). La conservación del capital natural y del equilibrio ecológico es necesaria para la supervivencia de la especie humana, conservar no es necesariamente proteger una Naturaleza intangible sino aprender a usarla de una manera integral y sostenible.

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A MODO DE PROPUESTAS A CORTO Y MEDIO PLAZO

Es innegable que la movilización española contra la deuda externa y su conexión con la campaña Jubileo 2000 le ha dotado de un efecto multiplicador en la opinión publica y en las instituciones financieras internacionales. El Club de París, el Fondo Monetario Internacional, el G-8 o el Banco Mundial han pasado a ser lugares comunes donde convergen todas las miradas y presiones de los movimientos sociales para resolver el problema del endeudamiento. A estas instituciones se les reclama que actúen bajo criterios y recomendaciones de la Cumbre Social de Copenhague (1995): la erradicación de la pobreza y, como un medio privilegiado, proceder a la condonación de la deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) y que los recursos liberados se destinen a cuestiones sociales.

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Sin embargo la novedad que plantea la campaña «Deuda externa, ¿deuda eterna?» no es sólo una acción reivindicativa al uso, ni es una declaración de principios, … es una realidad en la que se dan cita varias contradicciones de nuestro sistema económico actual y sus efectos devastadores para los países pobres. Se trata, sobre todo, de un compromiso personal y un cambio de actitudes en los modelos de vida para hacer posible una transformación estructural. La campaña plantea: mantener criterios de consumo responsable en nuestra vida; rechazar ofertas dudosas que pueden esconder fenómenos de explotación laboral y/o de los recursos naturales. Exigir justicia ambiental, local y global es una buena contribución desde el Norte, y practicar una mayor austeridad en el consumo de materias primas no renovables se convierte en una medida básica para contribuir a la sustentabilidad del planeta. Más allá de la deuda externa, y en estrecha relación con el tratamiento de la misma, el movimiento de ecología profunda nos está aportando una revisión critica del mundo de las necesidades humanas. La orientación de la cantidad a la calidad. La conciencia de la existencia de un límite natural de los recursos. Todo ello choca con la persistencia de la cultura expansiva del capitalismo. Seguimos aumentando en número y elevando nuestros niveles de consumo como si las capacidades de la Tierra fueran infinitas. Si la economía mundial, tal y como está estructurada actualmente, continúa su expansión, destruirá finalmente sus sistemas de sustento naturales y declinará. Ante toda esta agresión el movimiento ecológico, en un principio, tenía su máxima expresión en la llamada política conservacionista de los espacios de belleza natural. Una sociedad sustentable será aquélla en la que los recursos renovables no se utilicen a un ritmo superior al que la Natura-

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leza los renueva; aquélla en que la contaminación no se genere a un ritmo superior al que los sistemas naturales son capaces de absorber o neutralizar. Por tanto la tendencia de futuro debe ser también una economía de reutilización/reciclado. En su estructura, imita a la Naturaleza, donde los residuos de un organismo constituyen el sustento del otro. 1. La estabilización de la población. Una sociedad sostenible es una sociedad estable demográficamente, pero la población actual está lejos de ese punto. La estabilización de la población es un paso fundamental para detener la destrucción de los recursos naturales y garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la educación, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios» (Declaración Universal de los Derechos Humanos). Los pobres y los países pobres necesitan acelerar el crecimiento de su consumo, pero no necesitan seguir el camino trazado por las economías ricas y de elevado crecimiento 2. Es importante mantener la perspectiva de la seguridad alimentaria y de la sustentabilidad, para lo que es necesario que las poblaciones que tienen biodiversidad, sea ésta agrícola o silvestre, puedan producir, manejar, utilizar y controlar sus propios recursos. La alimentación debe ser contemplada ante todo como un derecho humano básico, concepto que tiene un alcance ético, pero también legal y político. Toda persona debe tener acceso a alimentos seguros, nutritivos, saludables, en calidad y cantidad suficientes para una vida con dignidad. La agricultura es en primer lugar una fuente de nutrición y solamente en segundo lugar un asunto de comercio y de exportación.

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Iniciativa importante en esta dirección es la técnica de hacer acopio de semillas. Hace unos años, más de 750.000 pequeños agricultores en India realizaron una marcha contra la Organización Mundial del Comercio (OMC) y contra las patentes de semillas. Desde entonces un gran número de pequeños campesinos indios han vuelto a cultivar variedades indígenas de secano por métodos tradicionales en Madhya Pradeshs. Vandana Shiva, en Nueva Delhi. Ha tenido un papel importante el movimiento de mujeres campesinas Semillas en Libertad. En veinte países del llamado Tercer Mundo, más de dos millones de familias están practicando la agricultura sustentable en 4-5 millones de hectáreas, con una producción de dos o tres veces mayor, igualando o superando a la producción de la agricultura intensiva con agroquímicos 3. Y en la línea que se expresó el Congreso Americanista en Quito (julio 1997), se trataría de exigir ante el FMI, la Banca Multilateral de Desarrollo y foros nacionales, regionales e internacionales vinculados a los niveles de decisión política, económica y ambiental, la obligatoriedad de «detener los programas y líneas de financiación que atentan contra el equilibrio ecológico y la supervivencia humana». Demandar a todos los países, especialmente a los industrializados, un cambio sustancial de tecnologías, modos de vida y políticas que atentan contra la continuidad de la vida del planeta. La economía y la sociedad de consumo se han expandido en forma tremenda desde que GALBRAITH escribió La sociedad opulenta. En definitiva, eliminar los subsidios negativos y reestructurar los impuestos, de manera que se deje de incentivar el consumo que daña el medio ambiente para incentivar el consumo que promueve el desarrollo humano.

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4. Desarrollar con rapidez nuevas fuentes de energía. Están apareciendo nuevas tecnologías que combinan el uso del calor y electricidad, capaces de suministrar servicios de energía muchísimo más eficientes y de reducir las emisiones de carbono en un 60-80%. Además, la conversión en energía de la luz solar, del viento y de otros recursos renovables haría posible satisfacer la mayor parte de las necesidades del mundo en el siglo próximo. 5. Finalmente, decir que una de las formas más eficaces de proteger el medio ambiente es asociarse. Existen numerosas asociaciones ecologistas que cubren los ámbitos más diversos. Estas asociaciones desarrollan campañas, presionan a las compañías transnacionales que destruyen el medio ambiente, crean corrientes de opinión favorable al medio natural. La historia de las asociaciones ecologistas es una historia de participación ciudadana para mejorar la vida del planeta. Boicot a marcas y productos que deben ser evitados. Cada vez en mayor medida los ciudadanos quieren saber más sobre su comida y desean un etiquetado eficaz, que muestre los ingredientes y los modos de producción. La única manera de dar a la gente posibilidad de elegir es seguir la pista a los ingredientes, del agricultor al transportista, al procesador y al punto de venta. Ello requiere asociarse y compartir información desde las diferentes geografías y sectores. Pero no sólo se trata de asociarse contra lo que no es saludable, se pretende un nuevo modelo agroalimentario: Por un comercio justo y responsable. La mayoría de productos que se comercializan bajo la Red de Comercio Justo pertenecen al sector alimentario. Principalmente se trata de productos como el té, el café, el chocolate, el azúcar, entre otros. Muchos de ellos, además son de producción biológica. Los criterios ideológicos que se manejan son los siguientes:

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● Los grupos productores procederán de colectivos registrados bajo formas de asociaciones, sociedades o cualquier forma de microempresa, dependiendo del tipo de objetivos y actividades. La estructura debe ser participativa y democrática. ● Compensación justa a los grupos productores del Sur. Se paga el precio que permita la permanencia del proyecto productivo. ● Eliminación de intermediarios y especuladores, cuyo objetivo es el enriquecimiento y el lucro. ● Fortalecimiento de las redes de distribución y compra ligándolas a los movimientos sociales existentes, tanto en el Norte como en el Sur. Precios transparentes para el productor y el consumidor. ● La mayor parte de los trabajos de transformación deben realizarse en el país de origen. ● Producción respetuosa con el medio ambiente y sin explotación infantil 6. No cabe duda de que la Utopía, tradicionalmente, ha pretendido servir como referente de la actividad humana en el mundo; paradójicamente, fue desechada por considerarla adscrita al mundo de las fantasías y quimeras, que nada tenía que ver con el rigor de las disciplinas empíricas. Sin embargo, la Humanidad, a lo largo de toda la Historia, aparece como una peregrina en busca de poseer lo «aún no acontecido», una «tierra rica que mana leche, vino y miel». Paraíso ecológico, tierra donde nace el sol, donde la vida empieza, donde el hombre y la mujer construyen su hábitat, cultivan la tierra y viven de ella. Es necesaria una nueva actitud ante la vida que se rija por otros parámetros, donde se combine y se den cita al mismo tiempo lo

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espiritual, lo económico y lo ecológico. Estamos ante la necesaria creación de personas que sueñen con la imagen de una sociedad donde primen la convivencia, la fraternidad, la equidad, la justicia y una ecoesfera sostenible.

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Una propuesta global para un problema global Reflexiones para resolver el reto de la deuda externa Alberto Acosta (*)

Sumario 1. Introducción.—2. Lecciones existosas desde la historia de la deuda externa.—3. Repensando el marco financiero internacional.—4. Bibliografía.

RESUMEN Observando el panorama y los planteamientos del siglo pasado sobre la deuda como problema global, el reto no radica en obligar a los países subdesarrollados a seguir por un camino sin salida tra(*) Ecuatoriano. Economista, graduado en la Universidad de Colonia, Alemania. Profesor universitario. Consultor internacional y del ILDIS-FES en Ecuador. Asesor de organizaciones indígenas y sociales. Autor de varias publicaciones. Dirección electrónica: [email protected] - [email protected] Este trabajo recoge una larga y amplia discusión sobre la materia, así como propuestas y sugerencias de muchas personas, entre las que se menciona a Oscar Ugarteche, Kunibert Raffer, Ceci Vieria Jurua, Liana Cisneros, Gerard Coffey. Una versión preliminar de este texto se publicó en Argentina y otra se distribuyó en Madrid; y el presente texto sintetiza el artículo publicado en el libro del CDES, «Deuda Externa, Construyendo Soluciones Justas», noviembre 2001. En marzo de 2001, el autor presentó una propuesta en este sentido durante una audiencia pública del Parlamento alemán.

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tando de realizar mejor las mismas tareas asumidas hasta ahora, simplemente para imponer la razón coyuntural del más fuerte, que implica la sinrazón de un futuro cada vez más inhumano. El reto exige un redoblado esfuerzo político a nivel global, que sume fuerzas en el Sur y en el Norte, a partir del respeto de sus especificidades. Esto significa un sólido compromiso ético que permita desnudar posibles trampas que aparecen con el mañoso manejo de la deuda, como el que se da con el tan promocionado canje de deuda para inversiones sociales. Sólo con respuestas políticas estructurales y sistémicas, desde una visión global y con acciones globales, dejará de ser eterna la deuda externa. ABSTRACT Looking back at debt problems occurred in the past, we should try not to repeat our same past errors. We need a strong global social effort both in the North and in the South, that requires a strong commitment with justice in the debt context. The proposal for a fair and transparent arbitration process seems to be one of the most adequate ways in which to deal with the issue, and it implies a global change in debt treatment including a new international financial code, that can cover legally the lack of such certainty in the debt scenery.

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«Cuando un Estado se ve en la necesidad de declararse en quiebra, lo mismo que cuando un individuo se ve en tal necesidad, entonces una quiebra limpia, abierta y confesada es la medida que a la vez menos deshonra al deudor y menos perjudica al acreedor.» ADAM SMITH, La riqueza de las naciones (1776) «La insistencia en el cumplimiento de un convenio que supere la capacidad de pago de una nación le serviría de justificación para negarse a cualquier arreglo. Nadie puede hacer lo imposible... quienes insisten en cláusulas imposibles están propiciando en última instancia el repudio completo de la deuda.» ANDREW MELLON, secretario del Tesoro de EEUU, a fines de los años veinte (citado SERGIO BITAR, 1987)

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INTRODUCCIÓN

La deuda externa resulta eterna. Sus dificultades son tan antiguas como la formación de muchas repúblicas latinoamericanas a principios del siglo XIX. Las soluciones, impulsadas y controladas por los acreedores, de acuerdo siempre con sus intereses, no han resuelto el problema. Es más, teniendo a Ecuador como ejemplo, lo han agravado: véase el tan promocionado acuerdo Brady de 1995, que no duró cinco años, o los siete inútiles arreglos con el Club de París desde 1983, que no impidieron una nueva moratoria en 1999 (impulsada curiosamente por el propio FMI), «soluciones definitivas» que a la postre ahondaron la crisis. Frente a esta realidad, muchas propuestas alternativas, por diversas razones, no cuajaron o —al decir del historiador argentino Alejandro OLMOS GAONA— «no han superado las actitudes discursivas, los planteos académicos, las movilizaciones que se

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agotan en sí mismas y una retórica que resulta funcional a ese modelo (el neoliberal), que sigue avanzando». Esta constatación conduce a repensar las propuestas, rebasando los estrechos márgenes coyunturales y locales. Se precisa abrir el escenario desde lo nacional hacia lo internacional, procurando formular alternativas que deberán ser viables no por la generosidad de los acreedores, sino por la contundencia de sus argumentos y por la profundidad de la acción política.

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LECCIONES EXITOSAS DESDE LA HISTORIA DE LA DEUDA ETERNA

No hay ningún argumento nuevo en la década de los ochenta o de los noventa del siglo XX que no se haya esgrimido en torno al tema de la deuda como freno al desarrollo, recuerda Oscar UGARTECHE, uno de los mayores expertos en la materia. Lo extraordinario es que los actuales acreedores de la deuda de los países empobrecidos no han tenido la misma preocupación que tuvieron con la deuda de Alemania y la deuda interaliada entre 1926 y 1931, por ejemplo. Interesante es observar la forma cómo se estimó entonces la carga de la deuda y el peso de su servicio anual sobre la economía. En los años treinta, a Alemania se le otorgó una salida similar al esquema HIPC. Esa salida como se sabe, no dio los resultados esperados, como tampoco da el HIPC en ninguna de sus dos versiones en la medida que sus propuestas apenas constituyen parches aislados y no abordan los problemas de fondo (1). (1) Sobre este tema se pueden consultar los valiosos análisis de Jubileeplus at the New Economic Foundation: www.jubileeplus.org. La OCDE también considera que «la iniciativa para los PPAE no se traducirá jamás en una reducción del valor nominal del monto de la deuda porque los alivios se referirán esencialmente al perdón de los intereses y de las donaciones destinadas a financiar el servicio de la deuda y no de perdones directos al monto de la deuda», citada por TOUSSAINT.

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Al final, en 1931, los acreedores dejaron de cobrar la deuda y pidieron a todas las partes que no le cobraran a Alemania la deuda de reparación de la guerra y que no se cobraran entre sí las deudas, pero era ya tarde, el mundo se había sumido en la deflación. Años más tarde, con el Acuerdo de Londres suscrito el 27 de febrero de 1953, Alemania pudo resolver definitivamente su problema de deuda externa gracias a la «generosidad» de sus acreedores. Téngase en mente este histórico acuerdo, con el que Alemania alcanzó un arreglo envidiable: — oficialmente obtuvo un descuento de su deuda anterior —derivada directa o indirectamente de las dos guerras mundiales que este país desató en 1914 y 1939— de entre 50% hasta 75%; — drástica reducción de las tasas de interés, que fueron establecidas entre 0 y 5%; — un amplio período de gracia para iniciar los pagos de intereses y capital de determinadas deudas; — la ampliación de los plazos para los pagos previstos; — la posibilidad de realizar pagos anticipados en función de su desenvolvimiento económico, y — la forma de calcular el servicio se estableció a partir de la capacidad de pago de la economía alemana, la cual se vinculó con el avance del proceso de reconstrucción de ese país (2). El servicio de esta deuda, en concreto, estaba supeditado al excedente de exportaciones garantizado por los acreedores; así (2) Walraud SCHELKLE, asesor de la FAO, lo recuerda así: «resulta muy instructiva una mirada a la ayuda al desarrollo, que practicaron sus antiguos enemigos de guerra con la RFA: después de la crisis de la balanza de pagos (1950/51), los miembros de la Unión Europea de Pagos abrieron unilateralmente sus mercados a la RFA y los aliados, en el Convenio de Londres sobre las Deudas (1953), concedieron una generosa remisión».

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la relación servicio/exportaciones alcanzó su valor más alto en 1959, 4,2 por ciento, situación más que envidiable para los países latinoamericanos, que han destinado, por largos años, más del 30% de sus exportaciones a dicho servicio. Ecuador, para volver al ejemplo, sacrificó en el año 2001 un 44% de sus exportaciones por este motivo (3). Posteriormente, en 1971 Indonesia, al igual que Alemania, con la coordinación del mismo banquero que renegoció en 1953 la deuda por la parte alemana —Hermann J. Abs—, se benefició de un acuerdo similar, pero es importante recordar que entonces no se quiso generalizar esta solución a la cual se le dio el carácter de única y que la alternativa brindada a ese país se explica por el deseo político de apoyar al Gobierno que había «alejado la amenaza comunista», asesinando a más de medio millón de personas... (4) Tratamientos parecidos se repitieron años después con Polonia, para facilitar su recuperación económica luego de concluido el régimen comunista en los años ochenta; con Egipto, para asegurar su lealtad durante la gigantesca operación bélica de Washington y sus aliados en contra del Irak en 1991, y con Pakistán duran(3) Los indicadores de deuda externa de Ecuador demuestran una situación insostenible, aún después de la renegociación de los Bonos Brady en el año 2000, tal como lo demostró Salvador MARCONI con un modelo de consistencia económica. La relación servicio de la deuda/exportaciones 44% (HIPC 15%), deuda/exportaciones 278% (HIPC 150%), deuda pública/ingresos fiscales 391% (280%), ingreso per cápita 1.079 dólares (HIPC 800 - 900 dólares). Este país, que priorizó el servicio de la deuda sobre las demandas de la sociedad, experimentó una contracción de su PIB del 31%, medido en dólares, entre 1998 y 2000, equivalente a una reducción del 33% del PIB per cápita en el período, con una caída masiva de las inversiones sociales (superior al 20%). Esto provocó el empobrecimiento más acelerado en la historia de América Latina: los pobres aumentaron en más del 100%, de 3,9 a 9,1 millones de 1995 al 2000, la pobreza extrema se duplicó de 2,1 a 4,5 millones. Y la emigración de ecuatorianos, con casi medio millón de personas en dos años (más de 10% de la población económicamente activa), se transformó en una válvula de escape social, política y económica... (4) Las características que hacían entonces de Indonesia un caso único las cumplen totalmente los países subdesarrollados en la actualidad. Ghana obtuvo poco después un tratamiento preferencial, pero hasta la actualidad no se conocen los términos del acuerdo...

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te el año 2001, en medio de la denominada como «guerra contra el terrorismo», cuando se necesitaba su apoyo para bombardear Afganistán... Queda constancia del trato diferenciado que han recibido los países más ricos y algunos países subdesarrollados por razones geopolíticas. Llama la atención la acción de los acreedores en el caso alemán, quienes fueron más eficientes en términos económicos y aún más humanos que el Banco Mundial, el FMI o el Club de París en la actualidad.

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REPENSANDO EL MARCO FINANCIERO INTERNACIONAL

Es ampliamente aceptado en el mundo que son necesarias profundas reformas en las condiciones marco de la economía mundial. Cada vez surgen más voces que solicitan un nuevo ordenamiento mundial del comercio, de la competencia, del sistema monetario y financiero, y medioambiental, que debería desembocar en una suerte de gran pacto social mundial. Ordenamiento que debe priorizar el establecimiento de reglas para resolver el sobreendeudamiento externo de todos los países empobrecidos. Este planteamiento, por lo demás, no margina el justo reclamo de una anulación masiva de las deudas existentes, así como tampoco la búsqueda de posiciones conjuntas por parte de los países deudores para conseguir mejorar su posición negociadora y, de ser posible, constituir un frente amplio para el no pago de la deuda (5). A partir de las declaraciones de las diversas instancias de Naciones Unidas y de una serie de convenios internacionales se (5) «¡Desgraciada condición humana! Siempre los tiranos se han ligado, los libres jamás», clamaba con angustia Simón BOLÍVAR.

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puede encontrar argumentos de peso que demuestran cómo la deuda implica una violación de los derechos humanos, del derecho al desarrollo y del derecho a la libre determinación de los pueblos. Igualmente ha quedado comprobada la ilegitimidad de la deuda y la imposibilidad de su pago sin poner en riesgo la existencia misma de amplios sectores de la población en los países endeudados, pues éstos enfrentan deudas odiosas o corruptas, contratos injustos e ilegítimos (6), mientras que los países acreedores se niegan a asumir su corresponsabilidad, la cual también aparece en la medida que han impedido, directa o indirectamente, que los países pobres obtengan los ingresos necesarios para pagar sus deudas. La coyuntura y la experiencia de las últimas décadas imponen una respuesta de gran envergadura sobre la manera en que debería configurarse un nuevo orden mundial que al menos «dome» al «capitalismo salvaje» (en su versión neoliberal), mediante normas financieras, sociales y ecológicas, al tiempo que cree las condiciones para superar los problemas mundiales. Por otro lado, las actuales instancias normativas y controladoras están siendo seriamente cuestionadas. Por ejemplo el FMI y el Banco Mundial, con poco más de medio siglo de funcionamiento, muestran nefastos resultados con sus políticas y estrategias; la racionalidad de la Organización Mundial de Comercio (OMC) también es ampliamente criticada, y el rechazo al Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) en su proceso de gestación ha sido masivo. A pesar de estos cuestionamientos, está claro (6) Es importante rescatar de la Historia la impugnación de las deudas que tenía Cuba con España contratadas previo a la independencia de la isla, pues según los propios EE.UU. se trataba de lo que hoy se definiría como una deuda odiosa. Como complemento a lo anterior se recuerda también el repudio de la deuda externa del estado de Missisipi en los EE.UU., que dura hasta ahora desde 1852, luego de un referéndum en el cual la población de dicho Estado se opuso al pago de la deuda; situación que también se registró en otros Estados de los mismos EE.UU.

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que a nivel internacional existen ciertos esquemas reguladores en varios órdenes de la vida económica mundial. Sin embargo, una de las ausencias más notables es la de un código financiero y monetario internacional. A nivel del comercio mundial, con todas sus limitaciones, existe un Código Internacional de Comercio y un Tribunal Internacional de Arbitraje, que utiliza precedentes conocidos como el de París, mientras que en el campo financiero —para el manejo de la deuda externa, por ejemplo— no hay nada similar. No hay reglas para normar el mercado financiero internacional, en el cual, por lo demás, se ha instaurado la especulación y la irracionalidad. Es obvio que las distorsiones financieras y monetarias mundiales no se pueden solucionar sólo con medidas nacionales o regionales. La falta de disciplina monetaria y financiera internacional favorece la inestabilidad interna y mantiene la esclavitud de la deuda externa. Si se redujeran los incentivos para la huida de capital y la dolarización espontánea de las economías subdesarrolladas, éstas conservarían su dinero y su ahorro, con posibilidades para invertirlo internamente de manera segura y rentable. Habría más financiamiento propio y menos endeudamiento y dependencia del capital extranjero. Según James TOBIN, Premio Nobel de Economía, lo grave es «la movilidad internacional excesiva del capital privado» (7). Frente a esta realidad «las economías nacionales y los Gobiernos nacionales no están en condiciones de ajustarse a los flujos masivos de fondos en los mercados cambiarios, sin sufrimiento (de la economía) real y sin un sacrificio significativo de la política económica nacional respecto al empleo, la produc(7) Los flujos diarios de transacciones de divisas, entre 1989 y 2001, crecieron de aproximadamente 600.000 millones de dólares a casi dos billones. En ese lapso, las exportaciones aumentaron a una tasa anual del 6,1%, mientras que las operaciones cambiarias lo hicieron al 9,9%.

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ción y la inflación. Específicamente, la movilidad del capital financiero limita las diferencias viables entre las tasas de interés nacionales y, por tanto, restringe severamente la habilidad de los bancos centrales y de los Gobiernos para adoptar políticas monetarias y fiscales apropiadas para sus economías domésticas». En ese contexto, la mejor vía para enfrentar los problemas, de acuerdo a TOBIN, habría sido transitar «hacia una moneda común, una política monetaria y fiscal común y a la integración económica». Lo que él denominó «el ideal de un mundo», en el que «los movimientos de los fondos para explotar el arbitraje de las tasas de interés o para especular en base a las fluctuaciones de los tipos de cambio no pueden ser el origen de los desarreglos y de los ajustes regionales dolorosos». Frente a las dificultades políticas que avizoraba para su propuesta, TOBIN se inclinó por una segunda vía: el Impuesto Tobin, destinado a gravar a los flujos financieros internacionales con el fin de limitar su carácter especulativo. Con la definición de un marco global se debería normar, regular y controlar las relaciones financieras. Esta sería la esencia de un código financiero internacional, que dé paso a una instancia global que podría cobijar, a su vez, un Tribunal Internacional sobre Deuda (8), el cual, de ninguna manera, puede caer bajo la férula del FMI o del Banco Mundial, cuya reorganización, por lo demás, es urgente. Las consideraciones teóricas para muchas de estas normativas están planteadas desde hace tiempo y se enmarcan, directa o indirectamente, en la creciente importancia del Derecho internacional (9). Todo esto habla de la (8) Esta propuesta fue planteada durante la realización del Tribunal Andino a la Deuda Externa, celebrado en Quito los días 29 y 30 de noviembre de 2001. (9) Aquí se puede recordar los pasos dados para constituir una Corte Penal Internacional, como parte de un proceso que ha tomado casi cinco décadas y cuya cristalización se garantizó en base a una amplia alianza de Gobiernos y organizaciones sociales y ciudadanas. Como punto de partida de este empeño está la Corte Mundial establecida en la Carta de la Organización de Naciones Unidas en 1945, como órgano

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necesidad de esquemas reguladores que no intenten simplemente reformar las instituciones existentes para sostener o ampliar las garantías para la acumulación del capital. Teniendo siempre en mente la búsqueda de soluciones integrales y reconociendo la vigencia de Estados de Derecho en el mundo desarrollado, desde fines de los años ochenta, se propone la creación de un tribunal de arbitraje que considere la situación de los países subdesarrollados sobreendeudados; aquí cabe destacar los aportes de Kunibert RAFFER, Profesor de la Universidad de Viena (10), la UNCTAD y el Profesor italiano Sandro SCHIPANI. Arbitraje que —coincidiendo con UGARTECHE— debería enmarcarse en el contexto del mencionado código financiero, que cobijaría el funcionamiento de un Tribunal Internacional sobre Deuda. Con él se viabilizaría un sistema institucionalizado y generalizable a nivel mundial, quizás en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, entidad que parecería ser la más competente e independiente para intervenir en el problema de la deuda (11). El potencial de un sistema de arbitraje podría debilitarse seriamente si sólo se abre la puerta para salidas puntuales, por ejemplo, para ventilar la situación de algunos países de ingresos medios que no reúnen los «méritos» para ser consijudicial de la institución. Igualmente habría que mencionar las doctrinas Drago y Calvo desarrolladas en América Latina hace más de un siglo como consecuencia de los problemas de deuda externa, que contribuyeron a reducir las presiones políticas más crudas y aun las intervenciones militares vinculadas a este tema, cuya práctica requirió un tiempo de maduración. (10) Uno de los puntos que inspiran la reflexión de RAFFER radica en la existencia de normativas expresas existentes en EE.UU. para procesar situaciones de insolvencia de las empresas (Capítulo 11) y de las municipalidades (Capítulo 9, Título 11). (11) Aun cuando la viabilidad política de esta transformación financiera es un punto que está por dilucidarse, considerando sobre todo el riesgo de que en ésta se refleje las mismas desigualdades del poder internacional dominante, urge reflexionar sobre estos aspectos teniendo presente que el desarrollo sustentable de la Humanidad es un tema global y que debe pensarse íntegramente desde la lógica de todos los derechos humanos.

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derados en el HIPC. En otras palabras, todos los países en determinadas circunstancias establecidas con absoluta claridad y con reglas adecuadas deberían poder acogerse a la posibilidad de un proceso jurídico internacional, que no se concedería en forma selectiva (clientelar) por parte de los acreedores. Hacerlo aisladamente sería crear una nueva forma de dominación, basada en sistemas discriminatorios en los cuales el poder mundial premia a unos países y castiga a otros a partir de sus intereses. En suma, no hay que instaurar exclusivamente un procedimiento justo y transparente de arbitraje para casos aislados, sino que este proceso tiene que estar abierto para todos los países en condiciones visibles y predeterminadas, sin olvidarse que «el diablo está en los detalles». Sin embargo, como bien señala RAFFER, no se puede esperar a que algún día se elabore y apruebe el necesario código financiero internacional para dar paso a los procesos de arbitraje. Si se logra institucionalizar la posibilidad de un arbitraje ad-hoc, al cual puedan acogerse —en base a indicadores objetivos— todos los países deudores, ya se habría dado un paso importante. El punto de partida para iniciar cualquier proceso de resolución definitiva de la deuda será, sin duda, la realización de una auditoría independiente. No todas las deudas merecen similar tratamiento. Muchas deben ser desechadas desde el inicio, sobre todo aquellas que caen en la categoría de deudas odiosas o corruptas. Con lo cual este tribunal de arbitraje —no dependiente de los acreedores y deudores— serviría para ventilar y juzgar casos de corrupción relacionados con las finanzas internacionales. Esta iniciativa sería el complemento externo de acciones nacionales como el juicio sobre la

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deuda externa argentina, llevado adelante por Alejandro OLMOS, luchador infatigable fallecido en el año 2000, que habrán de multiplicarse (12). Lo que se pretende con esta propuesta es avanzar en la búsqueda de soluciones rápidas y definitivas frente a situaciones de insolvencia de facto, las cuales, como se conoce, conducen a un acelerado deterioro de las condiciones de vida de la población en los países afectados. Si un país se acoge a esta posibilidad podría suspender temporalmente el servicio de su deuda externa, sobre todo mientras se ventila su solicitud de resolución del problema. Esta posibilidad sería autorizada por una instancia internacional, no por el FMI o el Banco Mundial (13). El propósito sería garantizar las inversiones sociales y, al mismo tiempo, asegurar el proceso de acumulación interno, para impedir que la deuda estrangule el desarrollo de un país. Proteger el gasto social sin atender la capacidad de acumulación es insuficiente. Por eso la cancelación o anulación de las deudas, como parte de una estrategia global, plantea «la recuperación de condiciones de producción dignas para todos» (HINKELAMMERT, 1999: 127). Es imposible que se mantenga el gasto social si se capitalizan los intereses y se aplican condiciones de política económica que limitan el crecimiento económico y aseguran el traslado del ahorro interno al exterior. Por lo tanto, los propios esquemas de ajuste estructural deberán ser revisados y sustituidos (12) Desde el Derecho surge la necesidad de impulsar –como en un verdadera guerra de guerrillas jurídica– juicios nacionales a la deuda, como el llevado adelante en Argentina, que ya se proyecta en el contexto internacional y que dará paso a un reclamo en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en Washington, ante el acto de denegación de justicia que supone el fallo judicial, que ha sido virtualmente desconocido al no haberse hecho cargo de su responsabilidad el Congreso argentino. (13) La posibilidad de suspender los pagos también debería estar institucionalizada para aquellos casos en los cuales un país es víctima de un ataque especulativo.

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por otro tipo de política económica, pues no se trata de hacer mejor lo que se viene haciendo hasta ahora en la búsqueda de una suerte de neoliberalismo de segunda mano. El tema de la soberanía es punto complejo. De hecho un país que se acoja al arbitraje estaría de alguna manera aceptando su insolvencia. Esto implica una serie de consecuencias que afectan su imagen y significan una limitación de su soberanía. Sin embargo, al aceptar el dogma de la no insolvencia —para no debilitar su soberanía—, los países asumen pasivamente la necesidad de los ajustes para garantizar el pago de la deuda: no habría más alternativa que cumplir con los acreedores para no quedarse al margen de la «globalización», reza el discurso dominante. En la práctica, con la aceptación de la insolvencia se protege al deudor para que sobreviva, se reponga y luego incluso pague lo que pueda. Con lo cual, en poco tiempo, el insolvente podría volver al mercado financiero internacional, el cual tendría que dejar de ser tan especulativo e inequitativo. Esto exige reducir la debilidad contractual de los países empobrecidos, sobre todo en el caso del endeudamiento externo. En estos países, aun cuando oficialmente sus gobernantes no reconozcan una situación de insolvencia, en la práctica lo que hacen es dejar en la insolvencia a sus ciudadanos y seguir deteriorando sus estructuras sociales, debilitando las prácticas democráticas y destrozando la naturaleza para tratar de demostrar que su país no cae en la insolvencia. Perversa realidad: el Estado no llega a la insolvencia formal, sus sociedades muchas veces sí... El tema de la jurisdicción de los créditos merece por igual ser incorporado en el análisis. Actualmente rige la jurisdicción de Nueva York o Londres, con el argumento de que se trata de 336

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contratos privados. Esta práctica produce, de facto, un recorte de la soberanía de los países endeudados. En suma, se aplican las leyes de los acreedores, mientras que los deudores están expuestos a todo tipo de atropellos. Con el establecimiento de un tribunal internacional, se eliminarían aquellas situaciones en las cuales los acreedores directa o indirectamente son «juez y parte», como sucede con el FMI, el Banco Mundial y en especial en el Club de París. En los países industrializados, en donde se precian de sus instancias jurídicas, es imposible que alguien sea juez, asesor, consultor y ejecutor a la vez; menos aún serían imaginables situaciones donde la falta de transparencia y de democracia esté a la orden del día, tal como se sucede con el tema de la deuda en las instancias internacionales: Club de París, FMI, Banco Mundial... Esta realidad contradice el discurso de los Estados aglutinados en la OECD en relación con el mundo subdesarrollado, al cual le critican —con razón, muchas veces— sus debilidades y hasta aberraciones jurídicas; discurso que, gracias a su posición de poder, no asoma en las relaciones financieras con los países empobrecidos. En este contexto esta propuesta, que incluiría normas para procesar la bancarrota internacional, ha comenzado a ganar adeptos en diversas partes del mundo, aunque muchos de los propulsores más consistentes, hay que señalarlo, todavía están atrapados por la idea de respuestas puntuales y selectivas (14). Sin embargo, es preciso reconocer que el hecho de que ciertos funcionarios del Gobierno norteamericano y del propio FMI se (14) Existe un grupo especializado que trabaja sistemáticamente el tema: Fair and Transparent Arbitration Group (FTPA), en el que participan personas del Norte y del Sur. A modo de ejemplo se podría también mencionar la iniciativa italiana para la Conferencia de Naciones Unidas sobre «Financiamiento y Desarrollo» de 2002: «Towards a Contractual Global Fund for the Development of Global Public Goods», 2001 (mimeo).

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hayan pronunciado en este sentido, constituye una demostración de que las cosas no funcionan como se las viene instrumentando (15). A pesar de todas las limitaciones y riesgos, la posibilidad de instrumentar un esquema de arbitraje ad-hoc en las actuales circunstancias ya sería un paso interesante, sobre todo si así se abre la puerta para otros casos a partir de una práctica que deberá ser afinada y difundida. Un ejercicio de esta naturaleza serviría como escenario de prueba para el establecimiento de un sistema generalizable y no excluyente, que exige la elaboración y aprobación de un Tribunal Financiero Internacional (16). Entonces, un arbitraje puntual para tener un valor táctico no puede marginar una visión estratégica del problema, por tanto debe propender a una solución global y no simplemente a la colocación de parches pragmáticos apelando a la «generosa comprensión» de los acreedores. Si las partes afectadas interviniesen en la búsqueda de una solución concertada para establecer este marco jurídico internacional se podría esperar que las condiciones financieras mundiales mejoraran. Lejos de ser un problema, la existencia de un esquema internacional para normar los flujos financieros y resolver sobre situaciones complejas de deuda externa, que ini(15) Paul O’Neill, secretario del Tesoro de EE.UU., en el contexto de la crisis argentina, manifestó que «a largo plazo, estaría a favor de que se estableciera una ley internacional de bancarrota, para que los países con excesivas cargas de deuda puedan desarrollar acuerdos con acreedores extranjeros para reducir las deudas en vez de depender de rescates del FMI» (20-9-2001). Poco después, Ann Krueger, subdirectora del FMI, también aceptó la necesidad de estudiar la creación de un mecanismo internacional para procesar bancarrotas, con el cual se podría dar paso a reestructuraciones ordenadas de la deuda externa de países con problemas (La Nación, Buenos Aires, 28-11-2001). (16) En la búsqueda de propuestas amplias, en una primera fase, se podría pensar en la realización de un esquema de mediaciones a partir de una consulta ampliada en la cual podrían participar los diversos acreedores, así como el Gobierno y representantes de la sociedad civil del país deudor. Sin embargo, esta consulta no puede sustituir un arbitraje independiente y naturalmente tampoco la aplicación de un tribunal financiero internacional.

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cialmente crearía cierta incertidumbre, a la postre establecería condiciones más transparentes y sólidas que son indispensables para normar, regular y domar el mercado financiero internacional. Al principio podría darse un cierto nerviosismo en el mercado por las posibilidad de que un número significativo de países quiera acogerse a un esquema como el esbozado. Esto podría provocar tensiones. Sin embargo, si las reglas son claras, superado este primer momento, los beneficios serán indudables. Las ventajas para los acreedores y los deudores son inocultables. Disminuirá considerablemente el aspecto especulativo del endeudamiento externo y sus actores serán mucho más cuidadosos el rato de prestar dinero en el exterior. Se desarmará la capacidad de chantaje que tienen los fondos «buitre». Un acreedor prudente en ningún caso volvería a entregar créditos sobre la verdadera capacidad de pagos de un deudor y éste, por su lado, sería aún mucho más responsable en el manejo del endeudamiento externo. Los criterios de los nuevos préstamos se ajustarían a la capacidad de pago de los países. Para conseguir estos beneficios ampliados hay que instaurar «principios de justicia por los cuales debemos ser gobernados, para buscar aquellos que eviten consecuencias que constituyan violaciones a los derechos humanos y de los pueblos, y afirmar nuevamente, con mayor certeza y estabilidad, tales reglas para la vida económica». Téngase presente que las inequidades en las relaciones entre acreedores y deudores han sido causantes de muchos problemas y de la propia incertidumbre financiera (SCHIPANI 2001: 35). En el campo cuantitativo tampoco habría grandes dificultades si al empezar con este sistema global se da paso a una masiva anulación de la deuda externa pública de los países empobreci-

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dos. Entonces, la salida pasa, entre otras cosas, por la aceptación de la corresponsabilidad por parte de los acreedores (17), y por la asunción de sus pérdidas, que tampoco serán tan graves como para poner en riesgo el sistema económico mundial, pero que representarán acciones indispensables para poder enfrentar el acelerado proceso de empobrecimiento en el mundo (18). La tarea es construir una situación global de derecho, que permita normar y, de ser posible, desarmar la mundialización del capitalismo desbocado. Dada la importancia intrínseca de los derechos humanos (19), es necesario defender su vigencia aun sin demostrar que el crecimiento económico es necesario para el desarrollo. El reto, entonces, no radica en obligar a los países subdesarrollados a seguir por un camino sin salida tratando de realizar mejor las mismas tareas asumidas hasta ahora, simplemente para imponer la razón coyuntural del más fuerte, que implica la sinrazón de un futuro cada vez más inhumano. El reto exige un redoblado esfuerzo político a nivel global, que sume fuerzas en el Sur y en el Norte, a partir del respeto de sus especificidades. Esto significa, a su vez, un sólido compromiso ético, que permita desnudar posibles trampas que aparecen con el mañoso manejo de la deuda, como el que se da con el tan promocionado canje de deuda para inversiones sociales. Sólo con respuestas políticas estructurales y sistémicas, desde una visión global y con acciones globales, dejará de ser eterna la deuda externa. (17) Esta aceptación, que puede conducir a la imputación de eventuales daños y perjuicios, y que debe derivar en una anulación masiva de deudas, no puede obviar el establecimiento de marcos jurídicos diferentes, que restablezcan el derecho en las relaciones internacionales sobre bases de universalidad y equidad. (18) Igualmente una masiva anulación de deudas sería una contribución efectiva para prevenir las tendencias recesivas existentes a nivel mundial, agudizadas por los atentados del 11 de septiembre de 2001. (19) SCHIPANI despliega su argumentación jurídica desde los derechos humanos y de los pueblos, los que debería servir de guía para la reorganización y funcionamiento de todas las instancias económicas.

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— «Vor- und Nachteile eines Internationalen Insolvenzrechts», en DABROWSKI, Martin, ESCHENBURG, Rolf, y GABRIEL, Karl (editores): Lösungsstrategien zur Überwindung del Internationalen Schuldenkrise 2000, Duncker & Humboldt, Berlín, 2000. — «Applying Chater 9 Insolvency to Internationals Debts: An Economically Efficiente Solution with a Human Face», en World Development, Volumen 18 N° 2, febrero de 1990. SCHELKLE, Walraud: «Die Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung», en THIEL, Reinold E. (editor): Neue Ansätze zur Entwicklungstheorie, DSE, Bonn, 2000. SCHIPANI, Sandro: Debito internationale dell’ America Latina e principi generali del diritto – Contributi per una ricerca, Universita degli Studi di Roma «Tor Vergata», Roma, 2001. SIMMS, Andrew: Una economía de guerra medioambiental – Las lecciones de la deuda ecológica y el sobrecalentamiento de la tierra, libro de bolsillo de NEF, Londres, 2001. SUTER, Christian: Debt Cycles in the World-Economy. Forgein Loans, Financial Crises and Debt Settlements 1820-1990, Westview Press, Boulder, 1994. TEITELBAUM, Alejandro: Ponencia presentada en el Seminario Internacional: La deuda y las instituciones financieras internacionales frente al Derecho Internacional, CADTM, Bruselas, 10 y 11 de diciembre del 2001 (mimeo). TOBIN, James: «A Proposal for International Monetary Reform», en: Eastern Economic Journal, vol. 4, Julio-octubre 1978; reimpreso en Cowles Foundation Paper No. 495 (http://cowles.econ.yale.edu/P/ cp/p04b/p0495.pdf). TOUSSAINT, Eric: Los falsos alivios de los países pobres, 2001 (mimeo). — Garantizar para todos y para todas la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales y salir del círculo vicioso del endeudamiento, 2001 (mimeo).

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Alberto Acosta

UGARTECHE, Óscar: La discusión sobre deuda externa a inicios del Siglo XXI: una revisión conceptual y propositiva, SUR, Casa de Estudios del Socialismo, Jubileo 2000 Perú, 2000. UNCTAD: Informe sobre el Comercio y el Desarrollo, Nueva York y Génova, 2001.

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La discusión sobre deuda externa a inicios del siglo XXI: una revisión conceptual y propositiva* Óscar Ugarteche SUR, Casa de Estudios del Socialismo Jubileo 2000. Perú

Sumario 1. Primero.—2. Segundo.—3. Tercero.—4. Cuarto.—5. Quinto.—6. Ciclos de crédito, refinanciaciones y ceses de pago.—7. El cese de pagos.— 8. El repudio de la deuda: el extremo del cese de pagos.—9. A modo de conclusión.—10. Bibliografía.

RESUMEN Como bien sabemos y aprendimos en la década de los ochenta, si la sociedad civil del Primer Mundo no se involucra, el mensaje desde el Sur solo, no llega a los oídos de los Gobiernos del Norte. Debe quedar claro que el Sur no es de interés ni de relevancia para nadie, ni para el Capital, ni para los Estados del Norte. También debe quedar claro que el costo de los reducción o anulación de la deuda total del Tercer Mundo es menos que la cartera pesada de la banca japonesa. Es decir, que es posible si hay voluntad o si se presiona al grado * Versión reducida del original del mismo título. Resumen y adaptación de Jaime Atienza.

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necesario. Cuando los Gobiernos del G-7 entiendan que va en su mejor interés hacerlo, recién lo harán. En nuestro interés como sociedad civil está que los recursos se utilicen para cubrir la deuda social de la mejor manera y no de manera libre por gobernantes impredecibles, salvo error u omisión. ABSTRACT As we learned in the eighties, if civil society in the North does not get involved, the message from the South does not get through to the governments in the North. It must be clear that the poor in the South are not interesting for the capital nor for the Northern states. It should also be clear that the cost of Third World debt reduction is no bigger than the japanese bank sector heavy assets. So that is possible if pressure is heavy enough and G-7 governments understand it is also in its own interest. In ours as civil society, it is that resources are used to cover the social debts in the best way, and not in any way by unpredictable managers.

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PRIMERO

El tema de las dificultades con la deuda externa es tan antiguo como la formación de las repúblicas latinoamericanas. Es una invitación para estudiar la relación entre políticas económicas y uso del crédito, corrupción y contratos crediticios, crecimiento macroeconómico y ahorro externo, y el imperialismo entendido como la interferencia externa sobre el acontecer en un Estado nación. Es un tema que abre horizontes y perspectivas. El Capital se expande buscando mercados y sale en forma de créditos a los mercados emergentes. Aparentemente cuando la tecnología ofrecida se vuelve obsoleta, se saturan los mercados y se abre la necesidad de nuevas tecnologías en las economías líderes en simultáneo. Esto presiona sobre la demanda de crédito dentro de las economías lideres y expresa un desplazamiento en la demanda de materias primas, observándose una baja en sus cotizaciones y un alza en las tasas de interés en las economías líderes. Este fenómeno se observa en los cuatro ciclos del crédito estudiados en este trabajo. El primer ciclo corresponde a la independencia y le tocaría al Perú ser un actor al final del ciclo. Los créditos cesan en 1825 y la Bolsa de Londres sufre de un colapso alrededor de fines de 1825. La restauración del crédito será en 1849, para observarse un auge entre 1852 y 1870. Dificultades con los precios del guano y dificultades en emitir bonos de largo plazo dan pie a un auge de créditos de corto plazo que finalmente son la antesala de la cesación de pagos de 1876, al mismo tiempo que se expresa una crisis en la Bolsa de Londres. Será en 1886 que

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Mr. Grace viajará a Perú para ofrecerle al mariscal Cáceres los bonos peruanos a cambio de la entrega de los ferrocarriles y los derechos de navegación en los ríos y lagos del país. Tomará cuatro años la decisión y finalmente el Gobierno entrante de 1890 es el que firma el Contrato Grace, restableciéndose así el crédito, que será esencialmente para reequipar a las fuerzas armadas así como desarrollar algunos proyectos de infraestructura urbana y de irrigaciones en la costa. Será en 1930 cuando la caída del precio de las materias primas, aunando al cese de los créditos induzca a la consideración sobre una moratoria. Ésta no es decidida sino hasta que en Estados Unidos se establece el año Hoover para los países líderes en junio de 1931. La moratoria durará hasta 1946, en que se llega a un acuerdo controvertido, incluso ahora, por el que se colocan topes en el servicio de la deuda en el presupuesto y se ignoran los pagos no efectuados entre el inicio de la moratoria y el momento del acuerdo en octubre de 1946. El acuerdo no reinstala el crédito automáticamente sino que restablece las condiciones de inversión extranjera en el país. El crédito se restablece a mediados de la década de los sesenta para todos los países latinoamericanos y se observará un auge crediticio desde 1964 hasta 1978 en que dificultades con los precios de las materias primas y alzas en las tasas de interés llevaron a un cambio en las políticas crediticias de los bancos y se trasladaron de los créditos de largo plazo a los de corto plazo. En agosto de 1982 terminaron con el cese de pagos de México y Perú entró en moratoria en mayo de 1983 con la banca comercial y en abril de 1984 con los Gobiernos miembros del Club de París. Lo que sigue en la década del noventa debería de ser el final del cuarto ciclo y el inicio del quinto ciclo del crédito. Aparentemente lo que se aprecia a fines del siglo XX son los estertores del cuarto ciclo, empero o es un quinto ciclo muy breve. El cese de 348

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pagos de inicios de los años ochenta llevó a modificaciones en las reglas del juego internacionales, Se estableció una emisión de bonos que llevan como nombre el de su autor, el ex Secretario del Tesoro de Estados Unidos Nicolás Brady para resolver la deuda impagada con la banca de la década del ochenta. Se establecieron los acuerdos definitivos en el Club de París, con plazos y costos análogos a los bonos Brady, y se decidió que la crisis de la deuda había terminado en 1991. Lo que se constata en el inicio del siglo nuevo es que la crisis de la deuda terminó para los acreedores pero que los deudores que se acogieron a los mecanismos señalados con los términos indicados sufren crecientemente de dificultades ante el alza de las tasas de interés internacionales y la baja en los precios de las materias instaladas luego de la llamada «crisis asiática» (WB, 2000).

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SEGUNDO

El tema de la deuda externa es recurrente a lo largo de la historia de América Latina y a lo largo de la peruana. Fue un problema en la Europa de la entreguerras. También recorre el ancho del mundo y las fuentes del crédito. Está claro que los problemas recurrentes tienen las mismas características pero que las soluciones no son iguales. Las discusiones sostenidas a raíz de la deuda alemana por reparación de la Primera Guerra Mundial y la deuda interaliada en 1926 llevaron a modificaciones en las reglas del juego financiero internacional, como por ejemplo el año Hoover. Con el avance de la Historia se han ido inventando soluciones imaginativas para resolver lo que parecía imposible de remontar, como fue el acuerdo alemán en Londres en 1953. Han sido las voluntades políticas aunadas a ingeniosos banqueros y gobernantes los que dieron solución, cada vez, a lo impensable: la imposibilidad de pagar lo adeudado por Documentación Social 126 (2002)

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razones de una crisis internacional o porque la carga de la deuda impedía el desarrollo de la nación. El problema de los países europeos fue la destrucción de su base productiva por guerras. En los países en desarrollo, la caída en los precios de las materias primas, el alza de la tasa de interés internacional y el repliegue de los créditos ha precipitado regularmente una crisis de gran magnitud en los países en vías de desarrollo o antes a las economías europeas.

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TERCERO

En este texto se presentarán discusiones conceptuales que existen desde 1924 y que fueron sostenidas por los académicos norteamericanos y europeos de la época, con los resultados políticos que se explicarán más adelante. Es interesante observar que no hay ningún argumento nuevo en la década de los años 1980 o 1990 que no se haya esgrimido en torno al tema de la carga de la deuda como freno al desarrollo que no fuera explicitado antes. Lo extraordinario es que para los acreedores entre 1926 y 1931 la preocupación fue Alemania y la deuda interaliada. Quien introdujo la preocupación fue el Gobierno inglés en 1922, y fue secundado por el General Pershing, quien en 1926 pidió la condonación de la deuda interaliada abriendo una controversia en Estados Unidos entre las Universidades de Columbia y de Princeton, de un lado, y el Secretario del Tesoro del otro (CHEW, 1927). El tema de la controversia sigue vigente. Más interesante aún es observar las formas cómo se estimó a raíz de esto la carga de la deuda y el peso sobre el servicio anual (WITHERS, 1931). Las medidas tomadas frente a Alemania en 1928 son en gran parte resultado de la controversia (MENDOZA, 1930). La suma, naturalmente, es cero. Se le redujo el saldo de la deuda por reparación de guerra, pero se le mantuvo la cuota

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anual, muy como está haciendo actualmente el Banco Mundial bajo el esquema HIPC según la evaluación del FMI de marzo de 1999. Las consecuencias se conocen y son parte de la historia, pero entre 1928 y 1931 se modificó la manera de comprender el fenómeno de la deflación a partir del traslado de recursos por cobro de deudas pasadas. Al final, en 1931, los acreedores dejaron de cobrar la deuda y pidieron a todas las partes que no le cobraran a Alemania la reparación y que no se cobraran entre sí las deudas, pero era ya tarde, el mundo se había sumido en una deflación (HMO Miscellanous n.º 19, 1931, y HMO Miscellanous n.º 12, 1932) En estos tiempos del nuevo siglo que se avizora, el texto de KRUGMAN sobre el Retorno de la economía de la depresión debe ayudar a reflexionar sobre algo que es mayor y más antiguo que las transacciones comerciales y financieras entre naciones desiguales, hoy más desiguales que nunca.

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CUARTO

Actualmente la discusión sobre el ahorro externo no es sobre la racionalidad del uso de los recursos sino sobre las brechas que se abren en el proceso de desarrollo. La razón de esto es que hasta la década de los cuarenta, hasta el acuerdo de Bretton-Woods, los dos requisitos para considerar un crédito y un acuerdo definitivo en caso de incumplirse los pagos eran que el Gobierno deudor tuviera un excedente primario de presupuesto y un excedente de balanza comercial idénticos o mayores al servicio de la deuda. Esto cambió con la creación del Fondo Monetario Internacional porque se supuso que en tiempos de tormenta el FMI serviría de paraguas para capear el temporal, de forma que los déficits externos o presupuestales eran irrelevantes. Este es un cambio teórico e institucional. De esta manera, las brechas en lugar de mantenerse relativamente

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cerradas, o lo más cerradas posibles, se dejaron abrir. El argumento teórico es que para adelantar la inversión y acelerar el proceso de desarrollo era necesario tomar préstamos y que las brechas externa y fiscal se abren porque el Estado invierte en desarrollo económico, sea en obras de infraestructura o en empresas públicas. A la postre éstas son rentables y devuelven el préstamo. Los préstamos son productivos. Al mismo tiempo, la teoría sufrió un giro en la década de los setenta y se afirmó el supuesto que los banqueros jamás prestarían para pagar sus propias deudas (esquema PONZI) La evidencia de la Historia muestra que no sólo prestan para pagar deudas anteriores sino que, dada la dinámica establecida de no poner límites a las brechas externa y fiscal, no tienen más remedio que hacerlo. Esto lleva a un razonamiento popularmente escuchado, que es que los países «no quiebran» y que la dinámica razonable es «tomar prestado para pagar un préstamo».

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QUINTO

El riesgo crediticio que esto plantea es anulado por la asimilación de las pérdidas por los Gobiernos acreedores y deudor, respectivamente. Es decir, los acreedores internacionales prestan porque saben que serán rescatados en el peor de los casos, si el riesgo se materializa. La Historia así lo demuestra. Es decir, el daño moral (moral hazard) está presente. Esto deja el márgen de riesgo cobrado sobre la tasa de interés como una renta para el acreedor, quien nunca asume el riesgo ni su costo. Es una interrogante el porqué la teoróa contemporánea asume la racionalidad crediticia cuando se sabe que los bancos siempre son rescatados si se encuentran en dificultades. Para asegurarse que los riesgos no fueran grandes se creó la figura del controlador financiero internacional desde el siglo XIX. Inicial352

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mente eran los Gobiernos inglés y francés y el modo era directamente dentro del país deudor administrando sus ingresos aduanales y sus impuestos. Esto se hacía luego de una breve intervención militar para controlar los puertos. Esta figura desapareció por acuerdo internacional en 1933, ratificado en 1936. El FMI fue diseñado en 1934 para reemplazar a los gobiernos en este fin. No se precisa desde los años cuarenta del siglo XX intervenir militarmente los puertos. Después de Bretton-Woods, ante dificultades, el deudor pide la ayuda y el FMI cumple con el servicio. Lo extraordinario es por qué si el FMI fue diseñado con el fin de servir de interventor y está sentado dentro de los bancos centrales de todos los Gobiernos deudores con el deber de advertir que existen dificultades, no lo hace. Sirve como cobrador de créditos soberanos y organiza de mejor forma la recaudación aduanera y fiscal en el Estado deudor, pero no cumple el papel de controlador financiero internacional que debe advertir a la comunidad nacional e internacional que algo anda mal dentro de una economía. Es decir, es una institución pública a la que los contribuyentes de los Estados líderes pagan salarios altos para alertar a la comunidad financiera internacional sobre posible problemas dentro de una economía, pero no lo hace. En los casos de las grandes crisis de la década de los noventa del siglo XX, el FMI permaneció mudo sabiendo que había una crisis en marcha. En el caso peruano, sabía que el dictador había gastado el 5% del PBI en la campaña electoral del año 2000 en el primer semestre del año 2000 pero permaneció en silencio. Algunos sostienen que no reaccionan porque si lo hicieran y advirtieran a la comunidad internacional que hay una crisis en ciernes, se precipitaría la misma y sería una profecía autocumplida. El no hacerlo, sin embargo, enfrenta a los Gobiernos de los acreedores finalmente a asumir los costos de Documentación Social 126 (2002)

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las crisis inicialmente y a trasladarlos a los Gobiernos deudores en última instancia. Esto se hace para evitar que los acreedores pierdan. En lugar de ser parte de la racionalidad de un sistema que da estabilidad económica mundial parece ser un organismo que vela por las utilidades de los acreedores y no lo hace muy eficientemente. Para el Gobierno deudor la falta de advertencia tiene un costo alto y para la población, un costo inaceptable. Esto se apreció en México, Corea del Sur, Tailandia, Indonesia, Brasil, Rusia, Argentina y algunos otros países en la década de los noventa.

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CICLOS DE CRÉDITO, REFINANCIACIONES Y CESES DE PÀGO

SUTER (1992) propone a partir de su estudio de doscientos años de uso del crédito que el estado natural de las cosas son los estados de cesaciones de pagos (defaults) y que lo extraordinario es lo inverso. El resultado más común de los préstamos externos ha sido la bancarrota nacional, que ha durado años y a veces décadas. Esto es cierto tanto para los países de la periferia europea (como Grecia, Portugal, España y los Balcanes) como para casi todos los Estados de América Latina y los asiáticos independientes en el siglo XIX o XX, como el Imperio Otomano, la China o Liberia (SUTER, 1) Del universo de países de su estudio que va de 1820 a 1988, 130 casos de cesaciones de pagos son observados, lo cual indica que lo que se observa para Perú es cierto para el universo mostrado por SUTER. Él separa los ciclos del crédito en tres partes: 1. La expansión del crédito externo. 2. El surgimiento de la crisis de pagos. 3. La negociación de los acuerdos definitivos

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entre países deudores y sus acreedores. Ubica igualmente cuatro ciclos del crédito desde 1800 hasta la década de los ochenta de este siglo. El número de países en cesación de pagos por ciclo con relación al total de países soberanos es de 29% (1820´s), 37% (1870´s), 40% (1930´s) y 27% (1980´s). (SUTER, 2) Antes de la Primera Guerra Mundial, dice, los Gobiernos cesaban los pagos sobre sus bonos soberanos. Como resultado de estos actos unilaterales, el flujo de créditos cesaba porque los acreedores frenaban a su vez el otorgamiento de nuevos préstamos. Los acuerdos definitivos se lograban luego de periodos largos de negociaciones. Después de la Segunda Guerra Mundial estos problemas se postergaron al crearse los mecanismos multilaterales de refinanciación. A través de éstos los Gobiernos tienen alivios temporales inmediatos al reestructurar los vencimientos. Como las refinanciaciones podían llevarse a cabo antes de las cesaciones de pagos, el flujo de créditos no cesó, dice SUTER. Propone que los ciclos del crédito llegan a la cesación de pagos cuando el crecimiento del ciclo de Kondratieff llega al estancamiento (SUTER, 4). La evidencia de América Latina, sin embargo indica que en la década de 1980 hay una reversión en los flujos de capitales y que el incremento de la deuda es resultado de la capitalización de intereses, lo cual no podría ser considerado de ninguna manera como el mantenimiento de los flujos de crédito, aunque es cierto que se mantuvieron muy recortadas algunas líneas de comercio de corto plazo y eventualmente los organismos público multilaterales otorgaron algunos créditos, centralmente de ajuste estructural en la segunda mitad de dicha década. Se cerraron los flujos de crédito de largo plazo de la banca comercial internacional y los flujos totales se volvieron negativos. No se congelaron. A pesar de las recurrencias periódicas de los ciclos, cada uno tiene características específicas. Durante la primera mitad

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del siglo XIX la duración de la crisis de la deuda parece ser mayor que en la segunda mitad. Después de la Segunda Guerra Mundial el sistema financiero internacional pareció estar más resistente a una crisis de deuda por la introducción de mecanismos de refinanciación multilaterales —es decir, de los varios subconjuntos de acreedores: proveedores, bancos privados y Gobiernos—. Al igual que otros (MARICHAL, 1989; UGARTECHE, 1989) sostiene que los ciclos de créditos individuales están vinculados al auge y caída de los poderes hegemónicos.

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EL CESE DE PAGOS

Hay dos escuelas teóricas sobre los ceses de pagos. La escuela de los deudores y la de los acreedores. «Los Gobiernos no quiebran», fue el argumento que se usó en la década de 1970 para restaurar plenamente los flujos crediticios cerrados en América Latina desde 1930. La cuestión de la quiebra está directamente relacionada a la ejecución de garantías. Frente a una quiebra comercial, el o los acreedores embargan los bienes de la empresa y proceden a venderlas hasta cubrir las acreencias. Este es un proceso normal de quiebra. Algunos de los clásicos de la escuela de los deudores afirman que cuando el crédito es soberano, no existe más garantía que el honor del Estado soberano. A esto se le conoce como la Doctrina Drago, por el Ministro de Relaciones Exteriores argentino Luis Drago. En 1907 Drago dijo que los prestamos nacionales implican un contrato que crean obligaciones sobre el Estado que toma prestado. Sin embargo, que no sólo los contratos crean obligaciones y que en todo caso son contratos especiales con signos diferenciales bien marcados dentro de ellos y que están en una categoría por sí mismas. (The Proceedings of the Hague Peace Conferences, The Conference of 1907, 356

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citado en BORCHARD, 1951: 5) HUGO en 1819 (BORCHARD: 5) afirmó que una quiebra nacional no es ilegal y la determinación de si es inmoral o poco sabia depende de las circunstancias. No se le puede pedir a la generación actual, dice, que pagó por el despilfarro y poco seso de la generación anterior porque de otro modo el país terminaría siendo inhabitable por la masa de su deuda pública. ZACHARIAE en 1830 afirmó que el Estado podría reducir sus deudas o repudiarlas enteramente, si es que ya no está en condiciones de obtener fondos para pagar los intereses y el principal de la deuda pública sin afectar el gasto corriente. (BORCHARD: 5). Un Gobierno tiene una función más importante que el pago de sus deudas, cual es mantener con vida a sus ciudadanos, y los acreedores deben ser dejados de lado cuando no hay alternativa. Distingue entre acreedores voluntarios e involuntarios. Dice que «sólo bajo fuerza mayor se puede considerar al Estado como intitulado a desconocer los pagos a los acreedores involuntarios (BORCHARD: 5). K. VON BAR en 1889 afirmó que el estado tiene el beneficium competentiae en el sentido más amplio y debe primero preservarse a sí mismo y luego con los pagos de sus deudas. (BORCHARD: 6). POLITIS en 1894 afirmó que la contratación de una deuda por el Estado constituye un acto político que el Estado concluye en su capacidad soberana como un poder público en el nombre y el interés del pueblo (BORCHARD: 6). En el juicio sobre la deuda de Egipto en París (Negrotto v. Gobierno Egipcio, Gazette des Tribunales Mixtes, XXVI, 121, en BORCHARD: 7) se resolvió que las cortes mixtas no tienen jurisdicción en asuntos de deuda pública si el acto de emitir los bonos se considera un acto soberano o si la decisión de las autoridades egipcias de violar el contrato de crédito se puede considerar un actor soberano. Préstamos nacionales emitidos en Francia por un Gobierno extranjero son actos políticos de

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soberanía que involucran la inmunidad de los Gobiernos prestamistas de juicios en el país del prestatario (BORCHARD: 7). Las teorías de los acreedores giran entorno al principio que cuando el Estado contrata un préstamo, tácitamente renuncia a su soberanía y se somete voluntariamente a las reglas del derecho privado. En los hechos, todos los contratos firmados por el Estado sean con las IFIs o con la banca comercial están al amparo del derecho privado y de la Corte federal americana, o Corte de Londres, dependiendo del origen del acreedor. Ocasionalmente de las Cortes de París. Es decir, los Estados renuncian a su soberanía y se someten a la jurisdicción del acreedor privado, sea éste efectivamente privado u organismo multilateral de crédito. BORCHARD (8) afirma que no es evidente que cuando el Estado contrata un préstamo renuncia a su soberanía y jurisdicción y que esa afirmación es gratuita y sin evidencia. Ante un cese de pagos, el tenedor de bonos afectado por el impago podrá someterse al Derecho Internacional público para protegerse de mala fe o discriminación por nacionalidad. (9) Los de la escuela de los derechos de los acreedores afirman que frente a una quiebra (cese de pagos del Estado) el acreedor no es una víctima indefensa del acto soberano sino que tiene derechos al arbitraje de sus créditos según la ley. THOL escribió en 1879 que la circunstancia que el deudor sea un Estado no afecta legalmente el crédito, más allá de las excepciones planteadas por el derecho positivo. Son obligaciones de carácter privado (Borchard: 9). COSACK sostuvo en 1900 que el bono al cambiar de mano del Estado al acreedor convierte a éste en el tenedor de un bono al portador. Frente a eso el deudor no tiene defensa. FREUND escribió en 1907 que las relaciones legales entre el Estado e individuos privados son de carácter de derecho privado. El Estado actúa, afirmó, en su 358

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capacidad empresarial, no en el ejercicio del poder público como cuando cobra impuestos. (BORCHARD: 9). Esta visión la suscriben RUFF, 1912; GUGGENHEIM, 1925; SACK, 1927; VON DAEHNE, 1907; y la aplica la Corte federal Suiza en 1936 en el caso de los tenedores de bonos alemanes contra el Gobierno alemán (BORCHARD: 11). Un antecedente de este principio sostenido por PFLUG en 1898 se usó para el caso del Tribunal Arbitral Franco-Chileno en 1901. Fue la decisión del tribunal de El Cairo en 1925 en referencia al caso mencionado. LEWANDOWSKI en su clásico De la protection des capitaux empruntés en France (París, 1898), afirmó que un préstamo público es un contrato privado. Que cuando un Estado va a tomar un préstamo se deshace de sus derechos soberanos y entra en el campo de las operaciones privadas, sujetándose al derecho contractual. Concede que en las quiebras estatales, si el Estado deudor actuó de mala fe, el acreedor puede hacer muy poco y por lo tanto es únicamente la obligación moral del deudor. (LEWANDOWSKI: 27, 32-33). Ha prevalecido la escuela de los acreedores durante el siglo XX, aunque se mantiene que cuando un Estado cesa pagos, es muy difícil hacerle cumplir legalmente las obligaciones. En algunos casos se ha usado la fuerza militar y recientemente, en la última parte del siglo XX, la coacción.

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EL REPUDIO DE LA DEUDA: EL EXTREMO DEL CESE DE PAGOS

Si la decisión unilateral de los acreedores de suspender cobranzas es una manera de resolver impases generados por problemas ajenos al Gobierno deudor, el desconocimiento de deudas existentes de manera unilateral por el Gobierno deudor

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es una manera de afirmar que considera que los créditos existentes son ilegítimos. Sea que fueran utilizados para matar al pueblo (ADAMS, 1991), que estuvieron teñidos de corrupción, o que pertenecen a un régimen político anterior y que los recursos no permanecieron en el país. Los ejemplos de desconocimiento de deudas son escasos pero contundentes. Por ejemplo, Benito Juárez, de México, en 1867 no reconoció el crédito contratado en 1865 por el Emperador Maximiliano de la Societé Genérale de París para cubrir los costos del ejercito de ocupación francés en México. Dice MARICHAL «siendo consideradas totalmente fraudulentas dado que Napoleón III utilizó el dinero proveniente de los préstamos para financiar la invasión y ocupación de México» (1). Un segundo ejemplo clásico es la declaración de deuda odiosa que hace el Gobierno de Cuba después de 1898 en referencia a un préstamo que desconoció con el argumento que dichos recursos habían sido utilizados para comprar armas y hacerle la guerra al pueblo de Cuba durante la guerra de la independencia. En ambos casos hay escenarios de guerra y nuevos regímenes políticos que heredan los contratos de crédito tomado por el régimen anterior para asegurarse en el poder. Los recursos en ambos casos fueron utilizados para dominar a la población del país que queda como deudora en el nuevo régimen. El tercer caso de desconocimiento de deudas es la expropiación que hace el Gobierno de las la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en el decreto de 21 de enero de 1918 cuando dicen que «Incondicionalmente, y sin excepciones, todos los préstamos internacionales están anulados» (2). Esto (1) MARICHAL, 96, nota c del cuadro III. (2) CFB, 1930: 45.

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se vincula sobre todo a las deudas contraídas para la realización de la Primera Guerra Mundial y que fueron contratadas en París, Londres y Nueva York, así como a la deuda intergubernamental con el gobierno de los Estados Unidos. Los argumentos comprendidos en este caso fueron dos: primero, ideológicamente el Partido Comunista era pacifista y había estado en contra de la Primera Guerra Mundial. Segundo, reconocer la deuda del pasado era reconocer la continuidad con el pasado (casi una deuda con el pasado). El desconocimiento de la deuda es la expropiación del crédito de los poderes imperiales franceses e ingleses y al mismo tiempo el rompimiento con el pasado. Esa fue la medida tomada por Lenín y recién revertida en 1990. Finalmente, existe la mayor de todas en volumen y en grados de conflicto: el desconocimiento de la deuda de los Estados Confederados de los Estados Unidos de América. Esta es la menos citada y estudiada, pero es vital para comprender los mecanismos del desconocimiento de las deudas. Es importante porque además viola los artículos I y XIV de la Constitución de Estados Unidos misma y por tanto muestra el doble rasero del Gobierno americano en este campo.

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Tabla 1. La deuda repudiada (3) por Estados Unidos de América Nombre del Estado

Descripción de la deuda

Alabama Arkansas Florida

Garantía para ferrocarriles, etc. Garantías para ferrocarriles, etc. Bonos emitidos para establecer bancos y Garantías para ferrocarriles, etc. Georgia Garantías para ferrocarriles, etc. Baby bonds, Garantías para ferrocarriles y CertiLouisiana ficados de reclamos bajo el Acuerdo de 1874. Mississippi Bonos del Union Bank 1838 US$ 5.000.000 Carolina del Norte Bonos de impuestos especiales y garantías de ferrocarril Carolina del Sur Bonos de conversión TOTAL

Monto aproximado en cese de de pagos (US$)

13.000.000 8.700.000 8.000.000

13.500.000 7.000.000 13.000.000 6.000.000 75.200.000

FUENTE: Corporation of Foreign Bondholders , 1911, pág. 395. NOTA: Los bonos señalados no incluyen los bonos de guerra o Bonos Confederados. Los intereses adeudados en cada caso que están en el vecindario del 6% anual no están computados. Los pagos de las deudas fueron cesadas entre 1860 (inicio de la Guerra Civil) y 1890 (cuando se establece la reforma constitucional de USA para incorporar a los Estados Confederados y los del Oeste quitados de México).

La interrogante es porque se desconocen éstos. La evidencia histórica muestra que los bonos de Estados Unidos no ingresan a los Registros de la Corporación de Tenedores de Bonos y que recién en 1904 aparecen las primeras noticias de estos impagos. En 1911 se hace por primera vez un detalle de uno de los bonos, del Estado de Mississippi, y que se toma como un caso para ver la causa del desconocimiento de la deuda. Esto es importante porque muestra el doble rasero sobre créditos internacionales. Depende de quien sea el deudor que el discurso y la reacción se modifica:

(3) En español default tiene una sola traducción en créditos y es cesar los pagos. Sin embargo en este caso es más que cesar pagos, es repudiar los créditos.

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La deuda se generó con la emisión de bonos para la creación del Planter’s Bank (Banco de los Hacendados) en 1830, con dos emisiones de bonos por dos millones de dólares en total. El Estado hizo la emisión de bonos y por tanto se convirtió en accionista del banco por ese momento. Eran bonos al 6% pagaderos semestralmente. Se pagó intereses hasta enero de 1840. Por una ley, en 1939 se transfirieron las acciones del banco a la Compañía Ferrocarrilera de Mississippi. Con una provisión en el libro de actas que las acciones del Estado en dicha Compañía y todas las acciones de los inversionistas privados deberían estar comprometidos en pagar los bonos del Estado emitidos a cuenta del banco. En 1842 una ley autorizó al gobernador a tomar posesión del ferrocarril y todos sus activos y enjuiciar a la Compañía si el traspaso era rechazado. Dos años más tarde se emitió una ley para permitir el litigio contra el banco y la Compañía de Ferrocarriles. No hubo resultados y recién en 1858 y 1859, muy poco antes del inicio de la Guerra de Secesión, se efectuaron dos pagos. La validez de los bonos y la obligación del Estado de cubrir los pagos no fue jamás puesto en juego. Sin embargo, en 1852 una ley del Estado permitió un referéndum y cada votante pudo responder a la pregunta de si estaba en disposición de pagar con un impuesto directo los bonos del Planter’s Bank. El referéndum tuvo lugar en las elecciones presidenciales de 1852 y una mayoría de los electores votó en contra. La gran mayoría de los electores no sabía nada sobre el monto de los bonos, las circunstancias alrededor de su emisión o el tamaño del impuesto que recaería sobre cada uno para el pago de estos bonos (4). En 1859 el gobernador recomendó a su poder legislativo que se creara una provisión para el pago de los bonos del Planter’s Bank, sin embargo su mensaje fue enviado a una Comisión y la mayoría votó en contra de la recomenda(4) CFB, 1911: 385 - 388

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ción del Gobernador, a pesar de que se habían efectuado dos pagos recientemente. Después de la guerra civil, en 1875 una enmienda a la Constitución fue propuesta y aprobada por la población en las urnas electorales y modificada la Constitución en 1876 con una cláusula donde se prohíbe específicamente el pago de los bonos del Planter’s Bank y del Union Bank. Esta reforma constitucional del Estado fue convertida en parte de la reforma constitucional federal de 1890 (5). En 1927, a solicitud del Gobierno británico, en la Conferencia para la codificación del Derecho Internacional de la Liga de las Naciones (League of Nations, 1929) se acordó que el Estado Federal es responsable por la conducta de sus Estados separados, no sólo si son contrarios a sus propias obligaciones, sino si es contrario a a las obligaciones internacionales de esos mismos Estados. Del mismo modo, el Estado protector es responsable por la conducta del Estado protegido en la medida en que este último es capaz de cumplir con sus obligaciones, y en la medida que representa al Estado protegido ante un tercer Estado (CFB, 1930: 39).

En 1930 hubo dos hechos salientes en el tema de la deuda repudiada: Primero, la propuesta de Lord Redesdale en la Cámara de los Lores, el 12 de marzo de 1930 (6), para efectuar un canje entre las deudas tenidas por Estados Confederados de Estados Unidos en la Bolsa de Londres contra deudas tenidas por el Gobierno británico con Estados Unidos derivadas de la Primera Guerra Mundial (deudas interaliadas). Segundo, el 13 de marzo de 1930 la Conferencia por la Codificación del Derecho Internacional, en la que estaba Estados Unidos representada, se reunió para dis(5) CFB, 1911: 385 - 388. (6) Debe tenerse en cuenta que la Gran Depresión se inició luego del crac de octubre de 1929.

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cutir los temas del repudio de las deudas externas y la responsabilidad federal por los actos de los Estados que lo componen (existía una cierta preocupación por las deudas externas de los Estados de Brasil). Lord Ponsonby en la Cámara de los Lores expresó su indignación porque desde 1843 se había tratado de entablar un diálogo con el Gobierno de Estados Unidos y que la postura de dicho país era que no asumía las obligaciones contraídas por los Estados individualmente, que no tenía el poder para obligar a Estados específicos a pagar y que no había sido posible tener los listados de los tenedores de bonos de estas obligaciones. «Ellos (el Gobierno de Su Majestad Británica) le han expresado (al Gobierno de Estados Unidos) que debería ser la preocupación del Gobierno Nacional (de los Estados Unidos) asegurar el cumplimiento por los Estados protegidos o federados, de lo que se conoce como la «cláusula contractual» de la Constitución Nacional (Artículo I, Sección 10), que prohíbe a ningún Estado pasar leyes que limiten el cumplimiento de contratos; y del Artículo XIV, Sección 1, que le prohíbe a ningún Estado quitarle a una persona su propiedad sin un juicio previo» (CFB, 1930: 38). Lo más saltante es que el Gobierno de Washington nunca reaccionó frente a las demandas y antes bien bloqueó las iniciativas para crear un tribunal internacional de arbitraje donde se ventilaría este caso al amparo de la Liga de las Naciones. Fueron los representantes de los Estados del Sur de Estados Unidos los que vetaron dicha iniciativa. (CFB, 1930: 42). No hubo represalias. Las deudas repudiadas son entonces de carácter «odioso» (ADAMS, 1991), en referencia a las armas financiadas por los créditos para mantener el status quo en Cuba antes de la independencia de 1898, o pertenecen al régimen depuesto, y se alega que no tenía el anterior Gobierno la potestad de incurrir en dichos préstamos. Este es el caso del repudio por el Gobierno de Benito Juárez, en México, 1867, de la deuda contraída por Maxi-

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miliano durante el Imperio; y los créditos de Huerta de 1913 desconocidos por el Gobierno de la Revolución Mexicana en la negociación de 1922 (BORCHARD: 129) En el caso de la deuda Mississippi, o de los otros Estados Confederados, el repudio ocurrió antes del cambio de régimen (referéndum de 1856) y el nuevo régimen sencillamente asimila decisiones previas (en la reforma constitucional del Estado en 1876) a la Constitución nacional (en la reforma constitucional federal de 1890). BORCHARD propone que en estos casos que la causa es «que el préstamo no se contrató de acuerdo a la ley, el defecto incluyendo la falta de autoridad legal de los funcionarios que pretendieron representar al Estado» (129 y nota 16). El caso es similar para los otros Estados confederados sindicados en el cuadro. En la segunda mitad del siglo XX únicamente Cuba ha desconocido las deudas mayormente interbancarias existentes al 1 de enero de 1959, cuando la revolución cubana depuso al dictador Batista. El caso de Nicaragua en 1979 revela la nueva visión sostenida en el plano político. Se reconocieron todas la deuda anteriores contratadas por el régimen de Somoza y se hizo un estudio sobre la corrupción, demostrándose que existió un banco de inversión que sirvió de intermediario para los créditos internacionales entre el Gobierno de Somoza y la banca privada y que dicho banco era de propiedad de Somoza. No obstante esta evidencia, el Gobierno Sandinista optó por renegociar la deuda y no pagar el acuerdo nuevo. En términos políticos un juicio hubiera sido más trascendental por el precedente que se hubiera establecido, pero la apreciación del Gobierno de la época fue que más importante era no alterar las relaciones y en su lugar no pagar sencillamente lo pactado. Nicaragua es importante porque la ley anti-corrupción de Estados Unidos se promulgó

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en 1977 y se pasó ante la evidencia que la empresa de aviones Boeing había pagado a dos jefes de Estado o sus cónyuges para que no obstaculizaran una venta de aviones. Fueron el Príncipe Bernardo de Holanda y el Primer Ministro del Japón. Boeing fue multada y ambas transacciones fueron anuladas. Esto estableció el precedente que un crédito teñido de corrupción es un crédito nulo. No obstante, ninguno de los Gobiernos europeos tiene una ley similar ni tampoco el Gobierno japonés, conocido por su corrupción. Antes bien, las comisiones de ventas son libres de impuestos mientras al mismo tiempo el que recibe la comisión es «corrupto».

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A MODO DE CONCLUSIÓN

Como bien sabemos, y aprendimos en la década de los ochenta, si la sociedad civil del Primer Mundo no está involucrada, el mensaje desde el Sur solo no llega a los oídos de los Gobiernos del Norte. Debe quedar claro que el Sur no es de interés ni de relevancia para nadie, ni para el Capital, ni para los Estados del Norte. También debe quedar claro que el costo de la reducción o anulación de la deuda total del Tercer Mundo (incluidos Argentina, Brasil y México, los tres deudores mayores) es menos que la cartera pesada de la banca japonesa. Es decir, que es posible si hay voluntad o si se presiona al grado necesario. Cuando los Gobiernos del G-7 entiendan que va en su mejor interés hacerlo, recién lo harán. En nuestro interés como sociedad civil está que los recursos se utilicen para cubrir la deuda social de la mejor manera y no de manera libre por gobernantes impredecibles, salvo error u omisión.

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Trócaire (The Irish Catholic Agency for World Development). http://www.trocaire.org

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INTERVENCION

PSICOSOCIAL

Volumen 10. Número 1. Año 2001 Puede leer:

DOSSIER • Introducción. • Programas de respiro para cuidadores familiares. • Identificación de las necesidades de los cuidadores familiares de personas mayores dependientes percibidas por los profesionales de los servicios sociales y de la salud. • Hacia la convergencia de los sistemas de apoyo informal en cuidadores. Un estudio de caso. ESPACIO ABIERTO • Potenciación en la intervención comunitaria. • Mediación y método de evaluación de la calidad de vida de la comunidad. INVESTIGACIONES APLICADAS • La medición de la exclusión social. Dos aplicaciones: las rentas mínimas de inserción y las empresas de inserción. EXPERIENCIAS • Preparación y asesoramiento a los niños y niñas en los acogimientos preadoptivos. • Una experiencia de formación-acción orientada a la gestión de la calidad en servicios sociales. RECENSIONES La potenciación en la autoestima en la escuela. INTERÉS PROFESIONAl II Asamblea Mundial de las Naciones Unidas Sobre el Envejecimiento. EDITA: Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid. Secretaría de Redacción: C/ Cuesta de San Vicente, 4 - 6.ª planta. 28008 Madrid Teléfonos: 91 541 85 04. Fax: 91 559 03 03. Suscripciones: Cuesta de San Vicente, 4 - 5.ª planta. 28008 Madrid. Teléfonos: 91 541 70 09. Fax: 91 547 22 84

Últimos títulos publicados Euros. N.º 107 Arte y sociedad ...............................................................................

9,02

(Abril-junio 1997)

N.º 108 Informática, información y comunicación ........................................

9,02

(Julio-septiembre 1997)

N.º 109 Trabajando por la justicia ................................................................

9,02

(Octubre-diciembre 1997)

N.º 110 Educación y transformación social ..................................................

9,56

(Enero-marzo 1998)

N.º 111 La España que viene .......................................................................

9,56

(Abril- junio 1998)

N.º 112 Las personas mayores.....................................................................

9,56

(Julio-septiembre 1998)

N.º 113 El despertar de América Latina........................................................

9,56

(Octubre-diciembre 1998)

N.º 114 Derechos Sociales y Constitución Española .....................................

9,92

(Enero-marzo 1999)

N.º 115 España y el Desarrollo Social...........................................................

9,92

(Abril-junio 1999)

N.º 116 El trabajo, bien escaso ....................................................................

9,92

(Julio-septiembre 1999)

N.os 117-118 Las Empresas de Inserción a debate.........................................

15,03

(Octubre-diciembre 1999-Enero-marzo 2000)

N.º 119 Ciudades habitables y solidarias ......................................................

9,92

(Abril-junio 2000)

N.º 120 Adolescentes y Jóvenes en dificultad social ....................................

10,82

(Julio-septiembre 2000)

N.º 121 El desafío de la migraciones. ...........................................................

10,22

(Octubre-diciembre 2000)

N.º 122 2001 Repensar el voluntariado. ......................................................

10,22

(Enero-marzo 2001)

N.º 123 Europa: proyecto y realidad ............................................................

10,22

(Abril-junio 2001)

N.º 124 Jóvenes del siglo

XXI. .......................................................................

10,22

(Julio-septiembre 2001)

N.º 125 Las otras caras de la globalización ..................................................

10,22

(Octubre-diciembre 2001)

N.º 126 Deuda externa y ciudadanía ............................................................

10,76

(Enero-marzo 2002)

Próximos títulos N.º 127 Salud y calidad de vida ...................................................................

10,76

(Abril-junio 2002)

N.º 128 Violencia .........................................................................................

10,76

(Julio-septiembre 2002)

N.º 129 Redes de solidaridad....................................................................... (Octubre-diciembre 2002)

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