LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires - DPEPE
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTUDIOS Y PROYECCIONES ECONÓMICAS (DPEPE) FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA (UNICEF)
Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires - DPEPE
INDICE
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE ESTUDIOS Y PROYECCIONES ECONÓMICAS (DPEPE) FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA (UNICEF)
Prólogo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 7 1. Introducción........................................................................................................................................................................................................................................................................................9 2. El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos............................................ 13 2.1 La normativa bonaerense en derechos de los NNyA.........................................................................................................................................................................16 2.2 La atención de la niñez en la provincia: redefiniendo roles y políticas ...........................................................................................................................18 2.3 La atención a través de programas.................................................................................................................................................................................................................21 3. Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013 ...........................................................................................................25 3.1 Metodología......................................................................................................................................................................................................................................................................27 3.1.1 Clasificación....................................................................................................................................................................................................................................................28 3.1.2 Identificación y estimación.................................................................................................................................................................................................................31 3.2 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013................................................................................................32 3.2.1 Medición de la Inversión Social dirigida a la Niñez.......................................................................................................................................................32 3.2.2 Composición de la Inversión Social dirigida a la Niñez..............................................................................................................................................33 3.2.3 Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia”............................................................................................................................................................................36 3.3 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2001-2013..................................................................................................37 4. Incidencia distributiva de la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires ....................................................................43 4.1 Metodología y fuentes de información.........................................................................................................................................................................................................45
Dirección editorial: León Salim (DPEPE) y Sebastián Waisgrais (UNICEF).
Coordinación técnica: Nicolás Epele y Carlos Mongan (DPEPE).
4.1.1 Inversión Social dirigida a la Niñez.............................................................................................................................................................................................46 4.1.2 Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados..............................................................................................................................................48 4.2 La distribución del ingreso en la provincia de Buenos Aires.......................................................................................................................................................48 4.3 Incidencia de la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires..........................................................................................52
Equipo de trabajo:
4.3.1 Ayuda directa.................................................................................................................................................................................................................................................53
Manuel Lombardi, Mariana Ortale, Guadalupe Martino, María Minatta y Jerónimo Montalvo (DPEPE), Javier Curcio y
4.3.2 Condiciones de vida..................................................................................................................................................................................................................................54
Julia Frenkel (UNICEF).
4.3.4 Nutrición y alimentación.......................................................................................................................................................................................................................61
Se agradece a Julio González, Federico Collino y Fabián Turiansky (DPP) y a las autoridades y técnicos de las distintas jurisdicciones y programas provinciales por la atenta y desinteresada colaboración.
4.3.5 Protección del niño y adolescente................................................................................................................................................................................................62
© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas, diciembre de 2015. Las opiniones que se expresan en este documento son exclusivamente responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires ni del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).
4.3.3 Educación..........................................................................................................................................................................................................................................................56
4.3.6 Salud.....................................................................................................................................................................................................................................................................64 4.3.7 Obras sociales...............................................................................................................................................................................................................................................68 4.3.8 Incidencia distributiva agregada y comparación entre categorías.....................................................................................................................69 5. Consideraciones finales.......................................................................................................................................................................................................................................................75 6. Anexos...............................................................................................................................................................................................................................................................................................81
PRÓLOGO Desde la promulgación de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1990 fueron sucediéndose crecientes acuerdos vinculados con el reconocimiento del rol que desarrolla la inversión social dirigida a la niñez en relación con el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. La CDN se ocupa especialmente de propiciar la inversión social al definir, en su artículo 4, que los Estados Partes están obligados a “adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención”. A su vez, se define que “…en lo que respecta a los derechos económicos sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”. Los artículos 26 y 27 de la CDN complementan la atención sobre la inversión social, determinando el derecho a los beneficios de la seguridad social y a la asistencia material para el desarrollo. En relación con el derecho a beneficiarse de la seguridad social, la CDN establece por una parte que “los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adaptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional”. En el mismo sentido, el enunciado se ocupa especialmente de la inversión social definiendo que “las prestaciones deberán concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre”. Recientemente, el Consejo de Derechos Humanos trató especialmente el tema de la promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, y proyectó una resolución que tituló “Derechos del niño: avance hacia una mejor inversión en los derechos del niño”. Mediante la misma se exhorta a todos los Estados a velar por que los niños disfruten de todos los derechos humanos que les corresponden con arreglo a la CDN, sin ningún tipo de discriminación, y pone de relieve el vínculo fundamental que existe entre leyes, políticas y presupuestos, y la responsabilidad que tienen los Estados de velar por que las leyes y políticas nacionales se traduzcan en unos presupuestos y un gasto transparentes, participativos y responsables para promover, proteger y hacer efectivos los derechos del niño. Sin embargo, todavía resulta necesario fortalecer el compromiso de los Estados para que adopten todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales y de otro tipo que sean oportunas para dar efectivo cumplimiento y protección especial a los derechos de la niñez. Hay evidencia contundente que indica que invertir en la infancia genera grandes beneficios económicos y sociales, y los esfuerzos asociados para garantizar los recursos asignados a los niños e invertidos en ellos sirven como instrumento para hacer efectivos sus derechos. En cada Estado está la responsabilidad principal de crear y mantener un entorno favorable para garantizar el bienestar infantil, donde los derechos de todos los niños se promuevan, se protejan, se respeten y se hagan efectivos, y que a tal fin es necesaria una inversión eficaz y equitativa, reconociendo que para ello se necesita disponer de recursos adicionales, tanto nacionales como internacionales. En este contexto, y en seguimiento de las prioridades nacionales, provinciales y de las
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1. INTRODUCCIÓN recomendaciones internacionales, la provincia de Buenos Aires ha realizado grandes avances en materia de marcos legales, políticas públicas y aumentos de la asignación presupuestaria y redistribución para la protección de los niños y niñas. La inversión social, incluyendo la dirigida a la niñez, ha sido una de las principales prioridades teniendo en cuenta la gran concentración de potestades funcionales relacionadas con el cumplimiento de los derechos y las posibilidades de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes. No obstante, más allá de los avances logrados en términos de inversión en niñez, aún persisten significativas disparidades entre jurisdicciones. La provincia de Buenos Aires se sitúa cerca del promedio nacional, mientras que hay otras que varían entre un 20 y 40% de su presupuesto en niñez. De igual manera, hay municipios donde la inversión en niñez como parte de la inversión municipal sólo llega al 7%, mientras que en otros alcanza al 30%. La generación de información sobre niños, niñas y adolescentes y su correlato presupuestario es clave para avanzar en el cumplimiento de sus derechos. En este sentido, también merece destacarse la implementación del Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (R.E.U.N.A) por parte de la Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires, que en los últimos años se ha constituido en una herramienta central para el monitoreo de aquellos chicos que se encuentran con alguna medida de protección. El presente trabajo analiza detalladamente la inversión social en la provincia de Buenos Aires desde diferentes perspectivas y pretende generar evidencia para orientar el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas dirigidas a la niñez. Sin lugar a dudas, constituye un valioso aporte para avanzar en ese camino. Desde UNICEF mantenemos el compromiso de promover la protección y el mejoramiento de la inversión social dirigida a niñez y adolescencia más vulnerable en el marco de una agenda de derechos humanos. Colocar a niños, niñas y adolescentes en un lugar privilegiado en las políticas públicas y otorgar prioridad a la inversión en infancia y adolescencia y a la participación de los adolescentes en el proceso presupuestario son determinantes cruciales para efectivizar sus derechos.
Florence Bauer Representante de UNICEF en la Argentina
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1 . I n t r o duc c i ó n La aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) en 1989 por parte de las Naciones Unidas significó un cambio de un paradigma en la forma de considerar a los niños. Así comenzó a abandonarse el paradigma basado en la penalización de los niños, niñas y adolescentes (NNyA) en situación de vulnerabilidad, que los consideraba sujetos disfuncionales y los conceptualizaba como un “problema” (presente y futuro) para los gobiernos y para los Estados. Se trataba de un paradigma en el que se confundía lo judicial con lo asistencial y lo educativo, y a partir del cual los esfuerzos se focalizaban más en que las problemáticas relativas a niñez y adolescencia no se expandieran que en restituir derechos históricamente vulnerados. Este cambio de enfoque permite que se instaure así un nuevo paradigma, el de la promoción y protección integral de derechos, el cual reconoce a niños, niñas y adolescentes como ciudadanos, es decir, sujetos portadores de derechos, a la vez que establece un conjunto de responsabilidades de las familias, las comunidades, las instituciones y el Estado para poner esos derechos en vigencia. Además de exigir a sus Estados Partes adaptar sus estructuras políticas, burocráticas e institucionales al nuevo paradigma, la CDN les impone el compromiso de destinar el máximo de los recursos de los que disponen para garantizar los derechos reconocidos a este grupo poblacional. Ello se encuentra plasmado en su artículo 4: “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”. La Convención sobre los Derechos del Niño fue ratificada por nuestro país en 1990 (Ley Nº 23.849) y desde 1994 forma parte de la Constitución Nacional. En 2005, la provincia de Buenos Aires comenzó a transitar el camino hacia este nuevo paradigma. Para ello adaptó su legislación derogando el Decreto Ley 10.067 que había sido creado por la última dictadura y no reconocía la antes mencionada concepción jurídico-filosófica de la niñez. Así, en el mes de enero de dicho año se promulgó la Ley 13.298 que, siguiendo a la CDN, se apoya en la doctrina de la protección integral del niño y el adolescente. Según lo establece en su artículo 1, la ley “tiene por objeto la promoción y protección integral de los derechos de los niños, garantizando el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos y garantías reconocidos en el ordenamiento legal vigente”. La misma también crea el Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, estableciendo cómo, cuándo y quién debe intervenir desde los poderes del Estado y dentro del Poder Ejecutivo provincial, y define el rol de los municipios, así como un conjunto de responsabilidades de las familias y organizaciones de la sociedad civil.
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Posteriormente, en noviembre del mismo año se promulgó a nivel nacional la Ley 26.061, la cual serviría de marco del sistema de promoción y protección en todo el país. En definitiva, el plexo normativo argentino y bonaerense resulta contundente, no sólo reconociendo derechos a los niños sino también obligando a los distintos niveles de gobierno a movilizar los recursos necesarios para el desarrollo de políticas que garanticen el goce efectivo de los mismos. En este sentido, no caben dudas de que la provincia de Buenos Aires destina importantes recursos a financiar la provisión de bienes y servicios básicos con el fin último de garantizar la protección y promoción de los derechos de los niños bonaerenses. En este contexto se vuelve sumamente relevante tomar conocimiento del esfuerzo financiero que realiza la provincia y al mismo tiempo poder identificar a los destinatarios de su inversión social. No obstante ello, la actual contabilidad pública no permite cuantificar a cuánto asciende la inversión destinada a garantizar los derechos de NNyA. En tal marco, la presente publicación recoge los principales resultados de una investigación desarrollada conjuntamente por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas (DPEPE), contando además con la participación de la Dirección Provincial de Presupuesto, ambas del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires.
2. EL ESCENARIO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA: CAMBIOS Y TRASFORMACIONES PARA PROMOVER Y PROTEGER SUS DERECHOS
La misma fue dividida en tres capítulos. En el primero se aborda muy sucintamente el marco jurídico actual, así como las principales acciones llevadas a cabo por la provincia para garantizar el pleno goce de los derechos de los niños y adolescentes. En el segundo se describe la metodología y se presentan los resultados de la cuantificación de la inversión dirigida a la niñez de la provincia de Buenos Aires. En el tercereo se estudia la incidencia distributiva de esta inversión a partir de la aplicación de una metodología que permite identificar a qué grupo de ingresos pertenecen los niños y adolescentes beneficiarios. Finalmente, se exponen algunas consideraciones finales.
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2. El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos Como se afirmó en la introducción, la aprobación de la CDN significó un hito clave en el cambio de concepción respecto de la forma de considerar a los NNyA, reconociéndolos como ciudadanos, es decir, sujetos portadores de derechos, a la vez que estableció un conjunto de responsabilidades del Estado, las familias, comunidades e instituciones para poner esos derechos en vigencia. Se inició así el recorrido del nuevo paradigma de la promoción y protección integral de derechos. La CDN define los derechos de los niños: a la supervivencia; al desarrollo pleno; a la protección contra influencias peligrosas, los malos tratos y la explotación; y a la plena participación en la vida familiar, cultural y social. Los cuatro principios fundamentales de la Convención son la no discriminación; la dedicación al interés superior del niño; el derecho a la vida, la supervivencia y desarrollo; y, por último, el respeto por los puntos de vista del niño. Todos estos derechos son inherentes a la dignidad humana y al desarrollo armonioso de la niñez y adolescencia. Además, la CDN estipula pautas en materia de atención de la salud, la educación y la prestación de servicios jurídicos, civiles y sociales. Este nuevo marco normativo rompe con el paradigma del patronato desde el cual se trataba a los NNyA como un objeto, visualizándolos como un problema para la sociedad, siendo personas con necesidades que debían ser asistidas. Contrariamente, con el nuevo paradigma son considerados como sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Se convierten en ciudadanos poseedores de derechos generales, aunque no dejan de ser reconocidos como un grupo vulnerable merecedor de cuidados especiales. La infancia y adolescencia son promovidas y protegidas en el disfrute pleno de sus derechos: el acceso a la educación, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, a la identidad, a vivir en familia. Bajo el sistema del patronato, el destino de la vida de aquellos considerados como “desprotegidos” era decidido unánimemente en los juzgados. La atención se concentraba en los “menores” en situación de abandono, se los concebía como potenciales delincuentes y las prácticas para “reencauzarlos” se basaban en la institucionalización, ocultamiento y encierro. La judicialización de las intervenciones unificaba los tratamientos penal, social y familiar. Fue un período caracterizado, además, por la ausencia relativa de políticas públicas enfocadas a esta población. Las intervenciones por parte del Estado eran aisladas y se basaban en cubrir necesidades, no en garantizar derechos de la totalidad de los NNyA. La pobreza de estas familias no era considerada como consecuencia de un sistema desigual, y los padres eran vistos como personas incapaces del cuidado y la protección de sus hijos. El nuevo paradigma de la promoción y protección integral de derechos está basado en lo que se denomina enfoque de derechos, que se sostiene en varios principios aplicables también a los NNyA:
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Universalidad: se concibe a todos aquellos sujetos de hasta 17 años de edad, incluyendo no solo a los niños vulnerables.
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Igualdad y no discriminación: particular preocupación por los individuos y grupos que son más vulnerables, marginales, desaventajados o socialmente excluidos.
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Integralidad: reconocimiento de la interdependencia de los derechos, habida cuenta de que el disfrute de alguno de ellos puede ser dependiente o contribuir al disfrute de otros.
•
Exigibilidad: se pone especial énfasis en la rendición de cuentas ante la ciudadanía de los diversos actores que formulan e implementan políticas, particularmente por parte del Estado.
En definitiva, la promoción y protección integral de derechos señala el camino a la garantía en el goce pleno de los derechos de los NNyA, implicando la construcción de una nueva ciudadanía, conllevando cambios en el diseño, financiamiento, gestión, implementación y evaluación de las políticas específicas. La política pública también es un instrumento por excelencia de aplicación de los enunciados jurídicos y político-institucionales pactados por la sociedad. Se interpreta al Estado entonces como un medio que puede ofrecer un marco que ordene la sociedad y la organice en torno a principios colectivos de acción, con el fin de propender a la equidad en el disfrute pleno de derechos. La sociedad, sus instituciones y organismos son corresponsables también en asegurar la implementación de un sistema integral que garantice el acceso y efectivo ejercicio de los derechos por parte de NNyA. Es una acción estratégica colectiva la que se lleva adelante. Las escuelas, los hospitales, las organizaciones de la sociedad civil, las iglesias. El Estado toma un rol central, adaptando sus estructuras políticas, burocráticas e institucionales al nuevo paradigma, definiendo con mayor precisión las obligaciones frente a los derechos reconocidos, que son económicos, sociales, culturales, civiles y políticos.
2.1 La normativa bonaerense en derechos de los NNyA La CDN fue incluida con rango constitucional en nuestro país junto con otros tratados e instrumentos internacionales vinculados a la niñez como parte de la reforma constitucional de 1994. En el plano nacional, en 2005, luego de un proceso de avances normativos, se sanciona la Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes.
El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos
Esta ley es central puesto que establece la prioridad de la provincia en garantizar el cuidado y protección de los NNyA bonaerenses de un modo integral. Define cómo, cuándo y quién debe intervenir desde los poderes de Estado y dentro del Ejecutivo provincial, el rol de los municipios, así como un conjunto de responsabilidades de las familias y organizaciones de la sociedad civil. Dicha ley deroga el Decreto Ley 10.067 que regulaba el Régimen del Patronato de Menores, marcando el quiebre requerido para el avance del nuevo Sistema de Promoción y Protección Integral. Tanto con la 13.298 como con su complementaria Ley 13.634 de creación de los Fueros de Familia y de Responsabilidad Penal Juvenil, el Decreto Reglamentario 300/05 y la reciente Ley 14.537 (que presenta algunas modificaciones operativas de la ley integral) se establece la caracterización presentada respecto a la conceptualización de la niñez y adolescencia, marcando los procedimientos, actores y responsabilidades en pos de garantizar los derechos reconocidos. Los puntos centrales de este conjunto de disposiciones legales apuntan a garantizar el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de los derechos y garantías reconocidos, priorizando el interés superior del niño como la máxima satisfacción integral y simultánea de sus derechos en un marco de libertad, respeto y dignidad, para lograr el desenvolvimiento de sus potencialidades y el despliegue integral y armónico de su personalidad. Lo que busca es promover la remoción de obstáculos que limiten la igualdad y la libertad, impidan o entorpezcan el pleno desarrollo de los niños y su efectiva participación en la comunidad. En este sentido, es deber del Estado para con los NNyA asegurar con absoluta prioridad la realización de sus derechos sin discriminación alguna, brindando los recursos suficientes para que la ausencia o carencia de recursos materiales de las familias no se constituya en una causa para la exclusión de los NNyA de sus hogares. La Ley de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños establece que se deben formular, supervisar, ejecutar y controlar las políticas, programas y acciones. Ello con el fin de asegurar, promover, prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de los NNyA, así como establecer los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención y demás tratados de derechos humanos ratificados por el Estado argentino. Pero el paradigma actual de atención a la niñez no implica sólo la adecuación de las normas vigentes, sino que también requiere una profunda reforma institucional que involucra la transformación de las reglas de juego de los actores sociales e institucionales, sus prácticas y modos de intervención frente a la problemática de la niñez y adolescencia.
En este contexto de adaptación, la provincia de Buenos Aires diseña y propone una normativa –también en 2005, pero que entró en vigencia en 2007– con la Ley 13.298 de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños.
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2.2 La atención de la niñez en la provincia: redefiniendo roles y políticas La implementación en la provincia de Buenos Aires del nuevo paradigma –al igual que usualmente ocurre con las transformaciones en materia normativa cuando además conllevan cambios sustanciales– se ha caracterizado por ser un proceso atravesado por obstáculos de diversa índole. Fue desde el Estado donde se inició el camino a transitar, definiendo sobre los lineamientos generales de la promoción y protección integral de derechos los diferentes roles que deben cumplir sus distintos poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y niveles (federal, provincial y municipal). Obviamente, tras varias décadas de predominancia del modelo anterior, la puesta en marcha del nuevo paradigma requiere de cambios graduales en los diversos espacios estatales. Desde el ámbito legislativo, la Ley 13.298 de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños implementada desde 2007 se establece como el marco principal y rector en la provincia. Sin embargo, una serie de leyes previas ya mostraban señales de la gradual implementación del nuevo paradigma. Entre otras, se encuentran la ley que establece la prioridad que deben prestar los agentes estatales en los diferentes ámbitos en los que se trabaja con NNyA (centralmente salud y educación) en cuanto a prevención del abuso sexual contra los niños (Ley 12.807), la creación del Programa Provincial de Salud Reproductiva y Procreación Responsable (Ley 13.066) con una inclusión específica de los niños y en especial de adolescentes, y el tratamiento de la violencia familiar y de los NNyA en ese marco (Ley 12.569). En paralelo, y como continuidad del proceso iniciado en 2005, la provincia encaró una serie de reformas, todas en el sentido de instalar el nuevo paradigma: la obligatoriedad de la asistencia escolar desde la sala de 4 años (Ley 13.688), la creación del Programa Provincial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Ley 13.806), el nuevo procedimiento de adopción en consonancia con el Sistema de Promoción y Protección Integral (Ley 14.528), la creación de la figura del Abogado del Niño (Ley 14.568/13) y la adscripción a la protección de salud mental (Ley Nº 14.580), entre las más importantes. Todas estas nuevas definiciones legales tienen su correlato en la creación de nuevas áreas de atención de la niñez y de modificación de aquellas que antaño formaban parte del patronato. Conciben y actúan con los niños, niñas y adolescentes bajo el enfoque de derechos ya que contemplan la integralidad, la universalidad y la igualdad. La implementación de la Ley de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños (Ley 13.298) implicó la conformación de dispositivos bajo la responsabilidad del Poder Ejecutivo, tanto del nivel provincial como municipal, orientados a establecer niveles de acceso a los derechos básicos de los NNyA en materia de promoción y protección. En ese marco, el Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos es una pieza fundamental para entender las políticas provinciales orientadas a la infancia y
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adolescencia y, más aún, el rol y las responsabilidades que adquieren los actores sociales, tanto gubernamentales como no gubernamentales. La característica que atraviesa sus componentes y las misiones y funciones de éstos es la integralidad que se pretende con la política provincial de promoción y protección de los derechos de los NNyA. El encuadre de la ley le asigna un rol central a la autoridad de aplicación, puesto que es la que se encarga de diseñar, implementar y controlar las políticas dirigidas a la niñez en la provincia. Es quien lleva adelante los señalamientos de la ley, responsabilizándose por el cumplimiento de la misma. Inicialmente, la autoridad era la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social. No obstante, a partir de 2011, por Decreto 11/11 la Subsecretaría pasa a tener rango ministerial, cabal prueba de la relevancia que la provincia le ha otorgado a la materia. Con ello, la autoridad de aplicación del Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos del Niño pasa a la creada Secretaría de Niñez y Adolescencia. Este último cambio indica un fuerte impulso a la búsqueda de la garantía de cumplimiento de los derechos de los NNyA señalada por la CDN, por la Nación y ya con más énfasis, por la provincia de Buenos Aires. No solo se crea el espacio específico de implementación de políticas públicas para la niñez y adolescencia, sino que se le asigna una partida presupuestaria propia que acompañe este accionar. Otro de los dispositivos creados y en funcionamiento es la denominada Comisión Interministerial. La misma es un espacio de articulación y decisión de política pública en un marco de corresponsabilidad de las acciones. Involucra a casi la totalidad de las carteras ministeriales que componen el gobierno provincial con injerencia sobre la niñez, esto es, los ministerios de Desarrollo Social, Justicia, Seguridad, Salud y Trabajo; la Dirección General de Cultura y Educación; y las secretarías de Derechos Humanos, Deportes y Turismo, y, obviamente, la de Niñez y Adolescencia. La Comisión realiza dos Reuniones Extraordinarias por año, al comienzo para delinear acciones y al final para establecer un balance, en tanto se organizan en forma regular encuentros intersectoriales para problematizar y definir acciones, priorizar agendas y sistematizar políticas públicas, en muchos casos bajo el diseño de protocolos conjuntos de intervención (en situaciones de violencia, por ejemplo). Asimismo, también sesiona a solicitud de la autoridad de aplicación de la Ley de Promoción y Protección Integral. En cuanto a la arista vinculada con la atención tanto de la promoción como de la protección de los derechos, la Secretaría de Niñez y Adolescencia tiene bajo su órbita a los Servicios Zonales. Se trata de unidades técnico-operativas conformados por equipos interdisciplinarios que responden al principio de desconcentración en virtud de lo cual son los encargados de garantizar en territorio la responsabilidad última de la correcta implementación del sistema1. Sus principales tareas son: el diseño, instrumentación, ejecución y control de las políticas dirigidas a la niñez en su territorio; coordinar y supervisar el funcionamiento de los Servicios 1. Con la aprobación de la Ley de la Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, los Servicios Zonales vienen a reemplazar las delegaciones departamentales de la ex Subsecretaría de Minoridad, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social.
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Locales pertenecientes a los diferentes municipios de su zona; promover la constitución de los Concejos Locales en cada municipio y promover en su ámbito de competencia la formación de redes sociales que contribuyan a optimizar los recursos existentes. En la actualidad se encuentran en funcionamiento 23 Servicios Zonales distribuidos en la provincia.
adelante la desjudicialización de la totalidad de casos de vulneración de derechos. Para ello, los anteriores jueces de menores pasan a desempeñarse exclusivamente como jueces penales, conformando un nuevo sistema judicial especializado para la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por jóvenes y adolescentes.
Los municipios también se ven directamente involucrados junto con la provincia respecto de los derechos de los NNyA. Aquellos que han firmado el convenio de adhesión a la ley de niñez y adolescencia tienen el compromiso de instalar los Servicios Locales, oficinas compuestas también por equipos de profesionales (abogados, psicólogos, trabajadores sociales, entre otros) que son los encargados de ejecutar los programas tendientes a restablecer los derechos de los NNyA, recibir denuncias e intervenir frente a la vulneración de los derechos y propiciar alternativas a la separación del niño de su familia. Son aquellas instancias más cercanas a los NNyA ya que se ubican con una o más sedes, en casi la totalidad de los municipios de la provincia2. Sus directivos y equipos técnicos son quienes promueven estrategias de promoción y restitución de derechos vulnerados junto al resto de los actores municipales y provinciales (educación, seguridad, salud, iglesias, organizaciones de la sociedad civil, familias, entre otros) y operan a través de programas propios y como traccionadores de las políticas provinciales de niñez y adolescencia.
El esquema general queda conformado por el Fuero de Familia y el Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil, ambos resultantes de la mencionada Ley 13.634. El Fuero de Familia modifica la conformación anterior y adopta el criterio unipersonal, creando los Juzgados de Familia que reciben la competencia civil de los Tribunales de Menores. En su funcionamiento reconoce la intervención de los Servicios Zonales y Locales en cuestiones de carácter asistencial.
Como parte de este entramado y con un perfil más vinculado con la rendición de cuentas del sistema de promoción y protección integral de derechos se encuentra el Observatorio Social. Este actor está compuesto por un cuerpo colegiado (psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y abogados) y por representantes de la sociedad civil y las iglesias que cuentan con instituciones de promoción y protección de la niñez y la familia. Tiene como principal misión el asesoramiento, monitoreo y cooperación en las políticas públicas de niñez con independencia del Poder Ejecutivo provincial. A medida que se ha ido desarrollando la implementación de la Ley 13.298 han comenzado a ponerse en práctica programas específicos que coadyuvan a la atención de los NNyA. En este sentido, se encuentra el Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (R.E.U.N.A.). Este es un sistema de registro nominal y descentralizado en los municipios que permite, por primera vez en la provincia de Buenos Aires y en la Argentina, contar con un diagnóstico certero sobre el estado de la situación de la niñez y la adolescencia con derechos vulnerados. Contiene un legajo digital de cada NNyA único para todo el territorio provincial, en el cual constan sus datos personales y las intervenciones con los NNyA realizadas desde los Servicios Zonales y Locales, lo que permite acceder rápidamente a la historia de vida de cada uno de ellos. Es una herramienta que integra y articula los diferentes actores del sistema de promoción y protección de derechos al resultar un sistema integrado de información sobre la niñez y la adolescencia que posibilita realizar un seguimiento, evaluación y consiguientes políticas públicas. En el ámbito del Poder Judicial y como parte de la adaptación al nuevo paradigma se lleva 2. Actualmente 126 municipios poseen Servicios Locales.
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El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos
El novedoso Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil está integrado por las Cámaras de Apelación y Garantías en lo Penal, los Tribunales de Responsabilidad Penal Juvenil, Juzgado de Responsabilidad Penal Juvenil y Juzgados de Garantías del Joven. Se crea también el Ministerio Público especializado (Ley 13.634), donde funcionan las Defensorías y Fiscalías del Joven, integradas por defensores oficiales y fiscales. Además cuentan con un cuerpo técnico integrado por trabajadores sociales, médicos y psiquiatras que realizan un trabajo pericial en los casos ingresados. En este nuevo esquema, entonces, se deroga el Régimen de Patronato de Menores bajo el cual funcionaban los ex Tribunales de Menores que concentraban las competencias civiles, asistenciales y penales sobre personas menores de edad en el territorio bonaerense. Dentro del espectro del Poder Legislativo, en 2010 se creó en el ámbito de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires el Observatorio Social Legislativo. Sus fines son llevar acabo estudios, investigaciones y articular acciones con diversos actores del ámbito ejecutivo y legislativo que posibiliten un seguimiento y monitoreo de las políticas públicas que se implementan a partir de la sanción de las mencionadas leyes. En su primera etapa se encuentra realizando diagnósticos sistemáticos de construcción de indicadores de evaluación legislativa, recolectando y sistematizando datos e identificando buenas prácticas con las nuevas leyes de niñez y adolescencia y de educación.
2.3 La atención a través de programas Como se establece en la CDN, los principales problemas sociales que afectan a la niñez y adolescencia son de carácter multidimensional. De allí el universo de derechos que deben ser promovidos y protegidos. Se combinan carencias y necesidades tangibles e intangibles, expresan obstáculos y restricciones de muy diversa índole, y en ellos se involucran a su vez distintos actores sectoriales (educación, salud y seguridad, entre otros) y jurisdiccionales (nacionales, provinciales y municipales). A este panorama, ya de por si complejo, se suma la necesidad de afrontar el tránsito desde proyectos y programas a políticas, y
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
El escenario de la niñez y adolescencia: cambios y trasformaciones para promover y proteger sus derechos
desde políticas hacia un sistema integral. Este último pasaje resulta también de la interacción entre diversos actores y organismos estatales y no estatales, articulación cuyos logros no son fáciles de conseguir.
Por otro lado, la creación de la Secretaría de Niñez y Adolescencia muestra el interés en potenciar la política de niñez provincial, para lo cual también se desarrolla un abanico de programas de tipo específico para la promoción y protección de los derechos de los NNyA.
Esa transición es sumamente compleja en su implementación y gestión cotidiana. Debe ser moldeada tanto de acuerdo con los problemas específicos que afectan a la niñez y adolescencia y a sus familias como en línea con lo que establece la normativa vigente. En este marco no se debe dejar de considerar que, pese a los importantes avances normativos e institucionales realizados, los cambios planteados desde la CDN y el nuevo paradigma no son fáciles de plasmar o materializar. En otras palabras, el marco normativo es necesario, pero no suficiente, porque la transformación que promueve el nuevo paradigma involucra un proceso social y cultural mucho más complejo y no lineal, con marchas y contramarchas, avances y retrocesos.
Los cambios dentro del Poder Judicial antes mencionados también produjeron una reconfiguración de la política en materia de responsabilidad penal juvenil. Se han creado dependencias y fortalecido equipos de trabajo para acompañar esas reformas. Por todo este conjunto de programas y acciones se puede afirmar que desde la provincia se otorga una especial atención a las políticas integrales de niñez, promoviendo el respeto de los derechos, el bienestar y el desarrollo integral de los NNyA.
En tal sentido, desde la provincia se desarrollan políticas cuyos programas pretenden garantizar derechos básicos como son la alimentación, educación, salud o vivienda, entre otros. Aquellos programas (varios de ellos con anterioridad al sistema de promoción y protección de derechos) que tienen por finalidad garantizar la seguridad alimentaria y la calidad nutricional de los NNyA y sus familias son el Plan Más Vida, el Servicio Alimentario Escolar (SAE) y las Unidades de Desarrollo Infantil. Las políticas educativas alcanzan a los niveles inicial, primario y secundario atendiendo a las franjas etarias de los NNyA, buscando lograr la mayor cobertura y calidad de los servicios educativos que son obligatorios según la normativa. La ampliación de cobertura de los niveles educativos inicial, primario y secundario y la promoción del uso de herramientas informáticas han sido una constante a lo largo de los últimos años. Como parte de la atención de la salud, la provincia cuenta con establecimientos de atención de diferentes niveles de complejidad con especial atención para los NNyA: hospitales zonales y subzonales especializados en pediatría, en atención materno-infantil y odontológicos infantiles. Sumado a ellos los Centros de Atención Primaria, como primera instancia a la que se pueden acercar las familias y los NNyA, destinados a brindar asistencia y controles sanitarios. Está en marcha también el Programa Materno Infantil, y como una respuesta específica, se encuentra la atención y prevención del consumo problemático de sustancias psicoactivas de los NNyA (con la Red de Centros Provinciales de Atención en Adicciones). Se han desarrollado también políticas de tipo integral que fomentan la inclusión de los jóvenes al mundo laboral, a través de, por ejemplo, el Programa de Responsabilidad Social Compartida Envión.
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3. INVERSIÓN SOCIAL DIRIGIDA A LA NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 2010-2013
3. Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013 El presupuesto público constituye la principal herramienta mediante la cual se implementan las políticas sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. A través de su diseño se establecen las prioridades sobre cómo serán asignados los recursos provinciales a la financiación de las diferentes erogaciones y a sus respectivos beneficiarios. La provincia de Buenos Aires destina una cantidad importante de recursos para financiar la provisión de bienes y servicios básicos con el fin último de garantizar la protección y promoción de los derechos de los niños y niñas bonaerenses (ver Cuadro 2). Sin embargo, los sistemas de clasificación presupuestaria vigentes no permiten identificar la inversión por rango etario, con lo cual a partir de ellos no es posible conocer con exactitud a cuánto asciende la inversión pública dirigida a la niñez. En tal marco, el presente capítulo tiene por objeto cuantificar y analizar la Inversión Social dirigida a la Niñez (ISdN) de la provincia de Buenos Aires para el período 20102013. El mismo forma parte de una serie de estudios promovidos por UNICEF en nuestro país desde hace más de una década (DGSC y UNICEF, 2004; DAGPyPS y UNICEF, 2006; DAGPyPS y UNICEF, 2009; UNICEF, 2010; IELDE, 2011; ODNSF, 2014). Los resultados que aquí se presentan surgen de la aplicación de una metodología desarrollada por UNICEF en conjunto con el Ministerio de Economía de la Nación (DGSC y UNICEF, 2004; DAGPyPS y UNICEF, 2009), para ser aplicada al gobierno nacional y al conjunto de las provincias argentinas. También se estima la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” (IdNJ), la cual no había sido abordada en estudios previos (DGSC y UNICEF, 2004; DAGPyPS y UNICEF, 2006; SEU y UNICEF, 2009; DAGPyPS y UNICEF, 2009; UNICEF, 2010; Zlotolow, Salcedo, Reynoso, Rojo, Montoya, & Romero, 2010; IELDE, 2011; ODNSF, 2014) por no considerarse una erogación social según la clasificación presupuestaria. Finalmente, también se hace un análisis de la ISdN con una perspectiva temporal más amplia, considerando las estimaciones previas elaboradas por el Ministerio de Economía de la Nación y UNICEF para la provincia para el período 2001-2009.
3.1 Metodología La CDN, en su artículo 1, considera que “se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”. Así pues, en línea con esta definición, el presente trabajo tiene por objeto cuantificar y analizar la inversión social realizada por la provincia de Buenos Aires dirigida a los habitantes de hasta 17 años de edad. Como se mencionó previamente, si bien la información presupuestaria es valiosa para identificar cómo se asignan los recursos públicos, la misma no permite discriminar a los
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
grupos etarios poblacionales destinatarios de la inversión pública (MEPBA, 2014). Para salvar este problema, el trabajo se llevó a cabo siguiendo la metodología propuesta en DPSC y UNICEF (2004) y DAGPyPS y UNICEF (2009). Ello implicó considerar cada uno de los más de 1.600 programas, subprogramas, actividades y proyectos del presupuesto provincial ejecutados en cada uno de los años para los que se llevaron a cabo las estimaciones para, en primer lugar, identificar aquellas iniciativas que tienen algún grado de impacto en los NNyA y clasificarlas según su naturaleza funcional, y en segundo lugar, determinar qué proporción de los recursos asignados en cada iniciativa se dirige a esta población mediante la aplicación de distribuidores del gasto. Asimismo, la metodología plantea una doble clasificación por categorías y clases, que se describe a continuación.
3.1.1 Clasificación En primer lugar, siguiendo a DPSC y UNICEF (2004) y DAGPyPS y UNICEF (2009) se clasifican las inversiones de acuerdo a dos criterios fundamentales: clases (según el grado de especificidad con relación a la población objetivo) y categorías (en función del área temática a la que dicha inversión está destinada). Según la clase, la inversión puede ser “Específica”, “Indirecta”, “Ampliada” y “En bienes públicos”. La específica es la que se dirige específicamente a los NNyA y al cuidado de la embarazada. La indirecta se refiere a programas o acciones dirigidos a las familias u otros agentes que tienen como condición la presencia de NNyA y que, por ende, tienen una clara repercusión sobre ellos. La ampliada se refiere a las inversiones que se dirigen a un grupo poblacional más amplio, del cual los NNyA forman parte. Finalmente, la inversión en bienes públicos refiere a las inversiones que benefician a toda la población y, por consiguiente, a los NNyA según la composición etaria de la misma. Estas clases se consolidan en dos grupos, atendiendo al principal objetivo de impacto etario que se persigue a través de los diseños de las políticas públicas incluidas en cada clase de inversión social. El primer grupo (Grupo I) está compuesto por la inversión específica y la indirecta, mientras que el segundo (Grupo II) se refiere la ampliada y en bienes públicos. De este modo, mediante las erogaciones correspondientes al Grupo I se busca reflejar aquellos programas diseñados con la finalidad de impactar en el grupo etario “niños, niñas y adolescentes”, ya sea directamente o por medio de iniciativas en las que la posibilidad de acceder a las mismas requiere necesariamente la presencia de ellos. Por su parte, la inversión del Grupo II se encuentra conformada por aquellos programas cuyo objetivo es favorecer a grupos más amplios, con probable impacto en niños y adolescentes. En segundo lugar, como parte de la clasificación de la ISdN se proponen una serie de categorías y subcategorías a las que pertenecen los programas, asignadas de manera independiente a la clase en la que se encuentren incorporados. Se entiende por categoría a aquellas dimensiones que caracterizan el área temática de la inversión. Se trata de una clasificación similar a la finalidad y función utilizada por la clasificación presupuestaria tradicional, aunque adaptada
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Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
para considerar la particularidad de la población objetivo de la ISdN. Esta clasificación consta de 11 categorías y 30 subcategorías, las cuales se resumen en el Cuadro 1. Como puede observarse, el nombre de cada una de ellas da una idea bastante clara de qué tipo de inversión está incluida en las mismas1. Para el caso particular de la provincia de Buenos Aires se realizaron algunas adaptaciones a la metodología, que están incorporadas en el Cuadro 1. En este sentido, se incluyó la subcategoría “Ecología y medio ambiente” y se modificó la clase a la que estaban asociados algunos programas2 contenidos dentro de una misma categoría. Además, los hospitales provinciales se han clasificado según sus diferentes niveles de complejidad y especialidad. Cabe señalar que varias categorías no poseen programas asignados ya sea porque por su naturaleza corresponden a erogaciones de los niveles de gobierno nacional y/o municipal o bien por no haberse podido identificar a partir de la información presupuestaria disponible3. Para el estudio se utilizaron los resultados de la ejecución presupuestaria provistos por la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires para el período 2010-2013 y la serie elaborada por UNICEF para el período 2001-2009.4 Resulta importante especificar el universo de la inversión considerada, tanto en lo que respecta a las Erogaciones Totales (ET) como la Inversión Social (IS). En este sentido, dado que la metodología fue diseñada para ser aplicada por la totalidad de las provincias y muchas de ellas han transferido sus cajas previsionales, con el fin de que el análisis sea comparable entre provincias no se ha incluido para el cálculo de las ET ni para la IS las erogaciones en previsión social (Instituto de Previsión Social5, Caja de Jubilaciones, Subsidios y Pensiones del Personal del Banco de la Provincia de Buenos Aires y Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de Policía). Por otra parte, se incorporan las erogaciones del Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), el cual por lo general no es consolidado dentro de las ET. Asimismo, para evitar duplicaciones de erogaciones se llevó a cabo una consolidación de las mismas considerando las transferencias efectuadas entre los distintos organismos provinciales. 1. Para una descripción más detallada ver Anexo. 2. Concretamente, este fue el caso de los programas i) Promoción de los Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, ii) Igualdad de Oportunidades, iii) Protección de los Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires, iv) Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, v) Territorialización de la Promoción y Protección de Derechos Humanos y vi) Fortalecimiento Territorializado; los cuales fueron clasificados en la categoría Protección del niño y adolescente, subcategoría Niños en riesgo, pero que, por no estar específicamente dirigidos a este grupo etario, fueron clasificados como Inversión ampliada en lugar de Inversión específica. 3. Son los casos dentro de las categorías Ayuda directa, subcategoría Asignaciones familiares; Educación, subcategorías Transporte escolar y Programas compensatorios; Nutrición y alimentación, subcategoría Programas de emergencia alimentaria; Salud, subcategoría Vacunas pediátricas; y Otros servicios urbanos. 4. Disponible en http://infoargentina.unicef.org.ar/inversion-en-ninez.html 5. En las ET sí se incluyen las Pensiones graciables y Leyes especiales del Instituto de Previsión Social (IPS).
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 1
Clasificación por categoría y subcategoría
Otra aclaración importante es que los programas vinculados a “Justicia” están clasificados en la provincia en la finalidad “Administración gubernamental”, de modo que no es considerado una inversión social. Sin embargo, con las reformas introducidas en el ámbito de la justicia en lo que se refiere al tratamiento de las causas penales y civiles que involucran a NNyA, a partir de la puesta en marcha del Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes de la Provincia de Buenos Aires iniciado en 2007, la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” (IdNJ) cobra especial relevancia, de modo que se realizó un análisis en forma separada dedicándole un apartado especial a esta inversión.
C ategor í a
S ubcategor í a
Ayuda directa
Transferencias de ingresos a las familias Emergencias Asignaciones familiares Pensiones no contributivas
Condiciones de vida
Agua potable y alcantarillado Vivienda Ecología y medio ambiente
3.1.2 Identificación y estimación
Deportes, recreación y cultura
Deporte y recreación Cultura
En primer lugar se clasificaron los programas, subprogramas, actividades y proyectos del presupuesto provincial para los años 2010, 2011, 2012 y 2013 considerando el vínculo entre el objetivo programático y su direccionalidad hacia los NNyA.
Desarrollo e integración
Atención de grupos vulnerables
Educación
Educación básica (inicial, elemental y media) Programas compensatorios Transporte escolar Calidad educativa, gestión curricular y capacitación docente
Nutrición y alimentación
Programas de emergencia alimentaria Comedores escolares y copa de leche Comedores comunitarios y/o familiares Entrega de tickets y bolsones de alimentos Programas alimentarios dirigidos a niños
Protección del niño y adolescente
Niños en riesgo Trabajo infantil Violencia familiar
Salud
Materno-infantil Prevención de enfermedades y riesgos específicos Vacunas pediátricas-sanidad escolar Medicamentos Atención ambulatoria e internación Ablación e implantes Salud sexual y reproductiva SIDA y enfermedades de transmisión sexual
Obras sociales Ciencia y técnica Otros servicios urbanos Fuente: Elaboración propia en base a DGSC y UNICEF (2004) y DAGPyPS y UNICEF (2009).
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Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
Para ello se determinó si los programas formaban o no parte del universo de la ISdN. En este paso quedaron afuera los programas específicamente dirigidos a otros grupos etarios de la población (por ejemplo, hogares de ancianos, pensiones por vejez, etc.). Una vez identificada la inversión como ISdN se procedió a clasificarla de acuerdo con los dos criterios ya mencionados. Es así que inicialmente se determinó a qué clase de erogación pertenecían según el grado de especificidad de la inversión sobre los NNyA y, posteriormente, se le asignó una categoría y, en caso de corresponder, una subcategoría, según el área a la cual estaba dirigida. Para estimar la participación de la ISdN en los programas incluidos en las clases Inversión ampliada, Inversión indirecta e Inversión en bienes públicos (excluyendo la específica de esta instancia por considerarse que está dirigida en su totalidad a la niñez), se utilizaron distribuidores que determinan qué proporción de la totalidad de esas inversiones benefician a niños, niñas y adolescentes dependiendo de las características de cada programa (población objetivo, grado de focalización, tipo de beneficio, etc.) y a la información disponible. Así por ejemplo, para los hospitales provinciales se consideró el porcentaje de egresos hospitalarios de NNyA sobre el total de egresos6. Para los programas de educación se utilizaron distribuidores también específicos de acuerdo a la franja etaria de los matriculados en los diferentes niveles y modalidades. Para los programas dirigidos a los niños a través de sus familias se utilizaron distribuidores construidos a partir de registros administrativos específicos de diferentes organismos.7 En el caso de la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” se utilizó la proporción de causas judiciales que involucran a NNyA sobre el total de causas discriminadas 6. Cada hospital provincial constituye un programa presupuestario. Los hospitales materno-infantiles son considerados como Inversión específica, con lo cual son imputados en su totalidad como ISdN. 7. En aquellos donde no se contó con información específica, dado que son dirigidos a los grupos más vulnerables, se consideró la participación de NNyA del primer y segundo quintil de ingreso en el total de la población de dichos quintiles extraída de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos.
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
por departamento judicial, tanto del Fuero de Familia y del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil como del resto de fueros. Por último, para las inversiones que se clasificaron en la clase Inversión en bienes públicos, el distribuidor escogido fue la proporción de NNyA respecto del total de la población según el último Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas. Las Actividades Centrales (ACE) de cada organismo, por su parte, fueron clasificadas según la proporción de las erogaciones en programas dirigidos a la niñez que tuvieran en sus erogaciones totales y según las clases y categorías en las que fueron clasificados dichos programas8. En tanto, las Actividades Comunes (ACO) fueron asignadas según las características de los programas a las que las mismas estaban referidas. En los casos en que dichas actividades estuvieran clasificadas por la provincia en la finalidad “Administración gubernamental” no se las asignó como una inversión social aunque hubiera algunos programas considerados “sociales” en esos organismos (por ejemplo programas de Jefatura de Gabinete).
3.2 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2010-2013 En esta sección se presentan los resultados de las estimaciones de ISdN de la provincia de Buenos Aires para el período 2010-2013. Con miras a simplificar la exposición de los resultados, la misma fue dividida en los siguientes apartados. En primer lugar se muestran los resultados agregados, seguidamente se expone la composición de la misma según clases y categorías y, por último, se resumen los resultados para la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia”. En la sección 3.3 se exponen estos resultados conjuntamente con las estimaciones previas llevadas a cabo por UNICEF para el período 2001-2009.
3.2.1 Medición de la Inversión Social dirigida a la Niñez En el Cuadro 2 se muestra la evolución de las Erogaciones Totales (ET), de la Inversión Social (IS) y de la Inversión Social dirigida a la Niñez (ISdN) para el período 2010-2013 en pesos corrientes, verificándose un crecimiento sostenido de todas las erogaciones en el período bajo análisis. En el caso particular de la ISdN, la misma alcanzó en 2013 los $51.120 millones. Del Cuadro 2 se desprende que la participación de la ISdN en las ET en el período considerado oscila alrededor de un 40%. Teniendo en cuenta que los NNyA son el 30% de la población, el porcentaje de inversión social dirigida a la niñez resulta mayor al destinado a otros grupos poblacionales. Además, más de dos tercios de la IS corresponde a la ISdN a lo largo de toda la serie, llegando a casi el 70% en 2012. Con relación al tamaño de la economía provincial, la participación de la ISdN en el Producto Bruto Geográfico (PBG) se mantuvo relativamente 8. Cabe señalar que la asignación no fue estrictamente proporcional. En los casos en que la participación de una de las categorías superaba el 80%, se asignó la totalidad de la erogación en la ACE a dicha categoría. Cuando esta participación era menor se consideró también la segunda categoría en términos de participación y en algunos casos la tercera.
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Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
constante durante el período bajo análisis, registrándose un leve incremento entre el primer y último año considerado.
Cuadro 2
ET, IS e ISdN de la provincia de Buenos Aires (Millones de pesos corrientes)
2010
2011
2012
2013
Erogaciones Totales (ET)
66.116
89.458
105.688
132.610
Inversión Social (IS)
39.634
53.529
62.227
75.682
Inversión Soc. dirigida a la Niñez (ISdN)
26.490
35.869
43.187
51.120
IS/ET
59,9%
59,8%
58,9%
57,1%
ISdN/ET
40,1%
40,1%
40,9%
38,5%
ISdN/IS
66,8%
67,0%
69,4%
67,5%
ISdN por NNyA (pesos corrientes)
5.688
7.646
9.143
10.750
ISdN/PBG
5,1%
5,4%
5,4%
5,2%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.
3.2.2 Composición de la Inversión Social dirigida a la Niñez Como era de esperar, la ISdN se encuentra muy concentrada en el Grupo I (Inversión específica e Inversión indirecta), alcanzando una participación superior al 87% para cada uno de los años bajo análisis. Dentro de este grupo, la Inversión específica resulta la más importante. En lo que respecta al Grupo II (Inversión ampliada e Inversión en bienes públicos), la Inversión ampliada resulta la más relevante, concentrando alrededor del 12% de la ISdN (Cuadro 3).
Cuadro 3
Composición de la ISdN por clase 2010
2011
2012
2013
87.2%
87.2%
88.2%
87.8%
Inversión específica
85.1%
85.3%
87.0%
86.8%
Inversión indirecta
2.1%
1.9%
1.2%
1.0%
12.8%
12.8%
11.8%
12.3%
12.4%
12.4%
11.4%
11.9%
0.4%
0.4%
0.4%
0.4%
Grupo I
Grupo II Inversión ampliada Inversión de bienes públicos
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
Esta primera clasificación de la inversión que se destina a los NNyA muestra cómo la mayor proporción se realiza de manera específica y directa ya que esta población requiere, por su particularidad, una concentración en las inversiones que apoye de manera directa el desarrollo de su bienestar en materia de educación, salud, protección, deportes, cultura y nutrición y alimentación, entre otros. Así, la segunda clasificación aplicada a la ISdN permite conocer las categorías a las que se ha dirigido dicha inversión, dando cuenta de la direccionalidad para cada uno de los años de la asignación del gobierno provincial para los tipos de inversión que se destinan a la niñez y adolescencia. Tal como se observa en el Cuadro 4, la categoría Educación concentra la mayor cantidad de recursos dentro de la ISdN de la provincia de Buenos Aires. Tal participación ha ido en continuo aumento, pasando de 78,6% en 2010 a 80,6% en 2013. En segundo lugar aparece Salud con una participación en la ISdN en torno al 6% en el período bajo análisis. Cabe mencionar que en la provincia de Buenos Aires la asistencia primaria se encuentra descentralizada en los municipios, los cuales llevan a cabo aproximadamente el 50% de las erogaciones en salud y que en este trabajo no fueron consideradas.
En tercer lugar se encuentra la categoría Nutrición y alimentación, la cual muestra una disminución a partir de 2011, pasando de 5% en ese año a 3,6% en 2013. La cuarta categoría en orden de importancia es Obras sociales, dentro de la cual se clasifican las erogaciones en prestaciones asistenciales en materia de salud llevadas a cabo por el Instituto de Obra Médica Asistencial (IOMA). La participación de esta categoría en la ISdN oscila entre poco más de 4% y 5% a lo largo de toda la serie. Por último, la categoría Protección del niño y adolescente registra una participación entre el 1,3% y el 2,1% en el período en cuestión. Resulta importante recordar que a partir de 2012 la autoridad de aplicación del Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos del Niño (Secretaría de Niñez y Adolescencia), hasta ese momento bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, pasa a tener rango de Secretaría y el presupuesto se adapta a esta nueva situación. En esta categoría se encuentran además los programas de la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires y de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. En la provincia está en marcha el Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos del Niño, que cuenta con dispositivos instalados en el territorio provincial (Servicios Zonales de
Cuadro 5 Cuadro 4
(Pesos corrientes)
Composición de la ISdN por categoría Ayuda directa
2010
2011
2012
2013
55
85
100
129
128
187
146
149
2010
2011
2012
2013
Ayuda directa
1,0%
1,1%
1,1%
1,2%
Condiciones de vida
Condiciones de vida
2,2%
2,5%
1,6%
1,4%
Deportes, recreación y cultura
23
32
28
33
Deportes, recreación y cultura
0,4%
0,4%
0,3%
0,3%
Desarrollo e integración
10
5
15
18
Desarrollo e integración
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
Educación
4.470
6.043
7.359
8.662
78,6%
79,0%
80,5%
80,6%
283
386
349
390
Nutrición y alimentación
5,0%
5,0%
3,8%
3,6%
Protección del niño y adolescente
1,7%
1,3%
2,1%
1,9%
97
96
188
201
Salud
6,0%
5,9%
6,0%
5,7%
Salud
342
449
548
612
Obras sociales
4,9%
4,7%
4,4%
5,1%
Obras sociales
276
357
405
551
Ciencia y técnica
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
Ciencia y técnica
4
6
6
6
-
-
-
-
Otros servicios urbanos
-
-
-
-
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
5.688
7.646
9.143
10.750
Educación
Otros servicios urbanos Total
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
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ISdN por NNyA por categoría
Nutrición y alimentación Protección del niño y adolescente
Total
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
Promoción y Protección de Derechos del Niño) que brindan asistencia y protegen a aquellos NNyA que tienen sus derechos vulnerados y a la vez promueven la promoción de los derechos a través de distintas políticas. Para finalizar, en el Cuadro 5 se expone la ISdN por NNyA por categoría.
3.2.3 Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” La provincia de Buenos Aires, a partir del avance en materia de promoción y protección de derechos del niño (Ley 13.298) y de la creación de los Fueros de Familia y de Responsabilidad Penal Juvenil (Ley 13.634), está marcando un cambio en la atención específica de los NNyA para su cuidado y protección. En este sentido, pese a no ser considerado como una erogación social por la clasificación presupuestaria tradicional, resulta de interés incluir la estimación de la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” para conocer la evolución de la adaptación en las estructuras burocráticas y administrativas al nuevo tratamiento que se le asignan a las causas penales y civiles en las que se vean involucrados NNyA.
Cuadro 6
2010
2011
2012
2013
719
833
1.239
1.,559
27.209
36.702
44.426
52.679
IdNJ/ET
1,1%
0,9%
1,2%
1,2%
IdNJ/IdN
2,6%
2,3%
2,8%
3,0%
IdNJ por NNyA (pesos corrientes)
154,4
177,6
262,3
327,8
IdNJ/PBG
0,1%
0,1%
0,2%
0,2%
IdN/ET
41,2%
41,0%
42,0%
39,7%
IdN/(IS + Erogaciones en "Justicia")
63,7%
63,6%
65,5%
63,6%
5.842,0
7.823,8
9.405,2
11.078,1
5,2%
5,5%
5,6%
5,4%
Inversión dirigida a la Niñez (IdN)*
IdN por NNyA (pesos corrientes) IdN/PBG
(*) ISdN + IdNJ. Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires e Instituto Nacional de Estadística y Censos.
36
El Cuadro 6 permite analizar la importancia de la IdNJ en relación a varios parámetros. Para el período 2010-2013 las tendencias son similares a las mencionadas para el caso de la ISdN, esto es, se ha duplicado la inversión en valores nominales, incrementándose levemente la participación en relación con las ET. Además, la participación de la IdNJ en la Inversión dirigida a la Niñez (IdN), definida esta última como la suma de la ISdN y la IdNJ, se ha visto incrementada pasando de 2,6% en 2010 a 3,0% en 2013. En el mismo período, la IdNJ en términos del PBG también mostró un crecimiento sostenido. En el Cuadro 6 también se expone la relevancia de la IdN en las erogaciones totales (ET) así como en términos del PBG. En ambos casos puede observarse una tendencia ascendente con una leve disminución en el último año. Esta información permitirá en próximos estudios realizar un seguimiento específico de este tipo de inversiones dirigidas a los NNyA que transitan, por motivos diversos, por las estructuras judiciales de la provincia.
IdNJ e IdN de la provincia de Buenos Aires
Inversión dirigida a la Niñez en "Justicia" (IdNJ)
A fin de determinar la proporción de la IdNJ se ha utilizado como distribuidor la participación de causas judiciales que involucran niños sobre el total de causas. En ese sentido se han reconstruido dentro de cada departamento judicial tanto las causas iniciadas en la totalidad de los fueros como aquellas que habilitan el análisis de interés: causas del Fuero de Familia y del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil. La fuente utilizada en este caso para el distribuidor fue el Departamento de Estadísticas de la Procuración General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
3.3 Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires 2001-2013 Una vez realizadas las mediciones de la ISdN de la provincia de Buenos Aires para los años 2010, 2011, 2012 y 2013 se combinaron los resultados obtenidos con los de la serie elaborada por el Ministerio de Economía de la Nación y UNICEF para el período 2001-2009.9 Cabe notar que las series no son estrictamente comparables puesto que la metodología presenta algunas diferencias menores. En ambos casos la fuente de información sobre ejecución presupuestaria debió ser la Contaduría General de la Provincia, puesto que es este el único organismo que cuenta con tal información. No obstante, en el presente trabajo, por haber sido realizado desde la propia provincia, se contó con un grado de detalle de los datos considerablemente mayor. La principal diferencia surge de las distintas fuentes utilizadas para la elaboración de los distribuidores, así como a las diferencias ya mencionadas respecto a la clasificación de los programas sociales.
9. Disponible en http://infoargentina.unicef.org.ar/inversion-en-ninez.html
37
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 7
Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
ISdN de la provincia de Buenos Aires (Millones de pesos corrientes)
ET
IS
ISdN*
IS/ET
ISdN en términos del PBG
Gráfico 1
ISdN/ET
ISdN/IS
10%
ISdN/PBG
5,2%
70,6%
2013
39,0%
5,4%
55,2%
2012
6.026
5,4%
8.535
2011
15.450
4,9%
5,9% 2%
2004
5,1%
3,6%
2010
69,5%
4%
4,3%
39,7%
4,1%
2007
57,1%
72,1%
6%
4,3%
4.815
42,4%
4,9%
2006
6.927
58,8%
69,1%
4,2%
12.127
4.388
40,0%
2005
2003
6.086
57,9%
3,6%
10.349
4.570
3,6%
2002
6.614
4,1%
11.425
4,9%
2001
En términos del PBG
8%
3,6%
42,5%
72,9%
4,2%
2006
25.044
14.548
10.518
58,1%
42,0%
72,3%
4,3% ISdN/PBG
2007
31.545
18.638
13.438
59,1%
42,6%
72,1%
4,3%
2008
42.192
25.684
18.775
60,9%
44,5%
73,1%
4,9%
2009
53.513
32.570
23.385
60,9%
43,7%
71,8%
5,9%
2010
66.116
39.634
26.490
59,9%
40,1%
66,8%
5,1%
2011
89.458
53.529
35.869
59,8%
40,1%
67,0%
5,4%
2012
105.688
62.227
43.187
58,9%
40,9%
69,4%
5,4%
2013
132.610
75.682
51.120
57,1%
38,5%
67,5%
5,2%
(*)”Gasto Público Social dirigido a la Niñez” en la serie elaborada por UNICEF para el período 2001-2009. Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF, Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.
38
Promedio 2001-2009: 4,4%
2009
58,3%
2008
8.492
2004
11.649
2003
19.981
2002
2005
2001
0%
Promedio 2010-2013: 5,3%
Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF, Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y Dirección Provincial de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires.
De esta manera, si se compara el resultado arribado en este estudio con el que se hubiera alcanzado en caso de haber continuado con la aplicación de la metodología de manera exacta, la ISdN hubiera alcanzado los $26.956 millones para 2010, esto es 1,8% superior al aquí presentado. La diferencia más sustancial se encuentra en la categoría Salud, explicada por la mayor precisión con la que se contó en este trabajo al momento de calcular los distribuidores. Haciendo esta salvedad, en el Cuadro 7 se exponen las distintas series de inversión estimadas. Como era de esperar, todas las series exhiben un crecimiento sostenido en términos nominales a lo largo del período en cuestión, excepto en el año 2002. No obstante, en contextos inflacionarios los datos en términos nominales no resultan demasiado informativos. Por tal motivo, también se presenta la información en términos del PBG. Como puede observarse en el Gráfico 1, desde 2004 la ISdN exhibe una tendencia ascendente sólo interrumpida en 2010, cuyo desempeño se explica por la elevada base de comparación que representó 2009 a partir de las implicancias de la crisis internacional.
39
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 8
Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de B uen os Aires 2 0 1 0 - 2 0 1 3
Composición de la ISdN según clase Inversión específica
Inversión indirecta
Composición de la ISdN por categoría
Cuadro 9 Inversión ampliada
Inversión en bienes públicos
2001
82,9%
1,4%
15,3%
0,4%
2002
82,7%
1,9%
15,0%
0,3%
2003
80,7%
3,4%
15,8%
0,1%
2004
81,3%
2,7%
15,7%
0,3%
2005
82,6%
1,6%
15,5%
0,3%
2006
83,8%
1,4%
14,5%
0,3%
2007
84,0%
1,2%
14,5%
0,3%
2008
85,3%
1,3%
13,1%
0,3%
2009
84,2%
1,6%
13,9%
0,3%
2010
85,1%
2,1%
12,4%
0,4%
2011
85,3%
1,9%
12,4%
0,4%
2012
87,0%
1,2%
11,4%
0,4%
2013
86,8%
1,0%
11,9%
0,4%
Fuente: Elaboración propia en base a UNICEF y Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
En el Cuadro 8 se muestra la composición de la ISdN según clase para cada uno de los años del período bajo análisis. A grandes rasgos podría inferirse que a lo largo de la serie la Inversión específica ha tenido una participación creciente dentro de la ISdN en detrimento de la ampliada y de la indirecta, ya que la participación de la Inversión en bienes públicos se ha mantenido prácticamente invariante. En 2001, el 82,9% de la ISdN era específica mientras que en 2013 ese porcentaje ascendió a 86,8%.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ayuda directa
0,5%
0,4%
0,6%
0,6%
0,5%
0,5%
0,4%
0,4%
0,3%
1,0%
1,1%
1,1% 1,2%
Condiciones de vida
1,2%
0,9%
1,1%
1,6%
1,6%
2,1%
2,4%
1,7%
1,7%
2,2%
2,5%
1,6% 1,4%
Deportes, rec. y cult.
0,5%
0,4%
0,2%
0,3%
0,2%
0,3%
0,3%
0,3%
0,3%
0,4%
0,4%
0,3% 0,3%
Desarrollo e integración
0,2%
0,1%
0,3%
0,3%
0,2%
0,3%
0,3%
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,2% 0,2%
Educación
2013
75,6% 74,7% 71,9% 73,3% 73,7% 76,8% 77,7% 79,0% 77,3% 78,6% 79,0% 80,5% 80,6%
Nutrición y alimentación
4,0%
5,5%
7,9%
6,9%
6,0%
4,7%
3,9%
4,2%
4,6%
5,0%
5,0%
3,8% 3,6%
Protección del niño y ad.
2,5%
2,3%
2,6%
2,5%
4,0%
2,6%
2,4%
2,1%
2,4%
1,7%
1,3%
2,1% 1,9%
10,7% 10,5% 10,5%
9,8%
8,9%
8,0%
7,8%
7,3%
8,4%
6,0%
5,9%
6,0% 5,7%
Salud Obras sociales
4,8%
5,0%
4,9%
4,7%
4,7%
4,7%
5,0%
4,7%
4,7%
4,9%
4,7%
4,4% 5,1%
Ciencia y técnica
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1% 0,1%
Otros serv. urbanos
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0% 0,0%
Total
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
En el Cuadro 9 se expone la composición de la ISdN según categoría para cada uno de los años del período bajo análisis. Educación y, en menor medida, Salud, Nutrición y alimentación, Obras sociales y Protección del niño y adolescente constituyen las principales categorías en las que se puede clasificar la ISdN a largo de toda la serie. En el caso particular de la categoría Educación, la misma ha exhibido un fuerte crecimiento pasando de representar el 75,1% en 2001 al 80,6% en 2013, tocando un mínimo de 71,9% en 2003.
40
41
4. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LA INVERSIÓN SOCIAL DIRIGIDA A LA NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
4. Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires Las oportunidades de los NNyA de desarrollarse y poder disfrutar en el futuro de bienestar dependen en gran medida de que los mismos gocen de una buena nutrición, de salud y educación adecuadas, así como del acceso a bienes culturales, artísticos y recreativos. Sin embargo, no todas las familias cuentan con los mismos recursos, lo cual en muchos casos dificulta el acceso a estos bienes y servicios esenciales. La existencia de desigualdad implica entonces que los niños con mayores carencias vean condicionado su desarrollo futuro. Como se establece en la CDN, el rol del Estado es central en pos de atenuar tales desigualdades. Por estas razones, el análisis de la inversión social dirigida a los niños realizada desde el Estado, así como en qué medida la misma tiende a eliminar las disparidades, resulta imprescindible. En el capítulo anterior se cuantificó ISdN de la provincia de Buenos Aires para el período 2010-2013. No obstante, no se hizo ninguna referencia a la equidad en la distribución de tales recursos. Así pues, a continuación se estimará la incidencia distributiva de la ISdN de la provincia de Buenos Aires para el año 2013, evaluando así la función redistributiva de este tipo de inversión. La estimación de la incidencia distributiva de las erogaciones públicas provinciales no cuenta con muchos antecedentes en nuestro país, aunque sí existen varios estudios para el caso de la provincia de Buenos Aires (Gasparini & Porto, 1995a; 1995b; Gasparini & Alaimo, 2000; Gasparini, Alaimo, Cuenin, Rabassa, & Vuletin, 2000), incluyendo algunos sobre erogaciones específicas (Salim, 2007; Mongan, 2007; Guardarucci, Puig, & Salinardi, 2012). En tanto, en lo referido a destinadas a los NNyA, el único antecedente es para la provincia de Salta (IELDE, 2011). El presente trabajo constituye entonces el primer estudio de incidencia de la ISdN para la provincia de Buenos Aires, siendo también el primero de su tipo que utiliza la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados 2011/2012 (MICS, por sus siglas en inglés) llevada a cabo por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y UNICEF.
4.1 Metodología y fuentes de información La metodología utilizada en el presente trabajo es el ya tradicional Análisis de Incidencia del Beneficio. Mediante este tipo de análisis se busca medir el beneficio del bien o servicio público a partir de información sobre el consumo o el uso del mismo y cuantificarlo utilizando una aproximación de su costo. Con tal finalidad, en primera instancia es preciso identificar a los beneficiarios de las diversas erogaciones ejecutadas por el Estado.
45
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Luego se procede a cuantificar el monto percibido por cada uno considerando que el mismo se distribuye de manera igualitaria y en relación directa con la inversión realizada. Posteriormente, se suele comparar a los mismos por estratos, para así hacer inferencias respecto al grado de focalización de las políticas sociales. En relación con esto último, previamente es preciso ordenar a la población según su nivel de bienestar, generalmente en función de su ingreso. Asimismo, los ingresos suelen ser ajustados por alguna escala de equivalencia de manera de considerar las necesidades del hogar en función de la cantidad de miembros y las características de los mismos. En este estudio, si bien fueron consideradas varias escalas de equivalencia, se terminó utilizando el ingreso per cápita familiar debido a su simplicidad de interpretación y a que los resultados no se modifican sensiblemente con las distintas escalas. A la hora de agrupar a la población en estratos de ingreso (deciles, quintiles, etc.), los mismos pueden contener la misma cantidad de individuos o bien la misma cantidad de hogares. En este trabajo fueron consideradas ambas alternativas, aunque sólo se exponen los resultados arribados con la primera de ellas. En relación con las fuentes de información, el trabajo se nutrió esencialmente de dos: por un lado, la datos de ejecución presupuestaria de la ISdN llevada a cabo por la provincia de Buenos Aires presentada en el Capítulo 3 y, por el otro, la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados2011/2012 (MICS) a partir de la cual fueron identificados los beneficiarios. Tales fuentes se describen a continuación.
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Cuadro 10
ISdN y ISdN considerada por categorías y subcategorías (Millones de pesos corrientes)
c A T E G O R í a / subcategor í a Ayuda directa
569,2
93,2%
1,1%
91,3
100,0%
0,2%
Emergencias
41,8
-
0,0%
-
477,9
477,9
100,0%
0,9%
Pensiones no contributivas Condiciones de vida
709
683,3
96,4%
1,3%
Agua potable y alcantarillado
401,7
401,7
100,0%
0,8%
Vivienda
281,6
281,6
100,0%
0,6%
25,7
-
0,0%
-
157,3
-
0,0%
-
Ecología y medio ambiente Deportes, recreación y cultura Deporte y recreación Cultura Desarrollo e integración Atención de grupos vulnerables Educación Educación básica Pública
-
0,0%
-
-
0,0%
-
84,4
-
0,0%
-
84,4
-
0,0%
-
41.189,3
41.185,9
100,0%
81,2%
41.185,9
41.185,9
100,0%
81,2%
-
35.740,2
-
70,5%
-
3.683,0
-
7,3%
Primaria
-
12.662,7
-
25,0%
Secundaria
-
19.394,5
-
38,2%
-
5.445,7
-
10,7%
-
767,4
-
1,5%
Primaria
-
2.047,5
-
4,0%
Secundaria
-
2.630,8
-
5,2%
3,4
-
0,0%
-
1.856,3
1.856,3
100,0%
3,7%
1.145,0
1.145,0
100,0%
2,3%
405,0
405,0
100,0%
0,8%
Calidad educativa, gestión curricular y capacitación docente Nutrición y alimentación Comedores escolares y copa de leche Programas alimentarios dirigidos a niños
306,3
306,3
100,0%
0,6%
953,7
949,3
99,5%
1,9%
Niños en riesgo
949,3
949,3
100,0%
1,9%
Trabajo infantil
0,8
-
0,0%
-
Violencia familiar
3,6
-
0,0%
-
2.910,4
2.851,3
98,0%
5,6%
102,8
102,8
100,0%
0,2%
10,6
10,6
100,0%
0,0%
91,6
91,6
100,0%
0,2%
2.645,2
2.645,2
100,0%
5,2%
Protección del niño y adolescente
Salud Materno-infantil Prevención de enfermedades y riesgos específicos Medicamentos Atención ambulatoria e internación
46
25,9 131,4
Inicial
Entrega de tickets y bolsones de alimentos
1. Para mas detalles sobre el trabajo de estimación de la ISdN, véase el Capítulo 3 del presente trabajo.
Participación en el ISdN considerada
91,3
4.1.1 Inversión Social dirigida a la Niñez
El Cuadro 10 permite dimensionar la importancia que cada categoría posee dentro de la ISdN, siendo ello determinante para el resultado del análisis de incidencia. Como se desprende del mismo, la inversión en Educación es la de mayor peso, con una participación que en 2013 supera el 80%, por lo que el modo en que la misma se distribuya entre los distintos estratos
ISdN considerada / ISdN
611,0
Inicial
Por ello fue necesario estimar previamente la inversión para el caso de la provincia de Buenos Aires a partir de información suministrada por la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires (CGPBA). La estimación implicó considerar cerca de 1.600 programas, subprogramas, proyectos y actividades del presupuesto provincial de cada año y, en caso de que estuvieran destinados, al menos parcialmente a NNyA, clasificarlos según clases, categorías y subcategorías. Posteriormente, según el grado de especificidad de cada uno de ellos, se utilizaron distribuidores que permitieron estimar la participación de la inversión en niñez en cada programa.1
ISdN considerada
Transferencias de ingresos a las familias
Privada
Dado que la información presupuestaria no permite identificar la inversión por rango etario, en principio tampoco es posible saber a partir de los datos de ejecución presupuestaria a cuánto asciende la ISdN.
ISdN
Ablación e implantes SIDA y enfermedades de transmisión sexual Obras sociales Ciencia y técnica Total
59,1
-
0,0%
1,1
1,1
100,0%
0,0%
2.617,8
2.617,8
100,0%
5,2%
30,6
30,6
100,0%
0,1%
51.120,0
50.713,1
99,2%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
47
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
económicos será decisivo en las conclusiones finales. Siguen a este componente en orden de importancia las categorías correspondientes a Salud, Obras sociales, Nutrición y alimentación y Protección del niño y adolescente. En la segunda columna del cuadro se presenta la inversión que fue posible identificar a partir de la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados 2011/2012 (MICS). En este sentido, se logró identificar y asignar el 99,2% de la ISdN. En los próximos apartados cualquier mención de la ISdN estará haciendo referencia a la ISdN considerada.
4.1.2 Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados Para identificar a los beneficiarios de esta inversión se utilizó la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados 2011/2012 (MICS) que fue llevada a cabo por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y UNICEF con el apoyo del INDEC. La encuesta es parte de un programa internacional de encuestas de hogares desarrollado por UNICEF que proporciona información actualizada sobre la situación de los niños y de las mujeres, midiendo indicadores clave que permiten a los países monitorear el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio y otros compromisos acordados internacionalmente. La misma tiene representatividad tanto nacional como regional y provincial para ciertos indicadores y recolecta información sobre las condiciones de vida de niñez y adolescencia para 23.791 hogares encuestados, de los cuales 2.697 pertenecen a la provincia de Buenos Aires.
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
máximo los $5.000 en este último rango. A partir de allí, los restantes 4 intervalos pasan a tener una amplitud de $2.000, $3.000, $5.000 y una última categoría correspondiente a ingresos mayores a $15.000. Los últimos 3 rangos representan solo el 10,5% de las observaciones. De este modo, dado que hay numerosas categorías y con valores relativamente próximos, se decidió utilizar la media de los mismos como valor de ingreso de los hogares. En el caso de los ingresos mayores a $15.000, lo que se realizó fue observar la media de ese rango entre los hogares que tenían dato de ingreso declarado y se les asignó este valor. En tanto, para los hogares que no declaran un monto específico de ingreso y tampoco un rango de ingreso familiar se utiliza el método hot-deck de imputación de ingresos. El mismo consiste en seleccionar un donante (una observación) al azar entre los que presentan valores válidos dentro de la clase de imputación correspondiente. Si bien esta metodología presenta diversas variantes, en este caso se utilizó el método aleatorio por ser el más usual.2 Las características principales del método son: • Para cada variable a imputar se determinan un conjunto de variables explicativas (presentadas previamente) que definirán las “celdas de imputación”. • Se genera un orden aleatorio en la base previo a la imputación. • Un valor faltante es reemplazado por un valor válido del registro de un hogar perteneciente a la misma “celda de imputación”. Este registro al azar se denomina “donante”. • La selección de los donantes es sin reposición. • El mecanismo iterativo.
Funciones de densidad del logaritmo del ingreso declarado, por rango y por imputación
Gráfico 2
A partir de ella es posible obtener información referente a nutrición, salud materna y de los niños, desarrollo infantil, educación, salud reproductiva, protección de la niñez, HIV/SIDA y actitudes hacia la violencia doméstica. Además permite contar con datos de los ingresos de los individuos/familias.
0,5
4.2 La distribución del ingreso en la provincia de Buenos Aires La MICS presenta para los hogares de la provincia de Buenos Aires un total de 2.697 observaciones, de las cuales 973 tienen un valor de ingreso declarado (36% de los hogares) y 1.177 declaran un rango de ingresos en lugar de un valor particular (44% de los hogares). Las restantes 547 observaciones (20% de los hogares) no declaran ningún tipo de ingreso. Con el objetivo de no perder un número significativo de observaciones y evitar así posibles problemas de sesgo en la muestra, se llevó a cabo una imputación de ingresos.
Densidad
0,4 0,3 0,2 0,1 0
4
6
Ingresos declarados
Para quienes no declaran el monto exacto de ingreso familiar, la encuesta propone una variable que establece un rango de ingresos. La misma se presenta en 14 intervalos ascendentes. Hasta el décimo intervalo, los mismos tienen una amplitud de $500, es decir que alcanzan como
48
Ingreso Ingresos por rango
8
10 Ingresos por imputación
Fuente: Elaboración propia en base a MICS. 2. Para un mayor detalle ver Comari y Hoszowski.
49
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
En este caso, se usan tres variables para armar las clases y realizar la selección aleatoria de ingresos. Se optó por elegir: cantidad de aportantes de ingresos al hogar, máximo nivel educativo alcanzado por el jefe del hogar y sexo del jefe de hogar. En el Gráfico 2 se presentan las funciones de densidad de los logaritmos de los ingresos para los tres casos, esto es, los ingresos declarados, los declarados por rango y los imputados. Asimismo, en el Gráfico 3 se exponen las funciones de densidad de las series sin imputación y con imputación de ingresos. Como puede observarse, existe una similitud importante entre ambas curvas con algunas diferencias más notables en ciertos rangos de ingresos superiores. En el Cuadro 11 se presentan las medias y desvíos estándar para los casos en los cuales se imputan y no se imputan ingresos. Se desprende que si se incorporan las estimaciones de los valores de ingreso, la media aumenta respecto la situación inicial, al igual que los desvíos, probablemente debido a que la no respuesta se concentra más entre las personas de mayor ingreso. La distribución del ingreso resultante de la aplicación de esta metodología se resume en los siguientes cuadros tanto para quintiles de hogares (Cuadro 12) como para quintiles de individuos (Cuadro 13).
Gráfico 3
Funciones de densidad del logaritmo del ingreso sin y con imputación
Cuadro 11
Media y desvío estándar del ingreso total familiar para diversas muestras (Pesos corrientes)
Sin imputación de ingresos
con imputación de ingresos
Hogares
individuos
Hogares
individuos
Media
3.227
3.247
3.575
3.647
Desvío Standard
2.530
2.430
2.773
2.756
Fuente: Elaboración propia en base a MICS.
Cuadro 12 quintil
Distribución por quintiles de hogares según ingreso per cápita familiar hogares
personaS
Niños
Ingreso
Media ipcf
$ por niño
1
20,0%
28,8%
40,6%
8,8%
330
762
2
20,0%
24,1%
26,6%
14,7%
652
1.946
3
20,0%
19,2%
16,8%
18,0%
995
3.793
4
20,0%
15,0%
9,2%
21,3%
1.493
8.121
5
20,0%
12,9%
6,8%
37,2%
3.220
19.150
Total
100%
100%
100%
100%
1.338
6.754
Fuente: Elaboración propia en base a MICS.
0,5
Cuadro 13
Densidad
0,4 0,3
quintil 0,2 0,1 0
4
6
8 Ingreso
Sin imputación de ingresos
Fuente: Elaboración propia en base a MICS.
50
Distribución por quintiles de individuos según ingreso per cápita familiar
Con imputación de ingresos
10
hogares
personaS
Niños
Ingreso
Media ipcf
$ por niño
1
13,4%
20,0%
29,1%
5,1%
270
3.590
2
15,5%
20,0%
25,2%
9,6%
508
6.615
3
18,5%
20,0%
19,2%
14,5%
767
10.889
4
24,7%
20,0%
15,4%
22,3%
1.178
17.391
5
28,0%
20,0%
11,2%
48,4%
2.554
42.080
Total
100%
100%
100%
100%
1.055
16.113
Fuente: Elaboración propia en base a MICS.
51
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En el caso de la distribución por quintiles de hogares, la tercera columna representa la cantidad de personas que hay en cada uno de los quintiles de ingreso por hogares, siendo superior en el primer quintil donde se agrupa casi el 30% de las personas. La misma va descendiendo a medida que el nivel de ingresos aumenta, notándose que en el quintil de hogares más rico hay menos de la mitad de personas que en el más pobre. Por el contrario, cuando se observa el Cuadro 13, en cada quintil de ingreso se cuenta con la misma cantidad de personas, variando la cantidad de hogares. En este caso, en el quintil más pobre hay 13,4% de hogares, valor algo menor que la mitad de los hogares que tiene el grupo más rico. La cuarta columna de ambos cuadros permite analizar la participación de los niños, es decir, la población menor de 18 años, en cada uno de los quintiles. En el Cuadro 12 el porcentaje de niños alcanza el 40,6% en el primer quintil de ingreso de hogares y se reduce a 6,8% para el desagregado con más recursos. Este resultado es muy relevante, indicando la importante presencia de niños en los estratos más vulnerables de la sociedad y la necesidad de enfocar políticas hacia ellos para una infancia y desarrollo sin carencias. Cuando el análisis se realiza en quintiles de ingreso de personas, la cantidad de niños crece a medida que cae el ingreso, pero en este caso la intensidad es menor, llegando a casi un 30% en el primer desagregado. La quinta columna permite apreciar cómo el último quintil (5) concentra una gran parte del ingreso total de la población, siendo este de 37,2% en el caso de hogares y 48,4% en la agrupación por individuos. Por su parte, la sexta columna expresa la media del ingreso per cápita familiar en donde tanto en el cálculo utilizando quintiles de hogares como de individuos, el quintil más alto concentra cerca de diez veces más ingreso que el quintil más bajo. Finalmente, en la última columna se presenta el ingreso por niño en cada desagregado, evidenciándose una desigualdad considerablemente mayor cuando se considera a los quintiles de ingreso per cápita familiar por individuos. Finalmente, también se calcula el coeficiente de Gini para la distribución del ingreso per cápita familiar a nivel individual en la provincia de Buenos Aires, el cual alcanza el valor de 0,427. El mismo será utilizado más adelante para poder considerar si la inversión social dirigida a la niñez es o no progresiva y para estimar la incidencia distributiva de la misma.
4.3 Incidencia de la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires En este apartado se analiza el acceso a los bienes y servicios públicos que componen la ISdN de la provincia de Buenos Aires, siguiendo la clasificación en categorías y subcategorías propuesta por DGSC y UNICEF (2004), así como el resultado de incidencia para cada una de estas. Como indicador de bienestar se utiliza el ingreso per cápita familiar, agrupando a la población en quintiles de personas.
52
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
4.3.1 Ayuda directa Comprende a aquellos programas vinculados a la provisión de transferencias monetarias dirigidas a la población en situación de pobreza a través de pensiones no contributivas o que han sido afectados por catástrofes climáticas o semejantes. Este componente representa el 1% de la ISdN. Dentro de esta categoría, las dos subcategorías que lograron ser identificadas a través de una variable presente en la encuesta son Transferencias de ingresos a las familias y Pensiones no contributivas, que juntas representan el 93% de este concepto.
4.3.1.1 Transferencias de ingresos a las familias Contempla las transferencias monetarias a familias con NNyA menores de 18 años. Representa el 15% de la inversión en esta categoría. Se asignó a aquellos niños que pertenecen a hogares que recibieron transferencias monetarias de planes o programas sociales. El resultado indica una inversión muy concentrada en los sectores sociales de menores recursos, acumulando el primer quintil el 38% del total (Cuadro 14).
Cuadro 14
Transferencias de ingresos a las familias (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
34,6
26,1
15,1
11,5
4,1
91,3
Incidencia
37,9%
28,6%
16,5%
12,5%
4,5%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.1.2 Pensiones no contributivas Se caracterizan por ser subsidios monetarios con cobertura médica a personas en condición de vulnerabilidad. El 78% de la inversión en Ayuda directa está asociado a esta subcategoría. Se consideró como destinatarios a los niños que forman parte de hogares que revelaron haber cobrado pensiones graciables o no contributivas. Se aprecia una erogación muy concentrada en los sectores de menores ingresos (Cuadro 15).
53
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 15
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Pensiones no contributivas
4.3.2.1 Agua potable y alcantarillado (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
34,6
26,1
15,1
11,5
4,1
91,3
Incidencia
37,9%
28,6%
16,5%
12,5%
4,5%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Gráfico 4
Incidencia distributiva de la ISdN en Ayuda directa
Incorpora los programas de ampliación, mantenimiento y control de infraestructura relacionados con el equipamiento y funcionamiento del agua potable y del sistema de alcantarillado. Asciende al 57% del total de la categoría Condiciones de vida. Dado que no es posible identificar el año de conexión, se considera como beneficiarios a todos los que declararon acceder al servicio de agua a través de una red pública o cuyo desagüe del inodoro fuera a red pública. La inversión en esta categoría mantiene un sesgo progresivo y fuertemente concentrado en los sectores de menores recursos, aunque bastante más atenuado que en los casos anteriores. Esto es coincidente con trabajos previos (Gasparini, Alaimo, Cuenin, Rabassa, & Vuletin, 2000; Gasparini & Alaimo, 2000) que encuentran que este es relativamente uniforme (Cuadro 16).
Cuadro 16
(Millones de pesos corrientes)
Transferencias de ingresos a las familias
100%
Pensiones no contributivas
80%
Ayuda directa Ingreso
Agua potable y alcantarillado 1
2
3
4
5
total
Monto
100,9
102,7
76,5
68,7
52,9
401,7
Incidencia
25,1%
25,6%
19,1%
17,1%
13,2%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
60%
40%
4.3.2.2 Vivienda
20%
Se incorporan en esta subcategoría los programas que contribuyen al mejoramiento de las condiciones del hábitat, entendido como la provisión, mejoramiento y mantenimiento tanto de las unidades habitacionales como del espacio público. Representa el 40% de esta categoría.
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.2 Condiciones de vida
Los NNyA que se considera se benefician de estas erogaciones son aquellos cuyo hogar está ubicado en un barrio de vivienda social o monoblock. Los dos primeros quintiles acumulan el 56% de los beneficios en esta categoría (Cuadro 17).
Cuadro 17
Agua potable y alcantarillado (Millones de pesos corrientes)
Incluye los programas que contribuyen al mejoramiento de las condiciones de infraestructura básica, como vivienda, agua potable y alcantarillado, entre otros. El 1% de la ISdN se destina a programas asociados a esta categoría. Comprendidas en ella se lograron identificar las subcategorías Agua potable y alcantarillado y Vivienda, que sumadas explican el 96% de la misma.
54
1
2
3
4
5
total
Monto
92,8
63,6
61,2
38,0
26,0
281,6
Incidencia
32,9%
22,6%
21,8%
13,5%
9,2%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
55
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Gráfico 5
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Incidencia distributiva de la ISdN en Condiciones de vida
100% Agua potable y alcantarillado
80%
Vivienda
60%
Condiciones de vida
Como es usual, se consideran como beneficiarios de la inversión pública de cada nivel educativo a aquellos niños que asisten a establecimientos de dicho nivel, asumiéndose que el beneficio de cada uno es proporcional a la erogación pública en ese nivel educativo. Esto significa que la inversión en educación pública es asignada según la distribución de los asistentes a establecimientos públicos y los subsidios a la educación privada según la distribución de los asistentes a establecimientos educativos de gestión privada. Se asume que dentro de cada sector y cada nivel la distribución de recursos es uniforme, lo cual implica que el beneficio individual se iguala con el costo unitario de provisión.
Ingreso
40%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
4.3.3 Educación En esta categoría se encuentran los programas de educación básica (inicial, primaria y secundaria), programas compensatorios, asociados a mejorar la calidad educativa, de gestión curricular, de capacitación y de construcción y equipamiento de infraestructura en educación. Como se notó previamente, la inversión pública en Educación representó en 2013 más del 80% de la ISdN. Este porcentaje refleja la importancia del sector educativo en la inversión social en niñez de la provincia. Dentro de esta categoría se logró identificar la subcategoría Educación básica (inicial, primaria y secundaria), que representa prácticamente la totalidad de esta erogación.
4.3.3.1 Educación básica Aquí se encuentran los programas de construcción y mantenimiento de los establecimientos educativos de los niveles a los que asisten los NNyA, los fondos destinados a la coordinación de las áreas y salarios docentes, la educación especial y los aportes a la gestión educativa privada. Dada la relevancia de este componente, ya que la información presupuestaria permite hacerlo, se decidió separar la información por nivel educativo y por tipo de establecimiento de manera de obtener un resultado de incidencia desagregado que permitiera una mayor precisión en los cálculos. De esta información se obtuvo cuál es la participación en la inversión total de los niveles contemplados: educación inicial, primaria y secundaria, en todos los casos, pública y privada.
56
En términos generales, se tomó como asistentes a cierto nivel educativo a quienes declararan asistir a una institución educativa y tuvieran ese nivel incompleto. De declarar asistir y tener un determinado nivel completo, se los asigna al siguiente nivel.
Educación inicial pública La inversión en Educación inicial pública se asignó a los niños que declararon asistir a jardines de infantes y preescolares. El Cuadro 18 indica que el 34% de esos niños pertenece a familias ubicadas en el primer quintil de la distribución del ingreso, mientras que solo el 2% pertenece al quintil de mayores ingresos. Este resultado da cuenta de una inversión altamente concentrada en los sectores de menores recursos.3
Cuadro 18
Educación inicial pública (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
1.258,2
1.236,6
801,0
304,2
82,9
3.683,0
Incidencia
34,2%
33,6%
21,7%
8,3%
2,3%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
3. El ejercicio fue repetido con quintiles de ingreso con igual número de hogares. En tal caso los resultados muestran una erogación aún más concentrada en el primer quintil, encontrándose tal resultado asociado a dos motivos. Por un lado, los primeros quintiles agrupan a un porcentaje mucho mayor de individuos que el resto y en particular de niños, lo cual sesga los resultados hacia una mayor concentración en esos estratos. En segundo lugar, también debe tenerse en cuenta, como ya fue explicado con anterioridad, que el concepto de ingreso familiar per cápita “penaliza” a aquellas familias con muchos niños, al dividir el ingreso total familiar por el número de miembros sin considerar adultos equivalentes ni economías de escala internas al hogar.
57
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Educación primaria pública
Educación inicial privada
La inversión en Educación primaria pública es altamente relevante puesto que en esta se concentra el porcentaje más elevado de NNyA (30%) y una importante proporción de la ISdN en Educación (31%).
La inversión en Educación inicial privada es de menor importancia en términos cuantitativos entre todas las erogaciones pertenecientes a la categoría Educación (2%), aunque no por ello deja de ser relevante ya que suma el 1,5% de la ISdN considerada. Al evaluar la composición de los asistentes a establecimientos privados se nota que, aunque se mantiene el sesgo progresivo de la inversión, en todos los niveles la misma se concentra en los estratos más ricos de la población. El grado de concentración para el nivel inicial en los estratos de ingreso comparativamente más pobres es menor al observado en los restantes niveles: solo el 14,5% pertenece al quintil de menores ingresos en tanto el 25,5% de estos está ubicado en el superior (Cuadro 21).
Se consideró como beneficiarios de este a aquellos niños que declararon en la encuesta asistir a un establecimiento educativo público y tener el primario o la EGB incompletos. Es de notar que del total de asistentes a las escuelas primarias públicas en la provincia de Buenos Aires, el 38% pertenecen al primer quintil (Cuadro 19). Esta participación se reduce para los sucesivos quintiles, siendo la participación en el último del 2%. Comparado con la inversión en educación inicial, el destinado a primaria aparece como más focalizado en el primer quintil. La mayor concentración en los sectores de menores recursos se debe tanto a la mayor cantidad de niños en los estratos inferiores como a su masiva asistencia a las escuelas primarias públicas.
Cuadro 21
Educación inicial privada (Millones de pesos corrientes)
Cuadro 19
Educación primaria pública (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
4.863,9
3.611,4
2.252,2
1.439,1
496,1
12.662,7
Incidencia
38,4%
28,5%
17,8%
11,4%
3,9%
100%
2
3
4
5
total
Monto
111,2
140,8
152,2
167,4
195,7
767,4
Incidencia
14,5%
18,4%
19,8%
21,8%
25,5%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Educación primaria privada
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Educación secundaria pública La Educación secundaria pública es la más relevante en términos presupuestarios, ya que representa el 47% de la ISdN en Educación. Se consideró como asistentes a aquellos individuos que declararon asistir a un establecimiento público y expresaron tener el primario o la EGB completos, o el secundario incompleto (Cuadro 20). Este patrón es decreciente con el nivel socioeconómico, resultando una inversión progresiva y concentrada en los estratos de menores recursos, aunque tales características son menos intensas que para los dos niveles abordados con anterioridad.
Cuadro 20
1
Educación secundaria pública
La inversión en Educación primaria privada representa cerca del 5% de la ISdN en Educación. El direccionamiento de los subsidios a las escuelas privadas primarias se encuentra en la misma línea que el exhibido en el caso anterior: el 11,5% de los beneficiarios se concentran en el primer quintil mientras que el 22,7% corresponde al grupo de mayores ingresos (Cuadro 22).
Cuadro 22
Educación primaria privada (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
234,9
390,3
517,8
439,3
465,3
2.047,5
Incidencia
11,5%
19,1%
25,3%
21,5%
22,7%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS. (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
6.289,4
4.970,0
3.414,2
3.231,0
1.489,9
19.394,5
Incidencia
32,4%
25,6%
17,6%
16,7%
7,7%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
58
Educación secundaria privada El último nivel considerado dentro de la categoría Educación básica es el relacionado a los subsidios recibidos por la Educación secundaria privada, los cuales representan más del 6%
59
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
de la ISdN en Educación. Al igual que en los dos niveles anteriores, este tipo de inversión resulta progresiva (Cuadro 23).
Cuadro 23
Educación secundaria privada (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
314,6
562,6
670,0
472,0
611,6
2.630,8
Incidencia
12,0%
21,4%
25,5%
17,9%
23,2%
100%
De este modo, toda la inversión asociada a la educación pública es progresiva, a la vez que se encuentra concentrada en los estrados de menores recursos, mientras que las erogaciones en los distintos niveles de educación privada también son progresivas, aunque no necesariamente se dirigen en mayor medida a quienes tienen menos recursos. Con ello, la ISdN en Educación presenta también un patrón decreciente en el nivel de ingreso. Así, el 20% más pobre de los individuos recibió el 31,7% de los beneficios mientras que el 20% más rico recibió el 8,1% (Cuadro 24).
Cuadro 24
(Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
13.072,3
10.911,7
7807,4
6.052,9
3.341,5
41.185,9
Incidencia
31,7%
26,5%
19,0%
14,7%
8,1%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Como puede observarse en el Gráfico 6, todas las curvas de concentración asociadas a la educación pública se ubican a la izquierda de la línea de perfecta igualdad, dando cuenta de un perfil que favorece a los sectores de menores ingresos de la provincia de Buenos Aires. En tanto, la curva asociada a los subsidios a la educación privada se encuentra a la derecha de esta, aunque mantiene el carácter progresivo al ubicarse a la izquierda de la curva de distribución del ingreso (curva de Lorenz). En suma, lo visto hasta aquí permite concluir que el patrón de acceso a la educación es nítidamente favorable a los sectores sociales de menores ingresos de la provincia.
Gráfico 6
Incidencia distributiva de la ISdN en Educación
Educación pública y privada (todos los niveles)
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.4 Nutrición y alimentación Los programas comprendidos dentro de esta categoría son los que dan cuenta de las dificultades asociadas a la situación de vulnerabilidad sobre la alimentación de los NNyA y/o sus referentes familiares, ya sea en el espacio escolar, en el ámbito familiar o en el acceso a productos específicos. Representa el 4% de la ISdN, habiéndose logrado identificar el total de la categoría.
4.3.4.1 Comedores escolares y copa de leche
100% Inicial pública Primaria pública
80%
Secundaria pública Inicial privada Primaria privada
60%
Esta subcategoría comprende raciones alimentarias, comedores escolares y copa de leche y representa el 62% de la ISdN en Nutrición y alimentación. Se asignó a los NNyA que recibieron de manera gratuita en el mes anterior a la encuesta comida en comedores, viandas o copas de leche. Al respecto, cabe notar que el 80% de los NNyA beneficiados se encuentran ubicados en los dos primeros quintiles poblacionales (Cuadro 25).
Secundaria privada Ingreso
40%
Cuadro 25
Comedores escolares y copa de leche (Millones de pesos corrientes)
20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
60
1
2
3
4
5
total
Monto
576,1
345,2
108,2
89,4
26,2
1.145,0
Incidencia
50,3%
30,1%
9,5%
7,8%
2,3%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
61
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Gráfico 7
4.3.4.2 Entrega de tickets y bolsones de alimentos Refiere a los programas/acciones que atienden a la provisión de alimentos a familias que tienen NNyA y se encuentran en situación de vulnerabilidad. Da cuenta del 22% de la ISdN en Nutrición y alimentación. Se tomó como favorecidos por estos programas a los niños bonaerenses en cuyo hogar se recibió de manera gratuita, y un mes antes que se realizara la encuesta, una caja de alimentos. Mientras el 58% de los niños que reciben indirectamente cajas de alimentos pertenecen al primer quintil, ninguno de ellos se encuentra en el último (Cuadro 26).
Cuadro 26
100%
Entrega de tickets y bolsones de alimentos Programas alimentarios dirigidos a niños
80%
Nutrición y alimentación Ingreso
60%
Comedores escolares y copa de leche (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
233,1
140,0
12,8
19,1
-
405,0
Incidencia
57,6%
34,6%
3,2%
4,7%
0,0%
100%
40%
20%
0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
0%
4.3.4.3 Programas alimentarios dirigidos a niños
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
En esta subcategoría se ubican los programas de asistencia alimentarias dirigidos particularmente a NNyA que requieren prestaciones especiales, bajo la modalidad de entrega directa o de su inclusión en programas integrales donde el eje alimentario cobra centralidad por encontrarse fuera del sistema educativo. Por su semejanza, se identifica a los niños beneficiarios con el mismo criterio implementado para Comedores escolares y copa de leche (Cuadro 27). No obstante, los montos difieren.
Cuadro 27
Incidencia distributiva de la ISdN en Nutrición y alimentación
Programas alimentarios dirigidos a niños (todos los niveles) (Millones de pesos corrientes)
1
2
3
4
5
total
Monto
154,1
92,3
29,0
23,9
7,0
306,3
Incidencia
50,3%
30,1%
9,5%
7,8%
2,3%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.5.1 Niños en riesgo Incorpora los programas que conforman las estructuras que atienden a la promoción y protección de los derechos del niño y los derechos humanos en general. Explica el 99,5% de las erogaciones destinadas a esta categoría. Prácticamente la mitad (excluyendo las actividades centrales) se destina al programa Envión destinado a chicos de entre 12 y 21 años en situación de vulnerabilidad social que apunta a integrar a estos niños y adolescentes al sistema educativo y enseñarles un oficio. Por ello se tomó como beneficiarios a los NNyA comprendidos en esta franja etaria que declararon haber concurrido a un lugar, taller o curso donde se pudiera capacitar en oficios (Cuadro 28).
Cuadro 28
Niños en riesgo (Millones de pesos corrientes)
4.3.5 Protección del niño y adolescente Abarca los programas dirigidos a niños en riesgo, las iniciativas de protección de los derechos del niño, de erradicación del trabajo infantil, de prevención y la asistencia en casos de violencia familiar y de la mujer. Alcanza el 2% de la ISdN.
62
1
2
3
4
5
total
Monto
366,5
151,6
241,6
116,2
73,4
949,3
Incidencia
38,6%
16,0%
25,4%
12,2%
7,7%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
63
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Gráfico 8
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Incidencia distributiva de la ISdN en Protección del niño y adolescente
Cuadro 29
Materno -infantil (Millones de pesos corrientes)
100%
80% Protección del niño y del adolescente
60%
Ingreso
1
2
3
4
5
total
Monto
46,9
32,7
13,5
7,2
2,5
102,8
Incidencia
45,6%
31,8%
13,1%
7,0%
2,5%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
40%
4.3.6.2 Prevención de enfermedades y riesgos específicos 20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Comprende programas dirigidos a la promoción y prevención de enfermedades prioritarias y prevalentes, transmisibles y no transmisibles. El mismo da cuenta del 0,4% de la ISdN en Salud. Se asignó la inversión a los niños que asistieron a hospitales públicos o centros de salud estando sanos para efectuarse controles dentro de los seis meses anteriores a la encuesta. Los resultados de incidencia dan cuenta de una fuerte concentración de este tipo de inversión en los sectores de bajos ingresos (Cuadro 30).
Cuadro 30
Prevención de enfermedades y riesgos específicos (Millones de pesos corrientes)
4.3.6 Salud Incluye programas materno-infantiles, de prevención de enfermedades y riesgos específicos, vacunas pediátricas, sanidad escolar, medicamentos, atención ambulatoria e internación, entre otros. Representó en 2013 el 5,6% de la ISdN total, lo cual lo ubica como la segunda categoría en orden de importancia. Dentro de este, se identifican cinco de las seis subcategorías que en conjunto dan cuenta del 98% de la ISdN en Salud de la provincia.
4.3.6.1 Materno-infantil Incluye los programas destinados a la atención del embarazo, parto y posparto, atención del neonato hasta los 18 meses de vida y atención pediátrica hasta los seis años. Esta subcategoría representa cerca del 4% de la ISdN en Salud. Se tomó como beneficiarios del mismo a los niños pertenecientes a hogares en los que la mujer estando embarazada consultó a alguien para chequeo prenatal sin tener cobertura o teniendo un plan estatal de salud. El resultado obtenido da cuenta de una inversión progresiva que además se encuentra concentrada en los sectores de menores recursos, acumulando los primeros dos quintiles el 78% de los beneficios (Cuadro 29).
64
1
2
3
4
5
total
Monto
4,6
3,3
1,6
0,8
0,3
10,6
Incidencia
43,7%
31,5%
15,0%
7,2%
2,6%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.6.3 Medicamentos Se trata de programas directamente vinculados a la entrega y control de medicamentos. En total representan el 3,1% de la ISdN en Salud. El 40% de esta inversión se encuentra concentrada en el tercer quintil, en tanto los primeros dos suman una participación del 44% (Cuadro 31).
4.3.6.4 Atención ambulatoria e internación En esta subcategoría se encuentran los hospitales y centros de atención primaria de salud que brindan servicios de salud a la población en general y también los que atienden específicamente a NNyA. Esta subcategoría es la más relevante de la categoría Salud, explicando el 91% del total.
65
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 31
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
Medicamentos
Cuadro 33
SIDA y enfermedades de transmisión sexual (Millones de pesos corrientes)
(Millones de pesos corrientes) 1
2
3
4
5
total
Monto
26,8
13,6
36,3
8,4
6,4
91,6
Incidencia
29,3%
14,9%
39,7%
9,1%
7,0%
100,0%
1
2
3
4
5
total
Monto
0,5
0,4
0,2
0,1
0,0
1,1
Incidencia
44,5%
32,9%
14,5%
5,6%
2,5%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Por no disponerse de información específica, se consideró como beneficiarios a los niños a los que se llevó a hospitales públicos o centros de salud estando sanos a controles dentro de los seis meses. Dado que la variable de identificación coincide con la que se usó para la subcategoría Prevención de enfermedades y riesgos específicos, los resultados son coincidentes, resultando en una inversión muy concentrada en hogares de bajos recursos. La distribución de la atención ambulatoria en centros públicos es decreciente con el ingreso: el 46% de las consultas beneficiaron a niños del primer quintil y solo el 2% a los del quintil más rico de la población (Cuadro 32).
Gráfico 9
Incidencia distributiva de la ISdN en Salud
100%
Materno-infantil Prevención
80%
Medicamentos Atención ambulatoria e internación
60%
Cuadro 32
Atención ambulatoria e internación
SIDA y enfermedades de transmisión sexual Salud
40%
Ingreso
(Millones de pesos corrientes) 1
2
3
4
5
total
Monto
1.206,3
840,4
347,2
186,1
65,1
2.645,2
Incidencia
45,6%
31,8%
13,1%
7,0%
2,5%
100%
20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS. Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4.3.6.5 SIDA y enfermedades de transmisión sexual Incluye programas de prevención y tratamiento del virus HIV. Representa el 0,04% de la ISdN en Salud. Se computan como beneficiarios a los niños pertenecientes a hogares en los cuales las mujeres recibieron información referente al SIDA. Una vez más, esta inversión se concentra en los quintiles más bajos de ingresos (Cuadro 33). En suma, la ISdN de la provincia de Buenos Aires en Salud resulta claramente progresiva a la vez que se concentra en los sectores de menores recursos (Cuadro 34).
66
Cuadro 34
Salud (Millones de pesos corrientes) 1
2
3
4
5
total
Monto
1.285,2
890,4
398,8
202,5
74,3
2.851,2
Incidencia
45,1%
31,2%
14,0%
7,1%
2,6%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
67
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
4.3.7 Obras sociales
Cuadro 35
Obras sociales (Millones de pesos corrientes)
En la provincia de Buenos Aires las erogaciones asociadas a la categoría Obras sociales se encuentran comprendidas dentro del Instituto Obra Médica Asistencial (IOMA), representando el 5% de la ISdN. Lamentablemente, en la MICS no existe ninguna variable que permita identificar a los beneficiarios del IOMA. No obstante, sí es posible identificar a los niños cubiertos por alguna obra social, aunque no se puede discriminar si la misma pertenece al Estado ni si el beneficiario titular presta o prestó servicios en el sector público provincial. Por tal motivo, y considerando que la distribución por quintiles de ingresos de los beneficiarios del IOMA y del total de obras sociales no es muy diferente4, se consideró como beneficiarios a los niños que se encuentran cubiertos por alguna obra social.
Gráfico 10
Incidencia distributiva de la ISdN en Obras sociales
100%
1
2
3
4
5
total
Monto
486,1
587,8
585,3
552,5
406,1
2.617,8
Incidencia
18,6%
22,5%
22,4%
21,1%
15,5%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
En este caso, aunque se mantiene el rasgo progresivo, pierde fuerza la concentración en los estratos más bajos, cruzando la línea de concentración a la de perfecta igualdad, sin favorecer con claridad a un estrato de ingresos en particular (Cuadro 35 y Gráfico 10).
4.3.8 Incidencia distributiva agregada y comparación entre categorías
Obras Sociales Ingreso
80%
A través de las diversas categorías se logró identificar el 99% de la ISdN de la provincia de Buenos Aires del año 2013. En este apartado se agregan los resultados obtenidos para cada una de las subcategorías, obteniéndose la incidencia distributiva de cada categoría por quintil de ingreso (Cuadro 36). Del mismo se desprende que todas resultan progresivas al tiempo que se encuentran concentradas en los estratos de menores ingresos (excepto la categoría Obras sociales).
60%
Cuadro 36
40%
Incidencia distributiva agregada de la ISdN (Millones de pesos corrientes)
categoría
20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
4. De la Encuesta de Utilización y Gastos en Servicios de Salud, realizada por el Ministerio de Desarrollo de la Nación, es posible discriminar a los individuos según la obra social por la que estén cubiertos. De la misma surge que la distribución por quintiles de ingreso per cápita familiar de los beneficiarios del IOMA y del total de obras sociales en la provincia de Buenos Aires no es muy diferente, aunque para el caso del IOMA existe un considerable aumento de la proporción de beneficiarios concentrados en el quintil más rico. Por tal motivo, los resultados aquí arribados deben ser tomados con cautela, considerando que seguramente esta inversión sea menos progresiva que los resultados a los que se arribe.
68
1
2
3
4
5
total
Ayuda directa
55,1%
22,6%
11,8%
8,0%
2,5%
100,0%
Condiciones de vida
28,3%
24,3%
20,2%
15,6%
11,6%
100,0%
Educación
31,7%
26,5%
19,0%
14,7%
8,1%
100,0%
Nutrición y alimentación
51,9%
31,1%
8,1%
7,1%
1,8%
100,0%
Protección del niño y ad.
38,6%
16,0%
25,4%
12,2%
7,7%
100,0%
Salud
45,1%
31,2%
14,0%
7,1%
2,6%
100,0%
Obras sociales
18,6%
22,5%
22,4%
21,1%
15,5%
100,0%
Total
32,9%
26,5%
18,5%
14,2%
7,9%
100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
69
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
En términos agregados, el primer quintil de ingresos concentró el 32,9% de la ISdN de la provincia de Buenos Aires en 2013, mientras que los NNyA pertenecientes al último quintil recibieron el 7,9% de esta inversión. El Gráfico 11 presenta las curvas de concentración de cada una de las categorías de manera que los resultados de incidencia se pueden visualizar con mayor claridad. En términos monetarios, estos porcentajes significan que de los $50.713,1 millones de la ISdN identificados para el año 2013 (Cuadro 37), $16.681,1 millones beneficiaron a los niños más pobres y $4.021,5 a los situados en el extremo superior de la distribución del ingreso. Además, en promedio cada NNyA bonaerense se benefició de $10.665 (Cuadro 38). Sin embargo, esta distribución no fue uniforme: un niño del primer quintil recibió en promedio $12.037 anuales mientras que uno del quintil más rico fue beneficiado con $7.657. Tal patrón es decreciente en el nivel de ingresos. La importancia de la ISdN en los estratos más pobres se magnifica al computar los beneficios como porcentaje del ingreso de cada quintil (Cuadro 39). De esta forma, mientras las erogaciones destinadas a la niñez representan cerca del 30% del ingreso del quintil más pobre, su relevancia se reduce sensiblemente, representando poco más del 1% para el caso del quintil más rico.
Gráfico 11
Incidencia distributiva agregada de la ISdN en la provincia de Buenos Aires
100%
El indicador más usual de focalización de las erogaciones es el índice de concentración que se calcula como un coeficiente de Gini, pero partir de la curva de concentración de la erogación. Un valor negativo del mismo indica un destino del presupuesto con sesgo hacia los estratos de menores ingresos. La primer columna del Cuadro 40 presenta los valores de este índice para las diversas categorías y subcategorías analizadas, observándose que todas poseen valores menores a cero, aunque el vinculado a Obras sociales es aproximadamente neutro.
Cuadro 37
Incidencia distributiva agregada de la ISdN de la provincia de Buenos Aires (Millones de pesos corrientes)
CATEGOría
1
2
3
4
5
Ayuda directa
313,9
128,6
66,9
45,8
14,0
569,3
Condiciones de vida
193,7
166,2
137,8
106,7
78,9
683,3
Educación
13.072,3
10.911,7
7807,4
6.052,9
3.341,5
41.185,9
Nutrición y alimentación
963,3
577,5
150,0
132,3
33,2
1.856,3
Protección del niño y ad.
366,5
151,6
241,6
116,2
73,4
949,3
Salud
1.285,2
890,4
398,8
202,5
74,3
2.851,2
Obras sociales
486,1
587,8
585,3
552,5
406,1
2.617,8
Total
16.681,1
13.413,9
9.387,8
7.208,9
4.021,5
50.713,1
Ayuda directa
total
Condiciones de vida Educación
80%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
Nutrición y alimentación Salud
60%
Obras Sociales Protección del niño y adolescente
40%
Cuadro 38
ISdN de la provincia de Buenos Aires por NNyA (Pesos corrientes)
Total Ingreso
20%
0% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
70
1
2
3
4
5
total
ISdN (millones de pesos corrientes)
16.681,1
13.413,9
9.387,8
7.208,9
4.021,5
50.713,1
NNyA*
1.385.806
1.194.741
908.647
740.858
525.187
4.755.239
ISdN por NNyA
12.037,1
11.227,4
10.331,6
9.730,5
7.657,2
10.664,7
(*) La cantidad por quintil surge a partir de prorratear los niños de la MICS con la población infantil estimada por INDEC (2013). Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires, MICS e INDEC.
71
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Incidencia distributiva de la inversión Social dirigida a la Niñez de la prov incia de B uen os Aires
En tanto, la segunda columna muestra el Índice de Kakwani, uno de los indicadores de progresividad más utilizado. El mismo surge simplemente de restar el índice de concentración al coeficiente de Gini (el cual fue de 0,427). Este indicador es siempre positivo señalando que las erogaciones son todas progresivas. En tanto, el potencial redistributivo de una erogación depende tanto de la progresividad de este como del tamaño del mismo. Al respecto cabe notar que, pese a que las categorías Nutrición y alimentación y Ayuda directa son más progresivas que Educación, el tamaño de esta hace que sea la de mayor impacto redistributivo.
Cuadro 40
Índice de concentración, Índice de Kakwani, ISdN e Impacto redistributivo ISdN considerada
-0,43
0,86
569,3
490,2
Transferencias de ingresos a las familias
-0,34
0,77
91,3
70,4
Pensiones no contributivas
-0,53
0,96
477,9
456,4
-0,14
0,57
683,3
388,9
Agua potable y alcantarillado
-0,14
0,56
401,7
226,6
Vivienda
-0,24
0,67
281,6
189,0
Educación
-0,19
0,61
41.185,9
25287,9
-0,19
0,61
41.185,9
25287,9
Inicial pública
-0,38
0,81
3.683,0
2966,0
Primaria pública
-0,36
0,79
12.662,7
9960,9
Secundaria pública
-0,24
0,67
19.394,5
12956,9
Inicial privada
0,07
0,36
767,4
275,5
Primaria privada
0,09
0,34
2.047,5
688,5
Secundaria privada
0,07
0,36
2.630,8
934,7
-0,56
0,99
1.856,3
1829,0
Comedores escolares y copa de leche
-0,53
0,96
1.145,0
1095,3
Entrega de tickets y bolsones de alimentos
-0,60
1,03
405,0
417,4
Programas alimentarios dirigidos a niños
-0,53
0,96
306,3
293,0
-0,28
0,71
949,3
670,8
-0,28
0,71
949,3
670,8
-0,46
0,89
2.851,2
2539,6
Materno-infantil
-0,48
0,91
102,8
93,1
Prevención de enfermedades y riesgos específicos
-0,46
0,88
10,6
9,4
Medicamentos
-0,19
0,62
91,6
57,0
Atención ambulatoria e internación
-0,48
0,91
2.645,2
2395,7
SIDA y enfermedades de transmisión sexual
-0,49
0,91
1,1
1,0
Obras sociales
-0,03
0,46
2.617,8
1209,9
Total
-0,20
0,62
50.713,1
31602,6
Ayuda directa
Condiciones de vida
Cuadro 39
ISdN de la provincia de Buenos Aires en relación al ingreso
Educación básica
CATEGOría
1
2
3
4
5
total
Ayuda directa
0,5%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,1%
Condiciones de vida
0,3%
0,2%
0,1%
0,1%
0,0%
0,1%
Educación
22,4%
11,7%
6,7%
4,1%
1,3%
6,1%
Nutrición y alimentación
1,6%
0,6%
0,1%
0,1%
0,0%
0,3%
Protección del niño y ad.
0,6%
0,2%
0,2%
0,1%
0,0%
0,1%
Salud
2,2%
1,0%
0,3%
0,1%
0,0%
0,4%
Obras sociales
0,8%
0,6%
0,5%
0,4%
0,2%
0,4%
Nutrición y alimentación
Protección del niño y adolescente Niños en riesgo
Salud
Total
28,6%
14,4%
8,0%
4,8%
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
72
1,5%
7,5%
Índice de concentración
Impacto redistributivo (K*ISdN)
Índice de Kakwani (K)
c A T E G O R í a / subcategor í a
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y MICS.
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5. CONSIDERACIONES FINALES
5. Consideraciones finales
En este trabajo, tras llevar a cabo un sucinto repaso de las principales acciones realizadas por la provincia para garantizar el pleno goce de los derechos de la población infantil, se estimó y analizó la Inversión Social dirigida a la Niñez de la provincia de Buenos Aires en los años 2010, 2011, 2012 y 2013 siguiendo la metodología desarrollada por UNICEF en conjunto con el Ministerio de Economía de la Nación (DGSC y UNICEF, 2004; DAGPyPS y UNICEF, 2009) para la medición de este tipo de erogación. En términos generales, la proporción de los recursos dirigidos a los NNyA de la provincia se ha mantenido estable a lo largo de los años, representando aproximadamente el 70% de la inversión social, el 40% de las erogaciones totales y el 5% del producto. Además, la categoría Educación concentra la mayor cantidad de recursos dentro de la ISdN de la provincia de Buenos Aires, superando a la que le sigue en orden de importancia, Salud, en más de 70 puntos porcentuales en cada uno de los años considerados. Seguidamente aparecen Nutrición y alimentación, Obras sociales y Protección del niño y adolescente. Las consideraciones anteriores pueden aplicarse al período 2001-2013. En efecto, al empalmar las series, a grandes rasgos, lo que se vislumbra es una profundización de las tendencias observadas en el período 2001-2009. Asimismo, la estimación de la Inversión dirigida a la Niñez en “Justicia” de la provincia de Buenos Aires para el período 2010-2013, la cual no había sido abordada en estudios previos, da cuenta de un crecimiento del presupuesto en este área en línea con las nuevas estructuras administrativas en materia civil y penal que rigen en el territorio provincial. Por otro lado, también se estudió la incidencia distributiva de la ISdN de la provincia de Buenos Aires para el año 2013 con el objeto de evaluar el impacto distributivo de los programas ejecutados por el gobierno provincial. Para ello se utilizaron esencialmente dos fuentes principales de información: por un lado, la información de ejecución presupuestaria de la ISdN de la provincia de Buenos Aires antes estimada y, por el otro, la Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados 2011/2012 a partir de la cual se identificaron a los beneficiarios. Los resultados a los que se arriba permiten concluir que todas las categorías de la ISdN presentan un carácter progresivo que se concentra en los estratos de menores ingresos, aún cuando esto no se cumpla para ciertas subcategorías. Los categorías Nutrición y alimentación y Ayuda directa emergen como las que exhiben mayor concentración de la inversión pública sobre los grupos de menores ingresos, aunque dada su importancia en términos cuantitativos, Educación es la que presenta el mayor impacto redistributivo.
77
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Con los resultados presentados se cuenta con una visualización más certera sobre la inversión que se dirige a los NNyA de la provincia de Buenos Aires, así como sobre su focalización en quienes más necesitan de ella. Con ello se espera que tal información pueda ser utilizada como insumo para evaluar lo realizado y proponer metas y esfuerzos tendientes a lograr una política pública que se adapte a colaborar en el ejercicio pleno de los derechos de esta especial población. En definitiva, la presente investigación evidencia el accionar por parte de la provincia por la asignación de recursos hacia este grupo etario tendiente a acompañar el logro del desarrollo pleno de sus derechos como tales. Y en particular queda de manifiesto la preocupación de la provincia por la asignación de recursos hacia los NNyA más necesitados. Futuras extensiones de este estudio deberían considerar la inversión realizada por los municipios, la cual, sin dudas, es por demás relevante dados los programas focalizados en la niñez que estos llevan adelante y a que los mismos ejecutan cerca del 30% de la inversión social consolidada a nivel provincial.
78
79
6. ANEXOS
Ane x os
Cuadro 41
Definiciones de las categorías y subcategorías de la ISdN
Categoría
definición
Ayuda directa
Comprende aquellos programas vinculados a las transferencias monetarias dirigidas a la población en situación de pobreza a través de pensiones no contributivas o a quienes han sido afectados por catástrofes climáticas y similares. UNICEF contempla una subcategoría vinculada con las asignaciones familiares, que no ha sido considerada en la PBA por ser un programa de responsabilidad del Gobierno Nacional.
Condiciones de vida
Incluye los programas que contribuyen al mejoramiento de las condiciones de infraestructura básica, como vivienda, agua potable y alcantarillado, entre otros.
Subcategoría
definición
Transferencias de ingresos a las familias
Contempla las transferencias monetarias a familias con NNyA menores de 18 años.
Emergencias
Consiste en transferencias monetarias tendientes a acompañar la restitución de las condiciones de vida de aquellas familias afectadas por desastres climáticos, sanitarios y otros.
Asignaciones familiares
Son las prestaciones pagadas a trabajadores del sector privado en relación de dependencia y prestaciones extraordinarias pagadas directamente por ANSES (por matrimonio, nacimiento y adopción). No se consideran las asignaciones a empleados públicos (incorporada en el gasto en personal de los programas presupuestarios) ni las de jubilados y pensionados (que están incluidas en el orden de pago previsional).
Pensiones no contributivas
Se caracterizan por ser subsidios monetarios con cobertura médica a personas en condición de vulnerabilidad.
Agua potable y alcantarillado
Incorpora los programas de ampliación, mantenimiento y control de infraestructuras relacionados con el equipamiento y funcionamiento del agua potable y del sistema de alcantarillado.
Vivienda
Se incorporan en esta subcategoría los programas que contribuyen al mejoramiento de las condiciones del hábitat, entendido como la provisión, mejoramiento y mantenimiento tanto de las unidades habitacionales como del espacio público.
Ecología y medio ambiente
Incorpora los programas provinciales cuya finalidad y función está definida como “Servicio social” por considerarse que colaboran en garantizar un ambiente natural saludable que mejora la calidad de vida de la población.
83
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Categoría
definición
Deportes, recreación y cultura
Incluye los programas de promoción y mantenimiento de las actividades tanto de tipo deportivas como de esparcimiento y culturales, tendientes a mejorar la calidad de vida de la población, proveyendo en este sentido los espacios, bienes y acciones vinculados a tal fin.
Desarrollo e integración
Educación
84
Aquí se contemplan las acciones plasmadas en programas destinados a integrar grupos vulnerables, como discapacitados, indígenas, adictos.
En ella se insertan los programas de educación básica (inicial, primaria, secundaria y técnica), programas compensatorios, asociados a mejorar la calidad educativa, de gestión curricular y capacitación y construcción y equipamiento de infraestructura en educación.
Ane x os
Subcategoría
definición
Deporte y recreación
Aquí se encuadran los programas asociados al deporte, en cuanto a su promoción, desarrollo y equipamiento.
Cultura
Incorpora programas que ofrecen y fomentan la producción y difusión de bienes y valores culturales, del pasado y actuales. Uno de los fines más importantes de estos programas consiste en preservar el patrimonio y memoria culturales de los bonaerenses.
Atención de grupos vulnerables
Acciones plasmadas en programas destinados a integrar grupos vulnerables, como discapacitados, indígenas, adictos.
Educación básica (inicial, elemental y media)
Aquí se encuentran los programas de construcción y mantenimiento de establecimientos educativos de los niveles educativos a los que asisten los NNyA, los fondos destinados a la coordinación de las áreas y salarios docentes, la educación especial y los aportes a la gestión educativa privada. Se excluye la educación superior y la educación de adultos.
Programas compensatorios
Incluye los programas de asignación de becas, útiles escolares y libros.
Transporte escolar
Subsidios al boleto estudiantil.
Calidad educativa, gestión curricular y capacitación docente
Se ubican los programas que se orientan a la mejora de la calidad educativa en lo referido a la capacitación, gestión y evaluación.
Categoría
Nutrición y alimentación
Protección del niño y adolescente
definición
Considera los comedores escolares, copa de leche, comedores comunitarios y/o familiares, entrega de tickets y bolsones de alimentos, etc.
Abarca los programas dirigidos a niños “en riesgo” en cuanto a sus derechos visualizados de manera integral, incluye las iniciativas de protección de los derechos del niño, de erradicación del trabajo infantil, de prevención y asistencia en casos de violencia familiar y de la mujer, etc
Subcategoría
definición
Programas de emergencia alimentaria
Son programas de emergencia alimentaria programas de seguridad alimentaria
Comedores escolares y copa de leche
Comprende raciones alimentarias, comedores escolares y copa de leche.
Comedores comunitarios y/o familiares
Incluye provisión de alimentos específicos de tipo complementario en familias en situación de vulnerabilidad.
Entrega de tickets y bolsones de alimentos
Refiere a los programas/acciones que atienden a la provisión de alimentos a familias que tienen NNyA y se encuentran en situación de vulnerabilidad.
Programas alimentarios dirigidos a niños
Aquí se ubican los programas de asistencia alimentaria dirigidos particularmente a NNyA que requieren prestaciones especiales, bajo la modalidad de entrega directa o de su inclusión en programas integrales donde el eje alimentario cobra centralidad por encontrarse fuera del sistema educativo.
Niños en riesgo
En esta subcategoría están incorporados todos los programas que conforman las estructuras que atienden a la promoción y protección de derechos del niño y los derechos humanos en general.
Trabajo infantil
Tienen como fin la erradicación del trabajo Infantil.
Violencia familiar
Se encuentran bajo esta subcategoría los programas dirigidos a promocionar, fomentar y asistir en la atención de víctimas de violencia familiar, entre los que se encuentran también NNyA
85
LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Categoría
Salud
Obras sociales
86
definición
Incluye programas materno-infantiles, de prevención de enfermedades y riesgos específicos, medicamentos, atención ambulatoria e internación, ablación e implantes, educación/ salud sexual y reproductiva, SIDA y otras enfermedades de transmisión sexual. Se contemplan también los programas de mantenimiento y ampliación del equipamiento e infraestructuras hospitalarios..
Ane x os
Subcategoría
definición
Materno-infantil
Incluye los programas destinados a la atención del embarazo, parto y postparto, atención del neonato hasta los 18 meses de vida y atención pediátrica hasta los seis años.
Prevención de enfermedades y riesgos específicos
Programas dirigidos a la promoción y prevención de enfermedades prioritarias y prevalentes, transmisibles (vectoriales, zoonóticas, hídricas, aéreas, persona a persona, etc.) y no transmisibles (diarreas y cólera, etc.).
Vacunas pediátricas sanidad escolar
Refiere a los programas vinculados directamente a la entrega y control de vacunas.
Medicamentos
Representa aquellos programas vinculados directamente a la entrega y control de medicamentos.
Atención ambulatoria e internación
En esta subcategoría se encuentran dos grandes conjuntos de acciones: a) Son aquellos hospitales y centros de atención primaria de salud que brindan servicios de salud a la población, considerándose también los programas encargados del mantenimiento y ampliación de la infraestructura.
Ablación e implantes
Categoría
definición
Ciencia y técnica
Incluye programas inherentes a la obtención de nuevos conocimientos o a la investigación de sus aplicaciones. Comprende investigación y desarrollo, transferencia de tecnología, educación de post grado para formación de investigadores y promoción de las actividades científicas y técnicas.
Otros servicios urbanos
Incluye programas inherentes a servicios urbanos tales como cementerios, mercados, alumbrado y limpieza urbana.
Subcategoría
definición
b) son los Hospitales/Programas donde específicamente se atiende a NNyA. Contempla los programas abocados a la preparación, mantenimiento, realización y seguimiento de trasplantes.
Salud sexual y reproductiva
Dirigidos a la educación sexual y reproductiva de adolescentes.
SIDA y enfermedades de transmisión sexual
Programas de prevención y tratamiento de SIDA.
Fuente: Elaboración propia en base a DGSC y UNICEF (2004).
Las obras sociales son entidades que proporcionan servicios de salud, turismo y asistencia social a sus afiliados.
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Cuadro 42
Composición de la ISdN por categoría y subcategoría (Millones de pesos)
c A T E G O R í a / subcategor í a
2010
2011
2012
2013
254,6
399,6
470,5
611,0
Transferencias de ingresos a las familias
51,4
62,3
76,7
91,3
Emergencias
34,9
48,8
28,1
41,8
168,3
288,5
365,7
477,9
Ayuda directa
Asignaciones familiares Pensiones no contributivas Condiciones de vida
594,9
879,3
687,7
709,0
Agua potable y alcantarillado
323,1
485,9
391,6
401,7
Vivienda
254,8
371,1
273,7
281,6
17,0
22,3
22,3
25,7 157,3
Ecología y medio ambiente Deportes, recreación y cultura
106,0
148,2
130,5
Deporte y recreación
28,0
40,6
19,6
25,9
Cultura
78,0
107,6
110,9
131,4
46,8
22,2
70,9
84,4
46,8
22,2
70,9
84,4
20.820,2
28.351,4
34.760,2
41.189,3
20.813,8
28.327,0
34.741,9
41.185,9
17,4
13,7
Desarrollo e integración Atención de grupos vulnerables Educación Educación básica (inicial, elemental y media) Programas compensatorios Transporte escolar
6,4
7,0
4,6
3,4
1.320,3
1.810,1
1.650,4
1.856,3
650,1
935,1
910,9
1.145,0
499,7
613,8
434,3
405,0
170,5
261,2
305,3
306,3
450,7
449,5
887,7
953,7
Niños en riesgo
450,3
446,3
883,8
949,3
Trabajo infantil
0,2
0,4
0,9
0,8
Violencia familiar
0,2
2,8
2,9
3,6
1.592,4
2.104,5
2.587,7
2.910,4
69,0
79,6
113,8
102,8
7,6
12,8
19,8
10,6
Calidad educativa, gestión curricular y capac. Nutrición y alimentación Programas de emergencia alimentaria Comedores escolares y copa de leche Comedores comunitarios y/o familiares Entrega de tickets y bolsones de alimentos Programas alimentarios dirigidos a niños Protección del niño y adolescente
Salud Materno-infantil Prevención de enfermedades y riesgos específicos Vacunas pediátricas- sanidad escolar Medicamentos Atención ambulatoria e internación Ablación e implantes
35,5
67,2
100,6
91,6
1.443,6
1.896,7
2.299,3
2.645,2
36,4
47,8
53,1
59,1
0,6
-
0,2
0,4
0,3
1,1
1.287,0
1.674,6
1.915,1
2.617,8
17,2
29,1
26,6
30,6
26.490,0
35.868,6
43.187,2
51.120,0
Salud sexual y reproductiva SIDA y enfermedades de transmisión sexual Obras sociales Otros servicios urbanos Total
Fuente: Elaboración propia en base a Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
88
7. BIBLIOGRAFÍA
7. Bibliografía
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LA INVERSIÓN EN NIÑEZ DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
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94
Contratapa
