De la sustitución de importaciones a la apertura

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

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Programa de estudio LA INDUSTRIA DE AMÉRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

LUIS JORGE GARAY S DIRECTOR LUIS FELIPE QUINTERO JESÚS ALBERO VILLAMIL JORGE TOVAR ABDUL FATAT SANDRA GÓMEZ ELIANA RESTREPO BEATRIZ YEMAIL

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© Departamento Nacional de Planeación Colciencias Consejería Económica y de Competitividad Ministerio de Comercio Exterior Ministerio de Hacienda y Crédito Público Proexport

La industria de América Latina ante la globalización económica Obra completa ISBN: 958-8025-14-1

Colombia: estructura industrial e internacionalización.1967-1996 (Tomo 1) ISBN: 958-8025-15-X

DISEÑO Y PREPARACIÓN EDITORIAL : Ricardo Alonso CONCEPTO DE PORTADA: Tinte. IDEA ORIGINAL: A NDRÉ JACQUEMAIN. NANCY , ED . SERPENOISE Y PRESSES UNIVERSITAIRES DE NANCY ,1986 IMPRESIÓN : Cargraphics S.A. Santafé de Bogotá, Colombia, Julio de1998

Programa de estudio La industria de América Latina ante la globalización económica. http://www.dnp.gov.co/induslat. http://www.colciencias.gov.co/induslat. [email protected] [email protected]

De la sustitución de importaciones a la apertura

Contenido

Presentación Parte I. MACROECONOMÍA Capítulo 1 De la sustitución de importaciones a la 19 apertura, 1967-1996 65 Parte II. MESOECONOMÍA 71 Capítulo 2 Institucionalidad y política industrial 109 Capítulo 3 Financiamiento de la industria 155 Capítulo 4 Inversión extranjera 197 Capítulo 5 Ciencia y tecnología 225 Capítulo 6 Organización laboral y recursos humanos 255 Capítulo 7 Infraestructura física 287 Capítulo 8 Tributación 9 15

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Parte III. POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN 317 Capítulo 9 Treinta años de protección 357 Capítulo 10 La promoción a las exportaciones en perspectiva 415 Capítulo 11 Integración regional y cooperación

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Parte IV. ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL 453 Capítulo 12 La industria manufacturera 1967-1996 531 Capítulo 13 Determinantes del crecimiento industrial y del desempeño tecnológico

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Parte V. COMPETITIVIDAD 563 Capítulo 14 Competitividad comercial 1980-1996 621 Capítulo 15 Factores de competitividad comercial

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Índices

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LUIS JORGE GARAY S. Luis Jorge Garay realizó estudios de ingeniería en la Universidad de los Andes de Bogotá y de doctorado en economía en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Ha sido asesor y consultor de diversas entidades en su país (Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Comercio Exterior, entre otras). En su trayectoria como investigador y académico, ha publicado varios libros y artículos sobre temas como la deuda externa, la integración y la globalización. Actualmente es consultor de la División de Integración y Asuntos Hemisféricos del Banco Interamericano de Desarrollo –BID–. Entre sus publicaciones se destacan: Colombia y la crisis de la deuda, Cinep-Universidad Nacional, Bogotá, 1991; Apertura y protección. Una evaluación de la política de importaciones, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, 1991. América Latina ante el reordenamiento económico internacional, Universidad Nacional, Bogotá,1994. Estrategia industrial e inserción internacional (Ed.), Fescol, Bogotá, 1992.

LUIS FELIPE QUINTERO S. Economista y magister en economía de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en evaluación social de proyectos de la Universidad de los Andes (1993). Estuvo vinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID– de la Universidad Nacional. Ganador del Premio Nacional Analdex-Proexport (1996). Actualmente es Jefe de la División de Estudios Sectoriales de la Unidad de Desarrollo Empresarial del DNP

JESÚS ALBERTO VILLAMIL M. Economista de la Universidad Nacional de Colombia (1993) en donde cursó estudios de maestría en ciencias económicas. Actualmente es asesor de la División de Estudios Sectoriales del DNP y catedrático de la Pontificia Universidad Javeriana. Participó en el Estudio Nacional sobre Determinantes del Crecimiento de la Productividad en Colombia y es autor de varios estudios sectoriales sobre la industria manufacturera en Colombia. JORGE TOVAR M. Economista y magister en economía de la Universidad de los Andes. Ha sido docente de varias universidades de Bogotá. Actualmente se desempeña como asesor de la División de Estudios Sectoriales del DNP y catedrático de la Universidad del Rosario.

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ABDUL FATAT R. ELIANA RESTREPO I. Economista de la Universidad Externado de Colombia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maestría en ciencias económicas en la Universidad Nacional de Colombia. Además se desempeña como profesional especializado de la División de Comercio Exterior del DNP.

Economista y magister en economía de la Universidad de los Andes. Estuvo vinculada al CEDE en el proyecto de investigación sobre los Determinantes de la Productividad Total de los Factores en Colombia. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores" Colciencias-DNP.

SANDRA GÓMEZ P. Economista de la Universidad Nacional de Colombia, en donde culmina sus estudios de maestría en ciencias económicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores" Colciencias-DNP.

BEATRIZ YEMAIL S. Realizó estudios de economía en la Pontificia Universidad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa de magister. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores" Colciencias-DNP.

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Presentación

Los procesos de reforma y apertura económica de los países están ocurriendo en un ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas se puede encontrar en el incesante reordenamiento del espacio económico mundial. El derrumbe del bloque soviético, al permitir el fin de la polarización entre sistemas político económicos que se expresó en la Guerra Fría, eliminó las últimas barreras para la reconfiguración de bloques económicos de países capitalistas a escala verdaderamente mundial. Se aceleró así el avance en la internacionalización de los procesos de producción y de reproducción del capital, y en la renovación del patrón internacional de especialización. La revolución en la informática y las comunicaciones está impulsando nuevas tecnologías que propician no sólo la automatización flexible, sino además, con la instauración del posfordismo, la descentralización espacial de los procesos productivos y el cambio en la organización de la producción y del capital. En esta situación, el progreso tecnológico –principalmente de índole informático– exige nuevas formas de calificación del recurso humano y replanteamientos en la organización social del trabajo, que preludian una nueva división internacional del trabajo y se constituyen además en fuente adicional de presión sobre los procesos de reformas en los países en desarrollo. Se produce así un reacomodamiento en las más diversas instancias de las sociedades nacionales, caracterizado por una profunda diferenciación entre países y grupos de países, por la agudización de divergencias entre estratos sociales en el interior de los Estados nacionales y por una tendencia a la multipolaridad en el seno de los bloques o áreas regionales. En el hemisferio americano la recomposición del mercado regional se está dando bajo lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Américas y se está implantando en medio de la redefinición de los mercados subregionales: Nafta, Comunidad Andina, Mercosur, Grupo de los Tres, etcétera, escenarios éstos en los que se está manifestando la globalización en la esfera económica. La globalización ha sido definida como “un proceso social en el que las restricciones de la geografía en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante el cual la gente va concientizándose de tal desvanecimiento” (Waters, 1996). Así, la globalización se reproduce en tres esferas determinantes de la dinámica social: la económica –los intercambios materiales localizan–, la política –los intercambios políticos internacionalizan– y la cultural –los intercambios simbólicos globalizan–. El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalización en la esfera económica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta

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mediante la liberación de la movilidad de bienes, capitales y servicios –pero no del mercado de trabajo–, en la privatización de amplios espectros de la actividad económica, y en la reforma estructural de las economías de las naciones del Tercer Mundo y de las antiguas economías socialistas en proceso de transformación a una economía de mercado. La globalización es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a la vez modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiración de mayor inclusión territorial, aunque desata simultáneamente la exclusión de sectores ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios económicos y jurídicos básicos, y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales y sociales1. La esfera económica del proceso de globalización anuncia, para esta época, el surgimiento de una economía cultural con la expansión simbolizada de los mercados por encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este aspecto, el papel del Estado consiste no sólo en la interiorización, sino además en la intermediación de la lógica de la competencia capitalista internacional para asegurar en el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderantes y de los compromisos con el nuevo orden mundial. Así, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presencia de algún tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institución social marco del mismo régimen de mercado y por su carácter de ente social racionalizador del interés colectivo2. Puesto que el mercado es una institución que la sociedad crea y renueva permanentemente, el Estado es por excelencia la institución de instituciones. Como ha dicho Dugger (1993), “los mercados no pueden existir sin los derechos de propiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado (en ejercicio de su soberanía)”. El proceso de globalización materializa nuevos retos, exige nuevas formas de cooperación: el Estado se halla en condiciones cada vez más precarias para garantizar mercados protegidos a los productores bajo su jurisdicción, y éstos a su vez, en la medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrán que fundamentar sus estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichos protegidos en el mercado doméstico. Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todos sus asociados, mediante una relación institucional que se debe configurar con urgencia. Cabe recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabilidades, organizaciones y su legitimación. La superación de los retos pasa por la adopción de consensos y la activa coordinación entre agentes públicos y privados, dentro de una nueva institucionalidad que resulta prioritario definir, en la búsqueda de nuevas formas de cooperación para la competencia en un ambiente globalizado. 1

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Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos, “Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo”, en Análisis Político, edición especial, Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997. Garay, Luis Jorge, “En torno a las relaciones internacionales y la globalización”, en Análisis Político, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.

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En la esfera económica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menos gestionar una inserción creativa que responda permanentemente a los cambios que se producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para el desarrollo de ventajas competitivas que garanticen la integración de las economías nacionales en ese mercado mundial en plena reconfiguración. Este Programa de Estudio se enmarca en tales propósitos.

El Programa de Estudio de la Industria de América Latina ante la Globalización Económica tuvo su génesis en un proyecto de análisis de la competitividad del sector industrial en los países de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeación de Colombia –DNP– presentó, a finales de 1995, al Departamento de Integración y Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– una propuesta de financiamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperación técnica regional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco. Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades políticas para el acceso de Colombia a la cooperación técnica regional no reembolsable de esa entidad. A pesar de este revés el DNP decidió continuar con el Programa, llevando a cabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definición, inventario, clasificación y recolección de la información básica disponible para el desarrollo de lo que constituiría la segunda fase del Programa, y a la identificación y selección de investigadores e instituciones idóneos para la realización de los estudios en sus respectivos países. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la Comunidad Andina con el Mercosur justificaban la inclusión de al menos los principales países de ambos grupos regionales –Argentina, Brasil y Venezuela– en el programa de estudio. También se adoptó la decisión de incluir a México, dada su importancia en el hemisferio y su carácter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupo de los Tres. La selección de estos países buscaba alcanzar una mejor perspectiva de la industria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalización e integración hemisférica. Era claro que para entender la competitividad industrial de economías como las latinoamericanas se debía empezar por analizar instancias determinantes de la evolución y estructura industrial como son la macro y la mesoeconomía –contemplando en esta última factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento, la inversión extranjera, las políticas de ciencia y tecnología, la situación de la organización laboral y la capacitación del recurso humano, la infraestructura física y la tributación–, lo macro sectorial y subsectorial –políticas comerciales y de integración regional–, y el comportamiento del comercio exterior de los países objeto de estudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultados se publican en estos dos primeros volúmenes. En el transcurso de la elaboración de la segunda fase se fue precisando el contenido y el alcance de la tercera fase, que se especificó en un taller de trabajo realizado en Santa Fe de Bogotá en abril de 1997, con la participación de los investigadores de los cinco países que conforman el Programa.

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El objetivo principal de la tercera fase consiste en el análisis y evaluación de los patrones de especialización, del comportamiento de los agentes productivos, y del desarrollo de capacidades tecnológicas y productivas desde una perspectiva evolutiva para los períodos pre y posapertura3. Esta fase se encuentra en curso y debe terminarse en julio del presente año. Para el caso colombiano la tercera fase también incluye una caracterización tecnológica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes del desempeño en las diferentes etapas de la producción, comercialización y distribución. Se debe destacar que los principales gremios industriales del país decidieron incorporarse a la realización de esta fase del Programa. La ejecución del Programa se ha guiado por los siguientes criterios básicos: • Su concepción se enmarca dentro de un espíritu de estudio e investigación que fortalezca las capacidades de análisis y formulación de acciones públicas y privadas, antes que el de la mera consultoría externa. En este sentido se busca, en cada país, la vinculación de expertos especialistas de reconocida trayectoria en el estudio del tema industrial y preferentemente con vínculos en universidades y centros de investigación. Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investigadores permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la realización de los estudios. • Colombia no cuenta con una tradición académica en el campo de la economía industrial como sucede con otros países del grupo seleccionado, lo que en parte podría haber influido para que no se haya logrado consolidar una institucionalidad funcional de la gestión pública en este campo. La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del que adolece la administración pública. En el campo de las políticas relacionadas con el sector industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos especializados en varias entidades, profundizar en el conocimiento actualizado de las experiencias de otros países y en la construcción de bases de información periódicamente actualizables. Por lo anterior, se decidió centralizar la realización del Programa en la Unidad de Desarrollo Empresarial del DNP, con la participación directa de tres de sus funcionarios técnicos, y con la incorporación de profesionales recién egresados en el marco del programa Jóvenes Investigadores desarrollado por Colciencias. • La falta de verdaderos estudios comparativos de países, que utilicen las mismas metodología, unidades de análisis, clasificaciones y niveles de agregación, períodos de estudio y estimaciones homogéneas, en especial en el período posapertura, ameritaba la realización de estudios como los que se están adelantando a través de este Programa. • Entidades públicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fases del Programa4, por lo cual su ejecución debió acomodarse a restricciones de índole presupuestal. Esta condición hizo más estricto el criterio de minimización 3 4

"Términos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamericana en el contexto de la globalización", Santa Fe de Bogotá, abril 13 de 1997. Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dicho país.

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del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costo total de la primera y segunda fases para todos los países, incluida su divulgación mediante la publicación de los dos primeros volúmenes, tanto en texto impreso como en cd rom y en una página Web en Internet, no superó la suma de trescientos millones de pesos. Para la elaboración y edición del libro sobre el caso colombiano se buscó que cada capítulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temática tratada y abarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con énfasis en los períodos pre y posapertura. En cada capítulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las perspectivas teóricas predominantes, con especial énfasis en aquellas relevantes para una situación como la colombiana, así como estudiar la situación institucional, normativa y el tipo de políticas aplicadas en el país, así como algunos de sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva. Para el efecto cada capítulo contiene, a manera de presentación, una contextualización teórica, un desarrollo temático para el caso colombiano, algunas conclusiones generales y una bibliografía de referencia. Los capítulos están agrupados en partes correspondientes a las instancias macroeconómica, mesoeconómica, macrosectorial y sectorial, y a las dinámicas tanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industria colombiana.

El grupo técnico que participó en la elaboración del estudio sobre Colombia fue el siguiente: • Funcionarios del DNP: Jesús Alberto Villamil en los Capítulos 2, 3, 4, 55, 12 y 13 y apoyo en la coordinación técnica; Luis Felipe Quintero en los Capítulos 9 y 15 y apoyo en la coordinación administrativa y gestión del Programa; Jorge Andrés Tovar en los Capítulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte en labores de sistemas. Se contó así mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral y demás funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial. • Programa Jóvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Capítulos 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Capítulos 11 y 14 ; Sandra Gómez en los Capítulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Capítulos 3, 7 y 8; y Rafael López y John Rodríguez. A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, por su entrega, dedicación, estímulo y emulación. Sin su contribución, apoyo y esfuerzo no hubiera sido posible la realización de este trabajo. Los investigadores que realizaron los estudios de los otros países fueron: Bernardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da Motta Veiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernández Laos y Adrian Ten Kate (México) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, David Kupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de México, les expreso mi

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Con la participación de Gloria Cañas, exfuncionaria DNP.

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reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participación en las segunda y tercera fases del Programa. Es una obligación agradecer a Arturo García quien fuera uno de los impulsores iniciales del Programa, primero desde su posición como jefe de la Unidad de Desarrollo Empresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia López, directora del DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernán Jaramillo, Director y Subdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su desarrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados, exfuncionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernández, Viceministro de Hacienda y Crédito Público; a Gabriel Misas, Consejero Económico de la Presidencia de la República y Agustín Vélez de la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la República; y a Lázaro Mejía, director de Proexport. De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departamento de Integración y Programas Regionales del BID por su participación en la etapa de presentación del proyecto inicial ante dicha institución, por su convicción en la conveniencia de apoyar la realización de estudios sobre el tema, y por su interés en la posibilidad de considerar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo manifestar, en mi condición de consultor de la División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del BID, que las opiniones expresadas no representan la posición oficial del Banco. Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisión y comentarios a las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general del Programa. Por último, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia y confianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de los estudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.

LUIS JORGE GARAY SALAMANCA Santafé de Bogotá, mayo de 1998

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Parte I MACROECONOMÍA

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Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcanza espontáneamente con la mera estabilización del entorno macroeconómico ni solamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultado de una interrelación dinámica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadas y públicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan acciones y comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones y responsabilidades en la sociedad. La competitividad depende cada vez más de la creación de ventajas competitivas dinámicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecnología, la innovación, la diferenciación y el desarrollo de procesos y productos, y no solamente de la preservación de las ventajas comparativas estáticas basadas en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. Así, entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusivamente los relacionados directamente con el costo de producción y el precio de los bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de interés doméstico y los salarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importancia progresiva en instancias diferentes a la pura macroeconomía y más directamente relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de producción, distribución y comercialización. En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en una condición necesaria pero no suficiente –y cada vez más insuficiente– para avanzar en la creación y recreación de la competitividad dinámica de la sociedad como un todo. Resulta decisiva la condición situacional en las otras instancias determinantes: la meta y mesoeconomía, la macrosectorial y subsectorial y la propiamente microeconómica. Por esta razón la competitividad en el capitalismo actual se ha denominado como competitividad estructural y sistémica. Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalización con la liberalización y deregulación de los mercados internacionales de bienes, capitales y servicios –aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberal hasta ahora imperante–, ceteris paribus, se torna cada vez más exigente el condicionamiento externo sobre la conducción de las economías domésticas al incrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente económico internacional, en especial en el caso de los países menos diversificados y con menor nivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultáneamente van reduciéndose la autonomía relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales

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para el manejo de políticas macroeconómicas consistentes con propósitos centrales como el crecimiento económico en condiciones de estabilidad y la equidad distributiva. En estas circunstancias, en un país como Colombia, el papel de la instancia macroeconómica debe consistir no sólo en preservar una estabilidad que permita asegurar unas condiciones básicas favorables para el aprovechamiento de las ventajas comparativas naturales sobre las que todavía se sustenta buena parte de la pauta exportadora del país –esto es, bienes próximos al carácter de commodities–, sino a la vez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generación de capacidades productivas y construcción de ventajas competitivas dinámicas y, por ende, el mejoramiento de su productividad y competitividad internacional. A continuación se hace un análisis sobre la problemática de la conducción macroeconómica en Colombia durante el período 1967-1996. Se destaca la cuestión de la conciliación entre objetivos de estabilización a corto plazo y propósitos de desarrollo a mediano y largo plazo.

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Capítulo 1 DE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES A LA APERTURA 1967-1996

T radicionalmente en Colombia el proceso de desarrollo e industrialización ha estado sujeto a la disponibilidad de divisas como fuente de recursos para financiar el crecimiento a largo plazo. Hasta los años cincuenta e incluso hasta la década de los sesenta el principal medio para obtener divisas se centró principalmente en las ventas externas de café. Incluso el desarrollo industrial en sus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimiento del sector cafetero, especialmente en la zona occidental del país, lográndose un avance notable durante la segunda y tercera décadas del siglo. El desarrollo del sector cafetero hasta los años veinte permitió el crecimiento del estrecho mercado interno y un mejoramiento en la red de comunicaciones que favoreció una cierta integración de los diversos mercados regionales. Además, los niveles de protección habían descendido considerablemente con relación a aquellos prevalecientes desde comienzos de siglo. A mediados de los años veinte el país vivió una bonanza cafetera que finalizó en 1929, con el inicio de la crisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York. Se generó entonces una reducción de los términos de intercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad de oro y de café exportado logró, en cierta medida, amortiguar la pérdida del poder de compra de las exportaciones. La producción cafetera durante los años treinta se mantuvo dinámica, gracias a las exportaciones realizadas a los Estados Unidos y a Alemania, pero la sobreproducción brasileña afectó negativamente los precios mundiales del grano. La crisis mundial iniciada con el colapso financiero de 1929 y su profundización causada por la Segunda Guerra Mundial, afectó significativamente el comportamiento económico no sólo de Colombia sino en general de todos los países latinoamericanos. En la década de los años treinta la industria manufacturera colombiana inició su despegue con base esencialmente en la producción de bienes de consumo, que resultaba adecuada para un mercado pequeño y estrecho como el colombiano, dada la imposibilidad de asumir la eventual producción de bienes intermedios y de capital.

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Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adopción de una serie de medidas proteccionistas, especialmente encaminadas a evitar la competencia contra industrias dinámicas en la época, como era el caso de la industria textil. Cabe destacar que las diversas medidas adoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal y externo –principalmente mediante el manejo de aranceles y el establecimiento de un control directo sobre las importaciones– y cafetero se llevaron a cabo al margen de cualquiera de los preceptos teóricos que florecían por la época, especialmente de las visiones keynesianas y más tarde las cepalinas. Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los años cuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vinculadas a las propuestas de Raúl Prebisch, en el sentido de que unicamente a través de los mercados internos se lograría romper la brecha entre el centro y la periferia. El diagnóstico realizado por la Cepal concluyó que en la medida en que se dejara que las fuerzas del mercado funcionaran libremente, los países de la periferia se encaminarían hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal, el crecimiento disparejo entre los países del centro y de la periferia provenía del modelo clásico basado en la división del trabajo, en el cual los países del centro se especializaban en bienes intensivos en capital y los de la periferia en bienes intensivos en mano de obra. Con el fin de superar estos obstáculos, y ante la conclusión de que el mercado por sí solo sería incapaz de reducir la brecha, se propuso implantar una política de desarrollo planificada y dirigida a mejorar los mecanismos para la asignación de recursos (Garay et al., 1979). De esta forma sería posible corregir las imperfecciones del mercado y así obtener mayores beneficios para las sociedades de América Latina. Por lo tanto, los países latinoamericanos sólo podrían capitalizarse en la medida en que se protegiera al sector industrial al menos durante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951) El comportamiento macroeconómico en la primera mitad de los años cincuenta se vio ampliamente beneficiado por los elevados precios del café, que favoreció la disponibilidad de recursos y, por tanto, el financiamiento de sectores como el industrial. El posterior colapso de los precios del café y la consiguiente ausencia de recursos para financiar el desarrollo industrial, llevaron a que a finales de los cincuenta y comienzos de los sesenta se reforzaran medidas proteccionistas como las que habían sido adoptadas años atrás. Sin embargo, la escasa diversificación de la base exportadora y la amplia evidencia de la excesiva dependencia del café para acceder a divisas, planteó la necesidad de iniciar un proceso

de promoción de exportaciones. Así, en esta ocasión el fuerte proteccionismo implantado a finales de los años cincuenta, estuvo acompañado por una serie de medidas encaminadas a buscar promover las exportaciones de productos no tradicionales, especialmente industriales. El presente capítulo tiene por objeto estudiar, describir y esquematizar las diferentes medidas de política macroeconómicas adoptadas en Colombia desde el momento en que se decidió impulsar las exportaciones, sin abandonar decididamente el proceso de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, hasta la implantación de la apertura y las reformas estructurales en los años noventa. Para tal fin el capítulo se divide en siete secciones. La primera, contiene una breve descripción general del desempeño de los principales indicadores macroeconómicos entre 1967 y 1996. La segunda, estudia la evolución de la estructura sectorial de la economía colombiana. La tercera, esboza las políticas comerciales y cambiarias adoptadas en el mismo período. La cuarta, aborda la política monetaria, mientras que la quinta se concentra en la política fiscal. La sexta, es una visión panorámica de la evolución de los indicadores de empleo y distribución del ingreso y en la última sección se presentan unas breves conclusiones.

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DESEMPEÑO MACROECONÓMICO 1967-1996 MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974 A finales de los años sesenta, Colombia, al igual que el resto de las economías latinoamericanas transitaba por un proceso de sustitución de importaciones, el cual, ya desde inicios de esa década comenzaba a complementarse con diversos incentivos de apoyo a las exportaciones. Sin embargo, a pesar de la creación de mecanismos como el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual se buscó incentivar la importación de insumos utilizados en bienes destinados a la exportación, factores tales como la fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez de divisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia proteccionista, dificultaron de manera decisiva el abandono definitivo del modelo de sustitución de importaciones. El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, significó un cambio radical en las políticas del desarrollo económico colombiano. Las reformas llevadas a cabo durante esta administración modernizaron el aparato institucional colombiano. Entre éstas se destaca, por encima de las demás, el decreto 444 de 1967 por medio del cual se unificó la tasa de cambio y se estableció un sistema de devaluación gota a gota –crawding peg– con el propósito de eliminar la incertidumbre en torno al comportamiento del dólar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo de mecanismos y organismos de promoción de exportaciones –tal el caso de la creación de Proexpo–, debieron haber contribuido a que éste fuera el período de mayor crecimiento de la economía colombiana en años recientes. La administración Pastrana (1970-1974) mantuvo o depuró las medidas adoptadas durante la administra-

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ción anterior. Con el fin de mantener e impulsar el crecimiento de la economía Pastrana basó su plan de gobierno en lo que denominó Las cuatro estrategias. La primera de ellas consistió en orientar buena parte de los recursos de inversión hacia el desarrollo urbano, especialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia buscó mantener el fomento a las exportaciones con el fin de lograr las importaciones necesarias para conseguir romper los obstáculos que impedían el crecimiento. Estas dos estrategias se cumplieron con relativo éxito. La tercera estrategia pretendió incrementar la productividad agrícola, así como mejorar la distribución en la tenencia de la tierra como medio para obtener incrementos sustanciales en la competitividad de los productos exportables de origen agrario. La última estrategia pretendió la mejora en la distribución del ingreso y en el suministro de los servicios sociales mediante una mayor dependencia en impuestos progresivos. Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIB registrado hasta 1974 fue, en buena medida, producto del impulso dado por el sector manufacturero, el cual creció a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1). Este período, por tanto, se caracterizó por un fuerte crecimiento tanto del PIB global como del manufacturero, lo cual, sin embargo, no llevó a variaciones de la misma índole en otras variables como el PIB per cápita –medido en dólares–, que en términos históricos no creció tanto como cabría esperar. Medido en pesos constantes, sin embargo, este fue un período de crecimiento significativo. Aunque el crecimiento neto fue el más alto alcanzado en Colombia, en términos internacionales no fue relevante. El fenómeno adverso, reproducido con el crecimiento de la economía, fue el aumento de la inflación debido en buena parte al elevado gasto público.

Cuadro 1.1 Variables de desempeño de la economía colombiana (Promedios anuales) 1967-1996 Crecimiento PIB PIB Per cápita (US$) Crecimiento PIB Per cápita (US$)

1967-74

1975-78

1979-84

1985-89

1990-96

1967-96

6.19%

4.92%

2.94%

359

662

1 180

4.36%

4.14%

4.59%

1 099

1 591

6.95%

14.22%

6.58%

974

-1.08%

9.79%

7.17%

Crecimiento PIB Per cápita (Pesos constantes)

2.47%

2.04%

0.62%

2.39%

2.31%

1.99%

Crecimiento neto*

2.96%

2.10%

0.64%

2.43%

2.35%

2.15%

Crecimiento industria manufacturera

7.80%

4.26%

1.73%

4.48%

1.56%

4.47%

Nota: * Se refiere al crecimiento del PIB menos el crecimiento de la población. Fuente: Dane. Cálculos del autor.

22

Colombia / Macroeconomía

PERÍODO DE SHOCKS EXTERNOS 1975-1984 La administración López (1974-1978) inicialmente mostró intenciones de continuar y profundizar la política de promoción de exportaciones y así convertir a Colombia en un país fuertemente exportador, a tal punto que se llegó a argumentar que Colombia sería el Japón de Sudamérica. Sin embargo, la necesidad de estabilizar las finanzas públicas y el boom cafetero iniciado a finales de 1975, cuando el precio del café colombiano se disparó como producto de las heladas registradas en el Brasil, obligaron a reorientar la política económica. El gobierno, entonces, dio prioridad a la estabilización del déficit fiscal con el objetivo de controlar los medios de pago y de esa forma frenar la inflación que había crecido desde el 6.8% en 1970 al 26% en 1974. Este ajuste posteriormente se complementó con la necesidad de neutralizar el efecto de la acumulación de reservas internacionales provenientes del elevado precio del café colombiano. El resultado del período tuvo como principal característica una política fiscal conservadora, manteniendo a raya el gasto público y una política monetaria estricta, lo que condujo a un menor crecimiento económico y del sector industrial. La neutralización de los efectos generados por la bonanza auspició medidas como el freno en el ritmo de devaluación de la tasa de cambio, lo cual claramente iba en contravía al propósito inicial de fomento de las exportaciones. El año de 1978 dio inicio al período de peor desempeño económico en la historia reciente de la economía colombiana. La administración Turbay (1978-1982) decidió relajar el manejo fiscal bajo el argumento del potencial desarrollo que alcanzaría el país con base en el gasto público, el cual se financiaría con crédito externo. Este incremento del gasto se destinaría principalmente al sector eléctrico y minero. Así, el gobierno pasó de contratar US$ 785 millones en 1978 a US$ 2.258 millones en 1982, buena parte del cual se contrató con la banca comercial y a tasas de interés variable.1 Además de estas medidas y para evitar que el mayor gasto público se reflejara en un proceso inflacionario, se adoptaron acciones encaminadas a liberar importaciones. El paquete de políticas adoptadas condujo a un progresivo deterioro de la economía colombiana, tendencia que se mantu1

La deuda pública externa contratada entre 1970 y 1978 con la banca comercial, representó escasamente el 21% de la deuda pública contratada, frente al 54% en el período 1979-1982. Por su parte, la deuda pública externa contratada a tasa variable con relación a la de tasa fija, pasó del 12.5% en el período 1973-1978 a más del 68% entre 1979 y 1982.

vo hasta bien entrado 1984, ya bajo la administración Betancur (1982-1986). El período 1978-1984 se caracterizó, por tanto, por un fuerte aumento del gasto público, así como por una acumulación de reservas internacionales, producto primero de la bonanza cafetera y luego del significativo endeudamiento externo iniciado por la administración Turbay. La estrategia adoptada por el gobierno deterioró seriamente la economía del país ante la caída de los precios del café desde 1980 pero especialmente debido a la crisis financiera internacional iniciada en 1982. Las reservas crecieron a tal punto que pasaron de niveles inferiores a US$ 2.500 millones en 1978 a niveles superiores a US$ 4.000 y US$ 5.000 millones entre 1978 y 1982. Sin embargo, a partir de ese momento se registró un importante deterioro de las reservas internacionales, lo cual llevó a que en 1984 no alcanzaran los US$ 1.900 millones. Está situación llevó a que el período 1978-1984 mostrara el peor desempeño en la historia reciente de Colombia (Cuadro 1.1). El crecimiento neto escasamente superó el 0.6% y como dato a destacar cabe mencionar que entre 1981 y 1982 –y por primera vez desde 1941– el PIB manufacturero tuvo un desempeño negativo al caer 2.7% y 1.4%, respectivamente.

AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN 1985-1989 Inicialmente la administración Betancur optó por no frenar decididamente el crecimiento del gasto público y prefirió en 1983 actuar en el sector externo al promover una mayor devaluación, aunque insuficiente, así como una elevación del arancel y un mayor control a las importaciones. Sin embargo, ante la grave crisis por la que atravesaba el país, la administración Betancur decidió en 1984 iniciar un proceso integral de ajuste y estabilización para reactivar la economía. Éste se centraría en dos campos: frenar el déficit fiscal y ajustar el sector externo. El ajuste fiscal se centró en la disminución de la inversión pública considerada no prioritaria así como en el aumento de ingresos del gobierno central. Dada la existencia de algunos estudios que afirmaban que por lo menos hasta mediados de los años noventa existía suficiente oferta por parte del sector eléctrico, lo primero se hizo aplazando algunos proyectos del sector.2 El incre2

Luego, el apagón de seis meses en 1992 demostraría lo errado de dicha perspectiva.

De la sustitución de importaciones a la apertura

Gráfico 1.1 PIB per cápita en Colombia 1975-1996

US $ 2 250 2 050 1 850 1 650 1 450 1 250 1 050 850 650

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

450 1975

mento en los recaudos se consiguió por varias fuentes: la más importante, la reforma tributaria de 1983 que amplió la base tributaria al tiempo que se buscó mayor eficiencia en el recaudo. Además, en 1985 los salarios ponderados del sector central aumentaron en un 10%, lo cual era más de ocho puntos por debajo de la inflación del año anterior. Con estas medidas se logró reducir significativamente el déficit del gobierno nacional central –GNC– de casi el 7% del PIB en 1983 a niveles inferiores al 1% en 1986. El ajuste externo, por su parte, se centró en el manejo cambiario y comercial. Así, la devaluación real en 1985 fue de 14.5% lográndose mejorar la situación de las reservas internacionales, producto del esfuerzo por desincentivar la salida neta de capitales y, a mayor plazo, la mejora en la balanza comercial. Además se logró reducir el déficit comercial a la mitad entre 1984 y 1985. En 1986 ya se tenía balanza positiva para lo cual, sin duda, ayudó la mini bonanza cafetera iniciada a finales del año 1985. El otro punto clave del proceso de ajuste externo consistió en normalizar las relaciones con la banca comercial para lograr acceso al crédito internacional, el cual se había frenado bruscamente desde 1982 con el estallido de la crisis de la deuda externa en América Latina. Después de intensas negociaciones, en junio de 1985 se concretó un crédito sindicado por US$ 1.000 millones, con el cual la escasez de divisas lograba superarse. La década de los ochenta fue, por tanto, para Colombia, aunque en mucho menor grado que para el resto de América Latina, una década pérdida. No obstante, Colombia, con todo, se recuperó con anticipación a los otros países de la región y ya en el segundo lustro de los ochenta tuvo un crecimiento promedio anual del PIB de 4.4% (Gráfico 1.1). Los años ochenta finalizan con la administración Barco (1986-1990), que encuentra una economía emergiendo tras un período de crisis. Este período se caracterizó por la búsqueda de una mejora en las condiciones de vida de la población a través del logro de altas tasas de crecimiento económico, aunque finalmente las acciones se centraron en la solución de problemas de carácter coyuntural. Se continuó, por tanto, dando prioridad a la estabilización de las variables macro y la normalización de la relaciones con la comunidad financiera internacional, aunque desde finales de 1988 las relaciones con el Banco Mundial se tensionaron, dadas las diferencias en torno a la oportunidad y la intensidad de la adopción de ciertas reformas, en particular aquellas relacionadas con el comercio exterior.

23

AÑOS

Fuente: Dane. Cálculos del autor.

Entre las principales medidas adoptadas en este período se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo objetivo fue facilitar la capitalización de las empresas, así como simplificar la distribución de los ingresos petroleros hacia el gobierno nacional. Esto último, de capital importancia dado que en 1986 se inició la producción de 110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientos de Caño Limón, lo cual convirtió a Colombia en exportador neto del crudo. Hacia el final del período de la administración Barco, aunque en forma tímida, se inició el proceso de apertura de la economía colombiana al reducir progresivamente las restricciones cuantitativas a las importaciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivel de exposición de la economía colombiana a la competencia externa para de esta forma buscar alcanzar mayores niveles de competitividad y de desarrollo.

APERTURA ECONÓMICA 1990-1996 APROXIMACIONES TEÓRICAS EN TORNO A LOS PROCESOS DE APERTURA

El intenso debate llevado a cabo en los momentos previos a la apertura, hacen necesaria una breve aproximación a diversos planteamientos teóricos desde un punto de vista ortodoxo. Como bien lo menciona Edwards (1994), el principal objetivo del proceso de liberalización es detener las consecuencias del proteccionismo y su consecuente sesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el proceso de apertura involucra muchos otros aspectos además del comercial, aun cuando éste es uno de los más importantes. Para que el proceso de internacionalización

24

Colombia / Macroeconomía

tenga éxito deben existir o crearse unas determinadas condiciones buscando que los ambientes macro y mesoeconómicos sean propicios para el sostenimiento de las reformas llevadas a cabo. Estas últimas son de capital importancia dado que sin reformas institucionales, las reformas de política en buena medida están destinadas al fracaso (Edwards, 1997). Existe amplia literatura que discute sobre las condiciones adecuadas tanto al inicio del proceso de apertura como a largo plazo. Michaely et al. (1978), coinciden en buena medida con Mussa (1987) y Sunkel y Zuleta (1990): argumenta que el principal determinante del éxito del proceso de liberalización a largo plazo es la estabilidad política, siendo ésta una condición necesaria mas no suficiente para el logro de las metas. Además existe una amplia discusión sobre la secuencia y la gradualidad de las reformas a realizar. En torno a la secuencialidad de las reformas, Edwards (1997) argumenta la importancia de diferenciar entre reformas de primera y segunda generación. La primeras se refieren a reformas políticas, es decir las que atañen a la política comercial, fiscal, financiera y a la eliminación de controles cambiarios, entre otros. Las de segunda generación se refieren a las reformas institucionales que deben llevarse a cabo para garantizar el correcto funcionamiento de las anteriores. Esto implica que no necesariamente se deben realizar en primer lugar las reformas políticas y luego las institucionales, sino el ideal es que ambos tipos de reformas se lleven a cabo de manera coordinada. Mussa (1987) presenta un exhaustivo análisis de las diferentes áreas económicas y las condiciones que deben presentarse para lograr llevar a cabo un proceso de apertura integral, aunque se centre en reformas del tipo de primera generación. Destaca que algunas de las principales variables de control son la tasa de cambio nominal y las restricciones cuantitativas. Respecto a la primera, argumenta que debe realizarse una devaluación nominal de la tasa de cambio suficiente para lograr que la demanda de dinero a largo plazo se mantenga al mismo nivel que antes de la liberalización. Incluso, Michaely et al. (1978) afirma que el primer paso a seguir debe ser una devaluación significativa, con el fin de relocalizar recursos hacia el sector exportador y para compensar a éste por la disminución de las restricciones cuantitativas sobre cuya gradualidad no existe consenso. Michaely et al. (1978) sostiene que una vez eliminadas o reducidas las restricciones cuantitativas, y aun cuando no está claro la conveniencia o no de una reducción inmediata o gradual de los aranceles, para que el éxito del proceso sea total debe anunciarse con absoluta claridad el curso a seguir en la reducción de las mismas.

Una de las consecuencias inmediatas esperadas de la liberalización comercial debe ser un crecimiento significativo de las exportaciones, consecuencia directa del manejo de la tasa de cambio y de otro elemento adicional: la promoción de exportaciones. Ésta no debe centrarse en ayudas por parte del Estado sino, de manera especial, en facilitar el acceso al crédito a las empresas privadas con el fin de que puedan llevar a cabo un proceso de expansión. Se espera por tanto que la liberalización comercial venga acompañada de un incremento de las exportaciones pero también de las importaciones, con el fin de mantener, en la medida de lo posible, la balanza comercial, pero en niveles de comercio mucho más altos. En cuanto a la política fiscal, Mussa (1987) muestra que en las etapas iniciales del proceso de apertura ocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descenso en el recaudo. Las causas de la disminución de los recaudos son: la caída de los aranceles y de los impuestos a las exportaciones, la baja en los impuestos recolectados a empresas que bajo un marco de protección producían beneficios positivos y pérdidas en empresas estatales que compiten con los nuevos bienes importados. Este desajuste se debe superar modernizando la recaudación tributaria y el control a la evasión, incrementando el ahorro público y mejorando la asignación de la inversión pública (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, estos mismos autores argumentan que acciones sugeridas para superar el inicial desequilibrio fiscal como son las privatizaciones, no garantizan necesariamente un impacto fiscal positivo, siendo importante analizar en este caso la estructura de los mercados para anticipar adecuadamente el comportamiento de las empresas. Además, advierten que debe quedar claro que no necesariamente el origen de todo el desequilibrio surge del sector público: es posible que parte de la responsabilidad sea del sector privado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a políticas y ajustes socialmente poco deseables. En cuanto a la liberalización del mercado de capitales, Michaely et al. (1978), argumentan que debe dejarse para etapas tardías del proceso de apertura, nunca para antes de la eliminación de las restricciones cuantitativas. Justifican esta acción por el peligro de atraer un exceso de flujos de capitales que dificulten el manejo de la tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987) coincide en que las reformas comercial y financiera no deben llevarse a cabo simultáneamente. A su juicio, la reforma financiera debe preceder a la comercial, debido a que deben corregirse inicialmente las distorsiones en los mercados de factores antes de poner en marcha políticas que varíen la asignación de los recursos.

De la sustitución de importaciones a la apertura

Pero aunque parece existir un consenso teórico en torno a los beneficios a largo plazo de la inserción en los mercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, a la luz del deterioro observado en diversos países, en especial en los aspectos sociales y laborales, en algunos ámbitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre los verdaderos beneficios de la globalización. Concluye, de manera explícita, que la respuesta para solucionar este tipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevo fuertes esquemas proteccionistas. Para Rodrick la respuesta es actuar de manera creativa en el mejoramiento y la creación de instituciones tanto nacionales como internacionales que logren compaginar adecuada y eficientemente la globalización reinante con las metas de igualdad social, con gobiernos que mantengan el balance entre las necesidades domésticas y las de liberalización sin olvidar la importancia de mantener las adecuadas condiciones sociales para la población. En conclusión, el éxito de las reformas de apertura dependen en buena medida de la credibilidad sobre su sostenibilidad a largo plazo así como en el adecuado manejo de los instrumentos utilizados. No existe consenso absoluto en la gradualidad y secuencia de muchas de las reformas pero se coincide plenamente en que el objetivo básico de la liberalización comercial es darle un impulso a las exportaciones y que esto se logra compensando la disminución de la protección con un manejo adecuado de la tasa de cambio. Además, parece demostrado que con reformas políticas exclusivamente no se logra encaminar el proceso hacia una expansión de la economía. Para lograr un desempeño adecuado en el marco de apertura económica se debe realizar un proceso integral, realizando modificaciones en el ámbito institucional con el fin de garantizar que los nuevos instrumentos trabajen de manera eficiente. DESEMPEÑO ECONÓMICO 1990-1996 Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueron complementadas y profundizadas por la administración Gaviria (1990-1994), la cual planteó la decidida apertura e internacionalización de la economía. Las reformas estructurales llevadas a cabo abarcaron desde una Asamblea Constituyente que daría origen a la nueva Constitución Nacional de 1991, hasta reformas estructurales e institucionales en sectores como el laboral, el financiero, el cambiario, el comercial y el tributario. Entre las reformas institucionales se destacan dos consignadas en la nueva Constitución: la autonomía del Banco Central –Banco de la República– y el proceso de

25

descentralización, mediante el cual el gobierno central debe realizar transferencias de sus ingresos corrientes a las diferentes regiones, recursos que han ser destinados a salud, la educación y los servicios públicos. Inicialmente la reforma comercial se planteó de manera gradual con el fin de no golpear excesivamente al sector productivo doméstico. Entretanto, se iba avanzando en la realización de otras reformas como la de las instituciones del comercio exterior, destacando la creación del Ministerio de Comercio Exterior. La reforma financiera buscaba facilitar el ahorro privado, promover la competencia entre los intermediarios y estimular la inversión extranjera. La reforma laboral establecía una nueva estructura normativa para el trabajo. Con la reforma comercial y cambiaria se pretendía agilizar la movilidad de bienes, servicios y capitales con el exterior. Además, se realizaron dos reformas tributarias. En 1990 se incrementó el impuesto al valor agregado –IVA– del 10% al 12% con el fin de compensar lo que se dejaría de percibir debido a la caída de los aranceles y de la sobretasa a las importaciones. La reforma de 1992 aumentó el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la financiación de las nuevas responsabilidades instituidas en la Constitución de 1991. La reforma cambiaria eliminó el sistema del crawling peg para la devaluación de la tasa de cambio, sustituyéndolo por una tasa de cambio libre que oscilaría de acuerdo con las fuerzas del mercado pero dentro de unas bandas cambiarias establecidas por el Banco de la República. Este paquete de medidas condujo a resultados contradictorios, pues a pesar del significativo crecimiento del PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio), en 1990 la inflación alcanzó su nivel más alto en los últimos treinta años (32.4%), lo cual obligó a adoptar una política monetaria fuertemente restrictiva. Estas medidas contraccionistas obligaron una drástica alza de las tasas internas de interés fomentando así la entrada masiva de capitales especulativos del exterior además de la repatriación de capitales, cosa que agudizaba la revaluación de la tasa de cambio. El desbalance de la cuenta corriente y las expectativas sobre la gradualidad de la apertura comercial hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa de desgravación arancelaria, con el fin de impulsar las importaciones3 y de esta manera disminuir las presiones sobre la tasa de cambio. Además, con esta medida se 3

Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importaciones cayó casi un 9%.

26

Colombia / Macroeconomía

pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba el aplazamiento de las decisiones de inversión. Estas acciones produjeron como resultado un crecimiento de la demanda agregada interna de más del 10%, todo lo cual llevó a un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3% en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en 1995. El programa de estabilización macro debía mantener un estricto control en el gasto público que, sin embargo, no se logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4% en 1994; lo cual configuraba una dinámica expansiva del gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidad macroeconómica. En efecto, la mayor inquietud provenía de las fuentes del crecimiento del PIB, dado que éste estaba fuertemente impulsado por la demanda agregada interna (Gráfico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluación real,4 aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba que esos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles a largo plazo.5 Dicho patrón reproducía, entre otras cosas, una balanza comercial crecientemente negativa desde 1993.6 La administración Samper (1994-1998) inició su período bajo la perspectiva de un crecimiento difícilmente sostenible a los ritmos observados en los años previos. Así, se tomaron medidas, tanto por parte del gobierno como del Banco de la República, tendientes a detener la revaluación de la tasa de cambio. Para 1995 ya era claro que las altas tasas de interés comenzaban a afectar la demanda doméstica, al punto que después de que el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho año, en 1996 escasamente crecería al 2.1%, apenas por encima del crecimiento de la población. La demanda agregada interna en 1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel por demás modesto si se compara con el promedio de los años 1992-1995 cuando aumentó en un 10.3%. Varios factores afectaron la caída de la demanda, destacándose dos de ellos: primero, el final del auge de la construcción, que había sido uno de los pilares del crecimiento hasta 1994 y, segundo, la caída de los precios del café, lo que además afectó gravemente las finanzas del Fondo Nacional del Café. 4 5

6

La revaluación real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%. Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creció en promedio 2.55% mientras que el sector agropecuario –incluyendo silvicultura, pesca y caza– lo hizo en 2.51%. Como punto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 el crecimiento promedio fue respectivamente de 4.48% y 4.05%. El déficit superó los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$ 3.000 en 1994 y 1995.

Otros factores han afectado negativamente el desempeño económico reciente. El programa bandera de la administración Samper –la creación de 1.600.000 empleos en el cuatrienio 1994-1998– fracasó, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el 12% en 1996. El incumplimiento de las metas de inflación, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasa del 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afectó seriamente otro programa importante del gobierno: el Pacto social de productividad, precios y salarios. Este era un novedoso programa que por primera vez se aplicaba en Colombia y por medio del cual se pretendía frenar el carácter inercial de la inflación.7

7

Cabe destacar que para 1997 la meta de inflación se cumplió, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al 18% previsto.

De la sustitución de importaciones a la apertura

COMPOSICIÓN MACROECONÓMICA A lo largo de los años se ha mantenido vivo el debate en torno a la importancia del modelo de sustitución de importaciones como elemento clave para el desarrollo de la industria manufacturera y de la economía colombiana en general. De manera muy simplificada puede afirmarse que este propósito logró parte de su objetivo, ya que el crecimiento anual promedio del PIB manufacturero entre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total. Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario aún predominante en la economía colombiana, se implantó, a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo por medio del cual se mantenía la estrategia de sustitución de importaciones buscando simultáneamente promover las exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sector manufacturero. Hasta 1974 se logró un fuerte crecimiento de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientras que otros sectores como el agrícola o el minero registraron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sector minero (el cual cayó 1.02% en el período 1967-1974). El Cuadro 1.2 muestra la evolución de los diferentes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Varias conclusiones se extraen, destacándose, entre ellas, la significativa pérdida de importancia relativa del sector agropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo seguido por la economía colombiana, especialmente des-

27

pués de 1978, cuando el sector primario comenzó a perder participación de manera importante y sostenida, llegando a representar en 1994 tan sólo el 13% del PIB total. Cabe destacar que en este proceso hubo dos períodos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafetera del segundo lustro de los setenta que impulsó al sector agropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto que el otro se circunscribe a los años noventa, cuando el sector agropecuario resultó seriamente afectado por la apertura económica. Así, en el período 1990-1996 su crecimiento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior al conjunto de la economía que en esos mismos años creció al 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimiento del sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al 1.8% en el año 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%. El sector manufacturero, por su parte, aumentó su participación en el PIB hasta 1978, cuando registró un crecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que la participación de la industria en el PIB no ha logrado jamás superar el 24% alcanzado en 1976, manteniéndose relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hasta niveles inferiores al 20% en los años posteriores a la apertura. A pesar de lo anterior, éste ha sido un sector relativamente dinámico, registrando un crecimiento anual promedio de 4.1% entre 1967-1996. El período de peor desempeño del sector manufacturero fue el de la caída de los años 1981 y 1982, comportamiento que se volvió a registrar en 1996 con una caída del 2.8%. Los Cuadro 1.2 Composición de la actividad económica 1967-1994 (medido a precios corrientes del PIB)

Agricultura, caza, silvicultura y pesca Explotación de minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Restaurantes y hoteles

1967-1974

1975-1978

1979-1984

1985-1989

1990-1994

24.98%

23.78%

19.10%

17.16%

14.93%

2.24%

1.62%

2.49%

5.91%

6.84%

20.94%

23.50%

21.83%

21.36%

19.65%

1.04%

1.09%

1.74%

2.30%

2.79% 5.69%

4.09%

3.72%

5.07%

6.35%

10.24%

10.09%

9.66%

10.59%

9.87%

2.58%

2.94%

3.88%

3.54%

5.54%

Transporte y almacenamiento

7.01%

7.42%

7.47%

6.89%

803%

Comunicaciones

1.01%

0.87%

1.03%

1.28%

162%

Servicios financieros

5.87%

6.46%

6.87%

6.28%

695%

Alquileres de vivienda

7.81%

6.85%

7.13%

5.18%

4.38%

Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles)

4.09%

4.34%

5.07%

4.66%

5.03%

Servicios del gobierno

7.04%

6.70%

8.20%

8.21%

8.47%

Servicios domésticos

1.06%

0.61%

0.47%

0.28%

0.21%

Fuente: Dane. Cálculos del autor.

28

Colombia / Macroeconomía

resultados de comienzos de los ochenta fueron fruto del inadecuado manejo fiscal y del endeudamiento externo, además del proceso de liberalización de importaciones en medio de una dinámica revaluacionista y de las altas tasas de interés registradas en esos años. Precisamente estos dos últimos factores, unidos a la caída del ciclo de la construcción y de la demanda agregada, fueron las principales causas del resultado del año 1996. Pero si la participación del sector agrícola cayó y el sector manufacturero se mantuvo relativamente constante, entonces ¿cuál sector ganó importancia relativa? El Cuadro 1.2 muestra que no ha habido un sector en particular beneficiado, pero en general se puede afirmar que el sector servicios junto con el sector de la construcción son los que mayor participación han obtenido. Dentro del primero se destaca el sector de comunicaciones que ha sido el más dinámico de la economía, creciendo en un 9% promedio anual entre 1967-1996, sobresaliendo especialmente su desempeño en 1996 (16%), fruto de la instauración de la telefonía celular. La economía colombiana, en general, ha presentado un sector terciario muy dinámico, especialmente si se compara con el sector agropecuario e industrial. Cabe aclarar, sin embargo, que el sector terciario en la economía colombiana no cumple el mismo papel que en los países desarrollados, en la medida en que no ha logrado ser la base para jalonar y apoyar el progreso y la innovación tecnológica ni mayores niveles de productividad del sistema económico en su conjunto. Por su parte el sector minero fue importante en los años ochenta como consecuencia de las explotaciones carboníferas y petroleras, así como en

los años 1995 y 1996 como resultado del inicio de la explotación de nuevos yacimientos petroleros. Con el fin de determinar las principales fuentes del crecimiento económico en Colombia durante los últimos treinta años, se realizó un análisis de descomposición del PIB de acuerdo con la metodología propuesta por Chenery. Mediante esta metodología se pretende explicar el crecimiento económico de la economía, descomponiéndolo en tres fuentes diferentes: sustitución de importaciones, fortalecimiento exportador y demanda doméstica. Los resultados que se aprecian en el Gráfico 1.2 sugieren que la sustitución de importaciones ha dejado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Ya desde finales de los años sesenta, no sólo dejó de aportar positivamente sino que, como era de esperar, en los años de apertura su contribución ha sido negativa. Cabe destacar, sin embargo, que en el período comprendido entre 1983 y 1985, éste fue un factor importante en el crecimiento alcanzado, seguramente fruto de las políticas proteccionistas adoptadas en estos años. La demanda doméstica ha sido el principal componente del crecimiento del PIB, observándose cuatro ciclos claramente definidos. El primero corresponde al período 1967-1974 durante el cual la demanda explicó en más de ocho puntos porcentuales el crecimiento de la economía. El segundo ciclo corresponde a los años de bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta que se prolongó hasta finales de la década. La mini bonanza del año 1986 explica el tercer ciclo con mucha menor importancia que los otros tres. Finalmente, la apertura generó tal incremento de la contribución de la demanda

Gráfico 1.2 Descomposición de Chenery 1967-1996 10% 8% 6% 4% 2% 0 -2% -4%

Nota: * Provisional Fuente: Dane. Umacro-DNP. Cálculos del autor.

1995*

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

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-6% 1967

Contribución de la demanda doméstica Contribución de la sustitución de importaciones Contribución de las exportaciones

De la sustitución de importaciones a la apertura

doméstica, que explica casi en su totalidad el significativo crecimiento económico alcanzado en esos años. El último componente, la contribución de las exportaciones al crecimiento económico, fue relativamente importante en el período de desarrollo mixto (19671974), en los años de bonanza cafetera y, sorprendentemente, no lo ha sido en los años de apertura económica. Uno de los argumentos bajo los cuales se sustentó la política de apertura económica fue el de la necesidad de internacionalizar la economía colombiana y modernizar el aparato productivo colombiano ante su escasa proyección internacional. Sin embargo, la contribución de las exportaciones al crecimiento económico en la segunda mitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde 1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas (1.9% vs.1.3%).

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SECTOR EXTERNO: POLÍTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974 En Colombia, tanto la política cambiaria como la comercial han determinado el comportamiento del sector externo, lo cual motiva el estudio conjunto de ambas variables. Respecto a la política cambiaria, en los últimos treinta años ha tenido dos momentos claves. El primero, data de 1967 con la emisión del decreto 444, por medio del cual se dio un giro radical en el manejo de la tasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuando se derogó dicho decreto. El modelo de sustitución de importaciones puro –en el sentido estricto de una protección radical del mercado interno frente a la competencia externa– se comenzó a matizar desde finales de los años cincuenta, cuando se crearon mecanismos e instituciones encaminadas a promover las exportaciones no tradicionales. Posteriormente, en los años sesenta, este proceso se fortaleció durante el gobierno Lleras Restrepo, con la aplicación de un modelo mixto de desarrollo mediante la promoción de exportaciones en un contexto de protección al mercado interno. El decreto 444 de 1967 se constituyó en un elemento clave en el comportamiento de la política cambiaria y comercial. El decreto adoptó el sistema del crawling peg, eliminó las tasas de cambios múltiples y fortaleció el control sobre los flujos de capital. Además, modificó el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancel a las importaciones de materias primas o insumos para bienes destinados exclusivamente a la exportación. También quedaron exentas las materias primas para la elaboración de bienes, que aunque no fuesen destinados a la exportación, fueran utilizados por terceras empresas para producir bienes exportables. Por otra parte, el objetivo de la política comercial en el período 1967-1974 fue el del fomento de las exportaciones manteniendo alguna protección a la industria nacional. Para tal fin se constituyó el Fondo de Promoción de Exportaciones –Proexpo– cuyo propósito era facilitar el acceso a mercados externos de los productos colombianos. Además, se estableció el certificado de abono tributario –CAT– para reemplazar las ventajas tributarias y la tasa de cambio favorable de las que se había disfrutado hasta entonces. En 1969 se firmó el Acuerdo de Cartagena, por medio del cual se creó el Pacto Andino. El propósito básico consistía en profundizar el

Colombia / Macroeconomía

proceso de sustitución de importaciones en el marco de un mercado ampliado que permitiese superar los obstáculos asociados con mercados nacionales de reducido tamaño. Los resultados fueron insuficientes, pues si bien se liberó parcialmente el comercio intraregional, se aplicó una amplia lista de excepciones, proliferaron los incumplimientos y no se lograron los objetivos esperados con la implantación de mecanismos de asignación de recursos de índole administrativa como los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Todo ello condujo al fracaso de los objetivos iniciales. A pesar de estas acciones encaminadas a la promoción de exportaciones, se mantuvieron de manera decidida muchos de los mecanismos de protección a la industria nacional tales como la licencia previa y aranceles elevados. Sin embargo, en 1973 se suspendió el régimen de prohibida importación y desde 1974 se intensificó el proceso de traslado de bienes de la lista de licencia previa a la de libre importación. A partir del 1974 y hasta 1991 se observaron varios cambios importantes en la política comercial. Así, en 1974 se continuó con un proceso gradual de reducción del arancel nominal, el cual se profundizaría en el siguiente período gubernamental. Esta tendencia se revertiría fuertemente en 1982, como consecuencia del ajuste adoptado por el gobierno Betancur. El arancel nominal promedio pasó del 36% en 1974 al 29.4% en 1979 y 29.3% en 1981, para luego revertir la tendencia y ascender al 47.2% en 1984.

AFLUENCIA DE CAPITALES EXTERNOS 1975-1982 En 1974, la administración López pretendió desarrollar una fuerte estrategia de fomento a las exportaciones por medio del manejo de la tasa de cambio y del crédito de Proexpo. Con este objetivo la devaluación nominal pasó del 8% en 1973 a más del 18% en 1975. Sin embargo, diversos acontecimientos, especialmente el boom cafetero, obligaron a modificar el planteamiento original. Las mayores exportaciones de café, primero, y luego, a partir de 1978, la estrategia de incremento sustancial de la inversión pública basada en crédito externo, condujeron a un proceso de crecimiento de las reservas internacionales que sólo se detendría con la crisis de la deuda externa en 1982. Así, las reservas internacionales de Colombia pasaron de US$ 553 millones en 1975 a US$ 1.172 millones en 1976 y US$ 1.836 millones en 1978 (Gráfico 1.3). Como consecuencia de este proceso, la tasa de cam-

Gráfico 1.3 Meses de importación de bienes con cargo a las reservas internacionales netas 1970-1996 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

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Fuente: Banco de la República.

bio se vio seriamente afectada. En 1976 y 1977 la devaluación nominal fue de apenas el 5.8% y 6.4% respectivamente, niveles que contrastaban con el promedio anual registrado entre 1967 y 1975 de casi el 10%. Estos resultados generaron en la práctica un proceso de revaluación del tipo de cambio real8 en cerca del 19% entre 1975 y 1981, afectando seriamente las exportaciones diferentes al café, en contravía al plan original de convertir a Colombia en un país fuertemente exportador. En 1978 la administración Turbay dio un giro radical al manejo de la política económica, caracterizada hasta el momento por su cautela, especialmente en el manejo de las finanzas públicas. La política comercial del período estuvo muy ligada al notable incremento en las reservas internacionales y al manejo de políticas antiinflacionarias. Se mantuvo la tendencia revaluacionista de la tasa de cambio real, y se liberalizaron las importaciones de bienes para reducir la acumulación de reservas internacionales y la desestabilización monetaria. Las reservas internacionales en esos años provinieron principalmente de dos fuentes diferentes: por una parte, de los ingresos obtenidos por las mayores exportaciones de café y, por otra, del crédito externo contratado por el sector público. En efecto, las ventas de café al exterior pasaron de US$ 764 millones en 1975 a US$ 1.293 millones en 1976, alcanzando su máximo nivel en 1980 cuando se llegó a US$ 2.208 millones. El endeudamiento externo anual, por su parte, pasó de US$ 77 millones en 1978 a US$ 681 millones en 1979. A partir de este año, el crecimiento promedio anual del 8

La revaluación real entre 1975 y 1976 fue de –4.6%, entre 1976 y 1977 de –10.2%, y entre 1977 y 1978 de –0.2%.

De la sustitución de importaciones a la apertura

endeudamiento externo hasta 1982 fue de casi un 30% –en términos de dólares–, alcanzando su tope en 1981 cuando se contrataron créditos por US$ 1.385 millones. Simultáneamente con este proceso se facilitaron las importaciones, entre otras razones como mecanismo mediante el cual se buscaba evitar presiones inflacionarias derivadas de la acumulación de reservas internacionales. Sin embargo, ello no resultó suficiente ya que se continuó la acumulación de reservas internacionales y la revaluación del tipo de cambio real, lo que, unido a la menor protección a la industria nacional, contribuyó a generar una importante recesión en los sectores manufacturero y agrícola. Con el fin de neutralizar el fuerte aumento del endeudamiento externo público, y el consiguiente aumento en reservas, se decretó, en 1979, una profunda reestructuración del régimen de importaciones. Ya se mencionó con anterioridad la significativa reducción en los aranceles llevada a cabo durante los años de la administración Turbay. Pero ésta no fue la única medida. Con el fin de hacer uso de las reservas acumuladas entre 1979 y 1981, se trasladó a libre importación un número importante de ítems arancelarios que entraban bajo el régimen de licencia previa. En 1979 se trasladó el 13.1% del universo arancelario del régimen de licencia previa al de libre importación, con lo cual este último régimen pasó a representar el 67% del total de posiciones arancelarias. El proceso siguió hasta que en 1982 el porcentaje de ítem bajo licencia previa representaba únicamente el 29% del total del universo arancelario (Ocampo, 1991). El resultado de estas medidas fue un elevado crecimiento de las importaciones, superior a un 20% anual entre

31

1979 y 1982. El crecimiento fue especialmente notorio en los bienes intermedios; sin embargo, debe tenerse en cuenta que incluidos en los bienes intermedios están el petróleo y sus derivados, cuyas importaciones en ese mismo período presentaron un incremento de más del 38% promedio anual (Gráfico 1.4). Los bienes de consumo, por su parte, presentaron también un significativo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417 millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982. Los efectos de estas medidas de liberación en términos inflacionarios tuvieron éxito relativo, pero la situación fiscal y la revaluación del peso se agravaron hasta el punto de poner en serio riesgo la estabilidad de la economía colombiana. La afluencia de productos extranjeros demostró que la industria nacional estaba rezagada en términos de competitividad frente a parámetros internacionales, no obstante la protección que había usufructuado por décadas. Además, la liberación de importaciones de este período no se vio acompañada por el crecimiento de las exportaciones, pues además de coincidir con el fin de la bonanza cafetera, motivó que los ingresos por ventas al exterior cayeran a partir de 1980 (Gráfico 1.5). Así, entre los años 1980 y 1983 las exportaciones cayeron casi en un 10% anual, siendo la principal perjudicada las exportaciones menores o industriales, que cayeron en promedio más del 14% al año. Las reservas internacionales que en 1981 alcanzaron su máximo nivel (US$ 5.600 millones), iniciaron un rápido declive, alcanzando su punto más bajo tres años después (Gráfico 1.3). Existió el agravante de que el monto de reservas internacionales líquidas a final de 1984 llegó a un nivel tan bajo que

Millones de $US

Gráfico 1.4 Evolución de las importaciones 1975-1996 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000

Fuente: Banco de la República.

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Colombia / Macroeconomía

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Millones de $US

Gráfico 1.5 Evolución de las exportaciones 1970-1996 10.000

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Fuente: Banco de la República.

alertaba la posibilidad de una crisis de liquidez cambiaria de no optarse por medidas oportunas, tal como se hizo con la medida de plazos mínimos de giro para el pago de importaciones y la contratación de un crédito de balanza de pagos, para no citar sino unos ejemplos.

AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN DEL SECTOR EXTERNO 1982-1989 La difícil situación de la economía, especialmente a partir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital hacia América Latina, obligó a la administración Betancur a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de ajuste y estabilización. Inicialmente, sin embargo, no se optó por un programa integral de estabilización y las primeras medidas estuvieron básicamente encaminadas a solucionar el problema del déficit del sector externo. Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte énfasis en revertir la política de liberación de importaciones ocurrida desde mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterior administración. Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de reducir el flujo de bienes importados al país. Se trasladó gran proporción del universo arancelario del régimen de libre importación al de licencia previa. Así, mientras en 1982 el 70.8% del universo estaba bajo el régimen de libre importación, en 1984 únicamente el 0.5% de los artículos se podía importar libremente. Además se reactivó el régimen de prohibida importación, alcanzando su tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario (Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporción de li-

cencias rechazadas sobre las solicitadas aumentó significativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9% en 1981 (Garay et al., 1987). En concordancia con la política de reducción de importaciones, la Junta Monetaria del Banco de la República también adoptó medidas encaminadas a reducir el flujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar que los importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, se introdujeron plazos mínimos de giro con lo que se buscaba forzar a los importadores a obtener financiamiento externo. De esta forma se pretendía evitar la acelerada caída de las reservas internacionales y, por lo menos, mantener el nivel de endeudamiento externo. En la misma dirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria estableció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millones anuales, el cual se rebajó todavía más en junio del mismo año a US$ 3.300 millones. Se tomaron algunas medidas encaminadas a modificar instrumentos dirigidos a la promoción de exportaciones. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado de reembolso tributario –CERT–. El primero consistía en un subsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente. En 1983 se estableció el CERT cuyos principales objetivos eran el estímulo de las exportaciones, así como la promoción de aquellas actividades orientadas hacia el exterior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor flexibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier momento, así como la discriminación selectiva entre productos y países. El CERT, por tanto, no se creó como subsidio, sino como elemento de estímulo a las exportaciones, pues los agentes que lo poseyeran podrían descontar hasta el 35% del valor del impuesto a la renta y complementarios.

De la sustitución de importaciones a la apertura

33

casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluación fue que se hizo por medio del mecanismo existente del crawling peg, sin que los diferentes agentes económicos lo percibieran sino hasta bien avanzado el proceso, de manera que no se generaron expectativas especulativas-devaluacionistas en la economía. Además varios factores ayudaron a que las medidas adoptadas tuviesen éxito. En primer lugar, el impacto inflacionario se vio mermado por algunos factores exógenos, entre los que se destacan dos: la caída del precio internacional de las materias primas durante 1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosa que proporcionó una adecuada oferta y, por ende, un bajo crecimiento de los precios. A lo anterior se adicionó la reducción en las tasas internacionales de interés y sus consecuentes efectos sobre la tasa interna. Los efectos de estas medidas se pueden apreciar en la evolución de la balanza cambiaria. Los ingresos corrientes –exportaciones de bienes y servicios– comenzaron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985, superando a final de año en más de US$ 360 millones lo alcanzado el año anterior. La cuenta corriente de la balanza de pagos por primera vez en cinco años fue superavitaria (US$ 109 millones). Además, los egresos de la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, lo que unido a otros acontecimientos, contribuyó al éxito de las políticas adoptadas. Entre otros factores exógenos

Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspecto cambiario, pues el ritmo de devaluación, tanto nominal como real, se aceleró significativamente (Gráfico 1.6). Sin embargo, prosiguió un fuerte deterioro en la balanza de cuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba en condiciones de financiar ese nivel de déficit. Las condiciones reinantes en la economía obligaron a plantearse en 1984 un ajuste mucho más estricto e integral, con énfasis no sólo en el sector externo sino también en los campos fiscal, monetario y crediticio. La primera decisión tomada tuvo que ver con la secuencia de las medidas a adoptar. Se decidió buscar primero el ajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo y cambiario necesarios. De cualquier forma, en este proceso de ajuste la política cambiaria desempeñó un papel fundamental. Como se desprende del Gráfico 1.6, se venía de un fuerte proceso revaluacionista que afectaba negativamente el comportamiento de la economía colombiana. Desde mediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajuste fiscal, los cuales se complementaron con una devaluación real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984 y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985, la política cambiaria se hizo mucho más intensa, dándose una devaluación nominal de más del 41% para el año 1985, con una devaluación real en ese mismo año de

Gráfico 1.6 Índice de tasa de cambio real* 1981:01-1996:12 (dic. 1996=100) 130 120 110 100 90 80

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Notas: ITCR 1 corresponde al índice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 países. La ponderación obedece a la estructura del comercio global sin café en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los países excepto Francia, Perú y Ecuador. ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta únicamente nueve de los 18 países: Los Estados Unidos, Canadá, Alemania, España, Reino Unido, Japón, México, Venezuela y Ecuador. ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente. Fuente: Banco de la República.

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Colombia / Macroeconomía

se encuentran las medidas adoptadas por las autoridades del Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidas a fortalecer el control sobre los movimientos y la procedencia de capitales extranjeros con lo cual se buscaba dificultar el lavado de dólares. Aparte de las acciones sobre la política cambiaria, también se adoptaron medidas en el frente de pagos externos, como el establecimiento de los plazos mínimos de giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no solamente las importaciones continuaron hasta 1986 la caída iniciada en 1983, sino que el monto de los giros de importación cayó en US$ 774 millones entre 1984 y 1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previa siguió siendo utilizado aunque de una manera más racional: se buscaba un menor trámite burocrático, con lo cual se dejaron bajo el régimen de libre importación tanto aquellos bienes que no se importaban como los bienes en los que el país poseía una clara ventaja comparativa. De esta forma, mientras que en junio de 1985 únicamente el 2.4% del universo arancelario se encontraba bajo el régimen de prohibida importación y el 82.8% estaba bajo el régimen de previa, en diciembre de 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%, respectivamente. Para diciembre de 1986 las participaciones respectivas eran del 1.1% y 62.7%. El otro objetivo clave del proceso de ajuste de mediados de los ochenta radicaba en lograr la normalización de las relaciones con la banca internacional, recobrando así la credibilidad crediticia del país. La deuda externa en Colombia no alcanzó nunca las proporciones de los otros países latinoamericanos, lo cual no implicó que no hubiera sido un factor importante en la desestabilización sufrida por la economía entre finales de los setenta y mediados de los ochenta. La deuda externa inició una fuerte expansión a partir de 1979, como respuesta a la política de expansión del gasto público; entre 1978 y 1982, ambos incluidos, el crecimiento anual promedio de la deuda externa pública colombiana fue, en términos de dólares, de más del 36%, alcanzando un saldo total de más de US$ 6.000 millones en 1982. Dada la suspensión del crédito fresco por parte de la banca comercial internacional a los países latinoamericanos y ante la precaria situación cambiaria, era indispensable recuperar el financiamiento externo para respaldar el repago de amortizaciones. El punto básico de la negociación era la exigencia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal stand by con el Fondo Monetario Internacional –FMI–, el cual no era aceptado por las autoridades colombianas debido, entre otras razones, a que estos recursos no son convertibles a moneda local,

sino que deben utilizarse únicamente para pagos al exterior de bienes, servicios y de capital, y además, a que son de disponibilidad restringida, en momentos en que se requería financiación externa para culminar las inversiones en los sectores del petróleo –Caño Limón– y carbón –Cerrejón–, fuentes de exportaciones y del fortalecimiento del sector externo del país a mediano plazo. Finalmente, después de intensas negociaciones, se aceptó la propuesta colombiana. Esta consistía en montar un esquema de monitoría sobre la evolución trimestral de los principales agregados económicos por parte del FMI, y sobre la política de comercio exterior por parte del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crédito fresco por mil millones de dólares se firmó en diciembre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibilidad y el status de país buen deudor ante la banca internacional. Las condiciones favorables de la deuda colombiana, en términos de plazos amplios e intereses fijos y el no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hubiese necesidad de adoptar soluciones similares a las de los países vecinos latinoamericanos. Así, Colombia no tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones o intereses, ni de entrar en la reestructuración de la deuda, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la deuda privada externa. Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la bonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues ponía en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como el estricto control del gasto público y la devaluación del peso. Sin embargo se logró aplicar un pacto entre los cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impidiera el desbordamiento del gasto, así como una excesiva revaluación del peso, al lograr congelar buena parte de los recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento. Así, el manejo cambiario permitió que la devaluación real entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%. El Gráfico 1.7 permite observar el grave deterioro experimentado por el sector externo en la primera mitad de los ochenta cuando, aún con una fuerte desaceleración del crecimiento del PIB, tanto el coeficiente de exportación como de importación cayeron radicalmente alcanzando los niveles más bajos de los últimos treinta años. La segunda mitad de los ochenta, por el contrario, se caracterizó por una intensa actividad exportadora, siendo especialmente dinámicas las exportaciones menores, lo cual, aunado con el inicio de importantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de 1986, dio como resultado uno de los períodos con mayor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sin duda, resultado en parte de medidas cambiarias y co-

De la sustitución de importaciones a la apertura

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Gráfico 1.7 Coeficiente de exportaciones y de importaciones 1970-1996 18% 16% 14% 12% 10%

Coeficiente de exportaciones

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Exportaciones menores/PIB

Fuente: DNP

merciales adoptadas a mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo. Las importaciones diferentes al petróleo y sus derivados se mantuvieron con crecimientos muy discretos durante la segunda mitad de los ochenta, lo cual favoreció una balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992.

APERTURA COMERCIAL 1990-1996 En 1989 el gobierno decidió implantar importantes reformas económicas, entre ellas la apertura comercial y la desregulación de mercados como el cambiario y el laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de manera negativa para que estas decisiones tuvieran que postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narcotráfico, cuyos momentos de máxima intensidad se alcanzarían en la campaña preelectoral de 1989, con el asesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, en segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional del Café en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los países productores tenían un determinado grado de control sobre el precio internacional del grano para así propender por una adecuada estabilidad. A principios de 1990 se volvió a plantear la necesidad de realizar la reforma comercial con el fin de permitir que fuese el sector externo el motor de crecimiento de la economía y que se facilitara la inserción de Colombia en los mercados mundiales. La administración Barco decidió iniciar la ejecución de un programa de apertura para la economía colombiana. Este programa tenía

la particularidad de ser gradual. En efecto, en una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los siguientes dos años, se debían reducir progresivamente las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo de asignación de cupos de importación por ítem bajo el régimen de licencia previa, compensando esta mayor exposición de la producción doméstica con protección arancelaria, y sobre todo con una devaluación favorable de la tasa real de cambio. Así, en marzo de 1990 el 55.6% del universo arancelario quedó bajo el régimen de libre importación, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el régimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida importación. Esto contrastaba con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%, 60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991). En una segunda fase se reduciría de manera gradual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres años un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la devaluación nominal en 1990 se aceleraba, alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalización comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundización del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inició un proceso de revaluación real, tendencia que se mantuvo prácticamente invariable hasta 1996. Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estimó que el programa de apertura requería de una mayor profundización, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no había alcanzado resultados suficientes. El arancel promedio seguía siendo alto (34.5%) y la protección

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Colombia / Macroeconomía

efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al 88% de 1988, pero excesivamente elevada en términos internacionales. Se decidió, por tanto, reprogramar el proceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia y claridad al programa de desgravación arancelaria. Con este fin se eliminaron las licencias previas de importación durante el último trimestre de1990, salvo para productos agropecuarios considerados sensibles como los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96.7% del universo arancelario era de libre importación y únicamente el 3.3% permanecía bajo el régimen de licencia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la estructura tarifaria, se redujo el número de los niveles arancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a sólo 4 niveles antes de tres años. Por último, se buscó reducir de manera gradual el nivel promedio de los aranceles del 34.6% a un 16% al final de la administración Gaviria. Esta disminución se haría a partir de 1991 con rebajas al final de cada año. En agosto de 1991 la situación no era la más apropiada. Por una parte, el país se encontraba pasando por un período de alta inflación y el comportamiento del sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones habían crecido ligeramente, especialmente las menores, ésta era una tendencia ya sostenida desde mediados de la década pasada. Las importaciones, en cambio, habían caído en términos de dólares corrientes en cerca del 11%, incrementándose únicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resultados iban en contravía con los objetivos de la apertura, que buscaba, por una parte orientar la producción hacia los mercados externos y aumentar sustancialmente la participación de las exportaciones en el PIB, y, por otra, facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el fin de reactivar la economía y elevar la capacidad productiva de la industria doméstica. Las autoridades argumentaban que la causa del descenso en el ritmo de importaciones era la decisión del sector privado de esperar a una mayor reducción de aranceles para ejecutar sus decisiones de inversión. Además, en ese mismo período se comenzó a registrar un importante flujo de capitales hacia Colombia producto del diferencial entre las tasas de interés doméstica e internacional, la escasez de crédito interno y las amnistías tributaria y cambiaria en ausencia de una verdadera política de lucha contra el lavado de dólares y el enriquecimiento ilícito. A partir del segundo trimestre de 1991 se disparó el diferencial de la tasa de interés de Colombia respecto a la externa, lo cual, según Ocampo y Tovar (1997b), fue un factor estadísticamente signifi-

cativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gómez (1997), quien muestra cómo los márgenes de intermediación colombianos durante los años noventa han sido, en promedio, los más altos del mundo, sólo por detrás de los países del Oriente Medio. Encuentra, también, que las tasas de interés reales de Colombia, con relación al resto del mundo, son las más elevadas con excepción únicamente de algunos pocos países en vías de desarrollo. Así, debido al ingreso de cuantiosos capitales de corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos que había sido negativa durante toda la década de los ochenta –excepto 1986–, se tornó positiva a partir de 1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 millones en 1991, y destacándose especialmente el rubro de transferencias que creció en más del 65%. Steiner (1997) presenta evidencia que sugiere que buena parte del significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los ochenta y primeros años de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de dineros ilícitos. Destaca, mediante diferentes ejercicios, que son dos los principales mecanismos por medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las reservas internacionales en ese año aumentaron un 40%, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Todo este proceso ponía en peligro la estabilidad macroeconómica, por lo cual se hacía necesario actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal. Con el fin de dar señales suficientes a los agentes económicos, en el sentido de que esta política era un hecho cumplido, se decidió eliminar el concepto de gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de la rebaja de aranceles. Por lo tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron los cuatro niveles de gravámenes programados para esa fecha. El arancel promedio quedó en 11.4%, alcanzando la protección efectiva un nivel promedio del 26.2%. En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural al que se enfrentaba la economía colombiana, se realizó, por primera vez desde 1967, una reforma estructural. Ésta se dictaminó en 1991 y se ejecutó en dos etapas a partir de 1992 y 1993. La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967. Por medio de esta ley se eliminó el monopolio del Banco de la República sobre el control de divisas, con lo cual el grueso de las operaciones financieras empezaron

De la sustitución de importaciones a la apertura

a realizarse a través de los intermediarios financieros. Además, se dio vía libre al régimen de inversión extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentación de dicha ley correspondió a la Junta Monetaria del Banco de la República primero y, luego, a la Junta Directiva del mismo. Esto como consecuencia de la autonomía del Banco Central estipulada en la Constitución de 1991. Así, entre 1992 y 1993 el Banco de la República modernizó y facilitó las operaciones cambiarias. En primera instancia se buscó descentralizar el régimen de control de cambios, permitir una mayor participación del mercado en la determinación de la tasa de cambio y facilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos en moneda extranjera. De esta forma, se sustituyó el crawling peg por una mayor intervención de las fuerzas del mercado en la fijación del tipo de cambio. Sin embargo, con el fin de mantener cierto control sobre la tasa de cambio, se estableció el mecanismo de la banda cambiaria: así, si se alcanza la cota superior o inferior de la banda, el Banco debe intervenir con el fin de evitar excesivas fluctuaciones en el precio del dólar. Entre otras medidas que afectan el comercio exterior colombiano es de destacar la reactivación del Grupo Andino. Se estableció un arancel externo común con el objetivo de crear una unión aduanera, aunque imperfecta y parcial por la presencia de excepciones, entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Además, en junio de 1994 se firmó el Tratado de Libre Comercio entre Colombia, Venezuela y México, conocido como el Grupo de los Tres, según el cual el universo arancelario se desgravaría de manera gradual en diez años, con algunas excepciones para los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor. Adicionalmente se tomaron algunas medidas de carácter institucional con el fin de modernizar el manejo y la promoción del sector externo. Entre éstas sobresalen la creación, en 1991, del Ministerio del Comercio Exterior que asumió la ejecución y el diseño de las políticas de comercio exterior; la reestructuración de las funciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior – Incomex–, que era el encargado de aprobar las licencias de importación y que ante la eliminación de éstas, orientó su función a la prevención y corrección de prácticas desleales del comercio; la reestructuración de Proexpo, que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior – Bancoldex–, cuyo papel es facilitar acceso a líneas de crédito a los exportadores colombianos; y, por último, la creación de Proexport Colombia con el fin de proveer información actualizada sobre los mercados internacionales a los exportadores nacionales.

37

La apertura en los frentes comercial y cambiario surtió efecto rápido sobre la balanza comercial. Las importaciones aumentaron de manera desmedida al tiempo que las exportaciones, como proporción del PIB, cayeron de forma inesperada (Gráfico 1.7). El proceso de revaluación real se mantuvo hasta mediados de 1994 (Gráfico 1.6), lo cual afectó negativamente el objetivo de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales. La misma revaluación, coincidiendo con la disminución de las restricciones cuantitativas, favoreció las importaciones, y si bien la de bienes de capital creció (19.8% entre 1990 y 1996), se observó un verdadero auge de importaciones de bienes de consumo –crecieron en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un máximo del 100% entre 1992 y 1993–. En este punto es necesario aclarar que las importaciones de bienes estrictamente clasificados como bienes de capital, en el sentido de una relación directa con la actividad productiva, fue apenas, en promedio, de un 31% del valor de las importaciones realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados indiscriminadamente bajo el rubro de bienes de capital9. Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contrario al buscado por el proceso de apertura. Las exportaciones no lograron ser el motor de la economía y, por el contrario, se redujo su contribución al crecimiento del PIB, lo cual se compensó de manera decidida con el aumento de la demanda doméstica, reflejada en el significativo aumento de las importaciones de bienes de consumo (Gráfico 1.2). El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por las medidas estructurales tomadas en los primeros años de los noventa se mantuvo hasta 1995. El año 1996 reflejó el fuerte descenso del boom de demanda iniciado el año anterior y se manifestó en una caída en las importaciones, incluidas las de consumo. Hacia 1994 el país crecía con base en el incremento de la demanda doméstica, entre otros factores por el importante aumento del gasto público pero con proble9

Cárdenas, A., (1997) realiza una clasificación propia de los bienes de capital. Define estos como: “...las máquinas, aparatos, equipos, instrumentos etc. que tengan simultáneamente las siguientes características: a. Que sean complejos, es decir estén compuestos por varias partes o piezas. b. Que cumplan una función propia, es decir que se pueda describir su uso. c. Que puedan utilizarse en procesos de transformación que agreguen valor a otros bienes o para la prestación de servicios, que generen ingresos y en consecuencia, de alguna manera, aumenten en el tiempo el capital del usuario. Y que incluyan los componentes y repuestos para los bienes de esta categoría”.

Colombia / Macroeconomía

38

Gráfico 1.8 Cuenta corriente y de capitales de la balanza de pagos como proporción del PIB 1970-1996 8% 6% 4% 2%

Cuenta Corriente 0

Cuenta de capitales -2% -4% -6%

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

-8%

Fuente: Banco de la República.

mas como el proceso revaluacionista o el deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos financiada en parte con el aumento de flujos de capitales hacia el país (Gráfico 1.8). A pesar de ello, el proceso de apertura, en esencia, se mantendría bajo la nueva administración, centrando sus objetivos de política económica en controlar la demanda agregada y la revaluación a través de un freno de los flujos de capital y un aumento del ahorro interno. Se argumentó que la tasa de cambio estaba siendo fuertemente presionada por los altos niveles de endeudamiento privado externo neto que aumentó, en el período 1991-1994, en US$ 1.248 millones, al pasar en este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millones a US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitales de la balanza de pagos pasó de ser negativa en 1991 a tener un superávit de más de US$ 4.700 millones en 1995. Con el propósito de frenar la revaluación, una de las primeras medidas tomadas fue privilegiar los flujos de inversión extranjera directa con respecto a los de endeudamiento privado externo. Así, los ingresos netos por inversión extranjera pasaron de US$ 439 millones en 1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en 1996, sin que estos resultados favorables puedan aún considerarse una tendencia. A la inversión extranjera se la dejaba totalmente libre, mientras que el endeudamiento privado externo se reguló de acuerdo con medidas tomadas por la Junta Directiva del Banco de la República. No obstante, la devaluación nominal alcanzó en 1995 un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar el proceso de revaluación.

En 1996 disminuyó el ritmo de crecimiento de la demanda doméstica y se aceleró la devaluación real, aunque no sólo no logró acelerarse el crecimiento de las exportaciones, sino que las exportaciones menores tuvieron un crecimiento negativo en 1996 por primera vez desde 1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidad de realizar una apertura de doble vía, en el sentido de que no podía darse únicamente un crecimiento de las importaciones sin un fortalecimiento de la dinámica exportadora. Con este propósito se estableció el denominado Plan estratégico exportador, que buscaba fomentar las exportaciones colombianas mediante la creación y fortalecimiento de mecanismos de apoyo a los productores nacionales.10 Se concluye que la estructura del sector externo colombiano ha presentado un importante cambio entre 1967 y 1996. Se pasó de una economía cuyo principal

10

El Plan estratégico exportador, consistía en cinco estrategias básicas. 1. Los acuerdos sectoriales de competitividad mediante los cuales se pretendía solucionar los problemas y dificultades para el desarrollo de largo plazo en diferentes sectores industriales y agropecuarios, al concertar las acciones entre el sector público, el sector privado y los trabajadores. 2. Impulso a las negociaciones internacionales, siendo la más importante en la actualidad, la que se desarrolla con el Mercosur. 3. La unidad especial contra el neoproteccionismo, cuyo fin es realizar una labor de generación de información, sobre aquellos países que introdujeran prácticas proteccionistas a productos potencialmente exportables por Colombia. 4. Ampliación de los esquemas de fomento a las exportaciones –CERT, drawback, Bancoldex, Proexport, Plan Vallejo, Zonas Francas– y 5. Fomento y promoción a la exportación de servicios.

De la sustitución de importaciones a la apertura

producto de exportación, el café, representaba en 1970 el 60% de las exportaciones totales a ser tan sólo el 15% en 1996. Además, las exportaciones menores, que en 1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996 representaron más del 45%. Por último, las reformas estructurales en materia comercial han tenido efecto positivo en la tramitología necesaria para comerciar con el exterior, pero no han logrado implantar una base decisiva para lograr que el sector exportador se convierta en el motor definitivo del crecimiento económico. Sin embargo, la diversificación de las exportaciones no ha sido aún un determinante del crecimiento de las exportaciones tanto tradicionales como industriales. Así, la composición de las exportaciones industriales no ha variado de manera significativa, en especial desde inicios de los ochenta, siendo los principales productos de exportación aquellos intensivos en mano de obra –alimentos, textiles y confecciones– y los relacionados con el sector petroquímico –básicamente refinerías del petróleo y sustancias químicas industriales–. Por el lado de las exportaciones tradicionales, éstas siguen siendo principalmente el café, las flores y el banano, además de productos relacionados con el sector minero como petróleo, carbón y ferroníquel. Finalmente, por países de origen y destino, el principal socio comercial siguen siendo los Estados Unidos, seguido del Grupo Andino, especialmente Venezuela.

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LA POLÍTICA MONETARIA Y EL SISTEMA FINANCIERO POLÍTICA MONETARIA A pesar de que la política cambiaria es uno de los componentes más importantes de la política monetaria, su estrecha relación con el comportamiento de las principales variables asociadas al sector externo motivó el estudio conjunto de éstas en la sección inmediatamente anterior. La presente sección se centra primordialmente en el comportamiento de las variables monetarias, el comportamiento de los precios y la evolución del sistema financiero. La inflación en Colombia ha sido una de las más estables de América Latina durante los últimos treinta años, especialmente desde 1973 (Gráfico 1.9). El Cuadro 1.3 muestra el coeficiente de variación de la inflación colombiana en diversos períodos.11 De aquí se desprende que efectivamente desde 1973 la inflación ha oscilado poco. De manera especial, merece destacarse que durante los años ochenta, cuando en otros países latinoamericanos se observaron fuertes fenómenos de hiperinflación, la volatilidad de los precios en Colombia fue menor que la observada en los años de apertura. Al respecto de la inflación existe un amplio debate teórico sobre el efecto de la inflación sobre el crecimiento económico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las escuelas de Mundell y Tobin predican una correlación positiva entre la tasa de inflación y la acumulación de capital, vía la sustitución de dinero y capital. Afirman que al aumentar la inflación, el costo de tener dinero aumenta, razón por la cual se hace preferible adquirir capital. Otros modelos, especialmente a partir de los nuevos modelos de crecimiento económico desarrollados en los años ochenta, presentan una visión diferente de la relación entre crecimiento e inflación. Se plantean diversos mecanismos para explicar el efecto de la inflación sobre el crecimiento, por ejemplo, a través de la inversión o a través de la productividad de la misma. En el primer caso, se argumenta que la inflación actúa como un impuesto sobre la inversión, con lo cual aumenta el costo del capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En el segundo caso, la inflación distorsiona la información del 11

El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad y se define como el cociente entre la desviación standard de la serie y su media.

40

Colombia / Macroeconomía

Cuadro 1.3 Coeficiente de variación del IPC 1967 - 1996

1973 – 1996

1980-1989

0.3335 0.1662 0.1596 Fuente: Gráfico 10. Cálculos del autor.

1990-1996 0.1743

sistema de precios, lo cual hace que las decisiones de las empresas se tomen con un menor nivel de conocimiento y se elijan niveles ineficientes de insumos y de capital, lo cual desestimula la inversión en capital y sobre todo resiente su productividad. Por último, existe el debate en torno tanto a la inflación anticipada y a la no anticipada, como a la alta y baja inflación. Con inflación no prevista y además alta, la información contenida en los precios se deteriora sensiblemente, afectando negativamente la productividad marginal del capital. En Colombia no se presenta el problema de una inflación creciente. Además se cuenta con una inflación claramente anticipada, lo cual en épocas de deterioro de la economía doméstica, como lo fue en los años ochenta, actúa como una especie de seguro que facilita el control de los precios en niveles permitidos por el desempeño de la economía. Sin embargo, en épocas de crecimiento y de mejora de las economías vecinas, como en general lo han sido los años noventa, es contraproducente, pues la inflación se mantiene en términos relativamente altos. El Gráfico 1.9 presenta fuerte evidencia de una relación negativa entre la inflación y el crecimiento. Para el caso de Colombia, sin embargo, algunos estudios demuestran que la inflación no afecta de manera directa el crecimiento de la economía, sino que lo hace a través de otros mecanismos.12 El Gráfico 1.10 presenta evidencia de la acentuada correlación que existe en Colombia entre los medios de pago y la inflación.13 Se realizó un ejercicio de correlación entre ambas variables con el fin de confirmar de manera estadística la relación entre el logaritmo del IPC y el logaritmo de M1 entre 1967 y 1996. El resultado esperado se cumplió, al obtener una correlación positiva y significativa al 1%.14 No obstante, existe un serio de12

13

14

Partow (1995) presenta un extenso debate en torno a los diferentes puntos de vista. Algunos defienden el papel de la inversión como determinante del crecimiento, otros defienden que es la productividad total de los factores el principal determinante del crecimiento. Por medios de pago se entiende M1, es decir el efectivo más los depósitos en cuenta corriente del sistema bancario. La serie puede presentar algunos pequeños problemas por el cambio de metodología adoptada por el Banco de la República en diversos puntos del tiempo. Se obtuvo un coeficiente de 0.87 con un t estadístico de 157.25.

bate en torno a si es M1 la variable de control adecuada de la política monetaria (Fernández Riva, 1994 y Urrutia, 1995). Diversos estudios plantean que M1 no presenta una relación suficientemente estable con la inflación, sin embargo ésta ha sido la variable utilizada como meta monetaria durante los últimos treinta años por el Banco de la República. Además, Urrutia (1995) encuentra evidencia en la que, por razones de control, es más fácil manejar el M1 que otras variables más amplias como M3,15 a pesar de que éstas últimas presenten una relación más estable con la inflación. Del resultado anterior, así como de Fernández Riva (1994) y Urrutia (1995), se puede concluir que es a través de la política de manejo de los medios de pago que se intenta controlar la inflación. La siguiente cuestión consiste en plantearse la causa de su variación observada. En Colombia el control de los medios de pago se ha buscado a través del gasto público así como de diversas medidas de control monetario. En ese contexto, la explicación del crecimiento de la inflación en el período 1970-1974 puede residir en el crecimiento del gasto público experimentado en esos años. Posteriormente, el boom cafetero de 1976, con el consiguiente aumento de las reservas internacionales, debió contribuir a un repunte de la inflación. El proceso de estabilización de estos años se centró en el control del aumento en los medios de pago. Varios problemas aquejaron la coyuntura en los siguientes años. Entre éstos, se destaca la fuerte sequía, ocurrida en 1977, la cual elevó de manera considerable el precio de los bienes agrícolas. El proceso de estabilización se fundamentó en la búsqueda del aumento selectivo del ahorro por medio del manejo de tres instrumentos: el certificado de cambio, los depósitos de importación y el encaje. Sobre los dos primeros se ha hecho referencia en la sección precedente. Con el fin de frenar la expansión secundaria se estableció un encaje marginal del 100% sobre las cuentas corrientes.16 De esta medida fueron exceptuados los recursos propios de los bancos cuyo destino era el redescuento de las operaciones de fomento. Además, se implantó un encaje para las operaciones en moneda extranjera de los bancos. Por último, el encaje promedio de los depósitos en cuenta corriente, de los certificados de depósito a término y de la UPAC17 se aumentaron en tres, diez y cinco puntos, 15 16 17

Se define M3 como M2 más los depósitos a la vista y los pasivos financieros. M2 es M1 más los cuasidineros. Cabe anotar que el encaje marginal del 100% se mantuvo hasta 1982. Más adelante se describe el origen y evolución del sistema Upac.

De la sustitución de importaciones a la apertura

41

Gráfico 1.9 Variación de la inflación y crecimiento del PIB 1967-1996 35%

9% 8%

30% 7% 6%

25%

5%

Inflación (Escala izquierda)

20% 4% 3%

15%

2% 10%

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

0 1969

5%

1%

1967

Crecimiento PIB (Escala derecha)

Fuente: Dane.

Gráfico 1.10 Variación de la inflación y los medios de pago 1967-1996 45% 40% 35% 30% 25% 20%

I.P.C.

15% 10%

M1

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

0%

1967

5%

Fuente: Dane y Banco de la República.

respectivamente. Los resultados fueron favorables, con una importante disminución en la variación de los medios de pago (Gráfico 1.10) y un significativo aumento del ahorro como proporción del PIB en 1977 (Gráfico 1.11). Para finales de 1978, sin embargo, el gobierno adoptó un plan de inversión basado en el gasto público y financiado con creciente endeudamiento externo, lo cual podía generar una peligrosa espiral inflacionaria. Diversas medidas se adoptaron con el fin de evitar el aumento en el nivel de precios. La principal medida ya

se discutió y tiene que ver con la liberalización de importaciones. La segunda medida se produjo en el frente monetario. Hacia 1980 se elaboró un plan tendiente a lograr una contracción monetaria por medio de operaciones de mercado abierto –OMAs–, es decir títulos del Banco de la República. Así, la inflación se mantuvo en niveles relativamente estables en los años ochenta, a pesar del desborde del gasto público experimentado a finales de los setenta y primeros años de los ochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el año 1984, la economía colombiana no logró, en términos de

42

Colombia / Macroeconomía

Gráfico 1.11 Ahorro como proporción del PIB 1970-1995 Total Público Privado

25%

20%

15%

10%

5%

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

0

Fuente: Dane.

inflación, resultados espectaculares, aunque en términos relativos regionales, la variación de precios en Colombia fue no sólo manejable sino claramente estable. A finales de la década de los ochenta la inflación creció de manera significativa, alcanzando su pico en1990 cuando superó el 30%. En estos años el crecimiento de la inflación mostró indicios de estar fuertemente asociado con la tasa de cambio, en esos momentos subvaluada. En 1991 se adoptaron una serie de medidas encaminadas a atacar la inflación por medio de una fuerte contracción monetaria. Se impuso, al igual que a finales de los años setenta, un encaje marginal del 100% y se realizaron emisiones masivas de OMAs. Además, la Junta Monetaria restableció los certificados de cambio, con un descuento del 10%, para aquellos exportadores que buscaran redimir el título de forma inmediata. Los resultados fueron relativamente satisfactorios, aunque no se logró reducir la inflación más allá de los niveles históricos para Colombia. Sin embargo, el diferencial de tasas de interés nacionales-internacionales se disparó, lo cual incentivó la afluencia de capitales del exterior. Esto, como ya se mencionó con anterioridad, golpeó seriamente la tasa de cambio, por lo que uno de los preceptos necesarios para lograr resultados positivos en un proceso de apertura, como es el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo, se comenzaba a incumplir. Por este motivo el principal objetivo de la política monetaria dejó de ser el control de la cantidad de dinero en la economía y, en contraste, pasó a ser el control de la tasa de interés. El Gráfico 1.12 permite observar la evolución de la tasa de interés real, tanto de captación como de colo-

cación. Se nota que las medidas adoptadas encaminadas a controlar la inflación condujeron a un aumento de las tasas de captación hasta alcanzar en diciembre de 1991 casi el 8%, en términos reales. Así, con el fin de combatir las elevadas tasas de interés, se eliminó el encaje marginal del 100% y se relajaron las operaciones de mercado abierto. Estas medidas lograron reducir de manera notable para 1992 las tasas de interés, al punto que el tipo de interés real de captación llegó a ser negativo. Sin embargo, los mayores pagos por intereses del Banco de la República por concepto del acervo de OMAs y la disminución en los saldos de los certificados de cambio, elevaron considerablemente los medios de pago, que pasaron de un crecimiento del 33% en 1991 a uno del 41% en 1992. A pesar de esto, la inflación no se afectó tanto por la reducción de las tasas de interés como por la menor presión de la tasa de cambio. El aumento de las importaciones en 1993 contribuyó a reducir notablemente el crecimiento de los medios de pago y a mantener baja la tasa de inflación, aunque siempre sin apartarse de los promedios históricos. Además, para evitar las presiones expansionistas por la facilidad del endeudamiento privado externo, en 1994 el Banco de la República decidió controlarlo. Se obligó a realizar un depósito en el Banco para aquellos agentes privados que se endeudaran en el exterior, excepto para los créditos a largo plazo. De esta forma se buscaba evitar mayores presiones sobre la tasa de cambio y la inflación. Para 1995 la política contraccionista del Banco se debió relajar dado que el crecimiento en los medios de pago se hacía insuficiente para lograr las metas monetarias establecidas para ese año. Por lo tanto, se redujo el en-

De la sustitución de importaciones a la apertura

43

Gráfico 1.12 Tasas de interés de colocación y captación real 1986:01 - 1996:04 25%

20%

15%

10%

Tasa de capatación Tasa de Colocación

5%

0

Sep-96

Mar-96

Sep-95

Mar-95

Sep-94

Mar-94

Sep-93

Mar-93

Sep-92

Mar-92

Sep-91

Mar-91

Sep-90

Mar-90

Sep-89

Mar-89

Sep-88

Mar-88

Sep-87

Mar-87

Sep-86

Mar-86

-5%

Fuente: Banco de la República.

Gráfico 1.13 Inversión como proporción del PIB 20% 18% 16% 14% 12%

Inversión total

10%

Inversión pública

8%

Inversión privada

6%

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

4%

Fuente: Dane; DNP-Umacro.

caje marginal al 21%, así como el encaje sobre los depósitos a la vista al 40%. Para el caso de los depósitos a término se unificó el encaje para los diferentes plazos alrededor del 10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tónica similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, así como la dispersión de los mismos. Los encajes sobre los depósitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron controlar los saldos de los títulos del Banco, especialmente en la primera mitad del año. Estas medidas contraccionistas facilitaron una caída de las tasas de interés. El control de la inflación en 1995 y 1996 contó con un nuevo mecanismo institucional: el denominado Pacto social de productividad, precios y salarios. Este mecanismo, ya utilizado con éxito en otros países, bus-

caba romper la inercia inflacionaria en Colombia. Si bien el mecanismo ha logrado su objetivo, particularmente en economías hiperinflacionarias, en Colombia la inflación se ha mantenido por debajo de niveles del 20%, pero no ha logrado romper el fuerte efecto inercial enraizado durante los últimos treinta años. Finalmente, conviene mencionar explícitamente la evolución de las variables de ahorro e inversión en Colombia en los últimos treinta años (Gráficos 1.11 y 1.13). El comportamiento del ahorro, a largo plazo, sigue la tendencia de la economía colombiana, es decir escasos sobresaltos, con la sola excepción del significativo descenso en el ahorro, especialmente del privado registrado a lo largo de la crisis de los ochenta. Por el lado de la

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Colombia / Macroeconomía

inversión tampoco se registran fluctuaciones significativas, en donde la inversión privada representa en promedio, unas tres quintas partes de la inversión total. En 1991 la inversión total alcanzó los niveles más bajos fruto de la caída conjunta tanto de la inversión pública como privada, aunque se recuperó hasta alcanzar niveles históricamente altos, especialmente en 1995. En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b), es posible apreciar cómo la tendencia en la relación ahorro-inversión ha cambiado entre la década de los ochenta –cuando se relacionaba fuertemente con la finanzas públicas– y los noventa –cuando se presenta una mayor relación con el sector privado.

SISTEMA FINANCIERO El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el período bajo estudio que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la administración Pastrana se creó el sistema de la unidad de poder adquisitivo constante –Upac–, por medio del cual se buscaba facilitar la adquisición de vivienda. El segundo, es la crisis del sistema financiero de principios de la década de los ochenta que obligó a la intervención de varias entidades financieras. El tercero se relaciona con las importantes reformas al sistema financiero llevadas a cabo durante la administración Gaviria. Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la República podía intervenir en el manejo del ahorro privado. Así, mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972 se creó el denominado sistema Upac y se autorizó la constitución de las corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo, Las cuatro estrategias, promulgaba como uno de sus cuatro vértices la concentración de recursos en la industria de la construcción, centrado en la vivienda urbana, como sector jalonador de otros sectores, especialmente de las manufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte generador de empleos tanto directos como indirectos. El diagnóstico oficial argumentaba la escasez de fondos para préstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el ahorro personal por ser el interés real negativo. Se determinó, por lo tanto, que los ahorros se irían reajustando automáticamente con la inflación, garantizándole así un interés real positivo a los ahorradores. Además, con la creación de las corporaciones de ahorro y vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una red de intermediarios financieros cuyo principal objetivo fuese la atención de los ahorradores y prestatarios.

El sistema, en general, tuvo éxito, pues logró un fuerte incremento del ahorro privado (Gráfico 1.11). Las principales críticas se centraron en que se estaba privilegiando el acceso al crédito al consumidor de estrato medio y alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este sistema nunca tuvo la intención de sustituir los programas de carácter social, sino más bien complementarlos. Además, al sistema Upac también se le criticó porque, en su intento por mantener el poder adquisitivo constante, siguiendo el ritmo de la inflación, ayudó a crear y sostener una fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflación a niveles de un solo dígito. El segundo momento relevante en la evolución del sistema financiero colombiano tuvo lugar durante la crisis experimentada por la economía colombiana en la década de los ochenta. Los años de bonanza cafetera de mediados de la década anterior habían propiciado una economía en expansión, lo cual se facilitaba por la abundancia de recursos en el sistema financiero, tanto nacional como internacional. Dados los incentivos existentes, las empresas manufactureras aumentaron sus niveles de endeudamiento con lo cual la exposición del sector financiero al desempeño del sector real se agudizó en gran medida.18 Las previsiones optimistas de la economía en ese entonces estimularon a un número considerable de empresas que intentaron apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la banca, lo cual ahondaba aún más la interdependencia entre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevino la crisis, a partir del año 1982, los intermediarios financieros se encontraron con una situación recesiva en la cual los deudores no estaban en condiciones de satisfacer las obligaciones adquiridas.19 Con esta situación, y en la medida en que los intermediarios no lograban recuperar la cartera, se desató un aumento en la tasa de interés de captación, con el fin de lograr superar la aversión al riesgo del público, que iba generando expectativas sobre el eventual descalabro del sistema financiero.20 18

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Kalmanovitz (1986) menciona que en los años sesenta el 30% de las inversiones de las sociedades fueron financiadas por los bancos. Este porcentaje pasó a representar el 55% entre 1968 y 1976 y el 70% en la primera mitad de los ochenta. Montenegro (1983) muestra cómo la participación de las deudas de dudoso recaudo como porcentaje del total de la cartera bancaria, paso de representar el 2.8% en 1978 al 3.3% en 1980 y el 8.4% en 1982. Cálculos propios muestran que la tasa de interés real de captación –medida por CDTs a noventa días–, pasó de 9.6% en el último trimestre de 1982 a 14% en el mismo período de 1983, alcanzando un tope de casi 17% en el segundo trimestre de 1984.

De la sustitución de importaciones a la apertura

Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron que ver con la inadecuada regulación existente en esos años para el sistema financiero. Así, por ejemplo, hasta diciembre de 1981, los denominados autopréstamos sólo eran castigados con simples multas. En ese mes se estableció que cualquier transacción cuyo objetivo fuese adquirir más del 10% de las acciones de una entidad financiera, debería contar con la aprobación de la Superintendencia Bancaria. Cabe mencionar que la crisis financiera se inició en 1982 y sus efectos se sintieron al menos durante un lustro. La consecuencia final fue la intervención, entre julio de 1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de los cuales fue liquidado, y de ocho compañías de financiamiento comercial. Entre los primeros se encontraba el mayor banco privado del país. Además, en el caso del segundo banco del país, el gobierno optó por financiar buena parte de las pérdidas pero sin asumir la dirección y administración del mismo. La solución de la crisis consistió en medidas tanto de corto plazo tendientes a recuperar la confianza del público, como de tipo estructural con las cuales se buscaba dar solución definitiva y evitar situaciones similares en el futuro. Dentro de las primeras se estableció la figura de la nacionalización21, con el fin de dar imagen de confianza en el sector financiero. El primer banco intervenido fue liquidado, razón por la cual, para evitar que se interpretara como el inició de una cadena, los demás fueron nacionalizados. Como es sabido, una de las causas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por algunos empresarios financieros, que si bien no eran del todo ilegales, sí eran moralmente inaceptables. Por ejemplo, se llegó a utilizar los depósitos del público para hacerse al control de las entidades financieras. Estas acciones llevaron a la expedición de normas encaminadas a establecer la obligación de actuar no sólo en el marco de la ley, sino también en el marco de la buena fe. Además, se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas fuesen a verse beneficiados con las medidas que se adoptasen. De carácter estructural fue la decisión tomada en 1984, por medio de la cual se congelaba el superávit por valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese año, 21

Fernández Riva (1994), presenta las memorias del Ministro de Hacienda de la época, en la cual se define nacionalización: “El decreto 2920 de 1982, además, permite al gobierno de turno, en casos extremos, para proteger la confianza del público, y sin beneficio indebido para los responsables de la crisis de una entidad, asumir su dirección, capitalizarla y otorga una garantía general a los acreedores, con gran rapidez”.

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con el fin de evitar que se diera un aumento ficticio del patrimonio. Adicionalmente se creó en 1985 el Fondo de Garantías para las Entidades Financieras con el fin de proveer de recursos al sistema financiero en caso de iliquidez. Por último, y con el precepto claro de la estrecha relación entre el sector financiero y el real, a partir de 1986 se diseñó y puso en marcha un programa con el fin de apoyar al sector real. El objetivo básico de las medidas adoptadas era facilitar la capitalización de las empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el impacto de la fuerte devaluación dado el alto componente de deuda externa. Finalmente, como parte integral de las reformas institucionales adoptadas por la administración Gaviria, se incluyó la reforma financiera. El sistema financiero colombiano se ha caracterizado por ser de carácter oligopólico y segmentado. Así, los bancos suelen trabajar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda con los oferentes y demandantes de vivienda, y las corporaciones financieras con la industria. Por este motivo, la competencia ha sido reducida, además de la existencia de escasos incentivos para la inversión extranjera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de impuestos y obligaciones fiscales, no favorecían ni estimulaban la eficiencia en el sector. Desde finales de la administración Barco se había dado inicio a la eliminación de un amplio número de obligaciones de los intermediarios financieros. Entre éstas se destaca la eliminación de las inversiones en títulos emitidos por el Estado. Además, en 1990 se permitió que extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos. Adicionalmente, se fomentó la privatización de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso se inició con la administración Gaviria y continuó con la administración Samper, privatizándose en total seis bancos. En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se transformaba, pero no se terminaba, con la figura de la especialización. Las medidas tomadas permitían la existencia de holdings con acceso a los diferentes usuarios del sistema financiero, aunque no se admitía que esto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990 facilitando el paso hacia un sistema de banca múltiple; es decir los intermediarios financieros podían tener injerencia en los distintos sectores de la economía. A pesar de esto, las grandes categorías de los intermediarios financieros se mantienen.

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Todas estas medidas han llevado a que el sistema financiero sea más dinámico, así como a la llegada de grandes inversionistas extranjeros, especialmente de España. No obstante, el carácter oligopólico del sistema no se ha logrado romper y, por el contrario, se ha concentrado aún más, aunque la competencia existente ha favorecido en algo al usuario final.

POLÍTICA FISCAL En los últimos treinta años las finanzas públicas en Colombia se han caracterizado por el manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni en las épocas de bonanza –especialmente las cafeteras de mediados de los setenta y de los ochenta–, ni en las de crisis –primera mitad de los ochenta– se ha quebrado el criterio de manejo relativamente prudente de las finanzas públicas. Esto no obstó para que hubieran existido períodos durante los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la conducción de las finanzas públicas, con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la economía. El déficit fiscal del gobierno nacional central – GNC– es uno de los indicadores que ilustra de manera clara y sintética la evolución de las finanzas públicas. A la luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parece relativamente sencillo analizar el comportamiento del déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El período de fuerte crecimiento de la economía hasta 1974 estuvo en parte impulsado por un aumento en el gasto público y, consecuentemente, de la demanda interna (Gráfico 1.2), lo cual generó un incremento del déficit fiscal del GNC. El crecimiento del período se explica por los buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adoptadas bajo el decreto 444, pero también y de manera significativa, por el aumento del gasto público, especialmente a partir de 1970, el cual se financió en buena medida con crédito externo22. El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la industria y de la economía en general, durante este período, estuvo acompañado por un crecimiento de la inflación y del déficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propició un período de mayores ingresos corrientes en las arcas del Estado, con lo cual el déficit fiscal del GNC se redujo notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto público adoptada a partir de ese año y basada, además de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo, provocó un cambio en la tendencia del déficit, dando inicio al mayor descalabro de las finanzas públicas en la historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumado al impacto positivo del crecimiento de los precios del café desde 1985, logró la recuperación de las finanzas 22

El crecimiento promedio de la deuda externa en el período 1968 - 1973 fue de 15.8%, mientras que en el período 19741978 fue de sólo 7.5%

De la sustitución de importaciones a la apertura

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1995

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1979

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1975

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1971

1969

1967

Gráfico 1.14 Déficit fiscal del GNC como proporción del PIB 1967-1996

1% 0% -1% -2% -3% -4%

Fuente: Confis Fuente: Banco de la República

-5% -6% -7% -8%

Fuente: Banco de la República y Confis.

públicas de manera sostenida hasta lograr un superávit fiscal en 1991. Las significativas reformas institucionales implantadas como parte integral del proceso de apertura, vinieron acompañadas por una serie de obligaciones fiscales asociadas con reformas instituidas por la Constitución de 1991, y el notable crecimiento del gasto público en defensa, seguridad y en otros sectores como el social, que nuevamente han llevado a un período de importante desequilibrio fiscal. El Gráfico 1.15 presenta la evolución de las finanzas del sector público no financiero desde mediados de la década de los ochenta. El boom cafetero de mediados de la década pasada, explica el superávit del Fondo Nacional del Café durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% del PIB. La evolución de las finanzas del FNC, sirve como indicador de la corta duración de la bonanza, pues hasta 1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares. La reforma a la seguridad social adoptada por la ley 100 de 1993 significó el paso de un nivel de equilibrio a un superávit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto contrasta con las fuertes transferencias a la seguridad social que ha tenido que realizar el GNC y que son, en cierta medida, causa del creciente déficit del GNC en los últimos años. La agrupación de otras entidades descentralizadas presentó déficit continuos hasta 1989, fundamentados en los sucesivos desequilibrios del sector eléctrico, Carbocol y el Metro de Medellín.23 En 1990 registran un ligero superávit debido exclusivamente a la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol–, que alcanzó un 23

Cabe destacar que en el período analizado en el Gráfico Carbocol y el Metro de Medellín registran déficit hasta 1995.

superávit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamente se observó un significativo déficit del sector público no financiero –SPNF– de un 1% del PIB, debido a que únicamente Telecom y Carbocol presentaron superávit del 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente. Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al GNC representan aproximadamente el 70% del SPNF. En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC alcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF, mientras que los pagos representaron el 30.1% del total de egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de manera especial desde 1993, siendo los promedios para el período 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente. Para profundizar en el estudio de las políticas fiscales adoptadas desde 1967, conviene recordar que con anterioridad al período de fuerte crecimiento, 19671974, se presentaron enormes dificultades financieras, en especial la escasez de divisas originadas en la caída en los precios del café. A esto se sumaba la exigencia del Fondo Monetario Internacional de realizar una devaluación masiva, pues de lo contrario se amenazaba con bloquear el crédito externo. El gobierno siempre se negó a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento de que los efectos de la devaluación se diluirían rápidamente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales benéficos para la economía. Bajo este ambiente se expidió el decreto 444, con el cual se buscaba una reactivación sostenida de la economía. Además de lo analizado en secciones anteriores, el decreto permitió que el diferencial cambiario fuera reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo destino sería la cuenta especial de cambios –CEC– como

Colombia / Macroeconomía

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Gráfico 1.15 Déficit/superávit del sector público no financiero como proporción del PIB 1985 - 1996 4% 3%

Seguridad social

2% 1%

Gobiernos regionales y locales

(1)% (2)%

Fondo Nacional del Café

(3)%

Otras entidades

(4)% 1985

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1990

1991

1992

1993

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1995

1996

Nota: * Otras entidades incluye empresas del sector eléctrico, Ecopetrol, Carbón de Colombia –Carbocol–, Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom–, Metro de Medellín y otras Fuente: Confis.

por otro del 4% destinado al Fondo Nacional del Café. Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968 creó el denominado situado fiscal, mecanismo por medio del cual se debían redistribuir una parte de los ingresos de la nación entre los departamentos, las intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Esta norma se reglamentó en 1971, cuando se aprobó que el 13% de los ingresos corrientes de la nación irían a los entes territoriales. Este porcentaje pasaría a ser del 14% en 1974 y 15% de 1975 en adelante. Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema presentado en el plan Las cuatro estrategias, se buscó desarrollar tres objetivos fiscales específicos. Se debía aumentar el gasto como mecanismo para lograr mayores niveles de desarrollo, el cual debía estar acompañado de mayores niveles de ahorro, especialmente del público (Gráfico 1.11), como condición necesaria para lograr mayores niveles de inversión.24 Además, este aumento del gasto se centraba en la inversión, intentando mantener bajo control el rubro de gasto de funcionamiento. Por último, se requería de una estabilidad fiscal y monetaria que garantizase certidumbre a los agentes económicos. Con este fin era indispensable aumentar los ingresos tributarios a través del mejoramiento de la administración impositiva. Se buscaba, a través de la política fiscal, una 24

En el período 1967 - 1974, según series de Numpaque et al (1996), el gasto total aumentó en promedio 9,5%, siendo el crecimiento del gasto de inversión del 17.9% y de funcionamiento de 4.6%.

mejora en la distribución del ingreso, así como un mayor crecimiento económico. El crecimiento de la inflación registrado en los primeros años de la década de los setenta fue el foco de preocupación con el cambio de gobierno. Oficialmente se concluyó que dicho aumento en el nivel de precios tenía su origen en el significativo déficit acumulado. Por este motivo, el gobierno entrante decidió realizar un plan de estabilización encaminado a controlar el creciente desbalance en las finanzas públicas. Inicialmente se buscó redistribuir las cargas tributarias de una manera que se consideraba más equitativa, combatir la evasión y utilizar eficientemente los recursos públicos, para destinarlos a sectores de salud y educación y a los estratos más bajos de la población. En conjunto, lo que se planteó fue una política fiscal fuertemente contraccionista, cuyo principal fin era la disminución del déficit fiscal. A finales de 1974, la administración López declaró la emergencia económica, bajo cuyo marco expidió su primera reforma tributaria. El objetivo principal era atacar el déficit fiscal, considerado como la principal causa de la inflación en Colombia. Los ingresos del gobierno se hacían insuficientes, y existía cierto consenso sobre la necesidad de reducir la cada vez más evidente evasión tributaria.25 La reforma modificó tres de los impuestos más importantes en Colombia: el de ventas, el de renta 25

Bernal (1993) muestra que los ingresos directos de la nación con relación al ingreso nacional cayeron de 9,5% en 1970 a 8.6% en 1974.

De la sustitución de importaciones a la apertura

y el impuesto a las herencias y las donaciones. La reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr mayores niveles de ingresos para el Estado. Con este fin se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas, pasando la tarifa general al 15%.26 Con la reforma al impuesto de renta se buscó disminuir los impuestos pagados por los salarios, así como tornar más efectivo el recaudo sobre las rentas mixtas y de capital. A mediados de 1975 el precio internacional del café se elevó notablemente, como consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto significó un flujo sin precedentes de divisas al país que ponía en peligro las metas macroeconómicas de estabilización, tanto desde el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas condiciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de estabilización. Las principales medidas fueron adoptadas en los frentes monetario y cambiario descritas con anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se diseñó un programa de austeridad que impidiese un crecimiento desbordado de los medios de pago vía mayor déficit público. Con este propósito se logró que el presupuesto fuera el mecanismo a través del cual se impedía un desborde del gasto público. Así, se consiguió reducir el déficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Gráfico 1.14), permitiendo así unos menores desembolsos de crédito tanto externos como internos.27 A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le dió prioridad a las inversiones en los sectores de transporte, comunicaciones, energético y minero. Estas metas requerían ingentes esfuerzos fiscales y por tanto se hacía necesaria la búsqueda de mecanismos para financiar el aumento del gasto,28 decidiéndose acudir al crédito externo, abundante en la época. A la dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de lograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974 había buscado disminuir en lo posible la evasión fiscal, sin embargo, como muestra López (1996) a pesar del crecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo 26

27

28

Hasta ese entonces existían cuatro categorías para el impuesto a las ventas: 25%, 15%, 10% y 4%. Éstas se reemplazaron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando como general la de 15%. Sarmiento (1978) menciona que los desembolsos del Banco de la República cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientras que la amortización de la deuda externa del gobierno excedió los desembolsos en US$ 122 millones. Con series de Numpaque et al. (1996), se encuentra que en el período 1978-1981, el aumento del gasto fue del 12.6%, siendo el incremento del gasto público del 15% y el de inversión de solo 7.9%.

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de la reforma, éstos nuevamente se estancaron entre 1978 y 1980. Por esta razón, la estrategia tributaria de este período buscó la adopción de medidas destinadas a disminuir la evasión, así como el fortalecimiento de mecanismos de control tributario. El resultado global de la política de gasto publico en el período 1978-1982 fue el desbordado aumento del mismo y la consecuente elevación del déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El período se caracterizó por el mayor crecimiento registrado del gasto público en los últimos treinta años, alcanzando en 1983 un déficit fiscal del GNC de casi el 8% del PIB. El creciente déficit fiscal del GNC, unido al deterioro de la balanza de pagos, hacía necesario un proceso de estabilización macroeconómico. En 1982 comenzaron a aplicarse medidas principalmente en el sector externo. La insuficiencia de los resultados obtenidos obligaron a realizar un proceso de ajuste más profundo e integral a partir de 1984, el cual se centraría no sólo en el frente externo sino también en el frente fiscal. Se decidió que, antes de realizar el ajuste externo, era necesario realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestos y el recorte de gastos. Ya desde 1983 se venían tomando medidas en términos de restricción fiscal. Así, se eliminaron las transferencias de las utilidades de la cuenta especial de cambios, con lo cual se buscaba obligar al gobierno a un manejo más racional de las finanzas públicas, al tiempo que se lograba neutralizar el crecimiento de los medios de pago. Adicionalmente, se buscó el fortalecimiento y transformación de la estructura tributaria. Nuevamente, el problema de la evasión fue uno de las principales preocupaciones de las autoridades económicas que debía abordar la reforma tributaria de 1983. Con este objetivo en mente se ampliaron las retenciones, se creó la renta presuntiva sobre ingresos netos29 y se extendió el impuesto de ventas a las actividades comerciales.30 En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por una parte, se redujeron las exenciones del IVA, simplificando su administración al fijar una tasa básica del 10%, mientras que por otra, se impuso una sobretasa del 8% sobre el valor CIF de los productos importados. Con estas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacio-

29

30

Con la implantación de este régimen, se pretendía lograr una tributación mínima por parte de la actividad comercial y algunas otras actividades de servicios. Hasta 1983, el impuesto a las ventas era un gravamen que afectaba únicamente la venta inicial de los bienes y servicios de los productores e importadores.

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Gráfico 1.16 Algunos ingresos y gastos como proporción del PIB (Precios corrientes)* 1985 - 1996 12%

10%

8%

Ingresos tributarios

6%

Intereses de deuda externa

4%

Transferencias

2%

0% 1985

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1996

Nota: *El rubro de transferencias incluye el situado fiscal, las transferencias municipales y los pagos de pensiones. Fuente: Confis.

nal pasaron de un crecimiento anual promedio –en términos nominales– del 22% entre 1980 y 1984 al 54% en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla, 1987). Adicionalmente, las finanzas públicas se vieron favorecidas con el incremento –en términos reales– de las tarifas de servicios públicos, así como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los yacimientos de Caño Limón. Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno también realizó un importante esfuerzo de restricción fiscal, al lograr bajar en términos reales el gasto de funcionamiento y el de inversión en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resultados fueron posibles, entre otros, por el control impuesto al crecimiento de la planta de personal oficial, así como por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de únicamente el 10% en comparación con una inflación del 22.4% en dicho año. Además, se buscó la racionalización de los grandes proyectos iniciados en los años previos, razón por la cual se aplazó la ejecución de algunos de los grandes proyectos eléctricos, dada la existencia de estudios en el sentido de que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo menos hasta comienzos de la década de los noventa. La veracidad de dicha apreciación se haría cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se llegó a soportar un severo racionamiento eléctrico. Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente externo, lograron recuperar el control de las finanzas públicas, reduciendo considerablemente el déficit fiscal del

GNC (Gráfico 1.14), así como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso como proporción del PIB (Gráfico 1.16). En el segundo semestre de 1986 se impulsó una nueva reforma tributaria con el fin de consolidar tanto los ingresos tributarios como las transferencias del sector público. Los principales campos de esta reforma fueron la reestructuración del impuesto a la renta y la eliminación de la doble tributación. En lo referente al primero, se redujeron las tarifas al tiempo que se eliminó una buena cantidad de exenciones, descuentos y deducciones. En el segundo campo, se pretendía estimular la inversión, al eliminar el concepto de ganancia ocasional para los dividendos y participaciones obtenidos por los socios o accionistas de las empresas, siempre que aquellos tuviesen el carácter de persona natural residente en el país. Además, la reforma incluyó a las empresas públicas y a las cajas de compensación familiar como nuevos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado que incluía a Ecopetrol, la mayor empresa del país. La recuperación se consolidó con la bonanza cafetera, que se prolongaría hasta 1986, aunque a su vez ponía en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto, sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrse un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacional. El desarrollo de las reformas impulsadas por la administración Gaviria exigía asumir nuevos gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable, ante las dificultades enfrentadas por las finanzas públi-

De la sustitución de importaciones a la apertura

cas en el país. Además, algunas disposiciones establecidas por la nueva Constitución Política de 1991, entre las que se destacan las reformas al aparato judicial, el fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundización del proceso de descentralización y la ejecución de planes en otros sectores obligaban a la adopción de estrategias encaminadas a evitar la configuración de un desequilibrio estructural de las finanzas públicas. Por estos motivos se llevó a cabo una nueva reforma tributaria. Así, en 1990 se amplió la base del IVA, elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo para compensar los efectos de la reducción de aranceles. Además, se adoptó otra serie de medidas encaminadas a incentivar el ahorro e impulsar la inversión. Las principales medidas de este paquete fueron las exenciones tributarias a las ganancias de capital originadas por transacciones de bolsa, la reducción de los impuestos de remesas y renta a la inversión extranjera y la amnistía a los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas adicionales, los recaudos por renta e IVA aumentaron entre 1990 y 1992 más de dos puntos como proporción del PIB, superando en conjunto el 9% del PIB. Como resultado, en 1991 y 1992 las finanzas públicas presentaron un superávit fiscal (Gráfico 1.14). Sin embargo, el incremento en los gastos derivados de la nueva Constitución, así como otros gastos públicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir con los compromisos adquiridos. Nuevamente se amplió la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%. Como complemento, también se incluyeron en la base tributaria, empresas industriales y comerciales del Estado y se aumentó el impuesto ad valorem a la gasolina. Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se inició un proceso de deterioro de las finanzas públicas fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la seguridad social, las transferencias a las regiones y municipios y el importante crecimiento de los gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El primero de estos factores tiene que ver con el aumento en el número de pensionados a cargo de la nación y con los efectos de la ley 100. La mayor novedad en el tema de la descentralización del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Constitución Política de 1991, posteriormente reglamentado por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableció que el situado fiscal aumentaría anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permitiese atender todos los servicios para los cuales está destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley estableció que la participación en los ingresos corrientes

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de la nación partirían del 14% en 1993, incrementándose anualmente hasta alcanzar el 22% en el 2002. Según cifras de Ocampo (1997b), las transferencias a las entidades territoriales pasaron de menos del 30% de los ingresos corrientes totales de la nación en 1990 a más del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se deben destinar a la educación preescolar, primaria, secundaria y a la salud, con lo cual, en la práctica, los municipios deberían haber asumido la responsabilidad de la prestación de dichos servicios. Desafortunadamente, ello no ha ocurrido así: mientras que el gobierno central sigue siendo responsable de buena parte de las erogaciones en servicios supuestamente descentralizados y cumple con las transferencias a los gobiernos regionales y locales, éstos no asumen en consonancia la prestación de servicios y pueden al final incrementar su nivel de gastos para otras finalidades, especialmente para funcionamiento en buen número de casos. En estas circunstancias se genera una dinámica perversa que tiende a aumentar el gasto del sector público en su conjunto. Así, a pesar de las mayores transferencias recibidas por los entes regionales, estos han pasado de tener unas finanzas equilibradas a alcanzar unos niveles de déficit fiscal de casi un 1% del PIB (Gráfico 1.15). Todo este conjunto de factores ha obligado a la realización de nuevas reformas tributarias, para evitar una mayor crisis de las finanzas públicas, pues como se observa en el Gráfico 1.14, nuevamente se presenta un serio déficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3% del PIB, con el agravante de que las raíces del desequilibrio de las finanzas públicas son de carácter estructural. Así, nuevamente, en 1995 se realizó una reforma tributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos para financiar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995 la tasa general del IVA aumentó del 10% al 16%, al tiempo que la tasa del impuesto de renta pasó del 30% en 1990 al 35.5% en 1995. El carácter estructural del desequilibrio fiscal en Colombia se percibe con mayor claridad al analizar el comportamiento de entidades del SPNF. Entidades como Ecopetrol y Telecom han presentado superávit en los últimos años que de alguna manera han ayudado a compensar el desequilibrio de las finanzas públicas. Pero, los resultados esperados en años próximos de estas empresas, unido a la caída prevista del superávit de la seguridad social, muestran un panorama poco atractivo para la finanzas públicas. Por el lado del GNC, la magnitud de las transferencias y de manera especial, la duplicidad de funciones por parte de los gobiernos nacional, regionales y municipales en el sentido de no haber

52

Colombia / Macroeconomía

logrado una adecuada transferencia de funciones, complementan el difícil panorama de las finanzas del sector público. Cabe mencionar, por último, que las profundas transformaciones llevadas a cabo en los últimos años, han reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto que el 85% de su gasto total se encuentra preasignado.31 Otras medidas deberán adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las finanzas públicas. Como se ha mencionado a lo largo de este capítulo, desde los años setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos tipos de impuestos, además, uno de los preceptos para lograr un proceso de ajuste hacia un Estado más moderno acorde con las reformas estructurales propias de un proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles de evasión. En Colombia esto no se ha logrado, pues la evasión estimada del impuesto a la renta no sólo no ha disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles superiores al 30%. El caso del impuesto al valor agregado es similar, manteniéndose los niveles de evasión alrededor del 30%.32 Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atención en el diseño de diversos mecanismos, generalmente vía reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de los impuestos, no se ha brindado la atención que amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal. Al respecto resultan preocupantes problemas como por ejemplo: la duplicidad de erogaciones a las que ha llevado en la práctica real la profundización del proceso de descentralización, el escaso margen de maniobra en el manejo del presupuesto nacional u otros como el desconocimiento del Estado del número de funcionarios oficiales o la falta de claridad en la aplicación de normas como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales competen a la administración descentralizada de la salud y la financiación de la misma (Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas públicas, 1997). Los problemas de eficiencia del gasto público deben ser tenidos en cuenta además en sectores como la defensa y la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios públicos pero a cambio no han ofrecido los resultados esperados.

31 32

Cifra del informe preliminar presentado por la comisión para la regulación del gasto público (1997). De acuerdo a cifras y cálculos de la Dian hasta 1993 en el caso del impuesto a la renta y 1995 en el caso del IVA.

MERCADO LABORAL Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO MERCADO LABORAL El mercado de trabajo es uno de los principales receptores de las transformaciones económicas con manifestaciones como la variación de las tasas de desempleo y ocupación o el incremento de los niveles de informalidad en el empleo y la precariedad de los ingresos. La búsqueda de la creación de empleos de manera perdurable y sostenible requiere de la implantación de políticas que propicien una alta dinámica de crecimiento en las diferentes ramas económicas, con programas focalizados que contribuyan a corregir algunos desequilibrios y situaciones críticas de empleo en los grupos más vulnerables de la población. En el período comprendido entre 1980 y 1997, el empleo en Colombia tuvo una distribución relativamente homogénea en cuanto a la participación de las diferentes ramas de actividad en la composición del número total de ocupados. Así, según la Encuesta Nacional de Hogares –ENH–33, los sectores con mayor peso relativo sobre el empleo son, en su orden: servicios que participaron en promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restaurantes y hoteles con el 25.5% y la industria manufacturera con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presentaron oscilaciones bastante moderadas en su participación dentro del total de empleo, conservando en 1996 una contribución similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4). A diferencia de los anteriores, el sector financiero participó, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostrando una tendencia ascendente al final de período. Por otra parte el sector de servicios se destaca por ser indiscutiblemente el mayor generador de empleo en los últimos años (Cuadro 1.5). La industria manufacturera, con participaciones en la generación de empleo generalmente superiores al 10%, tuvo un comportamiento relativamente estable hasta 1994, año a partir del cual comenzó a destruir puestos de trabajo por la pérdida de dinamismo y ante cambios en la intensidad y composición del empleo industrial. El sector de la construcción como generador de empleo tiene un comportamiento acorde con su ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscilaciones. Es así como en el período 1992-1995 el sector de construcción fue uno de los principales generadores de 33

La ENH es elaborada trimestralmente por Dane desde mediados de los años setenta.

De la sustitución de importaciones a la apertura

53

Cuadro 1.4 Composición del empleo por ramas de acividad 1983 - 1996 1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1996

28.9%

29.2%

28.8%

28.4%

29.8%

28.7%

27.0%

28.2%

promedio

RAMAS ECONÓMICAS Servicios

período 28.6%

Comercio, restaurantes y hoteles

24.9%

25.1%

26.0%

25.6%

25.5%

25.9%

26.1%

25.3%

25.5%

Industria manufacturera

23.7%

23.2%

24.0%

23.7%

23.3%

23.1%

22.4%

22.1%

23.2%

Establecimientos financieros

7.3%

7.2%

6.8%

7.6%

7.3%

6.8%

8.3%

8.5%

7.5%

Transporte y comunicaciones

6.6%

6.2%

6.0%

6.1%

6.2%

6.7%

6.7%

7.0%

6.4%

Construcción

6.4%

6.7%

6.1%

6.4%

5.5%

6.4%

7.5%

6.6%

6.5%

Agropecuario

1.3%

1.4%

1.3%

1.3%

1.1%

1.3%

1.0%

1.1%

1.2%

Electricidad, gas y agua

0.6%

0.6%

0.6%

0.6%

0.8%

0.6%

0.5%

0.7%

0.6%

Minas y canteras

0.3%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.3%

0.4%

0.4%

No especifica. No informa

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Total ocupados

2 861 380 3 201 591 3 827 974 4 182 322 4 413 192 4 740 877 4 935 128 4 855 626

Fuente: ENH, Siete Ciudades (datos de junio). Cálculos del autor.

Cuadro 1.5 Contribución de los sectores en la generación de puestos de trabajo 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

No especif. no informa

0.3%

*

0.7%

0.5%

0.9%

2.7%

*

2.2%

*

Agropecuario

4.1%

*

5.5%

*

4.4%

3.1%

*

*

6.9% 3.6%

Minas y canteras Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construcción Comercio, restaur. y hoteles

1.8%

*

10.0%

*

0.1%

0.2%

*

*

15.8%

22.4%

43.2%

6.8%

18.4%

16.3%

13.5%

*

*

1.2%

*

8.6%

3.2%

*

*

*

0.1%

13.7%

2.0%

15.6%

*

*

16.6%

13.7%

40.7%

12.7%

*

44.9%

*

*

32.1%

47.1%

*

*

41.6%

*

Transporte y comunicaciones

6.8%

4.9%

*

7.4%

*

38.7%

2.7%

6.8%

10.5%

Establecimientos financieros

6.3%

26.6%

*

7.9%

7.0%

*

43.1%

22.5%

3.4%

Servicios Empleos generados

16.8%

30.5%

32.0%

42.2%

5.6%

25.2%

*

14.1%

62.0%

264 075

192 839

178 734

50 797

268 537

245 203

122 273

123 198

162 976

Variación -2.7% -7.3% -7.16% 428.6% -8.7% -50.1% 0.8% 32.3% Nota: Los años en que aparece * indican que el sector destruyó empleos y, por tanto, no contribuyó en la generación de empleos del respectivo año. Fuente: ENH. Cálculos del autor.

empleo, lo cual coincide con el ciclo expansivo de esta actividad; en 1994 fue el segundo sector generador de empleo, participando con más del 40% de los nuevos puestos de trabajo, pero ya para 1996, el ciclo descendente de la construcción era notorio con su consecuente caída en contribución al incremento del desempleo. Dos aspectos relevantes en el análisis sobre la evolución del empleo son los niveles de informalidad y de salarización. En la última década la tasa de salarización –porcentaje de obreros y empleados asalariados– creció moderadamente (Cuadro 1.6), pasando de representar el 62.9% de la población ocupada en 1986 al 64.5% en 1996, lo cual es un primer indicativo de que los niveles de informalidad han cedido parcialmente. Por su parte,

la participación de la categoría de empleo denominada otros empleos, en la que se incluyen los trabajadores de servicio doméstico y los ayudantes familiares no remunerados, mostró una tendencia a la baja durante la década. El Cuadro 1.7 complementa el panorama sobre la evolución de la informalidad del empleo en el país.34 En términos agregados ha venido perdiendo participación dentro del total del empleo, al pasar del 55.6% en 1984 al 53.6% en 1994; sin embargo, el nivel de informalidad del empleo sigue siendo muy elevado: 51.7% en las 34

Se entiende por empleo informal como la suma de las categorías de cuenta propia no profesionales, asalariados y patronos de microempresas, servicio doméstico y ayudantes familiares.

54

Colombia / Macroeconomía

Cuadro 1.6 Estructura del empleo urbano por tipos de empleo (% del empleo total) 86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

Asalariados

62.9%

61.9%

61.8%

62.6%

63.6%

63.7%

63.1%

63.1%

63.8%

62.9%

64.5%

Independientes

28.0%

29.5%

30.0%

30.2%

29.2%

29.9%

29.7%

30.4%

30.9%

31.8%

30.9%

Otros empleos

9.1%

8.6%

8.2%

7.2%

7.2%

6.3%

7.2%

6.4%

5.4%

5.4%

4.7%

Fuente: ENH. Cálculos del autor.

principales ciudades y 62.1% en las ciudades intermedias. Al desagregar las estadísticas para las diferentes zonas urbanas, se refleja una caída de los niveles de informalidad del empleo en las cuatro ciudades principales, pero un incremento de la informalidad en las seis ciudades intermedias. A pesar de que en términos relativos el nivel de informalidad del empleo ha caído en la última década, especialmente a partir del período de apertura, dicha situación debe contrastarse con aspectos indicativos de la calidad del mismo. La participación de trabajadores que reciben como remuneración menos de un salario mínimo y la proporción de trabajadores que no están cobijados por el sistema de seguridad social son dos indicadores de la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cuadro 1.8 muestra cómo se ha venido presentando una disminución progresiva del número de trabajadores que recibe menos de un salario mínimo, pasando de representar el 22.5% en 1984 al 17.6 % en 1994. Sin embargo, al considerar que los ingresos laborales menores a un salario mínimo no alcanzan a cubrir la canasta familiar básica, dicha participación, a pesar de estar cayendo, sigue indicando un alto grado de precariedad de buena parte del mercado laboral. Con respecto a la porción de trabajadores que no están cubiertos por la seguridad social, se presenta una situación preocupante, pues a pesar de que se ha incrementado la cobertura en la última década, para 1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecían aún de afiliación a la seguridad social.

Cuadro 1.7 Participación del empleo informal en el empleo total 1984

1986

1988

1992

1994

4 ciudades principales 54.1%

54.2%

55.5%

52.6%

51.7%

6 ciudades intermedias 62.9%

64.3%

63.5%

64.2%

62.1%

Total 10 áreas 55.6% 55.9% 56.9% 54.7% 53.6% Nota:* Las cuatro principales ciudades son Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. Las seis ciudades intermedias son Manizales, Pereira, Villavicencio, Bucaramanga, Pasto y Cúcuta. Fuente: López, Hugo (1996).

En los últimos quince años en Colombia se han presentado dos períodos críticos en la generación de empleo. El primero de ellos se originó en la crisis del primer lustro de los ochenta, mientras que el segundo se relaciona, entre otros factores, con las medidas adoptadas en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectos a partir de 1993. Las variaciones del entorno macroeconómico en la primera mitad de los ochenta afectó la demanda laboral, particularmente por el descenso de la actividad productiva que generó una disminución en la demanda de empleo. La crisis de los sectores externo, financiero e industrial fueron las principales manifestaciones del componente cíclico del desempleo, que para 1985 alcanzó los mayores niveles históricos35 (Gráfico 1.17). Adicionalmente se presentaron distorsiones sobre el mercado de trabajo provenientes de factores determinantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron el desempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabe mencionar los efectos tardíos de la transición demográfica y de la revolución educativa, la mayor urbanización de la población en el país y el incremento de la vinculación de la mujer al mercado de trabajo. La estructura demográfica de la población para este período alcanzó una mayor participación de la población en edad de trabajar creando presiones sobre el mercado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado de la población en las décadas anteriores, 3.2% anual entre 1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo a un crecimiento importante de la población en edad de trabajar que aún se reflejaba a inicios de la década de los ochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situación fueron los incrementos de la tasa de participación

35

El desempleo se puede clasificar en cíclico y estructural. El primero se asocia a los impactos en el nivel de empleo ocasionados por fluctuaciones en la actividad económica. El desempleo estructural proviene de rigideces en la oferta laboral y de dificultades de igualar la oferta y demanda de mano de obra con diferentes grados de calificación, ocupación y localización.

De la sustitución de importaciones a la apertura

55

Cuadro 1.8 Precariedad del empleo urbano remunerado 1984 - 1994 (Porcentaje del empleo de cada tipo) Menos de 1 sal. mínimo Asalariados

No afiliados a la seg. Soc.

1984

1988

1992

1994

1984

1988

1992

1994

11.1

11.9

13.3

10.0

29.5

31.6

32.2

29.5

Independientes

42.1

38.3

42.6

29.5

88.6

85.5

82.0

81.7

Otros empleos

44.6

52.4

53.9

43.7

91.1

89.0

83.8

80.0

Sector informal

37.0

34.6

39.1

27.7

82.1

79.5

77.7

74.3

Sector formal

5.08

6.4

6.9

6.0

16.2

17.0

18.2

18.6

Total

22.5

22.1

24.2

17.6

5300

52.7

51.0

48.6

Fuente: López, Hugo (1996).

Gráfico 1.17 Desempleo (siete ciudades principales) 1975 - 1996 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7%

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

6%

Fuente: ENH-Dane.

laboral y las mayores presiones sobre el mercado de trabajo. La urbanización de la población en Colombia fue relativamente acelerada en las décadas del cincuenta al ochenta, motivada en parte por el mayor crecimiento económico en actividades concentradas en las ciudades, así como por la relativa tecnificación de la agricultura y los problemas de violencia en el campo. Esto generó un crecimiento de la urbanización y con ello la oferta laboral en las ciudades. En efecto, la población urbana en 1973 era el 59.1% de la población total, mientras que en 1985 ya llegaba al 67.4%. Los fenómenos de urbanización y de transición demográfica, generaron tasas de crecimiento de la población en edad de trabajar en las zonas urbanas del 3.4% anual en el primer lustro de los ochenta, nivel que superaba ligeramente la tasa de crecimiento promedio del PIB urbano para dicho período, 3.3%.

La transformación educativa que se llevó a cabo en la década de los cincuenta y sesenta alteró la estructura de calificación de la fuerza laboral en el país y sus efectos se prolongaron hasta la década de los ochenta. Mientras que en 1950 más del 40% de la fuerza laboral no tenía educación de ningún tipo, esta participación en la década de los setenta descendió a niveles del 16% y para 1984 representaba sólo el 3% de la fuerza laboral. El crecimiento de la matrícula en la educación primaria tuvo su auge en la década de los cincuenta, mientras que a partir de mediados de la década de los sesenta la educación secundaria y universitaria presentó un crecimiento importante. Lo anterior condujo a que para el período 19781984 el porcentaje de nuevos trabajadores con algún grado de educación secundaria fuera del 80% en las cuatro principales ciudades. Esta situación presentó una coyuntura especial en el mercado laboral durante los primeros

Colombia / Macroeconomía

56

Gráfico 1.18 Salario mínimo real (Pesos constantes de 1988) 1970 - 1996 33 000 31 000 29 000 27 000 25 000

Salario real deflactado por IPC

23 000 21 000

Salario real deflactado por IPP

19 000 17 000

Salario real en US$ 1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

15 000

Nota: El salario mínimo se reajustó en más de una ocasión en algunos años. Esto ocurrió en 1974(dos veces) y 1977 (tres veces). Fuente: DNP. Cálculos del autor.

años de la década de los ochenta cuando existía un cierto desbalance entre la calificación creciente de los trabajadores y la oferta de calificaciones en los puestos de trabajo. Todo este conjunto de factores llevó a un desequilibrio del mercado de trabajo que para 1985 llegó al punto de inflexión. Las medidas de ajuste adoptadas en diferentes frentes desde 1982 y profundizadas en 1984, favorecieron una recuperación de la actividad productiva a partir de 1985, lo que unido a un control en el crecimiento de los salarios reales, incentivó la generación de empleo (Gráficos 1.17 y 1.18). El proceso de apertura económica implantado en 1990 y profundizado a partir de 1991 ha cambiado de manera sustancial la estructura económica del país y las condiciones de competencia enfrentadas por los agentes productivos. Bajo este escenario el mercado de trabajo tiende a ser uno de los principales receptores de los ajustes necesarios para adecuarse a las condiciones impuestas por el nuevo modelo económico. Al respecto, Carrasco y Reyes (1991) señalan que en varios países el proceso de reconversión industrial para enfrentar la apertura, se inició con reestructuraciones en el interior de las organizaciones, a través de ajustes en las plantas de personal y en la gestión empresarial en procura de mayores niveles de eficiencia, y sólo después se han realizado cambios tecnológicos en los procesos y en la composición de la producción. En Colombia, los primeros años de apertura económica estuvieron acompañados por el mayor ciclo expansivo de la demanda agregada interna en la historia reciente, lo cual, a pesar del deterioro en la balanza co-

mercial, logró encubrir o postergar los efectos sobre la producción nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral. Así, desde 1994 la tasa de ocupación empezó a desacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanzó niveles cercanos al 12%. El pobre desempeño del sector real desde las primeras etapas de la apertura, y del resto de la economía posteriormente, ha sido la principal causa del deterioro del mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras que en el período 1990-1993 se generaron aproximadamente 170 mil empleos por año, entre 1994 y 1995 sólo se crearon 47 mil nuevos empleos en las siete principales ciudades del país y ya para 1996 se produjo una destrucción de empleos frente al año anterior del orden de 97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimiento de la tasa global de participación llevó a aumentar significativamente la tasa de desempleo. La apertura económica golpeó de manera muy fuerte al sector agropecuario, no sólo debido a las medidas de liberalización comercial sino también a la caída en los precios internacionales de los bienes agrícolas. La crisis del sector agropecuario contribuyó a aumentar la población no calificada en las zonas urbanas, vía una mayor migración campo-ciudad. Esto llevó a que se revirtiera el comportamiento observado durante los años ochenta, al presentarse una caída en los salarios del sector rural y prácticamente un estancamiento en los salarios urbanos (Ocampo, Tovar y Pérez, 1997). El comportamiento del salario mínimo real en los años posteriores a la apertura presenta un comportamiento bastante interesante (Gráfico 1.18). Al deflactar el sa-

De la sustitución de importaciones a la apertura

lario mínimo por IPC, es decir por el costo de vida para el trabajador, este ha mantenido un nivel constante, aunque menor a aquél observado durante el segundo lustro de la década de los ochenta. Al deflactarlo por IPP, es decir por el costo para el empresario, el salario mínimo real ha crecido, lo mismo que sucede al realizar el cálculo del salario real en dólares. Estos resultados permiten concluir que, con la apertura, se ha observado un menor crecimiento en el precio de los insumos y bienes intermedios que en el de los bienes que componen la canasta familiar y además, que en términos de costos para las empresas, el principal costo laboral, como es el salario, ha crecido relativamente más que los otros costos. El significativo incremento del salario mínimo real en dólares (10.8% anual entre 1992 y 1996) produjo un aumento importante en los costos para la economía en términos internacionales, lo que se traduce en una pérdida de competitividad de los productores nacionales. A partir de 1991 la generación de puestos de trabajo se vio jalonada por sectores como el de la construcción y el comercio, aumentándose la vulnerabilidad de la dinámica del empleo por ser ambos sectores particularmente sensibles al comportamiento de la demanda agregada interna. Por el contrario, sectores que favorecen una mayor estabilidad en el empleo, como la industria manufacturera, empezó a observar bajas tasas de crecimiento en el empleo e incluso desde 1993 vienen presentando tasas negativas. A su turno, aunque la generación de puestos de trabajo en el sector comercio y la construcción fueron especialmente importantes entre 1991 y 1994, a partir de 1995 comenzó a decaer con el ciclo decreciente de tales actividades. Este comportamiento sectorial llevó a que el desempleo comenzara a aumentar desde 1994, agudizándose desde 1995 con el decaimiento del crecimiento de la demanda agregada interna (Gráfico 1.17). Adicionalmente, el pobre desempeño del empleo en los últimos años ha tenido un componente de tipo estructural en la medida en que existe una fuerte disparidad entre las calificaciones exigidas por las vacantes laborales y las aptitudes ofrecidas por los desempleados. Se presenta un exceso de oferta laboral concentrada en jóvenes, mujeres y bachilleres sin formación específica y con poca o nula experiencia, al tiempo que se observa un déficit de oferta concentrado en ocupaciones administrativas e industriales con una calificación muy específica (López Hugo, 1996). El componente de tipo estructural de la tasa de desempleo ha sido calculado en alrededor del 8% por algunos estudios, agravándose en apariencia con la apertura ante la superior

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exigencia de calificación de los trabajadores en un contexto de competencia internacional. Este desequilibrio de tipo estructural en el mercado de trabajo se ratifica ante la evidencia de que actualmente la tasa de desempleo más elevada es la correspondiente a personas con educación secundaria completa e incompleta y educación superior incompleta.36 Finalmente, existe discusión en cuanto al impacto en la generación de empleo sobre aspectos referentes a la legislación laboral y a la seguridad social.37 Por una parte, la reforma laboral de 1990 –ley 50– flexibilizó los sistemas de contratación y redujo algunos costos laborales relacionados con las cesantías y las pensiones por despidos sin justa causa, aspectos que en conjunto le dieron mayor transparencia a las relaciones laborales y propiciaron mejores condiciones para contratar trabajadores adicionales. Por otra parte, la reforma a la seguridad social de 1993 –ley 100– aumentó las cotizaciones por parte de los empleadores en nueve puntos porcentuales, generando un crecimiento de los costos no salariales como proporción de la nómina, lo cual ha tenido repercusiones sobre la competitividad de sectores intensivos en mano de obra y ha inducido, en cierta medida, el desplazamiento de la misma.38 Las contribuciones al Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena–, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– y cajas de compensación que no fueron modificadas por ninguna de las dos reformas, y que actualmente suman nueve puntos porcentuales de los costos no salariales, son objeto de amplia discusión ya que el sector empresarial los considera excesivos y un desincentivo a una mayor contratación laboral. Asimismo, existen serias dudas sobre la eficiencia con que se asignan y utilizan estos recursos; por ejemplo, con respecto al Sena, los empresarios argumentan que su contribución no está siendo retribuida con una eficiente oferta de recursos humanos calificados para los requerimientos específicos de las firmas.

36

37

38

“Coyuntura de Empleo”, marzo de 1997. Documento elaborado por el DNP como diagnóstico de la situación de empleo previo a la Cumbre de Empleo. En una sección independiente se presentan los aspectos principales abarcados por la ley 50 de 1990 y la ley 100 de 1993, señalando cómo los cambios en la legislación laboral han repercutido sobre la competitividad, particularmente de la industria. Op cit, Coyuntura de Empleo, p. 5.

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DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Con respecto a la evolución de la distribución del ingreso –medida por el coeficiente de Gini–39 cabe mencionar la mejora registrada durante los primeros años de la década de los ochenta, que desafortunadamente se revirtió con la crisis de 1982-1983. Contrario a lo esperado en un comienzo, con el ajuste y la estabilización macroeconómicas realizadas en 1984 y 1985 se observó una ligera mejora en la distribución del ingreso hasta 1987 (Gráfico 1.19). Entretanto, el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza presentaba una mejora sustancial durante los años ochenta. En cambio, la población por debajo de la línea de indigencia empeoraba ligeramente entre 1978 y 1988.40 Este comportamiento se centró particularmente en el área rural, dado que la población urbana, por debajo de los niveles de indigencia, en ese lapso permaneció prácticamente constante. Ocampo, Tovar y Pérez (1997) muestran que la mejora en la distribución del ingreso observada en el período 1978-1988, se debió principalmente a la mejora en los centros urbanos, pues en las zonas rurales la distribución empeoró. Además, los salarios reales urbanos en este mismo período cayeron, mientras que los rurales crecieron particularmente en el decil más alto, sufriendo los deciles más pobres un deterioro sustancial tanto en el sector rural como en el urbano. Los diversos factores analizados con anterioridad generaron un deterioro en la distribución del ingreso a partir de 1990, con ligera mejoría en 1993 (Gráfico 1.19). El porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza ha presentado una ligera mejoría en el sector urbano, manteniéndose los mismos niveles críticos –superiores al 75%– en el área rural (Gráfico 1.20). Los niveles de indigencia, por el contrario, lograron mejoras sustanciales durante el proceso de apertura, especialmente a partir de 1992, dado que se descendió de manera agregada de niveles del 25% al 20%. Cabe destacar que la distribución del ingreso no ha cambiado sustancialmente en los últimos quince años, pues el mejor período (1987-1988) no dista mucho del peor registrado (1995-1996). Adicionalmente, el nivel

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40

En este estudio se utiliza la serie de Gini estimada por Núñez y Jiménez (1997). Esta serie corrige los problemas de censuramiento de ingresos, habito de los encuestadores a censurar y la multiplicidad de ingresos por periodicidad, observada en diferentes etapas de la ENH entre 1982 y 1995. Pasó del 25% al 27%, según series de DNP-UDS.

promedio de finales de los años setenta y comienzos de los ochenta se equipara al de mediados de los noventa (Gráfico 1.19). Queda claro, por tanto, que ni en los peores años de crisis a comienzos de la década de los ochenta, se registraron los niveles de desigualdad en la distribución del ingreso que se han registrado durante los años que cubren el proceso de apertura. Por último, Pérez (1997) muestra que indicadores como el analfabetismo o el porcentaje de años de educación han presentado interesantes mejoras a largo plazo, al pasar, el primero, de niveles superiores al 20% en 1973 a niveles algo superiores al 10% en 1993, mientras que el segundo ascendía de cuatro a siete años, pero con un significativo deterioro en 1985 cuando descendió a tres años. Estos niveles, sin embargo, no logran ocultar el estado de atraso relativo del país, especialmente si se observa el sector rural, donde, la tasa de analfabetismo alcanzó en 1993 niveles ligeramente inferiores a los registrados en el sector urbano en 1964. Los indicadores de pobreza revelan una ligera mejoría, aunque básicamente se limita a las ciudades, y de manera poco notoria, pues la mejora durante la década de los noventa no supera los cinco punto porcentuales. El sector rural se ha visto afectado por una fuerte crisis en los años noventa, con los consiguientes efectos sobre el nivel de vida. Así, en 1993 cerca del 40% de la población rural presentaba al menos un necesidad básica insatisfecha, lo que ocurría para el 20% de la población urbana (Pérez 1997).

De la sustitución de importaciones a la apertura

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Gráfico 1.19 Coeficiente de Gini en Colombia 1980 - 1996 0,48 0,47 0,46 0,45 0,44 0,43 0,42

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

0,4

1976

0,41

Nota:*Se toman los datos a septiembre de cada año. El dato de 1996 corresponde a junio. Fuente: Núnez y Jiménez (1977).

Gráfico 1.20 Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza 1978 - 1995 80 75 70 65 60

Total

55

Resto

50 45

Cabecera 40 1978

1988

1991

1992

1993

1994

1995

Fuente: ENH. Cálculos: DNP-UDS.

CONCLUSIONES • En el capítulo se ha realizado un recorrido de la política económica colombiana entre 1967 y 1996. Los diferentes indicadores de desempeño económico presentados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, éstas no han sido radicales y que se ha carecido del empuje necesario para un despegue económico definitivo. No obstante, cabe resaltar que tampoco han estado presentes en la economía colombiana fases de fuerte recesión. • En los últimos treinta años Colombia ha presentado una economía estable en términos generales, su ac-

tividad productiva se ha diversificado aunque dirigida hacia la terciarización de la economía y su dependencia de un solo producto es cada vez menor. Sin embargo, careció de una estrategia de desarrollo a largo plazo, lo que en cierta medida puede haber obstaculizado el impulso necesario para un despegue definitivo. En términos de desempeño de la economía colombiana, se ha observado que su crecimiento anual promedio ha sido superior al 4.5%, lo cual refleja una dinámica importante, pero insuficiente para lograr recortar la brecha con los países más avanzados y para evitar el incremento de la brecha con las naciones de nueva industrialización. La composición de la economía colombiana

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Colombia / Macroeconomía

se ha caracterizado por su relativa terciarización no orientada a sectores generadores de desarrollo tecnológico, lo que difiere sustancialmente del proceso seguido en naciones de rápido crecimiento. • Paralelamente, la actividad agrícola ha caído en importancia productiva, al tiempo que la industria manufacturera no ha logrado ser el jalonador definitivo del crecimiento en Colombia, razón por la cual las bases del desarrollo estructural de largo plazo no pueden considerarse suficientemente sólidas. Esto se demuestra al apreciar que los períodos de rápido crecimiento económico han estado asociados con la dinámica de la demanda interna, siendo el sector externo poco relevante, salvo en períodos puntuales de boom de algunos productos particularmente primarios. La pérdida de importancia del sector agropecuario está relacionada con problemas de índole estructural como una alta concentración de la tierra con creciente importancia de capitales no productivos (en buena parte de origen ilegal), elevados índices de pobreza y desigualdad social, patrones inadecuados de especialización y bajos niveles de productividad y modernización tecnológica, altos costos de transacción derivados de las condiciones de violencia y de la falta de infraestructura, etcétera. Esta problemática se ha visto agravada por las nuevas exigencias de competencia bajo un modelo de apertura económica y por el creciente deterioro de la condiciones sociales y políticas en el país. En los Capítulos 12 y 13 se analiza en detalle la problemática estructural de la dinámica industrial en los últimos treinta años, que le han impedido convertirse en el sector impulsor por excelencia de la economía colombiana. • La política cambiaria en Colombia se ha caracterizado por un manejo prudente, basado durante más de dos décadas en la eficiente aplicación de leyes y mecanismos adoptados a finales de los años sesenta. Así, salvo el período de crisis de la primera mitad de los ochenta, la cual se pudo sortear con relativo éxito, Colombia no ha enfrentado desde mediados de los setenta peligro de graves crisis cambiarias que pudiesen dar lugar a manejos especulativos desestabilizantes. Recientemente, sin embargo, el período de apertura vino acompañado de un proceso de revaluación que sin duda afectó el proceso de incorporación de Colombia en los mercados internacionales, en la medida en que

la competitividad de las exportaciones, especialmente las no tradicionales, todavía se sustenta en buena medida en la tasa de cambio. Pero, de otra parte, a la vez que se encarecieron las exportaciones de productos finales –en términos de dólares–, las materias primas y los bienes de capital importados se abarataron, cosa que, sumada a un fuerte crecimiento de la demanda doméstica, generó unas condiciones favorables para modernizar el aparato productivo colombiano a través de la importación de insumos especializados y de bienes de capital. Desafortunadamente, este proceso no se dio de manera generalizada, sino que más bien las consecuencias de este proceso revaluacionista constituyeron un obstáculo en el mejoramiento de la actividad productiva. • El sector exportador no ha logrado ser el factor jalonador de la economía colombiana en correspondencia con el papel que se le ha asignado aunque con diferente énfasis desde 1967. La participación de las exportaciones totales en el PIB no ha superado el 18% en los últimos treinta años, en tanto que la de las exportaciones menores siempre ha estado por debajo del 8%. Aunque la participación de las importaciones nunca ha sido inferior al 10% del PIB desde 1970, sólo ha superado la de las exportaciones precisamente en los períodos de liberación de importaciones: entre finales de los setenta y principios de los ochenta, y durante la década de los noventa. Si bien las exportaciones menores han tenido una cierta dinámica, especialmente en los períodos 19671975 y 1984-1991, el proceso de diversificación y la competitividad comercial de las exportaciones manufactureras han sido claramente insuficientes como para penetrar con dinamismo y variedad los mercados internacionales (este tema es tratado con mayor detalle en los Capítulos 14 y 15). Ante estas circunstancias resulta evidente la necesidad de incrementar sustancialmente el esfuerzo exportador de la economía colombiana para hacer viable la sostenibilidad del modelo de internacionalización y evitar la consolidación de una tendencia a la apertura hacia adentro en lugar de una apertura hacia afuera, con las perversas consecuencias económicas y sociales que ello traería. • La inflación en Colombia se distingue por su gran estabilidad, ya que salvo en los primeros años del período bajo análisis, su variación ha sido escasa. Esto llevó a que durante los años ochenta, cuando la mayoría de eco-

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nomías latinoamericanas presentaron altos niveles de inflación –incluso situaciones de hiperinflación en varias de ellas– Colombia fuera considerada como caso excepcional. Sin embargo, en épocas de reactivación y mayor dinamismo como en los noventa, cuando la mayor parte de las economías vecinas presentan niveles de inflación por debajo del 15%, no solamente se cuestiona la fuerte inercia inflacionaria en la economía colombiana, en especial bajo un modelo de desarrollo hacia afuera como el predominante, sino además se reafirma el papel de la reducción de la inflación en el mejoramiento de la competitividad de la economía. La indexación se ha convertido en una importante barrera en los intentos por bajar la inflación a cifras de un dígito, lo cual llevó a la utilización de mecanismos como el Pacto social de precios, salarios y productividad, que mostró eficientes resultados en economías hiperinflacionarias, pero cuyos alcances para Colombia no han sido del todo satisfactorios. • Como casi todas las demás variables macroeconómicas, el ahorro y la inversión en Colombia también presentaron una gran estabilidad, aunque alrededor de un nivel promedio claramente insuficiente, sobresaliendo el notorio bajo desempeño registrado en el primer lustro de los ochenta. El excesivamente bajo nivel de ahorro debe ser uno de los mayores temas de discusión debido a su estrecha relación con los niveles de inversión en el país, los cuales se deben incrementar sustancialmente si se quiere alcanzar una senda con mayores ritmos de crecimiento sostenido a mediano y largo plazo. Sorprenden los bajos niveles de ahorro, puesto que las tasas reales de interés han sido especialmente altas con relación al resto del mundo. Aún así, el sistema financiero ha sido uno de los sectores más dinámicos en los últimos treinta años en el país, registrándose en los años noventa un claro proceso de concentración acompañado de un mayor nivel de competencia entre los agentes, aunque a todas luces insuficiente, sin duda asociado con la liberalización de la legislación relacionada con el sector financiero y la inversión extranjera. • Dentro de las finanzas del sector público, las del gobierno nacional central han sido quizás las que mayor fluctuación han experimentado en el período bajo análisis. Han sido notorios la reproducción de importantes desequilibrios, primero en los años ochenta, consecuencia de las crisis financieras internacional y nacional, así como del incremento de la inversión pública basado en crédito externo y, posteriormente, en los años noventa, debido en buena parte al crecimiento sostenido de gastos en los sec-

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tores de la defensa, seguridad, justicia y a ciertos sectores sociales. Además, cambios institucionales como la profundización de la descentralización político administrativa, implicaron una clara reasignación de responsabilidades entre diversos niveles de la administración pública, pero ante la incapacidad de lograr coordinar adecuadamente los gastos del gobierno central con las entidades descentralizadas, han conducido a la duplicación de esfuerzos y a la ineficiencia en rubros del gasto público. • Desafortunadamente, desde los años ochenta no ha sido posible incorporar gran parte de la población marginada a la economía en condiciones productivas que permitan generar y distribuir riqueza y dinamizar la estructura económica del país. Así, salvo el desempleo, que ha sido relativamente controlado, aunque con crisis en algunos años de los ochenta y mediados de los noventa, los otros indicadores de pobreza no han mostrado avances sustanciales que permitan mostrar una verdadera mejora en los niveles de vida de los colombianos más pobres. Los niveles de informalidad y de salarización aún se encuentran distantes de niveles aceptables, el salario mínimo no alcanza a cubrir la canasta básica familiar y la cobertura de la seguridad social es insuficiente. Aunque en cierta medida se han logrado ligeros avances, el grado de pobreza de la población colombiana se encuentra a niveles lejanos a aquellos esperados para un país que busca dejar de pertenecer al denominado Tercer Mundo. Los avances en la distribución del ingreso han sido mínimos. Si se analiza en retrospectiva la evolución del coeficiente de Gini, se concluye que Colombia presenta hoy niveles de inequidad similares a aquellos observados hace quince o veinte años. Además, los niveles de educación siguen siendo claramente insuficientes, especialmente en la educación secundaria, en las carreras técnicas y universidades con lo cual una de las premisas básicas para lograr significativos niveles de crecimiento no está aún satisfecha en Colombia. • La recapitulación anterior permite destacar que en Colombia la constante de la política macroeconómica ha estado basada en un manejo prudente, consecuente con la búsqueda de la estabilidad que se ha dado en los últimos veinticinco años. Esto, sin duda, ha sido un acierto, de manera especial en períodos de crisis, como lo fue el de los años ochenta, pero desafortunadamente, concentrar la atención en mantener la estabilidad a corto plazo, ha impedido valorar la importancia de preservar una estrategia consistente de desarrollo a mediano y largo plazo. Esto, como requisito para lograr niveles de cre-

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cimiento que permitan reducir efectivamente la brecha con los países desarrollados.

nal y de niveles de desarrollo que permitan recortar la brecha con las naciones más avanzadas.

Es de resaltar en este punto que el comportamiento de la economía colombiana se ha beneficiado de la presencia de consecutivas bonanzas externas con naturaleza muy variada a partir de mediados de los setenta, asociadas con productos primarios como el café y el petróleo, y con drogas ilícitas como la marihuana y la cocaína. No obstante sus efectos favorables en algunas variables macroeconómicas como el nivel de reservas internacionales, las bonanzas, especialmente de indole ilegal, han reproducido distorsiones perversas en el sistema económico, al estimular el consumo, la especulación y el enriquecimiento rápido, agudizando el ya de por sí bajo nivel de ahorro y de inversión observado tradicionalmente en la sociedad colombiana, y al afectar ciertos precios relativos en favor de bienes no transables.

En medio del proceso de internacionalización y a diferencia de otras naciones incluso de América Latina, a Colombia le corresponde la exigente tarea de alcanzar con presteza una estabilización macroeconómica de carácter estructural y perdurable en los frentes fiscal, cambiario e inflacionario y avanzar sin pérdida de tiempo hacia la normalización del ambiente político, social e institucional, como requisitos necesarios aunque no suficientes para crear un entorno más propicio para el ahorro, la inversión, el empleo, la productividad, la competencia y el crecimiento sostenido. Todo ello agravado con la necesidad inaplazable de mejorar el bienestar y las oportunidades de progreso para amplios estratos de su población y reducir drásticamente la inequidad existente tanto de ingresos como de capacitación en la sociedad colombiana.

A pesar de la tradición de manejo económico cauteloso, en los últimos años la economía colombiana ha cedido seriamente su lugar preferencial en la región en términos de la estabilidad económica, particularmente en los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo que entre otras cosas ha afectado perversamente el entorno macroeconómico para la competencia ante las nuevas condiciones exigidas por el modelo de desarrrollo hacia afuera. Esta situación se ha visto agravada por las serias deficiencias de la mesoeconomía del país (Parte II) y por el severo deterioro de la situación política y social -principalmente la violencia en todas sus manifestaciones- y la pérdida de legitimidad de las instituciones. • Desde el inicio de los noventa, Colombia –al igual que otros países de la región– adoptó un modelo de desarrollo basado en la apertura y liberalización de la competencia y la deregulación de mercados en la búsqueda, entre otros propósitos, de mayores niveles de crecimiento económico y de un mejor posicionamiento del país ante el proceso de globalización. Sin embargo, la polarización en torno a cómo llevar a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya más de un lustro que se inició, puede conducir a que se dificulte la adopción de una estrategia de desarrollo a largo plazo en consulta con las prioridades de índole doméstica y de las realidades del proceso de globalización en curso. Debe facilitarse a Colombia avanzar en la búsqueda de una inserción dinámica y creativa en el escenario internacio-

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Institucionalidad y política industrial

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

Parte II MESOECONOMÍA

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Con el desarrollo del capitalismo en plena revolución tecnológica-informática y en medio del proceso de globalización va transformándose esencialmente el entorno situacional y el alcance de la competencia y del relacionamiento entre los diferentes agentes económicos. Éstos se involucran directa e indirectamente tanto en la producción, comercialización y distribución de bienes, insumos y servicios, como en la provisión, capacitación e innovación de factores productivos, tecnologías y otros elementos condicionantes de la competencia. En un ambiente de globalización, la competencia ya no se realiza simplemente entre firmas aisladas, independientes y autocontenidas guiadas bajo el principio de maximización de ganancias, productoras de bienes estándar. El régimen capitalista va abarcando nuevos mundos de la producción en los que los factores determinantes de la competencia actúan en instancias adicionales a las condiciones productivas propias de la firma como las concernientes con el entorno macroeconómico, mesoeconómico y macrosectorial. Se trasciende al precio como la característica única para enfrentar el test del mercado y se incorpora la calidad, la diferenciación, la especialidad, la oportunidad y el servicio al cliente, como características complementarias distintivas de los bienes en competencia, erigiéndose al conocimiento y a la tecnología incorporados en el proceso y en el producto como bases insustituibles para la creación de ventajas competitivas dinámicas, así como se abarcan objetivos empresariales más complejos y variados que la mera maximización de beneficios. Con la creciente complejidad de los mundos de la producción se acentúa la incertidumbre en sentido estricto con el carácter no determinístico, endógeno pero interdependiente de la acción de los diferentes agentes. Incertidumbre conducente a pérdidas en eficiencia y mayores costos de transacción –por la toma de decisiones bajo condiciones de información incompleta e incierta–, además de la generación del ambiente propicio a conductas oportunistas y riesgo moral –moral hazard– (Eggertsson, 1990) con sus efectos perversos en términos de equidad distributiva. 1

El riesgo moral surge en un contrato cuando el cumplimiento por parte de un agente –o una parte involucrada en el contrato– le resulta demasiado oneroso y es solamente medido con uno o pocos criterios de observancia. Como lo señala Eggertsson: “Esto puede inducir al agente a relegar varios aspectos de sus responsabilidades y concentrarse a desempeñarse satisfactoriamente en las dimensiones medidas –por ejemplo, llegar a tiempo al trabajo, escribir buenos reportes– con poca atención a la calidad de los productos (o labores)”.

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En este contexto se da lugar a una nueva lógica de relacionamiento entre los agentes productivos, las organizaciones y el entorno alrededor del proceso de la producción, comercialización y distribución de bienes y servicios, de la provisión, capacitación e innovación de conocimiento, tecnología y capital humano, de la gestión, comportamiento y estrategia empresariales. Esta lógica consiste en la búsqueda de cómo afrontar la incertidumbre a través de la coordinación entre los diferentes agentes, como un requisito indispensable para promover eficiencia y competitividad en el sistema económico (Storper, 1997). Uno de sus elementos definitivos es la especificación de las convenciones, normas, procedimientos y estructura organizacional para la realización del proceso permanente de coordinación entre agentes en la práctica real. El proceso ha de abarcar no sólo a los propios agentes productivos –como los empresarios– y los agentes proveedores de conocimiento, tecnología y servicios, sino también al Estado en su calidad de agente social de última instancia con la función de la preservación del interés colectivo. Aquí reside precisamente la configuración de la institucionalidad en el proceso de desarrollo económico –en este caso el industrial–. Esta coordinación es un proceso social de construcción interactiva de un arreglo colectivo para el relacionamiento entre los mismos agentes bajo condiciones de relativa autonomía, sin imposiciones desde afuera por parte del Estado de un determinado esquema institucional-organizacional ni bajo el propósito de planificar o programar la actividad productiva a través de la política pública. Se trata de un proceso de coordinación sustentado en una institucionalidad y un patrón de gobernabilidad funcionales para la potencialización de las capacidades reales de acción de los agentes y para el desarrollo de otras nuevas, favorecedoras de mayores niveles de eficiencia colectiva, del mejoramiento de la productividad y propiciadoras de ventajas competitivas al nivel sistémico. Los factores sistémicos de la competitividad se distinguen por ser de carácter genérico, con una insidencia horizontal a través de los diferentes sectores productivos, a diferencia de los factores estructurales de ámbito específicamente sectorial. Abarcan una variedad de espectros de la competencia que van desde la organización institucional y el marco legal y regulatorio, hasta las políticas gubernamentales relacionadas con el sector productivo (comercio exterior, científica, tecnológica y tributaria), pasando por la disponibilidad y eficiencia de redes de transporte, energía eléctrica, telecomunicaciones, por el acervo de capital humano y las condiciones sociales del trabajo en la economía (Ferraz et al, 1995). Si bien en la instancia macroeconómica le corresponde al gobierno la función de auspiciar el ambiente propicio para el crecimiento y preservar la estabilidad bajo condiciones de equidad distributiva, para lo cual puede actuar con una cierta autonomía relativa; en la instancia mesoeconómica le compete el papel de promotor, generador y catalizador de las condiciones adecuadas para el relacionamiento entre agentes y organizaciones con miras a crear y recrear un entorno funcional para la competitividad sistémica. La instancia mesoeconómica “no puede ser configurada exclusivamente ni por el gobierno ni por las firmas privadas ni por instituciones intermediarias. (Por el contrario, se requiere de una creciente coordinación y dependencia entre actores)... los mecanismos de gobernabilidad están basados en una combi-

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nación de la lógica del mecanismo de ‘libre mercado’ (y de la acción gubernamental) con una variedad de formas de auto-coordinación como es el caso de las redes de auto-organización (para el diseño de acciones y políticas)”(Esser et al,1995). Esta autocoordinación demanda crecientes niveles tanto de capacitación técnica para los agentes públicos y privados, como de efectividad en la organización social entre agentes, gobierno y entidades. En efecto, como lo señalan Esser et al.: “El nivel mesoeconómico es donde el Estado y los actores sociales crean ventajas locacionales a los niveles nacional, regional y local. De particular significancia son: la configuración de una infraestructura material competitiva (sistemas de transporte, comunicaciones y energía) y de políticas sectoriales, sobretodo de políticas de educaciónentrenamiento, de investigación y desarrollo –I&D– y tecnológica; una política comercial específica y unos sistemas regulatorios (por ejemplo, estándares ambientales y de seguridad técnica) que contribuyan a la generación de ventajas competitivas.... (Además de políticas a nivel regional y local), las administraciones locales, las instituciones de I&D y los grupos empresariales locales pueden interactuar para el mejoramiento de la calidad de la localización industrial”.

En esta segunda parte se busca avanzar en la comprensión tanto de la evolución del entorno mesoeconómico para la industria colombiana durante las últimas décadas, así como de su papel en la creación de condiciones de competencia y en la generación de ventajas competitivas dinámicas y locacionales, abarcando desde la esfera de la institucionalidad propiamente dicha en las áreas normativa, regulatoria y organizacional, pasando por la de políticas tanto horizontales como sectoriales, hasta la de la infraestructura material, financiera, tecnológica y de recursos humanos.

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Capítulo 2 INSTITUCIONALIDAD Y POLÍTICA INDUSTRIAL “Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano sea político, social, o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico”. (North, 1993). A comienzos de la década del noventa, en Colombia se dio inicio a una serie de reformas de carácter estructural. Se asumió un nuevo modelo de desarrollo económico basado en la internacionalización y apertura de la economía, consecuente con la implantación de un conjunto de reformas de tipo estructural y, después de un siglo, se reestructuró el esquema sociopolítico con la reforma de la Constitución político-administrativa del país. El programa de apertura económica, adoptado en 1990, incluyó una serie de medidas tendientes a la modernización y mejoramiento de la organización institucional del Estado, acordes con el reordenamiento económico y sociopolítico. Por ejemplo, con las reformas de carácter comercial se modificó el papel y la organización del ministerio de Comercio Exterior y demás entidades adscritas; la reforma fiscal transformó la Aduana Nacional con la instauración de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian); con la reforma a la justicia se reformaron y crearon diversas entidades; con la de la seguridad social se buscó modernizar el Ministerio del Trabajo, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– y el Sena. Adicionalmente, con la descentralización político-administrativa se le dio mayor autonomía a las regiones. No obstante los procesos de reformas estructurales adelantados durante la presente década, el comportamiento de la economía se ha visto particularmente vulnerable, sin que se hayan observado, al menos hasta ahora, importantes transformaciones en el aparato productivo para poder afrontar en mejores condiciones las nuevas relaciones de competencia y los retos de la inserción en el mercado internacional. En este escenario, los re-

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cientes debates de carácter económico han intentado determinar si el modelo de internacionalización de la economía fue acertado, y si fue implantado en todas y cada una de sus instancias determinantes, así como discutir qué otro tipo de reformas se tendrían que haber adoptado. En este sentido se presentan en el debate dos temas recurrentes. De una parte, está la creencia en que las reformas, en general, tienen poco efecto en el desempeño de la economía; de otra, la opinión de que las reformas, y específicamente la liberalización comercial, han tenido un impacto negativo en las condiciones sociales y, en particular, en la distribución del ingreso. A este respecto es importante mencionar que estudios realizados por organismos como el BID y autores como Edwards (1997) argumentan que las reformas han traído efectos positivos en el desempeño económico, y especialmente en la productividad factorial en una perspectiva a mediano plazo; y que las reformas económicas, en particular la liberalización comercial, no han tenido efectos claramente discernibles sobre las condiciones sociales o de distribución del ingreso. De acuerdo con dicha argumentación, el deterioro de la distribución del ingreso observado en algunos países no puede ser atribuido directa y exclusivamente a las reformas de la apertura (Edwards, 1997). De otra parte, diversos estudios plantean que el solo esfuerzo de las reformas económicas de tipo estructural per se no conlleva un mayor desarrollo y crecimiento económicos, sino que además se requiere de la realización de cambios sustanciales en la organización de los procesos laborales, de innovación e incorporación tecnológica, de especialización y de inversión, y, en buena medida, en la profundización y perfeccionamiento del proceso de reformas. En efecto, las reformas económicas no son suficientes para lograr un nivel de desarrollo superior. Es necesario considerar el importante papel que cumplen en la reorganización institucional las reglas de juego, ya que éstas afectan los costos de producción y de intercambio: la reforma del Estado influencia el desarrollo, planeación y ejecución de las políticas, y afecta incluso las decisiones y planes de acción empresariales. Bajo esta visión se considera imprescindible el análisis del cambio de la organización del Estado como un factor de índole mesoeconómica en el desempeño de la economía. El propósito del presente capítulo es determinar, de una manera introductoria y experimental que será profundizada en la tercera fase del programa de estudio del que hace parte este trabajo, si el esquema de reformas de la economía colombiana ha sido conveniente y

suficiente para lograr cambios sustanciales en los esquemas institucionales de coordinación para el diseño y puesta en marcha de la política económica, y particularmente de la industrial y comercial. Es así como se analizan los cambios estructurales ocurridos en Colombia, exclusivamente desde la perspectiva de la política económica. Indudablemente, un análisis más urgente e integral de las reformas de carácter institucional llevaría al entendimiento de los objetivos, intereses, estrategias y alianzas entre los diferentes grupos de la sociedad nacional, y de los condicionamientos esenciales en el entorno internacional y las instancias políticas, económicas, culturales y geoestratégicas que determinan el cambio de modelo de desarrollo, el reordenamiento institucional y el patrón de relacionamiento internacional. El análisis que a continuación se presenta intenta mostrar cómo en el contexto de apertura e internacionalización y bajo una nueva visión, por lo menos para el caso colombiano, resulta indispensable profundizar en la reforma institucional y en la coordinación organizativa para reducir tanto la incertidumbre (mediante el establecimiento de una estructura estable de normas y reglas de juego) como los costos de transacción en la economía. La primera parte presenta un breve marco conceptual para el análisis de la institucionalidad y el cambio institucional bajo el nuevo modelo de desarrollo hacia afuera en medio del actual proceso de globalización del sistema capitalista, centrándose en el debate sobre la intervención del Estado y la modernización de sus organizaciones. En la segunda parte se realiza una descripción de las diferentes orientaciones de política que se han adoptado en el país durante los dos últimos gobiernos. En la tercera sección se pretende avanzar en la reflexión sobre la efectividad de las estrategias industriales y comerciales enmarcadas en el esquema de organización institucional vigente, tomando en consideración específicamente los Acuerdos Sectoriales de Competitividad. Por último, en el anexo se esboza la organización institucional estatal por medio de la cual se diseñan y ejecutan las políticas macroeconómica, industrial y comercial del país.

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INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y CAMBIO INSTITUCIONAL ACERCA DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y LA POLÍTICA ECONÓMICA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN Son varios los estudios que a nivel teórico y con cierta evidencia empírica (Chudnosky y López, 1996) analizan el tema de la intervención del Estado. Dentro de la corriente neoliberal se propone que el Estado sólo debe actuar en donde el mercado presente fallas. Pero, aún reconociendo la existencia de fallas de mercado o de externalidades, se cuestiona o pone en duda el alcance de la intervención gubernamental. Se argumenta que el Estado no siempre puede remediar las fallas y, además, se alerta sobre la posibilidad de que surjan externalidades negativas o nuevas fallas en el mercado, o que los agentes privados neutralicen las acciones del Estado.1 Existen otros enfoques, que al criticar la validez de los supuestos y la capacidad prescriptiva de la perspectiva teórica que da prioridad a la importancia del libre juego de las fuerzas del mercado en el desarrollo de los países2, señalan la necesidad de que el Estado afronte determinados compromisos con miras a contribuir en la construcción de una economía competitiva internacionalmente. La evidencia que brindan algunos países de industrialización tardía que han tenido políticas de desarrollo exitosas, plantea la necesidad de un cierto grado de intervención del Estado en el diseño de políticas para mejorar la eficiencia y estimular el crecimiento (Amsden, 1996; Stiglitz, 1996; Lall, 1995). Pero aún si se acepta la pertinencia de tal tipo de experiencia, surge de inmediato el cuestionamiento de si cualquier aparato estatal, estructura organizacional o jerarquía burocrática es capaz de adoptar un conjunto de políticas activas deseables

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El cuestionamiento a la efectividad de la acción estatal para la solución de las externalidades no es atributo de las posiciones liberales. Por ejemplo, si bien las políticas de planificación-regulación tendrían el objetivo de internalizar externalidades, en la medida en que exista una fragmentación del proceso de toma de decisiones entre las distintas unidades que conforman el aparato estatal, no se puede asegurar que las decisiones tomadas sean evaluadas en función del interés general (Nove, 1987). Así mismo, al existir un reparto de responsabilidades entre distintas áreas del Estado, no es evidente que exista una unidad de criterio entre ellas ni que compartan la misma motivación (Vernon, 1989). Una revisión de algunos supuestos no válidos del enfoque de libre mercado se encuentra en Amsden, 1996.

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y socialmente eficientes, y si, a nivel operativo, los funcionarios observan estrictamente los lineamientos de política acordados, o si por el contrario introducen sesgos en la aplicación práctica de las medidas e instrumentos de política, basados en su propio interés o sus motivaciones políticas o ideológicas. De una parte, existe una serie de enfoques teóricos que enfatizan el problema de la información.3 Entre éstos pueden distinguirse dos vertientes: la primera involucra el carácter dinámico y fragmentado de la información, que complica el proceso de toma de decisiones en forma centralizada; y la segunda contempla la existencia de asimetría de la información, modelada a partir del concepto agente-principal (Grossman y Hart, 1983). Por ejemplo, puede haber asimetría informacional entre los que diseñan la política (policy makers) y los funcionarios de menor rango o, también, entre el Estado y los agentes privados a quienes afecta la política, con las consecuentes complicaciones para el diseño y ejecución de políticas coherentes y eficaces. La presencia de información como proceso dinámico, costoso e imperfecto conduce a que los agentes tengan que actuar bajo condiciones de incertidumbre, con severas consecuencias en el funcionamiento del mercado y la toma de decisiones. Knight, en su conocido libro Riesgo, incertidumbre y ganancia (1921), argumenta que: “la información imperfecta debe reflejar algo más que riesgo, y lo denomina incertidumbre. En este caso, los eventos (acciones individuales o colectivas) deben ser impredecibles. Ahora bien, al aceptar a la incertidumbre como fuente de ganancias, se afecta la explicación de la existencia de las firmas si se piensa que las firmas existen para obtener ganancias. Si la información perfecta obvia los problemas de organización interna (como ocurre en el caso de la firma neoclásica perfectamente competitiva), entonces la existencia de problemas organizativos reside al menos parcialmente en la presencia de un conocimiento costoso e imperfecto.” (Demsetz, 1997).

Es así como una respuesta al interrogante de Coase sobre por qué existen las organizaciones –firmas– cobra relevancia en términos del concepto no-probabilístico 3

Particularmente la corriente de la economía de la información analiza la existencia de la información imperfecta, costosa y asimétrica. La economía de la información ha contribuido a explicar fenómenos como la creación de instituciones y, de manera amplia, la volatilidad económica. (Stiglitz, 1997). Información, en Enciclopedia de Economía, Fortune.

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de incertidumbre (Hodgson, 1988). Precisamente, en situaciones caracterizadas por incertidumbre estructural, en las que sea imposible formular contratos contingentes, el mercado resulta sustituido por diversas organizaciones, siendo éste el mecanismo más apropiado para la asignación y localización de recursos. En este sentido, la escuela institucional creada por Akerlof y Stiglitz concibe el origen de las instituciones en presencia de varios tipos de problemas de información, tales como mercados incompletos, información asimétrica, riesgo moral, etcétera (Knudsen, 1993). El principal aspecto demostrado por el teorema fundamental de la economía del bienestar es que en una amplia variedad de situaciones en las que la información se vuelve imperfecta y costosa –como ocurre frecuentemente en la realidad– la intervención gubernamental podría mejorar el bienestar colectivo si los hacedores de la política tuvieran los incentivos correctos y aplicaran las políticas idóneas. El hecho de que los mercados con información costosa e incompleta no funcionen perfectamente constituye una justificación fundamental para la existencia de posibles acciones gubernamentales. A este respecto, bajo una perspectiva institucionalista, se argumenta la existencia de restricciones de economía política originadas en fallas del mercado y en fallas en la intervención del Estado, que dificultan la eficiencia de las políticas públicas (Wiesner, 1997). La teoría de los escogimientos públicos señala que los burócratas y políticos, al tomar decisiones sobre el bienestar colectivo, buscan aumentar más su beneficio inmediato que el de quienes aseguran representar; en el mejor de los casos, las decisiones adoptadas dependen de la interpretación que hace el burócrata de los intereses de la colectividad, interpretación que no necesariamente coincide con la voluntad colectiva real. Adicionalmente, la existencia de agentes buscadores de renta (rent seekers) que usufructúan de las rentas generadas por la desviación de los recursos públicos, reproduce comportamientos oportunistas y egoístas en favor de los intereses particulares de ciertos grupos específicos y en contra de los intereses colectivos de la comunidad como un todo. La injerencia de agentes privados a través de gestiones de cabildeo –lobbying– y la interferencia de funcionarios estatales para su propio beneficio y de terceros, generan serias fallas en la acción del gobierno, que atentan contra la implantación rigurosa de políticas socialmente deseables. En este contexto se argumenta que la acción del Estado no sólo acarrea ineficiencias en la asignación de los recursos sino que también desvía recursos hacia acti-

vidades improductivas. Así, por ejemplo, en el caso de políticas de protección de naturaleza discrecional y selectiva bajo criterios ad hoc no claramente establecidos, se afirma que a la pérdida de bienestar generada por las barreras al comercio, deben sumarse los costos derivados de las acciones encaminadas a la búsqueda de rentas que los potenciales beneficiarios o perjudicados despliegan ante el gobierno para influir en sus decisiones (Krueger, 1974). Aunque estas restricciones existen en todas las economías, su capacidad de afectar adversamente la eficiencia y la equidad se fortalece donde hay tradición favorable a determinadas modalidades ad hoc de intervención gubernamental discrecional. Este argumento, según López (1997), es válido en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, dado que la permanencia, cubrimiento y magnitud de la protección otorgada le confirió un apreciable grado de monopolio a la industria doméstica. Así, los beneficiarios tuvieron incentivos para desplegar acciones con el fin de ampararse debidamente detrás de la protección. Una vez creadas la rentas, se arraigó el mal concebido proteccionismo, generándose la práctica de búsqueda de rentas, a fin de impedir cualquier iniciativa para removérselas. Aceptando la existencia de buscadores de renta, lo más prudente en la práctica real para la aplicación de políticas socialmente deseables requiere la realización de ciertas acciones de índole precautelativa: identificar las distorsiones en la competencia que favorecen la práctica y buscar eliminarlas en la medida de lo posible; evaluar la capacidad de los grupos de interés para modificar y neutralizar el alcance de las políticas deseables; y, en lo que hace al proceso de formulación de la política, partir de las restricciones y condiciones existentes y no exclusivamente de la bondad intrínseca de las políticas o reformas. Ahora bien, en la medida en que se acepta que el diseño y aplicación de política económica no es un problema técnico, como lo señala Dixit (1996), “el proceso político puede ser visualizado como un juego entre participantes (principales) quienes tratan de afectar las acciones del hacedor de políticas (agente)... [siendo que] típicamente el resultado del juego no maximiza nada en particular.”

En estas circunstancias se quiebran los supuestos de benevolencia y dictadura representativa de la colectividad en el proceso de elaboración de políticas, y surge la perspectiva evolucionista como el esquema de análisis apropiado para el proceso institucional de política económica.

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Tabla 2.1 Grupos de interés, costos políticos y concatenación táctica de la reforma por tipo de reforma Tipo de reforma

Grupos de interés En contra A favor

determinantes del costo político

Concatenación táctica

Otras cuestiones

Liberalización del comercio

Titulares de contingentes C o n s u m i d o r e s , de importación. Indus- exportadores, el Tesoro (si van a aumentar triales protegidos los ingresos)

Redistribución (+) Aumento de la eficiencia (-)

Reducir las restricciones cuantitativas antes que los aranceles.

Privatización de las pensiones

Sindicatos, asociacio- Empleadores, instituciones de pensionistas, or- nes financieras, trabaganismos administrati- jadores jóvenes. vos (ministerio del Trabajo, organismos de seguridad social).

Reducción de la riqueza (+) Reducción de la cobertura (+) Edad más avanzada del votante mediano (+) Aumento de la eficiencia (-)

Ofrecer a los participantes la posibilidad de suscribir servicios privados y luego eliminar los servicios públicos gradualmente.

Los trabajadores pueden estar dispuestos a renunciar a algunos de sus derechos adquiridos.

Descentralización funcional

Altos funcionarios y de- Altos funcionarios y demás personal de la ad- más personal de las administraciones locales ministración central. consumidores, beneficiarios empresas locales.

Redistribución (+) Posibilidad de oposición política (+) Aumento de la eficiencia (-).

Crear un consenso, introducir gradualmente un programa experimental, formular planes de donaciones.

Necesidad de mitigar desequilibrios fiscales y formular nuevos planes para la asignación de transferencias las distintas jurisdicciones.

Política

Altos dirigentes de par- Dirigentes locales de partidos políticos, asotidos políticos. ciaciones y sindicatos, ONG contribuyentes

Fiscal

Altos funcionarios del ministerio de Hacienda y el organismo de planificación estratégica (o inversión pública

Departamentos de hacienda de la administración local, divisiones locales de planificación e inversión.

Reforma del sector Público

Empleados y personal directivo de las empresas públicas, políticos defensores del clientelismo.

Empresas privadas, élite rural, organismos centrales, contribuyentes.

Despidos (+) Desempleo (+) Salarios relativos (+) Aumento de la eficiencia (-)

Eliminar los trabajadores 'fantasma', fomentar la jubilación voluntaria y anticipada, garantizar una reducción de personal sin posibilidad de volver a contratar a quienes se den de baja.

Incentivos: ventas de acciones a los trabajadores, indemnizaciones, plan de capitalización, capacitación, colocación en el sector privado, programas de crédito.

Nota: El signo (+) representa un factor que incrementa el costo político de la reforma y el signo (-) un factor que lo reduce. Fuente: Banco Mundial (1997), Informe sobre el Desarrollo Mundial.

Las propias características del proceso político resultan propicias para la reproducción de verdaderos costos de transacción políticos. Estos costos de transacción están asociados al hecho de que los contratos políticos se realizan entre múltiples partes contratantes, no todas claramente identificables –votantes, políticos, partidos– y que constituyen una promesa de política en retorno a votos –o contribuciones–, en términos más vagos e imprecisos que los contratos económicos (Dixit, 1996). Consecuentemente, siguiendo a Dixit, los costos de transacción políticos pueden ser clasificados así: primero, costos por información incompleta ante la falta de mecanismos de solución de diferencias entre las partes contratantes y la ausencia de verificación precisa y, espe-

cialmente, ante los problemas de selección adversa (adverse selection) y riesgo moral (moral hazard); segundo, costos por oportunismo ante la presencia de múltiples agencias de índole política y debido a la dificultad de hacer seguimiento al cumplimiento de los contratos suscritos por ciertas agencias públicas; tercero, costos por evolución institucional ante la debilidad y lentitud de los procesos de selección y reforma institucional y debido al poder discrecional de manipulación de la información por parte de las autoridades políticas, que impide a los ciudadanos –votantes– formarse un juicio sustentado sobre la eficiencia de las acciones públicas. Para concluir, retomando a Dixit (1996):

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”La aproximación positiva alternativa a la normativa busca entender la política económica en una sociedad donde los individuos o grupos guiados por sus propios intereses, operan a través del proceso político que define en última instancia la política. Primero, se postula que el proceso político opera en favor de los grupos concentrados y en contra de los dispersos. Esto porque cada miembro del primer grupo tiene más intereses en juego y porque puede controlar mejor el problema del oportunismo (free rider). Segundo, se argumenta que las industrias establecidas ganan a expensas de las nuevas emergentes. Pérdidas de puestos de trabajo y para dueños de industrias establecidas por su eventual declinio pesan más que proporcionalmente en los cálculos, que futuras posibles ganancias en sectores donde los lobbies o grupos de presión no son todavía fuertes. Por último, las medidas de políticas adoptadas tienden a ser indirectas y opacas. De tal manera que los grupos perdedores no perciban claramente el vínculo causal y, por lo tanto, no ejerzan oposición efectiva”.

Un esbozo del tipo de relaciones existentes entre grupos de presión, costos de transacción políticos y reforma de política se ilustra en la Tabla 2.1.

E STRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA EL RELACIONAMIENTO PÚBLICO-PRIVADO En el contexto planteado anteriormente, surge la necesidad de producir un cambio de carácter institucional a nivel de la organización estatal establecida bajo el modelo de sustitución de importaciones y de los organismos de representación, para propugnar por la efectiva implantación de un modelo de desarrollo de competencia abierta en medio del proceso de globalización económica. En este sentido Sunkel y Zuleta (1992) estudian, bajo una visión estructuralista –versión latinoamericana–, el comportamiento económico de los agentes individuales en diversos contextos históricos de carácter socioeconómico e institucional. Consideran que los individuos se asocian en grupos sociales organizados bajo una multiplicidad de instituciones públicas y privadas, que desarrollan con el tiempo un conjunto de normas y reglas de comportamiento. Estas formas de organización social constituyen, a su vez, verdaderas culturas que delimitan y orientan las conductas individuales. De este modo, en virtud de las experiencias históricas nacionales y de sus relaciones internacionales diferenciales, las economías latinoamericanas han desarro-

llado características estructurales e institucionales propias y distintivas, que es preciso tener en cuenta en el momento de evaluar y diseñar su funcionalidad y construir la modalidad para su adecuación a los propósitos de las políticas de desarrollo (Sunkel y Zuleta, 1992). Así, el carácter de la organización institucional está determinado por la forma como se conciben tanto las prácticas – normas y reglas– de organización de la sociedad como por el funcionamiento de los organismos estatales. Bajo este enfoque y con referencia al marco institucional, resulta necesario, primero, adoptar una aproximación conceptual sobre las instituciones. Así, siguiendo a North (1993), las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. Las instituciones se pueden definir como: “patrones de comportamiento estables, recurrentes y valorados. En términos generales, las organizaciones dan las guías donde las unidades –individuos o grupos– se relacionan entre ellas y con otras instituciones. La organización implica un sentido del orden donde cada parte tiene una función específica en su operación” (Fadul, 1996).

El desarrollo económico evoluciona gracias a los diversos cambios que ocurren y que a su vez resultan renovados en la sociedad, por ejemplo en las instituciones. Las instituciones reducen la incertidumbre, al menos en principio, por el hecho de que constituyen una guía para la interacción humana. En el lenguaje de los economistas, las instituciones definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos. La existencia de instituciones afecta tanto los costos de información como los costos de producción y comercialización. En este sentido, como lo plantea North (1993), “es innegable que las instituciones afectan el desempeño de la economía. Además, el desempeño diferencial de las economías a lo largo del tiempo está influido fundamentalmente por el modo como evolucionan las instituciones”.

Las instituciones sientan las reglas formales e informales de comportamiento de los agentes, establecen los derechos de propiedad y sus límites, facilitan y garantizan los contratos privados y públicos, ofrecen información sobre precios y plazos y generan la atmósfera que es conducente o no al desarrollo (Kalmanovitz, 1997). Al igual que las instituciones, las organizaciones propor-

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cionan una estructura política, económica, social y educativa a la interacción humana. Las organizaciones incluyen cuerpos políticos, cuerpos económicos, cuerpos sociales y órganos educativos, entre otros. Son grupos de individuos enlazados alrededor de alguna actividad con determinados objetivos (North, 1993). En este sentido, la economía neoinstitucional – ENI– busca concentrar la atención en las relaciones existentes entre reglas, instituciones y prácticas, y el desarrollo y eficiencia económicos, desde una perspectiva situacional particular: “la resolución de problemas de fallas humanas a través de la acción colectiva exclusivamente en términos de instituciones que limitan la habilidad de los actores de tomar ventaja de sus interdependencias (Storper y Salais, 1997). Para la ENI, los agentes actúan con una racionalidad restringida (bounded rationality) y por naturaleza tienden a adoptar comportamientos oportunistas, generándose un problema innato de credibilidad y el surgimiento del riesgo moral (moral hazard) y, como respuesta, la necesidad de creación de arreglos institucionales de diversa naturaleza e impacto en términos de eficiencia económica. Por su parte, el análisis neoinstitucional –ANI– utiliza el individualismo para explicar la estructura de grupos conformados por escogencia individual para representar intereses propios, siendo las instituciones una especie de mercado de intereses de grupos. Como lo señalan con razón Storper y Salais (1997): “Para la economía del neo-institucionalismo las motivaciones y comportamientos son constantes; los objetos/activos y los ambientes institucionales son variables independientes, y los arreglos institucionales son el fenómeno a ser explicado. Para el análisis neoinstitucional las motivaciones y comportamientos son también constantes y las estructuras de intereses son la variable independiente; la evolución a largo plazo de los ambientes institucionales es el fenómeno a ser explicado. Ambas escuelas construyen una visión de Estado versus mercado con el imperativo de defender la superioridad del mercado en términos normativos”.

De cualquier forma, la incorporación de las instituciones y organizaciones en el análisis contribuye a aclarar las implicaciones de los costos de la información incompleta y de la complejidad del entorno institucional en el comportamiento de los agentes económicos. El mercado es más que el relacionamiento de la oferta con la demanda. En efecto, si la información y el cumplimiento obligatorio de contratos no tuvieran costo, y, fundamentalmente, si no se valorara la estructura organizativa de los

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recursos productivos en el proceso de producción, distribución y en el posicionamiento de la unidad productora en el mercado, sería difícil encontrar una función significativa para las organizaciones. Como lo afirma Nelson (1996): “El progreso técnico y el crecimiento económico son enlazados a través de la operación de un conjunto complejo de instituciones: algunas privadas para obtener ganancias, algunas privadas pero no para obtener beneficios y algunas gubernamentales. Aún entre las instituciones privadas para obtener ganancias, hay interdependencia y apertura como también rivalidad en cuestiones de tecnología. Los elementos no mercado del sistema institucional no sólo son el resultado de fallas de mercado o de fallas del sector público. Más bien el conjunto de las instituciones (privadas, públicas, rivales, cooperadoras) se desarrolla a través de un conjunto complejo de procesos que envuelven acciones tanto individuales como colectivas. El cambio institucional, así como el cambio tecnológico, deben ser entendidos como un proceso evolutivo”.

La existencia de elementos no mercado tiene su influencia en la configuración de las organizaciones. Así, por ejemplo, la firma como organización económica se configura de acuerdo con la estructura institucional de las reglas de juego, con el entorno competitivo y, entre otros, con los costos de información y de cumplimiento de contratos, bajo el propósito básico de ser eficiente en el uso de los recursos, y no solamente de minimizar el conjunto de costos de producción, información y asignación de recursos. Este conjunto de costos es denominado bajo la acepción costos de transacción. En efecto, como lo señala con razón Dietrich (1994): “La mera existencia de los costos de transacción no puede dar cuenta de la existencia de las firmas; resulta fundamental reconocer como característica distintiva de la firma la organización de los recursos para la producción-distribución. En este contexto se enfatiza el carácter organizacional dinámico de la firma como unidad de producción-distribución y, por ende, de localización”.

De otra parte, la racionalización y organización del Estado resultan de la acción combinada de las organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil para establecer unidad de criterios y de prácticas, en el conjunto de las instituciones, en torno a una estrategia común de carácter social. Bajo este entendido, una forma alternativa de interpretar la acción del Estado también se centra en el

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concepto de costo de transacción. Debido a que los individuos poseen una racionalidad limitada, tienen que destinar recursos para establecer salvaguardas contra las conductas oportunistas de la contraparte comercial o de la acción estatal –por ejemplo, los costos de redactar y hacer cumplir un contrato– (Kosacoff y Ramos, 1997). En este sentido si los costos de transacción son aquellos en los que se incurre con el propósito de definir y redefinir los derechos de propiedad de los agentes económicos, o de escribir, monitorear y hacer cumplir los contratos bajo la estructura existente de derechos, entonces los costos de la intervención gubernamental pueden ser también reinterpretados como costos de transacción. Los costos de información necesarios para la toma de decisiones y la implantación de las políticas son de este tipo. Una función del Estado es establecer y hacer cumplir un sistema de derechos de propiedad bien definido que ahorre costos de transacción en todas las actividades productivas. Si esto no ocurre, los agentes gastan de forma extraordinaria recursos para enfrentar individualmente el problema de las externalidades. En la práctica, tanto la intervención estatal como las transacciones del mercado generan costos. Se hace necesario, entonces, el fortalecimiento y la coordinación institucional que faciliten una razonable evaluación de la bondad social de la política pública con base en una comparación entre los costos sociales de asignar los recursos a través de transacciones exclusivas y excluyentes de mercado vis a vis los costos sociales de hacerlo a través de las intervenciones estatales (Gráfico 2.1).

Este desarrollo teórico reciente (Kosacoff y Ramos, 1997) enfatiza que el logro de la eficiencia –o la coordinación de las conductas de agentes interdependientes, pero a la vez independientes– conlleva costos que van más allá de aquellos que provienen de no lograr el mayor grado de bienestar social posible. Desde este punto de vista, los costos de la producción no son los únicos, sino que una parte significativa corresponde a los costos de asignar recursos entre las unidades de producción y de administrar los procesos de producción dentro de las unidades. Con base en lo anterior resulta claro que la hipótesis central que explica la economía de los costos de transacción –ECT– es la existencia de ciertas condiciones bajo las cuales no es posible alcanzar unas relaciones de mercado eficientes, ante lo cual se requiere seleccionar aquellas “estructuras organizacionales-jerárquicas” que posibiliten reducir los costos de transacción con respecto a los del propio mercado. Así, en palabras de Dow (1993): “El mercado emerge cuando los costos de negociación son bajos y las distorsiones jerárquicas son onerosas. Por el contrario, la jerarquía resulta apropiada cuando los costos de negociación son altos y la coordinación jerárquica es fácil de alcanzar”.

Así, la ECT está soportada en determinados supuestos básicos, cuya consideración permite alcanzar una mejor comprensión de las ventajas y limitantes de este enfoque. Estos supuestos son: “La racionalidad acotada (el poder cognitivo y el lenguaje limitan las habilidades de los individuos para

Gráfico 2.1 Estado, instituciones y resultados económicos ▲

▲

Estructura institucional

Normatividad

Estado

▲

Reglas y normas oficiosas

▲

Cultura, historia

▲

▲

Costos de transacción

▲

Contratos

Tecnología

Comportamiento de los organismos estatales

▲

Resultados económicos Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997.

▲

▲

Estructura de incentivos (incluidos los derechos de propiedad)

Poder ejecutivo Poder legislativo Poder judicial

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procesar la información), la especificidad de activos (especialización de activos con respecto a su uso o usuarios) y el oportunismo (búsqueda del beneficio propio a costa de otros). Si las tres condiciones están presentes, puede impedirse la operación efectiva del mecanismo de mercado” (Kay, 1993).

La ECT supone que los costos para una estructura organizacional dada son una variable cardinal y que es posible adicionar las utilidades individuales, dado que las partes en el mercado buscan satisfacer sus propios intereses individuales y no de las otras partes. En caso contrario, “la agenda de la ECT se quiebra al no poder recurrirse a una función objetiva cardinal para evaluar y comparar formas organizacionales” (Dow, 1993). Además, la ECT se sustenta en un análisis típico de estática comparativa entre situaciones alternativas que resulta inadecuado para condiciones caracterizadas por la incertidumbre y los cambios en el entorno, como ocurre respecto al cambio técnico. En este sentido Seravelli muestra que minimizar costos de transacción, tanto antes como después de haber tomado decisiones organizativas, no siempre lleva a que se brinden entre agentes económicos las señales e incentivos adecuados para invertir (Seravelli, 1992). Así, entonces, en palabras de Storper y Salais (1997): Ni la aproximación de los costos de transacción ni la de los derechos de propiedad ofrecen una manera mediante la cual los actores pueden basarse en señales ex ante para decidir los mejores arreglos institucionales ex post. Economizar los costos ex ante no es suficiente: los arreglos deben ser adaptados ex post, y no hay nada ex ante que garantice ni la mejor dinámica innovativa posible ni los mejores arreglos institucionales ex post.

Si bien uno de los avances más importantes de la ECT es el de mostrar que las características intrínsecas de los activos son decisivas en la definición de los mercados, contratos, jerarquías y estructuras organizacionales-gubernativas para guiar las acciones de los individuos, esto resulta insuficiente para comprender el papel central del Estado en la institucionalización, interpretación y cumplimiento de las reglas y normas que gobiernan el proceso de intercambio –la realización de transacciones–. Al requerir el mercado su institucionalización mediante la definición y protección de los derechos de propiedad, contando ineludiblemente con la soberanía del Estado, resulta prioritario avanzar en la comprensión de la institucionalidad en un régimen de mercado. Claramente las concepciones neoinstitucionalistas y la de los costos de transacción sobre las instituciones y

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el Estado resultan insuficientes. No sólo las instituciones no eliminan las fallas de coordinación entre los diferentes agentes –apenas buscan enfrentarlas de la manera más eficaz posible–, sino que el Estado en lugar de ser una institución cualquiera es la institución de última instancia encargada de la construcción y preservación del interés colectivo, sin obstaculizar la libertad de los agentes para optar por esquemas eficientes de acción, y además contribuyendo con condiciones propicias al desarrollo de nuevas capacidades. El Estado es, al fin de cuentas, la institución de las instituciones. En palabras de Dugger (1993): “Los mercados no pueden existir sin los derechos de propiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado. Además el mercado no es espontáneo. El mercado es institucionalizado. La soberanía del Estado es requerida para la resolución de disputas que surgen en la mayoría de las transacciones”.

Un problema esencial consiste en cómo definir el interés colectivo, aun dentro del mismo régimen democrático de mercado, y cómo ponderar los diferentes intereses individuales con relación al colectivo predominante. La dificultad intrínseca para la resolución de esta problemática no se supera con la negación de la existencia del Estado, como lo pretenden algunas ópticas teóricas radicales, ni tampoco con la deificación de un Estado externo omnímodo y magnánimo por encima de la sociedad, como lo argumentan posiciones estatizantes extremas. No queda otra opción que reconocer su carácter como actor social interactuante de última instancia en la construcción, deconstrucción y funcionamiento de la misma sociedad. Infortunadamente todavía no se ha desarrollado una aproximación teórica y conceptual suficientemente comprehensiva del papel del Estado bajo las condiciones actuales del proceso de globalización del régimen capitalista. No obstante lo anterior, es ineludible avanzar en el planteamiento de algunos elementos básicos de la función del Estado en un contexto de transición económica como el que está atravesando la economía colombiana, en un marco de referencia general para el análisis de la función y la política pública.

CAMBIO INSTITUCIONAL Antes de abordar el papel del Estado en la transición actual conviene hacer una breve mención al tema de la reforma estructural y el cambio institucional. En un

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modelo de internacionalización de la economía, es evidente que las reformas económicas per se no son suficientes para lograr un mayor nivel de desarrollo; por lo tanto, es necesario considerar el importante papel que juegan el Estado y el arreglo institucional en el desarrollo, planeación y ejecución de las políticas. Según Naim (1995), en los procesos de internacionalización es necesario distinguir dos tipos básicos de reformas. Las denominadas como de primera generación se refieren a la puesta en marcha de ciertas políticas económicas que abarcan la liberalización comercial, la apertura de la cuenta de capitales y la eliminación de los controles de cambios, la liberalización financiera, la desregulación de mercados como el laboral, la reforma del Estado y la privatización de determinadas órbitas de la actividad pública. El segundo tipo de reformas –las de segunda generación– se refiere a las de carácter institucional, que tienen el fin de crear un sistema socioeconómico eficiente y efectivo. Dentro de las posibles reformas de carácter institucional se encuentran las de sectores como la justicia, el servicio civil, el mercado laboral –incluyendo las relaciones entre los sindicatos, empresas y el gobierno–, la seguridad social y la organización político-administrativa del Estado mediante su descentralización. Asimismo, se abarca el fortalecimiento de la estructura institucional para la provisión de reglas de juego, normas de conducta, códigos de relaciones y procedimientos para la solución de diferencias y cumplimiento de contratos entre individuos y organizaciones, que sean claros, transparentes y previsibles con el propósito de reducir la incertidumbre y los costos de transacción en el sistema. La denominación primera y segunda generación no debe asociarse con una connotación de secuencialidad: las reformas de política económica son implantadas primero, por razones técnicas y políticas, mientras que las reformas institucionales son pospuestas, para ser incorporadas en etapas posteriores. Razones estrictamente teóricas, además de recientes experiencias, sugieren que la adherencia a esta secuencia temporal puede resultar ampliamente contraproducente, costosa e ineficiente. No debe olvidarse que la problemática de la secuencialidad de reformas en situaciones diferentes a las de competencia perfecta corresponde al campo de la teoría del segundo mejor (second best policy), sin que se pueda llegar a conclusiones genéricas definitivas. Sin embargo, existe un creciente acuerdo entre especialistas en algunos casos como el de la apertura comercial y de la cuenta de capitales diferentes a la inversión extranjera directa –IED–, en el sentido de proceder

gradualmente primero con la cuenta corriente y luego con la de capitales, una vez se haya establecido una rigurosa estabilidad macroeconómica y se hayan implantado una serie de normas de regulación y supervisión financiera (Capítulo 4). Un ejemplo ilustrativo fue el caso de Chile durante los setenta y ochenta, donde la liberalización del sector financiero sin la creación de una adecuada institucionalidad de vigilancia y control, resultó en una mayor crisis financiera. Posponer las reformas institucionales no sólo afecta el grado de eficiencia de la economía, sino que también podría reproducir un indeseable efecto distributivo, debido a rentas generadas por la desviación de recursos públicos, a la apropiación de rentas por operadores privados, a la socialización de pérdidas por la privatización de utilidades excesivas en la prestación de ciertos servicios o la adquisición de empresas públicas, y al deterioro de la calidad de la seguridad social, entre otros. Todo lo anterior sugiere un reconocimiento de la necesidad de contar con un cambio de la organización institucional del Estado para la ejecución de programas de desarrollo. Sin embargo, el conflicto de fondo que enfrentan los programas de reforma se encuentra en la discordancia entre los defensores que aducen que las reformas a la economía per se son suficientes para lograr la estabilidad y el crecimiento económico, y los representantes de grupos privados y de sectores vinculados al Estado con interés en la preservación del statu quo. Es por estas razones que en la literatura especializada frecuentemente se argumenta que una crisis económica profunda siempre precede a un esfuerzo de implantación de reformas estructurales. Para Bates y Krueger (1993), no hay ningún antecedente de reforma en el que se hubiera presentado un crecimiento económico satisfactorio con niveles estables de precios y situación holgada de balanza de pagos. Según la visión de Williamson (1994), es necesaria la percepción pública de crisis para poder crear condiciones políticamente viables para llevar a cabo amplias reformas de carácter estructural. De otra parte, en un modelo de internacionalización de la economía sustentado en principios de descentralización y mayor participación ciudadana, puede ocurrir en la práctica que el mismo aparato del Estado sea quien ejerza el papel determinante en la orientación y definición de las características de los programas de política económica. Pero la experiencia reciente muestra también que el hecho de que el Estado por definición represente el interés de la comunidad en su conjunto no garantiza necesariamente que sus acciones respondan al bienestar colectivo.

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Tabla 2.2 Factores determinantes y fallas de coordinación institucional en la planeación y ejecución de programas y políticas de desarrollo Determinantes y fallas de coordinación

Problemas

Niveles y distorsiones

Temporalidad, falta de secuencialidad y consistencia de programa

1. Predominio de las políticas públicas a corto plazo Aumento de costos de transacción a nivel tanto de la organización pública como de las unidades prosobre la problemática de desarrollo a largo plazo. 2. Condiciones de insuficiente continuidad de los fun- ductivas. cionarios a nivel decisorio en las organizaciones, han reforzado la ideología vigente que sobrevalora los resultados inmediatistas y visibles como único elemento que revela y valoriza cambios.

Coordinación institucional

1. El acuerdo sobre políticas de desarrollo entre distintas instituciones a nivel nacional no corresponde con la coordinación requerida a nivel organizacional. 2. Problema de organización de funciones, superposición y vacíos de responsabilidades en las entidades gubernamentales. 3. Diferencias entre entidades y funcionarios en cuanto a incentivos materiales y profesionales y posibilidades de promoción organizacional.

El predominio del enfoque individualista de cada organización institucional obedece probablemente a las diferencias de orientación, coordinación y delimitación de responsabilidades, que llevan a una creciente asimetría de información entre instituciones.

Prioridades y selectividad

1. La selectividad y diferenciación de programas de fomento han preservado un statu quo generado por los grupos de presión. 2. Existencia de un sinnúmero de organizaciones estatales que legitima los grupos de presión, generando un círculo autocontenido en programas y políticas.

Problemas que se originan a raíz del intenso cabildeo y presiones hacia las entidades gubernamentales. De igual forma, se manifiesta en elevados costos de transacción políticos.

Mercado y grupos de presión

La predominancia de organizaciones representativas de empresarios (grupos de presión) que buscan beneficios en el corto plazo.

Incremento de los costos de transacción creados por la duplicidad y descoordinación de las entidades del Estado, generan organizaciones asociadas de cabildeo.

Generación y predomino del cabildeo organizado.

Con esta orientación varios trabajos han abordado el tema de la eficiencia de la burocracia gubernamental como medio para generar la información necesaria para el eficiente logro de las metas asignadas a las políticas públicas. Así, entonces, la posición de los funcionarios en los organismos responsables de las políticas públicas resulta ser en la práctica un factor determinante para su éxito o fracaso. De acuerdo con Haggard y Webb (1994), con frecuencia la mayoría de los oponentes a las reformas no provienen de grupos de interés, legisladores o votantes, sino de funcionarios y burócratas del gobierno. Es así como es común encontrar posiciones conformistas o indiferentes supuestamente justificadas por el escepticismo sobre las posibilidades de cambio efectivo a través de los programas de reforma. En este caso, como lo señala López (1997), opera la influencia de los diferentes estamentos interesados en el mantenimiento de prácticas tradicionales en la sociedad, que favorecen el acondicionamiento de funcionarios y burócratas en favor de la preservación del statu quo.

De ahí que durante la fase inicial del proceso, un gobierno reformista necesite construir coaliciones y obtener apoyo de algunos grupos de influencia en la sociedad. En muchos episodios de reformas, bajo diferentes regímenes políticos, el apoyo inicial ha venido usualmente de los sectores más relacionados con el exterior y de agentes vinculados a actividades modernas que esperan beneficiarse de las reformas; sin embargo, la permanencia de los buscadores de renta constituye un factor decisivo para obstaculizar que otros grupos de interés presionen por la implantación de cambios en la organización institucional. En la Tabla 2.2 se ilustran algunos factores determinantes y fallas de coordinación institucional en la planeación y ejecución de programas y políticas de desarrollo.

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EL PAPEL DEL ESTADO EN UN PROCESO DE TRANSICIÓN BAJO EL ACTUAL CONTEXTO ECONÓMICO La corriente que considera al modelo de internacionalización de la economía necesario para la transformación de la actividad productiva, plantea la necesidad de adecuar la estructura organizacional del Estado al nuevo marco de política (Garay, 1994). En este sentido existe un consenso sobre la necesidad de ampliar los espacios económicos regionales e internacionales, no sólo de eliminar barreras para la movilización del capital –productivo y financiero–, de la mano de obra y de bienes y servicios entre naciones, sino además de reducir la interferencia de la acción de los Estados nacionales sobre la libre iniciativa de los agentes económicos privados, cualquiera que sea su origen o sede nacional. Podría pensarse, como afirma Curbelo (1986), que “la reestructuración del orden económico corriera paralela al proceso de pérdida de confianza y funcionalidad del Estado tanto en su papel de productor de bienes y servicios como de agente que posibilita la reproducción del sistema económico”.

En contraste con el papel decisivo que desempeñó el fortalecimiento del Estado nacional en la expansión de las sociedades capitalistas, a esta altura de la evolución del sistema capitalista mundial parece apropiado realzar el potencial perturbador que la intervención del Estado podría representar para los procesos de acumulación y reproducción del capital a escala internacional. Así, podría parecer que la reforma del Estado se presenta como un imperativo. Tanto el diagnóstico como la concepción e implantación de la reforma suscita las más diversas posiciones teóricas y programáticas. La más radical y extrema apunta hacia una reducción del Estado nacional y la búsqueda de una organización social flexible en escala ampliada internacionalmente: el Estado nacional como institución social y como ente jurisdiccional geográfico debería prácticamente desmontarse para darle paso a una organización de carácter más internacional, mundial (Curbelo, 1986). Postura a la que, a esta altura del desarrollo capitalista, se le contrapone en la práctica la ineludible presencia de algún tipo de Estado nacional socialmente necesario en cuanto institución social marco del mismo régimen de mercado y en su carácter de ente social racionalizador del interés colectivo, cuyo esquema institucional, político, económico y jurisdiccional para la conducción de asuntos públicos es consagrado por la misma Constitución Nacional.

Cualquiera que sea su tamaño, el Estado habría de funcionar bajo una cierta lógica en un nuevo régimen capitalista de competencia abierta con miras a contribuir a que el nuevo modelo de desarrollo no sólo brinde mayor eficiencia y competitividad a la economía doméstica, sino que, además, le permita al mismo Estado asegurar la estabilidad económica y social, propugnar por una adecuada distribución del ingreso y facilitar directa o indirectamente el suministro y la prestación oportuna y eficaz de bienes públicos prioritarios considerados legítimamente como una necesidad colectiva de amplios espectros de la sociedad. En ese sentido habría que subdividir las funciones del Estado en dos áreas básicas: La primera función se relaciona con el perfeccionamiento del régimen de competencia capitalista abierta mediante la instauración y aplicación del marco genérico indispensable de regulaciones, normas, provisiones y penalidades de orden jurídico, económico y procedimental para la observancia de relaciones competitivas creativas y la reproducción de las condiciones propicias a un crecimiento económico sostenido. Claramente, apenas una de sus funciones en esta área podría consistir en la búsqueda de la eliminación de toda falla, imperfección y distorsión de mercado que obstaculice la libre iniciativa privada, que genere ineficiencias en la localización de recursos productivos o que reproduzca impactos distributivos perversos u otros efectos nocivos de cualquier índole. Resulta primordial, especialmente durante un período como el de transición y consolidación de una nueva estrategia de desarrollo –en este caso la regida bajo un régimen de competencia abierta en el escenario internacional–, que el Estado en los países no desarrollados asuma la responsabilidad de adelantar una decidida gestión orientada a promover el progreso tecnológico y la competitividad internacional de la economía doméstica. En estrecha cooperación con los actores protagónicos del sector privado, el Estado ha de propugnar por la conformación de una adecuada infraestructura social, física y tecnológica que le permita al aparato productivo interno afrontar creativamente las nuevas condiciones de la competencia a escala internacional (Garay, 1982). No debe olvidarse que si bien el mercado es una institución característica de la esfera económica, también constituye una categoría esencial en las esferas política y cultural, en la medida en que manifiesta y a su vez determina, en buena medida, la estructura de una sociedad cada vez más globalizada. Siguiendo el razonamiento clásico de Polanyi (1994): “La conformación del mercado en un sistema autoregulatorio de gran poder no fue el resultado de una

Institucionalidad y política industrial

tendencia natural [...], sino del efecto de estimulantes artificiales administrados al cuerpo social para afrontar una situación creada por el fenómeno no menos artificial de la máquina”.

La segunda función es el cabal desempeño de su rol como “ente racionalizador del interés colectivo y servidor social de última instancia”. En esta área sobresalen, entre otras, las siguientes funciones: el logro de una adecuada distribución del ingreso entre los grupos de la sociedad, la provisión de servicios sociales indispensables con legítimo carácter público, la prestación tanto de bienes y servicios públicos diferentes a los anteriores como el suministro de bienes colectivos, ya sea directamente o mediante algún tipo de asociación de los mismos particulares. Aunque en diversos círculos se presume que la globalización favorecería la reducción del Estado, paradójicamente la progresiva integración tiende a agudizar la exposición a riesgos externos y, en consecuencia, a aumentar las demandas de programas gubernamentales para atenuar las vicisitudes enfrentadas por los grupos menos móviles y más vulnerables a la competencia externa. Con el agravante de que la globalización también afecta nocivamente la eficacia y habilidad de los Estados nacionales para ejercer dicho papel compensador y redistributivo (Garay, 1997). En palabras de Rodrik (1997): “con el avance de la globalización puede erosionarse el consenso social requerido para mantener abiertos los mercados domésticos a la competencia externa, incluso hasta el punto en que se torne posible el retorno al viejo estilo de proteccionismo”.

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tica, institucional, económica y administrativa que han de regir su funcionamiento para propugnar por el cabal cumplimiento de sus funciones sociales prioritarias. La liberación, la desregulación y la privatización de la economía no son ni mucho menos óbice para justificar ni abogar por el desmantelamiento del Estado (en los países en desarrollo)” (Garay, 1992).

La reflexión fundamental no debe girar alrededor de cosa distinta a cómo hacer –y bajo qué procedimiento– para validar y dar plena vigencia a una nueva lógica política y económica en la conducción del Estado, de frente a un profundo reordenamiento social, en medio de una crisis del modelo tradicional de desarrollo y ante la necesidad de transformación del aparato económico de estos países para poder enfrentar creativamente la reconfiguración del escenario mundial. Si bien esta postura sobre la transformación y el adecuamiento del ente Estado-nación a la luz de la nueva división internacional del trabajo en proceso de consolidación puede enmarcarse en una perspectiva teórica y programática de corte liberal reformista, modernizante, debe conceptualizársela con las debidas precauciones y cautelas. Esto para al menos evitar incurrir en las falencias, debilidades y vacíos característicos de la óptica neoliberal radical, y eludir caer en posiciones voluntaristas, irreales, sobre la autonomía y capacidad de acción y regulación de los Estadosnacionales periféricos para su autodeterminación plena al margen de las necesidades del capital a escala mundial.

UNA VISIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DE LA INTERVENCIÓN

Por consiguiente, contrario a lo postulado por ópticas radicales voluntaristas, para poder desempeñar con propiedad su papel social a esta altura del proceso de globalización, el Estado debe erigirse como institución social legítima, representativa, sólida, eficaz y funcional bajo una nueva lógica política y económica, sujeta a un activo escrutinio por parte de la sociedad: “rendición pública de cuentas” (accountability). Es por ello, precisamente, que: “El debate sobre el Estado (en los países en desarrollo) no debe enmarcarse en la falsa dicotomía Estado versus no Estado. Ha de concentrarse primero, en redefinir el mismo Estado (a la luz del desarrollo capitalista mundial, de la posición de estas naciones en la nueva división internacional del trabajo y de las particularidades tanto del patrón de acumulación de capital y de reproducción de la fuerza de trabajo como de la evolución de la organización social a nivel nacional); y luego, en especificar las normas y los patrones de racionalidad polí-

Existen razones suficientes para que en un ambiente de competencia imperfecta –con la presencia, por ejemplo, de economías de escala, economías externas asociadas a la innovación técnica y el aprendizaje– una interferencia gubernamental en el mercado mediante la adopción de una determinada política estratégica pueda adquirir la debida legitimidad y validez teórica y programática, aun dentro del marco de la misma teoría económica convencional. En este sentido, el argumento de creación de ventajas competitivas dinámicas se basa en el supuesto, contrario a la teoría neoclásica, de la existencia de precios incorrectos, razón por la cual se requiere la intervención del Estado para propiciar condiciones de mercado que puedan ser aprovechadas por actividades productivas caracterizadas tanto por tal tipo de ventajas competitivas, externalidades y economías de escala, como por su potencial para enfrentar efectivamente la competencia externa. Así, varios países como

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Corea y Taiwán aplicaron no solamente incentivos neutrales para el aprovechamiento de ventajas comparativas estáticas –como mano de obra barata–, sino que, más allá, el Estado incentivó acciones para reducir el costo de uso del capital y estimular procesos de aprendizaje, con el fin de explotar ventajas competitivas dinámicas a largo plazo (Stiglitz, 1996; Lall, 1995; Esguerra y Ocampo, 1992). De cualquier forma, aún aceptando la posibilidad de que una oportuna y adecuada intervención del Estado contribuya a corregir fallas de mercado, permanece el debate sobre la conveniencia de la focalización de la política pública en comparación con la neutralidad horizontal de las intervenciones gubernamentales en el mercado. Como lo señala Krugman (1986), reconociendo la posible existencia de sectores considerados estratégicos por su aporte potencial a la generación de rentas excepcionales y al aprovechamiento de externalidades, surgen varios problemas. El primero se refiere a la identificación práctica de los sectores estratégicos, ante las serias dificultades empíricas para evaluar rentas extranormales no asociadas con diferencias de calidad o con ganancias esporádicas y para simular eventuales beneficios derivados de externalidades que no se transmiten directamente a través de los precios en el mercado. El segundo problema se relaciona con la falta de certeza sobre el éxito de una política focalizada-estratégica en términos del logro de una efectiva promoción y expansión de los sectores seleccionados, ante la mayor extrarrenta susceptible de generarse por unidad de recurso escaso dedicado a su promoción (Grossman, 1986). El tercer problema está relacionado con la imposibilidad de contar con recomendaciones genéricas de política bajo condiciones de competencia imperfecta, y con las dificultades empíricas para el diseño de una política deseable de segundo orden (second best policy), ante la necesidad de tener un conocimiento detallado de la competencia a nivel de las actividades productivas y de su relación con el resto de sectores de la economía. Tabla 2.3 Funciones del Estado Intervención mínima

Intervención moderada

Intervención dinámica

El cuarto problema se encuentra ligado a la presencia de fallas en la intervención del Estado debido a la influencia y papel de los grupos de interés y a las conductas buscadoras de renta, que imponen importantes costos a la sociedad para favorecer intereses particulares. Por estas razones, resulta evidente que los posibles beneficios pueden llegar a ser atenuados, o aun superados, por los costos sociales potencialmente reproducibles en las fallas y distorsiones del proceso de diseño y aplicación de las políticas gubernamentales de carácter estratégico-selectivo. Pero ello no obsta, de manera alguna, para desconocer la validez y relevancia teóricas del planteamiento de la intervención gubernamental como objeto de estudio, y del desarrollo de la economía política como verdadera disciplina. Claramente, en presencia de imperfecciones y fallas en el mercado se justifica la aplicación de políticas gubernamentales socialmente deseables, que por lo menos contribuyan eficazmente a crear el ambiente propicio para subsanarlas. Tales políticas correctivas son, por lo general, de carácter horizontal a través del mercado, sin que necesariamente se precluya per se la conveniencia potencial de acciones gubernamentales de tipo selectivo-estratégico. Por el contrario, existen situaciones específicas que pueden ameritar intervenciones decisivas de carácter estratégico. El debate teórico debe residir, entonces, en bajo qué circunstancias y através de cuáles modalidades e instrumentos debe intervenir el Estado. Es decir, en la calidad, la oportunidad y la selectividad, y no sólo en la cantidad, de la intervención. En consecuencia, más que criticar per se la intervención y regulación del Estado sobre la actividad económica, surge la necesidad de evaluar la oportunidad, racionalidad y forma en que se desarrollan las estrategias, y la coherencia y efectividad de la aplicación de las políticas públicas deseables. La Tabla 2.3 ilustra las diferencias entre funciones y tipo de intervenciones del Estado según intensidad, racionalidad y orientación.

Corregir las disfunciones del mercado mediante: Suministro de bienes públicos puros: defensa, orden público, derechos de propiedad, gestión macroeconómica y salud pública. Abordar las externalidades: educación básica y protección del medio ambiente. Regular los monopolios: regulación de los servicios públicos, políticas antimonopolio. Corregir información imperfecta: seguros (salud, vida, pensiones), reglamentación financiera, protección al consumidor. Coordinación de la actividad privada: fomento de los mercados, iniciativas relativas a todo un sector.

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997.

Aumentar la equidad mediante: Protección de los pobres: programas de lucha contra la pobreza y auxilio en casos de catástrofe. Ofrecer seguros sociales: pensiones con efectos redistributivos, subsidios familiares, seguros de desempleo.

Redistribución: Redistribución de activos

Institucionalidad y política industrial

EL ESTADO Y LA POLÍTICA INDUSTRIAL En el contexto actual de internacionalización de los países en desarrollo, la actividad del Estado adquiere gran significado para el análisis y puesta en marcha de programas de desarrollo. Así, el tema de la intervención gubernamental en la política industrial ha generado diversos debates intelectuales y pragmáticos. De una parte, están las posiciones radicales que defienden que la libre acción de las fuerzas del mercado asigna eficientemente los recursos y eleva el crecimiento, y de otro, los que justifican la intervención como mecanismo para aprovechar ventajas dinámicas, corregir fallas de mercado y crear el ambiente regulatorio y normativo favorable al desarrollo económico de los países. La utilización del término política industrial es de origen reciente en las economías capitalistas, en contraste con el de política macroeconómica, que ha prevalecido por largo tiempo. El término fue utilizado en Japón en la década del cincuenta en el marco de la discusión del papel del gobierno en el desarrollo industrial. Son varias las definiciones que existen de política industrial –PI–4, sin que se presente consenso alguno. En general, ésta se relaciona con diferentes grados de intervención del Estado. Hay quienes la definen como “la iniciación y coordinación de actividades gubernamentales para apalancar incrementos de productividad y competitividad de toda la economía y, en particular, de la industria. Todo lo anterior estriba en que la política industrial positiva implica la incorporación de criterios estratégicos bien orientados en la política económica pública” (Jhonson, 1984).

Otros definen la PI como la “manera de contribuir a incrementar el nivel de bienestar de la economía cuando la libre competencia encierra ciertos tipos de problemas desde el punto de vista de la asignación de los recursos o de la distribución del ingreso, causados por las deficiencias y fallas del

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Diferentes concepciones de política industrial: 1. Política diseñada para incrementar el bienestar en una economía cuando las fallas de mercado dificultan su funcionamiento como mecanismo para la asignación de recursos a través de la libre competencia. Incluye el conjunto de estrategias orientadas a una mejor asignación de recursos entre industrias o sectores y en la organización de industrias individuales (Itoh, Kiyono, Okuno y Suzumura, 1988). 2. Conjunto de políticas empleadas para superar las limitaciones del mecanismo de mercado, que permiten la intervención de la industria para lograr algún objetivo de interés público (Goto, F.M e Irie, K.).

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mercado. Más aún, esto se refiere a la totalidad de las políticas públicas diseñadas para alcanzar como objetivo la intervención en la reasignación de recursos entre industrias y sectores y en la organización de industrias individuales” (Itoh y Samura, 1988 )

Una forma de abordar la política industrial se basa, según la teoría neoclásica, en la superación de las fallas del mercado. Con la intensificación de la competencia en los países desarrollados durante la década del ochenta, principalmente en actividades consideradas como high tech, varios de ellos, por medio de la intervención gubernamental, replantearon la conveniencia de diseñar estrategias en sectores dinámicos con el fin de fortalecer ventajas competitivas, no sin enfrentar la posición de quienes consideran que la mano invisible del mercado adecúa y asigna eficientemente los recursos. En este contexto, son varias las vertientes que analizan las ventajas y desventajas de la intervención del Estado en la política industrial. Retomando algunos de los aspectos más relevantes sobre la conceptualización y justificación de la política industrial para países desarrollados, Grossman realiza una síntesis tanto teórica como de las evidencias empíricas que aportan elementos distintivos de las diversas vertientes sobre el grado de intervención del Estado en la promoción de actividades productivas. Como se aprecia en la Tabla 2.4, la justificación de la intervención del Estado se basa en la fallas del mercado –economías de escala, externalidades e imperfecciones en los mercados de capital y de bienes–, señalando algunos efectos que distorsionan los supuestos de libre mercado en una situación de competencia. Grossman establece un rango de posibles intervenciones gubernamentales y sintetiza las principales referencias teóricas y empíricas que fundamentan la promoción de nuevas actividades industriales. Así entonces, en una situación donde los mercados no trabajan perfectamente existiría la necesidad de intervención gubernamental para el mejoramiento del desempeño industrial. La conveniencia de una política industrial depende de la naturaleza de las fallas de mercado y de la capacidad de los gobiernos de aplicar las intervenciones deseables y necesarias. En este sentido, Okimoto presenta una comparación entre esquema conceptual, objetivos y tipo de intervención gubernamental en el diseño de las políticas industriales adelantadas por los Estados Unidos y Japón. Destaca dos tipos básicos de política industrial: uno consiste en la búsqueda del fortalecimiento de la dinámica

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Tabla 2.4 Promoción de nuevas actividades industriales: síntesis de los argumentos y evidencias recientes Determinantes de algunas fallas de mercado

Efectos distorsionantes sobre el mercado de competencia perfecta

1. Economías de escala a. Economías de escala estáticas

Posibles intervenciones

1. Grandes costos fijos de entrada. Pocas firmas 1. Subsidio al ingreso si el excedente capaces de ingresar a escalas de producción con de los consumidores es mayor que las pérdidas operativas privadas y el beneficios. efecto negativo por la caída de ganancias de las firmas ya existentes

Horstman y Markusen, 1986

2. Existencia de escala de operación mínima con costos medios decrecientes.

Schlie, 1986

1. Existencia de cur va de aprendizaje pronunciada. Los costos de producción son inicialmente elevados pero declinan rápidamente con la experiencia acumulada en la nueva actividad.

b. Learning by doing

Referencias teóricas y empíricas

(Interno a la firma. Economías de escala dinámicas)

1. Subsidio al ingreso durante la fase Alchian, 1963 de aprendizaje si el excedente del consumidor es mayor que las pérdidas operativas privadas debido al ingreso. El ingreso de más de una firma reduce el volumen de ventas de las existentes y la velocidad con la cual ganan experiencia y los beneficios del Zimmerman, 1982. aprendizaje asociados a la misma. Lieberman, 1984 Bresnahan, 1986 Baldwin y Krugman, 1987 Dasgupta y Stiglitz,1988 Trajtenberg, 1989

c. Promoción al ingreso 1. El tamaño del mercado mundial soporta sólo 1. Subsidio al ingreso debido a los Ethier, 1982 una firma en la actividad. El gobierno se beneficios monopólicos que obtiene la estratégico. compromete a apoyar las firmas locales en su firma. competencia con las firmas extranjeras rivales por la posesión del mercado emergente. Brander y Spencer, 1985 (Caso particular de economías de escala estáticas y dinámicas)

Dixit y Kyle, 1985 Dixit, 1986 Dixit y Grossman, 1986 Grossman, 1986 Horstman y Markusen, 1986 Baldwin y Krugman, 1987a y 1987 b Baldwin y Flam, 1989 Helpman y Krugman, 1989

II. Externalidades 1. Significativas inversiones en la creación de 1. Subsidio a los costos privados de Arrow, 1962 a. Investigación y desarrollo conocimiento. Características de bien público del investigación y desarrollo. conocimiento. Es eficiente y quizás inevitable que los frutos de los esfuerzos de investigación y desarrollo se expandan a través de la sociedad. Los agentes privados sólo se harán cargo de los 2. Incitar a las firmas a internalizar las Griliches, 197 costos si pueden internalizar los beneficios. externalidades asociadas con la creación de nuevas tecnologías a través de la promoción de joint ventures para investigación y desarrollo

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3. Incrementar la protección en el exterior Jafee, 1984 Grossman y Shapiro, 1985 4. Utilizar subsidios a la producción o exportación, o protección del mercado interno, aunque generan simultáneamente efectos negativos. ○

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Continuación tabla 2.4

Determinantes de algunas fallas de mercado

Efectos distorsionantes sobre el mercado de competencia perfecta

Posibles intervenciones

Referencias teóricas y empíricas Griliches, 1986 Katz, 1986 Bernstein, 1988 Bernstein y Nadiri, 1988 y 1989

b. Learning by doing

1. Ganancias de productividad provenientes de la experiencia en la producción pueden acumularse en otras firmas que no son la que emprende el proceso manufacturación (variante clásica del argumento de la industria naciente).

(Externo a la firma)

1. Subsidio a la producción debido a los beneficios de la externalidad. La política comercial es una proxy, ya que promueve el aprendizaje pero también induce simultáneamente un efecto negativo.

Chin y Grossman, 1989 Grossman y Helpman, 1989a y 1989b Lichtenberg y Siegel, 1989 Lieberman, 1982

Zimmerman, 1982 Bell, Ross, Larson y Westphal, 1984

III. Imperfecciones en el mercado de capital a. Divergencias de los costos social y privado de los fondos

1. Existencia de una divergencia exógena entre el costo de oportunidad social de los fondos y la tasa a la cual el mercado pone los fondos a disposición de los prestatarios. Tales divergencias pueden deberse a la incapacidad de evaluación de los inversionistas, a su aversión irracional al riesgo, o a su sobreestimación sistemática del riesgo de nuevas actividades

1. Subsidiar el crédito, si las tasas privadas de descuento son inadecuadas. Subsidiar los avales o compensar impositivamente las pérdidas de las firmas para aliviar parte de la exposición privada si la aversión al riesgo es demasiado grande.

Kafka, 1962

Tales subsidios y beneficios impositivos deben estar disponibles para todos los inversores en todos los sectores, a menos que se conozca que el mercado sistemáticamente discrimina contra cierto tipo de actividades. b. Asimetrías de información

1. Los prestatarios seguramente conocen más de la naturaleza, riesgo y probables retornos ante escenarios alternativos y sobre su propia capacidad para emprender una nueva actividad.

1. Subsidios selectivos a la tasa de interés, sólo en el caso donde los mecanismos de mercado sistemáticamente seleccionan aquellas firmas o potenciales ingresantes que desde un punto de vista social son menos atractivos.

Siglitz y Weiss, 1981

Estas asimetrías no serían significativas para el prestamista si los contratos de deuda aseguraran el repago bajo todas las circunstancias. Pero los mercados de crédito se caracterizan por la protección del Estado bajo estatutos de responsabilidad.

De Mesa y Webb, 1987

limitada y por lo tanto, exponen al prestamista a la quiebra de la firma (problema de selección adversa).

Flam y Staiger, 1989

Sen, 1989 IV. Imperfecciones en el mercado de bienesReputación de calidad 1. Imperfecta información sobre los atributos de a. como barrera a la entrada los productos por parte de los consumidores. Problemas de falta de prestigio de calidad para los nuevos ingresantes.

1. Proveer incentivos diferenciales para que las firmas produzcan bienes de alta calidad (por ejemplo, estándares de calidad mínimos).

Bagwell y Staiger, 1988

Grossman y Horn, 1988 Fuente: Tomado de Kosacoff (1997), con base en Grossman.

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Colombia / Mesoeconomía

industrial para alcanzar niveles superiores de desarrollo y superar el retraso con respecto a otros competidores (catch up); otro es de carácter estratégico, con el propósito de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y colaborar con los agentes privados para la selección de industrias potencialmente competitivas (targeting) (Kagami, 1995; Tabla 2.5). En efecto, la experiencia de política industrial de los Estados Unidos ha estado muy asociada con elementos que privilegian la elección de ganadores por parte del Estado. En realidad, diferentes gobiernos no sólo han seguido utilizando la política comercial con el objetivo de proteger preferentemente ciertas industrias –textiles, automotriz y con alto contenido tecnológico–, sino que también han llevado a cabo iniciativas en materia de política tecnológica que ponen en evidencia un punto de inflexión en la tradición del diseño de la política norteamericana. De hecho, dados los problemas que enfrenta la industria en los últimos años, se ha producido una modificación gradual de la concepción de política pública. En el caso de Japón es evidente que el desarrollo económico ha estado sujeto al diseño de política industrial y tecnológica, dentro de un modelo de capitalismo organizado por el Estado. Es así como ha predominado

una compleja red de relaciones con el sector privado, fijándose orientaciones a largo plazo. En efecto, la política de desarrollo industrial seguida por el Japón ha estado orientada a la creación de ventajas competitivas dinámicas. La estrategia, a diferencia del caso de los Estados Unidos, fue impulsar en forma selectiva las ramas con mayor posibilidad de crecimiento y desarrollo sostenido (Chudnosvsky, 1993). Una visión reciente sobre las desigualdades de desarrollo sostiene la conveniencia de políticas industriales en países en desarrollo para crear capacidades tecnológicas y habilidades para la competencia global. Se destaca el trabajo adelantado por Lall, quien centra la atención en el papel de la política pública y la creación de capacidades tecnológicas. El autor aborda el grado de intervención y la política industrial bajo tres enfoques. El primero consiste en la visión neoclásica que plantea que todos los mercados son perfectos y que cualquier intervención afectaría la asignación óptima de recursos y la subsecuente maximización del crecimiento. El segundo consiste en la visión market friendly, según la cual los países en desarrollo presentan fallas del mercado y, por lo tanto, son necesarias las intervenciones funcionales y selectivas, aduciéndose que en la práctica sólo las primeras son factibles y deseables, mientras

Tabla 2.5 Esquema conceptual de la intervención de gobierno Japón - USA • • • • • •

Japón Imperfecciones del mercado Deficiencias del mercado de capitales Mala distribución de recursos regionales Desórdenes industriales Ineficiencias de producción Mala asignación de recursos Problemas relacionados con la estructura industrial

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Seguridad económica Desajustes estructurales

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Estados Unidos Fallas del mercado Externalidades Negligencia de bienes colectivos Abusos antitrust Ciclos de negocios Necesidad de fuerza de trabajo Desempleo Redistribución qInjusticias sociales Pérdida de competitividad internacional

• • • • •

Seguridad Nacional Cuellos de botella (materias primas) Mercado externo enclaustrado Dependencia externa peligrosa Pérdida de competitividad en industrias vitales Necesidad de adaptación tecnológica

• •

Distorsiones de la intervención gubernamental Efecto contagio de políticas (impuestos-subsidios) Políticas remediales

Efectos precipitados de la PI Asistencia para empresas de tamaño pequeño y mediano Superación (catch-up) industrial Vulnerabilidad de la industria naciente Trato de bajo valor agregado Inaceptabilidad de ciertas áreas de ventaja comparativa Pérdida de autonomía industrial

Fuente: Okimoto, 1989, p 53.

Institucionalidad y política industrial

que las segundas requieren de remedios selectivos que son insignificantes para el desarrollo industrial y pueden ser más costosas que las mismas fallas que buscan corregir (Lall, 1992; 1994; 1995). Esta perspectiva relaja algunos de los supuestos neoclásicos, aceptando que el mercado de los factores no opera perfectamente y que mercados como el de la educación pueden ameritar intervenciones para crear la base de capital social –como el conocimiento y el capital humano– requerido por los procesos de industrialización. En este sentido, Nelson (1996) plantea una noción de capacidades sociales: “Para el desarrollo influyen no solamente los niveles educativos en las universidades líderes y laboratorios de investigación sino también los procesos sociales y políticos que afectan el sistema educativo, los sistemas de transporte y comunicación y el aparato legal regulatorio de los gobiernos”.

La tercera visión es la relacionada con el enfoque estructuralista; señala que tanto las intervenciones funcionales como selectivas son necesarias para promover el desarrollo industrial. Debido a que las fallas difieren en incidencia e intensidad a través de las diversas actividades, se da cabida a intervenciones selectivas. Sobre esta visión Lall desarrolla una serie de argumentos que se focalizan en la adquisición de capacidades tecnológicas –CT–5 y en las fallas que se debe afrontar en dicho proceso. La adquisición de las CT depende de cómo las firmas e instituciones combinan una serie elementos –gestión, tecnología, inversiones, etcétera– para funcionar como organizaciones con interacción constante entre sus miembros y transmisión de flujos efectivos de información, a fin de generar unas sinergias que permitan alcanzar rendimientos mayores que la suma de las habilidades y conocimientos individuales de las firmas. En una situación en la que las firmas se orientan a los mercados internacionales puede darse otra serie de estímulos para la creación de las CT, ya que la competencia estimula a las firmas a reducir costos, mejorar la calidad, introducir nuevos productos, aprovechar economías de escala y adquirir información actualizada sobre mejoras de diseño y proceso. Sin embargo, para que

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“Mucha de la literatura trata a la tecnología como si fuera un bien público, reconociendo apenas que hay alguna fricción en trasladarla entre firmas. A diferencia, lo relacionado con el manejo y administración de la tecnología es típicamente una cuestión organizativa especifica a la inversión y el aprendizaje. La capacidad tecnológica es más un tipo de bien privado que de bien público (Nelson R., 1996).

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las firmas alcancen niveles competitivos requieren incurrir en un conjunto de costos –diferenciados según la complejidad tecnológica de la actividad– y gasto de tiempo –dependiente del grado de la trayectoria de aprendizaje–, que no pueden ser recuperados con una rentabilidad privada suficiente como para justificar la realización de inversión en la actualización tecnológica y la modernización. Tal es el caso de las industrias nuevas y las que transitan trayectorias dinámicas de aprendizaje y actualización tecnológica. En el proceso de desarrollo de CT pueden presentarse varias fallas de mercado. En los mercados libres suele haber dos tipos de fallas que afectan la asignación óptima de las inversiones entre actividades simples y complejas y entre inversiones físicas, compra de tecnología y esfuerzos tecnológicos internos. En cuanto al primero, una industria naciente con presencia de costos de aprendizaje que ingrese rezagadamente a la competencia debe enfrentar desventajas frente a las trayectorias de capacitación recorridas por las ya instaladas. En el segundo caso, la capacitación y adecuación tecnológica presentan fallas de mercado debido a la imperfecta apropiabilidad de la información y las habilidades (Arrow,1962). De igual manera, Nelson (1996) argumenta que: “La tecnología y la ciencia interactúan de manera diversa y compleja. Tanto las instituciones privadas orientadas a obtener ganancias como las públicas desempeñan funciones en casi todos los campos del avance tecnológico, por lo que no resulta obvia una división eficiente de labores entre ellas. No es totalmente claro si se deben otorgar subsidios o protección o, por el contrario, realizar inversión pública o desarrollar un marco regulatorio y de coordinación”.

La promoción del desarrollo industrial puede necesitar intervenciones para superar las fallas del mercado en la asignación de recursos entre actividades y dentro de las firmas. Estas intervenciones deben estar asociadas al proceso de aprendizaje dentro de las firmas. Pero la naturaleza y el proceso de desarrollo para crear capacidades enfrentan fallas de mercado que sugieren formas muy variadas de intervención. La experiencia demuestra que las diferencias de desempeño entre países están asociadas al diseño institucional de políticas, e indica que el fracaso de las políticas es uno de los peligros de no aplicar oportuna y adecuadamente los correctivos necesarios. Desde la perspectiva de la teoría evolucionista, Nelson (1996) afirma:

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Colombia / Mesoeconomía

Tabla 2.6 Argumentos de la intervención para el desarrollo industrial-tecnológico -DITDeterminantes Fallas de mercado l. Incentivos * Políticas macroeconómicas No es aplicable * Competencia externa

*Competencia doméstica

ll. Habilidades * Trabajador y supervisor * Técnicas * Ingeniería de producción

Políticas correctivas

La exposición a la competencia conduce a una inversión insuficiente en DIT debido a las externalidades, aprendizaje impredecible, falta de comprensión del proceso DIT, complementariedades de inversión, brechas de información, aversión al riesgo. Poder de mercado, economías de escala y variedad, complementariedades, necesidad de gran tamaño (para ingresar a los mercados mundiales y lograra el entrenamiento e IyD avanzados).

Protección a la industria naciente (muy selectiva, monitoreada, limitada en duración, con salvaguardas, integrada con el desarrollo institucional y de habilidades). Liberalización den etapas, tomando en cuenta los costos de reaprendizaje

Las inversiones en educación formal padecen de indivisibilidad, mercados ausentes (escasez de oferta de docentes e instalaciones), riesgo, previsión imperfecta, falta de información. El control de calidad y el contenido curricular tienen brechas de información.

Apoyo gubernamental a la educación escolar y de nivel superior y al entrenamiento especial. Evaluación de calidad y contenidos educativos. ‘Selectividad en la creación de habilidades de nivel superior, insertadas en la estrategia industrial.

* Diseño y desarrollo * Científicas e investigación básica

Asegurar la competencia, regular los monopolios, pero crear complementariamente grandes firmas en donde sean necesarias para explotar economías de escala y marketing

Información, incentivos y subsidios para el entrenamiento en la firma. Apoyo al entrenamiento en el exterior, contratación de entrenadores del exterior.

*Administrativas, organiza- Las inversiones de las empresas en entrenamiento pocionales y de mar-keting seen externalidades (inapropiabilidad), desconocimiento de los beneficios del entrenamiento, aversión al riesgo, fallas del mercado de capitales. Información y apoyo técnico: Brechas de información y mercados de información frag- Información y persuasión sobre la necesidad de actividad mentados (sobre fuentes de tecnología); demoras por técnica. Fortalecimiento de los derechos de propiedad inte* Conocimiento de la necesi- aprendiendo a aprender; indivisibilidad de las instala- lectual. dad de esfuerzos para DIT ciones de infraestructura; características de bien público de alguna información. * Acceso a información de (Externalidades e inapropiabilidad); brechas de habili- Provisión de servicios de infraestructura; establecimiento de otras firmas, instituciones, uni- dades; aversión al riesgo; ausencia de intermediación instituciones de IyD para industriales seleccionadas (aseguversidades, etc. tecnológica. rando las interrelaciones con las empresas). * Estándares, metrología, instalaciones de testeo * Servicios de extensión téc- Insuficiente desarrollo de interrelaciones entre firmas, Servicios de extensión técnica para pequeñas empresas. nica provocando una escasa difusión de la tecnología. Inadecuados esfuerzos cooperativos de las empresas para obtener estándares y calidad. * Implementación de contratos tecnológicos * Servicios de información sobre fuentes técnicas, tendencias * Apoyo a la investigación Ausencia de lazos con las actividades de investiga- Servicios de informaciones sobre fuentes de tecnología. básica ción en el exterior. * Acceso a información tecnológica mundial

Apoyo a actividades de IyD cooperativas en las industrias. Apoyo a actividades de IyD estratégicas. Estímulo a la subcontratación y al compre local. Articulación con la IyD extranjera.

lll. Financiamiento para DIT * Disponibilidad de finan- Fallas del mercado de capitales debido a información Creación de capacidades de financiamiento tecnológico en ciamiento en tasas apropiadas y ausente o asimétrica, selección contraria, riesgo mo- bancos, con entrenamiento, subsidios (sólo para comenzar); pro-

Institucionalidad y política industrial

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Continuación tabla 2.6

Determinantes Fallas de mercado en cantidad suficiente para IyD o ral, costos de evaluación o ejecución en créditos para comercialización de innovaciones. DIT; aversión al riesgo o políticas muy conservadoras de los intermediarios financieros.

Políticas correctivas visión de financiamiento especial para esfuerzos de DIT que enlacen con instituciones de IyD; instrumentos financieros para PYME; capital de riesgo y otros esquemas para proveer instrumentos especiales para compartir riesgos.

* Financiamiento para Falta de habilidades relevantes en la intermediación innovadores con participación financiera. igualitaria. * Financiamiento especial Inversión insuficiente el IyD local debido a los factopara PYME res precitados).

Focalización de sectores con potencial tecnológico excepcional.

lV. Políticas tecnológicas Transferencia de tecnología padece de las imperfec* Importación de tecnología, ciones del mercado internacional de tecnología, proIED, promoción del IyD local, veedores monopolistas u oligopolistas, información otras intervenciones para for- asimétrica. talecer el DIT

.Incentivos fiscales y de otro tipo para IyD; compra de productos con innovaciones locales; servicio de información sobre fuentes de tecnología, control selectivo de la IDE y negociación para asegurar el desarrollo local del know-why. Apoyo selectivo a proyectos de IyD con grandes beneficios y externalidades positivas potenciales.

Fuente: Kosacoff y Ramos, 1997.

“La diversidad de firmas es un aspecto esencial del proceso que genera progreso económico. El monopolio u oligopolio con fuertes barreras a la entrada, son un problema económico serio no tanto por el diferencial entre precio y costos, sino especialmente porque no motivan la generación de nuevas rutinas ni atienden debidamente la localización de recursos de la que depende el progreso económico. En efecto, en la teoría evolucionista se plantea que una política industrial activa es un juego no necesariamente de suma negativa [...] Por supuesto las fallas de mercado y la eficiencia gubernamental varían entre actividades [...] De ahí que no sea posible definir una política activa deseable con base en reglas simples”.

La política industrial se justifica en la medida en que provea eficientemente mecanismos de coordinación ausentes en una economía de mercados libres. Como mecanismo de coordinación institucional, la política industrial puede ser más eficiente en un contexto en el que se presenten interdependencias entre organizaciones de la sociedad, particularmente empresarios, trabajadores y gobierno, por su impacto favorable en la reducción de costos de transacción. La coordinación es un mecanismo para reducir y socializar el riesgo individual a través de la interacción estatal. La política industrial debe ayudar a la coordinación del cambio económico, a fomentar la experimentación y a preservar la diversidad (Kosacoff y Ramos, 1997). Adicionalmente, como señala Nelson (1993): “Los despilfarros asociados con la duplicación de esfuerzos innovativos son convenientes cuando se transiten trayectorias con un mínimo de diversidad ante la incertidumbre sobre su éxito futuro antes que avanzar en una sola dirección que puede resultar equivocada”.

En este sentido, Chang sostiene que el crecimiento se explica porque los agentes han experimentado con nuevas cosas y nuevas formas de hacerlas, y para hacerlo posible surgieron muchas instituciones que permitieron socializar los riesgos inherentes a la actividad innovativa (citado por Kosacoff y Ramos, 1997). Así, el espacio de la política industrial en relación con la innovación tecnológica reside en la complementación de un mercado de capitales imperfecto, en el subsidio de firmas en actividades con altos costos fijos de entrada, y en la coordinación de la investigación universitaria y su articulación con el mundo de la producción, entre otros. Ahora bien, el Estado debe estar en capacidad de asumir el papel de agente de última instancia para apoyar la autonomía de los agentes en el desarrollo de sus esquemas de acción y de nuevas capacidades, para definir el arreglo social de relacionamiento entre agentes con miras a enfrentar el problema de coordinación y promover el interés colectivo. En este contexto el Estado debe contribuir, como institución de instituciones, a superar las fallas de mercado, para crear las condiciones básicas que incentivan el crecimiento económico. El carácter que determina la obligatoriedad para que la intervención gubernamental sea lo más acertada posible, depende, entre otros factores, de las reformas estructurales y los cambios institucionales que se deban dar. Es evidente la necesidad de producir un cambio de carácter institucional en la organización estatal con el fin de que ésta asuma un papel coordinador y catalizador en el diseño de la política industrial (Tabla 2.6). El actual debate sobre política industrial en América Latina se centra en la cuestión de la competitividad, con el propósito de aumentar la productividad factorial, mejorar la calidad de los bienes y servicios y promover

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Colombia / Mesoeconomía

la generación y difusión tecnológica. En general, esta visión se refiere a políticas de fomento productivo y tecnológico más que a políticas industriales de tipo selectivo. El desafío actual es fortalecer la inserción internacional, orientando la estructura productiva en la dirección de las tendencias dinámicas del comercio mundial, acrecentando el contenido de conocimientos y valor tecnológico en los productos, privilegiando la promoción de eslabonamientos productivos y de servicios en torno a las exportaciones, y estimulando los servicios a la producción, el desarrollo de los proveedores y la producción de los insumos intermedios y bienes de capital asociados (Rosales, 1994). En el escenario de internacionalización de la economía, varios países de América Latina han iniciado sendos debates en torno de las estrategias de desarrollo industrial. Las políticas hasta ahora adelantadas presentan varias diferencias de diseño, secuencialidad y prioridad de acuerdo a las estructuras productivas y la organización institucional. El resurgimiento de políticas públicas, a diferencia de las estrategias condicionadas por el modelo de sustitución de importaciones, se enmarca en un entorno económico, institucional y de estrategias de desarrollo totalmente diferente. Las políticas industriales giran fundamentalmente en torno a la creación de ventajas competitivas en los países. Según esta concepción, Pérez plantea algunos hechos estilizados que diferencian el diseño de las políticas en los países de la región: 1. Políticas industriales de tipo horizontal y orientadas a nivelar el campo de juego mediante la corrección de fallas de mercado claramente identificadas. 2. Políticas industriales para aumentar los niveles de empleo y de crecimiento económico, basado en la efectividad de la política industrial de los países del este asiático. En este escenario, Colombia, al igual que países como Brasil y México, abrió el debate acerca del papel del Estado, principalmente en el diseño de las políticas industrial y comercial en un contexto de apertura económica. Así, en lo corrido de la presente década se han presentado dos fases en el diseño de la política pública industrial del país.

política industrial y comercial se ha abordado bajo dos puntos de vista. A partir de 1991 –primera fase de apertura– la política económica se concibió como una política de desarrollo enfocada en la utilización eficiente de los factores, bajo la creencia de que el mercado generaría y fortalecería de ventajas competitivas dinámicas que promoviesen el crecimiento económico. Asimismo, se supuso que las modificaciones institucionales asegurarían el proceso de desarrollo industrial mediante la incorporación de progreso técnico y aumento de la productividad. Bajo este esquema de apertura no se planteó la problemática de la promoción desde fuera del mercado a la dinámica industrial.6 A partir de 1994 –segunda fase de apertura– se consideró que en el proceso de internacionalización de la economía no debía recurrirse a instrumentos tradicionales de política industrial, sino, por el contrario, que el éxito de la estrategia radicaba en la conveniencia de una mayor coordinación de políticas a través de mecanismos específicos –para promover la adaptación tecnológica, la capacitación de recursos humanos, el adecuado financiamiento industrial y el apoyo a la iniciativa empresarial–. Así, en esta fase se contempló una estrategia de modernización y reconversión industrial, con el objetivo de lograr una mayor competitividad y promover al sector manufacturero hacia una mejor inserción en el comercio internacional. En la presente sección se realiza un recuento de las principales políticas industriales y comerciales adoptadas en los últimos años en Colombia, y de las reformas institucionales adelantadas. Conviene aclarar en este punto que si bien en el país se ha avanzado en el planteamiento de mecanismos y modalidades novedosos de política industrial, como es el caso de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad, para la coordinación de las acciones entre los agentes públicos y privados ante las nuevas condiciones de competencia, infortunadamente en el momento de su diseño y aplicación prevaleció la visión acendrada de defensa de intereses tradicionales que ha desvirtuado el propósito y alcances de tales mecanismos. Una de las condiciones, necesaria aunque no suficiente, para poder establecer una nueva institucionalidad en la coordinación y relacionamiento entre lo público y lo privado, reside en la superación de la cultura de bús-

ESQUEMA DE REFERENCIA PARA EL CAMBIO INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL EN COLOMBIA

En el proceso de apertura económica en Colombia, el debate acerca del papel del Estado en el diseño de la

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El programa no planteó, entonces, una respuesta estratégica de cara a procurar una forma menos vulnerable de inserción a la economía mundial. Sin duda, no se percibió que la formulación y consecuente aplicación de políticas industriales adecuadas contribuirían a la articulación de una respuesta estratégica viable (Chica, 1996).

Institucionalidad y política industrial

queda de rentas y privilegios, vigente desde la imperancia del modelo proteccionista de sustitución de importaciones. Se requiere además instaurar una nueva concepción social para afrontar colectivamente las condiciones de incertidumbre de un mundo en competencia abierta, y propiciar patrones funcionales para la potencialización de las capacidades de los agentes productivos como conjunto —y no como entidades aisladas y autocontenidas— y el desarrollo de ventajas competitivas a nivel sistémico. Aquí reside, precisamente, uno de los retos centrales para el diseño e implantación de políticas públicas relacionadas con el sector productivo en medio del proceso de globalización económica. Éste es uno de los temas que se deberá profundizar en las siguientes fases del presente programa de estudio.

ELEMENTOS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y REFORMAS INSTITUCIONALES (1990-1994) El programa de apertura económica adoptado en 1990 incluyó, entre otros aspectos, la reorganización de las instituciones relacionadas con el sector externo, la liberalización del régimen cambiario, la eliminación del mecanismo de licencia previa de las importaciones y una rebaja arancelaria manifiesta en la reducción de la protección hasta en una tercera parte entre 1989 y 1993 (capítulo 10). También se dio impulso a los procesos de integración económica con los países vecinos. Particularmente, el interés gubernamental en materia de política industrial se expresó con la expedición del documento Conpes Acciones para la modernización industrial (1993). Se contempló una estrategia política favorecedora de espacios para la concertación y se asumió el compromiso, por parte del gobierno, de la adecuación de un marco legal e institucional para la regulación de las actividades empresariales y la promoción de la libre competencia, al tiempo que se reconocieran como esenciales el mejoramiento y modernización de la infraestructura tecnológica y la gestión empresarial, el refuerzo del liderazgo del sector privado y el papel catalizador del gobierno en la definición de lineamiento básicos, y el diseño de mecanismos institucionales y de organización para su aplicación y desarrollo práctico con la activa participación de la propia empresa privada. Dentro de las estrategias de la política industrial se consideró el desarrollo tecnológico como mecanismo necesario para fortalecer y modernizar la capacidad tecnológica, mejorar el capital humano y modernizar los procesos de producción del aparato productivo nacional.

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En este sentido, se diseñaron estímulos tributarios a la inversión en actividades de ciencia y tecnología, con los cuales el país dio un paso en la aplicación de mecanismos de utilización en economías modernas,7 se promovió la creación de los centros de desarrollo tecnológico – CDT– de carácter mixto y privado; y se inició el proceso de reestructuración del Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena–, como medio para fortalecer la formación del recurso humano especializado. En principio, en este período no se adoptó una política industrial selectiva, sino que más bien el gobierno se ocupó de implantar estímulos neutrales de tipo horizontal –a través de todos los sectores– entre actividades, tamaño de empresas y regiones, y de orientar la acción del Estado hacia la creación y consolidación de un entorno macroeconómico estable, propicio para la inversión, el cambio tecnológico y la competencia (Hommes, Montenegro y Roda, 1994). Asimismo, un elemento de las políticas dirigidas al sector manufacturero durante el período 1990-1994 fue la reestructuración del ministerio de Desarrollo y sus entidades vinculadas.8

LA POLÍTICA INDUSTRIAL DE RECONVERSIÓN Y MODERNIZACIÓN INDUSTRIAL (1994-1998) A partir de 1994, bajo la nueva administración, el gobierno consideró necesario diseñar una estrategia de política industrial –PI– soportada en políticas sectoriales activas en un marco de concertación social. La nueva orientación de política industrial se sustentó en la premisa según la cual “la apertura económica contribuyó a la identificación de las fortalezas y debilidades de la estructura productiva colombiana, pero no ideó la respuesta estratégica para iniciar el proceso adaptativo de las estructuras económicas al nuevo ordenamiento comercial”.

Así, la propuesta de PI consideró la estructuración de una estrategia de competitividad para la internacionalización, buscando orientar los esfuerzos de manera coordinada entre los sectores público y privado.9 7

8 9

En particular, con la expedición de la ley 6ª de 1992 se eximió de pago de impuestos al valor agregado a aquellas empresas que iniciaran programas de modernización o actividades de investigación y desarrollo. Decretos 2152, 2153 y 2155 de 1992. Su expresión más clara han sido los consejos de productividad de los países asiáticos de rápido desarrollo, donde la planeación sectorial conjunta entre los sectores público y privado ha sido un elemento crucial de los procesos de inserción a la economía internacional.

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Colombia / Mesoeconomía

Tabla 2.7 Política de modernización y reconversión industrial I. Programa de apoyo tecnológico a:

1. Creación de CDP-CDT 2. Normalización Metrología.

a) Centro de control de calidad y metrología. b) Redes nacionales de laboratorios de pruebas ensayos certificación. c) Normalización.

Colciencias-SENA-IFI SIC-Mindesarrollo

4. Plan de sistematización manufacturero y productivo 5. Propiedad industrial 6. Protección ambiental

UDE-DNP-Corporación Calidad Mindesarrollo-SENAIFI-Colciencias SIC-Mindesarrollo IFI-Minambiente

II. Difusión y fortaleci-miento del diseño industrial

1. 2. 3. 4.

IFI-Colciencias IFI-Colciencias IFI-Colciencias Mindesarrollo

III. Desarrollo y fortalecimiento del recurso humano

1. Actualización y puesta en marcaha de la oferta de programas 2. Convenios de la Ley 29/90 de Ciencia y Tecnología 3. Formación externa de ingenieros para el sector productivo

3. Modernización de la cultura

IV. Alianzas Estrategias de industrias incipientes

Sistema Nacional de Campañas en promoción del Consultorías y auditorías en Premios al diseño Industrial

1. Papel estratégico

SENA Colciencias-SENA Colciencias

a) Papel estratégico B) Banco de segundo Piso c) Inversiones de capital de riesgo

Mindesarrollo MindesarrolloCoinvertir MindesarrolloColciencias MindesarrolloMincomex-Bancoldex IFI

2. Red Nacional de 3. Bancos regionales de proyectos del sector privado 4. Incubadoras de empresas de base tecnológica 5. Bienes de Capital 6. Relocalización industrial

V. Procesos complementarios y fomento a industrias incipientes

1. Inversión extranjera en el proceso de internalización 2. Promoción a la competencia

Bajo este esquema se diseñaron diferentes estrategias sobre desarrollo e innovación tecnológica, de modernización productiva, comercial y de infraestructura con el fin de avanzar en la generación de ventajas comparativas y competitivas sostenibles. Se reconoció que los esfuerzos para promover condiciones y capacidades para la transformación competitiva de las empresas, debieran ser complementados con políticas sectoriales activas, orientadas a superar los obstáculos enfrentados por los agentes privados para avanzar hacia mayores niveles de productividad. A diferencia de la concepción de política industrial con énfasis en políticas públicas de carácter transversal, sobresale la estrategia de competitividad según la cual la apertura económica debe estar acompañada de la aplicación de instrumentos para la promoción de ciertos pro-

IFI

Acuerdos Bilaterales, Promoción a la Inversión Extranjera a) Comercio Exterior B) Comercio Interno

Coinvertir Minhacienda-DIANMincomercio-IncomexSIC

gramas, tales como programas de financiamiento, diseño, gestión de calidad y promoción de productividad. En concordancia con la búsqueda del mejoramiento de las condiciones básicas de competitividad de las unidades productivas, la PI pretende diseñar mecanismos que logren reunir instrumentos dispersos tradicionalmente utilizados con objetivos de promoción y orientación del sector manufacturero. Aunque la PI no se considera en sí misma como una política selectiva10 en términos del diseño y aplicación de sus instrumentos, la especificidad de sus princi-

10

Por selectividad se puede entender la necesidad de complementar los instrumentos de carácter transversal con instrumentos de carácter específicamente sectorial, en una visión estratégica que establezca criterios de selección (Chica, 1997).

Institucionalidad y política industrial

pales objetivos busca privilegiar la realización de alianzas estratégicas y la promoción –horizontal– de industrias incipientes –bancos de fomento, red de subcontratación, incubadoras de base tecnológica, centros de desarrollo tecnológico, etcétera–. Si bien la nueva PI no dispone regularmente de programas sectoriales, prevé acciones y desarrollos institucionales como planes de normalización, programas de modernización de la cultura organizacional, de propiedad industrial y de protección ambiental, buscando garantizar un ordenamiento coherente entre la gran variedad de instrumentos disponibles. La PI privilegió el principio de aplicación multisectorial de sus instrumentos, para evitar que los beneficios se concentraran en pocas actividades industriales. En ese sentido, el programa general de apoyo a la industria nacional recurre a instrumentos como la nueva regulación en materia de inversiones extranjeras, el sistema de propiedad industrial o los mecanismos de normas técnicas (Tabla 2.7). En materia de política comercial, en 1994 se adoptó el plan estratégico exportador (Conpes 2748, diciembre 1994), para profundizar las reformas del proceso de apertura, orientando las estrategias hacia la generación de ventajas competitivas a partir de una política activa, integral y concertada. Es así como se le dio un mayor impulso a las negociaciones comerciales internacionales, se creó la unidad especial contra el neoproteccionismo y se aplicaron esquemas de fomento a las exportaciones, entre otras medidas. La nueva condición de la política comercial y el creciente interés de impulsar estrategias acordes con procesos de internacionalización hacia afuera, crearon condiciones favorecedoras para impulsar una estrategia de desarrollo comercial basada en el diseño de nuevos instrumentos de promoción a las exportaciones. En este sentido, se diseñaron nuevos mecanismos y estrategias de política comercial enmarcados en el plan estratégico exportador. Así, la estrategia comercial colombiana impulsó diferentes reformas orientadas a la modernización institucional. Con la modernización y reestructuración de las instituciones para la promoción de las exportaciones, como Proexport, se amplió el radio de acción, abriendo nuevas oficinas en mercados de carácter estratégico y consolidando el programa de unidades exportadoras, atendiendo directamente requerimientos de los exportadores y adelantando labores de mercadeo internacional. Sin embargo, como se verá posteriormente, en el marco de los acuerdos sectoriales de competitividad –ASC– se han llevado a cabo acciones destinadas a aumentar el grado de

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protección para las actividades que se encontraban en situación crítica por causa de la competencia desleal y las prácticas restrictivas. En este sentido la falta de una coherencia explícita de los instrumentos de política industrial y comercial ha restado operatividad y eficiencia a las estrategias comerciales. Otro de los instrumentos de la política comercial es el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–, que desde su modernización ha continuado aumentando las colocaciones de crédito para empresas exportadoras y ha iniciado el otorgamiento de crédito para compradores de exportaciones colombianas. Se constituyó Segurexpo, como una entidad mixta especializada en el cubrimiento de riesgos de la actividad exportadora. Se han puesto en marcha, contando con la estabilidad de las normas, proyectos para la construcción de nuevas zonas francas tanto en las costas como en el interior del país. (Para un análisis detallado de la promoción de exportaciones en el país véase el Capítulo 10.) Además de la liberación comercial, la legislación otorgó al gobierno instrumentos y orientaciones precisas para adelantar procesos de integración económica, dentro de los cuales vale la pena destacar la revitalización como unión aduanera del Pacto Andino, ahora Comunidad Andina. También se logró la firma de acuerdos de integración entre Chile y Colombia –que se han materializado con la liberalización plena del comercio bilateral para la casi totalidad del universo arancelario–, y entre México, Venezuela y Colombia, el Grupo de los Tres, con un cronograma definido de desgravación arancelaria. Actualmente se impulsan negociaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur, y se ha avanzado en el proceso de modernización institucional de la Comunidad Andina11. Para una mayor comprensión de las interacciones del diseño y ejecución de las políticas comercial e industrial, puede consultarse el anexo del presente capítulo, el cual presenta la estructura institucional organizativa de la planeación y ejecución de la política pública en Colombia.

11

El lector interesado en conocer el marco institucional del manejo de las políticas económica y comercial de Colombia, puede consultar el Anexo.

96

Colombia / Mesoeconomía

INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL La modalidad que Colombia ha asumido para plasmar las estrategias contempladas en la política industrial –PI– está basada en acuerdos de concertación. Bajo esta modalidad, se instituyen los acuerdos sectoriales de competitividad y el Consejo Nacional de Competitividad como escenario de articulación interinstitucional que pretende enfrentar ciertas fallas y distorsiones del mercado en áreas como las de comercialización, capacitación del recurso humano, diseño de procesos y productos, tecnología e infraestructura. Los anteriores escenarios de coordinación buscan articular esfuerzos públicos y privados para focalizar los instrumentos de tipo horizontal, intentando minimizar las posibilidades de cabildeo (lobbying) y reforzar las relaciones entre la representación empresarial –gremios–, las asociaciones de trabajadores, el sector académico y las organizaciones gubernamentales de manera que logren reducir asimetrías de información para poder asignar eficientemente recursos, evaluar y llevar a cabo conjuntamente el seguimiento de las actividades comprometidas. La siguiente sección presenta una descripción sobre los aspectos y cambios institucionales relacionados con la puesta en marcha de la política industrial y tecnológica. Con el fin de analizar la efectividad de las estrategias industriales y comerciales, enmarcadas dentro de un determinado esquema de organización institucional, se realiza una descripción de algunos escenarios de coordinación utilizados para la ejecución de las políticas: los acuerdos sectoriales de competitividad y el Consejo Nacional de Competitividad.

LOS ACUERDOS SECTORIALES DE COMPETITIVIDAD

En el marco de la actual estrategia de política industrial se considera a la concertación como un pilar institucional básico. En este contexto se concibieron los acuerdos sectoriales de competitividad –ASC– como un mecanismo institucional que busca el acuerdo entre el sector público y el privado para la definición y coordinación de las estrategias y políticas comercial e industrial. Los ASC son por excelencia el instrumento distintivo de la actual estrategia de la política industrial, al constituirse en el espacio propicio para la coordinación

de las acciones específicas, en el cual el gobierno desempeña el papel de facilitador y el sector privado asume la responsabilidad de instrumentalizar y hacer operativos cada uno de los planes y programas de fomento productivo. Los ASC se conciben como un instrumento básico para la realización coordinada de acciones conjuntas que propendan por el mejoramiento de la estructura productiva y el alcance de niveles superiores de competitividad, entre otros mecanismos mediante la creación de ventajas competitivas. Diversos autores (Chica et al., 1994; Ocampo y Esguerra, 1992) han destacado la importancia de la concertación en el diseño y explicación de la política industrial. El intercambio de información y la reducción del riesgo que trae consigo la concertación resultan esenciales para la definición de estrategias empresariales de especialización, gestión, inversión e incorporación de nuevas tecnologías (Chica et al., 1994). Objetivos de los acuerdos sectoriales de competitividad • Establecer un diálogo permanente entre los agentes que diseñan y ejecutan la política industrial y el sector empresarial, con el propósito de realizar un diagnóstico conjunto de los problemas y definir medidas para enfrentarlos a nivel de las cadenas productivas.12 Mediante este mecanismo institucional se busca minimizar los efectos negativos del carácter fragmentado y asimétrico de la información que poseen los distintos agentes económicos. • Promover una estructuración de esquemas de integración vertical en cadenas productivas con miras a crear la capacidad para transferir y asimilar tecnologías modernas, innovar el diseño de productos y procesos, mejorar la calidad y aprovechar las ventajas competitivas dinámicas. Igualmente, iniciar programas de adiestramiento del recurso humano que puedan aprovechar y potencializar de manera efectiva la tecnología. De la misma forma, comprometerse con el desarrollo de nuevos esquemas gerenciales que conduzcan al fortalecimiento de la firma para enfrentar eficazmente el reto de la competitividad. • Confluir en la búsqueda de mayores niveles de competitividad, diseñando planes y estrategias a media12

Por cadena productiva se entiende la agrupación de actividades que desarrollan procesos productivos mediante la utilización de materias primas y productos comunes. Una cadena productiva comprende los eslabonamientos desde la adquisición de la materia prima hasta la comercialización del producto.

Institucionalidad y política industrial

no y largo plazo en áreas como el desarrollo tecnológico, el diseño industrial, la reconversión, la modernización y la capacitación de recursos humanos. Además de estos objetivos generales, el gobierno se compromete a crear un entorno macroeconómico adecuado a la inversión, asegurar la estabilidad de las reglas de juego, desarrollar una adecuada infraestructura física y social y avanzar en la superación de las fallas de mercado, con el único propósito de aprovechar externalidades positivas y facilitar condiciones favorables mediante programas de financiamiento, capacitación de recursos humanos y desarrollo tecnológico. EJECUCIÓN Los acuerdos sectoriales de competitividad deben partir de un diagnóstico detallado del conjunto de los sectores que conforman una cadena productiva. Este diagnóstico se ha elaborado con base en la información de las diferentes instituciones públicas y privadas, complementada con el desarrollo de encuestas presenciales a empresa-

97

rios por parte de funcionarios de gobierno y agremiaciones. A grandes rasgos, los diagnósticos sectoriales buscan detectar problemas de orden coyuntural y estructural. Por problemas coyunturales se entienden problemas particulares que afectan el desempeño empresarial, asociados, por ejemplo, con las políticas macroeconómicas emprendidas por el gobierno, como la política cambiaria y el manejo de las tasas de interés, y también con otras anomalías como las prácticas ilegales de comercio que afectan directamente los esquemas de producción en cuanto a precios y calidad. Los estructurales se identifican como problemas permanentes reproducidos por falta de capacidad de gestión y gerencia empresarial, por el bajo nivel de adiestramiento del recurso humano, por el atraso tecnológico en los procesos, por la obsolescencia en el capital, por problemas ambientales y por escasa integración de las cadenas productivas, entre otros. Hecho el diagnóstico, se deben definir las medidas, proponer las metas y compromisos, concretar el procedimiento de monitoreo sobre el cumplimiento de los Tabla 2.8 Acuerdos Sectoriales de Competitividad en Colombia

Textil – Confección

Cuero – Manufacturas*

1. Estrategias de desarrollo sectorial Investigación y desarrollo en la producción de algodón.

Estrategias de desarrollo, fomento al levante de ganado, manejo técnico de mataderos

Siderurgia – Metalmecánica y Bienes de Capital

Petroquímica – Plásticos

Readecuación y moderni- Diseño y puesta en zación de la empresas. marcha de proyecto de Bienes de capital, y olefinas subcontratación

Pulpa – Papel

Entidades gubernamentales

Reforestación de un Ministerio de Desarromillón de hectáreas y llo Ministerio de Agrimontaje de una planta cultura, IFI de pulpa

2. Reconversión y mo- Reconversión y moder- Reconversión y diseño de Reconversión y mo- Modernización de las Ministerio de Desarrodernización de empre- nización de empresas. nuevos proyectos dernización plantas existentes llo, IFI sas 3. Adopción de diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Universidades, Minisindustrial industrial industrial terio de De-sarrollo industrial industrial

4.Desarrollo y estra- Fortalecimiento de la tegias de exportación. unidades exportadoras

Manejos de compras Investigación de mer- Ministerio de Co-mercio oficiales cado y búsqueda de Exterior, Bancoldex, nichos de mercado Proexport

5. Formación recursos Reentrenamiento del Reentrenamiento del recur- Reentrenamiento del Reentrenamiento del Mintrabajo, Sena, humanos, problemas recurso humano recurso humano recurso humano CDT so humano laborales 6. Medio ambiente, uti- Medio ambiente, re- Medio ambiente, relización de tec-nologías conversión, programas conversión, programas de “limpias” de saneamiento am- saneamiento ambiental biental.

Medio ambiente, re- Medio ambiente, re-con- Ministerio del Medio conversión, programas versión, programas de Ambiente, IFI de saneamiento am- saneamiento ambiental. biental.

Nota: * Cadenas productivas que entraron en los ASC y en las que no hubo consenso ni formalización.

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Colombia / Mesoeconomía

Tabla 2.9 Fortalezas y debilidades de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad Ventajas

Debilidades

Selectividad

Identificación de problemas a partir del diagnóstico y la discusión en las diferentes mesas de trabajo para cada cadena productiva.

La selección de las cadenas sectoriales no responden a la creación de sectores “estratégicos” con visión de desarrollo a largo plazo .

Prioridad

Fijación de políticas sectoriales y especialmente estrategias integradas dentro de un esquema general de política industrial.

Privilegiar sectores considerados como tradicionales y no modernos. Esta estructura industrial descansa más sobre sectores tradicionales sin elementos de competitividad internacional.

Temporalidad

Especificación de estrategias estructurales a largo plazo con fin de alcanzar un mejor pocisionamiento en el mercado mundial.

Predominio de problemas coyunturales que surgen como resultado del acomodamiento a las condiciones de competencia impuestas y a las políticas macroeconómicas.

Información

Conocimiento y análisis de problemas de las cadenas productivas por parte de las autoridades gubernamentales y el sector privado para el desarrollo de las estrategias a largo plazo.

1. Restricciones técnicas de tipo institucional presentes en los organismos públicos y privados, 2. “Fallas” de coordinación institucional. 3. Debilidad en la representación empresarial, imponiendo limites a los compromisos a nivel de la empresa.

Cobertura

Identificación de sectores y de empresas con potencial desarrollo a largo plazo basado en ventajas competitivas dinámicas.

El mecanismo de concertación ha sido especialmente diseñado para dar lugar a la solución de los problemas de rezago competitivo de la gran industria.

Visión a largo plazo

Las instituciones públicas y privadas coordinan y aprovechan los instrumentos y recursos para adecuar el contenido de la política pública a las aspiraciones del cambio competitivo y requerimientos de interés privado manifiesto en los Acuerdos.

1. No siempre es clara la coincidencia entre las políticas sectoriales y los objetivos centrales de los acuerdos. 2. No se evidencia esfuerzo alguno por implantar un conjunto equilibrado de acciones para complementar los intereses microeconómicos (empresariales) con las metas macroeconómicos. 3. La articulación de diversos instrumentos de las políticas macroeconómicas, comerciales o de gestión han estado ausentes en los compromisos y metas acordadas en los acueductos.

compromisos y la observación de metas, y, cuando resulte aconsejable, especificar el proceso para la redefinición de las metas y compromisos. Según este esquema, se han elaborado ASC en las siguientes cadenas productivas: textiles y confección, siderurgia, metalmecánica, bienes de capital y el sector automotor, petroquímica, plásticos, papel, pulpa de papel e imprentas editoriales. Como se observa en la Tabla 2.8 parte del trabajo realizado ha de focalizarse en las estrategias horizontales de la política industrial. Así, se establecieron compromisos para adelantar acciones en las áreas de capacitación, diseño, tecnología y medio ambiente, entre otras. De igual forma, deben elaborarse estrategias a largo plazo, principalmente en cuanto al mejoramiento del suministro de materias primas. Cabe resaltar que estas es-

trategias no solamente se refieren a esfuerzos en la actividad industrial, sino también en actividades como la agricultura y la minería. Sin embargo, la preeminencia de las acciones ha estado centrada en los problemas de orden coyuntural, especialmente los referentes al manejo de la política macroeconómica. En la Tabla 2.9 se presenta un resumen de las principales fortalezas y debilidades de los acuerdos sectoriales de competitividad.

CONSEJO NACIONAL DE COMPETITIVIDAD Una forma de avanzar en el desarrollo y puesta en marcha de las políticas públicas en un marco de coordinación y articulación, fue la constitución de una organización institucional para generar sinergias en el orden na-

Institucionalidad y política industrial

cional entre el gobierno, las empresas, los gremios y sindicatos sectoriales y las regiones alrededor de los temas de productividad y calidad para la competitividad. En este contexto, articular a los actores que operan en los campos de la producción, la comercialización y los servicios, la educación, la investigación y el desarrollo científico y tecnológico, resulta fundamental para mejorar la productividad bajo los estándares internacionales. La misma promoción de la productividad debe partir del diseño de instrumentos que promuevan y fortalezcan los procesos de mejoramiento continuo y modernización e innovación tecnológica. La institución desde donde se busca construir una cultura de la productividad, entendida como el desarrollo de acciones que a través de la práctica cotidiana se conviertan en parámetros rectores del pensamiento y las acciones, es el Consejo Nacional de Competitividad, a través del Centro Nacional de Productividad (Tabla 2.10). Así, por medio del Centro Nacional de Productividad se busca constituir un espacio más para la definición y puesta en marcha de las políticas públicas, con el fin de buscar minimizar los esfuerzos individuales de los agentes económicos, articular organizaciones en torno a la creación de una cultura de la productividad, potencializar los esfuerzos existentes y desarrollar nuevas tecnologías al servicio del crecimiento de la productividad. En 1996 el Consejo Nacional de Competitividad adoptó la estrategia nacional de competitividad, con el objetivo de promover el Sistema Nacional de Innovación. El

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Consejo se concibe como una serie de acciones concertadas entre diversos agentes, entre los que se cuentan el Sistema Nacional de Innovación –SNI–, los centros de desarrollo tecnológico –CDT– y los centros regionales de productividad –CDP–, entre otros. En el proceso de articulación del SNI se han dado algunos avances en áreas como la modernización del sistema de financiación, la activación del mercado de servicios tecnológicos y la integración de la dimensión sectorial y regional en los programas. Como estrategia articuladora pretende integrar dos dimensiones a través de mecanismos sectoriales, como los CDT, y paralelamente impulsar sistemas regionales o departamentales de innovación –CRP y las incubadoras de base tecnológica–. Los principales mecanismos utilizados en la implantación de las tres áreas mencionadas han sido el fortalecimiento de los CDT, el apoyo directo a la innovación en las empresas y la realización de programas de misiones tecnológicas y ofrecimiento de servicios tecnológicos. Así, se ha determinado que el SNI parta del fortalecimiento de los CDT, confiriéndole un papel crucial a la participación conjunta del Estado y el sector privado en el fortalecimiento de la estructura de investigación, capacitación y prestación de los servicios tecnológicos necesarios para incrementar la productividad del sector productivo (Gráfico 2.2). Como se muestra en los Capítulos 5 y 6, los CDT se conciben como una estrategia fundamental de la po-

Tabla 2.10 Centro Nacional de Productividad Elementos

Funciones

Entidades responsables

Competitividad

Promoción amplia de los conceptos de calidad, productividad y competitividad entre los empresarios, los trabajadores y el Gobierno. a) La captación, adaptación, creación y difusión de tecnologías; b) El desarrollo de habilidades gerenciales a nivel del alto Gobierno y del sector privado; c) La adopción de procesos de planeación estratégica, gestión y control en las organizaciones públicas y privadas: d) El desarrollo de sistemas y metodologías para la medición y seguimiento de las tendencias de la productividad a nivel sectorial, regional, nacional y mundial; e) La divulgación y adopción de las normas técnicas y de calidad internacionales. Adopción de nuevos cambios tecnológicos y de organización industrial para elevar significativamente los requerimientos de capacitación de la mano de obra y exigen que este proceso sea permanente a lo largo de la vida laboral. Fomento del desarrollo de cadenas productivas y estructuración de redes de apoyo para la prestación de servicios tecnológicos, asesorías y esquemas de subcontratación. Crear espacios para que el sector privado contribuya al desarrollo del marco institucional, jurídico y regulatorio en medio del cual se desenvuelven sus actividades. Desarrollar un marco de concertación que permita identificar las deficiencias de la infraestructura que afectan la competitividad del país.

Corporación Calidad

Productividad

Capital humano

Apoyo logístico y fomento

Normatividad Institucional

Infraestructura Física

Colciencias (CDT), Sena, Ministerios económicos, Superintendencias, Sector académico,

Universidades, Sena-CDT Ministerios Colciencias, CDT. SIC, Icontec Entidades de regulación y supervisión Varios Ministerios

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Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 2. 2 Sistema Nacional de Innovación

▲

▲

Líneas de Fomento IFI

Sistema de Financiación ▲

Activación de servicios tecnológicos

▲

▲

Sistema nacional de innovación

Líneas de créditos Capital de semilla

- Normalización - Metrología - Pruebas y ensayos - Información tecnológica - Capacitación -I&D

Colciencias Ministerio de Desarrollp (SIC)

▲

Sectorial ▲

▲

Dimensión estratégica

Centros de desarrollo tecnológico

Entidades privadas y públicas

▲

▲

Regional

Centros regionales de productividad

▲

Incubadoras de base tecnológica

Fuente: Entidades privadas. Gobiernos locales y Colciencias.

lítica de innovación, competitividad y desarrollo tecnológico. Los CDT implican la construcción de redes de innovación para adecuar el vínculo entre empresas, universidades y otras entidades de apoyo al cambio técnico, orientadas a promover procesos de innovación en el sector productivo. Su objetivo es incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos mediante la promoción de una cultura de innovación empresarial basada en la cooperación, las alianzas claves interempresariales y la gerencia participativa. Desde una perspectiva estratégica, los CDT deben constituirse en: 1. Entidades impulsoras a mediano y largo plazo del conjunto de políticas de orden tecnológico encaminadas a facilitar la transferencia interna de tecnología, aumentando, racionalizando y mejorando la capacidad negociadora en la adquisición de tecnología importada. 2. Entidades generadoras de tecnología de origen nacional con amplias posibilidades de transferencia a las empresas.

Si bien es cierto que la puesta en marcha del SNI ha generado una arquitectura institucional en función de la adaptación tecnológica, la simple formulación de políticas tecnológicas no implica la promoción de grandes habilidades de administración ni la creación de sinergias institucionales capaces de adecuar el contenido de la política a las necesidades de los usuarios y de las empresas. En este sentido, Nelson (1996) define la innovación como “procesos mediante los cuales las firmas manejan y ponen en práctica diseños de productos y proceso de producción novedosos para ellas, sean o no nuevos para el mundo o incluso para la nación”. Y sistema como “el conjunto de instituciones cuyas interacciones determinan el comportamiento innovativo de las firmas”. No obstante las estrategias contempladas en la política de modernización industrial en cuanto a la modernización, la innovación, el fortalecimiento de los recursos humanos y el respaldo a las actividades de mayor alcance internacional, el programa de financiación care-

Institucionalidad y política industrial

ce de una directriz que incorpore instrumentos eficaces de mayor alcance sin duplicar los recursos y objetivos de las entidades gubernamentales (Capítulo 3). En este sentido el cambio institucional de la política industrial debe estar sujeto a una reestructuración del financiamiento acorde con un cierto orden de prioridades. Es así como, por ejemplo, la financiación de los programas orientados a impulsar las actividades tecnológicas no presenta una clara preeminencia en los criterios e instrumentos para determinar la bondad de proyectos de apoyo a la adaptación tecnológica. No es clara la consistencia entre los esquemas de financiamiento y crédito que pretende impulsar Colciencias, para el desarrollo de actividades tecnológicas, los criterios para el otorgamiento de financiación que utiliza el IFI y los principios guía para la asignación de nuevos recursos provenientes del Sena. Así, el esquema de financiación ofrecido por el gobierno multiplica objetivos y acciones entre las entidades gubernamentales. A todas luces el financiamiento con capital de riesgo, los programas especiales de financiamiento, el fomento selectivo para empresas con capacidad de generar nuevas capacidades competitivas, la promoción de servicios de consultoría destinados a la introducción de nuevos conceptos de producción, y el sistema de incentivos que contribuye al mejoramiento de la relación productiva entre las grandes empresas y las Pymes son elementos que deben articularse coherentemente bajo un esquema integral de política industrial. En fin, se debe dar máxima preferencia a proyectos significativos, deliberadamente integrados en su entorno y capaces de formar estructuras. Para ello se debe avanzar en la promoción de instituciones de orientación tecnológica: el financiamiento permanente de programas de información y promoción acerca de métodos y aproximaciones prácticas al control y mantenimiento de la calidad; la aplicación de incentivos financieros para fomentar la cooperación en investigación y desarrollo entre institutos tecnológicos y universidades, por una parte, y empresas, por otra; el facilitamiento de infraestructura para redes de colaboración tecnológica, etcétera. Como se observa en la Tabla 2.10 y en el Gráfico 2.2, la estrategia nacional de competitividad ha establecido un esquema institucional en el que el Sena se convierte en una entidad que fomenta la formación del recurso humano como soporte del proceso de adaptación tecnológica, por medio de la formación profesional en todos los niveles ocupacionales, los servicios tecnológicos y las investigaciones aplicadas –en colaboración con

101

empresas y universidades– y el acceso a nuevas tecnologías y conocimientos. Con el cambio institucional ocurrido en el Sena, esta responsabilidad tendrá que ser sustentada en la orientación de sus ingresos parafiscales hacia proyectos de desarrollo tecnológico. En este contexto, la entidad tradicional de formación técnica pasa a ser un ente articulador del desarrollo tecnológico con las necesidades de innovación y competitividad de los sectores productivos, y con los planes y programas de modernización y capacitación de la fuerza de trabajo. Dentro de los principales proyectos a adelantar se encuentran la difusión e incorporación de tecnologías competitivas, investigación aplicada y servicios tecnológicos, convenios esenciales de cooperación con los empleadores, atención a los proyectos de desarrollo tecnológico productivo e implantación del sistema de información y monitoreo de tecnologías y mercados. Aunque la estrategia nacional de competitividad ha establecido un mecanismo institucional de concertación en la búsqueda de impulsar socialmente las políticas de desarrollo productivo, en su carácter de ente aglutinador de instituciones públicas y privadas aún no ha tenido efectos de trascendencia. De acuerdo con un diagnóstico del CNC (1996), se presentan algunas debilidades: • Ausencia de criterios comunes en torno a la noción de competitividad por parte de los dirigentes empresariales y el sector público, lo que conduce a una falta de consenso sobre las políticas de desarrollo del país. • Falta de coordinación: “el hecho de que los sectores público y privado exhiben actitudes defensivas, que dificultan el reconocimiento de su vulnerabilidad e impiden los acuerdos conjuntos en torno al avance de la competitividad, actitud que se reproduce cuando se realizan esfuerzos institucionales aislados y fragmentarios por parte de las entidades cuyas actividades inciden en la competitividad”. • Ausencia de sistemas de información y métodos para medir y monitorear el comportamiento de la competitividad. • Bajos niveles de inversión en formación y capacitación técnica (Chica, 1997). • Bajos niveles de inversión en adaptación, creación y difusión de tecnología. • Marco institucional, legal y regulatorio inadecuado.

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Colombia / Mesoeconomía

CONCLUSIONES • Es evidente que en el modelo de internacionalización de la economía las reformas económicas son necesarias aunque no resulten suficientes para lograr un mayor nivel de desarrollo. En la concepción, diseño y ejecución de las políticas de desarrollo, la coordinación del Estado con los demás agentes económicos juega un papel importante. Si bien al menos en principio se justifica toda aquella intervención del Estado para corregir las fallas tradicionales de mercado, también existen otras razones que favorecen el diseño de políticas públicas como es la búsqueda de la minimización de los costos de transacción de índole tanto económica como política. En este sentido, la creación de un ambiente regulatario eficaz para el cumplimiento de los contratos y derechos de propiedad reduciría la incertidumbre entre los agentes económicos y en la misma organización de agencias gubernamentales. • En Colombia, durante la década del noventa, se han presentado dos esquemas diferenciados en el diseño de la política industrial. De un lado, se contempló una estrategia con políticas de carácter horizontal. Sin embargo, no se logró un acondicionamiento claro de los instrumentos y políticas. Entre las razones que lo impidieron se encuentran diversos problemas tanto en el proceso reforma y modernización en varias de las instituciones como, en general, el acomodamiento de la estructura productiva al nuevo modelo de internacionalización. En el otro esquema de política industrial se contemplaron diversos instrumentos, tanto horizontales como verticales. Para su aplicación, la política industrial ha contado con novedosos esquemas y programas de articulación y coordinación entre los agentes económicos. No obstante la variada gama de instrumentos (alrededor de la innovación tecnológica, el fortalecimiento de los recursos humanos y el respaldo de las actividades con mayor relacionamiento internacional), no han logrado hacer efectivos los programas. La principal limitación de las políticas industriales encaminadas a crear condiciones de competitividad, es la real insuficiencia de una estrategia institucional que asegure en la práctica real canales efectivos de información entre actores y destinatarios de las políticas. La in-

eficacia con la que ha operado el conjunto de instrumentos y acciones derivadas, limita el alcance de los resultados, encarece (mayores costos de transacción) la implantación de las políticas e incluso puede llegar a agudizar las condiciones de incertidumbre. La estructura misma del Estado no sólo imposibilita su interacción con el sector productivo, también entorpece la relación de sus propias agencias gubernamentales. Surge la necesidad de estructurar mecanismos capaces de coordinar a las organizaciones involucradas en las políticas, para elevar su efectividad y aproximar eficientemente a las entidades gubernamentales responsables en la implementación y seguimiento de las políticas hacia el sector empresarial. • Las instituciones que diseñan, elaboran e implementan el sistema de políticas económicas no poseen necesariamente la capacidad de gestión, o bien para identificar y poner a consideración del sector privados proyectos, o bien para hacer coincidir debidamente los intereses de las instituciones con los de los agentes económicos a los que se orienta la política. Tampoco es evidente que las propias instituciones cuestionen sus estructuras y motiven cambios acorde con las estrategias adoptadas. No se asume el papel de la dimensión institucional-organizativa como eslabón esencial para la creación de capacidades tecnológicas nacionales. En el caso de las políticas industrial y comercial, la falta de articulación entre las entidades responsables de la política y las instituciones que ejecutan los programas y planes, le ha restado impacto al desarrollo económico. Así, en términos de las relaciones interinstitucionales, los organismos coordinadores deben poseer la capacidad de llevar las decisiones más importantes hasta la ejecución de las políticas. De ahí la necesidad de reforzar o replantear el esquema organizacional con el fin de crear una estructura articulada y coordinada (con medidas como el replanteamiento de los ministerios sectoriales). • Si bien el país ha avanzado en la implantación de una estrategia nacional de competitividad (ASC, SNI, CNP) y se han diseñado instancias de articulación, coordinación y concertación, aún se carece de objetivos claros y de un consenso generalizado sobre la forma de aplicar y desarrollar políticas públicas a largo plazo. Entre las estrategias e instituciones que aglutina el Consejo Nacional de Competitividad sobresale el Siste-

Institucionalidad y política industrial

ma Nacional de Innovación. No obstante la estrategia tecnológica, el esquema está lejos de ofrecer servicios que aceleren los procesos de adaptación y desarrollo tecnológico requeridos por la industria. Como se analiza en el Capítulo 5, el esquema de oferta de educación técnica evidencia los problemas de desarticulación y descoordinación entre el sistema educativo global y la capacitación técnica tecnológica, con lo cual el alcance de la formación técnica para el trabajo se ha visto restringido. En este sentido, la estrategia nacional de competitividad contempla acciones para mejorar la calidad de sus instituciones y el contenido de sus programas; entre ellas se destacan el proceso de modernización institucional y las modalidades de convenios con el sector privado para la capacitación de los recursos humanos. La estrategia nacional de competitividad ha establecido un esquema institucional donde se articula, bajo el Sistema Nacional de Innovación, el papel del Sena en calidad de entidad rectora de la formación del recurso humano (como soporte del proceso de adaptación tecnológica por medio de la instrucción profesional). Sin embargo, aún se está lejos de crear una infraestructura moderna capaz de proveer y complementar, en todos los niveles ocupacionales, servicios tecnológicos e investigaciones aplicadas en colaboración con empresas y universidades, así como el acceso a nuevas tecnologías y conocimientos. Uno de los sistemas previstos para el desarrollo de estas labores es el esquema de los CDT. • La estrategia para el financiamiento de los programas de la política industrial contempló inicialmente diversos tipos de recursos, entre ellos los provenientes de créditos otorgados por el Instituto de Fomento Industrial y los fondos provistos por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, el ministerio de Desarrollo y el Sena. En la práctica, el esquema de financiamiento presentó varias transformaciones de carácter institucional, sobresaliendo el nuevo esquema crediticio de fomento, la creación del Fondo de Cofinanciación para la Innnovación y Desarrollo Tecnológico y la nueva orientación del Sena. La transformación de la orientación del crédito, como se ve en el Capítulo 3, representó un cambio de carácter institucional: los recursos crediticios de fomento fueron dirigidos a una mayor población objetivo, con el fin de lograr una más amplia democratización del cré-

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dito. En este sentido se diseñaron varios programas encaminados a suministrar recursos en condiciones competitivas a nichos poblacionales de mayor alcance. A pesar de las dimensiones de las estrategias contempladas en la Política de Modernización Industrial, el programa de financiación carece de una directriz coordinada y un orden de prioridades consistente; no logra incorporar instrumentos eficaces de amplio rango que eviten la duplicación de recursos y objetivos en las entidades gubernamentales. Por ejemplo, la financiación de los programas orientados a impulsar las actividades tecnológicas no presenta una clara jerarquización de los criterios e instrumentos para determinar la bondad de los proyectos. Tampoco es clara la coherencia entre los esquemas de financiamiento y crédito con que Colciencias pretende impulsar el desarrollo de actividades tecnológicas, los criterios que utiliza el IFI para el otorgamiento de financiación y los principios aplicados a la asignación de los nuevos recursos del Sena. Así, el esquema de financiación ofrecido por el gobierno multiplica y superpone objetivos y acciones entre las entidades gubernamentales. En correspondencia con lo anteriormente anotado, se debe insistir en la promoción de instituciones de orientación tecnológica; el financiamiento permanente de programas de información y promoción acerca de métodos y aproximaciones prácticas al control y mantenimiento de la calidad; la aplicación de incentivos financieros para fomentar la cooperación en I&D entre institutos tecnológicos y universidades, por un lado, y empresas, por el otro, el facilitamiento de infraestructura para redes de colaboración tecnológica, etcétera. •Las dificultades señaladas obedecen fundamentalmente al diseño y aplicación de las políticas dirigidas al sector productivo. Adicionalmente, no se debe olvidar que a pesar de los avances logrados en la coordinación de las acciones entre agentes públicos y privados, ha prevalecido la visión de búsqueda de rentas y privilegios, heredada de la forma como se implantó el modelo de sustitución de importaciones. Se hacen necesarios diagnósticos que relacionen la problemática del sector con la nueva realidad de la competencia en el marco del proceso de globalización, y una nueva institucionalidad para la coordinación de las acciones y políticas que se requieren para mejorar la capacidad productiva a nivel sistémico y propiciar una inserción creativa en el mercado internacional.

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ANEXO 1 POLÍTICA ECONÓMICA Y COMERCIAL DE COLOMBIA: MARCO ORGANIZACIONAL A continuación se describe la organización institucional para el diseño y aplicación de la política económica en Colombia, haciendo énfasis en las políticas macroeconómica, industrial y comercial. Para la presentación del esquema institucional se parte de la jerarquización de los diferentes niveles de administración del Estado. En primer lugar, se contempla la planeación y el diseño de la política económica; posteriormente, se describen las organizaciones que participan en la coordinación y ejecución de las estrategias.

DISEÑO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Si bien existen políticas dirigidas particularmente al sector industrial, la política macroeconómica establece una serie de medidas de carácter horizontal que definen el marco regulatorio general para el funcionamiento de los mercados y que, por lo tanto, afectan todos los ámbitos de la economía, incluido obviamente el sector industrial. Es por ello que conviene presentar un breve recuento de la formulación general del diseño de la política económica en Colombia. La nueva Constitución Política de Colombia, en el capítulo 2, artículo 339, establece que se elaborará un Plan Nacional de Desarrollo –PND–, conformado por un plan general y un plan de inversiones. El primero debe contener propósitos generales y a largo plazo, metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y estrategias generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; en el segundo se establecen los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y se especifican los recursos financieros para su ejecución. En primera instancia, el gobierno nacional, con la asesoría técnica del Departamento Nacional de Planeación –DNP– y la participación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, elaboran el PND, que posteriormente es sometido a concepto del Consejo Nacional de Planeación. En el PND se consignan los fundamentos y lineamientos de la política económica y social de la administración de turno.

Una vez incorporados los ajustes sugeridos por el CNP, el proyecto del PND se pone a consideración del Congreso de la República, para la aprobación del plan definitivo dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial.13 El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, es la entidad encargada de tomar decisiones claves sobre la política económica y social del gobierno. Encabezado por el presidente de la República, incluye a los ministros del área económica y a los gerentes del Banco de la República y la Federación Nacional de Cafeteros. La Secretaría del Conpes está a cargo del DNP (Urrutia, 1994). El proceso de definición de la política económica en el marco del Conpes sigue básicamente tres pasos: 1.El presidente y el DNP definen el tema a tratar; 2. El DNP elabora un documento técnico, en coordinación con las entidades ejecutoras de la política específica, aunque en últimas le compete la responsabilidad técnica de las recomendaciones de política puestas a consideración del Conpes y 3. Se discute el documento en el seno del Conpes y se determinan las políticas a seguir. De esta manera, el Conpes debería garantizar una adecuada coordinación en la planeación de las políticas económicas y sociales del gobierno, evitándose así que cada ministerio pueda definir sus políticas de manera independiente y no necesariamente en concordancia con los demás. Así, los actuales lineamientos de política industrial están consignados en los documentos La política de modernización y reconversión industrial (documento Conpes 2762), Plan nacional para la microempresa 1994-1998 (Conpes 2732), Por una Colombia competitiva (Conpes 2724), Los acuerdos sectoriales de competitividad (Conpes 2899) y los que contienen las disposiciones sobre el IFI (documentos Conpes 2868 y 2861). Además, el sector industrial se ve directamente afectado por las disposiciones de política de ciencia y tecnología (Conpes 2739) y comercio exterior (Conpes 2748). La teoría sobre la puesta en marcha de la política pública (Fadul, 1996) destaca cómo en la fase de definición son necesarias una clara especificación de los objetivos, una suficiente sustentación teórica, una asignación precisa de responsabilidades entre la(s) entidad(es) encargada(s) de la aplicación de la política y una deter13

De acuerdo con la Constitución Política de Colombia de 1991, al Congreso de la República le corresponde la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y las inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse.

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minación de la población objetivo para una efectiva asignación de recursos. En tal sentido, el mecanismo del Conpes busca responder a los requerimientos de esta etapa de planeación de la política; sin embargo, la gran debilidad del mecanismo radica en que con frecuencia las decisiones no se ejecutan a cabalidad. Como lo señalan diferentes analistas, ello se debe, al menos en parte, a la gran rotación de los funcionarios de alto nivel, que favorece que las determinaciones del gobierno sean burladas por la burocracia (Urrutia, 1994). Otras fallas son la insuficiencia de mecanismos y procedimientos para la evaluación y seguimiento del cumplimiento de las decisiones tomadas por el Conpes y la falta de una verdadera institucionalidad de la rendición pública de cuentas (accountability) y de la gestión pública por parte de las entidades responsables. El DNP viene diseñando sistemas de seguimiento y evaluación del cumplimiento de ciertas decisiones tomadas en coordinación con los ministerios –acuerdos de eficiencia–, específicamente con respecto al uso de los recursos de inversión pública, con una mayor autonomía por parte de las entidades del Estado. Sin embargo, no existen programas adecuados de seguimiento y evaluación sistemática que garanticen la eficiencia y efectividad de la ejecución de las estrategias (Urrutia, 1994). Sería recomendable que los informes de progreso de la ejecución de las políticas establecidas por el Conpes, elaborados por los ministerios ejecutores, contaran con la auditoría de una entidad externa que valorara el seguimiento de los lineamientos y objetivos acordados.

POLÍTICA MACROECONÓMICA Existen dos instituciones decisivas en el país para la definición y ejecución de la política macroeconómica: el Ministerio de Hacienda y el Banco de la República. A partir de 1991, Colombia posee una banca central independiente –consagrada en la Constitución Política– con el claro mandato constitucional de controlar la inflación y formular las políticas monetaria y cambiaria. La Junta Directiva del Banco de la República, conformada por cinco profesionales independientes y por el gerente del Banco, es presidida por el ministro de Hacienda. Por su parte, la otra institución decisiva, el Ministerio de Hacienda, tiene una variedad de funciones, a saber: formular y desarrollar a nombre del gobierno nacional las políticas del Estado en materia fiscal, tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, de ingresos y gastos, de tesorería, cambiaria, monetaria

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y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la República; y aplicar las políticas que correspondan a la intervención y regulación del Estado en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, de conformidad con la Constitución Política y la ley. Es importante resaltar que, a nivel macroeconómico, el DNP posee la responsabilidad de evaluar y conceptuar sobre la asignación del presupuesto de inversión por programas, definiendo claramente los montos y las responsabilidades que les corresponden a los ministerios, los entes territoriales y los departamentos administrativos. En este proceso, el DNP debe buscar armonizar los objetivos de desarrollo con las metas macroeconómicas y los objetivos sectoriales, así como los objetivos a corto plazo con los de mediano y largo plazo (Plan indicativo, Sinergia, diciembre 1995). Varios autores (Urrutia, 1996 y Hommes, 1995) han coincidido en resaltar que el marco institucional de la política macroeconómica se ha visto favorecido por el hecho de que los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República sean tecnócratas, con períodos de permanencia largos y no coincidentes con el ciclo político. Ello permite que el manejo macroeconómico no sea inconvenientemente politizado para la búsqueda de objetivos inmediatistas a corto plazo, en detrimento de los propósitos fundamentales de largo alcance. No obstante, subsisten importantes cuestionamientos sobre la coordinación entre el ministerio de Hacienda y el Banco de la República en la definición de políticas macroeconómicas decisivas, como la fiscal y la de endeudamiento público, entre otras.

POLÍTICA INDUSTRIAL Siguiendo los lineamientos del Conpes, el Ministerio de Desarrollo coordina la ejecución de la política del gobierno nacional en materia de industria; además, tiene a su cargo los principales aspectos de las políticas sectoriales de desarrollo urbano, saneamiento básico, agua potable, comercio interno y turismo. Por su parte, la Unidad de Desarrollo Empresarial del DNP elabora el documento básico, que será analizado por el Conpes. La participación del ministerio de Desarrollo en la preparación de dicho documento es marginal, no obstante ser el principal ente coordinador y ejecutor de las políticas que allí se definen.

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La actual política industrial establece seis estrategias con el fin de incrementar la competitividad del país, a saber: apoyo al desarrollo tecnológico industrial, difusión del diseño industrial, fortalecimiento del recurso humano, creación de alianzas estratégicas y fomento de industrias incipientes, incentivo de procesos complementarios a la apertura e internacionalización de la industria nacional, y un plan nacional para la microempresa. En cada caso se formulan una serie de programas para el logro de los objetivos propuestos. En general, cada una de estas estrategias es formulada por consejos adscritos al Ministerio de Desarrollo, conformados por un representante del presidente, el sector privado, representantes de ministerios, unidades del DNP y entidades adscritas o vinculadas al ministerio de Desarrollo, dependiendo de la competencia de cada uno de ellos en las diferentes políticas. La ejecución directa de estas políticas la realizan entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Desarrollo, o, por medio de contratos establecidos, organizaciones privadas. En efecto, las actividades de promoción de la inversión industrial y el financiamiento de este sector son llevadas a cabo por el Instituto de Fomento Industrial –IFI–, y la ejecución de las políticas de propiedad industrial, metrología, normalización y calidad, entre otras, es tarea de la Superintendencia de Industria y Comercio. Ambas entidades están adscritas al Ministerio de Desarrollo. Otras políticas que afectan directamente al sector industrial, como la integración de materias primas de producción nacional en la industria colombiana, la política sectorial de ensamble y la regulación en materia de precios de algunos bienes y servicios, también son coordinadas por el Ministerio de Desarrollo. En términos generales, se observa la necesidad de aumentar la capacidad técnica en el ministerio de Desarrollo, lo que le permitiría participar más activamente en el diseño de la política. La importancia de ello radica en que, como se mencionó, la asimetría existente entre la información que poseen los actores que diseñan la política y los que la ejecutan, por lo general afecta negativamente la coherencia y eficiencia de ésta. Además, es preocupante la amplia gama de funciones del ministerio, tanto en los temas concernientes a la industria como en las políticas de desarrollo urbano, comercio interno y turismo.

POLÍTICA COMERCIAL El Consejo Superior de Comercio Exterior es el organismo gubernamental que, siguiendo los lineamientos del

Conpes, traza la política comercial a seguir. Este Consejo está presidido por el Presidente de la Repúublica o por el Ministro de Comercio Exterior, y entró a reemplazar en sus funciones al Consejo Directivo de Comercio Exterior y al Consejo Nacional de Política Aduanera. El Consejo dicta la política comercial en cuanto a aranceles, Cert, control de las prácticas desleales de comercio, convenios comerciales y estrategias para las negociaciones internacionales y frente a los organismos internacionales. Por su parte, la política de tasa de cambio es formulada por el Banco de la República. Adicionalmente, el gobierno nacional cuenta con un ente asesor para el diseño de la política comercial: la Comisión Mixta de Comercio Exterior. Dicha Comisión, integrada por el Consejo Superior de Comercio Exterior y el sector privado, tiene como objetivo canalizar las propuestas y lineamientos planteados por el sector privado y ponerlos en consideración para el diseño y aplicación de las acciones gubernamentales en los temas de comercio exterior e integración económica. Corresponde al ministerio de Comercio Exterior dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de comercio exterior de bienes, servicios y tecnología en concordancia con los planes de desarrollo económico y social del país, así como garantizar su adecuada ejecución. De otra parte, cabe mencionar que la ejecución de las políticas en materia de promoción de exportaciones es llevada a cabo por Proexport y Bancoldex –entidades que reemplazaron a Proexpo–. Bancoldex es una sociedad anónima de economía mixta, vinculada al ministerio de Comercio Exterior, que opera como un banco de segundo piso, captando recursos del exterior –que coloca en el mercado interno por medio de los bancos comerciales– a los cuales tienen acceso los exportadores, ya sea en forma de préstamos o seguros de crédito. Adicionalmente, maneja fideicomisos para la promoción financiera y no financiera de las exportaciones: Fiducoldex y Proexport, respectivamente. Las funciones de promoción financiera a las exportaciones que venía desarrollando Proexpo están ahora a cargo de Fiducoldex, que realiza una labor de carácter general para todos los sectores de la economía. A su turno, Proexport presta servicios de asesoría, información, capacitación y mercadeo, entre otros. Por último, el Incomex fue reestructurado y se le vinculó al ministerio de Comercio Exterior, siendo sus funciones básicas las de prevenir y corregir las prácticas desleales, recopilar información sobre cotizaciones internacionales de bienes y servicios, agilizar los trámites de importación-exportación y el manejo operativo del plan Vallejo –a través de sus direcciones regionales.

Institucionalidad y política industrial

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Financiamiento de la industria

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Capítulo 3 FINANCIAMIENTO DE LA INDUSTRIA

E n los últimos años ha surgido un interés especial por el análisis de la relación entre la intermediación financiera1 y el crecimiento económico. Retomando trabajos desarrollados por Goldsmith (1969), McKinnon (1973) y Shaw (1973), varios investigadores han estudiado la incidencia de la profundización financiera sobre el crecimiento y el desarrollo económico (King y Levine, 1993a, 1993b y Roubani y Xala-i-Martin, 1992); el papel de la intermediación financiera como función primordial en el desarrollo mediante la movilización del ahorro, el manejo de riesgos, la evaluación de proyectos, la simplificación de transacciones y el aprovechamiento de ventajas como las asociadas con externalidades y economías de escala (Pagano, 1993); y la relación, bajo la visión de Shumpeter2, entre el crecimiento de la producción industrial y el comportamiento financiero (Kugler y Neusser, 1996). La preocupación por el papel del sistema financiero en el desarrollo económico se ha acentuado durante la presente década en Colombia. Así, a partir de 1990 se inició un gran proceso de reforma institucional del sistema financiero, con el fin de dinamizar el mercado y modernizar y mejorar su competitividad en el entorno de la globalización de la economía. En el país, particularmente en el período de apertura económica, se ha cuestionado la existencia de la banca de fomento empresarial. Se argumenta que solamente con la desregulación y la privatización de gran parte del sistema financiero bastaría para favorecer un mercado de dinero altamente competitivo, requisito para la asignación eficiente de recursos. Es así como se le ha planteado a la banca de fomento un gran reto: ser un instrumento útil para promover el desarrollo de las actividades empresariales en condiciones eficientes de mercado y de forma competitiva en el ámbito internacional.

1 2

Por mercado financiero se entiende el conjunto de operaciones realizadas en servicios de ahorro, crédito y pago. Uno de los trabajos más importantes que justifican el sistema bancario ante la complejidad del desarrollo industrial de países como Alemania (en 1911), se presenta en Shumpeter, J. (1987).

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Colombia / Mesoeconomía

En la primera parte del presente capítulo se establece un marco teórico con el objetivo de determinar el papel del sistema financiero en el desarrollo económico. Posteriormente se analiza la naturaleza de la banca de intermediación y el papel que desempeña el Estado dentro de ella. En la segunda parte se presenta la evolución histórica del sistema financiero colombiano, desde los años sesenta hasta el presente, y se analiza su tamaño y dinámica. En la tercera parte se lleva a cabo una descripción de las características del crédito industrial colombiano, teniendo en cuenta el papel que han desempeñado las diferentes instituciones financieras, en especial las entidades de fomento: el Instituto de Fomento Industrial – IFI–, el Fondo para la Promoción de las Exportaciones – Proexpo– y el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–. Por último, se expone un análisis del endeudamiento del sector industrial colombiano, teniendo en cuenta la evolución de las participaciones de cada uno de los sectores en algunas cuentas –activos totales, acreedores de largo plazo y pasivos totales, entre otras– y el comportamiento de las razones de endeudamiento total y a corto y largo plazo.

SISTEMA FINANCIERO Una de las limitaciones teóricas de los principales modelos de crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta, fue el ignorar el papel del mercado financiero. En el modelo Solow-Swan –modelo de crecimiento neoclásico– se considera que el crecimiento económico está explicado por un aporte residual de los factores de producción al producto, conocido como el cambio tecnológico, omitiéndose el sistema financiero como factor institucional explicatorio (Solow, 1987). En general, estos modelos le otorgan al avance tecnológico, un papel preponderante dentro de la acumulación de capital. Por el contrario, en los trabajos del crecimiento endógeno realizados recientemente se contempla la importancia del sistema financiero en el crecimiento económico de largo plazo. Se argumenta que en el sistema financiero puede sustentarse un crecimiento sin progreso técnico endógeno, y que la tasa de crecimiento puede ser relativa a la tecnología, la distribución del ingreso y los acuerdos institucionales (Barro, 1991 y Mankiw, Romer y Weil, 1992). Después de la posguerra se consideró el movimiento de capitales como condición necesaria, bajo ciertos aspectos institucionales, para el crecimiento económico. Si bien los flujos de capital no influyeron de la misma manera en la evolución económica de los países desarrollados y en desarrollo, quedó demostrado que son un factor determinante del desarrollo económico. Bajo este enfoque, durante los años setenta y hasta finales de los ochenta prevaleció la percepción de que el mercado de capitales era un ingrediente importante para el desarrollo, y se planteó que los recursos del mercado financiero debían dirigirse de manera selectiva3 a través de la banca de desarrollo y de los fideicomisos de préstamo. Fue así como varios países latinoamericanos crearon la banca de desarrollo, con el objetivo de colocar recursos financieros por lo general subsidiados. Sin embargo, bajo esta modalidad de banca se incurrió en graves problemas de carácter presupuestal y de malgasto de recursos, erróneas decisiones administrativas en la selección de proyectos y en el otorgamiento de créditos, e incluso en graves crisis fiscales. Tres factores contribuyeron a estos fracasos. Primero, los programas de desarrollo que enmarcaban el fun3

La población objetivo –pequeños empresarios, la industria de la construcción, los campesinos pobres– era aquella que se consideraba en los planes de desarrollo como requisito fundamental para posibilitar un mayor grado de desarrollo económico.

Financiamiento de la industria

cionamiento del mercado financiero se elaboraron bajo supuestos equivocados sobre el crecimiento real a largo plazo. Segundo, las políticas financieras de los años setenta y principios de los ochenta no desarrollaron mecanismos y procedimientos selectivos de orientación de recursos financieros con criterios de bienestar social.4 Tercero, la posibilidad de disponer de recursos financieros abundantes fue insostenible; una característica que resultó de la banca de fomento fue que los recursos financieros subsidiados con frecuencia no quedaron en manos de la población objetivo, como consecuencia de los sobornos o comisiones. Esta situación se presentó, entre otras cosas, por la presión política, el cabildeo –lobby– y la debilidad del personal técnico de las instituciones financieras, las cuales no siempre contaban con incentivos para recuperar oportunamente el capital y los intereses adeudados. En la última década dos corrientes de investigación pretenden reorientar el análisis de la política financiera en los países en desarrollo. La primera elabora un enfoque microeconómico sobre la naturaleza de la intermediación financiera; la segunda se centra en los aspectos macroeconómicos del papel de las finanzas en el desarrollo (King y Levine, 1993). A continuación se presenta una exposición sobre la naturaleza de la intermediación bancaria como medio de desarrollo del sector productivo.

NATURALEZA DE LA BANCA DE INTERMEDIACIÓN

Las funciones del mercado de capitales en la economía, según Stiglitz (1994), se muestran en la Tabla 3.1. En particular, la existencia de bancos como entidades especializadas en la intermediación financiera puede interpretarse como una respuesta institucional del mercado al problema de la información imperfecta sobre la naturaleza y actividades de los demandantes de crédito.5 La banca o intermediación financiera existe porque los mercados financieros, por naturaleza, no funcionan de manera perfecta (Stiglitz, 1981 y 1990). Las operaciones del mercado financiero se caracterizan por realizarse en condiciones de información asimé4

5

Se planteó que los grupos de bajos ingresos no pagarían los préstamos a las tasas impuestas por las instituciones financieras. Así, la banca, en particular la pública adoptó, medidas muy severas a los prestatarios, como garantías reales para garantizar sus recursos. Gertler (1988) y Mishkin (1993) resumen los problemas de información asociados con la intermediación financiera y cómo los bancos responden a estos problemas.

111

Tabla 3.1 Funciones del mercado de capitales Función

Características

Transferencia de recursos

Transferir recursos de capital entre aquellos que los poseen –ahorradores– y aquellos que los pueden utilizar (prestatarios o inversionistas).

Concentración de capital

Muchos inversionistas requieren más capital del que está a disposición de cualquier ahorrador.

Selección de proyectos

La demanda de recursos siempre excede la disponibilidad de los mismos.

Control

Asegura que los fondos sean utilizados para los propósitos establecidos en el contrato de crédito.

Hacer cumplir los contratos

Se debe hacer que los prestamistas reembolsen los fondos que les han sido asignados.

Transferir, compartir y combinar La función de los mercados de capiriesgos tal no es solamente reunir fondos, pero las reglas que determinan el reembolso de los mismos establecen quién asume cada riesgo. Diversificar riesgos

Mediante la combinación de un gran número de proyectos de inversión, el riesgo total se reduce.

Registro de transacciones

Por ejemplo, los canjes de cheques por parte de los bancos.

Fuente: Stiglitz, 1994

trica: los prestamistas y los prestatarios poseen diferente información del agente con el que van a llevar a cabo la transacción financiera. Es posible mejorar la calidad de la información, pero esto implica incrementar los costos de transacción. Adicionalmente, hacer valer los contratos cuando un prestatario o prestamista incumple con los compromisos, también cuesta. Ahora bien, en una situación de asimetría de la información los prestamistas pueden enfrentar dos problemas. Primero, al no conocer los riesgos crediticios a los que se ven expuestos en el momento de tomar la decisión de otorgar un crédito, pueden realizar una selección adversa –adverse selection– con base en las señales que brinda el mercado financiero –por ejemplo, diversas tasas de interés–.6 Segundo, como consecuencia de los costos positivos relacionados con el cumplimiento de los contratos de 6

El ejemplo más famoso de selección adversa es el mercado de los autos usados. (Akerlof, 1970). El autor demuestra que si los compradores de autos no pueden distinguir entre los autos usados en buen estado y las carcachas, los precios de los primeros no pueden elevarse y entran más carachas en el mercado.

112

Colombia / Mesoeconomía

crédito, el prestamista queda expuesto a un riesgo moral – moral hazard–.7 De acuerdo con lo anterior, los intermediarios financieros se especializan en reducir los riesgos y los costos que resultan de la información asimétrica, aprovechando las economías de escala en la recolección y análisis de la información. A fin de reducir al mínimo la selección adversa, se concentran en evaluar la calidad crediticia de las unidades económicas y disminuyen el riesgo moral mediante la supervisión de los prestatarios y haciendo efectivos los contratos.8 Sin embargo, la asimetría de la información que nutre el negocio bancario puede constituirse en un obstáculo para su propia actividad. Una desventaja de los intermediarios financieros en el desarrollo del mercado de activos bancarios, principalmente en la cartera, es que el prestatario concentra toda la información sobre la calidad del activo en venta. En una situación de falta de liquidez de los activos bancarios, se dificulta su valoración y la evaluación de la situación patrimonial; esto hace que se produzcan corridas por parte de sus cuentahabientes. En la medida en que estas corridas propician una liquidación precipitada de activos, se inicia un efecto cascada sobre otros depositantes, lo que posibilita la quiebra de los bancos9 –externalidades negativas–. El interés de cada cuentahabiente de adelantarse a los demás genera la posibilidad de caer en un resultado no cooperativo subóptimo –similar al dilema del prisionero– (Gibbons, 1992). Las externalidades pueden propagarse por el sistema bancario a través de las obligaciones interbancarias

7

8

9

Un ejemplo de riesgo moral sería realizar un examen sin supervisión. Al saber que el profesor que califica el examen no sabrá quiénes hicieron trampa, los estudiantes tienen un gran incentivo para copiar y mejorar así su calificación. En esta línea, Stiglitz (1993) señala que una de las funciones más importantes de las instituciones financieras es seleccionar entre proyectos alternativos y monitorear el uso de los fondos una vez asignados. Por lo tanto, el hecho que una institución financiera esté dispuesta a prestar dinero a una firma, implica que posee información valiosa para el resto de agentes. Esto le confiere una externalidad positiva, cuyos beneficios no son tenidos en cuenta. Del mismo modo, un segundo prestamista beneficiado por la externalidad anterior, puede imponer una externalidad negativa sobre el primero ante a la posible carencia de recursos a adeudar. Si a un individuo, de quien se sabe que posee buena información sobre una eventual insolvencia bancaria, se lo ve depositando dinero en un banco o retirando sus fondos de otro banco, su acción incorpora considerable información para el resto, quienes se benefician simplemente al observar lo que hace el otro –no exclusividad en el uso–.

o por contagio de las crisis de confianza institucional a los depositantes de otros bancos10 (Mas, 1995). Ahora bien, del lado de los prestatarios la presencia de asimetría en la información no les permite evaluar correctamente la calidad absoluta y relativa de los bancos, lo que les puede generar dificultades a la hora de elegir la entidad en donde realizarán sus depósitos o con la que contraerán una obligación. En este escenario se puede presentar una situación de pánico bancario cuando algún banco quiebra, induciendo a los cuentahabientes a corridas. La mayor parte de los intermediarios financieros se ha centrado en el sector formal, específicamente en la banca comercial y, en menor grado, en las entidades no bancarias.11 Sin embargo, cada día se reconoce la importancia y la complejidad del sector informal, particularmente su cobertura, vitalidad y complejidad entre la población de escasos recursos.12 Al igual que sus equivalentes en el sector formal, los mecanismos financieros informales reducen los problemas asociados con la información asimétrica y los costos de hacer efectivos los contratos, facilitan la asignación del crédito, la movilización del ahorro y los servicios de pago (Mansells, 1995). Los mercados sólo pueden proveer una asignación eficiente de recursos cuando son lo suficientemente desarrollados y competitivos. En una situación donde algunos individuos parecen enfrentar racionalmente limitaciones del crédito, no pueden pedir prestado todo lo que desearían a las tasas de interés vigentes o incluso a cualquier tasa de interés, sufriendo una restricción efectiva en el mercado de crédito. Los problemas de selección adversa y riesgo moral implican que los costos efectivos de transar en el mercado informal pueden ser demasiado altos, produciendo una distorsión en el mismo y afectando el mercado formal. La presencia de información asimétrica genera externalidades en el mercado financiero, que inducen al Estado a intervenir mediante regulación y supervisión

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11

12

Existe una amplia literatura sobre crisis bancarias. Por ejemplo, Diamond y Dybvyg (1983) modelan el mecanismo de las crisis bancarias, basándose en la teoría de la información imperfecta y Gertler (1988) estudia los costos macroeconómicos de una crisis bancaria. Dentro de las instituciones que realizan actividades no bancarias se incluyen casas de bolsa, compañías financieras, casas de cambio, sociedades de arrendamiento, y factoraje y aseguradoras. Una evidencia de la actividad informal para el caso colombiano y sobre la existencia de cuasidineros, cooperativas de ahorro, casas de empeño, asociaciones y rotaciones de crédito y ahorro, se encuentra en el trabajo realizado por la Superintendencia Bancaria, 1990.

Financiamiento de la industria

financieras adecuadas13 y a ofrecer una protección especial a los bancos con problemas, mediante el financiamiento extraordinario vía préstamos de liquidez –principalmente mediante emisión primaria– o garantía de los depósitos. Estos instrumentos persiguen dos propósitos normativos distintos: resolver las crisis de liquidez y solvencia, respectivamente. Sin embargo, en la realidad la falta de transparencia financiera de los bancos con problemas hace que los instrumentos pierdan efectividad. A pesar de lo anterior, estos instrumentos han reducido el número de quiebras bancarias y compensado las dislocaciones macroeconómicas de las turbulencias financieras. Stiglitz (1993) señala que ante la presencia de externalidades que propician turbulencias financieras, se justifica una cierta intervención gubernamental en el mercado financiero. Al tomar sus decisiones, las instituciones financieras no tienen en cuenta estas externalidades negativas de las crisis financieras, sólo consideran sus costos y beneficios estrictamente privados. El interés público es la solvencia de todas y cada una de las instituciones financieras, que puede exceder el interés privado de los diferentes prestamistas.

EL PAPEL DEL ESTADO EN EL SISTEMA FINANCIERO

Muchos países en desarrollo adolecen de bases impositivas precarias y presiones tributarias bajas, por lo que el financiamiento del Estado debe apoyarse obligatoriamente en el sistema bancario –con frecuencia por medio de encaje legal–. Una base tributaria precaria e insuficiente tradicionalmente ha conducido a los gobiernos a recurrir a la impresión de moneda para financiar su gasto. Adicionalmente, en una situación en la que el crédito escaso se distribuye de acuerdo con criterios no económicos, como las influencias políticas, predominan las inversiones que aportan poco a la economía, lo cual se traduce en bajas tasas de crecimiento global. Cuando se introducen cuotas de crédito en los bancos con el fin de promover el desarrollo de las regiones y de sectores prioritarios, los segmentos no privilegiados pueden quedar marginados. Las anteriores estrategias distorsionantes promueven lo que McKinnon calificó como represión financiera, que conduce a los sistemas financieros más débiles y peque13

Sobre los fundamentos de la regulación y la supervisión financiera , ver: Baltensperger, E. y J. Dermine,

113

ños, y con menor capacidad para movilizar el ahorro, a canalizar la inversión y realizar transacciones a bajo costo, sistemas menos aptos para promover el desarrollo económico. La solución de McKinnon-Shaw entraña un programa antiinflacionario creíble, la liberalización financiera –eliminación de los techos sobre las tasas de interés y las cuotas para otorgar créditos– y la canalización de recursos para la inversión del sector privado.14 La esencia de la banca es la ventaja comparativa de obtener información en un mundo donde ésta es asimétrica. La vigilancia por parte del Estado es restringida, tanto por el elevado grado de información necesaria sobre las actividades de los bancos y de sus prestatarios, como por la subjetividad en el análisis de la misma. En esta situación, la eficacia del Estado regulador reside en el poder de consecución de la información, más que en el poder sancionatorio que pueda ejercer. La falta de protección de las autoridades ante eventuales acusaciones de intervención injuriosa, e incluso de expropiación indebida, impide que éstas actúen de forma oportuna y contundente en la prevención o resolución de crisis bancarias. Esto explica que las acciones de los reguladores sean casi siempre reactivas, tímidas y a veces negociadas con los mismos bancos afectados. Los reguladores en la mayoría de países han sido incapaces de forzar el cierre de instituciones insolventes en el instante en el que esta situación se produce. ¿Cómo podría esperarse que estos mecanismos reguladores logren evitar o prevenir las crisis bancarias? La falta de transparencia en la valoración de los bancos dificulta la acción preventiva de las autoridades en un Estado de derecho. Como agravante de esta situación, es claro que la calidad de la gestión y supervisión bancaria es endógena a la situación patrimonial de los bancos. La calidad de la gestión depende del capital que esté en juego y la calidad de la información que posea el regulador sobre el banco y sus prestatarios. En el contexto de una crisis bancaria, tanto el capital de riesgo del banquero como la información fehaciente del regulador tienden a menguar rápidamente. Ello genera una dinámica perversa, ya 14

Muchos países de Suramérica, incluyendo a Colombia, introdujeron amplias medidas de liberalización financiera en los años setenta y principios de los ochenta con resultados que se han considerado como catastróficos. Actualmente existe consenso en que el problema no fue la liberalización per se, sino que ésta se desarrolló en el marco de políticas monetarias y cambiarias inadecuadas, agravada por la aplicación de regulaciones y supervisiones financieras inapropiadas. Liberalizaciones más recientes, como las México e incluso Colombia, han sorteado en alguna forma estos obstáculos y logrado ciertos frutos en el mejoramiento del tamaño y la eficiencia del sector financiero.

114

Colombia / Mesoeconomía

que los mecanismos internos y externos de protección del depositante tienden a ser menos útiles cuando más se necesitan. La inevitable falta de efectividad de la regulación y supervisión no tendría mayor consecuencia si no tuviera como coletazo la responsabilidad moral y legal del Estado por cualquier quiebra bancaria. Al emprender la vía de la regulación, éste asume una responsabilidad fiduciaria que desemboca en la asunción de una garantía prácticamente ilimitada por la solvencia y liquidez de los bancos. Más aún, el ámbito de la regulación bancaria tiende a expandirse con el tiempo, englobando a otros estratos de intermediación financiera que no afectan directamente la operación del sistema de pagos. Este esquema regulatorio se produce bajo el argumento válido y justo de segmentar el mercado y evitar un efecto anticompetitivo por el subsidio implícito otorgado a las instituciones financieras con la garantía de los depósitos o por la contrapartida de los costos de revelar la información y las restricciones a las actividades corporativas en que incurren los bancos por efectos de la regulación. El resultado es alejar la regulación de su razón original –la protección del sistema de pagos– y expandir la responsabilidad pública ante quiebras financieras privadas. Es por estas razones que la garantía de los depósitos es, en la práctica, total y universal. Merton y Bodie (1992) explican este fenómeno por el problema de inconsistencia dinámica, time inconsistency, al cual sucumbe el Estado: por más que prometa no salvar a los bancos con problemas, la fragilidad del sistema bancario hace que ex post facto tenga que asumir la responsabilidad. Si bien el Estado tiene el incentivo de no responsabilizarse por las quiebras bancarias antes de que éstas se produzcan, una vez que se desencadena una crisis, el incentivo que tiene para intervenir es mitigar los costos macroecónomicos. La capacidad del Estado de diseminar costos y socializar pérdidas es una trampa que revierte en su contra. Este esquema plantea cuestiones de equidad –distribución de pérdidas bancarias como juego de suma cero– y eficiencia –incentivos creados que hacen que el juego sea de suma positiva, por la reducción de riesgo de corrida bancaria y las externalidades concomitantes, o de suma negativa por problemas de riesgo moral–. Se forma un juego de incentivos incestuosos entre el Estado y los bancos: el riesgo moral se expresa en la práctica cuando el Estado sucumbe ante la inconsistencia dinámica, lo cual revierte en mayor costo. Además, este esquema impone limitaciones a la formulación de la política macroeconómica, al convertir al Estado en cautivo de la situación financiera de los bancos. En países con inestabilidad macroeconómica, la po-

lítica económica está condicionada a las políticas financieras en apoyo del sistema bancario. Éste fue el caso de repetidas crisis financieras ocurridas en América Latina en los años setenta, y continúa presentandose, aun cuando recientemente se instauró una supuesta disciplina financiera (Mas, 1995). Ahora bien, el Estado puede intervenir en el mercado financiero por medio de la banca de desarrollo. Esto le permite compensar las fallas en el mercado que resultan de la existencia de tecnologías con costos decrecientes o la reproducción de externalidades, aumentar el bienestar social mediante la reasignación de recursos que mejoren el bienestar de algún individuo sin empeorar el de otro, y contribuir a mejorar la eficiencia del sistema financiero.

Financiamiento de la industria

EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO Durante los años setenta se introdujeron una serie de innovaciones al sistema financiero, en respuesta a la gran demanda de crédito que caracterizaba a una economía en crecimiento como la colombiana. En particular, se crearon las corporaciones de ahorro y vivienda –CAV–15 y el sistema de ahorro Upac16, mediante los decretos 677 y 678 de mayo de 1972, como instrumentos para la captación de recursos para préstamos a largo plazo. Para contribuir a la ampliación del sistema financiero, en 1979 se crearon las corporaciones de financiamiento comercial –CFC–. A pesar de lo anterior, en los años sesenta y setenta el sistema financiero colombiano era bastante limitado, operaba bajo un esquema de banca especializada, había muy poca diversidad en las operaciones, estaba altamente sobrerregulado y se restringía la entrada de nuevas instituciones, lo que reducía la competencia. Como se aprecia en el Gráfico 3.1, las tasas anuales de interés reales antes de 1970 presentaban fuertes oscilaciones, e incluso llegaron a ser negativas. A comienzos de la década del setenta se presentó una disminución paulatina de las mismas, llegando a ser negativas en 1972 y 1973, hecho que impidió un margen de ganancia a la actividad financiera; a partir de 1974-1975, gracias a la introducción de las reformas al sistema financiero, las tasas de interés reales permanecieron positivas, incluso superaron niveles del 10% a mediados de los ochenta, para luego ir reduciéndose hasta llegar a los niveles más bajos en 1992-1993. En los ochenta el mercado financiero continuaba rigiéndose por criterios legalistas, sin avanzar en conceptos de evaluación de riesgo: el seguimiento se realizaba mediante información muy heterogénea, que no cumplía con el propósito de informar a los clientes sobre los diferentes riesgos y el manejo de los activos de los intermediarios. En el primer quinquenio de los ochenta persistían fuertes barreras a la entrada de nuevas instituciones. El estricto control de cambios imperante – decreto-ley 444 de 1967– limitó la gama de negocios cambiarios que podía ofrecer la banca colombiana a sus 15 16

Establecimientos especializados en la financiación de vivienda. Con la Unidad de poder adquisitivo constante –Upac– se pretendía reajustar automáticamente los ahorros con la tasa de inflación, con lo que se esperaba incentivar el ahorro mediante tasas de interés real positivas.

115

clientes, lo que aumentó los costos de estas operaciones. A lo anterior se sumaba el hecho de que el sector tenía que soportar un complejo sistema de cargas cuasifiscales, entre las que se destacaban los altos encajes y las inversiones forzosas substitutas del encaje. Este esquema introdujo graves distorsiones a la captación y asignación de los recursos, creó cargas administrativas importantes y se convirtió, con el paso del tiempo, en obstáculo de las propias fuentes de financiación para el sector real, al cual debía contribuir a desarrollar (Gómez, H.J., 1996). Como se describió en el Capítulo 1, la economía colombiana atravesó por un período de recesión a principios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias en la supervisión de las instituciones financieras, condujo al deterioro de los índices de rentabilidad y de calidad de la cartera, lo que produjo el descalabro de varias instituciones. Las medidas que se tomaron para conjurar la crisis fueron de dos tipos: por una parte se encontraban las de corto plazo, como la nacionalización u oficialización de los bancos cuya situación era más crítica17, con lo que se pretendía neutralizar las expectativas de los depositantes; por otra estaban las de largo plazo, orientadas a recuperar la capacidad de generar utilidades por parte de los intermediarios financieros, incrementar su solvencia mediante el fortalecimiento patrimonial y reducir el peso relativo de los activos de difícil realización dentro del total de los mismos. En particular, con el objetivo de ayudar a las instituciones con problemas de liquidez se creó en 1986 el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas que se adoptasen (Superintendencia Bancaria, 1990). Durante el segundo quinquenio de los ochenta, la política financiera se centró en el saneamiento del sistema mediante el establecimiento de normas de regulación prudencial y prácticas de supervisión profesional, siguiendo estándares internacionales –Acuerdo de Basilea–. De igual manera, se inició el desmonte de las inversiones forzosas y de los subsidios a los créditos de fomento, al tiempo que se liquidaron los fondos de fomento a la actividad privada y sus funciones fueron retiradas al Banco de la República, con el fin de separar la política monetaria de la de crédito de fomento.

17

Dentro de las instituciones nacionalizadas se encontraban el Banco de Colombia y todas las entidades financieras pertenecientes al grupo Grancolombiano, Banco Tequendama, Banco de los Trabajadores, Banco del Comercio y la Compañía de Financiamiento Comercial Prisa.

Colombia / Mesoeconomía

116

Por centa je

Gráfico 3.1 Tasas de interés anuales 1951-1993 40

30

20

10

0

-10

Interés nominal Interés real 1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

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1969

1967

1965

1963

1961

1959

1957

1955

1953

1951

-20

Fuente: Banco de la República

Dentro de los elementos que caracterizaban el funcionamiento del sistema financiero colombiano a finales de la década de los ochenta se encuentran: primero, la alta fragmentación de los intermediarios;18 segundo, las tasas de interés eran reguladas y sólo a finales de los ochenta se vieron parcialmente desreguladas; tercero, el esquema de fragmentación por nichos de operación creó condiciones de protección agravadas por la extremada regulación, siendo que la inversión estaba sujeta a una fuerte regulación y a obstrucciones que impedían acceder de manera sencilla al mercado financiero; cuarto, el manejo cambiario afectó de manera directa al sector, ya que se impedía intervenir en los mercados de divisas, de crédito y de capital extranjero; y, quinto, la sobrecarga tributaria al sector financiero le restó rentabilidad al negocio bancario.19 En general, el sistema financiero colombiano como institución superó con relativo éxito la crisis financiera mundial de 1982. Sin embargo, durante la década de los noventa retomó algunas características que presentaba antes de la crisis. En particular, se hizo evidente que el esquema de funcionamiento del mercado finan18

19

El ambiente era propicio para evitar la competencia, basado en un supuesto esquema de especialización en el que los bancos servían al comercio, las corporaciones financieras a la industria y a las CAV al sector de vivienda constructores y compradores de vivienda. A pesar de varias iniciativas modernizadoras, no se había separado el propósito de la política monetaria y fiscal del manejo de los balances de los bancos y otros intermediarios. De hecho, cada vez que se producía un desequilibrio monetario, se restringían los procesos de liberación y se imponían cargas tributarias.

ciero no era compatible con el nuevo entorno de apertura y globalización de la economía colombiana, ya que la banca había experimentado un retraso como consecuencia, entre otros factores, de la escasa competencia y de las limitadas posibilidades de ingreso del capital extranjero, que le restaron eficiencia y competitividad. Fue así como, con el propósito de garantizar una acumulación de capital y la existencia de un soporte al crecimiento de la economía, resultaba indispensable iniciar una serie de transformaciones en el interior del sistema financiero nacional. Desde finales de la administración Barco se dio inicio a la eliminación de un amplio número de obligaciones de los intermediarios financieros, entre las que se destacaban las inversiones en títulos emitidos por el Estado. Adicionalmente, en 1990 se permitió que inversionistas extranjeros participaran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos. Posteriormente se fomentó la privatización de las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso comenzó en la administración Gaviria y continuó durante la de Samper. A 1996 habían sido privatizados seis bancos (Gómez, 1996). En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se abandona el esquema de banca especializada y se da paso al esquema de banca universal regulada. Las medidas tomadas permiten la existencia de un holding –filiales y matrices– con reglas que facilitan la entrada, salida, transformación, fusión y disolución de sociedades financieras, dentro de una normatividad para el manejo de eventuales conflictos de interés, buscando no restringir

Financiamiento de la industria

la movilidad del sector (Banco de la República, 1992). Así, el proceso de desregulación del mercado financiero y de liberación de las decisiones empresariales ha venido configurando un sistema de banca múltiple, en el que la especialización de la intermediación depende principalmente de decisiones gerenciales. El sistema de filiales se adoptó como solución para reducir la brecha entre la banca múltiple y la especializada. En 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990, lo cual facilitó el paso hacia un sistema de banca múltiple mediante la intervención de los intermediarios financieros en diferentes sectores de la economía. A pesar de esto, todavía se mantienen las grandes categorías de intermediarios. Mediante la ley 35 de 1993 se crearon condiciones de intervención estatal, orientadas a facilitar el libre funcionamiento del mercado financiero, preservar la competencia, prevenir riesgos y dirimir con claridad conflictos internos de intereses. Dos de los elementos importantes introducidos por la reforma financiera fueron el nuevo enfoque de la supervisión de las entidades financieras y el refuerzo de la capacidad técnica y analítica de los organismos de vigilancia y control. Siguiendo los parámetros del Acuerdo de Basilea, se fijó un sistema de prevención de riesgos a través del establecimiento de normas de solvencia, ponderación de los activos por riesgo, seguimiento y control de la cartera y de las provisiones de acuerdo con su calidad, y de mejoras en la valoración de activos (Correa, 1996). Es así como en lo corrido de los noventa el mercado financiero ha ido adelantando un proceso de liberalización, en el que cada vez son menos frecuentes tanto las intervenciones sobre la tasa de interés como las restricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha estrechado la supervisión prudencial a las entidades. En este contexto se presentó un importante incremento del capital de las entidades financieras, que sirvió para adelantar proyectos de modernización, expansión e internacionalización de estas entidades. Adicionalmente, el sistema financiero se ha vuelto más dinámico, lo que ha generado un ambiente propicio para la entrada de inversionistas extranjeros. Finalmente, estas reformas se han traducido en un mayor grado de competencia dentro de un sector que aún es pequeño y concentrado con respecto a los de otros países latinoamericanos (Chica, 1997).

TAMAÑO Y DINÁMICA DEL SECTOR El mercado financiero colombiano está conformado por los bancos comerciales –BC–, las corporaciones financie-

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ras –CF–, las corporaciones de ahorro y vivienda –CAV–, las compañías de financiamiento comercial –CFC–, las cooperativas financieras y los bancos cooperativos y la banca de fomento. Una de las principales características de la economía colombiana desde hace muchos años es el reducido tamaño del mercado financiero. Por ello, uno de los pilares de las reformas ha sido buscar la ampliación del ahorro potencial y, por ende, el fortalecimiento de la capacidad del sector para financiar actividades productivas. En la actualidad operan 32 bancos comerciales, 25 corporaciones financieras, 29 compañías de financiamiento comercial, 44 compañías de leasing, diez corporaciones de ahorro y vivienda, un gran número de cooperativas financieras y bancos cooperativos y dos instituciones de fomento. A continuación se analiza el tamaño y la dinámica del sector financiero colombiano mediante los siguientes indicadores: la participación del sector en el PIB, la participación de la cartera neta en el PIB, la participación de cada grupo de instituciones que lo conforman dentro del total de cartera, la profundización financiera y la participación del ahorro privado en el PIB. En primer lugar, el sector financiero colombiano ha venido aumentando su participación con respecto al PIB. Mientras que durante la década del setenta y el primer quinquenio del ochenta el sector financiero participó con un 7%, a partir de 1988 ha venido ganando fuerza: en 1991 alcanzó una participación de 8%, y en 1996 llegó a 9% (Gráfico 3.2). En cuanto a la relación cartera neta sobre PIB, se puede decir que ha respondido a las diferentes reformas financieras llevadas a cabo en el país. Así, hasta 1974 esta relación era del 15%, incrementándose en algunos puntos a comienzos de los ochenta. Durante la década del ochenta alcanzó 25%, y a partir de la reforma financiera continuó aumentando hasta llegar a 40% en 1996, hecho que ha sido considerado por varios analistas como un síntoma de desarrollo del sector (Gráfico 3.3). En tercer lugar, con respecto a la participación en la cartera neta de cada grupo de instituciones se observa que: 1. La BC tuvo una participación superior al 80% desde mediados de los sesenta hasta mediados de los setenta; a partir de 1975 su participación cayó casi veinte puntos porcentuales, hasta llegar al 40% en 1993. 2. El terreno perdido por la BC ha sido ganado por las CAV: su participación promedio en el total de cartera alcanzó el 17% a finales de la década del setenta y 20% en los ochenta. 3. Las CF han ido perdiendo importancia a medida que han entrado nuevas instituciones al merca-

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Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 3.2 Participación del sector financiero en el PIB 1970-1996 10.00% 9.00% 8.00% 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% 1970

1975

1980

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Fuente: Cuentas Nacionales. Cálculos del autor.

Gráfico 3.3 Cartera del sistema financiero como proporción del PIB 1970-1996 0.4

0.35

0.3

0.25

0.2

0.15

0.1

0.05

1996

1995

1994

1993

1992

1991

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1989

1988

1987

1986

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1984

1983

1982

1981

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1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

0

Fuente: Cuentas Nacionales. Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

do financiero –su participación cayó, de 20% en los setenta, a 14% en los ochenta y a 10% en los noventa. 4. Con la creación de las CFC se incrementaron las posibilidades del sistema financiero. 5. Durante la década de los noventa empezaron a tener alguna participación los organismos cooperativos (Gráfico 3.4). Al analizar la dinámica de la cartera neta de los intermediarios financieros se observa que, mientras que en la década de los ochenta ésta registró un lento crecimiento en términos reales, en los primeros años de los noventa alcanzó tasas anuales de crecimiento superiores al 18% y 19%. Como intermediarios financieros se des-

tacan los BC, las CAV y las CFC; las CF registraron un buen desempeño durante 1995 (Gráfico 3.5). En cuarto lugar, la profundización financiera se mide mediante la participación del agregado monetario M220 en el PIB. Como se aprecia en el Gráfico 3.6, esta relación permaneció relativamente constante durante los ochenta, incrementándose de manera importante a partir de 1990 –cerca de dos puntos del PIB al año–. Así, mientras que en 1980 el índice de profundización fi20

M2 = E + CC + CD, donde: E = Efectivo CC = Cuentas corrientes CD = Cuasidineros.

Financiamiento de la industria

119

Gráfico 3.4 Cartera de crédito según institución financiera 1969-1997 CooCooperativas per at ivas CFC

100% 90%

CF

80% 70%

CAV

60% 50%

CF: Corporaciones financieras CFC: Compañias de financiamiento comercial CAV: Corporaciones de ahorro y vivienda BC: Banca comercial

40% 30%

BC

20% 10%

1997

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1994

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1972

1971

1970

1969

0%

Fuente: Superintendencia Bancaria y Banco de la República. Cálculos del autor.

Gráfico 3.5 Crecimiento de la cartera neta según destino económico 1981-1996 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0%

Corp. de ahorro y vivienda Corporaciones de Ahorro y Viv

-20.0%

Compañias de financiamiento Compañias de Financiamient o

-40.0%

Bancos comerciales Bancos Comerciales

-60.0%

Corp. Financieras FEN) Corporaciones Financieras(con (c on

-80.0%

Org. Coooperativos Organismos Cooperativ os Total Sistema Financiero Total sistema financiero

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

-100.0%

Fuente: Superintendencia Bancaria.

Gráfico 3.6 Índice de presión financiera (M2/PIB) 1970-1996 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0%

Fuente: Banco de la República. Cuentas Nacionales. Cálculos del autor.

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

0.0%

120

Colombia / Mesoeconomía

nanciera era de 20%, en 1990 fue de 25% y en 1995 llegó a 37%. Sobresale en esta dinámica la participación de los cuasidineros, ya que M121 apenas ganó dos puntos en el período22. Por último, la relación del ahorro con el PIB, como se anotó en el Capítulo 1, se ha fortalecido a partir de 1990, llegando a representar el 10% del PIB, mientras que durante la década de los ochenta apenas alcanzó el 5%.

21 22

M1 = E + CC, donde: E = Efectivo y CC = Cuentas corrientes. Si bien la relación M2/PIB en Colombia continúa siendo relativamente baja, en países como el Reino Unido, Japón o Suiza la relación es superior a 100% y en los países de la OECD está generalmente por encima del 60%. Sin embargo, la relación es más cercana a la de países con similar nivel de ingreso.

CARACTERÍSTICAS DEL CRÉDITO INDUSTRIAL Esta sección tiene como objeto analizar el comportamiento de los recursos ofrecidos por el sistema financiero a la industria manufacturera colombiana durante el período comprendido entre 1970 y 1996. La demanda de crédito a mediano y largo plazo de la industria manufacturera se caracterizó por un tendencia decreciente en los setenta, que se acentuó en los ochenta. Lo anterior favoreció el endeudamiento mediante crédito a corto plazo, afectándose negativamente la formación de capital. La estructura crediticia de la industria adquirió un carácter perjudicial para las empresas, tanto por las exigencias en término de plazos y costos de interés como por el efecto de la restricción a la inversión que se empezó a acentuar tras la escasez de recursos crediticios (Superbancaria, 1990). Al observar la relación entre el crecimiento de la producción industrial y el crédito desembolsado en el período 1980-1986, se aprecia que aunque las dos variables presentan cambios en su comportamiento, han evolucionado de forma paralela a través del tiempo. Después de haberse pasado de un ciclo negativo –entre 1981 y 1982– a uno positivo –entre 1983 y 1986–, la drástica caída del crédito industrial en 1987 y 1988 condujo a replantear la estructura financiera de las empresas a favor de los recursos propios y, en ocasiones, de recursos provenientes directamente del exterior que no se canalizaron a través de los intermediarios financieros. Mediante la política de financiación externa para sectores prioritarios, la financiación del crédito para capital de trabajo y de inversiones tuvo una importante influencia en el endeudamiento industrial a inicios del ochenta. Según Garay (1991), la deuda industrial externa se concentró en pocas firmas, fundamentalmente empresas dominantes, con capacidad financiera y respaldo para acceder a créditos externos. Así, en 1984 seis empresas de los sectores textil –Fabricato, Coltejer y Tejicóndor–, minerales no metálicos –Cementos Samper– e industrias metálicas básicas –Acerías Paz del Río y Sidemuña– concentraban el 45% del total de la deuda externa privada. En la década del noventa se diferencian dos períodos para el análisis del crédito doméstico: 1990-1993 y 1994-1996. La producción y crédito industriales fueron superiores en el primer período como consecuencia de la facilidad de crédito doméstico a corto plazo de las entidades bancarias. Sin embargo, la participación del sector industrial dentro del total de la cartera bruta del sec-

Financiamiento de la industria

121

Gráfico 3.7 Cartera bruta del sistema financiero según destino económico 1991-1996 (participación) 35 .0%

30 .0%

25 .0%

20 .0%

15 .0%

10 .0%

5.0 % 19 91 -1 99 1991-1993 19 94 -1 99 1994-1996

0.0 % Agr opecuar io

Indust ri a

Mi nerí a

Comer ci o

Servi ci os

Const ruc ci ón

Admon. públi ca

Elec tr ic idad

Otr os

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor

Millones de US$

Mi ll on es de US$

Gráfico 3.8 Evolución del saldo de la deuda externa privada a mediano y largo plazo 1970-1996 9 00 0 8 00 0 7 00 0 6 00 0 5 00 0 4 00 0 3 00 0 2 00 0

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1 00 0

Fuente: Banco de la República.

Porcentaje

Gráfico 3.9 Tasas de interés reales 1981-1996 25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

Prom oción Colocación Colocacion Promoción

(5.0)

(10.0) 1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Fuente: 1981-1985: Fondo Monetario Internacional.1986-1996: Banco de la República.

1991

1992

1993

1994

1995

1996

122

Colombia / Mesoeconomía

tor financiero fue disminuyendo, al pasar del 20% en 1991 al 16% en 1993 (Gráfico 3.7). Entre 1994 y 1996 la reducción del crédito doméstico con respecto al período anterior fue el resultado de las elevadas tasas de interés de colocación; en 1996 el sector industrial alcanzó una participación de tan sólo el 13% del total de la cartera bruta (Gráfico 3.7). Lo anterior produjo un incremento del saldo de la deuda privada a mediano y largo plazo en el exterior (Gráfico 3.8) En cuanto al costo del capital, medido en términos de la tasa de interés real efectiva de colocación, resalta el hecho de que durante la década de los ochenta presentó niveles cercanos a 13%, incrementándose hasta llegar en 1992 a 20%, reduciéndose nuevamente en 1993 y 1994 a niveles cercanos a 15%, para ascender nuevamente a 20% en 1995-1996 (Gráfico 3.9). También sobresale la tendencia creciente de las tasas de interés reales para los créditos de fomento, a pesar de la cual se mantuvieron por debajo de las cobradas por las demás instituciones del sistema financiero. Mientras que en el primer quinquenio de los ochenta registraron niveles negativos, en el segundo empezaron a presentar niveles superiores a 5%, hasta llegar casi a 15% en 1991 (Gráfico 3.9). Para una mayor comprensión de la dinámica del crédito dirigido al sector industrial, a continuación se examina el comportamiento de las diferentes instituciones financieras especializadas.

BANCA COMERCIAL –BC– Desde finales del siglo XIX los establecimientos bancarios han sido protagonistas del desarrollo económico colombiano, y durante un largo período de tiempo mantuvieron el dominio del mercado. Las cuentas corrientes y de ahorro han sido sus mecanismos básicos de captación, mientras que su tarea de intermediación ha consistido en la colocación de recursos crediticios. Sin embargo, al igual que en muchos países latinoamericanos, el desarrollo de la banca comercial ha presentado sus altibajos. En los años ochenta, como consecuencia del proceso de nacionalización de la banca durante la crisis financiera, las dos terceras partes de los activos de la BC pasaron a manos del Estado. Lo anterior se tradujo en un monopolio estatal de este tipo de intermediarios financieros. En razón de los resultados poco alentadores de la economía a principios de esta década, se generaron expectativas pesimistas entre los empresarios, lo que se tradujo en una disminución de la demanda de créditos a

largo plazo en 1985 y entre 1986 y 1988. (Gráfico 3.10). De esta manera se presentó un predominio del crédito bancario de corto plazo al sector industrial, que alcanzó una participación en el total de créditos cercana a 90%. En particular, se incrementaron los créditos de transformación y de capital de trabajo, y los cupos de redescuento. Al contrastar los créditos de los BC dirigidos a la industria con la tendencia de la producción del sector, durante el proceso de liberalización financiera que tuvo lugar desde mediados de los setenta hasta comienzos de los ochenta, se observa una disminución de su importancia relativa debido principalmente a la liberalización de los CDT y al congelamiento del 100% del encaje en enero de 1980, medida que estuvo vigente hasta 1983. En 1984, parte de las empresas industriales aumentaron considerablemente sus proyectos de inversión, lo que implicó un incremento en la demanda de crédito a largo plazo (Gráfico 3.10). Las exigencias del mercado obligaron a que en la década del noventa se replanteara el esquema de propiedad de los BC, con el objetivo de abrir espacios para la iniciativa privada. El Estado conservó la dirección de la política monetaria y cambiaria y la función de vigilancia e inspección, al incentivar la competencia financiera. Algunas características del crédito de la BC al sector industrial son su baja participación respecto al total de la cartera bruta y su pérdida de importancia en lo corrido de la década del noventa. Como se aprecia en el Gráfico 3.11, durante el período 1980-1988 la industria participó con un 8%, porcentaje que aumentó significativamente en el período 1991-1994, cuando alcanzó, el 14%. Entre 1995-1996 se registró una pérdida de dos puntos porcentuales. Los sectores en que se ha concentrado la cartera bruta de la BC son el de otros, que entre 1991 y 1994 participó con el 31.2% y entre 1995 y 1996 con el 33%, y el de comercio, que en ambos períodos participó con el 21% (Gráfico 3.12).

CORPORACIONES FINANCIERAS –CF– Dentro del esquema de la banca especializada, corresponde a las CF proveer los recursos de largo plazo solicitados por el sector industrial. Su objetivo consiste en movilizar recursos y asignar capital, con el propósito de incentivar la creación, reorganización, fusión, transformación y expansión de empresas manufactureras, agropecuarias, agroindustriales, mineras, hoteleras y parques industriales; así como participar con capital y promover

Financiamiento de la industria

123

Gráfico 3.10 Participación de los créditos por plazos dentro del total de desembolsos de los BC 1970-1988 10 0% 90 %

Largo Plazo 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 %

Corto Plazo

10 % 0%

19 7 0 1 9 7 1 1 9 7 2 1 9 7 3 1 9 7 4 1 9 7 5 1 9 7 6 1 9 7 7 1 9 7 8 1 9 7 9 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 p

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

Gráfico 3.11 Participación del crédito industrial dentro del total de la cartera bruta de los BC 1980-1996 16.0%

14.0%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0% 1980-84

1985-88

1991-94

1995-96

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

Gráfico 3.12 Cartera bruta de los BC según destino económico 1991-1996 (Participación) 35 .0%

30 .0%

25 .0%

20 .0%

15 .0%

10 .0%

5.0 %

19 91 -1 9 1991-1994 19 95 -1 9 1995-1996

0.0 %

Agropecuario

Industria

Minería

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

Comercio

Servicios

Construcción

Admón. Pública

Sector eléctrico

Otros

124

Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 3.13 Participación de los créditos por plazos en el total de desembolsos de las CF 1970-1988 90.0% 80.0% 70.0% 60.0%

Largo Plazo

50.0% 40.0% 30.0% 20.0%

Corto Plazo

10.0% 0.0% 1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988p

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

Gráfico 3.14 Participación del crédito industrial en el total de la cartera bruta de las CF 1970-1996 80 .0% 70 .0% 60 .0% 50 .0%

40 .0% 30 .0% 20 .0% 10 .0% 0.0 % 19 70 -7 5

19 76 -8 0

19 83 -8 5

19 86 -8 8

19 91 -9 4

19 95 -9 6

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

la participación de terceros en las empresas. Las CF se ubican dentro de la llamada banca de inversión, pues, a diferencia del resto de los establecimientos de crédito, su función está centrada en la captación y colocación de recursos a mediano y largo plazo. Como lo señalan Junguito y Castro (1979), la idea de establecer instituciones que promovieran la creación de industrias a través de inversiones directas a largo plazo se comenzó a gestar en Colombia a comienzos de los cincuenta23. Sin embargo, sólo en 1960 se crearon las CF mediante el decreto 336 y el decreto reglamentario 2369. En la década del sesenta las corporaciones financieras de desarrollo tuvieron una participación importante en el total de la cartera del sistema financiero (Gráfico 3.4), y permitieron la ampliación de las posibilidades 23

En 1951, el entonces Comité de Desarrollo Económico hizo gestiones para traer un experto del Banco Mundial, quien propuso las constitución de la Corporación Financiera de Inversiones.

de crédito a la industria. Mediante el decreto 2423 de 1993 se modificó la razón social de las CF, permitiéndoles captar recursos a la vista o mediante la expedición de CDAT y participar en la promoción y financiación de proyectos de inversión en los que intervenga la nación. Una característica sobresaliente de las CF es el mayor peso relativo que se le debe dar a los préstamos a largo plazo. Sin embargo, el esquema de financiación ha estado afectado, al igual que en el caso de la BC, por factores macroeconómicos que condujeron a que los créditos a corto plazo fueran muy importantes en el segundo quinquenio de la década del setenta, tendencia que se revirtió en los ochenta (Gráfico 3.13). Como se anotó arriba, en general las CF han orientado la mayor parte de su actividad a financiar el sector industrial. Como se aprecia en el Gráfico 3.14, la participación de la industria en la cartera bruta durante el primer quinquenio del setenta fue de más del 70%, comportamiento que se explica principalmente por la evo-

Financiamiento de la industria

125

Gráfico 3.15 Cartera bruta de las CF según destino económico 1990-1996 (participación) 70.0%

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0% 1991-1994 1995-1996

0.0%

Agropecuario

Industria

Minería

Comercio

Servicios

Construcción

Admón. Pública

Sector eléctrico

Otros

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

lución de los recursos de crédito industrial a largo plazo administrados por el Banco de la República, en especial los fondos para inversiones privadas y las líneas BIRF y BID, las cuales financian una parte importante del crédito de las CF. En el segundo quinquenio de la misma década, por efectos de la reforma financiera, su participación se redujo al 60%. Durante la década del ochenta los créditos al sector industrial representaron más del 65% del total de la cartera bruta de las CF. Sin embargo, se destaca el hecho de que el sistema financiero colombiano no hubiera seguido una tendencia clara en la orientación de créditos a largo plazo con el fin de financiar activos. En lo corrido de la década del noventa, la liberalización del sistema financiero y el esquema de banca múltiple han tenido serias repercusiones en la participación de la industria en el total de la cartera bruta de las CF. Como se aprecia en el Gráfico 3.14, mientras que en 1991 el sector industrial participaba con el 75% del total de la cartera bruta de crédito, en 1993 representó el 55%, y para 1996 su participación se redujo al 40%. A pesar de lo anterior, el crédito de las CF continúa concentrado en la industria, siendo el sector de servicios el que más ha aumentado su participación en la cartera bruta, al pasar de 2.4% entre 1991 y 1994 a 5.4% entre 1995 y 1996 (Gráfico 3.15).

COMPAÑÍAS DE FINANCIAMIENTO COMERCIAL –CFC– Las principales actividades de las CFC son captar recursos mediante depósitos a término con miras a realizar operaciones activas de crédito y facilitar la comercia-

lización de bienes y servicios; negociar títulos valores; comprar y vender títulos; colocar mediante comisión obligaciones y acciones emitidas por terceros; y otorgar financiación mediante letras de cambio, entre otras. Mediante la ley 35 de 1993 se estipuló que las antiguas compañías de leasing o arrendamiento comercial podrían convertirse en CFC. Las CFC tradicionalmente han desempeñado un papel modesto en cuanto a la colocación de créditos en el sector industrial –la participación de éstos dentro de su cartera bruta pasó del 18% en 1991 al 12% en 1996–, pero su comportamiento es el más estable en el conjunto de las instituciones del sistema financiero (Gráfico 3.16). Estas instituciones adquirieron mayor importancia a partir de 1978-1979, cuando participaron con un 7% en el total de la cartera neta de crédito otorgado por el sistema financiero (gráfico 3.4). En la década del noventa, la orientación del crédito, medido en términos de la cartera bruta, se ha focalizado en actividades de comercio, con una participación aproximada del 20%, y en otras, en las que se incluye el sector de transporte, con un 30% (Gráfico 3.16).

BANCA DE FOMENTO INDUSTRIAL En términos generales, la participación del Estado en cualquier actividad se podría justificar cuando hay fallas de mercado que resultan de una asignación ineficiente de los recursos desde el punto de vista del bienestar social. El crédito de fomento industrial se considera un instrumento de política industrial que permite orientar y distribuir los recursos escasos a determinados sectores económicos y de la población que, por la presencia de

Colombia / Mesoeconomía

126

Gráfico 3.16 Cartera bruta de las CFC según destino económico 1991-1996 (Participación) 50 .0 % 45 .0 % 40 .0 % 35 .0 % 30 .0 % 25 .0 % 20 .0 % 15 .0 % 10 .0 % 19 91 -1 99 1991-1994 19 95 -1 99

5. 0%

1995-1996

0. 0%

Agropecuario

Industria

Minería

Comercio

Servicios

Construcción

Admón. Pública

Sector eléctrico

Otros

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.

fallas en el mercado, no pueden acceder a crédito en las condiciones y cuantías que se justificarían bajo criterios de eficiencia económica y social en una perspectiva intertemporal. Estas fallas van desde imperfecciones en la competencia, presencia de economías de escala y de externalidades y ausencia de información completa, hasta deficiencias de índole institucional en la organización de los mercados. Como resultado del reducido tamaño del sistema financiero y el mercado de capitales colombianos, el sector empresarial ha ejercido desde los años cuarenta una fuerte presión sobre el Estado para que suministre crédito a mediano y largo plazo a tasas de interés subsidiadas a través del denominado crédito de fomento (Cuadro 3.1).

El Banco de la República, el Instituto de Fomento Industrial –IFI– y Proexpo-Bancoldex han dedicado recursos de fomento a apoyar el proceso de desarrollo industrial del país. En el año de 1996, el IFI y ProexpoBancoldex participaron con el 3% y el 5%, respectivamente, del total de la cartera del sistema financiero (Gráfico 3.17). Aunque el crédito de fomento fue diseñado esencialmente para facilitar la entrada de nuevas empresas y el ensanche de las existentes, también ha cumplido el papel de evitar la salida de empresas del mercado y, al menos indirectamente, ha auspiciado una cierta estructura oligopolista en la industria.

Cuadro 3.1 Tasas de interés nominales de entidades especiales de fomento 1981-1996 Entidad

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

Fondo de desarrollo eléctrico

28.0

28.0

28.0

28.0

28.0

28.0

28.0

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

38.1

38.1

Fondo financiero industrial

26.0

26.0

26.0

26.0

26.0

26.0

36.0

34.4

37.1

44.6

43.6

33.7

32.9

Fondo de inversiones privadas1

27.0

27.0

27.0

29.0

27.0

29.0

38.0

36.4

39.1

44.6

43.6

33.7

32.9

Promoción de exportaciones (Proexpo)

18.0

18.0

18.0

18.0

19.0

22.0

34.0

32.4

35.1

38.6

36.6 32.7

31.9

38.1

40.6

31.7

30.9

- Pequeña empresa

26.9

38.7

33.1

28.1

- Gran empresa3

Libre

Libre

Libre

Libre

IFI 4

Libre

Libre

Libre

Libre

Findeter 2

41.6

Bancoldex - Prefinanciamiento exportaciones y capital de trabajo

Notas: 1. Tasa de interés créditos para proyectos en Bogotá, Cali, Medellín y zonas de influencia. 2. Tasas de interés préstamos a entes territoriales. 3. Tasas de interés préstamos para inversión fija en pesos. 4. Tasa de interés créditos para proyectos en empresas pequeñas o medianas. Fuente: Banco de la República. Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.

Financiamiento de la industria

Gráfico 3.17 Cartera del sistema financiero,1996 (Participación) Comp, especilizadas en leasing 1%

CFC 6% IFI3%3%

CAV CAV 28% 28%

CF CF 10% 10%

BC 47% BC 47%

BANCOLDEX Bancoldex 5% 5%

Fuente: Superbancaria.

BANCO DE LA REPÚBLICA Como consecuencia del despegue del proceso de industrialización y de la limitada capacidad del sistema financiero para brindar créditos a largo plazo, el Banco de la República inició operaciones de crédito de fomento en el año de 1951, mediante la creación de un amplio sistema de cupo de redescuento a tasas de interés subsidiadas y encaminadas a suministrar crédito a los sectores industrial, agrícola y de infraestructura urbana. Las líneas de crédito del Banco de la República dirigidas a la industria tuvieron como principal objetivo facilitar la importación de bienes de capital con créditos a largo plazo en moneda nacional, dejando el riesgo cambiario al Banco Central. Las principales líneas que manejó el Banco de la República fueron las BIRF y BID, colocadas a través de las CF. Durante los años sesenta, con el objetivo de complementar las líneas de importación de maquinaria y equipo, el Banco creó líneas de crédito en moneda nacional para el financiamiento de proyectos de inversión local a empresas cuyos activos superaban los cien millones de pesos, las cuales fueron ofrecidas por los BC y las CF. Estas líneas se encontraban subsidiadas por el Fondo de Inversión Privada –FIP– a tasas del 24% y 29%24. En 1968 el Banco de la República creó el Fondo Financiero Industrial –FFI– basado en dos premisas: primero, la creencia de que la industria del país presentaba una capacidad instalada ociosa; y, segundo, la convicción de que las pequeñas y medianas empresas genera24

Durante esta época, las tasas cobradas por créditos comerciales de corto y largo plazos estaban en el orden del 40%.

127

ban el mayor número de empleos y que, por lo tanto, al financiar sus necesidades de capital de trabajo con crédito subsidiado se lograría un incremento de los niveles de empleo (Silvani, 1983) (Cuadro 3.1). El crédito de fomento del Banco de la República jugó un papel activo en la estrategia de sustitución de importaciones, con el propósito fundamental de proteger el tejido industrial existente, privilegiando el mantenimiento del statu quo de las empresas en sectores con amplia capacidad instalada. Además del crédito de fomento industrial, en los años sesenta y setenta el Banco de la República contaba con el Fondo Financiero Agropecuario –FFA– financiado con inversiones forzosas. El FFA igualmente operó con créditos a corto y largo plazo con tasas de interés del 21 % en comparación con el 25% para el crédito industrial. Las anteriores líneas constituyeron los principales recursos de fomento ofrecidos por el Banco de la República. Su importancia se basó en la capacidad reguladora a la entrada de nuevas firmas y de capital en los sectores económicos, en especial a la industria. Una importante modalidad que ofreció el Banco fue la de los cupos especiales que, mediante emisión, tuvieron como objetivo ayudar a sectores con dificultades financieras para impedir su salida del mercado. Durante el período de poscrisis de la deuda en la década del ochenta, la Junta Monetaria del Banco de la República emitió diferentes resoluciones para establecer cupos de crédito transitorios hacia sectores con graves problemas, como los de textiles y metalurgia25, con el objetivo de evitar su bancarrota. Estos estaban atrasados tecnológicamente, presentaban baja productividad y estaban sujetos a condiciones desfavorables, como la presencia de la revaluación del peso y los elevados niveles de contrabando. En general, estas modalidades de crédito de salvamento permanecieron por varios años, incluso incrementándose el cupo de crédito y ampliándose los plazos previamente establecidos. El crédito proveniente del Banco de la República empezó a perder importancia a partir de 1985 cuando se deterioraron los créditos del FIP y de las demás líneas, después de haber mantenido su participación relativa entre 1970 y 1981. En 1992, con el cambio institucional del Banco de la República, los fondos especiales de crédito de fomento fueron trasladados al IFI. 25

Una de las razones para establecer los cupos fue la presión regional que ejercieron los propios sectores: en el caso del sector textil, la presión de Antioquia se tradujo en la emisión de la resolución 75 de 1982 con un cupo de dos mil millones de pesos e igualmente la presión ejercida por la principal empresa del departamento de Boyacá, Paz del Río, dio como resultado la emisión de la resolución 76 de 1982 con un cupo inicial de un billón de pesos ambos con períodos de corto plazo.

128

Colombia / Mesoeconomía

INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL –IFI– Antecedentes El IFI es una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico y sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Sus accionistas son la Caja de Previsión Social, el Banco de la República, el Banco Central Hipotecario, Bancoldex y el gobierno nacional. Para el ejercicio de sus funciones no cuenta en la actualidad con partidas del presupuesto nacional o partidas especiales, razón por la cual debe acudir al mercado financiero nacional e internacional para proveerse de recursos. Esta institución fue creada mediante el decreto 1157 de 1940, con el fin de apoyar el desarrollo industrial colombiano. En particular, el IFI ha sido el instrumento financiero estatal encargado de promover la fundación, el ensanche o la fusión de empresas de producción básica y de primera transformación y de responder a las disposiciones sobre democratización del crédito contenidas en los planes de desarrollo de los diferentes gobiernos. Su instauración estuvo justificada por la falta de iniciativa del sector privado en actividades financieras y reflejó la necesidad de generarle un esquema financiero al sector industrial en un modelo de sustitución de importaciones. Así, la actividad empresarial contaría con un respaldo financiero y de fomento con créditos a mediano y largo plazo. Entre las décadas del cuarenta y cincuenta, gran parte de la actividad desarrollada por el IFI estuvo concentrada en la fundación de empresas dedicadas a la producción industrial de acero, llantas, soda cáustica, cloro y cemento26, las cuales sirvieron como medio para afianzar el incipiente desarrollo industrial. En las décadas del sesenta y setenta, continuó siendo uno de los sostenes del desarrollo industrial y de otras actividades. En particular, apoyó la creación de empresas dedicadas a la producción petroquímica y automotriz –ensamble y autopartes– y colaboró en el fortalecimiento de la industria metalmecánica. En 1963 el gobierno nacional le confirió al IFI funciones propias de las recién creadas CF, con lo que se le permitió realizar las operaciones y adquirir los beneficios establecidos en el decreto-ley 2369. En la década del ochenta, el papel del IFI fue el de apoyar las empresas con problemas de liquidez en me26

Entre estas empresas se encontraban Acerías Paz del Río S.A., Industria Colombiana de Llantas S.A., Empresa Siderúrgica S.A., Planta Colombiana de Soda, Granitos y Mármoles S.A., Hilanderías del Fonce S.A. y la Unión Industrial de Astilleros de Barranquilla S.A.

dio de la relativa recesión y la difícil situación de estabilidad fiscal, cambiaria y monetaria de la economía colombiana. Los sectores que recibieron mayor atención fueron: textil, confecciones, automotor y autopartes, papel, soda cáustica y llantas. Durante los noventa, como consecuencia del nuevo modelo de desarrollo de internacionalización de la economía y de la necesidad de afianzar al sector empresarial, el IFI inició un proceso de cambio institucional orientado por las exigencias del mercado. Este proceso ha estado caracterizado por la reorientación de las políticas crediticias y de inversión, las cuales se han enmarcado dentro del contexto del cambio institucional realizado en el sistema financiero27. En cuanto a las políticas crediticias, se estableció un programa de financiación para la microempresa – Finurbano– y se fortaleció el programa de crédito a la pequeña y mediana empresa –Propyme–. En este contexto se determinó, mediante la ley 188 de 1995, que el IFI empezara a revertir sus operaciones como banco de primer piso a banco de segundo piso, con el fin de garantizar la colocación masiva de recursos de crédito para las micro, pequeña y mediana empresas. De esta forma, la institución podría ejercer un papel de liderazgo en la democratización del crédito y dinamizar la oferta de crédito por parte del sector financiero formal e informal. En lo relacionado con las políticas de inversión, en el Plan de Desarrollo 1994-1998, El Salto Social, se dio prioridad a los proyectos con contenido tecnológico y a los relacionados con el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las regiones. A partir de 1992 el Banco de la República cedió al IFI la administración de los fondos financieros y el IFI asumió los pasivos que había contraído el Banco como administrador de los mismos. Evolución de los desembolsos El crédito desembolsado por el IFI tradicionalmente ha estado concentrado en el sector industrial manufacturero. En 1988 el monto de desembolsos presentó un crecimiento real de 40%, revirtiéndose drásticamente en 1989 y 1990 cuando se registró una tasa negativa de -10%. El crecimiento de los desembolsos al sector manufacturero observó la misma tendencia que los desembolsos totales.

27

En 1993 se creó el Fondo de Modernización y Desarrollo Tecnológico –Fomitec– con el objetivo de orientar recursos para el desarrollo tecnológico y el fomento de créditos de inversión a nuevas actividades tecnológicas.

Financiamiento de la industria

129

Gráfico 3.18 Crecimiento del crédito desembolsado por el IFI 1986 - 1996 50 .00 % 40 .00 % 30 .00 % 20 .00 % 10 .00 % 0.0 0% -1 0.0 0% -2 0.0 0% Total Total -3 0.0 0% 19 87

Industr ia ma nufac ture

Industria manufacturera

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Fuente: IFI.

A partir de 1991 y hasta 1995 el crédito total presentó un crecimiento anual promedio del 25% en términos reales, aunque registró una fuerte disminución en 1996 llegando al -12% (Gráfico 3.18). En cuanto al crédito desembolsado al sector industrial, para el período 1986-1989 su participación promedio dentro del total de desembolsos del IFI fue del 95%; durante esos años se presentó una tendencia creciente en la concentración del crédito en este sector. Entre 1990 y 1996, la anterior tendencia se revirtió, al punto que la participación del crédito industrial perdió sesenta puntos porcentuales, ubicándose en 35% durante 1996 (Gráfico 3.19). La disminución en la concentración de los desembolsos al sector industrial se explica por el proceso de democratización del crédito que ha venido llevando a cabo el IFI durante esta década. Por ejemplo, para el período 1990-1993 se presentó una mayor participación de los desembolsos a los sectores de explotación de minas, comercio de vehículos, hoteles y restaurantes. Entre 1994 y 1996 repuntaron las actividades de construcción, comercio de vehículos, transporte y comunicaciones. Adicionalmente, se aumentó el crédito a los establecimiento financieros, en buena medida debido a la introducción de la modalidad de redescuento que se inició con la reforma del Instituto. Ahora bien, se observa que tres sectores concentraron el 45.19% del total de los desembolsos del IFI durante el período 1992-1996 (Cuadro 3.2). En los períodos 1970-1976, 1976-1986 y 1992-1996, los subsectores de sustancias químicas, textiles y confecciones y agroindustria recibieron la mayor parte de los créditos de la entidad (CIIU a dos dígitos). Para el caso de

sustancias químicas, en el primer período concentró el 40.5% de los desembolsos, en el segundo el 21.5% y durante el tercero el 31.5%; el subsector de textiles y confecciones recibió el 17.8% de los desembolsos del IFI en el período 1976-1986 y el 20% entre1992 y 1996; y la agroindustria entre 1966 y 1970 recibió el 22.6%, entre 1970 y 1976 el 16.6%, entre 1976 y 1986 el 12.4% y entre 1992 y 1996 el 19.8% (Gráfico 3.20). Entre 1992 y 1996 a los bienes intermedios –BI– se les otorgó el 56.14% de los créditos desembolsados a la industria, siendo que esta participación tendió a crecer a partir de 1994, al pasar de 48.3% durante ese año, a 57% en 1995 y a 58.7% en 1996. Por otra parte, al conjunto de los bienes de consumo no durable se les otorgó el 20.57% de los créditos en el período 1992-1996, siendo que su participación ha ido disminuyendo desde 1994, pasando de 28.5% en ese año a 23.62% en 1995,

Gráfico 3.19 Participación del crédito industrial en el total de desembolsos IFI 1986 - 1996 100% 90% 80% 70% 60% 50%

Industria Manufacturera

40% 30% 20% 10% 0% 1986

Fuente: IFI.

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

130

Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 3.20 Crédito desembolsado por el IFI a la industria 1966-1996 (Participación) 45 .0% 40 .0% 35 .0% 30 .0% 25 .0% 20 .0% 15 .0% 1966-1970 19 66 -1 97

10 .0%

1970-1976 19 70 -1 97 1986-1989 19 86 -1 98

5.0 %

Agroindustria

Textiles y confecciones

Papel e imprenta

Químico

Minerales no metálicos

Metálica básica

e

s

a

no

a

a

a

s

1992-1996 19 92 -1 99

0.0 %

Equipos de transporte

Productos metálicos

Otros

Fuente: IFI.

hasta caer a 13.55% en 1996. El de bienes de consumo durable recibió el 14% de los desembolsos del período y el de bienes de capital participó tan sólo con el 4.94%, siendo que a partir de 1994 esta participación a sido cada vez menor (Cuadro 3.2). NUEVA POLÍTICA CREDITICIA DEL IFI Hasta 1993, el IFI destinó la totalidad de sus recursos crediticios a la atención directa de la industria manufacturera (Cuadro 3.3). Los créditos estaban orientados a la financiación de capital de trabajo, activos fijos y proyectos industriales, entre otros rubros. Con plazos más amplios que los ofrecidos por el resto de entidades crediticias, el IFI se había caracterizado por apoyar la iniciativa empresarial en condiciones más favorables que el resto del sector financiero. Con la puesta en marcha en 1994 de los programas de crédito a la micro, pequeña y mediana empresa a través del sistema de redescuento, el IFI se ha visto obligado a recomponer la distribución de las colocaciones totales entre primer y segundo piso, siendo que para 1996 la participación de las primeras cayó al 66.5% del total de desembolsos de la institución, situándose la de las segundas en el 33.5% (Gráfico 3.21).

1998 se previó realizar el desmonte gradual de la banca de primer piso, aunque el Instituto ha desarrollado diversos mecanismos para continuar otorgando créditos directos hasta completar su eliminación (Tabla 3.2). Es así como el IFI ofrece recursos a través de crédito directo a las empresas con activos superiores a $1.800 millones, gran empresa, tanto en moneda legal como en moneda extranjera28. Se espera que el organismo fortalezca su línea de crédito con plazos y años de gracia superiores a los del resto de las entidades crediticias.

Gráfico 3.21 Crédito del IFI por modalidad 1986 - 1996 (Participación) 100.0%

Banca desegundo piso

90.0% 80.0% 70.0% 60.0%

Banca deprimer piso

50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 1986

Banca de primer piso

Con el propósito de transformar al IFI en una entidad bancaria de segundo piso, en el Plan de Desarrollo 1994-

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997*

Fuente: IFI.

28

A finales de 1997, el IFI se encontraba redefiniendo el monto mínimo de activos para otorgar crédito directo a empresas.

Financiamiento de la industria

131

Cuadro 3.2 Crédito Desembolsado por el IFI a la Industria 1992-1996 (Participación) CIIU

Descripción

1992

1993

1994

1995

1996

322

Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado

3.70%

1.52%

2.29%

1.50%

2.08%

2.11%

324

Fabricación de calzado y sus partes, excepto el de caucho o de plástico

5.83%

2.29%

0.40%

0.00%

0.53%

1.55%

332

Fabric. de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente metal.

1.40%

0.00%

0.19%

0.53%

0.48%

0.47%

342

Imprentas, editoriales e industrias conexas

1.23%

2.33%

4.82%

8.40%

13.03%

5.95%

352

Fabricación de otros productos químicos

3.81%

2.07%

4.62%

1.09%

4.75%

3.09%

385

Fabricación de material profesional y científico, instrumentos de medida

0.19%

0.14%

1.04%

0.91%

0.55%

0.61%

390

Otras industrias manufactureras.

0.48%

0.15%

0.00%

0.24%

0.52%

0.25%

Total BCD

16.64%

8.49%

13.36%

12.67%

21.95%

14.03%

311

Fabricación de productos alimentos, excepto bebidas

15.06%

14.41%

12.31%

12.12%

12.81%

13.21%

312

Alimentos

1.37%

0.85%

14.37%

0.82%

0.74%

3.96%

313

Industrias de bebidas

0.53%

1.30%

1.67%

10.68%

0.00%

3.40%

Total BCND

16.96%

16.55%

28.35%

23.62%

13.55%

20.57%

321

Fabricación de textiles

11.70%

6.06%

10.36%

19.19%

23.13%

13.90%

323

Industrias del cuero y productos del cuero y sucedáneos del cuero y pieles.

2.83%

2.81%

1.22%

0.44%

2.15%

1.75%

331

Indust. de la madera y produc. de la madera y el corcho, excepto muebles

0.18%

0.22%

0.00%

0.12%

0.11%

0.12%

341

Indust. de la madera y produc. de la madera y el corcho, excepto muebles

0.56%

1.68%

4.31%

3.07%

1.48%

2.42%

351

Fabricación de sustancias químicas industriales.

12.87%

37.28%

12.24%

7.03%

23.14%

18.08%

356

Fabricación de productos plásticos.

9.55%

5.93%

5.31%

19.49%

6.33%

9.80%

361

Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana.

0.00%

0.02%

0.00%

0.88%

0.72%

0.34%

362

Fabricación de vidrio y productos de vidrio.

0.90%

2.36%

0.02%

0.00%

0.00%

0.64%

369

Fabricación de otros productos minerales no metálicos.

5.52%

6.00%

4.62%

6.77%

1.52%

5.09%

371

Industrias básicas de hierro y acero.

3.72%

4.34%

8.02%

0.00%

0.00%

3.30%

372

Industrias básicas de metales no ferrosos.

0.29%

0.74%

2.19%

0.00%

0.00%

0.70%

48.13%

67.44%

48.30%

57.00%

58.57%

56.14%

Total BI

Promedio (1992-1996)

381

Fabricación de productos metálicos exceptuando maquinaria y equipo.

1.88%

3.50%

5.04%

2.70%

3.05%

3.33%

382

Construcción de maquinaria, exceptuando la eléctrica.

0.08%

0.25%

0.52%

0.47%

0.18%

0.33%

383

Fabricación de maquinaria, aparatos, accesorios y suministros eléctricos.

1.40%

1.27%

0.41%

2.56%

0.40%

1.28%

3.37%

5.01%

5.96%

5.73%

3.63%

4.94%

0.94%

0.66%

0.50%

0.00%

0.06%

0.40%

13.97%

1.85%

3.52%

0.98%

2.24%

3.92%

14.90%

2.51%

4.03%

0.98%

2.30%

4.33%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

Total BK 355

Fabricación de productos de caucho.

384

Construcción de equipo y material de transporte.

Total BST TOTAL

Nota: Incluye créditos desembolsados por líneas de inversión en activos y capital de trabajo. Fuente: IFI.

72

Textiles, confecciones y cueros

7 7

Material de transporte

Madera y sus productos

56

89

20

Papel y sus productos impresos-edit

Sustancias y productos químicos

Fabric. y produc. de mineral no metál.

78 2

Material de transporte

Madera y sus productos

Fuente: Instituto de Fomento Industrial.

Otros grupos manufactureros

32

Maquinaria y equipo

Fabricación y productos metálicos

37

Industrias metálicas básicas

119

10

Productos alimenticios

Textiles, confecciones y cueros

443

2. Moneda extranjera

Otros grupos manufacturados

4 9

Fabric. y produc. de miner. no metal.

Maquinaria y equipo

25

12

Sustancias y productos químicos

Fabricación y productos metálicos

22

Papel y sus productos impresos-Edit.

9

47

Productos alimenticios

Industrias metálicas básicas

214

1

73

52

5

35

11

36

116

12

341

1

2

4

10

25

31

7

51

7

138

1996

No. empresas

1995

1. Moneda Nacional

Sector económico

142

14 235

2 776

6 720

22 151

4 799

9 836

11 986

6 289

78 934

1 015

969

7 237

400

4 139

7 913

2 808

1 998

15 057

3 299

44 835

1995

1996

100

7 236

3 021

1 433

8 367

2 859

10 910

12 757

6 439

53 120

100

65

726

400

14 398

2 300

1 008

12 594

5 217

37 807

C.T.

2 120

450

1 358

6 973

3 434

3 822

180

18 337

81

885

300

2 970

1 930

9 616

1 950

17 731

1995

1996

1 131

949

850

1 522

15 068

16 289

1 500

37 308

617

280

1 582

2 459

I.F.

484

284

2 703

1 403

9 486

11 657

1995

29 124

15 808

60

600

578

4 738

1 495

100

5 535

1996

Capt.

2 262

14 585

4 133

6 720

76.1%

8 233

9 836

75.8%

6 469

97 270

1 096

1 454

8 122

700

7 109

8 197

59.3%

1 998

26 076

14 736

74 224

6.3%

96.9%

67.2%

100.0%

23.9%

58.3%

100.0%

24.2%

97.2%

81.1%

92.7

66.7%

89.1%

57.1%

58.2%

96.5%

40.7%

100.0%

57.7%

22.4%

60.4%

93.7%

3.1%

32.8%

0.0%

0.0%

41.7%

0.0%

0.0%

2.8%

18.9%

7.3%

0.0%

10.9%

42.9%

41.8%

0.0%

0.0%

0.0%

36.9%

13.2%

23.9%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

9 217

0.0%

0.0%

29 046

0.0%

0.0%

0.0%

33.3%

0.0%

0.0%

0.0%

35%

6 282

0.0%

54%

64.4%

15.7%

100

8 366

3 021

2 382

4 381

25 978

44%

7 939

90 428

100

65

786

1 617

14 976

53%

1 008

15 651

5 317

45 802

Total Capt

1996

I.F.

Total C.T.

Total crédito 1996

100%

86%

100%

60%

91%

65%

42%

56%

81%

59%

100%

100%

92%

25%

96%

4%

100%

80%

98%

83%

C.T.

0%

14%

0%

40%

9%

35%

58%

0%

19%

41%

0%

0%

0%

38%

0%

43%

0%

10%

0%

5%

I.F.

Participación por línea

1995

Participación por línea

Total crédito 1995

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

8%

37%

4%

0%

10%

2%

12%

Capt

Cuadro 3.3 Créditos desembolsados a la industria y destino del crédito Enero - diciembre 1995 - 1996

132

Colombia / Mesoeconomía

Financiamiento de la industria

133

Tabla 3.2 Líneas de crédito directo IFI Línea

Moneda

Plazo

Características

Capital de Trabajo

Pesos y dólares

Entre 3 y 5 años –dependiendo si está asociado a un proyecto de inversión–.

Financiar las necesidades de capital de trabajo.

Inversión

Pesos y dólares

Entre 5 y 10 años

Apoyo y promoción de proyectos de inversión dirigidos a sociedades nuevas y antiguas para compras de activos, plantas nuevas, reconversión industrial y relocalización geográfica.

Capitalización Empresarial

Pesos y dólares

Entre 5 y 10 años

Ofrecida directamente a los socios de las empresas que quieran llevar a cabo su capitalización en cualquier sector económico y región geográfica, con el fin de fortalecer la estructura patrimonial de las empresas del país.

Participación en sociedades

Pesos y dólares

Entre 5 y 10 años

Créditos a las personas naturales o jurídicas para la participación en sociedades de cualquier sector económico y región geográfica.

Operaciones de comercio exterior de corto plazo

Pesos y dólares

Proyectos de Infraestructura

Pesos y dólares

Hasta 10 años

Financiación de proyectos de infraestructura vial, telecomunicaciones, puertos, aeropuertos y aquellos determinados dentro del plan de desarrollo del gobierno que estén orientados al desarrollo de canales de comercialización internacional.

Proyectos de desarrollo e innovación tecnológica

Por definir

Por definir

Se efectúan de manera directa con el fin de que sean atractivos para los empresarios y están manejados por el IFI en coordinación con Colciencias.

Medio ambiente

Por definir

Por definir

Financiación de proyectos de reconversión ambiental que contribuyen al cumplimiento de la política y la regulación ambiental colombiana.

Apoyo a sectores especiales

Por definir

Por definir

Apoyo a empresas pertenecientes a sectores económicos que tengan problemas de liquidez o estén en concordato, que presenten viabilidad técnica y económica y bajo ciertas con diciones específicas.

Créditos de corto plazo realizados marginalmente mediante cartas de crédito, giros financiados y operaciones autorizadas por el Banco de la República que permiten el esquema de prefinanciación de operaciones.

Fuente: IFI.

Banca de segundo piso

Mediante el Plan nacional para la microempresa se decidió transformar al IFI buscando fomentar la generación de empleo y el mejoramiento de la productividad de las unidades económicas. En tal sentido, en 1994 se decidió dar prioridad a los créditos orientados a la microempresa –Finurbano– y a pequeñas y medianas empresas – Propyme–, con el objetivo de ampliar la cobertura y la descentralización del crédito, fundamentalmente a través del mecanismo de redescuento –banca de segundo piso–. Como se observa en el Gráfico 3.21, los créditos desembolsados por sector económico mediante la moda-

lidad de segundo piso incrementaron sustancialmente su participación en el período de transformación de la entidad. Para el año 1994 la participación de la banca de segundo piso era de 10%, siendo el sector manufacturero el que más la utilizaba, con una participación del 49.7%. En 1996 y a octubre de 1997, la participación de la banca de segundo piso se incrementó a 33.5% y 67%, respectivamente, siendo las actividades de comercio y servicios prestados por empresas las de mayor participación con el 20% y 36%, respectivamente y la industria con el 29% (Cuadro 3.4). En la actualidad los programas cuentan con las líneas de crédito descritas en la Tabla 3.3

134

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 3.4 Créditos desembolsados distribuidos por sector económico (Participación) Sector económico

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Banca de primer piso 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Agroindustria 1.7% 1.2% 0.9% 0.1% 0.5% 1.0% 1.8% 19.3% Explotación y extracción minas 8.2% 0.5% 0.7% 1.1% 3.4% 0.6% 3.4% 2.9% Industria manufacturera 88.9% 97.1% 96.6% 98.3% 96.0% 85.5% 82.0% 62.7% Luz, agua y gas 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Construcción 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 6.3% 0.0% 0.8% Comercio de vehículos 1.2% 0.9% 1.7% 0.6% 0.0% 1.9% 3.2% 8.8% Hoteles y restaurantes 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 3.0% 2.9% Transporte y comunicaciones 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Servicios prestados por empresa 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Servicios culturales 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Establecimientos financieros 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 2.6% Otros Banca de segundo piso Agroindustria Explotación y extracción minas Industria manufacturera Luz, agua y gas Construcción Comercio Hoteles y restaurantes Transporte y comunicaciones Servicios prestados por empresa Servicios culturales Establecimientos financieros Otros Total de desembolsos 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Participación Banca de primer piso 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Banca de segundo piso 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Nota: *Septiembre de 1997. Fuente: Ministerio de Desarrollo Económico, Vicepresidencia Financiera, Departamento de Gestión Económico.

Finurbano

Entre 1994 y octubre de 1997 los sectores de servicios, comercio y transporte alcanzaron una participación cercana al 70% del total de los desembolsos realizados por Finurbano . A pesar de que el sector industrial no alcanzó una alta participación, este mecanismo amplió las posibilidades de crédito a un buen número de empresas consecuente con la diversificación sectorial del crédito del IFI que se pretendía en este período. En efecto, sectores como madera (12.5%), metalmecánica (12.5%) y plásticos (5%) han recibido un buen porcentaje de los créditos, aunque se ha mantenido la participación mayoritaria de sectores tradicionalmente favorecidos como textiles (35%) y alimentos (19%) (Cuadros 3.5 y 3.6). A fin de dinamizar este programa y ampliar su cobertura nacional, se continuará haciendo la firma de con-

1994

1995

1996 1997*

100% 9.1% 7.9% 63.4% 0.1% 0.3% 3.1% 4.1% 6.4% 0.0% 0.2% 5.8%

100% 13.2% 5.6% 44.1% 0.0% 0.8% 2.4% 3.3% 7.4% 1.3% 0.0% 21.8%

100% 100% 5.6% 6.0% 8.1% 6.3% 37.3% 64.0% 0.0% 7.0% 11.1% 0.5% 2.6% 3.1% 0.8% 0.4% 7.5% 10.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 26.6% 2.7%

100% 1.5% 0.8% 49.7% 0.0% 0.0% 18.2% 6.8% 12.1% 11.0%

100% 1.1% 2.2% 34.9% 0.0% 0.0% 28.5% 4.1% 10.2% 18.9%

100% 1.2% 1.2% 29.8 0.0% 0.0% 22.5% 4.7% 7.3% 33.3%

100% 1.0% 1.1% 28.4% 0.0% 0.0% 18.0% 1.9% 9.7% 39.9%

2.0

2.0

2.0

2.0

89.2% 69.7% 66.5% 32.5% 10.8% 30.3% 33.5% 67.5%

venios entre el IFI, los entes territoriales –departamentos y municipios– y los intermediarios financieros, para orientar recursos a microempresarios a través de entes territoriales, quienes asumirán el costo del margen de intermediación cobrado por las entidades financieras. Propyme

Dentro del programa Propyme se destaca la participación de los créditos desembolsados a los sectores de servicios, comercio e industria. A nivel industrial, se resalta la diversificación del crédito, ya que se ha irrigado de manera relativamente proporcional entre sectores como madera, textiles, alimentos y plásticos (Cuadros 3.7 y 3.8).

Financiamiento de la industria

135

Tabla 3.3 Líneas de crédito IFI de segundo piso Línea

Moneda

Plazo

Características

Capital de trabajo

Pesos y dólares

Cualquiera

Financiar las necesidades de capital de trabajo.

Inversión fija

Pesos y dólares

Entre 3 y 10 años

Apoyo y promoción de proyectos de inversión dirigidos a sociedades nuevas y antiguas para compras de activos, plantas nuevas, reconversión industrial y relocalización geográfica.

Capitalización empresarial

Pesos y dólares

Entre 5 y 10 años

Financiación de la capitalización de pequeñas y medianas empresas, de cualquier sector económico y región geográfica.

Participación en sociedades

Pesos y dólares

Entre 5 y 10 años.

Financiación de la participación en sociedades de pequeñas y medianas empresas, de cualquier sector económico y región geográfica.

Dólares gran empresa

Dólares

Recursos de largo plazo para pequeñas, medianas y grandes empresas de los sectores productivo,minero, agroindustrial, manufacturero, turismo, comercio y servicios. La financiación de los proyectos de reconversión que contribuyan al cumplimiento de la política y la regulación ambiental colombiana,teniendo como fundamento el desarrollo sostenible, es operada mediante el mecanismo de redescuento, para aquellas empresas que tengan activos menores a $ 4.000 millones.

Parques industriales y zonas francas

Pesos y dólares

Financiación de la demanda por parte de las entidades interesadas en adquirir activos fijos, mas no la oferta por parte de las entidades promotoras de éstos.

Acreedores financieros

Pesos y dólares

Máximo 10 años

Recursos para el apoyo a las micros, pequeñas, medianas y grandes empresas pertenecientes a los sectores de manufactura, agroindustria, comercio, minería, transporte, turismo, salud, artes escénicas, industria cinematográfica y servicios, que presentan dificultades en el pago de sus obligaciones de crédito. Los intermediarios financieros estarán encargados de redescontar dichos recursos.

Fuente: IFI.

POLÍTICA DE INVERSIONES Y DESINVERSIONES Con el objetivo de concretar la política de inversiones y desinversiones del IFI, fue necesario definir un conjunto de empresas y actividades rentables caracterizadas por generar dividendos y ser autosostenibles. De igual manera, la Institución debió asumir una posición activa en la identificación de proyectos y búsqueda de socios para los mismos, como elemento de la nueva política de industrialización y descentralización de las inversiones hacia regiones de menor desarrollo relativo. Esto le permitió retomar un cierto liderazgo en la creación de industrias y apoyar el desarrollo del mercado nacional de capitales. Con respecto a las inversiones de capital de riesgo, el IFI, como instrumento de política industrial, debe par-

ticipar tanto en empresas que contemplan la incorporación de nuevas tecnologías, especialmente en el sector de bienes de capital, como en aquellas que contribuyen a consolidar las cadenas productivas existentes, a generar externalidades en favor de la competitividad de las empresas en operación y a empresas en crisis pertenecientes a sectores prioritarios. En este sentido, la orientación del IFI debe fortalecer la estructura productiva y competitiva del país, por ejemplo, mediante inversiones en empresas de base tecnológica con rentabilidad comprobada. Pese a que el IFI ha realizado durante los últimos años un esfuerzo importante de desinversión, aún hoy mantiene una considerable participación en algunas empresas. A diciembre 31 de 1995, el Instituto tenía participación accionaria en 34 empresas, de las cuales vein-

136

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 3.5 Programa Finurbano.Desembolsos por sector económico, 1994-1997 (Millones de pesos) Sector 1994 Agosto-Diciembre Monto % part. 255 9.6% 899 33.9% 161 6.1% 1 335 50.3% 3 0.1% 2 653 100.0%

Comercio Manufactura Servicios Transporte Minería Total Fuente:IFI.

Desembolsos 1995 1996 Enero-Diciembre Enero-Diciembre Monto % part. Monto % part. 16 921 41.8% 13 429 33.5% 11 861 30.4% 11 718 29.2% 5 323 13.7% 9 550 23.8% 5 419 13.9% 5 307 13.2% 62 0.2% 127 0.3% 38 956 100.0% 40 131 100.0%

Total 1997 Enero-Octubre Monto % part. 15 543 42.7% 9 577 26.3% 7 462 20.5% 3 764 10.3% 39 0.1% 36 385 100.0%

Agosto 94-Octubre Monto % part. 45 518 39% 34 055 29% 22 496 19% 15 826 13% 231 0% 118 126 100%

Cuadro 3.6 Programa Finurbano.Desembolsos subsector manufactura, 1995-1997 (Millones de pesos) Sector

Hierro, productos metálicos Madera y manufacturas Alimentos y bebidas Textiles y cueros Químicos, caucho y plásticos Minerales no metálicos Artes gráficas y papel Agroindustria Derivados petróleo y carbón Total Fuente:IFI.

1995 Enero-Diciembre Monto % part. 1 891 15.9% 1 258 10.6% 2 128 17.9% 4 072 34.3% 752 6.3% 652 5.5% 556 4.7% 546 4.6% 6 0.1% 11 861 100.0%

Desembolsos 1996 Enero-Diciembre Monto % part. 1 312 11.2% 1 469 12.5% 2 322 19.8% 4 045 34.5% 631 5.4% 665 5.7% 581 5.0% 692 5.9% 2 0.0% 11 719 100.0%

Total 1997 Enero-Octubre Monto % part. 724 7.6% 1 408 14.7% 1 880 19.6% 3 675 38.4 328 3.4% 457 4.8% 434 4.5% 645 6.7% 26 0.3% 9 577 100.0%

Agosto 94-Octubre 97 Monto % part. 3 927 11.8% 4 135 12.5% 6 330 19.1% 11 792 35.6% 1 711 5.2% 1 774 5.4% 1 571 4.7% 1 883 5.7% 34 0.1% 33 157 100.0%

Cuadro 3.7 Programa Propyme Desembolsos por sector económico, 1994-1997 (Millones de pesos) Sector

Manufactura Servicios Comercio Transporte Turismo Minería Total Fuente: IFI.

1994 Agosto-Diciembre Monto % part. 17 485 51.7% 2 728 8.1% 6 491 19.2% 4 316 12.8% 2 509 7.4% 285 0.8% 33 814 100.0%

Desembolsos 1995 Enero-Diciembre Monto % part. 46 683 37.8% 25 427 20.6% 29 984 24.3% 11 187 9.1% 6 689 5.4% 3 446 2.8% 123 416 100.0%

Total 1996 Enero-Diciembre Monto % part. 39 117 30.7% 41 705 32.7% 27 761 21.8% 8 161 6.4% 8 733 6.8% 2 057 1.6% 127 534 100.0%

1997 Enero-Octubre Monto % part. 32 718 29.9% 35 064 32.1% 22 715 20.8% 12 591 11.5% 4 689 4.3% 1 535 1.4% 109 312 100.0%

Agosto 94-Octubre Monto % part. 138 003 35% 104 924 27% 86 951 22% 36 255 9% 22 620 6% 7 323 2% 394 076 100.0%

Financiamiento de la industria

137

Cuadro 3.8 Programa Propyme Desembolsos subsector manufactura, 1995-1997 (Millones de pesos) Sector manufactura

Hierro, productos metálicos Madera y manufacturas Alimentos y bebidas Textiles y cueros Químicos, caucho y plásticos Minerales no metálicos Artes gráficas y papel Agroindustria Derivados petróleo y carbón Total Fuente: IFI.

1995 Enero-Diciembre Monto % part. 9 814 21.0% 5 171 11.1% 6 828 14.6% 8 845 18.9% 6 440 13.8% 4 819 10.3% 3 355 7.2% 1 266 2.7% 145 0.3% 46 683 100.0%

Desembolsos 1996 Enero-Diciembre Monto % part. 8 286 21.2% 4 430 11.3% 5 824 14.9% 5 844 14.9% 5 356 13.7% 3 854 9.9% 3 464 8.9% 1 594 4.1% 454 1.2% 39 116 100.0%

te se encontraban en operación, seis en preoperación, cinco en liquidación y tres en concordato. De éstas, dos estaban dedicadas a la actividad pesquera, dos a la minería, 12 a la manufactura, cinco a la financiera, dos a transportes y comunicaciones, tres a servicios, cuatro promotoras y cuatro a otras actividades diferentes a las mencionadas.

FONDO PARA LA PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES –PROEXPO– Y BANCO DE COMERCIO EXTERIOR –BANCOLDEX– ANTECEDENTES Mediante el decreto-ley 444 de 1967 se creó el Fondo para la Promoción de las Exportaciones –Proexpo– como un establecimiento de crédito anexo al Banco de la República. Su objetivo era contribuir al incremento y diversificación de las exportaciones del país, función que desempeñó hasta la década de los noventa29. Proexpo era un fondo dotado de recursos propios –mediante el impuesto del 1.5 % sobre el valor CIF de las importaciones–, con acceso a cupos de redescuento del Banco de la República, que ofrecía la oportunidad a los exportadores de acceder a líneas de crédito con tasas de interés nominales menores a las del mercado. Adicionalmente, Proexpo ejercía una labor de promoción no financiera a la actividad de comercio exterior, prestando asistencia técnica y ayuda financiera para so29

Este sistema crediticio sólo financiaba la exportación de productos diferentes al café, petróleo y sus derivados.

Total 1997 Enero-Octubre Monto % part. 6 285 19.2% 3 169 9.7% 5 054 15.4% 4 260 13.0% 5 426 16.6% 2 510 7.7% 3 249 9.9% 2 430 7.4% 335 1.0% 32 718 100.0%

Agosto 94-Octubre 97 Monto % part. 24 385 20.6% 12 770 10.8% 17 716 14.9% 18 949 16.0% 17 222 14.5% 11 183 9.4% 10 068 8.5% 5 290 4.5% 934 0.8% 118 517 100.0%

lucionar problemas de transporte y comercialización (Perry y Echavarría, 1979). En 1991, en el marco de las reformas institucionales que acompañaron el proceso de apertura económica, se eliminó Proexpo y se crearon dos entidades para reemplazarlo. Por una parte, el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex– inició operaciones el 1º. de enero de 1992, asumiendo todos los derechos y obligaciones de Proexpo en materia crediticia y continuando con las otras actividades de promoción de exportaciones, hasta el 5 de noviembre de 1992 cuando, con base en el decreto 2505, se constituyó el Fideicomiso de Promoción de Exportaciones –Proexport–. Al abandonar esta actividad, Bancoldex se especializó en la prestación de servicios de crédito a los exportadores a través de intermediarios financieros, mejorando el funcionamiento del redescuento de préstamos e introduciendo nuevos servicios. Esta nueva estructura institucional, que separó las actividades de promoción a las exportaciones en financieras y no financieras, fue consecuencia de la necesidad de incrementar los recursos provenientes del sistema de fomento para el sector exportador. Esta labor no había sido cumplida a cabalidad, debido a la dependencia de los recursos del presupuesto nacional, que limitaba su capacidad de expansión como entidad de fomento, impedía atenuar el sesgo antiexportador y auspiciaba en cierta forma concentración de los subsidios en un grupo relativamente reducido de exportadores (Hommes et al., 1979). Un aspecto importante de la transformación de Proexpo en Bancoldex es que la estrategia crediticia del Banco está orientada a adecuar la oferta de préstamos a

138

Colombia / Mesoeconomía

las necesidades del sector exportador, en especial préstamos a inversiones relacionadas para facilitar procesos de modernización y reestructuración del aparato productivo en actividades exportadoras. Bancoldex es una sociedad anónima de economía mixta, creada mediante el artículo 21 de la ley 7 y decreto 2505 de 1991 como una sociedad de economía mixta de orden nacional y organizada como un establecimiento de crédito bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior y vigilado por la Superintendencia Bancaria. Bancoldex opera como un banco de segundo piso: la entidad está dedicada a captar recursos en el exterior, vía prestamos, o del público, a través de bonos en dólares, para colocarlos en el sistema financiero nacional

y a los que pueden recurrir los exportadores. Esta entidad también asumió el papel de ofrecer servicios especiales como el seguro de crédito contra imprevistos en las transacciones de exportación e importación. La tasa de interés es similar a la de mercado y no es subsidiada. LÍNEAS DE CRÉDITO Y SERVICIOS Inicialmente Proexpo contaba con dos líneas de financiación. La llamada prefinanciación –resolución 59/72–, de vencimiento a los seis meses y la tasa anual de interés del 18% en pesos, cancelables con reintegros de divisas obtenidos de la exportación; y la denominada postembarque (resolución 42/75), de vencimiento a los seis meses e in-

Tabla 3.4 Líneas de crédito Bancoldex Línea

Moneda

Plazo

Características

Preembarque

Pesos o dólares

Corto, mediano o largo

Financia, mediante operaciones de redescuento, las necesidades de capital de trabajo del exportador para el desarrollo de las actividades de producción y comercialización de bienes hasta su exporta-

ción. Postembarque

Pesos o dólares

Inversión fija

Pesos o dólares

Para Pymes: hasta 5 años, para proyectos de tardío rendimiento. Para proyectos de tardío rendimiento y para grandes empresas: 10 años

Financia planes de inversión de proyectos de exportación y comercialización de bienes exportados. Se destacan la financiación de proyectos destinados a la exportación, si se exporta más del 50% de las ventas totales del proyecto, se puede financiar hasta el 90% del proyecto, y la financiación de proyectos en zonas francas de bienes y servicios en infraestructura.

Reconversión industrial y modernización de empresas

Dólares

Sujeto a las consideraciones. particulares de los bancos proveedores de los recursos

Financia hasta el 100% la importación de bienes de capital e intermedios y servicios técnicos que vayan a consolidar al exportador de bienes y servicios en Colombia.

Capitalización

Pesos o dólares

Financia el incremento de recursos destinados a capital de trabajo, inversión fija o reestructuración de pasivos que permitan consolidar y incrementar las exportaciones colombianas.

Promoción

Pesos o dólares

Financia programas de adaptación tecnológica –asistencia técnica, gestión de calidad, diseño y capacitación–, así como de comercialización –estudios de preinversión, mercadeo, publicidad, ferias en el exterior, misiones comerciales en el país y en el exterior–.

Otras

Fuente: IFI.

Financia al exportador para que pueda otorgar plazo para el pago por parte de su comprador en el exterior o para el descuento de documentos a plazo. Para exportaciones de bienes y servicios puede financiar el valor total CIF, sin que supere el valor del crédito concedido por el exportador al importador.

Creadas para canalizar recursos de crédito a las compañías de financiamiento comercial que desarrollen operaciones de leasing sobre bienes destinados a la exportación. Estas líneas permiten al exportador utilizar mejor su flujo de caja , ya que éstos no tienen que hacer grandes desembolsos para la adquisición de bienes de capital. Además, posibilita el mejoramiento de la estructura financiera de la empresa, la obtención de beneficios fiscales derivados de los ajustes por inflación y el arriendo de la maquinaria necesaria.

Financiamiento de la industria

terés anual del 3%, otorgada al efectuarse la exportación con el objeto de que el exportador pudiera ofrecer financiamiento a sus compradores (Perry et al., 1979). Posteriormente, las líneas de crédito se ampliaron adicionándose nuevas modalidades de preinversión, capitalización, inversión fija, capital de trabajo, control de calidad y asistencia técnica, promoción de exportaciones y ventas a crédito, entre otras. En 1986 Proexpo contaba con 28 líneas diferentes. Actualmente, Bancoldex ofrece financiación en pesos y en dólares, en montos variables según las necesidades y con plazos y tasas de interés que varían de acuerdo con el tipo de rubro a financiar. Sas principales líneas de crédito se presentan en la Tabla 3.4.

139

EVOLUCIÓN DE LOS DESEMBOLSOS Para medir el grado con el que Proexpo y actualmente Bancoldex han logrado el objetivo de diversificar las exportaciones del país a través del otorgamiento de créditos, en el presente apartado se analizará la evolución de los desembolsos realizados por estas entidades. En el período 1982-1996 la distribución del crédito desembolsado por Proexpo-Bancoldex, se concentró en más del 70% en el sector industrial, seguido del sector agrícola con el 15%. Además, como se aprecia en el Gráfico 3.22, a partir de 1990 los créditos desembolsados a la industria especialmente en 1995 y 1996, aumentaron su participación hasta alcanzar una cercana al 80%.

Gráfico 3.22 Créditos desembolsados por Bancoldex según actividad económica 1982-1996 (Participación) 100.0%

Industria 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0%

Mineria

30.0%

Agricultura

20.0% 10.0%

Otros 0.0% 1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Fuente: Bancoldex.

Gráfico 3.23 Evolución de las tasas de crecimiento del crédito desembolsado a la industria por Bancoldex 1983 - 1996 50 .00 %

40 .00 %

30 .00 %

20 .00 %

10 .00 %

0.0 0%

-1 0.0 0%

-2 0.0 0%

-3 0.0 0% 19 83

Fuente: Bancoldex.

19 84

19 85

19 86

19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Colombia / Mesoeconomía

140

Para el período 1982-1996, los desembolsos dirigidos al sector industrial –en moneda nacional y en dólares– de Proexpo-Bancoldex presentaron un crecimiento promedio anual del 4.8%, en términos reales, pasando de $ 30.049 millones en 1982 a $ 882.804 millones en 1996. No obstante se observan importantes diferencias en el comportamiento entre subperíodos. En efecto, mientras que en el de 1982-1991 –antes de que iniciara operaciones Bancoldex– el crecimiento promedio anual fue del 6.9%, entre 1992 y 1996 sólo llegó al 1%. Esto se explica, en parte, por la evolución del diferencial entre las tasas de interés de colocación del mercado y las tasas de interés del crédito de fomento. En el período 1986-1991 el diferencial promedio fue de 9.6 puntos porcentuales, en comparación con 6.6 puntos en el período 1992-1996 (Gráfico 3.23). Al analizar por tipo de bien, los sectores de bienes intermedios corresponden a los que presentaron una ma-

yor participación promedio durante el período 19821996, alcanzando un 48%, seguidos por los de bienes de consumo durable y no durable, que en conjunto alcanzaron una participación del 44% del total de los créditos desembolsados. Como se observa en el Gráfico 3.24, esta distribución sigue la misma tendencia de la composición de los desembolsos de crédito del IFI, no obstante la concentración de los desembolsos del crédito de Proexpo-Bancoldex es levemente menor, aunque todavía alta. Cabe resaltar que los de bienes intermedios vienen incrementado su participación del 44% el período 19821984 al 52% entre 1995 y 1996. Por su parte, los sectores de bienes de consumo no durable redujeron su participación al pasar del 23% en el período 1982-1984 al 18% en el período 1995-1996; de igual manera, los bienes de consumo durable que participaban con un 20%

Gráfico 3.24 Comparación créditos desembolsados por el IFI y Bancoldex 1992 - 1996 (Participación promedio) IFI

Bancoldex

50.00%

60.00%

45.00% 50.00%

40.00% 35.00%

40.00%

30.00% 25.00%

30.00%

20.00% 20.00%

15.00% 10.00%

10.00%

5.00%

Gráfico 3.25 Créditos desembolsados por Proexpo-Bancoldex según tipo de bien 1983 - 1996 (Participación) 60.00%

50.00%

40.00%

30.00%

20.00%

BCD BCND

10.00%

BI BK BS T

0.00% 1982-84

Fuente: Bancoldex.

1985-89

1990-94

1995-96

1982-96

384

355

Total BST

383

382

Total BK

381

372

371

Fuente: IFI y Bancoldex.

Total BI

369

362

361

356

354

351

341

331

323

321

314

Total BCND

313

312

311

390

385

Total BCD

352

342

332

324

384

Total BST

355

383

Total BK

382

381

372

371

Total BI

369

362

361

356

351

341

331

323

321

313

312

Total BCND

311

390

Total BCD

385

352

342

332

324

322

322

0.00%

0.00%

Financiamiento de la industria

141

Cuadro 3.9 Créditos desembolsados por Bancoldex Participación por sectores industriales CIIU

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996 Promedio

322

9.0%

4.5%

4.1%

4.3%

2.1%

2.7%

3.6%

4.7%

4.8%

4.8%

4.3%

5.5%

4.1%

4.0%

4.1%

4.4%

324

2.2%

1.6%

2.3%

1.8%

2.5%

3.3%

1.7%

1.7%

2.2%

3.4%

3.0%

3.9%

2.9%

2.2%

1.9%

2.4%

332

0.2%

0.1%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

0.3%

0.2%

0.3%

0.2%

0.2%

0.4%

0.3%

0.5%

0.7%

0.3%

342

5.6%

5.8%

6.5%

8.5%

7.6%

6.2%

6.0%

4.0%

3.2%

3.0%

5.0%

2.9%

3.8%

3.5%

3.9%

5.0%

352

4.2%

5.8%

5.7%

8.4%

7.8%

6.0%

4.8%

2.5%

2.2%

2.3%

2.5%

3.2%

3.9%

5.2%

6.3%

4.7%

385

0.9%

0.7%

1.0%

1.5%

1.7%

1.7%

1.3%

0.9%

0.7%

0.7%

0.6%

0.7%

1.0%

0.6%

1.3%

1.0%

390

1.2%

1.0%

0.7%

0.8%

1.0%

1.2%

1.4%

1.4%

1.0%

1.2%

1.2%

1.8%

1.2%

1.2%

1.2%

1.2%

BCD

23.2%

19.6%

20.4%

25.6%

23.0%

21.3%

19.2%

15.4%

14.4%

15.5%

16.9%

18.3%

17.1%

17.2%

19.4%

19.1%

311

19.3%

25.9%

18.3%

15.5%

18.5%

14.7%

13.7%

17.5%

21.7%

21.6%

20.1%

23.8%

18.9%

13.3%

13.0%

18.4%

312

1.0%

0.7%

0.6%

0.2%

0.4%

0.2%

0.1%

0.1%

2.2%

1.0%

0.4%

0.6%

2.5%

2.6%

1.3%

0.9%

313

0.2%

0.4%

0.3%

0.2%

0.2%

0.3%

0.2%

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.1%

314

0.6%

0.2%

0.5%

0.1%

0.1%

0.2%

0.4%

0.0%

1.0%

2.4%

1.7%

0.3%

0.5%

0.3%

0.4%

0.6%

BCND

21.1%

27.1%

19.6%

16.1%

19.2%

15.4%

14.5%

17.7%

25.0%

25.1%

22.1%

24.6%

21.9%

16.3%

14.9%

20.0%

321

10.8%

8.9%

11.2%

15.8%

7.5%

12.3%

8.4%

14.6%

13.3%

20.9%

23.1%

23.7%

21.4%

21.4%

18.5%

15.5%

323

3.6%

3.1%

2.9%

3.6%

3.9%

4.7%

6.5%

5.5%

5.0%

4.5%

5.8%

5.4%

4.2%

2.2%

2.2%

4.2%

331

1.6%

1.0%

0.6%

0.4%

0.9%

0.8%

1.0%

0.9%

0.6%

0.5%

0.7%

0.5%

0.6%

0.4%

0.4%

0.7%

341

3.1%

4.9%

5.6%

3.7%

4.4%

2.9%

3.6%

2.2%

1.9%

1.5%

2.2%

3.1%

3.3%

4.7%

2.5%

3.3%

351

8.2%

12.2%

15.2%

14.0%

18.0%

18.0%

22.1%

19.2%

18.5%

12.4%

13.1%

7.0%

12.2%

15.3%

13.0%

14.6%

354

0.7%

0.6%

0.8%

1.0%

0.7%

0.9%

1.8%

1.0%

1.0%

0.8%

0.2%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

0.7%

356

1.2%

1.3%

1.3%

1.1%

1.3%

1.1%

0.8%

0.9%

1.0%

1.2%

1.6%

1.7%

3.6%

4.1%

5.2%

1.8%

361

0.7%

0.6%

0.5%

0.6%

0.6%

1.0%

0.6%

1.3%

0.6%

0.5%

0.6%

0.6%

0.9%

1.8%

1.4%

0.8%

362

1.3%

1.7%

1.4%

1.2%

1.5%

1.0%

0.8%

1.3%

0.8%

1.0%

0.8%

0.9%

0.3%

0.4%

2.1%

1.1%

369

5.4%

6.9%

5.4%

4.4%

4.9%

3.9%

3.1%

3.2%

2.9%

2.9%

3.4%

4.1%

1.9%

2.4%

2.8%

3.8%

371

0.7%

0.2%

3.5%

2.0%

1.6%

0.7%

0.8%

2.0%

1.7%

2.6%

1.0%

0.6%

0.2%

0.5%

1.1%

1.3%

372

0.2%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.4%

0.1%

0.1%

0.1%

0.2%

0.2%

0.1%

0.5%

0.9%

1.0%

0.3%

37.6%

41.5%

48.4%

47.7%

45.4%

47.8%

49.6%

52.1%

47.4%

48.9%

52.8%

48.0%

49.0%

54.1%

50.3%

48.0%

381

6.1%

5.7%

5.1%

4.4%

4.8%

7.1%

6.2%

7.7%

6.7%

5.3%

3.9%

3.9%

4.5%

5.5%

5.7%

5.5%

382

4.6%

2.8%

2.5%

3.2%

3.3%

2.8%

3.4%

1.9%

1.4%

1.5%

1.1%

1.3%

2.2%

2.2%

3.5%

2.5%

383

3.3%

1.8%

1.6%

1.2%

1.9%

2.9%

3.8%

3.0%

2.6%

1.5%

1.8%

2.4%

2.5%

3.0%

3.8%

2.5%

14.0%

10.3%

9.2%

8.8%

10.0%

12.9%

13.3%

12.6%

10.7%

8.3%

6.8%

7.6%

9.2%

10.8%

12.9%

10.5%

1.1% 1.5% 1.3% 1.2% 1.2% 2.1% 2.3% 2.7% 3.3% 100.0% 100.0% 100.0%

1.8% 0.4% 2.1% 100.0%

2.2% 0.3% 2.5% 100.0%

1.2% 1.0% 2.2% 100.0%

BI

BK 355 384 BST

0.4% 3.6% 4.0% 100.0%

0.3% 0.7% 1.2% 1.2% 1.7% 0.6% 1.5% 2.4% 1.8% 100.0% 100.0% 100.0%

0.8% 0.9% 0.6% 0.6% 1.4% 1.5% 100.0% 100.0%

1.3% 0.7% 1.5% 0.9% 2.8% 1.6% 100.0% 100.0%

1.0% 1.1% 1.4% 1.2% 2.5% 2.3% 100.0% 100.0%

Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.

en 1982-1984 alcanzaron un 13% en 1995-1996. En cuanto a los bienes de capital, su participación en los créditos desembolsados sólo alcanzó una participación promedio del 10% durante el período 1982-1996. Los desembolsos de créditos dirigidos a los bienes ligados al sector transporte participaron con un modesto 2.3% del total del crédito desembolsado por Proexpo-Bancoldex (Gráfico 3.25). Como se puede apreciar en el Cuadro 3.9, la composición de los desembolsos de Bancoldex dirigidos al sector industrial ha presentado una alta concentración: el 48% se destinó a tres sectores (CIIU a tres dígitos) y el 79% a diez sectores para el período 1982-1996. Asimismo, esta concentración se ha mantenido más o menos estable durante los quince años. En efecto, los sectores fabricación de textiles (321), fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311) y fabricación de

sustancias químicas industriales (351), comenzaron representando el 38% de los desembolsos en 1982 y posteriormente, aunque con oscilaciones, su participación observó una tendencia creciente hasta alcanzar el 44% en 1996, con participaciones del 18.5%, 13% y 13%, respectivamente. Otros sectores a los que se dirigió el crédito de fomento fueron: productos metálicos excepto maquinaria, imprentas y editoriales, otros productos químicos, prendas de vestir e industrias y productos del cuero, con participaciones de 5.5%, 5%, 4.7%, 4.4% y 4.2% respectivamente, para el período 1982-1996. Evolución de los saldos de cartera En el período 1982-1996 la tasa de crecimiento promedio anual del total de saldos de cartera del crédito de

142

Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 3.26 Distribución de los saldos de cartera por actividad económica 1982 - 1996 (Participaciones) Otros

10 0.0 %

80 .0%

Industria 60 .0%

40 .0%

Mineria 20 .0%

Agricultura 0.0 % 19 82

19 83

19 84

19 85

19 86

19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Fuente: Bancoldex.

Gráfico 3.27 Líneas de crédito de Bancoldex 1982 - 1992 (Participaciones) 100% 90% 80% 70%

Preembarque

60% 50% 40% 30% 20% 10%

Postembarque Capitalización

0% 1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

Fuente: Bancoldex.

Proexpo-Bancoldex fue del 10% en términos reales. Como era de esperarse, la composición de los saldos de cartera mantiene la misma estructura que la distribución de los créditos desembolsados por ProexpoBancoldex; estructura que, por lo demás, ha variado muy poco entre 1982 y 1996. El sector industrial es el principal deudor, al participar en promedio con el 70% del total de los saldos de cartera en el período en cuestión. La tasa de crecimiento real promedio anual de los saldos de cartera del sector industrial con Proexpo-Bancoldex es del 9.4% para el período 1982-1996. La composición de los saldos de cartera del sector industrial con Proexpo-Bancoldex por sectores según tipo de bien ha sido relativamente estable durante el período

1982-1996, siendo además similar a la de los desembolsos. Como se observa en el Cuadro 3.10, el grupo de sectores de bienes intermedios posee la mayor participación (46.1%), seguido por el de los bienes de consumo no durable (20.8%) y el de consumo durable (18.6%) (Gráfico 3.26). Por supuesto, el alto nivel de concentración de los desembolsos se refleja también en la distribución sectorial de los saldos de cartera. Los sectores (CIIU a tres dígitos) de fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311), fabricación de textiles (321) y sustancias químicas industriales (351) representaron el 48% del total en el período 1982-1996, con participaciones del 18.6%, 16.8% y 11%, respectivamente (Cuadro 3.10).

Financiamiento de la industria

143

Cuadro 3.10 Saldos de cartera totales de Proexpo-Bancoldex por sectores industriales 1982-1996 CIIU 322 324 332 342 352 385 390 BCD 311 312 313 314 BCND 321 323 331 341 351 354 356 361 362 369 371 372 BI 381 382 383 BK 355 384 BST

1982 1983 9.6% 9.0% 1.8% 1.6% 0.1% 0.1% 5.9% 5.6% 4.2% 4.3% 0.7% 0.5% 1.2% 1.0% 23.6% 22.1% 18.7% 22.3% 2.2% 1.5% 0.2% 0.5% 0.8% 0.0% 22.0% 24.3% 14.2% 14.9% 3.1% 2.1% 1.4% 0.6% 2.5% 3.8% 6.2% 9.8% 0.4% 0.7% 1.0% 0.9% 0.6% 0.4% 1.1% 1.3% 4.5% 5.0% 0.8% 0.6% 0.3% 0.3% 36.0% 40.4% 5.8% 5.6% 4.1% 2.6% 3.7% 1.8% 13.5% 10.0% 0.2% 0.4% 4.7% 2.9% 4.9% 3.2% 100.0% 100.0%

1984 6.3% 1.6% 0.1% 7.4% 4.5% 0.9% 0.8% 21.6% 18.2% 0.2% 0.3% 0.4% 19.1% 15.3% 2.7% 0.8% 4.6% 11.3% 0.6% 1.1% 0.3% 1.0% 4.8% 3.0% 0.1% 45.6% 5.9% 3.5% 1.6% 11.0% 0.7% 2.1% 2.8% 100.0%

1985 4.7% 1.7% 0.2% 8.8% 7.9% 1.6% 0.8% 25.0% 15.3% 0.3% 0.2% 0.1% 16.0% 14.4% 3.7% 0.5% 4.2% 10.5% 0.6% 1.2% 0.7% 1.2% 5.2% 2.2% 0.0% 44.5% 5.7% 4.8% 1.7% 12.2% 1.4% 0.9% 2.4% 100.0%

1986 1987 1988 1989 1990 1991 2.0% 2.5% 3.3% 4.0% 4.9% 3.9% 2.0% 2.2% 1.4% 1.4% 2.1% 3.3% 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 7.7% 6.1% 5.3% 4.2% 3.5% 2.6% 7.3% 6.0% 4.3% 2.6% 2.2% 1.8% 1.6% 1.8% 1.1% 0.9% 0.7% 0.6% 0.9% 1.2% 1.4% 1.2% 1.0% 0.4% 22.4% 20.0% 17.0% 15.1% 14.5% 12.8% 16.4% 14.5% 14.2% 17.4% 18.8% 22.6% 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 2.3% 2.6% 0.3% 0.3% 0.3% 0.2% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.2% 0.0% 0.7% 2.4% 17.1% 15.2% 14.9% 17.6% 21.9% 27.6% 13.7% 13.6% 13.4% 14.4% 14.4% 18.4% 4.0% 4.5% 5.6% 5.0% 4.8% 4.4% 0.8% 0.6% 0.6% 0.7% 0.5% 0.4% 5.0% 3.2% 2.8% 2.2% 1.7% 1.4% 13.0% 15.9% 19.7% 17.5% 16.3% 12.3% 0.4% 0.8% 1.3% 0.4% 1.0% 0.6% 1.3% 1.2% 0.8% 0.9% 0.8% 1.1% 0.6% 1.1% 0.9% 1.5% 1.0% 0.8% 1.3% 0.9% 0.8% 1.8% 1.1% 0.8% 4.8% 3.8% 3.0% 3.3% 3.7% 3.4% 1.4% 0.3% 0.8% 2.2% 1.2% 1.9% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 46.3% 45.9% 49.9% 50.0% 46.7% 45.7% 5.7% 7.8% 8.6% 9.2% 9.2% 8.6% 3.9% 4.2% 3.3% 2.2% 1.6% 1.6% 2.1% 2.8% 3.2% 3.3% 3.2% 1.7% 11.7% 14.8% 15.0% 14.7% 13.9% 11.9% 1.0% 1.2% 1.4% 1.7% 2.3% 0.9% 1.5% 2.8% 1.9% 0.9% 0.7% 1.1% 2.5% 4.0% 3.3% 2.6% 3.0% 2.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

1992 1993 4.0% 5.1% 3.2% 3.4% 0.2% 0.4% 4.7% 2.9% 2.3% 2.8% 0.6% 0.7% 1.1% 1.4% 16.1% 16.6% 22.2% 24.1% 2.3% 2.1% 0.0% 0.0% 1.4% 0.3% 26.0% 26.5% 20.2% 23.2% 5.5% 6.0% 0.6% 0.6% 1.9% 3.0% 12.1% 6.2% 0.1% 0.2% 1.7% 1.8% 0.6% 0.6% 0.7% 0.9% 3.6% 4.0% 0.9% 0.7% 0.2% 0.1% 48.0% 47.4% 5.3% 4.6% 1.0% 1.3% 1.9% 2.3% 8.1% 8.1% 0.7% 0.8% 1.1% 0.6% 1.7% 1.4% 100.0% 100.0%

1994 4.7% 2.8% 0.2% 3.5% 3.8% 0.9% 1.3% 16.7% 20.4% 2.6% 0.0% 0.2% 23.3% 21.4% 4.5% 0.4% 3.4% 9.8% 0.1% 3.1% 1.0% 0.4% 2.6% 0.4% 0.4% 47.5% 4.9% 2.2% 2.7% 9.8% 1.1% 1.6% 2.7% 100.0%

1995 4.0% 2.2% 0.5% 3.2% 5.0% 0.7% 1.1% 16.6% 17.9% 2.7% 0.0% 0.3% 20.9% 21.7% 2.9% 0.3% 4.2% 10.9% 0.1% 3.6% 1.5% 0.3% 2.9% 0.5% 0.7% 49.7% 5.1% 2.6% 3.0% 10.7% 0.7% 1.3% 2.1% 100.0%

1996 Promedio 4.3% 3.8% 1.9% 2.2% 0.6% 0.2% 3.5% 5.0% 6.1% 4.3% 1.1% 1.0% 1.3% 1.1% 18.9% 18.6% 16.5% 18.6% 2.0% 1.4% 0.1% 0.2% 0.4% 0.5% 19.0% 20.8% 19.4% 16.8% 2.5% 4.1% 0.3% 0.6% 2.7% 3.1% 11.1% 2.2% 0.1% 0.5% 3.8% 1.6% 1.3% 0.9% 1.7% 1.0% 3.4% 3.9% 0.9% 1.2% 1.0% 0.2% 48.0% 46.1% 5.8% 6.5% 3.5% 2.8% 2.4% 2.5% 11.7% 11.8% 0.7% 1.0% 1.6% 1.7% 2.4% 2.7% 100.0% 100.0%

Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.

Ahora bien, con el fin de analizar en perspectiva el comportamiento de las principales líneas de crédito de fomento a las exportaciones, se centra la atención en la evolución de desembolsos según líneas de crédito y por sectores y tipo de productos beneficiarios durante el período 1982-1992, dado que no se dispone de información desagregada más actualizada. Durante el período de estudio, los saldos de cartera de la línea de crédito de preembarque han sido los de mayor participación en los saldos totales. En el período 1990-1992 los saldos de cartera por líneas se distribuyeron así: preembarque 92%, postembarque 5% y capitalización 3%. Aunque la estructura jerárquica se mantuvo estable en el período 1982-1992, se destacan varios hechos: la línea de preembarque ha ido aumentando su participación en el total de saldos de cartera, al pasar del 90% en 1982 al 94% en 1992; la línea de postembarque, al contrario, poco a poco perdió participación, al pasar del 10% en 1982 al 2% en 1992; por

último, se destaca como la participación en los saldos de cartera totales de la línea de capitalización sólo empezó a ser significativa a partir de 1989 y en los últimos años ha ido incrementándose aunque muy levemente (Gráfico 3.27). Al interior de cada línea, la evolución ha sido la siguiente: Preembarque: El crecimiento real promedio anual del saldo de cartera de esta línea fue del 7.4% (pasando de $ 27.525 millones en 1982 a $ 460.076 millones en 1992), ligeramente inferior al crecimiento promedio anual de los saldos totales (10%). La alta concentración de los saldos de cartera también se observa por líneas de crédito: 15 capítulos arancelarios contribuyeron con el 62% del total del saldo de cartera de la línea de preembarque en el período 19821992. Los saldos de tales capítulos, además de ser los de mayor participación, crecieron continuamente, especialmente a partir de 1986 y a ritmos elevados con excep-

Colombia / Mesoeconomía

144

Millon esde pes os

Gráfico 3.28 Evolución saldos preembarque. Principales capítulos 1982-1991 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 Fru tos Frutos

10 000

ALGODON Algodón PLANTAS Plantas

5 000

PLAS TI COS Pescados

0 1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

PE SCADOS Plásticos

Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.

Millon esde peso s

Gráfico. 3.29 Evolución saldos de postembarque. Principales capítulos 1982 - 1991 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 Cal de ras Calderas Com bu st ib lemi s ne ral e Combustibles minerales Apa rat os el éct rico s Aparatos eléctricos Fu nd . hi erro y ace ro Fund. hierro y acero Pro d.qu ím ica org án ic Producción química orgánica

2 000 1 000 0 1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.

ción del algodón, que presentó algunas fluctuaciones, tal como se puede apreciar en el Gráfico 3.28 y Cuadro 3.11. Postembarque: La tasa de crecimiento real promedio anual del período 1982-1992 de los saldos de cartera de postembarque fue negativa (-3.9%), al pasar de $ 3.121 millones en 1982 a $ 9.082 millones en 1992. A partir de 1990 se presentaron caídas más drásticas. Los saldos de cartera de la línea de crédito de postembarque presentan un nivel de concentración aún mayor que la línea de preembarque, siendo que nueve sectores participaron en el período 1982-1992 con el 62% del total de saldos de cartera. Entre ellos se cuentan: calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos (21%), combustibles minerales (14%), objetos de arte y

antigüedades (5%), máquinas y aparatos eléctricos (5%) y fundición de hierro y acero (4%) (Gráfico 2.29). Incentivo implícito en el crédito de Proexpo-Bancoldex Debido a que las tasas de interés de los créditos otorgados por Proexpo fueron en algunos años menores que las del mercado, en esta sección se analiza la importancia del incentivo implícito en los créditos otorgados a los exportadores (Cuadro 3.12). El incentivo implícito en el crédito de ProexpoBancoldex se estimó como el valor presente del monto de crédito otorgado al exportador30 multiplicado por el 30

Se tuvo en cuenta solamente el crédito otorgado en pesos.

Financiamiento de la industria

Cuadro 3.11 Participación de los principales capítulos arancelarios en el total de saldos de cartera de la línea de preembarque Proexpo-Bancoldex 1982 - 1992 Capítulo (Nandina dos dígitos) Promedio Algodón 9.8% Frutos comestibles, corteza de agrios y de melones 9.1% Plantas vivas y productos de la floricultura 7.0% Tabaco 3.9% Artículos de librería y productos de artes gráficas 3.9% Azúcares y artículos de confitería 3.8% Materiales plásticos artificiales, éter y estado de células; resinas 3.6% Prendas de vestir y sus accesorios de tejidos 3.6% Calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos 3.0% Pescados, crustáceos y moluscos 3.0% Combust., minerales, aceites minerales y prod. de su destilación 2.8% Sal, azufre, tierras, piedras, yesos, cales, cemento 2.3% Papel y cartón; manufactura de pasta de celulosa 2.3% Productos diversos de las industrias químicas 2.2% Productos químicos orgánicos 2.0% Fundición, hierro y acero 1.9% Subtotal 62.0% Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.

diferencial de tasas de interés –la tasa de interés de los préstamos de Proexpo menos la tasa de interés de mercado– y por el ajuste temporal del desembolso31. Posteriormente, para obtener el incentivo por peso exportado se dividió por el valor total de las exportaciones; así: Inc=

CDi r-1 VEi 1-r

( )((1+r) ) 1/4

donde: CD, crédito desembolsado por ProexpoBancoldex; VE, valor exportado; r, tasa de interés de colocación del mercado; e i, tasa de interés preferencial de Proexpo-Bancoldex. Perry y Echavarría (1979) estimaron que el subsidio implícito en los créditos de Proexpo otorgados al sector industrial se situaba entre el 7.76%32 y el 0% del valor total exportado, con un valor medio de 2.51% y una desviación estándar de 1.6%. Entre los sectores más beneficiados se encontraban los de la fabricación de motocicletas y bicicletas (7.8%), envasado y conservación de frutas y legumbres (7%), fabricación de productos de arcilla para construcción (6.5%), fabricación de productos minerales no metálicos, n.e.p. (5.8%) y artícu31

32

Generalmente, el desembolso del crédito es previo en unos 3-4 meses a la realización de las exportaciones, por esta razón se multiplicó por ( (1=R)1/4) para colocar las variables en un sólo momento del tiempo ( Ruiz, 1984). La fórmula utilizada fue similar, la diferencia radica en que no se realizó el ajuste temporal de los desembolsos.

145

Cuadro 3.12 Subsidio de los créditos desembolsados por ProexpoBancoldex en pesos (Porcentaje de las exportaciones) Promedio anual. 1982-1996 CIIU 1982-1986 1987-1991 1992- 1996 311 3.1% 0.5% 0.0% 312 0.5% 0.1% 0.1% 313 3.3% 0.4% 0.1% 314 3.7% 0.7% 0.1% 321 3.0% 0.6% 0.3% 322 1.7% 0.1% 0.1% 323 2.5% 0.4% 0.3% 324 3.3% 0.4% 0.2% 331 1.9% 0.6% 0.3% 332 1.4% 0.4% 0.3% 341 3.3% 0.9% 0.3% 342 3.5% 0.4% 0.2% 351 3.1% 0.7% 0.2% 352 3.8% 0.7% 0.3% 353 0.0% 0.0% 0.0% 354 3.0% 0.8% 0.0% 355 2.7% 0.7% 0.2% 356 2.4% 0.6% 0.2% 361 3.2% 0.6% 0.5% 362 3.8% 0.6% 0.3% 369 4.3% 0.6% 0.3% 371 1.7% 0.1% 0.0% 372 1.9% 0.6% 0.1% 381 3.8% 1.2% 0.3% 382 3.1% 0.7% 0.2% 383 2.9% 0.7% 0.2% 384 2.9% 0.6% 0.1% 385 3.4% 0.9% 0.2% 390 0.5% 0.1% 0.0% Total 1.8% 0.4% 0.1% Desviación estándar 0.015 0.004 0.001 Fuente: Proexpo hasta 1992-Bancoldex 1994-1996. Cálculos del autor.

los confeccionados de materiales, textiles, excepto prendas de vestir (5.5%) (Perry et al., 1979). Para analizar el comportamiento del incentivo en los últimos años, se estimó –con base en dicha fórmula– el subsidio implícito en el crédito Proexpo-Bancoldex durante el período 1982-1996. Como se aprecia en el Gráfico 3.30, el incentivo del crédito de fomento a las exportaciones industriales ha mostrado una reducción paulatina a partir de 1982. Así, mientras que, en promedio, para el período 1982-1986 el subsidio ascendía al 1.8%, en el período 1987-1991 fue del 0.4% y, por último, en el período 1992-1996 bajó a un porcentaje despreciable, 0.1%. La estructura sectorial del subsidio implícito en el crédito otorgado por Proexpo-Bancoldex ha presentado cambios considerables en el período 1982-1996. En el Cuadro 3.12 se muestran los sectores que se han beneficiado con los mayores subsidios en los períodos 1982-

146

Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 3.30 Subsidio de los créditos como porcentaje de las exportaciones industriales, 1982-1996 3.0 0%

2.5 0%

2.0 0%

1.5 0%

1.0 0%

0.5 0%

0.0 0% 19 82

19 83

19 84

19 85

19 86

19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Fuente: Proexpo hasta 1992-Bancoldex 1994-1996.

1986, 1987-1991 y 1992-1996. Se observa como solamente tres sectores se conservan entre los diez más beneficiados durante los tres períodos: producción de papel (341), producción de otros productos químicos (352) y fabricación de productos metálicos excepto maquinaria y equipo (381), con niveles de subsidio implícito promedio para el período 1982-1996 del 0.29%, 0.25% y 0.29%, respectivamente. Sin embargo, lo anterior debe ser analizado a la luz del hecho de que no existe una marcada diferenciación entre los subsidios implícitos que reciben los diferentes sectores. Lo anterior se refleja en una desviación estándar baja, situada entre el 0.02 y 0.001, que además se ha ido reduciendo en todos los períodos de estudio, pasando de un promedio de 0.015 en el período 1982-1986 al 0.004 en 1987-1991 y al 0.001 en 1992-1996. Lo anterior fue consecuencia de la existencia de una cierta relación positiva entre el nivel de exportaciones y los montos de crédito otorgados en algunos de los sectores. Por ejemplo, en promedio para el período 1982-1996, de los diez sectores que más exportaron, ocho recibieron los mayores montos de crédito –en pesos–. Por otra parte, de los diez que menos exportaron, ocho se ubicaron entre los que accedieron a menores montos de crédito. La evolución de los niveles de subsidio implícito de los tres sectores que poseen mayores participaciones en los créditos desembolsados, presentó la misma tendencia del nivel de subsidio implícito de la industria en su conjunto. Sin embargo, su ubicación en la estructura sectorial osciló de manera diferencial: el subsidio implícito en el crédito otorgado al sector de fabricación de productos alimenticios excepto bebidas (311) disminuyó sistemáticamente, pasando de un promedio del 3.1%

en el período 1982-1986 al 0.49% en el período 19871991 y a 0.05% en el período 1992-1996; ello se debió a que las exportaciones del sector crecieron más que los créditos otorgados. Por otra parte, el subsidio implícito en el crédito otorgado al sector fabricación de sustancias químicas industriales (351) se mantuvo durante los tres períodos en niveles intermedios: 3.05% en 1982-1986, 0.75% en 1987-1992 y 0.2% en 1992-1996. Por último, el subsidio implícito en el crédito dirigido al sector de fabricación de textiles (321) pasó de ubicarse entre los niveles intermedios de subsidio a ser el segundo más alto en el último período (0.34% en 1992-1996) (Cuadro 3.12).

Financiamiento de la industria

COMPORTAMIENTO DEL ENDEUDAMIENTO INDUSTRIAL La siguiente sección tiene por objeto analizar el comportamiento financiero de las empresas industriales. Estadísticas de la Superintendencia de Sociedades revelan diferencias considerables en los indicadores financieros entre sectores industriales, clasificados según la CIIU a tres dígitos. El Cuadro 3.13 muestra la participación sectorial –en el total de la industria– para el caso de cuentas financieras como los activos totales, pasivos corrientes, acreedores de largo plazo durante los períodos 19831986, 1987-1991 y 1992-1995. En términos de activos totales se observa que los subsectores con mayor participación en el período 19831995 fueron: bebidas (313) con el 10.8%, fabricación de textiles (321) con el 10.7%, productos no metálicos (369) con el 10.5%, productos alimenticios excepto bebidas (311) con el 10.1% y otras sustancias químicas (352) con el 9.2%. Cabe resaltar que bebidas, productos no metálicos y productos alimenticios excepto bebidas han venido incrementado esta participación –con relación al total industrial– en el período de apertura (19921995) y que la participación de los subsectores de textiles y sustancias químicas se redujo durante el mismo período, al pasar del 11.8%, al 8.7% y del 9.8% al 7.4%, respectivamente (Cuadro 3.13). Por otra parte, los sectores con mayor participación dentro del monto total de acreedores a largo plazo durante el mismo período fueron: bebidas con el 14.8%, textiles con el 13.7% y productos no metálicos con el 12.5%. El primer sector presentó un notable incremento de su participación durante el período de apertura, al pasar del 5.1% entre 1987 y 1991 al 38% entre 1992 y 1995, mientras que los otros dos sectores disminuyeron su participación durante el mismo período (Cuadro 3.13). En cuanto a los pasivos corrientes, los sectores con mayor participación fueron: otras sustancias químicas (12.6%), fabricación de textiles (8.6%), material y equipo de transporte (7.6%), bebidas (6.7%) y sustancias químicas (6.6%), siendo que para los tres primeros sectores la relación ha sido decreciente. Con relación a los pasivos no corrientes cabe señalar que los subsectores de bebidas (10.1%), textiles (13.8%) y productos no metálicos (12.6%) obtuvieron en promedio la mayor participación en el período de análisis, siendo que en el caso de las bebidas la tendencia ha sido creciente (Cuadro 3.13). Adicionalmente, los sectores de otras sustancias químicas (10.2%), textiles (10.4%), productos alimenticios

147

(9.2%), bebidas (7.8%) y productos no metálicos (7.4%) han sido los de mayor participación dentro del total de pasivos. Mediante un ejercicio estadístico se encontró un alto grado de asociación para los períodos de preapertura (1987-1991) y posapertura (1992-1995) entre la participación de los subsectores en el total de activos y la participación en los pasivos corrientes, no corrientes, acreedores a largo plazo y total de pasivos. El coeficiente de Spearman –a nivel de desagregación CIIU tres dígitos– resultó ser significativo a un nivel de confianza del 99%. La coincidencia entre varios de los sectores con mayor participación en los activos y en las obligaciones a corto y largo plazo resulta, probablemente, de la presencia de grandes empresas en estos sectores, las cuales tienen mayor capacidad de recurrir al crédito que las medianas y pequeñas empresas. Ahora bien, el endeudamiento total del sector industrial ha venido cayendo durante los últimos veinte años. Así, entre 1983 y 1986 esta razón era del 69.5%, descendiendo en el período 1987-1991 al 58.7% y entre 1992 y 1995 al 41.2%. Descomponiendo el endeudamiento total en corto y largo plazo, se observa que estas dos razones siguen la misma tendencia decreciente. De esta manera, la primera estuvo en el orden del 42.7% durante el período 1983-1986, fue del 39.6% entre 1987 y 1991 y del 29.8% entre 1992 y 1995; en tanto que la segunda pasó del 17.8% en el primer período, al 12.3% en el segundo y en el tercero cayó hasta el 1.1% (Cuadro 3.14). El coeficiente Spearman para el período de preapertura y posapertura –a un nivel de confianza del 99%– evidenció una alta correlación entre las razones de endeudamiento a corto plazo y total a nivel sectorial. Este resultado era de esperarse, ya que los pasivos corrientes han mantenido una alta participación dentro del total de los pasivos totales. Adicionalmente, entre 1983 y 1995 esta participación fue creciente, al pasar de 61.3% entre 1983 y 1986, a 67.6% entre 1987 y 1991 y subir a 72.4% entre 1992 y 1995. El sector de bienes de capital fue el que más financió sus activos con deudas a corto plazo (50.4%); este sector es un oligopolio levemente concentrado33 (26.3%) y entre 1990 y 1994 participó con el 7.8% en la producción industrial. Los bienes de consumo durable con el 46.3%, fue el segundo sector con mayor endeudamiento 33

Refiérase al Capítulo 12 para conocer en detalle el tipo de estructuras de mercado de los diferentes sectores manufactureros.

1.4%

0.8%

0.2%

0.9%

0.3%

7.0%

4.2%

5.6%

9.8%

0.8%

1.3%

1.5%

0.5%

1.2%

9.1%

5.8%

0.3%

3.0%

1.9%

3.7%

5.5%

0.2%

0.3%

100.0%

322

323

324

331

332

341

342

351

352

354

355

356

361

362

369

371

372

381

382

383

384

385

390

Total

100.0%

0.5%

0.3%

3.6%

2.8%

1.4%

3.2%

0.2%

2.7%

13.4%

0.8%

0.3%

2.4%

1.3%

0.6%

7.4%

4.6%

4.3%

3.9%

0.2%

0.8%

0.2%

0.9%

5.5%

8.1%

1.1%

15.6%

3.2%

10.4%

92-95

Total activos

100.0%

0.4%

0.2%

4.9%

3.6%

1.9%

3.3%

0.3%

5.1%

9.2%

1.0%

0.4%

2.0%

1.6%

0.8%

10.1%

6.7%

4.3%

6.6%

0.2%

0.8%

0.2%

0.9%

1.1%

11.8%

1.2%

8.8%

2.8%

9.7%

87-91

100.0%

0.4%

0.2%

4.7%

3.4%

1.8%

3.2%

0.3%

4.6%

10.5%

1.0%

0.4%

2.0%

1.4%

0.8%

9.2%

5.7%

4.3%

5.9%

0.2%

0.8%

0.3%

0.8%

2.6%

10.7%

1.2%

10.8%

2.8%

10.1%

83-95

100.0%

0.4%

0.2%

7.5%

4.5%

2.0%

4.1%

0.4%

4.4%

4.3%

0.9%

0.4%

2.6%

1.8%

0.9%

14.2%

8.0%

4.7%

7.7%

0.2%

0.6%

0.3%

1.2%

1.6%

8.7%

0.8%

4.7%

3.0%

9.9%

87-91

0.4%

0.3%

7.6%

4.4%

2.0%

3.9%

0.4%

4.2%

4.7%

0.9%

0.4%

2.5%

1.6%

0.9%

12.6%

6.6%

4.8%

5.6%

0.3%

0.7%

0.4%

1.2%

4.7%

8.6%

0.9%

6.7%

3.0%

9.9%

83-95

100.0% 100.0%

0.6%

0.3%

6.0%

3.7%

1.9%

3.8%

0.3%

3.3%

4.6%

0.8%

0.4%

3.0%

1.5%

0.9%

10.1%

5.4%

4.9%

3.4%

0.3%

0.7%

0.6%

1.4%

11.5%

7.8%

0.4%

10.2%

3.3%

8.8%

92-95

Pasivos corrientes

100.0%

0.3%

0.3%

9.2%

4.9%

2.1%

3.6%

0.4%

5.1%

5.3%

1.0%

0.4%

1.8%

1.5%

0.8%

12.9%

6.0%

4.6%

5.2%

0.4%

0.7%

0.2%

1.0%

2.0%

9.4%

1.4%

5.6%

2.7%

11.1%

83-86

Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.

1.4%

11.8%

8.5%

313

321

2.6%

312

314

10.3%

311

83-86

0.2%

0.0%

5.2%

2.0%

1.9%

1.9%

0.2%

9.1%

17.6%

1.0%

0.3%

3.0%

0.9%

0.9%

6.3%

6.4%

3.3%

7.4%

0.3%

1.1%

0.1%

0.5%

1.6%

100.0% 100.0%

0.2%

0.0%

4.5%

1.3%

1.9%

1.6%

0.1%

8.6%

15.9%

1.0%

0.7%

1.6%

0.1%

1.0%

4.1%

6.4%

3.1%

13.3%

0.2%

0.8%

0.0%

0.3%

2.1%

14.7%

0.6%

5.1%

1.7%

6.7%

87-91

0.3%

0.0%

3.8%

1.8%

1.8%

2.9%

0.1%

7.1%

12.5%

0.8%

0.3%

2.5%

0.9%

0.8%

6.0%

5.0%

3.7%

8.4%

0.4%

0.7%

0.1%

0.7%

2.0%

13.7%

0.6%

14.8%

1.5%

6.7%

83-95

0.2%

0.0%

3.8%

2.0%

1.7%

1.6%

0.1%

9.0%

14.3%

1.2%

0.6%

1.2%

1.1%

0.7%

4.7%

5.5%

3.6%

10.3%

0.2%

0.9%

0.1%

0.5%

1.7%

0.2%

0.1%

4.2%

2.4%

2.4%

2.0%

0.1%

9.5%

14.2%

1.3%

0.3%

2.1%

1.5%

0.4%

6.2%

6.1%

3.9%

5.9%

0.4%

1.0%

0.2%

0.5%

1.4%

13.8%

1.3%

9.7%

1.9%

7.1%

87-91

0.4%

0.4%

1.8%

3.1%

2.5%

2.9%

0.2%

6.8%

8.9%

1.2%

06%

3.3%

1.7%

1.0%

5.8%

4.8%

5.4%

4.9%

0.3%

1.3%

0.4%

1.0%

3.3%

11.2%

1.1%

13.2%

2.7%

9.9%

92-95

Pasivos no corrientes

16.4%

1.5%

7.7%

1.6%

7.7%

83-86

0.3%

0.2%

3.3%

2.5%

2.2%

2.2%

0.1%

8.5%

12.6%

1.3%

0.5%

2.2%

1.4%

0.7%

5.6%

5.5%

4.3%

7.0%

0.3%

1.0%

0.2%

0.7%

2.1%

13.8%

1.3%

10.1%

2.1%

8.1%

83-95

0.3%

0.2%

7.2%

3.8%

1.9%

2.9%

0.3%

6.6%

8.8%

1.1%

0.5%

1.6%

1.3%

0.8%

9.7%

5.8%

4.3%

7.2%

0.3%

0.8%

0.2%

0.8%

1.9%

12.1%

1.4%

6.4%

2.3%

9.8%

83-86

100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

0.3%

0.1%

1.2%

2.1%

1.6%

5.6%

0.0%

3.0%

2.6%

0.4%

0.0%

2.9%

1.6%

0.3%

7.6%

1.9%

4.7%

4.9%

0.7%

0.3%

0.3%

1.3%

2.5%

7.8%

0.0%

38.0%

1.8%

6.6%

92-95

Acreedores a largo plazo

18.4%

1.1%

3.8%

0.9%

6.9%

83-86

0.5%

0.3%

4.9%

3.5%

2.1%

3.6%

0.2%

4.3%

5.8%

0.9%

0.5%

3.1%

1.5%

0.9%

8.9%

5.2%

5.0%

3.8%

0.3%

0.8%

0.6%

1.3%

9.2%

0.4%

0.2%

6.2%

3.7%

2.0%

3.3%

0.3%

5.7%

7.4%

1.0%

0.4%

2.4%

1.6%

0.8%

10.2%

6.2%

4.6%

6.1%

0.3%

0.8%

0.3%

1.0%

4.0%

10.4%

1.0%

7.8%

2.7%

9.2%

83-95

100.0% 100.0% 100.0%

0.4%

0.2%

6.4%

3.8%

2.1%

3.4%

0.3%

6.0%

7.5%

1.1%

0.4%

2.4%

1.7%

0.7%

1.6%

7.4%

4.4%

7.2%

0.3%

0.7%

0.2%

1.0%

1.5%

8.7%

0.6%

11.2%

3.1%

9.1%

92-95

Total pasivos

10.4%

1.0%

6.3%

2.7%

9.0%

87-91

Cuadro 3.13 Cuentas financieras de la industria, 1983-1995 Participación sectorial

148

Colombia / Mesoeconomía

Financiamiento de la industria

149

Cuadro 3.14 Razones de endeudamiento 1983 - 1995 CIIU

311 312 313 314 321 322 323 324 331 332 341 342 351 352 354 355 356 361 362 369 371 372 381 382 383 384 385 390 Total

19831986 45.8% 45.0% 27.7% 44.0% 33.9% 58.9% 54.9% 36.8% 34.7% 66.2% 31.4% 47.3% 45.8% 56.1% 40.5% 46.3% 51.6% 34.3% 34.1% 24.6% 38.1% 59.9% 51.0% 46.6% 56.7% 71.2% 52.6% 46.2% 42.7%

Endeudamiento a corto plazo (Pasivo corriente/Activos totales) 198719921991 1995 40.5% 25.2% 42.8% 31.1% 21.2% 17.9% 27.0% 14.2% 29.0% 29.4% 53.3% 55.7% 54.2% 49.1% 44.7% 49.3% 30.8% 27.0% 47.3% 44.5% 45.3% 27.8% 43.5% 33.8% 47.3% 34.6% 56.0% 41.1% 43.6% 42.6% 45.3% 34.5% 50.6% 38.3% 41.0% 38.3% 35.9% 30.2% 18.5% 11.3% 33.3% 37.0% 48.8% 38.5% 49.9% 35.3% 42.2% 39.1% 48.7% 39.5% 60.3% 49.6% 42.8% 31.8% 43.8% 34.5% 39.6% 29.8%

19831995 37.4% 39.9% 22.2% 28.3% 30.6% 55.8% 52.9% 43.7% 30.8% 52.2% 35.6% 41.7% 42.9% 51.4% 42.3% 42.3% 47.2% 38.1% 33.6% 18.2% 35.9% 49.1% 45.7% 42.6% 49.3% 60.4% 42.4% 41.7% 37.5%

Endeudamiento a largo plazo (Acreedores a largo plazo/Activos totales) 19831987199219831986 1991 1995 1995 11.9% 8.2% 0.7% 7.0% 6.4% 7.0% 0.8% 4.9% 8.0% 7.0% 3.3% 6.2% 14.7% 6.8% 0.0% 7.1% 27.8% 15.6% 1.1% 14.9% 27.1% 17.3% 1.2% 15.4% 7.5% 6.7% 1.7% 5.4% 3.3% 2.6% 1.0% 2.3% 14.8% 15.3% 0.5% 10.6% 10.2% 16.9% 3.4% 10.7% 33.8% 14.4% 1.2% 16.3% 13.3% 9.3% 1.2% 8.1% 20.7% 11.3% 0.5% 10.8% 7.4% 7.6% 1.2% 5.6% 20.7% 13.7% 0.6% 11.8% 2.0% 6.4% 1.4% 3.5% 19.0% 16.7% 1.3% 12.7% 26.2% 10.4% 0.0% 12.1% 13.5% 11.5% 0.7% 8.8% 31.1% 24.3% 0.3% 19.0% 26.5% 22.2% 1.3% 17.1% 5.3% 7.5% 0.2% 4.6% 9.2% 6.9% 2.0% 6.1% 17.8% 12.2% 1.4% 10.6% 6.2% 6.6% 0.9% 4.7% 16.5% 13.4% 0.4% 10.4% 0.5% 1.6% 0.4% 0.9% 13.3% 7.2% 0.8% 7.1% 17.8% 12.3% 1.1% 10.6%

19831986 65.6% 61.8% 51.9% 72.9% 71.0% 92.0% 73.3% 51.9% 60.7% 86.2% 71.0% 70.7% 72.5% 68.9% 64.3% 68.1% 73.6% 67.7% 60.3 66.9% 79.8% 67.4% 65.3% 70.5% 71.1% 91.7% 58.0% 64.8% 69.5%

Endeudamiento total (Pasivo total/Activos totales) 198719921991 1995 54.2% 36.0% 55.7% 40.8% 41.6% 28.3% 48.1% 27.0% 51.6% 44.9% 78.6% 64.8% 66.1% 62.0% 57.1% 60.2% 53.3% 46.3% 78.6% 60.2% 63.3% 41.8% 60.6% 47.8% 64.1% 46.4% 67.6% 49.8% 53.8% 59.3% 63.8% 49.5% 69.3% 53.8% 58.4% 58.2% 60.2% 48.2% 48.7% 19.5% 69.1% 65.7% 57.4% 46.4% 61.3% 45.5% 65.9% 59.1% 61.3% 51.9% 76.6% 55.4% 51.7% 43.6% 55.1% 43.2% 58.7% 41.2%

19831995 52.1% 53.0% 40.7% 49.2% 55.5% 78.5% 67.1% 56.5% 53.4% 75.3% 59.1% 59.8% 61.2% 62.6% 58.7% 60.7% 65.8% 61.2% 56.5% 45.3% 71.3% 57.1% 57.7% 65.2% 61.4% 74.7% 51.1% 54.4% 56.6%

Fuente: Superintendencia de Sociedades.

a corto plazo (Cuadro 3.14). Los bienes intermedios presentaron la mayor participación de deudas a largo plazo dentro del sector industrial (10.8%) para igual período, lo cual está relacionado con la presencia de grandes empresas y complejos procesos productivos que requieren con más frecuencia inyecciones de capital, particularmente para la transformación y modernización de plantas. A nivel de desagregación CIIU a tres dígitos se observa que los sectores que han recibido mayor cantidad de créditos por parte del IFI y Bancoldex, son aquellos que más participan dentro de la producción y las exportaciones industriales. En efecto, el subsector de sustancias químicas (351) recibió el 18.1% de los créditos del IFI entre 1983 y 1995 y el 14.6% de los desembolsos de Bancoldex. Entre 1990 y 1994 se encontraba dentro de los diez subsectores con mayor participación dentro del PIB industrial (6.6%) y fue el segundo mayor exportador industrial entre 1990 y 1996, al participar con el 7.9%. Por otra parte, entre 1983 y 1995 el 42.9% de sus activos los financió con deuda a corto plazo y el 10.8% con deuda a largo plazo, siendo que ambas razones tendie-

ron a disminuir a lo largo del período; a su vez, dentro del total de los pasivos, los corrientes pesaron 70.8% entre 1983 y 1995. Este sector está comprendido por subsectores como el de abonos y plaguicidas y el de resinas sintéticas que se han caracterizado por ser oligopolios moderadamente concentrados y por tener una alta presencia de empresas trasnacionales. Por otra parte, el subsector de fabricación de textiles (321) recibió el 13.9% del total de los desembolsos del IFI y el 15.5% de los de Bancoldex. El subsector entre 1990 y 1994 participó con el 7.2% del PIB industrial –tercer subsector con mayor participación– y realizó el 13.9% de las exportaciones. Entre 1983 y 1995 el 30.6% de sus activos fueron financiados con deuda a corto plazo y el 14.9% con deuda a largo plazo y, durante este mismo período, el endeudamiento total fue disminuyendo, al pasar de 71% entre 1983 y 1986 a 44.9% entre 1992 y 1995; comportamiento similar fue observado por el endeudamiento a corto y a largo plazo (Cuadro 3.14). Además, los pasivos corrientes representaron, en promedio, el 56.5% del total de sus pasivos. El principal

150

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 3.15 Cuadro resumen CIIU

Producción

Concentración

Crédito IFI 1990-94 1991 1992-1996 322 3.20% 18.50% 2.10% 324 1.20% 38.20% 1.50% 332 0.40% 19.20% 0.50% 342 2.60% 25.20% 5.90% 352 7.90% 23.90% 3.10% 385 0.50% 65.00% 0.60% 390 0.80% 30.40% 0.20% Total BCD 16.50% 31.50% 14.00% 311 19.30% 10.10% 13.20% 312 5.30% 23.90% 4.00% 313 7.00% 32.00% 3.40% 314 0.70% 93.90% 0.00% Total BCND 32.30% 40.00% 20.60% 321 7.20% 35.40% 13.90% 323 1.00% 46.90% 1.80% 331 0.70% 49.40% 0.10% 341 4.40% 40.90% 2.40% 351 6.60% 38.00% 18.10% 354 0.60% 80.60% 0.00% 356 3.40% 19.10% 9.80% 361 0.70% 72.20% 0.30% 362 1.00% 71.70% 0.60% 369 4.00% 24.00% 5.10% 371 2.70% 59.60% 3.30% 372 0.60% 77.90% 0.70% Total BIMP 32.90% 51.30% 56.10% 381 3.20% 20.10% 3.30% 382 1.80% 33.00% 0.30% 383 2.80% 25.80% 1.30% Total BK 7.80% 26.30% 4.90% 355 1.50% 81.00% 0.40% 384 5.60% 65.00% 3.90% Total BST 7.00% 73.00% 4.30% 353 3.40% 99.30% 0.00% Fuente: EAM-Dane, IFI, Bancoldex, Banco de la República.

subsector textilero es el de tejidos y manufacturas de algodón y sus mezclas, el cual se ha caracterizado por ser un oligopolio altamente concentrado y por ser en una alta proporción de propiedad de los principales grupos económicos del país. Además de los subsectores anteriormente mencionados sobresale el de productos alimenticios excepto bebidas (311). En promedio, su participación en el total de créditos desembolsados por el IFI fue del 13.2% y por Bancoldex del 18.4%, siendo el subsector que recibió la mayor cantidad de créditos por parte de Bancoldex. En el período 19831995 la razón de endeudamiento a corto plazo se ubicó en el 37.4% y la de largo en el 7%, siendo que tanto estas razones como el endeudamiento total tendieron a disminuir durante el período (Cuadro 3.14). Adicionalmente, el peso relativo de los pasivos corrientes dentro del total de los pasivos fue del 71.7%. Este subsector fue el que más le aportó al PIB industrial y a las exportaciones manufactureras entre 1983 y 1995 –participó con el 19.3% y el 37.2%,

Exportaciones 1990-96 6.40% 1.40% 0.10% 2.50% 2.50% 0.40% 5.80% 19.10% 37.20% 2.10% 0.20% 0.30% 39.80% 7.60% 2.40% 0.30% 1.40% 7.90% 1.40% 1.70% 0.40% 0.50% 1.40% 2.90% 2.00% 29.90% 1.90% 1.30% 1.40% 4.60% 0.50% 1.20% 1.70% 4.80%

Crédito Bancoldex 1983-96 4.40% 2.40% 0.30% 5.00% 4.70% 1.00% 1.20% 19.10% 18.40% 0.90% 0.10% 0.60% 20.00% 15.50% 4.20% 0.70% 3.30% 14.60% 0.70% 1.80% 0.80% 1.10% 3.80% 1.30% 0.30% 48.00% 5.50% 2.50% 2.50% 10.50% 1.10% 1.20% 2.30%

Razones de endeudamiento 1983-1995 Corto Plazo Largo plazo Total 55.80% 15.40% 78.50% 43.70% 2.30% 56.50% 52.20% 10.70% 75.30% 41.70% 8.10% 59.80% 51.40% 5.60% 62.60% 41.70% 7.10% 51.10% 37.50% 10.60% 54.40% 46.30% 8.50% 62.60% 37.40% 7.00% 52.10% 39.90% 4.90% 53.00% 22.20% 6.20% 40.70% 28.30% 7.10% 49.20% 31.90% 6.30% 48.80% 30.60% 14.90% 55.50% 52.90% 5.40% 67.10% 30.80% 10.60% 53.40% 35.60% 16.30% 59.10% 42.90% 10.80% 61.20% 42.30% 3.50% 58.70% 38.10% 12.10% 65.80% 33.60% 8.80% 61.20% 18.20% 19.00% 56.50% 35.90% 17.10% 45.30% 49.10% 4.60% 71.30% 45.70% 6.10% 57.10% 38.00% 10.80% 59.40% 42.60% 10.60% 57.70% 48.30% 4.70% 65.20% 60.40% 10.40% 61.40% 50.40% 8.60% 61.40% 47.20% 12.70% 60.70% 42.40% 0.90% 74.70% 44.80% 6.80% 67.70% 42.30% 11.80%

respectivamente–. En 1991 tenía una estructura de competencia atomizada, ya que su índice de concentración se ubicó en 10.1%34 (Cuadro 3.15) y al igual que el sector textil, cuenta en altísimo grado con la presencia decisiva de grupos económicos en la propiedad de las empresas. Adicionalmente, se encuentra una relación positiva entre los sectores a los que Bancoldex dirige sus créditos y los sectores con mayores participaciones dentro de las obligaciones crediticias del sector industrial y dentro de los activos totales para el período de preapertura y posapertura. A lo anterior se suma la alta correlación entre los desembolsos de la institución y el grado de protección arancelaria nominal y efectiva durante los mismos períodos: los sectores industriales que concentran el crédito de Bancoldex son aquellos que están más protegidos. 34

El coeficiente de Spearman a nivel CIIU 4 dígitos es significativo –a un nivel de confianza del 99%– entre el crédito otorgado por el IFI y los flujos de inversión extranjera directa (Capítulo 15).

Financiamiento de la industria

CONCLUSIONES • Durante los últimos cuarenta años se han llevado a cabo dos reformas importantes al sistema financiero colombiano. La primera de ellas se realizó en 1972 y tenía como propósito incrementar los recursos para el crédito a largo plazo. Para cumplir con este objetivo se introdujo el sistema de ahorro Upac y se crearon las CAV, especializadas en crédito de vivienda. La segunda se realizó a principios de la década del noventa con el objetivo de dinamizar el mercado financiero y modernizar y mejorar su competitividad. Fue así como se dejó de lado el esquema de banca especializada para darle paso al esquema de banca universal regulada, se estableció un nuevo marco de supervisión y control de las entidades financieras y se instauró un sistema de prevención de riesgos. El sector financiero colombiano está compuesto por bancos comerciales –BC–, compañías de financiamiento comercial –CFC–, corporaciones financieras –CF–, corporaciones de ahorro y vivienda –CAV– y recientemente por los organismos cooperativos. • Después de la reforma financiera del noventa, el sistema financiero colombiano ha crecido y el sector se ha vuelto más dinámico. En particular, la participación del sector en el PIB pasó del 7% en el primer quinquenio de los ochenta al 9% en 1996. Adicionalmente, la participación del ahorro privado en el PIB ha aumentado cinco puntos porcentuales en la presente década, al pasar del 5% en 1980 al 10% en 1990. A pesar de los relativos avances, aún no se han superado las limitaciones del sistema de financiamiento de la actividad industrial: mientras que en Colombia la relación M2/PIB en 1995 se encontraba en 37%, en países como Japón o Suiza es superior al 100% y en los países de la OECD está por encima del 60%. La relación entre la cartera neta y el PIB se ha venido incrementando durante los últimos años, al pasar del 25% en la década del ochenta al 40% en 1996; la tasa de crecimiento real de la cartera según institución financiera también ha observado un aumento sustancial –a principios de los noventa en promedio la cartera neta del sistema financiero estaba creciendo, en promedio, a tasas superiores al 18% anual–. A esto se suma el hecho de que el crédito orientado al sector industrial en los noventa ha observado una relativa recuperación frente a la tendencia decreciente que presentaba en los años setenta y ochenta.

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• El sector financiero colombiano se ha caracterizado por su alto grado de especialización. En efecto, los bancos comerciales y las compañías de financiamiento comercial han dirigido tradicionalmente el crédito al sector comercial –corto plazo– y las compañías financieras al sector industrial. La orientación del crédito de las CF ha estado ligado a situaciones coyunturales sin que se presente una tendencia constante a financiar con recursos a largo plazo. Con el paso del tiempo, los desembolsos al sector industrial han ido disminuyendo, siendo reemplazados por créditos a los sectores de la construcción y de servicios. Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta que las CF tienen como una de sus principales funciones otorgar créditos a largo plazo a la industria. • La industria manufacturera ha sido apoyada con recursos crediticios de instituciones como el Banco de la República, el IFI y Proexpo-Bancoldex. Un aspecto sobresaliente de sus líneas de crédito antes del proceso de liberalización de la economía, era la disponibilidad de recursos con tasas de interés subsidiadas, estructura que permaneció hasta la puesta en marcha de la reforma financiera. La reforma institucional del Estado llevada a cabo durante la presente década ha impuesto a la banca de fomento la necesidad de redefinir su papel, de acuerdo con las nuevas condiciones de desregulación y competencia en el mercado, cumpliendo una función de fomento y manteniendo una posición financiera rentable. Así, se han adoptado medidas tendientes a reasignar recursos a actividades productivas, a canalizar recursos en condiciones de mercado sin generar subsidios y a consolidar entidades de segundo piso que incrementen la competencia en el sector. Aun cuando las reformas en el sistema de fomento han tenido importantes resultados, persisten problemas como la falta de definición de los nichos de atención prioritaria, la alta concentración de recursos crediticios y la carencia de una política de reasignación de recursos a largo plazo para actividades de potencial desarrollo productivo. • El crédito de fomento que manejó el Banco de la República hasta 1992 se caracterizó por la utilización de recursos provenientes de la banca multilateral –BID y BIRF–. Un aspecto que sobresale en el manejo de su política crediticia fue el de los créditos de salvamento, en épocas de crisis, a sectores como textiles y siderurgia.

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Colombia / Mesoeconomía

El IFI tradicionalmente ha sido el soporte de financiamiento para el desarrollo de la industria manufacturera en Colombia. Durante las décadas del sesenta y setenta el IFI se convirtió en un importante apoyo al proceso de desarrollo industrial, incorporando recursos en industrias estratégicas. Para la década del ochenta, ante la crisis financiera mundial y el deterioro de varias empresas manufactureras, se constituyó en mecanismo de salvamento. En la presente década, mediante un proceso de reestructuración, el IFI ha diversificado y democratizado los recursos de crédito a través de programas a la pequeña y mediana empresa –Pymes– y a las microempresas; la colocación de los mismos se ha realizado por medio de los intermediarios financieros. Una característica que ha primado en la orientación del crédito del IFI ha sido el elevado nivel de concentración en los sectores de bienes intermedios, principalmente en los sectores de textiles y sustancias químicas, y en el de bienes no durables, principalmente alimentos. El cambio de banco de primer a segundo piso ha propiciado importantes efectos en la disponibilidad del crédito a varios sectores como el comercio, hoteles y restaurantes, transporte y agroindustria. • Proexpo, creado en 1967 y Bancoldex, que surge de la reestructuración realizada a Proexpo en 1992, han contribuido a financiar la pequeña base exportable. Cabe destacar que durante la década de los ochenta la dinámica de los desembolsos fue superior a la presentada en el período de apertura. Esto se debió a la reducción del diferencial observado entre las tasas de interés de fomento y las de mercado durante el período 1981-1989. El subsidio implícito en el crédito otorgado por Proexpo-Bancoldex ha presentado una tendencia decreciente, especialmente desde 1987, año en el que el diferencial entre la tasa de interés de mercado y la ofrecida por los créditos de fomento comenzó a reducirse. • En los subsectores sustancias químicas (351), fabricación de textiles (321) y productos alimenticios excepto bebidas (311) se encuentran altamente concentrados los desembolsos del IFI y Bancoldex. Adicionalmente, estos subsectores se encuentran dentro del grupo de los diez que más participan dentro del PIB industrial y que más exportan. • Analizando las razones financieras de las empresas a nivel sectorial se encontró que el endeudamiento total

ha venido cayendo durante los últimos veinte años y los activos de las empresas han sido financiados en su mayoría con obligaciones de corto plazo, comportamiento que se ha acentuado en el período de apertura. • El moderado grado de profundización del sistema financiero, los elevados márgenes de intermediación y las altas tasas de interés, la excesiva concentración del crédito, la insuficiente competencia en el sector financiero y la clara insuficiencia del crédito de largo plazo tradicionalmente prevalecientes en el país no han favorecido la creación de un clima de inversión y modernización productivas requerido para el desarrollo industrial.

Financiamiento de la industria

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Inversión extranjera

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Capítulo 4 INVERSIÓN EXTRANJERA

E n los últimos años se ha considerado que el comportamiento de los flujos de inversión extranjera directa –IED– es uno de los elementos característicos del proceso de globalización de la economía mundial. El actual boom de los flujos de IED, acompañado por el incremento de flujos de capital en portafolio, muestran el papel que éstos han desempeñado. En efecto, desde 1985 los flujos de IED mundiales han crecido a una tasa media anual del 27%, es decir, tres veces más rápido que el ritmo de crecimiento de las exportaciones y cuatro veces más que el de la producción mundial (Calderón, 1994). Esto ha sido favorecido, entre otros factores, por la liberalización de mercados y la apertura a la inversión extranjera que se vienen aplicando en la mayoría de los países del mundo como expresión de la dinámica de internacionalización de la economía capitalista. En este contexto, la inversión extranjera ha adquirido un nuevo rol a nivel microeconómico –especialmente en lo concerniente a la transferencia de tecnología– y macroeconómico –en particular en lo relacionado con el financiamiento de la balanza de pagos y la estabilización cambiaria y monetaria–. Si bien, tradicionalmente, la inversión extranjera ha sido objeto de diversas controversias teóricas debido a que genera tanto beneficios como desventajas en el país anfitrión, este debate adquiere una connotación diferente bajo las nuevas condiciones del proceso de internacionalización de las economías. Condiciones que bajo, ciertas circunstancias, pueden potenciar los beneficios derivados de la IED. Este capítulo tiene como objetivo examinar la importancia de la IED en la industria manufacturera colombiana, ofreciendo tanto un recorrido histórico como una visión integral de su comportamiento y composición en el período de apertura económica. Inicialmente se enmarca la inversión extranjera dentro de un contexto teórico y normativo. En la segunda parte se exponen algunas reflexiones básicas en torno a la importancia e impactos de la IED para los países anfitriones, en especial para aquellos en vías de desarrollo. En la tercera, se describe la trayectoria de desregulación de la normatividad en América Latina con énfasis en Colom-

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Colombia / Mesoeconomía

bia. En la cuarta se caracteriza el patrón de los flujos de la IED a algunos países de América Latina y Colombia durante los últimos años. Por último, se estudia el impacto de la IED en el desempeño de la industria colombiana, destacando su importancia y orientación comercial.

LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA Previo al análisis de la importancia de los flujos de IED en la economía, conviene presentar algunos elementos sobre el debate de la apertura de la cuenta de capitales, con el fin de precisar el impacto diferencial de los capitales a corto y largo plazo en un contexto de globalización de las economías. En primer lugar, se realiza una síntesis de las consideraciones teóricas acerca de la liberalización de la cuenta de capitales y posteriormente se analizan las implicaciones específicas de los flujos de inversión extranjera.

IMPLICACIONES DE LA LIBERALIZACIÓN DE LA CUENTA DE CAPITALES

Con posterioridad a la crisis de los ochenta, varios países, especialmente los latinoamericanos, iniciaron una serie de reformas de tipo estructural con el propósito de superar problemas endémicos de sus economías y asumir un nuevo modelo de desarrollo. En este contexto se han venido adelantando reformas para la liberalización de los capitales foráneos. En cuanto a la apertura de la cuenta de capitales, es importante precisar que los flujos internacionales de capital se clasifican de acuerdo con sus características financieras y reales. Por una parte, se encuentran los capitales de largo plazo –LP– como la inversión extranjera, directa y en cartera– y otros capitales, especialmente los créditos de corto plazo. Por otra, se ubican los capitales a corto plazo –CP– y otro tipo de capitales (Lora, 1987). LOS FLUJOS DE CAPITAL A CORTO PLAZO En el caso del flujo de capitales de corto plazo ha existido una amplia controversia sobre la pertinencia de su liberalización (Garay, 1993), debido a los posibles costos que, estos puedan implicar y a las dificultades de tipo económico e institucional que su implantación implica en la práctica real. En los países en desarrollo, las posibles desventajas que más se destacan de la liberalización de la cuenta de capitales de corto plazo son: en primer lugar, un desplazamiento –crowding out–de la inversión doméstica por la colocación en el exterior de ahorro doméstico; en segundo lugar, una eventual inestabilidad de la economía debido a un ingreso coyuntural de capitales de tipo espe-

Inversión extranjera

culativo a corto plazo; y, por ultimo, una restricción en el manejo de la política macroeconómica especialmente bajo un régimen de tasa de cambio fija o prefijada. En presencia de perfecta movilidad de capital y de tasa de cambio fija, el banco central perdería su poder de influencia y se limitaría la capacidad de los gobiernos para imponer tributos al capital. Con respecto a los beneficios potenciales se destacan: en primer lugar, una ganancia derivada de una mayor diversificación del portafolio, análoga a la reproducida con el libre comercio de bienes; en segundo lugar, un estímulo a la inversión en la medida en que se establezca una tasa de cambio más competitiva; en tercer lugar, un potencial mejoramiento en la inversión por una mayor participación del capital extranjero,1 una mayor libertad a la iniciativa privada y una mayor competencia entre capitales domésticos y foráneos; en cuarto lugar, la posibilidad de acceder al crédito internacional en condiciones competitivas; y, por último, un mejor aprovechamiento de los beneficios potenciales de la apertura comercial. Debido a la existencia tanto de ventajas como de desventajas potenciales, se han planteado varias posiciones sobre la modalidad y ritmo de liberalización de los flujos de capital de CP de países en desarrollo. La postura más cauta insiste en que la apertura debe seguir la siguiente secuencialidad: primero, la cuenta corriente, luego la entrada de capitales de corto plazo y hacia el final la salida de capitales. Además, se deben cumplir tres condiciones básicas con antelación a esta apertura gradual: 1. la existencia de un ambiente macroeconómico estable. 2. la aplicación de una estricta regulación y supervisión financiera como requisito para la apertura financiera. 3. La pertenencia a una sólida comunidad internacional económica y financiera. En el otro extremo se coloca la posición radical adscrita a la óptica del laissezfaire, que pregona la liberalización plena de ambas cuentas –corriente y de capitales– aun con anterioridad a la satisfacción de las condiciones mencionadas. Además, ante la experiencia de las crisis financieras de Chile a finales de los setenta y comienzos de los ochenta, y de México a finales de 1994, un buen número de especialistas ha llegado a justificar la conveniencia de reforzar la terapia integral de ajuste y estabilización estructurales con: 1. la implantación de impuestos o depósitos directos y visibles a la entrada de capitales de

corto plazo. 2. la celebración y efectiva aplicación de convenios internacionales contra el lavado de dinero ilícito y de acuerdos de intercambio de información financiera, tributaria y judicial entre países ante la importancia adquirida por capitales ilegales internacionales. Ahora bien, es de recalcar que en medio de una progresiva internacionalización de la economía, los controles sobre el movimiento de capitales van perdiendo efectividad y, además, tienden a generar impactos negativos en términos de la distribución de flujos entre clases de capitales. Por último, no deben dejar de mencionarse algunas de las principales implicaciones de política económica en un ambiente de apertura de las cuentas corriente y de capitales.2 Así, entonces, cuando los ingresos de capital no son permanentes sino estrictamente coyunturales, se generan externalidades nocivas en el mercado doméstico –y en la localización de recursos productivos en la economía– o provocan injustificadamente falta de credibilidad en las políticas o en la estabilidad de la economía anfitriona, y se crean condiciones propicias para la reproducción de distorsiones y conductas especulativas desestabilizadoras que, en principio, ameritan una intervención de política. LOS FLUJOS DE CAPITAL A LARGO PLAZO

Entre los flujos de capital de largo plazo se encuentran la IED3 y la inversión extranjera en cartera. El caso de la IED es excepcional, por sus connotaciones de índole productiva y tecnológica, por sus impactos en la acumulación de capital y por su vinculación con la base económica del país anfitrión en una perspectiva a mediano y largo plazo. Este tipo de flujos de capital no conlleva las implicaciones (en términos de incertidumbre, de inestabilidad de impredecibilidad en la asignación de recursos productivos en la economía, entre otros factores) que caracterizan a los flujos internacionales de capitales especulativos coyunturales de corto plazo –conocidos como capitales golondrina–. En este sentido, la cuestión sobre la 2

3 1

Entre otros, Romer (1993) afirma que la IED es un mecanismo compensador del ahorro nacional particularmente relevante para países en desarrollo.

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De acuerdo con los postulados básicos de la teoría tradicional, se justifica la intervención en política económica tanto en presencia de mercados incompletos y de distorsiones en la competencia, como cuando contribuya a mejorar la información a los agentes económicos, pero siempre y cuando sea eficiente y transparente, esto es, benéfica en términos de bienestar social. Se considera IED a toda inversión que se destina a la instalación de nuevas plantas, a la adquisición de activos productivos como empresas y tierras, en forma directa o mediante contratos compartidos como los joint ventures, alianzas estratégicas, contratos de asociación, etcétera.

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secuencialidad de la apertura de las cuentas corriente y de capital no abarca el caso particular de la IED, al menos no en el contexto de un modelo de internacionalización. Por su parte, la inversión extranjera en portafolio se puede catalogar como un caso intermedio dado que estos flujos de inversión no son tan estables como la IED pero tampoco tienen el carácter especulativo de los flujos de corto plazo.

C ONSIDERACIONES TEÓRICAS EN TORNO A LA IED Las implicaciones específicas de los flujos de IED en una economía, también han propiciado un amplio debate teórico, debido, en parte, a que la evidencia empírica ha mostrado la existencia de una gran variedad de campos de acción y de efectos múltiples, algunos de ellos contradictorios. Lo anterior se ha reflejado en el surgimiento de diversas aproximaciones teóricas que, a grandes rasgos y con enfásis en los problemas que han abordado, se exponen en el Tabla 4.1. Retomando algunos de los aspectos más relevantes de estas teorías, Garay y Baillu (1996) sostienen que uno de los principales criterios para evaluar los beneficios y

los costos de la IED y las empresas transnacionales –ET–, es su contribución al mejoramiento de la competitividad y la productividad de actividades domésticas en los países anfitriones. Hay diferentes vías para mejorar la competitividad, tales como el logro de una producción más eficiente mediante la reducción de costos administrativos y el aumento de la productividad factorial, el aprovechamiento de economías de escala y externalidades, la innovación y actualización de tecnologías, la diversidad y mejoras en la calidad de los productos y servicios, el aprovechamiento de ventajas comparativas y la generación de ventajas competitivas dinámicas por medio de la adecuación de las estructuras productivas domésticas a las nuevas condiciones del mercado. De otra parte, los posibles costos para las economías anfitrionas asociados con la IED son: los incentivos dados por los gobiernos locales para atraer inversionistas foráneos; las restricciones impuestas por las compañías matrices sobre sus afiliadas en términos del abastecimiento de insumos y componentes provenientes de algunos mercados y no de otros –como los abastecedores locales–; los precios de transferencia entre filiales de insumos, componentes, patentes y tecnologías; la diversidad y calidad de los productos y servicios; el tipo de tecnología utilizado; la investigación y el desarrollo adelantada, etcétera.

Tabla 4.1 Características de las teorías sobre la IED Teoría

Base funcional

Temas claves explicados

Ejemplos

Ciclo internacional del producto

Economía

Flujos comerciales y de IED; impacto y mercadeo de la tecnología en negocios internacionales; importancia de las condiciones de mercado.

Vernon (1966) Wells (1972) Vernon (1979)

Competencia monopolística

Economía

Competitividad y estrategias de las ET

Hymer (1960), Caves (1971) Kindleberger (1969) Grosse (1985)

Internacionalización

Economía

Costos de transacción

Economía

Expansión de empresas, a través de fronteras nacionales. Estructura y funcionamiento de corporaciones

BuckLey and Casson (1976) Krugman (1981) Teece (1976, 1986) Hennart (1982) Casson (1983

Ventajas competitivas

Estrategia empresarial

Habilidad competitiva de las ET; competitividad industrial

Caves (1971), Kogut (1986) Ghoshal (1987), Porter (1990)

Teoría ecléctica

Economía

Combinación de las teorías de internacionalización y ventajas comparativas.

Dunning (1977) Dunning (1988)

Arbitraje mercados

Finanzas

Segmentación mercados nacionales; orientación de los flujos de IED; actividades bancarias internacionales.

Aliber (1970)

Teoría de negociación

Ciencia política; estrategia empresarial y gobierno

Negociaciones con gobiernos de países sede y anfitrión distribución de costos y beneficios entre firmas y gobiernos.

Vernon (1971) Moran (1974, 1985) Gladwin and Walter (1980) Robinson (1964)

Fuente: Grosse and Behrman (1992), p.103.

Inversión extranjera

159

Tabla 4.2 Algunas posibles contribuciones de la IED para el mejoramiento de las ventajas competitivas de los países anfitriones Contribuciones positivas

Contribuciones negativas

Características del país anfitrión que favorecen las contribuciones positivas.

1. Aportando recursos y capacidades, como: capital, tecnología, acceso a mercados.

Puede aportar pocos recursos y activos, o no del tipo adecuado. Puede obstaculizar el acceso a mercados externos a las firmas domésticas. Puede fallar en la adecuación de la actividad productiva a las necesidades locales.

Disponibilidad de recursos locales a bajos costos reales, particularmente aquellos provistos por firmas extranjeras. Distorsiones estructurales mínimas para el mejoramiento de los activos locales. Estrategias de desarrollo que contribuyen a promover ventajas comparativas dinámicas.

2. Proveyendo nuevas formas de organización y gestión empresarial, culturas de trabajo y prácticas competitivas más dinámicas.

La incapacidad de acomodamiento a la cultura de negocios locales por parte de las prácticas y estilos empresariales y de trabajo extranjeros. La introducción de procedimientos y relaciones industriales foráneos puede dar lugar a un ambiente de tensión laboral en las empresas locales. La utilización de prácticas anticompetitivas por parte de las firmas foráneas puede generar una concentración de mercado inaceptable.

Las políticas seguidas por los gobiernos anfitriones para promover el empresariado local y la ética de trabajo; la naturaleza y eficiencia de los mercados de capitales; la efectividad de las políticas de mercado. A los países más grandes se les puede facilitar el desarrollo de algunas de estas condiciones en comparación con el caso de países pequeños.

3. Una localización de recursos más eficiente, estímulo competitivo y aprovechamiento de externalidades a los abastecedores y/o clientes de la IED puede contribuir a mejorar las capacidades domésticas y la productividad de firmas locales en diversas actividades relacionadas con aquellas en que participan las firmas foráneas.

Puede limitar un mejoramiento de recursos y capacidades locales mediante la restricción de la producción local a actividades de bajo valor agregado y a una dependencia de la importación de productos intermedios con mayor valor agregado. Puede también reducir las oportunidades para el aprovechamiento de economías domésticas de aglomeración, privilegiando sus encadenamientos con abastecedores y consumidores foráneos.

La eficiencia de políticas macroorganizacionales y de regímenes administrativos. Los beneficios susceptibles de aprovechar de la IED dependen, en cierta medida, de la provisión por parte de los gobiernos anfitriones de marcos legales adecuados, de políticas comerciales y laborales que contribuyan a mejorar las capacidades humanas y tecnológicas y a favorecer la formación de clusters regionales.

4. Incrementando el PIB. de las naciones anfitrionas por las anteriores vías 1 a 3 y aportando ingresos tributarios adicionales a los gobiernos locales.

Restringiendo el PIB por las anteriores vías 1 a 3 y reduciendo los impuestos pagados a los gobiernos locales mediante las prácticas de precios de transferencia y otros.

El establecimiento de políticas tributarias adecuadas por parte de los gobiernos locales para minimizar el abuso de la práctica de los precios de transferencia.

5. Mejorando la balanza de pagos a través de la sustitución de importaciones, la generación de exportaciones o de inversiones generadoras de eficiencia.

Empeorando la balanza de pagos mediante la limitación de exportaciones y la promoción de importaciones.

El objetivo central de política no es la balanza de pagos per se, sino la contribución de la IED a la eficiencia económica, la estabilidad y el crecimiento.

6. Contribuyendo a insertar a la economías anfitrionas en el mercado global y a impulsar el crecimiento económico mediante una división del trabajo más eficiente.

Promoviendo una división del trabajo basada en los intereses globales de las firmas foráneas, que pueden resultar inconsistentes con las ventajas comparativas dinámicas de los países anfitriones.

La aplicación de políticas gubernamentales para promover las firmas inversoras, para mejorar las actividades generadoras de valor y para invertir en actividades que refuerzan las ventajas comparativas dinámicas de los recursos locales.

7. Exponiendo a las economías anfitrionas a los sistemas económicos y políticos de otros países, a los valores y a las estructuras de demanda de los consumidores extranjeros, a las nuevas prácticas laborales, a relaciones industriales y trabajadores foráneos, y a muchas otras costumbres y normas de comportamiento de las sociedades extranjeras.

Causando tensión en el ámbito político, social y cultural por la introducción de valores inaceptables y por la interferencia directa de las firmas foráneas en el régimen político o en el proceso electoral de los países anfitriones.

En la medida en que la sociedad anfitriona sea sólida y estable para adecuarse a los cambios al nivel tecnológico y político. También, la calidad de regulaciones y normas gubernamentales, la naturaleza de los objetivos de política de los países anfitriones, su soberanía política y autonomía cultural.

Fuente: Dunning (1994)

160

Colombia / Mesoeconomía

Un juicio definitivo sobre los impactos de la inversión extranjera y de las empresas transnacionales en las economías anfitrionas es una cuestión de carácter eminentemente empírico, que debe analizarse caso por caso tomando en debida consideración y de manera integral, tanto los posibles beneficios como los costos en una gran variedad de campos. Dunning (1994), ilustra algunos de los aspectos y campos más relevantes que deben ser considerados para este tipo de análisis. Como se muestra en la Tabla 4.2, el aprovechamiento de las ventajas derivadas de la IED depende, en parte, de las condiciones y políticas macroeconómicas adoptadas en los países anfitriones. Además, como anotan otros autores, los objetivos que orientan los flujos de inversión extranjera (explotación de recursos naturales, racionalización de la producción, abastecimiento del mercado doméstico, aprovechamiento de economías de escala, internalización de activos estratégicos, usufructo de ventajas localizacionales y ventajas de propiedad, entre otros (Garay y Vera, 1998 y OECD, 1997) también determinan sus consecuencias. Es importante anotar que la mayor parte de las consideraciones anteriores se fundamentan en las implicaciones de la afluencia de IED observadas en países en la mayoría de los casos bajo políticas comerciales relativamente proteccionistas y en el contexto de modelos de sustitución de importaciones y de sustitución-promoción de exportaciones. Actualmente, algunos estudios muestran que, en un ambiente de globalización, los flujos de IED pueden posibilitar una internacionalización de la economía más efectiva que la que se obtiene solamente con los flujos comerciales (Garay y Vera, 1998). Además, el aprovechamiento de las potencialidades derivadas de los flujos de IED se incrementa en la medida en que los países suscriben acuerdos de integración regional –AIR– y disponen de los marcos normativos, institucionales y el ambiente macroeconómico y político propicios para la atracción de flujos de IED y la transferencia de tecnología. En primer lugar, el impacto de los AIR sobre la IED ha sido fuente tradicional de debate y, sin pretender profundizar en este tema (Garay, 1997), cabe destacar, entre otros, los siguientes planteamientos que sugieren que los AIR afectan positivamente los flujos de IED si se cumple al menos una de las siguientes condiciones: • La reducción de las distorsiones en los países miembros y el aumento del tamaño del mercado. • La generación de un gran cambio en el ambiente económico, acompañado por la existencia de grandes ventajas localizacionales en el país receptor.

• •

•

El incremento de los retornos a la inversión. La reducción de la incertidumbre sobre las políticas comerciales, el entorno macro y el ambiente político. La existencia de elevados costos de transacción para la transferencia de tecnología a través de modalidades diferentes a la IED.

El segundo aspecto importante en torno al impacto de la IED en un contexto de internacionalización de la economía, es el caso de la contribución que puede llegar a ofrecer la inversión extranjera para el país anfitrión si se propicia la reducción de costos en la transferencia y la adaptación tecnológica (Easterl y et al., 1991). Esta última se podría evidenciar, no solamente en el campo de la gestión y de las actividades de producción, sino también en los procesos científicos y técnicos relacionadas con la organización y la comercialización. Se considera que las ET pueden ser importantes vehículos de transferencia directa e indirecta de tecnología, ampliando y mejorando la calidad y actualidad del stock de capital fijo del país anfitrión. Las ET son difusores directos de tecnología cuando la compra de empresas nacionales –en su totalidad o en joint ventures– o la instalación de nuevas empresas implica la concesión de una licencia a una empresa nacional para que explote la nueva tecnología –technological spillover–. Un ejemplo de difusión tecnológica deliberada es la mejora de la capacidad tecnológica de la empresa nacional que establece relaciones con la ET. Es el caso de las multinacionales productoras de pulpa de papel en Colombia, que transfieren tecnologías en el área de reforestación. Las ventajas derivadas de estas formas de transferencia directa de tecnología radican en que generalmente las ET tienen un interés financiero en el éxito de la filial, razón por la cual mantiene un control sobre las decisiones de inversión y tecnológicas de la filial, ubicándola además en un lugar estratégico con el fin de garantizarle un mercado. Además, cuanto mayores sean el grado de complejidad, el ritmo de cambio y más costosa la tecnología, mayor es la importancia de este tipo de transferencia (Lall, 1992). Por su parte, el efecto tecnológico es indirecto cuando la ET tiene una nueva tecnología y la asimilan posteriormente las empresas nacionales competidoras y cuando la ET transfiere tecnología gratuita a las empresas que suministran insumos o realizan actividades en las fases finales de la cadena de producción o distribución. Este es el caso de algunas empresas petroquímicas en Colombia, donde el componente tecnológico trasciende

Inversión extranjera

el proceso de producción, por medio de la sustitución y empleo de nuevos productos. Estudios realizados en los países en desarrollo han mostrado que aunque no existe una relación directa entre los flujos de IED que recibe un país y su nivel de desarrollo tecnológico, el acceso a los flujos de IED es fundamental en un contexto de políticas industriales y tecnológicas e infraestructura adecuadas. Sin embargo, la transferencia de tecnología vía IED involucra un costo económico asociado con los medios específicos utilizados para la transferencia. Además, condiciones como la dotación de factores de los países receptores y la naturaleza del proceso de innovación influyen en las decisiones de las ET de transferir o no a sus filiales las tecnologías de frontera (Lall, 1992). Otra consideración importante sobre la inversión extranjera en un entorno de internacionalización de las economías es la generación de mayor competencia, lo cual podría ser especialmente relevante en el caso de las estructuras de mercado monopólicas que han caracterizado a varios países en desarrollo. Las empresas extranjeras que llegan a sectores monopólicos pueden contribuir a reducir distorsiones en el mercado y aumentar la competencia entre firmas. No obstante, lo anterior sólo ocurriría si simultáneamente a la entrada de una ET se rompen las barreras proteccionistas y privilegios usufructuados por las empresas existentes nacionales y extranjeras, generándose una situación de mayor transparencia en los mercados, más propicia para avanzar en el diseño de nuevos procesos y productos. Sin embargo, la existencia de ventajas patrimoniales en el terreno tecnológico y en el comercial de las ET, puede generar nuevas barreras a la entrada. Por último, la inversión extranjera puede llegar a ser una alternativa de inserción en los mercados externos si las empresas extranjeras cuentan con un mejor manejo de las redes de comercialización, un mayor conocimiento de las exigencias de los consumidores en diferentes mercados y mayores niveles de inversión en diferenciación de productos y adopción de marcas. Esto se puede traducir en dinamismo y diversificación de las exportaciones en los países receptores.4

4

El caso chileno demuestra que la inversión extranjera se estableció en sectores que luego serían altamente transables. Por otra parte, Lucas encontró que en el Este y Sureste asiático se presentó una mayor elasticidad de los flujos de IE hacia países con dinamismo exportador, que hacia los países con amplio mercado doméstico; Para una mayor exposición, ver Cepal (1992).

161

MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA En la búsqueda de tasas de retorno competitivas y de la diversificación en el manejo de riesgos, los inversionistas han incrementado los flujos de inversión extranjera hacia los países en desarrollo mediante la instalación de filiales y el aprovechamiento de los procesos de privatización (Garay y Vera, 1998). El incentivo a la entrada de flujos de inversión a estos países ha dependido en gran parte de la existencia de un ambiente económico, institucional y legal favorables para el sector privado. Es así como, durante los últimos años, los países en desarrollo en busca de mayores flujos de inversión, han reestructurado los regímenes legales y aun constitucionales que regulan su papel e injerencia. Además, a nivel internacional, los países tendieron a establecer estándares en materia de inversión extranjera con miras a balancear las reglas de juego entre ellos. Los países latinoamericanos no han estado exentos de esta tendencia y es así como se han producido una serie de modificaciones normativas en los diferentes países de la región con el propósito de hacerlos más competitivos (Mayorga, Ibañez, 1994). Durante la década del noventa, los países de América Latina y del Caribe han visto incrementados sustancialmente los flujos de capital extranjero llegando a ser los receptores de más del 50% de las corrientes de inversión a países en desarrollo, en contraposición con la década anterior, en la que estos flujos fueron escasos o restringidos (Calderón, 1994). Aunque América Latina es un receptor importante de flujos de capital, hay que anotar que existen grandes diferencias entre los tipos de flujos que actualmente atraen frente a los recibidos en las décadas de los setenta y ochenta. Así, gran parte de los flujos de capital que ingresaron en la década de los setenta y en los primeros años de los ochenta se caracterizaron, en buena medida, por estar relacionados primero con la financiación externa y luego con la resolución de la problemática del endeudamiento externo de los países. Ya para la década del noventa, las condiciones económicas de los países latinoamericanos, bajo esquemas de liberalización comercial, dieron una nueva pauta para el ingreso de capitales, principalmente en la forma de inversión extranjera directa y en inversión en portafolio, llegando incluso a tener mayor participación que el crédito y la financiación externos.

162

Colombia / Mesoeconomía

La mayoría de los países de Latinoamérica han adoptado una legislación más flexible e introducido incentivos para los inversionistas extranjeros. Las medidas legislativas para brindar mayor confianza a los inversionistas extranjeros han incorporado principios como el de no discriminación entre los inversionistas nacionales y extranjeros, han propiciado la eliminación de restricciones para la mayoría de sectores económicos y la abolición de limitaciones sobre retención de ganancias, entre otras (Mayorga, 1996). En alguna medida, este nuevo patrón de influjo de capitales foráneos debe relacionarse con la reorientación de las políticas macroeconómicas del último quinquenio, consecuentes con una mayor apertura comercial y financiera, así como con una reducción del tamaño del Estado (IDD, 1996). Como lo señala la Cepal (1995) en el informe sobre “Inversión extranjera en América Latina”, la región experimentó diversas transformaciones y enfrentó varios factores, tanto internos como externos, que posibilitaron el nuevo patrón de influjo de capitales. Dentro de los factores de tipo externo se destaca la recesión de varios países industrializados, especialmente los Estados Unidos, que produjo una caída de las tasas de interés en términos de dólares, auspiciando que los inversionistas se decidieran por nuevos mercados. De igual manera, la flexibilización de las normas en los mercados internacionales de capitales produjo una mayor diversificación del mercado japonés y permitió un mayor acceso al mercado bursátil de los Estados Unidos por parte de países de la región.5 Dentro de los factores internos señala el cambio de orientación en la estrategia de desarrollo de las economías latinoamericanas, con una serie de medidas tendientes a impulsar la liberalización del mercado, en especial las reformas económicas e institucionales que confirieron un papel más protagónico a la actividad privada. Bajo este esquema, las economías latinoamericanas iniciaron cambios sustanciales en las condiciones de acceso a los mercados financieros, y el abandono del modelo de desarrollo hacia adentro, obligó a estas economías a desarrollar esquemas de transformación productiva y modernización tecnológica, adoptando, entre otras, una nueva visión sobre inversión extranjera. Bajo este nuevo escenario, la región inició varios programas en favor de la integración económica de sus 5

Bajo la reglamentación 144 de abril de 1990, la Comisión de la Bolsa y Valores de los Estados Unidos permite a las empresas latinoamericanas la colocación de títulos de depósito en el mercado estadounidense.

mercados, ampliando las fronteras económicas para la actividad privada, flexibilizando la normatividad comercial y financiera y permitiendo una mayor inserción en los mercados externos (Cepal, 1995). En el marco del Grupo Andino, por ejemplo, en 1991 se eliminaron las pocas restricciones existentes para el movimiento de capitales y tecnologías extranjeras mediante las decisiones 291 y 292, decisión que fue adoptada en Colombia con la ley 9 de 1991 y la resolución 51 de 1991, actual Estatuto de Inversión Extranjera. Si bien casi todos los países de la región han liberalizado su reglamentación hacia la inversión extranjera, diferentes estudios realizados por la Cepal demuestran que la desregulación y liberación en la normatividad, por sí solas, no son suficientes para atraer mayores flujos de inversión externa. Se debe contar con otros mecanismos como los relacionados con la debida protección a la inversión extranjera que, sin renunciar al principio de soberanía, permitan brindar a los inversionistas condiciones seguras para realizar sus inversiones, con la eliminación de tratos inequitativos como el de la doble tributación y, en ciertas circunstancias, el diseño de programas de carácter estratégico que permitan al capital foráneo tener confianza y perspectiva cierta en el desarrollo de actividades productivas (Ibañez, 1994).

MARCO LEGAL Y NORMATIVIDAD EN COLOMBIA Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoamericanos bajo el modelo de sustitución de importaciones, no instituyó un marco normativo que favoreciera el movimiento de los flujos de inversión extranjera hacia el país. Algunos gobiernos consideraron que la inversión extranjera generaba pérdida de soberanía del país y competencia desigual para las empresas nacionales. Enmarcados dentro del modelo de sustitución de importaciones, se implantó una política altamente restrictiva frente a la inversión extranjera desde finales de la década de los sesenta, extendiéndose en términos generales hasta el decreto 1265 de 1988. Dentro los elementos que predominaron se destacan: prohibición de la IED y de inversión nueva en sectores considerados claves como el sector financiero. Así mismo, el régimen contemplaba un trato discriminatorio a las empresas extranjeras que lograron establecerse en el país, ya que éstas no tenían acceso al Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, y estaban sujetas entre otras a limitaciones para la remisión de utilidades.

Inversión extranjera

A través del mecanismo de autorizaciones previas, el Estado intervino en las operaciones de IED con el objetivo de obligar la participación del capital nacional en proyectos de inversión, evitar la adquisición de empresas existentes y la participación de empresas extranjeras en sectores en los que se creara competencia a las empresas nacionales o en sectores donde el Estado no la considerara como necesaria. Durante la década del setenta la inversión extranjera se rigió por el Decreto Ley 444 de 1967 y el Decreto Ley de 1973. Este último desarrolló la Decisión 24 de 1971 del Pacto Andino que prohibió los flujos de IED hacia sectores como infraestructura energética, comunicaciones y telecomunicaciones, servicios públicos y saneamiento básico. La aplicación de esta normatividad, bajo una política de protección y una regulación de tipo administrativo para el desarrollo de ciertos sectores industriales considerados como estratégicos a través de los programas sectoriales de desarrollo industrial –PSDI–, restringió la dinámica de los flujos de capital foráneo. A las empresas transnacionales se les obligaba a convertirse en empresas mixtas después de un plazo, y se les condicionaba la transferencia de tecnología y el precio de las regalías que recibían por ella (Hommes, Montenegro y Roda, 1994); de igual manera se les impuso un control restrictivo al crédito interno, teniendo acceso sólo a crédito de corto plazo, de acuerdo con las condiciones fijadas por la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Lo anterior debió haber influido en el bajo flujo de inversión de carácter productivo recibido por el país en ese período. En cierta forma, la reglamentación existente tuvo que haber incentivado el endeudamiento externo privado. Un aspecto institucional en contravía a la agilización y facilitación de los flujos de inversión residía en el procedimiento por el cual el Departamento Nacional de Planeación –DNP– aprobaba o rechazaba las solicitudes de IED. Bajo los criterios de aprobación del DNP se tenían como referencia: los patrones de diversificación de las exportaciones, la generación de empleo y el impacto en la balanza de pagos. Adicionalmente, el Consejo de Política Económica y Social –Conpes– estaba facultado para determinar, según las prioridades de los programas de desarrollo, la conveniencia o no de permitir la entrada de recursos foráneos. Otro aspecto que perjudicaba la transparencia y el movimiento de flujos de capital fueron los regímenes particulares de inversión en el marco del Grupo Andino para determinados sectores considerados sensibles o estratégicos.

163

Los países integrantes del Grupo Andino, conscientes del fracaso de la estrategia integracionista que guió el proceso durante más de década y media, y después de la crisis de los ochenta en la que las economías latinoamericanas encontraron cerrados los mercados internacionales de capitales, se vieron ante la necesidad de atraer IED como medio de generación de divisas y con miras a mejorar sus desequilibrios externos en la balanza de pagos. En 1987 se adoptaron las Decisiones 220 y 244 del Acuerdo de Cartagena, que fueron pasos significativos para mejorar las condiciones a los inversionistas extranjeros en el sector industrial. El régimen aplicado a través de estas normas comenzó a ser más flexible, aunque se mantuvo rígida la estructura de intervención y control mediante el sistema de autorizaciones previas, se amplió el tiempo requerido para que las empresas se transformasen en empresas mixtas y se aceptaron empresas en cualquier sector de la economía, entre otras. Sin embargo, este cambio no fue suficiente para atraer grandes flujos de IED. Durante el período de apertura el país dio un paso decisivo en la flexibilización de la normatividad. A partir de 1991 se estableció una nueva legislación6 que habría de contribuir a impulsar la entrada de flujos de inversión al país, revirtiéndose la tendencia presentada en la década del ochenta. En 1991 la Comisión del Acuerdo de Cartagena aprobó las Decisiones 291 y 292 que derrogaron la Decisión 220 de 1987, eliminando así las pocas restricciones existentes para el movimiento de capitales y tecnologías extranjeras. Además, el país adhirió a acuerdos internacionales para minimizar el riesgo político7 con el fin de penetrar al mercado internacional. Bajo este esquema normativo sobre inversión extranjera en Colombia y de inversión de capitales nacionales en el exterior, se establecieron oportunidades de amplia rentabilidad al inversionista privado, nacional y extranjero. No obstante los incentivos para la IED creados en esta ley, es importante mencionar que también, en 1991, en el marco de la nueva Constitución Política de Colombia, particularmente en el inciso 5 del artículo 58, se contempló la posibilidad de expropiar sin indemnización por motivos de equidad, 6

7

El gobierno nacional expidió la ley 9a del 1991, estableciendo los principios cambiarios generales aplicables a la inversión extranjera y por cuyas directrices debió diseñarse el Estatuto de Inversiones Internacionales. El marco legal se ha complementado con la adopción de acuerdos internacionales que permiten minimizar el riesgo político para el inversionista. De una parte, existen mecanismos de seguros contra riesgos no comerciales como la expropiación, la inconvertibilidad de moneda y los daños por hechos de violencia (Opic, Miga, Iadi).

164

Colombia / Mesoeconomía

generandose así un componente de incertidumbre en la suscripción de acuerdos bilaterales y multilaterales de inversión extranjera, que actúa en detrimento de cualquier política de promoción de la inversión extranjera (Conpes 2969 de 1997). En el marco normativo de la ley 9a de 1991, mediante la que se adoptó un nuevo régimen cambiario y de inversión extranjera, se estipularon tres principios fundamentales: el de igualdad, al estipular un tratamiento igual tanto para el inversor nacional como el extranjero; el de universalidad, al permitirse la entrada de flujos externos a cualquier actividad económica; y el de automaticidad, al suprimirse los criterios de aprobación por parte del Estado con excepción de algunas actividades8. La única condición de cumplimiento institucional consiste en la obligación de los inversionistas extranjeros de registrar la inversión en el Banco de la República con el fin de garantizar sus derechos cambiarios. Así mismo, se flexibilizaron las disposiciones legales del derecho cambiario mediante la supresión de los topes máximos a la repatriación de utilidades, los reembolsos de capital y los pagos por contratos de transferencia de tecnología, con la garantía adicional de mantener esta decisión a pesar de posibles modificaciones legales posteriores. Este marco se complementó con medidas tendientes a promocionar a Colombia como un país atractivo a la inversión extranjera. Se varió el régimen especial de inversiones de entidades nacionales en el exterior en el caso del sector financiero y de seguros, permitiéndose a las instituciones financieras colombianas, vigiladas por la Superintendencia Bancaria, la realización de inversiones en entidades financieras y de seguros del exterior. A partir de las reformas introducidas en la normatividad –ley 9 de 1991– se iniciaron diferentes estrategias de carácter promocional del gobierno a través de instituciones como Coinvertir, entidad creada por el gobierno en 1992, que contribuyeron a alcanzar resultados interesantes en términos del ingreso de capitales al país. De igual forma, el flujo de la inversión colombiana en el exterior también respondió satisfactoriamente. Para 1994, y ante la falta de registro de flujos de inversiones en el período estipulado por la ley, se modi-

ficó el Estatuto de Inversiones Internacionales mediante el decreto 1812 de agosto de 1994, el cual permitió realizar el registro extemporáneo de capital, siempre y cuando los capitales ingresados se declararan como inversión extranjera al momento del ingreso de las divisas y en 1966 con la aprobación del Decreto 1295 se constituyó el estatuto de inversiones internacionales del país, que comprende el régimen de inversión de capital extranjero en el país el régimen de inversiones colombianas en el extranjero. En materia tributaria, Colombia se caracteriza por presentar tasas impositivas elevadas en comparación con otros países de similar grado de desarrollo y un alto grado de inestabilidad de las normas tributarias (Capítulo 8). No obstante, se han creado algunas medidas tendientes a reducir el impacto negativo de la legislación tributaria. En la reforma tributaria de 1995 (Ley 223) se previó el desmonte gradual de los bonos para el desarrollo social y seguridad interna (instituidos en 1992) y se estableció la figura de los contratos de estabilidad tributaria,9 con el objetivo de ofrecer seguridad a los inversionistas. En la actualidad dicho mecanismo tiene un bajo grado de utilización, debido en parte al desconocimiento de la norma. Adicionalmente se estableció un régimen especial para inversionistas extranjeros en el sector de la explotación y producción de hidrocarburos. Dentro de estos lineamientos se expidió el 24 de julio de 1995, un decreto mediante el cual se eliminaron las autorizaciones previas que requerían las inversiones en servicios públicos e hidrocarburos y minería; se permitió la remisión de capital suplementario a las sucursales de empresas extranjeras; se autorizó a los fondos institucionales extranjeros la adquisición de títulos provenientes de un proceso de titularización inmobiliaria; y se dictaron normas para flexibilizar la inversión en portafolio. Por último, es importante anotar que si bien en términos generales la normatividad pretende estimular la entrada de inversión extranjera, existen otros factores como la corrupción y la violencia en general que pueden influir negativamente en las decisiones de los inversionistas extranjeros. 9

8

Se prohibe la inversión extranjera en el sector de la defensa nacional y en la disposición de basuras tóxicas, peligrosas o radiactivas no producidas en Colombia; en sectores relacionados con servicios públicos se requiere autorización previa; y en sectores tales como telecomunicaciones y transporte aéreo y marítimo existe restricción en la participación accionaria.

Un contrato de estabilidad tributaria garantiza que las tarifas pactadas –superiores en dos puntos porcentuales a la tarifa del impuesto de renta y complementarios vigente– entre las personas jurídicas y el Estado no están sujetas a incrementos con posterioridad a la suscripción del contrato y durante la vigencia del mismo. Además, las empresas se benefician de las posteriores reducciones impositivas y pueden renunciar al régimen especial, perdiendo la posibilidad de volverse a suscribir.

Inversión extranjera

ACUERDOS INTERNACIONALES En materia internacional se buscó configurar un ambiente legal apropiado con el fin de dar mayor seguridad al inversionista extranjero. Así, se han negociado acuerdos internacionales para crear un clima de confianza internacional para la inversión externa, principalmente, acuerdos bilaterales para la promoción y protección de inversiones –APPI– (Bilateral Investment Trades –BIT–)*. Además, el país se adhirió al Centro Internacional de Arreglo de Conflictos Relativos a Inversión –Ciadi– y al Acuerdo Multilateral de Garantía de Inversiones –Miga–. CENTRO INTERNACIONAL DE ARREGLO DE CONFLICTOS RELATIVOS A INVERSIÓN, CIADI Al presentar al Congreso este convenio, el gobierno buscó asociar a Colombia a una institución destinada a facilitar el arreglo de diferencias relativas a inversiones entre Estados e inversionistas extranjeros, como un paso importante para promover un ambiente de confianza mutua y, por consiguiente, estimular el libre flujo de capital privado internacional hacia los países que desean atraerlo. El convenio Ciadi establece el Centro de Arbitraje como una institución internacional autónoma. La finalidad del Centro es facilitar la sumisión de las diferencias relativas a inversiones a un procedimiento de conciliación y arbitraje. ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTÍA DE INVERSIONES, MIGA Colombia adhiere al Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones –en adelante el Miga– como una institución internacional autónoma. La finalidad del Organismo es otorgar garantías, incluidos reaseguros y coaseguros, contra riesgos no comerciales a las inversio*

Los puntos principales de estos tratados son: a) se prevé una cláusula de tratamiento justo y equitativo para las inversiones extranjeras en el país receptor; b) se pacta el trato nacional respecto a la seguridad y protección de las inversiones y el trato de nación más favorecida; se excluyen las medidas discriminatorias en los aspectos fiscales por motivos de nacionalidad; d) se establecen determinadas facilidades o autorizaciones para las transferencias al exterior según se trate de beneficios reales, intereses netos, dividendos, liquidación total o parcial de la inversión e indemnización por expropiación, nacionalización u otras causas; e) para los casos de expropiación y nacionalización se prevé que la indemnización ha de ser pronta, efectiva y adecuada; f) se pacta el arreglo de controversias entre el Estado receptor de capitales y los inversionistas extranjeros, y entre los Estados Contratantes (Conpes 2669 de 1997)

165

nes para fines productivos realizadas en un país miembro en desarrollo y provenientes de otro país miembro. La referencia a inversiones productivas enfatiza su propósito de fomentar el desarrollo a través de inversiones y, por lo tanto, el Organismo se dedica a actividades complementarias de promoción de inversiones entre los miembros, complementando las funciones de fomento del Banco Mundial –líneas BIRF– y las actividades de la Corporación Financiera Internacional –CFI–, así como las de otros organismos internacionales de financiamiento para el desarrollo. Con el fin de desarrollar su función promotora de la inversión extranjera, corresponde al Miga adelantar labores de investigación, estudio y divulgación sobre condiciones y oportunidades de inversión en los países miembros en vías de desarrollo. Igualmente, el Convenio señala un deber particular en la promoción y fomento de la inversión extranjera, la concertación de acuerdos bilaterales de fomento a la inversión y aplicación de medios amistosos de arreglo de conflictos relativos a inversión (Restrepo, 1997). Finalmente, con miras a dotar al sector privado de instrumentos para afrontar la política de modernización del Estado y de apertura económica, se recomendó al gobierno nacional adherir al Fondo Multilateral de Inversiones.

166

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 4.1 Ingresos netos de inversión extranjera directa como porcentaje del producto interno bruto 1990-1995

INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Países

Durante la presente década, América Latina y el Caribe experimentaron un cambio importante en la participación de los flujos de capital foráneo, pasando de recibir US$ 6.999 millones en 1990 a 21 millones de dólares en 1996. Estas corrientes de capital se explican principalmente por la IED –ingresos de capital, reinversión de utilidades, capitalización de deuda y compra de activos privatizados–; las inversiones en portafolio –inversión en diferentes títulos valores, acciones, bonos, papeles comerciales y certificados de títulos– y diversas modalidades de endeudamiento –préstamos de la banca comercial a corto y largo plazo y créditos de proveedores en diferentes modalidades, entre otros (Cepal, 1996). Como anota un estudio reciente, existen serios problemas en la información de los flujos y stock de IED dirigida a la mayoría de países de América Latina (Garay y Vera, 1998). En el presente apartado se utilizan cifras del Fondo Monetario Internacional. En el caso de Colombia, se utiliza también la información del Banco de la República debido a que es más confiable y a que permite distinguir, dentro del total de inversión extranjera sin petróleo, tanto la inversión directa como la inversión en portafolio. Entre 1990 y 1995 la participación de los flujos de IED como porcentaje del PIB, en la mayoría de los países de la región, presentó una tendencia creciente, sobresaliendo los casos de Brasil, Argentina y México. En el caso de Chile su participación sobre el PIB se mantuvo constante. En Colombia se viene presentando una dinámica importante explicada principalmente por los flujos de IED –sin incluir petróleo– dirigidos al sector financiero y a la industria. Es así como, de acuerdo con las estadísticas financieras del Fondo Monetario Internacional (Cepal, 1996), los flujos de IED durante 1996 se dirigieron principalmente a países como México –que contó con flujos por siete mil millones de dólares–, Argentina –con US$ 3.200 millones– y Brasil –con ocho mil millones de dólares–. Por su parte, pese a que los flujos de IED hacia Colombia presentaron una clara tendencia ascendente, no alcanzaron los niveles ni tasas de crecimiento obtenidas por estos países (Gráfico 4.1). Entre los factores que explican estas tendencias de la IED hacia los países de la región se encuentran: primero, los procesos de privatización de empresas estata-

Argentina Brasil Chile Colombia* Colombia México Venezuela

1990

1991

1992

1.36% 0.21% 2.07% 0.57% 1.37% 1.10% 0.96%

1.33% 0.29% 1.61% 0.24% 1.03% 1.69% 3.66%

1.86% 0.56% 1.71% 0.59% 1.93% 1.35% 1.07%

1993 2.47% 0.30% 1.91% 0.70% 1.28% 1.23% 0.64%

1994 0.99% 0.57% 3.41% 1.14% 3.20% 3.01% 1.33%

1995 1.56% 0.88% 3.11% 1.73% 2.70% 2.04% 0.97%

Nota:*Fuente Banco de la República, no incluye petróleo. Fuente:Cepal, cifras proporcionadas por el Fondo Monetario Internacional y organismos nacionales competentes.

les, especialmente en los casos de Argentina, Brasil y Chile10; segundo, la recuperación de la dinámica de los procesos de integración regional en un contexto de internacionalización de las economías y tercero, el cambio de estrategia de las empresas transnacionales tendiente a diversificar productos para la exportación, cosa que favoreció una mayor entrada de IED en Brasil, México y Argentina, por ejemplo (Cuadro 4.1). En el Cuadro 4.2 se muestra la importancia de los flujos de IED orientados a la privatización de empresas estatales en algunos países de la región entre 1993 y 1995. Los países en los cuales la privatización presentó una mayor participación en el flujo de IED fueron Argentina, Colombia y Brasil. En Argentina, el proceso de privatización se centró en los sectores de energía eléctrica, minas e hidrocarburos y financiero; en Brasil, se concentró en la actividad industrial, especialmente en los sectores de petroquímica básica y en industrias básicas de hierro y acero; en el caso de Colombia, los ingresos provenientes de IED por concepto de privatizaciones se originaron especialmente en el proceso de privatización del sector financiero. Además, los flujos de IED a través de privatizaciones, se incrementarán debido al sector eléctrico, destacándose el caso de la venta del 48.5% de la Empresa de Energía de Bogotá a un consorcio chilenoespañol por US$ 2.178 millones. De otra parte, la contribución que ha tenido la inversión extranjera intraregional en el crecimiento de los flujos de capitales a América Latina aún es muy modes10

Es importante destacar que aunque no se posee una serie estadística anterior, estudios muestran que los procesos de privatización también explicaron los grandes flujos de IED en otros países, es el caso de la IED dirigida al Perú y Chile entre 1990-1995 que se debió en un 80% y 50%, respectivamente, a los procesos de privatización. (Garay, y Vera, 1998).

Inversión extranjera

167

Millones de $US

Gráfico 4.1 Inversión extranjera directa 1986 - 1996 12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000 Argentina Brasil Chile Colombia México Venezuela

0

-2 000

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Fuente: Fondo Monetario Internacional

ta, siendo más importante la dinámica presentada al interior del Grupo Andino que la del Mercosur y con tendencia hacia la concentración en pocos países y sectores (Garay y Vera, 1998). Por último, en algunos países de Latinoamérica la afluencia de la IED ha sido de gran importancia en la generación de la formación bruta de capital, dinámica que ha propiciado una cierta acumulación productiva – por su contribución a la formación de capital fijo, IED/ FBKF– y ha contribuido a ir renovando determinados patrones de especialización. En este sentido, los flujos

de inversión extranjera hacia Colombia en términos de la participación de la IED en el total de la formación bruta de capital fijo del país, se encuentran rezagados respecto a otros países de la zona. Así, por ejemplo, mientras que en países como Argentina y Chile la IED equivale, en promedio, al 10% de la formación bruta de capital, en Colombia llegó apenas al 7% durante el período 1990-1995 (Gráfico 4.2).

Cuadro 4.2 Ingresos de inversión extranjera directa por privatización de empresas y activos 1993-1995 (Millones de dólares)

1993

1994

1995

Total 1993-1995

Part. privatización

en IED Total Argentina Ingresos por privatización 3 137 547 702 4 386 34% Flujo neto de IED 6 305 2 756 3 900 12 961 Brasil Ingresos por privatización 73 574 386 1 033 11% Flujo neto de IED 1 292 3 072 4 859 9 223 Chile Ingresos por privatización 351 0 0 351 8% Flujo neto de IED 841 1 722 1 695 4 258 Colombia Ingresos por privatización 247 170 0 417 10% Flujo neto de IED* 673 1 656 2 012 4 341 México Ingresos por privatización 0 546 0 546 2% Flujo neto de IED 4389 10 973 6 965 22 327 Venezuela Ingresos por privatización 0 3 15 18 1% Flujo neto de IED 372 764 574 1 710 Nota:*Corresponde al total de IEDSP más el total de inversión extranjera en el sector petrolero. Fuente: Banco Mundial, World Debt Tables 1996, External Finacial Developing Countries, Washington, D.C., 1996; R. Cominitti, “La privatización y el marco regulatorio en Bolivia y Nicaragua: un análisis comparativo”, Series de Política Pública, No 43 (LC/L.973), Santiago de Chile, 1996 y FMI, Balance of Payments Statistics Yearbook, 1995, Washington, D.C,. Para Colombia, registros del Banco de la República.

Colombia / Mesoeconomía

168

Participación %

Gráfico 4.2 Participación de la IED en la FBKF 20 18 16 14 12 10

Arg ent ina Argentina Br asil Brasil Chile Chile Colo mbia Colombia México México Venezuela Venezuela

8 6 4 2 0 19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

INVERSIÓN EXTRANJERA EN COLOMBIA Dentro de los flujos netos de inversión extranjera se distingue la –IED– y la inversión en portafolio. La mayor parte de la inversión extranjera sin petróleo que ingresó al país fue en forma de IED,11 no obstante, con la creación de los fondos de inversión extranjera a finales de 1991, la inversión en portafolio ha ido adquiriendo importancia. Es por ello que aunque el objetivo principal del presente capítulo es el estudio de la IED, se inicie este apartado con el análisis de la evolución e impacto macroeconómico de la inversión extranjera total, para posteriormente centrarse en los flujos de IED y por último dedicar un breve apartado a la inversión extranjera en portafolio. Hasta 1983, el comportamiento del flujo anual de inversión extranjera dirigida al país no superaba los US$ 400 millones. Durante el período 1984-1986 el registro de inversión extranjera promedio anual alcanzó los US$ 754.5 millones destinados al desarrollo de proyectos de hidrocarburos y minería –principalmente del proyecto Cerrejón–. En el período 1987-1991, los flujos de inversión se mantuvieron estables pese a las medidas adoptadas en 1987 –Decisiones 220 y 244 del Acuerdo de Cartagena–. A partir de 1991 las condiciones del modelo de internacionalización de la economía trajeron consigo la flexibilización y la adopción de nuevas disposiciones le11

El Banco de la República exige a los inversionistas documentos que certifiquen el ingreso de la inversión al capital de la empresa.

gales en materia de inversión extranjera –ley 9 de 1991–, propiciaron una reactivación de la inversión extranjera en el país. Los flujos de inversión extranjera en Colombia se fueron incrementando progresivamente de US$ 438 millones en 1991 a US$ 2.244 millones en 1994, llegando a cerca de tres mil millones de dólares en 1996. Un efecto positivo es su contribución en la formación bruta de capital y en el PIB. En el Gráfico 4.3 se aprecia la notable evolución de los flujos totales de la inversión extranjera como proporción del PIB, al ascender del 1.3% en 1987 al 1.4% en 1990, hasta alcanzar el 3.5% en 1996. Tradicionalmente la inversión extranjera en Colombia se ha caracterizado por la dinámica que presenta la explotación de recursos naturales no renovables como el carbón y, en especial, el petróleo. Desde la década de los ochenta, la mayor parte de la inversión extranjera dirigida al país estaba concentrada en el sector de hidrocarburos; por ejemplo, en 1988 representaba el 90% y en 1991 el 76% de los flujos netos de inversión extranjera totales. A partir de este año empezó la escalada de la inversión extranjera a otras actividades diferentes al sector petrolero, al punto que, en 1993, ya participaban con el 60% del total de la inversión extranjera neta ingresada al país, y llegaban, en 1996, al 73% (Cuadro 4.3). Fue así como la inversión extranjera sin contar con el petróleo pasó de 100 millones de dólares en 1991 a 2.172 millones en 1996, concentrándose en algunas actividades, en especial en el sector financiero y en la industria manufacturera. A continuación se estudia la evolución de la inversión extranjera en petróleo y en el siguiente apartado, se analiza en detalle la inversión extranjera directa en otros sectores y la inversión en portafolio.

Inversión extranjera

169

Gráfico 4.3 Ingresos Netos de IE como porcentaje PIB 1987 - 1996 3.5 0%

3.0 0%

2.5 0%

2.0 0%

1.5 0%

1.0 0%

0.5 0%

IE In dust ria l/PIB IE Industrial/PIB pet ro leo/P IEIEsinsin petróleo/PIB to ta l/PIB IEIEtotal/PIB

0.0 0%

-0 .50 % 19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Fuente: Banco de la República.

A partir de 1984 y hasta 1986, la inversión extranjera en el sector petrolero experimentó un incremento acelerado, llegando a los US$ 400 millones anuales en promedio. Entre 1986 y 1990, los flujos de inversión extranjera tuvieron un comportamiento similar al del período anterior a 1983. En 1991, año en el que se presentaron las mayores inversiones en los campos petroleros de Cusiana y Cupiagua, la inversión extranjera en petróleo representó aproximadamente un 76% del total de la inversión extranjera que ingresó al país. A partir de 1993, el sector petrolero comenzó a perder importancia, participando con un 39% en 1993 y 1994 y un 27% en el bienio 1995-1996. No obstante lo anterior, en 1994 la inversión extranjera en la actividad petrolera fue de US$ 855 millones –el mayor registrado en la historia–, destinándose principalmente al desarrollo de los campos de Cusiana. La dinámica presentada recientemente por la inversión extranjera en el sector petrolero la explican los mayores recursos destinados por las empresas transnacionales a las actividades de exploración y explotación de los pozos petroleros de Cusiana, Cupiagua y Volcaneras, las cuales fueron realizadas en forma exclusiva por el capital privado. Se puede afirmar que, al menos en principio, la inversión extranjera en Colombia está comenzando a presentar una nueva tendencia explicada por diferentes factores: en primer lugar, el proceso de privatización, en especial del sector financiero y, recientemente, de algunas empresas de servicios públicos; en segundo lugar, la importancia que adquirieron los procesos de modernización y reestructuración de las filiales de empresas transnacionales; y, por último, la mayor inversión y diversificación del sistema financiero.

Cuadro 4.3 Inversión extranjera en Colombia 1970-1996 (Millones de dólares) Años

IE en

IE

petróleo

Total

Participación Participación IEDsp en IE

1970 104.93 100.0% 1971 51.49 86.4% 7.00 1972 49.00 78.8% 10.40 1973 33.44 60.8% 13.10 1974 49.22 48.8% 25.20 1975 65.86 73.6% 17.40 1976 119.43 44.1% 66.80 1977 35.32 0.3% 35.20 1978 111.91 38.2% 69.20 1979 242.94 46.7% 129.50 1980 271.90 38.1% 168.30 1981 389.14 35.9% 249.40 1982 385.08 29.5% 271.60 1983 263.29 44.5% 146.10 1984 434.11 71.4% 124.30 1985 970.43 50.4% 480.90 1986 859.07 51.3% 418.10 1987 476.25 67.3% 155.70 1988 202.87 9.1% 184.40 1989 466.63 55.5% 207.50 1990 552.28 41.7% 322.00 1991 438.81 23.2% 337.00 1992 950.48 30.4% 600.00 1993 716.50 54.8% 280.00 1994 2 244.58 35.7% 855.00 1995 2 177.96 64.2% 614.80 1996 2 972.51 63.2% 800.30 Fuente: Registros del Banco de la República.

IE sin petróleo 100.0% 86.4% 78.8% 60.8% 48.8% 73.6% 44.1% 0.3% 38.2% 46.7% 38.1% 35.9% 29.5% 44.5% 71.4% 50.4% 51.3% 67.3% 9.1% 55.5% 41.7% 23.2% 36.9% 60.9% 61.9% 71.8% 73.1%

170

Colombia / Mesoeconomía

ALGUNOS ASPECTOS MACROECONÓMICOS DE LOS FLUJOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA EN COLOMBIA12 A continuación se exponen algunas consideraciones sobre el impacto macroeconómico generado por la afluencia de capitales a Colombia.13 A partir de 1993, el influjo de capitales afectó de manera positiva la balanza de pagos, generando un constante superávit en la cuenta de capital, a diferencia de lo ocurrido en varios años previos –por ejemplo, de 1989 a 1992– cuando las salidas de capital por concepto de deuda –pago de amortizaciones e intereses– excedían los desembolsos de crédito externo. Actualmente, aunque el pago de la deuda ha ocasionado traumatismos en el equilibrio externo, éstos han sido compensados en cierta medida por la dinámica de la entrada de capital por concepto de inversión extranjera. Desde 1991 la cuenta de capitales presentó un viraje importante debido a que la inversión extranjera se incrementó de manera sostenida hasta 1995 y a que desde mediados de 1993 se aumentó el crédito externo a corto plazo, lo que llevó a un superávit en la cuenta de capital de la balanza de pagos (Gráfico 4.4). Uno de los efectos que argumentan los contradictores de la desregulación plena de todo tipo de los flujos internacionales de capitales, es su posible impacto perverso sobre el mercado cambiario. La existencia de una relación entre el mayor flujo de capitales externos de diversa índole –especulativos a corto plazo, ilegales, rentistas no productivos, entre otros, aparte de la IED– y la tasa de cambio, la ilustra el comportamiento observado en los últimos años. Así, por ejemplo, con la entrada de importantes flujos de capital, en especial a corto plazo y, posteriormente, el aumento del endeudamiento externo privado y público, se contribuyó al establecimiento de una clara tendencia revaluacionista del peso14. La mayor afluencia de capitales fue importante para financiar el aumento sustancial del gasto público y del déficit fiscal, y el incremento del consumo privado (Capítulo 1).

12

13 14

En la presente subsección se utilizan las estimaciones de la balanza de pagos que realiza la Unidad de Análisis Macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación. Para una mayor profundización sobre los efectos macroeconómicos de la IED en Colombia, Agudelo M., 1997 En efecto, entre 1991 y 1995 el índice de la tasa de cambio real pasó de 108.2 en 1991 a 95.4 en 1996.

INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA SIN PETRÓLEO

Hasta 1992 la totalidad de la inversión extranjera sin petróleo que ingresó al país se dirigió a la instalación de nuevas plantas o a la adquisición de activos productivos como empresas y tierras, en forma directa o mediante contratos compartidos como los joint ventures, alianzas estratégicas y contratos de asociación entre otros –IED–. En la actualidad, éste continúa siendo el rubro principal de la inversión extranjera sin petróleo, y en casi todos los años ha tenido participaciones cercanas al 80%. EVOLUCIÓN SECTORIAL Los sectores que tradicionalmente han alcanzado mayores participaciones dentro del total de inversión extranjera directa en el país, diferente al petróleo, son: el industrial, el financiero, el de seguros y el de explotación y minas. Es así como, en el año 1970, los flujos de inversión extranjera sin petróleo –IEDSP– fueron de US$ 104 millones de los cuales el 73% se dirigió al sector industrial; manteniendo una participación elevada hasta mediados de la década del ochenta. Para 1985, la mayor parte de la inversión estuvo destinada a la explotación de minas y canteras: de los US$ 489 millones de IEDSP, el 90% se destinó al yacimiento carbonífero del Cerrejón; y todo el sector logró alcanzar una participación promedio del 65% en el resto de dicha década. Iniciando la década del noventa, como se expuso anteriormente, se incrementaron sustancialmente los flujos de IEDSP hacia diferentes sectores. Para 1990, el 51% de la IEDSP (US$ 230 millones) fue dirigido al sector industrial, el 21% al sector de explotación de minas y canteras y el 18% al sector de la construcción. Entre 1990 y 1994 la IEDSP se concentró en los sectores manufacturero (60.2%), financiero y de seguros (14.7%). En 1996 el stock de IEDSP fue de US$ 8.363 millones y el flujo neto de IEDSP alcanzó los US$ 1.880 millones, continuando los sectores industrial y financiero como los de mayor interés: 35% del total de IEDSP cada uno. Por último vale la pena resaltar las participaciones observadas recientemente en el sector de transporte y comunicaciones (16% en 1995) y el de comercio, restaurantes y hoteles (8% en 1996) (Cuadro 4.4). En esta sección se analizan en detalle los flujos de IEDSP dirigidos a las diferentes actividades económicas excepto la industria, sector que se discute en detalle en la siguiente sección.

Inversión extranjera

171

Millones de US$

Gráfico 4.4 Composición de la cuenta de capitales a largo plazo 1987 - 1996 3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

Inversión extranjera neta

500

Endeudamiento externo neto Inversión en cartera neta

0

Inversión extranjera neta

-500

Inversión de cartera neta -1 000 1987

Endeudamiento externo neto 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Nota: el rubro de inversión en cartera neto incluye bonos, deuda y amortizaciones del sector público y la inversión extranjera en portafolio. La inversión extranjera neta es una estimación que no corresponde a los registros del Banco de la República. Fuente: Umacro-DNP

Cuadro 4.4 Inversión extranjera en Colombia sin petróleo1 Registro según actividad económica (Participación promedio)1970-1996 Sector 1970-1974 1975-1979 1980-1984 Agricultura, caza, silvicultura y pesca 1.6% 0.9% 0.7% Explotación de minas y canteras 3.7% 8.7% 23.9% Industrias manufactureras 61.5% 66.5% 64.8% Electricidad, gas y agua 0.0% 0.0% 0.1% Construcción 0.1% 0.2% 0.1% Comercio al por mayor y al por menor, 7.5% 8.5% 5.1% Restaurantes y hoteles Transportes almacenamiento y comunicaciones 0.5% 7.6% 0.3% Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles 23.3% 7.4% 4.7% Servicios comunales sociales y personales 0.1% 0.1% 0.0% Actividades no bien especificadas 1.7% 0.1% 0.4% Nota: 1:Hasta 1991 hace referencia a las autorizaciones y para 1992-1996 a los registros. Fuente: Banco de la República.

IED en el sector financiero

La inversión extranjera en el sector de establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles y servicios, viene presentando un crecimiento importante desde 1992, al ascender de US$ 92 millones en dicho año a US$ 275 millones en 1995 y hasta cerca de US$ 667 millones de dólares en 1996. Con excepción de los Estados Unidos, que se ha constituido en el mayor inversionista extranjero en el sector financiero, los demás flujos de inversión destinados al sector provienen en la mayoría de los casos de aquellos países considerados a nivel mundial como paraísos financieros. Las inversiones norteamericanas en este sector se han incrementado sustancialmente en el último año, llegando a participar con más de la mitad de las inversiones realizadas en el sector.

1985-1989 0.3% 65.2% 45.5% -2.4% -19.4% 11.7% 1.9% -2.5% 0.2% -0.6%

1990-1994 2.1% 1.9% 60.2% 0.2% 6.6% 7.5%

1995-1996 1970-1996 1.8% 1.2% 5.1% 19.5% 38.0% 58.1% 4.2% -0.1% 1.7% -2.2% 8.7% 8.1%

4.6% 14.7% 0.2% 2.1%

12.0% 27.6% 0.6% 0.3%

3.6% 10.9% 0.2% 0.7%

La dinámica que registra la inversión extranjera en Colombia dirigida al sector financiero puede explicarse, en buena medida, por cambios en la desregulación del sistema financiero colombiano –ley 45 de 1990 y ley 35 de 1993– y el proceso de privatización de la banca estatal. Es importante destacar que, con la puesta en vigencia de la ley de seguridad social en el país, varias firmas extranjeras empiezan a consolidarse en los fondos de pensiones. IED en el sector de transportes, almacenamiento y comunicaciones

Desde 1994 sobresalió la IED en el sector de transportes, almacenamiento y comunicaciones al recibir US$ 157 millones en dicho año y llegando a participar con un 17% en el total de flujos netos de IEDSP en el período 19941995. Sin embargo, en el caso de las comunicaciones, es-

172

Colombia / Mesoeconomía

tas inversiones en el sector obedecen a un fenómeno puramente coyuntural, resultado del desarrollo de la telefonía celular en el país. La mayoría de las inversiones provienen de Canadá e Islas Vírgenes Británicas15. Otro sector que incrementó los flujos de IED en 1995 fue el de transporte y más específicamente el de infraestructura de transporte de oleoductos y gasoductos (US$ 79.7 millones) y servicios relacionados con el transporte terrestre (US$ 57.4 millones). Para 1996 el sector de producción y suministro de gas recibió 94.1 millones, y el de luz y energía eléctrica US$ 40.4 millones de dólares. IEDSP en el sector comercio, restaurantes y hoteles

Se destaca el incremento presentado en 1995 por la IED en el sector de comercio, restaurantes y hoteles al pasar de US$ 81.2 a US$ 131.5 millones de dólares. Estas inversiones se destinaron en su gran mayoría a empresas que se dedican a vender productos al por mayor en el extranjero. IEDSP en el sector minero

Además de las inversiones en los sectores manufacturero, petrolero y, en menor medida, financiero, en la presente década se han dirigido recursos de inversión hacia otros sectores en forma puntual, localizada y temporal. Es así como, en 1992, se presentaron importantes inversiones en el sector de explotación de minas y canteras, que recibió US$75 millones de dólares destinadas a la construcción y montaje de los grandes proyectos energéticos y mineros, especialmente en la producción de oro, esmeraldas y en la explotación de níquel. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA En los últimos años los flujos de IEDSP dirigidos a Colombia provinieron principalmente de doce países que participaron con un 85% del total de IEDSP entre 1992 y 1996 (Gráfico 4.5). Entre ellos se cuentan los Estados 15

En este y otros casos se ha encontrado que montos significativos de inversión extranjera provienen de países considerados paraísos fiscales (Panamá, Islas Vírgenes Británicas, etcétera). El seguimiento de los mismos ha permitido mostrar que corresponden a inversiones de empresas multinacionales de larga trayectoria que aprovechan estos países para realizar sus inversiones y no desde los países de origen (los Estados Unidos, Alemania, Inglaterra, etcétera), por los menores costos fiscales que les implican. Por lo menos hasta ahora, en ninguna de estas operaciones se ha detectado evidencia de lavado de dólares.

Unidos, España e Inglaterra, que participaron con un 26%, 14% y 9% del total de IEDSP en Colombia entre 1992 y 1996, respectivamente. Estados Unidos tradicionalmente ha sido el principal inversionista en Colombia; por su parte, España llegó a participar con un 19% en 1996, sin que en los anteriores hubiera sido un importante inversionista. Es importante observar que Panamá, Islas Vírgenes Británicas e Islas Caimán participaron en promedio con un 14%, 7% y 4% del total de flujos netos de IED entre 1992 y 1996, respectivamente. Cabe destacar que estos países se cuentan entre los denominados paraísos fiscales, razón por la cual no se puede determinar la procedencia exacta de estos flujos de IEDSP. Estos flujos de inversión se concentraron en los sectores de servicios públicos, financiero y, en menor medida, en el manufacturero16. Estrechamente vinculado con el proceso de privatización y reorganización del sector financiero colombiano, Venezuela realizó importantes incursiones en 1992 y 1993. Por último, ante el impulso de la telefonía celular, Canadá aparece como el principal inversionista en esta actividad, principalmente en 1994 y 1995 (Gráfico 4.5).

FONDOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA En los últimos años la IE en portafolio creció significativamente y se realizó a través de los denominados Fondos de Inversión Extranjera. Desde la aprobación del primer Fondo de Inversión a finales de 1991, en el Estatuto de Inversión Extranjera (Resolución 51 de 1991 del Conpes), se permitió el ingreso de flujos de inversión extranjera de portafolio dirigida a la adquisición de inversiones en acciones y bonos obligatoriamente convertibles en acciones y otras obligaciones negociables en bolsas de valores. Es así como toda inversión en portafolio de capitales foráneos, se debe realizar por medio de un fondo de inversión de capital extranjero. Dentro de los fondos autorizados se destacan: los fondos institucionales que están constituidos por un grupo de personas o entidades extranjeras cuyos recursos provienen de colocaciones privadas o públicas de cuotas o unidades de participación en el exterior y su objeto principal es el de realizar inversiones en los mercados de capitales del mundo; los fondos omnibus, que se organizan bajo la modalidad de cuentas colectivas sin partici16

Un análisis detallado de los flujos de inversión extranjera proveniente de Latinoamérica y el Caribe a Colombia se encuentra en Garay y Vera, 1998.

Inversión extranjera

173

Participación

Gráfico 4.5 Origen del inversión extranjera directa Principales países 30.0%

25.0%

20.0%

15.0% 1992 1994

10.0%

1992

1996

1994

5.0%

1996 0.0%

-5.0%

USA

Panamá

España

Islas Vírgenes Británicas

Inglaterra

Islas Caimán

Venezuela

Holanda

Canada

Alemania

Francia

Ecuador

País

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

17

La Resolución 53 de 1992 del Conpes, el Decreto 1295 de 1996 y la resolución 400 de 1995 establecen los criterios y procedimientos para la realización de toda inversión en Portafolio. Se establece el concepto de Fondo omnibus y la autorización automática para los fondos institucionales. Resolución 56 de 1992 del Conpes: permite la creación de programas ADR y GDR. Decreto 2348 de 1993, que establece que las reformas al régimen de inversiones internacionales se fijarán mediante decreto. Decreto 98 de 1993, modifica los límites de inversión permitidos para los fondos de inversión de capital extranjero en acciones ordinarias con derecho a voto. Decreto 1812 de 1994, modifica algunos conceptos sobre el registro de inversiones de capital del exterior. Decreto 2012 de 1994, modifica la norma que reglamenta los procesos ADR y GDR. Además, el procedimiento metodológico para el ingreso de capital extranjero, mediante fondos, es vigilado por la Superintendencia de Valores.

4.5) a partir de 1992. En 1996 el acumulado de recursos extranjeros en portafolio se situó en US$ 1.090 millones, destacándose el hecho de que, en 1994, el acumulado de IE por fondos de inversión se incrementó en US$ 500 millones. Lo anterior se debió, en gran parte, a la flexibilización de este tipo de transacciones y a que el período 1994-1996 estuvo bajo el espectro de la crisis acontecida en México y por el deterioro coyuntural de la dinámica en la actividad bursátil extranjera, lo cual, unido a los altos niveles de tasas de interés reales en Colombia, favorecieron los flujos de capital foráneo hacia los fondos de inversión en el país. Parte de estos flujos se dirigieron a fondos de renta fija, los cuales en la actualidad ofrecen mayor rentabilidad que la actividad bursátil. Por su parte, según los registros del Banco de la República, los flujos netos de inversión en portafolio representaron entre un 10% y 17% de la inversión extranjera Gráfico 4.6 Flujos de inversión extranjera en portafolio 1994 - 1996 Ingresos Miles de dólares

pación proindiviso sobre el patrimonio de inversionistas institucionales, administrados por intermediarios internacionales; y los fondos de ADR y GDR que son el mecanismo mediante el cual se permite a los inversionistas extranjeros, cualquiera sea su condición o naturaleza, adquirir títulos en el exterior representativos de acciones o bonos convertibles en acciones de sociedades colombianas17. En Colombia la información de la inversión extranjera que ingresa a través de los fondos de inversión extranjera es registrada por el Banco de la República y la Superintendencia de Valores. El primero registra el movimiento de divisas y el segundo el valor del monto de inversión en portafolio acumulado en los fondos suministrado por los administradores locales. De acuerdo con los montos registrados por la Superintendencia de Valores, la inversión extranjera por los fondos presentó un importante crecimiento (Cuadro

800 000

Egresos

700 000

Neto

600 000

500 000

400 000

300 000

200 000 Ingresos Egresos

100 000

Neto 0 1994

Fuente: Banco de la República.

1995

1996

174

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 4.5 Fondos de capital extranjero Valor del portafolio por clase de fondo1 1993-1997 Fecha

Fondos programas DRS Número Mills Col $ Fondos 4 84 791 4 79 760 4 88 262 4 90 537 4 86 184 6 132 026 8 132 856 8 162 449 8 285 196 10 345 434 11 369 481 11 383 931 14 423 391 14 426 529 15 430 271 15 432 906 15 436 381 15 436 587 15 443 111 16 482 885 16 484 012 16 489 914 15 494 071 15 491 358 15 483 455 15 490 823 15 494 422 15 500 262 15 502 088 15 506 984 15 508 536 15 506 272 15 497 564 15 494 668 15 495 002 15 493 695 15 494 624 15 490 717 15 487 305 15 513 240 15 519 888 15 519 938 15 517 285 15 545 770 15 541 269

Mills US$

Fondos institucionales2 Número Mills COL $ Fondos 60 110 095 66 135 571 71 202 052 75 229 926 80 203 636 80 204 348 85 200 524 91 183 075 92 182 988 94 187 820 94 228 250 94 230 639 94 236 256 96 242 232 97 245 375 98 251 831 101 256 289 102 281 674 102 311 915 119 334 571 120 339 986 131 359 503 133 359 938 136 356 429 136 359 150 141 362 744 145 387 456 147 404 095 147 435 322 154 484 276 157 503 219 165 512 036 166 521 443 160 550 316 160 569 983 163 580 643 165 601 358 167 611 671 168 661 420 171 683 311 181 714 872 187 733 109 187 747 847 202 806 507 205 823 674

Mills US$

Total fondos Participación total fondos Mills US$ DRS Institucionales

dic-93 106 137 243 56% 43.51% ene-94 97 166 263 63% 36.88% feb-94 108 246 354 69% 30.51% mar-94 110 280 390 72% 28.21% abr-94 103 243 346 70% 29.77% may-94 157 243 400 61% 39.25% jun-94 162 245 407 60% 39.80% jul-94 199 224 423 53% 47.04% ago-94 349 224 573 39% 60.91% sep-94 410 223 633 35% 64.77% oct-94 441 272 713 38% 61.85% nov-94 463 278 741 38% 62.48% dic-94 509 284 793 36% 64.19% ene-95 498 283 781 36% 63.76% feb-95 502 286 788 36% 63.71% mar-95 492 286 778 37% 63.24% abr-95 498 292 790 37% 63.04% may-95 498 321 819 39% 60.81% jun-95 503 354 857 41% 58.69% jul-95 538 373 911 41% 59.06% ago-95 504 354 858 41% 58.74% sep-95 504 370 874 42% 57.67% oct-95 497 362 859 42% 57.86% nov-95 492 357 849 42% 57.95% dic-95 490 364 854 43% 57.38% ene-96 477 353 830 43% 57.47% feb-96 475 373 848 44% 56.01% mar-96 477 385 863 45% 55.32% abr-96 474 411 885 46% 53.57% may-96 472 451 923 49% 51.14% jun-96 476 471 947 50% 50.26% jul-96 479 485 964 50% 49.69% ago-96 477 500 977 51% 48.82% sep-96 483 537 1020 53% 47.35% oct-96 492 567 1059 54% 46.46% nov-96 493 579 1072 54% 45.99% dic-96 492 598 1090 55% 45.14% ene-97 458 571 1029 55% 44.51% feb-97 451 612 1063 58% 42.43% mar-97 484 645 1129 57% 42.87% abr-97 489 672 1161 58% 42.12% may-97 483 681 1164 59% 41.49% jun-97 474 686 1160 59% 40.86% jul-97 492 727 1 219 60% 40.36% 462 703 1 165 60% 39.66% ago-973 Notas: 1 Valor a la fecha de las inversiones acumuladas en portafolio 2 Fondos institucionales -omnibus y ordinarios-. El saldo incluye también los fondos individuales. 3 Saldo agosto 31 de 1997 Preliminar. Fuente: Informes periódicos administradores locales. Cálculos Asesoría Económica Supervalores. Para la conversión en dólares se utilizó la Tasa Representativa del Mercado.

sin petróleo, excepto en 1994, cuando alcanzaron un 42%. En dicho año, también se empieza a observar la inestabilidad que caracterizó la evolución de los flujos de inversión extranjera en portafolio entre 1994 y 1996, como se muestra en el Gráfico 4.6; luego del egreso bruto del 24% de los US$ 774 millones ingresados en 1994, los egresos

brutos entre 1995 y 1996 oscilaron alrededor del 41% de los respectivos ingresos brutos anuales. Según tipo de fondos se observó que los ingresos recibidos mediante los programas DRS superaron ligeramente los captados por los fondos institucionales según los registros acumulados a agosto de 1997 de la Superin-

Inversión extranjera

175

Gráfico 4.7 Fondos de inversión de capital extranjero Portafolio por sectores económicos (Participación en montos acumulados) 1992 - 1996 70.0%

60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

Financiero

Financiero

10.0%

Manufacturero

Manufacturero Otros

Otros

0.0% 1992

1993

1994

1995

1996

Fuente: Supervalores

tendencia de Valores (Cuadro 4.5). La dinámica de esta figura de inversión extranjera se concentró, entre otras, en la inversión de acciones y bonos emitidos por las empresas como medios de solvencia financiera. La IED en portafolio se dirigió principalmente a los sectores financiero y manufacturero. Es así como, del acumulado de IE en portafolio a agosto de 1997, el 56% se dirigió al sector financiero y el 34% al manufacturero. Esto se relaciona con el mayor desarrollo del mercado bursátil y la reforma financiera que acompañó este proceso (Capítulo 3 y Gráfico 4.7). En principio, no obstante la alta concentración en el sector financiero, la tendencia positiva que ha registrado la IE en portafolio a través de los fondos, ha contribuido al desarrollo del mercado de capitales doméstico y, en particular, a la mayor liquidez de los mercados públicos de valores. Por último, los flujos de inversión extranjera neta en portafolio han provenido de once países, concentrándose fundamentalmente en los Estados Unidos con una participación del 80% en el total de flujos netos de IE en portafolio entre 1992 y septiembre de 1997. Otros países como Luxemburgo e Inglaterra presentaron participaciones cercanas al 8%.

LA IED EN EL SECTOR MANUFACTURERO INDUSTRIAL En la presente sección se estudia en detalle la importancia e impacto de la IED en la industria colombiana. Partiendo de la evolución de los flujos, se analiza la participación de las empresas con IED en la producción, las exportaciones y la orientación exportadora, y se estudia el grado de concentración de los sectores en donde predomina la IED y su desempeño financiero. FLUJOS SECTORIALES DE IED 1974-1996

La dinámica de los flujos de IED hacia el sector industrial presentó una trayectoria estable hasta 1989, sin que superara los US$ 120 millones (Cuadro 4.6). Las variaciones parecen guardar correspondencia con los diferentes escenarios de la economía doméstica y con diversos impactos de la economía mundial. En el período 19741979, como muchas de las empresas trasnacionales actualmente existentes en la industria se habían instalado en el país, éstas determinaron en buena medida el monto de flujos hacia el sector manufacturero. En el primer lustro de los ochenta, Colombia, al igual que el conjunto de las economías latinoamericanas, empezó a atravesar por una elevada restricción de capitales foráneos y por un endeudamiento externo excesivo, que se tradujo en un pobre crecimiento económico. En los peores años

176

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 4.6 Flujos de inversión extranjera directa dirigidos al sector industrial 1974-1996 Principales actividades (CIIU dos dígitos) Promedio anual – Miles de dólares Sectores Productos alimenticios, bebidas y tabaco Textiles, prendas de vestir e industrias del cuero Industria de la madera Fábricas de papel, imprenta y editoriales Fabricación de sustancias químicas y y químicos derivados del petróleo carbón Fabricación productos minerales no metálicos Industrias metálicas básicas Fábricas de productos metálicos, maquinaria y equipo Otras industrias manufactureras Total industria

1974-1979 3 823 1 618 318 3 588 8 314

1980-1985 14 932 2 129 649 7 214 38 595

1986-1990 10 652 1 312 548 11 124 19 227

1991-1993 15 059 6 747 682 5 266 52 932

1994-1996 142 413 28 579 4 525 47 319 197 12197

1 845 321 9 718

4 262 872 11 430

3 565 392 24 551

8 364 1 625 42 162

21 059 3 045 78 820

183 29 727

(413) 79 670

320 71 691

419 133 258

8 505 531 392

Fuente: Banco de la República.

de la crisis, 1982 y 1983, los flujos de IED se redujeron drásticamente, para comenzar a recuperarse sólo a partir de 1984. El período 1986-1990 se caracterizó por las medidas de estabilización en el entorno macroeconómico, especialmente el control del gasto público y de la cuenta de capitales. En dicho contexto, las restricciones a la entrada de capitales extranjeros permitieron un modesto crecimiento de los flujos de IED hacia el sector industrial alcanzando sólo US$ 71 millones promedio anual para el período 1986-1990. Es a partir de la adopción del modelo de apertura económica y de la flexibilización del régimen de inversión extranjera que comenzó una dinámica de crecimiento acelerada de los flujos de IED hacia toda la economía, y en particular hacia la industria manufacturera. Para el período 1994-1996 los flujos de IED recibidos por el sector industrial superaban en cuatro veces el monto del período 1986-1990. La composición de los flujos de la IED en el sector industrial no evidenció cambios significativos a lo largo de todo el período 1974-1996, al menos a nivel de dos dígitos de la clasificación industrial CIIU. Ésta se ubicó en los sectores de tradicional predominio de filiales de empresas transnacionales como los de fabricación de sustancias químicas, productos metálicos, maquinaria y equipo, alimentos, bebidas y tabaco y papel e imprentas. En estos sectores la incursión de la IED se había consolidado entre las décadas del treinta y del cincuenta.18 El Cuadro 4.7 muestra en detalle los flujos de IED que caracterizaron el período de posapertura. Las diferentes categorías de sectores por tipo de bien, 18

Un análisis detallado de la incursión de la IED en los sectores industriales se encuentra en Arango, 1976.

incrementaron los flujos de IED en el período 19921996, pero a ritmos muy diferentes. Dentro de los bienes de consumo durable se destaca el sector de otros productos químicos, el cual fue el principal receptor de IED, correspondiente a un monto de 94 millones de dólares promedio anual, llegando a participar en el período 1994-1996 con el 17.6% de los flujos. En este sector, el susbsector productos farmacéuticos y medicamentos fue el principal receptor de IED proveniente de empresas trasnacionales con filiales en Colombia. Los sectores de imprentas y editoriales y el de calzado, aunque recibieron proporcionalmente poca IED, se destacan dentro de los bienes de consumo durable por su elevado crecimiento en los últimos años. El incremento sustancial de los flujos de IED hacia los sectores de bienes de consumo no durable lo explica principalmente el sector de bebidas, el cual, desde 1994, comenzó a ser un gran receptor, hasta constituirse en 1996 en el principal (CIIU dos dígitos) con un valor de US$ 171.9 millones. Su tasa de crecimiento fue la más elevada del período. Este comportamiento puede explicarse por el incremento en los últimos años de la competencia en el mercado doméstico en el sector de bebidas gaseosas, que ha motivado a las empresas trasnacionales como Coca-cola a llevar a cabo procesos de modernización y eficiencia. Para el período 1994-1996 el sector bebidas participó con el 16.2% de los flujos de IED hacia el sector industrial. Entre 1992 y 1996 los sectores productores de bienes intermedios perdieron participación como receptores de IED debido a la caída progresiva en los flujos hacia los sectores de plásticos, minerales no metálicos y metales básicos de hierro y acero. Los flujos de IED hacia los bienes intermedios están dominados por el sector de sustancias químicas industriales, el cual, para el pe-

Inversión extranjera

177

Cuadro 4.7 Flujos netos de IED hacia el sector industrial De Colombia Flujos (miles de US$) CIIU 92-93 94-96 322 0.0 30.2 324 0.0 70.4 332 0.0 168.6 342 469.3 1 347.3 352 292.7 6 256.3 385 0.0 15.8 390 0.0 635.6 BCD 762.0 8 524.3 311 541.9 3 078.3 312 150.8 602.9 313 28 847.3 4 219.8 314 0.0 0.0 BCND 29 540.0 7 901.0 321 23.3 63.3 323 20.8 46.2 331 0.0 7.8 341 416.5 15 049.1 351 2 348.4 5 308.6 354 1 450.0 50.2 356 0.0 242.4 361 0.0 640.2 362 1 133.5 1 105.2 369 0.0 2 274.5 371 0.0 623.3 372 0.0 201.1 BIMP 5 392.4 25 612.0 381 104.3 633.3 382 49.9 1 348.4 383 50.0 110.1 BK 204.1 2 091.8 355 2.8 1 106.7 384 849.5 89.6 BST 852.3 1 196.3 353 0.0 0.0 Nota: las participaciones negativas se deben a que donde la entrada de flujos es inferior a la salida. Fuente: Registros de Banco de la República. Cálculos

Participaciones 92-93 94-96 0.0% 0.1% 0.0% 0.2% 0.0% 0.4% 1.1% 3.6% 1.1% 15.5% 0.0% 0.0% 0.0% 1.8% 2.2% 21.6% 2.0% 9.5% 0.4% 1.6% 77.8% 11.5% 0.0% 0.0% 80.3% 22.5% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 1.3% 27.1% 6.0% 9.1% 3.4% 0.1% 0.0% 1.0% 0.0% 0.9% 4.3% 2.2% 0.0% 3.8% 0.0% 1.1% 0.0% 0.8% 15.1% 46.5% 0.2% 1.6% 0.2% 5.4% 0.1% 0.3% 0.5% 7.3% 0.0% 1.5% 1.9% 0.6% 1.9% 2.1% 0.0% 0.0% se consideran los flujos netos

Hacia Colombia Flujos (miles de US$) Participaciones 92-93 94-96 92-93 94-96 402.4 3 284.2 0.3% 0.7% 83.9 1 112.0 0.1% 0.2% 136.2 87.8 0.2% 0.0% 1 050.0 7 003.4 0.7% 1.2% 22 875.3 94 947.6 15.7% 17.6% 358.3 390.7 0.5% 0.1% 528.8 8 505.1 0.6% 1.4% 25 435.0 115 330.8 18.0% 21.1% 13 053.8 21 423.9 9.1% 4.1% -86.5 26 544.3 0.2% 4.6% 106.4 94 087.2 0.1% 16.2% 45.1 357.5 0.1% 0.1% 13 118.7 142 412.9 9.5% 25.0% 6 324.4 22 714.5 5.8% 4.2% 19.0 1 401.4 0.0% 0.3% 1 023.5 4 525.2 0.5% 0.9% 2 638.2 40 315.3 2.2% 7.1% 18 555.5 54 218.2 12.0% 10.3% 18 096.8 4 967.8 10.1% 1.5% 8 467.7 10 106.1 9.8% 2.2% 36.5 -392.2 0.0% -0.1% 2 399.3 8 311.2 2.0% 1.8% 8 724.1 13 140.0 6.3% 2.1% 3 393.7 2 789.5 4.6% 0.3% 158.5 255.1 0.1% 0.1% 69 837.3 162 352.0 53.5% 30.7% 5 598.1 9 094.1 4.7% 2.3% 1 466.0 3 296.1 1.4% 0.7% 2 446.6 19 004.1 2.4% 3.7% 9 510.7 31 394.2 8.5% 6.6% -2 552.5 12 384.2 -1.2% 2.3% 18 542.2 47 034.9 11.7% 8.7% 15 989.7 59 419.1 10.5% 11.0% 0.0 20 503.6 0.0% 5.5% de IED y existen algunos pocos sectores en

del autor.

ríodo 1994-1996, participó con el 10.3%, ocupando así el tercer lugar en importancia relativa. Los sectores de fabricación de papel y fabricación de textiles conservaron cierta importancia como receptores dentro de los bienes intermedios, pero el volumen de IED fue inferior al de sustancias químicas industriales. Los sectores productores de bienes de capital resultaron muy poco significativos como receptores de la IED, siendo el sector de productos metálicos el de mayor recepción con un valor de US$ 9.1 millones promedio anual en el período 1994-1996. Finalmente, dentro de la categoría de bienes asociados al sector transporte, es fundamental resaltar la importancia relativa que fue ganando el sector de equipo y material de transporte, el cual, desde 1993, ha hecho parte de los cuatro principales receptores de IED. Con respecto a la IED de Colombia hacia el resto del mundo, puede observarse cómo el monto de inver-

sión es muy inferior al flujo que recibe la industria manufacturera colombiana. Mientras que en 1992 la entrada de IED a la industria manufacturera superaba en 1.4 veces la salida, para 1996 la entrada ya era 17 veces mayor. Sólo cinco sectores industriales han concentrado en los últimos años la gran parte de flujos de IED de Colombia hacia el exterior. Estos son: sustancias químicas industriales, papel y productos de papel, otros productos químicos, bebidas e imprentas y editoriales. Entre éstos, sólo el primero ha conservado una dinámica de crecimiento sostenida. Ahora bien, en el caso de bebidas se trata de empresas filiales de Bavaria, actualmente ubicadas en Portugal y Ecuador; en el sector de imprentas y editoriales se destacan las inversiones de Carvajal en el Ecuador; en la industria química se encuentran inversiones de Dow Química Colombiana tanto en Chile como en Venezuela y de empresas de abonos y plaguicidas que han inver-

178

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 4.8 Empresas extranjeras y sucursales de transnacionales en Colombia Caracterización comercial con el exterior. 1992 - 1996 No.

CIIU

Razón social

Tipo

Año Balanza fundación comercial (Miles US$) 92-96

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59

3710 3523 3116 3121 3522 3522 3551 3522 3523 3522 3839 3839 3522 3522 3819 3529 3211 3119 3522 3116 3832 3121 3528 3522 3522 3523 3904 3522 3522 3522 3811 3821 3522 3523 3112 3811 3819 3121 3420 3904 3420 3522 3419 3522 3819 3559 3831 3513 3512 3512 3522 3420 3540 3122 3831 3511 3513 3121 3511

Empresa Colombiana de Clavos S.A Lanman & Kemp Barclay Of Colombia Maizena S.A. Compañía Fleischmann Colombiana Inc. Sterling Winthrop de Colombia Inc. Laboratorios Ayerst - Hormona S.A. Good Year de Colombia S.A. Abbot Laboratories de Colombia S.A. Colgate Almolive Cia. Schering Plough S.A. Eveready de Colombia S.A. Industrias Philips De Colombia S.A Boehringer Ingelheim S.A. Química Schering Colombiana S.A Landers Y Cia. S.A. Sika Andina S.A Coats Cadena S.A. Chicle Adams S.A. Pfizer S.A. Productos Quaker S.A. Siemens S.A. Coca Cola de Colombia S.A. Reckit & Colman Colombia S.A. Laboratorios Baxter S.A. Specia Sucursal Colombiana Laboratorios Artibel Limitada Berol S.A. Productos Roche S.A. Merck Colombia S.A. Laboratorios Glaxo de Colombia S.A. Herramientas Stanley S.A. Dist de Equipos Industriales Amerex S.A. Laboratorios Galenika Holdac S.A. E.M.A. Johnson & Johnson Laboratorios Wyeth Inc. Gillette de Colombia S.A. Electroluz S.A. Frutera Colombiana S.A. Thomas de La Rue de Colombia S.A. Warner Lambert Ltda. Ediciones Océano Gallach S.A. Farma de Colombia S.A. E.M.A. 3m Colombia S.A Sandoz Colombia S.A. Crown Litometal S.A. The West Company Of Colombia S.A. General de Equipos de Colombia S.A. Petroquímica Colombiana Du Pont de Colombia S.A. Rohm And Haas Colombia S.A. Bristol Farmaceútica S.A. Editorial para los Médicos S.A. Petroquimicas Aliadas Ltda. & Cia. S. En C. Purina Colombiana S.A. Bundy Colombia S.A. Liquígas S.A. Dow Química de Colombia S.A. Derivados del Maíz y de la Yuca S.A Dow Corning de Colombia S.A.

Ex Et Ex Et Et Ex Ex Ex Et Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Et Ex Ex Et Et Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Et Ex Ex Ex Ex Et Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex Ex

1921 1932 1933 1933 1934 1943 1944 1944 1946 1947 1947 1948 1949 1950 1951 1951 1952 1953 1953 1954 1954 1955 1955 1956 1956 1956 1956 1957 1957 1957 1957 1957 1957 1958 1958 1959 1959 1960 1960 1960 1960 1960 1961 1962 1962 1962 1962 1963 1963 1963 1963 1963 1964 1964 1964 1965 1965 1965

267.2 30.0 -11316.8 -9812.8 -2368.0 -1709.1 -34653.2 -24634.2 -27999.2 -14142.1 -5773.4 -8936.2 -10480.4 -11287.3 1012.6 -1064.3 -3510.6 2029.2 -14901.7 -9495.4 -208.5 -3278.9 -1257.6 -12880.0 -7875.6 -1173.9 -2485.0 -17778.6 -8134.3 -9035.8 -360.0 -1515.6 -774.4 -12205.1 -5379.6 -6052.6 -0.1 -467.2 -1467.2 -3894.3 24.1 -2127.9 -13 785.3 -9413.0 -1427.6 -1133.9 -33 944.4 -64 976.2 -18 104.9 -2714.2 -18 485.9 42.0 1963 -28488.4 -996.8 -2216.7 -30055.3 -5549.7 -21 56.2

60

3540

Texas Petroleum Company (1)

Et

1965

-22 830.1

EX: Empresas con un 100 % de capital extranjero. ET, empresas sucursales de transnacionales Fuente: Dian - Dane - Supersociedades. Cálculos del autor.

Exporta. promedio (Miles US$) 92-96

1

7 2 1 2 2 2 1 5 3 1 8 2

2 2

1

3 5

34 16 11 1

1 19

995.3 44.1 816.2 23.3 621.5 568.3 754.8 494.9 221.3 208.4 436.4 989.8 155.5 184.2 082.6 269.7 290.6 323.0 55.3 530.6 0.1 7.1 316.6 694.2 125.2 331.2 466.4 746.7 455.6 309.6 861.8 7.6 511.4 18.4 616.6 3.2 849.0 801.3 71.5 3.8 520.9 218.7 178.7 106.2 243.0 927.1 012.5 703.6 896.6 43.9 -7.0 237.6 565.7 0.4 634.5 26.1 38.6 207.6

Importac. Depend. promedio import.

Orienta. export.

(Miles US$) (M/ventas) (X/ventas) 92-96 93-94 93-94

13 9 2 2 42 27 29 16 8 11 11 16 2 1 4 6 14 12 3 1 15 10 1 2 18 9 9 1 1 15 5 11

2 4 2 14 9 1 1 34 99 34 14 20

28 2 2 49 5 2

728.1 14.1 133.0 836.1 989.5 277.4 408.0 129.1 220.5 350.5 209.9 926.1 635.9 471.4 069.9 334.0 801.2 293.8 957.1 026.0 208.6 286.0 574.2 574.2 000.8 505.0 951.5 525.2 590.0 345.4 221.8 515.6 782.0 716.6 397.9 669.1 0.1 470.4 316.3 695.6 47.4 131.7 306.3 631.7 606.2 240.2 187.4 903.3 117.4 417.7 382.5 1.9 726.0 562.5 217.1 689.8 575.9 194.8

23 037.7

27.9% 0.5% 20.4% 21.1%

31.1% 11.9% 4.2% 0.1%

47.6% 41.5% 48.2% 17.0% 36.4%

11.4% 6.8% 4.2% 0.8% 2.6%

34.7% 39.5% 57.0% 12.6% 10.2%

10.2% 2.7% 8.3% 23.3% 3.2%

17.0% 56.0% 18.7%

12.5% 0.1% 10.8%

7.4%

0.0%

48.5% 42.6% 8.6% 19.6% 54.7% 51.1% 58.8% 32.2%

6.1% 6.4% 2.6% 4.9% 1.1% 3.4% 1.3% 24.3%

29.9% 20.3% 20.1%

9.3% 0.0% 13.4%

1.6% 14.5% 45.7%

0.0% 4.2% 6.9%

52.0% 39.4% 15.2%

1.5% 1.3% 1.0%

88.9% 46.5% 32.8% 91.6%

31.3% 35.8% 35.2% 5.4%

7.0 26.8% 48.3%

0.2% 26.1%

74.3% 14.6%

34.5% 0.0%

Inversión extranjera

tido en Venezuela. Sin embargo, se observa que, en conjunto, la IED de sectores manufactureros colombianos en el exterior es en valor aún bastante marginal para la mayoría de sectores.

EL IMPACTO DE LOS FLUJOS DE IED EN LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL

En la presente sección se realiza una caracterización de las empresas receptoras de IED en la industria manufacturera en tres años diferentes: 1974, 1985 y 1991, utilizando algunos indicadores tecno-productivos y de orientación exportadora. En términos generales, las empresas receptoras de IED se han caracterizado por tener una participación importante en la industria manufacturera, mucho más acentuada en 1974 que en 1985 y 1991, por haberse orientado en su mayoría al mercado interno y por haber predominado en sectores tradicionalmente de alto peso en el PIB industrial como el químico y el textil. LA DÉCADA DEL SETENTA

La década del sesenta constituyó para la estructura industrial colombiana un período de ensanchamiento y diversificación de las ramas productivas, aspecto que se hizo posible gracias a la combinación de diversos elementos, como el modelo de sustitución de importaciones, el apoyo en la creación de empresas por parte del Instituto de Fomento Industrial y la creciente afluencia de IED hacia el sector industrial19. Particularmente la IE se constituyó en un factor importante para la creación –nuevas o filiales de ET– y compra de empresas nacionales, especialmente productoras de bienes intermedios. Entre 1960 y 1974, cerca de 204 empresas registradas en la EAM de 1974 fueron creadas o compradas por capital extranjero (Arango, 1976), cuantía que superó la de cualquier otra década anterior o posterior. En el Cuadro 4.8 se muestran los años de fundación y las principales características de las empresas que en 1996 se registraron en la Superintendencia de Sociedades como extranjeras o sucursales de empresas transnacionales. Al analizar el número de empresas extranjeras –sucursales de transnacionales o con un 100% de propiedad extranjera– se observó que durante las décadas del cincuenta y del sesenta se establecieron 51

Cuadro 4.9 Producción, valor agregado y empleo de empresas extranjeras según estructura de propiedad1970 Porcentaje de Producción capital extranjero 100-75 46% 74-50 14% 49-25 8% 24-01 17% Sucursales 15% Total 100% Fuente: Arango, J. I. (1976), Ibid.

Refiérase al Capítulo 12 para conocer en detalle el proceso de consolidación del tejido industrial colombiano y los diferentes elementos que contribuyeron a ello.

Valor agregado

Empleo

47% 15% 8% 17% 14% 100%

43% 15% 8% 18% 17% 100%

empresas, entre las que se destacaron 15 empresas del sector de fabricación de otras sustancias químicas y gran parte de las empresas más sobresalientes del sector de sustancias químicas industriales –laboratorios farmaceúticos–. Adicionalmente, las principales empresas de alimentos se establecieron antes de la década del setenta. En las décadas del setenta y ochenta se fundaron 43 empresas dentro de las cuales sobresalieron las ubicadas en el sector de alimentos. Teniendo en cuenta solamente a las empresas transnacionales, se observa que, de una muestra de 16 empresas, 12 fueron fundadas antes de 1970. El estudio de Arango (1976) permite conocer en detalle la composición y características de la IED en el primer lustro de la década del setenta. La importancia de la IED en 1974 se evidencia en que las 42120 empresas con IED participaban, respectivamente con el 43%, 45% y 28% de la producción, el valor agregado y el empleo del sector manufacturero. Si bien en todas estas empresas el capital extranjero no era mayoritario –para el total de la muestra se obtuvo que éste participaba con el 61% del capital total en 1970–, la naturaleza de la articulación entre los empresarios nacionales y extranjeros mostraba cómo el control de las empresas mixtas no podía medirse exclusivamente en términos de la composición del capital (Arango, 1976). La estructura de producción estaba dominada por las empresas en las que el capital extranjero representaba entre el 75% y el 100% del capital total de la empresa. Estas empresas representaban, respectivamente, el 46%, 47% y 43% de la producción, el valor agregado y el empleo dentro del total de empresas con IED. Sin embargo, para el total de la industria manufacturera se evidenció que la relación entre la composición porcentual del capital y la participación en la producción, el valor agregado 20

19

179

Se seleccionaron todas las empresas incluidas en la EAM de 1974 que presentaban algún tipo de IED. Esta muestra de empresas correspondía al 95% del total de la IED de la industria colombiana según la información registrada en la EAM del Dane.

180

Colombia / Mesoeconomía

y el empleo no era claramente directa. Así, las empresas con menor composición de capital extranjero (entre el 0.1% y 24%) participaban con el 17% en valor agregado y producción y el 18% en empleo, porcentajes superiores a los rangos intermedios (Cuadro 4.9). Más del 50% de la producción y del empleo de las empresas con IED se concentró en los sectores de bienes intermedios caracterizados por ser relativamente dinámicos, poseer un extenso mercado local y de exportación que propiciaba grandes escalas de producción (Arango, 1978). Entre ellos se destacaron la fabricación de textiles (20%) y la producción de sustancias químicas industriales (12%). Otros sectores que también presentaron participaciones importantes fueron los de fabricación de alimentos, fabricación de otros productos químicos, construcción de equipo y material de transporte, y fabricación de papel y productos de papel con

participaciones del 11%, 9%, 9% y 8%, respectivamente (Cuadro 4.10). En el interior de la industria se destacaban once sectores manufactureros (CIIU tres digitos) en los cuales las empresas con IED participaban con más del 50% del valor de producción y del valor agregado del respectivo sector. Es el caso, por ejemplo, de los sectores de fabricación de vidrio, productos de caucho, equipo y material de transporte y sustancias químicas. Además, existía una alta coincidencia entre estos sectores y aquellos en los que la IED poseía las mayores participaciones en empleo generado. En efecto, en seis sectores, más del 50% del empleo era generado por empresas con IED, destacándose el de fabricación de productos de caucho, las industrias básicas de metales no ferrrosos y la fabricación de vidrio; nueve sectores participaban entre el 20% y el 50% del empleo y catorce con menos del 20%.

Cuadro 4.10 Importancia de la IED en 1974

Descripción Fabricación de prendas de vestir Fabricación de calzado Fabricación de muebles y accesorios Imprentas, editoriales e industrias conexas Fabricación de otros productos químicos Fabricación de material profesional y científico Otras industrias manufactureras Total BCD Fabricación de productos alimenticios Industrias de bebidas Industria del tabaco Total BCND Fabricación de textiles Industrias del cuero y productos del cuero Industria de la madera y productos de la madera Fabricación de papel y productos de papel Fabricación de sustancias químicas industriales Fabricación de derivados del petróleo y carbón Fabricación de productos plásticos Fabricación de objetos de barro loza y porcelana Fabricación de vidrio y productos de vidrio Fabricación de otros productos minerales Industrias básicas de hierro y acero Industrias básicas de metales no ferrosos Total BI Fabricación de productos metálicos exc maq Construcción de maquinaria exceptuando la elect Fabricación de maquinaria eléctrica Total BK Fabricación de productos de caucho Construcción de equipo y material de transporte Total BST Refinerías de petróleo Total Fuente: Arango, J.I. (1976)

Producción y empleo de las empresas con IED (Participaciones) Producción Empleo 1% 0% 0% 0% 9% 0% 0% 11% 11% 1% 0% 12% 20% 0% 1% 8% 12% 0% 2% 0% 2% 4% 3% 1% 54% 4% 1% 4% 10% 4% 9% 13% 1%

3% 1% 0% 1% 10% 0% 1% 15% 8% 1% 0% 10% 27% 0% 1% 5% 4% 0% 2% 1% 3% 4% 3% 1% 52% 5% 2% 5% 12% 5% 5% 10% 0%

Participaciones de las empresas con capital extranjero En emp. IED en los totales sectoriales con IED Producción Valor agregado Empleo Participación 9% 23% 6% 6% 60% 39% 23%

10% 24% 4% 8% 68% 35% 27%

8% 11% 3% 6% 52% 20% 15%

13% 46% 80% 90% 93% 92% 83%

22% 3% 1%

30% 2% 1%

18% 7% 9%

59% 100% -

62% 18% 34% 79% 80% 9% 47% 17% 84% 57% 50% 74%

61% 19% 39% 82% 78% 18% 55% 19% 86% 59% 42% 82%

46% 10% 22% 53% 57% 2% 28% 15% 58% 28% 30% 63%

48% 9% 68% 80% 72% 54% 25% 35% 31% 22% 55%

43% 30% 67%

44% 29% 69%

24% 18% 48%

53% 78% 86%

82% 80%

84% 78%

70% 40%

97% 66%

22% 43%

19% 45%

10% 28%

94%

Inversión extranjera

Retomando estos tres indicadores que reflejan la importancia de la IED en la industria manufacturera, es importante mencionar con mayor detalle aquellos sectores que presentaron las mayores participaciones en la producción y el valor agregado generado por las empresas con IED. El sector de sustancias químicas industriales se destacaba por ser una actividad controlada en gran parte por el capital foráneo: el 72% del capital en 1970 era de origen extranjero; además, las empresas con IED en este sector participaban en 1974 con el 80%, 78% y 57% de la producción, el valor agregado y el empleo, respectivamente. Por su parte, en el sector de fabricación de textiles el capital extranjero participaba en 1970 con el 48% del total, y las contribuciones en la producción y el valor agregado eran superiores al 60%. Por último, el sector de fabricación de alimentos presentaba una participación del capital extranjero mayor al 50%, pero, aun así, la contribución de las empresas extranjeras en el total de

181

la producción (22%), el valor agregado (30%) y el empleo (18%) era menor que la de las empresas nacionales. Otra de las características de la IED en esa época era su alta participación dentro de las exportaciones manufactureras, con el 44.5%. Las empresas con IED en doce sectores manufactureros, en su mayoría de bienes intermedios y de capital, se ubicaron por encima del promedio industrial, realizando entre el 52% y 97% de las exportaciones totales del respectivo sector. Esto se evidenció especialmente en los sectores de fabricación de productos minerales, productos de caucho, sustancias químicas industriales y otros productos químicos. Por su parte, respecto del total de exportaciones realizadas por empresas con IED, se observó el predominio de los sectores de textiles (32.5%), sustancias químicas industriales (11.9%), productos alimenticios (10%) y otros productos minerales (7.6%). El sector de sustancias químicas industriales era particularmente importante ya que era el segundo sector

Cuadro 4.11 Orientación exportadora de las empresas con IED - 1974 CIIU

352 Fabricación de otros productos químicos 322 Fabricación de prendas de vestir 390 Otras industrias manufactureras 385 Fabricación de material profesional y científico 342 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 332 Fabricación de muebles y accesorios 324 Fabricación de calzado Total BCD 311-312 Fabricación de productos alimenticios 314 Industria del tabaco Total BCND 321 Fabricación de textiles 351 Fabricación de sustancias químicas industriales. 369 Fabricación de otros productos minerales. 341 Fabricación de papel y productos de papel. 356 Fabricación de productos plásticos. 371 Industrias básicas de hierro y acero 323 Industrias del cuero y productos del cuero 362 Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 331 Industria de la madera y productos de la madera 361 Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 372 Industrias básicas de metales no ferrosos. Total BI 381 Fabricación de productos metálicos exc maq. 383 Fabricación de maquinaria eléctrica. 382 Construcción de maquinaria, exceptuando la elect. Total BK 355 Fabricación de productos de caucho. 384 Construcción de equipo y material de transporte. Total BST Fuente: Arango, J. I. (1976)

Participación Exp. totales IED

4.5% 2.1% 0.5% 0.4% 0.1% 0.1% 0.0% 7.7% 10.0% 1.3% 11.3% 32.5% 11.9% 7.6% 6.1% 3.0% 1.5% 1.0% 0.9% 0.8% 0.5% 0.2% 66.0% 7.5% 2.6% 2.0% 12.1% 1.8% 1.1% 2.9%

Part. de las empresas con IED en totales sectoriales

Porcentaje exportado de la producción

87.1 20.3 15.7 45.2 12.1 9.5 5.6

3% 22% 6% 15% 2% 8% 1%

18.3 36.5

8% 100%

66.4 89.9 96.7 61.1 73.6 52.8 18.3 70.7 42.8 35.2 75.4

11% 6% 13% 5% 9% 3% 15% 4% 9% 25% 1%

82.3 87.7 29.4

12% 4% 10%

95.1 49.1

3% 1%

182

Colombia / Mesoeconomía

exportador en el total de exportaciones manufactureras y el tercer sector en participación dentro de las exportaciones de las empresas con IED. Adicionalmente, las empresas en IED representaban el 90% del total de exportaciones del sector. No obstante lo anterior, se observó que la orientación exportadora de las empresas con IED era baja: el coeficiente exportador21 se situaba en un 6.7%, idéntico al que en dicho año presentó la industria nacional en su conjunto. Ello se debió tanto al objetivo de muchas empresas de abastecer únicamente el mercado interno, como a medidas contempladas en el decreto-ley 444 de 1967 y la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena en torno a las exportaciones de las empresas con IED, que fueron percibidas por los empresarios como discriminatorias (Cepal, 1983) y pudieron haber incidido en su dinámica exportadora. Sobresale que en sólo cinco sectores las empresas con IED destinaban más del 15% de su producción al mercado externo: la producción de tabaco (100%), la fabricación de productos de barro y loza (25%), prendas de vestir (22%), productos de cuero (15%), material profesional y científico (15%). DÉCADAS DEL OCHENTA Y PRINCIPIOS DE LOS NOVENTA Para las décadas del ochenta y principios de los noventa, las estadísticas de que se dispone son limitadas, por lo cual, para poder obtener algunos estimativos de la IED en la industria manufacturera, debió realizarse un cruce de información entre las empresas que registran inversión extranjera –Supersociedades– y las empresas de la Encuesta Anual Manufacturera (Dane). Al igual que en 1974, en 1985 la producción y las exportaciones de las empresas con IED se concentraron en los sectores de bienes intermedios. Entre ellos se destacaron los de sustancias químicas industriales y textiles que participaban con el 14% y 12% en el valor de la producción total de empresas con IED y con el 37% y 17% en las ventas directas al exterior. Otros sectores sobresalientes fueron otros productos químicos, alimentos diversos, y equipo y material de transporte. Para 1985, las 25222 empresas con IED de la muestra obtenida participaron con el 24.7%, 16.8% y 20.3% de la producción, el empleo y las ventas directas al exterior de la industria manufacturera en su conjunto. La IED en el sector de industrias químicas industriales continuó distinguiéndose, ya que las empresas con IED par21

Medido como el porcentaje de la producción exportado.

ticiparon con el 51% de la producción del sector, exportaron el 77% del valor de ventas al exterior y presentaron un coeficiente exportador del 13%, superior al promedio industrial y superior que el resto de empresas del sector. Por su parte, en el sector de otras sustancias químicas, las empresas con IED también contribuyeron de manera importante a la producción del sector (37%) pero presentaron una menor orientación exportadora que el promedio del sector de sustancias químicas industriales. En el sector textil, las empresas con IED participaron con un porcentaje menor al del sector de sustancias químicas industriales, 38%, pero también observaron una dinámica exportadora importante, contribuyendo con el 47.5% de las ventas directas al exterior del sector y presentando un coeficiente exportador del 7%, mayor que los del sector en su conjunto y el promedio industrial. Nuevamente, a pesar de la apreciable participación de algunas empresas con IED en las exportaciones, la orientación exportadora continuó siendo relativamente baja (5%) y ligeramente inferior que el coeficiente exportador del resto de empresas de la industria manufacturera (6%); ello indica que en 1985, al igual que en 1974, el propósito fundamental de los inversionistas extranjeros fue el abastecimiento del mercado interno. No obstante, las actividades con la mayor participación de las empresas con IED presentaron coeficientes exportadores ligeramente superiores al promedio industrial. Es interesante observar cómo las empresas con IED no necesariamente vinculaban una mayor proporción de técnicos extranjeros en los diferentes sectores industriales, como sería de esperar, lo cual podría sugerir que adelantaban procesos de capacitación con personal nacional. En efecto, sólo el 20% del número de técnicos extranjeros que laboraban en el país lo hacían en las empresas con IED. A diferencia de la mayoría de sectores, el de alimentos se distinguía por el hecho de que a pesar de la reducida participación de las empresas con IED en el valor de producción del sector (10%), estas empresas contaban con el 24% de los técnicos extranjeros empleados en dicho sector. Además, sólo las empresas con IED de sectores como el de imprentas y editoriales y el de tabaco contaban con el 100% de los técnicos extranjeros que laboraban en sus respectivos sectores. Para 1991, se replicó el ejercicio de 1985, y esta vez se pudo obtener una muestra de 266 empresas ma22

La selección de dichas empresas se realizó teniendo en cuenta la EAM de dicho año. Aunque la muestra subestima el número total de empresas con algún tipo de IED, por carecer de dicha información, se incluyen todas las empresas que poseen participaciones mayoritarias de capital extranjero.

No. de

1.5%

13.6%

5.2%

5.1%

342

352

385

390

2.5%

0.0%

2.3%

0.0%

3.4%

17.8%

3.7%

11.1%

2.8%

1.2%

15.1%

2.0%

0.4%

16.7%

0.0%

12.8%

11.4%

8.3%

2.4%

0.0%

8.0%

4.9%

8.6%

8.3%

361

362

369

371

372

Fuente: Dane-EAM. Cálculos del autor.

20.9%

26.9%

20.3%

24.7%

54.3%

28.8%

22.2%

4.0% 6.3%

16.8%

57.9% 24.8%

100.0%

3.9%

32.0%

72.9%

6.7%

3.6%

6.3%

34.1%

0.8%

2.0%

5.6%

Total

21.9%

60.5%

47.6%

8.8%

29.7%

43.3%

62.1%

35.7%

1.6%

0.0%

BST

0.0%

75.0%

42.4%

7.9%

25.3%

36.0%

52.8%

35.0%

0.0% 50.7%

0.4% 2.8%

2.4%

13.9%

49.6%

66.0%

10.4%

37.4%

0.0%

1.3%

19.1%

0.0% 49.7%

7.1%

52.0%

4.8%

47.1%

6.1%

30.7%

46.3%

67.0%

37.1%

0.0% 66.2%

7.7%

40.7%

8.3%

8.2%

30.0%

11.1%

29.2%

0.0%

7.1%

25.0%

0.0% 35.6%

4.5%

0.0%

50.8%

384

30.1%

0.0% 50.0%

6.6%

11.1%

51.0%

4.4%

0.4%

355

9.4%

383

4.5%

16.1%

0.0% 18.2%

77.2%

32.4%

43.6%

16.7%

3.0%

382

38.7%

53.0%

23.6%

26.0%

0.0%

4.2%

3.5%

39.2%

26.4%

35.8%

BK

3.2%

381

BI

5.3%

356

35.7%

18.2%

55.8%

0.4%

354

33.1%

25.9%

34.8%

0.7%

18.4%

0.0% 50.0%

0.4%

351

22.2%

14.8%

0.0%

8.1%

0.4%

0.6%

0.7%

45.0%

21.3%

341

0.0%

37.5%

20.9%

5.2%

331

0.8%

47.5%

0.0%

42.4%

1.1%

26.4%

12.3%

28.1%

323

29.4%

100.0%

43.8%

14.8%

37.3%

12.1%

44.6%

39.3%

1.6% 0.0%

7.5%

20.1%

19.0%

34.1%

10.3%

33.1%

12.7%

43.1%

36.9%

0.0%

11.8%

19.8%

314

66.7%

7.1%

21.1%

26.9%

59.8%

27.7%

0.0%

12.0%

4.3%

7.1%

313

22.6%

16.3%

34.3%

16.4%

45.3%

36.0%

0.0%

23.7%

No. de 1.0%

100.0%

7.9%

3.3%

4.5%

12.8%

6.1%

0.8%

5.8%

42.6%

0.9%

7.4%

6.3%

2.0%

0.0%

1.0%

0.0%

6.8%

3.2%

1.1%

0.1%

13.8%

17.7%

0.8%

5.9%

2.9%

8.2%

19.0%

1.6%

0.5%

10.6%

5.1%

0.2%

0.0%

100.0%

4.1%

0.0%

4.1%

23.0%

12.2%

1.4%

9.5%

36.5%

0.0%

1.4%

2.7%

1.4%

0.0%

5.4%

0.0%

6.8%

5.4%

0.0%

0.0%

13.5%

16.2%

1.4%

1.4%

5.4%

8.1%

20.3%

1.4%

2.7%

8.1%

8.1%

0.0%

0.0%

0.0%

téc. extranj.

No. de téc.

100.0%

8.8%

3.6%

5.2%

12.3%

6.3%

0.5%

5.5%

44.4%

0.9%

10.2%

6.1%

2.2%

0.0%

0.7%

0.1%

9.5%

3.8%

1.1%

0.0%

9.9%

16.2%

0.4%

5.5%

3.1%

7.1%

18.3%

1.4%

0.3%

10.9%

4.8%

0.1%

0.0%

0.8%

total

Remuner.

100.0%

4.6%

3.2%

1.4%

5.5%

2.4%

0.7%

2.4%

61.9%

0.0%

0.3%

2.8%

1.2%

0.0%

0.5%

0.0%

36.5%

2.6%

0.8%

0.0%

17.3%

15.5%

0.0%

0.0%

4.4%

11.1%

12.6%

0.7%

0.4%

6.9%

2.1%

0.0%

0.0%

2.5%

al exterior

Ventas

100.0%

8.3%

4.3%

4.1%

8.8%

4.9%

0.5%

3.4%

46.0%

0.7%

6.1%

4.4%

1.9%

0.0%

0.9%

0.9%

13.8%

4.7%

0.8%

0.0%

11.9%

19.6%

1.6%

4.8%

4.9%

8.3%

17.3%

1.2%

0.2%

11.2%

3.3%

0.0%

0.0%

1.3%

bruta

Producción

Principales variables de las empresas con IED (Participaciones) No. de

agregado establecimie. emplead.

Valor

321

16.9%

312

24.0%

33.3%

66.7%

35.3%

100.0%

0.0%

4.3%

bruta

Producción

BCND

1.6%

7.6%

311

10.4%

17.6%

11.8%

34.2%

20.4%

0.0%

0.0%

al exterior

Ventas

6.0%

0.6%

332

0.0%

1.7%

total

Remuneración

23.0%

0.0%

técnicos

No. de tec.

BCD

0.4%

324

establecimien. empleados

No. de

322

CIIU

Participaciones de las empresas con IED dentro total subsector

100.0%

6.4%

2.5%

3.9%

9.4%

5.2%

0.5%

3.7%

46.8%

0.8%

6.6%

4.9%

2.4%

0.0%

0.6%

0.8%

10.6%

4.6%

1.0%

0.0%

14.4%

20.0%

2.5%

6.1%

3.9%

7.6%

17.3%

1.5%

0.2%

10.6%

3.7%

0.1%

0.0%

1.3%

Agregado

Valor

4.9%

3.7%

1.7%

2.4%

6.5%

3.5%

0.0%

0.2%

3.1%

3.2%

2.8%

0.0%

13.1%

2.7%

4.9%

0.5%

7.2%

0.0%

0.0%

6.6%

3.1%

8.8%

3.1%

3.1%

0.0%

9.1%

ext/Produc.

Ventas al

Emp con IED

Cuadro 4.14 Importancia de la IED en 1985

Inversión extranjera 183

33.3%

35.5%

1.5% 2.3%

8.5%

5.9%

3.1%

2.1%

8.5%

371

372

382

383

2.3%

5.6%

1.9%

Fuente: Dane-EAM. Cálculos del autor.

0.0% 9.0%

0.0% 27.5%

0.0% 23.8%

0.0% 27.7%

0.0% 30.8%

100.0%

0.0%

0.0%

16.4%

0.0%

4.5%

3.6%

35.8%

52.0%

TOTAL

39.2%

51.3%

353

49.2%

65.2%

6.4%

31.7%

50.6%

BST

0.0%

0.0%

1.9%

19.0%

39.2%

6.4%

2.6%

4.8%

43.7%

6.4%

30.9%

35.1%

40.0%

39.9%

50.6%

6.6%

41.3%

6.7%

27.4%

34.3%

46.6%

35.7%

50.8%

0.0%

384

48.3%

9.4%

46.9%

9.4%

15.3%

9.4%

54.7%

0.0%

3.4%

355

49.7%

4.9%

26.2%

35.3%

64.9%

38.8%

33.7%

0.0%

14.3%

0.4%

7.9%

15.8%

57.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

33.3%

0.0%

11.2%

42.4%

51.8%

BK

30.1%

3.8%

13.6%

34.6%

50.3%

24.1%

24.4%

0.0%

11.6%

37.1%

56.3%

4.5%

0.8%

0.4%

7.1%

19.5%

5.3%

5.9%

6.1%

2.0%

0.0%

2.1%

0.1%

6.4%

4.0%

1.2%

0.2%

12.8%

18.3%

0.8%

100.0%

0.0%

7.3%

4.2%

3.1%

11.8%

6.5%

0.8%

4.5%

41.6%

4.8%

369

0.0%

13.9%

84.4% 12.4%

38.2%

45.3%

0.7%

36.2%

8.6% 0.4%

6.8%

6.9%

362

0.0%

0.0%

46.6% 19.1%

34.3%

38.3%

0.6%

37.0%

14.5% 24.7%

35.0%

0.0%

361

7.7%

0.0%

12.5%

53.5%

41.2%

1.5%

35.2%

14.7% 25.0%

BI

2.4%

356

5.8%

34.2%

32.2%

33.8%

1.1%

26.1%

1.6% 15.4%

3.1%

9.2%

21.0%

381

4.2%

354

80.0%

0.0%

0.0%

35.3%

15.8% 18.1%

5.3%

1.0% 1.3%

1.0%

14.3%

351

27.4%

14.6%

1.6%

19.1%

0.0%

100.0%

58.5%

19.1%

36.9%

11.5%

3.8%

0.2%

1.2%

2.1%

100.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

51.6%

51.6%

0.0%

0.0%

38.7%

0.0%

0.0%

0.0%

3.2%

0.0%

0.0%

0.0%

3.2%

12.9%

0.0%

0.0%

19.4%

6.5%

0.0%

3.2%

0.0%

3.2%

3.2%

0.0%

0.0%

3.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

téc. extranj.

No. de téc.

100.0%

0.0%

8.7%

5.0%

3.7%

11.3%

6.7%

0.4%

4.2%

44.5%

0.6%

8.1%

6.4%

2.0%

0.0%

1.8%

0.1%

10.5%

4.3%

1.2%

0.0%

9.4%

16.1%

0.5%

4.2%

3.6%

7.8%

19.5%

1.0%

0.7%

13.4%

2.4%

0.1%

0.7%

1.1%

total

Remuner.

100.0%

0.0%

4.1%

1.9%

2.2%

10.0%

3.7%

0.5%

5.8%

65.9%

0.0%

5.0%

0.8%

2.4%

0.0%

0.9%

0.0%

40.0%

2.9%

0.7%

0.2%

12.9%

10.4%

0.6%

0.0%

3.6%

6.2%

9.6%

0.4%

0.9%

4.1%

0.1%

0.0%

0.9%

3.3%

al exterior

Ventas

100.0%

0.0%

10.1%

7.1%

3.0%

7.8%

4.4%

0.4%

3.0%

46.4%

0.7%

4.9%

4.1%

1.8%

0.0%

1.4%

0.7%

15.5%

5.6%

0.8%

0.0%

10.7%

19.2%

1.1%

4.3%

6.1%

7.7%

16.6%

0.8%

0.7%

12.0%

1.6%

0.1%

0.4%

1.0%

bruta

Producción

Principales variables de las empresas con IED (Participaciones) No. de

0.8%

1.1%

8.3%

341

0.9%

323

331

3.9%

BCND

321

18.5%

26.5%

35.7%

11.8%

27.4%

15.8%

8.3%

33.8%

4.6%

7.6%

30.7%

45.8%

1.5%

17.6%

38.0%

16.8%

24.0%

25.3%

43.2%

24.5%

0.4%

314

0.0%

11.1%

0.0%

0.0%

64.0%

20.4%

5.9%

0.4%

1.5%

313

22.0%

10.5%

12.3%

19.6%

45.6%

1.5%

5.7%

7.4% 11.7%

5.3%

3.4%

390

16.7%

20.4%

0.0%

9.5% 8.3%

6.0%

5.6%

385

32.1%

0.0%

3.4%

7.4%

16.2%

No. de

agregado establecimie. emplead.

Valor

1.3%

12.9%

352

14.6%

0.0%

6.8% 10.6%

bruta

Producción

312

1.1%

342

2.2%

0.0%

0.0%

al exterior

Ventas

311

0.5%

332

6.4%

3.5%

total

Remuneración

23.3%

0.4%

técnicos

No. de tec.

BCD

0.4%

324

establecimien. empleados

No. de

Participaciones de las empresas con IED dentro total subsector

No. de

322

CIIU

Cuadro 4.15 Importancia de la IED en 1991

100.0%

0.0%

8.1%

4.9%

3.2%

8.3%

4.6%

0.4%

3.3%

42.7%

0.7%

4.3%

5.2%

2.2%

0.0%

1.6%

0.6%

11.6%

5.2%

1.1%

0.0%

10.2%

22.1%

1.7%

6.1%

6.8%

7.5%

18.8%

1.2%

1.0%

13.4%

1.9%

0.1%

0.5%

0.7%

Agregado

Valor

9.2%

2.4%

6.7%

7.9%

10.1%

17.6%

0.6%

9.3%

1.9%

12.1%

6.1%

0.1%

23.6%

4.8%

7.9%

73.0%

11.0%

5.0%

0.0%

5.4%

7.4%

4.1%

10.6%

3.1%

0.7%

0.0%

20.1%

31.6%

ext/Produc.

Ventas al

Emp con IED

184

Colombia / Mesoeconomía

Inversión extranjera

nufactureras que presentaban IED. Estas empresas mostraron participaciones en la producción, las ventas directas al exterior y el empleo muy similares a las que se observaron en la muestra de empresas de1985, 28%, 24% y 16%, respectivamente23. Se destacaron, no obstante, dos hechos significativos: en primer lugar, una mayor orientación exportadora de las empresas con IED, con un 9.2% de la producción, porcentaje que a pesar de haberse incrementado continuaba siendo inferior al promedio industrial; en segundo lugar, se evidenció un crecimiento en la participación de técnicos nacionales en las empresas con IED, llegando al 91% para el total de la industria, sugiriéndose de nuevo que la consolidación de las transnacionales en el país ha contribuido a una cierta capacitación de mano de obra. La producción de las empresas con IED siguió concentrándose en las mismas actividades que se destacaron en 1985. Es así como los diez sectores en los que las empresas con IED participaron mayoritariamente en la producción, fueron los mismos en los dos años de referencia, destacándose los de productos químicos, textiles y alimentos que en 1985 participaron con el 45% de la producción de las empresas con IED y en 1991 con el 46%.

CARACTERIZACIÓN DE LA CONCENTRACIÓN DE LA IED Y DE LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL Como se ha descrito en este capítulo, la afluencia de la IED hacia la industria manufacturera ha estado reducida a pocos sectores. En esta sección se relaciona, para el período posapertura, el nivel de concentración de la IED con algunas características de la estructura industrial colombiana, como son: el tamaño de la empresa, la orientación exportadora y el grado de competencia de las estructuras de mercado. Atendiendo a la participación de los sectores manufactureros (a tres dígitos de la CIIU) en el total del PIB industrial, puede observarse que sólo cinco sectores aportaron el 48% de la producción industrial para el período 1990-1994. En orden de participación se destacaron: alimentos, otros productos químicos, fabricación de textiles, bebidas y sustancias químicas industriales. 23

El estudio de Naranjo (1996) determinó que en 1991 las empresas con inversión extranjera mayoritaria –con una participación superior al 51% del capital accionario– contribuían con el 20% de la producción manufacturera del país. Aunque la muestra de dicho estudio y la aquí utilizada son, diferentes a esta cifra estaría indicando que entre las empresas con IED, las que tienen un mayor capital accionario extranjero son las que más participan en el valor total de la producción.

185

Estos mismos cinco sectores contribuyeron en el período 1992-1996 con el 55.4% del valor de las exportaciones manufactureras y con el 52.9% de los flujos de IED destinados al sector industrial (Cuadro 4.14). La afluencia de flujos de IED hacia el sector industrial se concentró principalmente en sectores productores de bienes intermedios o de consumo durable y no durable. Entre ellos se distinguieron sectores que orientan la producción no sólo al mercado doméstico: sustancias químicas industriales, otras sustancias químicas, textiles, fabricación de papel y fabricación de minerales no metálicos; y sectores con orientación principalmente al mercado doméstico, como son los de bebidas, fabricación de automóviles y alimentos. Merecen mención específica aquellos sectores industriales con mayor afluencia de IED. El sector de otros productos químicos ha sido, en el período de posapertura 1992-1996, el principal receptor de los flujos, con un promedio de participación del 17.8%. Este sector comprende subsectores como la fabricación de farmacéuticos y medicamentos y la fabricación de jabones y preparados de limpieza, que cuentan con una elevada presencia de empresas transnacionales. En el primer caso se distinguen empresas de la trayectoria de Bayer, Abbott, Basf, Hoeschst, algunas de ellas con participación de capital nacional; en el segundo caso, la afluencia de capital extranjero está jalonada por la multinacional Colgate Palmolive. El sector de farmacéuticos tiene una estructura de mercado de competencia atomizada24 dado el gran número de pequeños establecimientos, generalmente de carácter nacional. Por el contrario, el sector de productos de limpieza funciona como un oligopolio moderadamente competitivo. Otro subsector, el de pinturas, lacas y barnices, también cuenta con presencia de capital extranjero. En conjunto, las empresas transnacionales aportan entre el 20% y el 60% de la producción de los respectivos subsectores. El sector de bebidas es el segundo receptor de la IED y el cuarto sector en participación dentro del producto industrial. Dos subsectores, el de fabricación de bebidas malteadas y el de fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas abarcan la casi totalidad de la producción de bebidas. Sin embargo, la afluencia de IED se explica principalmente por el sector de aguas gaseo24

En el Capítulo 12 se ofrece en detalle una descripción de la concentración de la producción industrial según indicadores como el CR4 y el Herfindahl, con los cuales se pudo obtener una visión del grado de competencia al nivel de los diferentes subsectores industriales –a un nivel de desagregación de cuatro dígitos de la CIIU–.

186

Colombia / Mesoeconomía

sas a través de la empresa transnacional Coca-Cola que abarca cerca del 40% del mercado doméstico, y la firma Pepsi-Cola cuya producción es exclusiva de la empresa local Gaseosas Postobón. A pesar de la existencia de un alto número de establecimientos –que atienden la distribución regional–, el sector es altamente concentrado en propiedad por los grupos económicos.25 El sector de sustancias químicas industriales aparece como otro de los sectores con elevada participación, tanto en la producción y en las exportaciones manufactureras, como en la recepción de flujos de IED. Los principales subsectores son el de fabricación de abonos y plaguicidas y el subsector de resinas sintéticas y material plástico, ambos clasificados como oligopolios moderadamente concentrados y en los cuales predomina la gran empresa. Es importante anotar que el sector de abonos y plaguicidas cuenta con la presencia de empresas transnacionales que participan con más del 70% de la producción, entre ellas la empresa Monómeros Colombo-Venezolanos. El subsector de resinas sintéticas provee una porción de las materias primas empleadas por la producción de plásticos y de textiles con material sintético. El sector ha contado con empresas transnacionales como Dow Química Colombiana, Enka de Colombia y Dupont, que comparten con capital nacional. El sector de material y equipo de transporte ha tenido una participación representativa en los flujos de IED (9.6%). El ensamblaje de automotores ha sido tradicionalmente conformado por empresas transnacionales y de capital extranjero entre las que se destacan Sofasa, Colmotores y la Compañía Colombiana Automotriz, mientras que la mediana y pequeña empresa participa en la fabricación de autopartes. El sector de papel y productos de papel recibió, en promedio, el 6.8% de los flujos de IED, lo cual se explica principalmente por la elevada presencia de empresas transnacionales en el subsector de pulpa de madera, papel y cartón, las cuales aportan cerca del 60% del valor de producción del subsector. Entras ellas se destacan Cartón de Colombia S.A. y Propal. De nuevo, este subsector típicamente representa una estructura de mercado de oligopolio moderadamente concentrado. La industria de alimentos en Colombia es el principal sector manufacturero, tanto en términos de su participación en el producto industrial como en la participación en las exportaciones manufactureras. No obstan25

La sección de concentración del Capítulo 12 también ofrece un análisis de la concentración industrial según la propiedad, atendiendo la participación de los grupos económicos en la propiedad de las empresas manufactureras.

te el gran tamaño del sector, los flujos de IED tuvieron una participación del 4.9% en el período 1992-1996. La mayoría de estos subsectores tienen empresas ya sea transnacionales o con alta participación de capital extranjero, destacándose los subsectores de molinería, fabricación de productos lácteos y productos de carne refrigerados. Entre las empresas transnacionales que han tenido larga tradición en el sector se encuentran Cicolac, Nestlé, Alpina, Maizena, Meals de Colombia y Purina. Es pertinente aclarar que la alta participación de exportaciones del sector está concentrada básicamente en dos productos: trilla de café y azúcar refinada. También merece destacada mención el sector textil por recibir el 4.3% de la IED, a la vez que se trata del tercer sector en participación dentro del PIB industrial y en las exportaciones manufactureras. El principal subsector en valor de producción es el de tejidos de algodón y sus mezclas, el cual se caracteriza por ser un oligopolio altamente concentrado tanto en producción como en propiedad a cargo de los grupos económicos. Sin embargo, es en los subsectores de hilados, tejidos y acabados de textiles y de tejidos de punto en los que hay una mayor presencia de empresas transnacionales que jalonan los flujos de IED hacia el sector. Se ubican empresas de capital extranjero como Hilos Cadena y Lafayette. Algunos sectores manufactureros que son relativamente importantes dentro de la estructura manufacturera –participan individualmente con más del 1% del PIB industrial– y que tienen una vocación exportadora, han estado bastante marginados de los flujos de IED. Ellos son: imprentas y editoriales, fabricación de metales básicos de hierro y acero, confecciones y productos de cuero. Retomando las anteriores características se observa una clara correspondencia entre los sectores industriales hacia los cuales se dirige prioritariamente la IED y aquellos sectores de alta participación en el producto industrial y, en menor grado, los sectores altamente exportadores. Adicionalmente, parece revelarse una clara orientación de la IED hacia empresas de gran tamaño y hacia subsectores con estructuras de mercado moderadamente competitivas.

Inversión extranjera

Cuadro 4.14 Indicadores económicos y de concentración de la industria manufacturera 1990-1994 Concentración Producción HH CIIU 90-94 1991 352 7.9% 0.02 313 7.0% 0.04 351 6.6% 0.06 384 5.6% 0.17 341 4.4% 0.06 311 19.3% 0.01 321 7.2% 0.05 312 5.3% 0.03 383 2.8% 0.03 369 4.0% 0.03 354 0.6% 0.26 356 3.4% 0.02 381 3.2% 0.02 355 1.5% 0.21 362 1.0% 0.21 390 0.8% 0.04 342 2.6% 0.03 331 0.7% 0.14 371 2.7% 0.12 382 1.8% 0.04 322 3.2% 0.01 323 1.0% 0.07 324 1.2% 0.05 385 0.5% 0.12 314 0.7% 0.38 372 0.6% 0.23 332 0.4% 0.02 361 0.7% 0.16 TOTAL 100% Fuente: EAM-Dane, IFI, Bancoldex,

Exportación CR4 1991 23.9% 32.0% 38.0% 65.0% 40.9% 10.1% 35.4% 23.9% 25.8% 24.0% 80.6% 19.1% 20.1% 81.0% 71.7% 30.4% 25.2% 49.4% 59.6% 33.0% 18.5% 46.9% 38.2% 65.0% 93.9% 77.9% 19.2% 72.2%

90-96 2.5% 0.2% 7.9% 1.2% 1.4% 37.2% 7.6% 2.1% 1.4% 1.4% 1.4% 1.7% 1.9% 0.5% 0.5% 5.8% 2.5% 0.3% 2.9% 1.3% 6.4% 2.4% 1.4% 0.4% 0.3% 2.0% 0.1% 0.4% 100% Banco de la República.

IED 92-96 17.8% 15.2% 10.7% 9.6% 6.8% 4.9% 4.3% 4.3% 3.3% 3.1% 2.7% 2.5% 2.1% 1.7% 1.6% 1.4% 1.2% 0.8% 0.8% 0.7% 0.6% 0.2% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% -0.1% 100%

COMPORTAMIENTO COMERCIAL DE LAS EMPRESAS RECEPTORAS DE IED Y TRANSNACIONALES

En esta sección se presenta la dinámica del comercio exterior de las empresas receptoras de inversión extranjera directa –ER– y de las empresas extranjeras26 y sucursales27 de transnacionales –EET–. Para ello se diseñaron dos tipos de muestras: la primera, corresponde a las empresas receptoras de IED en cualquiera de sus modalidades registradas por el Banco de la República y relacionadas con los registros de importación y exportación de la

26 27

Una empresa extranjera nacional es aquella constituida por capital social extranjero superior a 0.001%. La legislación colombiana en el artículo 469 del Código de Comercio define las sociedades extranjeras como aquellas constituidas conforme a la ley de otro país y con domicilio principal en el exterior; sin embargo, el artículo 471 del Código de Comercio exige a una sociedad extranjera, que establece negocios de carácter permanente en Colombia, abrir una sucursal en el país.

187

Dian y con las empresas vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. Como resultado se obtuvo una muestra de 653 establecimientos. La segunda muestra parte de la propiedad de las empresas de acuerdo con la organización jurídica registrada por la Supersociedades (256 empresas con una participación de extranjeros y sucursales de transnacionales en el capital social superior al 50%). Los Cuadros 4.15 y 4.16 presentan un conjunto de indicadores que revelan el desempeño de estas empresas según actividad económica (CIIU tres dígitos). Para el conjunto de la industria, la importancia de las ER se evidenció en que participaron en el total de las exportaciones industriales con cerca del 10% en el período de 19921993 y del 8% en 1994-1996. Dentro de los sectores con mayor participación de las ER se destacan sustancias químicas, otras sustancias químicas, textiles, y alimentos. Cabe resaltar que las ER vinculadas a los dos primeros sectores contribuyen con un 50% y 45% del total de las exportaciones sectoriales para el período de 1994-1996. El coeficiente de apertura exportadora28 llegó a situarse en cerca del 9% para las ER y en 8.5% para las EET. Los sectores que presentaron una mayor orientación exportadora para el caso de las ER son: confecciones, sustancias químicas, plásticos, equipo y maquinaria eléctrica. Entre los sectores que agrupan las EET sobresalen sustancias químicas, siderurgia y maquinaria no eléctrica. La actividad exportadora de las ER y EET se concentró en muy pocos sectores manufactureros: sustancias químicas industriales, alimentos, productos textiles, otros productos químicos, y equipo y material de transporte. Dichos sectores participaron con el 64% del total de las exportaciones realizadas por las ER entre 1964 y 1996 y con el 73% del total de las exportaciones efectuadas por las ET. Una característica sobresaliente de las EET con mayor apertura exportadora29 es su alta dependencia a importar. Sin embargo, los sectores con mayor dependencia importadora mostraron una baja orientación exportadora. Entre ellos se encuentran, equipo y material de transporte (53% en 1994), pulpa papel (33% en 1994) y el sector de caucho. Lo anterior se ve corroborado al contrastar que en la casi totalidad de los sectores las ER presentaron balanzas comerciales deficitarias en los períodos 1992-1993 y 1994-1996.

28 29

Definido por la relación porcentual entre el valor de las exportaciones y el valor total de ventas. Medido como la relación de las exportaciones de las EET sobre la producción total a nivel sectorial.

Balanza comercial1 (X-M millones US$) 1992-93 1994-96 (45.1) (45.2) (41.5) (57.4) (7.1) (13.2) 2.2 4.2 (8.4) (6.8) (1.2) 17.5 0.1 0.1 (1.2) 0.1 (3.0) (9.6) (40.8) (43.9) (3.1) (5.5) (162.7) (160.9) (211.6) (279.0) (0.2) (0.3) (26.7) (18.0) (29.4) (38.4) (6.5) (0.1) (4.6) (7.6) (3.4) (3.1) (2.0) (2.1) (0.0) 0.5 (8.8) (7.3) (44.8) (63.7) (100.6) (157.9) (378.4) (581.1) (1.0) (1.3) (7.9) (10.3) 224.2 477.7 Apertura exportadora1 (X/P) 1992-93 1994-96 0.14% 0.47% 0.35% 0.51% 0.01% 0.02% 2.43% 4.27% 0.16% 0.27% 2.23% 2.60% 0.02% 0.09% 0.43% 0.56% 0.04% 0.11% 1.54% 2.27% 0.77% 0.98% 5.24% 7.66% 0.82% 2.73% 0.00% 0.00% 0.17% 0.09% 1.26% 2.52% 1.30% 2.31% 0.36% 0.75% 0.15% 0.20% 0.11% 0.16% 0.06% 0.94% 1.10% 1.47% 0.13% 0.19% 2.85% 5.22% 1.16% 1.38% 1.28% 1.17% 0.74% 0.75% 0.94% 1.53% Participación exportadora1 Xet/Xsectorial 1992-93 1994-96 0.36% 1.04% 5.92% 6.90% 2.96% 3.34% 13.81% 54.26% 0.74% 1.20% 5.14% 7.14% 0.05% 0.14% 1.18% 2.52% 0.46% 2.13% 27.94% 35.12% 3.62% 6.23% 24.54% 31.77% 22.50% 39.35% 0.00% 0.01% 0.34% 0.26% 22.27% 32.36% 16.14% 21.88% 3.67% 8.21% 2.36% 3.63% 0.65% 0.79% 0.37% 0.98% 9.31% 12.95% 0.83% 1.35% 28.07% 46.55% 39.49% 31.81% 8.41% 6.26% 0.43% 0.50% 5.01% 7.40% 0.77% 6.99% 0.25% 0.37%

0.17%

0.00% 2.03% 2.81% 2.76% 2.16% 0.15% 0.07% 0.51%

1

1 1 5 1 8 1 2 66

6.28% 8.29%

14.26% 1.56% 7.65% 5.73%

0.00% 32.02%

6.42%

2.14% 3.66% 25.66% 3.06%

5.39% 8.54%

15.10% 1.44% 7.57% 2.22%

0.00% 30.14%

7.15%

2.68% 4.66% 26.44% 4.77%

6.27%

2 1 8 21

8.08%

0.02%

1

6 7

Apertura exportadora2 (Exportaciones/ventas) 1992 1993 1994 0.25% 3.00% 5.58% 0.08% 1.85% 1.78%

No. Emp.

Nota: 1: Empresas cuya participación en el capital extranjero es superior a 51%. 2: Empresas cuya participación en el capital es 100% y sucursales multinacionales. Fuente: Dian-EAM-Dane. Superintendencia de Sociedades. Cálculos de autor

CIIU 311 312 313 314 321 322 323 324 331 341 342 351 352 353 354 355 356 362 369 371 372 381 382 383 384 385 390 Total

Exportaciones1 participación 1992-93 1994-96 2.74% 5.80% 1.75% 2.19% 0.16% 0.60% 0.74% 0.81% 1.75% 1.28% 5.36% 3.94% 0.02% 0.11% 0.27% 0.31% 0.11% 0.09% 11.25% 5.38% 4.74% 4.09% 23.76% 24.94% 9.96% 25.78% 0.00% 0.00% 0.44% 0.04% 1.61% 1.57% 3.64% 3.96% 0.29% 0.74% 0.48% 0.90% 0.32% 0.24% 0.02% 0.53% 6.77% 2.95% 0.92% 0.69% 13.74% 7.96% 6.97% 3.58% 1.36% 0.69% 0.85% 0.85% 100.00% 100.00% 20.46% 20.78%

9.53% 3.83% 24.32% 33.12%

15.71% 9.89%

13.59%

26.81% 4.70% 35.34% 18.79%

7.39%

23.13% 30.60%

15.85% 3.81% 26.12% 55.47%

9.96% 26.98%

37.51%

35.44% 16.74% 49.36% 25.34%

8.94%

17.21% 30.96%

14.95% 2.55% 39.04% 52.96%

13.51% 15.55%

31.25%

33.32% 9.59% 49.95% 26.22%

5.30%

Dependencia importadora2 (Importaciones/ventas) 1992 1993 1994 9.33% 10.54% 11.65% 9.10% 11.29% 12.09%

Cuadro 4.17 Indicadores comerciales de las empresas extranjeras 1992-1996

188

Colombia / Mesoeconomía

CIIU

Balanza Comercial ( X-M) Apertura Dependencia de (Millones de pesos) Exportadora ( X/ Ventas) Importaciones (M/Ventas) 92-93 94-96 92 93 94 92 93 94 311 (23 494.39) (179 273.66) 1.2% 12.9% 6.0% 10.8% 12.2% 11.8% 312 (48 754.40) (249 469.19) 0.1% 1.9% 1.8% 11.8% 19.3% 26.0% 313 (32 750.02) (149 996.32) 0.3% 0.0% 0.0% 4.1% 5.2% 5.4% 314 1 732.57 (3 704.61) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 321 (73 935.03) (80 860.50) 0.6% 9.4% 12.6% 15.6% 25.1% 16.7% 322 4 257.06 (11 805.16) 100.0% 100.0% 100.0% 80.1% 113.2% 116.7% 323 (176.64) (602.82) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 324 25.80 (5 000.92) 1.9% 15.4% 8.8% 7.9% 10.0% 7.4% 331 (2 086.61) (15 185.01) 0.1% 1.1% 1.8% 2.9% 7.4% 21.4% 332 (1 005.13) (7 316.23) 1.6% 5.7% 2.1% 14.0% 14.5% 38.9% 341 (51 372.89) (168 621.69) 1.3% 11.6% 13.1% 22.2% 27.9% 32.2% 342 (32 250.57) (107 968.87) 1.6% 12.5% 10.8% 15.4% 23.1% 21.4% 351 (242 026.33) (823 676.28) 1.0% 33.6% 32.2% 56.3% 70.5% 76.7% 352 (191 205.27) (647 140.66) 0.9% 4.9% 6.2% 25.4% 35.4% 35.0% 353 (144.02) (799.15) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 354 (19 003.20) (26 623.39) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 355 (54 402.29) (133 951.92) 0.5% 7.5% 5.3% 22.7% 41.1% 27.7% 356 (17 224.82) (86 947.75) 1.1% 33.1% 33.7% 43.7% 49.6% 61.1% 361 (96.34) (433.57) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 362 (15 482.50) (66 722.64) 0.6% 10.3% 8.7% 11.8% 20.1% 17.1% 369 (28 591.47) (94 523.01) 1.0% 2.3% 1.9% 7.6% 11.3% 12.7% 371 (46 038.92) (93 755.24) 0.7% 4.3% 5.0% 46.8% 55.8% 58.9% 372 (12 373.11) (35 726.94) 0.8% 3.2% 4.3% 32.3% 34.0% 35.5% 381 (8 545.13) (44 643.70) 3.2% 12.9% 14.4% 11.8% 19.8% 19.2% 382 (42 866.60) (120 894.06) 8.2% 27.6% 27.7% 365.3% 580.2% 486.1% 383 (118 332.96) (425 180.60) 1.6% 10.2% 10.5% 45.4% 54.7% 60.3% 384 (380 912.30) (966 783.64) 0.2% 2.5% 2.4% 30.1% 56.3% 53.7% 385 (1 205.26) (5 680.95) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 390 (8 079.18) (36 750.86) 0.6% 5.7% 5.0% 20.2% 25.4% 22.8% Total (1 446 339.95) (4 590 039.32) 1.0% 9.6% 8.8% 23.2% 33.7% 33.3% Fuente: Registros de Exportaciones e Importaciones DIAN. Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.

Participación empresas con IED dentro total sectorial Participaciones Exportaciones Exportaciones/Producción Exportaciones 92-93 94-96 92-93 94-96 92-93 94-96 4.2% 3.0% 1.6% 1.3% 13.4% 11.6% 6.2% 7.3% 0.4% 0.5% 0.9% 1.1% 12.5% 8.5% 0.1% 0.0% 1.9% 0.3% 13.8% 54.3% 2.4% 4.3% 0.4% 0.5% 8.4% 18.5% 1.8% 4.2% 6.2% 11.4% 11.4% 14.2% 4.9% 5.2% 10.3% 4.6% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 3.2% 4.1% 1.1% 0.9% 0.8% 0.2% 2.5% 5.6% 0.2% 0.4% 0.1% 0.2% 5.0% 2.3% 0.5% 0.1% 0.2% 0.0% 41.7% 56.2% 2.3% 3.6% 5.9% 4.8% 19.8% 24.8% 4.2% 4.0% 6.5% 4.1% 40.6% 50.7% 8.6% 12.2% 19.5% 21.3% 37.1% 45.9% 1.4% 3.2% 7.8% 10.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.3% 0.2% 0.1% 0.2% 0.0% 54.3% 60.2% 3.1% 4.7% 2.0% 1.9% 21.5% 34.8% 1.7% 3.7% 2.2% 4.8% 0.1% 0.6% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 46.9% 63.7% 4.7% 5.7% 2.1% 1.9% 12.2% 12.5% 0.8% 0.7% 3.5% 1.3% 2.8% 5.7% 0.5% 1.3% 0.9% 2.0% 7.8% 2.1% 0.8% 1.7% 0.4% 0.3% 13.7% 17.7% 1.6% 2.0% 4.3% 2.1% 3.4% 6.1% 0.5% 0.8% 0.8% 0.7% 34.1% 52.9% 3.4% 5.9% 5.9% 4.4% 40.3% 58.2% 1.2% 2.8% 3.1% 8.9% 8.4% 6.4% 1.3% 1.2% 0.5% 0.3% 0.6% 0.8% 1.0% 1.3% 0.4% 0.5% 10.5% 13.5% 2.0% 2.8% 100.0% 100.0%

Cuadro 4.18 Indicadores comerciales de las empresas receptoras de IE bien sea por capital u otras formas alternativas

Inversión extranjera 189

190

Colombia / Mesoeconomía

ESTRUCTURA Y DESEMPEÑO COMPARATIVO DE LAS EMPRESAS NACIONALES Y RECEPTORAS DE IED 1992-1996 La apertura económica trajo consigo un viraje en las condiciones de competencia a las cuales se enfrentan las empresas manufactureras. Como se verá en los capítulos 12 y 13, el proceso de adaptación al nuevo escenario no ha estado libre de traumatismos, lo cual se refleja en un pobre desempeño de muchos de los sectores industriales. En esta instancia conviene distinguir diferencias tanto en el desempeño como en las características técnicas entre las empresas manufactureras con participación de capital extranjero, llámense empresas receptoras (ER), y las empresas nacionales. Para ello se recurrió a una muestra de empresas manufactureras supervisadas por la Superintendencia de Sociedades y se calcularon algunos indicadores siguiendo la metodología de la APO y la NPC (National Productivity Corporation, 1994). Como empresa receptora se consideró toda aquella que presentara algún vínculo con un inversionista externo, incluyendo así: los joint ventures, las alianzas estratégicas y los aportes de maquinaria y divisas, además de la participación directa en el capital de las empresas30. El Cuadro 4.17 permite distinguir ciertos comportamientos entre sectores. En 1994, el costo laboral por trabajador, la productividad laboral y la intensidad de capital resultaron ser superiores en las ER que en las empresas nacionales para la amplia mayoría de sectores industriales. En el agregado industrial el indicador de intensidad de capital de las ER superó en 2.3 veces el de las empresas nacionales, la productividad laboral en 1.8 veces y el costo laboral por trabajador en 1.6 veces; diferencia que se acentuó aún más en el interior de algunos sectores. En efecto, en sectores como imprentas y editoriales, café y otros productos alimenticios, sustancias químicas industriales, otras sustancias químicas, caucho, plásticos y maquinaria eléctrica, en términos de los tres indicadores mencionados, las ER superaron en por lo menos 1.5 veces a las empresas nacionales. En conjunto, estos resultados estarían reflejando que las ER cuentan con una composición de factores que privilegia el capital, lo cual favorece una mayor escala productiva y permite un mejor rendimiento por traba30

La muestra se puede considerar bastante representativa, con un total de 503 empresas nacionales y 226 empresas receptoras. Los indicadores se calcularon a nivel de empresa y posteriormente fueron agrupados en los respectivos sectores manufactureros a tres dígitos de la CIIU.

jador. Asimismo, la mayor intensidad de capital se asocia con una fuerza laboral más capacitada, lo cual se evidenciaría en el mayor costo laboral por trabajador frente a las empresas nacionales. La dinámica de crecimiento de estos indicadores ha sido muy diferente, tanto entre sectores como entre las ER y las empresas nacionales. Por ejemplo, el costo laboral por trabajador presentó una tendencia decreciente entre los años 1992 y 1994 para las ER, mientras que para las nacionales la tasa de crecimiento se incrementó, especialmente en 1994 para la mayoría de sectores industriales. Algunas empresas transnacionales parecieran determinar la fijación de salarios de acuerdo con algún parámetro en dólares por lo que la revaluación del peso, como la que se presentó en este período, podría explicar el menor incremento observado de las remuneraciones en las ER frente a las empresas nacionales. Por su parte, la tasa de crecimiento anual de la productividad laboral media entre 1992 y 1994, fue definitivamente más elevada en las ER que en las nacionales en sólo seis sectores manufactureros: imprentas y editoriales, otras sustancias químicas, plásticos, otros minerales no metálicos, productos metálicos y maquinaria eléctrica. En el resto de sectores no se puede inferir un comportamiento determinante, siendo en algunos casos y en ciertos años, superior la dinámica de las ER o viceversa. La dinámica de crecimiento promedio anual de la intensidad de capital en el período 1992-1994, fue superior para el agregado industrial en el caso de las empresas nacionales que en el de las ER, 8.1% frente a 1.4%. Esta diferencia se debe a la caída en la intensidad de capital que presentaron las ER en muchos de los sectores industriales. Sin embargo, se destacan algunos sectores en los que el crecimiento promedio anual de la intensidad de capital en las ER superó ampliamente el de las empresas nacionales, como el caso de: otras sustancias químicas; fabricación de productos de madera excepto muebles, papel, sustancias químicas industriales; otros minerales no metálicos, metales básicos de hierro y acero y café y otros productos alimenticios diversos. El caso contrario ocurrió en los sectores de calzado, imprentas y editoriales, maquinaria eléctrica, productos de caucho, fabricación de vidrio y textiles. El crecimiento en la intensidad de capital de las empresas nacionales puede ser reflejo de sus necesidades de reconversión para enfrentar las nuevas condiciones de competencia con la apertura económica. Las ER, por el contrario, desde antes de la apertura, ya contaban con intensidades de capital más elevadas. Con respecto al indicador de rentabilidad, muchas empresas manufactureras, tanto ER como nacionales, no

Inversión extranjera

registraron utilidades en 1992, por lo cual el indicador a nivel sectorial resultó negativo en varios de los sectores. Ya para 1994 los dos tipos de empresas evidenciaron un desempeño favorable con tasas de rentabilidad positivas. Se observan, sin embargo, algunas diferencias. En el caso de los sectores de bienes de consumo durable y no durable, fueron las ER las que presentaron mayores tasas de rentabilidad, mientras que en los sectores de bienes intermedios y de capital la rentabilidad, fue superior en las empresas nacionales. Sectores en los cuales la participación de empresas trasnacionales es representativa y hacia los cuales se dirige una alta proporción de los flujos de IED, merecen una distinción. Por ejemplo, la rentabilidad en el sector de sustancias químicas industriales fue negativa tanto en 1992 como en 1994 para las empresas nacionales, mientras que fue positiva para las ER, alcanzando en 1994 el 4.4%. En el sector de otras sustancias químicas, la rentabilidad en 1994 fue bastante elevada tanto para las nacionales como las ER, siendo superior en las nacionales (8.4%). En el sector automotor la tasa de rentabilidad, en 1994, fue del 4.9% en las empresas nacionales frente al 0.4% en las ER.

191

5

41

342

352

4

314

BCND 52

7 212.8

26 420.6

33 170.8

5

14

32

4

10

14

226

383

BK

355

384

BST

Total

503

30

21

9

79

19

22

38

172

4

16

27

1

13 658.1

10 872.7

11 198.6

10 546.8

9 651.0

15 166.2

3 544.2

10 242.7

12 991.7

14 252.1

7 371.0

13 436.1

8 358.3

7 319.7

9 451.3

5 188.2

6 944.4

6 002.1

9 186.8

5 644.4

8 614.9

6 661.4

8 222.0

9 803.5

11 006.0

10 177.2

4 965.0

15 306.7

8 361.8

9 430.5

5 733.3

5 096.3

11 261.5

17 207.4

11 241.8

8 758.4

7 838.5

7 651.1

6 738.3

14 443.5

10 680.4

5 277.5

5 240.1

3 527.1

46 708.8

38 924.6

37 350.1

40 499.2

28 508.9

39 421.7

9 972.0

36 133.0

47 192.8

39 335.7

11 368.1

56 468.4

33 387.1

38 048.4

131 199.7

96 119.7

44 429.7

37 092.3

10 371.9

21 299.4

63 571.7

44 482.4

109 328.9

36 903.9

55 346.1

41 583.7

115 633.4

101 951.2

75 391.0

20 994.8

22 894.9

8 973.9

25 482.8

26 298.1

38 970.7

13 625.4

23 250.4

20 602.4

32 045.0

17 103.8

25 374.3

17 190.8

36 477.2

35 066.3

28 366.8

28 112.7

19 178.1

37 342.4

25 716.3

23 256.9

14 535.2

13 874.3

31 649.0

24 522.7

50 024.6

28 914.2

23 134.7

20 842.0

18 118.0

49 398.2

28 819.1

10 814.6

10 773.9

7 128.0

Productividad laboral 1994 IE NAC

Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.

13

382

1

372

381

4

371

73

12

369

BI

5

362

13 478.8

0

361

5

12 697.4

23 696.0

20 601.4

30

20

10 245.2

15 730.1

8

351

8

16

3 894.7

7 505.7

17 365.4

14 707.7

26 736.2

10 652.3

356

16

341

9

36

17

26

72

17 409.9

354

1

10

331

1

0

313

15

25

312

323

10

311

321

2

117

17

BCD

105

3

55

390

8

40

28

7 999.5

4 958.0

8 753.8

1

332

4

21

33 354.1

2

324

Costo laboral por trabajador 1994 IE NAC

385

3

322

CIIU

Número de establecim. 1994 IE NAC

26 318.2

19 060.3

16 000.2

22 120.4

14 162.3

22 613.6

4 497.9

15 375.4

50 167.2

10 894.0

28 312.3

55 114.3

18 079.5

48 422.3

234 942.8

55 897.2

37 543.5

40 352.6

3 747.3

18 533.5

29 456.8

29 507.2

33 917.0

24 946.1

18 744.4

7 726.2

52 053.2

32 137.5

26 764.3

4 236.2

5 927.4

2 365.8

14.89

19.63

-5.09

-1.49

-6.78

0.55

-5.31

-2.96

2.4

0.73

-1.42

0.33

6.74

2.44

0.71

-2.1

1.24

1.81

-4.53

1.09

-6.61

-0.15

-5.34

1.51

-8.78

-3.14

3.755

-0.56

8.07

-1.784

-6.485

-1.81

-11.16

-0.72 3.2967

-0.53

-1.16

-0.48

-2.0

0.97

-14.42

0.9

3.8

-4.64

3.15

2.81

4.27

-0.56

-13.98

-3.88

-1.93 -0.3125

-2.59

-1.9

-1.3

11 414.0 0.2965

5 744.7

5 299.5

6 189.9

6 402.0

7 584.3

4 178.6

7 443.1

18 668.7

6 645.3

33 768.1

34 621.6

12 955.8

8 036.7

16 111.6

28 461.5

23 344.4

27 173.9

4 330.5

9 906.6

18 898.5

13 711.3

27 867.7

19 704.2

14 310.8

-3.367

-9.74

1.36

1.78

-7.7

-3.73

-2.17

1.8

2.7

-0.4

5.7

1.6

3.9

-1.3

2.1

-5.9

0.3

-71.0

9.5

5.0

0.1

0.8

4.4

-4.2

0.2

0.3

-10.5

4.9

3.1

7.6

3.8

5.6

19.5

14.6

6.8

4.9

3.6

3.2

-13.3

2.4

1.4

5.9

-3.1

5.9

10.3

5.7

1.8

1.0

1.7

5.4

3.5

15.7

1.1

3.6

-5.8

2.0

-0.1

-10.0

-6.2

1.7

-11.9

14.3

2.6

1.8

1.9

3.1

8.4

6.6

-1.9

-0.2

-4.4

1994 IE NAC

Rentabilidad 1992 IE NAC

7 355.8 2.3429

4 560.3

13 647.1

18 237.8

3 012.5

2 216.3

2 461.1

Intensidad de capital 1994 IE NAC

-47.2%

-55.2%

-52.3%

-58.1%

-65.7%

-48.8%

-84.6%

-63.7%

-48.7%

-41.3%

-55.1%

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12.1%

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2.7% 17.8%

1.2%

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3.8%

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6.9%

5.2%

11.6%

16.1%

28.0%

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0.4%

3.1%

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10.1%

3.9%

1%

2.9%

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6.7%

-7.5%

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-30.1%

0.1%

3.0%

19.0% -16.3%

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10.0%

23.4%

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6.6%

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32.1%

0.5%

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28.2%

6.9%

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8%

5.7%

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13.2%

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51.8%

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43.2% 60.5%

57.4%

69.2%

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42.2%

4.6%

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4.7%

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1.6% -38.7%

1.1% -33.7%

2.8% -43.8%

13.5% -54.4%

10.0% -34.6%

24.6% -87.8%

8.6%

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2.5%

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27.4%

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-1.9% 3.1%

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1.9% 6.1%

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-32.9% -19.2%

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-35.5%

74.4% 110.3% 0.6% -40.8%

3.3%

0.3%

20.0%

18.0%

18%

13.3%

35.5%

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15.8%

3.3%

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15.8%

35.0%

-9.8%

17.4%

5.1%

5.4%

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14.4%

22.4%

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19.4% 108.6%

30.1%

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18.7% -21.0%

95.4% 131.0% 98.3% 16.9% -60.6%

10.6%

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70.3% 103.0%

523.4% 884.9%

56.7% -24.2%

10.7%

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-15.8% 123.9% 134.3%

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-33.7% -94.9%

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19.0%

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26.9%

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0.4%

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-90.1% -10.7%

46.2% 118.2%

20.8%

5.5%

12.4% -65.1%

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6.2%

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19.8% -75.0%

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Productividad Intensidad de laboral capital IE NAC IE NAC IE NAC 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93

Costo laboral por trabajador

Cuadro 4.19 Indicadores de desempeño y estructura productiva entre empresas con inversión extranjera y empresas nacionales (Indicadores en valor y tasas de crecimiento)

192

Colombia / Mesoeconomía

Inversión extranjera

CONCLUSIONES • Las implicaciones de la entrada de inversión extranjera directa –IED– propiciaron de tiempo atrás un amplio debate debido en parte a que la evidencia empírica ha mostrado la existencia tanto de desventajas como de ventajas para el país anfitrión. Si bien un juicio definitivo sobre los impactos de la IED debe contemplar las condiciones específicas de cada país, la actual globalización de las economías puede llegar a potencializar un buen número de las ventajas de la IED. • La adopción de nuevas estrategias de desarrollo orientadas a la internacionalización de las economías condujo a que los países latinoamericanos aplicaran reformas de tipo normativo, legal e incluso constitucional concernientes al régimen regulatorio de la IED. En varios casos dichas reformas aún deben ser profundizadas y complementadas con otros mecanismos relacionados con la protección a la IED. Como resultado de los cambios realizados hasta ahora, países como Argentina, Brasil, Chile y México han visto aumentar considerablemente las corrientes de IED. En Colombia, con anterioridad al inicio de la apertura económica existía un marco normativo claramente restrictivo al movimiento de capitales, en particular a corto plazo. En 1991 el país estableció una nueva legislación que creó condiciones en su mayoría favorables a la entrada de capitales foráneos, entre otras las contempladas en la ley 9a de 1991 y garantizó la estabilidad de muchas de estas medidas, a través de la suscripción de varios acuerdos internacionales. Los cambios más sobresalientes fueron el establecimiento de un nuevo régimen cambiario y la adopción de tres principios básicos, guía para el tratamiento de la IED: el de igualdad –tratamiento igual tanto para el inversor nacional como extranjero–, el de universalidad –la libre entrada de flujos externos a las diversas actividades económicas–, y el de automaticidad –la supresión de criterios de aprobación por parte del Estado, con excepción de algunas actividades–. No obstante, existen restricciones de tipo constitucional que han perjudicado la creación del ambiente suficientemente propicio para la entrada de la IED. Es así como la inversión privada está sujeta a la expropiación sin indemnización por motivos de equidad. Además la presencia de otras condiciones desventajosas en relación con otros países de similar nivel de desarrollo como la elevada tasa impositiva, la inestabilidad de las normas tributarias, y

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otros como la corrupción y la violencia general, pueden influir negativamente en las decisiones de los inversionistas extranjeros. • Durante el período de apertura, los flujos de IED en Colombia han mostrado una tendencia creciente muy superior a la observada en la década del ochenta; sin embargo, sus niveles y tasas de crecimiento no se asimilan aún a los alcanzados por otros países de Latinoamérica. En efecto, los indicadores de profundización de la IED – IED como porcentaje del PIB y de la formación bruta de capital–, aunque mejoraron sustancialmente en los últimos años, son muy bajos comparados con los que presentan países de similar desarrollo como Argentina y Chile. Entre los factores que explican parte de la dinámica de los flujos de IED en países como Argentina se encuentran los procesos de privatización. En Colombia la orientación de los flujos de IED contribuyó, por ejemplo, a afianzar el proceso de privatización del sector financiero y a extraer recursos naturales como el petróleo. El origen de la inversión extranjera directa hacia Colombia generalmente procedió de los Estados Unidos y de algunos países de Europa. Recientemente varios países pequeños y los denominados paraísos financieros, vienen ganando participación como inversionistas. A nivel macroeconómico se observó que entre 1991 y 1996 la dinámica de los flujos de inversión extranjera contribuyó a generar un superávit en la cuenta de capitales que, a su vez, afectó positivamente la balanza de pagos. Además, la flexibilización de la legislación no sólo ha permitido la entrada de la IED sino también la de inversión extranjera en portafolio, mediante los fondos de inversión extranjera. Así, a partir de 1992 el influjo de inversión extranjera en portafolio ha venido incrementándose considerablemente; entre los sectores de mayor receptividad se destacan el financiero y el manufacturero. • La distribución sectorial de los flujos de inversión extranjera cambió en el período de apertura; si bien desde los ochenta el sector que mayores flujos de inversión extranjera recibía era el petrolero, a partir de 1991, con la adopción de la normatividad y flexibilización del régimen de inversión extranjera, otros sectores comenzaron a incrementar, o incluso a recibir por primera vez capitales foráneos, destacándose el sector financiero y el industrial

194

Colombia / Mesoeconomía

• Los flujos de IED dirigidos al sector manufacturero presentaron una trayectoria medianamente estable: hasta 1989 no superaron los 120 millones de dólares. A partir de dicho año, se evidencia un moderado crecimiento de la IED; no obstante, los incrementos significativos de los flujos de IED se presentaron a partir de 1993. Entre las décadas del cincuenta y del setenta los flujos de IED al sector manufacturero contribuyeron a la creación –establecimiento de filiales o nuevas empresas– y compra de empresas nacionales, principalmente en sectores productores de bienes intermedios. Esta dinámica determinó, en buena medida, la posterior afluencia y concentración de la IED dirigida al sector manufacturero. Es así como la distribución de los flujos de IED al sector no presentó cambios significativos en las últimas tres décadas, concentrándose en los sectores de tradicional predominio, entre ellos: la fabricación de sustancias químicas industriales y otros productos químicos, la producción de textiles y la producción de alimentos. El único caso a destacar es el sector de bebidas, que a partir de 1994 comenzó a ser un receptor de IED muy importante. • La orientación exportadora de las empresas con IED no ha sido particularmente destacada ni en el período preapertura ni en el posapertura. En todos los períodos considerados, el coeficiente exportador de las empresas con IED para el conjunto industrial nunca superó el de las empresas nacionales. Sólo en ciertos sectores puntuales este coeficiente fue superior. Por lo general, el objetivo fundamental tanto de las empresas receptoras de IED –ER– como de las empresas transnacionales – EET– ha sido el abastecimiento del mercado interno. En el período posapertura una de las características que sobresale en la dinámica comercial de las empresas con IED, es la alta dependencia de insumos y biene de capital foráneos de las empresas con mayor apertura exportadora. La comparación de las estructuras técnico productivas y del desempeño económico de empresas nacionales y receptoras de IED en el período de apertura permitió establecer diferencias significativas. Se evidenció una mayor intensidad de capital de las ER frente a las empresas nacionales, lo que en sí mismo parece haber favorecido una productividad laboral sustancialmente superior en las primeras. La mayor dinámica de crecimiento de la intensidad de capital en las empresas nacionales frente a las ER ha sido el reflejo de un relativo rezago en la modernización y equipamiento de sus plantas con respecto a las ER. A su vez, las mayores remuneraciones por trabajador en

las ER permitieron confirmar la existencia de una fuerza laboral más capacitada. En términos de la tasa de rentabilidad, las ER presentaron un desempeño más favorable que las empresas nacionales para el caso de los sectores productores de bienes de consumo durable y no durable, mientras que las nacionales superaron la rentabilidad de las ER en el caso de bienes intermedios y algunos de capital. Por último, se observó una clara correspondencia entre los sectores industriales hacia los cuales se dirigió prioritariamente la IED con sectores de alta participación en el producto industrial y, en menor grado, con sectores altamente exportadores. Adicionalmente, parece revelarse una clara orientación de la IED hacia empresas de gran tamaño y sectores con estructuras de mercado moderadamente competitivas.

Inversión extranjera

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Ciencia y tecnología

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Capítulo 5 CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Lbioatecnológico teoría del crecimiento endógeno sugiere que el camtiende a reforzar la posición de las naciones líderes. Sin embargo, algunas veces los líderes cambian. En este capítulo sugerimos un mecanismo que explica este patrón de salto tecnológico como la respuesta a grandes cambios ocasionales en la tecnología, que cuando ocurren ofrecen no una mejora para las naciones líderes dada su extensa experiencia con las tecnologías más antiguas. Las naciones rezagadas tienen menor experiencia y la nueva técnica les permite usar su salarios más bajos para entrar en el mercado. Si la nueva técnica resulta ser más productiva que la anterior, tendrán lugar saltos tecnológicos de liderazgo (Brezies, Krugman, Tsiddon, 1993). Los recientes estudios y reflexiones acerca de los determinantes del crecimiento económico le confieren un papel central a la producción de conocimientos en el desarrollo económico de los países. Durante los últimos años varios estudios han incorporado diversos elementos para explicar de manera más amplia el crecimiento económico: de un lado, se ha hecho énfasis en el papel de la educación y del progreso técnico; de otro, en el aporte que hace la producción de conocimientos en el ritmo de crecimiento económico. Las limitaciones teóricas del modelo convencional neoclásico, en el sentido de que el crecimiento económico se explica por un aporte residual al de los factores de producción, conocido como cambio tecnológico, llevó en los últimos años a ampliar aun más las respuestas sobre el papel que desempeñan la innovación y el cambio tecnológico en la utilización de los factores de producción. Dentro de los elementos que se incorporaron y que se vienen considerando como fundamentales se encuentran: primero, la existencia de un alto grado de asociación positiva entre el crecimiento de un país y su nivel de desarrollo tecnológico, medido por el número de científicos e ingenieros, gastos de investigación y desarrollo, número de patentes otorgadas y números de publicaciones científicas; segundo, el crecimiento económico que tiende a estar asociado a un incremento constante del capital humano, medido por ejemplo por el nivel de edu-

198

Colombia / Mesoeconomía

cación y calificación; y tercero, que la afluencia de capital foráneo tiende a ser un propagador tecnológico y que éste, a su vez, impulsa el crecimiento. Según lo anterior se considera que la innovación y el desarrollo tecnológico, medido por una mayor acumulación de capital humano y el aprendizaje constante en la producción de bienes y servicios, son fundamentales para la creación de ventajas competitivas. En este constexto, el presente capítulo presenta y analiza la política tecnológica que de una u otra forma ha tenido incidencia en el comportamiento y evolución de la estructura manufacturera nacional, específicamente en el área de la ciencia y la tecnología con incidencia directa en la creación de ventajas competitivas y en el acortamiento de brechas tecnológicas y productivas. Este capítulo se desarrolla en tres partes. La primera presenta un recuento sobre la importancia de la investigación y desarrollo –I&D– en el crecimiento económico y el papel que juega el Estado en el apoyo de ésta. La segunda expone de manera detallada la evolución en el desarrollo de la infraestructura institucional y normativa de la ciencia y la tecnología en el país. La última relaciona una serie de indicadores con el objeto de ubicar el grado de desarrollo de estas áreas y su orientación e incidencia en la industria manufacturera nacional.

IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN Y DEL DESARROLLO TECNO LÓGICO Cualquier estudio que aborde el análisis del progreso técnico y el crecimiento económico debe empezar por el famoso artículo de Solow (1957), en el que demostró que el crecimiento económico de los Estados Unidos se podría atribuir a variables como el progreso técnico –productividad total de los factores, que es el aporte residual adicional al de los factores de producción en el crecimiento del producto–. Con esta metodología se estableció que el cambio técnico es el responsable de la mayor parte del crecimiento económico (Solow, 1957). La descomposición de la PTF en los factores de producción –capital y trabajo– y del progreso técnico representó un importante avance en el análisis del crecimiento económico. Posteriormente, Denison (1960), Jorgenson y Griliches (1967) y Arrow (1967), siguiendo esta línea de investigación, ampliaron las consideraciones sobre el cambio técnico al ajustar la calidad de los factores de producción; por ejemplo, al factor trabajo se le incorpora el proceso de aprendizaje y el capital físico se ajusta mediante la inclusión del progreso técnico. El controvertido supuesto de que el crecimiento económico es causado totalmente por el cambio técnico exógeno, explicado por los cambios de la PTF, indujo a varios investigadores a incorporar la utilización de información de innovación tecnológica para explicar más ampliamente la hipótesis neoclásica. Indicadores como los gastos de I&D, patentes, balanza de pagos tecnológica, importación de maquinaria y equipo han servido como parámetros para evaluar de manera rigurosa las trayectorias del crecimiento económico. Los estudios realizados por Griliches y Mansfield derivaron estimaciones de la productividad factorial usando la función de producción Cobb Douglas. En estos estudios se indagó sobre la influencia de la innovación y el progreso técnico en la PTF, utilizando insumos tecnológicos como el gasto en I&D. Posteriormente el trabajo de Griliches (1986) encontró evidencia de que el gasto en I&D contribuía de manera positiva al crecimiento de la PTF y que ésta presentaba una alta tasa de retorno; asimismo sus resultados le permitieron concluir que la investigación básica es el factor más importante en comparación con otros tipos de I&D, y que el gasto en I&D financiado por el sector privado era más eficiente que el gasto financiado por el gobierno. Trabajos recientes que analizan las fuentes de cre-

Ciencia y tecnología

cimiento económico han tratado plenamente de endogenizar el papel de la innovación tecnológica en el proceso de crecimiento económico. Estos estudios teóricos han considerado cuatro tipos de innovación: el aprender haciendo (learning by doing) propuesto por Romer (1986), capital humano (Lucas, 1988), investigación y desarrollo (Romer,1986) e infraestructura pública (Barro, 1990). Es difícil generalizar los efectos de las aproximaciones empíricas de estos trabajos, que puedan explicar de manera satisfactoria el comportamiento del crecimiento económico. La importancia de los anteriores modelos reside en que llevaron a endogenizar las fuentes de crecimiento al proponer, partir de una función de producción agregada, la incorporación del stock de capital físico, la fuerza de trabajo, el acervo de capital humano integrado a la fuerza de trabajo y un índice del nivel de tecnología. Ilustran, entre otras, el papel que juega la endogenización del capital humano en el crecimiento económico e intentan determinar los factores que afectan el cambio tecnológico y, a su vez, la acumulación continua de capital y en general la acumulación tecnológica. Con respecto al primer tipo de innovación –aprender haciendo–, Romer y Lucas sugieren que mediante una mayor incorporación del capital humano en la función de producción, es decir, una mayor inversión en educación formal y adiestramiento en el trabajo, se generan externalidades que determinan mayores niveles de crecimiento. En este caso, el análisis sugiere que en el proceso de apropiación de conocimientos se deberían incluir en la educación elementos más rigurosos como la calidad y mayores gastos en el proceso de investigación. Romer y Lucas también subrayan la importancia del aprendizaje para el crecimiento, entendiendo por aprendizaje la experiencia acumulada y la información que proporciona el mercado. Una mayor inversión en la educación se fundamenta en que ésta hace parte del desarrollo tecnológico, y es esencial en las decisiones de los empresarios para alcanzar mayores aumentos de productividad. De igual manera, el concepto de capital humano está ligado al incremento de la productividad social, dada la experiencia acumulada de la fuerza de trabajo. En efecto, el concepto de capital humano combina implícitamente la noción de conocimiento que puede sobrevivir a cualquier individuo y aquél que está limitado por el número de años de vida. Al respecto, Romer supone que la apropiación y producción de conocimientos son desarrolladas en el proceso de investigación. A diferencia de los modelos basados en la inversión de capital humano, en los

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que la meta social es aumentar la cobertura de la educación media, en los modelos que se basan en el (aprendizaje learning to learn), el acervo de capital humano debería crecer con el esfuerzo por mejorar las instrucciones para la adecuada combinación de materias primas, es decir que una vez se incurre en el costo de crear un conjunto de instrucciones, éstas pueden usarse una y otra vez sin costo adicional –rendimientos crecientes en la formación educativa–.1 De hecho, Romer separa los elementos del capital humano en un componente rival del conocimiento y otro tecnológico, no rival y no excluyente.2 De estos modelos se deduce que el sector privado invierte muy poco en la producción de capital humano y en I&D porque cree que no podrá apropiarse plenamente de los frutos de dicha inversión. El resultado de generar un mejor diseño eleva la productividad de todos los individuos dedicados en el futuro a la investigación pero su beneficio no se refleja en el precio del mercado porque no es excluible. Romer plantea que para corregir la asignación del capital humano en diferentes sectores, sería necesario subsidiar la producción del capital humano, si la mayor dedicación de capital humano a la investigación no se compensa y, por lo tanto, no brinda efectos en el bienestar. Con respecto a la segunda visión –capital humano–, los estudios sobre el crecimiento endógeno tienden a sugerir que la introducción de actividades como la investigación y el desarrollo complementan la explicación del crecimiento económico. Al respecto señalan que la mayor inversión en I&D puede generar una mayor propagación tecnológica, a nivel de imitación, cambio técnico, apropiación de los resultados y transformación en las estructuras de los mercados. Con esta alternativa, el crecimiento se explica por la acumulación tecnológica y ésta se define como la cantidad disponible de factores intermedios de producción. El progreso técnico consiste en diversificar la economía acrecentando los bienes que se saben producir. Para Grossman y Helpman la tecnología se manifiesta en el número de bienes disponibles para el consumo, así como el trabajo destinado para su

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La característica de desarrollar nuevas y mejores instrucciones para la producción de nuevos productos es la propiedad que define la tecnología. Siguiendo los fundamentos de los bienes económicos, se dice que un bien es rival ya que impide su utilización a otros individuos y tiene posibilidad de exclusión cuando el propietario impide que otros lo usen. Generalmente, los bienes públicos tienen características de no rivalidad y no exclusión.

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desarrollo. Siguiendo a Romer (1992), la producción de conocimientos y de tecnología tiene características de bienes públicos, por la presencia de la no rivalidad y no exclusión. Así, el desarrollo tecnológico que conlleva un cambio del mismo tipo ocurre cuando las acciones de individuos que persiguen su propio interés pueden generar mejoras en las tecnologías, de las cuales se benefician otros sin ningún costo adicional –es decir, que no se presenta exclusión–. Por ejemplo, la producción de un diseño tiene unas características físicas que permite que pueda copiarse y usarse en cuantas actividades se desee. En general, los modelos de crecimiento endógeno sugieren que los propagadores de tecnología son un importante componente del proceso de crecimiento. Se supone que la tecnología genera externalidades positivas y que las empresas no se apropian plenamente de las ganancias derivadas de la innovación tecnológica realizada por ellas. Así, las externalidades pueden ocurrir en tres formas: primero, los propagadores de tecnologías reducen los costos de las empresas rivales a causa de la asimilación del conocimiento, la imperfecta patentización y el movimiento de trabajo calificado que se dirige a otras firmas; segundo, las externalidades en cadena pueden incrementarse a causa de los mayores pagos para la adopción de las innovaciones; y tercero, incluso si no hay propagación tecnológica, la firma innovadora no se apropiará de todas las ganancias sociales de la innovación a menos que ella pueda discriminar perfectamente los precios para empresas rivales y usua-

rios aguas abajo.

EL PAPEL DEL ESTADO EN LA FINANCIACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO Actualmente existe una gran controversia sobre el papel que juega el Estado en la financiación de los gastos en I&D. Por una parte, hay evidencia de que los propagadores provenientes de la investigación académica y algunos tipos de I&D del gobierno y del sector privado no alcanzan a generar ampliamente los beneficios esperados. Ahora bien, al aceptar que la I&D tiene características de un bien público, el gobierno debería asumir ciertos gastos para inducir una mayor acumulación de capital humano y tecnología que contrarresten la subinversión del sector privado. Sin embargo, algunos estudios demuestran que sólo un reducido número de firmas se apropian de la propagación tecnológica. Por otra, puede existir un desplazamiento (crowding out) de la I&D privada porque el gobierno encuentra que el esfuerzo en este sector es mínimo, por lo tanto desearía garantizar metas de mayor contenido social. Además algunos investigadores han señalado que los proyectos que financia el Estado usualmente son mal dirigidos, y que con frecuencia se realizan con el único objetivo de lograr metas sociales que la I&D del sector privado no tendría interés en adelantar. El gobierno debería asumir gastos en I&D en donde se alcancen metas de mayor contenido social y no en actividades que desplacen la iniciativa privada. Existe un gran número de posibles argumentos: la I&D implica un alto riesgo e incertidumbre, tiene cualidades de bien público, como se anotó anteriormente, y allí pueden presentarse fallas si la financiación la asume el sector privado. Sin embargo, para garantizar que se lleven a cabo los proyectos de I&D por parte del Estado, es comparativamente difícil obtener de manera conjunta efectos directos en la productividad como beneficios sociales. Según la argumentación de Katz (1996) sobre el tipo de instituciones e instrumentos de política pública sectorial que podrían ser necesarios para acelerar los procesos de catch up con la frontera tecnológica internacional, sugiere que a partir de la heterogeneidad estructural de las industrias de los países en desarrollo se mida el alcance del proceso de la I&D. Es decir, apartándose del análisis convencional de firma representativa y argumentando que en el tejido industrial no todas las firmas tienen acceso perfecto a la información y al mercado de los factores, la política pública para el acceso a la I&D de-

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bería ser selectiva y enfocada a aquel segmento donde las fallas del mercado no pueden superarse fácilmente (Katz, 1996).3 En este sentido se resalta la importancia que la literatura económica le ha dado a las externalidades en el proceso de desarrollo, especialmente en la educación, el aprendizaje y la adquisición de capacidades tecnológicas de países en desarrollo. Por el contrario, en países desarrollados algunas externalidades están internalizadas en grandes corporaciones, que a su vez pueden asumir algunas fallas del mercado (Stwewart Ghani, 1991). Por otra parte, el crecimiento económico depende esencialmente del modo en que las firmas gestionan el proceso de desarrollo tecnológico y organizacional. A diferencia de lo que supone la teoría ortodoxa, la tecnología no es un bien del todo transferible y codificable, sino que tiene elementos tácitos que hacen necesario para el comprador invertir en el desarrollo de nuevas capacidades y en la adquisición de información. Éste es un proceso costoso de alto riesgo y de alcances inciertos, que además de insumos físicos requiere diversos factores relacionados con los sistemas educativos, instituciones de capacitación y servicios técnicos. Además, a medida que se profundiza en el desarrollo industrial y tecnológico, los costos de aprendizaje se elevan progresivamente y se enfrentan diversos tipos de fallas del mercado y externalidades (Lall, 1994). El gobierno es el encargado de reconocer la incidencia de las fallas del mercado, y la única forma de corregirlas es asumiendo un papel selectivo. Lall (1995) desarrolla una serie de argumentos focalizados en la adquisición de capacidades tecnológicas y en las fallas que se enfrentan en dicho proceso. Las capacidades tecnológicas de las firmas son un conjunto de elementos combinados que les permiten funcionar como una organización, con flujos efectivos de información y con interacción constante entre sus miembros y en sus decisiones lo cual constituye una sinergia, que es mayor que la suma de sus habilidades individuales. En este sentido se debe considerar el desarrollo de la competitividad a nivel de firma como inversión en tecnología incorporadora. La exposición al mercado internacional estimula el desarrollo de las capacidades tecnológicas, al promover la reducción de costos, mejorar la calidad, introducir nue3

Mediante el análisis diferencial los grandes conglomerados y las empresas transnacionales han podido asumir las fallas del mercado por mecanismos diferenciales que tienen sobre la capacidad tecnológica y empresarial en cada grupo, las formas directas de interdependencia e integración vertical, y que no poseen en general las pequeñas medianas empresas.

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vos productos y buscar información constante sobre mejoras de diseño y de proceso, que en últimas incrementan la tasa de productividad. Las firmas, si quieren alcanzar niveles de eficiencia en tecnología en el menor tiempo posible para enfrentar la competencia global, deben asumir altos costos e inversiones. Ante este evento la política industrial deberá aceptar una discriminación de protección cuando las industrias sean nacientes y con requerimiento tecnológicos altos. La necesidad de que los gobiernos asuman la intervención de las fallas del mercado surge cuando es necesario estimular y mejorar las condiciones tecnológicas que el mercado no puede superar. El éxito o fracaso de la intervención del gobierno depende del grado de mejoramiento y del esfuerzo requerido para enfrentar las fallas del mercado. En este sentido, está ampliamente reconocida la bondad de una cierta provisión por parte del gobierno de educación básica y servicios de infraestructura para promover el desarrollo industrial y tecnológico. En este sentido, como lo sugiere Lall (1995), es importante fortalecer las capacidades del Estado y su desempeño burocrático. Sin embargo, al presentarse formas de intervención más selectivas, el diseño de política requiere enormes habilidades, información y disciplina que determinan la naturaleza y el éxito del desarrollo industrial. En el proceso del desarrollo de las capacidades tecnológicas, por lo general, el mercado no muestra señales claras y únicas acerca de la orientación que se le debe dar a los recursos en la educación, la inversión física, la adquisición de tecnología y el esfuerzo tecnológico. Por ejemplo, en el caso de la naciente industria, dadas la falta de información y las imperfecciones del mercado de capitales en países en desarrollo, la exposición a la competencia plena de las importaciones puede impedir la entrada a actividades con tecnologías sofisticadas. Así, al considerar los diferentes costos de aprendizaje entre diversas actividades de innovación e incorporación tecnológica se vislumbra la necesidad de que la intervención sea selectiva y no uniforme (López 1995). Asimismo, Arrow ha demostrado que el libre mercado puede fallar en asegurar una actividad innovadora óptima, por imperfecciones en la pertinencia de la información y de las capacidades creadas. A su vez, en los países en desarrollo se enfrenta un problema adicional derivado del hecho de que es más fácil importar tecnología empaquetada que realizar esfuerzos endógenos para adquirirla. Sin embargo, como lo señala Lall, esto dificulta las adquisición de capacidades locales indispensables para una correcta asimilación de los conocimientos tecnológicos generados en el exterior. Lundvall (1994)

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señala que en las economías modernas el principal recurso económico es el conocimiento, y que, por lo tanto, el proceso económico fundamental es el aprendizaje. Si éste es el caso, la teoría neoclásica, incluso en el reconocimiento de las fallas de mercado, no provee reglas útiles para señalar cuáles son las opciones de intervención pública más adecuadas. Apoyándose en una visión de sistema nacional de innovación (López y Lugones, 1997), la acción del Estado debería orientarse hacia el modelamiento de la estructura productiva y la organización institucional, de manera que permita promover un autoaprendizaje organizado y, por lo tanto, reduzca la necesidad de recurrir a intervenciones de sinfonía fina en la economía.

INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVA DE LA CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN COLOMBIA El recuento de la forma en que se ha desarrollado la estructura institucional de la ciencia y tecnología –C&T– en el país, así como del proceso normativo que ha acompañado esta evolución, deben contemplar como fechas clave el año de 1968, cuando se creó el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales –Colciencias–; 1990, año en el cual fue expedida la ley de ciencia y tecnología –ley 29 de 1990–; y 1991, cuando en la reforma constitucional se estipuló la inclusión explícita de la política científica y tecnológica en los planes de desarrollo económico y social.

ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL Teniendo en cuenta las fechas mencionadas, la revisión se divide en tres períodos: hasta 1968, de 1968 a 1990 y a partir de 1990. Para clasificar la estructura organizacional, se emplea la propuesta del Banco Interamericano de Desarrollo, según la cual se pueden diferenciar cuatro niveles básicos en la composición institucional de la C&T: Nivel 1. Planificación y dirección: corresponde a organismos que definen políticas, señalan objetivos y metas, y elaboran estrategias para alcanzarlos. Nivel 2. Promoción: comprende instituciones de fomento, coordinación y financiamiento de las actividades científica y tecnológica. Nivel 3. Ejecución de investigaciones: corresponde a las instituciones que realizan I&D. Nivel 4. Servicios científicos y tecnológicos: abarca las entidades de servicios complementarios que utilizan el instrumental propio de las ciencias para apoyar la I&D o para transferir y difundir sus resultados.

PRIMER PERÍODO (ANTES DE 1968) El proceso histórico del desarrollo institucional de la ciencia y la tecnología en Colombia se remonta a la época de la Colonia, cuando se fundaron los primeros colegios y universidades, se emprendió la Expedición Botánica y surgieron organizaciones de carácter científico y tecnológico ligadas a sectores económicos con tradición productiva como el agropecuario y el minero. A partir de la

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Tabla 5.1 Centros e instituciones con algún grado de aplicación tecnológica Nivel 3 Décadas 1930 1940 1950

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Institución Instituto Geográfico Agustín Codazzi Centro de Investigaciones del Café Instituto Etnológico Nacional Instituto Caro y Cuervo Instituto Colombiano de Antropología Departamento de Investigaciones Agropecuarias Instituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas Servicio Nacional de Aprendizaje Instituto de Asuntos Nucleares Instituto de Investigaciones Tecnológicas 15 universidades Instituto de Investigaciones Marinas Instituto Colombiano Agropecuario Centro de Investigación y Educación Popular Instituto Colombiano de Normas Técnicas

Segunda Guerra Mundial se crearon condiciones para el surgimiento de una industria nacional contemporánea4, y esto indujo a la creación de algunos centros y la prestación de servicios tecnológicos puntuales, que podrían ubicarse en su mayoría en el nivel 3 (Tabla 5.1). En este período no se puede hablar de una organización institucional como tal, sino más bien de los primeros pasos para la constitución de una estructura institucional que, aunque incipiente y desarticulada, constituía las bases para el posterior desarrollo científico del país.

SEGUNDO PERÍODO (1968-1990) La reforma administrativa de 1967 marcó el inicio de este período. Para ese entonces, el desarrollo de la C&T debía responder a las necesidades del modelo de desarrollo hacia adentro centrado en la sustitución de importaciones. A partir de la Declaración de los Presidentes de América (Punta del Este, 1967) Colombia y otros países de la región comenzaron a plantear la necesidad de emprender un esfuerzo institucional organizado en materia de C&T. En 1968 la Organización de Estados Americanos –OEA– instauró programas regionales de ciencia y tecnología. A partir de entonces se crearon entidades pertenecientes a los diferentes niveles de la composición institucional de la C&T, como se describe a con4

Entre 1945 y 1948 se crean las dos primeras siderúrgicas –Simesa y Sidemuña–, en 1947 se crea Telecom, en 1950 Ecopetrol, en 1954 entra en operación Acerías Paz del Río y se instala Sidelpa.

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tinuación. Nivel 1. En este nivel se ubican entidades como el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–, creados en 1958 bajo la denominación de Consejo Nacional de Política Económica y Planeación en 1968; asumieron su estructura y denominación actual. A pesar de que la C&T no se planteaba como objetivo explícito de la política económica y social en los planes y programas oficiales, estos organismos, como rectores de la política y con capacidad decisoria, tenían injerencia en las medidas y pautas que de una u otra manera estaban relacionadas con la C&T. Ese mismo año se creó el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como organismo consultivo y asesor del gobierno en lo referente a esta temática y, la dirección y coordinación de la ciencia se fijó, a partir de entonces, en el ministerio de Educación Nacional, al crearse Colciencias como entidad adscrita. Nivel 2. Aquí se ubica principalmente el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales –Colciencias– (1968), encargado de la financiación, coordinación, difusión y ejecución de programas y proyectos de desarrollo científico y tecnológico. En 1968 también se creó el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –Icfes– y el Instituto Colombiano de Cultura –Colcultura–, que junto con entidades que venían del período anterior, como el Icetex y el Instituto Caro y Cuervo, tenían incidencia en el sector educativo en lo relativo a la coordinación y el fomento de las estrategias científicas y tecnológicas. En 1981 se firmó el convenio Incomex-Colciencias para el fomento de la industria de bienes de capital y se puso en marcha el mecanismo de desagregación tecnológica de los grandes proyectos de inversión del Estado. El financiamiento de programas de C&T, a través del primer crédito otorgado por el BID, se convirtió en un instrumento para modernizar sistemas de investigación y de prestación de servicios tecnológicos en el sector productivo. Nivel 3. En este período se creó un número significativo de entidades de ejecución de I&D y algunas de las existentes adquirieron su identidad actual, sin que ello correspondiera a una política integral y organizada de desarrollo de la infraestructura científica y tecnológica del país. Entre las entidades creadas se destacan: el Instituto de Inmunología, el Instituto Colombiano del Petróleo, el Instituto Colombiano de Hidrología, Metro-logía y Adecuación de Tierras, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente,

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la Empresa Colombiana de Productos Veterinarios, el Centro de Investigaciones Biológicas, el Centro Internacional de Investigaciones Médicas, el Laboratorio de Investigaciones sobre la Química del Café, el Centro de Investigaciones de la Caña de Azúcar, el Centro Internacional de Agricultura Tropical y la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Nivel 4. Dada la ausencia de una política estructurada para el desarrollo científico y tecnológico, en este nivel aún no se encontraban organismos dedicados propiamente a la prestación de servicios científicos y tecnológicos, que promovieran la difusión de nuevos conocimientos y que apoyaran logísticamente la C&T. Más bien, se trataba de organismos que contemplaban entre sus actividades la prestación de algunos servicios complementarios. Es el caso, del Himat, el INS y los laboratorios de pruebas y ensayos de algunas universidades. En este período, y pese al esfuerzo de clasificación, no se puede afirmar que existiera una organización institucional, sino más bien la presencia de diferentes entidades interesadas en el quehacer científico y tecnológico, pero que adolecían de vínculos reales y sistemáticos entre ellas y cuyos objetivos, proyectos y actividades no obedecían a una política definida para potenciar el desarrollo científico y tecnológico del país. Si bien en algunos de los planes de desarrollo elaborados en este período se hacía mención de los aspectos científicos y tecnológicos e incluso se trazaban objetivos y estrategias para su desarrollo, el resultado era su inclusión marginal sin 5

La Misión de Ciencia y Tecnología señala: “La incorporación explícita de la dimensión científica y tecnológica a la planeación nacional es (aún más) reciente y presenta un carácter muy débil y variable”. En una primera ocasión (19791982-Plan de integración nacional), dicha incorporación aparentemente adquiere un carácter multisectorial pero, en realidad, es un agregado al Plan que no logra insertarse en los postulados básicos que definen la orientación del desarrollo económico y social. En la segunda oportunidad –Cambio con equidad–, la política de ciencia y tecnología se inscribe dentro del sector educativo, pero su sentido impregna la concepción total y los objetivos generales del plan. En el tercer momento –Plan de economía social–, no existe ninguna formulación explícita de una política de ciencia y tecnología dentro del texto del Plan; ésta se divulga posteriormente como complemento al texto básico. “Desde el punto de vista sectorial, en los últimos tres planes se ha reconocido, de manera explícita, la importancia de la tecnología para satisfacer las metas de crecimiento y desarrollo. No obstante, su inclusión no obedece a una concepción integral de la ciencia y tecnología, ni guarda armonía con las políticas generales”. “A la planeación nacional se le reconoce el mérito de haber dado un lugar a la dimensión científica y tecnológica; sin embargo podría decirse que ese mérito es impuesto por las circunstancias de reconocimiento social que la actividad cien-

armonía con las políticas generales.5 Sin embargo este período fue importante en cuanto se logró algún grado de desarrollo en la creación de una infraestructura básica, institucional, científica y tecnológica. En 1988 se conformó la Misión de Ciencia y Tecnología con el objeto de establecer el estado del arte de los diferentes aspectos relacionados con estas áreas, proponer una reorganización institucional y proporcionar un marco normativo para el desarrollo de la ciencia y la tecnología en Colombia. Este hecho y las recomendaciones resultantes, dieron inicio al tercer período.

TERCER PERÍODO (1990-1996) El año de 1990 fue importante en relación con las definiciones en el tema de la C&T, y con los importantes cambios estructurales que se dieron al iniciarse el proceso de apertura económica que implicaba una nueva visión en la cual el aprovechamiento de las oportunidades del conocimiento y la información en mercados globalizados se convertiría en preocupación fundamental para enfrentar los nuevos retos planteados por el modelo de internacionalización. Este período se inició con la creación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología –SNCT–, mediante el decreto 1767 de 1990 y la adscripción de Colciencias al Departamento Nacional de Planeación, como señal de que en adelante la C&T deberían considerarse como una fuerza productiva articulada de manera estrecha con la planeación del desarrollo nacional, y que su promoción y regulación serían tareas pertinentes al Estado. El SNCT tiene una organización triangular, Estado-investigadores-productores, que pretende establecer lazos de intercambio y asociación entre los distintos actores. La base organizativa del sistema son los programas nacionales de ciencia y tecnología, cada uno de los cuales es un “ámbito de preocupaciones científicas y tecnológicas estructurado por objetivos, metas y tareas fundamentales, que se materializa en proyectos y otras actividades complementarias que realizan entidades públicas o privadas, organizaciones comunitarias o personas naturales”.6 Haciendo la salvedad de que la clasificación

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tífica y tecnológica viene ganando en el mundo actual, mas no porque obedezca a un principio plenamente aceptado por las instancias técnicas. Así lo demuestra la desarmonía de las políticas y la precariedad de los recursos financieros que se destinan a su apoyo”. Misión de Ciencia y Tecnología; Estructura Científica Desarrollo Tecnológico y Entorno Social. Tomo I, No. 2, p. 323. Decreto 585 de 1991, artículo 5.

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por niveles es poco flexible y que no obedece estrictamente a una concepción de sistema, se presenta su composición para este período de referencia. Nivel 1. El SNCT es dirigido y coordinado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología –CNCT–, los consejos de programas nacionales y las comisiones regionales de ciencia y tecnología. En su composición el CNCT busca ser representativo tanto del gobierno el sector público, como del sector central y los entes regionales, asimismo vincula a la academia. Colciencias ejerce –a veces sola y a veces de manera compartida– la secretaría técnica y administrativa de los consejos de programas nacionales, para preparar todo el material que éstos necesitan y para asegurar que sus decisiones sean puestas en práctica. El sistema comenzó a operar a partir de la instalación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en octubre de 1991, la instalación de los consejos de los once programas nacionales de C&T, la elaboración de los planes de acción de estos mismos programas y la reestructuración de Colciencias. En 1992, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología instaló cinco misiones regionales de ciencia y tecnología, con el fin de definir tanto la configuración regional del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología como la estrategia de regionalización en el contexto de los programas y demás estrategias del sistema.7 A finales de 1994 Colciencias fue reestructurada nuevamente con el objetivo prioritario de promover un acercamiento de esta entidad y sus actividades con el sector productivo. En consecuencia, la estructura de Colciencias se abrió en dos vertientes relacionadas pero independientes en sus funciones: Subdirección de Programas Estratégicos y Subdirección de Innovación. Ésta última está encargada de todos los programas, proyectos y actividades relacionadas con el sector productivo nacional. Nivel 2. En este nivel la entidad por excelencia continúa siendo Colciencias al tener como funciones fundamentales la promoción, coordinación, diseño de estrategias y financiamiento parcial o total de proyectos específicos y especiales aprobados por los consejos de programas nacionales y por el CNCT, respectivamente. Además, este instituto actúa como Secretaría Técnica del SNCT. En lo relacionado con el financiamiento de la C&T, la mayor responsabilidad ha recaído en el Estado, que

ha recurrido a varias fuentes: aportes del presupuesto nacional, crédito externo y cooperación técnica internacional. La fuente más importante es la contratación de créditos externos, pues, en buena medida, éstos han marcado las tendencias del gasto nacional en C&T concentrado en Colciencias8, que actúa principalmente como intermediario financiero para el desarrollo de proyectos de los programas nacionales. A su vez, las entidades de los sectores de salud, educación –incluyendo universidades y centros de investigación– y agricultura administran directamente una participación significativa del gasto gubernamental en C&T.9 Además, el IFI y Colciencias suscribieron en 1995 un convenio para crear un esquema conjunto de financiación de proyectos de desarrollo tecnológico.10 Colciencias también ha firmado con Proexport, Fondo Nacional de Garantías e Icetex, entre otros11, para alcanzar la integración del sistema financiero y ordenar los servicios prestados. En este nivel también pueden ubicarse entidades como la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnología –Banco de la República–, Superintendencia de Industria y Comercio, la FES, Ecofondo, el Fondo FEN, el Fondo de Capital de Riesgo y otras fundaciones privadas, que cuentan con recursos para financiar proyectos de I&D específicos en concordancia con el objeto de cada entidad. Nivel 3. Como entidades ejecutoras de investiga-

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Las misiones son: Orinoquia-Amazonia, Costa Atlántica, Centro-Oriente, Nor-occidente y Occidente.

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La contratación de crédito externo para ciencia y tecnología se ha hecho con el BID. El primer crédito cubrió el período 1983-1987 y se contrató por US$ 50 millones –incluyendo contrapartida–; el segundo, se desarrolló entre 1989-1993 por US$ 66.7 millones –incluyendo contrapartida nacional– y el tercero, en ejecución, se contrató en 1994 por US$ 219 millones –incluyendo contrapartida nacional de US$ 119 millones–. En este punto es importante mencionar cómo bajo la estipulación de la ley 29 de 1990 y sus decretos reglamentarios se desarrollaron normas de estímulos tributarios, que establecen amplias deducciones tributarias para quienes realicen inversiones en investigación científica y tecnológica, así como para quienes efectúen donaciones a entidades sin ánimo de lucro cuyo objetivo social comprenda actividades de investigación científica y tecnológica. Así mismo, se exonera del impuesto a las ventas la importación de activos destinados a proyectos de investigación científica que efectúen universidades y centros de investigación. Al respecto consúltese El futuro del sistema colombiano de innovación; Misión para el desarrollo de las capacidades tecnológicas en Colombia. Volumen I, diciembre de 1996. Al respecto consúltese “Sistema nacional de financiamiento del desarrollo tecnológico”. Informe final, Asesoría y Gestión, Cía Ltda. Bogotá, 1996.

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ción científica y desarrollo tecnológico, se cuenta con Corpoica, Cormad, Inpa, Corporación Calidad, Instituto Tecnológico de Alimentos, Icontec, Cenipalma, Cenipacífico, Instituto Colombiano del Plástico y el Caucho –ICIPC–, los centros de investigación de las instituciones académicas, de las organizaciones no gubernamentales y de fundaciones o instituciones del sector social, las corporaciones regionales, el Instituto Von Newman –recursos biológicos–, el Instituto Amazónico Sinchi, Ceniacua, la Fundación Centro las Gaviotas, entre otros. Nivel 4. En este nivel se encuentran entidades del nivel anterior que también contemplan su objeto social la prestación de servicios a terceros y aquellas que se pueden caracterizar como entidades esencialmente prestadoras de servicios científicos y tecnológicos. En las primeras figuras se tiene fundamentalmente entidades ligadas a sectores productivos específicos como el ICIPC, Corpoica, Cenicaña, Cenipalma, ICP, entre otras, que además de desarrollar proyectos de investigación de largo alcance, proporcionan soluciones a problemas tecnológicos puntuales de los sectores respectivos. En la segunda categoría se ubica el Instituto Colombiano de Normas Técnicas, que trabaja en el tema de la normalización; la Superintendencia de Industria y Comercio en lo relacionado con patentes; el Centro de Control de Calidad y Metrología, el Consejo Nacional de Normas y Calidad, las entidades certificadoras, las unidades sectoriales de normalización, los Centros de Desarrollo Tecnológico que trabajan en diferentes áreas industriales,12 pero que se encuentran en una etapa incipiente de desarrollo; el Centro de Información Tecnológica –INNOTECH-SIE–, los centros de desarrollo tecnológico del Sena y las corporaciones de economía mixta creadas a raíz de la expedición del decreto 393 de 1991.13 En el SNCT también se quiso abordar el área de 12

13

Existen CDT en los sectores metalmecánico, plásticos y caucho, textiles, industrias gráficas, alimentos, calzado, pulpa y papel. Entre las corporaciones de economía mixta, se tienen: Corporación para la Investigación de la Corrosión, Corporación Nacional de Investigaciones y Asfalto para Pavimentos, Corporación Centro Acuicultura, Corporación Biotec, Corporación para Investigaciones en Biotecnología, Corporación Colombia Internacional, Asociación Centro de Gestión Hospitalaria, Asociación Colombiana de Soldadura, Corporación Calidad, Coinvertir, Corpración para el Desarrollo de la Microempresa, Corporación Programa Bolívar, Corporación para el Desarrollo de la Cericultura, Incubadora de Empresas de Base Tecnológica –Innovar– y Centro de Sistemas de Información –InterRed–.

innovación y desarrollo tecnológico, componente fundamental en la evolución de la C&T. Aceptado el nuevo contexto internacional, el país deberá desarrollar ventajas competitivas sostenibles. En tal sentido, la creación de Sistema Nacional de Innovación14 en 1995 busca contribuir al fortalecimiento de la actividad competitiva del sector productivo nacional. Por otra parte, se ha venido estructurando un proyecto de asistencia para el desarrollo de capacidades tecnológicas en Colombia que pretende alimentar los planes de acción que deberá implementar el Sistema Nacional de Innovación. Para ello se intentará detectar las limitaciones más importantes para la adquisición, adaptación y asimilación de tecnologías en las empresas, e identificar las mayores necesidades de desarrollo tecnológico. La concepción de sistema para desarrollar la ciencia y la tecnología en el país implica un cambio sustancial, cuantitativo y cualitativo, con relación la evolución descoordinada de las etapas anteriores y revela un esfuerzo institucional y estatal decisivo hacia un objetivo que viene a considerarse crucial en la etapa de desarrollo actual. Sin embargo, el sistema apenas comienza a funcionar, sin que aún se reflejen resultados notorios y, enfrentando serias dificultades que, en buena medida, se derivan del hecho de que hasta el momento el país no contaba con el factor C&T en su cultura empresarial y de gestión productiva. En el país ha sido notoria la escasa vinculación del sector productivo en actividades de C&T, la prevalencia de otras herramientas para la competitividad, la muy pobre inversión en estos campos, la escasa detección de las necesidades tecnológicas, etcétera. Como se evidenciará a través de los indicadores de la próxima sección, aún resta un largo recorrido para consolidar la ciencia y la tecnología como un factor de producción decisivo que impregne las diferentes esferas de la vida nacional.

14

El Sistema nacional de innovación es concebido como un modelo iterativo de creación y aplicación del conocimiento, en el que intervienen los diversos agentes ligados con el desarrollo tecnológico y con su vinculación a la producción, dentro de un proceso de búsqueda permanente de la competitividad sostenible y del mejoramiento en la calidad de vida de la población. Dicho sistema hace parte del SNCT, Conpes 2875 DNP —UIP-UDE—Minhacienda, Santafé de Bogotá D.C., agosto 28 de 1996.

Ciencia y tecnología

AVANCES DE LA POLÍTICA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN COLOMBIA A inicios de 1996, el Consejo Nacional de Competitividad15 adoptó la Estrategia nacional de competitividad. Con el objetivo de plasmar las estrategias diseñadas se han venido desarrollando los programas del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. A través del Sistema Nacional de Innovación se han realizado varias acciones en torno al fortalecimiento de la innovación, desarrollo y trasferencia tecnológica. Los avances más importantes en la articulación del SNCT se han producido en áreas como la modernización del sistema de financiación, la activación del mercado de servicios tecnológicos y la integración de los sectores sectorial y regional en los programas. A continuación se presentan algunos resultados. En lo que se refiere a la modernización e integración del sistema de financiamiento del desarrollo tecnológico, se ha avanzado en el diseño de cuatro tipos de programas: líneas de crédito con tasas de interés subsidiadas, sistemas de cofinanciación, en el cual se otorgan fondos no reembolsables hasta en un 50%; capital de riesgo, en el cual un inversionista calificado aporta recursos financieros a una empresa, asumiendo así el riesgo asociado y obteniendo una rentabilidad proporcional, y reducción del monto de garantías exigidas a las pequeñas y medianas empresas para el otorgamiento de créditos. En el marco de esta estrategia se han financiado proyectos de innovación en gestión, tecnología de producto y proceso y proyectos de apoyo a servicios tecnológicos. En cuanto a la activación de los servicios tecnológicos y formación de recursos humanos,16 aprovechando la experiencia de Icontec y el recientemente inaugurado Centro Nacional de Metrología y Normalización, se han ampliado los servicios tecnológicos que promueven la calidad y oportunidad del producto en el mercado nacional. De otra parte, mediante los convenios de Colciencias y el Sena se han desarrollado misiones empresariales en dife15

16

El Consejo Nacional de Competitividad está compuesto por la Secretaría Económica y de Competitividad de la Presidencia de la República, Colciencias, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Ministerio de Trabajo, el Sena, el IFI, gremios, empresarios, universidades y otras entidades. Dentro de los programas se incluye los Planes de normalización, metrología, certificación de calidad, pruebas y ensayos, diseño industrial, información asesoría, asistencia técnica y capacitación.

207

rentes países con el objetivo de promover alianzas estratégicas, transferencia de tecnología y asegurar un mayor acceso a la frontera del conocimiento. El Sistema Nacional de Innovación se concibe como una estrategia que pretende integrar dos dimensiones: por una parte, se conciben mecanismos sectoriales –centros de desarrollo tecnológico, entre otros–, y por otra, se impulsan sistemas regionales o departamentales de innovación –centros regionales de productividad e incubadoras de base tecnológica–. Dado que los CDT constituyen una de las principales estrategias de la Política de innovación y de la Estrategia nacional de competitividad se presenta un recuento de los avances en la creación, fortalecimiento y apoyo de los centros.

CENTROS DE DESARROLLO TECNOLÓGICO –CDT– El actual plan de fortalecimiento de centros de desarrollo tecnológico, a diferencia de la concepción anterior, le confiere un papel crucial a la participación conjunta del Estado y el sector privado, el mejoramiento de la estructura de investigación, capacitación del recurso humano y de prestación de servicios tecnológicos. Los centros de desarrollo tecnológico –CDT– se conciben como una estrategia fundamental de la política de innovación, competitividad y desarrollo tecnológico. Los CDT implican la construcción de redes de innovación para adecuar el vínculo entre empresas, universidades y otras entidades de apoyo al cambio técnico, orientadas a promover procesos de innovación en el sector productivo. Su objetivo es incrementar la productividad y competitividad de los sectores productivos mediante la promoción de una cultura de innovación empresarial basada en la cooperación y en alianzas estratégicas interempresariales y la gerencia participativa. Como estrategia esencial, los centros se deben constituir tanto en instrumentos facilitadores del conjunto de políticas tecnológicas encaminadas a facilitar la transferencia interna de tecnología, aumentando, racionalizando y mejorando la capacidad negociadora en la adquisición de tecnología importada, así como en generadores de tecnología de origen nacional con amplias posibilidades de transferencia a las empresas. Los principales ámbitos que los centros deben desarrollar son: tecnologías organizacionales, gerencia estratégica, desarrollo de competitividad, mejoramiento continuo, cooperación interempresarial, gestión tecnológica y desarrollo de recursos humanos.

208

Colombia / Mesoeconomía

Tabla 5.2 Centros de Desarrollo Tecnológico Centro

Tipo

Carácter

Fundación

E. Jurídica

Sectorial

CIDETEXCO

Industria

Virtual

1996

Privado

Textil-confección

CEINNOVA

Industria

Virtual

1996

Privado

Calzado

IFTAG

Industria

Virtual

1990

Privado

Artes gráficas

ICIPC

Industria

Real

1990

Privado

Caucho-plástico

CIC

Industria

Real

1994

Mixto

Corrosión-horizontal

CIAL

Industria

Virtual

1995

Privado

Alimentos

CRTM

Industria

Virtual

1995

Privado

Metalmecánico

CENPAPEL

Industria

Real

1996

Privado

Papel

CORPODIB

Nuevas Tecnologías

Virtual

1995

Mixto

Biotecnología

CENIACUA

Agropecuario

Real

1993

Mixto

Acuacultivo

INNOVAR

Incubadoras de empresas

Virtual

1995

Privado

Horizontal

Fuente: Colaboración en el proceso de planeación estratégica de doce centros de desarrollo tecnológico. DNP-Colciencias.

Respecto a su estructura, para garantizar sostenibilidad y eficiencia en su operación, se ha creído conveniente adoptar el enfoque de centros virtuales o centrosred, modalidad que optimiza el aprovechamiento de las capacidades existentes de investigación y servicios tecnológicos, a la vez que racionaliza los costos de operación. Se trata de incorporar las capacidades de investigación, servicios tecnológicos y capacitación existentes en universidades, empresas y entidades regionales de desarrollo tecnológico. En el mismo sentido, los CDT al cumplir la función asignadas, deben asegurar que sus servicios tengan demanda dentro de los usuarios en el sector productivo, sin pretender reemplazar la actividad tecnológica de las empresas usuarias sino potenciarla y complementarla. Como misión prioritaria los centros han de desplegar actividades dirigidas a prestar servicios tecnológicos de apoyo y desarrollar tecnologías precompetitivas estratégicas para el país, que difícilmente pueden ser abordadas por empresas individuales en razón de su alto costo y riesgo. La financiación de este tipo de centros cuenta con el aporte del capital público en la modalidad de capital semilla, imprescindible en el período de maduración del centro. Se observa la necesidad de mantener esta modalidad durante el tiempo suficiente para lograr su consolidación, y sustituirlo posteriormente por contratos marco que permitan incrementar la capacidad tecnológica del centro. Como se aprecia en la Tabla 5.2, desde 1990 se han creado varios tipos de CDT; entre ellos sobresalen los destinados a la actividad industrial, la agropecuaria, las nuevas tecnologías e incubadoras de empresas de base tecnológica. En general, los centros tienen personería jurídica propia, unos son privados y otros mixtos. El caso

de Cenipapel es especial, ya que todas las empresas del sector colombiano de papel y sus productos están presentes como asociados. El carácter es de centro real para algunos y de virtual para otros. En la actualidad, los centros con carácter exclusivamente real, con personal, equipamiento y edificios propios son: el Instituto del Caucho y Plástico –ICIPC–, la Corporación para la Investigación de la Corrosión –CIC– y la Corporación Centro de Investigación de la Acuicultura de Colombia –Ceniacua–. Los CDT tienen bien definido el portafolio de servicios y prácticamente todos ellos coinciden en que los más importantes son: capacitación, asistencia técnica, consultoría e información. En algunos centros se observa un interés todavía incipiente en la I&D, que responde en todos los casos a una realidad de los sectores industriales que todavía no incorporan la tecnología como herramienta de competitividad. Sin embargo, en otros centros, el desarrollo y aplicación de proyectos de I&D se considera como una de las actividades prioritarias – caso de Ceniacua, CIC–.

RELACIÓN DE LOS CDT CON LA POLÍTICA DE APOYO AL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN El desarrollo de los centros tecnológicos, incluso en las economías más desarrolladas, no se puede realizar al margen de las políticas públicas de apoyo a la innovación. Por ello resulta fundamental que exista coherencia entre los objetivos y los planes elaborados por cada CDT, con los programas y actuaciones previstas en la construcción

Ciencia y tecnología

del Sistema Nacional de Innovación y transferencia de tecnología.17 Se debe tener en cuenta que la empresa innovadora es el elemento esencial del sistema de innovación, pues ella decide hasta qué punto se quiere involucrar en el proceso, debiendo ser consciente de que allí esta la clave de su competitividad y supervivencia. La empresa innovadora tiene como referencia el mercado, sin embargo, la perspectiva de un desarrollo rápido y eficaz de los CDT en Colombia aún no es alentadora a la luz de los siguientes factores:18 • Falta de cultura empresarial para considerar la innovación tecnológica como un elemento clave de la competitividad. • Dificultad para identificar necesidades, generar proyectos y presentarlos adecuadamente a los organismos financiadores como consecuencia de las limitaciones en conocimiento e información tecnológica por parte de los gestores de las empresas. • Limitada capacidad de inversión y, en algunos casos, de endeudamiento de las empresas. • Deficiencias asociadas con el hecho de que los instrumentos actuales de apoyo a la innovación tecnológica están basados en el crédito, con unas exigencias de garantías (120%) no asumibles por muchas empresas. A ello hay que añadir una estructura empresarial basada en amplios sectores tradicionales, cuyas necesidades tecnológicas se perciben limitadas y en los que, en muchos casos, la tecnología dura no es el elemento clave de competitividad. En este contexto, los CDT constituyen una oportunidad para crear una mayor cultura tecnológica e innovadora dentro del aparato productivo doméstico, de manera que facilite la incorporación competitiva del país en el mercado internacional. Para ello ofrece lo que se espera sea un apoyo en cuanto a la articulación de los programas estratégicos, la identificación y concreción de proyectos empresariales y la aplicación de la financiación pública al desarrollo de sus capacidades, aspectos hasta ahora muy poco incorporados en la cultura empresarial del país. 17 18

En la última sección del capítulo se presenta en detalle los elementos del Sistema Nacional de Innovavión. El estudio “Productividad,Innovación y desarrollo tecnológico en Colombia: Situación actual y políticas de fomento”, señala algunos de los principales aspectos que serán necesarios fortalecer para alcanzar el éxito en la evolución, desempeño y eficacia de los CDT; se mencionan: la sensibilización y concientización empresarial sobre la importancia de la innovación, programas de mejora de la gestión en la empresa.

209

INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA Los indicadores que se presentan a continuación siguen la clasificación propuesta por la Unctad (Secretaría, 1991), en la cual se distinguen como categorías generales los indicadores de insumo –miden los recursos dedicados a la producción de conocimientos científicos y tecnológicos– y los indicadores de resultados –miden el producto de las actividades científicas y tecnológicas–. En lo posible se utilizan los indicadores aceptados a nivel internacional y en algunos casos se proponen otros particulares para el caso colombiano, que se derivan fundamentalmente de las estadísticas recogidas por Colciencias a partir de las actividades desarrolladas por los diferentes programas nacionales de desarrollo científico y tecnológico. Los indicadores empleados se pueden dividir en indicadores de tecnología importada o transferida y en indicadores de insumo o esfuerzo interno.

INDICADORES DE TECNOLOGÍA IMPORTADA O TRANSFERIDA

Se asume que el receptor de la tecnología no sólo adquiere equipo físico y soporte lógico, sino que acumula los conocimientos técnicos necesarios para dominar la tecnología importada. La opinión generalizada es que los países tienen que desarrollar unas aptitudes específicas para lograrlo. La transferencia de tecnología se realiza fundamentalmente mediante la importación de bienes de capital con tecnología incorporada –ya sea en forma de piezas sueltas, de maquinaria y equipo o de fábricas totalmente montadas, llave en mano–, las inversiones extranjeras directas y la transferencia de tecnología no incorporada mediante la concesión de patentes, los acuerdos para la transferencia de conocimientos técnicos, la prestación de servicios técnicos y de asesoramiento, las empresas conjuntas, la migración de mano de obra calificada, etcétera. La cooperación técnica financiada por promoción de las actividades de desarrollo tecnológico por parte las empresas en colaboración con los CDT –proyectos en cooperación empresa-CDT–. Y además realizar acciones para el mejoramiento de la oferta de los CDT como: la realización de proyectos estratégicos que permitan desarrollar las capacidades y conocimientos del Centro, la formación y capacitación del personal, la formación en técnicas de gestión y mercadeo. Uncst-Unctad-Colciencias, Santafé de Bogotá, enero 1997.

210

Colombia / Mesoeconomía

organismos gubernamentales oficiales y por organizaciones no gubernamentales, así como la información de periódicos y publicaciones especializadas, constituyen una forma de transferencia de tecnología por canales no comerciales. Una dificultad común a estos indicadores es que, tal como se menciona en Unctad (1991), los intentos de cuantificar la tecnología que se transfiere en el ámbito internacional tropiezan con una grave escasez de datos, particularmente en lo que se refiere a los contratos sobre tecnología patentada, nuevas formas de inversión, empleo de mano de obra extranjera capacitada y adquisición de información codificada. Además, se da un alto grado de coincidencia parcial entre las diferentes subcategorías de tecnología transferida, ya que una misma transacción se suele incluir más de una forma de transferencia de tecnología. Unctad (1991) propone los siguientes indicadores de la tecnología transferida internacionalmente: 1. Importación de productos con tecnología incorporada. 2. Inversiones extranjeras directas. 3. Pagos por tecnología patentada. 4. Donaciones para cooperación técnica. IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS CON TECNOLOGÍA INCORPORADA

Se usa aquí la clasificación de las densidades de I&D realizada por la Ocde19, lo que significa aceptar la medición en términos de los estándares internacionales, aunque el ejercicio presenta la desventaja de no consultar la realidad de la industria nacional. De acuerdo con esta clasificación, se observa que la importación de bienes con densidades tecnológicas alta y media participó con un 27% del total de importaciones en 1985, en tanto que para 1996 esta participación había alcanzado el 38%. Las importaciones de bienes con densidad tecnológica media supera sustancialmente la participación de la de alta intensidad. Así, mientras la primera participa con un 24%, la segunda alcanza el 13.7% en 1996. En el período analizado, sin embargo, se presentan algunas fluctuaciones, siendo 1991 y 1994 los años de mayor participación en las importaciones de este tipo de bienes, lo que se compadece con el programa de desgravación arancelaria que se estaba llevando a cabo (Cuadro 5.1 y Gráfico 5.1).

19

La densidad tecnológica se define por Ocde, 1986. Citado en Unctad, Secretaría.

Resulta interesante destacar que en estos años y en términos de crecimiento, la mayor dinámica se presentó en la importación de bienes con densidad tecnológica alta, pues en tanto para 1986 presentó una tasa de crecimiento anual del 76%, en 1990 alcanzó una del 32% y en 1993 llega al 84%. Los bienes identificados como de densidad tecnológica media, luego de una abrupta caída en 1991 se recuperaron y lograron alcanzar tasas de crecimiento superiores a las de principios del período considerado. Así entre 1992 y 1995 esta categoría presentó ritmos importantes de crecimiento y alcanza su mayor tasa en 1993 con una del 46% (Gráfico 5.2). Por tipo de bien importado, dos partidas arancelarias, 8471 y 8802 (máquinas automáticas para el tratamiento de información y sus unidades, lectores magnéticos u ópticos, máquinas para registro de datos sobre soportes en forma codificada y máquinas para procesamiento de esos datos; y aeronaves, vehículos espaciales y vehículos de lanzamiento respectivamente) representaron un 37.1% de las importaciones consideradas de alta densidad tecnológica. Por su parte, la partida 8703 (coches de turismo y demás vehículos automóviles proyectados principalmente para el transporte de personas, incluidos los vehículos de tipo familiar y los de carreras) representó un 20.9% del total de importaciones con densidad tecnológica media. En 1993, estas posiciones exhibieron crecimientos del 134% para la posición 8471, del 135.4% para la 8802 y 228.8% para la 8703. A un nivel más general, se presentan las importaciones de bienes de capital, que tal como se señala en Unctad (1991) son una medida más útil y aproximada de la tecnología transferida, dadas las dificultades que plantea la definición de la densidad tecnológica entre países con diferentes perfiles industriales. La clasificación de importaciones manufactureras de bienes de capital permite ratificar la tendencia observada según la clasificación por densidades tecnológicas. Por sector de clasificación CIIU, el de la maquinaria no eléctrica participó con el 40.8%, seguida por equipo y material de transporte con el 30.5% en 1992. Estos dos sectores contribuyeron con las mayores participaciones en todos los años del período considerado, excepto en 1991 en el caso de equipo y material de transporte. Al analizar la composición de las importaciones por densidad tecnológica según la clasificación CIIU, se observa que en la categoría de densidad alta los sectores de mayor importancia son fabricación de aeronaves y de máquinas de oficina, cálculo y contabilidad, fabricación de maquinaria y equipo y material científico. En las

Ciencia y tecnología

211

Cuadro 5.1 Importaciones densidad tecnológica Densidad

1985

1986

1987

Media Alta Total A y M Total imp. nacional

2.3% 73.8% -6.7% 19.0%

13.1% 21.2% 9.8% 15.9%

Media Alta Total A y M

22.7% 11.7% 34.5%

23.4% 13.0% 36.4%

20.7% 6.3% 27.0%

1988

1989

1990 1991 1992 (Variaciones) 32.1% -3.8% 8.3% 1.6% 20.3% -2.4% 3.3% 32.2% -25.2% 34.7% 18.4% 0.1% 11.5% -11.3% 34.5% 19.8% 1.7% 15.6% -7.8% 24.4% (Participación sobre el total industrial) 26.1% 25.1% 24.4% 27.9% 25.0% 10.7% 11.0% 13.1% 11.0% 11.1% 36.8% 36.2% 37.5% 39.0% 39.0%

1993

1994

1995

1996

46.7% 84.4% 47.6% 58.3%

18.6% 35.4% 21.4% 24.6%

19.1% -4.6% 16.1% 9.9%

-3.8% 6.8% -1.3% -0.2%

24.8% 13.8% 33.7%

24.3% 15.4% 39.7%

24.9% 12.7% 37.6%

24.3% 13.7% 33.0%

Fuente: Registros de importación-Dian.

Gráfico 5.1 Importaciones por densidad tecnológica. Participación sobre el total importado 70 .0%

60 .0%

50 .0%

40 .0%

Alta

30 .0%

20 .0%

Media

10 .0%

0.0 % 1 9 8 5

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

Fuente: Registros de importación-DIAN. Cálculos del autor.

Gráfico 5.2 Importaciones por densidad tecnológica. Variaciones 1985-1996 10 0.0 0%

80 .00 %

60 .00 %

40 .00 %

20 .00 % 0.0 0%

○

-2 0.0 0%

-4 0.0 0% 1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

Fuente: Registros de importación-DIAN. Cálculos del autor.

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

○

○

○

Media Alta Impo. Nacional

212

Colombia / Mesoeconomía

Gráfico 5.3 Composición de las importaciones por alta densidad tecnológica

Composición de las importaciones por media densidad tecnológica 6104

3909

3843

3852

3833

3851

3832 3829

3845

3827

3841

3826

3839

3825

3832

3824

3831

3823

3829

3822

3827

3821

3826

3814

3825

3723 3559

3824

3540

3823

3530

3821

3529

3814

3522

3813 1985-1990 1991-1996

3522 0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

3513

1985-1990 1991-1996

3511

25.00%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Fuente: Registros de Importación-DIAN. Cálculos del autor.

importaciones por densidad media se destaca el sector de fabricación de sustancias químicas industriales (gráfico 5.3). Debe resaltarse la permanencia de la participación sectorial de las importaciones de bienes de capital en los períodos 1985-1990 y 1991-1996, al mantenerse concentradas en el tipo de procesos y productos simples como la maquinaria no eléctrica (Don E. Cash y Ricroft Robert W). Un inconveniente importante de la utilización de los bienes de capital u otras definiciones amplias de los productos con tecnología incorporada como indicadores de la tecnología transferida, es que poco se puede inferir acerca de su contenido tecnológico. Ello es consecuencia de las diferencias entre países en la composición de los bienes de capital y la selección de productos dentro del mismo subgrupo de bienes de capital importados. Esto limita la utilidad del indicador como variable explicativa del cambio tecnológico (Unctad, Secretaría, 1991). Teniendo en cuenta las dificultades y limitaciones mencionadas y dada la coincidencia de tendencias al comparar las dos clasificaciones, se puede afirmar que en Colombia la transferencia tecnológica por este concepto logra un mayor dinamismo a partir de 1992 y se mantiene concentrada en bienes considerados como de densidad tecnológica media o que involucran procesos tecnológicos relativamente simples. No obstante, la recuperación de las importaciones de bienes con alta densidad

tecnológica podría significar una recomposición de las importaciones por grado de densidad tecnológica, que aún resulta muy prematuro confirmar. INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA20 La inversión extranjera directa –IED– se considera un importante difusor de tecnología, que puede ser deliberada, cuando la filial cede una licencia a una empresa nacional para que explote la tecnología (technological spillover). Cuando el efecto tecnológico es indirecto, las empresas trasnacionales –ET– difunden a los agentes económicos nacionales beneficios previstos. Un ejemplo de difusión tecnológica deliberada es la mejora de la capacidad tecnológica de la empresa nacional que establece relaciones con la transnacional; tal es el caso de las multinacionales productoras de pulpa de papel en Colombia que transfieren tecnologías en el área de reforestación. La difusión indirecta de tecnología puede ser horizontal cuando la ET tiene una nueva tecnología y la asimilan posteriormente las empresas nacionales competidoras; y vertical, cuando la transnacional transfiere tecnología a las empresas que suministran insumos o realizan actividades en las fases finales de la cadena de pro20

Para una mayor ampliación de los efectos de la IED, ver el Capítulo 4.

Ciencia y tecnología

213

Cuadro 5.2 Inversión extranjera en Colombia* Registro según actividad económica (participación) Sector

1970

1980

1985

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Agricultura, caza, silvicultura y pesca 1.2% 2.1% 0.3% 2.3% Explotación de minas y canteras 8.5% 5.3% 89.9% 21.0% Industrias manufactureras 72.6% 97.5% 5.2% 51.2% Electricidad, gas y agua 0.0% -0.1% 0.1% 0.0% Construcción 0.4% 0.6% -0.2% 18.1% Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles 8.1% 1.4% 1.0% 5.2% Transportes almacenamiento y comunicaciones 1.5% 1.7% 0.2% 0.0% Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles 6.9% -8.6% 3.4% 2.1% Servicios comunales sociales y personales 0.4% 0.0% 0.0% 0.1% Actividades no bien especificadas 0.3% 0.2% 0.0% 0.0% Notas: *No incluye inversión en petróleo Hasta 1991 hace referencia a las autorizaciones y para 1992-96 a los registros Fuente: Banco de la República.

1.9% 26.1% 24.1% 0.0% 6.7%

3.3% 1.5% 50.4% 0.0% 4.8%

1.6% 3.2% 45.5% 0.8% 4.2%

2.1% 7.9% 41.3% 0.6% 2.3%

1.4% 2.4% 34.7% 7.7% 1.2%

6.7%

8.0%

10.1%

9.4%

8.0%

2.3%

1.5%

19.6%

15.5%

8.4%

31.9% 0.2% 0.2%

29.4% 0.3% 0.8%

14.1% 0.2% 0.7%

19.7% 0.7% 0.6%

35.5% 0.6% 0.1%

ducción o distribución. Es el caso de algunas empresas petroquímicas en Colombia, donde el componente tecnológico trasciende el proceso de producción, a través de la sustitución y empleo de nuevos productos. En general, estos rasgos difusores de tecnología son resaltados por los economistas como externalidades positivas. Las empresas transnacionales pueden, por lo tanto, desempeñar un papel importante en la transferencia internacional de tecnología. Entre los distintos mecanismos mediante los que estas empresas pueden transferir tecnología, la IED es, en términos de valor, el más importante. Este mecanismo es también el único sobre el que se disponen de series estadísticas generales. Otros mecanismos, como las empresas conjuntas, la concesión de licencias, la concesión de franquicias, los contratos de gestión, comercialización y servicios técnicos, los contratos llave en mano y la subcontratación internacional, con frecuencia representan una forma de transferencia de tecnología más efectiva para el país receptor, pero sobre ellos no se tienen datos estadísticos confiables. Por lo que se refiere al contenido tecnológico de la IED y su importancia como canal de transferencia de tecnología, resulta difícil generalizar, ya que son muchos los factores determinantes que varían según los países –nivel de control extranjero, régimen de ganancias reinvertidas, fuentes de la IED y de la financiación–. La tecnología suministrada a través de las IED puede incluir una de las formas siguientes o la combinación de algunas de ellas o incluso de todas: bienes de capital, derechos de propiedad industrial en forma de patentes,

marcas de fábrica o de comercio y nombres comerciales; conocimientos técnicos de procedimientos secretos sin patentar, específicos de la empresa inversora; y la inversión de los conocimientos especializados de la empresa en la organización, la gestión y la capacitación. Por otra parte, la IED puede no entrañar ningún género de transferencia, como en el caso de la simple adquisición de empresas ya existentes (Unctad, 1991). A nivel general, en el Cuadro 5.2 se observa que los sectores que mayor participación han tenido en el total de inversión extranjera diferente al petróleo, son los establecimientos industriales, financieros y de seguros, y de explotación de minas. En 1970, el flujo de inversión extranjera sin el petróleo alcanzó US$104 millones de dólares, de los cuales el 72% se registró en el sector industrial. En 1980 se recibieron cerca de US$103 millones por IED, de los cuales fueron destinados exclusivamente al sector industrial el 97% del total. En 1985 la mayor parte de IED estuvo destinada a la explotación de minas y canteras, principalmente en yacimiento carbonífero del Cerrejón: de los US$489 millones de dólares, el 90% se destinó a esta actividad. En la década de los noventa la afluencia de la IED se incrementó sustancialmente, siendo los sectores manufacturero y financiero los más receptivos. Para 1990, el 51% de la IED (US$ 230 millones) fue recibido por el sector industrial, el 21% por el de explotación de minas y canteras y el 2.1% por el financiero. Para 1992 se destaca que de los US$ 350 millones de dólares recibidos, el 32% se orientó al sector financiero, el 26.1% a la ex-

214

Colombia / Mesoeconomía

plotación de minas y canteras y el 24% al sector industrial. A partir de 1993, los flujos de IED se empiezan a diversificar en nuevos sectores: de los U$ 436 millones de dólares, el 45% se dirigió al sector industrial, el 30% al financiero; los restaurantes y hoteles figuran con una participación del 8%. Tomando en conjunto el período en 1994 a 1996, los sectores industrial y financiero continuaron siendo los de mayor interés por parte de los inversores extranjeros, la industria participó con un 40% y el sector financiero con un 23% del total. Sin embargo, se resalta la dinámica del sector de transporte y comunicaciones, que presentó el 14% de la IED, y los restaurantes y hoteles con un 9% del total de la IED sin petróleo (Cuadro 5.2 y Gráfico 5.4). Cabe resaltar la importancia que han alcanzado los establecimientos financieros como destinatarios de la IED –de representar en 1985 el 3.4% del total de IED se llega en 1996 al 35.5%–. Esto reviste importancia en cuanto es aceptado, en general, que en este sector existe un nivel de transferencia de tecnología intangible importante por ejemplo, –know how, actitud empresarial–. No obstante, se requiere un análisis de indicadores de transferencia de tecnología particular para este sector y para el país, con el fin de sustentar esta afirmación. La transferencia de tecnología, la incorporación de innovaciones en los procesos productivos y las mejores técnicas de producción con que cuentan las empresas multinacionales y que las hacen más competitivas, encuentran su mejor manifestación en las empresas indus-

triales. En este sentido, la dinámica que presentan los flujos de inversión extranjera hacia el sector manufacturero industrial podrían contribuir de manera al desempeño de la industria, en particular al fundamenta al generar patrones de especialización competitivos. Como respuesta a la liberalización del mercado y la mayor flexibilidad jurídica de la inversión extranjera, el sector industrial colombiano ha presenciado en los últimos años una afluencia de IED significativa (Gráfico 5.5). La incorporación de nuevas plantas industriales, la modernización y reestructuración de algunas filiales, y un conjunto de contratos a nivel de firma, reflejan la dinámica que ha tenido la IED hacia la industria en los últimos años. Es de destacar que la dinámica se encuentra en los sectores de tradicional predomino de empresas filiales transnacionales. Sin embargo, en los últimos años, la IED representa planes de modernización y reestructuración. Al analizar la IED por tipo de bien, se observa que los sectores productores de bienes de consumo duradero y no duradero incrementaron su participación, al pasar del 26% en 1990 al 58% en 1996, destacándose los sectores de bebidas y de productos farmacéuticos. Caso contrario ocurrió con los sectores de bienes intermedios –en especial, el de plásticos y otros derivados de petróleo– al descender su participación del 58% al 28% en el mismo período. En la categoría de los sectores productores de bienes de capital, se aprecia que su participación se ha ido reduciéndo, con excepción del productor de maquinaria

Gráfico 5.4 Flujos de inversión extranjera por actividad económica miles de US$ 2.500 000

2.000 000

1.500 000

1.000 000

500 000

123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456

123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 1970-1979 Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles

1234 1234 1234 1234 Industrias manufactureras

Fuente: Registros Banco de la República.

123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456 123456

12345 12345 12345 12345 1980-1989 1990-1996 123 123 123 Transportes, almacenamiento y comunicaciones 123 Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes

Electricidad, gas y agua Explotación de minas y canteras

Ciencia y tecnología

215

Gráfico 5.5 Flujos de inversión extranjera al sector industrial miles de US$ 500 000

400 000

300 000

200 000 100 000

1234

123

1974-1979

1234 1234

12345 12345

1980-1985

Productos alimenticios, bebidas y tabaco 1234 1234 1234 Fabric. de sust. químicas y químicos derivados del 1234 1234 petróleo y carbón

1234

1986-1990

1991-1993

Industrias metálicas básicas Fab. de papel, imprenta y editoriales

1234 1234 1234 1234

1234

1994-1996

1234 1234 1234Fabricación productos minerales no metalic. Total industria

Fuente: Registros Banco de la República. Cálculos del autor.

eléctrica que ha mantenido su participación relativa. En cambio, el sector automotor colombiano han contado en promedio con un 10% de la IED del total recibido por el sector industrial (Cuadro 5.3). Por país de origen, los Estados Unidos mantienen una alta participación en el total de la IED que llega a Colombia (35.1% en 1993), aunque se destaca su pérdida de importancia relativa, ya que en 1985 contribuía con el 92.1% del total. El cambio en la composición por país de origen empieza a operarse a partir de 1989, cuando se establece claramente la pérdida de participación de los Estados Unidos, pero sin que se hubiera definido una nueva estructura estable en términos de participación del resto de países. Por ahora, sólo se puede afirmar, que se ha dado una mayor diversificación por país de origen de la IED, la cual constituye un elemento de análisis esencial debido a que los países tienden a especializarse en diferentes formas de inversión y éstas, a su vez, implican diversos grados de importancia como canales de transferencia tecnológica hacia el país receptor.21 Así, la IED estadounidense ha sido caracterizada en el pasado por autores como Mortimore como poco dinámica, y la transferencia de tecnología por su conducto como poco importante en términos de las enseñanzas para la industria local, desde el punto de vista de la asimilación, la adaptación y el mejoramiento de las tecnologías. Sería conveniente realizar el análisis de la IED estadounidense de los últimos años, a fin de establecer la ocurrencia de cambios en su forma de inversión ante el proceso de apertura e internacionalización de la econo21

Mortimore, Michel (1994), trabaja este tema para la IED norteamerciana y japonesa.

mía colombiana. Cuando los datos lo permitan, también sería deseable presentar indicadores sobre las nuevas formas de inversión y su importancia como canal de transferencia tecnológica. PAGOS POR TECNOLOGÍA PATENTADA Probablemente la forma más directa de transferencia de tecnología es la no incorporada. Una manera de medirla es basándose en los pagos por tecnología patentada –por ejemplo la concesión de patentes, los acuerdos para la transferencia de conocimientos técnicos y los contratos de gestión–. La información relativa a esos pagos figura en los pagos por servicios en la cuenta corriente de la balanza de pagos del país, bajo la partida de pagos por tecnología. Aunque en teoría esta partida abarca todas las transacciones relativas al comercio de conocimientos técnicos y servicios con un contenido tecnológico, en la práctica la balanza de pagos por tecnología comprende una serie de activos corrientes que no guardan relación con la transferencia de tecnología, a la vez que excluyen otras corrientes importantes; de hecho, en la mayoría de los casos, abarcan sólo las regalías y derechos de licencia (Unctad, Secretaría, 1991). La balanza de pagos tecnológica se compone de dos categorías de pagos: los correspondientes a las transacciones comerciales relativas a elementos protegidos por derechos de propiedad intelectual e industrial y aquellos que llevan aparejada la prestación de servicios con contenido técnico. Cada categoría incluye corrientes muy heterogéneas de contenido tecnológico variable. Generalmente se considera que la balanza de pagos tecnológica abarca una serie de pagos más amplia que la que

216

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 5.3 Flujos de inversión extranjera directa al sector industrial (Participación) CIIU

1992C

1993C

De Colombia 1994C

1995C

1996C

1992X

1993X

Hacia Colombia 1994X

1995X

1996X

322 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.4% 0.9% 0.8% 0.3% 324 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.1% 0.1% 0.0% 0.5% 332 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 1.1% 0.4% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 342 1.7% 0.5% 6.1% 2.3% 2.4% 0.5% 0.9% 0.4% 1.6% 1.6% 352 0.0% 2.1% 4.7% 4.7% 37.0% 12.8% 18.6% 16.5% 15.5% 20.7% 385 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 1.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 390 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 4.2% 1.1% 0.1% 0.0% 3.0% 1.2% BCD 1.7% 2.7% 12.2% 7.1% 45.5% 16.0% 20.0% 17.9% 21.2% 24.3% 311 0.0% 4.1% 12.5% 0.3% 15.7% 7.8% 10.4% 4.4% 5.8% 2.3% 312 0.4% 0.4% 0.0% 0.0% 4.7% 0.8% -0.4% 1.7% 7.1% 4.9% 313 80.2% 75.4% 23.1% 7.8% 3.5% 0.0% 0.1% 8.4% 13.8% 26.3% 314 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% BCND 80.7% 79.9% 35.6% 8.1% 23.9% 8.8% 10.2% 14.5% 26.9% 33.6% 321 0.0% 0.2% 0.5% 0.0% 0.2% 7.9% 3.6% 4.1% 2.4% 6.0% 323 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.2% 0.6% 0.0% 331 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.0% 0.9% 0.9% 0.8% 341 0.7% 1.9% 26.8% 50.5% 4.0% 2.8% 1.7% 3.8% 10.2% 7.4% 351 7.5% 4.4% 1.3% 16.2% 9.7% 8.0% 15.9% 10.1% 14.1% 6.8% 354 5.3% 1.5% 0.0% 0.0% 0.4% 3.0% 17.2% 5.1% 0.0% -0.6% 356 0.0% 0.0% 3.0% 0.0% 0.0% 17.2% 2.5% 3.9% 1.5% 1.2% 361 0.0% 0.0% 0.0% 2.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% -0.5% 0.2% 362 0.0% 8.6% 0.4% 2.3% 4.0% 2.6% 1.5% 3.2% 2.3% 0.0% 369 0.0% 0.0% 1.2% 7.5% 2.8% 5.8% 6.8% 0.2% 2.4% 3.8% 371 0.0% 0.0% -0.2% 1.5% 2.1% 8.9% 0.3% -1.0% -0.1% 1.9% 372 0.0% 0.0% 2.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0% BIMP 13.5% 16.7% 35.3% 80.6% 23.6% 56.3% 50.7% 30.7% 33.7% 27.7% 381 0.4% 0.0% 0.6% 0.5% 3.5% 5.7% 3.6% 5.4% 1.8% -0.5% 382 0.0% 0.3% 15.9% 0.2% 0.2% 2.1% 0.7% 0.9% 0.3% 0.7% 383 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 3.6% 1.2% 4.9% 2.5% 3.8% BK 0.7% 0.3% 16.6% 0.7% 4.5% 11.5% 5.6% 11.3% 4.6% 4.0% 355 0.0% 0.0% 0.0% 4.5% 0.0% 0.3% -2.7% 2.0% 3.1% 1.9% 384 3.4% 0.4% 0.3% -1.0% 2.5% 7.2% 16.2% 7.9% 9.6% 8.7% BST 3.4% 0.4% 0.3% 3.5% 2.5% 7.5% 13.5% 9.9% 12.6% 10.6% 353 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 15.8% 1.0% -0.3% Total 47 020 26 482 24 169 73 588 38 219 69 858 197 924 364 893 576 539 652 806 Notas: El total está en miles de dólares. C: Flujos netos de inversión extranjera de Colombia al resto del mundo. X: Flujos netos de inversión extranjera hacia Colombia Fuente: Banco de la República.

parecería implicar las definiciones de conocimientos técnicos. En cambio, puede haber transferencia de tecnología sin pagos tecnológicos conexos. En muchos casos, los pagos no figuran en la balanza de pagos por tecnología ya que están ocultos por otros pagos, tales como las remesas de beneficios de las empresas transnacionales. En la balanza de pagos tecnológica existen además otras corrientes financieras que no corresponden a elementos de propiedad industrial y conocimientos técnicos, sino a derechos de propiedad intelectual en general, como derechos de autor. COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL La cooperación técnica internacional provee recursos destinados fundamentalmente, primero, a aumentar el ni-

vel de conocimiento, destreza, know how tecnológico o las aptitudes productivas de la población de los países en desarrollo –esto es, a aumentar el stock de capital humano intelectual– o, segundo, a aumentar la capacidad de los países en desarrollo para hacer un uso más efectivo de su dotación de recursos. Constituye una forma de tecnología transferida por canales no comerciales y, por ello, el contenido tecnológico no es muy alto, correspondiendo principalmente a la categoría de conocimiento no apropiables a nivel privado y caracterizado por su baja intensidad en I&D y su distanciamiento de las fronteras tecnológicas. No obstante lo anterior, la cooperación técnica internacional podría incluirse en los indicadores de C&T, ya que dado el nivel de desarrollo del país ésta podría constituir una forma de transferencia tecnológica de importancia relativa. Desafortunadamente el manejo de

Ciencia y tecnología

Cuadro 5.4 Participación del gasto del gobierno central en ciencia y tecnología en el PIB 1980-1996

estadísticas en este tema ha sido disperso y aislado y no se cuenta con un estudio integrado de cuáles son las principales formas de cooperación internacional que han llegado al país y de qué sectores se benefician de ella.

GASTO PÚBLICO INTERNO EN INVESTIGACIÓN

0.16 0.14 0.19 0.15 0.14 0.13 0.12 0.18 0.19 0.18 0.17 0.18 0.18 0.11 0.15 0.21 0.25

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

INDICADORES DE ESFUERZO INTERNO Estos indicadores intentan mostrar los recursos monetarios, físicos y humanos, dedicados al desarrollo de las capacidades científicas y tecnológicas en el país, como una forma de aproximar el esfuerzo que se hace a nivel doméstico para alcanzar niveles aceptables de avance científico y tecnológico o, por lo menos, para evitar un mayor rezago y una ampliación de las brechas que en estas áreas se presentan entre los países. Los indicadores que usualmente se trabajan son: gasto público interno en I&D, formación y capacitación del recurso humano e inversión interna bruta en C&T.

217

Fuente: 1980-1988: Misión de Ciencia y Tecnología, 1990. 1989-1992: Cálculos DNP-UDE-DDT, 1994 1993-1996: Indicadores Nacionales de C&T, DNP-UDE- DDT,1997

Y DESARROLLO

Éste es el indicador de uso más extendido y refleja el esfuerzo que el gobierno lleva a cabo para fomentar la producción, promoción, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y técnicos en todos los campos de la ciencia y la tecnología. Se integra con el presupuesto que las dependencias y entidades de la administración pública central destinan a la realización de actividades científicas y tecnológicas, incluyendo recursos fiscales y propios que se reportan, inicialmente, en la ley de presupuesto general de la nación. Con el objeto de analizar una serie relativamente larga que permita establecer la evolución del gasto del gobierno en ciencia y tecnología, el Cuadro 5.4 presenta la participación de éste en el PIB nacional para el período de 1980 a 1996, con la salvedad de que la serie se construye sobre diferentes fuentes. No obstante esta limitación, la serie así construida permite establecer la evolución general del indicador y para el último período (1993-1996) se encuentra un trabajo más elaborado realizado por la División de Desarrollo Tecnológico del DNP22 para tratar de identificar los sectores destinatarios de este gasto y otros aspectos de interés relacionados con el mismo. La evolución que

presenta el presupuesto de inversión del gobierno central en C&T muestra crecimientos reales del 38%, 50% y 25% en los años 1994, 1995 y 1996, respectivamente (Gráfico 5.6). En el Gráfico 5.7 se observa la tendencia de la inversión en C&T por parte del gobierno central como proporción del PIB: en 1993 del 0.11%, en 1994 del 0.15%, en 1995 del 0.21% y en 1996 del 0.25%. Esta participación incluye los gastos de funcionamiento que las entidades del gobierno central dedican para administrar la C&T, la inversión de las empresas industriales y comerciales del Estado y la inversión del sector productivo. Gráfico 5.6 Evolución de la inversión del gobierno central en C&T 1993-1996 25 0 00 0 00 0

20 0 00 0 00 0

15 0 00 0 00 0

10 0 00 0 00 0

50 00 000 0

0 19 93

19 94

19 95

19 96

Año s

22

“Indicadores nacionales de inversión en ciencia y tecnología para Colombia”, División de Desarrollo Tecnológico, Departamento Nacional de Planeación, 1997.

Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos del autor.

Colombia / Mesoeconomía

218

Porcentaje del PIB

Gráfico 5.7 Inversión del gobierno central en C&T como porcentaje del PIB

Durante el período analizado (1993-1996), las entidades que mayor cantidad de recursos dedican a C&T son, en su orden: Colciencias (25.8%), ministerio de Agricultura (15.67%) y Universidad Nacional (11.33%). Se observa que de las 108 entidades analizadas, las mencionadas arriba participan del total de la inversión con un 53% y las demás universidades con un 2% (Gráfico 5.8). El sector hacia donde más se han dirigido recursos es el productivo con una participación promedio 37%, durante el período 1993-1996, seguido por el académico-científico con el 25%. El sector hacia donde menos se han dedicado recursos es el privado sin fines de lucro, con un 0.02% de la inversión total. Por su parte, el campo de la ciencia que más recursos ha demandado es el de las ciencias agrícolas, incluyendo la agricultura, forestación, pesca y ciencias afines como agronomía, cría de animales, horticultura y otras. También se incluyó la medicina veterinaria. El campo al que menos se han orientado recursos es el de las humanidades, el cual participa con un 0.32% del total de inversión del gobierno central en C&T (Gráfico 5.9).

0.30%

0.25%

0.20%

0.15%

0.10%

0.05%

0.00% 1993

1994

1995

1996

Años

Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos del autor.

Gráfico 5.8 Participación de las entidades en la inversión de C&T para el período 1993-1996 Otros

Otras

8%

8%

Institutos Institu tos descentralizados 24% De sce ntralizado

24%

TENDENCIAS INTERNACIONALES

Ministerios

Para establecer la importancia del gasto del gobierno central colombiano en ciencia y tecnología, vale la pena establecer algunos comparativos internacionales. Tomando la información estadística de Ricyt-OEA, que aparentemente estaría sobreestimada, por lo menos en lo relativo a Colombia, el Cuadro 5.5 sugiere una marcada diferencia en los niveles de gasto en I&D como porcentaje del PIB para los países en desarrollo frente a los desarrollados.

Minis11% terio

Colciencias, Minagricultura U. Nacional

11% Universidades

Univers idades

Colcie 53%ncias,

2% 2% Corporaciones

Minagricu ltura,

Corporacione2% s

U Nacional

2%

53%

Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos del autor.

Participación

Gráfico 5.9 Participación de los sectores potencialmente beneficiarios de la inversión del gobierno central en C&T 45.00 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00

Sector público Sector productivo

10.00

Sector académico-científico 5.00

Combinación de sectores Sector social

0.00 1993

1994

1995

1996

Años

Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos del autor.

Ciencia y tecnología

Mientras Canadá gasta aproximadamente en I&D un 1.5% sobre el PIB y los Estados Unidos y Corea superan el 2.5%, los países en desarrollo no llegan a sobrepasar el 0.8%, con excepción de Cuba y Costa Rica que alcanzan el 1.5% en 1995. Colombia se compara favorablemente con los demás países en desarrollo, siendo sobrepasado solamente por Chile y Brasil. La brecha existente para este indicador entre países desarrollados y en desarrollo responde lógicamente a la necesidad de asignar recursos en mayor cuantía para la satisfacción de necesidades básicas de la población de los países de menor desarrollo, lo que disminuye las posibilidades de inversión en ciencia y tecnología. Por ejemplo, observar el comportamiento de la participación del gasto de I&D de Corea, induce a pensar que los niveles de crecimiento económico son afectados de manera importante por los mayores gastos de I&D en todos los sectores. Otra forma de examinar la brecha existente en los niveles de investigación y desarrollo entre países, es mediante el indicador de gastos en I&D por habitante.Al igual que en el anterior indicador, se señala que los países desarrollados como Canadá y los Estados Unidos tienen una amplia ventaja sobre los países en desarrollo. Así, mientras Canadá gasta US$300 por habitante, los Estados Unidos más de U$600 e incluso España más de US$100, los países en desarrollo no alcanzan a superar los US$60 por habitante. Es evidente que este indicador muestra con claridad la brecha del gasto en I&D entre las economías. Para el caso de Colombia, el indicador del gasto de I&D por habitante es preocupante, si se tiene en cuenta que sólo alcanza US$13, superado ampliamente por países como Brasil, Costa Rica y Chile (Cuadro 5.6). Un indicador importante es el uso de recursos para la investigación y el desarrollo; en el Gráfico 5.10 puede observarse un comparativo entre varios países. Para el caso de Canadá y los Estados Unidos el sector privado es el que más contribuye al gasto en I&D. En los países en vía de desarrollo como Colombia, Chile y México el papel del Estado es de gran importancia en la oferta de recursos para la I&D. Sin embargo, la composición de este indicador en Colombia no necesariamente es un parámetro de eficiencia, pues como se observó en el caso de los países desarrollados, que son los que más invierten en I&D, el sector es el de mayor participación tiene en dicho gasto.

219

Colombia / Mesoeconomía

220

Cuadro 5.5 Gastos en I&D como porcentaje del PIB País Bolivia Brasil Canadá Colombia Costa Rica Corea Cuba Chile España EE. UU. México Panamá

1990 n.d. 0.28 1.46 n.d. 0.73 1.88 0.87 0.53 0.85 2.73 n.d. 0.08

1991 n.d. 0.28 1.51 n.d. 1.03 1.94 0.9 0.53 0.87 2.79 n.d. 0.09

1992 0.37 0.23 1.55 n.d. 1.23 2.09 1.04 0.58 0.91 2.73 n.d. 0.2

1993 0.4 0.44 1.61 n.d. 1.42 2.33 1.23 0.63 0.92 2.6 0.22 0.11

1994 0.4 0.43 1.61 0.44 1.23 2.61 1.28 0.65 0.85 2.49 0.29 0.11

1995 0.37 0.6 1.59 0.62 1.25 n.d. 1.26 0.64 n.d. 2.52 0.31 0.1

1996 0.34 n.d. 1.57 0.62 1.13 n.d. n.d. 0.63 n.d. 2.48 n.d. 0.11

1996

Fuente: Indicadores de ciencia y tecnología, Iberoamericanos/Interamericanos, 1990, Ricyt, Cyted, OEA. Science and technology in Korea, 1996, Ministry of Science and Technology, Republic of Korea.

Cuadro 5.6 Gastos de investigación y desarrollo por habitante en US$ País Bolivia Brasil Canadá Colombia Costa Rica Cuba Chile España EE. UU. México

1990

1991

n.d. 11.63 270.02 n.d. 13.85 15.48 12.27 100.98 605.78 n.d.

n.d. 11.45 281.26 n.d. 18.91 14.16 13.68 112.16 633.29 n.d.

1992 3.04 90.7 295.28 n.d. 26.41 14.41 18.28 123.41 643.67 n.d.

1993

1994

1995

3.25 17.9 315.27 n.d. 13.39 14.33 20.78 123.11 639.42 10.03

3.31 19.43 331.21 7.68 31.24 14.97 24.32 116.76 644.87 13.72

3.24 25.97 333.78 12.68 34.42 15.11 30.31 114.29 678.75 9.72

3.16 n.d. 338.14 13.64 61.62 n.d. 31.39 n.d. n.d. n.d.

Fuente: Indicadores de ciencia y tecnología, Iberoamericanos/Interamericanos, 1990. Ricyt, Cyted, OEA.

Gráfico 5.10 Gastos en I&D por sector de financiamiento 80 70 60 50 40 30 20 10 0

12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345

Chile

Fuente: Rycit.

12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345

Colombia

12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345

USA

12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345

México

12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345 12345

Canada

Gobierno 123 123 123 Sector empresarial Educación Superior Org. Privadas Extranjero

Ciencia y tecnología

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CONCLUSIONES Una vez recorrido el panorama tanto de la evolución institucional que enmarca las políticas de ciencia y tecnología como del estado actual de desarrollo de la ciencia y tecnología –C&T– en el ámbito productivo doméstico, se presentan a modo de conclusión los aspectos y reflexiones más importantes. • Como instrumento de creación de ventajas competitivas en un entorno de globalización, es innegable que la C&T ha adquirido importancia y vigencia como factor de desarrollo, por lo que se erige en uno de los campos centrales de la política industrial. Aunque en el período preapertura se contaba con un sinnúmero de centros e instituciones que atendían en algún grado las necesidades de desarrollo tecnológico e investigación científica, éstos no se coordinaban entre sí ni atendían una estrategia integral de política para el desarrollo. Las directrices e instituciones creadas a partir de la conformación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología –NCT– son un primer esfuerzo coordinado hacia la incorporación de la C&T en las prioridades del desarrollo productivo del país, la determinación de las necesidades y la vinculación del sector privado en el esfuerzo tecnológico y de innovación, y hacia una ejecución más eficiente de los recursos destinados a esta actividad. Sin embargo, el funcionamiento y alcance en términos de cobertura del SNCT es aún incipiente para poder avanzar en la configuración de una verdadera infraestructura tecnológica e investigativa en el país. Todavía se detectan limitaciones importantes para lograr la requerida integralidad institucional del SNCT. Entre ellas, “serias dificultades en la articulación de políticas y acciones entre los consejos de los programas nacionales y las instancias de programación de los respectivos ministerios, así como la falta de claridad sobre las funciones y responsabilidades de los ministerios del ramo en cada uno de los consejos del programa” (Documento Conpes 2848, mayo 1996). Al nivel de la aplicación de los programas que componen el SNCT los avances son todavía marginales. Entre otras, se destaca la carencia de planes estratégicos que orienten y delimiten las áreas para el desarrollo investigativo, las prioridades en cuanto innovación y asimilación tecnológica, no sólo bajo meros criterios de cobertura sino fundamentalmente en términos de su per-

tinencia para el desarrollo competitivo del país. Esto se refleja en alguna medida en que el número de proyectos de inversión con contenido tecnológico han sido hasta ahora escasos y aislados. • Atendiendo sólo el caso de los centros de desarrollo tecnológico –CDT– que son el componente más avanzado en el SNCT, se evidencian problemas que limitan el despegue y efectividad de sus actividades en el país. De una parte, no todos los CDT han entrado en funcionamiento, algunos se han alejado del objetivo de innovación e investigación y atienden otras necesidades que sin ser menos importantes, desvían recursos y esfuerzos de su principal objetivo. Entre otros problemas se han detectado la escasa atención empresarial a la innovación, el desarrollo y la investigación tecnológica como herramientas para el mejoramiento de la competitividad; los elevados costos de inversión que estos procesos requieren y que buena parte de las empresas manufactureras no podrían asumir por sí solas sin contar con una adecuada financiación y el relativo desconocimiento por parte de las empresas tanto de sus propias necesidades tecnológicas como de los avances de la frontera tecnológica en sus respectivas actividades productivas. • El financiamiento del desarrollo tecnológico en el sector productivo merece una mención particular por su importancia para el funcionamiento de la política de la C&T. A pesar del incremento relativo en las asignaciones presupuestales del Estado para el desarrollo de esta área, subsisten problemas referentes a la eficiencia en la asignación y en la cuantía de los recursos. Por ejemplo, en la actualidad los CDT no cuentan con un suficiente monto de recursos para poder establecer convenios de cooperación tecnológica y desarrollar proyectos de innovación, así como las trabas en el desembolso de los recursos comprometidos por el IFI para el apoyo de los centros (Documento Conpes 2848, mayo 1996). El desarrollo poco dinámico de la C&T en la actividad productiva del país, se refleja en una altísima deficiencia de los indicadores y estadísticas apropiadas para evaluar no sólo el estado actual de la C&T, sino además la efectividad de los procesos de desarrollo tecnológico que vienen gestándose en los diferentes ámbitos productivos. En otros países de la región, la instrumentación y adecuación de mecanismos para hacer seguimiento de la

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Colombia / Mesoeconomía

gestión tecnológica y para detectar las necesidades tecnológicas percibidas por los empresarios viene funcionando desde hace ya varios años, mientras que en Colombia son muy incipientes los avances en este campo. Observando los incrementos presentados en el período de apertura de importaciones de bienes de capital como de los flujos de inversión extranjera, al menos en principio podría pensarse que el país atraviesa por un momento de incorporación tecnológica con respecto a los estándares observados en el período de preapertura. Sin embargo este proceso no se ha hecho extensivo a todos los sectores manufactureros sino que por el contrario, la incorporación y adopción de tecnología externa ha estado concentrada en pocos procesos productivos. Asimismo, más allá de la presunción de que mediante la inversión extranjera y la importación de bienes de capital con algún grado de contenido tecnológico se pueden favorecer los procesos internos de formación de tecnología y aprendizaje técnico, no existen los indicadores que permitan evaluar el grado de asimilación doméstica en las empresas receptoras ni los beneficios directos derivados. • Se destaca que en Colombia se ha incrementado la asignación de recursos para el desarrollo de la C&T y actividades conexas, como porcentaje del PIB, en especial durante los últimos años. Así mismo, resulta importante que el sector productivo haya sido uno de los principales receptores de estos recursos por sus potencialidades para el desarrollo competitivo. Sin embargo, los comparativos internacionales señalan claramente el camino aun por recorrer en materia tecnológica. De una parte, la participación del gasto en el PIB para el desarrollo de la C&T es todavía muy baja, aún frente a varios países en desarrollo, en especial en lo que se refiere al gasto por habitante. De otra parte, en Colombia la financiación del gasto en C&T proviene ante todo del Estado, siendo muy baja la vinculación del sector privado, aspecto que no atiende a las necesidades de eficiencia en la asignación del gasto. Por último, el incremento de la inversión C&T incluye los gastos de funcionamiento de las diferentes entidades encargadas de atender la misión tecnológica, lo cual implica menos recursos efectivos para el desarrollo propio de la actividad tecnológica, la investigación y el desarrollo. • Recapitulando, si se entiende el desarrollo de la C&T como componente fundamental de un esquema integral de política industrial, se evidencia aún una insuficiencia tanto en el esquema institucional como en la dotación y asignación de recursos, para contribuir a la con-

solidación de la innovación, investigación y desarrollo tecnológico en motores del desarrollo productivo y competitivo del país.

Ciencia y tecnología

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Colombia / Mesoeconomía

Organización laboral y recursos humanos

225

Capítulo 6 ORGANIZACIÓN LABORAL Y RECURSOS HUMANOS

P or mucho tiempo las teorías de crecimiento económico buscaron explicar el crecimiento de los países según a la contribución de los insumos productivos y de un factor exógeno denominado cambio tecnológico. Éste último sólo se empezó a configurar a partir de las teorías de desarrollo endógeno, las cuales concebían la posibilidad de alterar el cambio tecnológico por medio de las labores que las personas pueden hacer things people do. En tal sentido Romer (1994) señala cómo el avance tecnológico del mundo no ha sido accidental ni resultado del paso del tiempo, sino obra de los descubrimientos e innovaciones en los diferentes ámbitos productivos y científicos y, por lo tanto, se convierte en otro de los factores endógenos para explicar el crecimiento económico. Una de las primeras variables que se incorporó a los modelos de crecimiento endógeno para explicar el comportamiento del cambio técnico fue el capital humano, entendido como el componente educativo de la población, sus habilidades y conocimientos. La formación de recursos humanos resulta favorable para el crecimiento económico en dos aspectos: genera una mayor productividad laboral y puede producir avances progresivos de conocimiento que permitan un incremento en los niveles de tecnología, pues esto sólo es posible con elevados stocks de capital humano. (Lucas, 1988). Con anterioridad a las teorías de crecimiento endógeno, ya se había señalado el papel del capital humano como componente fundamental de las economías en crecimiento. Por un lado, estaban los estudios teóricos que destacan la relación positiva entre el nivel educativo de la población y las condiciones de igualdad en la distribución del ingreso (Kugler, Reyes, De Gómez, 1979; Psacharopoulos y Woodhall, 1987; Solow, 1993); por otro, los estudios de corte microeconómico que exaltan los incrementos en productividad provenientes de una mayor formación del recurso humano así como las posibilidades de adaptación a los nuevos escenarios productivos que brindan los trabajadores educados (Schultz, 1961, 1963 y 1981). Otra de las tendencias microeconómicas destacaban el papel de capital huma-

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Colombia / Mesoeconomía

no como factor complementario tanto del incremento en el capital físico como de la orientación exportadora de las empresas. Según los modelos macroeconómicos de crecimiento económico, el capital humano ha tenido desde hace varias décadas un papel relevante. Estudios de corte neoclásico, como el de Mankiw, Romer y Weil (1992), ampliaron el modelo de Solow al incluir el capital humano como un factor productivo en la función de producción (Solow sólo incluía el capital físico), lo que les permitió concluir que a largo plazo el crecimiento del ingreso per cápita estaría determinado por el crecimiento poblacional y por la acumulación de capital físico y humano. Asimismo, el estudio empírico de Baumol, Blackman y Wolff (1991) permitió validar la hipótesis de convergencia1 entre países pobres y ricos para los casos en que los primeros dispongan de niveles de capital humano similares al de los segundos. En otras palabras, una manera de cerrar la brecha entre unos y otros sería fortalecer el capital humano de los países pobres. En conjunto, la revolución de las teorías de crecimiento endógeno consistió en ofrecer elementos para explicar el crecimiento sostenido de los países a largo plazo, al introducir elementos endógenos que permitirán obtener rendimientos crecientes a escala en la función de producción.2 Con respecto al capital humano como factor endógeno de producción, Maital (1992) señala que: la clave del crecimiento económico recae en el hecho de que las personas no las máquinas pueden aprender. Inversiones que aumenten las habilidades de las personas y su productividad arrojan por tanto, no rendimientos decrecientes, sino constantes e incluso crecientes. Romer y Lucas han sido hasta ahora los principales exponentes de los modelos de crecimiento endógeno y ambos, aunque de manera diferente, han incorporado el concepto de capital humano para comprender el creci1

2

La hipótesis de convergencia se derivó del modelo de crecimiento económico de Solow (1957), según la cual los países que en un estado inicial tuvieron un menor nivel de capital per cápita ostentarían mayores tasas de crecimiento del ingreso per cápita que aquellos países que tenían en su inicio niveles elevados de capital per cápita. Esto indicaría que a largo plazo tendería a cerrarse la brecha entre los países pobres y los países ricos. En las teorías del crecimiento económico exógeno, no se da la posibilidad de que los países tengan un crecimiento sostenido en el tiempo, perdurable, sino que llegan a un estado estacionario donde el crecimiento del ingreso per cápita será igual a cero y no positivo.

miento económico. En el caso del modelo de Romer (1986), el conocimiento se considera un subproducto de la inversión en capital físico y la experiencia, una fuente acumulada de conocimientos, la cual se relaciona directamente con aumentos en la productividad. La inversión individual de cada firma aumenta el capital agregado de la economía –es decir, el conocimiento– el cual, debido al efecto de desbordamiento (spill-over), genera externalidades que conducen a rendimientos crecientes a escala en el producto agregado de la economía. Por su parte, el modelo de Lucas (1988) ofrece luces respecto a la posibilidad de que el crecimiento tecnológico sea endógeno, al suponer que el capital humano es un factor susceptible de ser acumulado y de ser producido, sin que este proceso produzca rendimientos decrecientes. En su modelo, utiliza una función de producción tradicional –dependiente del capital y el trabajo–, pero ampliada para incluir una externalidad positiva del capital humano, la cual proviene del aumento en la productividad derivado de contar con personas educadas y con conocimientos. Lo más interesante del modelo de Lucas es la conclusión de que el motor principal del crecimiento económico es la acumulación de capital humano, bien sea que la educación genere o no externalidades. El crecimiento a largo plazo dependerá de la productividad del sector educativo. En el nuevo marco de globalización, el capital humano ha adquirido una gran importancia como factor determinante de la creación de ventajas competitivas. De una parte, el componente del costo laboral y todas las disposiciones que rodean la organización del trabajo tienen un impacto directo sobre los costos de producción y sobre la capacidad de gestión y flexibilidad de las firmas. De otra parte, el capital humano de las empresas, su capacidad de adaptación ante los cambios tecnológicos y organizacionales que se vienen imponiendo, constituyen un requisito indispensable para adelantar procesos de innovación, desarrollo de nuevos productos, modernización de líneas y procesos productivos, y adopción de formas de gestión modernas, hoy herramientas clave de la competitividad.3 3

Mertens L. ofrece una concepción de sistema para el fortalecimiento de la productividad y competitividad, en la cual las interrelaciones entre los nodos del sistema deben apoyarse en la formación del recurso humano: “el impacto de la gestión de los recursos humanos depende entonces de su articulación con las otras tres áreas de la estrategia de productividad – productos, procesos, gestión–. Se podría decir que en cierta medida estos tres elementos forman un ancla con los recursos humanos, para que éstos últimos tengan impacto como ventaja competitiva”. (Mertens, L., 1997).

Organización laboral y recursos humanos

Con los anteriores elementos, este capítulo buscará abordar las características principales del factor trabajo en Colombia, atendiendo tanto aspectos relacionados con la organización laboral y la normatividad que regulan el mercado de trabajo, como el desempeño y evolución de la formación de recursos humanos en el país, especialmente en la capacitación técnica para el trabajo. Todo ello, tendiente a verificar si en el campo laboral y de formación de recursos humanos, se están dando las condiciones necesarias para enfrentar de manera adecuada las nuevas condiciones de competencia en un contexto de apertura económica e internacionalización.

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MERCADO DE TRABAJO Y LEGISLACIÓN LABORAL A diferencia de otros países, Colombia no se ha caracterizado, por tener políticas de empleo específicas para los sectores productivos o dirigidas en particular a grupos vulnerables de la población. Excepción hecha de las políticas de fomento en el sector microempresarial, las cuales han tenido una trayectoria a largo plazo y una relativa continuidad,4 los demás programas de empleo han tendido a resolver situaciones coyunturales de desempleo o a intentar cumplir con metas específicas de empleo planteadas por el gobierno de turno. Por ejemplo, en la política de Salto Social, de la administración Samper, se planteó como meta la generación de un millón seiscientos mil nuevos puestos de trabajo en el curso de los cuatro años de gobierno. Entre los programas planteados para cumplir con estos objetivos, se formuló un programa de empleo solidario con tres componentes: 1. Plan de empleo rural de emergencia, 2. Plan de empleo urbano de emergencia, 3. Plan de capacitación para el trabajo. Asimismo, como precaución ante posibles desequilibrios en el mercado laboral provenientes del proceso de adaptación de las empresas al nuevo entorno competitivo de la apertura económica, se han creado programas que pretenden ayudar a reubicar a los trabajadores afectados por los despidos y disminuciones de personal en las empresas. Es el caso del sistema de adaptación laboral implemetado en 1992, tanto para empleados del sector público como del sector industrial, que amparado en la prestación de servicios de empleo, la definición del perfil ocupacional, la recalificación laboral y en proyectos de microempresa, pretende reubicar a los trabajadores desplazados de sus empleos. Las principales modificaciones que afectan directamente el funcionamiento del mercado laboral se han presentado más en materia de legislación laboral, que en políticas o programas específicos de empleo. En el país, la normatividad que regulaba el mercado laboral estaba amparada en el Código Sustantivo del Trabajo, estipulado en 1950, y en algunas modificaciones posteriores. Ya desde la crisis de empleo de 1985, algunas de las nor4

Los programas de fomento a las microempresas se iniciaron hacia 1983, pero se intensificaron a partir de los diagnósticos del mercado de trabajo derivados de la Misión de Empleo en 1986. Actualmente, todos los programas referentes al desarrollo de las microempresas se enmarcan en el Plan nacional para la microempresa.

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Colombia / Mesoeconomía

mas de la legislación laboral habían sido señaladas como problemáticas para la generación y estabilidad del empleo por parte de la Misión Chenery5. Sin embargo, fue sólo en el momento de la apertura económica cuando se introdujeron las modificaciones necesarias a la legislación laboral, como parte de un conjunto de reformas institucionales llevadas a cabo para adecuar el sistema económico al nuevo entorno de globalización. La normatividad vigente en materia de legislación laboral es un aspecto fundamental para la competitividad de las empresas productivas en la medida en que allí quedan consagrados aspectos referentes a los costos laborales y prestacionales que deben enfrentar, así como políticas reguladoras de la actividad sindical que influyen directamente en el desempeño de las empresas.

LEGISLACIÓN LABORAL En el debate previo a la reforma laboral de 1990 (ley 50) se discutieron ampliamente los aspectos críticos de la antigua legislación laboral, los cuales, a pesar de que eran reconocidos desde la década del ochenta, con la apertura económica vinieron a ser destacados como factores adversos a la competitividad de las empresas, tanto por el incremento en los costos como por la escasa flexibilidad en los regímenes de contratación. Antes de presentar las principales modificaciones en la legislación laboral introducidas por la ley 50, se señalan algunos de los factores críticos en el mercado de trabajo que se derivaban de deficiencias de las normas vigentes en el código y la obsolescencia de las mismas frente a las necesidades de las empresas. INESTABILIDAD LABORAL Y DESESTÍMULOS A LA GENERACIÓN DE EMPLEO

Diversos estudios, entre ellos los de la Misión Chenery y de Hugo López, señalaron cómo el 33% de la fuerza laboral en el país estaba rotando anualmente, lo que en cifras equivalía a una desvinculación laboral de dos millones de personas cada año. El aumento en el despido de trabajadores próximos a cumplir los diez años de vinculación laboral en una empresa, en 1990 ya habían sobrepasado las cifras de los cien mil por año. La antigüe5

La Misión Chenery o Misión de Empleo de 1986 constituyó un diagnóstico del mercado laboral en Colombia; fue contratado por el gobierno nacional con el fin de buscar una salida a la profunda crisis de empleo que venía atravesando el país.

dad promedio de los trabajadores era de 4.5 años, promedio muy inferior al de décadas anteriores y, en buena medida, atribuible a una carga prestacional creciente con la antigüedad de los trabajadores (Triana, F. y Triana, M., 1990). Dos disposiciones centrales del código anterior fueron en conjunto los principales causantes de la inestabilidad en el empleo y el desestímulo a la generación de nuevos puestos de trabajo: la doble retroactividad de los retiros parciales de cesantías y la acción de reintegro en conjunto con la pensión-sanción. En la legislación anterior, el impacto de la retroactividad de las cesantías sobre los costos laborales era radicalmente diferente en el caso de que se hicieran retiros parciales o de que no se realizaran, lo cual implicaba una alta distorsión entre los costos laborales de los trabajadores según su antigüedad. En el caso en que no se realizaran retiros parciales, la retroactividad de las cesantías era equivalente al aumento del salario nominal del trabajador más un interés del 12% anual, pagado por los empleadores al finalizar el año, por el hecho de haber dispuesto de las cesantías de los trabajadores durante ese período. Este costo para los empleadores era elevado mas no excesivo, si se comparaba con las tasas de interés del mercado. No obstante, si el trabajador realizaba retiros parciales de las cesantías, se generaba un sobrecosto laboral para el empleador, proveniente de la obligación de cancelar al trabajador como cesantía adicional por los años de derechos ya retirados, cualquier aumento nominal de los salarios, sin que, a su vez, la empresa hubiese tenido a su disposición el capital de trabajo correspondiente a las cesantías ya retiradas. Dado que la probabilidad de realizar retiros parciales era mayor con la antigüedad de los trabajadores, el régimen de cesantías castigaba la estabilidad del trabajo al propiciar sobrecostos excesivos en el caso de los trabajadores de mayor antigüedad. La diferencia en los costos a cargo de los empleadores era sustancial. Por ejemplo, el número de salarios pagados anualmente como cesantía podía oscilar entre 1.29 para trabajadores con un año de antigüedad y 4.97 para trabajadores con veinte años de antigüedad, si se efectuaban retiros anuales de las cesantías; mientras que sin retiros parciales, ésta misma relación variaba solamente entre 1.11 y 1.36 salarios por año (Revista Economía Colombiana, agosto 1996). El sobrecosto de los retiros parciales se conocía como doble retroactividad de las cesantías e implicaba para las empresas uno de los aspectos más adversos de la legislación laboral. La cláusula de acción de reintegro fue promulgada con el objeto de garantizar la estabilidad laboral para los

Organización laboral y recursos humanos

trabajadores antiguos, pero en la práctica revirtió en lo opuesto: es decir, en el despido masivo de los trabajadores próximos a cumplir los diez años de antigüedad. En el régimen de despidos e indemnizaciones del código anterior, existía una cláusula para los trabajadores con más de diez años de antigüedad, que de ser despedidos sin justa causa podían demandar a la empresa por una acción de reintegro o alternativamente, exigir el pago de una pensión-sanción al llegar a la edad de jubilación. Esto en virtud de que se presumía un alto riesgo de indigencia para un trabajador que era despedido después de diez años de trabajo con una misma empresa, al disminuir la probabilidad de vinculación laboral en un nuevo oficio y, adicionalmente, al carecer del derecho a una pensión por parte del sistema de seguridad social. El riesgo considerable para el empresario al mantener la estabilidad después de diez años de un trabajo, estimulaba el despido prematuro, y generaba el reemplazo de trabajadores cercanos a los diez años de servicio por trabajadores nuevos. Todo ello implicaba la consecuente pérdida relativa de productividad al deshacerse de trabajadores de carrera, con experiencia y conocimientos acumulados, en quienes la empresa ya había invertido en capacitación, a cambio de trabajadores sin experiencia. Además, la pensión-sanción fue creada cuando la pensión de los trabajadores todavía estaba a cargo de las empresas y se creía que podía existir interés por parte de los empleadores de propiciar el despido con el único fin de eludir el pago de la pensión. Sin embargo, a partir de 1967, año en el cual el Instituto de Seguros Sociales –ISS– asumió el riesgo de vejez con base en el número correspondiente de cotizaciones, esta presunción perdía toda validez una vez que, incluso con una alta rotación laboral, el trabajador conservaba ante el ISS todos sus derechos pensionales.

229

ya que una buena proporción de empleados temporales eran vinculados por las empresas a través de agencias de servicios temporales que, en muchos casos, evadían las prestaciones sociales, el pago de horas extras, recargos diurnos y nocturnos, etcétera, o pagaban al trabajador sueldos muy inferiores a los recibidos por trabajadores permanentes que realizaran las mismas funciones. DEBILIDAD DEL MOVIMIENTO SINDICAL El movimiento sindical en Colombia atravesaba en el momento de la reforma por un período de estancamiento, en especial en lo referente al grado de sindicalización en la industria manufacturera. La proporción sindicalizada pasó del 9.3% de la población empleada en 1984 al 7.8% en 1990, tendencia que resultaba preocupante ante la necesidad de construir relaciones obrero-patronales más democráticas, sostener una participación activa de los trabajadores en las decisiones económicas de las empresas y proteger los derechos de los trabajadores. La debilidad del movimiento sindical era atribuible en cierta medida a problemas internos pero, a su vez, la legislación laboral no facilitaba la consolidación y fortalecimiento de los grupos sindicales. La elevada rotación laboral fue uno de los motivos con mayor incidencia sobre la baja tasa de sindicalización, al no dejar tiempo a los trabajadores para afiliarse a las organizaciones sindicales; asimismo la escasa aplicación de convenios de la OIT y la tramitomanía excesiva ante el ministerio de Trabajo eran trabas instituidas en el Código Sustantivo del Trabajo que desalentaban dicha actividad.

PRINCIPALES REFORMAS A LA LEGISLACIÓN LABORAL INTRODUCIDAS POR LA LEY 50

AUGE DE LA TEMPORALIDAD El fenómeno de la temporalidad y la subcontratación en el empleo estaba presente desde la pasada década y venían acelerándose como un mecanismo de las empresas para buscar mayor flexibilidad en la contratación, menores costos laborales y mayor correspondencia entre los requerimientos de empleo y los ciclos de la producción. Sin embargo, el fenómeno de la temporalidad desbordó su naturaleza y dió paso a la sustitución de trabajadores permanentes por trabajadores temporales, lo que de nuevo era un factor en contra de la estabilidad y productividad del empleo. El crecimiento de la temporalidad vino acompañado, a su vez, de una relativa precariedad del trabajo y una reducción remunerativa para el trabajador,

La reforma laboral se elaboró con el fin de corregir los problemas anteriormente señalados, que le restaban competitividad a las empresas debido a las distorsiones de los costos laborales, la poca flexibilidad en la contratación, la débil generación y estabilidad del empleo, y la tendencia al debilitamiento de los movimientos obreros. A continuación se exponen brevemente las principales normas introducidas para solucionar los problemas mencionados.

230

Colombia / Mesoeconomía

NORMAS PARA AUSPICIAR LA CREACIÓN DE EMPLEOS EN EL SECTOR FORMAL Y PROPICIAR SU ESTABILIDAD Flexibilización del mercado de trabajo y el régimen de contratos

En el nuevo contexto internacional era apremiante brindarles a las empresas una mayor flexibilidad en la contratación, no sólo para aumentar su competitividad sino también para facilitar su adaptación a las condiciones cambiantes de los procesos productivos. Buscando tal flexibilidad, la ley 50 de 1990 eliminó la presunción de contrato laboral para profesiones liberales y para otros contratos de servicios, con lo cual se pretendía aumentar la subcontratación de servicios por parte de las empresas, en áreas como asesoría, consultoría, mantenimiento, gestión, entre otras, sin que ello implicara adquirir obligaciones contractuales con los profesionales y técnicos en estas áreas. De otra parte se flexibilizó totalmente la contratación directa a término fijo por parte de las empresas, para permitirles obtener las bondades del empleo temporal,6 sin que derivase en condiciones remunerativas y prestacionales precarias de los trabajadores temporales frente a los trabajadores a término indefinido. Para ello, se eliminó la duración mínima de un año para los contratos a término fijo que regía en la anterior legislación y se amplió la posibilidad de renovación7 de los mismos, dándole mayor facilidad legal a las empresas para realizar este tipo de contratos. Por otra parte, la ley obligó a las empresas de servicios temporales a pagar a los trabajadores en misión un salario equivalente al que pagaría para el cargo correspondiente, además de todas las prestaciones legales, con el propósito de evitar la precariedad del trabajo que se venía propiciando a través de estas agencias. 6

7

Farné y Nupia destacan algunas de las motivaciones de las empresas para demandar personal temporal: selección de personal –si el trabajador resulta útil para la empresa es posteriormente contratado a término indefinido–; menores costos laborales, en especial aquellos relativos a prestaciones extralegales que normalmente no son pagadas a los trabajadores temporales; cubrimiento de ausencias temporales y necesidades especializadas de personal; adaptación flexible de la fuerza laboral a los ciclos de la actividad económica; reducción del riesgo sindical. En la legislación anterior el contrato a término fijo no podía ser inferior a un año y si no había preaviso quedaba automáticamente renovado por un año más, pudiéndose renovar de manera indefinida. Con la reforma, se hace flexible la duración del contrato, y en cuanto a su renovación se establece que las tres primeras veces se renueva por el período pactado inicialmente y la cuarta renovación no puede ser inferior a un año.

Otro de los aspectos introducidos por la reforma para flexibilizar el mercado de trabajo fue la jornada laboral de 36 horas semanales sin recargos nocturnos, con lo cual se posibilita el trabajo en turnos que requieren algunos procesos productivos, sin implicar sobrecargas onerosas por concepto de horas extras para los empresarios. Finalmente, se introdujo la opción para que trabajadores con ingresos superiores a diez salarios mínimos se acogieran a un salario integral, compuesto simultáneamente por el componente salarial básico más el prestacional, con lo cual se buscaba restarle cierto paternalismo a las relaciones laborales respecto a la legislación anterior. Eliminación de la acción de reintegro o la pensión-sanción

La reforma laboral eliminó la acción de reintegro con lo cual se liberó a los empresarios de esta posible carga laboral y se le dio mayor certeza a la previsión de costos de indemnización, ya que anteriormente el empresario no sabía a ciencia cierta si el trabajador despedido buscaría la aplicación de la acción de reintegro o, en su defecto, la pensión-sanción. Como contraprestación a los trabajadores, la ley 50 estableció un régimen de indemnizaciones por despido sin justa causa más oneroso que el anterior. Para el caso de trabajadores con más de diez años de antigüedad, se asignó una indemnización equivalente a 45 días por el primer año de servicio más cuarenta días por cada año adicional de trabajo, mientras que en el régimen anterior este rubro era de treinta días por cada año adicional de trabajo.8 Constitución del salario

En la ley se estableció que los beneficios logrados en las convenciones colectivas de forma extralegal, constituyen salario y, por lo tanto, no causan prestaciones, a menos de que así se haya acordado previamente por las partes. Con esta determinación del salario se pretendió eliminar las llamadas prestaciones en cascada, que sumaban al salario legal las prestaciones extralegales con el consecuente incremento de los costos laborales para los empresarios.

8

El empleado despedido será beneficiario de la pensión-sanción a cargo del empleador si no ha cotizado para pensión de vejez del ISS o si todavía no completa el número de semanas necesarias para recibir la pensión plena por parte del ISS.

Organización laboral y recursos humanos

Modificación del régimen de cesantías

La ley 50 estableció un nuevo régimen de cesantías para los contratos celebrados a partir de la vigencia de la ley, y opcional para los contratos anteriores, con el cual se elimina la doble retroactividad de las cesantías sobre retiros parciales, se obliga a las empresas a pagar un interés del 12% sobre las cesantías del año anterior, a liquidar anualmente de forma definitiva los pasivos de cesantías y consignarlos a favor del trabajador en cualquiera de los fondos de cesantías creados para este fin. La normatividad sobre cesantías es quizás la principal reforma en la legislación laboral, ya que reduce para los empresarios la incertidumbre con respecto al cálculo actuarial de los pasivos de cesantías –que dependía enormemente de la frecuencia incierta de los retiros parciales– y disminuye, en términos netos, el costo de las cesantías. Esta medida busca además fomentar la generación de empleo, debido al menor costo relativo de este factor y en el futuro disminuir la inestabilidad laboral en los trabajadores de mayor antigüedad, ya que su cesantía no dependerá de la frecuencia de retiros parciales –factor que bajo la antigua legislación castigaba la estabilidad laboral–.9 La adopción del nuevo régimen de cesantías ha brindado una mayor seguridad para los trabajadores. Desde su inicio, los fondos de cesantías han ofrecido una rentabilidad relativamente alta frente a otro tipo de inversiones –la rentabilidad real para el empleado alcanzó el 9.47% en 1996–, lo cual compensa en cierta medida la pérdida de retroactividad y hasta la fecha no se han presentado casos de pérdidas de cesantías de un trabajador en los fondos (Revista Andi, mayo 1997). Los fondos de cesantías cumplen la doble función de administrar las cesantías de los trabajadores a la vez de propiciar una mayor solidez en el mercado financiero y un aumento en el nivel de inversión de la economía. Al respecto, cabe destacar que los fondos de cesantías han tenido un crecimiento importante: los afiliados pasaron de 1.447.921 en enero de 1996 a 1.2 billones en febrero de 1997; el valor de las cesantías consignadas a 9

Existirá, no obstante, un período de desfase ya que la legislación anterior continúa rigiendo para los contratos anteriores a la vigencia de la ley y, por lo tanto, la doble retroactividad de las cesantías seguirá pesando sobre algunas empresas, especialmente sobre las que tienen una porción importante de trabajadores antiguos. En 1994, el 20.7% de los trabajadores del sector manufacturero y el 14.5% de los empleados del comercio seguían aún amparados bajo el régimen anterior de cesantías con doble retroactividad, (Lora y Henao, 1995)

231

la fecha ascendía a $1.165.119 millones (Revista Andi, mayo de 1997), monto que en buena medida ingresó al mercado financiero, permitiendo un impacto directo sobre el ahorro nacional. NORMAS PARA FORTALECER EL SINDICALISMO Las anteriores disposiciones, además de pretender constituirse en un estímulo para la creación y la estabilidad del empleo, constituyen en ciertos casos alicientes para la competitividad de las empresas ya que facilitan la reducción parcial de algunos de los costos laborales y permiten una mayor agilidad en la contratación de personal. La contraparte a estas disposiciones fueron las normas tendientes a fortalecer la actividad sindical, mediante la cual se presume que se protegen los derechos de los trabajadores y se les otorgan mayores beneficios. En tal sentido las principales normas en pro del fortalecimiento del movimiento sindical fueron: • A fin de facilitar una mayor amplitud al derecho de asociación sindical, se faculta a los trabajadores y empleados a constituir sin autorización previa del ministerio de Trabajo ni de ninguna otra entidad, las organizaciones sindicales que estimen convenientes, con la expedición de los debidos estatutos. Esta cláusula validaba en la legislación colombiana los acuerdos suscritos ante la OIT en 1976 pero que no habían tenido una aplicación verdadera en el país. • Se otorga un plazo máximo de quince días para que el ministerio de Trabajo dé su aceptación o rechazo a la conformación del sindicato y, con el fin de evitar discrecionalidad en dicha decisión, se exige establecer claramente las causales en caso de negación de la solicitud.10 • Se elevan de manera considerable las multas para los empleadores que atenten o desestimulen la sindicalización de los trabajadores.11 • Se elimina la posibilidad de disolución o suspensión por vía administrativa de los sindicatos.12

10

11

12

La negación de la conformación de un sindicato puede originarse en su inconstitucionalidad, cuando éste sea conformado con menos de 25 miembros o cuando ya exista otro. Se aumenta de cuarenta a cien salarios mínimos legales, la máxima sanción por atentar contra el derecho de asociación sindical. Para buscar la disolución de un sindicato debe hacerse mediante un proceso judicial y no por vía administrativa.

232

•

•

Colombia / Mesoeconomía

Todos los trabajadores beneficiados con la convención colectiva deben hacer los mismos aportes al sindicato, independientemente de que estén o no sindicalizados. Se extiende de cuarenta a sesenta días el período de huelga sin que antes proceda la suspensión por parte del ministerio de Trabajo.

IMPACTOS DE LA REFORMA LABORAL COSTOS LABORALES Determinar el impacto de la ley 50 sobre los costos laborales es una tarea compleja en la medida en que las modificaciones introducidas por esta ley se superponen con las normas introducidas con la reforma a la seguridad social, ley 100 de 1994, y la reforma al Servicio Nacional de Aprendizaje,13 que también afectaron los costos laborales de las empresas. Sin embargo, la sensación entre empresarios es que la relativa disminución de los costos laborales proveniente de la reforma laboral, específicamente de la eliminación de la retroactividad de las cesantías y de la acción de reintegro, luego fueron rebasados por el aumento de las cotizaciones de la seguridad social a cargo de los empleadores, estipuladas en la respectiva reforma14. Antes de la ley 100 de 1993, las contribuciones a la seguridad social constituían el 13.5% de los salarios, del cual le correspondía al empleador el 9% y a los trabajadores el 4.5% restante. Con la ley 100, el pago para pensiones y para salud se incrementó, hasta alcanzar en 1996 un 18.1% a cargo de los empleadores, lo que representó un aumento de más de nueve puntos porcentuales. Por su parte, la reducción de costos laborales con motivo de la eliminación de la doble retroactividad de las cesantías ha sido calculada en aproximadamente 4.2 puntos porcentuales, monto insuficiente para compensar el incremento del costo laboral por cotizaciones a la seguridad social. 13

14

En la ley que reformó el Sena se introdujo un sobrecosto del 1% si las empresas contribuyen a centros sectoriales de capacitación, adicional al 2% de la nómina a las que ya venían contribuyendo para el pago de los programas de formación profesional ofrecidos por la entidad. La ley 100 de 1994 introdujo importantes modificaciones al régimen de seguridad social vigente hasta ese momento. Incrementó sustancialmente las contribuciones para salud y pensiones: eliminó el monopolio del Instituto de Seguros Sociales, al crear fondos privados de pensiones y empresas privadas de salud para generar una competencia en la prestación del servicio; extendió la cobertura obligatoria en salud a toda la familia del trabajador.

El Cuadro 6.1 ilustra de manera sucinta la evolución de las cargas laborales sobre la nómina, tanto antes de la introducción de las leyes 50 y 100 como después. En el cuadro se observa, que las principales reducciones en costos laborales provinieron del pago de cesantías, mientras que el mayor incremento se originó en las contribuciones adicionales a la seguridad social, en salud y en pensiones. Algunas encuestas realizadas a empresarios industriales ofrecen a nivel cualitativo una mejor idea de cuáles han sido los beneficios y costos derivados de la reforma laboral. Según la encuesta realizada en 1994 por Fedesarrollo, un 37.2% de las empresas industriales encuestadas respondió que el mayor beneficio de la ley 50 había sido la eliminación de la doble retroactividad de las cesantías, seguido por el 32.9% que eligió la mayor certidumbre acerca de los costos laborales debido a la eliminación de la acción de reintegro y de la pensiónsanción. A su vez, con respecto a la pregunta de cuáles eran los principales obstáculos para la generación de empleo después de la ley 50 de 1990, el 32.9% hizo alusión a los mayores costos de la seguridad social, mientras que el 17.3% respondió que se trataba de los costos de despido –los cuales se incrementaron con la nueva tabla de indemnizaciones a partir de la vigencia de la ley 50–.

Cuadro 6.1 Cargas legales sobre la nómina (Como porcentaje de los salarios básicos) Tipo de recargo

Antes de ley 50/90 y

Después de ley 50/90 y

Ley 100/94

ley 100/93

Salarios diferidos

22.5 - 30.82

22.50

Prima de navidad

8.33

8.33

Vacaciones

5.83

5.83

Cesantía

8.33 -16.66

8.33

Contrib. seg. social

11.0 - 12.5

19.20 - 21.38

Pensiones

5.33

10.12 - 10.88

Salud

4.67

8.0

Atep

1.0 - 2.5

1.0 - 2.5

Contrib. parafiscales

9.0

9.0 - 10.0

Sena

2.0

2.0 - 3.0

ICBF

3.0

3.0

Subsidio familiar

4.0

4.0

42.50 - 52.32

50.07 - 53.88

Total Fuente: Reyes,1997b.

Organización laboral y recursos humanos

233

Cuadro 6.2 Índice del costo laboral por hora - Trabajadores de producción en la industria 80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

Colombia

15.5

15.9

17.0

16.7

16.2

13.5

11.7

11.6

11.4

10.7

10.0

9.9

Estados Unidos

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

92

93

94

9.3

9.7

11.5

12.5 14.2

100

100

100

100

100

8.5

8.5

México

22.4

25.9

16.9

11.7

12.4

12.2

8.2

7.7

9.0

10.0

10.6

11.8

13.5

14.5

14.6

Hong Kong

15.3

14.3

14.2

12.4

12.6

13.3

14.2

15.5

17.3

19.5

21.5

23.0

24.4

26.0

27.3

95

96

27.1 29.0

Korea

9.7

9.4

9.3

9.5

9.6

9.5

9.9

11.8

15.8

22.1

24.9

29.6

32.4

34.2

37.9

41.6 46.4

Taiwan

10.1

11.1

10.6

10.6

11.3

11.5

13.0

16.7

20.2

24.6

26.4

28.0

31.6

31.4

32.5

32.7 33.0

Portugal

20.9

18.8

16.1

13.3

11.6

11.8

15.7

18.6

20.0

20.7

25.3

27.2

32.1

27.3

27.3

30.2

Fuente: US Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, “International comparisons of hourly compensation costs for production workers in manufacturing”, June 1997. Para Colombia: cálculos propios con base en Encuesta Anual Manufacturera.

Los costos laborales en Colombia siguen siendo relativamente bajos si se comparan con otras economías más desarrolladas, incluso después de entrar en vigencia las disposiciones de la ley 100 y la ley 50. Este hecho se refleja en el Cuadro 6.2 en donde aparecen un índice del costo laboral por hora para trabajadores de producción en siete países. Mientras que en 1980 Colombia ocupaba el cuarto lugar en orden descendente según el valor de los costos laborales por hora, en 1990 pasó a ser el de menor costo relativo y en 1996 sólo México presentaba un menor costo laboral. En términos de la competitividad externa, estos resultados podrían reflejar una relativa ventaja a favor de Colombia ya que ante un mercado de referencia como son los Estados Unidos, los costos laborales serían menos onerosos que los de otros países. Sin embargo, los anteriores resultados pueden resultar engañosos si no se comparan con la productividad laboral. En un escenario de globalización, sustentar la competitividad en la abundancia relativa de factores productivos, como el trabajo o los recursos naturales, puede resultar muy frágil ante incrementos en la competitividad provenientes de mejorías en los procesos productivos, desarrollo tecnológico e incrementos en la productividad. En tal sentido, el Gráfico 6.1 ofrece unos comparativos de productividad laboral entre Colombia y otros países de referencia.15 Como se puede observar, Colombia muestra un productividad laboral varias veces inferior a la presentada por los Estados Unidos y Hong Kong y parcialmente inferior a la de Portugal. A su vez, Colombia es el país que ha crecido menos en su producti-

vidad laboral. Dicha situación desvirtúa, por lo tanto, el que esté ganando competitividad a pesar de tener costos laborales relativamente menos onerosos que los demás países. Por el contrario una economía como la de Hong Kong, a pesar de que ha venido incrementando sus costos laborales en una proporción muy superior que la de Colombia, compensa dicha situación con aumentos sustanciales en términos de su productividad laboral. La escasa mejoría en la productividad laboral de Colombia pone en tela de juicio la capacidad real de la industria para competir con éxito en los mercados externos. De otra parte, el incremento reciente del desempleo16 ha sido asociado en cierta medida con el incremento sustancial de los costos laborales a cargo del empresario, lo cual evidencia que aun teniendo un relativo menor costo en términos internacionales esto no se traduce a nivel interno en una mayor estabilidad del empleo y mucho menos en una dinamización del mismo. El debate reciente ante la problemática del desempleo ha generado diferentes alternativas. Entre ellas, el gobierno propuso la creación de incentivos tributarios y subsidios a las empresas que generen empleo, aspecto que fue rebatido con la contrapropuesta de eliminar sobrecostos sobre la nómina como la cotizaciones al Sena, al ICBF, reducción del impuesto redistributivo del componente de cotización para la seguridad social, entre otras.

16 15

No fue posible obtener comparativos internacionales de productividad laboral para todos los países incluidos en el cuadro 5.2.

En el Capítulo 12 se hace una exposición completa de la evolución reciente del empleo industrial y de factores relacionados como la salarización, el costo laboral unitario y la productividad laboral.

Colombia / Mesoeconomía

234

Dólares por Trabajador

Gráfico 6. 1 Productividad laboral en la industria manufacturera 180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000

Estados Unidos

40 000

Colombia Hong Kong

20 000

Portugal 0 85

89

90

91

92

93

Fuente: International Year Book of Industrial Statistics,1996. Para Colombia: Encuesta anual manufacturera

SINDICALIZACIÓN A pesar de las normas introducidas en la reforma laboral para agilizar la creación de los sindicatos y protegerlos contra el intento de disolución por vía administrativa, el sindicalismo en Colombia sigue atravesando por un relativo estancamiento si se compara con décadas anteriores. Ya se había mencionado que en 1990 la tasa de sindicalización había descendido a 7.8%; ahora bien, según la Escuela nacional Sindical, en 1996 esta tasa disminuyó a una participación del 6.0% (Revista Andi, mayo 1997). La industria manufacturera, por su parte, presentaba en 1993 una tasa de sindicalización del 7.19%, tasa muy baja si se compara con los sectores de electricidad (29.6%), transporte (10.2%) y servicios (13.2%). Esto ha incidido en la injerencia de los sindicatos en las decisiones económicas de las empresas, su capacidad de ne-

gociación y también en el número de huelgas realizadas. Así, a pesar de que la industria manufacturera es el sector que presentó un mayor número de huelgas de 1964 a 1993, con 858 huelgas realizadas, éstas se concentraron en los años anteriores a 1991 –cuando entró en vigencia la ley 50–. Mientras que entre 1986-1990 el número promedio de huelgas al año fue de 31, entre 1991 y 1994 bajó a 16 (Gráfico 6.2). Cabe entonces preguntarse qué factores están incidiendo en los movimientos sindicales para su relativo debilitamiento, ya que con la ley 50 se eliminaron muchas de las posibles trabas en contra de su formación y fortalecimiento TEMPORALIDAD DEL EMPLEO Como se mencionó anteriormente, el empleo temporal en Colombia ha tenido un crecimiento importante des-

Gráfico 6. 2 Número promedio de huelgas industria manufacturera 35

30

25

20

15

10

5

0 61-70

71-80

81-85

86-90

91-94

Pe r odo

Fuente: “Sindicalización y huelgas”, en Revista Coyuntura Social, No.13, 1995.

Organización laboral y recursos humanos

235

Gráfico 6. 3 Estructura porcentual del empleo, según forma de concentración

Due ños y soc ios

Aprendi ce s

Se rvi ci os te mporale s

Té rmino fij o

1993

Té rmino inde fini do

1990

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Fuente: Álvaro Zerda, Funcionamiento del mercado de trabajo industrial, Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos.

Porcentaje

Gráfico 6. 4 Crecimiento anual del empleo temporal y el empleo permanente 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0 -2.0% -4.0%

Permanentes

-6.0% 91/90

Temporales 92/91

93/92

94/93

94/94

96/95

Fuente: EAM, proyecciones con MMM. Cálculos del autor.

de la década del ochenta, y los estudios elaborados para evaluar los efectos de la reforma laboral indican que ha seguido creciendo debido, en gran medida, a que este tipo de empleo se adecúa con mayor flexibilidad a ciertos requerimientos de empleo de las empresas. En 1996 el empleo temporal participaba con el 10.9% del empleo industrial, siendo particularmente elevado en algunos sectores: calzado (26.9%), cueros (11.9%), alimentos (13.2% ), café y productos alimenticios diversos (18.3 ), bebidas (16.2%), tabaco (15.1%), productos químicos industriales (10.9%), metales básicos de hierro y acero (11.3%), fundición de otros metales no ferrosos (18.7%), fabricación de productos metálicos excepto maquinaria (20.3%), maquinaria no eléctrica (14.7%), maquinaria eléctrica (15.2%) y equipo y material de transporte (10.3%).

La reforma laboral generó una redución en la relativa precariedad en las condiciones laborales de este tipo de trabajadores, ya que desestimuló a las empresas de servicios temporales que no ofrecían garantías a sus trabajadores en misión. Así los empleados temporales contratados a través de agencias de servicios temporales pasaron de representar el 6.6% en 1990 al 3.8% en 1993, mientras que los empleados temporales contratados directamente por las empresas, a través de contratos a término fijo, pasaron del 17.3% en 1990 al 22.5% en 1993 (Gráfico 6.3). El mayor incentivo creado por la ley 50 para la contratación a término fijo provino de la flexibilidad introducida a este tipo de contrato, en especial la posibilidad de contratar trabajadores temporales por un período inferior a un año.

236

Colombia / Mesoeconomía

En el Gráfico 6.4 se muestra la evolución del crecimiento del empleo temporal y el empleo permanente entre 1991 y 1996. Como se observa, el empleo temporal ha tenido un mejor comportamiento que el permanente, en particular a partir de 1993, cuando comenzó un deterioro generalizado del empleo por lo cual el crecimiento del número de empleados temporales ha contribuido en alguna medida a aliviar la acentuada caída del empleo permanente.

FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS En el nuevo contexto de internacionalización de las economías, el capital humano adquiere aún mayor relevancia al convertirse en uno de los principales motores para el crecimiento de la competitividad, como condición para alcanzar una mejor inserción en los mercados externos. En la actualidad para poder competir las empresas deben hacer énfasis en los elementos que no figuran en el estado de resultados: aspectos tecnológicos únicos, bases de conocimiento, formación y capacitación, potencial de innovación, conocimiento de mercados, etcétera. En tal sentido Mertens (1997) señala que: en relación con la estrategia de competitividad, el surgimiento de la competencia laboral tiene que ver con las necesidades de las empresas de encontrar las vías de diferenciación en el mercado global, ubicándose entre sus componentes claves, y que lo distingue como organización, el desarrollo de la competencia humana.

Los sistemas de formación y capacitación de recursos humanos en América Latina han debido enfrentar el cambio en el modelo de desarrollo y ajustarse a las nuevos requerimientos de la producción. En el período de la posguerra, cuando tales sistemas fueron creados y durante buena parte de la vigencia del modelo de sustitución de importaciones, respondieron a las necesidades de capacitación del sistema productivo. “Cualquier tipo de capacitación era bienvenido y había escasez de prácticamente todas las especialidades” (De Moura, Claudio, 1994). Con el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y liberalización de las economías, los sistemas de formación vigentes empezaron a evidenciar sus flaquezas, especialmente en cuanto a su incapacidad de impartir una formación que se ajustara a las nuevas tendencias del empleo, a las habilidades que debe poseer el trabajador en el nuevo esquema de producción. La especialización flexible, entendida como la formación que habilita al trabajador para controlar una amplia gama de procesos productivos, altamente automatizados, indispensables para la continua y rápida adecuación de los procesos de fabricación (Ramírez, 1994), se perfila como la cualidad básica que los trabajadores deberán adquirir y uno de los objetivos hacia donde los sistemas de formación deberán enfocar su atención. Asimismo, los sistemas de formación técnica para el trabajo adquieren un papel importante durante el proceso de transformación económico al convertirse en

Organización laboral y recursos humanos

una herramienta de apoyo para neutralizar el posible deterioro del nivel de empleo durante el período de ajuste. En efecto, la acomodación de las empresas al nuevo entorno de internacionalización de la economía puede implicar fuertes presiones sobre los niveles de empleo, debido tanto a incongruencias entre la oferta laboral capacitada y los oficios y especialidades que demandan las empresas –desempleo estructural–, como la eliminación de puestos de trabajo por parte de las empresas en la búsqueda de menores costos. En tal dirección, muchos países latinoamericanos han enfrentado bajo el modelo de apertura, un incremento sustancial en las tasas de desempleo. Atender a las poblaciones más afectadas por el proceso de ajuste mediante programas de recalificación, subsidios para la capacitación de grupos marginales e intermediación laboral, constituyen, entre otras, nuevas funciones que deben asumir los sistemas de formación y capacitación de recursos humanos.

marco de las políticas de desarrollo hacia adentro y de las primeras etapas de sustitución de importaciones. Dicho esquema tuvo un relativo éxito en la medida en que el incipiente desarrollo de los países latinoamericanos permitía detectar con alguna facilidad las necesidades de calificación de mano de obra. En la década del ochenta ya era evidente el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, lo que a su vez repercutió sobre la institucionalidad de los modelos de formación. Se decidió optar por su transformación, dándole una mayor injerencia al sector privado sobre la ejecución de los programas de formación y capacitación, aunque el Estado conservo las funciones de planeación y formulación de políticas de los recursos humanos y empleo, así como la autonomía para acreditar la pertinencia de los centros de formación. A continuación se presentan algunas experiencias en este sentido. •

SISTEMAS DE FORMACIÓN TÉCNICA PARA EL TRABAJO EN AMÉRICA LATINA La experiencia recogida recientemente a partir de centros de formación y capacitación de recursos humanos en otros países refleja algunas tendencias hacia las cuales se pretenden dirigir los modelos de formación, a fin de responder con mayor dinamismo y eficacia a las necesidades impuestas por la internacionalización de las economías. Algunos de los lineamientos básicos requeridos son: mayor autonomía de los organismos que regulan y proveen los fondos de financiación, creciente competencia entre organismos proveedores de servicios de capacitación; fortalecimiento de la demanda como promotor del sistema de capacitación, papel subsidiario del Estado como regulador de fallas del sistema en cuanto eficiencia y equidad social, mayor participación de los empleadores y trabajadores en la formulación y ejecución de políticas de formación, y creciente descentralización de los servicios (Vargas, 1997). Anteriormente, el común denominador de los sistemas de formación en América Latina era la existencia de instituciones públicas que se apoyaban en una financiación proveniente de cotizaciones de los empresarios como un porcentaje sobre la nómina. Entre estas instituciones se cuenta el Senai de Brasil (1942), el Sena de Colombia (1957), el Ince de Venezuela (1959), el INA de Costa Rica (1965), el Inacap de Chile (1966), el Secap de Ecuador, entre otros. Estos centros de formación respondían a las necesidades de formación laboral en el

237

•

INA de Costa Rica. Esta entidad conserva su carácter estatal y actualmente aprovecha su experiencia para acreditarse como la entidad rectora de la formación laboral en el país. Funciona mediante mecanismos de acreditación y certificación de empresas capacitadoras, contratación de servicios de capacitación y utilización de centros colaboradores (Vargas, 1997). Sence de Chile. El estatuto de capacitación y empleo promulgado en 1976 convirtió al Estado en supervisor y cofinanciador de actividades de capacitación, dejando de ser el ejecutor. En esta medida, el sector privado pasó a ser el principal ejecutor de las acciones de formación y capacitación. Entre otras disposiciones, el estatuto estableció un incentivo tributario equivalente a una deducción del 1% del impuesto de renta, para aquellas empresas que destinaran cierto monto de inversiones anuales para capacitación de los trabajadores. El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo –Sence– (Vargas, 1997), entidad que conserva su carácter estatal y cuya función es mantener un adecuado nivel de empleo para mejorar el bienestar de los trabajadores, es la encargada de administrar el incentivo fiscal de franquicia tributaria, buscando que éste sea utilizado de manera creciente. Asimismo, conserva algunos programas de tipo redistributivo concentrados en la capacitación de sectores en desventaja. La capacitación ejecutada por parte del sector privado se ha concentrado en las cámaras empresariales que estructuran la formación de acuerdo con las necesidades del sector que representan. Buena par-

238

Colombia / Mesoeconomía

te de sus servicios y cursos son vendidos a los programas que el Sence administra; los demás son ofrecidos directamente a empresarios de cada sector. •

Senai de Brasil. El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial –Senai–, cuya estructura básica fue posteriormente adoptada por el Sena, se ha reestructurado con tres objetivos básicos: la formación para el trabajo, la información tecnológica y el asesoramiento tecnológico. Consciente de su infraestructura limitada, la entidad ha utilizado como principal mecanismo para cumplir con tales objetivos la conformación de Centros Promotores de Formación Profesional Senai-empresa –CPFP–. Con estos centros se busca mejorar la oferta privada de servicios de capacitación. El Senai se encarga, entre otras funciones, de dar el reconocimiento a las empresas que participen en los programas de los CPFP, divulgar la existencia de estos centros, certificar a los egresados con el mismo nivel que lo hubiera hecho en un centro propio y admitir a los instructores de las empresas en su propio programa de perfeccionamiento pedagógico. En últimas, el Senai va complementando su papel de ejecutor directo de la formación laboral, con el de ser un asesor, promotor y gestor de la formación ejecutada por terceros (Vargas, 1997).

COMPETITIVIDAD LABORAL EN UN CONTEXTO DE APERTURA En la actualidad, la globalización de las economías junto con el acelerado cambio tecnológico por el que atraviesa el mundo, someten al trabajador a exigencias muy diferentes a las presentadas en el modelo fordista de producción en masa. Se requieren trabajadores cuya principal cualidad sea la flexibilidad ante los nuevos conocimientos y formas de gestión, su capacidad de aprendizaje continuo y de adaptación a los permanentes cambios de orden tecnológico y organizacional, para poder responder a las nuevas formas de producción y eficiencia organizacional, según las cuales, las empresas deben adoptar mecanismos de gestión modernos para llegar a competir en el mercado internacional. Antes de la apertura, la economía del país se sustentaba, en buena medida, en una relativa dotación de recursos naturales y en el uso de una mano de obra poco calificada y bajo costo relativo. En el marco de la internacionalización de la economía, la competitividad se tor-

na muy frágil si continúa basándose sólo en dichos factores; actualmente la creación de ventajas competitivas debe sustentarse en factores dinámicos como el cambio tecnológico, el capital humano y el conocimiento. En todos estos aspectos, la educación y la formación de recursos humanos son factores indispensables para poder alcanzar un buen desempeño en la gestión tecnológica y en la disposición de trabajadores con las capacidades necesarias para enfrentar los nuevos requerimientos de producción y especialización. Tilch (1997b) destaca cómo la adaptación del nivel de calificación a las exigencias que plantean las nuevas tecnologías permite aprovechar mejor su potencial de racionalización técnica, de modo que el perfeccionamiento profesional es un medio para obtener un mayor nivel de productividad. Además muchas empresas esperan obtener una mayor grado de flexibilidad en el uso de su personal a través de un nivel de calificación superior.

Los diagnósticos de la situación en materia educativa y de calificación de recursos humanos han permitido establecer que el país no cuenta con una fuerza de trabajo apta para responder a los cambios tecnológicos y a las nuevas formas de producción. El Reporte Mundial de Competitividad ubica a Colombia en la posición 38 entre 41 economías, en lo que respecta al nivel de calificación de la mano de obra (The World Competitiveness Year Book, 1996), lo cual ilustra lo dramático de la situación. En diversas encuestas realizadas por la Andi con el propósito de detectar los principales problemas que a juicio de los empresarios constituyen barreras al incremento de la productividad de las empresas, al fomento de la gestión tecnológica y al incremento de la competitividad, se destacaron como aspectos críticos la baja calificación de los trabajadores y la inadecuación entre la formación educativa de la fuerza laboral y las necesidades reales de las empresas. Las deficiencias en el sistema educativo provienen de todos los niveles: básico general, medio y técnico dentro de la cual se ubica el Sena.17 En Colombia además de que la educación básica, es actualmente de sólo nueve años, las tasas de deserción y repitencia siguen siendo muy elevadas. De mil estudiantes que ingresan al sistema educativo básico, 524

17

Dado que el Sena constituye la principal entidad encargada de proporcionar educación y capacitación en el campo técnico, las deficiencias de la formación técnica en el país se discutirán en detalle en la sección que analiza la evolución de esta entidad y su desempeño.

Organización laboral y recursos humanos

terminan el quinto grado y 323 el noveno. Aunque el Estado se ha preocupado por ampliar la cobertura como mecanismo democrático que pretende facilitar la igualdad de oportunidades –sociales, económicas y laborales– entre los miembros de una sociedad, la importancia del aumento de la cobertura se ha visto aminorada con la baja calidad de la educación básica impartida, que sigue siendo muy deficiente si se compara con parámetros internacionales. El sistema de enseñanza se ha basado en la repetición de ejercicios y en la memorización más que en la comprensión racional y el entendimiento crítico. Este tipo de educación se ha reflejado en pruebas que han realizado trabajadores de diferentes empresas, las cuales han permitido detectar una gran deficiencia en conceptos básicos de matemáticas, comunicación oral y escrita, capacidad de abstracción y familiaridad con la ciencia.18 La educación media cumple un papel fundamental en la formación de recursos humanos ya que para muchas personas constituye el último ciclo educativo a que tienen acceso antes de vincularse al mercado laboral. No obstante su importancia, en los últimos años, ha estado bastante marginada del conjunto de políticas educativas19 y hoy presenta una gran debilidad en cuanto a la calidad de la formación y a la incorporación de competencias llamadas fundacionales20, que son indispensables tanto para acceder posteriormente a una capacitación de tipo técnico como para insertarse en las formas flexibles de producción. Su principal problema frente a las necesidades del sistema productivo moderno es que no ha incorporado los conceptos básicos de la tecnología en su estructura curricular, ni los conocimientos generales de la aplicación de las ciencias, que permitan al estudiante familiarizarse con el cambio técnico y el aprendizaje transversal que al momento de ingresar a la vida laboral les permita adaptarse a una estructura flexible de la producción. 18

19

20

Estas apreciaciones se recogieron en el foro nacional Competitividad, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo en la mesa de trabajo encargada del tema: Educación básica y media, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo Esta aseveración hace parte de las conclusiones de la mesa de trabajo Educación básica y media, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo en el foro Competitividad, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo, Santafé de Bogotá, 1995. Dentro de las competencias fundacionales se encuentran las habilidades básicas de expresión, matemáticas aplicadas a problemas concretos, capacidad de pensar, de emplear recursos en función de los objetivos buscados, de trabajo en grupo, de liderazgo, de identificar, evaluar y procesar información.

239

El esquema de educación media comprende el bachillerato técnico, el cual es una modalidad de formación profesional en la educación secundaria. Aunque en teoría podría representar un soporte a la capacitación de tipo técnico, no ha tenido buena acogida en el sistema global de educación, ni ha repercutido positivamente sobre el mercado laboral. López (1994) señala cómo en 1990 la matrícula en el bachillerato técnico –industrial, pedagógico, comercial, agropecuario y de promoción social– sólo representaba el 25% del total de matriculados en este nivel de educación. Asimismo se presentaba el hecho paradójico de que la tasa de desempleo de los egresados del bachillerato técnico era superior que la de los egresados del bachillerato académico (López, 1994b). La dicotomía implícita entre educación media y la formación técnica ha repercutido tanto sobre la efectividad de la segunda como sobre la flexibilidad requerida en los trabajadores modernos. Los contenidos educativos de carácter general –tales como las bases científicas y humanísticas y el desarrollo de la capacidad de conceptualización y abstracción– en la actualidad constituyen la capacidad básica para el aprendizaje continuo, la recalificación y actualización profesional indispensables en el trabajador. Al respecto, Paredes y Riveros (1994) mencionan cómo en el caso en que el país tenga un mayor nivel de educación, le será más fácil reentrenar su mano de obra, por lo que el proceso de recreación de habilidades asociado a un proceso de ajuste estructural resultará menos costoso. En tal sentido, la rentabilidad de una mayor educación general debe evaluarse también en la perspectiva de que crecientemente los países requerirán adaptaciones en sus recursos humanos, por lo cual el nivel de educación general será un activo muy valioso.

Aunque el objetivo de la capacitación técnica, es profundizar en los conocimientos del cambio tecnológico en actividades específicas, en el desarrollo de capacidades de asimilación científica y organizacional, que permite la adaptación flexible a los nuevos equipos y tecnologías asociadas a oficios específicos, gran parte de su efectividad se pierde si los alumnos que se capacitan no cuentan con contenidos educativos generales lo suficientemente sólidos. En última instancia, en lugar de la dicotomía que ha venido existiendo, deberá lograrse una estricta complementariedad entre la educación media y la formación técnica. A los anteriores problemas, se suma la drástica separación y desconocimiento mutuo entre los delineamientos de la política educativa nacional y la política de

Colombia / Mesoeconomía

240

Cuadro 6.3 Distribución de los gastos en educación como porcentaje del PIB Porcentajes del PIB

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Educación1

2.5%

2.4%

2.3%

2.4%

2.52%

2.56%

3.45%

3.20%

3.15%

3.79%

3.91%

4.01%

1.8%

1.8%

1.7%

1.7%

1.66%

1.70%

1.78%

2.09%

1.98%

2.20%

2.39%

2.36% 0.65%

Básica2 Educación superior Sena4

3

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.59%

0.61%

0.52%

0.52%

0.52%

0.59%

0.65%

0.26%

0.24%

0.27%

0.30%

0.30%

0.29%

0.28%

0.29%

0.35%

0.39%

Notas: 1 Incluye tanto el monto destinado a funcionamiento y a inversión por parte del sector central. 2 Monto destinado a la educación básica por parte del sector central. Incluye primaria, secundaria, media vocacional, colegios cooperativos, planteles nacionales y aportes a planteles nacionales. 3 Monto destinado a la educación superior por parte del sector central, incluye: Icetex, Icfes, universidades, Esap. 4 Se trata de los ingresos del Sena destinados a funcionamiento y a inversión. Fuente: Cálculos elaborados por la Unidad de Desarrollo Social-División de Educación-DNP.

calificación laboral y técnica del sector productivo. Ignorar las necesidades del sector productivo en términos de la capacitación y formación básica de sus trabajadores es hacer caso omiso de que los alumnos de hoy serán parte de la fuerza laboral futura, máxime cuando la formación universitaria está lejos de tener una cobertura general en el país –sólo cobija el 14% de la población relevante– y que en consecuencia el ciclo de formación media o técnica constituye el máximo nivel que pueden alcanzar muchos de los aspirantes al mercado de trabajo. El sistema educativo –desde el ciclo básico hasta la formación técnica– debe, por lo tanto, contribuir a impulsar los procesos de modernización que requiere el país. Bajo la nueva organización del trabajo Weinberg (1997) señala que: la formación debe ser entendida en el marco de un proceso por el cual las unidades productivas y los trabajadores reciben un cúmulo de conocimientos científicos y tecnológicos vinculados con los procesos productivos.

Por su parte Wallenborn (1997) afirma que: la educación técnica y la formación profesional tiene fundamentalmente una función complementaria en relación con el desarrollo industrial y artesanal y, en consecuencia, en relación con el desarrollo económico y social de un país.

Como complemento se presentan algunas estadísticas del gasto de educación en Colombia que evidencian la escasa inversión en recursos humanos. El Cuadro 6.3 muestra la composición del gasto en educación como porcentaje del PIB. A pesar de que este gasto ha crecido para todos los niveles educativos, su participación en térmi-

nos del PIB es aún bastante marginal –esto sin tener en cuenta criterios de calidad de la educación impartida ni de eficiencia del gasto–, lo cual pone en tela de juicio la capacidad real de la economía para sustentar su proceso de desarrollo externo sobre la base de una riqueza de recursos humanos. Si se observa la cifra de participación de gastos del Sena, que no supera en ningún año el 0.39% del PIB, y se considera que gran parte de la oferta de capacitación de técnicos y tecnólogos proviene de esta entidad, la perspectiva es aún más alarmante. Se evidencia una deficiencia del sistema educativo global para formar una fuerza laboral que permita, en última instancia, el desarrollo de sectores productivos intensivos en tecnología. Al comparar el gasto en educación del país con los patrones internacionales, la situación para Colombia resulta preocupante. Mientras que en 1990 países como Malasia presentaban un gasto en educación cercano al 7% del PNB, Colombia apenas alcanzaba cerca de un 3%. En 1980 Colombia estaba relegada al último lugar en la participación del gasto en educación frente a doce países; en 1990 sólo ganaba una posición, alcanzando el onceavo lugar. Lo que parece aun más inquietante, es el hecho de que comparativamente los demás países vienen ostentando un mayor crecimiento del gasto en educación (Gráfico 6.5). Corregir el aún escaso gasto público en educación en Colombia debe convertirse en un frente de política inaplazable, más aún cuando se viene demostrando la creciente rentabilidad de la mano de obra calificada bajo un contexto de apertura y la progresiva dispersión salarial entre trabajadores de alto y bajo nivel de calificación. En un reciente estudio, Nuñez y Sánchez (1998)

Organización laboral y recursos humanos

241

Grafico 6.5 Gasto público en educación como porcentaje del PNB 1980 y1990 Colombia

Ecuador

Uruguay

Colombia Bolivia

Brasil

Uruguay

República de Corea

República de Corea

Venezuela

Chile

Bolivia

Venezuela Chile

México

México

Brasil Francia

Japón Ecuador

Francia Japón

Malasia Malasia

0 0

1

2

3

4

5

1

2

3

4

5

6

7

6

Porcentaje

Porcentaje

Fuente: Anuario estadístico Banco Mundial. Informe mundial sobre la educación 1993

demuestran cómo, para todos los sectores productivos, la demanda de trabajadores calificados (con más de 16 años de escolaridad) se ha incrementado a tasas muy superiores21 que para los trabajadores con menor calificación; incluso en el período de apertura comenzaron a registrarse tasas de absorción laboral negativas para los trabajadores con educación inferior al bachillerato. Adicionalmente, mientras que a finales de los setenta y principios de los ochenta la dispersión salarial en el país había disminuido entre trabajadores calificados y no calificados, ya desde finales de los ochenta y particularmente en el período apertura la distribución salarial comenzó a deteriorarse debido al premium salarial para los trabajadores de mayor calificación frente al resto de trabajadores y al incremento relativo en su demanda. Los sectores que más han incrementado su demanda laboral por trabajadores de mayor calificación han sido el financiero y la construcción. Para el caso de la industria manufacturera, a pesar de que en el período 19911995 la tasa de crecimiento de la demanda laboral fue negativa para todos los grupos de escolaridad, se observa que para el grupo de trabajadores con mayor calificación el descenso fue menos pronunciado que para el resto de grupos de inferior nivel educativo.

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, SENA En Colombia el Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena– ha sido por excelencia la entidad estatal encargada de 21

Los grupos de escolaridad incluidos en el estudio son cero años de educación, uno a cinco años, seis a diez años, once años, doce a quince años y dieciseis o más años de educación. Esta disminución en la distribución salarial se debió al efecto combinado de un incremento en la oferta de trabajadores calificados y a una disminución relativa de la demanda por trabajadores de alta calificación.

proporcionar capacitación y formación básica para los trabajadores. Cuando se creó en 1957, el país se encontraba en la segunda fase del modelo de sustitución de importaciones, por medio del cual se pretendía fortalecer un proceso de industrialización que impulsara el desarrollo económico. La cobertura de la educación básica y media era aún deficiente y las tasas de deserción escolar elevadas. En conjunto, la fuerza laboral se caracterizaba por sus bajos niveles educativos, que en su mayoría no superaban la primaria. En este momento el Sena debía proporcionar un vínculo entre el nivel básico de educación y el mercado laboral, familiarizando a los alumnos que ingresaran a sus cursos con los conocimientos, habilidades, tecnologías y conceptos organizacionales requeridos en el trabajo en las diferentes actividades productivas. De esta manera, se instauró lo que se conoce como contrato de aprendizaje, con el cual los empresarios se comprometían a aportar un 2% del valor de la nómina al Sena y a preparar un aprendiz por cada veinte trabajadores. El Sena, en contraprestación, debía ofrecer a los aprendices los servicios de formación básica para el trabajo, la capacitación en las diferentes técnicas productivas y algunos oficios que el sector productivo requiriera. De esta manera, el aprendiz quedaba amparado por un contrato laboral y podía combinar su tiempo entre las actividades productivas de su empresa empleadora y su capacitación en los centros de aprendizaje en cursos técnicos que tenían una duración entre dos y tres años. En 1963, el Sena delimitó los tipos de formación de los trabajadores de acuerdo con el nivel de educación y la población a capacitar: habilitación para oficios semicalificados, aprendizaje y complementación para oficios calificados, y especialización para técnicos medios. En este período el Sena se caracterizó por imitar las tecnologías existentes y enseñar su aplicación y su conocimiento.

242

Colombia / Mesoeconomía

La década comprendida entre 1965 y 1975 permitió percibir las debilidades del modelo de industrialización adoptado, así como la premura por incrementar los niveles de cobertura en capacitación. En esta fase, el Sena promovió nuevos cursos dirigidos al sector agropecuario y comercial, para promover el crecimiento del empleo en estos sectores. En 1968, el decreto 3123 le otorgó al Sena el carácter de establecimiento público encargado de cumplir la política social del gobierno en lo relativo a la formación de la fuerza de trabajo. En este contexto se amplió la cobertura de la institución a nivel nacional, se comenzó a impartir la enseñanza tanto en los centros como en las propias empresas y se dirigió la atención hacia sectores industriales con mayor complejidad tecnológica. Asimismo, en 1974 se incorporó de forma explícita el desarrollo tecnológico dentro de sus funciones. Algunos de los centros de aprendizaje se involucraron, entonces, en actividades de gestión de calidad, asistencia técnica, informática, etcétera, que buscaban incrementar la productividad y eficiencia de las empresas. De 1976 a 1980, los servicios del Sena se ampliaron al sector informal con la adopción de métodos flexibles de autoformación. Esta política respondió a una coyuntura de relativa desindustrialización y escasa demanda interna. Se hizo un esfuerzo por rediseñar los programas de aprendizaje en módulos que impartieran una formación general y especializada. Entre 1983 y 1989, debido al relativo deterioro de la actividad económica y al incremento sustancial de las tasas de desempleo, el Sena redefinió la orientación de sus cursos y dirigió nuevos esfuerzos para atender el conjunto de sectores socioeconómicos, para alcanzar una cultura del trabajo productivo. Se hizo gran énfasis en la actualización pedagógico-técnica de los docentes y en la modernización de los equipos. Para incrementar la cobertura de los servicios, se creó una nueva modalidad de Formación Abierta y a Distancia –FAD–, y en 1984 se promovió la modalidad de divulgación tecnológica que consistía en difundir en las comunidades y en las empresas la experiencia acumulada por el personal del Sena, por ejemplo en materia de tecnología, cooperación internacional, casos empresariales. PROBLEMÁTICA DETECTADA EN EL SENA EN EL CONTEXTO DE APERTURA Con la apertura, el cambio en el modelo económico implicaba nuevos retos al sistema de formación, dada la necesidad de que éste respondiera a las demandas del

sistema productivo y a la adaptación de la fuerza laboral a los nuevos esquemas del trabajo. El Sena, como principal entidad estatal encargada de la formación técnica para el trabajo, debió enfrentar unos cambios de tipo institucional que, de una parte, aliviaran las deficiencias que venía presentando la entidad y, de otra, se ajustaran al escenario de internacionalización de la economía. A continuación se destacan las principales deficiencias encontradas en el esquema organizacional anterior del Sena. Capacitación entendida como una externalidad por parte de los empresarios

El contrato de aprendizaje comenzó a tener poca acogida por parte de los empleadores por considerar la capacitación de sus trabajadores como una externalidad y una responsabilidad que corresponde al propio trabajador y no a la empresa. Varios estudios revelaron claramente cómo los empresarios prefieren contratar trabajadores ya calificados en algún oficio que aprendices combinen su jornada laboral con el tiempo de estudio. Esta actitud de los empresarios se reflejaba en el cálculo de la evasión del contrato de aprendizaje que, según estimó el Departamento Nacional de Planeación, era del 83% en 1991. En 1993, de los 120 mil aprendices que por ley debería estar capacitando el Sena, sólo lo estaba haciendo con un número cercano a 17 mil (Zerda, 1994). A la inflexibilidad del contrato de aprendizaje se sumaba la inconformidad de los empresarios –particularmente de las grandes empresas– con la calidad y pertinencia de la educación impartida (cuadro 6.4), lo cual conducía a una reticencia a pagar los impuestos parafiscales dirigidos a la institución, al no ver retribuida esta inversión en un mejoramiento cualitativo de sus trabajadores. Considerando la subutilización del contrato de aprendizaje, en la reforma al Sena se introdujeron algunos ajustes que buscaban darle mayor flexibilidad: • El empresario puede elegir libremente a los trabajadores para participar en un contrato de aprendizaje, siempre y cuando éstos cumplan con los requisitos de entrada exigidos por el Sena. Esto involucra a trabajadores nuevos o viejos que requieran algún tipo de capacitación. • El tiempo compartido del alumno es de medio día en el centro de formación y medio día en la empresa, para lograr una mayor interacción del aprendiz con la empresa y para posibilitar a la empresa a usufructar en el proceso de aprendizaje los beneficios de capacitar a sus trabajadores.

Organización laboral y recursos humanos

• Se flexibiliza el tiempo de capacitación al disponer que el contrato de aprendizaje pueda impartirse en módulos trimestrales que hacen parte de alguna especialidad. Al cumplimiento de cada módulo se expede una certificación. El aprendiz completa la formación ocupacional en la medida en que curse los módulos trimestrales. • La certificación otorgada al aprendiz por el Sena, sirve para que pueda acceder a otro tipo de formación profesional: técnico profesional, tecnólogo, profesional, universitario. •El contrato de aprendizaje no tiene que estar limitado al Sena, sino que las empresas pueden tener contratos de aprendizaje con otras entidades, previa validación de los programas de capacitación. Se busca ampliar la cobertura en materia de formación para el trabajo y crearle competencia a la entidad. Periódicamente ésta debe evaluar la calidad de la formación impartida por las otras instituciones. Los empresarios, por su parte, también pueden participar en la evaluación tanto de los programas del Sena como los de otras entidades. Aun con las modificaciones introducidas en el contrato de aprendizaje, sería importante evaluar la posibilidad de crear un sistema paralelo de formación de recursos humanos en donde las empresas que creen programas de capacitación sean retribuidas con deducciones de impuestos sobre la nómina, experiencia que ya se ha llevado a cabo en otros países, por ejemplo en Chile y que le podría dar mayor rentabilidad al sector productivo por su inversión en educación.22 Sin embargo, esta consideración no debe ignorar que en el sector productivo no todas las empresas – microempresas e incluso pymes– poseen la capacidad financiera ni técnica para adelantar sus propios programas de capacitación y de incorporación de nuevas tecnologías y formas de gestión. En el Cuadro 6.5 se puede observar cómo los egresados del Sena se encuentran concentrados en micro y pequeñas empresas, mientras que la categoría de gran empresa tan sólo participa con el 3.2% de los egresados.

22

La ley de ciencia y tecnología estableció la posibilidad de que los empresarios creen sus propios centros de formación dedicando para ello hasta el 50% de los aportes que están obligados a pagar al Sena, siempre y cuando se comprometan a aportar a dicho centro un 1% adicional del valor de su nómina. Hasta el momento tal disposición no ha tenido aplicación en el país.

243

Cuadro 6.4 Capacitación adicional requerida por los egresados del Sena, en opinión de empleadores 100%

Si

No

Agropecuario

53%

47%

Industria

56%

44%

Comercio

51%

49%

Servicios

45%

55%

Total nacional

49%

51%

Cuadro 6.5 Distribución de los egresados del Sena por tamaño de empresa Tamaño

Participación

Microempresa

25.1%

Pequeña empresa

51.8%

Mediana empresa Gran empresa

20% 3.2%

Total 100% Fuente: Sena, Encuesta de evaluación de impacto, para egresados de cursos largos en 1994.

Proliferación de cursos cortos, escaso fomento de la formación técnica y baja cobertura del sistema

En la evolución de las matrículas para los cursos largos y los cortos, se evidenciaba una clara preferencia por los cursos cortos. De los recursos del Sena sólo una cuarta parte se destinaba a los primeros, que por su duración, se orientan hacia una formación para el trabajo. Los segundos no necesariamente resultan superficiales, pero en muchos casos únicamente abarcan temas muy específicos que por lo mismo no brindan formación en conocimientos transversales, que hoy son un requisito indispensable para el trabajador. La distribución de la capacitación impartida por el Sena según los diferentes modos de formación (Cuadro 6.6), refleja cómo en los últimos diez años la formación del tipo denominado promoción, orientado a preparar personal altamente calificado –para atender necesidades de los niveles intermedios denominados técnicos y tecnólogos–, ha participado con menos del 1%. Dada la limitada educación técnica que se ofrece en Colombia –las carreras de tipo técnico y tecnológico sólo absorben el 9.1% de los estudiantes de nivel superior en las siete principales ciudades– y la creciente necesidad de forma-

244

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 6.6 Distribución de la capacitación por modos de formación Modo de formación1

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

19952

1996

Aprendizaje

3.3%

2.2%

2.2%

1.8%

1.8%

1.8%

1.8%

2.0%

4.2%

6.7%

Promoción

0.9%

0.6%

0.5%

0.4%

0.5%

0.6%

0.7%

0.7%

0.0%

0.0%

Complementación

80.8%

81.9%

82.1%

80.7%

77.4%

72.9%

79.7%

76.1%

89.7%

93.3%

Habilitación

14.4%

14.8%

14.7%

16.4%

19.5%

23.8%

16.9%

12.6%

0.0%

0.0%

Especialización

0.6%

0.5%

0.5%

0.7%

0.7%

0.9%

0.9%

1.3%

0.0%

0.0%

Eventos de Divulgación Tecnológica.

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

7.3%

6.1%

0.0%

Notas: 1: Según las definiciones del Sena, los modos de formación corresponden a: Aprendizaje: modo de formación para preparar nueva mano de obra calificada. Promoción: modo de formación orientado a preparar personal altamente calificado, para atender necesidades de los niveles intermedios de las empresas, denominados técnicos y tecnólogos. Complementación: modo de formación dedicado a complementar la capacitación en oficios de ocupaciones a nivel calificado. Habilitación: modo de formación orientado a capacitar trabajadores semicalificados. Especialización: modo de formación dedicado a capacitar personal altamente calificado. 2: Para 1995 y 1996. En cursos regulares por aprendizaje se incluye técnicos, tecnólogos y alumnos con certificados de aptitud profesional, por complementación certificaciones en cursos cortos y salidas parciales. Fuente: El Sena en cifras, 1997.

ción especializada, no debe desaprovecharse la infraestructura ni la experiencia acumulada por parte de la entidad y su posibilidad de convertirse en una institución de educación técnica continuada. El modo llamado especialización, cuyo objeto es formar personal altamente calificado, también ha tenido una mínima participación en el conjunto de capacitación ofrecido por la entidad. Asímismo, la modalidad de aprendizaje, no obstante su relativo incremento en 1995 y 1996, sigue teniendo una participación muy baja, que resulta preocupante si se tiene en cuenta que la formación de aprendices atañe a una población joven que constituye la nueva fuerza de trabajo del país. Considerando lo anterior, el Sena ha venido adoptando una estrategia de cobertura, pertinencia y calidad para lo cual se han planteado diversas metas e introducido algunos programas: • Aumentar la cobertura y pertinencia de la formación impartida por el Sena mediante un incremento en los cursos/horas dictados y mediante alianzas estratégicas con el sector educativo y productivo en todo el país. Las metas propuestas en 1996 eran las de incrementar el número de alumnos en cursos largos, de 19 mil en 1994 a 50 mil en 1998, a la vez que ampliar la cobertura de los cursos cortos de 605 mil a 630 mil en 1998. • Con miras a cumplir con su deber constitucional de promover el empleo en Colombia, la institución

•

cuenta con una amplia red de información para el empleo, constituida por centros localizados en todo el país, con los cuales se busca facilitar el contacto entre los empresarios que demandan trabajadores para determinados cargos y los desempleados que reúnan las condiciones para ocupar esas vacantes. El acortamiento en el tiempo de búsqueda que se pretende lograr con estos centros favorecería una reducción en el desempleo friccional. Asimismo, los centros de información para el empleo están destinados a detectar las deficiencias en el tipo de calificación de quienes buscan empleo y que no satisfacen los requerimientos mínimos para ser aceptados, para así poder diseñar políticas orientadas a reducir el desempleo de tipo estructural. Con el objetivo de que un mayor número de personas tenga acceso a la capacitación para el trabajo, se expidió el acuerdo 005 de 1995, mediante el cual el Sena, a través de un fondo, podrá patrocinar a alumnos de escasos recursos que no cuenten con un contrato de aprendizaje. Este apoyo financiero y educativo no sustituye el contrato de aprendizaje; es un mecanismo temporal para personas que buscan capacitarse pero que no tienen una fuente de ingresos para su manutención. Durante la etapa de práctica laboral, el alumno podrá seguir amparado por el sistema, si aún no ha sido contratado como aprendiz por alguna empresa. La remuneración será

Organización laboral y recursos humanos

245

Cuadro 6.7 Procedencia de aportes al Sena versus capacitación impartida a los diferentes sectores 87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

Distribución de los aportes por sectores Agropecuario

8.6%

4.7%

4.7%

8.5%

9.2%

9.1%

8.6%

7.6%

6.6%

7.1%

Industria

32.1%

35.7%

35.7%

31.1%

30.6%

30.3%

30.0%

29.6%

28.1%

28.4%

Comercio y servicios

59.3%

59.6%

59.6%

60.4%

60.2%

60.6%

61.5%

62.7%

65.3%

64.5%

Distribución de los alumnos capacitados en cursos orientados a los diferentes sectores Agropecuario

28.0%

24.5%

24.3%

23.3%

23.4%

24.3%

22.4%

17.5%

20.2%

19.1%

Industria

25.9%

22.2%

21.2%

20.5%

21.3%

20.4%

16.1%

19.8%

20.7%

24.6%

Comercio

46.1%

8.5%

8.1%

6.6%

6.3%

13.5%

15.3%

18.4%

17.1%

6.5%

Servicios

0.0%

44.8%

46.5%

49.6%

49.0%

35.9%

29.2%

24.8%

24.6%

25.0%

Divulgación Técnica

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

5.9%

6.4%

7.3%

6.1%

0.0%

Multisectorial

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

10.6%

12.2%

11.4%

24.7%

Fuente: El Sena en cifras, ejecución 1996. Cálculos del autor.

del 50% del salario mínimo legal durante la etapa de enseñanza y 100% durante la etapa práctica. Subsidios intersectoriales

El Sena se ha convertido en un medio indirecto de redistribución del ingreso debido a que transfiere una porción importante de ingresos provenientes del sector industrial y de servicios a la actividad agrícola. La capacitación en el sector agrícola ha sido ampliamente subsidiada con los aportes realizados por las demás actividades productivas. Obsérvese cómo mientras los aportes del sector agrícola no han superado en ningún año el 10% del total recibido los alumnos capacitados en cursos de orientación agrícola han participado casi en un 20% del total. Por su parte, el sector industrial ha aportado a lo largo del período cerca del 30% y sólo participa, en promedio, con el 21% de los alumnos capacitados en cursos que sean pertinentes a la actividad industrial (Cuadro 6.7). Dicha situación se ha traducido en un desestímulo adicional para contribuir con los aportes obligatorios al Sena, en los sectores que están subsidiando la capacitación en cursos que no son orientados a su actividad de interés. Ausencia de un sistema ágil y oportuno en la actualización permanente de los cursos

A pesar de que la institución tenía un sistema de planeación de sus cursos y currículos, la excesiva burocracia, la centralización del sistema y los escasos estudios de eficiencia y seguimiento de la matrícula, terminaron por hacer poco operativo el sistema. Se presentó

una tendencia a dictar los cursos ya existentes, que en muchos casos no suplían las necesidades regionales en cuanto a capacitación, ni se actualizaban con nuevas técnicas y tecnologías. El rezago de los cursos se manifestaba respecto a los nuevos conocimientos en el mundo y a las necesidades reales del sector productivo, especialmente de las empresas de mayor tamaño.23 Igualmente, la falta de introducción de cursos novedosos repercutió en la baja disposición por parte del Sena de renovar la calidad profesional de los propios instructores de los centros de formación. Así, en 1991 el 26% de los instructores al servicio de los centros industriales del Sena tenía un título profesional y sólo el 1% una especialización (Bernal y Laverde, 1994). Tal situación atenta contra el mejoramiento de la calidad de la capacitación impartida y pone en tela de juicio la capacidad real de la institución para transmitir las innovaciones tecnológicas que serían de mayor utilidad para la modernización del sistema productivo del país. Ante esta situación, en la reforma del Sena se planteó la necesidad de impartir una formación de mejor calidad y más acorde con las necesidades del sector productivo en cada región, para lo cual se vinculó a empresarios del sector privado en los comités técnicos de los centros, de tal manera que participen en los lineamientos que debe perseguir la formación y capacitación, según las necesidades productivas en cada región. Mejorar la calidad de 23

Esta situación se hizo recurrente no sólo en Colombia sino en otros países latinoamercanos. Al respecto De Moura señala como “la inercia de las instituciones de capacitación –en América Latina– las condujo a repetir los mismos cursos sin considerar qué mercados habría para sus graduados” (De Moura, Claudio, 1994).

246

Colombia / Mesoeconomía

los instructores del organismo es un reto que aún enfrenta la institución y que requiere políticas a mediano plazo. Deficiencias en el sistema de financiamiento

El Sena se ha financiado con los impuestos parafiscales sobre la nómina, con recursos estatales y con rendimientos provenientes de excedentes financieros. Sin embargo, en la financiación y ejecución del presupuesto se han enfrentado algunos problemas. Con relación al financiamiento, se ha venido presentando una resistencia por parte de los empresarios a realizar sus aportes al Sena por razones como: la capacitación entendida como una externalidad y no como una responsabilidad del empresario; percepción de baja calidad en los cursos del Sena; escasa correspondencia de los cursos con las necesidades de las empresas; poca flexibilidad del contrato de aprendizaje. Con anterioridad a la ley 19 de 1994 se permitía cierta autonomía por parte de las regionales del Sena en el recaudo de los recursos locales, provenientes de un porcentaje de la nómina de las empresas radicadas en los departamentos respectivos. Debido a las diferencias existentes entre las regiones a nivel de tamaño y de concentración de empresas, se produjeron contrastes entre ellas: unas presentaban superávit de ingresos y otras, déficit. Por tal motivo, la dirección general podía redistribuir a nivel nacional hasta un 20% de los recursos locales. Sin embargo, esto tendía a crear dos tipos de actitudes por parte de las regionales. Por una parte, un desestímulo en el recaudo por parte de las financieramente más sólidas y, por otra, perpetuación de la dependencia de los recursos nacionales, al premiar en ciertos casos la ineficiencia administrativa de algunos de los centros en cuanto a la recaudación de los aportes. La toma de decisiones acerca de la ejecución del presupuesto se realizaba conjuntamente entre la dirección general y las regionales, lo cual se traducía en una elevada burocracia y en un alejamiento de las prioridades reales. Los centros de formación profesional no participaban en las decisiones de ejecución, a pesar de ser los directamente involucrados con cada región. Actualmente, a pesar de que se han realizado esfuerzos tendientes a disminuir la excesiva centralización del Sena, las regionales aún no cuentan con autonomía suficiente que les permita darle un direccionamiento más adecuado a la formación impartida.

Escasa actividad de mercadeo institucional y conocimiento de la competencia

El Sena como única institución estatal líder en la capacitación técnica de Colombia, no se preocupó de establecer un sistema moderno para ofrecer sus servicios y para evaluar la gestión de la institución en todos sus frentes. Como cualquier empresa de servicios, en la situación actual la institución debe mercadear sus servicios, proyectarlos en las comunidades donde opera y planificar sus acciones futuras en el contexto de la competencia. La dirección general es la encargada de promover los cursos de capacitación y de distribuir la información. Sin embargo, el hecho de que esta función esté centralizada atenta contra la eficacia y oportuna prestación y divulgación de sus servicios. Esto se ha visto reflejado en el desconocimiento de los propios empresarios sobre los diferentes servicios y la gran variedad de cursos que ofrece el Sena. Sin duda, el deficiente mercadeo de los servicios de la institución no permite aprovechar en buena medida su capacidad instalada. Hasta ahora el Sena no se ha interesado lo suficientemente en conocer la competencia. Existen otras instituciones privadas que imparten educación de tipo técnico y tecnológico, y el Sena desconoce casi por completo los servicios que ofrecen, cómo operan y qué grado de aceptación tienen entre el sector productivo. NUEVAS FUNCIONES ASIGNADAS A LA ACTIVIDAD DEL SENA Con la apertura, la entidad ha sido encargada adicionalmente de algunos programas y de la ejecución de políticas estatales, entre los cuales figuran los siguientes: • Convenios de cooperación (ley 29 de 1990, decretos 393 y 581 de 1991). Según las normas establecidas por la ley de ciencia y tecnología, el Sena puede suscribir convenios con gremios, empresas y entidades mediante los cuales se busca suplir la demanda por formación y actualización de los trabajadores por parte de la gran empresa, la prestación de servicios tecnológicos y el apoyo profesional. Muchos de estos convenios ya se han suscrito: en 1996 se firmaron setenta, con lo cual se beneficiaron de manera directa e indirecta 350 empresas con 1.230 programas de capacitación, a los que tuvieron acceso más de 60 mil empleados (Conpes, 1997). El objetivo general de estos convenios es vincular la cooperación entre el Sena y el sector productivo para la adopción de nuevas

Organización laboral y recursos humanos

tecnologías productivas, administrativas y organizacionales que permitan al trabajador colombiano adquirir los conocimientos necesarios para adaptarse a los permanentes cambios del mercado laboral y para aumentar su productividad. Según los convenios, las empresas podrán solicitar al Sena cursos en técnicas muy especializadas o en conocimientos particulares en un oficio, la difusión de estos conocimientos y la utilización de las instalaciones del Sena. A su vez, la entidad podrá acordar con la empresa la contratación de expertos internacionales en tecnologías que la institución desconozca y aprovechar estos contratos para que sus instructores se actualicen en nuevas tecnologías. Sin duda, el número de convenios ya suscritos es un reflejo de que existía una amplia necesidad por parte del sector productivo de proveer para sus empleados y trabajadores un tipo de capacitación especializada en técnicas y metodologías propias de cada actividad económica. Asimismo, estos convenios ponen de manifiesto la importancia de que el sector productivo tenga una participación directa en la formación de su fuerza laboral. En tal sentido, los convenios de cooperación son una avance significativo por parte del Sena y responden a los actuales lineamientos internacionales de los centros de formación, que justamente procuran involucrar cada vez más al sector productivo en la ejecución directa de la capacitación y formación de recursos humanos. • Desarrollo tecnológico. A partir de la ley de ciencia y tecnología (ley 29 de 1990), el Sena quedó comprometido junto con otras entidades –Ministerio de Desarrollo, Colciencias, Ministerio de Trabajo– a promover el desarrollo tecnológico del país. Cuatro estrategias hacen parte de la acción que la institución debe asumir en esta materia: i. Convenios de cooperación tecnológica que promuevan la innovación y el desarrollo tecnológico a través de la capacitación de los recursos humanos. ii Participación en los acuerdos sectoriales de competitividad, de tal forma que ofrezca sus servicios de formación profesional y los servicios tecnológicos de calidad. iii. Articulación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología con los centros de desarrollo tecnológico y de productividad de la entidad. iv. Promoción del desarrollo de la red de información para la gestión tecnológica en el país. Para estos efectos, el Sena deberá destinar el 20% de su presupuesto al desarrollo tecnológico. Sin demeritar la importancia que el desarrollo tecnológico tiene para el país, cabe preguntarse si dicha actividad no produce una mayor dispersión en las funciones de la entidad, incluso cuando existe otra entidad de carácter público como Colciencias que es la rectora de las políticas de ciencia y

247

tecnología en el país y que, a su vez, dispone de un presupuesto cuya ejecución debe ser destinada al desarrollo de la investigación y al fomento de la innovación tecnológica. • Conformación de un sistema de formación profesional. A pesar de los esfuerzos que el Sena viene realizando para ampliar la cobertura de su formación y la pertinencia de la misma, la institución no alcanza a cubrir todas las demandas de los sectores productivos e instituciones del país en términos de formación profesional. Por lo tanto, en el último documento Conpes, se diseña la estrategia para conformar un sistema de formación profesional en cabeza del Sena, a fin de propiciar una oferta mixta de capacitación, tanto del sector público como del privado para ampliar la cobertura y pertinencia del sistema. El sistema se concibe como el conjunto de entidades que ofrecen educación técnica, tecnológica y formación profesional en el país, entre las cuales el Sena, conjuntamente con el ministerio de Educación, deberá tener el liderazgo para unificar y mejorar la pertinencia de la educación y para fomentar alianzas entre los diferentes actores de la educación, el sector productivo y el sector gubernamental (Conpes, 1997). El sistema debe gestarse y desarrollarse integrado con la educación formal en los niveles educativos básico, medio y superior de pregrado y posgrado –técnica, tecnológica y profesional universitaria–, pues es evidente la necesidad de lograr mayores sinergias, coherencia y complementariedad entre ellos (Sena, 1997). Los objetivos del Sistema se resumen en: i. Definición estratégica de sus programas. ii. Captura, apropiación y transferencia de tecnologías en cabeza del Sena. iii. Creación de espacios para alianzas. iv. Instalación de un sistema de información y evaluación. Este sistema, aunque en principio está delineado con el fin de buscar una mayor cobertura y mayor integralidad entre los agentes que pueden ofrecer capacitación técnica, es todavía demasiado impreciso en sus objetivos y la forma de llevarlo a cabo.

EXPERIENCIAS PRIVADAS EN LA FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN COLOMBIA No se dispone de información detallada que permita cuantificar los esfuerzos privados por parte del sector productivo en actividades de formación y capacitación, en particular del monto de recursos destinados por las empresas, pero se cuenta con información parcial respecto a la percepción por parte de las empresas de la

248

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 6.8 Evolución del esfuerzo de capacitación de las empresas industriales Al ingreso

Tamaño Total industria

Vinculados

1990

1993

1990

1993

43.70%

66.0%

36.0%

44.2%

Pequeña

34.30%

56.60%

25.30%

31.20

Mediana

58.30%

81.40%

51.30%

64.20

Grande

74.60%

81.80%

80.40%

79.60

Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de

empleo y modernización económica, ministerio de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.

necesidad creciente de capacitar su mano de obra. El Cuadro 6.8 compara los porcentajes de establecimientos que ofrecían capacitación al ingreso y para reentrenamiento entre 1990 y 1993. Como se observa, para todos los tamaños de empresa, la proporción en la oferta de capacitación se incrementó sustancialmente durante el período 1990-1993, en particular para los trabajadores que ingresan por primera vez. Este aumento es consistente con la necesidad, en el modelo de internacionalización de la economía, de crear ventajas competitivas dinámicas según las cuales el capital humano se convierte en un instrumento clave. Con respecto a la pregunta de si los establecimientos encuestados estaban en disposición de ofrecer tiempo y recursos para programas de reentranamiento, el 86% respondieron afirmativamente y seleccionaron al Sena como lugar de preferencia para entrenar el personal. No obstante, al desagregar por tamaño de empresa y por actividad económica, se destaca cómo las empresas medianas y grandes prefieren brindar el reentrenamiento en la propia empresa en lugar del Sena u otros establecimientos de formación, lo cual de nuevo evidencia una disconformidad con la oferta de capacitación de la entidad. Analizando a nivel sectorial, se puede observar cómo en los sectores de alimentos, imprentas y editoriales, plásticos, cerámica, material de transporte e industrias diversas, la empresa fue señalada como el lugar predilecto para el reentranamiento (Cuadro 6.9). El tipo de capacitación más frecuentemente requerido por las empresas industriales se concentra en operarios calificados, personal administrativo –con excepción hecha de la gran empresa– y personal profesional/técnico. Para la gran empresa, la categoría de operarios semicalificados también es de importancia (Cuadro 6.10). En general los requerimientos de capacitación privilegian actualmente el mayor nivel de calificación de los trabajadores.

Además de los esfuerzos privados de capacitación por parte de la empresas, los centros de desarrollo tecnológico –CDT– creados al amparo de la ley de ciencia y tecnología24 (ley 29 de 1990), en alguna medida han reflejado las necesidades de capacitación por parte del sector productivo que buscan ser suplidas a través de los servicios ofrecidos por los centros. El objeto de los CDT está orientado a proporcionar servicios de investigación y desarrollo en actividades tecnológicas y científicas requeridas en los diferentes sectores, de manera que contribuyan a mejorar la productividad y competitividad de la actividad productiva del país. No obstante, la capacitación por sí misma hace parte del desarrollo tecnológico y, por ende, constituye un servicio ineludible por parte de este tipo de centros. El marco legal que rige estos CDT estipula la cofinanciación Estado-sector privado en la creación y posterior funcionamiento de los mismos, pero la gestión y desarrollo de las actividades y servicios ofrecidos por los CDT deben ser liderados por la iniciativa y ejecución del propio sector productivo. De los CDT existentes en la actualidad, el Instituto de Capacitación e Investigación del Plástico y del Caucho –ICIPC– se creó con anterioridad a la estipulación de la ley 29 de 1990, por iniciativa privada. Su trayectoria durante cuatro años ha dejado en claro la necesidad por parte del sector –y de allí su receptividad hacia los servicios ofrecidos por la institución– de contar con servicios de tipo técnico y científico que contribuyan a mejorar la gestión del sector de plásticos y cauchos en Colombia, tanto para el mercado interno como para el externo. En particular, los servicios de capacitación ofrecidos por este instituto han tenido plena acogida entre las empresas del sector, y ante un reciente estudio de demanda, las necesidades de capacitación siguieron sien24

En el Capítulo 5, Ciencia y Tecnología, se expone en detalle los lineamientos de esta ley.

Organización laboral y recursos humanos

249

Cuadro 6.9 Disposición de las empresas industriales a ofrecer tiempo y recursos para programas de reentranamiento (Porcentaje de establecimientos) Tamaño y sector

Disposición

Lugar Empresa

Sena

Otro

Total industria

86%

39.7

43.6

16.4

Pequeña

80.8

37

47.7

14.6

Mediana

94.3

41.9

39.1

19.1

95

56.9

25.7

17.4

Grande

87.3

42.4

36.1

21.5

Textiles

88.9

34

53.6

12.4

Confecciones

82.8

33.4

51.4

15.2

Cuero y calzado

71.1

20.7

50.7

28.8

Madera y muebles

88.7

36.5

63.5

Papel y cartón

73.7

48.6

51.4

Alimentos

Imprenta, editoriales Químicos, caucho Plásticos

89

42.3

29.7

28

100

34.2

44.7

21.1

74

44.8

31.1

24.1

88.2

70.5

15.5

14

Metalmecánica

87.2

36.6

50.4

11.5

Material de transporte

83.1

58.5

31

10.4

100

44.5

42

13.5

Cerámica

Industria diversas

Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de

empleo y modernización económica, Ministerio de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.

Cuadro 6.10 Categorías ocupacionales reentrenadas o capacitadas (Porcentaje de establecimientos) Categorías

Total

Tamaños Pequeña

Operarios calificados

Mediana

Grande

36.9

44.1

30.9

34

Administrativos

17.4

18.5

18.2

4.5

Personal profesional técnico

13.6

12

14.4

18.4

Oerarios semicalificados

9.3

8.8

9.3

11.7

Ventas

8.1

4.4

12

2.8

Supervisores/capataces

6.9

4.5

8

15.1

4

4.7

3.9

3.6

2.9

2.8

100

100

Trabajadores no calificados Nivel directivo superior Servicios

0.5

0.2 100

13.4 100

Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de

empleo y modernización económica, Ministerios de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.

250

Colombia / Mesoeconomía

do de especial prioridad25 para los empresarios. Hasta 1996 la capacitación ofrecida por el ICIPC constaba de una especialización en procesos de transformación del plástico y del caucho26, cuarenta cursos abiertos en diversas especialidades27 y 23 cursos cerrados para empresas particulares que demandan el servicio y con capacitación específica según las necesidades de cada empresa. En conjunto, este tipo de capacitación ha sido de gran pertinencia en el sector debido a su especialización en técnicas y conocimientos en áreas específicas requeridas, que desbordaban en cierta medida la oferta de cursos por parte del Sena. Todos los centros de desarrollo tecnológico creados recientemente, entre los cuales se destacan el de la industria de alimentos, la Corporación para la Investigación de la Corrosión, el Centro de Innovación y Servicios para la Industria del Calzado, el Centro Red Tecnológico Metalmecánico, el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico del Sector Textil y la Corporación Centro de Investigación de la Acuicultura de Colombia, realizaron informes de diagnóstico para evaluar la situación de los sectores correspondientes y sus necesidades en términos de servicios tecnológicos y de capacitación. En todos los casos, la demanda de servicios presentada por las empresas señaló como punto importante la capacitación en conocimientos aplicados en tecnologías e innovaciones específicas del sector. Aunque el desarrollo de estos centros es aún incipiente, desde ya se vislumbra un crecimiento de la competencia en la oferta de servicios de capacitación y formación en el país y, en cierta medida, una complementación a los servicios ofrecidos por el Sena, especialmente en aquellas áreas de mayor conocimiento tecnológico. Asimismo, la creación de estos centros apunta hacia las tendencias actuales en formación de recursos humanos que señalan como prioridad la sectorialización, es decir, la

25

26 27

Según la encuesta realizada, el concepto de capacitación que espera el cliente del sector de plásticos y cauchos, es un servicio adaptado a sus necesidades tecnológicas y a su perfil de personal, de bajo costo, de fácil acceso –cursos locales–, y difusión, de conversión inmediata en resultados y en horarios preferiblemente fuera de la jornada laboral (Corporación Calidad, 1997). Se pudo ofrecer esta capacitación mediante un acuerdo del ICIPC con la Universidad Eafit de Medellín. Procesos de transformación por extrusión, inyección y soplado, cauchos de silicona, compuestos de EVA y cauchos expandidos, compounding y procesos de la industria del caucho, tecnología de los cauchos nitrilo, materiales termoplásticos, aditivos, mezclas y reciclaje de los mismos, así como otros dedicados a productos y moldes de inyección.

redefinición de unidades con el propósito de atender sectores económicos específicos. Wienberg, 1997 señala que mientras que en muchos países y durante décadas, una unidad educativa o formativa cobijaba un importante número de especialidades universales –mecánica, electricidad, química, construcción, etcétera–, la tendencia en la actualidad indica la apuesta a responder a las necesidades de un sector determinado.

Cabe mencionar la eventual duplicidad de costos para el sector productivo en los casos en que además de las cotizaciones que aportan al Sena, deban incurrir en cargas financieras adicionales para acceder a los servicios de dicho tipo de centros o realizar otras inversiones propias en capacitación.

Organización laboral y recursos humanos

CONCLUSIONES • Dentro de los factores determinantes de la competencia abierta en el escenario de internacionalización de la economía, la formación del recurso humano viene ganando especial importancia. En efecto, la acumulación de habilidades y conocimientos, así como la adquisición de capacidades y flexibilidad laborales mejoran la absorción tecnológica y la modernización productiva exigidas por el continuo progreso técnico. A pesar de que el recurso humano es un factor indispensable para la competitividad, el sistema de educación colombiano en sus niveles básico, secundaria y formación tecnológica reflejan grandes debilidades, no sólo en términos de cobertura sino especialmente en cuanto a su calidad y correspondencia con las necesidades de la actividad productiva. Las deficiencias de calidad se aprecian en aspectos como habilidades básicas: comprensión matemática, lectura, conocimiento de principios básicos de la ciencia, etcétera, que crean un círculo vicioso que impide el aprovechamiento adecuado y la aplicación de la formación en el campo técnico. La deficiente capacitación del recurso humano en el país es una barrera para el sector productivo al dificultar su adecuación a las nuevas condiciones de competencia, además de que constituye un factor que le resta estabilidad y equidad salarial a la fuerza laboral. • A pesar del esfuerzo realizado en la modernización y adecuación del Sena al nuevo entorno económico del país y a las necesidades tanto de la fuerza laboral como del sector productivo, se perciben aún serias deficiencias tanto en la ejecución y orientación de los recursos como en los esquemas de política que pareciesen ir en contravía de las necesidades de formación de recursos humanos a mediano y largo plazo. Se destacan algunas consideraciones a la luz del esquema aquí presentado: • Persiste aún una desarticulación y descoordinación entre el sistema educativo global y la capacitación de tipo técnica que ofrece principalmente el Sena y, en menor grado otras entidades, con lo cual el alcance de la formación técnica para el trabajo queda limitada desde su inicio. Por ejemplo, el perfil de alumnos que ingresan a la entidad debería ya disponer de los conocimientos transversales necesarios y estar familiarizado con los conceptos del cambio técnico para que la acción de la

251

institución se concentrara en su objetivo principal: capacitación técnica para el trabajo. A pesar de las exigencias en términos de competitividad en un contexto de internacionalización de la economía, se percibe aún escaso interés por parte de los empresarios de invertir recursos en la capacitación de sus trabajadores. Asimismo, el sector productivo en general no se ha vinculado estrechamente con el sistema educativo ni con el Sena para delinear las necesidades en términos de formación que el aparato productivo está requiriendo y que sin su activa participación directa se hacen difíciles de determinar. • Bajo el modelo de sustitución de importaciones, la orientación del Sena parecía estar enfocada a unas necesidades específicas de formación de la fuerza laboral directamente relacionadas con las necesidades de capacitación del aparato productivo. Sin embargo, ya desde la década de los ochenta y en lo que va corrido de la apertura económica, el organismo debió –por mandato gubernamental– comenzar a responder a múltiples propósitos, muchos de los cuales sólo atienden necesidades coyunturales y a corto plazo, que sin entrar a cuestionar su importancia, dispersan a la entidad de lo que se supone es su objetivo central: la capacitación técnica para el trabajo. Por ejemplo, a pesar de que bajo el escenario actual de ajuste estructural, es válido que la entidad dirija parte de sus recursos a atender poblaciones marginales con mayores tasas de desempleo, otras múltiples responsabilidades le han venido siendo asignadas a la institución, tales como: participación activa en el PNR, DRI, ICBF, Incora y en programas especiales como los de pesca artesanal, minusválidos, reclusos, ejército nacional, reinsertados, etcétera. Zerda (1994a) menciona cómo: todas estas acciones, basadas en la disponibilidad de recursos, distrajeron los esfuerzos de planificación y desarrollo del Sena de su misión principal.

La capacitación que ofrece la entidad todavía se aleja en términos de calidad y pertinencia de las necesidades del sistema productivo, en particular de las empresas industriales de mayor tamaño. El sistema de planificación de los cursos, el nivel educativo previo de los aspirantes a los cursos de la entidad, la baja formación profesional de sus instructores, son, entre otros factores, los que más contribuyen a continuar con lo que se podría llamar la inercia en la oferta de capacitación por parte de la entidad.

252

Colombia / Mesoeconomía

Se evidencia un segmento de capacitación particularmente débil que es el de técnicos y tecnólogos, en el cual justamente recaen muchas de las demandas de fuerza de trabajo del sector productivo. Pocas entidades ofrecen este tipo de capacitación y el Sena, que en principio debería ofrecer ésta formación tiene una participación muy baja en este tipo de cursos. • Ante la reciente situación de deterioro del empleo –tasas de desempleo cercanas al 14%–, el gobierno nacional asignó al Sena la responsabilidad de capacitar 18.500 jóvenes bachilleres desempleados como técnicos en áreas estratégicas para la competitividad y el desarrollo tecnológico productivo. Esta disposición apunta a aliviar, en alguna medida, el desajuste estructural de la apertura económica que en muchos sectores se ha manifestado con desplazamientos de la mano de obra. Sin embargo es pertinente mencionar que la deficiencia en el nivel de capacitación de la fuerza laboral no ha sido la única causa del desempleo reciente y que la todavía deficiente calidad de la formación impartida por la institución no garantiza en sí misma una disminución de la tasa de desempleo a corto plazo. • Los recursos destinados a la educación en el país tanto en su nivel básico como técnico y universitario siguen siendo aún incipientes no sólo con respecto al PIB sino también a la inversión realizada por otros países. En muchos otros países de la región la participación del gasto en educación como porcentaje del PNB es superior a la de Colombia. La reciente creación de centros de desarrollo tecnológico –CDT– se vislumbra como una buena alternativa para el sector privado de acceder no sólo a nuevas tecnologías y conocimientos de la actividad económica en cuestión, sino también a la capacitación en especialidades propias del sector que sobrepasen las posibilidades de oferta del Sena. En tal sentido los centros podrán contribuir a ampliar la oferta de capacitación de técnicos y tecnólogos –segmento con muy baja oferta–, pero para ello será necesario esperar a que estos ganen dinamismo y mayor cobertura. Con respecto a los CDT surgen dos inquietudes: la primera es la posibilidad de que se generen traslapos entre la participación del Sena en actividades de desarrollo tecnológico y otras instituciones como, por ejemplo, Colciencias o el Ministerio de Desarrollo que en últimas termine por dispersar esfuerzos y alejar el Sena de su

misión de impartir una formación técnica. La segunda es la duplicidad de costos para el empresario al incurrir en gastos de capacitación de sus trabajadores bien sea a través de los CDT u otras organizaciones cuando simultáneamente tiene la obligación de continuar cotizando al Sena. Cabe señalar que en Colombia el costo de la mano de obra para las empresas ha tenido incrementos importantes en el período de apertura, tanto a nivel doméstico por factores asociados con el régimen de seguridad social y cargas extraprestacionales, como en términos a nivel internacional por factores como la revaluación del peso (Capítulo 1). Esto ha conducido a una creciente dispersión de salarios entre tipos de calificación laboral, a una destrucción de puestos de trabajo y a una pérdida de la ventaja comparativa del país derivada de la disponibilidad de mano de obra no calificada.

Organización laboral y recursos humanos

253

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Infraestructura física

255

Capítulo 7 INFRAESTRUCTURA FÍSICA

E l avanzado proceso de internacionalización y el rápido progreso tecnológico en espacios cada vez más amplios del sistema mundial, han venido reduciendo drásticamente los costos para realizar negocios a distancia1 (Frankel, 1997). No obstante, diferencias institucionales y en la organización social entre países y fallas en la competencia a nivel doméstico e internacional, con la permanencia de bajos grados de apertura externa2 de las principales áreas económicas del mundo, entre otros factores, muestran claramente cómo la localización de la producción y el consumo continúa siendo elemento determinante en la evolución de las diferentes economías del sistema. Ciertamente, la geografía económica –en términos de Krugman, “la localización de la producción en el espacio”– es pieza esencial en el estudio de los determinantes de la especialización y el comercio internacional. Por sorprendente que pueda parecer, la mayor parte de la teoría económica previa a los ochenta y de los modelos de comercio internacional ignoraban la distancia y otros factores geográficos. “La mayoría de los modelos tenían una característica en común: trataban a los países como entes etéreos sin localización física en el espacio geográfico. Una de las razones explicativas de dicha omisión reside en que la investigación tradicional no buscaba explicar las cuantías o la composición del comercio bilateral. Su propósito era más bien explicar las cuantías y composición del comercio total de un país, independientemente de los socios comerciales” (Frankel, 1997). A lo que habría que agregar que otra razón, indudablemente más fundamental, reside en la imposibilidad de tratar los fenómenos espaciales en modelos estándares sustentados en los supuestos de competencia perfecta y retornos constantes a escala. La localización como 1

2

Por ejemplo, en los últimos cincuenta años se han reducido a la tercera parte los fletes y cargos portuarios –por tonelada de exportación e importación– en los Estados Unidos, en tanto que el costo de una llamada telefónica de tres minutos de duración entre Nueva York y Londres ha caído a una ochentava parte –de US$244.65 a US$3.32–. Definido como la participación –porcentual– del comercio con el exterior en el producto nacional.

256

Colombia / Mesoeconomía

objeto de estudio implica el reconocimiento de la presencia de imperfecciones en la competencia y retornos crecientes a escala. En efecto, como ya lo había señalado Marshall (1920) con base en su concepción sobre externalidades, existen al menos tres razones para la concentración espacial de actividades industriales: la configuración de un mercado localizado para trabajadores calificados en provecho tanto de los propios trabajadores como de las firmas; la eficiente provisión de insumos no-comerciables específicos para la industria; y el aprovechamiento de externalidades. En este sentido, la distancia conduce a la conglomeración espacial. Esta tendencia resulta necesariamente reforzada con la existencia de costos para realizar negocios a distancia. Siguiendo a Frankel, sobresalen tres tipos de costos: el primero y más evidente es el de costos

de transporte entre localidades –por ejemplo, entre el puerto de embarque en el país exportador y el puerto de desembarque en el país importador–; el segundo es el de los costos asociados con el tiempo requerido en el proceso de transporte de las mercancías entre países, como los costos de oportunidad por la demora entre el momento de despacho de las mercancías y el recibo del pago, las pérdidas por daño en las mercancías, especialmente de bienes perecederos; y el tercero es el asociado con las limitaciones que impone la insuficiente familiaridad con las leyes, instituciones, reglas del juego, hábitos y lenguaje para la conducción de negocios a distancia. Bajo estas circunstancias, es evidente que los costos para hacer negocios a distancia se reducen favorablemente con mejoras en la infraestructura física –por ejemplo,

Cuadro 7.1 Inversión en infraestructura 1975,1985 y 1995 Millones de pesos de 1988 Sector

19751

19851

1995 Pública

Privada

a. Transporte Inversión transporte2 Inversión/PIB

65 759 1.03%

136 879 1.43%

132 026 0.85%

24 418 0.16%

Inversión en carreteras Inversión carreteras / Inversión en transporte Inversión carreteras / PIB

40 475 61.55% 0.63%

79 669 58.20% 0.83%

94 732 71.75% 0.61%

18 695 76.56% 0.12%

Inversión en ferrocarriles Inversión ferrocarriles / Inversión en transporte Inversión ferrocarriles / PIB

5 759 8.76% 0.09%

1 772 1.29% 0.02%

4 707 3.57% 0.03%

Inversión fluvial Inversión fluvial / Inversión en transporte Inversión fluvial / PIB

2 642 4.02% 0.04%

6 204 4.53% 0.07%

2 621 1.99% 0.02%

Inversión en puertos Inversión puertos / Inversión en transporte Inversión puertos / PIB

2 310 3.51% 0.04%

2 568 1.88% 0.03%

1 662 1.26% 0.01%

10 316 15.69% 0.16%

8 979 6.56% 0.09%

10 849 8.22% 0.07%

Inversión en aeropuertos Inversión aeropuertos / Inversión en transporte Inversión aeropuertos / PIB b. Energía Inversión energía Inversión/PIB Inversión en electricidad Inversión en petróleo Inversión en gas Inversión en carbón Inversión en minería c. Telecomunicaciones Inversión telecomunicaciones Inversión/PIB

5 723 23.44% 0.04%

323 203 2.09% 30 199 61 25 5 16 835 0.26%

27 880 0.29%

17 394 0.11%

892 703 246 954 407

78 965 0.51%

Notas: 1 Sólo se incluye inversión pública 2 Dentro del total de inversiones del sector de transporte se tienen en cuenta, además de las mencionadas, las inversiones del INTRA, Fondo Nacional de Cofinanciación de Vías y en ductos. Fuente: Geosov Consultores Ltda. Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.

Infraestructura física

carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones–, en la organización institucional –por ejemplo, estabilidad y transparencia de reglas de juego y normas como las relacionadas con la inversión extranjera, con la tributación, con el comercio exterior– y, entre otros, en el relacionamiento con otros países –por ejemplo, a través de acuerdos mutilaterales como la OMC, regionales o bilaterales–. Aquellas políticas gubernamentales y acciones tanto públicas como privadas que sean dirigidas eficientemente en dicha dirección pueden alcanzar suficiente justificación en términos de la teoría del bienestar. Y todavía con mayor razón en la medida en que se vaya profundizando en la internacionalización de la economía. De ahí la importancia de analizar la situación tanto de la infraestructura física y organizacional en Colombia como de las acciones que se lleven a cabo para su adecuación a las nuevas condiciones de la competencia en medio del proceso de apertura y reforma estructural de la economía colombiana. Algunas de las dificultades estructurales de la infraestructura colombiana están relacionadas con la difícil topografía y la falta de integración entre los diferentes modos de transporte. El problema se agudiza al tener en cuenta que en el país los centros de desarrollo están separados por grandes distancias y que, por lo general, están alejados de los centros de entrada y salida de productos al exterior. Durante las últimas tres décadas se ha presentado una disminución de la inversión pública en infraestructura como proporción del PIB, siendo que en el subsector de transporte ésta descendió de 1.03% en 1975 a 0.85% en 1995 y en el de telecomunicaciones pasó de 0.26% en 1975 a 0.11% en 1995. Sin embargo, gracias a las transformaciones institucionales realizadas en los noventa, los agentes privados han incrementado su participación dentro del sector de infraestructura mediante inversiones en transporte, energía y telecomunicaciones (Cuadro 7.1). En este capítulo se expone la evolución de los principales indicadores físicos de la infraestructura de transporte –modos carretero, férreo, fluvial, marítimo y aéreo–, energía y telecomunicaciones para el caso colombiano y se llevan a cabo comparaciones internacionales. Adicionalmente, se presentan algunos cálculos de la incidencia dentro del valor CIF de las mercancías y de los sobrecostos por concepto de fletes y por consumo de energía del sector industrial.

257

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE ANTECEDENTES Desde la época de la Colonia hasta mediados de este siglo los ríos, en particular el Magdalena, y los caminos reales eran los medios de desarrollo de las actividades económicas colombianas. A finales del siglo XIX se empezaron a construir vías férreas, y ya para 1930 habían unos 2.843 km de las mismas, trazadas con el objetivo de unir los puertos fluviales y el puerto marítimo de Buenaventura con los centros económicos. En el período de preguerra, la mitad de la carga interna se movilizaba por vía férrea; sin embargo, en 1954 sólo se transportaba por este medio la cuarta parte de la misma, tendencia que se acentuó en las décadas del setenta y ochenta (Cuadro 7.2). En muchas zonas del país donde no era posible acceder por los medios de transporte existentes, en las que el montaje de ferrocarriles resultaba muy costoso y complicado por las condiciones del terreno y el traslado de mercancías a través de ríos riesgosos, se recurrió, desde la segunda década del siglo XX, a la movilización de carga por carretera. Con el paso del tiempo éstas se han constituido en uno de los medios de transporte más utilizados, en detrimento de los ferrocarriles y ríos3, a pesar de las dificultades en su construcción y mantenimiento y que en la actualidad se estima que el atraso de la red vial nacional es de más de 25 años4. En 1995 el 85% del transporte del tonelaje total en el interior del país era realizado por este medio, siendo que en 1970 fue de 70% (Cuadro 7.2), en 1954 de 63%, en 1946 de 36% y en 1938 de 29%5 (Cuadro 7.3). Colombia posee la línea aérea más antigua de América Latina, la cual fue organizada en 1919. Durante los treinta años siguientes se presentó un acelerado crecimiento del transporte mediante este modo, siendo que en 1938 el tonelaje transportado por avión representaba

3

4

5

Según Roa et al. (1995), los sobrecostos anuales para los usuarios por inadecuada utilización modal de la carretera con carga de vocación fluvial o férrea son de, aproximadamente, 85.119 millones de pesos (pesos de 1994). Para Roa et al. (1995), el costo de oportunidad que ha tenido que asumir la economía como resultado del atraso vial podría ser del orden de 255 mil millones de pesos al año. La información para 1954, 1946 y 1938 fue extractada de Naciones Unidas (1957).

258

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 7.2 Movimiento de carga nacional por modo de transporte Miles de toneladas/año Año Carretera Ferrocarriles Fluvial Aéreo 1970 14 693 3 693 2 390 107 1980 36 600 2 189 1 996 72 1990 56 102 13 813 2 678 112 1994 82 483 14 471 2 890 140 1995 86 742 15 346 2 633 169 Fuente: Años 1990 - 1994: “El transporte en cifras 1970-1994”, Ministerio de Transporte, Bogotá, 1996. 1995: Datos de Carbocol, Acerías Paz del Río, Ferrovías, Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y Superintendencia General de Puertos.

Cuadro 7.3 Movimiento de carga de comercio exterior Toneladas/año Año

Importaciones Exportaciones Carretera Aéreo Marítimo Carretero Aéreo Marítimo 1970 34 399 7 302 1 902 397 94 894 12 210 11 659 293 1980 231 183 71 073 7 340 650 455 707 92 491 5 842 907 1990 446 173 118 324 5 788 645 678 944 155 760 35 226 504 1994 774 150 191 346 10 410 817 1 011 429 211 787 37 575 122 1995 1 282 775 189 949 10 519 309 1 525 523 214 869 41 757 800 Fuente: Años 1990 - 1994: “El transporte en cifras 1970-1994”, Ministerio de Transporte, Bogotá, 1996. 1995: Datos de Carbocol, Acerías Paz del Río, Ferrovías, Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y Superintendencia General de Puertos.

el 0.1% del total de carga movilizada a nivel interno, en 1946 el 0.4%, en 1954 el 0.7% (Currie,1957). Estos crecimientos se encontraban directamente correlacionados con las dificultades del terreno y las distancias entre los centros de desarrollo. En cuanto al comercio exterior, en Colombia la mayor parte de la carga se ha transportado por el modo marítimo (Cuadro 7.3).

INFRAESTRUCTURA FÍSICA RED VIAL Actualmente en Colombia existen 120.000 km de vías, de los cuales aproximadamente el 10% se encuentra pavimentado6. El país cuenta con 9 km de vías pavimentadas por cada 1.000 km2 de superficie, mientras que naciones como India tienen 231 km por cada 1.000 km2 de superficie nacional. Por cada millón de habitantes en el país existen 309 km de vías pavimentadas, siendo que el patrón internacional de naciones con ingresos medios 6

Dirección General de Vías e Infraestructura del Ministerio de Transporte.

bajos es de 683 km (Cuadro 7.4). Entre 1970 y 1995 se pavimentaron unos 7.000 km de vías, lo que equivale a unos 270 km anuales –menos de 14 km/año pavimentados en cada departamento en promedio–. Del total de la red troncal, 13.449 km están a cargo del Instituto Nacional Vías –Invías– de los cuales 9.532 km están pavimentados; de ellos el 28% está en regular o mal estado y el 73% en buen estado. De otro lado, el 36% de la red troncal sin pavimentar a cargo de Invías, se encuentra en buen estado y el 64% en regular o mal estado. En la actualidad en el país hay registrados 1.867 puentes de longitud mayor o igual a 10 m y, según una evaluación realizada por Invías en 1996, el 66% de los mismos estaba en buenas condiciones. Entre 1975 y 1995, la inversión pública en carreteras presentó un crecimiento real del 44.1% al pasar, en pesos de 1988, de $ 65.759 millones el primer año a $ 94.732 millones el segundo. La inversión en carreteras dentro del total de inversión en transporte aumentó del 61.6% en 1975 al 71.5%, lo que significó la consolidación del subsector como el más importante en términos de inversión (Cuadro 7.1).

Infraestructura física

Cuadro 7.4 Número de km de carreteras pavimentadas 1996 Por 1.000 km2 de superficie Km por millón de habitantes País Indicador País Indicador Corea 346 Trinidad 1 724 India 231 Zimbawe 1 389 Pakistán 109 Venezuela 1 340 Túnez 107 Panamá 1 332 Tailandia 78 Chile 1 059 Marruecos 65 Yemen 95 Indonesia 61 India 893 Bangladesh 48 México 820 Burundi 36 Brasil 704 Ghana 35 Gabón 560 Zimbawe 33 Somalia 375 Rwanda 28 Rep. Dominicana 364 Senegal 20 Guatemala 350 Guinea 18 Perú 347 Etiopía 11 Ecuador 336 Uganda 10 Honduras 335 Somalia 10 Colombia 309 Colombia 9 Fuente: Instituto Nacional de Vías

Gran parte de la inversión realizada se ha destinado a la rehabilitación de vías7. Sin embargo, las obras se realizan cuando las carreteras son casi intransitables como consecuencia del deterioro, dejándose de lado su mantenimiento preventivo. Lo anterior ocasionó en 1994 sobrecostos a los usuarios de aproximadamente 340 mil millones de pesos (pesos de 1994) (Roa et al. 1995). Según el Ministerio de Transporte, en 1995 el 40% de la red vial no contaba con señales verticales adecuadas y en el 80% de las carreteras no pavimentadas no existía señalización. El 70% de las vías que necesitaban tachas reflectivas no las tenían, la mitad de la red que requería defensas metálicas no la poseía y el 60% que las tenía no contaba con guardafaros. Según Roa et al. (1995), del total de sobrecostos en los servicios de infraestructura de transporte, el 90.3% lo aporta el sector vial, siendo que el 65.7% es asumido por los usuarios y el 34.3% por la nación. De acuerdo con estudios empíricos, las carreteras son el componente de la infraestructura que mayor incidencia tiene sobre la productividad total de la economía y sobre los sectores agrícola e industrial (Ocampo, 1996). La mayoría de vías en Colombia son de dos carriles y solamente hay construidos unos 100 km de carreteras

de doble calzada con separador central, cifra bastante baja si se compara con la registrada en países como Venezuela y México, en donde hay, respectivamente, unos 1.500 km y 4.000 km de vías con estas especificaciones. Sin embargo, es necesario llevar a cabo un análisis del flujo vehicular para determinar los lugares en donde la construcción de dobles calzadas en las carreteras es indispensable. En 1995 el 10.7% de las importaciones y el 3.5% de las exportaciones de Colombia se llevaron a cabo a través de las carreteras. Entre 1990 y 1995, el crecimiento de la carga importada por carretera fue de 52.32% y el de las toneladas exportadas de 86.27%8. Comparando este crecimiento con el registrado por los demás modos, se observa que el transporte por carreteras ha sido el más dinámico del sector (Cuadro 7.3). Tradicionalmente el Estado era el encargado del mantenimiento, construcción y financiación de la red vial nacional y departamental. Los contratos celebrados directamente por la nación eran altamente ineficientes, ya que la ejecución de los proyectos era muy costosa – hasta 300% por encima de lo presupuestado– y se presentaban grandes retrasos –en promedio 3.5 años más de lo esperado– (DNP, Gerencia de participación privada en infraestructura). Mediante la ley 105 de 1993 se dejó de lado la contratación directa para darle paso al mecanismo de concesión. Entre 1995 y 1996 el sector privado invirtió alrededor de $ 44.081 millones (pesos de 1988) en vías, siendo que en este subsector quedaron concentrados cerca del 70% de los recursos invertidos en infraestructura durante los años mencionados. A noviembre de 1997 Invías había firmado trece contratos de concesión con agentes privados, entre los cuales se encontraban vías de gran importancia nacional como Barranquilla-Ciénaga, BogotáTuluá-La Paila, Santa Marta-Paraguachón, CartagenaBarranquilla, Neiva-Espinal y El Vino-Tobía GrandePuerto Salgar. Las empresas privadas se comprometieron a rehabilitar 1.184 km de vías, a construir 278 km de nuevas carreteras –variantes y segundas calzadas– y a operar y mantener 1.375 km. Bajo el nuevo esquema los sobrecostos se han situado alrededor del 40%9 y los retrasos en la ejecución 8

9 7

Aproximadamente el 45% de la inversión pública en la red troncal del año de 1996 fue destinada a su rehabilitación y 55% se invirtió en la construcción de nuevas carreteras y puentes.

259

Según información de Colfecar, cerca del 82% de las exportaciones realizadas hacia Venezuela en 1996 y del 80% de la carga transportada hacia Ecuador durante el mismo año, se llevó a cabo a través de las carreteras. Según Sarmiento et al. algunas de las causas de los altos sobrecostos de las obras son: 1. Deficiencia en los diseños, análisis económicos y programación; 2. inexistencia de adecuados sistemas administrativos, gerenciales y financieros al interior de las empresas de ingeniería que ejecutan los pro-

260

Colombia / Mesoeconomía

Miles de toneladas/año

Gráfico 7.1 Evolución del movimiento de carga nacional por el modo férreo

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

Interior Paz del Río Cerrejón

0 1970

1980

1990

1994

1995

Año

Fuente: Años 1990-1994, Ministerio del transporte. Para 1995: Carbocol, Acerías Paz del Río y Ferrovias.

Cuadro 7.5 Vías férreas en operación 1990 País Km km/mill. hab Argentina 35 754 1 106 Chile 7 998 607 México 26 334 297 Brasil 22 123 147 Colombia 3 239 100 Venezuela 445 23 Fuente: Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe.

de los proyectos han sido de 17 meses en promedio, lo que implica una reducción de casi tres veces en la ejecución y de más de siete veces en los sobrecostos con respecto al antiguo esquema de contratación directa. En el año de 1997 se inició la segunda etapa de concesiones

viales, la cual incluye 27 proyectos. En esta fase se espera perfeccionar el esquema utilizado en la primera10. Según estimaciones del Departamento Nacional de Planeación aproximadamente el 30% del costo de rehabilitación, construcción y mantenimiento de carreteras durante 1996 se destinó a cancelar los servicios de empleados directos y por cada empleo directo se generaron aproximadamente 2.5 empleos indirectos. De otra parte, de la mano del proceso de consolidación de la apertura, en el país se llevó a cabo un proceso de reconversión de tractocamiones. Es así como, entre 1990 y 1995 el porcentaje de camiones de cuatro y de seis ejes en las carreteras nacionales aumentó 227.9% y 265.1%, respectivamente. Este incremento de la participación de los tractocamiones de más de tres ejes ha producido un aumento en la oferta de transporte y una disminución en el consumo de combustible con respec10

yectos; 3. falta de un marco institucional –los procesos de licitación no son transparentes y no existen mecanismos que permitan hacer responsables a los agentes de los compromisos adquiridos, de los resultados y de su gestión–; 4. como consecuencia de la inestabilidad presupuestal, en muchas ocasiones los proyectos tienen que ser adjudicados por montos diferentes a los inicialmente programados y hay demoras en los desembolsos a los contratistas; y 5. las interventorías se realizan pasivamente.

Para incrementar la eficiencia de las concesiones, el Instituto Nacional de Vías planea entregar a los concesionarios los diseños definitivos de las vías para evitar los sobrecostos generados por cambios de última hora; además, la entidad está adelantando conversaciones con las comunidades con el fin de concertar la instalación de peajes en la zona donde se construirá la carretera; adicionalmente, Invías adelantará la compra de los predios necesarios para la construcción de la vía; y los contratistas recibirán la licencia ambiental antes de iniciar las obras.

Infraestructura física

to a la carga transportada, lo que contrasta con los bajos niveles de crecimiento de las carreteras pavimentadas. TRANSPORTE FÉRREO En Colombia existían 100 km/mill. hab. de vías férreas en 1990, mientras que en países como Argentina habían 1.106 km/mill. hab., en Brasil 147 km/mill. hab. y el promedio de América Latina era de 250 km/mill. hab. de vías férreas (Cuadro 7.5). En la actualidad, de los 3.239 km de vías férreas existentes, tan sólo 2.102 km se encuentran en operación y de estos 1.915 km forman la red férrea del interior del país11 y 187 km constituyen el sistema ferroviario que le da salida a productos de la minería –Cerrejón y Paz del Río– (Gráfico 7.1). Del total de corredores activos tan sólo operan comercialmente los siguientes tramos: Bogotá-Santa Marta, a través del cual se transporta acero, maíz y contenedores cargados de productos varios; Medellín-Santa Marta, tramo por el que se transportan los mismos productos que la línea anteriormente mencionada y café para exportación; la línea Buenaventura-Buga, por la cual se transporta principalmente caña de azúcar; y La Caro-Belencito, corredor por el que se traslada cemento y acero. Entre 1990 y 1995 el crecimiento de la demanda por el servicio fue tan sólo del 6.0%, después de presentar crecimientos negativos acumulados de 56.6% en la década de los ochenta y de 43.7% en los setenta. El comportamiento del número de toneladas transportadas es el resultado de la falta de mantenimiento preventivo de la red, que con el tiempo la llevó a un profundo estado de deterioro que ha hecho necesario rehabilitarla casi en su totalidad. Esto ha producido un alto y creciente número de interrupciones –descarrilamientos y otras novedades– y ha hecho que la red posea bajas especificaciones de velocidad12.

11

12

La red férrea del interior del país está compuesta por la red del Atlántico –Puerto Salgar-Santa Marta–, cuya longitud es de 1.171 km; la red de Occidente –Buenaventura-Buga– con una longitud de 236 km; y la red del Nordeste –BogotáBelencito y La Caro-Lenguazaque– cuya longitud es de 340 km. Según datos de Ferrovías, durante el primer semestre de los años 1995, 1996 y 1997 se presentó un descarrilamiento por cada 7.47, 10.50 y 13.14 trenes despachados, respectivamente. De otra parte, durante el primer semestre de 1997 la velocidad promedio de la red férrea fue de 20.5 km/h, mientras que durante el primer semestre de 1996 fue de 20.2km/h y de 19.3 km/h en 1995; este aumento, aunque modesto, en la velocidad es el resultado de los planes de rehabilitación puestos en marcha durante los últimos años.

261

La relativa reactivación del transporte de carga por el modo férreo en la década de los noventa se explica por la iniciación de la restauración del servicio en el período 1990-1994. El Estado asumió los costos derivados de la rehabilitación de las vías férreas y la financiación se obtuvo mediante la liquidación de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entidad que se encargaba de regular el sector y operar los equipos13. Fue así como entre 1985 y 1995 se presentó un incremento de la inversión pública en el subsector férreo del orden del 165.6% en términos reales, al pasar de $ 1.772 millones (pesos de 1988) en 1985 a $ 4.707 millones en 1995. A pesar del aumento, la participación de la inversión en el subsector dentro del total de inversión en el sector de transporte ha perdido importancia durante los últimos veinte años, al caer de 8.76% en 1975 a 3.57% en 1995 (Cuadro 7.1). En la actualidad la función de regulación la ejerce la Dirección General de Transporte Ferroviario, adscrita al Ministerio del Transporte, y Ferrovías, que hoy en día es una empresa industrial y comercial del Estado, se encarga del mantenimiento, rehabilitación y construcción de las líneas férreas y de la señalización y control de las operaciones. Bajo el nuevo esquema, la operación del sistema quedó en manos de la Sociedad de Transporte Ferroviario –STF–, la Sociedad de Transporte Ferroviario de Occidente –STFO–, la Cooperativa Cotransferros en Antioquia y la Sociedad del Tren Sabanero, compañías de propiedad del sector privado o mixtas. Sin embargo, el bajo ritmo de crecimiento en el número de operaciones y los altos costos fijos han producido una disminución en la rentabilidad del negocio. TRANSPORTE FLUVIAL Colombia, después de Brasil, es el país de América Latina con mayor potencial en términos de navegabilidad fluvial. En la actualidad la red fluvial se encuentra dividida en cuatro cuencas fluviales –Orinoquía, Amazonía, Atrato y Magdalena– y está compuesta por 16.877 km de ríos navegables, de los cuales 8.423 km corresponden a red primaria y 8.454 km hacen parte de la red secundaria14.

13

14

Según Roa et al. (1995), los sobrecostos para la nación generados por el mal estado de la red férrea fueron del orden de 136.317 millones de pesos (pesos de 1994) entre 1991 y 1994. La función principal de la red primaria es servir de enlace entre los puertos fluviales y las capitales de los departamentos, mientras que la de la secundaria es comunicar internamente las diferentes regiones del país.

262

Colombia / Mesoeconomía

Del total de puertos existentes, el 43% se encuentra en buen estado, el 23% en regular estado y el 34% en mal estado. Las mayores deficiencias se presentan en los equipos de manejo de carga, bodegas, cobertizos, patios y muelles, en los cuales ha faltado mantenimiento preventivo (Documento Conpes 2814, 1995). Los corredores fluviales se clasifican en dos: aquellos en los que se puede navegar durante todo el año y los que son transitables solamente en época de invierno15. En la actualidad existen 24.437 km de canales con navegabilidad permanente, de los cuales 6.175 km pueden ser recorridos por embarcaciones mayores y 18.144 km por embarcaciones menores. Adicionalmente hay 4.144 km con navegabilidad transitoria para embarcaciones mayores16. La principal vía fluvial es el río Magdalena. Por éste se moviliza aproximadamente el 70% del total de la carga transportada mediante el modo fluvial, y su importancia se debe a que recorre la zona del país con mayor concentración de población y en la que se genera un porcentaje significativo del PIB nacional. Su longitud es de 1.550 km, de los cuales las embarcaciones mayores pueden recorrer de forma permanente 631 km y transitoriamente 256 km, mientras que las menores tienen 1.092 km de navegabilidad permanente. El río es una de las principales fuentes de ingreso para las familias ribereñas que se dedican a la comercialización de pescado y de productos derivados; sin embargo, los ingresos de este grupo de población se han visto reducidos durante los últimos años, como consecuencia de la creciente contaminación del río y por las malas prácticas de pesca. La mayoría de la carga fluvial movilizada en ambos sentidos por el Magdalena utiliza el tramo Barrancabermeja-Barranquilla. La flota fluvial está orientada a la movilización de hidrocarburos17, por lo que hay poco equipo de transporte de carga seca y contenirizada en los puertos. En general, en el quinquenio 1990-1995 se presentó un decrecimiento de 1.7% del transporte de carga

15

16

17

Las cuencas más vulnerables durante las épocas secas del año son las de la Orinoquía y Amazonía, siendo que en estas dos regiones los ríos constituyen el principal modo de transporte de carga y pasajeros y el medio de comunicación más importante con el resto del país. El 17% del parque fluvial colombiano está constituido por embarcaciones mayores, las cuales son navíos que transportan 25 toneladas o más. Durante 1995 se transportaron 3.678.779 toneladas a través del río, de las cuales 1.540.696 (44%) corresponderían a carga general, –dentro de éstas están incluidas 961 mil toneladas de carbón– y 2.138.083 toneladas de hidrocarburos.

interna por medio de los ríos, como consecuencia del deficiente estado de la infraestructura portuaria, los elevados niveles de riesgo de pérdida y del deterioro de la mercancía transportada. Lo anterior se ha traducido en una pérdida de competitividad del transporte fluvial frente al transporte carretero (Cuadro 7.2). Reflejo de esta situación es que en la actualidad tan sólo un 2% del total de carga transportada en el país se realiza por el modo fluvial, mientras que en naciones como Alemania se transporta alrededor del 25% del total de carga con la que se comercia en el país. La inversión pública en el subsector fluvial, después de haber aumentado, en pesos de 1988, de $ 2.642 millones en 1975 a $ 6.204 millones en 1985, cayó más del 50% en 1995, año en el que se invirtieron $ 2.621 millones. Adicionalmente, la participación de las inversiones en el subsector dentro del total de inversiones en transporte cayeron a 1.99% en 1995, siendo que en 1985 representaban el 4.53% (Cuadro 7.1). En estos momentos está aprobado el Plan para la recuperación y manejo del río Grande la Magdalena, con el cual se pretende fortalecer la navegabilidad del tramo Barranquilla-Puerto Berrío (729 km) y del Canal del Dique (114 km). El esquema con el que se manejará el proyecto es el de concesión y el contratista tendrá la responsabilidad de realizar el dragado de mantenimiento y las obras complementarias de señalización y de balizaje. TRANSPORTE MARÍTIMO Durante 1995 el transporte marítimo movilizó cerca del 87.7% de las importaciones y el 96.0% de las exportaciones realizadas en Colombia (Cuadro 7.3). Los principales productos exportados utilizando este modo son el petróleo y sus derivados, carbón, café excelso, banano, cemento, azúcar y preparados de azúcar y miel. La gasolina, cereales, granos y sus preparados, productos químicos industriales, CKD y maíz son los principales productos importados, siguiéndoles en importancia acero, fósforo y cloruros, cebada y malta, trigo, soya, abonos manufacturados y repuestos. Los principales puertos colombianos sobre el mar Caribe son Puerto Bolívar18, Santa Marta (1.055 m de muelle), Barranquilla (1.058 m de muelle y 550 m de muelle fluvial) y Cartagena (595 m de muelle marginal y dos espigones de 200 m cada uno). Sobre el Pacífico están los puertos de Buenaventura (2.004 m de muelle 18

Puerto utilizado para la exportación de carbón de las minas del Cerrejón en el departamento de la Guajira.

Infraestructura física

y un muelle petrolero) y Tumaco (184 m) y la base naval de Bahía Málaga de la Armada Nacional. Adicionalmente existen 68 terminales de servicio público y privado construidos, ocho terminales de servicio público en proceso de construcción y 31 embarcaderos en funcionamiento (Documento Conpes 2782, 1995). La longitud de los muelles existentes en el país es competitiva frente a la de otros países del Caribe: el puerto de Aruba cuenta con 1.440 m de muelles, el de Barbados con 700 m y el de Curazao con 2.500 m, entre otros. Los puertos nacionales cuentan con 270 mil m2 de área cubierta de almacenamiento, 843 mil m2 de áreas de patios, treinta bodegas, 24 cobertizos y 45 patios, todos ellos de servicio público. Uno de los principales problemas del sector es la baja profundidad de los canales de acceso y de los muelles. Actualmente sólo pueden entrar barcos con calado inferior a 11.5 m y una eslora de 200 m, siendo que este tipo de naves sólo representan cerca del 14% de la flota mundial de portacontenedores. Lo preocupante es que, con el paso el tiempo se han venido incrementando los buques tipo Panamax19, los cuales poseen una capacidad de transporte de, aproximadamente, 40 mil toneladas. A este problema se suma la falta de mantenimiento de los puertos y su alta sedimentación. Adicionalmente, las vías que comunican al interior del país con los puertos se encuentran en mal estado20, lo que se constituye en un obstáculo para el eficiente manejo de la carga terrestre. Hasta 1993 la administración y operación de los puertos de la nación se encontraba en manos de la Empresa de Puertos de Colombia –Colpuertos–. En ese año, esta labor fue puesta en manos de las sociedades portuarias regionales –SPR– de Cartagena, Buenaventura, Santa Marta, Barranquilla y Tumaco, entre otras, y la prestación de los servicios de cargue, descargue y almacenamiento le fue asignada a empresas privadas de servicios portuarios –operadores portuarios–. Además, se estableció que la Dirección General Marítima –Dimar– debería estar sujeta a una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte; la entidad es la encargada de proponerle al Ministerio las 19

20

Según la Superintendencia General de Puertos –SGP–, el crecimiento promedio anual entre 1980 y 1990 de los buques con calado inferior a 11 m fue de 13.1%; el de los buques tipo Panamax –calados entre 11.5 m y 12.1 m– de 17.7%; y el de los buques Post Panamax –calados por encima de 13 m– es de 12.9%. En la actualidad, estos tipos de buques representan el 14%, 42% y 47%, respectivamente, de la flota mundial de naves portacontenedores. Particularmente en la vía que comunica al puerto de Buenaventura con el resto del país tienen lugar con bastante frecuencia derrumbes, accidentes e interrupciones.

263

políticas, planes y programas en materia de transporte marítimo y tiene la función de ejecutar y controlar el cumplimiento de las mismas. Con respecto a 1975, durante las dos últimas décadas se ha presentado una disminución de la inversión pública en infraestructura portuaria en términos reales y como porcentaje del total de la inversión en transporte. Es así como en 1985 la inversión en el subsector, en pesos de 1988, fue de $ 2.568 millones y en 1995 fue de $ 1.662 millones, siendo que en 1975 ésta fue del orden de $ 2.310 millones (Cuadro 7.1). Sin embargo, la inversión privada en el subsector ha venido creciendo durante los últimos años: en 1995 ésta fue de $ 5.723 millones, en 1.996 de $ 6.584 millones y se esperaba que en 1997 ascendieran a $ 14.564 . Otra reforma importante fue la eliminación de la reserva de carga en 1992, medida que fue tomada con el objetivo de incrementar la competitividad del comercio exterior del país. En el pasado, el 50% de la carga general y el 10% de la carga transportada en granel que entraba o salía del país debía ser trasladada por buques de bandera colombiana, los cuales eran de propiedad de la Flota Mercante Grancolombiana21. La no aplicación de la reserva está sujeta al principio de reciprocidad, el cual se pone en práctica en caso de que se imponga alguna restricción, exclusión o reserva de carga a los buques nacionales. El cambio institucional ha generado un incremento en la eficiencia del subsector. Es así como, entre 1990 y 1995 cayó el índice de permanencia de los buques de diez a dos días, la productividad efectiva de los puertos se multiplicó por cuatro, al pasar de 502 ton/nave-día en 1990 a 2.598 ton/nave-día en 1995, las tarifas de los servicios para las naves y la carga disminuyeron 52% en términos reales y se dio un incremento importante en la oferta de transporte marítimo para los productos exportados desde el país. A pesar del incremento en la oferta de transporte marítimo, durante los últimos años no se han presentado cambios importantes en el cubrimiento de los servicios prestados por las navieras. La mayoría de los zarpes se realizan desde los puertos de Buenaventura hacia to21

En 1996 la Flota Mercante Grancolombiana se liquidó. Posteriormente se constituyó una nueva naviera con el nombre de Transportación Marítima Grancolombiana –TMG–; el 60% de la propiedad está en manos de Transportación Marítima de México –TMM– y el 40% continuó siendo de la Flota Mercante Grancolombiana. La nueva administración liquidó algunos de los acuerdos que había establecido con navieras extranjeras, llevó a cabo un proceso de reestructuración de algunos de los servicios que se estaban prestando y eliminó otros.

Colombia / Mesoeconomía

264

Cuadro 7.6 Principales destinos servidos desde Colombia Destino Estados Unidos

Europa

Conferencia Golfo Costa Este Costa Oeste Witass (Norte de Europa)

Puerto Houston y New Orleans New York y Miami Los Ángeles y San Francisco Alemania: Hamburgo, Bremen, Amsterdam, Rotterdam, Bremerhaven Bélgica: Amberes Francia: Le Havre, Dunquerque España: Bilbao, Vigo, Gijón Portugal: Lisboa, Oporto Reino Unido: Liverpool, Felix Stowe Italia: Genova, La Spezia, Livorno, Nápoles, Trieste España: Barcelona, Valencia Francia: Marsella, Tulón

Medvenco (Europa Mediterránea)

Fuente: Proexport

dos los destinos –Estados Unidos, Europa y Asia– y de Cartagena –Costa Este y el Golfo en los Estados Unidos–. En el Cuadro 7.6 se presentan los principales destinos servidos desde Colombia. En cuanto a las perspectivas del sector, durante los próximos años se espera desarrollar el proyecto acceso integral al Pacífico. El objetivo es integrar el Pacífico colombiano con el resto del país y con el mundo, mediante el mejoramiento de la infraestructura de transporte y la movilización de carga que se maneja desde el puerto de Buenaventura22. El megraproyecto consta de cinco proyectos que se desarrollarán en dos fases y se ha estimado que su costo estará entre US$ 1.580 millones y US$ 1.800 millones. En la primera etapa se incluye un programa de mejoramiento de la capacidad de acceso al puerto de Buenaventura, la ampliación de la capacidad del corredor vial Buga-Buenaventura y la rehabilitación de la red férrea del Pacífico que une al puerto con la ciudad de Medellín. En la segunda fase se llevarán a cabo la ampliación de la capacidad portuaria de Buenaventura a través del desarrollo del estero de Aguadulce y el mejoramiento del corredor vial Buenaventura-Bogotá mediante la realización del proyecto de construcción del Paso por la Cordillera Central. Los estudios para el desarrollo de cada uno de los proyectos presenta un nivel de avance diferente, razón por la cual los procesos de licitación se llevarán a cabo entre el segundo semestre de 1998 y el año 1999.

22

A través del puerto de Buenaventura se moviliza aproximadamente el 50% del total de la carga de comercio exterior del país, siendo que entre el 54.37% y el 36.97% corresponde a carga de importación y el resto es de exportación. Se estima que en el 2000 por el puerto se movilizarán unas ocho millones de toneladas de productos.

TRANSPORTE AÉREO Colombia cuenta con 474 aeropuertos y campos de aterrizaje, de los cuales 73 son de la nación, 313 son privados y 88 son de propiedad de los departamentos y municipios (DNP, 1995). En 1995 el transporte aéreo movilizó el 1.6% del total de carga importada y el 0.5% de la carga exportada en el país. En la presente década, el volumen de carga importada por vía aérea cayó en 14.95%, en tanto que las toneladas exportadas incrementaron 14.36% (Cuadro 7.3). A pesar de su poca importancia dentro del transporte del total de carga que se comercia con el exterior, una gran cantidad de productos perecederos son exportados utilizando este modo –flores23, frutas, peces ornamentales y otros–. La demanda por el servicio en el interior del país ha sido tradicionalmente baja, transportándose alrededor del 0.2% del total de la carga con la que se comercia. Los aeropuertos que mayor cantidad de pasajeros y carga movilizan son los de Santa Fe de Bogotá, Cali, Rionegro, Barranquilla, San Andrés y Cartagena (Cuadro 7.7). Estos aeródromos adolecen de mal estado de las pistas, plataformas y terminales. La pista, plataforma y terminal del aeropuerto El Dorado de Santa Fe de Bogotá se empezaron a saturar desde 1990; a partir de este año los costos generados por la congestión en el aeropuerto, según cálculos de Roa et al. (1995), habrían sido de aproximadamente $ 44.711 millones (pesos de 1994) al año para los usuarios. En la actualidad está construida la segunda pista del aeropuerto y sólo falta la licencia ambiental para empezar a operar. 23

Según información de la Aeronáutica Civil, las flores constituyeron aproximadamente el 80% del total de carga transportada por el modo aéreo en 1996.

Infraestructura física

265

Cuadro 7.7 Participación de los principales aeropuertos en la movilización de pasajeros y de carga. Junio de 1997 Aeropuerto Bogotá Barranquilla Cali Cartagena Rionegro San Andrés Total 6 aeropuertos Total resto aereopuertos Fuente: Aerocivil

Pasajeros nacionales 33.0% 4.1% 10.0% 4.4% 7.3% 4.2% 63.0% 37.0%

A los problemas mencionados se suma el mal estado , el atraso técnico y, en algunos casos, la inexistencia de buenos sistemas de comunicación, ayudas visuales, información meteorológica y una apropiada red de radio ayudas, situaciones que han generado un costo cercano a los $ 180.440 millones (pesos de 1994) para la nación durante los últimos diez años (Roa, et. al., 1995). De acuerdo con un estudio realizado por el Departamento de Planeación Nacional, en 1994 la cobertura del sistema de control del espacio aéreo era de 40.5% en sistema de radar –NDB–, 52.9% en equipos de determinación de posiciones aéreas –VOR/DME–, 55.5% en equipo de apoyo a las aeronaves en curso –VOR– y 56% en sistemas de ayuda para aterrizaje –ILS–. La planta de controladores y de personal de comunicaciones que participan en el sistema de control de tráfico aéreo es insuficiente y falta coordinación entre los diferentes mecanismos de control. Sin embargo, según la Aeronáutica Civil, entre 1995 y 1996 se redujo a la mitad el número de accidentes sobre el total de operaciones. En 1991 se inició la política de cielos abiertos para el movimiento de carga internacional y se establecieron una serie de medidas tendientes a desregular las tarifas, las frecuencias de vuelos y rutas de pasajeros y la carga a nivel nacional e internacional. Además, se creó la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil con el fin de descentralizar el sector. Estas políticas han incrementado la competencia entre las empresas de transporte de pasajeros y de carga internacional, lo cual ha 24

Pasajeros Internacionales 69.7% 2.9% 8.8% 3.9% 8.9% 1.2% 95.3% 4.7%

Los programas de mantenimiento preventivo no son suficientes –según la Aerocivil, en 1993 sólo se registró el 18.1% del mantenimiento estándar requerido– y se registran demoras en los mantenimientos correctivos.

Carga internacional 75.6% 2.9% 7.6% 0.3% 11.6% 0.5% 98.5% 1.5%

impulsado la frecuencia de vuelos en algunas rutas25 y la suspensión de otras con poco tráfico. Adicionalmente se ha producido un incremento en el número de aerolíneas transportadoras de pasajeros y de carga26 y en los volúmenes de pasajeros y carga transportados (Gráficos 7.2 y 7.3). De otra parte, por medio de la ley 105 de 1993 – ley de transporte– se le ordenó a la Aerocivil iniciar el proceso de privatización de la operación de sus principales terminales mediante concesiones, las cuales deben tener una duración máxima de quince años. El gobierno nacional planea dejar en manos de compañías especializadas del sector privado el manejo directo del terminal, pista, rampa, ayudas visuales de aproximación, instalaciones aeroportuarias y zonas accesorias. Adicionalmente, el concesionario deberá realizar las inversiones de reacondicionamiento y mantenimiento que sean necesarias. En la actualidad ya se han llevado a cabo las concesiones de los aeropuertos de Cartagena y Barranquilla, dos de los principales centros industriales del país, y se espera que a finales de 1998 se realice el proceso de privatización de los terminales de Cali y Bogotá. En 1996 el sector privado invirtió alrededor de $ 3.061 millones en el sector del transporte aéreo y a finales de 1997 ésta debió ascender a $ 13.535 millones. Adicionalmente, las inversiones por parte del sector público en 1975 fueron del orden de $ 10.316 millones y en 1995 fueron $ 10.849 millones –todas estas cifras dadas en pesos de 1988– (Cuadro 7.1). 25

24

Carga nacional 32.7% 9.1% 8.6% 2.6% 5.6% 4.9% 58.6% 41.4%

26

Entre 1990 y 1993 el promedio de frecuencias de viaje pasó de 465 viajes semanales a 674 para las principales rutas del país. En 1990 funcionaban nueve empresas que transportaban pasajeros y 18 que transportaban carga; en el año 1996 existían 21 de pasajeros y 25 de carga.

266

Colombia / Mesoeconomía

Carga (millones de toneladas)

Gráfico 7.2 Movimiento de carga 1986-1995 60 0

50 0

40 0

30 0

20 0

10 0

0 19 86

19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

Aæo

Fuentes: Años 1990 - 1994: El transporte en cifras 1970 - 1994, Ministerio de Transporte, 1996. 1995: Datos de Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil.

Pasajeros (miles)

Gráfico 7.3 Pasajeros movilizados 1986-1995 12000

10000

8000

6000

4000

2000

0 1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Aæo

Fuente: Años 1990 - 1994: El transporte en cifras 1970 - 1994, Ministerio de Transporte, 1996. 1995: Datos de Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil.

Infraestructura física

267

Cuadro 7.8 Incidencia de los fletes externos en el valor CIF de las principales importaciones colombianas Total incidencia 1992 1994 1996 1. Bienes agrícolas Trigo Maíz Arroz Soya Algodón 2. Bienes intermedios Harina de pescado Aceite de soya Gasolina para motores Gasoils Aceites base para lubricantes Cloruro de vinilo Cloruro de potasio Polietileno Pasta química de madera Papel prensa Libros Alambre de cobre CKD Fuente: Dian. Cálculos del

12.3% 0.0% 9.8% 11.7% 10.3%

Unión Europea Mecosur 1992 1994 1996 1992 1994 1996

12.8% 9.5% 0.0% 12.7% 15.8% 11.3% 0.0% 0.0% 10.1% 4.0% 45.3% 12.2% 10.0% 7.5% 12.8% 0.0% 5.9% 5.8% 10.2% 7.0%

Grupo Andino 1992 1994 1996

0.0% 14.7% 13.6% 0.0% 0.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 2.6% 14.6% 0.0% 2.1% 2.8% 1.1% 0.0% 2.2% 2.5% 9.5% 3.7% 3.9% 0.0% 10.9% 11.7% 12.3% 12.2% 10.7% 11.4% 6.4% 0.0% 6.3% 6.0% 0.0% 2.3% 4.7%

10.6% 11.4% 3.5% 0.0% 6.8%

9.8% 7.3% 9.2% 0.0% 7.8%

6.3% 0.0% 0.0% 12.9% 0.0% 0.0% 0.0% 10.6% 8.2% 0.0% 0.0% 7.7% 11.4% 7.5% 8.3% 11.6% 5.4% 3.1% 47.9% 6.7% 3.5% 11.5% 7.1% 3.4% 9.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 22.5% 0.0% 8.6% 14.4% 6.2% 17.3% 0.0% 0.0% 0.0% 5.8%

18.1% 17.9% 9.2% 12.8% 15.2% 8.5% 3.8% 0.0% autor.

8.2% 20.0% 8.3% 12.4% 16.1% 9.7% 3.7% 0.0%

11.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 16.6% 16.2% 17.9% 13.9% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 7.6% 12.9% 10.9% 10.2% 13.7% 13.3% 10.3% 0.9% 11.1% 0.0% 0.0% 0.0% 14.4% 17.2% 15.3% 0.0% 12.1% 15.8% 19.5% 11.8% 0.0% 0.0% 12.2% 11.4% 8.6% 8.6% 9.9% 7.7% 7.1% 8.4% 6.2% 3.2% 3.2% 4.3% 3.6% 3.4% 4.8% 4.9% 0.0% 2.9% 4.9% 0.0% 0.0% 3.6% 0.0% 0.0% 11.1% 0.0%

INCIDENCIA DE LOS COSTOS DE TRANSPORTE EN LA COMPETITIVIDAD

Los costos de transporte ejercen una gran incidencia en los precios de venta de las mercancías, en los precios de las materias primas y bienes intermedios y, en consecuencia, en la competitividad internacional de la producción doméstica. En el Cuadro 7.8 se encuentra consignada la evolución de la incidencia de los fletes externos sobre el valor de las importaciones para algunos productos provenientes de diferentes países. Como se puede observar, en la década de los noventa se ha presentado una disminución de la participación de los fletes externos dentro del valor CIF de importación. Asumiendo que los productos seleccionados tienen como puerto de destino Buenaventura y que son transportados hasta la ciudad de Bogotá por vía terrestre, los fletes internos y externos tuvieron, en 1996, las incidencias sobre el valor CIF de importación señaladas en el Cuadro 7.9. Ahora bien, la participación del flete externo en 1996 sobre el valor de las importaciones de bienes agrícolas tomados en cuenta fue en promedio de 7.6% y la del interno fue de 15.8%; para bienes intermedios la incidencia de los primeros estuvo en el orden de 8.4% y la de los segundos en el 5.5%; y para bienes finales la participación de los fletes externos fue del 7.4% y la de los internos del 4.6%.

9.8% 7.9% 8.0% 0.0% 6.4%

Estados Unidos 1992 1994 1996 12.9% 12.4% 9.5% 0.0% 16.7% 11.8% 6.6% 13.7% 18.8% 9.5% 8.6% 7.0% 10.5% 5.2% 5.2%

6.3% 7.6% 5.2% 8.9% 6.3%

0.0% 8.9% 0.0% 6.9% 5.4% 7.6% 23.1% 8.8% 4.0% 0.0% 0.0% 6.9% 15.6% 16.0% 18.2%

5.1% 9.2% 0.0% 60.0% 3.3% 3.9% 0.0% 0.0% 0.8% 0.9% 5.3% 6.2% 0.0% 2.6% 0.0% 0.4%

18.1% 8.3% 11.7% 18.6% 19.1% 18.4% 10.2% 9.1% 9.2% 17.7% 18.9% 13.6% 17.9% 16.4% 14.0% 8.3% 9.0% 10.2% 7.4% 4.6% 3.5% 0.0% 0.0% 6.9%

Es importante anotar que el comercio industrial tendría de esta manera un sobre arancel como consecuencia del sobrecosto que se tiene que asumir por concepto de fletes internos terrestres. En particular, en promedio el sobrecosto por concepto de transporte terrestre interno con respecto al costo total del flete que se paga para la importación de mercancía en 1997, en el caso de movilización de carga desde el puerto de Buenaventura hacia Bogotá fue del 30%, hacia Medellín del 28.3% y hacia Cali, que es la ciudad más cercana al puerto, del 16% (Cuadro 7.10). La anterior situación es preocupante si se tiene en cuenta que, en 1994, el 65.7% de la producción industrial se encontraba concentrada en estas tres ciudades27 (Capítulo 12) y la alta dependencia de la oferta y demanda doméstica de productos importados. En particular, durante 1996 en Bogotá el 32.8% de las materias primas fueron importadas y el 26.7% fueron traídas del resto del país; adicionalmente, el 38% de las ventas se realizaron al resto del país y el 8.3% al resto del mundo. Con el objetivo de satisfacer la demanda doméstica, el 22% de las mercancías vendidas en la ciudad provenían del resto del país y el 12% eran importadas (Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 1997).

27

En 1994 Bogotá aportó el 34.1% de la producción industrial, Cali el 13.5% y Medellín el 18.1%.

268

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 7.9 Incidencia de los fletes en el valor CIF de las principales importaciones colombianas 1996 Producto

1. Bienes agrícolas Trigo Maíz Arroz Soya Algodón 2. Bienes intermedios CKD Aceite de soya Gasolina para motores Gasoils Aceites base para lubricantes Cloruro de vinilo Cloruro de potasio Polietileno Pasta química de madera Papel prensa Alambre de cobre 3. Bienes finales Libros Harina de pescado Fuente: Dian. Cálculos del autor.

Total Incidencia Fletes Fletes externos internos

Unión Europea Fletes Fletes externos internos

9.5% 11.3% 4.0% 7.5% 5.8%

20.3% 25.2% 11.5% 15.4% 2.7%

0.0% 0.0% 1.1% 0.0% 6.4%

0.0% 0.0% 9.9% 0.0% 2.7%

0.0% 14.6% 2.5% 12.3% 6.0%

0.0% 0.0% 9.1% 0.0% 2.7%

0.0% 2.8% 3.9% 11.4% 4.7%

0.0% 20.0% 11.6% 15.0% 2.6%

9.5% 11.8% 18.8% 7.0% 5.2%

19.9% 25.9% 8.5% 15.5% 2.6%

4.9% 8.2% 5.4% 9.1% 8.6% 11.5% 16.6% 7.6% 11.1% 12.1% 3.2%

0.5% 7.8% 22.7% 25.0% 13.1% 10.0% 37.2% 4.8% 7.4% 6.4% 1.7%

3.6% 7.7% 6.7% 0.0% 17.3% 0.0% 13.9% 10.2% 0.0% 11.8% 3.4%

0.4% 8.7% 21.3% 0.0% 12.8% 0.0% 37.0% 4.5% 0.0% 4.7% 1.7%

11.1% 8.3% 7.1% 22.5% 0.0% 0.0% 0.0% 10.3% 15.3% 12.2% 0.0%

0.7% 7.9% 23.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 5.1% 0.0% 5.3% 0.0%

0.4% 7.6% 5.2% 8.9% 6.3% 9.2% 60.0% 3.9% 0.0% 0.9% 2.6%

0.4% 7.2% 20.9% 22.7% 13.1% 11.0% 0.0% 5.1% 0.0% 3.8% 1.8%

6.9% 7.6% 4.0% 6.9% 18.2% 11.7% 18.4% 9.2% 13.6% 14.0% 3.5%

0.5% 8.2% 22.7% 28.8% 13.6% 9.9% 37.7% 4.7% 7.7% 7.0% 1.6%

8.6% 6.3%

0.6% 8.5%

7.7% 12.9%

0.5% 0.3%

6.2% 0.0%

0.3% 0.0%

6.2% 6.3%

0.9% 8.7%

10.2% 0.0%

0.9% 0.0%

De esta manera se hace evidente que en Colombia los costos de producción y, por lo tanto, los precios de venta, se ven incrementados como consecuencia de la distancia entre los centros de producción y los puntos de entrada y salida de productos. A continuación se presentan algunas estimaciones de los fletes de los diferentes modos de transporte. El procedimiento utilizado para el cálculo de los mismos se describe en el Anexo Metodológico. FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA En Colombia existe una gran dispersión de los fletes terrestres, no sólo por el relativo poder descrecional en la fijación de los mismos, sino también por la estacionalidad de la carga. En los Cuadros 7.10 y 7.11 se presenta una estimación de los fletes internos cobrados por el transporte de carga por carreteras. Los fletes que se cobran desde el interior hacia los puertos son más bajos que los que se tienen que pagar en sentido inverso, lo cual favorece en cierta medida a las exportaciones. Este hecho refleja la relativa unidireccionalidad de la demanda del transporte de carga terrestre en favor del transporte hacia el interior del país de bienes importados. De otra parte, los fletes que se cobran desde Buenaventura hacia las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín, que son centros de desarrollo, e Ipiales, ciudad fronteri-

Mercosur Fletes Fletes externos internos

Grupo Andino Fletes Fletes externos internos

Estados Unidos Fletes Fletes externos internos

za, son mucho más competitivos que los que se cobran en los demás puertos. El acelerado y alto incremento en la oferta de camiones y tractocamiones ha venido produciendo cierta disminución en el costo de los fletes en el interior del país (Cuadro 7.12). Para compensar las pérdidas de rentabilidad, los transportadores optaron por sobrecargarse, lo que ha producido una disminución de la vida útil de la red vial colombiana. El exceso de tonelaje ha sido consecuencia de la incapacidad para ejercer un control efectivo de la cantidad de carga transportada. Como se mencionó anteriormente, los dos principales destinos de las exportaciones colombianas realizadas por carretera son Ecuador y Venezuela. Si la mercancía es transportada directamente hasta el Ecuador, un funcionario de la aduana de ese país debe acompañar la carga hasta su lugar de destino –sistema de custodio–, lo cual incrementa el costo de la operación de comercio exterior. En consecuencia, con el objetivo de minimizar el costo de ventas, se hace el transbordo de el 70% de las mercancías aproximadamente. Esta operación se lleva a cabo en la ciudad fronteriza de Tulcán y tiene una duración de dos a tres días. En algunas ocasiones los custodios no prestan el servicio, hecho que genera un sobrecosto adicional. Los fletes estimados del transporte de carga con transbordo se encuentran en el orden de los US$ 86 por tonelada y US$ 97 por tonelada en la ruta Bogotá-Quito y BogotáGuayaquil, respectivamente. Cuando la mercancía viene

Infraestructura física

269

Cuadro 7.10 Sobrecostos transporte terrestre 1997 Producto

Ruta

Modo

CKD

Japón - Buenaventura Buenaventura - Bogotá Buenaventura - Cali Buenaventura - Medellín Chatarra Japón - Buenaventura Buenaventura - Bogotá Buenaventura - Cali Buenaventura - Medellín Libros Estados Unidos - Buenaventura Buenaventura - Bogotá Buenaventura - Cali Buenaventura - Medellín Algodón Europa - Buenaventura Buenaventura - Bogotá Buenaventura - Cali Buenaventura - Medellín Pasta de madera Estados Unidos - Buenaventura Buenaventura - Cali Buenaventura - Medellín Fuente: DIMAR, Superintendencia General de Puertos. Cálculos del

Marítimo Terrestre Terrestre Terrestre Marítimo Terrestre Terrestre Terrestre Marítimo Terrestre Terrestre Terrestre Marítimo Terrestre Terrestre Terrestre Marítimo Terrestre Terrestre autor.

Valor flete

Total costo de transporte US$/ton. 182 230 204 226 128 176 149 172 120 168 142 165 105 153 127 150 68 89 112

US$/ton. 182 48 22 44 128 48 22 44 120 48 22 44 105 48 22 44 68 22 44

Sobrecosto transporte terrestre 20.9% 10.6% 19.6% 27.4% 14.4% 25.8% 28.6% 15.2% 27.0% 31.4% 17.0% 29.7% 24.2% 39.6%

Cuadro 7.11 Valor de fletes internos transporte de carga terrestre. US$/ton.* Agosto de 1997 Destino / Origen Bogotá Cali Medellín Bogotá 38.8 38.8 Cali 43.3 37.2 Medellín 38.8 29.7 Buenaventura 48.2 21.6 44.4 Cartagena 71.9 70.4 56.8 Santa Marta 64.4 68.9 61.4 Barranquilla 67.4 64.4 53.8 Bucaramanga 37.2 44.8 43.3 Cúcuta 52.3 64.4 56.7 Ipiales 61.4 43.3 61.4 Nota:*Tasa representativa del mercado: $1.090 Fuente: Ministerio del Transporte. Cálculos del autor.

B/ventura Cartagena Santa Marta B/quilla 41.8 47.8 40.2 44.8 22.2 53.9 46.3 53.8 31.2 29.7 35.7 31.2 67.0 66.7 66.7 71.9 28.1 22.2 70.4 31.2 22.2 1.1 22.2 22.2 46.3 41.8 31.2 34.2 64.4 56.7 49.3 52.3 46.3 94.5 88.5 91.5

B/manga Cúcuta 37.2 44.8 46.3 64.4 43.3 59.8 66.8 76.4 52.3 65.5 38.8 58.3 41.7 61.4 28.2 28.2 64.4 88.5

Ipiales 61.4 43.3 53.8 48.2 91.5 88.5 90.0 64.4 88.5

Cuadro 7.12 Variación nominal fletes de las principales rutas Enero 1995 - Enero 1996 Origen/ Destino Bogotá B/ventura Cartagena Cúcuta Ipiales Medellín Fuente: Sandoval, D.,1996

Bogotá 21.96% 0.15% 4.83% -2.97% 4.78%

B/ventura 0.59% -2.74% -14.51% -13.21% -16.50%

Cartagena -28.77% 9.47% -3.83% -7.48% -29.46%

Cúcuta 10.10% 21.81% 2.36% -14.15% -14.13%

Ipiales 3.51% -0.50% -10.47% -14.15% -11.08%

Medellín 4.78% 9.39% 12.79% -18.82% 1.62%

270

Colombia / Mesoeconomía

desde Ecuador existe la posibilidad de realizar transbordo de los productos en la ciudad de Ipiales. En cuanto a Venezuela, la carga se puede llevar directamente o transbordarla en la Península de la Guajira –punto de contacto Paraguachón-Guarero– o en el paso fronterizo Cúcuta-Villa del Rosario-San Antonio del Táchira-Ureña; esta operación toma menos de un día. Ahora bien, si la carga se lleva directamente al lugar de destino también se debe utilizar el sistema de custodios y, como consecuencia de los sobrecostos que esto produce, la mayoría de la carga es transbordada. El valor estimado del flete de la ruta Bogotá-Caracas está en el orden de los US$ 96 por tonelada y el flete Bogotá-Maracaibo es de unos US$ 89 por tonelada. Ahora bien, si los centros de producción se encontraran cerca a las fronteras terrestres, los sobrecostos sobre el valor de venta de las mercancías generados por los fletes de transporte terrestre, presentarían una considerable disminución. Así, por ejemplo, el costo de transportar una tonelada desde Bogotá hasta Caracas está 45% por encima del costo de movilizar la carga desde la ciudad de Cúcuta hasta el mismo destino. Otro caso lo constituye la ruta Bogotá-Quito: el costo de la operación sería 70% más bajo si la mercancía se tuviera que trasladar solamente desde Ipiales hasta la ciudad ecuatoriana y no desde la capital del país hacia el mismo destino. FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA POR FERROCARRIL Por medio de los ferrocarriles es posible transportar mayores volúmenes de mercancía y carga contenirizada para largos trayectos. Después de las reformas institucionales, las tarifas del transporte férreo son fijadas por las empresas encargadas de la operación del servicio. Estas establecen unos fletes de referencia y las negocian con los usuarios cuando se trata de carga especial. En el Cuadro 7.13 se presentan las tarifas base por tonelada transportada que se cobraban en 1997. Transportar carga desde Santa Marta hasta Bogotá y Medellín resulta más económico utilizando el modo férreo que el carretero; los costos de ambos modos son casi iguales para el tramo Medellín-Santa Marta. Esta diferencia entre los fletes cobrados por parte de cada uno de los modos de transporte es el mecanismo que utilizan los operadores ferroviarios para ser competitivos frente al transporte por carretera. Según estudios del Departamento Nacional de Planeación, si la red férrea se encontrara en buen estado el ahorro por tonelada transportada sería aproximadamente del 30% con respecto al modo vial.

Cuadro 7.13 Comparación valor de fletes 1997 Origen – Destino

Férreo* Carretero US$/ ton.** US$/ ton.** Bogotá - Santa Marta 37-39 40 Santa Marta - Bogotá 44 64. Santa Marta – Medellín 39 61 Medellín - Santa Marta 32-34 36 La Caro – Belencito 12 Belencito - La Caro 12 Notas: *Los fletes de transporte férreo incluyen costos de cargue y descargue y margen de intermediación. **Tasa representativa del mercado: $1.090 Fuente: Sociedad de Transporte Ferroviario. Cálculos del autor.

FLETES MARÍTIMOS DE TRANSPORTE DE CARGA Los fletes del transporte marítimo dependen de las características de la carga –relación peso/volumen–, de la modalidad del servicio y de las condiciones del contrato de transporte. En la actualidad los fletes se fijan por el libre juego entre oferta y demanda y, gracias al incremento en la eficiencia del servicio, éstos han disminuido de manera sustancial. A pesar de las reducciones, las tarifas de servicios portuarios siguen siendo superiores a los de otros puertos latinoamericanos. En muellaje, la tarifa promedio del país está en US$ 6 m eslora/día, mientras que el valor promedio que se cobra en Latinoamérica está US$ 1.9 m eslora/día. Los costos de los servicios de carga general y graneles cuestan el doble que en otros puertos de la región (Contraloría General de la República, 1997). En los Cuadros 7.14 y 7.15 se presenta la estimación de fletes unitarios para algunos productos de exportación hacia diferentes destinos. De acuerdo con los términos de negociación, dentro del flete pueden estar o no incluidos los costos de operación portuaria. Con el propósito de observar los sobrecostos adicionales, en el Anexo Metodológico se presenta un ejemplo de fletes con el cálculo de estos costos. FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA AÉREA Antes de 1991 las tarifas del transporte aéreo eran fijadas mediante un sistema de precios techo que establecía el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil. En la actualidad las tarifas para transportar carga de exportación son fijadas libremente por las aerolíneas, quienes toman en consideración las tarifas publicadas en The Air Cargo Tariff –TACT–, los rangos establecidos en las resoluciones expedidas por la autoridad aero-

Infraestructura física

271

Cuadro 7.14 Valor de fletes para algunos productos exportados desde el puerto de Buenaventura US$/ Unidad de Carga Octubre de 1997 Descripción

Destino

Café

Modalidad del servicio

Estados Unidos Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Bananos Estados Unidos Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Ferroníquel Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Azúcar Estados Unidos Camarones Estados Unidos Tabaco Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Carga no Especificada Costa Este Golfo Europa Canadá Perú/Ecuador/Chile Fuente: DIMAR, Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del

H/H H/H H/H H/H H/H H/H P/P P/P P/P P/P H/H H/H H/H H/H

Carga suelta

Tarifa básica Contenedor 20

Contenedor 40

1 151 2 691 2 700

1 4 4 3 4 4 3 3

2 977 2 986

035 247 276 455 554 583 968 997

169 345 2 2 1 2 2 2 1

850 859 611 226 794 300 000

5 263 5 292 2 144 3 048 4 000 1 500

autor.

Cuadro 7.15 Valor de fletes para algunos productos exportados desde el puerto de Cartagena US$/ Unidad de Carga Octubre de 1997 Descripción

Destino

Modalidad de servicio

Estados Unidos H/H Estados Unidos H/H Puertos del Norte de Europa H/H Puertos del Mediterráneo H/H Hullas térmicas Estados Unidos H/H Bananos Puertos del Norte de Europa H/H Puertos del Mediterráneo H/H Ferroníquel Puertos del Norte de Europa P/P Puertos del Mediterráneo P/P Azúcar Estados Unidos P/P Fungicidas Estados Unidos H/H Camarones Estados Unidos P/P Cementos Estados Unidos H/H Centro América H/H Tabaco Puertos del Norte de Europa H/H Puertos del Mediterráneo H/H Carga no Especificada Estados Unidos H/H Puertos del Mediterráneo H/H Japón H/H Fuente: DIMAR Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del autor.

Carga

Aceites crudos de petróleo Café

208 198

Flete Contenedor 20 Contenedor 40 Suelta 1 1 2 2 2 3

611 651 342 351 111 866

2 2 3 7 6

Granel

850 879 344 041 435

170 160 1 311 1 076 296

166

208 173 911 2 531 3 912

1 844 1 874 1 370 2 850 2 3171 1 144 2 879 4 562

3 2 1 3 3

195 190 830 945 145

272

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 7.16 Fletes de transporte de carga aérea desde Santa Fe de Bogotá Octubre de 1997 Producto

Ruta

Flores

Miami Los Angeles New York Frankfurt, Londres, Miami Los Angeles New York Frankfurt, Londres, Miami Los Angeles Miami Los Angeles New York Frankfurt, Londres, Miami Los Angeles New York Frankfurt, Londres,

Frutas

Libros Manufacturas de cuero, textiles y sus confecciones

Carga general

París

París

París

París

Flete US$/kg. 2.01 2.69 2.46 3.24 1.41 1.83 1.76 2.91 1.41 1.59 0.97 1.41 1.14 2.32 1.84 2.36 2.06 5.27

Fuente: Cálculos del autor.

Cuadro 7.17 Comparativos de fletes de transporte de carga aérea Ruta

Carga general* US$/kg. 1.35 1.42 2.57 2.73 3.63 4.78 6.54 6.30

Bogotá – Miami Caracas – Miami Lima – Miami Quito – Miami Caracas – Londres Bogotá – Londres Quito – Londres Lima – Londres Nota: *Más de 300 kg. Fuente: The Air Cargo Tariff (TACT), No. 123, Agosto, 1997.

náutica nacional –Aerocivil– y las condiciones del mercado. Adicionalmente se tiene en cuenta el volumen de carga a transportar, la periodicidad con la que se realiza la exportación, el tipo de mercancía y los acuerdos que realizan los exportadores con las aerolíneas. En el Cuadro 7.16 se presenta la estimación de los fletes aéreos de transporte internacional para las exportaciones colombianas. Para las importaciones el flete es establecido de acuerdo con las condiciones de oferta y demanda del mercado y con los mecanismos fijados en los convenios binacionales. Colombia cobra una de las tarifas más bajas de transporte de carga general con destino Miami y Londres. Sin embargo, estas tarifas no incluyen los recargos ni los sobrecostos de embarque, los cuales son fundamentales para determinar la competitividad de los fletes colombianos (Cuadro 7.17).

INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA ENERGÍA ELÉCTRICA En la actualidad el país cuenta con 10.872 mw de capacidad instalada, de los cuales 8.032 mw son generados por plantas hidráulicas y 2.840 mw por plantas térmicas. El Sistema de Transmisión Nacional –STN– cuenta con 1.065 km de líneas a 500 kv y con 9.176 km de líneas a 220 kv, siendo que las últimas presentaron un incremento del 20.7% entre 1993 y 1997 (Cuadro 7.18). La inversión pública en energía eléctrica durante 1975 se ubicó, en pesos de 1988, en el orden de $ 28.892 millones y en 1985 se multiplicó por más de cuatro veces y se situó en $ 104.224 millones (Cuadro 7.1). La oferta de electricidad en 1996 fue de 45.631 gWh, de los cuales 31.208 gWh. fueron generados por plantas hidráulicas y 14.153 gWh. por térmicas. Este nivel de generación es bastante bajo en comparación con otros países de América Latina: en Brasil, durante el mismos año, la oferta de electricidad total fue de 268.874 gWh, en México fue de 129.532 gWh y en Venezuela fue de 74.886 gWh. Durante los últimos veinte años el índice de pérdidas ha presentado una tendencia creciente, como consecuencia del incremento de las pérdidas técnicas y negras. En 1994 éste índice se situó en 16%, siendo que en Chile fue del 4% y en México fue del 12% (Gráfico 7.4). Según los datos arrojados por el censo poblacional de 1993, la cobertura del servicio de energía eléctrica urbana en Colombia era del 95% y rural del 61% en ese año. En 1994 el consumo total per cápita en Colombia fue de 1.027 kwh-año/habitante, de los cuales 442 kwhaño/habitante fueron consumidos por el sector residencial y 585 kwh-año/habitante por el sector no residencial. Dentro del contexto latinoamericano, el país registró los niveles más bajos de consumo final per cápita en el período 1985-1994 (Gráfico 7.5). El esquema tarifario que funciona actualmente es el de subsidios cruzados entre usuarios. En este modelo los sectores industrial, comercial, los autogeneradores si se exceden en 25 mw de su capacidad instalada, y los estratos 4 y 5 del sector residencial deben pagar una tarifa que se encuentra por encima del costo de prestación del servicio para financiar los consumos de los estratos 1, 2 y 3 (Gráfico 7.6). El esquema de subsidios cruzados en Colombia ha producido rezago tarifario y adolece de algunos problemas en la estratificación de los predios, lo que ha hecho que zonas de niveles altos estén clasificadas en estratos subsidiados.

Infraestructura física

273

Porcentaje

Gráfico 7.4 Coeficiente de pérdidas de energía eléctrica 1985-1994 25

20

15

10 Argentina Brasil Chile

5

Colombia México 0

Venezuela 1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Fuente: Olade.

Kwh - Año/hab.

Gráfico 7.5 Consumo total de energía eléctrica per cápita 1985-1994 3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0 1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Argentina Brasil Chile Colombia México Venezuela

Año

Fuente: Olade.

Precio ( centavos de US$/kWh )

Gráfico 7.6 Evolución precios de electricidad - Colombia. Enero 1990 - enero 1996 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 -

Ene-90

Residencial Industrial Jul-90

Ene-91

Jul-91

Ene-92

Jul-92

Ene-93

Jul-93

Ene-94

Jul-94

Ene-95

Jul-95

Ene-96

Aæo

Fuente: Olade - Siee.

274

Colombia / Mesoeconomía

Precio ( centavos US$/kWh )

Gráfico 7.7 Evolución precios energía eléctrica residencial 12.00

10.00

8.00

6.00

4.00

2.00

0.00 Ene-90

Argentina Colombia Perú Venezuela Jul-90

Ene-91

Jul-91

Ene-92

Jul-92

Ene-93

Jul-93

Ene-94

Jul-94

Ene-95

Jul-95

Ene-96

Año

Fuente: Olade.

Precio ( centavos US$/kWh )

Gráfico 7.8 Evolución precios energía eléctrica industrial Enero 1990-Enero 1996 20.00 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00

0.00 Ene-90

Jul-90

Ene-91

Jul-91

Ene-92

Jul-92

Ene-93

Jul-93

Ene-94

Jul-94

Ene-95

Jul-95

Ene-96

Argentina Colombia Perú Venezuela

Año

Fuente: Olade.

Cuadro 7.18 Evolución de la infraestructura eléctrica nacional, 1993-1997 Año

Capacidad instalada Líneas (mw) (km) Hidráulica Térmica Total Sector privado 220 kv. 500 kv. 1993 7 658 2 145 9 803 160 7 604 1 065 1994 7 863 2 217 10 080 190 8 276 1 065 1995 7 838 2 225 10 063 244 8 580 1 065 1996 8 017 2 584 10 601 2 717 8 903 1 065 1997* 8 032 3 854 11 886 4 591** 9 176 1 065 Notas:*Valores esperados para 1997. **A la capacidad instalada de 1996 se le agregaron 860 mw de Epsa y 1.014 mw de proyectos que entrarán en operación en el segundo semestre de 1997 (Flores III, Tebsa, Termovalle, Termodorada, Termoerilétrica, TermoOpón). Fuente: Unidad de Infraestructura. División de Minas y Energía. Departamento Nacional de Planeación

Infraestructura física

En enero de 1996 el precio promedio de kw/h para el sector industrial colombiano era de US$ 0.0763, mientras que en Perú se cobraban US$ 0.0598 por cada kw/h consumido, en Brasil US$ 0.0339 por cada kw/h y en Venezuela US$ 0.0095 por cada kw/h. De otra parte, el precio promedio por kw/h consumido para el sector residencial era en promedio US$ 0.0490 en Colombia, en Brasil US$ 0.0912, en Argentina US$ 0.1185, en México US$ 0.0351 y en Venezuela US$ 0.0046. Además de Colombia, países como Argentina, México y Venezuela cobran tarifas al sector industrial que están por encima de las que paga el sector residencial. Entre 1990 y 1996 Colombia registra la diferencia promedio entre el precio industrial y el residencial más alta dentro de este grupo de naciones, la cual se sitúa en US$ 0.0294 por kw/h. (Gráficos 7.7 y 7.8). Teniendo en cuenta el comportamiento de los costos de la energía para el sector industrial, los costos de producción por concepto de energía eléctrica en Colombia serían superiores que los registrados en otros países de Latinoamérica con similares niveles de desarrollo. En 1996 el sobrecosto aproximado que tuvo que asumir el sector industrial colombiano sobre el valor de su producción por concepto de compra de energía eléctrica fue del 0.78% en comparación con Perú y del 0.66% con respecto a Venezuela; y sobre su valor agregado fue del 0.78% con respecto al primer país y del 3.16% en comparación con el segundo. A raíz de la difícil situación financiera y administrativa de las empresas estatales que prestaban los servicios de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía, a partir de 199628 se permitió a los agentes privados generar energía eléctrica. Fue así como entre 1994 y mediados de 1997 el sector privado instaló 475 mw de energía generada por gas y adquirió activos con capacidad efectiva de 2.700 mw29. En 1995 el sector privado invirtió, en pesos de 1988, $ 181.032 millones en el subsector de energía 28 29

Estas transformaciones se llevaron a cabo mediante la ley 226 de 1995 –ley de privatizaciones–. De acuerdo con lo establecido en la Ley de Privatizaciones, al sector solidario se le hizo la primera oferta de las empresas y la segunda a inversionistas estratégicos. En 1996 se privatizaron las centrales hidroeléctricas de Betania (510 mw) y Chivor (1.000 mw) y las centrales termoeléctricas de Termotasajero (50 mw) y Termocartagena (180 mw); durante ese año la participación privada en infraestructura de minas y energía ascendió a 1.8 billones de pesos. En 1997 se han adelantado los procesos de privatización de Gas Natural y EPSA (860 mw), empresa que además de ser generadora, es distribuidora de energía en el Valle.

275

eléctrica. Se espera que en los próximos años las inversiones de las empresas privadas asciendan a US$ 2.375.90 millones. Ahora bien, las empresas privadas que generan energía con base en gas, desperdicios, fuel oil o cualquier otro combustible, están en desventaja frente a las empresas oficiales o de economía mixta, ya que las primeras están gravadas con uuna tasa de impuesto impuesto a la renta del 35%. A pesar de lo anterior, en la actualidad hay 26 generadores de electricidad, de los cuales 12 son privados y 14 son públicos, siendo que los últimos generan el 67% del total de la energía (7.211 mw). Además, existen 35 distribuidores, de los cuales dos son privados –Compañía de Electricidad de Tuluá (CET) y Epsa– y 33 son públicos. De otra parte, hay 56 compañías dedicadas a la actividad de comercialización, siendo 17 privadas y 39 públicas. Como consecuencia de la alta dependencia en hidro electricidad, durante 1992 se presentó el racionamiento del servicio como resultado de la disminución en el nivel de los embalses, la cual se produjo en buena medida por el fenómeno climatológico de El Pacífico30. Durante los dos últimos años se ha presentado una mejora considerable de las reservas de agua, las cuales han estado por encima del 55% de la capacidad total con respecto a 1992, año en el que las reservas hidráulicas se encontraban entre 16% y 47% de la capacidad total. Una de las principales políticas del sector ha sido incrementar la generación térmica: en 1992 el 78% de la energía era generada por plantas hidráulicas y el 22% por térmicas, mientras que en la actualidad la proporción es de 74% y 26%, respectivamente. Se espera que en el 2000 el 70% de la capacidad efectiva instalada sea producida por hidroeléctricas y el 30% por termoeléctricas. Según Roa et al. (1995), el mal uso de la energía ha causado sobrecostos por $ 311.947 millones (pesos de 1994) durante los últimos veinte años; además, la utilización ineficiente de energéticos alternativos, por ejemplo gas natural, podría ocasionarles a los usuarios sobrecostos de $ 743.7850 millones anuales (pesos de 1994). En el país se puede adquirir energía mediante contratos de largo plazo y mediante la Bolsa de Energía, la cual está funcionando desde 1995. La introducción de este mecanismo ha contribuido al avance del mercado mayorista de energía colombiano, ya que se han

30

Este fenómeno se encuentra caracterizado por la aparición de aguas cálidas con temperaturas por encima de lo normal, en la región del Pacífico Ecuatorial Oriental a lo largo de la costa de Perú y Ecuador.

276

Colombia / Mesoeconomía

incrementado el número de oferentes y demandantes del servicio. Antes de iniciarse el proceso de privatización, Interconexión Eléctrica S.A. ESP –ISA– era la empresa estatal que tenía el monopolio de generación y transmisión de energía eléctrica en el país. En la actualidad la empresa se encuentra desintegrada verticalmente: la compañía encargada de la transmisión, que continúa siendo un monopolio estatal, es ISA31 e Isagen es la encargada de la generación32 y comercialización de energía eléctrica. También se desintegró la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC–, la cual realizaba las actividades de control ambiental y de distribución de la energía en el Valle; hoy en día la Empresa de Energía del Pacífico –Epsa– es la encargada de ejercer esta última función.

GAS En 1991 se inició el Plan de masificación del gas con el objetivo de sustituir el consumo en los hogares de energía eléctrica, leña, carbón, fuel oil y crudo de Castilla por gas, y de ampliar la generación térmica y de vapor con éste mineral para la industria. Cuando se inició el programa había unas 400 mil familias conectadas en 31 municipios de la Costa Atlántica y en el Huila y existían 1.810 km de gasoductos. Entre 1991 y 1997 se conectaron aproximadamente 800 mil instalaciones domiciliarias en más de cien municipios del país. La demanda de gas natural en 1996 fue de 459 MPCD, de los cuales el 8.5% fue consumido por el sector residencial, el 24% por el industrial y el 39% por el sector térmico. Entre 1994 y 1996 el sector que ha presentado un mayor crecimiento en su demanda ha sido el residencial (26%), seguido por el industrial (9%). Hoy en día los precios del gas natural son regulados por el Estado, sin tener en cuenta un esquema tarifario que involucre la estratificación del sector residencial o el uso de la figura de los subsidios cruzados entre usuarios. El país tiene reservas probadas de gas natural de unos 7.763 GPC y probables de 3.721 GPC, aproximadamente. Los principales yacimientos se encuentran en la cuenca de la Guajira y de ella se extrajo el 70% del 31 32

ISA transmite aproximadamente el 75% del total de la energía generada. En la actualidad la capacidad instalada de Isagen es de 1.793 MW, de los cuales el 90% son de generación hidráulica y el 10% son de origen térmico.

gas consumido en el país durante 1996 y aportó el 43% del total de las reservas. Adicionalmente se cuenta con las reservas de la cuenca del valle inferior, medio y superior del Magdalena y de los Llanos Orientales, las cuales contienen, respectivamente, el 14% y 42% del total de reservas del país. Se estima que con estas reservas se podrá atender demanda hasta el 2050. Dentro del Plan de gas se contempla la construcción de una red troncal de gasoductos de Norte a Sur del país, desde Ballenas en la Guajira hasta los campos del Huila, incluyendo sistemas transversales para conectar a Medellín, el campo de Cusiana con Vasconia y al Viejo Caldas con el departamento del Valle. La red tendrá una longitud de unos 3.900 km con diámetros entre 4 y 22 pulgadas. La utilización de gas tiene varias ventajas. La primera de ellas es que este insumo en la generación de electricidad, es 30% menos costoso que el carbón y 15% más barato que la energía hidráulica. Lo anterior implica que el incremento en su consumo disminuirá las tarifas que actualmente se cancelan por la utilización del servicio eléctrico, tanto en el sector residencial como en los sectores comercial e industrial. Además, la producción industrial con base en el empleo de gas tiene poco impacto ambiental. Como parte del ordenamiento institucional previsto en el Plan de gas, durante 1997 se creó la empresa Ecogas. La compañía está encargada de la operación, mantenimiento y facturación del transporte de gas por los gasoductos de los subsistemas de Centro Oriente, Llanos, Ballena-Barrancabermeja, Mariquita-Cali y Sebastopol-Medellín. Además, debe realizar las ampliaciones en el sistema de transporte que sean necesarias para satisfacer la demanda por gas, comercializar el gas de regalías de la nación, operar la infraestructura de transporte de gas de propiedad de terceros y administrar el Centro Nacional de Despacho de Gas. Según estimaciones de la Unidad de Política Minero Energética del Ministerio de Minas y Energía, entre 1997 y el 2010 se registrará un crecimiento anual de la demanda por gas de 3.7% en la costa Atlántica y del 11.5% en el interior del país. El crecimiento anual para el sector residencial se estimó en un 10% en promedio, para el industrial del 6% y para el termoeléctrico del 9%. Teniendo en cuenta estas proyecciones, se esperan construir 2.252 km de gasoductos para lo que será necesario una inversión de US$ 854.8 millones entre 1998 y el 2016.

Infraestructura física

INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES La red colombiana de telecomunicaciones está compuesta principalmente por la red telefónica. Como consecuencia de una agresiva política de las empresas tendiente a satisfacer la demanda por el servicio telefónico, entre 1991 y 1995 se incrementó en casi 60% el número de líneas telefónicas instaladas en Colombia, lo que representó un crecimiento de la densidad telefónica de 9.3 a 13.9 líneas por cada cien habitantes; el número de abonados de telefonía local creció 52%. En términos reales se ha presentado una disminución de la inversión pública en el sector de telecomunicaciones durante los últimos diez años, siendo que ésta pasó de $ 27.880 millones en 1985 a $ 17.394 millones en 1995 (Cuadro 7.1). De otra parte, en 1995 el sector privado invirtió en el sector $ 78.965 millones y se esperaba que en 1997 ésta llegara a $ 84.873 millones, todo lo anterior en pesos de 1988. A pesar del incremento en la cobertura, un alto porcentaje de la población no cuenta con el servicio, ya que el montaje de nuevas líneas se ha concentrado en las principales ciudades del país. Reflejo del déficit de líneas telefónicas es la demora en la instalación de una nueva línea, la cual en 1994 se ubicaba alrededor de dos años y medio, tiempo que se encontraba por encima del promedio latinoamericano –aproximadamente dos años–. Tradicionalmente, la mayoría de los suscriptores de las empresas de telefonía local han sido los residenciales, que durante 1995 representaron aproximadamente el 71.8% del total de suscriptores de las empresas de telefonía; la instalación de líneas telefónicas ha estado concentrada en los estratos 2 y 3. Como consecuencia de la falta de mantenimiento de las redes y la demora en la prestación de este servicio, en el año de 1994 se registraron en promedio 89.8 daños anuales por cada cien líneas principales, número que superaba ampliamente los promedios registrados por países como Venezuela, 5.1 daños anuales y México, 21.3 (Cuadro 7.19). Los sobrecostos causados por la ineficiencia del sector ascendieron a $ 3.2 billones de 1994 anuales, lo que representa el 0.35% PIB de 1994. Del total de estos sobrecostos, los usuarios han asumido el 84% y la nación el 26% restante (Roa et al., 1995). En Colombia, el servicio de telefonía local ha sido prestando por empresas públicas, lo mismo que el de larga distancia nacional e internacional que ha estado a cargo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom).

277

La actual estructura de precios no refleja los costos en que tienen que incurrir las empresas para prestar el servicio. Las tarifas del servicio de telefonía local están por debajo de su costo real, como consecuencia de los subsidios cruzados entre servicios. En este modelo los servicios de larga distancia nacional –LDN– e internacional –LDI– subsidian al servicio de telefonía local. Para obtener financiación, las tarifas de los servicios de larga distancia se encuentran por encima de su costo real. Esto ha hecho que, en el caso de la telefonía de LDI, las tarifas que se cobran en Colombia se encuentren por encima de las internacionales33. Con el objeto de incrementar la eficiencia en la prestación del servicio de telecomunicaciones, el gobierno ha venido incrementando la participación de los agentes privados en el sector. Mediante el decreto 1990 de 1990 se permitió a las entidades públicas territoriales asociarse con inversionistas privados para prestar el servicio local de telefonía mediante concesiones. Durante la administración Gaviria se reglamentó el servicio de telefonía móvil celular (ley 37 de 1993), el cual puede prestarse mediante contratos de concesión otorgados por el Ministerio de Comunicaciones a través de licitación pública. Fue así como se constituyeron seis empresas –Comcel, Celumóvil Oriente y Costa Atlántica, Celcaribe, Cocelco y Occel– de las cuales tres son propiedad privada y las demás están constituidas con capital mixto. A finales de 1994 habían, aproximadamente, unos 87.000 abonados al servicio, y en 1995 se contabilizaron 274.590 usuarios. Después de las reformas institucionales, la regulación del servicio quedó a cargo de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y, con la creación de esta institución, el Estado solamente quedó encargado de la operación del servicio. Se espera que en 1998 se les permita a los inversionistas privados participar en la prestación de los servicios de larga distancia nacional e internacional. De otra parte, en Colombia tradicionalmente se desarrollaron redes multipropósito, de datos y de voz, y la mayor parte de la capacidad de las mismas estaba dedicada a soportar los servicios de telefonía conmutada. Con el paso del tiempo se ha venido presentando un incremento en la demanda de las redes de datos y ha sido necesario establecer circuitos dedicados exclusivamente 33

En Colombia durante 1996 la tarifa en hora pico a los Estados Unidos era de US$ 3.98 por impulso, mientras que en Venezuela era de US$ 2.43 por impulso y en México de US$ 3.10 por impulso (Banco Mundial, 1996).

278

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 7.19 Indicadores de telecomunicaciones 1994 País

Densidad telefónica (líneas/100 hab.) Argentina 14.1 Brasil 7.1 Chile 11.0 México 8.0 Venezuela 10.9 Colombia 11.2 Perú 2.7 Promedio 9.3 Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.

a su transmisión. En la actualidad se está llevando a cabo un proceso de consolidación de la tecnología de datos en el país por medio de la utilización de redes privadas corporativas. Adicionalmente, una de las grandes innovaciones en el campo de las redes multipropósito ha sido la introducción del Sistema de Fibra Óptica, el cual está ofreciendo alrededor de 30.000 circuitos telefónicos de LDN (red de voz) en unas 50 ciudades del país. En un futuro con la red se prestarán servicios de banda ancha para videocomunicaciones, transporte de multimedia y transmisión de datos (Telecom, 1996). No existe información exacta acerca del número de afiliados a Internet, pero se esperaba que a finales de 1997 existieran unos 164 mil usuarios. Según datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, en 1994 el 94.9% de los hogares de Colombia tenía acceso a la televisión y el 1.1% estaba suscrito a una empresa de televisión por cable. De otra parte, según estadísticas del Computer Industry Almanac de 1996, en 1995 Colombia contaba con 18 computadoras por cada mil personas, en comparación con 35 en el caso de México y de 29 en el de Venezuela.

Tiempo de espera para instalación de nueva línea (años) 0.9 0.9 1.2 0.2 3.7 2.6 4.3 2.0

Daños anuales por 100 líneas principales 29.3 43.2 80.0 21.3 5.1 89.8 46.7 45.1

CONCLUSIONES • La inversión pública como proporción del PIB en el sector de infraestructura ha venido disminuyendo durante los últimos años. Es así como en el subsector de transporte ésta descendió del 1.03% en 1975 al 0.85% en 1995 y en el de telecomunicaciones cayó de 0.26% en 1.975 a 0.11% en 1995. En cuanto a la inversión privada, en el año de 1995 en el primer subsector fue del 0.16% del PIB y en 1996 ascendió a 0.23% del PIB, en el de energía pasó del 2.09% en 1995 a 2.93% en 1996 y en el de telecomunicaciones descendió de 0.51% del PIB a 0.47% del PIB durante esos años. • Colombia contaba en 1996 con 9 km de carreteras pavimentadas por cada mil km2 de superficie, siendo que países como Ghana tenían 35 km, Indonesia contaba con 61 km y Corea tenía 346 km De otro lado, el país poseía en el mismo año 100 km/mill.hab. de vías férreas en operación, siendo que Argentina contaba con 1.106 km/mill.hab. y Brasil con 147 km/mill.hab. Desde mediados de este siglo se presentó una paulatina sustitución entre el transporte de carga interna por medio de las carreteras y el traslado de mercancías a través de los ferrocarriles y ríos. Este hecho fue el resultado del deterioro de las redes férrea y fluvial, el cual se tradujo en altos costos de operación, baja rentabilidad y poca eficiencia en la prestación de los servicios. La mayoría de carga de comercio exterior se transporta mediante el modo marítimo. El país cuenta con una infraestructura portuaria moderadamente competitiva; sin embargo, el principal problema del sector radica en la poca profundidad de los puertos, la cual impide la entrada de buques de gran calado. Aparte de que los

Infraestructura física

fletes no favorecen el transporte internacional de mercancías por vía aérea, las grandes dificultades de su infraestructura son la falta de sistemas de seguridad, de control de vuelos, de aterrizaje y de radio ayudas, instrumentos indispensables para el desarrollo de un buen movimiento aéreo en un país con tan difícil topografía. El Estado ha desregulado la fijación de tarifas de transporte de carga nacional e internacional, lo cual ha generado una reducción en la mismas y un aumento del número de empresas prestadoras de servicios, de pasajeros y de toneladas transportadas. Sin embargo, los fletes portuarios y aéreos en algunos casos se encuentran por encima de los internacionales y su incidencia sobre el valor de los productos de importación continua siendo muy elevada, aunque decreciente. Además la competitividad del país en materia de transporte no se ha incrementado.34 • El país no cuenta con una adecuada integración entre los diferentes modos de transporte, los núcleos de producción están aislados entre ellos y cada uno respecto a los puntos de entrada y salida de productos del país. Esta situación es reflejo de la clara orientación de la producción a la satisfacción del mercado doméstico, lo que resulta preocupante si se tiene en cuenta que Colombia es un país que se encuentra en un proceso de apertura en un mundo que tiende hacia la globalización de los mercados. El sobrecosto que resulta de la distancia entre los centros de desarrollo y los pasos fronterizos terrestres se encuentra entre 45% y 70% y el que debe ser asumido como consecuencia de la distancia entre el puerto de Buenaventura y los centros industriales está en 30% para Bogotá, 28.3% para Medellín y 16% para Cali (ciudad más cercana al puerto35). El comercio industrial tendría de esta manera un sobrearancel producido por el sobrecosto que se tiene que asumir por concepto de fletes internos, situación preocupante si se tiene en cuenta la alta dependencia de la producción y consumo demesticos del exterior.

34

35

Colombia ocupa el lugar 41 entre 44 países en materia de competitividad de transporte, según el World Competitiveness Report del Banco Mundial. Según la información contenida en la sección de composición industrial por área metropolitana del capítulo 12, en el año de 1994 el 34.1% de la producción industrial nacional se encontraba concentrada en Bogotá, el 13.5% en Cali y el 18.1% en Medellín.

279

La participación del flete externo en 1996 sobre el valor de las importaciones de bienes agrícolas fue de 7.6% y la del interno fue de 15.8%; para ciertos bienes intermedios la incidencia de los primeros estuvo en el orden de 8.4% y la de los segundos en 5.5%; y para determinados bienes finales la participación de los fletes externos fue de 7.4% y la de los internos de 4.6%. • En Colombia existe una alta capacidad de generación de energía eléctrica. No obstante, durante la presente década se ha desacelerado el crecimiento de la oferta por el ritmo de la construcción de centrales hidro y termoeléctricas. Como consecuencia de la alta dependencia de energía hidráulica y la rigidez en el sistema, durante 1992 se presentó un fuerte racionamiento de electricidad. A partir de entonces los esfuerzos han estado concentrados en la sustitución de este tipo de energía por generación térmica, énfasis en gas y se ha incrementado la participación del sector privado dentro de la actividad de generación. En el país funciona el sistema de subsidios cruzados entre usuarios del servicio de energía eléctrica: los sectores comercial e industrial, los autogeneradores y los estratos altos cancelan una tarifa que se encuentra por encima del costo de prestación del servicio, con el objetivo de financiar el consumo de eléctricidad de los estratos bajos del sector residencial. En comparación con otros países latinoamericanos, en Colombia existe la mayor diferencia entre la tarifa cobrada entre el sector industrial y el residencial para el período 1990-1996. En 1996 el sobrecosto aproximado que tuvo que asumir el sector industrial colombiano sobre el valor de su producción por concepto de compra de energía eléctrica fue del 0.16% en comparación con Perú; y del 0.66% con respecto a Venezuela; y del 0.78% con respecto al primer país y del 3.16% en comparación con el segundo, en términos de valor agregado. • El sector de telecomunicaciones ha tenido un desarrollo aceptable dentro del contexto regional. Entre 1991 y 1995 la densidad telefónica pasó 9.3 a 13.9 líneas por cada cien habitantes y el número de abonados de telefonía local aumentó 52%. Aunque en la actualidad se está revaluando el esquema de subsidios cruzados entre los servicios de telefonía de larga distancia nacional e internacional y el de telefonía local, todavía las tarifas de larga distancia internacional cobradas en Colombia se encuentren por encima de las que se cobran en otros países del mundo.

280

Colombia / Mesoeconomía

• La tendencia a la concentración de los centros productivos en localizaciones alejadas de los puertos y las fronteras fue resultado, entre otras razones, del propósito de satisfacer la demanda interna como tendencia natural en un modelo de desarrollo hacia adentro como el experimentado por el país con la sustitución de importaciones. Esta localización geográfica no es la más propicia para profundizar la inserción de la producción doméstica en los mercados internacionales. Y se hace aún más inadecuada por las dificultades topográficas, la falta de una infraestrura eficiente de transporte y los consecuentes altos fletes internos con respecto a otros países, y las deficiencias en la prestación de otros servicios que en su conjunto encarecen la producción deméstica, afectando su competitividad para lograr una mayor inserción en los mercados internacionales. En este sentido el patrón geográfico de localización en las condiciones de infraestructura existentes en el país resulta disfuncional para mejorar la competitividad económica a nivel sistémico en un mundo en competencia abierta bajo el proceso de globalizaciónn económica. Innegablemente, en la manera de afrontar esta problematica reside uno de los retos más importantes del país en su búsqueda de un modelo de internacionalización de la economía.

Infraestructura física

ANEXO METODOLÓGICO

281

CÁLCULO DE FLETES DE TRANSPORTE MARÍTIMO

CÁLCULO DE FLETES DE TRANSPORTE POR CARRETERA Los fletes fueron definidos como: F = TB + R R = Cc + Cd + MI

El flete de transporte de carga marítimo está definido en dólares por cada tonelada o metro cúbico, de acuerdo con el producto y con lo que más le convenga al naviero. Está dado por: F = TB + R + TP R = B/L + BAF + CAF

donde: donde: c

F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; C , los costos de cargue; Cd, los costos de descargue y MI, el margen de intermediación. En cuanto a los fletes internos, la TB fue extractada de la tabla de tarifas publicada por el Ministerio del Transporte en la Resolución No. 0004394 del 24 de julio de 1997. En ésta se encuentran registrados los costos de operación por tonelada transportada en las diferentes rutas (Ver Cuadro 7.2A). Se supuso: Cc = US$ 0.7 = Cd y MI = 0.2* TB. De otra parte, las tarifas básicas que se tomaron para el cálculo de los fletes externos son las que se muestran en el Cuadro 7.1 A Estas incluyen el margen de intermediación y corresponden a las tarifas que se cobran al llevar a cabo el transbordo en los pasos fronterizos. Al igual que para fletes internos, se supuso: Cc = US$ 0.7 = Cd.

F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; B/ L, el conocimiento de embarque; BAF (Bunker Adjusttment Factor), el recargo que cobran las Conferencias Marítimas por cambios en el precio del combustible y se establece como un valor en dólares por cada unidad de flete; CAF (Cuurrent Adjusttment Factor), el recargo monetario, el cual se aplica para los tráficos con Europa y el Lejano Oriente –se aplica como un porcentaje de la TB–; y TP, las tarifas portuarias. La TB es un promedio de las tarifas cobradas por las diferentes navieras hacia los distintos destinos. Estas tarifas pueden variar dependiendo del volumen/peso del producto transportado. En los Cuadros 7.3A y 7.4A se presentan los TB para algunos productos exportados desde los uertos de Buenaventura y Cartagena. Aquellos productos cuyos términos de negociación se definieron como P/P no incluyen costos portuarios. Para el cálculo de los fletes se adoptaron los siguientes supuestos: B/L = US$ 45 BAF: Ver cuadro 7.5 A CAF: Europa = 27% * T.B. Japón: 47.5% * T.B. EJEMPLOS

Cuadro 7.1A US$/ ton. pagaderos al propietario del vehículo Destino/Origen Bogotá Caracas 95 Maracaibo 88 Quito 85 Guayaquil 96 Fuente: Confederación de Transportadores de Carga por Carretera – Colfecar–.

1. Buenaventura - Puertos del Norte de Europa – Café TB = US$ 2.075 x TEU (20 pies) B/L = US$ 45 CAF = US$ 11 x TEU (20 pies) BAF = 27% del valor de la TB TOTAL = US$ 2.691 x TEU (20 pies)

282

Colombia / Mesoeconomía

2. Cartagena - Estados Unidos –Carga no Especificada TB = US$ 1000 x TEU (40 pies) B/L = US$ 45 CAF = US$ 99 x TEU (40 pies) TOTAL = US$ 1.144 x TEU (40 pies) 3. Buenaventura - Puertos de Europa Mediterránea – Ferroníquel TB = US$ 3.080 x TEU (40 pies) B/L = US$ 45 CAF = US$ 40 x TEU (40 pies) BAF = 27% del valor de la TB

CÁLCULO DE FLETES DE TRANSPORTE AÉREO El flete aéreo se expresa en dólares por cada kilo de peso bruto o de volumen. Los fletes de exportación de mercancías se definieron como: F = TB + R + SE R = DA + DC S = CTM + CAA

Los términos de negociación de este contrato son P/P. En este caso no están incluidos los costos de estiba y desestiba y demás derivados de la operación portuaria. Para encontrar el costo total de transportar la mercancía se redefine el flete como:

donde: F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; DA, los derechos de agente (Due Agent); DC, los derechos adicionales del transportador; SE, los sobrecostos del embarque; CTM, el costo de traslado de la mercancía desde la fábrica hasta el aeropuerto; y CAA, la comisión del agente de aduana.

F = TB + R + TP donde, TP, son las tarifas portuarias.

Se adoptaron los siguientes supuestos:

TP = 85 x TEU (40 pies) TOTAL = US$ 4.053 x TEU (40 pies) En el Cuadro 7.6 A se muestran las tarifas portuarias vigentes en octubre de 1997.

• La TB corresponde a la tarifa registrada en The Air Cargo Tariff –TACT–, No. 123, Agosto de 1.997. • Para todos los productos los DA tienen un costo de US$ 20 y los DC tienen un valor de US$ 25 por embarque. • CTM = US$ 28 por embarque. CAA = US$ 73 por embarque. Es importante tener en cuenta que la tarifa depende de la magnitud del embarque. Se utilizaron magnitudes de embarque del Cuadro 7.7A

Cuadro 7.2A Fletes de transporte terrestre US$/ ton.* pagaderos al propietario del vehículo Julio de 1997 Destino / Bogotá Cali Medellín Origen Bogotá 31.4 31.4 Cali 35.2 30.1 Medellín 31.4 23.9 Buenaventura 39.2 17.1 36.1 Cartagena 59.0 57.8 46.5 Santa Marta 52.7 56.5 50.2 Barranquilla 55.3 52.7 44.0 Bucaramanga 30.1 36.4 35.2 Cúcuta 42.7 52.7 46.4 Ipiales 50.2 35.2 50.2 Nota:*Tasa representativa del mercado: $1.090 Fuente: Ministerio del Transporte.

B/ventura 33.9 17.6 25.1 59.0 57.8 56.5 37.7 52.7 37.7

Cartagena Santa Marta B/quilla 38.9 44.0 23.9 54.9 25.1 17.6 33.9 46.4 77.9

32.6 37.7 28.9 54.7 22.5 17.6 25.1 40.2 72.8

36.4 44.0 25.1 54.7 17.6 17.6 27.6 42.7 75.3

B/manga

Cúcuta

Ipiales

30.1 37.7 35.2 54.8 42.7 31.4 33.8

36.4 52.7 49.0 62.8 53.7 47.7 50.2 22.6

50.2 35.2 44.0 39.2 75.3 72.8 74.1 52.7 72.8

22.6 52.7

72.8

Infraestructura física

283

Cuadro 7.3A Valor de tarifas básicas para algunos productos exportados desde el puerto de Buenaventura US$/ Unidad de Carga Octubre de 1997 Descripción

Destino Carga

Café

Estados Unidos H/H 1040 Puertos del Norte de Europa H/H 2075 Puertos del Mediterráneo H/H 2075 Bananos Estados Unidos H/H Puertos del Norte de Europa H/H Puertos del Mediterráneo H/H Ferroníquel Puertos del Norte de Europa P/P 2300 Puertos del Mediterráneo P/P 2300 Azúcar Estados Unidos P/P 120 Camarones Estados Unidos P/P 296 Tabaco Puertos del Norte de Europa H/H 2200 Puertos del Mediterráneo H/H 2200 Carga no Especificada Costa Este H/H 1500 Golfo H/H 2115 Europa Canadá Perú/Ecuador/Chile Nota:Aquellos productos cuyos términos de negociación se definieron como P/P no incluyen costos portuarios. Fuente: Dimar, Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del autor.

Tarifa básica Contenedor 20 Contenedor 40 Suelta 990 3300 3300 3400 4498 4498 3080 3080

4100 4100 2000 2200 2300 1000

2400 4000 1500

Cuadro 7.4A Valor de tarifas básicas para algunos productos exportados desde el puerto de Cartagena US$/ Unidad de Carga Octubre de 1997 Descripción

Destino Carga Suelta

Aceites crudos de petróleo Café

Estados Unidos Estados Unidos Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Hullas térmicas Estados Unidos Bananos Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Ferroníquel Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Azúcar Estados Unidos Fungicidas Estados Unidos Camarones Estados Unidos Cementos Estados Unidos Centro América Tabaco Puertos del Norte de Europa Puertos del Mediterráneo Carga no Especificada Estados Unidos Puertos del Mediterráneo Japón Fuente: Dirección Marítima Regional (Dimar).

H/H 120 120

Flete Contenedor 20 1500 1540 2286 2286 2000 3810

Contenedor 40

Granel

2794 2794 3200 6985 6350

114.3 114.3 1200 965 185

152 108 240

1800 3850

1700 1730 1325 2794 2286 800 2200 4500

3150 2145 1785 3900 3100 1000

284

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 7.5A Factor BAF TRÁFICO CARGA SUELTA (US$ ton. o m3) CONTENEDOR 20 (US$/TEU) Estados Unidos 4 66 Puertos del Norte de Europa 11 11 Puertos del Mediterráneo 1 20 Japón 16.5 16.5 Fuente:: Dimar. Se asumió las conferencias marítimas y las líneas independientes cobran el mismo BAF.

CONTENEDOR 40 (US$/TEU) 99 11 40 16.5

Cuadro 7.6A Tarifas portuarias para las SPR de Buenaventura y Cartagena Octubre de 1997 Tipo de servicio

Unidad de cobro

Tarifas portuarias Buenaventura

l. Uso de instalaciones a. Carga general Tonelada b. Granel Tonelada b. Contenedores - Llenos de 20 pies Unidad (TEU) - Llenos de 40 pies Unidad (TEU) - Vacíos de 20 pies Unidad (TEU) - Vacíos de 40 pies Unidad (TEU) ll. Servicios públicos a. Energía eléctrica kw/h b. Agua m3 c. Teléfono o fax Impulso d. Combustible Galón lll. Almacenaje Del día 1 al 5 libre Del día 6 al 10 a. Carga general - Areas cubiertas Ton/día - Areas descubiertas Ton/día b. Contenedores - Llenos 1. 20 pies 2. 40 pies - Vacíos 1. 20 pies Unidad TEU 2. 40 pies Unidad TEU Fuente:: Superintendencia Nacional de Puertos.

Cartagena

4.50 4.00

4.50 4.00

70.00 85.00 15.00 18.00

75.00 93.00 18.00 23.00

Tfa+15% Tfa+15% Tfa+15% Tfa+15%

Tfa+15% Tfa+15% Tfa+15% Tfa+15%

1.00 0.75

1.00 0.75

0.75 ton./día 0.75 ton./día

15 unid./día 19 unid./día

5.75 9.50

0.75 0.95

Cuadro 7.7A Magnitudes de embarque Producto Flores

Ruta Miami, Los Angeles , New York Frankfurt, Londres, París Frutas Miami, Los Angeles , New York Frankfurt, Londres, París Libros Miami, Los Angeles Manufacturas de cuero, Miami, Los Angeles, New York textiles y sus confecciones Frankfurt, Londres, París Carga general Miami, Los Angeles, New York, Frankfurt, Londres y París. Fuente:: The Air Cargo Tariff –TACT–, 123, Agosto de 1997.

Magnitud embarque kg. 200.00 300.00 200.00 500.00 200.00 500.00 300.00 300.00

Infraestructura física

285

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Tributación

287

Capítulo 8 TRIBUTACIÓN

La estructura tributaria por tipo de impuestos, la composición y niveles de las tasas impositivas y la inestabilidad del régimen tributario1 afectan a los sectores comercial e industrial por el impacto negativo que ejercen sobre la planeación de los negocios, en una perspectiva a mediano y largo plazo; sobre los costos de producción, ya que los agentes se ven sometidos a cambios continuos de las reglas de juego; y, en últimas, sobre la competitividad de una economía con respecto a la de otros países. Durante las últimas dos décadas se ha llevado a cabo una reforma del sistema tributario colombiano cada tres años aproximadamente y entre cada una de ellas se han sancionado una serie de leyes y decretos reglamentarios. Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta que la mayor participación dentro de los recaudos por concepto de impuestos la han registrado las empresas (Cuadro 8.1). Si bien entre 1972 y 1997 se ha presentado un crecimiento sustancial de los ingresos tributarios nominales, no se ha producido un incremento significativo de la presión tributaria, definida como la proporción de los ingresos tributarios en el PIB. En Colombia el índice de presión fiscal ha sido tradicionalmente bajo en comparación al registrado en otros países latinoamericanos, por ejemplo Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela. Según datos del Fondo Monetario Internacional, entre 1975 y 1980 se observó en el país la presión fiscal más baja del grupo de naciones: 10.7% para Colombia, 1

Con respecto a este punto es importante anotar que en 1995, mediante el Artículo 169 de la Ley 223 se introdujo el régimen especial de estabilidad tributaria. En este artículo se establece que, mediante la suscripción de un contrato por parte de las personas jurídicas con el Estado que tiene una duración de 10 años, cualquier impuesto o contribución del orden nacional que se establezca después de la suscripción de dicho contrato o durante su vigencia, o cualquier incremento de la tarifa del impuesto a la renta y complementarios por encima de la establecida (2% por encima de la tarifa general de éste impuesto vigente en el momento de firmar el contrato) que se decrete durante tal lapso, no se aplica a los contribuyentes que están cobijados por el régimen de estabilidad tributaria. Sin embargo, muy pocas personas jurídicas se han acogido al régimen, posiblemente por desconocimiento.

288

Colombia / Mesoeconomía

Cuadro 8.1 Participación dentro de los recaudos por modalidad. 1990-1996 Millones de pesos Impuesto Renta Empresas Grandes contribuyentes Personas jurídicas Personas naturales Ventas Empresas Grandes contribuyentes Personas jurídicas Personas naturales

Año 1993 94.8% 65.8% 28.9% 5.2%

1990 92.0% 72.6% 19.5% 8.0%

1991 91.0% 72.3% 18.6% 9.0%

1992 91.8% 66.7% 25.1% 8.2%

97.7% 76.2% 21.5% 2.3%

96.8% 73.5% 23.3% 3.2%

95.9% 69.1% 26.8% 4.1%

95.7% 65.0% 30.6% 4.3%

1994 94.7% 70.4% 24.2% 5.3%

95.8% 71.7% 24.1% 4.2%

1995 94.4% 66.9% 27.5% 5.6%

95.5% 67.7% 27.8% 4.5%

1996 95.7% 87.5% 8.3% 4.3%

96.4% 91.8% 4.6% 3.6%

Fuente: Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales. Cálculos del autor.

Presión ( % )

Gráfico 8.1 Índice de presión tributaria en elección de paísses 1975-1991 25.0

20.0

15.0 Chile Venezuela

10.0

Brasil Perœ 5.0

MØxico Colombia Argentina 1975-1980

1981-1985

1986-1991

Fuente: Government Finance Statistics e International Finance Statistcs, Fondo Monetario Internacional, 1996

mientras que el índice promedio fue de 16.3%. Como agravante de lo anterior, en el período 1981-1985 el nivel cayó a 9.5% en el país, en tanto que el promedio latinoamericano se mantuvo en 16%. Entre 1986 y 1992, aunque la presión tributaria más baja que se registró fue de 8.8% (Perú), el nivel de Colombia (11.4%) continuó por debajo del promedio latinoamericano (Gráfico 8.1 y Anexo 8.1A). Una de las principales consecuencias de esta situación es el deterioro de las finanzas públicas. A pesar de los bajos niveles de recaudos efectivos, los cuales son producidos, entre otras razones, por la diversidad de deducciones, descuentos y exenciones y las altas tasas de evasión, la carga impositiva colombiana es una de las más elevadas de América Latina. El país tiene una de las tarifas más altas en materia de impuesto a la renta sobre las sociedades, 35%, superada solamente por Estados Unidos y Canadá, y de impuesto sobre las ventas, 16%. En ambos casos, las tasas cobradas en Colombia se encuentran por encima del promedio americano,

que para el impuesto a la renta sobre las sociedades se encuentra alrededor del 30%, y para el impuesto a las ventas es de 14% aproximadamente (Cuadros 8.2 y 8.3). Adicionalmente, existe otra variedad de tributos como son el impuesto a las remesas, a las ganancias ocasionales, a la nómina, de timbre, de registro y anotación, y de carácter departamental, como los impuestos al consumo, y municipal, como el predial, de industria y comercio y de azar y espectáculos, entre otros (Tabla 8.2 .2A del anexo 8.2)2, que generan un incremento adicional de la carga tributaria. Esta situación preocupa porque la mayoría de los tributos recaen sobre los grandes contribuyentes y la tasa de evasión es bastante alta: en 1994 se ubicó en 34.5% para el impuesto al valor agregado –IVA– (Steiner et al., 1997). 2

En Colombia los impuestos nacionales, departamentales, municipales, distritales, tasas, sobretasas y contribuciones suman más de 60.

Tributación

Cuadro 8.2 Tarifas del impuesto sobre la renta, 1997 % País Sociedades Personas naturales Estados Unidos 15 a 39 16 a 40 Canadá 38 17 a 29 Colombia 35 0 a 35 Honduras 15 a 35 10 a 30 Venezuela 15 a 34 6 a 34 México 34 3 a 35 Argentina 33 6 a 33 Costa Rica 30 10 a 25 Guatemala 30 15 a 30 Nicaragua 30 10 a 30 Paraguay 30 0 Perú 30 15 a 30 Uruguay 30 0 Bolivia 25 13 Ecuador 25 10 a 25 El Salvador 25 10 a 30 Brasil 15 15 a 25 Chile 15 6 a 45 Fuente: Orozco, Alba Lucía, Pardo, Santiago, “Impuestos por las nubes”, en La nota económica. No. 4, 1997.

Cuadro 8.3 Tarifas del impuesto sobre las ventas, 1997 % País Impuesto sobre las ventas Uruguay 23 Argentina 21 Brasil 17 a 18 Venezuela 16.5 Colombia 16 Costa Rica 16 Perú 16 México 15 Nicaragua 15 Bolivia 13 Chile 13 El Salvador 13 Ecuador 10 Guatemala 10 Paraguay 10 Canadá 7 Honduras 7 Estados Unidos 6.5 a 7.5 Fuente: Orozco, Alba Lucía, Pardo, Santiago, “Impuestos por las nubes”, en La nota económica, No. 4, 1997.

Como se mencionó, el régimen tributario colombiano contempla una serie de deducciones3, exenciones y descuentos. En 1995 éstas equivalieron al 19.8%, 58.5% y 1.0%, respectivamente, del impuesto a la ren3

Dentro de las deducciones está incluida la deducción a la contribución de hidrocarburos y la deducción por la contribución especial (Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)).

289

ta a cargo de los grandes contribuyentes, las personas jurídicas y las naturales. Entre 1974 y 1997 se pueden distinguir dos períodos en la evolución de la normatividad colombiana en materia tributaria. El primero de ellos abarca las reformas que se llevaron a cabo entre 1974 y 1986, cuyo espíritu fue el mejoramiento de la neutralidad tributaria. El segundo período comprende las reformas que se realizaron entre 1990 y 1997, cuyo principal objetivo fue la profundización de la internacionalización de las normas tributarias colombianas.

290

Colombia / Mesoeconomía

REFORMAS LEGISLADAS ENTRE 1974 Y 1986 REFORMAS DE LOS SETENTA La primera reforma de la década de los setenta fue la de 1974. Con ella se pretendía subsanar el déficit fiscal y, para lograrlo, se llevaron a cabo profundos cambios en la estructura del impuesto a la renta y al patrimonio y en el impuesto a las ventas (Anexo 8.2). Las modificaciones al primer grupo de gravámenes estaban encaminadas a aumentar la equidad y neutralidad fiscal es mediante un mayor incremento de la tributación de las rentas de capital y mixtas para los rangos altos de ingreso, y un aumento menor de los impuestos sobre los niveles bajos de renta. En cuanto al impuesto a las ventas, se ampliaron tanto la base como las tarifas, con el fin de incrementar los recaudos del gobierno. Adicionalmente, se tomaron medidas para simplificar la administración e intensificar la descentralización del gasto público. Posteriormente, mediante las leyes 54 de 1977 y 20 de 1979 se realizaron dos nuevas reformas tributarias con las cuales se introdujeron algunas modificaciones al impuesto a la renta sobre las sociedades. En particular, se redujeron los efectos de la inflación sobre las tablas de tarifas y descuentos y sobre el impuesto de ganancias ocasionales, y se desmontaron los impuestos de renta de goce y actividad ganadera. Como conssecuencia de estas dos últimas medidas, se consideró que las reformas de

1977 y 1979 habían provocado un retroceso en materia redistributiva con respecto a la de 1974, por lo que fueron calificadas como contrarreformas (Perry et al., 1986). En la década de los setenta los impuestos directos se constituyeron en la principal fuente de ingresos en Colombia. Según información del Fondo Monetario Internacional, entre 1975 y 1980 el impuesto sobre la renta aportó en promedio el 32.5% del total de ingresos tributarios del país, mientras que los impuestos domésticos a bienes y servicios participaron con el 23.9%, y los gravámenes al comercio aportaron el 22.9% (Fondo Monetario Internacional, 1996). Sin embargo, la participación de los impuestos directos dentro del total de recaudos del fisco colombiano empezó a decrecer con el paso del tiempo, y fueron sustituidos por impuestos al comercio exterior e indirectos, como sucedía en otros países de América Latina4. Fue así como la contribución del primer grupo de gravámenes al total de recaudos pasó de 48.8% en 1973 a 30.8% en 1980, en tanto que la participación de los impuestos indirectos subió de 26.2% en 1973 a 30.1% en 1980, y la de los tributos al comercio exterior de 24.9% en 1973 a 39.2% en 1980 (Gráfico 8.2).

4

Durante este mismo período, los impuestos indirectos eran la base de los ingresos tributarios en países como Brasil, Chile y Perú, siendo que las participaciones de los mismos dentro del total de recaudos fueron de 30.2%, 46.8% y 44.9%, respectivamente (Anexo 8.1).

Gráfico 8.2 Participación en el total de recaudos 1972-1980 60% 50%

40%

30%

20%

10%

0% 1972

1973 ID/TR

1974

1975

1976

1977

1978

II/TR

Notas: D: Impuestos directos.II: Impuestos indirectos. CE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos. Fuente: Banco de la República. Cálculos del autor

1979 ICE/TR

1980

Tributación

291

Gráfico 8.3 Presión tributaria 1972-1980 12 .0%

10 .0%

8.0 %

6.0 %

4.0 %

TR/PIB ID/PIB

2.0 %

II/PIB ICE/PIB

0.0 % 19 72

19 73

19 74

19 75

19 76

19 77

19 78

19 79

19 80

Notas: ID: Impuestos directos. II: Impuestos indirectos. ICE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos. PIB: Producto interno bruto. Fuente: Banco de la República. Cálculos del autor

Según datos del Banco de la República, durante la década de los setenta la presión tributaria colombiana aumentó 0.8 puntos porcentuales, al pasar de 9.5% en 1970 a 10.3% en 1980. Si bien entre 1973 y 1976 el índice presentó una tendencia creciente (pasó de 9.5% en 1973 a 10.1% en 1976), en 1977 y 1979, años de reformas, se registraron importantes caídas del mismo: en 1977 la disminución fue de 1.2 puntos porcentuales, mientras que en 1979 fue de 0.7 puntos, al pasar de 11.2% en 1978 a 9.5% en 1979 (Gráfico 8.3).

REFORMAS DE LOS OCHENTA En 1982 se declaró la emergencia económica en Colombia, como consecuencia de la profunda recesión que atravesaba el país. La disminución de la actividad productiva condujo a una caída en los recaudos tributarios: su participación dentro del PIB pasó de 7.8% en 1981 a 7.4% en 19835 (Gráfico 8.5). En 1983 se legisló una nueva reforma tributaria por medio de las leyes 9 y 14. Sus principales objetivos fueron financiar el déficit fiscal con ingresos tributarios

5

Los recaudos por concepto de impuestos al comercio exterior e impuestos indirectos contribuyeron a esta caída. La presión de los primeros disminuyó de 1.9% en 1981 a 1.4% en 1983 y de los segundos pasó de 2.9% en 1981 a 2.7% en 1983.

que sustituyeran los recursos provenientes de la cuenta especial de cambios, e incentivar la inversión con el ánimo de reactivar la economía (como se explicó con algún detalle en el capítulo1). Para lograr estos propósitos se llevaron a cabo modificaciones en el impuesto a la renta y complementarios y en el impuesto a las ventas. En cuanto a los primeros, se redujeron las tarifas aplicadas a las personas naturales y jurídicas, se disminuyó la doble tributación para las sociedades anónimas, se estableció una nueva base para el cálculo del impuesto a las remesas, se redujo el número de declarantes y se incluyeron en el régimen de renta presuntiva las sociedades limitadas y similares. Por medio del decreto 3541 de 1983 se realizó la reforma más importante al impuesto a las ventas, la cual consistió en ampliar su cobertura desde las actividades de distribución hasta las del comercio al detal, medida que acercó este gravamen a un impuesto de valor agregado. Adicionalmente se eliminaron algunas tarifas diferenciales, mediante la unificación de la tarifa base con la de bienes de consumo básico a una tasa del 10%, y se amplió la base del impuesto. Respecto a los impuestos al comercio exterior, se estableció un tributo uniforme a las importaciones (sobretasa impositiva) de 18% sobre su valor CIF, y los productos procesados y los bienes de capital quedaron exentos del IVA de exportación. Como se ilustra en el Gráfico 8.4, a principios de la década de los ochenta los impuestos directos continuaron perdiendo importancia frente a los indirectos den-

Colombia / Mesoeconomía

292

Gráfico 8.4 Participación en el total de recaudos, 1981-1996 60.0%

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

ID/TR

10.0%

II/TR ICE/TR

0.0% 1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Notas: ID: Impuestos directos. II: Impuestos indirectos. ICE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor

tro del total de recaudos tributarios6. La participación de los primeros cayó de 42.2% en 1983 a 36.3% en 1985, en tanto que la de los segundos se incrementaba de 36.0% a 37.8% en esos mismos años. Lo anterior queda corroborado por el incremento de la relación entre los pagos por concepto de impuestos indirectos sobre el total de las ventas de la mayoría de sectores de la economía: en promedio, éste pasó de 10.3% en 1983 a 13.9% en 1985. De otra parte, aumentó la participación de los impuestos al comercio exterior, dentro del total de recaudos de 18.4% en 1983 a 20.4% en 1985 (Gráfico 8.4). Según datos del Departamento Nacional de Planeación, la presión tributaria entre 1983 y 1986 presentó un incremento de un punto porcentual, al pasar de 7.6% en 1983 a 8.6% en 1985 (Gráfico 8.5). Tanto los impuestos indirectos como los de origen externo ejercieron una influencia positiva en el incremento de la presión. En 1986 se llevó a cabo la segunda reforma de importancia durante la década de los ochenta. Con ella se pretendía mejorar la eficiencia y equidad del sistema tributario por medio del perfeccionamiento de la estructura del impuesto a la renta. Las principales modificaciones fueron la reducción de las tasas de tributación a las

6

Según datos del FMI, entre 1981 y 1985 se observó una tendencia creciente en la participación de los ingresos por concepto de impuestos indirectos dentro del total de recaudos en algunos países latinoamericanos, como es el caso de Argentina, Brasil, Colombia, México y Perú (Anexo 8.1).

personas naturales y la unificación de la tarifa del impuesto que recaía sobre las personas jurídicas en 30%. Adicionalmente, se eliminó la doble tributación de las sociedades y se reformó la estructura administrativa de los impuestos, con el objetivo de mejorar su recaudación y reducir la evasión tributaria en el país. Entre 1986 y 1989 se cerró la brecha entre la participación de los impuestos directos e indirectos dentro del total de recaudos: la contribución de los primeros al total de ingresos del fisco pasó de 36.3% en 1985 a 35.7% en 1988, y la de los segundos pasó de 37.8% en 1985 a 36.5% en 1988. Durante el mismo período creció la participación de los impuestos sobre el comercio exterior dentro del total de recaudos, al pasar de 20.4% en 1985 a 25.1% en 1988, en detrimento de los impuestos de origen interno, que cayeron de 74.1% en 1985 a 72.2% en 1988. Esto fue consecuencia de la aplicación de una sobretasa sobre el valor CIF de las importaciones del 18% a mediados de 1985 y de la bonanza cafetera de 1986, que impulsó el incremento de los recaudos del impuesto ad valorem al café (Gráfico 8.4). Según información del Fondo Monetario Internacional, en países como Argentina y Chile también se presentó un incremento de la participación de los impuestos al comercio exterior dentro del total de recaudos en esos años: en Argentina el promedio de la participación de los mismos ascendió de 15.0% entre 1982 y 1985 a 16.4% entre 1986 y 1989, y en Chile pasó de 9.3% a 12.7% en esos períodos. Lo contrario ocurrió en países como Brasil, México, Perú y Venezuela (Anexo 8.1A).

Tributación

293

Gráfico 8.5 Presión tributaria en Colombia 1981-1996 12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

TR/PIB IR/PIB IBS/PIB ICE/PIB

2.0%

0.0% 1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Notas: ID: Impuestos Directos,II: Impuestos Indirectos, CE: Impuestos al Comercio Exterior. TR: Total de Recaudos, PIB: Producto Interno Bruto Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.

En Colombia la presión tributaria apenas subió de 8.6% en 1985 a 9.6% en 1988, siendo que la participación del total de recaudos de origen interno y externo dentro del PIB fue positiva y creciente (Gráfico 8.5).

REFORMAS LEGISLADAS EN LOS AÑOS NOVENTA A comienzos de la década de los noventa se empezó a presentar un fuerte crecimiento de los gastos del gobierno central, como consecuencia de la atención de deudas de vigencias pasadas, el pago de prestaciones sociales a los trabajadores del sector nacional, el refuerzo institucional y operativo propuesto para los sectores de justicia, defensa y seguridad, el aumento en el gasto en sectores sociales y el incremento de transferencias de recursos del sector central a las entidades territoriales y a las descentralizadas de seguridad social. Estos factores, unidos al desmonte de los tributos al comercio exterior, elemento fundamental dentro del proceso de apertura económica, hicieron necesario el incremento de las tasas de los impuestos directos e indirectos aplicados internamente con el fin de aumentar los ingresos tributarios del fisco. La primera de las reformas tributarias de los noventa se legisló mediante la ley 49 de 1990. En ella se estableció la ampliación de la base del impuesto al valor agregado –IVA–, se elevó su tarifa de 10% a 12% y se adoptaron estímulos a la inversión extranjera, elemento fundamental dentro del esquema de apertura del mercado de capitales colombiano. Mediante esta ley se introdujeron importantes modificaciones al régimen tributario sobre el comercio exterior, entre las que se cuentan la reducción de la sobretasa aplicada al valor CIF de las importaciones de 16% a 13%, la disminución del arancel promedio y el traslado al régimen de libre importa-

294

Colombia / Mesoeconomía

ción de 861 posiciones arancelarias que estaban bajo el sistema de licencia previa (ley marco de comercio exterior). Una nueva reforma se expidió en 1992, mediante la ley 6ª, con el objetivo de complementar las disposiciones establecidas en la reforma anterior. Las principales modificaciones al IVA fueron el incremento transitorio de su tarifa de 12% a 14% y la ampliación de su base. En cuanto al impuesto a la renta, se estableció la paulatina disminución del impuesto a las remesas y se eliminó el impuesto complementario al patrimonio para todos los contribuyentes. De otra parte, se eliminaron, para casi la totalidad de los productos, las restricciones para-arancelarias.7 Tres años después, por medio de la ley 223 de 1995, se legisló la tercera reforma tributaria de la década. Los principales objetivos de la misma fueron incrementar la transparencia, equidad y neutralidad del sistema tributario, mantener en equilibrio las finanzas públicas y estimular la inversión extranjera. Fue así como se aumentó de 14% a 16% la tarifa del IVA y se redujo el grupo de bienes exentos de este tributo. De otra parte, se estableció la reducción gradual del impuesto de remesas a las empresas petroleras y a las utilidades reinvertidas por parte de las empresas extranjeras, se redujo la tarifa cobrada a las utilidades obtenidas por la venta de acciones, se limitaron las exenciones para el salario integral y se aumentaron para los salarios medios y bajos que continuaban en el antiguo régimen de cesantías. El efecto de los cambios promovidos con la reforma de 1990 en la estructura de los ingresos tributarios se empezó a sentir en 1991. La tendencia creciente de la participación de los gravámenes de origen interno sobre el total de ingresos tributarios, que venía desde 1988, se acentuó durante los noventa, al aumentar de 72.2% en 1988 a 89.3% en 1996 mientras que los recaudos de origen externo empezaron a perder importancia, al pa-

7

Es importante anotar que mediante los artículos 16, 17 y 18 de la ley 6a. se reglamentó la emisión de títulos de deuda pública interna, denominados bonos para el desarrollo social y seguridad interna –BDSI– por un valor de $ 260 mil millones (pesos de 1992). Los recursos obtenidos tendrían como fin financiar los gastos generales y de la nación que estuvieran encaminados a la seguridad nacional, los programas de reinserción para la paz y otros objetivos que se encontraran enmarcados en la política económica; esta “contribución especial” funcionaba como una sobretasa del 25% sobre el impuesto a la renta. Un año después estos artículos fueron declarados inexequibles por parte de la Corte Constitucional y los dineros recaudados fueron aceptados como parte de pago de impuestos.

sar del 21.5% del total de recaudos en 1988 al 9.0% en 1996. De otro lado, a partir de 1991 los ingresos por concepto de impuestos directos, fundamentalmente a la renta, empezaron a perder importancia frente a los obtenidos por concepto de impuestos indirectos. Durante ese año, la participación de los primeros dentro del total de los ingresos tributarios fue de 46.9%, y la de los segundos de 36.5%, mientras que en 1996 tales participaciones llegaron a 36.9% y 52.4%, respectivamente. De acuerdo con información de la Superintendencia de Sociedades, la tasa promedio de impuesto a la renta sobre las sociedades cancelada por el sector industrial pasó de 32.6% en 1992 a 28.9% en 1994. De otra parte, según información obtenida a partir de la Encuesta Nacional de Hogares, la relación entre los pagos realizados por las empresas por concepto de impuestos de industria y comercio y predial y el valor de ventas se incrementó de 0.6% en 1991 a 1.1% en 1995. Si bien el índice de presión tributaria logró incrementarse de 9.6% en 1988 a 11.5% en 1996, cuando en los ochenta había sido en promedio de 8.5%, su nivel todavía permanece por debajo del promedio latinoamericano. Una de las causas de este fenómeno en Colombia es la evasión. La tasa de evasión del Impuesto al Valor Agregado fue de 34.5% en 1994, y en la actualidad se encuentra alrededor del 30%. Igual es la tasa de evasión del impuesto a la renta. Mediante la ley 383 de 1997 se reglamentó la cuarta reforma de los noventa. Ésta fue legislada con el propósito de penalizar el contrabando e incrementar el control a la evasión de impuestos.8

8

Mediante el decreto 204 de 1997 se ordenó la emisión de bonos de deuda pública interna, denominados bonos para la seguridad, por un monto de 600 mil millones de pesos Finalmente fueron recaudados unos 400 mil millones de pesos lo que equivale al 0.4% del PIB.

Tributación

CONCLUSIONES

• Durante los últimos veinte años se ha realizado una reforma al sistema tributario colombiano cada tres años, en promedio. La evolución de la normatividad colombiana se puede dividir en dos períodos: el primero de ellos abarca las reformas que se llevaron a cabo entre 1974 y 1986, cuyo espíritu fue el mejoramiento de la neutralidad tributaria, en tanto que el segundo incluye las reformas que se realizaron entre 1990 y 1995, cuyo principal objetivo fue la profundización de la internacionalización de las normas tributarias colombianas. • En Colombia se registra una de las presiones tributarias más bajas del continente. En el período 19751980 la proporción de los recaudos sobre el PIB fue de 10.7% en Colombia, mientras que en América Latina fue de 16.3%; entre 1981 y 1985, el índice en Colombia cayó a 9.5%, mientras que el promedio latinoamericano se mantuvo en 16.0%; y, finalmente, en el período 1986-1992 la presión tributaria colombiana fue de 11.4%, mientras que en el resto de países latinoamericanos llegó a 14.1% en promedio. La carga tributaria teórica en Colombia es una de las más altas de América. La tasa de impuesto a la renta que se cobra a las personas jurídicas (35%) está por encima del promedio del continente (30%), y solamente es superada por la cancelada en Estados Unidos (entre 15% y 39%) y Canadá (38%). Igualmente, el país cuenta con las segundas tasas más altas de impuesto a la renta sobre las personas naturales en América Latina. De otra parte, la tarifa del IVA (16%) es la quinta más alta del hemisferio. Además del impuesto a la renta y el de valor agregado, existe otra variedad de tributos que se cobran a nivel nacional, como son los impuestos a las remesas, a las ganancias ocasionales, a la nómina, de timbre, al registro y anotación; de carácter departamental, municipal y distrital; así como contribuciones, tasas y sobretasas que generan un incremento adicional de la carga tributaria. • El régimen tributario colombiano contempla una serie de exenciones y descuentos. Para el año gravable de 1995 éstas equivalían al 19.8%, 58.5% y 10%, respectivamente, del impuesto al renta a cargo de los gran-

295

des contribuyentes, las personas jurídicas y las naturales. Durante 1995 las deducciones y exenciones fueron equivalentes, aroximadamente, al 2.6% del PIB. Si a esto se le adiciona la relación de la evasión del IVA y del impuesto a la renta respecto al PIB, durante ese año la presión tributaria en el país se habría ubicado por encima del 16%, superando el promedio latinoamericano. • La proliferación de exenciones, deducciones y excepciones en el régimen impositivo, y la presencia de elevados niveles de corrupción, han llevado a la necesidad de imponer altos gravámenes para alcanzar niveles apenas modestos de presión tributaria, con una gran concentración de la carga impositiva en un número relativamente reducido de contribuyentes de diferente naturaleza. Lo anterior se retroalimenta con la excesiva inestabilidad del régimen de impuestos, atentando seriamente en contra de su eficacia y llevando a la desinstitucionalización del deber tributario del ciudadano con la colectividad. La estabilidad del régimen tributario, el desmantelamiento de los tratamientos de excepción, la racionalización de las tasas impositivas y el combate a la evasión son requisitos necesarios, pero no suficientes, para la recuperación de la plena vigencia de la institución tributaria en el país. Con ello se lograría mejorar la eficacia impositiva, elevar la presión tributaria y avanzar hacia una menor inequidad distributiva.

296

Colombia / Mesoeconomía

ANEXO 8.1 Cuadro 8.1.1 Indicadores de Presión Tributaria, 1975-1992. Países seleccionados América Latina. Recaudos como porcentaje del PIB 8.1.1.1/1975-1980 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Brasil

1978-1980

14.3

2.6

n.d.

0.8

7.1

0.4

4.5

0.3

4.0

1.0

1.0

-

-

Chile

1975-1980

24.0

4.5

2.7

1.6

4.1

-

11.2

8.0

2.5

2.1

2.1

-

0.7

Colombia

1975-1980

10.7

3.5

1.6

1.9

1.5

0.4

2.6

1.8

0.7

2.4

1.4

1.0

-

México

1975-1980

12.7

5.3

2.4

2.8

2.3

0.1

4.9

2.3

2.0

1.9

0.9

1.1

-

Perú

1975-1980

14.1

2.9

0.6

2.2

n.d.

0.5

6.3

4.5

1.7

4.0

2.4

1.5

0.7

Venezuela

1975-1980

22.1

17.1

0.7

16.2

1.1

0.3

1.3

-

0.9

2.0

1.8

-

0.2

Promedio 16.3 6.0 1.6 4.3 3.2 0.3 5.1 2.8 2.0 2.2 1.6 0.6 0.3 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

8.1.1.2/1981-1985 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Argentina

1982-1985

10.0

0.5

n.d.

n.d.

2.4

-

4.4

1.6

2.7

1.5

0.5

0.9

0.4

Brasil

1981-1985

17.9

4.0

0.2

1.3

6.2

1.2

5.8

0.4

3.7

0.8

0.4

0.4

-

Chile

1981-1985

23.0

4.3

2.1

2.2

2.7

-

11.8

9.4

2.4

2.1

2.0

-

0.6

Colombia

1981-1985

9.5

2.7

1.5

1.2

1.1

0.6

3.2

2.4

0.8

1.7

1.5

0.2

-

México

1981-1985

14.6

4.4

2.1

2.3

2.1

0.1

8.6

2.8

1.9

2.3

0.7

1.7

-

Perú

1981-1985

12.3

1.7

0.3

1.9

n.d.

0.6

6.7

3.6

3.0

3.2

2.7

0.5

0.5

Venezuela

1981-1985

24.5

18.1

1.1

16.5

1.1

0.2

1.3

-

1.2

3.5

1.6

-

0.2

Promedio 16.0 5.1 1.2 4.2 2.6 0.4 6.0 2.9 2.2 2.2 1.3 0.5 0.2 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

8.1.1.3/1986-1992 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Argentina

1986-1989

10.9

0.8

0.1

-

3.7

-

3.5

1.4

2.0

1.7

0.7

0.8

6.6

Brasil

1986-1991

16.0

4.2

0.2

1.2

5.9

1.0

4.4

1.0

2.5

0.5

0.5

0.1

0.1

Chile

1986-1992

20.5

4.1

n.d.

n.d.

1.9

-

10.9

8.4

2.4

2.6

n.d.

n.d.

0.3

Colombia

1986-1989

11.4

3.4

1.6

1.7

1.4

0.5

3.5

2.8

0.7

2.4

2.2

0.2

0.2

México

1986-1990

14.4

4.8

2.2

2.5

2.0

0.1

9.6

3.2

2.3

0.8

0.8

-

-

Perú

1986-1992

8.8

1.5

0.2

0.7

n.d.

-

5.1

1.8

3.3

1.4

1.4

0.1

5.6

Venezuela

1986-1992

16.7

11.8

n.d.

10.0

0.9

-

1.2

-

1.2

2.4

1.9

-

0.8

Promedio 14.1 4.4 0.9 2.7 2.6 0.2 5.5 2.7 2.1 1.7 1.3 0.2 1.9 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

Tributación

297

Cuadro 8.1.2 Estructura tributaria, 1975-1992. Países seleccionados América Latina. 8.1.2.1/1975-1980 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Brasil

1978-1980

100.0

14.7

n.d.

4.3

54.1

2.4

30.2

1.7

27.1

5.9

5.9

-

-

Chile

1975-1980

100.0

18.8

11.4

6.3

17.2

-

46.8

33.5

10.6

8.7

8.7

-

3.0

Colombia

1975-1980

100.0

32.5

14.6

17.8

13.7

3.5

23.9

17.2

6.4

22.9

13.2

9.6

0.5

México

1975-1980

100.0

41.3

19.0

21.8

18.1

1.2

39.3

18.1

16.1

14.7

6.8

7.9

0.1

Perú

1975-1980

100.0

20.5

4.0

15.4

n.d.

3.6

44.9

31.7

12.4

28.1

17.0

10.7

4.7

Venezuela 1975-1980 100.0 77.2 3.3 73.2 5.3 1.2 5.8 4.2 9.0 9.0 1.0 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

8.1.2.2/1981-1985 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Argentina

1982-1985

100.0

4.9

n.d.

n.d.

23.1

-

45.1

16.4

27.2

15.0

5.5

8.5

4.3

Brasil

1981-1985

100.0

22.5

1.1

7.5

34.6

6.5

32.2

2.2

20.2

Chile

1981-1985

100.0

18.5

9.0

9.4

11.5

-

51.5

40.9

10.4

4.3

2.3

2.0

-

9.3

8.7

-

2.5

Colombia

1981-1985

100.0

28.4

16.2

12.3

11.8

5.8

33.9

24.7

8.7

18.0

15.3

2.5

0.4

México

1981-1985

100.0

30.5

14.2

15.8

14.2

0.8

58.0

19.2

12.8

16.5

4.6

11.8

0.1

Perú

1981-1985

100.0

13.8

2.2

14.5

n.d.

5.1

54.9

29.2

24.5

26.1

22.1

4.0

3.8

Venezuela 1981-1985 100.0 73.2 4.3 66.6 4.5 1.0 5.4 5.1 14.9 6.5 0.8 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

8.1.2.3./1986-1992 País

Período

Ingreso tributario

Impuest. sobre la renta Total

Impuest. Impuest.

Personas Personas para la sobre la Naturales Jurídicas

Impuest. domésticos Total

segurid. nómina

Ventas Específc.

Impuest. al comercio Impuest. Total

Import. Export.

o IVA

a la propied.

social

Argentina

1986-1989

100.0

6.7

Brasil

1986-1991

100.0

26.4

Chile

1986-1992

100.0

20.0

Colombia

1986-1989

100.0

29.6

México

1986-1990

100.0

33.3

Perú

1986-1992

100.0

16.6

0.7

0.1

35.2

-

30.3

11.7

17.2

16.4

6.4

7.9

6.6

1.5

7.5

36.5

6.2

27.4

6.3

15.5

3.4

2.8

0.6

0.1

n.d.

n.d.

9.1

-

53.2

41.3

11.8

12.7

n.d.

n.d.

0.3

14.3

15.3

12.3

4.7

30.8

24.5

6.0

21.0

19.1

1.6

0.2

14.7

17.1

13.7

0.8

66.4

22.0

15.6

5.4

5.3

0.1

-

2.0

8.1

n.d.

-

58.8

21.1

37.0

16.3

15.6

0.7

5.6

Venezuela 1986-1992 100.0 70.7 n.d. 59.2 5.6 0.2 7.4 7.3 14.2 11.6 0.8 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.

298

Colombia / Mesoeconomía

ANEXO 8.2 A continuación se presenta un resumen de la evolución de los impuestos a través de las reformas de los últimos treinta años. Los tributos fueron clasificados en cuatro grupos para facilitar el análisis. Éstos son: a. b. c. d. e.

Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales. Impuestos a las sociedades. Impuesto a las ventas-valor agregado. Impuestos al comercio exterior. Otros.

REFORMAS LEGISLADAS EN LAS DÉCADAS DEL SETENTA Y OCHENTA

2.

Impuestos a las sociedades

1. REFORMAS DE 1974 Y 1975 Objetivos

1. 2.

3. 4.

Incrementar la neutralidad de los impuestos y la simplicidad administrativa. Incrementar los recaudos para, primero, llevar a cabo el plan de estabilización con el que se había comprometido el gobierno y, segundo, financiar el gasto público. Mejorar la asignación de los recursos y acelerar el crecimiento económico. Incrementar la descentralización del gasto público a través del fortalecimiento de las finanzas municipales1.

2.

Modificaciones

3. Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

1.

Tarifas: Se incrementaron las tasas del impuesto a la renta y al patrimonio de las personas naturales. Fue así como la tasa marginal máxima del impues2

1

Según Perry (1977) el promedio del crecimiento del índice de precios al consumidor entre 1966 y 1970 fue del 7%. A partir de 1972 se empezó a presentar una aceleración en el ritmo de crecimiento del índice, el cual fue 14% durante ese año, 25.0% en 1973 y 26.9% en 1974. Este comportamiento se explica, principalmente, por el aumento de la base monetaria de 24.4% en 1972 y 29.1% en 1973, el cual fue necesario para financiar el déficit fiscal del gobierno.

to de renta pasó de 52% a 56%, y la de patrimonio de 1.5% a 2.0%. Adicionalmente, se disminuyeron las tarifas para los niveles medios y bajos de renta y, de esta manera, las rentas inferiores a 20 millones de pesos y los patrimonios menores a 80 millones de pesos para el año gravable de 1974 quedaron exentos del impuesto a la renta. Renta de trabajo: Se estableció el descuento del 10% del valor total de la retención en la fuente realizada el año inmediatamente anterior, como compensación parcial a la inequidad causada por el pago de impuestos recibidos en el año corriente por parte de los asalariados, (los demás contribuyentes lo hacían con respecto al año anterior).

3

Impuesto a la renta: Se sustituyó el impuesto progresivo a las sociedades por uno más simple, formado por dos tasas uniformes:2 40% para las sociedades anónimas y similares y 20% para las limitadas y similares.3 Los socios de las sociedades anónimas quedaron gravados sobre las utilidades distribuidas, mientras que los de las sociedades limitadas fueron gravados sobre la totalidad de las utilidades efectuadas, distribuidas o no. Renta presuntiva: Se estableció que, para efectos del impuesto a la renta de personas naturales y sociedades, se presumiera que la renta mínima del contribuyente debía ser equivalente al 8% del valor del patrimonio líquido al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. Se sustituyó el sistema de exenciones por el de descuentos tributarios, y se disminuyeron estos beneficios para los rangos altos de renta. Impuesto a las ganancias ocasionales: Se eliminaron los beneficios tributarios específicos, como las deducciones especiales, los sistemas especiales de cálculo de costos, exenciones y rentas exentas, para rentas mixtas y de capital. En particular, las ganancias de capital por venta de activos fijos y otras ganancias Dentro de este gravamen estaban contenidos el impuesto a la renta, a la vivienda, al fomento eléctrico y el de exceso de utilidades. Antes de llevar a cabo la reforma existían cuatro grupos de sociedades para el tratamiento tributario, los cuales eran las sociedades anónimas y similares, las sociedades limitadas y similares, las sociedades extranjeras y las sociedades colectivas y similares; éstas quedaron agrupadas en sociedades anónimas –se le asimilaron las sociedades colectivizas– y limitadas –se le asimilaron las sociedades extranjeras–.

Tributación

4.

extraordinarias de personas naturales y sociedades, que antes estaban exentas, se gravaron bajo un régimen nuevo de ganancias ocasionales, siempre y cuando excedieran el 8% anual. Algunos beneficios que disminuían la renta gravable de las empresas fueron sustituidos por descuentos tributarios. Ajustes por inflación: Con el objetivo de atenuar el efecto distorsionante de la inflación sobre los recaudos del impuesto a las personas naturales, se estableció una corrección anual automática del 8% en todas las cifras de la legislación tributaria, expresada en valores absolutos a partir del año gravable de 1975.

Impuesto a las ventas

En 1974 el impuesto a las ventas sólo era cancelado por las empresas del sector manufacturero y las compañías que realizaban actividades de importación; no se gravaban las etapas de distribución.

4.

299

tió descontar del impuesto a las ventas los tributos cancelados en cualquier compra de la empresa, excepto las de bienes de capital. Mecanismos de control de la evasión: Se reestructuró el régimen del impuesto a través de la tecnificación y simplificación administrativa.

Impuesto al comercio exterior

Desde el año de 1967 las exportaciones venían recibiendo un subsidio del 15% sobre su valor a través de certificados de ahorro tributario –CAT–; con la reforma éste disminuyó al 5% para algunos bienes y se redujo a cero para otros. En contraprestación, el gobierno implantó el subsidio de crédito a las empresas exportadoras de bienes no tradicionales –exportaciones menores–, el cual fue financiado por un aumento gradual de 1.5% a 5.0% de la tarifa del impuesto al valor CIF de las importaciones. REFORMAS DE 1977 Y 1979

1.

Tarifas: Se sustituyeron las cuatro tarifas existentes (25% –consumo suntuario–, 15%,10% y 4% –vestido, calzado y los bienes no clasificados en otra tasa–) por las siguientes:

Tabla 8.2.1A Tarifas diferenciales del impuesto a las ventas Tarifa Bienes y servicios De 25% a 35% o más Suntuarios, licores* 15% Demás bienes y la mayoría de industriales intermedios 6% Prendas de vestir, calzado, materiales de construcción con mayor peso (90%) de la estructura de costos de la vivienda popular, radios, etc. Exentos Alimentos, la maquinaria agrícola y de transporte, los insumos agropecuarios, las drogas y los libros, entre otros. * Tarifa del impuesto de ventas de cerveza 48%. Fuente: Perry (1977)

2.

3.

Base: Se incluyeron servicios consumidos principalmente por las clases media y alta, como las cuotas de clubes sociales, teléfonos y telecomunicaciones, parqueaderos, reparación de vehículos y seguros de daños, entre otros. Devoluciones y descuentos: Se implantó el sistema de devolución para los impuestos cancelados por productores de bienes exentos, por exportadores de bienes manufacturados y por las empresas cuyos insumos hubieran sido gravados por encima de las tarifas aplicables a sus productos. Además, se permi-

Objetivos

1.

2.

Reducir los efectos de la inflación sobre las tablas de tarifas y descuentos y sobre el impuesto de ganancias ocasionales. Desmontar los impuestos a las ganancias ocasionales, renta de goce y actividad ganadera.

Modificaciones (ley 54 de 1977)

1.

2.

3.

Base: Quedó exenta del impuesto la asistencia extranjera a proyectos en etapa preoperativa, en el caso de que esta asesoría no se pudiera prestar internamente. Descuentos: Se estableció un descuento en el impuesto a la renta para las sociedades cuando éstas invirtieran hasta el 20% de las utilidades que se encontraran por encima de la renta presuntiva mínima en acciones de nuevas sociedades anónimas abiertas y de interés nacional, según los criterios de clasificación definidos por el Conpes. Adicionalmente se descontó el impuesto de renta de las inversiones realizadas por Ecopetrol, Ferrocarriles Nacionales, Colpuertos y las empresas de desarrollo urbano. Ajustes por inflación: Se estableció que el costo de los activos fijos podría ajustarse hasta en un 100% de la tasa de inflación para propósitos de la aplicación del impuesto de ganancias ocasionales, siempre que el 40% de las mismas se invirtiera en bonos públicos o acciones de sociedades anónimas abiertas.

300

Colombia / Mesoeconomía

4. Amnistías: Se amnistiaron las ganancias ocasionales y se dieron algunos beneficios a las ganancias de capital obtenidas en la venta de acciones. Modificaciones (ley 20 de 1979)

1.

2.

3.

4.

Impuesto a las ganancias ocasionales: Se cambió la forma de realizar el cálculo del impuesto a las ganancias ocasionales, lo cual produjo una reducción de las tarifas máximas y de la progresividad del impuesto4. Se estableció la exención total del impuesto cuando el producto de la venta de sus activos se reinvirtiera en la empresa o en bonos públicos, y se estableció una tarifa fija y separada para los ingresos de loterías, rifas y similares. Ajustes por inflación: Se incrementó al 100% el ajuste por inflación de los activos fijos en las tablas de tarifas y de los valores de los descuentos tributarios. Descuentos: Se incrementaron los descuentos tributarios personales. Adicionalmente, se incrementó el descuento por inversión en emisiones de nuevas sociedades anónimas y de sociedades de interés nacional. Amnistías: Ganancias de capital.

2.

Impuesto a las sociedades

1.

REFORMA DE 1983 (LEYES 9 Y 14) 2. Objetivos

1.

2.

Financiar el déficit fiscal con ingresos tributarios, los cuales sustituirían los recursos monetarios provenientes de la Cuenta Especial de Cambios. Incentivar la inversión con el propósito de reactivar la economía.

Modificaciones Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

1.

Tarifas: Como consecuencia de la inflación se presentó un incremento en el nivel de salarios nominales, lo que produjo el efecto inflation creep5. Con

4

Antes de la reforma la tarifa del impuesto de ganancias ocasionales fluctuaba entre el 0% y el 46% y su cálculo dependía del nivel de renta y del monto de la ganancia ocasional neta. Con la reforma la tarifa pasó a ser independiente de este último factor y el margen mínimo quedó en 10% y el máximo en 28%. Inflation creep: Como consecuencia del incremento de los salarios nominales las personas pasan a ser parte de un rango superior de la tabla de tarifas del impuesto a la renta.

5

el propósito de compensarlo se redujeron las tarifas del impuesto a la renta. Según Perry (1986), la nueva escala tuvo una incidencia superior en un 8% a la de 1974, en términos reales6. Respecto al impuesto al patrimonio, también se presentó una disminución en las tarifas y en los topes máximos de las tasas: pasaron de 2% a 1.8%. Base: Se actualizaron los avalúos catastrales, los cuales afectan tanto el cálculo del impuesto al patrimonio como el de la renta presuntiva. Esto redujo el número de personas obligadas a declarar.

4.

6

Impuesto a la renta: Se redujo la doble tributación en las sociedades anónimas abiertas, a través de la ampliación del descuento del impuesto a la renta hasta por el 34.1% de los dividendos recibidos por los accionistas. Adicionalmente, la tarifa para las sociedades limitadas cayó dos puntos porcentuales, al pasar de 20% a 18%. De otra parte, se introdujeron estímulos a la capitalización de las empresas, por medio del descuento del 8% del impuesto a la renta cuando se realizara un aumento del 8% del capital de la empresa. Renta presuntiva: Se llevaron a cabo las siguientes reformas en el sistema de presunción de renta mínima: i. Se incluyeron en el régimen las sociedades limitadas y similares. ii. Se retomó la antigua forma de cálculo de la renta presuntiva mínima –comparación de la renta líquida con el 8% del patrimonio líquido–. iii. se estableció un plan de control a los créditos y pasivos ficticios con las instituciones financieras. Asimismo, se introdujo un nuevo régimen de presunción sobre los ingresos brutos de todos los contribuyentes, mediante el cual el total de la renta líquida declarada no podía estar 1.5% por debajo de éstos. Ajustes por inflación: Las ganancias de personas naturales resultantes de inversiones realizadas en instituciones financieras que estuvieran bajo la vigilancia estatal y de compra de papeles de deuda pública y bonos o papeles comerciales de sociedades anónimas, fueron beneficiadas con la corrección parcial por inflación.

Reflejo de lo anterior es que las tarifas máximas bajaron del 56% en 1974 al 49% en 1983.

Tributación

5.

Impuesto a las remesas: En la reforma de 1974 se había definido como la base de cálculo del impuesto a las remesas el valor de solicitud de giro, lo cual produjo evasión del tributo por medio del envío de las utilidades sin solicitud. Mediante el decreto 231 de 1983 se estableció que la nueva base de cálculo del impuesto a las remesas fuera la parte de las utilidades no reinvertidas que se encontraban consignadas en la declaración de renta de la empresa extranjera.

Impuesto a las ventas

1.

2.

3.

Tarifas: Se unificó en 10% la tarifa de los bienes que anteriormente se encontraban gravados con tasas del 6% y el 15%. Adicionalmente, quedaron exentos algunos materiales de construcción que cancelaban un impuesto del 6%. Base: Se extendió el impuesto desde las actividades de distribución hasta las del comercio al detal, medida que acercó el impuesto de ventas a uno de valor agregado. Se incluyeron los servicios de mantenimiento, hoteleros y de arrendamiento de bienes muebles. Estructura administrativa: Se llevó a cabo una reestructuración administrativa del impuesto.

Impuestos al comercio exterior

1.

2.

Con la ley 50 de 1984 se impuso un impuesto a las importaciones del 8% sobre su valor CIF, quedando exentos los alimentos y fertilizantes. Los productos procesados y los bienes de capital quedaron exentos del pago del IVA de exportación.

301

REFORMA DE 1986 (LEY 75) Objetivos

1.

2.

Incrementar la transparencia, equidad, y neutralidad del sistema tributario, por medio del perfeccionamiento de la estructura del impuesto de renta. Fortalecer la administración tributaria.

Modificaciones Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

1.

2.

3.

4.

Otros

Las reformas introducidas por la ley 14 de 1983 estuvieron encaminadas a modificar los principales impuestos departamentales, como el de rodamiento, licores, chance, gasolina y cigarrillos, y municipales, como el predial, de industria y comercio y circulación y tránsito, con el objetivo de disminuir la posible presión que se generaría a nivel de la administración central con las transferencias, si en estos niveles se presentara un déficit fiscal.

Tarifas: Se fijó en 30% la tarifa máxima del impuesto de renta, lo que implicó una reducción del 38% con respecto a las disposiciones que anteriormente se encontraban vigentes. El primer millón de pesos de renta líquida quedó exento del impuesto sobre la renta y las ganancias ocasionales y, de esta manera, la tasa de tributación de la población con menores ingresos disminuyó en 100%, con lo cual el 95% de los asalariados quedaron libres del pago del impuesto. Base: Se incluyeron las empresas públicas, las sociedades de economía mixta, las cajas de compensación familiar y Ecopetrol. Amnistías: Se estableció un sistema de amnistías para aquellos contribuyentes que hubieran omitido activos o declarado pasivos inexistentes. Para tener la posibilidad de obtener la amnistía, la renta gravable de 1986 debía estar por encima de la declarada durante el año de 1985. Estructura administrativa: Con el propósito de reestructurar el régimen de impuestos se inició un proceso de tecnificación y simplificación de la administración y de las relaciones entre el fisco y los contribuyentes. Para cumplir con estos objetivos se eliminaron varios impuestos de poca importancia y que eran difíciles de controlar y administrar, se fortaleció el sistema de retención en la fuente como mecanismo para disminuir la evasión, y se diseñó un formulario simple de declaración de la renta para personas naturales.

Impuesto a las sociedades

1.

Impuesto a la renta: Se unificó la tarifa de las sociedades nacionales y extranjeras en un 30%. Adicionalmente, se eliminó la doble tributación que

302

2.

Colombia / Mesoeconomía

resultaba de gravar, por un lado, los dividendos y participaciones de las personas jurídicas y, por otro, la renta o ganancia ocasional declarada en cabeza de la sociedad. De acuerdo con esta ley, se asimilaron a dividendos las ganancias provenientes de los fondos de inversión y de valores administrados por las sociedades anónimas, comisionistas de bolsa, fondos mutuos de inversión, de pensiones, jubilación e invalidez y de empleados de los mismos. Ajustes por inflación: Se inició el proceso de desmonte del descuento por el componente infla-cionario de los intereses y demás gastos financieros, con lo que se esperaba igualar las alternativas de financiamiento de las empresas.

REFORMAS LEGISLADAS EN LA DÉCADA DEL NOVENTA REFORMA DE 1990 (LEY 49) Objetivos

1. 2.

3. 4.

ncrementar el ahorro para financiar la inversión. Aumentar los ingresos tributarios con el propósito de compensar los efectos de la reducción de aranceles. Impulsar el desarrollo del mercado de capitales. Estimular la repatriación de capitales del exterior.

Modificaciones Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

1.

2.

Tarifas: Descendió a 3% la tarifa del impuesto de saneamiento –gravamen complementario de los bienes repatriados– cuando éstos fueran declarados oportunamente. En caso contrario el impuesto era del 5%. Base: Se redujo el número de contribuyentes y se disminuyeron las exigencias para ser declarado exento del pago del impuesto a la renta y complementarios. Se definieron como no contribuyentes los fondos de inversión, de pensiones y cesantías y los fondos valores y comunes administrados por entidades fiduciarias.

Impuesto a las sociedades

1.

2.

Renta presuntiva: Se modificó la base de cálculo de la renta presuntiva. Fue así como se estableció que para efectos del impuesto sobre la renta se presumiera que la renta mínima del contribuyente no estuviera por debajo de la cifra que resultara mayor entre el 5% del patrimonio líquido7 y el 1.5% del patrimonio bruto.8 Impuesto a las ganancias ocasionales: Se desgravó totalmente la utilidad obtenida en la enajenación de acciones en la bolsa. Adicionalmente, se desgravaron las utilidades de las transacciones realizadas por fuera de la bolsa que ya habían sido gravadas en la sociedad, con el objetivo de impulsar el desarrollo del mercado de capitales.

Impuesto al valor agregado

La tarifa del impuesto de valor agregado aumentó del 10% al 12% y se unificó en un solo nivel para los bienes no exentos, con el objetivo de compensar la disminución de los ingresos tributarios que resultó de la reducción del arancel nominal promedio al 11%. Impuestos al comercio exterior

Con los objetivos de orientar y dinamizar el comercio exterior de Colombia y de mejorar la inserción del país en los mercados internacionales, se reglamentó la ley marco del comercio exterior. Las principales modificaciones introducidas por dicha ley fueron: 1.

2.

3.

7

8

Se redujo de 16% a 13% la sobretasa aplicada al valor CIF de las importaciones. Se pretendía llevar esta tasa a 8% en 1994, proceso que se realizaría paulatinamente. Se disminuyó el arancel promedio ponderado, sin incluir la sobretasa, de 16.5% en 1990 a 7% en 1994. Se trasladaron 861 posiciones arancelarias, que estaban bajo el régimen de licencia previa, al régimen de libre importación. El patrimonio líquido se obtiene de la diferencia entre el patrimonio bruto en el último día del año o período gravable poseído por el contribuyente menos el monto de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa fecha. El patrimonio bruto está constituido por el total de bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el último día del año o período gravable (artículo 261, Estatuto tributario, 1997).

Tributación

REFORMA DE 1992 (LEY 6ª)

3.

Objetivos

1. 2.

3.

Asegurar la estabilidad macroeconómica a mediano y largo plazo. Financiar los nuevos y mayores gastos del gobierno central, que habían sido estipulados en la reforma constitucional de 1991. Compensar la disminución de los recursos derivada de la aceleración de la rebaja arancelaria que acompañó a la apertura comercial.

Descuentos: Se permitió descontar el IVA pagado por la adquisición de bienes de capital del impuesto de renta y complementarios.

Impuestos al comercio exterior

1.

2.

Se eliminaron las restricciones arancelarias y para-arancelarias, salvo algunos bienes agrícolas para los cuales se estableció un sistema de aranceles variables. Se introdujeron nuevas facultades para controlar, investigar y sancionar los asuntos que eran competencia de la Administración de Aduanas.

Modificaciones

REFORMA DE 1995 (LEY 223)

Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

Objetivos

1. 1.

2.

Base: Se incluyeron empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, los fondos públicos, las cooperativas financieras y Telecom. Impuesto al patrimonio: Se eliminó el impuesto complementario al patrimonio para todos los contribuyentes. Este impuesto gravaba la posesión de bienes por parte de personas naturales y las sucesiones líquidas, cuando éstas tuvieran capacidad real o potencial de producir renta.

303

2.

Mantener en equilibrio las finanzas públicas como mecanismo para lograr: a) estabilidad macro-económica y b) el incremento de los ingresos corrientes del Estado con el fin de aumentar las transferencias del presupuesto nacional a favor de los municipios, departamentos y entidades descentralizadas de la seguridad social, y financiar los planes de inversión social y de infraestructura. Estimular la inversión extranjera como mecanismo para aumentar el crecimiento económico y los niveles de competitividad y eficiencia tecnológica.

Impuesto a las sociedades

Modificaciones

1.

Impuesto a la renta y complementarios a las personas naturales

Impuesto a las remesas: Se estableció la paulatina disminución del impuesto a las remesas, el cual debería llegar a 12% en 1993 y a 7% a partir de 1996. Esto produjo un descenso de la carga tributaria de las empresas extranjeras. Adicionalmente, los fondos de inversión de capital extranjero entraron en la categoría de no declarantes.

1.

Base: Se limitó a 30% el porcentaje de rentas exentas para el salario integral, y se aumentó el monto de las rentas exentas para los salarios medios y bajos que continuaban en el antiguo régimen de cesantías.9

Impuesto al valor agregado Impuesto a las sociedades

1.

2.

Tarifas: Se incrementó la tarifa básica del 12% al 14% por un período de cinco años. Se establecieron nuevas tarifas diferenciales, entre 35% y 45%, sobre la producción, importación y comercialización de bienes suntuarios. La medida entró en vigencia en 1993. Base: Se incluyeron servicios que anteriormente estaban exentos, y se excluyeron algunos productos de la canasta familiar y la maquinaria agropecuaria no producida en el país.

1.

Impuesto a las ganancias ocasionales: Se redujo la tarifa cobrada a las utilidades obtenidas por la venta de acciones. Se permitió deducir pérdidas oca-

9

Con la ley 50 del 28 de diciembre de 1990 se dejó de lado el antiguo régimen prestacional mediante la eliminación de la doble retroactividad de las cesantías y de la liquidación anual de éstas.

304

2.

3.

Colombia / Mesoeconomía

sionales contra ganancias ocasionales y no contra rentas ordinarias. Impuesto de remesas: Se estableció la reducción gradual del impuesto de remesas a las empresas petroleras, y las utilidades reinvertidas por parte de las empresas extranjeras quedaron exoneradas de este impuesto. Inversión extranjera: Se precisaron las normas sobre el impuesto de rentas para los ingresos de fuente nacional y para los pagos a la casa matriz.

Impuesto al valor agregado

1.

2.

3.

4.

Tarifas: Aumentó la tarifa básica de 14% a 16%. Adicionalmente se incrementaron las tarifas para automóviles, aerodinos y vehículos acuáticos, mientras que los vehículos de servicio público, los de carga y los camperos quedaron con la tarifa básica. Base: El grupo de bienes y servicios exentos quedó limitado a aquellos que tienen un carácter social – alimentos, medicamentos, vivienda de interés social, salud, educación y libros, entre otros–. Se sustituyó la exención del IVA para algunos materiales de construcción por un descuento del mismo en el impuesto a la renta. Mecanismos de control a la evasión: Se establecieron procedimientos para facilitar el control a la facturación del impuesto, como mecanismo para luchar contra la evasión, tanto del IVA como del impuesto a la renta. Se introdujo el sistema de retención y anticipos del IVA. Éste consistía en que, por un lado, las grandes empresas deberían llevar a cabo retenciones cuando tuvieran que cancelar IVA en el momento de efectuar sus compras de bienes y servicios a empresas pequeñas y medianas y, de otro lado, debían liquidar anticipos en caso de realizar ventas a empresas medianas o pequeñas.

REFORMA DE 1997 (LEY 383) Objetivos

1. 2.

Penalizar el contrabando. Incrementar el control de la evasión de impuestos.

En la Tabla 8.2.2 se presenta la estructura actual de los principales impuestos cobrados a nivel nacional, departamental y municipal en Colombia.

Tributación

305

Tabla 8.2.2 IMPUESTO Nacionales 1. Impuesto al Valor Agregado (IVA )

RESPONSABLES

BASE GRAVABLE

TARIFAS

EXENCIONES

OBSERVACIONES

Básica: 16%; Diferencial: 20% - 35% para vehículos, automóviles y otros bienes

Bienes corporales muebles exportados el ser vicio de reencuache y la venta en el país de bienes de exportación a Sociedades de Comercialización Internacional - siempre que se vayan a exportar -.

El IVA se extendió a algunas importaciones antes exentas, a nuevos bienes y servicios y se eliminaron las tarifas preferenciales. Se abolió la figura de “bienes excentos del IVA” y, como consecuencia,desaparece la devolución del IVA pagado sobre insumos.

Comerciantes y las personas que realicen actividades similares a las de ellos y los importadores.

Valor total de la operación de venta o comercialización de los bienes y servicios.

2. Impuesto sobre la renta y complementarios

Personas naturales - residentes y no residentes -, sociedades limitadas y asimiladas, sociedades anónimas y asimiladas, sociedades de economía mixta, empresas industriales y comerciales del Estado.

Por lo general es la renta líquida 1. Sin embargo se utiliza como base gravable la renta presuntiva cuando las sociedades registran utilidades antes de impuestos negativas o nulas2 .

3. Impuesto a la gasolina

Productores e importadores de gasolina y las personas que tengan vínculos económicos con ellos . .

Precio de venta al consumidor

1. Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.

Productores, importadores y distribuidores

Precio de venta al detallista3

2. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado .

Productores, importadores y distribuidores

Precio de venta al detallista3

55%

3. Impuesto al consumo de cerveza, sifón, refajo y mezclas

Productores, importadores y distribuidores

Precio de venta al detallista3

Cervezas y cifones: 48% Mezclas y refajos: 20%

Personas naturales: Tabla del impuesto a la renta y ganancias ocasionales; Personas jurídicas:35%

Derechos de autor, empresas comunitarias, empresas de servicios públicos domiciliarios, zonas francas, fondo de garantías y ganadero, explotación de hidrocarburos,

10%

Departamentales Las tarifas dependen del grado de alcohol que contengan los licores y en la actualidad son las siguientes: entre 2.5 y 15 grados, el 20%; entre 16 y 20 grados, el 25%; entre 21 y 35 grados, el 35%; de más de 35 grados el 40%.

Este impuesto se cancela por el consumo en la jurisdicción de los departamentos de licores, vinos, aperitivos y similares, producidos en el interior del país o en el exterior.

Dentro del impuesto al consumo de la cerveza se enceun6tra incluido el impuesto a las ventas del producto - 8 puntos porcentuales - el cual se destina a financiar el segundo y tercer nivel de atención de salud.

Continúa

306

Colombia / Mesoeconomía

Continuación Tabla 8.2.2 IMPUESTO Municipales 1. Predial

2. Circulación y Tránsito

3. Industria y Comercio

RESPONSABLES

BASE GRAVABLE

Propietarios o poseedores de predios ubicados en la jurisdicción municipal.

Avalúos catastrales

Vehículos paticulares

Comerciantes e industriales. No se incluyen los exportadores.

TARIFAS

EXENCIONES

OBSERVACIONES

Es un impuesto directo sobre la propiedad raíz. Durante los últimos años se ha convertido en una de las principales fuentes de ingresos de los municipios.

Valor comercial del vehículo

2 por mil de su valor comercial

Ventas brutas

Para los industriales entre el 2 y el 7 por mil y para los comerciantes entre el 2 y el 10 por mil.

Actividades artesanales, sociedades mutuarias fondos de empleados y cooperativas; educación privada; entidades sin ánimo de lucro o dedicadas a la investigación y comunicación; venta textos escolares y productos agrícolas y/o alimenticios al detal; venta autos

Este impuesto grava el ejercicio de las actividades industriales, comerciales y de servicios. Se causa independientemente del lugar donde se realice la actividad, del tiempo durante el cual se ejerza y de la intervención personal del declarante.

Notas: 1: La renta líquida está definida como la diferencia entre la renta bruta y las deducciones causadas por las actividades productoras de renta ( Arículo 178, Estatuto Tributario, 1.997 ). 2: Ver la base de cálculo de la renta presuntiva en el resumen de la Reforma de 1.990. 3: Para los licores producidos en el interior del país el precio detallista es el facturado a los expendedores en donde esté situada la fábrica –capital del departamento– y para los del exterior, es el valor de aduana –incluyendo aranceles– más 30%.

Tributación

BIBLIOGRAFÍA Bernal, Joaquín. “La política fiscal en los años ochenta”, en Ensayos de política económica, Junio, No. 19, 1991. Banco de la República, Finanzas públicas regionales: 1980-1987, Bogotá, 1990. Cámara de Comercio de Bogotá, La apertura en Colombia: agenda de un proceso, Tercer Mundo Editores, Bogotá, Colombia, 1993. Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics e International International Finance Statistcs, 1996 La nueva ley de reforma tributaria: 1992, ley 6a, de junio de 30 de 1992. Legislación económica, Legis Ltda., Enero 15, No. 1038, 1996. Ley 383 de 1997 (julio 10 ), Reforma tributaria, Legis Ltda,1997 Ministerio de Minas y Energía, Memorias al Congreso Nacional. 19961997 , Bogotá, 1997. Ocampo, José Antonio y Guillermo Perry, “La reforma fiscal, 19821983”, en Revista Coyuntura Económica; Análisis y perspectivas de la economía colombiana, Fedesarrollo, volumen XIII, No. 1, marzo, 1983. Orozco, Alba Lucía y Santiago Pardo, “Impuestos por las nubes”, en La Nota Económica, No. 4, 1994. Perry, Guillermo, Cárdenas Mauricio, Diez años de reformas tributarias en Colombia, Universidad Nacional de Colombia, 1986. Perry, Guillermo, “Las reformas tributarias de 1974 y 1975 en Colombia”, en Revista Coyuntura Económica; Análisis y perspectivas de la economía colombiana, Fedesarrollo, volumen VII, No. 3, Noviembre, 1977. Proyecto de ley No. 203 de 1995. Sánchez, Fabio y Catalina Sourdis, “Casos de éxito de reformas fiscales en Colombia: 1980-1992”, en Serie de Política Fiscal, No. 71, 1995. Steiner, Roberto y Carolina Soto, IVA: productividad, evasión y progresividad, Fedesarrollo, 1998. Valderrama, María Teresa, “Impacto de la reforma tributaria de 1986 sobre la estructura patrimonial de las empresas”, en Ensayos de política económica, Junio, No. 19, 1991.

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Colombia / Mesoeconomía

Treinta años de protección

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

Parte III POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Treinta años de protección

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ANTECEDENTES TEÓRICOS

E l tema de la intervención gubernamental en el mercado, la política comercial y las relaciones y cooperación internacional entre países, ha sido objeto de enconados debates a nivel intelectual y programático (Garay, 1992). La teoría convencional del comercio internacional avanzó en el análisis de la temática demostrando con rigor axiomático que en un régimen de competencia perfecta pura y bajo un sistema de transferencias ideales lump sum transfers, el libre comercio conduce a la economía mundial a una situación pareto-óptima. Ahora bien, según esta óptica tradicional, el libre comercio no es necesariamente la política óptima para al menos algunos países en el caso de situaciones diferentes a la de la competencia perfecta. Surge, entonces, con toda legitimidad teórica y programática el cuestionamiento sobre la política deseable para tales países, particularmente sobre una política de protección-promoción deseable a la luz de su impacto en el bienestar social de los países en cuestión. Posteriormente, la teoría neoclásica demostró que la imposición de un arancel óptimo por parte de un país para el cabal aprovechamiento de su poder monopólico en el mercado mundial, es legítimamente considerable como política óptima para el país en cuestión, aunque no para el mundo en su conjunto. Ello al punto de que es el único argumento en favor de la protección aceptado como válido desde la perspectiva convencional. Además de dicho argumento, sostienen teóricos reconocidos como Machlup, el argumento más fuerte en favor de una protección temporal y selectiva a través de aranceles es el de la industria incipiente. Fue sugerido inicialmente por oponentes al libre comercio, luego formulado teóricamente y desarrollado por celosos librecambistas (Machlup, 1977). Aunque la teoría ortodoxa llega a reconocer la validez del argumento, especialmente en presencia de externalidades derivadas del proceso de aprendizaje en la industria incipiente, no recomienda la implantación de una política comercial de protección, sino más bien la adopción de políticas gubernamentales dirigidas directamente a la inversión y a la producción en dicha actividad privilegiada. La protección arancelaria es concebida apenas como política de segundo, tercer orden, según el caso particular en referencia. El trabajo teórico reciente se ha centrado en la búsqueda por incorporar en el análisis la presencia de diversas formas de competencia imperfecta, la existencia de corporaciones multinacionales y la profundización de brechas tecnológicas en el mercado internacional. Innegablemente, entre los hallazgos más significativos de la nueva teoría del comercio internacional, es el de mostrar cómo los efectos de la política comercial pueden variar sustancialmente con el régimen de competencia y la estructura de mercado. A manera de ilustración, bajo un sistema de competencia imperfecta: una cuota sobre importaciones puede llevar a una reducción de la cantidad producida del bien protegido, un impuesto a la exportación puede mejorar los términos de intercambio, un subsidio a la exportación puede favorecer el incremento de las ganancias de las firmas

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Colombia / Políticas comerciales e integración

privilegiadas por un monto superior al subsidio, la protección comercial puede conducir a un aumento de ganancias de las firmas tanto domésticas como foráneas, un arancel puede reducir el precio interno del bien protegido. Una de las ideas más controvertibles de la nueva literatura del comercio y la organización industrial consiste en la sugerencia de que la intervención gubernamental puede mejorar el bienestar nacional mediante la transferencia a firmas domésticas de las rentas oligopólicas de firmas foráneas. Se sostiene que la existencia de competencia imperfecta no sólo permite la ampliación de las ganancias potenciales del libre comercio, sino que, al mismo tiempo, introduce un conjunto de excepciones sustentables a la norma convencional. El replanteamiento de las bases para una política de comercio bajo condiciones de competencia oligopólica, sugiere que una política gubernamental activa y estratégica puede beneficiar a un país con relación a la situación de libre comercio y a expensas de sus socios competidores. Se aducen varios argumentos justificativos, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes:1 1. La extracción de rentas de firmas foráneas. 2. La reducción de costos marginales. 3. La prevención de la entrada de competidores foráneos. 4. El aprovechamiento de economías externas. A pesar de su relevancia indiscutible para el análisis de situaciones prácticas, el problema más grave de esta aproximación teórica es la pérdida de un patrón de eficiencia que la despoja de todo carácter normativo. Ya no pueden prescribirse normativamente los requisitos del óptimo de primer orden –o de pareto-óptimo– sino más bien restringirse a la racionalización de las propiedades de segundo orden o de la suboptimalidad.

CONSIDERACIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA Despojada de un verdadero carácter normativo, la cuestión de la política comercial resulta ampliamente debatible desde diferentes perspectivas teóricas y programáticas. En un extremo se encuentra la visión neoclásica ortodoxa opuesta a la intervención de la política gubernamental y, en el otro, la óptica a favor de políticas públicas activas e inmediatas, pasando por múltiples posiciones intermedias como aquellas denominadas: cauto activismo e inactivismo precautelativo (Krugman, 1986). La cuestión se centra en los beneficios y costos, en las fallas y distorsiones y en los impactos en bienestar que conlleva la intervención estatal para corregir imperfecciones en la competencia y completar los mercados. Como consecuencia de sus propios supuestos, el modelo ortodoxo de libro de texto precluye de entrada la existencia de potenciales beneficios extra normales como razón justificativa para su protección-promoción. En el mundo ideal no hay razón para que un gobierno prefiera una estructura industrial a otra. Todas las industrias son igualmente rentables. La estrategia no juega ningún papel, ya que todos los agentes se perciben muy pequeños como para influir al mercado y se comporta como si el entorno estuviera dado (Grossman, 1986). La teoría convencional argumenta que no existen ni pueden concebirse sectores estratégicos con suficiente legitimidad y racionalidad, porque la libre competencia elimina eficazmente cualquier desviación que podría presentarse en las remuneracio1

Constituye renta el extrapago a un factor productivo o extraganancia en una determinada actividad con relación a un uso alternativo del mismo.

Treinta años de protección

nes de un mismo factor productivo entre sectores. Los precios del mercado son indicadores suficientemente fidedignos del retorno social. De ahí que, según dicha óptica, el patrón óptimo de especialización deba resultar de la interacción soberana de los agentes económicos en el mercado, sin interferencia desde afuera al libre juego de la oferta y de la demanda. Una visión menos radical dentro de la perspectiva neoclásica acepta, al menos en principio, que la intervención en el mercado a través de políticas gubernamentales puede ser justificada por la existencia de fallas y distorsiones en las condiciones de competencia. Así, por ejemplo, se argumenta usualmente que en el caso de las exportaciones no tradicionales de países en desarrollo, su promoción puede llevar al aprovechamiento de economías de escala con la ampliación de la producción para el mercado externo y no sólo al doméstico, al reforzamiento de la competencia a la que se ven enfrentadas las firmas y al consecuente estímulo para la mejora en competitividad de la producción doméstica y específicamente en lo que respecta a un ambiente de protección a la competencia externa, al estímulo del comportamiento maximizador de las firmas y a la reducción, si no eliminación, del sesgo antiexportador en la economía2 (Krueger, 1978; Michaely, 1978). Por su parte, con frecuencia se aduce que la protección de actividades domésticas puede conducir al usufructo de ventajas potenciales que posee el país en una actividad naciente-incipiente en la que la tasa social de retorno excede la tasa privada de inversión, la reproducción de externalidades a otras actividades asociadas con el proceso de aprendizaje y capacitación de la mano de obra, la compensación de distorsiones en mercados como los de factores y bienes, entre otras razones. Ahora bien, en presencia de situaciones de mercado asimétricas entre sectores por la presencia de diferencias en las condiciones de demanda en el mercado internacional, en tecnologías de producción, en grados de protección a la competencia externa, entre otros factores, surge el cuestionamiento de cómo escoger los sectores a promocionar-proteger. Como lo señala Grossman: Contrario a lo esperado, no son las industrias que ofrecen los mayores retornos. Más bien el criterio de selección es cuánto extra-beneficio puede ser transferido de empresas rivales de otros países hacia las empresas domésticas por unidad de recurso destinado a promoverla. Ello depende de manera compleja de diversos factores como las tecnologías de las firmas domésticas y extranjeras, del grado de sustitución entre sus productos, de la elasticidad precio de la demanda internacional y de la naturaleza de la competencia oligopolística.

Además, la utilización de recursos de carácter público y privado para promocionarproteger sectores tiene implicaciones sobre la distribución de ingreso entre grupos de la población, aparte del costo social de oportunidad de la desviación de fondos para la realización de gastos o inversiones en otras actividades de la economía. De ahí que sea necesario sopesar debidamente en términos de bienestar social, tanto las ganancias derivadas de la promoción-protección –por ejemplo, aprovechamiento de externalidades y economías de escala, generación de excedentes de consumidor y productor– como de sus costos –por ejemplo, costo de oportunidad de los recursos públicos y privados, deterioro de la distribución del ingreso–. En otras palabras, un análisis de la bondad de una política de promoción-protección debe sustentarse en una rigurosa evaluación social del uso (costo) de recursos domésticos.

2

Con un efecto favorable sobre la localización de recursos productivos.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Aparte de las insuperables dificultades de índole técnica para diseñar una política óptima de segundo orden en presencia de diversas imperfecciones y distorsiones en la competencia, la existencia de fallas inherentes al proceso político, especialmente ante la prevalencia de comportamientos buscadores de rentas rent seekers, no es fácil diseñar una política realista que además de eficiente, pueda responder al interés colectivo bajo estrictos criterios de bienestar social. Es por estas razones que bajo la óptica tradicional no radical se propician posiciones intermedias que privilegian la cautela en la intervención gubernamental. Una de las prescripciones básicas radica en la prelación de políticas de tipo horizontal a través de sectores para buscar la nivelación de las condiciones de competencia en la economía. En ese contexto predomina el caso de las políticas macroeconómicas orientadas a garantizar la estabilidad y el crecimiento y evitar la reproducción de desequilibrios en variables claves como la tasa de cambio, las tasas de interés, etcétera. Otro tipo de políticas que han venido ganando aceptación para países en desarrollo en el contexto de la internacionalización, se refieren por ejemplo, al apoyo gubernamental para la calificación de la mano de obra, la creación de un ambiente favorable para la innovación y a la contribución del ajuste en la localización de recursos en situaciones como la de la transición hacia un modelo de desarrollo –de la sustitución a la apertura y a la competencia externa–. A este mismo tipo de prescripción programática arriban posturas moderadas en el marco de las nuevas teorías del comercio internacional, de la organización industrial y del crecimiento endógeno, que enfatizan que la política de intervención “deseable” habría de ser en todo caso limitada y específica. Con el propósito de evitar su utilización abusiva de la nueva teoría, reside la razón de la insistencia del principal exponente e impulsor, al enfatizar que: La competitividad se puede usar con facilidad como un manto patriótico que justifique la aplicación de políticas de interés especial. El argumento de la industria incipiente es impecable en el plano intelectual. Sin embargo, en la práctica, muchos países en desarrollo lo han usado para justificar políticas con las que han sostenido industrias muy ineficientes y generando grandes ganancias para una élite políticamente influyente. Los riesgos de un abuso en favor de una política comercial más nacionalista se deben analizar con cautela, pero no se les ha de descartar de antemano (Krugman, 1991).

En el otro extremo se encuentra la visión de naturaleza estratégica que pregona un tipo de intervención vertical-selectiva para crear condiciones propicias en el aprovechamiento de los beneficios susceptibles de alcanzar con el desarrollo de actividades con ventajas competitivas dinámicas. No obstante, estos beneficios potenciales pueden ser contrarrestados o aún superados por los costos sociales susceptibles de reproducirse a consecuencia de las fallas y distorsiones derivadas de las políticas gubernamentales (Capítulo 2). Por las consideraciones expuestas resulta claro el contexto analítico y programático en el que debe plantearse la problemática sobre la promoción-protección y el diseño y evaluación de políticas gubernamentales en la práctica real. Por último, hasta aquí sólo se ha hecho referencia al caso de un país por separado y se ha supuesto de entrada que el resto del sistema de países está adscrito a un régimen competitivo liberal de mercado, sin mayores interferencias al libre juego de la iniciativa privada, ni ante la presencia de imperfecciones, externalidades o indivisibilidades que ameritaran intervención gubernamental alguna. En la medida en que se presenten imperfecciones en la competencia, que existan asimetrías o diferencias de poder entre países –para la imposición de acciones por parte de unos sobre otros, de información entre gobiernos rivales, de capacidad y

Treinta años de protección

315

margen de maniobra para implantar medidas retaliatorias, de credibilidad en el grado de compromiso para perseverar en una estrategia de conflicto– y, todavía más determinante, que no impere un sistema multilateral adscrito irrestrictamente al libre comercio y al régimen de mercado, irrumpe la opción estratégica como una política comercial susceptible de alcanzar suficiente legitimidad teórica, conceptual y programática. En este caso adquiere legítimamente un papel preponderante como marco y guía de referencia para la acción gubernamental, la denominada en sentido estricto, economía política de las relaciones económicas internacionales. El objeto de estudio se convierte ahora en el diseño racional –como óptimo de segundo orden– de la estrategia de intervención gubernamental en las relaciones con otros países o grupos de países, para buscar la maximización relativa del bienestar nacional sujeto a las restricciones institucionales y económicas impuestas por el sistema imperante. Para ello se debe aprehender como punto de partida y de permanente referencia: la situación de competencia vigente a nivel doméstico –por ejemplo, cartelización, desarrollo tecnológico– y a nivel internacional –por ejemplo, multi o bilateralismo, pluri-regionalismo–; las políticas estratégicas implantadas por los otros países del sistema –por ejemplo, cooperativas o no cooperativas, sectoriales o generales, comerciales o de promoción directa–; la dinámica geopolítica, económica e institucional en el sistema mundial, regional y nacional –por ejemplo, la configuración de acuerdos comerciales discriminatorios y diferenciales entre países aún entre miembros del mismo bloque de influencia–. Aquí reside, precisamente, el núcleo del debate moderno sobre la política comercial y de integración económica.

Referencias

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Treinta años de protección

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Capítulo 9 TREINTA AÑOS DE PROTECCION

L

os niveles de protección en Colombia han sufrido modificaciones como consecuencia de la implantación de los modelos de desarrollo que se pueden diferenciar en el período, respondiendo además a las exigencias de la situación fiscal, monetaria o cambiaria, y también, a la presión de grupos de interés. El propósito de este capítulo es presentar una visión general del desarrollo de la política comercial durante las últimas tres décadas, con énfasis en los aspectos relacionados con el nivel y la estructura de protección, en particular con las medidas de carácter arancelario y para-arancelario1. Con el fin de enmarcar de manera comprensiva las medidas de protección durante estos treinta años se realiza el análisis con arreglo a los períodos de quiebre más importantes. Debe mencionarse que una característica básica de las diferentes políticas de importaciones implantadas en Colombia ha sido la consolidación de una estructura de protección en cascada que ha privilegiado secularmente a los bienes de consumo final, manteniendo niveles de protección efectiva claramente superiores a aquellos establecidos para la fabricación de materias primas y bienes de capital (Cuadro 9.1 y Gráfico 9.1). Asimismo, se debe anotar que las restricciones no arancelarias a las importaciones han jugado un papel esencial en la estructura de protección del aparato productivo nacional reforzando y ampliando sistemáticamente la protección otorgada a los sectores con mayores niveles arancelarios (Gráfico 9.2). Desde el punto de vista sectorial vale la pena resaltar el comportamiento arancelario enfatizando que los sectores (CIIU 3 digitos) que han recibido niveles de protección nominal promedio más altos respecto del total industrial han sido: prendas de vestir, calzado, textiles,

1

Los instrumentos comúnmente empleados en los diferentes países para restringir la entrada de importaciones que pudiesen competir con la industria naciente son de tipo arancelario y carácter cuantitativo, como la adopción de licencias previas y cuotas de importación.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.1 Estructura de protección 1967–1991 Año

Arancel nominal

Sobretasa

Arancel y sobretasa Promedio pagados

Distribución del universo arancelario según régimen Libre importación

65.5b

1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

3.0

14.7 15.1 16.2 17.5 16.4 16.5 16.7 13.4 15.3 16.1 17.2 15.7 16.4 14.9 14.8 14.8 14.5 14.8 19.3 23.9 24.9 24.1 22.4 18.1 13.3 11.3 11.2 11.2 11.1 11.0 11.4

51.9

5.0 6.5

32.6

30.5 28.2 26.0 25.9

6.5

41.7 31.4

7.0 15.0 18.0

26.6 21.1 6.1 11.3 11.2 11.2 11.1 11.0 11.4

13.0 8.0

Licencia previa

Prohibida importación

3.4

80.4

16.2

20.2 29.6 34.1

79.8 70.4 65.9

0.0 0.0 0.0

52.8 66.7

47.2 33.3

0.0 0.0

70.8 41.9 0.5 27.0 36.2 37.8 38.7 38.8 96.7 98.6 98.6 98.6 98.6 98.6 98.6 98.6

29.2 58.1 83.0 71.6 62.7 61.1 60.3 60.1 3.3 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4

0.0 0.0 16.5 1.4 1.1 1.1 1.1 1.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Fuente: Ocampo (1993). Cálculos del autor.

Gráfico 9.1 Protección Nominal Arancelaria Según tipo de bien. 1964- 1996 100.00 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 Bienes Intermedios

10.00

Bienes de Capital

0.00

Bienes de Consumo 1964

1974

1976

1979

1980

1981

1983

1984

1985

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Años

Fuente: Incomex -DNP. Cálculos del autor.

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Porcentaje

Gráfico 9.2 Porcentaje de posiciones bajo el régimen de licencia previa Según tipo de bien 1979--1996 100.0% 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% Total Bienes de Consumo Bienes Intermedios Bienes de Capital

20.0% 10.0% 0.0% 1979

1984

1985

1986

1987

1989

1990

1996

Nota: Para 1984 se incluyen las posiciones bajo licencia previa para las que era prácticamente imposible lograr la aprobación de importaciones, a excepción del caso de bienes indispensables para el consumo o para el apararto productivo doméstico. Fuente: Incomex-DNP.

Cuadro 9.2 Protección nominal arancelaria según tipo de bien, 1964-1996 (Porcentaje) 1964 1974 1976 1979 1980 1981 1983 1984 1985 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Fuente:

Bienes de Consumo 97.69 48.64 43.42 39.33 40.47 40.29 52.56 65.04 46.96 44.11 43.93 37.68 27.98 17.26 17.06 17.00 16.86 18.26 Incomex-DNP.

Bienes intermedios 41.21 25.34 23.69 21.94 22.29 22.13 28.80 35.83 28.51 23.86 22.96 20.81 15.80 9.98 9.72 9.77 9.62 9.81

Bienes de capital 40.13 30.89 27.33 25.45 24.18 24.04 30.71 37.68 27.11 22.29 22.27 19.01 10.46 10.12 10.22 10.09 9.59 9.72

Total Bienes 65.60 30.84 28.07 25.85 25.97 25.82 33.49 41.48 31.48 27.16 26.59 23.44 16.81 11.34 11.17 11.17 10.98 11.39

plásticos, bebidas, muebles de madera, barro, loza y madera y sus manufacturas, otras industrias manufactureras, cuero y sus derivados y caucho. En cuanto a los sectores que han recibido menor protección nominal promedio en el mismo período de tiempo se encuentran refinerías de petróleo, químicos industriales, bases metálicas de minerales no ferrosos, otros químicos, bases de hierro y acero y derivados del petróleo entre otros (Cuadro 9.3).

En cuanto a la protección efectiva (Garay, 1991), otorgada a lo largo de los últimos 20 años, que toma en cuenta los aranceles de las materias primas y bienes intermedios utilizados en los procesos productivos para estimar la protección al Valor Agregado en un sector particular, se observó un mayor promedio para los sectores de textiles, prendas de vestir, fabricación de productos alimenticios, calzado, plásticos, muebles de madera, bebidas, barro, loza, madera y sus productos, construcción de material de transporte, fabricación de otros productos alimenticios, caucho, equipo fijo de transporte y cuero y sus derivados (Cuadro 9.3).

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.3 Arancel nominal en la industria según sector CIIU (rev. 2), tres dígitos 1974–1996 CIIU

Sector Total CIIU Total industria 311 Fabricación de productos alimenticios 312 Fabricación de otros productos alimenticios 313 Bebidas 314 Tabaco 321 Textiles 322 Prendas de vestir 323 Cuero y sus derivados 324 Calzado 331 Madera y sus productos 332 Muebles de madera 341 Papel y sus productos 342 Imprenta y editoriales 351 Químicos industriales 352 Otros químicos 353 Refinería de petróleo 354 Derivados del petróleo 355 Caucho 356 Plásticos 361 Barro, loza, etcétera. 362 Vidrio y sus productos 369 Otros minerales no metálicos 371 Bases de hierro y acero 372 Bases metálicas no ferrosos 381 Equipo fijo de transporte 382 Construcción de maquinaria excepto la eléctrica 383 Construcción de maq. eléc. accesorios y sumin. 384 Construcción de material de transporte 385 Fabric de equipo profesional y científico 390 Otras industrias manufactureras Fuente: DNP, Cálculos del autor.

1974 30.84 31.83 34.78 36.63 60.93 46.22 60.44 78.64 49.51 70.00 47.36 55.00 29.36 35.13 19.87 22.06 11.45 28.34 43.58 72.45 55.00 41.49 36.50 20.83 23.35 43.59 28.68 36.33 39.17 26.72 42.83

1979 25.85 26.83 27.33 23.44 48.95 23.44 57.50 71.93 30.54 51.67 37.91 51.67 26.54 26.93 18.84 16.24 10.13 16.13 38.90 49.50 41.25 27.23 24.64 19.70 18.39 35.89 22.10 32.41 34.14 23.33 35.18

1983 33.49 34.87 36.18 32.15 66.00 30.60 73.37 97.44 47.11 74.55 49.47 68.33 34.39 34.96 24.00 21.26 12.09 22.11 42.73 63.77 54.73 34.79 32.31 23.08 23.94 44.46 27.00 39.13 42.40 27.11 46.41

1984 41.48 43.16 45.11 39.76 81.74 38.40 91.32 119.91 59.00 93.36 61.90 79.33 42.78 43.79 29.72 26.75 15.32 27.11 53.38 80.04 68.40 42.96 40.17 28.81 29.67 54.74 33.16 48.21 50.19 33.47 58.27

1989 26.59 27.16 42.98 34.93 58.95 42.00 45.69 65.67 37.72 64.55 43.01 40.00 34.71 36.14 17.31 18.70 14.18 22.64 34.07 50.74 47.00 31.53 29.66 18.48 15.48 32.42 18.29 26.10 32.74 21.15 37.73

1990 23.44 23.93 39.35 33.19 38.68 42.50 38.02 47.56 33.15 46.36 34.63 35.00 28.09 31.43 16.56 17.52 11.15 19.58 30.79 40.37 39.00 33.40 29.32 15.37 15.09 31.24 14.98 23.15 25.03 16.43 35.10

1992 11.34 11.92 17.87 16.09 13.03 5.00 17.56 19.86 13.75 19.42 12.61 19.64 11.49 13.05 6.82 9.62 9.71 8.59 14.57 17.83 15.67 11.78 13.16 8.96 7.43 13.87 9.73 10.58 13.32 7.72 15.79

1996 11.39 11.73 18.01 16.32 18.18 18.00 17.88 19.86 13.21 19.17 13.15 18.82 11.94 13.90 6.21 8.78 8.04 8.02 13.63 18.19 16.56 12.86 12.95 7.86 6.98 13.93 8.97 10.24 11.78 7.30 15.60

1984 71.37 75.13 134.58 83.02 134.86 69.42 203.28 189.98 98.97 167.43 118.24 137.11 66.76 59.50 37.75 41.29 24.90 55.44 100.36 146.69 123.09 56.13 62.51 39.52 49.20 98.78 37.24 81.45 105.83 42.82 91.88

1989 48.84 50.29 147.04 75.46 95.03 80.42 102.39 116.54 60.10 126.10 82.58 64.67 58.22 49.82 20.84 31.82 20.04 43.35 58.92 93.49 86.66 45.24 48.11 29.26 18.59 58.52 20.89 40.25 74.06 30.20 62.47

1990 43.36 44.57 137.59 73.67 57.42 80.29 82.55 73.36 51.14 82.10 64.85 56.50 45.44 44.47 21.07 29.65 27.86 46.82 53.59 71.22 69.93 49.59 48.84 24.15 25.31 58.46 16.30 36.95 50.35 22.35 59.37

1992 20.50 22.10 58.50 38.74 18.92 5.97 34.88 29.74 19.97 30.65 22.23 36.53 17.93 19.38 8.77 17.05 22.32 17.98 24.90 33.72 28.63 16.65 21.60 14.51 13.95 24.18 12.77 16.46 29.92 11.03 27.14

1996 19.52 19.65 52.91 37.22 21.48 25.86 32.55 27.73 17.98 30.23 22.61 34.22 17.84 21.36 6.45 14.02 15.42 14.75 21.16 33.25 28.47 15.78 20.77 7.51 3.11 22.74 11.23 14.88 21.89 8.82 25.31

Cuadro 9.4 Protección efectiva en la industria según sector CIIU (rev. 2), tres dígitos 1974–1996 Sector Total Total industria 311 Fabricación de productos alimenticios 312 Fabricación de otros productos alimenticios 313 Bebidas 314 Tabaco 321 Textiles 322 Prendas de vestir 323 Cuero y sus derivados 324 Calzado 331 Madera y sus productos 332 Muebles de madera 341 Papel y sus productos 342 Imprentas y editoriales 351 Químicos industriales 352 Otros químicos 353 Refinería de petróleo 354 Derivados del petróleo 355 Caucho 356 Plásticos 361 Barro, loza, etcétera 362 Vidrio y sus productos 369 Otros minerales no metálicos 371 Bases de hierro y acero 372 Bases metálicas no ferrosos 381 Equipo fijo de transporte 382 Construcción de maquinaria excepto la eléctrica 383 Construc. de maq. eléc. accesorios y suministro 384 Construcción de material de transporte 385 Fabric. de equipo profesional y científico 390 Otras industrias manufactureras Fuente: DNP, Cálculos del autor. . CIIU

1974 51.56 53.67 81.42 86.92 100.99 91.12 129.08 119.75 90.65 110.90 92.59 91.17 44.57 50.86 24.25 36.31 25.56 74.35 87.86 143.07 102.87 57.74 59.42 28.86 40.52 80.04 37.04 56.35 89.98 35.05 64.56

1979 43.44 45.52 79.11 48.26 83.11 42.28 125.30 109.95 44.12 83.92 74.76 90.55 41.51 35.99 23.89 24.95 22.29 35.31 75.95 88.03 75.47 35.95 38.25 27.83 26.18 64.02 24.93 52.51 75.17 30.63 53.66

1983 57.93 61.06 107.67 67.85 108.97 55.61 164.27 156.87 78.64 133.65 94.48 121.33 53.61 47.29 30.69 32.71 25.43 49.37 80.19 116.06 98.50 45.59 50.53 31.76 39.16 80.58 30.36 66.66 93.27 35.01 72.91

Treinta años de protección

ÚLTIMA ETAPA DEL MODELO DE SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES. 1963-1966 La economía colombiana adoleció de una permanente restricción de divisas desde finales de la década del cincuenta, como resultado de la dependencia de las ventas externas de café, que en esos días se hacían a precios bajos, y la existencia de un sistema cambiario poco flexible. Al iniciarse la década del sesenta la orientación exportadora colombiana continuaba siendo marginal y la demanda del mercado doméstico absorbía la casi totalidad de la producción industrial del país. El sector industrial tuvo tasas de crecimiento cercanas al 5% promedio anual entre 1955 y 1966 (Capítulo 12) y las exportaciones diferentes al café estaban concentradas en muy pocos productos, principalmente agrícolas o de extracción primaria y de muy escaso valor agregado. Altos niveles arancelarios y otras restricciones de tipo cuantitativo con apreciable grado de selectividad caracterizaban al modelo sustitutivo de importaciones, mientras que la política comercial se orientaba hacia la consolidación de algunas actividades productoras de bienes intermedios (Capítulo 12). Para diciembre de 1962 la crónica escasez de divisas llevó al Gobierno a adoptar una devaluación drástica (de $6,7 a $9 por dólar) para encarecer las importaciones y compensar los ingresos de los exportadores, quienes estaban facultados para vender sus divisas en el mercado libre, en el que normalmente la tasa de cambio se fijaba más alta que la tasa oficial. A inicios de 1963 el Banco de la República disminuyó en 13% la tasa de cambio libre aplicable a las exportaciones menores, fijándola en $ 10 por dólar –en diciembre de 1962 había alcanzado $ 11.11 por dólar–. Estas medidas, aunadas al incremento más que proporcional de los precios internos durante este año como resultado del aumento de salarios decretado a inicios de 1963, estimularon la fuga de capitales, favorecieron las importaciones y desestimularon las exportaciones, al tiempo que disminuyeron las reservas del Banco de la República (Kalmanovitz, 1986). Esta precaria situación externa condujo al replanteamiento de la forma de operar de las instituciones y los mecanismos de control externo tradicionalmente utilizados para el control de las operaciones con el exterior y de los instrumentos que habían contribuido hasta ese momento al desarrollo del modelo sustitutivo de importaciones. El gobierno buscaba asegurar la estabilidad cambiaria, garantizar el mejor uso de las reservas inter-

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nacionales y los recursos externos, y crear estímulos a las exportaciones. Así, en agosto de 1963 el Congreso decretó la creación de la Junta Monetaria (ley 21), entidad que se encargaría de estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de crédito, responsabilidades que, de acuerdo con las normas vigentes, se encontraban en manos del Banco de la República. A partir de septiembre del mismo año este nuevo organismo se convirtió en la entidad rectora en materia cambiaria y monetaria. En julio del año siguiente la Junta sería facultada para regular el tipo de cambio fluctuante y modificar el certificado de cambio. El decreto 1733 de 1964 reorganizó las estructuras de funcionamiento de los organismos de comercio exterior creando la Junta de Comercio Exterior y la Superintendencia de Comercio Exterior. El decreto 1734 del mismo año redefinió la dirección de la política cambiaria y comercial en función de los nuevos organismos creados y permitió el traslado de la totalidad de las divisas obtenidas por exportaciones no tradicionales al mercado libre. Debido a las limitaciones del instrumento cambiario para lograr un adecuado equilibrio externo, se hizo uso de los mecanismos arancelarios y de las restricciones cuantitativas y administrativas. El sistema de licencias y de listas de importación se convirtió en el instrumento por excelencia para el manejo de problemas cambiarios. Este sistema adquirió relevancia ante las dificultades económicas y la renuencia del gobierno para devaluar hasta bien iniciado el año de 1964, ante la experiencia vivida desde 1962, cuando había adelantado la devaluación que elevó el precio básico del dólar a $ 9 por dólar. El impacto de esta medida sobre el nivel de precios, sumado a la escasez de alimentos y al alza de salarios aceleraron la inflación en 1963, eliminando el efecto logrado por la devaluación del año anterior (Ocampo, 1997). La intervención del Banco de la República en el mercado libre de divisas se suspendió en octubre de 1964 debido al alto endeudamiento en el que había incurrido con el Fondo Monetario Internacional y como resultado de su intención de mantener el equilibrio cambiario mediante la intervención en el mercado de divisas. Dada la escasez de divisas y su dificultad de asignación para el cumplimiento de los compromisos externos, el régimen de importaciones se tornó altamente restrictivo. La lista de libre importación bajó al 35% del total del universo arancelario –en términos del número de ítem– a finales de 1964 y, posteriormente se suspendió entre el 1º de diciembre de 1964 y septiembre de 1965. Complementariamente se aumentó el porcentaje de rechazos a las solicitudes de importación, y se exten-

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Colombia / Políticas comerciales e integración

dieron el tiempo de decisión sobre su negación u otorgamiento y los plazos de congelamiento de los depósitos previos. En diciembre de 1964 se promulgó un nuevo estatuto arancelario, definido en el decreto 31682. En él se adoptó la nomenclatura internacional de Bruselas, de acuerdo con las exigencias de la integración americana planteadas por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –Alalc–. Esta reforma condujo a la eliminación del arancel específico3, reordenó el arancel en función del Plan de Desarrollo de la administración Valencia y elevó los aranceles promedio, en particular los bienes de capital, consolidando el esquema de protección a la industria nacional. Se buscaba además otorgar protección a la producción de bienes de capital, intermedios, terminados o materias primas que no hubieran recibido un tratamiento adecuado hasta el momento. También se revisó el sistema de exenciones y se derogaron algunos aranceles que se consideró no eran compatibles con el criterio de protección a la industria nacional. El Presidente quedaba facultado para mantener actualizado el arancel, realizando las modificaciones a que hubiera lugar en el marco de los objetivos mencionados, y buscando simultáneamente la protección de la industria nacional y la integración de la industria con los mercados de los países vecinos. Los niveles arancelarios aplicados en la época apuntaban a la consolidación del esquema de protección que se buscaba preservar. El promedio arancelario nominal en 1964 fue del 65.6%, con variaciones notables entre sectores económicos. Así, los bienes de consumo se constituyeron en el pilar de la política de protección, ya que su arancel promedio para los de consumo duradero llegó al 104.9% y al 95% para los de consumo no duradero. Fueron gravados con un arancel promedio del 74% los bienes diversos que son especialmente artículos suntuarios y materiales de construcción con un poco más del 70%. El equipo de transporte ocupó el quinto lugar al ser gravado con un arancel del 61.7%, las materias primas para la industria con un gravamen del 42.1% y el de los bienes de capital para la industria fue del 39.8%. Los bienes de capital para la agricultura fueron protegidos con un 22%, casi la tercera parte del arancel nominal promedio para la economía. Las importaciones de

2

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Hasta 1964 hubo tan sólo tres reformas arancelarias a destacar, la de 1950 (decreto 2218), la de 1959 (decreto 1345 y 1346 de 1959) y la de 1964 (decreto 3168). Mediante el arancel específico se aplicaban valores nominales fijos de tributación para la importación de mercancías.

combustibles pagaban un arancel del 20% y las de bienes intermedios y de materias primas para la agricultura pagaban uno del 10%, siendo así el sector menos gravado (Cuadro 9.5) (Martínez, 1986). Se otorgó alta protección mediante aranceles por encima del 100% a los productos tradicionales tales como el sector de alimentos, las manufacturas de cuero, las prendas de vestir, el calzado y los sombreros. Asimismo se manejaron criterios selectivos para la definición de gravámenes, discriminando según la existencia de producción nacional, su grado de incipiencia y dependencia en la importación. Se gravó más a los bienes finales y al equipo de transporte –en especial vehículos de transporte particular– y se marcó la diferencia con el gravamen impuesto a los bienes intermedios y a los bienes de capital. Los artículos suntuarios fueron gravados con un alto impuesto reflejando la preocupación existente por los desequilibrios observados en la balanza de pagos, aunque también se fijaron siguiendo propósitos fiscales. Una particularidad de la reforma de 1964 consistió en la eliminación de aranceles específicos vigentes hasta ese entonces y la reducción de la dispersión arancelaria. Sin embargo, el sistema de depósitos previos se mantuvo y las licencias previas fueron adicionalmente utilizadas como herramienta de control de las importaciones. En general, este año se caracterizó por estrictas restricciones a las importaciones, pese a un efímero aumento en las divisas debido al aumento de las ventas de café, resultado que se dio como consecuencia de una helada de la cosecha brasileña. Pese a que las restricciones cuantitativas se mantuvieron durante los primeros meses de 1965 se propuso, bajo la presión del FMI y de la AID, la liberación plena con el traslado a libre importación del total de mercancías. Para subsanar los problemas de índole cambiario y fiscal que aún prevalecían, el gobierno elevó gradualmente el precio de compra de los certificados de cambio desde $ 8.50 por dólar a mitad del año, mientras que la tasa libre llegaría a $ 19.00, pero se reglamentó la prohibición de aplicar ésta última a las exportaciones diferentes al café. Se fijó también una tasa fija para las exportaciones diferentes al café de $ 13.00 por dólar, que se encontraba entre la fijada posteriormente para el certificado de cambio de $ 9.00 y el nivel de $ 17.80 al que había llegado la tasa de cambio en el mercado libre cuando se dictó la medida. Las pérdidas en que incurría el Banco de la República cuando se intentaba intervenir para evitar que la tasa preponderante en el mercado cambiario se alejara del tipo de cambio básico condujo a las autoridades en

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Cuadro 9.5 Tarifas arancelarias según tipo de bien. 1964

1o. 2o. 3o. 4o. 5o.

Sector Total Total * Bienes de consumo Consumo no duradero Consumo duradero Bienes intermedios Combustibles y lubricantes Materias primas para agricultura Materias primas industria Bienes de capital Materiales de construcción Bienes de capital para la agricultura Bienes de capital para la industria Equipo de transporte Diversos

No. item 5162 3165 584 421 163 2535 44 40 2451 1297 112 337 721 127 746

No. cap. 107 99 31 22 9 58 1 2 55 15 3 1 7 4 3

Promedio 52.08 65.60 97.69 94.9 104.9 41.21 20.1 10.2 42.1 40.13 70.8 22.5 39.8 61.7 74.1

6o. 7o. 8o. 9o. 10o. Nota: El total de ítem del arancel difiere en el cálculo de Martínez del total por sectores CUODE porque ésta última clasificación contabiliza doblemente algunos capítulos arancelarios Fuente: Martínez, A.,1980 y Cálculos del autor.

junio de 1965 a establecer una tasa de $13,5 por dólar aplicable a las exportaciones menores. Entre tanto se adelantó un proceso de liberación de importaciones acompañado de un traslado de éstas de la tasa preferencial de $9 a la de $13,5. En noviembre de 1966 se revirtió por completo tal liberación y se eliminó el mercado libre de capitales, dejando en manos de la Junta Monetaria la definición de la tasa de cambio aplicable a las transacciones efectuadas a través de este mercado. Entretanto el FMI presionaba para que el Gobierno adoptara medidas de ajuste que permitieran sobrellevar el desequilibrio registrado, enfatizando en la implantación de una reforma al régimen de cambios. Se crearon dos tipos de mercado para las divisas destinadas a las importaciones, mediante el decreto 2322 de 1965. Las importaciones sujetas a licencia previa se transaron en un mercado denominado preferencial con una tasa de cambio de $ 9.00 y las de mercado ordinario, para importaciones en lista de libre, lo hacían a una tasa de cambio de $ 13.50. Cada mercado tendría su propia fuente de divisas. En el caso del mercado preferencial las divisas provenían de exportaciones tradicionales y no tradicionales cuyo valor agregado fuese menor al 50%. El mercado libre mantendría una relativa estabilidad de la tasa de cambio libre cercana a los $ 16.25. El FMI solicitaba además la liberación de las importaciones la cual, una vez realizada, facilitó la obtención de préstamos de la Tesorería americana, de la AID y adicionalmente el stand by del FMI. Dado que no se solucionaron los problemas de balanza de pagos ni los fiscales rápidamente, en 1966 se restableció el control de importaciones y el control de cambios, iniciándose un nuevo período proteccionista. En 1967 los controles se

acentuaron y todos los ítem del arancel quedaron sujetos a licencia previa o prohibida importación. Pese a las dificultades de la política económica, durante estos años los ritmos de crecimiento de la economía y de la industria fueron relativamente aceptables. Fue así como el crecimiento del PIB se mantuvo por encima del 3% anual y el de la industria superior al 3.5% anual entre los años 1963 y 1967. Los desequilibrios propios del mercado externo se compensaron a través del crecimiento de sectores volcados al mercado local, en particular de bienes intermedios y de bienes de capital, y el avance de otros sectores que no se vieron afectados por el cierre de importaciones, tales como la construcción y los servicios (Kalmanovitz, 1986). No obstante, se registró cierto estancamiento en la producción de bienes de consumo no duradero como resultado de las recurrentes crisis cambiarias de estos años que desviaron la atención del proceso de sustitución, especialmente al permitir el incremento de las importaciones de bienes de consumo básico.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

MODELO MIXTO SUSTITUCIÓN-PROMOCIÓN. 1966-1970 La liberación de importaciones iniciada en 1965 mediante la creación de dos mercados de divisas para el pago de las importaciones y el tratamiento cambiario diferencial para cada uno de ellos se prolongó durante el primer semestre de 1966. En el segundo semestre se produjo un cambio de gobierno y asumió Lleras R.. El entrante presidente continuó durante los primeros meses de su mandato con esta política. Con miras a reducir el crecimiento monetario –una de cuyas causas fue el crédito del Banco de la República destinado a financiar la compra de la cosecha cafetera a precios internos artificialmente altos–, se recurrió entonces a la rebaja de los precios internos del café, lo cual disminuyó los ingresos de los cafeteros, y se acordó simultáneamente elevar el precio de las divisas originadas en la exportación del grano para compensar dicha pérdida. Como el gobierno contaba adicionalmente con ingresos de divisas provenientes de recursos de crédito externo de la AID, en el último trimestre de 1966 se optó por liberar las importaciones reduciendo los depósitos previos y trasladando las importaciones que aún estaban en el mercado preferencial al intermedio, pese a que ello aumentaba la demanda de divisas. Los recursos externos se encontraban sujetos al cumplimiento de un mínimo de reservas internacionales que aseguraran la disponibilidad de divisas para el cubrimiento del servicio de la deuda, requisito que finalmente no fue satisfecho por la caída en las exportaciones y la presión que existía en la demanda de importaciones. Se sumaban como factores adversos la imposibilidad de obtener recursos de crédito externo a corto plazo por parte del Banco de la República y una creciente deuda externa de la Federación Nacional de Cafeteros que demandaba divisas y presionaba la balanza de pagos. El FMI sujetó el desembolso de un nuevo crédito de contingencia a un drástico proceso de devaluación. El gobierno respondió que dadas las políticas antiinflacionaria, de saneamiento fiscal y de estímulos a la actividad productiva no consideraba conveniente la medida. Como el FMI respondió categóricamente dejando al gobierno ante la disyuntiva de devaluar o realizar un control de cambios y un control de las importaciones, se optó por esta última opción y la suspensión del mercado libre de divisas, recurriendo a las facultades extraordinarias que otorgaba el artículo 121 de la Cons-

titución vigente en ese entonces y se expidió el decreto 2867 de 1966. Esta misma norma facultó a la Junta Monetaria para determinar el orden de prelación de los pagos al exterior y fijar los precios de compra y venta de divisas determinados hasta el momento por el mercado libre. La Junta Monetaria fijó a partir de diciembre 1º de 1965 una tasa de cambio de $ 16.25 por dólar para compra y $ 16.30 para venta. Si se considera que la tasa de referencia del mercado libre había llegado a $ 19.25 por dólar en agosto de 1965, esta medida no era sino una revaluación, aunque, al tomar como base el valor de $ 13.50 del mercado intermedio se podía mostrar como una devaluación. Asimismo, la Junta Monetaria prohibió los retiros en moneda extranjera de los organismos de crédito del país. De otra parte, en materia de control a las importaciones, la Junta de Comercio Exterior entró a eliminar la lista de libre importación, y fue creada la Prefectura de Cambios, organismo que vigilaría el cumplimiento de las nuevas medidas. Estas medidas fueron de particular trascendencia en la época tanto para el ordenamiento de la economía como en términos de la toma de decisiones nacionales en virtud del distanciamiento respecto de las exigencias del FMI. Pero a pesar de su adopción, la evolución de las reservas internacionales netas continuó una tendencia a la baja, los precios internacionales del café siguieron cayendo y aumentaron los retrasos en el cumplimiento de los pagos de crédito externo, a lo cual se sumó el panorama incierto en la consecución de divisas externas. Así, las restricciones a las importaciones se tornaron drásticas al iniciarse 1967. En diciembre de 1966 la lista de libre importación había sido eliminada cuando tan sólo tres meses atrás un 80% de los ítem arancelarios se importaba libremente. El porcentaje de rechazo de solicitudes de importación en 1967 fue elevado –alcanzó un 40% de los registros–. Los depósitos previos aumentaron y se estableció la vigilancia cambiaria. Con estas medidas los registros de importación pasaron de US$ 50 millones en octubre de 1966 a US$ 26 millones en enero de 1967 y los ingresos aduaneros cayeron en un 26% en 1967 respecto al año anterior (Díaz Alejandro, 1973, citado por Martínez, 1980). El país había transitado las etapas del modelo sustitutivo de importaciones pero aún buena parte de la demanda interna era satisfecha con bienes foráneos, especialmente bienes intermedios, equipo y algunos artículos de consumo no producidos en el país. El acopio de las divisas requeridas para adquirir bienes de capital que permitieran continuar con el proceso de industrializa-

Treinta años de protección

ción encontraba las limitaciones propias de la alta dependencia del comportamiento de las exportaciones, particularmente del café (Capítulo 12). La demanda interna tampoco era suficiente para estimular grandes inversiones en nuevas industrias. En este contexto, los controles de carácter administrativo previstos para evitar la fuga de divisas debían acompañarse de medidas estructurales que superaran las limitaciones al desarrollo. Así se diseñó la estrategia de promoción de exportaciones, orientada a estimular el sector externo como “motor de desarrollo” con base en la promoción de exportaciones de nuevos productos diferentes al café, dentro del propósito de garantizar un ingreso estable y sostenido de divisas. La estrechez del mercado buscaba ser abordada, entre otros, con la suscripción de acuerdos de integración como el iniciado con la conformación de la Alalc en 1961. Así fue como se hizo necesario instituir un sistema orgánico de administración cambiaria y de manejo del régimen comercial, dándose lugar a la promulgación del decreto ley 444 del 22 de marzo de 1967. A su vez, con el objetivo de buscar modalidades de ajuste que equilibraran la balanza comercial del país y permitiesen salir del llamado estrangulamiento externo, se adoptó a partir de 1967 el denominado modelo mixto de orientación exportadora. La reducción en la demanda de divisas era inaplazable a corto plazo; sin embargo, en una perspectiva de desarrollo a largo plazo la promulgación de esta norma buscaba superar la crónica escasez de divisas, mejorando los ingresos mediante la promoción de los productos nacionales en el mercado externo. Los objetivos de la política fueron la promoción de exportaciones con el mantenimiento de la protección a la industria nacional. El nuevo estatuto perseguía los siguientes objetivos: 1. Fomento y diversificación de las exportaciones. 2. Aprovechamiento de las divisas disponibles. 3. Control de cambios para evitar la fuga de capitales. 4. Estímulo a la inversión extranjera. 5. Repatriación de capitales y reglamentación de las inversiones colombianas en el exterior. 6. Mantenimiento de un nivel de reservas suficiente para el manejo de cambios internacionales. Estos propósitos se mantendrían hasta tanto persistiera la inestabilidad externa. Las medidas del decreto ley 444 contemplaron diferentes mecanismos, entre ellos el manejo de la tasa de cambio mediante la modalidad gota a gota –crawling peg– para contrarrestar sus drásticos vaivenes que hasta 1967 se habían constituido en una limitante a la promoción de exportaciones. Dos mecanismos adicionales fueron creados al amparo del decreto ley 444 para la negocia-

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ción de las divisas. El primero era el de certificados de cambio para las divisas ingresadas por concepto de exportaciones y del crédito externo, y con los cuales se cancelaban las importaciones y el servicio de la deuda externa. Los precios de este certificado se regulaban en función de las reservas del Banco de la República, lo cual evitaba traumatismos cambiarios como los ocurridos con anterioridad. El segundo era el mercado de capitales en el que se manejaban las divisas provenientes de la compra de oro, de los servicios y transferencias y de las importaciones de capital mediante el cual se pagaban los fletes de importación, servicios y transferencias y repatriación de utilidades del capital extranjero. La tasa de cambio era fijada por la Junta Monetaria. Posteriormente, en 1968, este mercado se unificó trasladando todos los ingresos y egresos al mercado de certificados. La Junta de Comercio Exterior manejaba el control de las importaciones mediante la creación de las listas de libre, previa y prohibida importación. Se estableció adicionalmente el impuesto ad valorem del 22% que fue reducido paulatinamente hasta el mes de diciembre de 1968. El proceso de configuración del modelo mixto de desarrollo sustitución-promoción dio lugar a la implantación de mecanismos de apoyo a las exportaciones tales como el certificado de abono tributario4 –CAT–. Asimismo, mediante el decreto ley 444 de 1967 se creó Proexpo, institución de apoyo a la promoción de las exportaciones. Se contempló también la exención de aranceles a las importaciones de materias primas e insumos dedicados a la producción de bienes orientados a la exportación mediante la modificación del Plan Vallejo, creado en 1957 y mediante el cual se facultaba a los exportadores para importar los insumos necesarios libres de derechos de importación, ampliando sus beneficios a empresas exportadoras que adquiriesen en el país estos bienes comprándolos a un importador. Adicionalmente, se perfeccionaron los mecanismos de apoyo financiero a las empresas y se crearon incentivos tributarios de promoción a industrias básicas. En cuanto al régimen de capitales, el decreto estableció la vigilancia de las empresas con capital extranjero por parte de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, limitando la remisión de capitales al exterior. También se crearon incentivos tributarios a la repatriación de capitales nacionales. La Junta Monetaria gozó de facultades que le permitían manejar, con autonomía, las políticas cambiaria y monetaria. 4

En un principio era de un 15% y luego se diferenció por productos y destinos. (Capítulo 10).

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Colombia / Políticas comerciales e integración

De esta forma, se consolidó un sistema de instituciones de manejo y control acorde con criterios básicos de un modelo mixto de sustitución de importaciones y promoción de exportaciones, y al culminar la década se contaba con un marco normativo que garantizaba un razonable margen de estabilidad a las actividades económicas asociadas al mercado externo. Como los mecanismos de manejo eran flexibles se logró un control de importaciones y de la tasa de cambio compatible con el doble propósito de estimular las ventas al exterior, que aumentaron de US$ 524.3 millones en 1967 a US$ 755 millones en 1969, y mantener un nivel de reservas adecuado a las necesidades de la balanza de pagos. Los controles a las importaciones continuaron bajo la estrategia de protección a la industria nacional pese a que se realizaron algunas modificaciones al sistema de control de divisas. El contexto de la política de protección y su concepción se reforzaron al amparo de la suscripción del Acuerdo de Cartagena en 1969 que dio origen al Pacto Andino. Se trataba de llevar al país a una nueva etapa del modelo sustitutivo buscando aprovechar las ventajas derivadas de un mercado ampliado, ya que se consideraba que una de las limitaciones al surgimiento de nuevas industrias y al crecimiento de las existentes se encontraba en el tamaño del mercado interno (Garay, 1972). Tres lineamientos básicos enmarcaban esta iniciativa: por una parte, la implantación de programas sectoriales de desarrollo industrial (Capítulo 11), el tratamiento restrictivo de la inversión extranjera (Capítulo 4) y la creación de un área de libre comercio, buscando simultáneamente el acercamiento en los aranceles externos de los países con miras a la conformación de una unión aduanera. Bolivia y Ecuador, en calidad de países de menor grado de desarrollo relativo frente a sus socios, recibirían un tratamiento preferencial (Garay, 1972). La estrategia propuesta en ese entonces no se llevó a la práctica al presentarse múltiples obstáculos, desde la prevalencia de intereses nacionales sobre los subregionales previstos en el Acuerdo, hasta la falta de voluntad para hacer cumplir los compromisos acordados conjuntamente. Venezuela entró a hacer parte del Acuerdo en 1973, en tanto que Chile se retiró en 1976, lo que contribuyó a agudizar la falta de credibilidad y compromiso con los objetivos del Acuerdo. Asimismo, se avanzó en la definición de los acuerdos sectoriales metalmecánico (1972), petroquímico (1975) y automotor (1977), cuyas realizaciones prácticas fueron bastante limitadas.

Los primeros resultados asociados con el modelo mixto sustitución-promoción adoptado fueron satisfactorios. Durante el período 1967-1974, el crecimiento del PIB evidenció tasas superiores al 6% anual y la industria manufacturera presentó las mayores tasas de crecimiento registradas en los últimos treinta años (7.0 % anual en promedio), impulsadas por un incremento de las exportaciones menores, que para el primer lustro de la década de los setenta llegaron a representar el 40 % del total de las exportaciones (Ocampo, 1993). (Capítulos 1 y 12). La promulgación del decreto ley 444 formalizó la orientación de la economía colombiana hacia el modelo mixto de sustitución de importaciones y promoción de exportaciones. Mediante este decreto confluyeron y se consolidaron bajo un sólo esquema los diferentes instrumentos creados a lo largo de las décadas del cincuenta y sesenta y se lograron contrarrestar los desequilibrios cambiarios y comerciales que caracterizaron estas dos décadas. Posteriormente se relativizaría su papel central en los planes de desarrollo, sin que por ello se modificara sustancialmente la estructura de protección ni se eliminaran en la práctica las instituciones y mecanismos que le dieron cuerpo. Uno de los elementos esenciales que condujo al cuestionamiento del modelo fue el hecho de que los instrumentos de protección y promoción de exportaciones cedieran espacio como elementos esenciales de la política comercial en favor de la tasa de cambio, cuyas fluctuaciones han sido a la postre decisivas en las oscilaciones de las exportaciones industriales (Capítulo 10).

Treinta años de protección

AUGE DE LA ESTRATEGIA DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES. 1971-1974 La crisis monetaria mundial marcó el inicio de la década. La devaluación del dólar forzó al reacomodamiento de las paridades cambiarias de los países que tuviesen relaciones comerciales con los Estados Unidos. Las relaciones de precios internacionales de intercambio sufrieron los rigores del shock petrolero de 1973 y de la presión que imprimió sobre los costos de las materias primas. Los precios del café observaron un repunte desde 1970 hasta 1974, al pasar de 56.4 ctvs. a 77 ctvs. de dólar por libra. Sin embargo, el destacado dinamismo observado por otras exportaciones condujo a que la participación de las exportaciones del grano en el total de exportaciones colombianas descendiera del 62.8% en 1970 al 41.4% en 1974. Las exportaciones no tradicionales ganaron participación en el total exportado pasando del 29.3% en 1970 al 58.3% en 1974. La modificación de la tendencia monoexportadora que tradicionalmente caracterizaba a la economía colombiana se reforzó ante la notoria disminución de las exportaciones petroleras. A partir de 1970 la administración Pastrana privilegió la construcción de vivienda popular para liderar la estrategia de desarrollo, buscando sustentar el crecimiento industrial en la dinámica de la demanda doméstica, aprovechando los encadenamientos productivos intersectoriales de la actividad de la construcción. Durante este período se planteó también la necesidad de consolidar la estrategia de promoción de exportaciones dados los resultados positivos arrojados hasta ese entonces (Las cuatro estrategias, 1970). De hecho, durante el período se superaron las metas de exportaciones fijadas en el Plan Cuatrienal de Desarrollo y se disminuyeron los controles a las importaciones con el objetivo de estimular el abastecimiento interno, pero en todo caso manteniendo unos márgenes apreciables de protección a la industria nacional. La estrategia privilegió el ingreso de nuevas divisas, dada la necesidad de reducir la vulnerabilidad externa derivada de la dependencia de los precios del café. En 1972 la Junta Monetaria creó un cupo de crédito para el estímulo a las exportaciones menores y posteriormente, en 1974, se destinaron a Proexpo los recursos obtenidos del aumento del impuesto sobre el valor CIF de las importaciones. Los subsidios otorgados a través del CAT se mantuvieron inalterados hasta que se

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decidió disminuir su plazo de vencimiento de nueve a seis meses. En 1973 se redujo el CAT del 15% al 10% para algunos productos específicos y se amplió su plazo de redención de nueve a once meses (Capítulo 10). Entretanto, el ritmo de las importaciones aumentó en un 48% en 1973 presionado por las demandas internas de abastecimiento y quizás favorecido por la política de liberación gradual de importaciones que se enmarcó en un esfuerzo gubernamental por disminuir los ritmos de inflación, garantizar la eficiencia productiva y reforzar protecciones transitorias a los sectores que así lo requiriesen. La orientación de la política era relativamente liberacionista y los conceptos de eficiencia productiva y protección temporal apoyaron las decisiones. Adicionalmente, se desmontó el sistema de depósito previo al registro de importación iniciado en 1970 y se aprobó la ley 6ª de 1971, más conocida como ley marco de aduanas, para efectuar modificaciones al arancel de aduanas, haciéndose explícitos los fines que se podrían perseguir con el manejo de los gravámenes arancelarios, tales como estimular determinados patrones de crecimiento económico, precisar algunos criterios de protección a la industria y promover la sustitución de importaciones, entre otros. La ley 6ª de 1971 permitió hacer más expeditas las modificaciones arancelarias al trasladar al ejecutivo la facultad de decretar reformas al arancel que eran atribución del consejo de política aduanera desde 1964, pues con anterioridad a este año eran competencia del Congreso de la República. Este organismo, creado en 1959, se encargaba de elaborar la legislación aduanera, cuya interpretación y aplicación estaba asignada a la dirección de aduanas. De esta forma, y sin necesidad de trámites de carácter legislativo el Consejo, bajo instrucciones directas del ejecutivo, quedó facultado para producir cambios en la nomenclatura según patrones internacionales, realizar desdoblamientos de la nomenclatura para productos que hubieran ganado importancia en la estructura productiva del país, actualizar las normas sobre valoración de mercancías o bien restringir las exenciones cuando fueran incompatibles con la protección a otorgarse a la industria y, por supuesto, variar las tarifas arancelarias de acuerdo con las metas del Plan de Desarrollo. La independencia del ejecutivo en la toma de decisiones acerca de las modificaciones tarifarias produjo la oposición por parte del Congreso de la República debido a que ya no era necesario ningún trámite legislativo para realizar modificaciones al Arancel de Aduanas. A raíz de ello se promulgó el decreto 1868 de 1972 con el

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Colombia / Políticas comerciales e integración

objeto de sujetar las modificaciones arancelarias a estudios y análisis sobre el posible impacto de las medidas en los sectores económicos que se vieran afectados con éstas. Se trataba de proteger a los productores nacionales e importadores frente a repentinos cambios en la política arancelaria. Mediante el decreto 305 de 1972 se efectuaron reducciones tarifarias. Con este decreto se buscaba incrementar los ingresos fiscales y organizar las tarifas arancelarias. Estas medidas fueron posteriormente derogadas por varios decretos, dentro de los que se destaca el decreto 875 de 1972. Esta reacción fue fruto, entre otros factores, de la respuesta de Fedemetal y de la Andi, gremios que se sintieron afectados por la primera medida (Martínez, 1980). Para ese mismo año la composición de las listas de importación en términos del número de ítem arancelarios era del 69% la de licencia previa, 30% la de libre y un 1% la de prohibida; composición que posteriormente se alteraría en atención a la necesidad de reducir los controles y las cargas administrativas que incrementaban los costos de los importadores. En 1974 y con el propósito de aumentar la competitividad de las exportaciones mediante la reducción de costos para la importación de materias primas garantizando el abastecimiento interno y la estabilización de los precios internos, se produjeron nuevas reducciones que disminuyeron las tarifas de algunas materias primas y, mediante resoluciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se trasladaron algunos ítem de la lista de licencia previa a libre importación, llevando a que el 33.3% del universo arancelario quedara bajo este régimen y a que la participación de los de licencia previa se redujera al 69%. La lista de prohibida importación se había eliminado en 1973. Estas medidas se consagraron mediante los decretos 515 y 2172. En cuanto a la composición sectorial del régimen de importaciones se debe resaltar que las licencias previas se encontraron particularmente concentradas en las industrias tradicionales con el 98% de los ítem bajo éste

régimen; la industria metalmecánica con el 68% de las posiciones arancelarias y el 55% en el caso de las industrias intermedias (Cuadro 9.6). Vale la pena mencionar, a manera de ilustración, los niveles de protección nominal promedio para los diferentes sectores (CIIU tres dígitos) vigentes en 1974. Para ese entonces los sectores con promedios arancelarios más altos que el de la industria en su conjunto fueron los de prendas de vestir (78.6%), plásticos (72.4%), calzado (70.0%), bebidas (60.9%) y textiles (60.4%). Los sectores con una menor protección nominal para ese mismo año fueron refinería de petróleo (11.4%), químicos industriales (19.8%), básicas de hierro y acero (20.8%) y otros químicos (22.0%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó en mayor medida para los sectores de plásticos (143.0%), textiles (129.8%), prendas de vestir (129.8%), calzado (110.9%). En contraste, el sector de químicos industriales tuvo menor protección efectiva del período (24.2%), refinería de petróleo (25.5%), bases de hierro y acero (28.8%) (Cuadros 9.2 y 9.3). El sistema de depósito previo que soportaba la solicitud de divisas vigente desde 1951 sufrió también modificaciones empezándose su desmonte en 1970 y quedando finalmente suspendido en 1973. Con ello se buscaba liberar capital de trabajo para las pequeñas y medianas empresas y reducir los costos administrativos. Además, el aumento de reservas internacionales reducía su necesidad como instrumento para disminuir importaciones. Por otra parte, el depósito previo perdía la importancia que tuvo durante la década anterior si se considera que representaba tan sólo el 23% del total de las importaciones en 1970 frente a un 44.3% en 1964. Como se temía una eventual expansión monetaria resultante de la eliminación del depósito previo se introdujo el mecanismo del depósito provisional para obtener las licencias de cambio. También en 1973 se obligó a los importadores a depositar el 100% del valor de la importación previo al otorgamiento de la licencia.

Cuadro 9.6 Número de posiciones por régimen de importación 1974 Libre No. TOTAL 1469 Primario 33 Industrias tradicionales 19 Industrias intermedias 804 Industria metalmecánicas 467 Otras industrias 152 Fuente: Garay (1974) Cálculos de Fedesarrollo.

Previa % 31.32% 8.46% 2.34% 45.12% 32.41% 55.88%

No. 3221 357 792 978 974 120

% 68.68% 91.54% 97.66% 54.88% 67.59% 44.12%

Total No. 4690 390 811 1782 1441 272

Treinta años de protección

El aumento de reservas de US$ 35 millones a US$ 568 millones durante el período 1968-1974 no sólo obedecía a los buenos precios del café y al aumento de las exportaciones menores, correspondía también al ingreso de recursos externos como resultado de la política de endeudamiento externo para financiar el déficit fiscal. La deuda pública externa pasó de US$ 1.134 millones en 1968 a US$ 2.073 millones en 1973. Este factor, sumado a la eliminación de los depósitos previos, condujo al aumento de los medios de pago de forma tal que en 1974 se revirtió la tendencia de la política al buscar frenar el ingreso de divisas por medio de la contracción del endeudamiento, aceleración de giros para importación y nuevas cargas a las importaciones. La situación cambiaria de Colombia entre 1967 y 1974 fue relativamente estable gracias, entre otros factores, a los resultados del mecanismo de ajuste gradual de la tasa de cambio adoptado en 1967 y pese al crecimiento de los medios de pago y a la presión inflacionaria.

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BONANZA CAFETERA Y ESTABILIZACIÓN. 1975-1978 La administración López (1974-1978) volcó en un primer momento su atención hacia una promoción de exportaciones apoyada inicialmente en la tasa de cambio y, en menor medida, el crédito de Proexpo, restándole cierta importancia al CAT al reducir sus niveles a partir de 1975 como parte de una estrategia de contracción del gasto público. Para compensar la pérdida de competitividad de las exportaciones menores por la reducción de subsidios se buscó acelerar temporalmente la devaluación de la tasa de cambio. De esta forma, la devaluación nominal pasó del 8% en 1973 a más del 18% en 1975. Como resultado de los elevados índices de inflación, que fueron de 6,8% en 1970 al 26% en 1974, los esfuerzos cambiarios quedaron reducidos a una revaluación real de la tasa de cambio entre 1975 y 1978 (Capítulo 1) modificando en la práctica el enfoque original del Plan de Desarrollo. La estabilización de la economía, en particular la disminución de los índices de inflación a través del control de la expansión de los medios de pago, reducción del déficit fiscal y reordenamiento del sistema financiero, fueron las prioridades. En este sentido se adelantó una ambiciosa reforma tributaria, se liberaron las tasas de interés, se contrajo el gasto público y se aceleró la devaluación para compensar la disminución de los subsidios a las exportaciones menores. A raíz del aumento del ingreso de divisas como resultado del alza de los precios internacionales del café, en 1975 se planteó la necesidad de adelantar un plan de estabilización con el objeto de contrarrestar el impacto monetario que ellas causaban. Se suspendió la devaluación en el año de 1977 y se establecieron otras medidas como el control a la tasa de interés, se elevó el encaje del sistema financiero y se enfatizó en el control al gasto público. Para evitar un mayor ingreso de divisas se controló drásticamente el endeudamiento externo, tanto público como privado. Los esfuerzos para restringir los ingresos de divisas generaron también medidas de ahorro forzoso como la obligatoriedad para los exportadores de mantener durante al menos cuatro meses los certificados de cambio antes de redimirlos en el Banco de la República. Dada la necesidad de neutralizar la abundancia de divisas, reducir el contrabando técnico5 y acercar las pro5

El contrabando técnico se define como aquella práctica en la que se busca obtener beneficios a través de la nacionalización de mercancías por posiciones arancelarias diferentes a aquellas que correspondería a los bienes importados.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

tecciones arancelarias nominales y efectivas promedio a los niveles previstos en el Grupo Andino, en 1976 se tomaron nuevas medidas de rebaja de tarifas. Se buscaba adicionalmente estimular la importación de bienes de capital y contrarrestar los impactos domésticos –por ejemplo, en precios– de la elevada concentración industrial (Martínez, 1986). La estructura de protección adoptada en 1976 recogió la reducción en los niveles arancelarios realizada en el primer quinquenio de los setenta, la cual fue posteriormente profundizada con la liberación de importaciones del período 1978-1982. Consecuentemente, en el período 1970-1976 el arancel promedio descendió desde el 50% en 1971 al 30% en 1974, al 28% en 1976 y llegaría hasta el 26% en 1979 (Cuadro 9.7). Vale la pena resaltar las reducciones arancelarias según tipo de bienes ocurridas entre 1974 y 1976, especialmente en el caso de los bienes de consumo no duradero que vieron reducido su arancel promedio –aritmético simple– de un 47% a un 41% y sobre todo el de los bienes de capital para la agricultura del 27% al 19%. Los restantes bienes fueron objeto de reducciones que no superaron los cinco puntos porcentuales (Cuadro 9.6). Debido a que las rebajas arancelarias entre tipo de bienes no fueron uniformes, se produjeron diferentes efectos en la protección efectiva otorgada a dichos bienes. Las rebajas porcentuales según agrupaciones Cuode fueron en orden descendente, así: bienes industriales y equipo de transporte, maquinaria y equipo, bienes primarios y bienes industriales de consumo. En general, todos los sectores industriales (CIIU tres dígitos) vieron reducidos los márgenes de protección arancelaria (Cuadro 9.2).

Los sectores con mayor reducción arancelaria fueron: tabaco (23 puntos), cuero y calzado (20 puntos), vidrio (14 puntos), otros productos alimenticios (13 puntos), bebidas (12 puntos), vidrio (12 puntos), productos plásticos (10 puntos), productos minerales no metálicos (12 puntos) y editoriales (9 puntos). En contraste, los químicos industriales, las industrias básicas de hierro y acero, refinerías de petróleo, papel y sus productos y textiles mantuvieron sus niveles arancelarios (Cuadro 9.2). En el caso de textiles se aconsejaba posponer la rebaja para el sector, y en el de calzado y tabaco los compromisos asumidos con el Grupo Andino sobre arancel externo mínimo común impedían cualquier modificación al respecto (Garay, 1993). Curiosamente los efectos a corto plazo observados en ese entonces sobre los sectores industriales no se concentraron en aquellos objeto de una mayor liberalización arancelaria (Capítulo 12). Las modificaciones arancelarias ocurridas en el período no alteraron sustancialmente la tendencia vigente desde inicios de los setenta en el sentido de ir reduciendo gradualmente la protección nominal otorgada a la industria. Se consolidó la liberación de importaciones tanto con la rebaja de aranceles nominales como con la reducción de restricciones no arancelarias, para enfrentar la acumulación de reservas, resultado de las bonanzas externas cafetera y de otras índoles, y adicionalmente para reducir las tendencias inflacionarias.

Cuadro 9.7 Estructura de las tarifas nominales, 1974-1976 Según uso o destino económico Sector

1º. 2º. 3º. 4º. 5º. 6º. 7º. 8º. 9º. Fuente: DNP.

Total Bienes de consumo Consumo no duradero Consumo duradero Bienes intermedios Combustibles y lubricantes Materias primas para agricultura Materias primas industria Bienes de capital Materiales de construcción Bienes de capital para la agricultura Bienes de capital para la industria Equipo de transporte

1974 Prom 30.84 48.64 47.24 51.22 25.34 10.41 13.64 25.87 30.89 34.31 26.91 30.34 32.34

1976 Desv. Std. 18.83 25.65 23.62 29.38 16.74 5.83 15.78 16.89 18.17 14.35 17.39 14.56 39.18

Prom 28.07 43.42 41.39 47.14 23.69 10.34 9.43 24.28 27.33 31.35 18.96 27.13 28.74

Desv. Std. 17.46 22.71 21.97 24.07 15.03 5.61 8.19 15.35 19.48 13.60 16.90 16.56 39.99

Treinta años de protección

SHOCKS EXTERNOS Y LIBERACIÓN COMERCIAL. 1978-1982 El programa económico de la administración Turbay (1978-1982) se enmarcó en el Plan de Integración Nacional –PIN–. Uno de sus objetivos fue la realización de grandes proyectos con el propósito de fortalecer la infraestructura como estrategia para la ampliación de los mercados internos. Estos proyectos debieron ser financiados mediante gasto público y, finalmente, al momento de su realización, buena parte de la financiación del plan provino de la contratación de crédito externo. En materia de gasto público se había logrado, durante los primeros años de la década de los setenta, llevar el déficit fiscal a niveles bastante moderados (Capítulo 1) y para el año de 1977 era prácticamente nulo. La aplicación de la nueva orientación de la política interna, propuesta en el PIN, trajo consigo un aumento del déficit fiscal, mientras que el auge del mercado financiero internacional hizo más asequible el crédito externo que a la postre financiaría en buena medida el PIN. La holgura relativa de la balanza de pagos heredada de las bonanzas de los años anteriores y los ingresos no esperados de la Cuenta Especial de Cambios –CEC–, que fueron transferidos como ingresos corrientes del Gobierno entre 1977 y 1983, estimularon adicionalmente la percepción de la permanente existencia e ingresos como soporte a la ampliación del gasto público. Entre 1976 y 1982 el nivel de gasto publico se elevó apoyado en la financiación de crédito externo cuyo origen, usos y condiciones financieras eran cualitativamente diferentes al cambiar el perfil de los acreedores externos respecto de la tradicional banca multilateral y bilateral. La deuda externa se incrementó de US$ 3.800 millones en 1977 a US$ 10.400 millones en 1983, buena parte de la cual fue contratada con banca comercial internacional, hecho que hizo más oneroso el servicio de la deuda externa y condujo a una aguda crisis fiscal y, posteriormente, a la aplicación del programa de ajuste del primer lustro de los ochenta. En un clima de recesión de la economía como el que se vivía en esos años, el impacto que podrían traer los recursos de crédito externo y la bonanza cafetera de 1978 sobre la inflación interna condujeron a mantener y profundizar la liberación de importaciones adelantada desde los primeros años de la década de los setenta, y además a reforzar los controles a la emisión monetaria (Capítulo 1). Así, dentro de una estrategia antirrecesiva se consideró necesario esterilizar parte de las divisas en

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1981 (Colombia alcanzó un récord de acumulación de divisas superior a los cinco mil millones de dólares) y para ello se recurrió a la liberación de importaciones. Desde 1979 y hasta 1981 se adelantó un proceso de liberación comercial del país cuyo objetivo principal, de carácter coyuntural, fue reducir la presión cambiaria causada por el ingreso de divisas, sin que se considerara una política general de desarrollo como objetivo a largo plazo. Esta política de liberalización privilegió aquellos bienes que tenían una mayor elasticidad frente a movimientos de aranceles y cuya demanda se reflejaba en el mercado interno, lo que combinado con la sobrevaluación de la tasa de cambio –se produjo una drástica revaluación de la tasa de cambio que en 1981 llegó a unos 25 puntos reales respecto al nivel de 1975– conducía a la utilización rápida de reservas. Estas medidas abarataban las importaciones y disminuían la presión sobre los precios internos. Se tomaron entonces medidas en los ámbitos arancelario y para-arancelario que pueden sintetizarse como sigue.

ESTRUCTURA ARANCELARIA En septiembre de 1979 se dictaron normas que modificaron la estructura arancelaria vigente y cuyo alcance fue relativamente limitado, ya que cubrió tan sólo un 8.4% (393 posiciones) del universo arancelario y por lo cual la reducción promedio resultó apenas de 2.3 puntos porcentuales. Los restantes ítem (3.178) no sufrieron modificación alguna. En este sentido, la reforma arancelaria fue parcial y se concentró en pocos productos. Desde el punto de vista sectorial sobresalieron las disminuciones realizadas en el caso de las materias primas con destino a la industria, y los bienes intermedios y equipo de transporte (en un 9.6% y 9.2%, respectivamente) y de los bienes agropecuarios y mineros (6.4%). Este movimiento arancelario de alguna manera equilibró las rebajas arancelarias de bienes de consumo duradero y materias primas para la industria ocurridas en 1976 en el sentido de desgravar parcialmente la importación de grupos de bienes para los que se habían mantenido los niveles arancelarios sin modificación durante este lapso (Cuadro 9.8). A nivel sectorial (CIIU tres dígitos) los movimientos arancelarios sobresalieron en el caso de productos minerales no metálicos, vidrio, editoriales, productos plásticos y bebidas. Entretanto el sector textil no sufrió modificación alguna como resultado de la crítica situación

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.8 Estructura y evolución de las tarifas nominales 1979-1981 Según uso o destino económico Sector Total Bienes de consumo 1º. Consumo no duradero 2º. Consumo duradero Bienes intermedios 3º. Combustibles y lubricantes 4º. Materias primas para agricultura 5º. Materias primas industria Bienes de capital 6o. Materiales de construcción 7o. Bienes de capital para la agricultura 8o. Bienes de capital para la industria 9o. Equipo de transporte Fuente: DNP. Garay (1991). Cálculos del autor.

1979 PROM 25.85 39.33 38.07 41.64 21.94 9.41 9.64 22.46 25.45 27.01 17.96 24.97 30.02

1980 DESV STD 15.68 21.68 21.62 21.78 13.44 7.12 8.57 13.66 16.69 11.33 13.00 14.86 32.07

financiera por la que atravesaba y los sectores tabaco y calzado mantuvieron sus niveles de protección debido a los compromisos adquiridos en el Grupo Andino (Giraldo, 1979 citado por Garay, 1979). La reforma arancelaria de 1979 no modificó de manera sustancial la estructura de protección otorgada a los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos) respecto del año 1974. Los niveles de protección nominal promedio fueron más elevados que el promedio de la industria para los sectores de prendas de vestir (71.9%), textiles (57.5%), calzado (70.0%) y muebles de madera (51.6%). Los sectores con una menor protección nominal fueron refinería de petróleo (10.1%), derivados de petróleo (16.1%), otros químicos (16.24%), básicas de hierro y acero (16.24%) y otros químicos (18.3%). En cuanto a la protección efectiva otorgada, se observaron mayores niveles para los sectores de textiles (125.0%), prendas de vestir (109.9%), muebles de madera (90.5%) y plásticos (88.0%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron refinería de petróleo (22.2%), de químicos industriales (23.8%) y construcción de maquinaria excepto eléctrica (24.9%) (Cuadros 9.2 y 9.3). En cuanto a las variaciones de protección efectiva resultantes de las medidas adoptadas, es claro que se produjeron rebajas que afectaron en primera instancia a los bienes industriales intermedios y al equipo de transporte (9.3%); maquinaria y equipo (7.6%); bienes primarios (7.4%); bienes industriales de consumo (6.9%). En general, las protecciones efectivas se vieron reducidas en todos los sectores productivos (CIIU tres dígitos). Finalmente, se debe mencionar que el alcance de la rebaja arancelaria fue relativamente limitado si se la compara con las reducciones arancelarias ocurridas en

PROM 25.97 40.47 38.36 44.34 22.29 8.28 9.24 22.85 24.18 27.44 16.09 24.07 25.70

1981 DESV STD 15.94 22.30 21.99 22.88 13.90 5.13 7.82 14.19 16.13 11.80 11.96 14.59 29.47

PROM 25.82 40.29 38.34 43.88 22.13 8.28 9.96 22.66 24.04 27.90 15.59 23.77 26.00

DESV STD 16.08 22.56 22.50 22.66 14.01 5.13 9.42 14.25 16.26 11.52 11.86 14.58 30.74

años anteriores. La dispersión de la estructura arancelaria se mantuvo inalterada en la práctica pero considerada sectorialmente es claro que los bienes de consumo registraron los mayores aumentos en sus coeficientes de variación en contraste con los restantes sectores. La estructura de protección y los niveles de preferencia intersectorial se mantuvieron relativamente estables.

LIBERACIÓN DE RESTRICCIONES PARA-ARANCELARIAS

En materia de liberación para-arancelaria el tratamiento tendió a desmontar los mecanismos vigentes hasta ese entonces. Mediante la resolución 75 de 1979 el Consejo Directivo de Comercio Exterior adoptó medidas que condujeron a disminuir el porcentaje de ítem bajo la lista de licencia previa y a dar un trato más flexible a las solicitudes de importación sujetas a este tratamiento. Al trasladar inicialmente 626 posiciones arancelarias (13.1% del universo) el porcentaje de ítem en licencia previa se redujo del 46% al 33% entre 1979 y 1980, hasta llegar al 29% en 1982. Entretanto, los ítem en libre importación pasaron del 54% al 67% y al 71% en los mismos años. El énfasis se dio en el sector de bienes intermedios en contraste con las medidas del año 1976 en las que la liberación se concentró en bienes de capital. Con posterioridad a la resolución 75 se adoptaron medidas que llevaron a que la lista de licencia previa cobijara tan sólo el 29% del universo arancelario. Los subsectores que mayor liberación recibieron durante el período fueron: combustibles y lubricantes para los que el porcentaje de ítem arancelarios en libre importación pasó del 25% al 68%; los bienes metalmecánicos y el

Treinta años de protección

equipo de transporte, ya que un 23% de sus ítem pasó de previa a libre importación; los bienes de consumo no duradero con una importante reducción de la proporción de ítem cobijados bajo la licencia previa al pasar de un 47% a un 28%, a diferencia del sector de bienes de consumo duradero para los que la participación de la licencia previa se mantuvo prácticamente inalterada. Estas modificaciones en la composición entre regímenes de importación reflejan claramente la intención de estimular rápidamente el aumento de las importaciones de los productos con una mayor elasticidad. (Cuadro 9.9). Debe anotarse que en este proceso de liberación se registraron algunos movimientos proteccionistas que contrarrestaron las medidas tomadas en 1976, como ocurrió en el caso del sector textiles y confecciones. Asimismo, es de resaltar que buena parte de la liberación de importaciones se centró en bienes no producidos en el país, con lo cual se redujo significativamente el posible impacto que la medida pudiera tener sobre la estructura industrial colombiana. Otras modificaciones ocurridas en este lapso tuvieron importancia por la agilización de trámites y procedimientos administrativos para la importación (Garay, 1991). En ese sentido, las protecciones reales, que en últimas dependen también del tratamiento dado a las licencias previas y de los trámites administrativos, se redujeron sustancialmente en el período mencionado. Como resultado de este proceso de liberación se registró un aumento de las importaciones debido primordialmente al traslado a libre importación y a una mayor flexibilidad en el manejo de la licencia previa. En efecto, el nivel promedio de protección nominal se redujo

333

en apenas unos dos puntos porcentuales –para colocarse en el 26%–, manteniéndose prácticamente inalterada su dispersión salvo los sectores arriba mencionados en los que se observó una variación significativa. A diferencia de la liberación de importaciones de mediados de los setenta que se concentró en bienes de consumo y bienes de capital, el énfasis de finales de la década y principios de los ochenta se centró en las materias primas y bienes intermedios. Por lo regular los ítem arancelarios liberados o bien no tenían producción nacional o bien se trataba de aquellos que fuesen no comercializables. Así, entonces, la liberalización arancelaria y el tratamiento dado a las licencias brindaron un tratamiento preferencial a favor de los sectores llamados tradicionales, desarrollados de acuerdo con la estrategia particular de sustitución de importaciones promovida en el país durante décadas (Garay, 1991). Los impactos desproteccionistas de estas medidas pudieron ser relativamente modestos a corto plazo para la producción nacional. Al parecer las medidas de la liberación del período 1979-1981 no explican la problemática por la cual atravesaba la industria en ese entonces. Se argumenta que dada la corta duración de las medidas y la poca profundidad de la liberación de importaciones para el caso de bienes producidos domésticamente, los problemas estructurales de la industria no pueden explicarse por la política liberacionista de importaciones per se, aunque ella sí representó traumatismos a la ya de por sí afectada estructura productiva colombiana (Garay, 1991). De hecho, la industria desde mediados de los setenta venía sintiendo los rigores de factores tanto internos como externos que condujeron a la pérdida del di-

Cuadro 9.9 Número de posiciones por régimen de importación. 1979–1982

Total Industria Consumo no duradero Consumo duradero Bienes intermedios Metalmecánicos y eq. de trans. Combustibles y lubricantes Primario

Libre

1979 previa

2558 53.6% 2381 54.1% 424 52.8% 235 52.0% 1040 58.8% 667 50.6% 15 25.0% 177 47.7%

2216 46.4% 2022 45.9% 379 47.2% 217 48.0% 729 41.2% 652 49.4% 45 75.0% 194 52.3%

Total . 4774 4403 803 452 1769 1319 60 371

Libre

1980 Previa

3184 66.7% 2903 65.9% 586 73.0% 278 61.5% 1283 72.5% 730 55.3% 26 43.3% 281 75.7%

1590 33.3% 1500 34.1% 217 27.0% 174 38.5% 486 27.5% 589 44.7% 34 56.7% 90 24.3%

Total

Libre

1982 Previa

4774

3563 70.8% 3324 71.3% 570 71.6% 362 54.7% 1392 76.0% 936 73.1% 64 68.1% 239 64.9%

1470 29.2% 1341 28.7% 226 28.4% 300 45.3% 440 24.0% 345 26.9% 30 31.9% 129 35.1%

4403 803 452 1769 1319 60 371

Total 5033 4665 796 662 1832 1281 94 368

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Colombia / Políticas comerciales e integración

namismo en su crecimiento. Los shocks petroleros así como la bonanza cafetera y los ciclos de los flujos de capitales externos, sujetos a la influencia de las exportaciones ilegales desde finales de los setenta, produjeron efectos indirectos perjudiciales a la dinámica del sector industrial. A ello se sumó el manejo de la política macroeconómica y el síndrome de enfermedad holandesa que desestimularon la acumulación de capital pese a la disponibilidad de recursos externos (Capítulo 12). En cualquier caso, la política de liberación de importaciones mediante la cual se buscó contrarrestar un ciclo caracterizado por abundancia de divisas sí estimuló una mayor competencia de productos foráneos frente a la industria nacional. Estas medidas, a las que se sumaron la drástica revaluación del peso y el aumento de la demanda doméstica, condujeron a un crecimiento anual promedio de las importaciones del 19.9% (en términos reales) durante el período 1978-1982, destacándose el crecimiento entre los años 1978 y 1980 –del orden del 30% y 35%, respectivamente– (Garay, 1991). El crecimiento de las importaciones se concentró en los bienes intermedios; en este rubro están incluidos el petróleo y sus derivados, cuyas importaciones en ese mismo período registraron un incremento de más del 38% promedio anual. Los bienes de consumo, por su parte, presentaron también un significativo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417 millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982. Entre 1980 y 1982 la economía colombiana entró en un período de acelerado deterioro. El déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzó niveles elevados como consecuencia, entre otros factores, de la caída en las exportaciones cafeteras, del modesto comportamiento de las exportaciones no tradicionales y de la contracción de la demanda mundial dada la fase recesiva en la que se encontraba la economía internacional. A ello se sumó la demanda por divisas para importaciones, especialmente de bienes intermedios, y el incremento en las erogaciones por concepto de intereses sobre la deuda externa. El déficit comercial alcanzó US$ 300 millones en 1980 y se disparó a US$ 2.100 millones en 1982. No obstante, las reservas internacionales se mantuvieron relativamente altas debido al ritmo de endeudamiento externo que condujo a acumular una deuda externa de US$ 10.300 millones. Dos años después el servicio de la deuda demandaría más de la mitad de los ingresos por exportaciones. La inflación alcanzó niveles elevados a lo cual se sumó la crisis del sistema financiero en 1982. El déficit de operaciones efectivas del sector público consoli-

dado se siguió ampliando al final de la administración Turbay hasta pasar de 2.9% del PIB en 1980 a un 6.8% del PIB en 1984 (Garay, 1987). La tasa de cambio continuó revaluándose de manera sostenida y el escenario internacional contribuyó a desmejorar las perspectivas de la economía colombiana dado que la crisis de la economía mexicana desembocó en la restricción del financiamiento internacional. Adicionalmente, la situación de la economía venezolana condujo a una disminución de las exportaciones a ese país. Simultáneamente a los problemas domésticos, los primeros síntomas de la crisis de la deuda latinoamericana se hacían evidentes y la caída en el ritmo de crecimiento de los países industrializados condicionaba un lento crecimiento de los mercados internacionales, todo lo cual contribuyó a observar, un débil desempeño de las exportaciones colombianas, las cuales cayeron casi un 10% anual entre los años 1980 y 1983. Por su parte, las exportaciones menores o industriales cayeron en promedio en más del 14% al año. En estas circunstancias, el nivel de reservas internacionales inició una rápida caída alcanzando su punto más bajo en 1984, lo que condujo a una crisis de liquidez cambiaria que se contrarrestó, entre otras razones, con la medida de ampliación de plazos mínimos de giro para el pago de importaciones y la contratación de un crédito de balanza de pagos. Esta coyuntura condujo hacia un giro radical en la orientación de la política comercial que, por fuerza de las circunstancias de la situación fiscal y de balanza de pagos del país, tuvo que recurrir a un esquema de protección que había sido relajado paulatinamente durante la década de los setenta.

Treinta años de protección

AJUSTE, ESTABILIZACIÓN Y CIERRE DE LA ECONOMÍA. 1983-1985 Dada la situación de agudo deterioro económico, la nueva administración se vio en la necesidad de buscar corregir la situación del sector externo con la idea de que ello a su vez conduciría a una recuperación de los agregados internos. El cierre de los flujos de capital hacia América Latina, obligó a la administración Betancur a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de ajuste y estabilización. Las primeras medidas estuvieron encaminadas a solucionar el problema del déficit del sector externo. La política económica entre 1982 y 1984 se fundamentó en un proceso de desmonte de la liberación comercial iniciada en la década anterior (Fernández, 1985), en la ampliación del gasto público en programas sociales de vivienda y en la protección a la producción doméstica. Las circunstancias conducirían posteriormente a un ajuste fiscal y cambiario. En el frente externo se optó por una devaluación real más acelerada y un aumento de los subsidios a las exportaciones menores mediante el CAT, recientemente transformado en el certificado de reembolso tributario (Capítulo 10). No obstante, las reservas internacionales se redujeron de US$ 5.630 a US$ 1.795 millones entre 1981 y 1984. A ello se sumó la restricción al acceso a recursos de crédito externo como fruto de la crisis de la deuda. Esta situación condujo al incremento de los impuestos de importación, al fortalecimiento de las restricciones para-arancelarias al comercio mediante el traslado de posiciones arancelarias del régimen de libre importación al régimen de licencia previa. En 1981 se inició el proceso de desliberalización restringiéndose progresivamente la aprobación de solicitudes vía el régimen de licencia previa (Garay y Carrasquilla, 1987). La proporción de licencias rechazadas en el valor de las licencias solicitadas para bienes bajo el régimen de licencia previa pasó del 1.9% en 1979, al 2.5% en 1980, al 6.9% en 1981, al 7.5% en el primer trimestre de 1982 y hasta el 26.8% en el segundo semestre de 1983. Para 1984 el índice llegó al 30%, sosteniéndose en enero de 1984. En esta dirección las primeras medidas de importancia adoptadas en 1982 en el frente comercial y con efecto altamente restrictivo y proteccionista fueron el traslado del 97% del universo arancelario a los regímenes de prohibida y previa importación, acompañado de una severa administración de las divisas. Para ese entonces la reactivación económica como objetivo central había cedido espacio frente a la inminente necesidad de corregir el desequilibrio externo.

335

Los cambios arancelarios ocurridos en el período buscaron defender la balanza de pagos encareciendo las importaciones y, a su vez, contribuir al mejoramiento de las finanzas públicas. El arancel fue modificado en tres ocasiones entre 1982 y 1984 incrementando las tarifas para todos los ítem con excepción de los alimentos, los productos objeto de negociaciones internacionales y algunos bienes de capital. El aumento consistió en la multiplicación de las tarifas vigentes por 1.25 y la introducción de una sobretasa del 8%. Como resultado, los promedios nominales de protección alcanzaron un 41% en 1984. Los sectores más protegidos fueron los bienes de consumo no duradero con un 70% y los de consumo duradero con un 62%, en contraste con niveles del 57% y 49% del año inmediatamente anterior (Cuadro 9.10). En materia arancelaria, para 1984 la estructura de protección permaneció similar a la vigente en 1979 en los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos). Los niveles de protección nominal promedio fueron más elevados que el promedio de la industria para los sectores de prendas de vestir (119.9%), calzado (93.4%), textiles (91.3%), bebidas (81.7%) y muebles de madera (79.3%). Los sectores con una menor protección nominal para ese mismo año fueron refinería de petróleo (15.3%), otros químicos (26.8%), derivados de petróleo (27.1%), básicas de hierro y acero (28.8%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó una mayor protección para los sectores de textiles (203.2%), prendas de vestir (189.8%), calzado (167.4%), plásticos (146.6%) y muebles de madera (137.1%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron refinería de petróleo (24.9%), construcción de maquinaria y equipo (37.2%), producción de químicos industriales (37.8%) (Cuadros 9.2 y 9.3). En 1984 prácticamente la totalidad de los productos del universo arancelario se encontraba sujeta a prohibida importación o licencia previa y la tasa de rechazo de éstas últimas se elevó hasta alcanzar un 30% en 1984 frente un 1.9% en 1979. Por otra parte, la eliminación en 1984 de la tarifa arancelaria única –TAU– desincentivó el uso de la licencia global (Campuzano y Ríos, 1986). Pese a la reducción en el ritmo de crecimiento de las importaciones (10% respecto de 1983 y 33% respecto de 1982) y a la recuperación en las exportaciones de café, y no obstante las medidas anotadas, hacia finales de 1984 el nivel de reservas internacionales había descendido US$ 3.835 millones con respecto al nivel de 1981. Ello obedecía en parte al incremento en el servicio de la deuda, lo que condujo a tomar nuevas medidas

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.10 Estructura y evolución de las tarifas nominales. 1983-1985 Según uso o destino económico Sector Total Bienes de consumo 1o. Consumo no duradero 2o. Bienes de consumo duradero Bienes intermedios 3º. Combustibles y lubricantes 4º. Materias primas para agricultura 5º. Materias primas industria Bienes de capital 6º. Materiales de construcción 7º. Bienes de capital para la agricultura 8o. Bienes de capital para la industria 9o. Equipo de transporte Fuente: DNP , Cálculos del autor.

1983 Prom. 33.49 52.56 49.92 57.40 28.80 10.41 11.56 29.54 30.71 36.96 20.00 29.82 34.51

cuya primera etapa se caracterizó por el reforzamiento de la política de austeridad fiscal a partir de 1984 como parte del paquete de ajuste y estabilización de la economía. El ajuste externo se planteó como segunda etapa del plan de ajuste y cubrió los aspectos cambiario, comercial y de capitales. En materia cambiaria se aceleró el ritmo de devaluación bajo el mecanismo del crawling peg evitando generar expectativas especulativas (Capítulo 1), y buscando desestimular la fuga de capitales y mejorar la balanza comercial. Al mismo tiempo, se buscó restablecer las relaciones con la banca comercial con miras a obtener recursos externos frescos. En octubre de 1984 la Junta Monetaria del Banco de la República adoptó medidas encaminadas a reducir el flujo de divisas hacia el exterior introduciendo plazos mínimos de giro. Se pretendía que la demanda de los importadores por crédito se volcara al mercado externo y obviamente disminuir la presión sobre las reservas, al extender los plazos entre los períodos de aprobación de la licencia de importación y el momento del giro al exterior. Se buscaba evitar la acelerada caída de las reservas internacionales y mantener constante el nivel de endeudamiento externo. Con esta medida se logró disminuir el monto de los giros de importación en 1985 en US$ 774 millones. En la misma dirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria estableció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millones anuales, reduciéndolo en junio del mismo año a US$ 3.300 millones. La efectividad de la medida evitó que se tomaran otro tipo de decisiones adicionales tales como la reducción del cupo de divisas disponibles para importaciones que tradicionalmente asignaba la Junta Monetaria, así como la eliminación de los plazos mínimos en 1986 (Garay y Carrasquilla, 1987).

1984 Desv Std. 21.21 30.09 29.70 30.80 18.63 6.97 10.63 19.01 20.81 15.92 15.21 18.15 40.67

Prom. 41.48 65.04 62.24 70.17 35.83 13.69 14.50 36.74 37.68 46.09 25.37 36.50 41.67

Desv. Std. 25.99 36.85 37.13 36.33 23.18 8.63 13.13 23.65 24.62 19.80 18.71 21.90 44.82

1985 Prom. Desv. Std. 31.48 13.71 46.96 17.10 46.58 15.95 47.65 19.20 28.51 12.28 14.18 6.79 9.16 8.87 29.27 12.45 27.11 14.55 32.80 11.97 13.45 13.57 26.83 12.74 30.01 26.01

El proceso de ajuste se desarrolló también bajo la perspectiva de lograr la normalización de las relaciones con la banca internacional, recobrando la credibilidad crediticia del país. Desde 1982 la banca comercial había restringido la concesión de créditos al país, destacándose los destinados al proyecto del Tren Metropolitano y a la Financiera Eléctrica Nacional. Las entidades prestamistas buscaban el aval de la Nación frente a los créditos concedidos a la empresa privada y a las entidades financieras colombianas. Pese a que los montos adeudados por Colombia no alcanzaron las proporciones de los otros países latinoamericanos, éstos representaron para la economía interna uno de los factores más importantes en el desajuste de las finanzas públicas del país desde finales de los setenta. Como resultado de la expansión del gasto público entre 1978 y 1982, el crecimiento anual promedio de la deuda externa pública colombiana fue, en términos de dólares, de más del 36%, alcanzando un saldo total de US$ 6.820 millones en 1982. Lograr la alternativa de financiamiento que respaldara el repago de amortizaciones de la deuda se convirtió en una prioridad de política ante la suspensión del crédito fresco por parte de la banca comercial internacional a los países latinoamericanos, y dada la precaria situación cambiaria del país. En efecto, el Banco Mundial decidió en 1984 la suspensión temporal de las negociaciones de un crédito destinado a la política comercial y diversificación de exportaciones. A ello se sumó la exigencia de garantizar un aval por parte del FMI al programa de ajuste sugerido por el gobierno colombiano. El eje central del proceso de negociación fue la exigencia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal stand by con el FMI. El gobierno nacional requería recursos para la financiación de las inversiones en los sec-

Treinta años de protección

tores del petróleo (Caño Limón) y carbón (Cerrejón), las cuales se perfilaban como fuentes de exportaciones que a la postre permitirían el fortalecimiento del sector externo del país en el mediano plazo. No obstante, el tipo de acuerdo sugerido por el FMI condicionaba la ejecución de los recursos a su utilización únicamente para pagos al exterior de bienes, servicios y de capital, sin la posibilidad de convertirlos a moneda local ni orientarlos a los requerimientos internos de inversión. Este organismo exigía, entre otras metas de carácter macroeconómico, detener el proceso de disminución de las reservas internacionales. Iniciando el año de 1985 el Gobierno colombiano reiteró la solicitud de un crédito sindicado por un monto de US$ 1.000 millones para el período 1985–1986 proponiendo adicionalmente un mecanismo de seguimiento trimestral de los principales agregados macroeconómicos así como de la política de comercio exterior y del programa de inversión pública de mediano plazo. Finalmente se obtuvo el apoyo del Banco Mundial a la propuesta colombiana, el aval del gobierno norteamericano y el concepto favorable que el FMI dio sobre el manejo de las finanzas públicas a mediados de 1995, una vez acordadas las metas trimestrales de seguimiento incorporadas al programa de monitoreo. En diciembre de 1985 la banca comercial concedió el crédito por un monto de US$ 1.000 millones destinado en primera instancia a la política comercial y promoción de exportaciones que, de acuerdo con la contrapropuesta colombiana, apoyaba con un monto significativo de crédito de libre disponibilidad la ejecución del programa macroeconómico de ajuste 1985–1986. La importancia de esta negociación radicó en la recuperación de la credibilidad y del status de país buen deudor ante la banca internacional. El Banco Mundial concedió en 1985 un primer crédito de política comercial y promoción de exportaciones por la suma de US$ 300 millones para el financiamiento del programa de ajuste macroeconómico 1985-1986 bajo el acuerdo de co-monitoría con el FMI. En 1986 otorgó un segundo crédito de programa orientado a estimular reformas en el sector agropecuario por US$ 250 millones. Finalmente, en 1988, el Banco formalizó un tercer crédito de US$ 300 millones orientado a inversiones del sector eléctrico (Garay, 1991). Estos créditos se encontraban sujetos al cumplimiento de metas del programa macroeconómico de ajuste. El desembolso de estos créditos se encontró sujeto al cumplimiento de metas del programa macroeconómico de ajuste. Las condiciones favorables de la deuda colombiana, en términos de plazos amplios e intereses fijos, y el

337

no haber afrontado crisis cambiaria, lograron que no hubiese necesidad de adoptar soluciones similares a las de los países vecinos. Colombia, a diferencia de otros países latinoamericanos, no tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones o intereses, ni de entrar en la reestructuración de la deuda, como tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la deuda privada externa. Gracias a los logros obtenidos frente a la banca internacional y ante indicios de mejoramiento del sector externo en 1985, expresados en la reducción del déficit comercial, el mejoramiento de las condiciones de acceso al crédito internacional y las nuevas perspectivas de exportación como resultado de la devaluación real del 28.5% en 1985, el Gobierno consideró conveniente adelantar una reforma tendiente a la desgravación y liberación gradual del comercio. Como resultado de la decisión los aranceles llegaron a un promedio del 31.4%, permaneciendo relativamente invariables hasta 1987. Con una clara orientación de la política comercial que buscaba estimular la competitividad industrial se fijaron aranceles por debajo del promedio a los bienes de capital para la industria y la agricultura. Los bienes de consumo duradero y no duradero mantuvieron aranceles cercanos al promedio general. El manejo administrativo de los mecanismos paraarancelarios como la licencia previa fue agilizado buscando además una mayor racionalidad en la asignación de los cupos entre tipos de bienes. Ello de acuerdo con los criterios de existencia o no de producción nacional y de acuerdo con la presión de la demanda industrial por materias primas y bienes intermedios. Se trasladaron así algunas posiciones del régimen de prohibida importación al de previa y de este último al de libre importación. Las medidas de liberación se concentraron en bienes en los que el país tuviera una ventaja competitiva en el mercado internacional, bienes no producidos localmente y para los que existiera una demanda apremiante y bienes no comercializables. En este sentido, la medida no buscó un mayor impacto sobre el nivel de importaciones sino la disminución en el volumen de trámites requeridos para el otorgamiento de licencias de importación en manos de la Junta de Importaciones. El gobierno no tuvo autonomía total en el manejo de la política de liberación de importaciones, dada la condicionalidad que el Banco Mundial impuso para la suscripción del crédito de apoyo presupuestal y de balanza de pagos que se había tornado indispensable para el programa de ajuste. Este crédito se destinaría a cumplir los objetivos del programa de ajuste fortaleciendo el nivel de reservas internacionales y reabriendo las posibilidades de financiamiento internacional con la ban-

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Colombia / Políticas comerciales e integración

ca comercial, contando con el aval del FMI una vez suscrito el acuerdo de co-monitoría del programa macroeconómico adoptado por el gobierno colombiano. Pese a la liberación de importaciones de 1985, se mantuvo el énfasis restrictivo en los bienes de consumo no duradero y duradero en los que el 90% por ciento de los ítem se encontraba sujeto a licencia previa o prohibida importación, reforzándose la tendencia proteccionista que caracterizó a las medidas arancelarias (Cuadro 9.11). Se incrementaron adicionalmente los subsidios a las exportaciones buscando complementar los diferentes instrumentos de promoción a las exportaciones menores y se revirtió la tendencia revaluacionista de la tasa de cambio y, como resultado, se obtuvo uno de los más altos niveles de devaluación real de los últimos años (Garay y Carrasquilla, 1987).

Entre 1984 y 1986 se desmontó el control cuasi prohibitivo de las importaciones establecido en el período de agudo desajuste cambiario (1982-1984). El porcentaje de posiciones arancelarias en libre importación aumentó del 0.5% al 35.4%, en tanto que los de prohibida importación y los sujetos al régimen de licencia previa descendieron del 16.5% al 1% y de 83% al 63%, respectivamente (Cuadro 9.12). A esta liberación se sumó la caída en el porcentaje de negación del valor de solicitudes bajo licencia previa en 1986 respecto de 1983 y 1984. Complementariamente se rebajó el arancel promedio de un 42% en 1985 a un 31.2% en 1986, lo cual condujo a una protección efectiva promedio del 52%. Los resultados de las medidas de cierre de la economía a mediados de la década de los ochenta permitieron diversas interpretaciones sobre sus efectos. Se ha afirma-

Cuadro 9.11 Número de posiciones por régimen de importación. 1985 SECTOR Total Bienes de consumo Consumo no duradero Consumo duradero Bienes intermedios Combustibles y lubricantes Materias primas para agricultura Materias primas industria Bienes de capital Materiales de construcción Bienes de capital para la agricultura Bienes de capital para la industria Equipo de transporte No clasificados Fuente: DNP.

LIBRE No. 1368 46 31 15 1171 7 22 1142 142 6 13 97 26 9

% 26.7% 4.7% 4.9% 4.2% 40.5% 20.6% 16.9% 41.8% 11.7% 4.8% 16.3% 11.8% 13.9% 29.0%

PREVIA No. 3709 891 551 340 1722 27 108 1587 1074 119 67 727 161 22

% 72.3% 90.1% 86.9% 95.8% 59.5% 79.4% 83.1% 58.1% 88.3% 95.2% 83.8% 88.2% 86.1% 71.0%

No. 53 52 52

% 63.6% 86.7% 86.0% 87.9% 54.0% 79.4% 81.5% 52.4% 67.4% 93.6% 63.8% 61.5% 77.5% 67.7%

No. 53 52 52 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

PROHIBIDA % 1.0% 5.3% 8.2%

TOT No. 5130 989 634 355 2894 34 130 2730 1216 125 80 824 187 31

PROHIBIDA

TOT No. 5130 989 634 355 2894 34 130 2730 1216 125 80 824 187 31

1

1

Cuadro 9.12 Número de posiciones por régimen de importación. 1986 LIBRE Total Bienes de consumo Consumo no duradero Consumo duradero Bienes intermedios Combustibles y lubricantes Materias primas para agricultura Materias primas industria Bienes de capital Materiales de construcción Bienes de capital para la agricultura Bienes de capital para la industria Equipo de transporte No clasificados Fuente: DNP. Cálculos del autor.

No. 1815 80 37 43 1329 7 24 1298 396 8 29 317 42 10

% 35.4% 8.1% 5.8% 12.1% 45.9% 20.6% 18.5% 47.5% 32.6% 6.4% 36.3% 38.5% 22.5% 32.3%

PREVIA No. 3262 857 545 312 1564 27 106 1431 820 117 51 507 145 21

% 1.0% 5.3% 8.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

Treinta años de protección

do, por una parte, que dichas medidas “generaron un ambiente nuevamente favorable tanto a las industrias como a las actividades agrícolas orientadas tanto al mercado interno como a la exportación” (Ocampo, 1990). Por otra parte, otros diagnósticos (Banco Mundial, 1989) criticaron el proceso como nocivo para el desarrollo competitivo de la industria por el otorgamiento de elevados niveles de protección, así como por la reproducción de distorsiones en la asignación de los recursos. La industria tuvo tasas negativas de crecimiento entre 1981 y 1983, las exportaciones menores cayeron un 14% durante el período 1980-1983 y las totales lo hicieron en un 10%; y presentó una recuperación en los años 1984 y 1985, lo que permitió alcanzar una tasa anual promedio del 1.3 % para el período 1981-1985 (Capítulo 12). También se argumentó que la restricción de importaciones, como resultado del proceso de ajuste, resultó ser adecuada a la estructura productiva en contraste con la liberación previa ocurrida entre 1979 y 1981, la cual no condujo a diversificar la estructura industrial (Capítulo 12) y, por el contrario, tuvo efectos contraccionistas en algunos sectores industriales relativamente incipientes como el metalmecánico (Garay y Carrasquilla, 1987).

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CONSOLIDACIÓN DE LA ESTABILIZACIÓN Y AVANCE INICIAL DE LA LIBERACIÓN DE IMPORTACIONES. 1986-1990 El final de la administración Betancur se caracterizó por el logro de la estabilidad económica. El deterioro externo, fiscal y financiero heredado del quinquenio anterior logró ser contrarrestado gracias a las medidas adoptadas y a condiciones favorables en la economía internacional –por ejemplo, baja en las tasas de interés–. A finales de 1985 una minibonanza cafetera reforzó el inicio de una fase de recuperación en la balanza de pagos. No obstante, persistía el desequilibrio externo como fruto del alto nivel de endeudamiento externo que para 1986 se acercaba a US$ 15.000 millones. En materia cambiaria se buscó mantener la tasa de cambio real al nivel alcanzado a finales de 1985, el cual había corregido la fuerte revaluación ocurrida desde mediados de la década de los setenta. En este sentido se buscó preservar una cierta competitividad para las exportaciones y atenuar en lo posible el sesgo antiexportador de las medidas arancelarias y los controles a las importaciones. Asimismo, se introdujeron reformas al Plan Vallejo a fin de brindarle mayor automaticidad y agilidad eliminando el requisito de comprobar la no existencia de producción nacional para su aprobación. También se revisó el Certificado de Reembolso Tributario –Cert– en cuanto a niveles y composición (Capítulo 10) y se eliminó una gran cantidad de exenciones al pago de impuestos de importación, con lo cual creció la participación de los impuestos sobre el comercio exterior dentro del total de recaudos, aumentando de 20.4% en 1985 a 25.1% en 1988. Lo anterior fue consecuencia de la implementación de la sobretasa sobre el valor CIF de las importaciones del 18% a mediados de 1985 (Capítulo 7). Las medidas adelantadas entre 1985 y 1989 constituyeron una primera etapa de racionalización del comercio exterior colombiano enmarcadas en un programa de ajuste gradual de la economía colombiana. Se adelantó una liberación de importaciones, reducción de los subsidios a las exportaciones y una tarificación de las restricciones no arancelarias al comercio que estaba orientada a racionalizar el control de importaciones más que a promover una abrupta liberalización de la economía colombiana. Estas medidas, apoyadas en los créditos sectoriales otorgados por el Banco Mundial, hacían parte del proceso de ajuste de la economía colombiana.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

El nuevo gobierno finalmente mantuvo el interés de preservar el status de buen deudor logrado a partir de las negociaciones con la banca comercial. El buen desempeño de los agregados macroeconómicos que fortalecía la capacidad de pago de la deuda había permitido dar inicio a un tímido proceso de liberación comercial. En efecto, durante este período se racionalizó la estructura arancelaria de forma tal que se redujo tanto el número de niveles arancelarios como su promedio, corrigiendo distorsiones para bienes de capital, insumos y materias primas, atendiendo al criterio de protección en cascada y en consulta con la restricción fiscal impuesta por la situación de las finanzas públicas (Garay, 1991). Se buscaba impulsar la inversión en el sector industrial y disminuir los costos de producción con el objeto de estimular la producción. Desde noviembre de 1987 y hasta 1988 se modificaron los aranceles para cerca de 2.114 posiciones, distribuidas de la siguiente manera: 1.110 correspondientes a bienes de capital y sus materias primas, partes y piezas, 808 a insumos, materias primas y bienes intermedios no producidos en el país, y 196 a maquinaria y equipo. Estos cambios llevaron el arancel promedio del 31% en 1985 al 27% en 1988. La tarifa de bienes de consumo duradero pasó del 47% al 41%, la de materias primas de 28% a 24% y la de bienes de capital de 27% a 22%. Se aplicó adicionalmente un criterio selectivo de desgravación que privilegió a los bienes de producción nacional. Los aranceles de productos no producidos se redujeron a 5% y 15%, disminuyéndose su promedio del 23.6% al 11.2%; en tanto que los productos de producción nacional apenas vieron reducido su promedio arancelario del 24.9% al 20.8%. En diciembre de 1987 se crearon los Programas Especiales de Importación de materias primas e insumos, mediante el decreto ley 2444, para garantizar una adecuada disponibilidad de materias primas e insumos intermedios para aquellos productores de bienes y servicios que hubieran importado bienes similares a los solicitados por más de un millón de dólares al año durante el bienio previo y que además pudieran demostrar que eran indispensables para su actividad. Entre 1987 y 1988 no se tomaron otras medidas de trascendencia en materia de comercio exterior de forma tal que hasta 1989 el proceso de liberación fue bastante moderado. Se hicieron revisiones menores a los niveles y a la estructura del Cert. Las medidas tomadas en cuanto a la liberación de posiciones arancelarias (38% de los ítem) así como la desaparición en la práctica de la

lista de prohibida importación en 1986 se mantuvieron hasta 1989. No obstante, quedaron bajo el régimen de licencia previa los productos que competían con la producción nacional y la tasa de rechazos de licencias previas se mantuvo bastante alta, con lo cual los niveles de protección real se sostuvieron a niveles elevados. Se registró una cierta flexibilización en el otorgamiento de las licencias para el caso de bienes de capital e insumos intermedios no producidos en el país o producidos insuficientemente. En consecuencia, entre 1986 y 1989 no ocurrieron cambios sustanciales en la liberación comercial, pero se avanzó en la racionalización y flexibilización de los instrumentos de control a las importaciones y en una orientación más transparente de los criterios de selectividad. Se asignaron las licencias con menor restrictividad introduciendo criterios asociados a la existencia de producción nacional, a su calidad y posibilidades reales de aprovisionamiento del mercado interno. De esta forma se buscó liberalizar las condiciones comerciales de bienes no producidos nacionalmente o con clara ventaja competitiva a nivel internacional. Asimismo, se introdujo la definición de aranceles por tipos de bienes, haciendo más activo el criterio de reducción de la protección efectiva de la producción doméstica. Es de destacar que para diciembre de 1989 el arancel promedio pagado era del 43.7% si se incluía la sobretasa a las importaciones, la cual compensó la caída de ingresos fiscales como resultado de la disminución de los aranceles, alcanzándose una protección efectiva total a la industria nacional del 90%. La estructura arancelaria incluida la sobretasa se distribuía así: los bienes de consumo registraron un arancel promedio de 43.5%, los bienes intermedios 23% y los bienes de capital, 22%6. (Cuadro 9.13) Los sectores industriales (CIIU tres dígitos) mantuvieron los niveles de protección relativos con respecto de la tradicional estructura de protección vigente en Colombia. Los sectores que mantuvieron niveles de protección nominal promedio más altos con respecto del promedio de la industria fueron: prendas de vestir (65.6%), calzado (64.5%), bebidas (58.9%), plásticos (50.7%). Los sectores con una menor protección nominal para ese mismo año fueron refinería de petróleo (14.1%), básicas de hierro y acero (15.4%), químicos 6

Las medidas se recogen en los decretos 2223 de noviembre de 1987, 2516 de diciembre de 1987, 728 de abril de 1988, 1972 de septiembre de 1988, 2843 de noviembre de 1988, 1187 de junio de 1989, 2430 de octubre de 1989, 2864 de diciembre de 1989 y 2865 de diciembre de 1989.

Treinta años de protección

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Cuadro 9.13 Estructura y evolución de las tarifas nominales 1985-1989 Según uso o destino económico SECTOR Total Bienes de consumo 1o. Consumo no duradero 2o. Bienes de consumo duradero Bienes intermedios 3o. Combustibles y lubricantes 4o. Materias primas para agricultura 5o. Materias primas industria Bienes de capital 6o. Materiales de construcción 7o. Bienes de capital para la agricultura 8o. Bienes de capital para la industria 9o. Equipo de transporte Fuente: DNP, Cálculos del autor.

1985 PROM 31.48 46.96 46.58 47.65 28.51 14.18 9.16 29.27 27.11 32.80 13.45 26.83 30.01

industriales (17.3%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó un mayor promedio para los sectores de fabricación de productos alimenticios (147.0%), calzado (126.1%) prendas de vestir (116.5%) y textiles (102.3%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron bases metálicas no ferrosas (18.5%), refinería de petróleo (20.0%), de químicos industriales (20.8%), construcción de maquinaria y equipo (20.8%) (Cuadros 9.2 y 9.3). Esta primera etapa del proceso gradual de liberación de importaciones buscó una racionalización del sistema de control a las importaciones sin exponer mayormente la producción nacional a la competencia internacional. Se eliminaron las protecciones redundantes, se sistematizaron y agilizaron algunos trámites de comercio exterior, se disminuyó la dispersión arancelaria y se eliminaron los niveles arancelarios excesivamente elevados –superiores al 70%, excepto vehículos y unos pocos artículos de lujo–. En principio se puede afirmar que los productores nacionales no se vieron afectados dado que los movimientos arancelarios se concentraron en bienes no producidos nacionalmente, o en bienes producidos con ventajas absolutas en el mercado internacional o bienes no comercializables, manteniendo los criterios selectivos de manejo en las restricciones cuantitativas. Por último, se buscó acelerar la devaluación de la tasa de cambio para ajustarla a las exigencias de una economía abierta, como paso previo al proceso de apertura iniciado en 1990. Pese a los avances adelantados en materia de desregulación y apertura subsistían, a juicio de las entidades internacionales de crédito, obstáculos de política que impedían la corrección de desequilibrios sectoriales así como una excesiva protección a la industria local y

DESV STD 13.71 17.10 15.95 19.20 12.28 6.79 8.87 12.45 14.55 11.97 13.57 12.74 26.01

1988 PROM 27.16 44.11 45.62 41.34 23.86 14.18 8.89 24.44 22.29 30.04 14.62 20.62 26.98

DESV STD 14.30 17.76 16.54 20.00 13.72 6.79 8.91 13.95 12.90 11.97 13.27 10.31 25.93

1989 PROM 26.59 43.93 45.39 41.25 22.96 13.77 8.81 23.50 22.27 30.04 14.62 20.61 26.87

DESV STD 14.21 17.94 16.81 20.00 13.53 7.10 8.88 13.75 12.87 11.97 13.27 10.25 25.98

ausencia de modernización de algunas actividades del sector público. (Banco Mundial, 1989). Dicho diagnóstico se apoyaba en la celeridad con la cual se adelantaba la apertura en los países vecinos. La ejecución del programa macroeconómico de los años 1989 y 1990 requería una nueva inyección de recursos de libre disponibilidad dentro de los créditos a contratar con el Banco Mundial. Dados los desarrollos en la conducción de la crisis de la deuda colombiana y como resultado del papel que el Banco Mundial había jugado en la definición de la política macroeconómica y comercial colombiana, desde mediados de 1988 esta institución había sugerido avanzar más rápidamente en la reforma económica que, de acuerdo con su criterio, debía iniciarse con una liberalización del comercio exterior, y continuar con la desregulación de otros mercados como el mercado financiero. La consecución de recursos de libre disponibilidad quedó sujeta a las evaluaciones que sobre el avance en las políticas de reforma hiciera el Banco, y en particular sobre los avances que a juicio de éste fueran suficientes para avanzar en dichas reformas. El Banco sugirió la orientación de créditos a las reformas en la política comercial. Desde finales de 1988 e inicios de 1989 el gobierno avanzó en el diseño de una propuesta en un nivel técnico que permitiera el desmonte del régimen tradicional de restricciones para-arancelarias y sustituirlo por el mecanismo arancelario, para reflejar de manera más cierta, transparente y previsible el nivel de protección otorgado a la economía colombiana. Esta propuesta se inclinaría al desmonte de las restricciones para-arancelarias al comercio y su sustitución por un mecanismo que tradujese la protección otorgada a los sectores de manera más transparente vía precios: los aranceles.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

En abril de 1989 se formalizó la posición del Banco Mundial acerca del proceso de liberalización y apertura de la economía colombiana: planteó la necesidad de reorientar la política económica, en el sentido de permitir que el sector externo se convirtiera en motor del desarrollo económico. Los principales instrumentos de la nueva política, de acuerdo con el documento, serían el uso de la tasa de cambio como mecanismo de regulación del intercambio comercial, con el ánimo de estimular las exportaciones y sustituir las importaciones; el reemplazo de las licencias previas por instrumentos arancelarios y la eliminación de los subsidios a las exportaciones como el Cert y el crédito de Proexpo, dado que de acuerdo con el Banco Mundial estos incentivos habrían estimulado una inadecuada orientación de los recursos fiscales (Banco Mundial, 1989). Las discusiones técnicas del equipo colombiano concluyeron en un consenso en torno a la inminencia del proceso de apertura, así como a la necesidad de impedir que el programa, en su primera fase, generara traumatismos a la estructura productiva doméstica. Asimismo, se incorporaron como criterios que debían orientar el proceso los principios de gradualidad, universalidad, sostenibilidad, automaticidad y predecibilidad en su ejecución. De acuerdo con el criterio de gradualidad se buscaba garantizar un tiempo prudencial de ajuste de la estructura productiva a las condiciones de apertura. La homogeneidad en el tratamiento arancelario y para-arancelario se lograría sobre la base de la no discriminación en contra de sectores específicos, exponiendo el total de los sectores a la competencia, garantizándose la universalidad del proceso. El criterio de sostenibilidad se refería a la necesidad de evitar efectos adversos sobre la producción doméstica de una liberación acelerada de importaciones, de tal forma que la política de apertura se consolidara en una estrategia de desarrollo a largo plazo. Esto último se asociaba a la necesidad de mantener el equilibrio macroeconómico interno de la balanza de pagos que garantizara dicho proceso. El criterio de automaticidad pretendía evitar la creación de distorsiones adicionales a las ya existentes dado el sesgo discrecional en el otorgamiento de la licencia previa para el ingreso de importaciones al país, dando un tratamiento homegéneo al universo arancelario y de acuerdo con un cronograma previsto en la definición de la estructura de protección deseable según los propósitos de la política. Por último, la conveniencia de definir señales claras, estrictas y transparentes sobre el programa previsto así como su cumplimiento condujo a incorporar el criterio de predecibilidad.

Sobre la base de estos criterios se adelantó la primera etapa del programa de apertura económica de la economía colombiana. Se buscó el cumplimiento de estos criterios a través del traslado rápido al régimen de libre importación, evitando un aumento no deseable de importaciones mediante la imposición transitoria de aranceles. En segunda instancia, se recurrió a la subasta de cupos de importación de bienes competitivos con la producción nacional que permitió, bajo el mecanismo del precio, el otorgamiento de un cupo de importación de bienes entre posibles demandantes. Las ofertas que éstos estuvieran dispuestos a pagar orientó acerca del nivel de protección requerido por la industria nacional. Estos criterios guiaron la propuesta de liberación del equipo técnico del gobierno colombiano, que fue analizada por el equipo técnico del Banco Mundial el primer semestre de 1989. Sobre este trabajo, y luego de unos ajustes técnicos menores, se convino que la propuesta podría servir de base para el desembolso de un crédito de US$ 300 millones de libre disponibilidad y de lento desembolso para apoyar el proceso de liberación de importaciones y el saneamiento de las finanzas públicas. La propuesta fue rechazada por el Banco Mundial pese al consenso técnico que existía sobre ella debido a que esta institución consideraba oportuno un proceso más profundo de liberación frente al presentado por el gobierno nacional. De acuerdo con el Banco debería eliminarse totalmente la licencia previa y proceder a instrumentalizar protecciones arancelarias que, si bien podrían resultar excesivas, garantizarían su desmonte en un lapso no mayor a dos años, alcanzando un promedio arancelario del 15% con máximo tres o cuatro escalas arancelarias. Pese a que los objetivos principales del programa de ajuste y estabilización adelantado en Colombia se habían cumplido a cabalidad, existía un ambiente poco favorable al otorgamiento de nuevos créditos debido al desconocimiento, por parte de nuevos funcionarios del Banco Mundial, del alcance de los créditos, su objetivo y naturaleza, así como de los resultados obtenidos (Garay, 1991). Al parecer, la negativa del Banco Mundial de proveer el desembolso del nuevo crédito radicó también en la evaluación de los créditos otorgados en los años 1985 y 1986, no sólo sobre la base del desempeño de los agregados macroeconómicos sino a la luz de los criterios con los cuales se llevaría a cabo la reforma estructural de la economía colombiana a finales de los ochenta. En cualquier caso el Banco Mundial deseaba concretar la colocación de recursos adicionales en Colombia para reforzar el papel jugado por esta institución en el diseño de las

Treinta años de protección

reformas de ajuste estructural de aquellos países con problemas de endeudamiento. En materia de comercio exterior es claro que no se avanzó decisivamente en la profundización de las sugerencias del Banco Mundial entre 1988 y 1989. En esta primera etapa se eliminó la protección redundante a la industria dada por los mecanismos de control de importaciones, con la rebaja en la dispersión arancelaria y la agilización de trámites administrativos. Esta etapa ha sido considerada como preparatoria de la aplicación del programa de apertura iniciado en la década de los noventa. No obstante, desde 1988 existía un consenso dentro del gobierno sobre la necesidad de avanzar hacia una segunda etapa del proceso de apertura.

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HACIA LA APERTURA ECONÓMICA. 1989-1990 Al iniciarse la década de los noventa la economía colombiana había logrado encontrar un relativo equilibrio de los agregados macroeconómicos. Pese a la ruptura del Pacto Internacional del Café, la situación cambiaria logró estabilizarse manteniendo un nivel de reservas adecuado –equivalente a nueve meses de importaciones– (Ocampo, 1997). Los indicadores relativos al grado de inserción de la economía colombiana a las corrientes de intercambio comercial arrojaban como resultado una tendencia hacia un enclaustramiento progresivo (Capítulo 1). El país tenía los aranceles más altos dentro del Grupo Andino y era claro que el modelo de desarrollo soportado en la protección a la producción interna mostraba signos de agotamiento (Hommes, Montenegro, Roda, 1994). Debido al ingreso de cuantiosos capitales a corto plazo, –destacándose especialmente el rubro de transferencias que creció en más del 65%–, se logró consolidar un patrón de transferencias de servicios a favor de la economía nacional que garantizaba un equilibrio en la cuenta de servicios de la balanza de pagos. La cuenta corriente de ésta, que había sido negativa durante toda la década de los ochenta (excepto 1986), se tornó positiva a partir de 1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 millones en 1991. Las reservas internacionales en ese año aumentaron un 40%, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Para garantizar la estabilidad macroeconómica, en particular para contrarrestar el nivel de reservas, se tomaron medidas en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal que constituyeron finalmente el proceso de apertura económica (Capítulo 1). En materia de deuda externa era clara la negativa del Banco Mundial para otorgar nuevos créditos de apoyo al proceso de apertura. Dada esta circunstancia, el gobierno Barco decidió avanzar en el proceso de acuerdo con lo previsto en el programa inicial planteado al Banco Mundial en 1989, y retiró la solicitud de financiamiento del programa de apertura y modernización de la economía, gestionando un crédito de política de libre disponibilidad mas no de rápido desembolso destinado a apoyar la reforma y modernización del sector público. Debido a la relativa holgura en el nivel de reservas internacionales, el país no requería de un flujo de recursos como los previstos en la iniciativa Brady así como tampoco de préstamos como los previstos en los

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programas stand by del FMI. No obstante, el Banco insistió en la necesidad de suscribir un acuerdo con el FMI sujeto al cumplimiento de metas de carácter macroeconómico y de cuyo seguimiento se encargaría el propio Banco Mundial. Finalmente se acordó la presentación de dos informes de seguimiento al año en el marco de los estatutos del FMI sin compromisos específicos de cumplimiento de metas macroeconómicas. El Banco Mundial aplicó condicionalidades sectoriales relacionadas con el objeto del crédito y, de común acuerdo con el FMI, realizaría las evaluaciones de desempeño requeridas para el desembolso corriente de los créditos. Pese a la renuencia del Banco Mundial para otorgar desembolsos de crédito de libre disponibilidad, en febrero de 1990 la administración Barco anunció un programa de liberación con una orientación gradualista de la apertura que, en consonancia con la orientación del Banco Mundial, modificaba la concepción sobre el modelo de desarrollo vigente en Colombia hasta entonces, centrando la atención en el sector externo como motor del desarrollo (Documento Conpes, 2465 del 22 de febrero de 1990). Aunque se reiteró en el diagnóstico que la estrategia de sustitución de importaciones, protección a la industria nacional y promoción de exportaciones desarrollada durante los últimos años había permitido en su momento impulsar la industrialización, se insistió en que la presencia marginal de las exportaciones colombianas en los mercados internacionales era una característica de la economía colombiana que forzaba a un cambio en el modelo de desarrollo. El lanzamiento de esta iniciativa sin el concurso del apoyo externo del Banco Mundial, la realización de reformas al estatuto presupuestal, el ajuste fiscal y el reordenamiento de algunas entidades del Estado entre otras medidas fueron, a juicio del gobierno colombiano, suficientes para soportar la solicitud de crédito con miras a la modernización del sector público colombiano. El Banco Mundial consideró, no obstante, que era conveniente retrasar el crédito hasta tanto se conocieran los lineamientos de política a seguir por parte de la administración de gobierno entrante que a juicio del Banco debían propender por la modernización y apertura de la economía colombiana. Finalmente este préstamo se firmaría en enero de 1991 por un monto de US$ 600 millones, en una operación de cofinanciación entre el BID y el Banco Mundial. El programa de apertura de la economía colombiana se presentó durante los últimos meses de la administración Barco. Se planteó introducir competencia gradual y progresiva a la producción nacional en dos eta-

pas: la primera etapa se estimó en dos años contados a partir de febrero de 1990, período en el cual se debían reducir progresivamente las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo de asignación de cupos de importación para ítem bajo el régimen de licencia previa, compensando esta mayor exposición de la producción doméstica con protección arancelaria y sobre todo con una devaluación favorable de la tasa real de cambio. Durante los dos primeros años se eliminarían las licencias de importación sustituyéndolas por aranceles y aumentándolos en aquellos sectores que así lo necesitaran, desmontándose gradualmente la discrecionalidad que tradicionalmente tenía el Incomex en su manejo. Estas medidas se adelantaban con la idea de permitir la adecuación de la industria a las nuevas condiciones de competencia que afrontaría a mediano plazo. En una segunda etapa se buscaría reducir aranceles de forma tal que se alcanzara en un período de tres años el nivel de protección deseable que, de acuerdo con los documentos oficiales, oscilaba en torno a un arancel promedio, incluida la sobretasa, del 25% (Cámara de Comercio de Bogotá, 1993). Paralelamente, la devaluación nominal en 1990 se aceleraría, alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalización comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad cambiaria y, por ende, pusiera en riesgo la profundización del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inició un proceso de revaluación real, tendencia que se mantendría prácticamente invariable hasta 1996. Se reiteró además el papel nocivo que jugaban los mecanismos de protección en los precios relativos y la incidencia que el aislamiento de la economía tenía sobre el cambio técnico y, por lo tanto, en el crecimiento económico. Adicionalmente, se le atribuyó al modelo vigente una inadecuada asignación de recursos productivos. Todo ello se traducía en un lento crecimiento del producto, ya que pese a la dinámica positiva que las exportaciones menores experimentaron a finales de la década de los ochenta, aún continuaban siendo relativamente bajas como proporción del producto nacional. No obstante, se consideró indispensable mantener cierto grado de protección con el objeto de que los sectores productivos se adecuaran al proceso de apertura. Adicionalmente se buscaba evitar como objetivo a mediano plazo, descalabros en la balanza de pagos. Se hacía necesario entonces propender por la modernización del aparato productivo aprovechando la relativa solidez macroeconómica.

Treinta años de protección

Se mencionaba la necesidad de adelantar el proceso de apertura entendiéndolo no como uno de liberalización de importaciones, sino como un proceso de adecuación de la estructura productiva y de costos de la economía doméstica para enfrentar las nuevas condiciones de la competencia externa y sustentar una progresiva inserción de los productos nacionales en el mercado internacional. Las dos etapas planteadas para el proceso deberían ser diferenciadas en cuanto que la primera consistía en la racionalización de los mecanismos de protección con el reemplazo de los mecanismos de regulación de índole administrativa hacia mecanismos vía precios exclusivamente –en particular el arancel ad valorem–; mientras que en la segunda etapa se debía avanzar en el proceso real de apertura y exposición de la producción doméstica a la competencia externa para desmontar el sesgo antiexportador y eliminar los criterios discrecionales de protección prevalecientes hasta entonces. Un propósito central de la política de apertura era la implantación de unos niveles de protección deseables que no desestimularan la modernización del aparato productivo y contribuyeran a avanzar en la reconversión industrial y a la vez permitieran alcanzar mayores niveles de eficiencia. En febrero de 1990 el Conpes (Documento 2465, febrero, 1990) estableció la programación, criterios e instrumentos para llevar a cabo el programa de apertura económica. Se tomaron en su primera etapa medidas que mantenían la filosofía del desmonte gradual de la protección a la industria en la búsqueda de permitirle al sector productivo una adaptación a los cambios en el escenario de competencia para garantizar la sostenibilidad del proceso, así como el mantenimiento de una adecuada situación de balanza de pagos. Entre finales de 1989 y febrero de 1990 unas 861 posiciones arancelarias fueron trasladadas al régimen de libre importación (Cuadro 9.14). Esta decisión modificó la proporción de la lista de licencia previa del 60% al 46% del universo arancelario. Se trataba fundamentalmente de insumos y bienes de capital cuyas solicitudes estaban siendo aprobabas por la Junta de Importaciones. La mayoría de las mercancías que conformaban esta lista pertenecían al grupo de bienes incorporados en las etapas primarias de la producción y a los no producidos en el país. Para un subconjunto de 122 ítem de producción nacional se consideró deseable posponer la liberación, incluso aumentando provisionalmente los aranceles. Dentro del grupo de bienes trasladados a libre importación se encontraban 71 posiciones a las que simul-

345

táneamente se redujo el arancel, que correspondían a bienes para los cuales no existía producción doméstica o se trataba de insumos y materias primas de necesaria importación. En el régimen de libre importación quedaron 2.850 posiciones de las 5.143 que conforman el universo arancelario. El resto del universo (2.229 ítem) permanecería en licencia previa, estableciéndose un desmonte gradual que buscaba reducir el riesgo en la transición: Un primer grupo, denominado previa-libre, correspondía a posiciones que recibían aprobación automática. Un segundo tipo correspondió a bienes finales de los que no había importaciones en el pasado por la negación de las licencias ante la existencia de producción nacional, para el que se establecieron cupos de importación y cuyos aranceles se fijaban siguiendo el mecanismo de encuesta arancelaria – subasta de cupos de importación–. Desde febrero de 1990 se inició el proceso de tránsito a la libre importación mediante la introducción de mecanismos que flexibilizaran el régimen de licencias previas. Fue así como se clasificaron los bienes en cuatro grupos: 1. Licencia previa-encuesta: 744 posiciones a las que se les asignó un cupo de US$ 150 millones para 1990. Se trataba de bienes de consumo final e insumos con carácter de bienes terminados que en el pasado no se podían importar por ser producidos nacionalmente. Se estableció para cada posición un cupo de importación no superior al 3% de la producción nacional, cuya asignación se efectuaba mediante una encuesta que permitía seleccionar los mejores postores para acceder al cupo con base en el pago de un sobrearancel por encima del arancel vigente. 2. Licencia previa-libre: 781 posiciones. Se trataba de insumos y bienes de capital de carácter industrial sin producción en el país, o con producción doméstica siempre que hubieran contado hasta 1989 con protección natural alta. Su aprobación era automática. 3. Licencia previa-cupo: 350 posiciones arancelarias. Bienes intermedios y partes y piezas para bienes de capital que eran producidos en el país, cuya importación había sido restringida total o parcialmente. Se estableció para cada posición un cupo de importación no superior al 3% de la producción nacional. 4. Licencia previa-previa: 354 posiciones correspondientes a bienes agropecuarios, químicos, farmacéuticos cuya importación era restringida por política agrícola, o de la industria militar o de uso bélico. Su importación era restringida por razones de seguridad nacional.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.14 Posiciones arancelarias según régimen de licencias

Régimen 1980 1985 1989 19901 1. Libre 3276 1359 1999 2860 2. Previa 1502 3602 3090 2229 2.1. Libre 781 2.2. Previa 354 2.3. Cupo 350 2.4. Encuesta 744 3. Prohibida 0 69 54 54 Total 4778 5030 5143 5143 Notas: 1 Resolución CDCE 04 del 22/Febrero/90 a marzo de 1990 2 Resolución CDCE 011 del 08/Mayo/90 3 Resolución CDCE 015 del 12/Junio/90 4 Resolución CDCE 021 del 24/Julio/90 5 Resolución CDCE 031 del 18/Septiembre/90 6 Resolución CDCE 039 del 06/Noviembre/90 Fuente: Arancel de Aduanas. Cálculos DNP – UDIT – DCX

Estas modalidades deberían entenderse como un paso previo a la liberación con el traslado de las posiciones de previa-libre a libre importación, de previa cupo al de previa-libre y de ésta al de libre y con la liberación de las posiciones sujetas a encuestas una vez se fijasen los niveles de protección adecuados de acuerdo con los resultados de los sobrearanceles fijados en las encuestas. Para las importaciones que aún se encontraban en el régimen de prohibida importación, 54 posiciones, se estableció su flexibilización trasladándolas al régimen de licencia previa con un cupo de divisas asignado. Por otra parte, se decidió mantener los mecanismos de agilización de trámites, como los programas especiales de importación de insumos —Pempis—, el tratamiento especial de las importaciones bajo Plan Vallejo y la automaticidad para la aprobación de las importación de posiciones liberadas bajo convenios bilaterales o multilaterales. Se trataba de impulsar los convenios de integración como el del Grupo Andino (Capítulo 11).

19902 2873 2231 798 356 332 745 54 5158

19903 2986 2118 688 354 331 745 54 5158

19904 3454 1704 541 354 236 573 0 5158

19905 3940 1218 76 354 236 552 0 5158

19906 4995 168

0 5163

LA APERTURA ECONÓMICA. 1990-1994 En agosto de 1990 inició su gobierno la administración Gaviria. En octubre de 1990 a tres meses de inaugurada ésta, el Conpes estableció un nuevo cronograma de ejecución de las reformas del régimen de importaciones y de la desgravación arancelaria para el período 1990-1994 (Documento Conpes 2494, octubre 29 de 1990). Se establecieron los siguientes lineamientos: 1. Se eliminaron las licencias previas de importación durante el último trimestre de 1990. Sólo se mantendrían en este régimen los bienes bajo el mecanismo de franjas de precios, bienes amparados por razones de seguridad nacional y otros productos agropecuarios. 2. Se mantendrían los niveles de protección, incluso aceptándose subir los aranceles para los bienes que así lo requiriesen. 3. Se disminuirían de 14 a 7 los niveles arancelarios, con el ánimo de simplificar la estructura tarifaria. Se deseaba llegar a tres niveles antes de tres años. 4. Se reduciría de manera gradual el nivel promedio de aranceles y la sobretasa. La desgravación arancelaria se iniciaría en 1991, con rebajas al final del año. El programa, buscaba eliminar el sesgo antiexportador. Se estableció que el arancel máximo, que en ese momento era del 50% con una sobretasa del 13%, debía llegar a un máximo del 15% con una sobretasa del 8% en 1993 y que en diciembre de 1993 el gravamen consolidado promedio que a finales de 1990 se encontraba en un 34.6%, debía haber llegado a un nivel promedio del 15% con cuatro niveles arancelarios. La estructura arancelaria

Treinta años de protección

vigente fijada el 6 de noviembre de 1990 perduraría hasta septiembre de 1991. Este cronograma de liberación fue aprobado por el Consejo Nacional de Política Aduanera –Conpa– en diciembre de 1990. En 1990 el régimen arancelario fue objeto de tres reformas (Cuadro 9.15). La primera se efectuó en el mes de marzo (decreto 686) y sus principales componentes fueron la reducción de 23 a 13 niveles arancelarios, la definición de un arancel igual para bienes semejantes, la corrección de protecciones negativas, la disminución de costos al aplicar menores tasas arancelarias a insumos que no eran producidos nacionalmente y el estímulo a la inversión mediante la aplicación de menores tasas a bienes de capital. A esto se sumó la reducción de la tasa arancelaria promedio del 26.6% al 23.5% y la promedio (ponderado por las importaciones efectivamente realizadas en 1989) pasó del 23.2% al 18.0%. Se establecieron aranceles del 20% y 30% para los bienes de capital y materias primas e insumos consumidos por la industria y producidos internamente, del 50% para los bienes finales producidos nacionalmente y del 0.1% para los bienes de capital y materias primas para la agricultura. La disminución de las tasas arancelarias estuvo acompañada de una reducción de la sobretasa generalizada a las importaciones del 18% al 16%. En septiembre de 1990, mediante el decreto 2184, se realizó una segunda reforma al régimen arancelario, con carácter más selectivo. Fue así como se redujo el nivel de las tarifas cobradas a las importaciones de bienes de capital y los insumos no producidos nacionalmente y utilizados por la industria, con el propósito de facilitar la reconversión industrial. Adicionalmente se disminuyeron las tasas arancelarias aplicadas a las sustancias básicas utilizadas por la industria farmacéutica y las cobradas a bienes terminados del sector. Con estas modificaciones, la tasa de arancel promedio cayó del 23.5% al 22.1%. De otra parte, se eliminó la exención del pago del arancel del cual gozaba el sector oficial y se redujo la sobretasa general al valor CIF de las importaciones del 16% al 13%. Fue así como la suma promedio del arancel y la sobretasa disminuyó 4.2 puntos porcentuales, al pasar del 38.6% al 34.4%. En octubre de 1990 (decreto 2755) se llevó a cabo una nueva modificación al régimen arancelario con el objetivo de hacer más transparente la política de manejo de las importaciones y disminuir la incertidumbre del sector productivo. Fue así como se simplificó aún más la estructura tarifaria y se redujo de 14 a 9 el número de niveles arancelarios. Como resultado de las modificaciones introducidas con la reforma, el arancel promedio simple

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disminuyó del 22.1% al 21.1% y el ponderado con las importaciones de 1989 bajó del 16.5% al 16.4%. La protección efectiva para todo el universo arancelario pasó del 60.4% al 59.0% y para el caso concreto de los bienes de consumo duradero y no duradero, se incrementó ligeramente al pasar del 104.3% al 105.6%7. En diciembre de 1990, mediante el decreto 3095 se especificaron los niveles arancelarios que regirían a partir del primero de enero de 1992 y se definieron los siguientes criterios de desgravación para los años de 1993 y 1994: a. desgravación gradual8. b. reducción de los niveles arancelarios. c. protección efectiva positiva. 4. fijación de un arancel mayor en la medida en que un producto entrara a hacer parte de un proceso más avanzado de la cadena productiva. Con las nuevas modificaciones se pretendía disminuir el nivel conjunto del arancel y la sobretasa del 33.5% vigente en noviembre de 1990 al 27.0% en 1992, al 19.8% en 1993 y al 14.6% en 1994; y la protección efectiva –incluido el arancel y la sobretasa– del 59.0% en 1991 al 47.2% en 1992, al 32.44% en 1993 y, finalmente, al 24.85% en 1994. Los cambios arancelarios ocurridos entre 1989 y 1990 disminuyeron los niveles promedio de protección efectiva de los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos) pero mantuvieron finalmente la estructura relativa de protección tradicionalmente vigentes en Colombia. Los sectores que mantuvieron niveles de protección nominal promedio más altos con respecto del total industrial fueron: prendas de vestir (47.5%), calzado (46.3%), tabaco (42.5%), plásticos (40.3%). Los sectores con una menor protección nominal fueron refinería de petróleo (11.1%), construcción de maquinaria (14.9%), bases metálicas de metales no ferrosos (15.0%) y básicas de hierro y acero (15.3%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó un mayor nivel promedio para los sectores de fabricación de productos alimenticios (137.5%), textiles (82.5%), calzado (82.1%), tabaco (80.2%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron construcción de maquinaria y equipo (16.3%), químicos industriales (21.0%), fabricación de 7

8

Esta medida se tomó con el objetivo de disminuir el impacto de la liberación de las importaciones a la economía nacional, debido a la alta sensibilidad de las importaciones de este tipo de bienes a las restricciones administrativas. Estaba programado que en 1992 se pasara de 9 a 7 niveles arancelarios, a 6 en 1993 y a 5 en 1994. Adicionalmente, el nivel máximo, sin incluir automóviles, debería reducirse del 50% al 40% en 1992, al 25% en 1993 y al 15% en 1994. De otra parte, se proyectaba llevar la sobretasa general a las importaciones al 10% a finales de 1991 y al 8% a partir de 1993.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 9.15 Nivel arancelario promedio y sobretasa por bienes según uso o destino económico. 1989-1990 Clasificación No. posición1 CUODE 1989 19902 I. Bienes de consumo 981 43.5 37.4 1. Duradero 630 44.8 38.3 2. No duradero 351 41.2 35.8 II. Materias primas y bienes intermedios 2928 22.9 20.9 3. Combust. y lubricant. 34 13.7 11.2 4. Para la agricultura 115 9.4 9.3 5. Para la industria 2779 23.6 21.4 III. Bienes de capital 1234 22.1 18.7 6. Mat. de construcción 147 28.7 27.2 7. Para la agricultura 70 13.8 12.9 8. Para la industria 828 20.6 17.2 9. Material de transporte 189 26.3 21.1 TOTAL 5143 26.6 23.5 Notas: 1 Posiciones arancelarias, clasificación Nabandina, 1990 2 Luego de la reforma del Decreto 686 del 28/Marzo/90 3 Luego de la reforma del Decreto 2184 del 17/Septiembre/90 4 Luego de la reforma del Decreto 2755 del 14/Noviembre/90 Fuente: Decretos Ministerio de Hacienda.

Arancel 19903 37.0 38.0 35.3

19904 36.7 37.4 35.5

19902 53.2 54.1 51.7

20.0 11.3 9.3 20.6 15.3 25.8 11.6 12.7 21.0 22.1

18.8 12.1 8.4 19.4 14.6 24.4 10.1 11.9 20.4 21.1

35.7 26.4 21.1 36.4 34.3 43.2 24.9 33 37 38.6

equipo profesional y científico (22.3%) y bases de hierro y acero (24.1%) (Cuadros 9.3 y 9.4). Para agosto de 1991 el país se encontraba pasando por un período de alta inflación (Capítulo 1) y el comportamiento del sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones habían crecido ligeramente, especialmente las menores, esta era una tendencia iniciada desde mediados de la década del ochenta. Las importaciones, en cambio, habían caído en términos de dólares corrientes cerca del 11%, incrementándose únicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10% (Conpes, Documento 2549, agosto 26. 1991). Estos resultados iban en contravía con los objetivos de la apertura que buscaba, por una parte, orientar progresivamente parte de la producción hacia los mercados externos y aumentar sustancialmente la participación de las exportaciones en el PIB, y por otra, facilitar el acceso a insumos y bienes de capital foráneos con el fin de reactivar la economía y elevar la capacidad productiva de la industria doméstica. La incertidumbre sobre la evolución de la balanza de pagos como resultado del colapso del Pacto Internacional del Café condujo a la administración Gaviria a acelerar la devaluación mientras se adelantaba la apertura gradual de importaciones. Los efectos previsibles de la liberación arancelaria reforzaron la idea de mantener una tasa de cambio competitiva que soportara el proceso de liberación comercial. No obstante, el ritmo de la devaluación condujo a estimular el incremento de los precios internos, hecho que obligó a realizar un progra-

Arancel + sobretasa 19903 49.9 50.9 48.2 32 23.9 18.4 32.7 27.9 38.8 19.4 25.5 33.3 34.4

19904 49.6 50.3 48.5 30.9 24.7 18.1 31.5 27.3 37.4 19.8 24.8 33.3 33.5

ma de ajuste interno en 1991, una de cuyas principales medidas fue la intervención del Banco de la República en las operaciones de mercado abierto –OMA– para contrarrestar los efectos monetarios de la acumulación de reservas. Este programa contempló también la reducción del gasto público así como la decisión de acelerar el programa de liberación de importaciones, que originalmente estaba previsto para tres años. El desbalance de la cuenta corriente y las expectativas generadas por la gradualidad de la apertura comercial hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa de desgravación arancelaria, con el fin de impulsar las importaciones9 y de esta manera disminuir las presiones sobre la tasa de cambio. Además, con esta medida se pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba el aplazamiento de las decisiones de inversión por parte de los agentes económicos. Estas acciones produjeron como resultado un crecimiento de la demanda agregada interna a niveles superiores al 10%, todo lo cual llevó a un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3% en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en 1995. El programa de estabilización macro debía mantener un estricto control en el gasto público que, sin embargo, no se logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4% en 1994; todo lo cual configuraba una dinámica expansiva del gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidad macroeconómica. 9

Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importaciones cayó casi un 9%.

Treinta años de protección

La administración Gaviria abandonó los conceptos gradualistas dada la postergación de los flujos de importaciones como resultado de la expectativa generada a los importadores frente a futuras liberaciones arancelarias (Documento Conpes 2492, octubre 29,1990). Ello condujo a una acumulación innecesaria y perversa de divisas que a mediano plazo podría producir inestabilidad en la balanza de pagos. Con base en la coyuntura que atravesaba la economía, el gobierno decidió dejar de lado el gradualismo en la apertura comercial. La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967 y creó nuevas reglas institucionales de juego en el manejo del comercio exterior. Se eliminó el monopolio del Banco de la República sobre el control de divisas, con lo cual el grueso de las operaciones financieras empezó a realizarse a través de los intermediarios financieros. Se liberalizó el régimen de inversión extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros (Capítulo 4). La reglamentación de dicha ley correspondió a la Junta Monetaria del Banco de la República primero y, luego, ante su supresión, a la Junta Directiva del mismo, dada la autonomía del Banco Central estipulada en la Constitución de 1991. En septiembre de 1991, mediante el decreto 2095, se redujo el arancel promedio nominal al 18.5% para bienes de consumo, al 9.2% para materias primas y al 9.6% para bienes de capital, en contraste con lo previsto con anterioridad, ya que se había planeado que estas medidas serían desarrolladas en un período de tres años. Con las nuevas modificaciones la protección nominal promedio se ubicó en el 11.7%, la protección efectiva para la producción doméstica se situó en el 26.2% y el

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número de niveles arancelarios se redujo a cinco. De esta forma, se adelantó en junio la desgravación prevista para 1992 y en agosto la planeada para 1994 (Cuadro 9.16). En febrero de 1992 se consolidó una nueva estructura arancelaria (promedio nominal del 11.7% y efectiva promedio del 21.5%), se redujo el número de niveles arancelarios a cuatro y la sobretasa a las importaciones fue eliminada. Estas modificaciones al régimen arancelario se realizaron con el propósito de cumplir con las obligaciones que el país adquirió con sus socios del Pacto Andino y, en particular, con el compromiso que se había llevado a cabo con Venezuela para establecer un arancel común entre ambos países. Los movimientos arancelarios adelantados en 1992 durante la aceleración del proceso de apertura marcaron un cambio en los niveles de protección otorgados a los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos). Los sectores que mantuvieron niveles de protección nominal promedio más altos respecto del total industrial fueron: prendas de vestir (19,8%), muebles de madera (19.6%), calzado (19.4%), fabricación de productos alimenticios (17.8%), plásticos (17.8%), textiles (17.56%). Los sectores con una menor protección nominal fueron tabaco (5.97%), químicos industriales (8.7%), equipo profesional y científico (11.0%), construcción de maquinaria excepto eléctrica (12.7%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó un mayor promedio para los sectores de fabricación de productos alimenticios (58.5%), fabricación de otros productos alimenticios (38.74%), muebles de madera (36.5%), textiles (34.8%), plásticos (33.7%) y calzado (30.6%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron tabaco (5.97%), químicos in-

Cuadro 9.16 Nivel arancelario promedio y sobretasa por bienes según uso o destino económico Clasificación CUODE

No. posición1

I. Bienes de consumo 1,635 1. Duradero 1,075 2. No duradero 560 II. Materias primas y bienes intermedios 3,429 3. Combustibles y lubricantes 38 4. Para la agricultura 112 5. Para la industria 3,279 III. Bienes de capital 1,753 6. Mat. de construcción 242 7. Para la agricultura 79 8. Para la industria 1,179 9. Material de transporte 253 TOTAL 6,817 1/ Posiciones arancelarias, clasificación Nabandina, 1990 2/ Luego Decreto 686 del 28/Marzo/90 3/ Luego Decreto 255 del 11/Febrero/92 Fuente: Decretos Ministerio de Hacienda

Proyectada Nominal 19902 53.2 54.1 51.7 35.7 26.4 21.1 36.4 34.3 43.2 24.9 33.0 37.0 38.6

Efectiva 19902 109.2 116.3 96.5 60.8 43.3 29.8 62.3 48.3 69.5 27.9 44.2 57.2 66.9

Ejecutada Nominal 19923 17.4 17.2 17.7 9.9 8.0 8.9 10.0 10.3 12.4 10.4 9.5 11.7 11.7

Efectiva 19923 37.3 36.8 36.4 17.6 15.3 18.8 16.9 15.0 21.0 15.9 12.5 19.2 21.5

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dustriales (8.7%), fabricación de equipo profesional y científico (11.0%) construcción de maquinaria excepto eléctrica (12.77%) (Cuadros 9.3 y 9.4). En el frente del control a las prácticas desleales, se adoptó el sistema de precios de referencia y oficiales para las importaciones de textiles, confecciones, algunos productos agrícolas y automotores. Adicionalmente, se tomaron medidas legales para atacar el fenómeno del dumping y los aumentos de importaciones que perjudicaran la producción nacional. En cuanto al desempeño de la industria manufacturera durante el período de apertura, se debe mencionar que creció a ritmos anuales que oscilaron entre el 1.2% en 1990 y el 6.3% en 1993, mientras el PIB registró una tasa promedio de crecimiento del 4.5% anual en el período 1990-1995. Los sectores productores de bienes de consumo durable vieron incentivado su crecimiento a partir del impulso dado por la demanda interna. Por su parte, varios sectores se favorecieron del menor costo relativo de las importaciones –maquinaria y equipos, materias primas– (Capítulo 12). Las importaciones aumentaron al tiempo que las exportaciones cayeron de forma inesperada, como proporción del PIB. El proceso de revaluación real se mantuvo hasta mediados de 1994, lo cual afectó negativamente el objetivo de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales. La misma revaluación, coincidiendo con la disminución de las restricciones cuantitativas, favoreció el crecimiento de las importaciones y si bien las de bienes de capital crecieron (19.8% entre 1990 y 1996), se observó un verdadero auge de importaciones de bienes de consumo –crecieron en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un máximo del 100% entre 1992 y 1993–. Es necesario aclarar que las importaciones de bienes estrictamente clasificados como bienes de capital, en el sentido de una relación directa con la actividad productiva, fue de apenas en promedio un 31% del valor de las importaciones realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados bajo el rubro general de bienes de capital.

LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA. 1995-1997 En los últimos tres años el crecimiento de la economía se ha explicado básicamente por el crecimiento de la demanda doméstica ya que, pese a las medidas adoptadas y a la orientación del modelo de apertura, las exportaciones no han logrado convertirse en el motor del desarrollo económico (Capítulos 1 y 12). Hasta 1995 el crecimiento industrial mantuvo ritmos de crecimiento satisfactorios. Sin embargo, desde finales de 1995 y durante 1996 la actividad económica entró en un claro estancamiento, motivado en buena medida, por una revaluación real del peso, unas elevadas tasas de interés internas, el fin del ciclo de auge en la construcción, un incremento importante de los niveles de contrabando y un clima político desfavorable que condujeron a una caída en el crecimiento de la industria manufacturera al punto de registrar en 1996 una tasa de crecimiento negativa del 3.1%, dejando entrever problemas de ajuste estructural en el proceso de adopción del modelo de apertura. La administración Samper (1994-1998) inició su período bajo la perspectiva de un crecimiento difícilmente sostenible a los ritmos observados en los años previos. Así, se tomaron medidas por parte del gobierno y del Banco de la República tendientes a detener la revaluación de la tasa de cambio. Para 1995 ya era claro que las altas tasas de interés comenzaban a afectar la demanda doméstica, al punto que después de que el PIB se incrementara un 5,8% en dicho año, en 1996 escasamente crecería al 2.1%, apenas por encima del crecimiento de la población. La demanda agregada interna en 1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel por demás modesto si se compara con el promedio de los años 19921995 cuando aumentó un 10.3%. Varios factores afectaron la caída de la demanda, destacándose dos de ellos: el final del auge de la construcción, que había sido uno de los pilares del crecimiento hasta el año 1994 y la caída de los precios del café, lo que además afectó gravemente las finanzas del Fondo Nacional del Café. Otros factores han afectado negativamente el desempeño económico reciente. En un entorno recesivo y ante los resultados macroeconómicos señalados, el programa bandera de la administración Samper, la creación de 1.600.000 empleos en el cuatrienio 1994-1998, fracasó, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el 12% en 1996. El incumplimiento de las metas de inflación, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasa del 17% en lugar de la alcanzada del

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21.6%, afectó seriamente otro programa importante del gobierno: el Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios. Este era un novedoso programa que por primera vez se aplicaba en Colombia y por medio del cual se pretendía frenar el carácter inercial de la inflación10. La administración Samper contempló una estrategia de modernización y reconversión industrial con el objetivo de lograr una mayor competitividad y promover al sector manufacturero hacia una mejor inserción en el mercado internacional. Se continuó con los instrumentos tradicionales contemplados en la política industrial, enfatizando en la promoción de proyectos industriales, el estímulo al cambio técnico, calificación de recursos humanos, provisión de financiamiento industrial y apoyo a programas de iniciativa empresarial. En esta estrategia el énfasis se ha dado a programas sectoriales, que se vienen desarrollando mediante procesos conciliatorios bajo acuerdos sectoriales de competitividad. A diferencia del período 1990-1994, en el que estuvo ausente la utilización de instrumentos de política industrial, la estrategia propuesta de modernización y reconversión industrial planteó la necesidad de avanzar en la identificación de las mejoras requeridas en la mesoeconomía y en políticas horizontales para mejorar el ambiente competitivo de la economía colombiana, y prestar debida atención a sectores de potencial desarrollo o con prioridades coyunturales críticas. Como parte de la estrategia exportadora, mediante la cual se buscó contrarrestar la caída de las exportaciones menores, desde el año de 1994 se promovieron los acuerdos sectoriales de competitividad (Documento Conpes 2762, enero, 1994) al amparo de los cuales se adelantaron rebajas arancelarias para las materias primas y bienes de capital con destino a los sectores textil y metalmecánico en consonancia con lo previsto en el artículo 65 del Acuerdo de Cartagena y en el artículo 4 de la decisión 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fijó la suma de $ 15.000 millones como tope máximo de sacrificio fiscal en 1996, monto que fue superado en $ 1.600 millones dado el alto volumen de importaciones bajo las posiciones arancelarias cubiertas por la medida. En el caso del sector textil-confecciones se rebajaron los aranceles para las importaciones de algodón, lana, fibras sintéticas y artificiales, y bienes de capital mediante los decretos 1260 de julio de 1995 y 772 de abril 10 Cabe destacar que para 1997 la meta de inflación se cumplió, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al 18% previsto.

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de 1996. Se estimó que el 62% del sacrificio fiscal estuvo concentrado en bienes de capital, un 32% materias primas y el resto en importaciones de algodón. En la cadena metalmecánica las reducciones arancelarias se concentraron en materias primas y bienes de capital prioritarios mediante el decreto 2317 de 1995, cuyo costo fiscal entre enero y agosto de 1996 se elevó a los $ 10.600 millones concentrados en un 60% en bienes de capital, 35% en materias primas y 5% en equipo de transporte. Como se mencionó, estas medidas se realizaron al amparo de los acuerdos previstos en el marco del Grupo Andino en cuanto al tratamiento discrecional que cada país miembro puede dar a los productos no producidos a nivel subregional andino. Por supuesto los márgenes de protección efectiva para estos sectores se elevaron sustancialmente dada la importancia que estos bienes tienen en la estructura productiva de dichos sectores. Las reducciones arancelarias adelantadas para materias primas y bienes de capital modificaron la estructura de protección favoreciendo relativamente a los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos) importadores de estos bienes. Los sectores que mantuvieron niveles de protección nominal promedio más altos con respecto del total industrial fueron: prendas de vestir (19,8%), calzado (19.1%), muebles de madera (18.8%), plásticos (18.1%), bebidas (18.1%) y fabricación de productos alimenticios (18.0%). Los sectores con una menor protección nominal para ese mismo año fueron: químicos industriales (6.21%), bases metálicas de materiales no ferrosos (6.9%), fabricación de equipo profesional y científico. (7.3%). En cuanto a la protección efectiva otorgada se observó un mayor promedio para los sectores de fabricación de productos alimenticios (52.9%), fabricación de otros productos alimenticios (37.2%), muebles de madera (34.25%), plásticos (33.25%), textiles (32.5%) y calzado (30.2%). Los sectores con una menor protección efectiva fueron: bases metálicas de materiales no ferrosos (3.1%), químicos industriales (6.4%), bases de hierro y acero (7.5%), fabricación de equipo profesional y científico (8.8%) y construcción de maquinaria excepto eléctrica (11.2%) (Cuadros 9.2 y 9.3). En paralelo al avance de la política industrial se gestaban las causas de una crisis económica que condujo a la declaratoria de Emergencia Económica en enero de 1997. La revaluación real del peso acentuó esta situación durante el segundo semestre del año. La pérdida en recaudación por concepto de importaciones superó los quinientos mil millones de pesos (equivalente a un 6% del PIB).

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Simultáneamente, la tendencia revaluacionista de la tasa de cambio se acompañó de una caída de las exportaciones no tradicionales que en julio de 1996 cayeron un –3.7% y un aumento del déficit de la balanza de pagos. A ello se sumó el encarecimiento relativo del endeudamiento interno que favorecía el endeudamiento externo y la entrada de capitales especulativos. En efecto, entre octubre y noviembre de 1997 se incrementó inusitadamente el registro de deuda externa privada acumulando un total de 1.300 millones de dólares. La entrada de divisas condujo a acumular reservas internacionales por 1.576 millones de dólares cifra cinco veces superior a la prevista en la programación macroeconómica. Este nivel de reservas cubrió el déficit de la balanza cambiaria (422 millones de dólares) y forzó al Banco de la República a adquirir el sobrante para lograr mantener la tasa de cambio dentro del corredor previsto. El giro de las condiciones cambiarias y monetarias inducido por la fuerte acumulación de reservas internacionales de diciembre de 1996, y la proliferación de registros de endeudamiento externo, rompían con los objetivos plasmados en el Programa Macroeconómico acordado con la Junta Directiva del Banco de la República y amenazaban con estimular la revaluación del peso. Ante este panorama el gobierno Nacional decidió acudir a la Emergencia Económica para atenuar los ingresos de capitales provenientes del exterior, incrementar los ingresos tributarios con nuevos impuestos sobre el endeudamiento externo, la ampliación de la base para algunos tributos, mayores controles a la evasión y el contrabando, y otras medidas. Se creó el Comité de Tesorería para controlar el flujo de divisas y los pagos al exterior por parte de las entidades públicas, incluyendo las descentralizadas. Las normas dictadas al amparo de la Emergencia Económica fueron posteriormente declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Posteriormente, y como resultado de la crisis fiscal por la que atraviesa el país, se adelantaron cambios arancelarios que condujeron a un aumento provisional de aranceles (decreto 690 de marzo 13 de 1997). Se trató de aumentar los gravámenes que estaban en 5% al 7%, correspondientes a materias primas y bienes de capital no producidos en el país. Los gravámenes del 10% aumentaron al 12%, correspondiendo a materias bienes de capital producidos localmente. Finalmente las materias primas y bienes de capital producidos localmente, así como los bienes de consumo final cuyos aranceles eran del 15% y 20% respectivamente, aumentaron al 20% y 25% durante la vigencia de la medida.

Esta norma estuvo vigente durante tres meses a partir del primero de abril de 1997 y no se aplicó a las importaciones provenientes de los países miembros del Grupo Andino. Asimismo no se hizo extensiva a las importaciones originarias de Chile y México en virtud de los acuerdos comerciales suscritos con estos países (Capítulo 11).

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CONCLUSIONES •En la primera mitad de la década de los sesenta se inició la modificación del modelo sustitutivo de importaciones que en diferentes etapas había prevalecido en Colombia desde la década de los treinta. Elevados niveles arancelarios y restricciones cuantitativas con un apreciable grado de selectividad sectorial caracterizaron el modelo. Las crisis cambiarias sucedidas en el primer lustro de los sesenta y la defensa de intereses de carácter sectorial llevaron a una elevada protección. La consolidación del modelo mixto de sustitución de importaciones-promoción de exportaciones, en el que se mantuvieron las restricciones de carácter comercial heredadas del modelo sustitutivo, exigió redefinir el entorno institucional y diseñar los instrumentos básicos necesarios para su implantación. Entre éstos, el Estado contó con un régimen general de cambios y de comercio exterior (el decreto ley 444 de 1966) que permitió ajustar los controles a las importaciones y la política cambiaria.Con posteroridad a la adopción del modelo mixto, se dieron resultados satisfactorios en términos de crecimiento industrial y de diversificación de exportaciones. No obstante, la industria mantuvo su dependencia de la demanda doméstica, pese a la dinámica exportadora observada a lo largo del período. • El énfasis liberacionista orientó la política comercial durante la década de los setenta. El equilibrio externo fue un objetivo explícito a lograr a través de la promoción de las exportaciones. La política de estabilización desplazó las estrategias de crecimiento de largo plazo lo cual, sumado al debilitamiento de los instrumentos de política industrial, condujo a una pérdida de liderazgo de la industria durante la segunda década de los setenta. La corta duración y el carácter sectorial de las medidas de liberación comercial adoptadas, impidieron que ésta se constituyera en un determinante definitivo del deterioro estructural de la industria, aunque si afectó negativamente las de por sí bajas tasas de crecimiento que caracterizaron el final de la década de los setenta e inicios de los ochenta. • Los desequilibrios fiscales y macroeconómicos de principios de la década de los ochenta, causados entre otros factores por la caída de los precios del café y el modesto comportamiento de las exportaciones menores, agravados por la crisis de la deuda latinoamericana y la

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contracción de los mercados internacionales, generaron las condiciones para la implantación de un programa de ajuste fiscal, cambiario y crediticio, que en su primera etapa se caracterizó por la desliberalización del comercio exterior colombiano durante el primer lustro de la década. En dicha etapa del ajuste se alcanzaron niveles de protección similares a los vigentes a finales de la década de los sesenta. Durante el segundo lustro de la década de los ochenta se registró un repunte de la actividad manufacturera y de la inversión en el sector, además del mejoramiento de las condiciones de acceso al crédito externo y del comportamiento de las exportaciones. Todo ello condujo a un nuevo ciclo de liberalización de importaciones cuyo principal objetivo fue la agilización de trámites de comercio exterior y la eliminación de protecciones arancelarias redundantes. Las medidas adelantadas avanzaron en la racionalización del comercio exterior y, al amparo de créditos de apoyo sectorial del Banco Mundial, constituyeron el primer paso hacia la apertura de los años noventa. No obstante, se mantuvieron elevados niveles de protección a la producción doméstica. • Los cambios iniciados a comienzos de la década de los noventa con la tarificación de las restricciones paraarancelarias y el desmonte de la licencia previa, y las reformas institucionales marcaron el final del modelo mixto y el inicio del modelo de apertura. Inicialmente se diseñó un programa gradual de apertura de la economía colombiana que se preveía adelantar a lo largo de cuatro años. Sin embargo, la confluencia de factores desestabilizadores como la entrada de capitales de diversa naturaleza (legal, paralegal e ilegal), el alza de las tasas de interés domésticas para esterilizar los flujos excedentarios de capitales del exterior, la postergación de planes de importación a la espera de ulteriores rebajas arancelarias y las consecuentes presiones cambiarias condujeron a mediados de 1991 a acelerar dicho programa, alcanzando en 1992 los niveles de protección previstos para 1994. El aumento de la demanda interna y la revaluación del peso, entre otros hechos, favorecieron un auge inusitado de importaciones de todo tipo de bienes producidos y no producidos localmente, mientras que se daba un pobre desempeño exportador. No obstante, la dinámica de la demanda interna permitió ritmos de crecimiento industrial relativamente satisfactorios hasta 1995, aunque de manera temporal, no sustentable en el mediano plazo, especialmente en aquellos sectores volcados a satisfacer la demanda de consumo. En efecto, en la segunda década de los noventa la industria ha registrado signos inequívocos de estanca-

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miento productivo al punto de sufrir tasas de crecimiento negativas en 1996. La estructura arancelaria colombiana es en la actualidad similar a la prevista en el programa de apertura. No obstante, durante los tres últimos años se han realizado dos modificaciones arancelarias de interés. En primer lugar la liberación de materias primas y bienes de capital de los sectores textil y metalmecánico, y en segundo lugar, en 1997 el aumento temporal (durante tres meses) de aranceles para todo el universo de productos, con el objeto de contrarrestar la crisis fiscal. • Pese a las sucesivas modificaciones ocurridas a lo largo de los últimos treinta años, en Colombia las restricciones arancelarias han mantenido una estructura de protección "en cascada", con aranceles bajos para materias primas y bienes de capital y altos para los bienes finales en correspondencia con el criterio de “tipo de bien” heredado del modelo sustitutivo de importaciones. Este criterio de protección “en cascada” ha privilegiado secularmente a los bienes producidos en el país. Tradicionalmente las medidas para-arancelarias, entendidas como licencias previas, listas de prohibida importación, y sus mecanismos de asignación han reforzado la protección otorgada por los mecanismos arancelarios. A éstos se sumaron, hasta los años setenta, depósitos previos, sobretasas, tasas de cambio múltiple, y aranceles específicos o ad valorem. Estos mecanismos fueron utilizados en primera instancia como instrumentos comerciales para contrarrestar los ciclos de la balanza de pagos. La validez del argumento de la "industria incipiente" para justificar los niveles de protección en Colombia se mantuvo quizá hasta entrada la década del setenta. Sin embargo la economía del país no logró consolidar los mercados que fueron ganados durante los primeros años de los setenta, y no se llegó a definir una política industrial que hubiera podido contribuir a esta consolidación y al fortalecimiento y ampliación de la estructura productiva. Es así como desde los años setenta no hay evidencia de que los altos niveles de protección que se observaron hubieran estimulado el crecimiento de la producción y de la inversión en los sectores más protegidos. Durante los últimos veinte años la protección arancelaria nominal y efectiva de los diferentes sectores in-

dustriales (CIIU 3 dígitos) se ha caracterizado por presentar protecciones más elevadas (sobre el promedio industrial) para los sectores de textiles, confecciones, calzado, plástico, fabricación de productos alimenticios y muebles de madera. Estos sectores a su vez han recibido protección adicional a través de los mecanismos de licencia previa y de prohibida importación. Sobresale el hecho de que estos mismos sectores han registrado los indicadores de desempeño más desfavorables desde la implantación de la apertura económica y en particular durante el segundo lustro de los noventa. • El análisis de las políticas de protección y apertura se ve dificultada por el hecho de que sus modificaciones han respondido a una variada gama de objetivos y criterios debido a su capacidad de servir a distintos fines de la política económica. Las restricciones a las importaciones o su liberación respondieron a problemas de desequilibrio externo, al interés de promover el desarrollo industrial y económico, en el contexto de un determinado “modelo de desarrollo”, a necesidades de afrontar dificultades fiscales o bien a prioridades como las de estabilidad de precios, control monetario y ajuste de los agregados macroeconómicos. A los objetivos mencionados se le han sobrepuesto otros como el de eliminación del sesgo antiexportador. Consecuentemente, la toma de decisiones en materia de política comercial a lo largo de los últimos treinta años se ha visto supeditada a prioridades macroeconómicas de corto plazo tales como la corrección de desequilibrios fiscales, desajustes de la balanza de pagos, el alineamiento del tipo de cambio, o bien por necesidades como estabilizar el crecimiento de precios. La prevalencia de objetivos de índole macroeconómica de corto plazo ha sido un obstáculo determinante para la implantación efectiva de verdaderos modelos de desarrollo durante períodos de tiempo de consideración, en especial después de la vigencia del modelo mixto de sustituciónpromoción a mediados de los setenta y hasta la instauración de la apertura económica en los noventa.

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La promoción a las exportaciones en perspectiva

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Capítulo 10 LA PROMOCIÓN A LAS EXPORTACIONES EN PERSPECTIVA

E

n el presente capítulo se estudian los diferentes instrumentos de política comercial utilizados tanto en el modelo de sustitución de importación y de orientación exportadora, como en el de apertura económica. El análisis parte del estudio de los mecanismos de promoción a las exportaciones tradicionalmente usados en Colombia: Plan Vallejo, Cert y crédito de fomento, para luego considerar el papel de un instrumento adoptado recientemente, las zonas francas. Por último, se analiza la influencia de la tasa de cambio en la dinámica exportadora. El objetivo del análisis es clarificar la importancia relativa que han tenido los incentivos y observar a través de su evolución el cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron adoptados.

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ANTECEDENTES Durante veinticuatro años el decreto-ley 444 de 1967 constituyó el principal marco regulatorio dirigido a estabilizar el manejo cambiario del país y a subsanar las periódicas crisis en la balanza de pagos que la economía colombiana venía atravesando desde los años treinta. Desde los años treinta hasta los sesenta diversos factores se combinaron y contribuyeron a crear el llamado desajuste estructural del sector externo. Colombia, bajo el modelo de sustitución de importaciones, venía desarrollando un crecimiento hacia adentro con una altísima dependencia de las exportaciones de café, fuente abastecedora de divisas para el financiamiento de las importaciones. La escasa diversidad exportadora del país, conjuntamente con la alta volatilidad del precio internacional del café, impedían satisfacer debida y oportunamente los requerimientos de divisas para la importación de bienes, indispensables para un proceso de crecimiento económico. Los créditos internacionales por mucho tiempo financiaron el déficit en la balanza comercial, creando no obstante un alto endeudamiento que reproducía un desajuste estructural de la balanza de pagos. El expresidente Lleras Restrepo describía la situación así: “un grado de autoabastecimiento bastante grande, en el sentido de que importamos una proporción reducida de bienes de consumo directo; marcada dependencia en cuanto a la importación de materias primas y artículos semimanufacturados y, de consiguiente, gran vulnerabilidad del nivel de empleo ante los bruscos descensos de la capacidad importadora” 1. El estatuto del Fondo Monetario Internacional establecía que todos los países miembros, entre ellos Colombia, debían contar con la entidad multilateral para el manejo de sus asuntos cambiarios. Dentro de las disposiciones señaladas en la conferencia de Bretton Woods, quedó establecido cómo los países debían fijar una paridad de su moneda con respecto al dólar –éste, a su vez, convertible en oro– y comprometerse a mantener la paridad escogida dentro de unos márgenes preestablecidos. En gran medida, el espíritu del FMI era evitar las devaluaciones competitivas que en el período de entreguerra habían contribuido a la contracción del comercio mundial. El Fondo pretendía que los países

miembros únicamente alteraran la paridad de la moneda en circunstancias de un desequilibrio fundamental y bajo su aval. Estas disposiciones, que estuvieron vigentes hasta principios de los años setenta, limitaron, en gran medida, el campo de acción en materia de política cambiaria, lo que llevó a que el mantenimiento de un determinado nivel de la tasa de cambio se convirtiera en un fin en sí mismo. A juicio de críticos como Lleras Restrepo, dicha concepción contribuyó en muchos casos a posponer ajustes inevitables, con demoras que, en últimas, lo único que hacían era hacer más costosos, en lo económico y lo político, los correctivos necesarios”.2 La crisis cambiaria que de nuevo golpeó al país en 1965, reflejó en buena medida las consecuencias de un sistema cambiario poco flexible, así como la vulnerabilidad de la economía por depender en tan alto grado del valor de las exportaciones de un sólo producto cuyo mercado internacional sufría permanentes oscilaciones. Dentro de lo que se juzgó como un desequilibrio estructural de la economía, el gobierno de Lleras Restrepo, contrario al criterio del FMI,3 estableció la necesidad de implantar grandes reformas en toda la economía en lugar de realizar un tratamiento de choque, tipo devaluación masiva que sólo era un instrumento válido para un desajuste pasajero. Fue así como el decreto-ley 444 de 1967 se diseñó para responder a los problemas derivados de los permanentes sobresaltos en la balanza de pagos y para buscar una solución profunda al desajuste estructural del sector externo.4 Tres pilares básicos conformaron el decretoley 444: el control de cambios y a las importaciones, el fomento a las exportaciones y el régimen de la inversión extranjera privada. Era apremiante tomar un conjunto de medidas que, de una parte, racionalizaran el uso de las divisas y, de otra, crearan los incentivos necesarios para diversificar la base exportadora del país.

2 3

4 1

Extracto de discurso del presidente Carlos Lleras Restrepo, tomado de Banco de la República, Colombia 20 años de régimen de cambios y comercio exterior, 1988.

Ibid. Existió una divergencia de criterios entre el FMI y el gobierno colombiano, con respecto a la profundidad de la crisis cambiaria, así como a los instrumentos adecuados para enfrentarla. El FMI consideraba la crisis como resultado de efectos pasajeros ocasionados por políticas fiscales y monetarias desordenadas y no por características propias de la economía colombiana, como por ejemplo la altísima vulnerabilidad del crecimiento de la economía al desempeño del sector externo. Entre los objetivos principales del decreto -ley 444 se encontraban: fomentar y diversificar las exportaciones, aprovechar adecuadamente las divisas, controlar la demanda de divisas para prevenir la fuga de capitales, estimular la inversión extranjera y un nivel de reservas adecuado.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

FOMENTO A LAS EXPORTACIONES Entre 1945 y 1967 el desarrollo económico de Colombia se sustentó en el modelo de sustitución de importaciones. Durante este lapso, el fomento a las exportaciones no constituyó uno de los instrumentos principales de la política comercial. No obstante, en los últimos años del período en mención se observó un incipiente estímulo a la promoción de exportaciones que pretendió ser alcanzado por medio del manejo de la tasa de cambio y la adopción de exenciones tributarias (ley 81/60) y de los sistemas especiales de importación-exportación. Pero fue sólo hasta 1967 cuando la legislación en materia de incentivos a las exportaciones se determinó de manera más completa. El interés por fomentarlas produjo en 1967 un amplio debate en torno a los instrumentos idóneos por medio de los cuales se debía buscar dicho objetivo. Una devaluación masiva, aunque en primera instancia sí contribuiría a favorecer el sector exportador, viciaría el mercado interno ya que dada la escasa capacidad de ensanchamiento de la economía contribuiría a crear un alza del nivel interno de los precios. Los mecanismos de fomento a las exportaciones, finalmente adoptados, se plasmaron en el decreto-ley 444 sobre el régimen de cambios internacionales y de comercio exterior. Se estableció el certificado de abono tributario –CAT–, se creó Proexpo y se complementó la legislación en materia de exenciones arancelarias a las importaciones de materias primas a ser utilizadas en la producción de bienes para exportación, en especial aquellas exportaciones no tradicionales –Plan Vallejo–. Adicionalmente, el decreto 444 de 1967 amplió el sistema de beneficios a las exportaciones que no gozaban del estímulo tributario otorgado por la ley 81 de 1960 y otorgó nuevos beneficios tales como la exención del impuesto de timbre a aquellos contratos y manifiestos de exportación correspondientes a productos que recibían el CAT. En esta sección, se analizarán la evolución de los incentivos a las exportaciones, su estructura actual, el cumplimiento de los objetivos y su concordancia con las condiciones actuales del comercio internacional.

regular en 1961. En sus primeros años de funcionamiento, el Plan Vallejo consistió básicamente en la liberación de aranceles sobre insumos importados para empresas que efectuaran contratos de exportación con el gobierno. Hasta principios de 1965 se habían celebrado 127 contratos y se encontraban cinco más en tramitación. De enero a octubre de 1964 se autorizaron, bajo tales contratos, importaciones y exportaciones por US$ 4.7 y US$ 12.3 millones, respectivamente (Lleras Restrepo, 1965). Pero, como se anotó anteriormente, es en 1967 cuando se complementó la legislación sobre dicho mecanismo. Específicamente, se creó un procedimiento para otorgar exenciones arancelarias sobre insumos importados utilizados en exportaciones ya efectuadas –el denominado Plan Vallejo Junior– y se permitieron nuevas modalidades dentro del programa original del Plan Vallejo, tales como el de exportación parcial en el caso de las importaciones de maquinaria (Perry y Echavarría, 1979). Es así como el Plan Vallejo estableció medidas tendientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, mediante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores del pago de gravámenes e impuestos sobre las materias primas, insumos, bienes de capital y repuestos importados utilizados en la fabricación de productos destinados a la exportación o a servicios directamente relacionados con la actividad exportadora. En esta medida se establecían compromisos mediante contratos de importaciónexportación en los que quedaba estipulado el compromiso de los beneficiarios del Plan a exportar total o parcialmente la producción obtenida a partir de los bienes y materias primas importadas, gracias a las exenciones e incentivos del sistema de Plan Vallejo. Gran parte de las disposiciones que hoy reglamentan el uso del Plan Vallejo se estipularon con el decreto 444 de 1967. Las modalidades de importación-exportación establecidas se describen a continuación: •

SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN-PLAN VALLEJO Los sistemas especiales de importación y exportación se instituyeron en 1959 (ley 1ª, artículos 55-60) bajo el gobierno de la Junta Militar e iniciaron su operación

359

•

Importación de materias primas con el compromiso de exportar el 100% (artículo 172, decreto 444/ 67). Se refiere a la importación temporal de materias primas con el fin de utilizarlas exclusivamente en la producción de bienes destinados a la exportación. Los bienes producidos pueden exportarse directamente o servir como insumos intermedios de terceros que los destinen a la elaboración de productos de exportación. Importación de materias primas e insumos con compromiso a exportar parcialmente (artículo 173, literal b, decreto 444/67).

360

•

•

•

Colombia / Políticas comerciales e integración

Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 70% (artículo 173, literal c, decreto 444/67). Mediante este mecanismo se permite la importación de maquinaria y equipos destinados al ensanche o instalación de empresas siempre y cuando los aumentos en la producción se destinen en por lo menos el 70% al mercado externo. Más adelante, mediante el decreto 631 de 1985, se amplió esta modalidad a los bienes de capital y a los repuestos requeridos en la producción de bienes destinados a la exportación. Asimismo, este sistema abarca los bienes de capital y repuestos dirigidos a la producción de servicios de exportación. En este caso, el compromiso de exportación debe ser como mínimo tres veces el valor importado. Importación de bienes de capital con compromiso a exportar el 1.5% del valor importado (artículo 174, decreto 444 de 1967). Bajo esta modalidad se realizan operaciones iguales a las del literal anterior que se diferencian en los beneficios recibidos según sean los compromisos de exportación del usuario. Reposición de materias primas e insumos-Plan Vallejo Junior ( artículo 179, decreto 444/67 y Resolución 2386 del Incomex). Esta norma cobija a personas jurídicas que mediante los canales regulares y llenando todos los requisitos legales hubieran realizado exportaciones de productos en cuya manufactura se involucraron materias primas e insumos importados. La norma establece el derecho a importar libre de gravámenes, impuestos y demás contribuciones, una cantidad igual a las mate-

•

rias primas e insumos previamente importados. Con esta disposición, también conocida como Plan Vallejo Junior, se favorecen exportadores esporádicos cuyas exportaciones responden a una coyuntura específica y, por tanto, no se les exige un compromiso de importación-exportación. Importación de mercancías para exportar servicios. Posterior a las normas estipuladas con el decreto 444 de 1967, se realizaron algunas modificaciones. Actualmente las normas que rigen para el Plan Vallejo son: - Decreto 2666 de 1984: normas relativas al procedimiento para importar por este sistema. - Decreto 631, 1985: se faculta al Incomex para controlar el desarrollo de los programas aprobados. - Decreto 1208 de 1995: se asigna al Incomex el control de los compromisos, mediante la constitución de garantías bancarias o de compañías de seguros. - Decreto 697 de 1990: además de las anteriores garantías, se dispone la garantía personal. - Resolución 682 de 1995 de Incomex: se establece el procedimiento de requisitos para autorizar los programas.

Los incentivos varían en cada modalidad. Se proporcionan incentivos de tipo fiscal, como la exención del impuesto al valor agregado; arancelarios, como la exención del gravamen y de otra índole como las exenciones de licencia previa y demás impuestos y contribuciones que causen las importaciones. En el Cuadro 10.1 se resumen los incentivos para cada una de las modalidades.

Cuadro 10.1 Incentivos bajo el Sistema Plan Vallejo Sistema Especial

Incentivo Fiscal

Incentivo Arancelario

Otros Incentivos

Materias primas e insumos. Compromiso a exportar 100%. Materias primas e insumos. Compromiso a negociar.

Exención IVA

Reposición de MP e insumos. Plan Vallejo Junior. Bienes de capital y repuestos, con compromiso a exportar 70%.

Exención de Gravamen Arancelario

Exención de: -Licencia previa -Demás impuestos Y contribuciones que cause la importación.

No tiene

Exención de: - Licencia previa

Pago diferido de IVA

Bienes de Capital y Repuestos. Compromiso a exportar el 1.5%. Fuente: Tomado de la Guía de Sistemas Especiales Plan Vallejo.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

Cuadro 10.2 Número de programas aprobados bajo Plan Vallejo 1993-1996 Sector

Número de programas

Fabricación de productos alimenticios excepto bebidas Elaboración de productos alimenticios diversos Industria de bebidas Industria del tabaco

109

Fabricación de textiles y prendas de vestir Industria del cuero y productos del cuero Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado.

528

Industria de la madera y productos de madera y de corcho excepto muebles. Fabricación de muebles y accesorios

15

Fabricación de papel y productos de papel Imprentas, editoriales e industrias conexas. Fabricación de sustancias químicas industriales Fabricación de otros productos químicos. Refinerías de petróleo. Fabricación de productos diversos. Fabricación de productos de caucho. Fabricación de productos plásticos Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana Fabricación de vidrio y productos de vidrio Fabricación de otros productos minerales no metálicos Industrias básicas de hierro y acero Industrias básicas de metales no ferrosos Fabricación de productos metálicos Construcción de maquinaria excepto eléctrica. Construcción de material de transporte

69

181

30

256

Fuente: Incomex, 1997.

SECTORES BENEFICIADOS BAJO EL PLAN VALLEJO Debido a que este estudio busca enmarcar las políticas transversales que directa o indirectamente han apoyado el desarrollo del sector productivo y particularmente de la industria, resulta importante distinguir aquellos sectores industriales que se han beneficiado primordialmente con los sistemas especiales de importación-exportación Plan Vallejo, tanto en número de programas como en el valor del cupo autorizado. El Cuadro 10.2 permite observar cómo, los programas aprobados bajo Plan Vallejo en el período 1993-1996, cobijaron prácticamente la totalidad de la industria manufacturera. No obstante, llama especial atención la alta concentración de programas alrededor de los sectores de textiles, prendas de vestir e industria del cuero, con 529 programas, seguido por el sector de productos metálicos con 256 programas aprobados. Asimismo, el valor del cupo autorizado en el sector de textiles, prendas de vestir e industrias del cuero supera con creces a todos los demás sectores industriales, con un valor que asciende a US$ 962 millones. El sector de industrias químicas, por su parte cuenta con 181 programas aprobados y un cupo au-

361

torizado de US$ 654 millones, superando el cupo aprobado al sector metalmecánico de US$ 371 millones (Ministerio de Comercio Exterior, 1997e). FLUJO COMERCIAL BAJO EL PLAN VALLEJO Antes de profundizar en los sectores productivos que han exportado bajo el Plan Vallejo, vale la pena observar primero el monto agregado de exportaciones e importaciones Plan Vallejo, para indagar sobre el grado de dependencia de importados de dichas exportaciones –valor de exportaciones por dólar importado– y así empezar a dilucidar la posible efectividad del incentivo. Retomando las estadísticas de Gómez (1996), se observa en el Cuadro 10.3 cómo, entre el período 19821995, la participación de las exportaciones por Plan Vallejo en el total exportado osciló entre el 21.1% y el 41.6%, porcentajes nada despreciables que reflejan la importancia del mecanismo como promotor de las exportaciones en el país. El aumento en la participación de las exportaciones gracias al Plan Vallejo en los años de apertura refleja que el mecanismo continúa siendo vigente, a pesar de la rebaja arancelaria y el desmonte de restricciones de índole cuantitativa implantados en el contexto de la internacionalización de la economía. Por su parte, las importaciones por Plan Vallejo representaron, en el período 1982-1995, entre un 2.7% y un 7.9% –con un nivel excepcional del 12.5% en 1991– y al igual que las exportaciones, presentaron una tendencia creciente en el tiempo. En el período analizado, por cada dólar importado bajo el sistema de Plan Vallejo se registraron por lo menos 3.4 dólares de exportación. Estos datos reflejan la relevancia del sistema Plan Vallejo como incentivo a las exportaciones del país, incluso durante el período de apertura. COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS EXPORTACIONES En el período comprendido entre 1985 y 1990, la estructura sectorial de las exportaciones por Plan Vallejo (según clasificación CIIU cuatro dígitos) no se modificó considerablemente. El cambio más importante se debió al gran dinamismo de las exportaciones del sector minero; mientras que en 1985 el sector de la explotación de minas de carbón participó en 3.2% del total exportado por Plan Vallejo, en 1990 alcanzó una participación del 27.2%, llegando a ser el principal sector usuario de este mecanismo. Entre los sectores que más utilizaron el sistema Plan Vallejo en los años 1985 y 1990 se destacan: el sector agropecuario, las industrias básicas de hierro y acero, la fabricación de textiles, la elaboración de cemento, pren-

362

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.3 Importancia de las exportaciones e importaciones bajo Plan Vallejo 1982-1995 (Mill.US$) 1982 1985 1988 1991 1993 1995

Export PV

Import PV

633 767 1460 2659 2959 3758

148 171 394 635 670 1092

Participación XPV/XTOT 21.1% 23.2% 33.4% 38.8% 41.6% 38.5%

Participación MPV/MTOT 2.7% 4.1% 7.9% 12.5% 6.8% 7.9%

XPV/MPV 4.3 4.5 3.7 4.2 4.4 3.4

Nota: las estadísticas de exportaciones son manifiestos de aduana, mientras que los datos de importaciones son registros de importación. Fuente: Gómez, Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, DCX-UDE-DNP, 1996.

Cuadro 10.4 Principales sectores exportadores bajo el plan Vallejo. 1985-1990 (Participaciones) CIIU 2100 1110 3710 3220 3513 3118 3512 3211 3114 3511 3692

Descripción Explotación de minas de carbón Producción agropecuaria Industrias básicas de hierro y acero Fabricación de prendas de vestir Fabricación de resinas sintéticas y fibras artificiales Fábricas y refinerías de azúcar Fabricación de abonos y plaguicidas Hilado tejido y acabado de textiles Elaboración de pescado Fabricación de sustancias químicas Fabricación de cemento, cal y yeso

1985

1990

3.2% 37.8% 7.1% 4.6% 3.5% 1.1% 2.1% 6.1% 2.4% 1.6% 5.6%

27.2% 23.9% 6.8% 4.9% 4.8% 3.3% 2.5% 2.1% 2.0% 2.0% 1.9%

Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.

das de vestir, envases, cajas de papel, resinas sintéticas, fibras artificiales, pescado, abonos y plaguicidas. (Cuadro 10.4 y Cuadro10.1Anexo). Se observó un alto nivel de concentración en las exportaciones bajo el Plan Vallejo: en 1990 dos productos representaron el 42.3% del valor total exportado y los primeros trece, el 67%. Los principales productos exportados bajo el Plan Vallejo fueron: plátano, ferroníquel, cemento, cajas de cartón, tejidos de algodón y hullas –carbón–. Se destaca el hecho de que en los dos últimos años del período, las exportaciones de hulla y flores presentaron un gran dinamismo y, en consecuencia, incrementaron su participación ampliamente. (Cuadro 10.5 y en el Anexo, Cuadro 10.2A, se pueden observar las participaciones de los primeros cincuenta productos en el período). La situación anterior no cambió radicalmente en el período de apertura 1991-1996. Los sectores producción agropecuaria y explotación de minas de carbón se destacan por haber sido los principales usuarios del sistema Plan Vallejo (Cuadro 10.3A). En efecto, las exportaciones del sector de producción agropecuaria alcanzaron una participación, en cada uno de los años, superior al 22% del valor total exportado bajo el Plan Vallejo, mientras que la del sector de explotación de minas de carbón llegaba al 14%.

Las exportaciones por Plan Vallejo en sectores como fabricación de productos alimenticios, fabricación de textiles y fabricación de sustancias químicas industriales participaron, respectivamente, con más del 6% del total exportado bajo este sistema, en cada uno de los años del período en referencia. Por su parte, los sectores usuarios del Plan Vallejo que resultaron tener el comportamiento más dinámico5 fueron, en su orden, los de industrias básicas de metales no ferrosos, industrias de bebidas, fabricación de papel y productos de papel y fabricación de productos plásticos ( Cuadro 10.4A). Uno de los objetivos para adoptar el sistema importación-exportación del Plan Vallejo fue el de ampliar la base exportadora del país, promoviendo las exportaciones no tradicionales. Por tal motivo, es importante vislumbrar en qué medida estas exportaciones se han apoyado en dicho mecanismo de fomento. En el período 1991-1995, en promedio, el 58% de las exportaciones no tradicionales del país se realizaron utilizando los beneficios del Plan Vallejo. El Cuadro 10.5A del Anexo, 5

Para determinar los sectores más dinámicos se tomó el criterio de la tasa geométrica de crecimiento entre los años 1991 y 1995.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

363

Cuadro 10.5 Principales productos exportados bajo Plan Vallejo 1985-1990 No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Nabandina

Descripción

27010102 08010001 73020009 06030002 17010102 06030005 61020200 39010502 03030299 06030004 60040200 25230003 55090101

Hullas bituminosas Plátanos frescos o secos Ferroníquel Flores y capullos de claveles Azucar crudos con 85% a 97.5 de sacararosa. Flores y capullos de rosas Ropa exterior para mujer, niña e infantes de algodón Cloruro de polivinilo tipo suspensión Demás crustáceos y moluscos Flores y capullos Ropa interior de algodón de punto Cemento portland Otros tejidos de algodón crudos con pesos 85 0+D Subtotal

85

90

3% 24% 7% 0% 1% 0% 1% 0% 2% 0% 0% 4% 3% 45%

27% 15% 6% 4% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 67%

Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.

detalla, para los diferentes sectores, la participación de las exportaciones no tradicionales por Plan Vallejo en el contexto total de las exportaciones no tradicionales en sus respectivos sectores. Tomando el promedio simple para el período 1992-1995, se observan varios sectores con una participación mayor al 70%. Entre ellos: la producción agropecuaria, la extracción de minerales no metálicos, la fabricación de papel y productos de papel, la fabricación de sustancias químicas industriales y la fabricación de vidrio y productos de vidrio. Otros doce sectores industriales exportaron, en promedio, entre el 50% y el 70% del total de sus exportaciones no tradicionales bajo el sistema Plan Vallejo: la industria del tabaco, la fabricación de textiles, la fabricación de prendas de vestir (excepto calzado), la fabricación de productos de caucho, la construcción de maquinaria, aparatos y accesorios eléctricos, entre otros. Finalmente, conviene identificar las exportaciones por Plan Vallejo a nivel producto para conocer en mayor detalle el tipo de bienes más favorecidos por este mecanismo. El Cuadro 10.6 revela los principales productos de exportación en el período 1993-1996. Obsérvese cómo predominan los productos agrícolas sobre los productos industriales y como el porcentaje exportado por Plan Vallejo –en las exportaciones totales del respectivo producto– supera en varios casos el 90%. La concentración de productos exportados bajo Plan Vallejo es elevada: siete productos participaban en 1995 con el 37% exportado bajo este mecanismo y los primeros cuarenta productos con el 66%. El Cuadro 10.6A del Anexo , detalla los cincuenta principales productos exportados mediante el Plan Vallejo.

Cuadro 10.6 Principales productos exportados bajo Plan Vallejo en el período 1993-1996 Descripción (Nandina)

Porcentaje bajo PV en 1995

Hullas térmicas Bananos, plátanos frescos Ferroníquel Demás claveles frescos Rosas frescas Demás azúcares de caña en bruto sin aromatizar ni colorear Pantalones de algodón para mujer Pompones frescos Policloruro de vinilo Camarones de cultivo Congelados

98.5% 99.6% 100.0% 85.5% 87.7% 99.7%

92.7% 89.7% 89.5% 55.9%

Fuente: Construido a partir de Incomex, 1997.

COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS IMPORTACIONES6 En el período 1985-1990 se observó una creciente participación de los bienes de capital con respecto de las materias primas e insumos –bienes de consumo e intermedios– en el total de importaciones realizadas bajo el Plan Vallejo. Los bienes de capital pasaron de representar un 17% en 1985 a un 30% en 1990, aunque las materias primas e insumos siguieron conservando la mayor participación, un 70.2% en 1990. Esto refleja, en parte, la mayor importancia del mecanismo para el caso de importación de materias primas (Gráfico 10.1). 6

El dato de importaciones puede estar sobrestimado, debido a que la única información disponible se obtuvo de los registros de importación que son intenciones más no necesariamente exportaciones efectivas.

Colombia / Políticas comerciales e integración

364

Participaci n

Gráfico 10.1 Importaciones bajo Plan Vallejo por tipo de bien 1985-1995 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Capital Materias primas e insumos

Aæos

Fuente: Incomex. Registros de importación.

En el período de apertura (1991-1995) la importación de bienes de capital empezó a reducir su participación en el total de importaciones por Plan Vallejo, descendiendo del 30% en 1990 al 24% en 1995. Las principales importaciones de maquinaria, materias primas e insumos efectuadas en el período 19851990, correspondían especialmente a productos como sustancias químicas industriales –con una participación cercana al 18%– maquinaria y equipo especial (16%); pulpa de madera y papel (11%); resinas sintéticas y fibras artificiales (7%); prendas de vestir (5%); textiles (5%); abonos y plaguicidas (4%) y producción agropecuaria (3%). En 1990, bienes de estos sectores participaron con el 71% del total importado por Plan Vallejo (Cuadro 10.7A, Anexo ). Por su parte, en el período de apertura, los bienes importados correspondieron en su mayoría a materias primas. Las importaciones realizadas en el período 19901995, bajo la modalidad del Plan Vallejo, favorecieron prioritariamente el abastecimiento de sustancias químicas industriales, maquinaria no eléctrica, textiles y papel y productos de papel. Estas importaciones tuvieron participaciones en el total importado bajo el Plan Vallejo en un rango que osciló entre el 9.2% y el 23.7% para el período analizado. Otros insumos que se han venido importando pero en menor medida que los anteriores, son las prendas de vestir, excepto calzado, cueros, productos químicos y material de transporte. El Cuadro 10.8A del Anexo presenta los principales cincuenta productos importados bajo la modalidad

del Plan Vallejo. Se observa que el nivel de concentración ha permanecido relativamente estable en el tiempo, no obstante, existe una menor concentración que la encontrada en el caso de las exportaciones: ocho productos representaron el 24%del total importado por Plan Vallejo en 1985 y1990 y 22.4% en 1995, y los 44 principales productos el 54% en 1985 y el 50% en 1990 y 1995. El ordenamiento de los productos importados se mantiene relativamente estable entre los años. Para 1995 los principales ocho productos bajo el Plan Vallejo –según registros de importación– fueron: tubos para oleoductos o gasoductos (4.9%), estireno (3.8%), demás volquetas (2.9%), cloroetileno (2.6%), demás papeles y cartones Kraft (2.4%), papel semiquímico (2.1%), algodón sin cardar ni peinar (1.9%) y tejidos denim (1.9%). COSTO FISCAL El Plan Vallejo acarrea un costo fiscal correspondiente a lo que el Estado deja de percibir con motivo de las exenciones arancelarias y fiscales que proporciona el sistema. Un informe del Incomex para 1988 calculó el costo fiscal del Plan Vallejo en doscientos millones de dólares distribuidos así: 53% por concepto de exención arancelaria, 37.8% por concepto de la exención del impuesto contemplado en la ley 75 de 1986 y el 9.2% por concepto de la exención del impuesto sobre las ventas. Recientemente, Gómez (1996) calculó el costo fiscal del Plan Vallejo para 1995, entendiendo como costo

La promoción a las exportaciones en perspectiva

365

Porcentaje por dolar exportado por PV

Gráfico 10.2 Evolución del subsidio implícito en el Plan Vallejo 1985-1996 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% Agropecuario Mineria

2.0%

Manufacturero 0.0%

Total 1985

1986

1987

1989

1990

1992

1993

1994

1995

1996

Años

Fuente: Incomex

fiscal la exención del gravamen arancelario e IVA a las importaciones realizadas bajo el sistema. El costo fiscal calculado sumó US$ 286.4 millones. Este aumento del costo fiscal entre 1985 y 1995 se explica por el incremento en el volumen importado que compensa más que proporcionalmente la reducción del arancel promedio – en 1988 el arancel promedio simple era del 44.8% en comparación con 11.58% para 1995–. La distribución del costo fiscal estuvo altamente concentrada según el tipo de bien: las materias primas y producción para la industria, participaron con el 48.6% del costo fiscal y los bienes de capital para la industria con el 16.2%. SUBSIDIO IMPLÍCITO El Plan Vallejo constituye un subsidio para los exportadores por el hecho de que al usar el mecanismo se benefician de exenciones arancelarias y tributarias, este subsidio se expresa como un porcentaje del valor total exportado. En 1976 se estimó que el valor medio del subsidio implícito era de 2.69% y que estaba altamente concentrado. Cuatro sectores usufructuaban excesivos niveles de subsidio, tejidos de punto (43.97%); fabricación de prendas (13.04%); fabricación de madera y corcho (11.05%) y fabricación de máquinas de oficina (11.63%). Ello se debía a que el mecanismo sólo era importante para sectores intensivos en importaciones y para empresas grandes que pudieran satisfacer los requisitos burocráticos de los contratos por Plan Vallejo (Perry,

G. y Echavarría, J., 1979). (Anexo, Cuadro 10.9A). En el Gráfico 10.2 se muestra la evolución del subsidio implícito del Plan Vallejo entre los años 1985 y 19967. En 1985 la economía en su conjunto recibía un subsidio correspondiente al 9.1% del valor total de las exportaciones, posteriormente se incrementó en 1987 al 14%, para descender aceleradamente hasta un nivel de subsidio del 4% en 1992 y mantenerse estable durante el resto del período. Este comportamiento se explica por los cambios en la política arancelaria presentados en varios años del período, en especial las reducciones arancelarias ocurridas especialmente en los primeros años del período de apertura económica. Durante todo el período en referencia los subsidios promedio para los sectores manufacturero y agropecuario conservaron la misma tendencia, no obstante, el sector industrial siempre presentó niveles mayores de incentivo, debido a que el sector agropecuario utiliza, en general, un bajo porcentaje de materias primas importadas. Resalta el hecho de que la estructura sectorial del subsidio por Plan Vallejo no es muy estable año a año, ya que en promedio, sólo tres sectores, que se sitúan entre los diez primeros, siguen permaneciendo al año siguiente. Se destaca el caso excepcional del sector de prendas de vestir que sí logró mantenerse entre los diez sectores con mayor subsidio durante todo el período en cues-

7

El cálculo del subsidio se realizó según la metodología especificada en el Anexo al final del capítulo.

366

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.7 Principales sectores beneficiados por el Plan Vallejo CIIU 1985

1996

3819 3814 3220 3845 3832 3133 3813 3521 3114 3220

Subsidio Productos metálicos Artículos de fontanería y calefacción Prendas de vestir Aeronaves Equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones Bebidas malteadas y malta Productos metálicos estructurales Pinturas, barnices y lacas Pescado y otros productos marinos Prendas de vestir

116% 62% 60% 56% 24% 738% 59% 39% 17% 16%

Fuente: Incomex. Cálculos del autor.

Cuadro 10.8 Concentración del subsidio implícito 1985-1996 No. de sectores Con subsidio Sin subsidio Desviación estándar

1985 28 60 0.26

1986 27 61 0.33

1987 31 57 0.17

1989 70 18 0.08

1990 76 12 0.22

1992

1993

73 15 0.04

71 17 0.10

1994 72 16 0.10

1995 67 21 0.59

1996 66 22 0.91

Fuente: Incomex. Cálculos del autor.

tión. En el Cuadro 10.7 se muestran los primeros cinco sectores en los años 1985 y 1996 (Anexo 10A, Cuadro 10.10A). Adicionalmente, a partir de 1989, se empezó a observar una menor concentración del incentivo, esto se evidencia tanto por el mayor número de sectores que aparentemente empezaron a beneficiarse8, como por la menor desviación estándar que presentaron los subsidios sectoriales hasta 1994 (Cuadro 10.8). En 1995 y 1996 el nivel de concentración aumentó por el alto subsidio recibido por el sector de bebidas malteadas y malta.

CERTIFICADO DE ABONO TRIBUTARIO –CAT– Otro de los mecanismos de fomento a las exportaciones no tradicionales introducidos en 1967 fue el certificado de abono tributario. Dichos certificados eran documentos al portador, libremente negociables y expedidos por

8

Dado que no existe una coincidencia exacta entre la información de exportaciones e importaciones desagregada por NIT, no es posible afirmar con toda certeza que un sector no poseía subsidio en un año determinado. Lo anterior pudo haberse debido a que las empresas registraban importaciones mas no exportaciones.

el Banco de la República. Al momento de reintegrar las divisas provenientes de exportaciones distintas del petróleo y sus derivados, cueros crudos de res y café, el Banco de la República entregaba al exportador certificados por un monto equivalente en pesos a un 15% del valor total del reintegro. Sin embargo, dicho porcentaje podía ser modificado anualmente por el gobierno nacional, según diversos criterios como el de la competitividad de las exportaciones colombianas (Cuadro 10.9). Durante los primeros años de vigencia del incentivo, se aplicaron sólo dos niveles, 12% y 15%, equivalentes a un nivel efectivo9 situado entre el 9.6% y 16.8%. Esto, unido al gran dinamismo de las exportaciones –en el período 1967-1974 crecieron a una tasa promedio de 30.4%–, condujo a que el valor real de las expediciones de CAT creciera considerablemente (Cuadro 10.10). En 1974 el costo fiscal había llegado a representar el 8% de los ingresos tributarios del Estado, ciertos productos adolecían de problemas de abastecimiento interno y se consideraba que algunas exportaciones habían mejorado su competitividad en el mercado internacional (Proexpo, 1998a). Lo anterior condujo a que, en di9

El nivel efectivo de CAT se calculó como el valor de las expediciones de certificados sobre el valor total de las exportaciones con derecho a CAT.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

cho año, se adoptara un nuevo nivel del 1% para algunos productos. Pero esta reducción del nivel de incentivo no disminuyó considerablemente el costo fiscal: el valor real de las expediciones creció a una tasa del 12% y el nivel efectivo de CAT fue similar al del año anterior, 13%. Entre 1975-1980 el mejoramiento de los precios internacionales de los principales productos agropecuarios de exportación unido a los problemas de abastecimiento de otros rubros de este sector (Proexpo, 1998a), condujo a que prácticamente se eliminara el incentivo para diversos productos, con la adopción de un nivel de CAT del 0.1%.10 La reducción en los niveles se reflejó en una disminución de ocho puntos porcentuales del nivel efectivo de CAT y una reducción del valor total de certificados expedidos, con unas tasas de decrecimiento situadas entre el 28% y el 57%. Específicamente, Perry y Echavarría, (1979) estimaron que en 1976 el subsidio por concepto del CAT osciló sectorialmente entre el 9.1% y el 0% del valor de las exportaciones manufactureras, con un valor medio de 4.51% y una desviación estándar de 2.33%. Destacándose entre los más subsidiados los sectores fabricantes de alimentos –aceites, carnes, pescado, confitería, dietéticos y alimentos para animales–, vinos, bebidas espirituosas y los aserraderos. Por su parte, la fabricación de cementos, cueros, sustancias químicas industriales básicas y fibras artificiales eran los sectores con menor incentivo (Anexo, Cuadro 10.9A). (Perry et al., 1978). Se destaca cómo, desde 1975 hasta el último año de vigencia del CAT, se presentaron valores reales de expedición del incentivo inferiores a los del período 19681974. A partir de 1981, la ley 67/79 permitió la eliminación del incentivo para productos diferentes a los tradicionalmente exentos y, en consecuencia, el valor real de las expediciones presentó un comportamiento decreciente. No obstante, los niveles efectivos de CAT se incrementaron, situándose entre el 7.2% y el 8.2%. Hecho explicable por la aplicación de niveles del 15% y 20% para algunos productos. En los dieciseis años que tuvo vigencia el CAT, se revisaron frecuentemente los niveles y se adoptaron diferentes criterios técnicos como: grado de elaboración, competitividad de los bienes, evolución de los costos de producción, comportamiento de los precios, empleo generado, abastecimiento interno, limitaciones 10

La idea era eliminar el incentivo para algunos productos, pero legalmente no se podían asignar niveles de cero a productos diferentes al café, cueros crudos de res, petróleo y sus derivados.

367

presupuestales y la presencia de los demás incentivos – Plan Vallejo y financiación de Proexpo–. Por lo anterior, el CAT llegó a ser calificado como un instrumento caótico, que no respondía a ninguna estructura coherente de promoción a las exportaciones (Consultores Asociados Ltda., 1987). Adicionalmente, muchas veces en la asignación práctica de los niveles del CAT predominó el poder de presión ejercido por diferentes sectores económicos (Proexpo, 1988a). En este contexto, en 1983 se creó el certificado de reembolso tributario (Cert) como un nuevo instrumento de promoción a las exportaciones de bienes y servicios.

CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO -CERT

En 1983 el gobierno nacional expidió la ley 48 por medio de la cual se estipularon las nuevas pautas de orientación del comercio exterior, creando, entre otros, el certificado de reembolso tributario –Cert– en reemplazo del CAT. Como se observa en el Cuadro 10.9, el nuevo incentivo conserva la estructura básica del anterior, en cuanto a tipo de documento, entidad encargada de su expedición y tipo de cambio utilizado para su liquidación. La definición de los objetivos del nuevo instrumento se guió también por la concepción de la política previa: • Estimular las exportaciones mediante la devolución total o parcial de los impuestos indirectos, tasas y contribuciones pagados por el exportador. • Promover aquellas actividades que tiendan a incrementar el volumen de las exportaciones sobre la base del valor exportado. Los criterios de asignación del nuevo instrumento fueron ampliados y complementados con respecto a los que regían para el CAT (Cuadro 10.11). En materia de utilización, período de maduración, caducidad, requisitos para la expedición, base de liquidación, exclusiones y régimen tributario aplicables, la legislación se amplió y complementó, aunque variando algunos plazos. Las diferencias fundamentales entre el CAT y el Cert atañen el período de modificación de niveles y la posibilidad de asignar incentivos diferenciales por mercado de destino. El Cert ganó en flexibilidad operativa ya que podía ajustarse en cualquier momento, en contraste con la fijación anual en el caso del CAT. Esta mayor flexibi-

3 años

Otros documentos

A partir de 1975: Valor agregado en el caso de bienes que utilizan sistemas especiales de importación exportación

Cueros crudos de res.

Para liquidar el incentivo en pesos se utiliza el tipo de cambio vigente en la fecha del reintegro de las divisas

Caducidad

Requisitos para la expedición

Base de liquidación

Exclusiones

Tipo de cambio . Definición de exportadores

Anual No

Modificación

En cualquier momento, pero con un término de vigencia no inferior a tres meses. Discriminado por mercados

Actualmente, las personas que reciben el cert pueden descontar hasta el 35% de su valor del impuesto a la renta y complementarios.

Fuente: Legislación y Proexpo. CAT y Cert. 1988. En este último documento se encuentra una detallada exposición de las leyes que reglamentaron las modificaciones del CAT y Cert,entre 1967-1988.

Entre 1967-74 eran títulos exentos de impuestos. Después de 1979 se podía descontar entre el: 20% y 40%

Régimen tributario aplicable

Tienen derecho a recibir el Cert las personas naturales o jurídicas que produzcan y vendan al exterior las mercancías objeto de comercio; A partir de 1979: las personas y sociedades de comercialización internacional que vendan mercancías producidas en Colombia por otras empresas y las personas naturales o jurídicas que vendan o entreguen en el país bienes de exportación a sociedades de comercialización internacional a condición de que los bienes sean efectivamente exportados, en cuyo caso el cert se liquida una sóla vez por cada exportación.

Café, petróleo y sus derivados. En general no dan derecho a la expedición y entrega del CERT la reexportación de mercancías; las exportaciones temporales; las exportaciones de muestras y de productos en cantidades no comerciales; y las ventas externas cobijadas por empresas del Estado.

Valor FOB de la exportación de mercancías. Valor agregado en el caso de bienes que utilizan sistemas especiales de importación exportación y bienes producidos en zonas francas.

Reintegrar las divisas provenientes de exportaciones Presentación de la solicitud durante los 6 meses siguientes al reintegro de las divisas. Formulario único de exportación. Otros documentos. No contravenir las disposiciones que regulan las exportaciones en sus aspectos cambiarios, aduaneros o de comercio.

2 años

Banco de la República A partir de 1997: Incomex

Banco de la República

Expedición

3 Meses

En los años de vigencia se situó entre 0 y 1 año.

CERT A partir de 1984 Documento al portador libremente negociable Pago impuestos: renta, complementarios, aduana y ventas. Otros impuestos, tasas y contribuciones, a condición de que el pago de los mismos se acepte por las entidades recaudadoras, previo acuerdo con la entidad que los liquida.

Período de maduración

Utilización

Tipo de documento

CAT 1967-1984

Cuadro 10.9 Una caracterización comparativa Cat–Cert

368

Colombia / Políticas comerciales e integración

La promoción a las exportaciones en perspectiva

Niveles de Cat1

Año 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 19842

15% 15% 15% 15% 15% 12% y 15% 12% y 15% 1%, 12% y 15% 1%, 5% y 7% 1%, 5% y 7% 1%, 5% y 8% 1%, 5%, 9% y 12% 1%, 5%, 9% y 12% 1%, 5%, 9% y 12% 0%, 5%, 9% y 12% 0%, 4%, 5%, 9% y 12% 0%, 5%, 10% y 15% 0%, 5%, 10%, 15% y 20%

369

Cuadro 10.10 Evolución del CAT 1967-1984 (Millones de pesos) Valor expediciones

1 1 2 1 1 1 2 3 4 5 6 2

160.7 348.8 491.7 559.8 756.7 169.7 704.6 408.2 209.2 010.6 934.0 658.4 991.7 575.7 390.5 322.4 193.7 255.4

Valor redenciones ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 2 624.0 3 243.0 3.873.7 5 547.4 6 138.7 3 409.0

Valor real expediciones3 7 15 19 21 25 34 40 44 19 12 9 13 19 18 17 17 17 5

530.5 347.0 915.7 276.2 215.1 193.2 146.7 882.5 134.8 715.5 128.7 689.8 173.8 197.7 680.2 280.4 240.9 307.3

Tasa crecimiento 104% 30% 7% 19% 36% 17% 12% -57% -34% -28% 50% 40% -5% -3% -2% 0%

Exportaciones menores4

1 1 1 1

112 156 186 195 225 372 518 678 688 703 785 871 092 443 112 120 954 972

823.0 078.0 810.0 957.0 308.7 157.6 638.8 987.6 887.1 077.3 346.0 244.7 177.1 612.2 845.5 878.1 445.0 835.7

CAT efectivo5 9.6% 13.7% 15.2% 15.4% 16.8% 14.3% 13.9% 13.5% 5.6% 4.1% 3.2% 4.9% 6.4% 5.2% 7.2% 7.4% 8.2%

Notas: 1. La conservación de los rangos en los niveles generales, no implica que no existiesen modificaciones a nivel de productos. 2. Hasta marzo 3. 3. Deflactado por IPC base 1988. 4. Exportaciones diferentes de café, petróleo y sus derivados, valor FOB, miles de dólares. Hasta 1980 todas las exportaciones recibían CAT, a partir de 1981 la introducción del nivel 0%, conduce a que sólo se tengan en cuenta las exportaciones con derecho al incentivo. 5. Valor de expediciones de CAT/valor total de las exportaciones menores en dólares. Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y el certificado de reembolso tributario-Proexpo, 1988. Banco de la República. Cálculos del autor.

Cuadro 10.11 Criterios para la asignación del Cert • • • • • • • • • • •

Incremento en el valor agregado nacional de las exportaciones Estímulo al empleo de mano de obra Impulso a la adopción de nuevas tecnologías Contribución a la diversificación de mercados y nuevos productos Comportamiento de los precios relativos de los productos de exportación y la relación entre los costos de producción interna y los precios internacionales Apoyo otorgado por el gobierno mediante otros mecanismos de promoción a las exportaciones Condiciones del mercado interno Comportamiento de la demanda externa Desempeño de la paridad de la moneda colombiana frente a las monedas de otros países Armonía con la política de comercio exterior Limitaciones del presupuesto

Fuente: Decreto 636 de 1984.

370

Colombia / Políticas comerciales e integración

lidad, adecuadamente aplicada, posibilita una mejor adecuación del instrumento para atender situaciones coyunturales que afecten las exportaciones.

•

• EVOLUCIÓN Y MANEJO DE CRITERIOS DEL INCENTIVO En los primeros años de vigencia del Cert se observaron dos períodos. Entre 1984-1985 se conservaron los niveles altos del CAT, agregándose únicamente un nuevo nivel, 1%. Lo anterior se reflejó en unos niveles efectivos de CAT-Cert muy elevados, sólo superados por los que se tenían en la década de los setenta, y en un costo fiscal creciente. Ante las restricciones impuestas por el programa de ajuste 1984-1985 y como consecuencia de la devaluación real de la tasa de cambio –de unos 25 puntos en 1985–, entre otras razones, a partir de 1986 se redujo el monto del incentivo y en 1987 se establecieron los niveles básicos que regirían durante los tres años siguientes. En estos años se observó un costo fiscal creciente: con tasas reales de crecimiento del valor de los certificados expedidos entre el 8% y el 20% al año, y se observó un nivel del Cert efectivo entre el 6.2% y el 7.3% (Cuadro 10.12). Para garantizar el cumplimiento de los criterios de asignación del nuevo incentivo y de los lineamientos que debía seguir el instrumento, se creó el Comité Asesor del Cert (decreto 636/84 reglamentario de la ley 48/ 83). En el seno del Comité el debate sobre el Cert giró, entre otros, en torno a los siguientes temas:

• • •

La concepción del Cert como incentivo a corto o largo plazo y, en consecuencia, la conveniencia de su flexibilidad o estabilidad. Los objetivos para la asignación del Cert, entre ellos: la devolución de impuestos, la compensación del excesivo costo de bienes no comercializables y mano de obra en un contexto de atraso cambiario, la promoción de las exportaciones nuevas o el incentivo a la generación de empleo. La conveniencia de asignación según el monto de valor agregado o del valor de exportación. La existencia de un Cert diferencial entre productos industriales y agrícolas. El costo fiscal.

En estos temas nunca se llegó a un consenso definitivo y esto condujo a que no existiera un hilo conductor claro en la definición de los criterios para establecer los niveles y estructura (Consultores Asociados Ltda., 1987). Fue así como en 1991 se eliminó el Comité Asesor del Cert. EVOLUCIÓN RECIENTE DEL CERT Durante el período 1991-1996 se realizaron modificaciones al Cert basadas en diversos criterios que, en últimas, condujeron a que se presentara una clara tendencia decreciente en los niveles y montos reales de ejecución del incentivo. El Cert efectivo pasó del 6.7% al 3.9% para la economía en su conjunto –en el caso de los

Cuadro 10.12 Evolución del CAT-Cert 1984-1991 (Millones de pesos) Año

Niveles de Cert1

Valor expediciones

Valor redención

Valor real expedición2

Tasa crecimiento

Exportaciones menores3

CERT efectivo4

19845 0%, 1%, 5%, 10%,15% y 20% 9 531.0 7 755.0 22 427.7 12.0% 972 835.7 60.9% 19846 0%, 1%, 5%, 10%, 15% y 20% 11 786.4 11 164.0 27 735.0 13.4% 1 017 431.8 34.8% 1985 0%, 5%, 9% y 14% 19 446.4 19 446.5 37 373.4 9.6% 1 063 793.1 -15.9% 1986 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 19 789.0 19 677.7 31 445.1 7.3% 1 210 449.0 -12.3% 1987 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 21 522.7 21 234.0 27 575.8 6.9% 1 443 470.0 8.2% 1988 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 29 824.1 27 816.0 29 824.1 7.1% 1 668 091.0 20.7% 1989 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 45 385.1 45 044.0 35 986.3 6.6% 2 071 755.4 14.2% 1990 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 68 590.2 66 129.9 41 086.4 6.2% 2 754 329.5 22.8% 1991 0%, 5%, 8% y 10% 106.809.2 94 764.5 50 448.0 Notas: 1. La conservación de los rangos en los niveles generales, obviamente no implica que no existiesen modificaciones en los productos. 2. Deflactado por IPC base 1988. 3. Incluye sólo las exportaciones en miles de dólares con derecho a CERT. A partir de 1988, los datos son estimados. 4. Valor de las expediciones/valor de las exportaciones. 5. A partir de abril. 6 Incluye CAT y CERT. Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y certificado de reembolso tributario –CERT– Proexpo, 1988. Banco de la República. Cálculos del autor.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

371

Cuadro 10.13 Cert efectivo 1996* CIIU 3140 3240 3233 3114 3111 1301 3312 3122 3116 3113

Descripción Preparación del tabaco y fabricación de sus productos Fabricación de calzado, excepto el de caucho, vulcanizado o moldeado Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes Pesca de altura y costera Fabricación de envases de madera, caña y artículos menudos de caña Elaboración de alimentos preparados para animales Productos de molinería Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general

% 5.9 5.9 5.8 5.7 5.6 5.6 5.5 5.4 5.4 5.4

Nota: * El Cert efectivo es igual al valor expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho al incentivo. Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

bienes manufacturados se presentó la misma tendencia, aunque los niveles fueron superiores al promedio de la economía (Gráfico 10.3). En este período, el grupo de sectores más beneficiados –en términos del valor del Cert recibido–, se conservó relativamente de año a año. No obstante, solamente dos sectores se mantuvieron en los niveles más altos de los cuatro años en cuestión: la pesca de altura y costera y la matanza de ganado, preparación y conserva de carnes. Es importante resaltar que estos sectores poseen montos de exportación bajos –razón por la cual no tienen participaciones importantes en los montos de incentivo otorgados en pesos–. En el Cuadro 10.13 se muestran los sectores con mayor incentivo y en el Cuadro 10.11A del Anexo, se incluye el nivel de Cert para todos los subsectores. A continuación se hace una exposición detallada de los diferentes decretos por medio de los cuales se modificaron la estructura y niveles del Cert. Con el objeto de corregir el sesgo anti-exportador durante los inicios de la apertura, de fomentar las exportaciones y reducir el costo fiscal, en 1990 se implementó una reforma al Cert que entró a regir a partir de mayo de 1991. Esta nueva estructura siguió básicamente tres criterios: simplicidad, grado de madurez del sector respectivo e incentivo a la generación de valor agregado nacional. Los principales cambios fueron: • Simplificación de los niveles existentes, reduciéndolos a cuatro: 0%, 5% –productos agropecuarios tradicionales–, 8% –bienes intermedios– y 10% –bienes finales y resto de productos agropecuarios. • Se homogeneizó la estructura por tipo de bienes, teniendo en cuenta la consolidación de la presencia en los mercados internacionales y el grado de elaboración. • Promoción de nuevos sectores de exportación mediante el otorgamiento del Cert a un conjunto am-

plio de productos que no recibían dicho incentivo. • Diversificación de mercados mediante la asignación de niveles de Cert adicionales, del 50% y de 30% sobre la tasa vigente, para las exportaciones destinadas a Asia, América Latina y el Caribe, respectivamente. En marzo de 1992 el Ministerio de Comercio Exterior realizó una propuesta para reformar el Cert, en la cual se conservaban los tres criterios que guiaban la modificación anterior y además se buscaba acercar el incentivo a una devolución de impuestos indirectos. Mediante el decreto 446/92 se realizaron las nuevas modificaciones, entre las que se destacan: la reducción de los tres niveles existentes a 2.5%, 4% y 5%; la eliminación del incentivo para las exportaciones a Estados Unidos de bienes como azúcar, flores, banano y para aquellos que existiera una clara evidencia de sobre-facturación de exportaciones, ya fuera por el tipo de bien o por destino, especialmente Panamá y Antillas Holandesas. Igualmente se eliminó el Cert adicional para los productos exportados hacia Asia, Oceanía y América Latina. Las medidas enunciadas anteriormente contribuyeron a que en 1992 el incentivo efectivo para el conjunto de la economía se situara en un 6.7%. Adicionalmente, en dicho año la fabricación de cordelería (11%) y la elaboración de alimentos preparados para animales (10%) fueron los sectores con mayor nivel efectivo de Cert. En 1993, en cumplimiento de la decisión 330 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se excluyeron del incentivo las exportaciones a Bolivia, Ecuador y Venezuela, manteniéndose las destinadas al Perú. Y en septiembre se modificaron los niveles de Cert para unos pocos productos y mercados. Lo anterior condujo a que en 1993 el valor de ejecución del incentivo se redujera significativamente y se presentara un nivel efectivo del 4%. En este año, los sectores beneficiados con los mayo-

Colombia / Políticas comerciales e integración

372

Nivel

Gráfico 10.3 Cert efectivo 1992-1996 8.0 % 7.0 %

6.0 % 5.0 %

4.0 % 3.0 % 2.0 %

1.0 %

Total Total industria Agropecuario

0.0 % 19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

Aæos

Nota: * El nivel efectivo es igual al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert. Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

res niveles de incentivo efectivo fueron en su mayoría industriales, destacándose: elaboración de pescado, fabricación de envases de madera y caña, fabricación de elementos estructurales metálicos y producción de manufacturas de cuero. Posteriormente se han realizado cuatro modificaciones al Cert. En octubre de 1994 y marzo de 1995 se incrementó el estímulo para el banano con el objeto de disminuir los efectos de las bajas cotizaciones en el precio de la fruta, la revaluación del peso colombiano y la no entrada en operación del Acuerdo Marco de la Unión Europea. En abril de 1995 el Cert se incrementó en tres puntos para sectores en situación crítica, que cumplieran tres condiciones: ser intensivos en mano de obra, con una apertura exportadora superior al 15% y caída de sus exportaciones en los últimos tres años (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En este período el valor real de la ejecución del incentivo decreció levemente, el nivel efectivo de Cert osciló entre 3.6% y 4%, para la economía en su conjunto y los sectores más beneficiados fueron: preparación de pescado y crustáceos, preparación de tabaco, fabricación de calzado y productos de cuero. Finalmente, en mayo de 1996 se efectuó la última modificación (decreto 955/96) reduciendo los niveles generales a 2.25%, 3.6% y 4.5%, aunque elevándolos para algunos sectores en crisis. Esta modificación tuvo en cuenta el ajuste presupuestal sobre el incentivo y la liberación de recursos. Para distribuir el presupuesto asignado entre sectores se consideraron los criterios de abril/95 y además, el comportamiento de la producción y el empleo de los sectores (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En este año la ejecución real –en valor– del incentivo se re-

dujo en un 11%, mientras que el nivel efectivo de incentivo fue muy cercano al del año anterior, 3.9%. EJECUCIÓN El certificado de reembolso tributario es un instrumento de promoción a las exportaciones cuyo costo fiscal debe ajustarse a un presupuesto establecido anualmente. Es por ello que en la determinación de los niveles de incentivo otorgados a los diferentes productos se toma como referencia el costo fiscal involucrado. En los últimos años la ejecución del incentivo ha sido inferior al presupuesto, como se muestra en el Cuadro 10.14. Esto ha ofrecido un mayor margen de maniobra en los niveles del certificado y ha permitido los incrementos antes mencionados para apoyar sectores en crisis. Adicionalmente, se observa que los montos totales, ejecutados entre 1992 y 1996, presentaron una tendencia decreciente, especialmente en 1993, explicado, en buena parte, por la eliminación del incentivo a las exportaciones dirigidas al Grupo Andino. DISTRIBUCIÓN SECTORIAL Al ser el certificado de reembolso tributario un instrumento de fomento a las exportaciones, es importante analizar cuáles han sido los sectores más beneficiados, teniendo en cuenta tanto los niveles establecidos como los montos de ejecución. En el Gráfico 10.4 se muestra cómo la participación sectorial, según tipo de bien en el total ejecutado por concepto del incentivo, ha permanecido casi cons-

La promoción a las exportaciones en perspectiva

373

Cuadro 10.14 Presupuesto y ejecución Cert-Anual 1992-1997 (Millones de $) 1992 Presupuesto 100 000 Ejecución** 92 718 Porcentaje 92.7% Notas: *Datos a marzo. **Corresponde al valor realmente desembolsado en pesos. Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Banco de la República.

1993 72 000 56 542 78.5%

1994 70 953 56 542 78.5%

1995 90 734 78 486 86.5%

1996 100 195 85 280 85.1%

1997* 111 500 23 787 21.3%

Cálculos del autor.

Participación

Gráfico 10.4 Distribución del Cert ejecutado según destino de los bienes exportados 70%

60%

50%

40%

30%

20%

10% Consumo Intermedio Capital

0% 1992

1993

1994

1995

1996

1997

Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

tante entre 1992 y 1996. El patrón de participación corresponde, como era de esperarse, a la estructura de las exportaciones colombianas. Los bienes de consumo poseen la mayor participación, oscilando entre el 55% y el 63% del valor total de Cert ejecutado entre 1992 y 1997 y los bienes intermedios con una participación del 31% en 1996. Por su parte, 1992 fue el año en el que los bienes de capital alcanzaron su mayor participación, 9%, la cual cayó en los años siguientes en medio punto porcentual cada año. A nivel sectorial se observa cómo la distribución de los montos de incentivo otorgados ha permanecido casi estable en el período comprendido entre 1992 y 1997, presentando una leve tendencia hacia el incremento de la participación de los productos agropecuarios, en detrimento de los industriales. Mientras que en 1992 el sector agropecuario se beneficiaba con el 13% y el sector manufacturero con el 85% del valor ejecutado por concepto de este incentivo, en 1996 estas participaciones fueron del 16% y 83%, respectivamente. Esto se explica por el menor dinamismo que presentaron las exportaciones manufactureras con derecho a Cert respecto a las agrícolas. En este período las exportaciones agríco-

las ganaron tres puntos en su participación dentro de las exportaciones totales. El alto nivel de concentración se evidencia en el hecho de que sólo diez subsectores productivos (según la clasificación CIIU cuatro dígitos) participaron con el 66% del valor total ejecutado del Cert en 1996. Entre ellos se destacan: el sector agropecuario (16.2%); la elaboración de pescados, crustáceos y otros productos marinos (13.2%); la fabricación de prendas de vestir (7%); la producción de resinas sintéticas materias plásticas y fibras artificiales (6.4%) y el sector de imprentas editoriales e industrias conexas (4.3%) (Cuadro 10.15 y Cuadro 10.12A). La importancia de los diferentes subsectores industriales en el total de ejecución del incentivo se ha mantenido casi constante durante el período 1992-1996. La alta participación del sector agropecuario en el valor de los certificados expedidos se debe a que el 25% del total de exportaciones con derecho a Cert corresponden a productos agropecuarios. Por su parte, en los sectores industriales se debe a que poseen altos montos de exportación –se ubican entre los doce primeros sectores en el total de exportaciones con derecho a incentivo– y a que han tenido niveles altos de tasas efectivas de Cert.

Colombia / Políticas comerciales e integración

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Cuadro 10.15 Distribución sectorial de la ejecución del Cert 1996 CIIU

Sector

1110 3114 3220 3513 3420 3512 3511 3233 3213 3118

Part Cert Ejecutado

Cert Efectivo*

16.2% 13.2% 7.0% 6.4% 4.3% 4.2% 3.9% 3.5% 3.4% 3.3% 65.5% 83%

2.5% 5.7% 4.4% 3.9% 4.9% 4.0% 3.8% 5.8% 4.9% 2.5%

Producción Agropecuaria Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales Imprentas, editoriales e industrias conexas Fabricación de abonos y plaguicidas Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y Fabricación de tejidos de punto Ingenios y refinerías de azúcar Subtotal Total Industria

Part Expo Con Cert 25.7% 8.9% 6.2% 6.5% 3.4% 4.1% 4.0% 2.3% 2.7% 5.2% 69.1% 73.3%

4.4%

*El Cert efectivo al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert. Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

Cuadro 10.16 Distribución del Cert por productos 1996-1997 Nandina 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0803001200 0306139020 4901990090 0306139010 1701990000 0803001100 1604140000 6203420000 2523290000 0603101099

Descripción

1996

Bananas o plátanos frescos tipo Cavendish Valery Camarones de pesca congelados Demás libros e impresos similares, incluso en hojas sueltas Camarones de cultivo congelados Demás azúcares en bruto no comprend, posic, anteriores Bananas o plátanos frescos tipo Plantain Atunes, listados y bonitos (Sarda SPP), excluido pescado picado Pantalones PP PC de algodón para hombres o niños DMS Cemento Portland Los demás claveles frescos, cortados para ramos o adornos

2 2 2 1 1 1 1 1 1

8213875589 959 170 429 362 034 636 360 416 906 604 826 257 578 268 639 554 570 912 460 082 913 440 908 737 355 069 151

1997* 3853455922 1 077 215 006 409 355 749 539 927 720 1 261 241 193 234 215 317 331 871 682 464 083 938 229 612 001 277 998 222

Part. 9.6% 3.5% 2.8% 2.8% 1.9% 1.9% 1.8% 1.7% 1.7% 1.6%

Part. acum 9.6% 13.1% 15.9% 18.6% 20.5% 22.4% 24.2% 25.9% 27.6% 29.2%

Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

A nivel de productos, se observa que treinta posiciones arancelarias se beneficiaron con la mitad del valor total ejecutado por concepto del Cert en 1996. El principal producto es el banano (10% del Cert ejecutado),11 los demás productos son en su mayoría de origen industrial (25 posiciones arancelarias), destacándose los alimentos y las confecciones. En el Cuadro 10.16 se incluyen los diez productos que más se beneficiaron del incentivo y en el Cuadro 10.13A, se aprecian los cincuenta primeros productos.

gociaciones del Gatt. Las tres legislaciones que han existido en materia de subsidios son: la normatividad vigente hasta 1979 (Artículos VI y XVI del Acuerdo General), el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Ronda de Tokio y el de la Ronda Uruguay. La diferencia fundamental entre estas legislaciones ha sido tanto la definición y el nivel de detalle como la cobertura. Las dos primeras carecían de una definición exacta de subsidios y sólo eran aplicables a los países firmantes del Acuerdo.12 Por su parte, en la Ronda Uruguay, se elabo-

LOS INSTRUMENTOS DE FOMENTO A LAS EXPORTACIONES EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS IN-

12

TERNACIONALES

En materia de regulación del comercio internacional, los subsidios que tienen un impacto en el precio de las exportaciones han constituido un punto crítico en las ne11

Es importante anotar que desde 1986 el banano es el principal producto beneficiado por el incentivo. (Proexpo, Secretaria Técnica del Cert, 1988a).

Este último punto condujo a que a principios de los años ochenta, los Estados Unidos llevaran a cabo investigaciones de importaciones de productos colombianos, como resultado de las cuales podía aplicar derechos compensatorios sin necesidad de la prueba de perjuicio, debido a que Colombia no hacía parte del código de subsidios. Estas investigaciones culminaron con la suscripción de acuerdos de suspensión, mediante los cuales los exportadores colombianos se comprometieron a no recibir el Cert, tasas preferenciales en los créditos de Proexpo, ni la importación de maquinaria exenta de derechos arancelarios vía Plan Vallejo o zona franca, a cambio de que no se impusieran derechos compensatorios. (Ministerio de Comercio Exterior, 1949a).

La promoción a las exportaciones en perspectiva

ró una definición detallada de subsidios y reglas para aplicar medidas compensatorias. La Ronda cobija a todos los países, aunque los menos desarrollados poseen un tratamiento diferencial. En el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias de la Ronda Uruguay, las subvenciones se clasifican en tres: prohibidas, recurribles y no recurribles. Las prohibidas, son todas aquellas que estén supeditadas a resultados del comportamiento exportador o al uso preferencial de insumos domésticos. Las recurribles son subsidios dirigidos a sectores específicos que tienen un efecto sobre los precios de las exportaciones. Estos subsidios pueden justificar medidas compensatorias cuando se demuestre que causan o amenazan causar un perjuicio serio a la producción nacional de otro país miembro del Acuerdo. Las subvenciones no recurribles son generales y no poseen un impacto directo sobre los precios, entre ellas están los subsidios para investigación y desarrollo y la asistencia para regiones atrasadas. Colombia adhirió al Código de Subsidios y Medidas Compensatorias en 1990. En la Ronda Uruguay es considerado como un país en desarrollo, razón por la cual Colombia tiene como plazo máximo el año 2003 para el desmonte de las distorsiones –subsidios– y la adopción de mecanismos de incentivos. Este desmonte debe hacerse preferiblemente en forma gradual y no se deben establecer nuevos programas que constituyan en sí mismos subsidios a las exportaciones. De acuerdo con la definición de subsidios del Gatt/ OMC, la devolución de impuestos indirectos, su exención o aplazamiento no se considera subsidio sino incentivo. En este sentido, es aceptado el Cert como mecanismo de devolución. Sin embargo, los problemas de acceso, a información, su liquidación y forma de asignación no garantizan que se restituya al exportador la sola devolución de tales impuestos (DNP, 1996c). Colombia se comprometió a sustituir el Cert por un mecanismo transparente de devolución de impuestos y a no incrementar los niveles del Cert, durante los años de su permanencia, respecto a los niveles que regían en 1986. La implantación de un mecanismo transparente de devolución de impuestos indirectos se concibe como un incentivo complementario al Plan Vallejo para materias primas, ya que algunos sectores gozarían de las exoneraciones de impuestos y otros de las devoluciones. En este contexto, sería deseable aprovechar la experiencia del Plan Vallejo para la aplicación del nuevo incentivo. En cuanto al Plan Vallejo para bienes de capital, la situación es preocupante, porque, como se analizará más adelante, según la definición de incentivos de la OMC

375

Cuadro 10.17 Subsidio implícito en el Cert 1995 1 2 Sector agropecuario 1.9% 2.0% Industria 1.4% 1.9% Total 1.5% 1.8% Nota: La diferencia entre la estimación 1 y 2 reside en la tasa arancelaria supuesta. Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la información de valor agregado contenida en los DEX, mientras que para la estimación 2, proviene de información que registran las empresas al Incomex. Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Bolsa de Bogotá. DCX-UDE-DNP. Estimación del costo del Sistema Draw Back.

sólo es posible devolver o exonerar de impuestos indirectos a las materias primas o insumos físicamente incorporadas en los bienes de exportación, razón por la cual, el Plan Vallejo para bienes de capital debería ser desmontado. Adicionalmente, en la comunidad andina existe consenso para armonizar los sistemas de incentivos a las exportaciones intrasubregionales; en este contexto, Colombia tiene el compromiso de suspender el Plan Vallejo para bienes de capital y repuestos en los sectores de flores y textiles. Para estimar el grado en el que el incentivo actual se aleja de una simple devolución de impuestos indirectos, se realizó una estimación del subsidio implícito involucrado en el Cert, teniendo en cuenta como impuestos indirectos solamente a los aranceles (ver Anexo). Según dicha estimación, en 1995 el subsidio implícito por concepto del Cert se ubicaría entre un 1.5% y un 1.8% por dólar exportado para el conjunto de la economía. Se observa, además, un mayor nivel de subsidio para el sector agropecuario con respecto a la industria manufacturera (Cuadro 10.17). Entre los sectores que usufructúan mayores niveles de subsidio se encuentran la fabricación de tabaco (5,5%), la preparación de aceites y grasas (4.5%)13 y la destilación y mezcla de bebidas espirituosas (4.4%). Pero también se encontraron sectores en los cuales el nivel del incentivo no implica subsidio alguno, antes por el contrario, no alcanza a cubrir lo pagado en impuestos. Entre ellos se destacan: la fabricación de máquinas de oficina, cálculo y contabilidad (-2.1%), y las industrias de bebidas vinícolas (-8.4%), malteadas y malta (-5.9%) (Anexo, Cuadro 10.14A). Es importante anotar que existe una baja coincidencia entre los sectores más subsidiados por el mecanismo del Plan Vallejo y por el Cert. Sin embargo, esto 13

Como se anotó anteriormente, en 1976 este sector también era una de las actividades que recibía mayor subsidio implícito por concepto del CAT.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

debe tomarse tan sólo como una observación dado que sólo será posible realizar dicha comparación en un año.

EL SISTEMA DRAW-BACK COMO UNA POSIBILIDAD PARA SUSTITUIR EL CERT El Draw Back es un sistema de devolución de impuestos utilizado y aceptado por los países miembros de la OMC. Su objetivo es que las mercancías exportadas sólo paguen impuestos en el país en donde son consumidas, evitándose así la exportación de impuestos y la doble tributación. Como se detalla en el Anexo, los impuestos indirectos contenidos en las exportaciones resultan del efecto directo e indirecto de: • Los aranceles cancelados sobre insumos, materias primas y bienes de capital importados excepto si se importan bajo el Plan Vallejo; • El IVA sobre materias primas nacionales e importadas diferentes a las registradas bajo el Plan Vallejo y a bienes de capital no cobijados por el decreto 2076; • El impuesto a la gasolina; • El efecto indirecto del impuesto de industria y comercio. La legislación de la Ronda Uruguay sólo contempla la devolución de impuestos pagados por insumos incorporados físicamente en las exportaciones. Es decir, no se podría plantear la devolución de impuestos sobre combustibles y bienes de capital o del impuesto de industria y comercio. En este contexto sólo se podrían devolver los impuestos pagados por la compra de materias primas –IVA y aranceles. De otra parte, la implantación de un sistema de devolución de impuestos exige que la devolución esté debidamente respaldada por documentos que certifiquen la restitución eclusiva de la suma pagada. La complejidad, y en muchos casos, la imposibilidad de obtener tal información, conduce a que se plantee la adopción de un sistema para devolver únicamente los aranceles a insumos y materias primas foráneos incorporados físicamente en la mercancía exportada. Criterio que ha predominado en la elaboración de propuestas para adoptar el sistema Draw Back, realizadas por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Comercio Exterior.

Algunos temas a tener en cuenta para la adopción de un sistema de devolución de impuestos son: • La cobertura del sistema. Esto es, si el sistema debe cubrir indistintamente a todas las exportaciones.14 Si esto se aplica, sería un punto a favor del nuevo incentivo, ya que se favorecerían muchos productos que actualmente no gozan del Cert, entre ellos los dirigidos al Grupo Andino, principal destino de las exportaciones industriales de Colombia. • La conveniencia o no de conservar el Cert hasta que sea obligatorio su desmonte, o más bien, implantar el Draw Back a la menor brevedad posible. La primera opción se apoya en la idea de que con la adopción de un sistema tipo Draw Back se perdería el Cert como instrumento para el apoyo temporal de sectores afectados por la revaluación y para la compensación ante la presencia de precios internacionales distorsionados.15 Por su parte, la adopción inmediata del Draw Back se sustenta en que, a nivel internacional, éste es un mecanismo más transparente, más estable y tendría una mayor cobertura. • Los sectores con menor porcentaje importado –en especial el sector agrícola– se verían perjudicados, puesto que recibirían menores incentivos que los actuales; es por ello que se podría pensar en la implementación de un incentivo alternativo.

CRÉDITO DE FOMENTO16 La creación de Proexpo fue otro de los pilares del decreto-ley 444 de 1967. Proexpo era la entidad encargada de la promoción de las exportaciones no tradicionales a través de dos mecanismos básicos: el otorgamiento de créditos a los exportadores y la prestación de asistencia técnica y ayuda financiera para solucionar problemas de comercialización y transporte. En el desarrollo del nuevo esquema de internacionalización de la economía y en la búsqueda de una nueva estructura institucional para la promoción de exportaciones, la promoción se dividió en dos áreas: la financiera y la no financiera. La entidad que asumió la primera función, fue el Banco de Comercio Exterior – Bancoldex–, creado como una sociedad anónima de economía mixta y organizado como establecimiento de crédito 15 16

14

El diferenciar productos se podría justificar bajo consideraciones fiscales.

Objetivo contemplado en la ley 48 de 1993 y el plan estratégico exportador. El financiamiento al sector exportador se analiza en detalle en el Capítulo 3; en esta subsección se retoman algunas de las conclusiones.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior. En cuanto a la otra área, Bancoldex destinó el patrimonio de Proexpo a la creación de un fideicomiso con patrimonio autónomo cuya misión es la de llevar a cabo la promoción no financiera de las exportaciones del país –Proexport. Es así como Bancoldex comenzó a operar a partir de 1992 como un banco de segundo piso, prestando servicios de crédito a los exportadores a través de los intermediarios financieros, con el objetivo de ampliar significativamente la cobertura de los créditos. Para avanzar en el estudio de la efectividad de Proexpo-Bancoldex en su objetivo de promover la diversificación de la base exportadora, se comienza con el comportamiento de los desembolsos efectuados en el período 1982-1996. Es importante anotar que la dinámica de la evolución de los desembolsos fue considerablemente mayor en los años de existencia de Proexpo respecto a la que se presentó a partir del inicio de operaciones de Bancoldex. En efecto, en el período 1982-1991, los desembolsos presentaron una tasa promedio anual de crecimiento real del 6.9%, mientras que en el período 1992-1996, ésta fue tan sólo del 1%. Lo anterior se debe, en parte, al comportamiento del diferencial de las tasas de interés reales de mercado y de fomento, que fue, en promedio, de 9.6 puntos en el período 1986-1991 y de 6.6 puntos en el período 1992-1996. A nivel de actividades, en el período 1982-1996, el sector industrial presentó la mayor participación en los desembolsos, seguido por el sector agrícola, con participaciones promedio del 70% y 15%, respectivamente. En el interior del sector industrial se observa que los sectores de bienes intermedios alcanzaron una participación promedio en los desembolsos dirigidos al sector industrial del 48% en el período 1982-1996, seguidos por los sectores de bienes de consumo durable y no durable que presentaron participaciones promedio del 19% y 20%, respectivamente. Esta tendencia, además, es similar a la que presentaron los desembolsos de los créditos otorgados por el IFI. Se evidencia una alta concentración en los desembolsos dirigidos al sector industrial, ya que tan sólo diez subsectores (CIIU cuatro dígitos) recibieron el 53% del total de créditos desembolsados en el período 1982-1996. Además, tres sectores (CIIU tres dígitos) se han mantenido entre los que mayores créditos han recibido durante todo el período de estudio, 1982-1996. Los sectores de fabricación de textiles, producción de alimentos excepto bebidas y fabricación de sustancias químicas industriales obtuvieron participaciones del 15.5%, 18.4% y 14.6%, respectivamente. La alta concentración de los

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desembolsos y más aún la conservación de la estructura jerárquica de su distribución durante quince años, podría indicar del bajo grado de diversificación alcanzado por las exportaciones. Al menos en principio, sería de prever que si se hubiera diversificado de manera significativa la base exportadora, la distribución de los créditos debería haber presentado una menor concentración (para mayor detalle ver Capítulos 11, 12 y 14). Por último, el crédito de Proexpo-Bancoldex, al ser ofrecido a tasas de interés menores a la del mercado, implica un subsidio implícito para los exportadores. Este se ha venido reduciendo sistemáticamente ya que, mientras en 1976 el valor medio del subsidio era del 2.5% del valor total exportado, en el período 1982-1986 se situó en el 1.8%, y continúuó descendiendo en los períodos 1987-1991 y 1992-1996 hasta llegar al 0.4% y 0.1%, respectivamente. Aunque la estructura sectorial del subsidio implícito por dólar exportado del crédito otorgado por Proexpo-Bancoldex ha cambiado entre 1982 y 1996, ello no es muy relevante dado que la dispersión de los niveles presentados en los distintos sectores es muy baja –con una desviación estándar entre el 0.02 y 0.001–. Tres sectores se ubicaron entre los más beneficiados en el período en cuestión, la producción de papel, la fabricación de otros productos químicos y la fabricación de productos metálicos excepto maquinaria y equipo, con niveles de subsidio implícito promedio para el período 1982-1996 del 0.29%, 0.25% y 0.29%, respectivamente.

ZONAS FRANCAS17 Bajo el esquema de promoción de exportaciones, en especial de manufacturas, los países han establecido diversos mecanismos entre los que se encuentra el de las zonas francas. En el mundo existen hoy en día más de 2.500 zonas francas, las cuales han venido incrementando su número desde la década de los años setenta especialmente en países en vía de desarrollo. Se destacan los países re-

17 Esta sección esta basada en: Ministerio de Comercio Exterior, Instrumentos de promoción a las exportaciones en Colombia, 1994d. Decretos 1823 de 1990, 2131 de 1991, 1552 de 1992 y 971 de 1993. Ley 105 de 1958. Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Comercio exterior colombiano, 1995. La apertura económica en Colombia: agenda de un proceso, Cámara de Comercio, Bogotá, 1993. Asian Productivity Organization, Export Processing Zones in Asia: Some Dimensions, 1977.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

cientemente industrializados del Este Asiático –Corea del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwán– de quienes se asegura deben parte de su rápida industrialización a la aplicación de diversos esquemas de protección, entre ellos el de las zonas francas. Según la Asociación Latinoamericana de Zonas Francas, en 1992 los Estados Unidos tenían 326 zonas, Europa 105, América Latina y el Caribe 124 –por ejemplo, República Dominicana cuenta con 32 zonas francas, en su mayoría privadas, con un empleo aproximado de 150 mil personas y Costa Rica quince zonas francas privadas y 70 mil empleos–, Africa 36, el Lejano Oriente 78, y el Medio Oriente 18. Las zonas francas pueden ser marítimas –situadas en un puerto– o mediterráneas, siendo una de las condiciones indispensables para su operación la existencia de un tráfico comercial activo y dinámico. Dentro de las modalidades de zonas francas que existentes en el mundo están las de exportación –no se permite que la producción ingrese al mercado local–, las de internación o sustitución –es el caso de Manaos, Brasil, donde el 100% de la producción es destinada al propio país sede–, las de maquila –como en México–, las turísticas, tecnológicas, comerciales, industriales y agropecuarias. El principale objetivo del establecimiento de zonas francas en países como los del Asia ha sido atraer inversión extranjera, impulsar las exportaciones, generar empleo, lograr transferencia tecnológica y promover el desarrollo de las regiones. Las operaciones de las empresas extranjeras en las zonas francas han redundado en diferentes campos. Sin embargo, se han hecho diversas criticas al establecimiento de inversión extranjera –IE– en dichas zonas por los escasos beneficios reales que los países pueden derivar de esa inversión en términos de su contribución directa y aún indirecta al proceso de industrialización del país anfitrión. Todo depende de los aportes de la IE en diversos campos como la incorporación tecnológica, el cambio técnico, la preparación y aprendizaje de la mano de obra local, la demanda por materias primas e insumos domésticos y la reproducción de externalidades de diverso tipo, entre otros factores. La modalidad de la IE y la transferencia tecnológica influyen en las probabilidades de modernización, innovación y mejoramiento productivo en un país en desarrollo. Así, por ejemplo, la experiencia de los países asiáticos en este campo, basada en la IE como portadora de tecnología foránea, ha tenido mayores efectos en su competitividad internacional que en el caso de América

Latina. Este tipo de inversión ha repercutido en el proceso de industrialización exportadora de los primeros contribuyendo al ahorro interno, suministrando nuevas tecnologías y la experiencia productiva necesarias para alcanzar niveles adecuados de competitividad y penetrar mercados externos. La activa participación pública de negociación en el capital extranjero buscó la manera de asegurar una adecuada transferencia tecnológica hacia empresas nacionales. Así, la gestión de la IE dio lugar a un proceso de complementación con la inversión nacional, basado en un conjunto de externalidades asociadas con la difusión del conocimiento tecnológico y del aprendizaje industrial. En sus primeras etapas del desarrollo económico, las inversiones se hicieron en sectores de industria liviana y de productos intermedios –en estas actividades se obtienen relativamente rápidos retornos a la inversión–, para posteriormente darse en la industria pesada y microelectrónica. En general, para el éxito de las zonas francas en estos países se conjugaron los siguientes elementos: - Localización geográfica –cerca de los centros urbanos o de los puertos. - Estabilidad política y social. - Políticas de desarrollo a largo plazo. - Infraestructura básica. - Abundante mano de obra a bajo costo. - Eficiente administración. - Transferencia tecnológica sustentada en la forma ción del recurso humano para su efectiva absorción. DEFINICIÓN DE ZONA FRANCA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA Una zona franca es un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Comercio Exterior, cuyo objeto es la prestación de un servicio público sin ánimo de lucro a personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en el país, que introduzcan dentro del área mercancías o materias primas libres de gravamen para manufacturar u operar en ellas y bien exportar sus productos o importar al resto del territorio nacional bienes introducidos inicialmente en la zona, que en este caso, se someterán a las normas de conformidad con la legislación aduanera. Las zonas francas pueden ser administradas tanto por el sector público como por el sector privado nacional y extranjero, de acuerdo con lo establecido en los decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993. Dentro del pro-

La promoción a las exportaciones en perspectiva

ceso de modernización de las zonas francas, se ha diseñado un esquema para su privatización que incluye la liquidación de los establecimientos públicos que las administran y el arriendo de las instalaciones a los operadores privados. En la zona franca –que debe ser un área del territorio nacional perfectamente delimitada– el Estado autoriza la aplicación de un régimen normativo especial a través del cual se ofrecen incentivos en materia cambiaria, aduanera, de inversión de capitales, de comercio exterior y tributarios especiales sobre la venta de bienes y servicios a mercados externos. Estas zonas fueron creadas con el objetivo de convertirlas en instrumentos de apoyo al modelo de apertura e internacionalización de la economía, a través del fomento de la industrialización, de la generación de divisas y de la expansión del comercio internacional. En Colombia existen tres clases de zonas francas: industriales, comerciales y transitorias.

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ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES , COMERCIALES Y TRANSITORIAS En general, en una zona franca industrial se reúnen varias empresas cuya producción es destinada en su mayoría a la exportación –son consideradas como prioritariamente exportadoras las que destinan más del 51% de su producción a los mercados internacionales–. También se considera como exportación la venta de la producción hecha al resto del territorio nacional, cuando se trate de programas especiales de importación-exportación como es el caso del Plan Vallejo. Adicionalmente, los industriales de zonas francas pueden vender en el territorio nacional más del 49% de su producción anual si cumplen con un contenido nacional del 35%, si esa producción corresponde a sustitución de importaciones o si el mercado internacional no les favorece por razones de reducción del mercado o por aplicación de barreras arancelarias y no arancelarias por parte de terceros países. Las actividades principales de las zonas francas industriales son la manufactura, el procesamiento de mercancías y el ensamblaje. Las clases de zonas francas industriales son: • Zona franca industrial de bienes y servicios: tiene por objeto principal promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional. • Zona franca industrial de servicios turísticos: su objetivo primordial es promover la prestación de ser-

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vicios de la actividad turística –alojamiento, agencias de viajes, restaurantes, servicios de transporte, etcétera–, destinados al turismo receptivo y de manera subsidiaria al nacional. Zona franca industrial de servicios tecnológicos: debe promover y desarrollar como mínimo diez empresas de base tecnológica, cuya producción se destine al mercado internacional y de manera subsidiaria al nacional. Actualmente existen en Colombia zonas francas industriales de bienes y servicios ubicadas en Barranquilla, Bogotá, Cali –la Ciudadela Industrial del Pacífico–, Cartagena, Cúcuta, Malambo, Palmaseca, Quindio, Rionegro y Santa Marta. Así mismo, hay autorizadas tres zonas francas de servicios turísticos que son las de Barú y Eurocaribe de Indias en Cartagena y Pozos Colorados en Santa Marta. De otra parte, las zonas francas comerciales son aquellas que pueden definirse como bodegas de almacenamiento de mercancías para una futura comercialización. Desde su creación han mantenido el mismo régimen estipulado en la ley 105 de 1958, el cual establece básicamente los siguientes incentivos aduaneros: ngreso de bienes extranjeros al territorio nacional sin el pago de impuestos de importación. Almacenamiento por tiempo indefinido de bienes foráneos y posibilidad de nacionalizar parcialmente las mercancías extranjeras. Este punto constituye la diferencia con los depósitos aduaneros, los cuales deben cumplir con un plazo de dos meses para la nacionalización o reembarque de las mercancías. Introducción de bienes extranjeros a territorio colombiano sin la existencia de licencia o registro de importación.

La existencia y regulación de las zonas francas transitorias se rige mediante el decreto 1552 de 1992. Con este régimen se le otorga de manera temporal el tratamiento de zona franca comercial a los terrenos donde se celebren ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional, con el fin de permitir el ingreso de mercancías procedentes del exterior libres de aranceles e IVA. El tiempo máximo de permanencia de las mercancías en la zona franca transitoria incluye la duración del evento más dos períodos adicionales; uno de tres meses antes de su iniciación y otro de seis meses después de su terminación.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

INCENTIVOS OFRECIDOS EN LAS ZONAS FRANCAS COLOMBIANAS

1. Tributarios. Los usuarios de las zonas francas industriales y turísticas gozan de: • Exención del pago del impuesto de renta y complementarios sobre sus ingresos. •Exención del impuesto de renta y de remesas para los pagos y transferencias efectuados al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos, efectuados por los usuarios industriales de bienes y servicios. 2. De comercio exterior. Exención de derechos de importación para los bienes provenientes del exterior introducidos a las zonas francas industriales y comerciales. De otra parte, los bienes introducidos a estas zonas, procedentes del país, se consideran una exportación y obtienen los beneficios de los incentivos otorgados a las exportaciones colombianas. Además, la importación al país de bienes producidos en zona franca causa los derechos de importación sobre el componente extranjero incorporado. 3. A la inversión extranjera. Las inversiones de capital extranjero gozan de libre repatriación de utilidades y capitales y pueden realizarse bajo las siguientes modalidades: maquinaria y equipo, materias primas y bienes intermedios, divisas, servicios técnicos y activos intangibles, reinversiones y utilidades generadas por empresas que operen en el resto del país y que superen los límites de transferencia al exterior. 4. Cambiarios. Los incentivos que se ofrecen a los usuarios de las zonas francas industriales son: • Libertad de posesión y negociación de toda clase de divisas convertibles dentro de la respectiva área de zona franca y la posibilidad de mantener tales divisas en depósitos o cuentas corrientes en bancos colombianos o del exterior. • Por los ingresos percibidos en desarrollo de sus actividades, las empresas instaladas en zonas francas industriales no se encuentran obligadas a reintegrar las divisas correspondientes al mercado cambiario. Las zonas francas del país también ofrecen a los inversionistas el atractivo del certificado de reembolso tributario (Cert) equivalente al 15% del valor agregado colombiano –materia prima, mano de obra, etcétera– en el producto terminado. Otras zonas no cuentan con este incentivo pero no exigen el pago de impuesto a la renta sobre las utilidades como sí ocurre en el país.

Además de las ventajas legales, el país anfitrión le ofrece al inversionista la posibilidad de penetrar mercados de países extranjeros con quienes haya firmado acuerdos bilaterales o multilaterales con países terceros que así lo permitan. Algunas zonas francas ofrecen también una infraestructura muy sofisticada, servicios públicos subsidiados y otra serie de servicios comunes. Un elemento adicional en favor de las zonas francas es que la división y especialización del trabajo y la competencia entre empresas lleva a mejoras de productividad y, en consecuencia, de competitividad a través de la generación de economías de escala en la medida en que los procesos se vuelven cada vez más productivos, como consecuencia de la acumulación e innovación de conocimientos derivados de la competencia, del trabajo conjunto y del continuo mejoramiento de las técnicas de producción. En general, estos esquemas de promoción de exportaciones buscan atraer inversión extranjera, ofrecer condiciones competitivas a los productores nacionales que deseen exportar y así promover el comercio exterior, crear empleos, transferir tecnología y generar divisas. A continuación se presenta información sobre inversión, empleo y exportaciones realizadas en las zonas francas industriales de bienes y servicios en Colombia a partir de julio de 1994. Con respecto a la inversión realizada a junio de 1996 (Cuadro 10.18), se ha concentrado en las zonas correspondientes a los principales centros industriales del país, alcanzándose un 63% de su inversión total proyectada. En cuanto al valor de las exportaciones (Cuadro 10.19), la mayoría ha sido realizado por las zonas francas ubicadas en Barranquilla, Cartagena, Palmaseca y Santa Marta, siendo las últimas tres costeras. Las ventas al exterior hechas por estas zonas sólo alcanzaron al 14% del valor proyectado inicialmente y participaron con el 82% del total exportado por las zonas francas existentes en el país. Por último, el empleo directo e indirecto en las zonas francas industriales de bienes y servicios se ha concentrado en aquellas que registran mayor valor de exportaciones (Cuadro 10.20), con un 94% del empleo total generado. Infortunadamente, el empleo creado hasta junio de 1996 alcanzó apenas un 15% y 37% del número de puestos de trabajo directo e indirecto proyectados inicialmente.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

381

Cuadro 10.18 Inversión en zonas francas industriales de bienes y de servicios Pesos corrientes Zona Franca Bogotá Pacífico Rionegro Palmaseca Barranquilla La Candelaria Cartagena Santa Marta Malambo Quindío Cúcuta Total

Jul-Dic 1994 4 688 192 000 7 018 290 000 5 187 000 000 157 927 377 165 293 932 nd 97 363 074 40 123 905 0 0 0 17 354 190 288

11 8 1 3

26

Realizada 1995 624 582 000 687 129 000 035 000 000 276 499 047 486 810 074 600 000 000 238 019 678 244 889 799 0 0 0 192 929 598

Ene-Jun 1996 3 484 319 000 1 942 209 000 1 099 000 000 187 530 849 248 565 030 nd 216 543 476

7 178 167 355

19 17 7 3

50

Total 797 093 000 647 628 000 321 000 000 621 957 273 900 669 036 600 000 000 551 926 228 285 013 704 0 0 0 725 287 241

29 9 15 23 1 8 3 3 5 35 5 139

Total (*) Proyectada 655 400 000 076 028 895 183 000 000 439 058 000 272 773 000 000 000 000 676 750 000 398 556 048 464 825 000 000 000 000 628 000 000 794 390 943

Nota: * Inversión total de proyecto. Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.

Cuadro 10.19 Exportaciones de las zonas francas industriales de bienes y de servicios Dólares Zona Franca Barranquilla Cartagena Palmaseca Santa Marta Rionegro Pacífico Cúcuta Bogotá Malambo La Candelaria Quindío Total

Jul-Dic 1994 77 746 000 28 485 071 42 388 697 3 500 000 nd nd 137 394 0 0 nd 152 257 162

Realizada 1995 176 778 232 63 981 270 52 570 825 13 000 000 3 217 543 nd 1 552 855 0 0 0 nd 311 100 725

Proyectada* Ene-Jun 1996 125 388 214 28 822 753 21 316 097 17 859 010 7 754 383 4 330 969 85 495 0 0 nd 205 556 921

Total 379 912 121 289 116 275 34 359 10 971 4 330 1 775

446 094 619 010 926 969 744 0 0 0 nd 668 914 808

3 552 4 300 102 100 300

228 500 000 395 000 000

000 000 000 543 000 000

200 1 440 290 70 6 359

000 000 000 000 123

000 000 000 000 543

Nota: * Total para el período de desarrollo de cada zona franca. Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.

Cuadro 10.20 Empleo zonas francas industriales de bienes y de servicios Zona Franca

Barranquilla Palmaseca Cartagena Rionegro Santa Marta Pacífico Cúcuta Bogotá Malambo La Candelaria Quindío Total

Jul-Dic 1994 Directo Indirecto 7 270 14 540 3 264 12 968 836 140 0 nd 258 75 0 0 148 370 nd nd nd nd nd nd nd nd 11 776 28 093

Generado 1995 Ene-Jun 1996 Directo Indirecto Directo Indirecto 7 370 14 740 7 283 14 566 2 412 9 560 1 851 7 356 842 143 842 143 0 nd 500 120 278 138 385 344 144 0 254 3 540 148 370 148 370 nd nd 25 63 nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd 11 194 24 951 11 288 26 502

Proyectado* Total Directo 21 923 7 527 2 520 500 921 398 444 25

Indirecto 43 846 29 884 426 120 557 3 540 1 110 63

34 258

79 546

Nota:* Total para el período de desarrollo de cada zona franca. Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.

Directo 30 000 25 000 25 000 13 000 7 551 25 000 1 305 30 000 8 383 50 000 3 129 218 368

Indirecto 80 000 nd nd 26 000 15 855 nd 2 741 60 000 16 766 nd 8 806 210 168

382

Colombia / Políticas comerciales e integración

EL PAPEL DE LA TASA DE CAMBIO REAL EN LA DINÁMICA EXPORTADORA Una de las variables que recurrentemente se analiza como determinante de las exportaciones es la tasa de cambio real. Con el fin de dar algunas luces sobre el tema para el caso colombiano, en la presente sección se realiza un análisis gráfico de la tasa de cambio real y de las exportaciones colombianas, tanto totales como industriales no tradicionales.18 Las series utilizadas se trimestralizaron para el período comprendido entre el primer trimestre de 1981 y el segundo de 1997. Además, con el fin de poder presentar las diferentes variables en la misma base, se convirtieron a índices todas las series.19 Como se observa en los Gráficos 10.5 y 10.6 existe una estrecha relación positiva entre la tasa de cambio real y el volumen de las exportaciones entre 1981 y 1993. El significativo proceso devaluacionista registrado a partir de 1983 e intensificado en 1985, coincide con un crecimiento de las exportaciones tanto en dólares como en volumen, siendo especialmente relevante en este último caso. El proceso revaluacionista iniciado en 1991 continuó hasta mediados de 1995 y vino acompañado de un relativo estancamiento en el volumen de las exportaciones. Después de tres años de estancamiento en el volumen de las exportaciones, se dio paso a un período de crecimiento significativo a partir de 1995, a pesar de que a mediados de ese año la tendencia revaluacionista nuevamente se dinamizó hasta el segundo semestre de 1997. Esta reacción iría, al menos en principio, en contravía con los preceptos teóricos discutidos previamente. La razón de este incremento, inesperado en términos de tasa de cambio real, se debió al dinamismo de las exportaciones petroleras, producto de la puesta en marcha de los nuevos yacimientos petroleros hallados en territorio colombiano. De otra parte, al analizar las exportaciones industriales la relación entre volumen exportado y tasa de cambio real fue muy estrecha hasta 1992, siendo el comportamiento muy similar al registrado para el caso de las

exportaciones totales. Sin embargo, dos aspectos difieren notoriamente en el caso de las exportaciones no tradicionales. En primer lugar, la relación entre volumen exportado y valor exportado –en dólares– se mantuvo muy estrecha tanto en el caso de las exportaciones totales como en las no tradicionales, salvo durante la significativa devaluación registrada entre 1989 y 1990, que vino acompañada de un importante crecimiento en dólares, mas no en cantidades en el caso de las exportaciones industriales. En segundo lugar, el nuevo proceso de revaluación de la tasa de cambio iniciado desde finales de 1995, frenó el crecimiento de las exportaciones tanto en valores como en cantidades. El contraste con lo observado en el caso las exportaciones totales sugiere que el vínculo entre exportaciones y tasa real de cambio ha sido bastante estrecho en el caso de las industriales. La evidencia expuesta permite sugerir que efectivamente, tal y como recurrentemente se ha planteado en diversos trabajos sobre el tema, las exportaciones colombianas mantienen una cercana relación con la dinámica de la tasa de cambio real. El análisis expuesto permite también inferir que esta relación es particularmente importante en el caso de las exportaciones no tradicionales, lo que parece indicar la aún elevada dependencia de estas a las oscilaciones de la tasa de cambio real. Adicionalmente, con la idea de lograr un mayor acercamiento hacia la verdadera relación entre el desempeño de las exportaciones industriales y el comportamiento de la tasa de cambio real, se estimaron las tasas de crecimiento promedio en varios períodos de acuerdo con el comportamiento de la tasa de cambio real.20 El Gráfico 10.7 muestra la variaciones conjuntas de la tasa de cambio real y de las exportaciones industriales. Durante toda la década del ochenta, la relación entre el desempeño de las exportaciones y la tasa de cambio real, fue estrecha y se comportó según lo previsto por la teoría económica. Es decir, los períodos de revaluación de la tasa de cambio se vieron acompañados por menores ritmos de crecimiento de las exportaciones industriales, mientras que los períodos de devaluación estuvieron significativamente ligados a rápidos crecimientos en las 20

18

19

Con el fin de obtener las exportaciones industriales no tradicionales se excluyó del total de las exportaciones industriales, la trilla de café, esmeraldas y ferroníquel. Cabe aclarar que tampoco se incluyen las exportaciones de petróleo y carbón como industriales. La base utilizada fue diciembre de 1986=100, salvo para el caso del PIB trimestral –puesto que no se estima mensual–, el cual quedó con base 100 el cuarto trimestre de 1986.

Los períodos se clasificaron trimestralmente de acuerdo con la evolución de la tasa de cambio real. Estos períodos son: marzo 1981-junio1983 (revaluación), septiembre 1983-marzo 1986 (devaluación), junio 1986-diciembre 1986 (fuerte devaluación), marzo 1987-marzo1989 (estabilidad), junio 1989-septiembre1990 (estabilidad), diciembre 1990-junio 1992 (devaluación), septiembre 1992-diciembre1993 (estabilidad), marzo 1994-junio1995 (devaluación), septiembre 1996-diciembre 1995 (devaluación) y marzo 1996-septimebre 1997 (revaluación).

La promoción a las exportaciones en perspectiva

383

Gráfico 10.5 Exportaciones totales 1981:01-1997:02 1986:04 = 100 160

350

150 300 140 250

130 120

200

110 150

100 90

100

ITCR (eje izquierdo)

80

Pib Trimestral (eje izquierdo) 50

Cantidades Exportados (eje derecho)

70

Dólares Exportadas (eje derecho)

0 Mar-97

Mar-96

Mar-95

Mar-94

Mar-93

Mar-92

Mar-91

Mar-90

Mar-89

Mar-88

Mar-87

Mar-86

Mar-85

Mar-84

Mar-83

Mar-82

Mar-81

60

Fuente: Dian. Banco de la República. DNP-Umacro

Gráfico 10.6 Exportaciones industriales no tradicionales 1986:04=100 120

400 350

110

300 100

250

90

200 150

80

100 70

50

ITCR (eje izquierdo) Cantidades Exportadas (eje derecho)

60

Dólares Exportados (eje derecho)

Dic-96

Mar-96

Jun-95

Sep-94

Dic-93

Jun-92

Mar-93

Sep-91

Dic-90

Mar-90

Jun-89

Sep-88

Dic-87

Mar-87

Jun-86

Sep-85

Dic-84

Jun-83

Mar-84

Sep-82

Dic-81

Mar-81

0

Fuente: Dian. Banco de la República.

exportaciones no tradicionales. Durante el proceso de apertura, la relación, globalmente, se mantiene, aunque no de manera tan estrecha, con la característica de que la sensibilidad de las exportaciones industriales a la tasa de cambio ha sido aparentemente menor. Esto podría explicarse por la dinámica propia del proceso de apertura, bajo el cual se han realizado reformas fundamentales que han variado el entorno macroeconómico.

La principal conclusión que se puede inferir del análisis anterior es que la tasa de cambio real habría sido uno de los principales determinantes de las exportaciones colombianas, de manera particular de las no tradicionales. Así, coincidiendo con lo postulado por la teoría, el manejo adecuado de la tasa de cambio es un elemento clave para lograr un sector exportador dinámico y diversificado en un contexto de apertura.

384

Colombia / Políticas comerciales e integración

Gráfico 10.7 Variaciones periodizadas de la ITCR y las exportaciones industriales 1981:01-1997:01 ITCR

12% ○

○

○

○

○

Quantum de exportaciones Dólares exportados

○

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8%

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○

○ ○

○

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○

○

10%

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○

○ ○

○

○

○

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○

○

○ ○

6%

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○

○

○

4%

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○

○

○

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○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○ ○ ○ ○ ○

○

○

○

2%

○ ○

○

○

○

○ ○ ○

○

○

○

0%

○ ○

○

○

○

○

-2%

○

○

-4% -6% mar 81jun 83

sep 83mar 85

jun 85 dic 86

mar 87mar 89

jun 88sep 90

dic 90jun 92

sep 92dic 93

mar 94jun 95

sep 95dic 95

mar 96mar 97

Fuente: Dian. Cálculos del autor.

CONCLUSIONES

preapertura (1987-1990) y posapertura (1992-1995) (Capítulo 14).

• Buena parte de las exportaciones no tradicionales de Colombia todavía corresponden a bienes considerados commodities -p. ej., flores, ferroníquel, banano, carbón-. Esta es una de las razones que hace que la tasa de cambio real y la evolución de la demanda mundial hayan continuado siendo factores claves para la dinámica de las exportaciones colombianas no tradicionales. Algunos de los mecanismos de promoción han desempeñado papel importante para la permanencia de las exportaciones de sólo determinados bienes, sin que hubieran impulsado mayor diversificación y dinamismo de la pauta exportadora del país como habría sido de esperar.

• Un indicio sobre la relevancia del Plan Vallejo para las exportaciones realizadas por Colombia en el período 1982-1995 consiste en la apreciable participación de las exportaciones por Plan Vallejo en el total exportado que osciló entre el 21% y 42%. Con el ingrediente de que hasta un 58% de las exportaciones no tradicionales utilizaron las ventajas del Plan Vallejo. Adicionalmente, el cumplimiento de los compromisos de importación-exportación, implicó que por cada dólar importado, se registraran como mínimo 3.4 dólares exportados en el período 1991-1995.

No solamente durante el período de apertura ha disminuido la participación de las exportaciones no tradicionales tanto en el PIB como en el valor de las exportaciones totales del país -de 7.5% y 48.5% en el bienio 1991-1992 a 6% y 47% en 1996-1997, respectivamente-, sino que son escasos los sectores industriales que mostraron un crecimiento y diversificación de sus exportaciones, a excepción de ciertos bienes intermedios con relativa incorporación tecnológica como es el caso de varios de los subsectores de la industria química (Capítulo 12). Además, menos de una quinta parte de los sectores industriales (CIIU cuatro dígitos) lograron mejorar su balanza comercial relativa entre los períodos

• No obstante el alto grado de utilización del Plan Vallejo, es importante determinar hasta qué punto se han cumplido los objetivos que determinaron la creación y evolución del incentivo. El Plan Vallejo fue creado con el fin de estimular las exportaciones, en especial las no tradicionales, por medio de la exoneración de impuestos y gravámenes. El estricto cumplimiento de estos objetivos resulta discutible si se observa que la estructura de las exportaciones bajo el Plan no sufrió modificaciones considerables. A manera de ilustración, en diez años recientes (1985-1995) se mantuvo un alto grado de concentración. A nivel de sectores (CIIU cuatro dígitos), los agropecuario y minero fueron los mayores exportadores, siendo los cinco productos más importantes: hullas, banano, ferroníquel, flores y azúcar.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

385

En todo el período de estudio, las modalidades de importación de materias primas vía Plan Vallejo fueron claramente más importantes que las de bienes de capital. Del total de importaciones realizadas durante el período 1985-1995 entre un 60% y un 80% correspondió a materias primas.

De otra parte, el nivel efectivo promedio del Cert descendió de un 10% a mediados de los ochenta a alrededor de un 4% en los noventa, con lo cual el subsidio implícito por concepto del Cert en 1995 fue en promedio del 1.5 centavos por dólar exportado para el conjunto de las exportaciones no tradicionales del país.

El Plan Vallejo, al exonerar del pago de gravámenes a los exportadores involucra un subsidio implícito. Este subsidio, expresado como un porcentaje del valor exportado, presentó una tendencia decreciente a partir de 1987, manteniéndose más o menos estable a partir de 1992 en un nivel del 4%. El sector industrial siempre presentó mayores niveles de subsidio que el agropecuario, con una alta concentración en todo el período, pero con una distribución sectorial inestable (al nivel CIIU cuatro dígitos). Sobresale, de cualquier forma, el caso del sector de prendas de vestir como el único sector que se conservó entre los diez más subsidiados a lo largo de todo el período 1987-1996.

• El tercero de los mecanismos de promoción a las exportaciones estudiado es el crédito de fomento. Hasta 1991 la entidad encargada de ofrecer dicho crédito era Proexpo, actualmente es Bancoldex. Se destaca cómo la dinámica de los desembolsos fue mayor en el período 1982-1991 que entre 1992 y 1996. A nivel sectorial agregado, se observa que la estructura de distribución de los créditos es similar a la de los préstamos del IFI. Además, se observó una alta concentración en los desembolsos dirigidos al sector industrial, siendo particularmente importantes los sectores de fabricación de textiles, producción de alimentos y fabricación de sustancias químicas en el período 1982-1996.

• El otro mecanismo de fomento de las exportaciones no tradicionales es una devolución de impuestos al exportador a través del certificado Cat-Cert. El hecho de que la determinación de los niveles del Cat hubiera estado guiada por criterios muy diversos y que además, muchas veces dependiera del poder de presión ejercido por grupos económicos impidió, que se erigiera en un instrumento coherente de promoción. El manejo del Cert en los primeros años de funcionamiento (1984-1991) pretendía eliminar la discresionalidad, pero el constante cambio en la determinación de los criterios-guía debido a la falta de consenso al interior del Comité Asesor del Cert, condujo a que no existiera un hilo conductor claro en la definición de los niveles y estructura del mecanismo. Esta problemática ha permanecido en los últimos años.

El crédito ofrecido por Proexpo-Bancoldex a tasas de interés menores a las del mercado, conlleva un subsidio implícito para los exportadores. Éste ha observado una tendencia fuertemente decreciente desde 1982, al bajar del 1.8% en el período 1982-1986 hasta 0.1% en 1992-1996.

Los bienes de consumo registraron las mayores participaciones en la ejecución del Cert, entre el 55% y 63% durante el período 1992-1996. Sobresale el alto nivel de concentración, a tal punto, que diez subsectores (CIIU cuatro dígitos) participaron con el 66% del valor total de la ejecución del Cert en 1996. Entre ellos se cuentan: la producción agropecuaria, la elaboración de pescado y la fabricación de prendas de vestir. Además, la mitad del Cert otorgado se concentró en 40 subpartidas arancelarias en 1992 y en apenas 21 subpartidas en 1997, cuando al mismo tiempo se redujo el número total de subpartidas beneficiadas de 3092 a 2232. Entre los productos beneficiados se destacan el banano, los camarones y los libros.

• Entre los instrumentos de promoción de exportaciones, en especial de manufacturas, se encuentra el de las zonas francas, cuyos principales objetivos consisten en atraer inversión extranjera, impulsar exportaciones, generar empleo, auspiciar transferencia tecnológica y promover el desarrollo de regiones. En general, para el éxito de las zonas francas se conjugan elementos como la localización geográfica (cerca de centros urbanos o de puertos), la estabilidad política y social, políticas de desarrollo de largo plazo, una infraestructura adecuada, eficiente administración y transferencia tecnológica sustentada en la formación del recurso humano para su efectiva absorción. La mayor parte del valor de las exportaciones realizado por zonas francas se concentra en las de Palmaseca, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, con una participación del 82% en el valor exportado y 94% del empleo generado por las zonas francas en el país. Sin embargo, las ventas al exterior canalizadas por estas zonas sólo alcanzaron el 14% del valor proyectado inicialmente y el empleo creado hasta junio de 1996 representó apenas un 37% del número de puestos de trabajo directo e indirecto proyectados inicialmente.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

• La evolución del conjunto de mecanismos de promoción a las exportaciones muestra un alto grado de coincidencia entre los sectores e incluso entre los productos con mayor participación en la ejecución del Cert, en las exportaciones bajo Plan Vallejo y en los créditos otorgados por Proexpo-Bancoldex, lo cual corresponde a la estructura concentrada de las exportaciones colombianas. Se destacan a nivel de sectores la producción agropecuaria, la fabricación de prendas de vestir, la fabricación de sustancias químicas industriales básicas, la producción de tejidos y los ingenios y refinerías de azúcar. A nivel de productos, sobresalen los casos del banano, los camarones, el azúcar y algunas prendas de vestir, para no citar sino los más destacados. Además, es importante considerar que existirían productos altamente vulnerables a la permanencia de incentivos como los otorgados por estos instrumentos, dado el elevado grado de utilización que hacen de los mismos. Por ejemplo, hay productos que se exportan en más de un 90% a través del Plan Vallejo, como el caso del banano. A su vez, el sector agropecuario recibió $13,848 millones en 1996 por concepto del Cert. Esta situación es delicada ya que, si se suprimieran estos incentivos, las perspectivas de exportación de tales productos podrían verse afectadas en forma considerable. • Del análisis de la relación existente entre la dinámica de las exportaciones industriales no tradicionales, los mecanismos de promoción, y la tasa de cambio se concluye que ésta última ha sido uno de los principales determinantes de las exportaciones colombianas, de manera particular de las no tradicionales. Así, coincidiendo con lo postulado por la teoría, el manejo adecuado de la tasa de cambio es un elemento clave para lograr un sector exportador dinámico y diversificado en un contexto de apertura. • El hecho de que Colombia adhirió al Código de Subsidios y Medidas Compensatorias en 1990, revivió el debate acerca de la consideración de los mecanismos de promoción a las exportaciones como subsidios o incentivos, éstos últimos aceptados internacionalmente. La situación es clara en torno al Plan Vallejo, el programa para materias primas es aceptado como un incentivo, mientras que el programa para bienes de capital se considera un subsidio que debe desmontarse. El debate se centra en torno al Cert. Éste actualmente se concibe como un mecanismo de devolución de impuestos indirectos, pero su forma de asignación y liquidación hacen que se plantee la

necesidad de reemplazarlo por un mecanismo transparente de devolución de impuestos o por alguna modalidad asociada, por ejemplo, con mejoras en los niveles de productividad o de generación de valor agregado en las exportaciones, y no sobre el valor bruto de las mismas. Esta transición debe empezar a ser contemplada. Además, ante la multiplicidad de mecanismos y entidades relacionados con la aplicación de la política de exportaciones en el país, resulta necesario proceder a la racionalización de su andamiaje y organización para alcanzar mayor eficacia en términos de la diversificación y dinámica exportadora.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

ANEXO

METODOLOGÍA DE CÁLCULO DEL SUBSIDIO PLAN VALLEJO Para evaluar el subsidio implícito que reciben los exportadores que utilizan el mecanismo Plan Vallejo, se parte de la comparación entre el costo de importar materias primas, maquinaria y equipo sin utilizar el sistema, versus el costo de importar haciendo uso del mecanismo (Perry, Guillermo y Echavarría, J., 1979 y DNP, 1992b). El subsidio otorgado se deduce, entonces, de la relación entre la ganancia obtenida bajo la utilización del mecanismo PV y el monto de exportaciones realizadas: SPV = G/ X La ganancia unitaria por peso exportado que se obtiene al importar por Plan Vallejo se deriva de la siguiente ecuación: g = mpv/xpv [ 1+ A] - mpv/xpv donde: mpv = importaciones Plan Vallejo xpv = exportaciones Plan Vallejo A = arancel nominal21 que representa la diferencia entre importar sin utilizar el sistema del Plan Vallejo, es decir, cuando el importador debe asumir el costo del arancel y demás impuestos, y el valor de importar haciendo uso del PV, es decir, exento del pago de impuestos. Reorganizando la anterior ecuación, se obtiene: g = mpv( A) / xpv que al multiplicarse por el monto total de exportaciones Plan Vallejo, se obtiene la ganancia total: G = mpv ( A) De esta manera el subsidio implícito por dólar exportado es: 21

Sólo se toman en cuenta las deducciones arancelarias y no las exenciones de IVA u otros impuestos, dado que no se dispone de dicha información al nivel de desagregación requerido.

387

SPV = mpv ( A) / X donde X puede ser alternativamente el valor de las exportaciones Plan Vallejo o el valor de las exportaciones totales. Ahora bien, dado que no todas las importaciones PV efectuadas durante un año se incorporan necesariamente en las exportaciones PV de dicho año –este es el caso de las importaciones PV de bienes de capital– la anterior es una estimación aproximada al subsidio implícito por dólar exportado (Perry, G. y Echavarría, J.1979).

C ÁLCULO SECTORIAL DEL SUBSIDIO P LAN VALLEJO Para poder obtener un cálculo aproximado del subsidio Plan Vallejo a un nivel de desagregación CIIU cuatro dígitos, se realizó el siguiente procedimiento: 1. Se calculó mpv (A) y X para cada establecimiento (dado por NIT) que hubiera registrado importaciones y exportaciones bajo el sistema Plan Vallejo. 2. Se asignó el sector CIIU (cuatro dígitos) correspondiente a cada establecimiento. Para ello se identificó a cuatro dígitos el principal producto de exportación de dicho establecimiento y se asumió que el establecimiento debería pertenecer a tal subsector. 3. Una vez clasificado cada establecimiento se totalizaron las mpv(A) y X de cada sector CIIU y se calculó el SPVciiu- 4 d.

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Colombia / Políticas comerciales e integración

METODOLOGÍA PARA ESTIMAR EL SUBSIDIO IMPLÍCITO DEL CERT En el presente estudio la metodología adoptada se derivó de las aplicadas por Morawetz (1982) y DNP (1992), pero con diferencias fundamentales en la definición de las variables. El objetivo es calcular la diferencia entre el ingreso simulado de lo exportado, incluyendo el incentivo y descontando los impuestos indirectos –ingreso neto del exportador–, con respecto al ingreso bruto derivado de la exportación. Siguiendo la fórmula (1), se realizó el cálculo del subsidio implícito en el Cert por subsector industrial (CIIU cuatro dígitos), Y z = z X (1-t) + z X Cert - d z X Cert

(1)

en donde: Y: ingreso neto del exportador; z: tasa de cambio; X: valor fob de las exportaciones; t: tasa arancelaria por dólar exportado; y d: tasa de descuento en bolsa. Manipulando algebraicamente la ecuación (1), se obtuvo: (Y / X ) -1 = Cert – t -d Cert

(2)

DEFINICIÓN DE VARIABLES TASA IMPOSITIVA En primer lugar, debido a que el Cert es un mecanismo de devolución de impuestos indirectos, la tasa impositiva asumida contempla dichos impuestos. En 1990 Proexpo contrató un estudio con el objetivo de determinar el contenido de impuestos indirectos en las exportaciones no tradicionales (Proexpo, 1991b), en el que se analizó el efecto directo –impuestos pagados por el productos del bien exportable– e indirecto –impuestos pagados por los proveedores del exportador– de dichos impuestos. El estudio determinó los siguientes impuestos indirectos contenidos en las exportaciones: a- Arancel y sobretasa a las importaciones de bienes intermedios y de capital –si los bienes usan el Plan Vallejo sólo se incluyó el efecto indirecto. b- Efecto indirecto del impuesto de industria y comercio. c- Algunos impuestos a la nómina –contribuciones al Sena y al ICBF. d- Impuesto a

la gasolina. e- IVA sobre los bienes de capital. f- Impuestos al consumo y al timbre.22 En la actualidad, algunos de estos impuestos ya no deben considerarse como contenidos en las exportaciones debido a que las nuevas reformas tributarias han eximido o planteado mecanismos de devolución para los exportadores. Por lo anterior, se analizará la situación actual de cada uno de los impuestos: IVA

La producción nacional destinada a la exportación se encuentra exenta del pago de IVA (artículo 479 del Estatuto Tributario). Pero, en forma indirecta, las exportaciones contendrían este impuesto por el pago del impuesto en la compra de bienes de capital o materias primas. La reforma tributaria de 1992 contempla el descuento del impuesto a la renta del IVA pagado por la adquisición o nacionalización de bienes de capital (decreto 2076). Pero este beneficio sólo se aplica a empresas que demuestren la realización de procesos de reconversión productiva, con una duración mínima de dos años. En este contexto, el IVA pagado en la adquisición de bienes de capital, sólo se debe tener en cuenta en los casos en que no se aplique el beneficio expuesto anteriormente. Por su parte, el IVA pagado por la compra de materias primas no se contemplaba como contenido en las exportaciones debido a que, por una parte, los exportadores, por medio de la adquisición de compromisos de exportación, pueden importar materias primas exentas de IVA (Plan Vallejo, artículos 172, 173 y 179 decreto 444/67) y además a que, la Administración de Impuestos Nacionales tenía establecidos mecanismos para la devolución de los pagos que los exportadores hubieran realizado al efectuar compras de materias primas y bienes intermedios. Pero la ley 49/90 desmontó el mecanismo y, en consecuencia, las exportaciones contienen el IVA pagado por las materias primas e insumos nacionales e importadas no usuarias del Plan Vallejo. Aranceles y sobretasas

El decreto 193/92 determinó la eliminación de la sobretasa a las importaciones y su conversión como par22

En la estimación realizada en el estudio de Proexpo en mención, los impuestos al consumo y al timbre, no fueron tenidos en cuenta debido a que poseen un efecto insignificante. Los impuestos sobre los bienes de capital no se calcularon debido a la carencia de información confiable, aunque se estimaba que su efecto era considerable.

La promoción a las exportaciones en perspectiva

te del arancel. Los exportadores pueden acceder a la exención del arancel para la importación de bienes de capital vía Plan Vallejo,23 con el compromiso de exportar el 70% de la producción (Plan Vallejo, artículo 173, literal c, decreto 444/67). La importación de materias primas también se puede realizar usando el Plan Vallejo (artículos 172, 173 y 179 decreto 444/67). Por lo anterior, las exportaciones contendrían aranceles solamente en los casos en los que no se utilice el Plan Vallejo. Impuesto de industria y comercio

Las exportaciones se encuentran exentas de este impuesto. En consecuencia, sólo se debe contemplar su efecto indirecto, el monto de impuesto contenido en las materias primas, insumos y bienes de capital comprados para la producción de los bienes exportados. Otros impuestos

Las actividades relacionadas con las exportaciones están exentas del impuesto de timbre (artículo 40, ley 6 de 1992). De otra parte, los aportes efectuados por los patronos o empresas públicas y privadas al ICBF y Sena son deducibles para efectos del impuesto a la renta y complementarios, para todo tipo de contribuyente (Decreto 624/89). Los demás impuestos al consumo son específicos para ciertos productos como licores y cigarrillos, razón por la cual tienen un efecto poco significativo. Por último, el impuesto a la gasolina estaría involucrado en el transporte del producto exportable o los insumos. En este contexto, las exportaciones sólo incluirían el efecto directo e indirecto de: • Aranceles a insumos, materias primas y bienes de capital, excepto si usan Plan Vallejo. • IVA a materias primas nacionales e importadas que no usan Plan Vallejo y a bienes de capital no cobijados por el decreto 2076. • Impuesto a la gasolina y el efecto indirecto del impuesto de industria y comercio.

acervo de capital utilizado específicamente en la producción de bienes exportables, ni el contenido de impuesto a la gasolina en las exportaciones. Por lo anterior, en el presente estudio sólo se calcula el efecto directo de los aranceles a materias primas e insumos. Para ello se utiliza una tasa impositiva derivada de una estimación del costo de la adopción del sistema Draw Back (DNP, 1996c). La estimación del costo del Draw Back contempló únicamente la devolución de los aranceles incorporados en los insumos foráneos adquiridos por el exportador. Para ello se obtuvo información de los DEX y del Incomex, y se aplicó una tarifa arancelaria promedio. Adicionalmente, es importante resaltar que el propósito de la estimación es calcular el costo de la adopción del sistema del Draw Back, suponiendo que este reemplazaría al Plan Vallejo y al Cert. Teniendo en cuenta que no se encuentra disponible otra estimación de la tarifa arancelaria pagada por la compra de materias primas, se adoptaron las dos tarifas arancelarias derivadas del mencionado estudio24, pero reconociendo que para una estimación más precisa se requeriría tener en cuenta la existencia de exenciones arancelarias para materias primas vía Plan Vallejo. La fórmula utilizada fue: t : Valor del arancel a pagar por Draw Back / valor fob de las exportaciones Nivel de incentivo: para obtener el nivel de incentivo se calculó el Cert efectivo. Este se obtuvo de dividir el monto de incentivo expedido en dólares sobre el valor en dólares de las exportaciones con derecho a Cert. Tasa de descuento: dado que los exportadores que reciben Cert pueden negociar este título en la bolsa y obtener así dinero en efectivo antes del cumplimiento del plazo de maduración del título (tres meses), se obtuvo la tasa de descuento a partir del valor anual de los certificados antes y después de ser negociados en la Bolsa de Bogotá.

El cálculo del efecto indirecto de los impuestos no pudo realizarse, debido a que no se dispone de una matriz insumo producto actualizada. Adicionalmente, tampoco se dispone de una base de información para estimar el

d: Valor de los certificados después de ser negociados/valor inicial de los certificados-1

24 23

Esta última exención no es aceptada por el Gatt debido a que los bienes de capital no se incorporan físicamente a los bienes exportados.

389

Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la información de valor agregado contenida en los DEX, mientras que para estimación 2, se utilizó información que registran las empresas al Incomex.

390

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.1A Composición sectorial de las exportaciones bajo Plan Vallejo 1985-1990 CIIU 1110 1210 1301 2100 2302 2901 2903 2909 3111 3112 3113 3114 3116 3117 3118 3119 3121 3122 3131 3140 3211 3212 3213 3214 3215 3219 3220 3231 3233 3240 3311 3319 3320 3411 3412 3419 3420 3511 3512 3513 3521 3522 3523 3529 3530 3540 3551 3559 3560 3610 3620 3691 3692 3699 3710 3720 3811 3812 3813 3819 3822 3823 3824 3825

Descripción 1985 Producción agropecuaria 38% Silvicultura 0% Pesca de altura y costera 0% Explotación de minas de carbón 3% Extracción de mineral de hierro 0% Extracción de piedra arcilla y arena 0% Explotación de minas de sal 0% Extracción de minerales NEP 0% Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. 0% Fabricación de productos lácteos 0% Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. 0% Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. 2% Productos de molinera 0% Fabricación de productos de panadería. 0% Ingenios y refinerías de azúcar 1% Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería 1% Elaboración de productos alimenticios diversos 0% Elaboración de alimentos preparados para animales. 0% Destilación, rectificación y mezcla de bebidas espirituosas 0% Preparación del tabaco y fabricación de sus productos. 0% Hilado, tejido y acabado de textiles 6% Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. 0% Fabricación de tejidos de punto 0% Fabricación de tapices y alfombras 0% Fabricación de cordelería. 0% Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. 2% Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. 5% Curtidurías y talleres de acabado. 1% Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 2% Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas 1% Aserraderos, talleres de acepilladuria y otros talleres para trabajar madera. 0% Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP 0% Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente meta0% Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 1% Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón 4% Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP 0% Imprentas, editoriales e industrias conexas. 3% Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos. 2% Fabricación de abonos y plaguicidas 2% Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales, 4% Fabricación de pinturas, barnices y lacas. 0% Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. 1% Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros 0% Fabricación de productos químicos NEP 1% refinerías de petróleo. 0% Fabricación de productos diversos derivados del petróleo y del carbón. 0% Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras 0% Fabricación de productos de caucho NEP 0% Fabricación de productos plásticos. 1% Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 0% Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 1% Fabricación de productos de arcilla para la construcción. 0% Fabricación de cemento, cal y yeso. 6% Fabricación de productos minerales no metálicos NEP 0% Industrias básicas de hierro y acero 7% recuperación y fundición de cobre y aluminio. 0% Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral 1% Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam 0% Fabricación de elementos estructurales metálicos. 0% Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. 1% Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. 0% Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. 0% Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general 0% Fabricación de maquinas de oficina, calculo y contabilidad. 0%

1986 34% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 0% 0% 0% 0% 2% 4% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 1% 3% 0% 3% 3% 3% 7% 0% 1% 0% 1% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 5% 0% 7% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

1987 31% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 6% 1% 1% 0% 0% 2% 4% 1% 2% 1% 0% 0% 0% 0% 3% 1% 3% 3% 3% 8% 0% 1% 0% 1% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 5% 0% 7% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0%

1989 27% 0% 0% 15% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 2% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 1% 1% 0% 0% 1% 5% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 2% 3% 5% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 1% 0% 4% 0% 10% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 0%

1990 24% 0% 0% 27% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 1% 1% 0% 0% 1% 5% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 2% 3% 5% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 1% 0% 2% 0% 7% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

391

Continuación 3829 3831 3832 3833 3839 3841 3843 3844 3845 3851 3852 3853 3901 3903 3909

Construcción de maquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúanConstrucción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP Construcciones navales y reparación de barcos. Fabricación de vehículos automotores. Fabricación de motocicletas y bicicletas. Fabricación de aeronaves. Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. Fabricación de relojes Fabricación de joyas y artículos conexos. Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. Otras industrias manufactureras diversas.

Fuente: Incomex. Registros de aduana.

0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

0% 0% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

0% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

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Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.2A Principales 50 productos exportados por Plan Vallejo 1985-1990 No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Nabandina 27010102 08010001 73020009 06030002 17010102 06030005 61020200 39020502 03030299 06030004 60040200 25230003 55090101 59080099 49018900 64028999 06030099 62020121 25230001 61020300 61010300 29351101 41020199 55010002 39020200 38110405 40110199 38110508 42020102 39010401 38110407 39020900 41080000 35030100 03030202 17010299 20070903 64058900 42050100 84010100 42020101 61010400 56025201 17040001 29270099 39031100 61040300 69100000 61020100 27040101

Descripción Hullas bituminosas Plçtanos frescos o secos Ferroniquel Flores y capullos de claveles Azuc crudos con 85% a 97.5% de sacarosa Flores y capullos de rosas Ropa ext. p muj. niûa e infantes d algodùn, etc Cloruro d polivinilo tipo suspensiùn etc Demçs crustçceos y moluscos congelados Flores y capullos de pompones Ropa interior d algodùn d punto no elçstico Cemento portland (gris) Otrs. te. d alg. crudos cn peso 85 0+ d algodùn Demçs tejidos recub d mat plçstica artif, etc. Otrs. librs. follets. e impres. similares. etc Dms d otrs calz cn suela, etc. difer pos 64.01 Demçs flores y capullos. Ropa d algodùn p tocador cocina o antecocina Clinkers (cemento sin pulverizar) Ropa ext. p muj. niûa e infantes d fibr sin, etc Ropa ext. p hombre y niûo d algodùn Epsilon-caprolactama Piels bovino excp becerro y apergamnds prepar Algodùn d fibra corta sn cardar ni peinar Poliestirenos liq, pasta, polvo, grano, etc. Fungicidas a base de compues. de la pos 29.31 Demçs neumçticos Herbicidas a base de comp. de la pos 29.35 Arts. d viaje y neceseres d cuero Resinas d polietilentereftalato, etc. Fungicidas a base de compues. de la pos 29.35 Polipropileno liq, pasta, polvo, grano, etc. Cueros y pieles barnizados o metalizados Gelatinas Langostinos congelados Dms azucares refinads d remol y cana, sin aroma Jugo de maracuya, sin mezclar Otrs. parts. comp. d calz. d cualq. mat. excp. metal Juguetes de cuero para perros Acuotubulares, calderas, generadores Bolsos d mano d cuero Ropa ext. p hombre y niûo d fib. sint. o artif. Mechas p. fabr. filtrs. d cigarr. d rayùn acetato Bombones, caramelos, confites y pastillas Demçs compuestos d funciùn nitrilo Carboximetilcelulosa, etc. Ropa int. p muj. niûas e infantes fib. sin, etc. Fregadores, lavabos, etc. cerçmicos Ropa ext. p muj. niûa e infantes d lana, etc. Coques y semicoques de hulla

Fuente: Incomex - Registros de importación.

85 3% 24% 7% 0% 1% 0% 1% 0% 2% 0% 0% 4% 3% 2% 2% 0% 0% 0% 2% 1% 1% 0% 1% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0%

86 1% 21% 7% 0% 1% 0% 0% 3% 2% 0% 0% 3% 3% 2% 2% 1% 0% 0% 2% 1% 1% 2% 1% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 1%

87 2% 19% 7% 0% 0% 0% 1% 4% 2% 0% 0% 3% 3% 2% 2% 1% 0% 1% 3% 1% 0% 1% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0%

89 15% 17% 10% 5% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 1% 1% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

90 27% 15% 6% 4% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

393

Cuadro 10.3A Participación de las exportaciones por Plan Vallejo 1991-1995 según la clasificación CIIU a cuatro dígitos Descripción

1991

Producción agropecuaria 24.87% Explotación de minas de carbón 22.75% Fabricación de sustancias químicas industriales 9.53% Fabricación de productos alimenticios 6.22% Fabricación de textiles 6.79% Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado 6.68% Industrias básicas de hierro y acero 5.99% Fabricación de otros productos químicos 1.34% Fabricación de papel y productos de papel 0.74% Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec 1.41% Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo 1.16% Fabricac. de otros productos minerales no metal. 1.72% Industria del cuero y productos de cuero 2.52% Fabricac. de productos de plástico 0.42% Imprentas, editoriales e industrias conexas 1.70% Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado 1.54% Fabricación de productos de caucho 0.56% Construcción de material de transporte 0.40% Construcción de maquinaria excepto eléctrica 0.66% Otras industrias manufactureras 0.50% Fabricación de vidrio y productos de vidrio 0.51% Fabricación de equipo profesional y científico 0.31% Industrias básicas de metales no ferrosos 0.04% Fabricación de otros productos alimenticios 0.17% Extracción de minerales metálicos 0.17% Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana 0.25% Fabricación de muebles y accesorios excepto metali 0.08% Industrias de tabaco 0.62% Industrias de bebidas 0.03% Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón 0.07% Refinerías de petróleo 0.02% Industria de madera y productos de madera 0.03% Silvicultura 0.00% Extracción de otros minerales 0.00% Pesca 0.21% Caza 0.00% No clasificados 0.00%

1992

1993

25.50% 17.83% 9.21% 8.40% 6.93% 8.23% 4.61% 1.20% 1.30% 1.42% 1.43% 1.32% 2.17% 0.49% 1.98% 1.84% 0.54% 0.71% 0.78% 0.43% 0.67% 0.32% 0.07% 0.25% 0.18% 0.28% 0.08% 1.27% 0.38% 0.12% 0.00% 0.02% 0.00% 0.01% 0.02% 0.00% 0.00%

25.29% 17.88% 9.87% 8.66% 7.71% 8.62% 3.61% 1.43% 1.48% 1.47% 1.74% 1.50% 1.89% 0.76% 1.66% 1.33% 0.24% 1.09% 0.78% 0.46% 0.60% 0.34% 0.13% 0.18% 0.09% 0.30% 0.09% 0.62% 0.07% 0.06% 0.00% 0.04% 0.00% 0.01% 0.00% 0.00% 0.00%

Fuente: Tomado de Gómez Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, DCX, UDE, DNP

1994 26.63% 15.66% 10.05% 8.58% 7.97% 8.44% 4.03% 1.92% 1.57% 1.78% 2.05% 1.54% 1.84% 0.94% 1.60% 1.14% 0.52% 0.62% 0.62% 0.56% 0.63% 0.42% 0.03% 0.17% 0.14% 0.24% 0.14% 0.05% 0.07% 0.05% 0.01% 0.01% 0.00% 0.01% 0.00% 0.00% 0.00%

1995 22.67% 14.07% 12.58% 9.12% 8.57% 7.17% 5.43% 2.79% 2.22% 2.15% 1.54% 1.52% 1.51% 1.16% 1.06% 1.03% 0.94% 0.75% 0.68% 0.64% 0.61% 0.47% 0.45% 0.26% 0.14% 0.12% 0.11% 0.10% 0.10% 0.03% 0.01% 0.01% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%

394

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.4A Crecimiento de las exportaciones bajo Plan Vallejo 1991-1995 Según clasificación CIIU (Dólares) CIIU 1110 1130 1210 1301 2100 2302 2901 3111 3121 3132 3140 3211 3220 3230 3240 3311 3320 3411 3420 3511 3521 3530 3540 3551 3560 3610 3620 3691 3710 3720 3811 3821 3831 3841 3851 3901 3680

Descripción 92/91 Producción agropecuaria 10.35% Caza Silvicultura Pesca -91.95% Explotación de minas de carbón -15.66% Extracción de minerales metálicos 16.79% Extracción de otros minerales 198.26% Fabricación de productos alimenticios 45.37% Fabricación de otros productos alimenticios 59.99% Industrias de bebidas 1358.69% Industrias de tabaco 118.84% Fabricación de textiles 9.91% Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado 32.55% Industria del cuero y productos de cuero -7.43% Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado 28.45% Industria de madera y productos de madera -19.35% Fabricación de muebles y accesorios excepto metali 8.16% Fabricación de papel y productos de papel 87.72% Imprentas, editoriales e industrias conexas 25.43% Fabricación de sustancias químicas industriales 4.04% Fabricación de otros productos químicos -4.07% Refinerías de petróleo -80.11% Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón 79.01% Fabricación de productos de caucho 4.73% Fabricac. de productos de plástico 27.21% Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana 21.27% Fabricación de vidrio y productos de vidrio 43.28% Fabricac. de otros productos minerales no metal. -17.40% Industrias básicas de hierro y acero -17.13% Industrias básicas de metales no ferrosos 107.23% Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo 32.95% Construcción de maquinaria excepto eléctrica 26.91% Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec 8.96% Construcción de material de transporte 93.41% Fabricación de equipo profesional y científico 11.90% Otras industrias manufactureras -8.29% No clasificados 50.00%

Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, Junio 1996.

93/92 2.50%

94/93 14.99%

-98.15% 3.66% -48.93% 26.69% 6.63% -26.98% -81.51% -49.51% 15.08% 8.29% -9.83% -25.27% 98.62% 19.13% 17.66% -13.55% 10.73% 23.94% -23.68% -50.72% -54.58% 60.03% 11.18% -7.17% 17.63% -19.15% 93.87% 25.71% 3.65% 6.49% 59.10% 8.59% 11.75%

-100.00% -4.35% 63.88% 1.68% 8.17% 4.14% 9.61% -90.31% 12.75% 6.85% 6.19% -6.69% -64.06% 64.02% 15.94% 5.59% 11.17% 46.33% 275.89% -10.57% 135.42% 34.44% -11.62% 13.04% 12.10% 21.83% -73.32% 28.98% -13.51% 32.21% -38.52% 35.07% 31.85%

95/94 -0.98%

4.50% 15.79% -70.67% 23.53% 77.93% 73.72% 25.09% -1.17% -4.31% 5.58% 12.03% -8.59% 64.43% -22.83% 45.57% 68.96% 103.26% -28.95% 111.17% 43.88% -43.06% 12.74% 14.62% 56.84% 1602.06% -12.81% 28.18% 40.88% 41.19% 29.92% 32.57%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

395

Cuadro 10.5A Participación de exportaciones no tradicionales bajo Plan Vallejo en el total de no tradicionales. 1991-1995 CIIU 1110 1130 1210 1301 2302 2901 3111 3121 3132 3140 3211 3220 3231 3240 3311 3320 3411 3420 3511 3521 3530 3540 3553 3560 3610 3620 3692 3710 3720 3811 3824 3831 3842 3851 3909 9000

Descripción Producción agropecuaria Caza Silvicultura Pesca Extracción de minerales metálicos Extracción de otros minerales Fabricación de productos alimenticios Fabricación de productos alimenticios Industrias de bebidas Industrias de tabaco Fabricación de textiles Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado Industria del cuero y productos de cuero Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado Industria de madera y productos de madera Fabricación de muebles y accesorios excepto metali Fabricación de papel y productos de papel Imprentas, editoriales e industrias conexas Fabricación de sustancias químicas industriales Fabricación de otros productos químicos Refinerías de petróleo Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón Fabricación de productos de caucho Fabricac. de productos de plástico Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana Fabricación de vidrio y productos de vidrio Fabricac. de otros productos minerales no metal. Industrias básicas de hierro y acero Industrias básicas de metales no ferrosos Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo Construcción de maquinaria excepto eléctrica Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec Construcción de material de transporte Fabricación de equipo profesional y científico Otras industrias manufactureras Otros Total

1991 76.97% 0.00% 15.57% 42.89% 75.51% 0.97% 43.00% 6.95% 8.65% 79.01% 59.28% 39.43% 46.58% 39.18% 3.31% 35.99% 70.69% 30.86% 84.76% 67.51% 0 3.3% 70.8% 63.1% 16.0% 61.4% 75.1% 48.5% 15.8% 47.8% 30.9% 65.4% 51.5% 53.5% 6.8% 0.0% 54.0%

1992 80.28% 0.00% 1.40% 10.94% 86.74% 4.09% 60.62% 9.67% 71.85% 90.55% 67.12% 76.33% 51.40% 50.96% 2.99% 32.44% 79.05% 41.70% 76.68% 53.20% 0 71.7% 53.6% 48.8% 64.2% 60.9% 29.1% 32.3% 51.8% 36.3% 53.1% 72.1% 62.3% 6.0% 0.0% 62.5%

Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, (1996) Plan Vallejo y Draw Back, DCX, UDE, DNP.

1993 84.54% 0.00% 0.15% 0.18% 75.06% 0.46% 64.09% 6.75% 33.43% 81.12% 65.05% 70.71% 37.75% 41.19% 6.68% 28.10% 72.25% 35.63% 77.99% 52.23% 0 14.0% 32.0% 51.5% 43.3% 71.3% 65.6% 39.2% 16.7% 65.2% 35.5% 54.3% 73.0% 46.6% 4.0% 0.0% 58.4%

1994 100.15% 0.00% 0.67% 0.00% 98.40% 0.63% 55.36% 4.37% 23.39% 18.31% 72.29% 77.41% 40.83% 46.23% 3.48% 57.04% 75.87% 35.92% 77.34% 52.39% 0 8.9% 72.7% 63.6% 30.8% 77.8% 68.6% 34.7% 1.1% 71.4% 39.4% 67.1% 39.6% 64.7% 4.5% 0.0% 57.6%

1995 84.49% 0.00% 17.69% 1.92% 98.57% 0.35% 60.40% 7.06% 31.30% 40.43% 73.31% 77.29% 39.64% 56.66% 3.36% 50.25% 71.47% 29.05% 73.52% 48.31% 0 1.3% 80.3% 61.8% 17.4% 73.1% 67.6% 37.4% 8.4% 60.1% 33.9% 71.9% 31.4% 51.5% 5.1% 0.0% 57.1%

Promedio 91-95 85.28% 0.00% 7.10% 11.18% 86.85% 1.30% 56.69% 6.96% 33.72% 61.88% 67.41% 68.23% 43.24% 46.85% 3.96% 40.76% 73.87% 34.63% 78.06% 54.73% 0 5.5% 65.5% 58.7% 31.3% 69.6% 67.6% 37.8% 14.9% 59.3% 35.2% 62.4% 53.5% 55.7% 5.3% 0.0%

396

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.6A Principales productos exportados bajo Plan Vallejo 1992-1995 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Nandina 2701120010 0803001200 7202600000 0603104000 1701990000 1701119000 3904102000 0603101090 0603109000 0603101099 6203420000 3903190000 0603103000 0603101010 3902100000 2523290000 4802529000 3907600010 6204620000 0803001100 5903100000 3808209090 0306139010 6108220000 6302600000 1704901000 6212100000 3902300000 4011200000 5503200000 4109000000 6109100000 1604140000 5209420000 4901990090 0803000099 3004902990 0306139020 3808309090 6205200000 3503001000 5209320000 3920200090 3305100000 4823903000 2918140000 6406109000 8704220000 7108120010 8418100000

Descripción 1992 Hullas térmicas incluso pulverizadas sin aglomerar 499043951 Bananas o plátanos frescos tipo “cavendish valery”. 0 Ferroníquel 125155602 Rosas frescas. 0 Demás azucares en bruto no comprend, posic, anteriores 80716070 Demás azucares de cana en bruto sin aromatizar ni colorear 32997540 Policloruro de vinilo sin mezclar con otras sust 28062435 Los demás claveles frescos. 0 Las demás flores y capullos corta. para ramos o adornos, frescos. 0 0 Pantalones pp pc de algodón para hombres o niños 27736120 Demás poliestireno 18012068 Pompones frescos. 0 Claveles miniatura frescos. 0 Polipropileno 23348250 Demás cemento portland 18421641 Los demás papeles de gramaje entre 40g/m2 y 150g/m2. 0 Politereftalato d etileno, pto fusion cristalino >=243 grad c 26720770 Pantalones pp pc de algodón para mujeres o niñas 49650965 Bananas o plát.frescos tipo “plantain” (plátano para cocción). 0 Tej. con policloruro de vinilo impreg recub etc cn plast ex5902 29249356 Demás fungicidas no comprendidos otras posiciones 10299757 Camarones de cultivo, congelados. 26151075 Bragas de punto para mujeres o niñas, de fibra sintetc o arti. 14592442 Ropa de tocador de cocina tejido d toalla con bucle de algodón 23961840 Bombones, caramelos, confites y pastillas sin cacao 12025496 Sostenes y sus partes, incluso de punto 10328313 Copolimeros de propileno 5390288 Neumát. nuevos de caucho del tipo de los utilizados en autobuses 0 Fibras de poliester discontinuas sin cardar peinar ni transf 12851556 Cueros y pieles barnizados o revestidos y los metalizados 16685047 “t shirts” y camisetas de punto de algodón 25370660 Atunes, listados y bonitos(sarda spp),excluido pescado picado” 4310813 Tej d mezclilla (denim) cn hil dis color alg>=85% gra>200gm2 6576384 Demás libros e impresos similares, incluso en hojas sueltas 30007503 Bananos frescos 373459795 Los demás medicamentos para uso humano. 0 Camarones de pesca, congelados. 11548096 0 Camisas para hombre o niño de algodón 11078227 Gelatinas y sus derivados 14712973 Tej tenidos alg>=85%p d lig sarga o cruz curs200gm2 4192388 Demás placas hojas etc. de propileno sin reforzar 10483178 Champúes 69111 Demás pap. cart. guatas de celulosa y napas de fibras de celulosa 2204316 Ácido cítrico 11760274 Demás cortes aparados, sus partes excep. contrafuertes p.a 64.06 24761985 0 Oro en bruto sin alear o aleado en edo natural, uso no monetar. 0 2675470 Combinación de refrigerador y congelador con serv. puerts. extr.

Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, (1996) Plan Vallejo y Draw Back,

1993 516044449 0 101897978 0 66306880 86547377 41080493 0 0 0 29027859 18356317 0 0 18917537 19153028 0 29642934 58013935 0 27717017 13277615 28545144 18226988 29493640 12610523 12705170 10749797 0 17784879 16398398 22989554 3484615 12497416 25289117 381632093 0 8658000 6837493 11097243 14975842 6557370 9412818 2837335 2624344 9273769 12147663 0 0 2303275

1994 498908950 0 118782684 23315574 95181720 50097208 51534493 28960705 11804819 0 40510940 33908491 10831329 11157340 21562363 32756270 4638330 25536808 58636598 0 29546240 14967396 35364088 20479826 26005025 16304572 15129305 13690246 2955710 17955025 15795099 22488855 339585 10299857 26528390 445923963 3203089 9640563 4878876 12731243 13706935 11431524 9427170 8407392 6546810 10142451 8629132 4809185 0 4152887

1995 Part.1995 524422531 13.95% 372221607 9.90% 184786031 4.92% 122496262 3.26% 86017122 2.29% 83899473 2.23% 70353756 1.87% 69579509 1.85% 56450796 1.50% 56394351 1.50% 53499929 1.42% 53330247 1.42% 45322705 1.21% 45294472 1.21% 37879577 1.01% 36867978 0.98% 34521924 0.92% 34173376 0.91% 33025664 0.88% 32875720 0.87% 32183078 0.86% 31819143 0.85% 31113695 0.83% 30361551 0.81% 30104679 0.80% 29345917 0.78% 22162920 0.59% 21770821 0.58% 21549230 0.57% 20449993 0.54% 19995655 0.53% 19734220 0.53% 19586757 0.52% 19334634 0.51% 19329531 0.51% 18363613 0.49% 18155329 0.48% 16822746 0.45% 16628817 0.44% 16409585 0.44% 16030037 0.43% 15920632 0.42% 15706932 0.42% 14942210 0.40% 14315191 0.38% 14183696 0.38% 13949722 0.37% 13292460 0.35% 12552790 0.33% 12099745 0.32%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

397

Cuadro 10.7A Composición sectorial de las importaciones bajo Plan Vallejo 1985-1990 CIIU 1110 1210 1220 1301 1302 2100 2301 2302 2901 2902 2909 3111 3112 3113 3114 3115 3118 3119 3121 3122 3131 3211 3212 3213 3214 3215 3219 3220 3231 3232 3233 3240 3311 3312 3319 3320 3411 3412 3419 3420 3511 3512 3513 3521 3522 3523 3529 3530 3540 3551 3559 3560 3610 3620 3691 3692 3699 3710 3720 3811 3812 3813 3819 3821

Descripción 85 Producción agropecuaria 4.4% Silvicultura 0.0% Extracción de madera 0.0% Pesca de altura y costera 0.2% Pesca no especificada 0.0% Explotación de minas de carbón 0.0% Extracción de mineral de hierro 0.0% Extracción de minerales no ferrosos 0.0% Extracción de piedra arcilla y arena 0.0% Extracción de minerales para la fab de abonos 0.0% Extracción de minerales NEP 0.5% Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. 0.1% Fabricación de productos lácteos 0.1% Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. 0.0% Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. 0.0% Fabricación de aceites y grasas vegetales y animales, excepto la manteca de 0.3% Ingenios y refinerías de azúcar 0.0% Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería 0.0% Elaboración de productos alimenticios diversos 0.4% Elaboración de alimentos preparados para animales. 0.0% Elaboración de compuestos dietéticos y otros 0.0% Hilado, tejido y acabado de textiles 4.3% Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. 0.2% Fabricación de tejidos de punto 0.6% Fabricación de tapices y alfombras 0.0% Fabricación de cordelería. 0.1% Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. 0.4% Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. 11.1% Curtidurías y talleres de acabado. 0.1% Industria de la preparación y tejido de pieles. 0.0% Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 0.0% Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas 0.6% Aserraderos, talleres de acepilladuria y otros talleres para trabajar madera. 0.0% Fabricación de envases de madera, caña y artículos menudos de caía 0.0% Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP 0.0% Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente meta0.0% Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 14.6% Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón 0.3% Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP 1.2% Imprentas, editoriales e industrias conexas. 0.1% Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos. 15.8% Fabricación de abonos y plaguicidas 8.0% Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales. 8.8% Fabricación de pinturas, barnices y lacas. 0.4% Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. 0.3% Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros 0.1% Fabricación de productos químicos NEP 1.8% Refinerías de petróleo. 0.1% Fabricación de productos diversos derivados del petróleo y del carbón. 0.2% Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras 0.1% Fabricación de productos de caucho NEP 0.1% Fabricación de productos plásticos. 0.4% Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 0.0% Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 0.1% Fabricación de productos de arcilla para la construcción. 1.0% Fabricación de cemento, cal y yeso. 0.0% Fabricación de productos minerales no metálicos NEP 0.2% Industrias básicas de hierro y acero 2.1% Recuperación y fundición de cobre y aluminio. 1.2% Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral 0.0% Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam 0.0% Fabricación de elementos estructurales metálicos. 0.0% Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. 0.8% Construcción de motores y turbinas 0.2%

86 5.8% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.5% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.3% 0.0% 0.0% 3.6% 0.2% 0.6% 0.0% 0.0% 0.2% 6.7% 0.7% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 17.0% 1.8% 0.9% 0.1% 18.5% 5.9% 8.0% 0.3% 0.1% 0.2% 2.2% 0.2% 0.2% 0.0% 0.1% 0.5% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 2.3% 0.4% 0.0% 0.0% 0.2% 1.2% 0.2%

87 2.9% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.5% 0.1% 0.0% 0.1% 0.7% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 5.5% 0.4% 0.6% 0.0% 0.0% 0.2% 4.7% 0.6% 0.0% 0.0% 0.1% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 15.8% 0.9% 1.2% 0.1% 25.5% 4.3% 9.5% 0.4% 0.2% 0.3% 3.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.1% 0.3% 0.1% 0.1% 0.7% 0.0% 0.2% 3.5% 1.2% 0.1% 0.0% 0.2% 0.8% 0.2%

88 2.5% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.2% 0.5% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 3.2% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0% 0.3% 5.1% 0.5% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 11.5% 1.7% 1.1% 0.1% 26.9% 2.8% 8.2% 0.5% 0.2% 0.2% 2.6% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1% 0.4% 0.0% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1% 4.1% 0.8% 0.1% 0.0% 0.2% 0.8% 0.2%

89 90 2.0% 3.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.4% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.4% 0.1% 0.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 4.1% 5.1% 0.3% 0.3% 0.2% 0.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.7% 0.8% 5.6% 5.2% 1.4% 0.8% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 8.4% 7.7% 0.9% 0.2% 0.8% 0.9% 0.1% 0.1% 15.8% 18.9% 2.3% 3.1% 6.7% 6.6% 0.4% 0.2% 0.2% 0.2% 0.4% 0.6% 1.5% 1.9% 0.0% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1% 0.4% 0.2% 0.3% 0.6% 1.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.7% 0.2% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 8.8% 2.7% 0.4% 1.7% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.2% 0.1% 1.4% 1.4% 0.3% 0.5%

398

Colombia / Políticas comerciales e integración

Continuación cuadro 10.7A CIIU 3822 3823 3824 3825 3829 3831 3832 3833 3839 3841 3842 3843 3844 3845 3849 3851 3852 3853 3901 3902 3903 3909

Descripción

85

Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. 0.1% Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. 1.0% Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general 8.6% Fabricación de maquinas de oficina, cálculo y contabilidad. 0.3% Construcción de máquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúan3.9% Construcción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. 0.5% Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. 0.7% Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. 0.0% Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP 0.3% Construcciones navales y reparación de barcos. 0.0% Fabricación de equipos ferroviarios. 0.0% Fabricación de vehículos automotores. 1.8% Fabricación de motocicletas y bicicletas. 0.0% Fabricación de aeronaves. 0.6% Fabricación de material de transporte NEP 0.0% Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida 0.5% Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. 0.0% Fabricación de relojes 0.0% Fabricación de joyas y artículos conexos. 0.1% Fabricación de instrumentos de música. 0.0% Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. 0.0% Otras industrias manufactureras diversas. 0.8% Total 100.0%

Fuente: Incomex - Registros de importación.

86

87

0.0% 0.6% 6.4% 1.0% 4.5% 0.3% 0.1% 0.0% 0.3% 1.7% 0.0% 1.5% 0.0% 1.9% 0.0% 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 100.0%

1.3% 0.9% 2.9% 0.6% 2.9% 0.7% 0.3% 0.0% 0.4% 0.3% 0.0% 1.2% 0.0% 0.5% 0.0% 0.8% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 100.0%

88 1.4% 0.8% 11.3% 0.5% 4.8% 0.6% 0.2% 0.0% 0.2% 0.3% 0.0% 1.3% 0.0% 0.2% 0.0% 0.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 100.0%

89

90

1.0% 1.6% 0.6% 0.6% 19.5% 16.4% 0.2% 0.9% 4.6% 4.6% 1.8% 1.1% 0.4% 1.1% 0.0% 0.0% 0.3% 0.4% 0.3% 0.3% 0.4% 0.1% 1.8% 3.5% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 1.0% 1.5% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.7% 0.8% 100.0%100.0%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

399

Cuadro 10.8A Principales 50 productos importados por Plan Vallejo 1985-1990 No

Nabandina

1

84591299

DMS MAQS Y AP MECAN P IND D MAT PLAST,CAUCHO

Descripción

1985 1%

1986 1%

1987 0%

1988 2%

1989 5%

1990

2

29020201

CLORURO D VINILO (MONOCLOROETILENO)

2%

1%

5%

10%

4%

5%

3

48010600

PAPELS Y CARTONES KRAFT

10%

13%

11%

7%

5%

4%

4

29010512

ESTIRENO (VINILBENCENO ESTIROLENO ESTIROL)

5%

5%

5%

4%

1%

2%

5

55098901

OTRS.TEJ.D ALG.CN PESO 85 0+ D ALGODON

1%

1%

2%

1%

1%

2%

6

48010700

PAPELS Y CARTONES PARA EMBALAJE EXCEPTO KRAFT

2%

2%

3%

2%

2%

2%

7

29358909

PROPICONAZOL Y SINONIMOS

0%

0%

0%

1%

1%

1%

8

39020199

OTRS POLIETILENOS LIQ,PASTA,POLVO,GRANO, ETC.

2%

3%

3%

3%

2%

1%

9

61020200

ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D ALGODON, ETC

1%

1%

1%

1%

1%

1%

10

61020300

ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D FIBR SIN,ETC

5%

3%

1%

1%

1%

1%

11

84231111

PALAS MECANICAS Y EXCAVADORS AUTOPROPULSADAS

1%

0%

0%

0%

1%

1%

12

84231119

OTRS.MAQ.P.EXCAVACION EXPLANACION ETC.AUTOPRO

0%

0%

0%

1%

0%

1%

13

32050100

MAT COLORANTES ORG,SINTETICAS,SIN MEZCLAR ETC

1%

1%

2%

1%

2%

1%

6%

14

39020501

CLORURO D POLIVINILO TIPO EMULSION ETC

2%

2%

2%

1%

1%

1%

15

61020100

ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D LANA, ETC.

1%

1%

1%

1%

1%

1%

16

90280299

DMS INSTRUM, AP Y MAQS D POS 9014 9015, ETC.

0%

0%

0%

0%

1%

1%

17

31020200

NITRATO DE AMONIO

0%

0%

0%

0%

0%

1%

18

84370500

TELARS EXCEPTO P.TEJIDOS D PUNTO

0%

1%

0%

0%

1%

1%

19

33040000

MEZCLAS D 2 O + SUSTANCIAS ODORIFICAS NAT.ETC

0%

1%

1%

1%

1%

1%

20

06020005

PLANTAS Y RAICES (ESQUEJES) DE ROSAS

0%

0%

0%

1%

1%

1%

21

87010201

TRACTORES AGRICOLAS, DE RUEDA

0%

0%

1%

1%

1%

1%

22

29250199

DEMAS AMIDAS ACICLICAS

0%

0%

0%

0%

0%

1%

23

39020900

POLIPROPILENO LIQ,PASTA,POLVO,GRANO,ETC.

2%

1%

2%

1%

1%

1%

24

39030401

ACETATO D CELULOSA SIN PLASTIFICAR, ETC.

0%

0%

0%

0%

1%

1%

25

87020599

DEMAS CHASISES CABINADOS

0%

0%

0%

0%

0%

1%

26

31020800

UREA

1%

1%

0%

1%

1%

1%

27

74030101

ALAMBRON D COBRE

0%

0%

0%

0%

0%

1%

28

41020199

PIELS BOVINO EXCP BECERRO Y APERGAMNDS PREPAR

0%

1%

1%

0%

1%

1%

29

38110499

DEMAS FUNGICIDAS

5%

4%

2%

1%

1%

1%

30

48070199

DMS PAPELES COUCHE Y SEMICOUCHE P IMPRS, ETC.

0%

1%

1%

1%

0%

1%

31

51040109

OTRS TEJIDOS CN 85% O MAS D FIBRA SINTETICA

0%

0%

1%

0%

0%

1%

32

61010400

ROPA EXT.P HOMBRE Y NINO D FIB.SINT.O ARTIF.

4%

1%

1%

1%

1%

1%

33

06020099

OTRS PLANTAS Y RAICES VIVAS INC.ESQUJES,INJER

3%

5%

2%

0%

0%

1%

34

29270099

DEMAS COMPUESTOS D FUNCION NITRILO

0%

0%

0%

0%

0%

1%

35

29300102

DICLOROFENILISOCIANATO (DCPI Y SINONIMOS)

0%

0%

0%

0%

2%

1%

36

29220302

CLOROANILINAS

0%

0%

0%

0%

0%

1%

37

53010100

LANA SN CARDAR NI PEINAR CN SUARDA O LAVADA

0%

0%

0%

0%

0%

1%

38

84530501

MAQ.AUTOM NUMER O DIGITALES P TRAT D INFORMAC

0%

0%

0%

0%

0%

0%

39

29350399

DEMAS PIRIDINAS Y SUS DERIVADOS

2%

2%

2%

0%

1%

0%

40

59030299

«LOS DEMAS ARTICULS D»»TELAS SN TEJER»»INCL IMPR»

0%

0%

0%

0%

0%

0%

41

84570300

MAQS.P.MONTAJE D LAMPARAS TUBOS Y VALVULAS

0%

0%

0%

0%

0%

0%

42

31040300

CLORURO D POTASIO

1%

0%

0%

0%

0%

0%

43

29358905

AMETRINA Y SINONIMOS

0%

0%

0%

0%

0%

0%

44

84360300

MAQ.Y APARATS.P.HILATURA Y RETORC.D MAT.TEXT.

0%

0%

0%

0%

1%

0%

45

73130304

CHAPS.HIERR/ACER.LAMIN.EN FRIO D-1.5MM D ESPE

0%

0%

1%

0%

1%

0%

46

61010200

ROPA EXT.P HOMBRE Y NINO D LANA O PELS FINOS

0%

0%

0%

0%

0%

0%

47

39070799

DMS FRASCOS,CAJAS,ETC D MATERIA POS 3901 A 06

0%

0%

0%

0%

0%

0%

48

29220201

ETILENODIAMINA Y SUS SALES

0%

1%

1%

1%

0%

0%

49

84371199

DMS.TELARS.RECTILINEOS PARA TEJIDOS D PUNTO

0%

0%

0%

0%

0%

0%

50

03010200

PESCADOS MUERTOS CONG EXCEPTO EN FILETES SUBTOTAL

Fuente: INCOMEX - Registros de importación.

0%

0%

0%

0%

0%

0%

54%

53%

52%

49%

43%

52%

400

Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.8A (Continuación) Principales productos importados por Plan Vallejo 1995 Nandina 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

7305110000 2902500000 8704100090 2903210000 4804490000 4805100000 5201000020 5209420000 0303430000 9999999000 5205120000 2901220000 8701200000 8429590000 8402110000 3102300000 8429520000 1005901100 5112191000 2710006090 3901100000 7302100000 4823700000 3902100000 4104390000 3923210000 8474109000 4804590000 2905310000 8474209000 7213200000 3904101000 8418691200 5603000000 5112111000 6108220000 4104220000 4802529000 5512190000 6205200000 3907600010 6117901000 8420109000 8422309000 3901200000 7302900000 8479899090 8429510000 8477800090 4804190000

Descripción

1991

1992

1993

1994

1995

Tubos del tipo de los utilizados en oleoductos o gasoductos so 0 0 0 0 53472192 Estireno 14311773 11392018 8559398 12018933 41178492 Demás volquetas automot proyectadas para uso fuera de carretera 0 2329498 4438989 2963713 31789725 Cloruro de vinilo (cloroetileno) 13181266 4926941 28901522 44003803 28069261 Los demás papeles y cartones kraft, de gramaje superior a 150g 0 0 0 6421591 26169370 Papel semiquim p ondular sn estucar ni recubrir en bob hojas 12896269 9752506 7122223 10230058 22790698 Algodón sin cardar ni peinar de fibra corta 0 20345250 6645970 8916093 21173033 Tej d mezclilla(denim) cn hil dis color alg>=85% gra>200gm2 1524841 3960237 10789946 10348598 20756554 Listados o bonitos de vientre rayado congelados, con exclusión 0 0 0 0 16539560 No clasificados 1933698 3890161 7779415 9344732 15695724 Hil sen fb sn pein alg>=85% p t=232,56dtx sn ac v x< 656825 9030329 5688635 5468535 14766123 Propeno (propileno ) 7930971 0 6136588 11538127 14388015 Tractores de carretera para semiremolques 1235750 50248 10025578 3939292 12047063 Demás palas mecánicas excavadoras cargadoras y palas cargadora 1322148 118721 211144 610550 10865290 Calderas de vapor acuotubulares producción >a45 ton x hora 489155 5671134 1200000 1220000 10633144 Nitrato de amonio incluso en disolución acuosa 2002300 0 0 281010 10610262 Palas, excavadoras y maquinas cn superestructura d giro 360 g 3049620 121788 388953 6918899 9930310 Maíz duro amarillo. 0 0 0 2176955 9892558 Tejidos de lana peinada, con un contenido de lana superior o i 1525106 5400746 13356350 14063237 9783819 Demás fueloils (fuel) 0 0 0 0 9389238 Polietileno de densidad inferior a 0.94 6382354 6865089 6534297 7140697 8795924 Carriles (rieles) para vías férreas 9040 53284 13286 26173 8460642 Artículos moldeados o prensados d pasta de papel 658372 694423 582165 3004259 8356542 Polipropileno 5951194 4223882 2215105 3785770 8342765 Demás cueros y pieles d bovino o equino apergaminados o prepar 3927197 4983910 3789328 5127956 7911553 Sacos bolsas y cucuruchos d polimeros d etileno p transporte 3763101 4756854 3952087 5876864 7545960 Demás maquinas y aparatos p clasificar, separar o lavar piedra 350000 277457 43314 506442 7181627 Demás papeles y cartones kraft de gramaje > o = 225 g/m2 9708942 7685052 4629073 7675172 7091944 Etilenglicol (etanodiol) 0 0 728317 220000 6972000 Demás maquinas p triturar moler o pulverizar 269338 351948 420144 1080675 6909624 Alambron d aceros d fácil mecanización 361400 2345400 3401973 3085446 6728190 Policloruro de vinilo sin mezclar con otras sustancias; obteni 6328765 5616939 3691341 2860774 6724140 Grupos frigoríficos de absorción. 0 0 0 0 6514800 Telas sin tejer, incluso impregnadas, recubiertas, revestidas 1900840 45049 0 2630045 6483314 Tejidos de lana peinada, con un contenido de lana superior o i 734448 3205937 2376202 4080348 6025594 Bragas de punto para mujeres o niñas, de fibra sintetc o arti 0 0 1006297 2624080 5780887 Cueros y pieles de bovino precurtidos d otra forma 6374150 11579213 14560595 1810779 5644936 Los demás papeles de gramaje entre 40g/m2 y 150g/m2. 0 0 0 261644 5489834 Demás tej cont fibras poliester discontinuas > = 85% peso 2899036 3308243 7728455 9691393 5183876 Camisas para hombre o niño de algodón 207561 5556859 1653586 4793643 5034284 Politereftalato d etileno,pto fusion cristalino >=243 grad c 0 0 0 959891 4884777 17693 4811711 Partes d complements d vestir d punto d fibra sintetc o arti 0 0 1396048 Las demás calandrias y laminadores. 0 0 0 583854 4695300 Las demás maquinas y aparatos para llenar, cerrar, capsular o 0 0 0 1266327 4677583 Polietileno de densidad superior o igual a 0.94 578431 467465 743753 889422 4552820 Demás elementos p vías férreas d fundición, d hierro o acero 0 0 0 9841 4519991 Las demás maquinas y aparatos mecánicos con una función propia 627724 1018872 1623879 2309933 4507591 Cargadoras y palas cargadoras d carga frontal 931238 764617 1576187 857404 4344489 Demás maqs y aparatos de la partida arancelaria 8477 647539 1758439 1598825 25344393 4122068 Demás pap y cart kraft sn estucar ni recub p caras (cubiertas) 2544105 5049313 2215530 3625318 4023202

Fuente: Registros de importación-Incomex.

Part. 1995 4.90% 3.77% 2.91% 2.57% 2.40% 2.09% 1.94% 1.90% 1.52% 1.44% 1.35% 1.32% 1.10% 1.00% 0.97% 0.97% 0.91% 0.91% 0.90% 0.86% 0.81% 0.78% 0.77% 0.76% 0.72% 0.69% 0.66% 0.65% 0.64% 0.63% 0.62% 0.62% 0.60% 0.59% 0.55% 0.53% 0.52% 0.50% 0.47% 0.46% 0.45% 0.44% 0.43% 0.43% 0.42% 0.41% 0.41% 0.40% 0.38% 0.37%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

401

Cuadro No 10.9A Subsidio CAT y Plan Vallejo 1976 Sector

Descripción

CAT

Plan Vallejo

3111

PREPARACION Y CONSERVACION DE CARNES.

8,62

0,00

3112

FABRICACION DE PRODUCTOS LACTEOS

1,02

0,09

3113

ENVASADO Y CONSERVACION DE FRUTAS,LEGUMBRES Y VEGETALES EN GENERAL.

6,54

0,00

3114

ELABORACION DE PESCADO,CRUSTACEOS Y OTROS ANIMALES MARINOS Y DE AGUA DULCE.

8,01

0,33

3115

FABRICACION DE ACEITES Y GRASAS VEGETALES Y ANIMALES,EXCEPTO LA MANTECA DE

9,10

0,00

3116

PRODUCTOS DE MOLINERIA

1,64

0,06

3117

FABRICACION DE PRODUCTOS DE PANADERIA.

6,51

0,05

3118

INGENIOS Y REFINERIAS DE AZUCAR

1,24

0,00

3119

ELABORACION DE CACAO Y FABRICACION DE CHOCOLATE Y PRODUCTOS DE CONFITERIA

7,63

2,83

3121

ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS DIVERSOS

5,34

0,23

3122

ELABORACION DE ALIMENTOS PREPARADOS PARA ANIMALES.

8,80

0,00

3131

DESTILACION,RECTIFICACION Y MEZCLA DE BEBIDAS ESPIRITUOSAS

6,54

0,00

3132

INDUSTRIAS VINICOLAS.

6,54

0,00

3133

BEBIDAS MALTEADAS Y MALTA.

6,54

0,00

3134

FABRICACION DE BEBIDAS NO ALCOHOLICAS Y AGUAS GASEOSAS.

6,54

0,00

3140

PREPARACION DEL TABACO Y FABRICACION DE SUS PRODUCTOS.

6,54

0,00

3211

HILADO,TEJIDO Y ACABADO DE TEXTILES

5,64

1,44

3212

ARTICULOS CONFECCIONADOS DE MATERIALES TEXTILES,EXCEPTO PRENDAS DE VESTIR.

6,38

0,02

3213

FABRICACION DE TEJIDOS DE PUNTO

1,83

43,97

3214

FABRICACION DE TAPICES Y ALFOMBRAS

6,54

0,00

3215

FABRICACION DE CORDELERIA.

6,54

0,00

3219

FABRICACION DE TEXTILES NO CLASIFICADOS EN OTRA PARTE.

4,49

8,46

3220

FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR,EXCEPTO CALZADO.

5,53

13,04

3231

CURTIDURIAS Y TALLERES DE ACABADO.

0,92

2,86

3232

INDUSTRIA DE LA PREPARACION Y TE#IDO DE PIELES.

1,31

0,00

3233

FABRICACION DE PRODUCTOS DE CUERO Y SUCEDANEOS DEL CUERO,EXCEPTO CALZADO Y

6,54

0,00

3240

FABRICACION DE CALZADO,EXCEPTO EL DE CAUCHO VULCANIZADO O MOLDEADO,O DE PLAS

4,57

5,73

3311

ASERRADEROS,TALLERES DE ACEPILLADURIA Y OTROS TALLERES PARA TRABAJAR MADERA.

7,25

0,00

3312

FABRICACION DE ENVASES DE MADERA,CA#A Y ARTICULOS MENUDOS DE CA#A

6,54

0,00

3319

FABRICACION DE ARTICULOS DE MADERA Y DE CORCHO N.E.P.

5,31

11,05

3320

FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,EXCEPTO LOS QUE SON PRINCIPALMENTE META-

6,54

0,00

3411

FABRICACION DE PULPA DE MADERA,PAPEL Y CARTON.

6,54

3,33

3412

FABRICACION DE ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y DE CARTON

1,34

10,38

3419

FABRICACION DE ARTICULOS DE PULPA,PAPEL Y CARTON N.E.P.

2,53

0,61

3420

IMPRENTAS,EDITORIALES E INDUSTRIAS CONEXAS.

6,38

0,32

3511

FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS INDUSTRIALES BASICAS,EXCEPTO ABONOS.

0,82

0,95

3512

FABRICACION DE ABONOS Y PLAGUICIDAS

1,26

0,23

3513

FABRICACION DE RESINAS SINTETICAS,MATERIAS PLASTICAS Y FIBRAS ARTIFICIALES,

0,53

7,74

3521

FABRICACION DE PINTURAS,BARNICES Y LACAS.

1,24

2,37

3522

FABRICACION DE PRODUCTOS FARMACEUTICOS Y MEDICAMENTOS.

1,19

0,28

3523

FABRICACION DE JABONES Y PREPARADOS DE LIMPIEZA,PERFUMES,COSMETICOS Y OTROS

2,98

0,00

3529

FABRICACION DE PRODUCTOS QUIMICOS N.E.P.

2,14

3,48

3540

DERIVADOS DE PETROLEO.

6,08

0,00

3551

FABRICACION DE LLANTAS Y NEUMATICOS-CAMARAS

5,52

2,38

3559

FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO N.E.P.

6,28

0,11

3560

FABRICACION DE PRODUCTOS PLASTICOS.

2,87

3,62

3610

FABRICACION DE OBJETOS DE BARRO,LOZA Y PORCELANA.

1,79

0,00

3620

FABRICACION DE VIDRIO Y PRODUCTOS DE VIDRIO.

1,26

0,38

3691

FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA PARA LA CONSTRUCCION.

1,31

0,00

3692

FABRICACION DE CEMENTO,CAL Y YESO.

0,99

1,85

3699

FABRICACION DE PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS N.E.P.

1,39

0,36

3710

INDUSTRIAS BASICAS DE HIERRO Y ACERO

1,20

0,06

3720

RECUPERACION Y FUNDICION DE COBRE Y ALUMINIO.

2,60

0,00

3811

FABRICACION DE CUCHILLERIA,HERRAMIENTAS MANUALES Y ART.DE FERRETERIA EN GRAL

5,49

5,13

3812

FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,PRINCIPALMENTE METALICOS,EXCEPTO LAS LAM

6,54

0,00

3813

FABRICACION DE ELEMENTOS ESTRUCTURALES METALICOS.

6,53

0,05

3819

FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS N.E.P.,EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO.

3,76

5,36

3821

CONSTRUCCION DE MOTORES Y TURBINAS

4,96

2,53

Continúa

402

Colombia / Políticas comerciales e integración

Continuación Cuadro 10.9A Sector Descripción

CAT

3822

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPO PARA LA AGRICULTURA.

5,27

3,25

3823

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA PARA TRABAJAR LOS METALES Y LA MADERA.

4,16

4,40

3824

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPOS ESPECIALES PARA LA INDUSTRIA EN GENERAL

6,15

0,93

3825

FABRICACION DE MAQUINAS DE OFICINA,CALCULO Y CONTABILIDAD.

3,60

11,63

3829

CONSTRUCCION DE MAQUINAS,APARATOS Y EQUIPOS NO CLASIFICADOS ANTES,EXCEPTUAN-

5,64

9,79

3831

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS INDUSTRIALES.

5,48

1,86

3832

FABRICACION DE EQUIPOS Y APARATOS DE RADIO,TELEVISION Y TELECOMUNICACIONES.

6,51

0,05

3833

FABRICACION DE APARATOS Y ACCESORIOS ELECTRICOS DE USO DOMESTICO.

5,88

2,51

3839

FABRICACION DE APARATOS Y SUMINISTROS ELECTRICOS N.E.P.

1,12

4,43

3841

CONSTRUCCIONES NAVALES Y REPARACION DE BARCOS.

3,89

3,75

3842

FABRICACION DE EQUIPOS FERROVIARIOS.

6,54

0,00

3843

FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES.

5,26

0,29

3844

FABRICACION DE MOTOCICLETAS Y BICICLETAS.

6,54

0,00

3845

FABRICACION DE AERONAVES.

5,38

9,38

3849

FABRICACION DE MATERIAL DE TRANSPORTE N.E.P.

6,54

0,00

3851

FABRICACION DE MATERIAL PROFESIONAL Y CIENTIFICO Y DE INSTRUMENTOS DE MEDIDA

6,06

0,00

3852

FABRICACION DE APARATOS FOTOGRAFICOS E INSTRUMENTOS DE OPTICA.

6,54

0,00

3902

FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE MUSICA

6,54

0,00

3903

FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE DEPORTE Y ATLETISMO.

6,54

0,00

3909

OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS DIVERSAS.

5,50

0,74

3123

ELABORACION PRODUCTOS DIETETICOS Y OTROS

7,07

0,23

3216

TEJIDOS DE ALGODON

4,59

8,78

3217

TEJIDOS DE LANA

4,59

8,78

3218

TEJIDOS ARTIFICIALES

4,59

8,78

3221

OTRAS PRENDAS

5,53

13,04

3528

FABRICACION DE QUIMICOS

1,58

1,44

3530

REFINERIAS DE PETROLEO.

0,00

0,00

3621

FABRICACION PRODUCTOS MINERALES

1,26

0,38

3721

FUNDICION PLOMO ZINC

2,60

0,00

3722

FUNDICION ESTA+O NIQUEL

2,60

0,00

3723

FUNDICION METAL PRECIOSOS

2,60

0,00

3814

FABRICACION DE CALEFACCION

5,58

2,63

3826

FABRICACION OTRAS MAQUINAS

4,96

5,42

3827

FABRICACION MAQUNARIA Y EQUIPO

4,96

5,42

3901

FABRICACION DE JOYAS Y ARTICULOS CONEXOS.

1,25

0,00

3904

FABRICACION DE MANUFACTURAS

4,96

0,74

VALOR MEDIO

4,51

2,69

DESVIACION ESTANDART

2,33

5,54

Fuente: Garay, L.J., Cálculos efectuados para el estudio: Criterios para una política selectiva de promoción a las exportaciones. Fedesarrollo. Mimeo. 1978.

Plan Vallejo

La promoción a las exportaciones en perspectiva

403

Cuadro No 10.10A Sector CIIU 4 dígitos subsidio implícito Plan Vallejo 1985-1996 CIIU 1110 1130 1301 1302 2100 2200 2302 2902 3111 3113 3114 3115 3116 3117 3118 3119 3121 3122 3131 3133 3140 3211 3212 3213 3214 3216 3217 3218 3219 3220 3221 3231 3232 3233 3240 3311 3319 3320 3411 3412 3419 3420 3511 3512 3513 3521 3522 3523 3528 3529 3530 3540 3551 3559 3560 3610 3620 3691 3692 3699 3710 3720 3811

1985 2,3%

1986 0,9%

1987 0,9%

1989

1990

1992

4,4%

3,7%

2,0% 12,7%

47,5%

23,3%

22,5%

11,0%

0,8%

1,7%

0,1%

45,2%

20,6% 11,3% 4,5% 0,2% 3,4%

2,3% 6,7% 40,4% 1,3%

8,6% 7,9%

11,1%

47,4%

13,8%

60,1%

30,5% 56,2%

25,7%

2,2%

1,4% 37,0% 2,1%

1,1%

2,3%

8,3%

9,1% 8,2% 10,7%

0,9% 13,7% 10,3% 4,5%

11,0%

6,8% 0,9%

3,7% 163,5%

5,7% 10,4%

12,2%

1,9%

8,8%

0,3%

19,2%

4,1% 2,9%

1995

1996

1,6%

1,7%

2,7%

2,1%

0,9%

1,0% 54,4%

2,3%

0,4%

1,5% 4,7% 0,8% 1,4% 0,6% 4,5% 6,0%

5,9% 1,9% 5,7% 2,6% 18,7% 10,3% 10,5% 47,6% 3,3% 13,2% 4,1% 10,9%

1,3% 4,2% 8,5% 3,8% 0,6% 3,4% 4,3% 1,1% 4,1% 112,5% 1,3% 12,4% 7,9% 12,1% 36,6% 3,9% 6,7% 4,6% 4,5% 8,7%

1,4%

3,2%

58,0% 9,1%

14,1% 21,4% 25,4% 9,0% 8,8% 5,1% 7,6% 11,3% 15,6% 6,8% 16,9% 15,2% 8,8% 26,9% 2,2% 3,6% 25,6% 1,3% 2,6% 1,4% 2,6% 8,9% 11,7% 3,7%

10,5% 7,7% 54,2% 8,3% 8,8% 6,9% 5,2% 10,2% 2,2% 7,3% 101,9% 3,2% 9,9% 2,7% 7,9% 5,1% 6,2% 19,1% 1,0% 1,0% 2,3% 5,8% 6,7% 0,8% 8,9% 2,6%

1,5%

5,3% 1,1% 2,6% 1,5%

1,1% 0,4% 8,3% 1,1% 19,0% 5,5% 1,3% 2,8% 3,1%

0,3% 0,2% 5,0% 6,6% 7,2% 3,1% 9,3% 8,4% 1,8% 4,7% 17,3% 5,1% 6,2%

2,1% 4,1% 5,9% 8,9% 52,4% 3,5% 6,1% 1,2% 2,2% 15,5% 7,4% 5,9%

1,0% 3,5%

1,5% 4,3%

19,4% 7,2% 0,9% 3,7% 6,5% 5,1% 3,6% 2,9% 1,6%

11,8% 1,5% 5,6% 5,9% 4,3% 3,0% 1,2% 2,4%

8,1% 1,2% 0,2% 5,2% 3,8% 4,5% 1,3% 3,5%

4,4% 6,5%

6,3% 11,1%

4,0% 10,5%

3,1%

3,3% 70,7%

1,1% 32,0%

3,5%

4,3% 0,5% 7,1% 0,2% 2,2%

19,1% 0,6% 4,3% 0,3% 1,5% 1,5% 3,4% 0,2% 0,8% 0,3% 2,7%

8,2% 4,0% 12,6% 1,1% 0,7% 40,4% 4,3% 3,0% 1,1% 2,5% 1,9%

1,9% 2,8% 8,0% 0,7% 1,9% 74,5% 5,9% 3,4% 0,7%

2,1%

36,8% 2,2% 3,8% 7,4%

0,0% 0,2%

9,0%

5,3%

1994

75,0%

0,8% 8,2% 5,1%

4,3% 8,7% 14,5%

1993

1,3% 0,7% 0,9% 2,6% 1,3%

1,4% 0,5% 7,1% 3,5% 0,7% 6,5% 0,7%

2,1% 12,9% 13,6% 0,5% 0,0% 17,4% 1,2% 3,0%

2,7% 17,2% 1,6% 0,1% 0,9% 3,9% 1,3% 1,9%

9,9% 3,7% 5,4% 6,8% 11,5% 41,8% 2,1% 0,9% 2,6% 1,9% 16,4% 6,3% 1,9% 7,9% 1,0% 4,7% 1,9%

480,1% 0,3% 3,5% 9,5% 10,8% 23,1% 2,3% 16,3% 1,0% 5,4% 15,7% 6,7% 2,2%

738,5% 0,2% 5,2% 8,6% 9,6%

1,4% 4,1%

1,1% 4,1%

7,9% 0,7% 3,8% 3,1% 5,9% 2,8% 0,7% 2,2% 1,6% 2,6% 7,5%

16,1% 2,1% 4,5% 3,4% 4,9% 2,8% 1,3% 3,3% 38,9% 2,3% 4,6% 2,7% 7,4% 10,8% 2,7% 11,9% 4,4% 1,3% 5,0% 0,7% 3,2% 0,9% 1,3% 3,3% 1,8% Continúa

0,9%

1,6%

3,3% 4,6% 0,9% 3,5% 16,3% 4,8% 1,8%

404

Colombia / Políticas comerciales e integración

Continuación Cuadro 10.10A CIIU 1985 1986 3812 3813 3814 3819 3821 3822 3823 3824 3825 3826 3827 3829 3831 3832 3833 3839 3841 3843 3844 3845 3851 3852 3853 3901 3903 3904 3909

61,9% 115,7%

6,4%

2,0% 3,3%

3,2%

6,1%

1,2%

3,2% 24,4%

10,7% 4,4%

1987

19,1%

2,5% 5,0% 21,7% 22,7% 1,8% 40,0% 63,9% 6,7%

6,7% 56,2%

4,5%

9,2%

3,9% 10,2% 20,3%

Fuente: Incomex

2,5%

1989

1990

1992

19,3% 3,0%

18,4% 93,9%

0,4% 0,6%

11,7%

9,5%

4,4%

2,3% 3,8% 16,8% 5,6%

12,6% 7,6% 3,4%

6,3% 4,2% 9,2%

0,7% 4,0% 1,1%

3,9% 6,6% 5,5%

33,9% 3,3% 7,4% 3,8% 13,0% 0,3% 0,8% 4,7%

5,5% 3,6% 2,3% 3,6%

6,9% 0,4% 6,1% 9,2% 5,7% 13,8% 4,4% 7,4% 14,0%

1,6% 3,6% 1,4% 5,2% 2,2% 4,3%

4,4% 5,1% 9,4% 7,2% 0,4% 2,9%

1,6% 0,7% 4,2% 7,1% 1,9% 1,5%

3,7% 4,2% 4,2% 9,4% 3,8% 1,4%

1,9% 6,6% 2,9% 7,2% 6,4% 2,1%

6,1% 23,4% 4,5%

0,8% 1,7% 2,3%

4,6% 3,6% 4,1%

2,4% 0,5% 10,2% 7,5% 2,0% 13,7% 1,1% 8,6% 3,6% 1,5% 11,2% 5,1%

17,2% 11,1% 3,7% 2,3% 7,4% 9,3% 5,2%

1993

1994

1995

1996

5,0%

58,6%

3,8%

5,4%

3,1%

1,8%

3,3%

2,4%

2,7% 4,3% 2,0% 8,8% 5,0% 0,8% 61,7% 4,2%

5,2% 1,7% 5,3% 7,9% 3,4% 1,0% 1,8% 5,6% 1,9% 6,6%

0,1%

1,1% 6,8% 46,6% 0,4%

1,8% 3,2% 2,6%

1,8% 1,5% 2,0%

0,3%

1,2% 0,9%

La promoción a las exportaciones en perspectiva

405

Cuadro No 10.11A Sector CIIU 4 dígitos Cert efectivo1 1992-1996 CIIU

Descripción

1992

1993

1994

1995

1996

1110

PRODUCCION AGROPECUARIA

4,0%

2,6%

2,2%

3,0%

2,5%

1210

SILVICULTURA

8,7%

3,5%

2,8%

2,5%

2,4%

1301

PESCA DE ALTURA Y COSTERA

9,7%

5,3%

5,0%

5,3%

5,6%

2100

EXPLOTACION DE MINAS DE CARBON

6,0%

3,4%

3,8%

4,1%

3,6%

2302

EXTRACCION DE MINERALES NO FERROSOS

2,7%

2901

EXTRACCION DE PIEDRA ARCILLA Y ARENA

3,9%

2,2%

2,6%

2,4%

2,4%

2902

EXTRACCION DE MINERALES PARA LA FABRICACION DE ABONOS

4,8%

2,5%

2,3%

2,3%

2,9%

2903

EXPLOTACION DE MINAS DE SAL

4,4%

2,3%

3,7%

2909

EXTRACCION DE MINERALES NEP

3,2%

2,3%

3111

MATANZA DE GANADO,PREPARACION Y CONSERVACION DE CARNES.

9,1%

5,2%

3112

FABRICACION DE PRODUCTOS LACTEOS

8,5%

4,4%

0,3%

4,9%

4,7%

3113

ENVASADO Y CONSERVACION DE FRUTAS,LEGUMBRES Y VEGETALES EN GENERAL.

7,9%

5,0%

4,9%

5,0%

5,4%

3114

ELABORACION DE PESCADO,CRUSTACEOS Y OTROS ANIMALES MARINOS Y DE AGUA DULCE.

8,1%

5,7%

5,0%

5,9%

5,7%

3115

FABRICACION DE ACEITES Y GRASAS VEGETALES Y ANIMALES,EXCEPTO LA MANTECA DE

6,9%

4,6%

5,0%

4,9%

4,7%

3116

PRODUCTOS DE MOLINERIA

8,3%

4,9%

5,0%

4,9%

5,4%

3117

FABRICACION DE PRODUCTOS DE PANADERIA.

8,5%

4,9%

4,7%

4,5%

4,8%

3118

INGENIOS Y REFINERIAS DE AZUCAR

5,5%

3,0%

3,1%

2,9%

2,5%

3119

ELABORACION DE CACAO Y FABRICACION DE CHOCOLATE Y PRODUCTOS DE CONFITERIA

8,8%

4,6%

4,7%

4,6%

4,2%

3121

ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS DIVERSOS

3122

ELABORACION DE ALIMENTOS PREPARADOS PARA ANIMALES.

3131 3132

5,0%

2,7%

2,5%

4,9%

5,6%

8,6%

4,6%

4,6%

4,8%

4,7%

10,2%

4,3%

4,4%

4,5%

5,4%

DESTILACION,RECTIFICACION Y MEZCLA DE BEBIDAS ESPIRITUOSAS

7,5%

4,4%

4,9%

4,8%

4,8%

INDUSTRIAS VINICOLAS.

5,2%

4,7%

5,0%

3133

BEBIDAS MALTEADAS Y MALTA.

4,0%

2,5%

2,5%

2,5%

2,5%

3134

FABRICACION DE BEBIDAS NO ALCOHOLICAS Y AGUAS GASEOSAS.

4,2%

2,3%

1,8%

2,5%

2,4%

3140

PREPARACION DEL TABACO Y FABRICACION DE SUS PRODUCTOS.

8,2%

5,0%

4,8%

5,9%

5,9%

3211

HILADO,TEJIDO Y ACABADO DE TEXTILES

7,8%

4,4%

4,5%

4,4%

4,4%

3212

ARTICULOS CONFECCIONADOS DE MATERIALES TEXTILES,EXCEPTO PRENDAS DE VESTIR.

6,6%

4,5%

4,1%

3,8%

4,0%

3213

FABRICACION DE TEJIDOS DE PUNTO

6,6%

3,8%

3,7%

4,4%

4,9%

3214

FABRICACION DE TAPICES Y ALFOMBRAS

8,2%

4,3%

4,9%

5,0%

5,2%

3215

FABRICACION DE CORDELERIA.

11,2%

5,3%

4,9%

4,7%

4,2%

3219

FABRICACION DE TEXTILES NO CLASIFICADOS EN OTRA PARTE.

8,6%

4,6%

4,9%

4,8%

4,7%

3220

FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR,EXCEPTO CALZADO.

5,4%

3,3%

3,1%

4,1%

4,4%

3231

CURTIDURIAS Y TALLERES DE ACABADO.

4,5%

2,9%

2,9%

2,7%

3,0%

3232

INDUSTRIA DE LA PREPARACION Y TENIDO DE PIELES.

3,6%

2,4%

2,5%

2,6%

3,0%

3233

FABRICACION DE PRODUCTOS DE CUERO Y SUCEDANEOS DEL CUERO,EXCEPTO CALZADO Y

8,3%

5,5%

5,0%

5,7%

5,8%

3240

FABRICACION DE CALZADO,EXCEPTO EL DE CAUCHO VULCANIZADO O MOLDEADO,O DE PLAS

8,3%

5,4%

4,8%

5,8%

5,9%

3311

ASERRADEROS,TALLERES DE ACEPILLADURIA Y OTROS TALLERES PARA TRABAJAR MADERA.

7,5%

4,5%

4,0%

3,8%

3,9%

3312

FABRICACION DE ENVASES DE MADERA,CA#A Y ARTICULOS MENUDOS DE CA#A

8,2%

5,7%

4,9%

4,7%

5,5%

3319

FABRICACION DE ARTICULOS DE MADERA Y DE CORCHO N.E.P.

7,1%

4,2%

4,1%

4,5%

4,9%

3320

FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,EXCEPTO LOS QUE SON PRINCIPALMENTE META-

7,2%

3,9%

4,6%

4,7%

5,0%

3411

FABRICACION DE PULPA DE MADERA,PAPEL Y CARTON.

7,3%

3,5%

3,6%

3,9%

4,0%

3412

FABRICACION DE ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y DE CARTON

7,6%

4,0%

3,8%

3,3%

3,7%

3419

FABRICACION DE ARTICULOS DE PULPA,PAPEL Y CARTON N.E.P.

8,0%

4,1%

4,1%

4,6%

4,5%

3420

IMPRENTAS,EDITORIALES E INDUSTRIAS CONEXAS.

9,4%

5,2%

4,7%

4,4%

4,9%

3511

FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS INDUSTRIALES BASICAS,EXCEPTO ABONOS.

7,6%

3,8%

3,9%

3,9%

3,8%

3512

FABRICACION DE ABONOS Y PLAGUICIDAS

7,3%

3,9%

4,0%

3,9%

4,0%

3513

FABRICACION DE RESINAS SINTETICAS,MATERIAS PLASTICAS Y FIBRAS ARTIFICIALES,

7,7%

4,1%

4,0%

3,9%

3,9%

3521

FABRICACION DE PINTURAS,BARNICES Y LACAS.

8,8%

4,6%

5,1%

4,5%

4,5%

3522

FABRICACION DE PRODUCTOS FARMACEUTICOS Y MEDICAMENTOS.

4,8%

2,8%

2,8%

3,0%

2,8%

3523

FABRICACION DE JABONES Y PREPARADOS DE LIMPIEZA,PERFUMES,COSMETICOS Y OTROS

7,4%

3,5%

3,0%

3,0%

3,1%

3529

FABRICACION DE PRODUCTOS QUIMICOS N.E.P.

7,6%

3,9%

4,1%

3,7%

3,8%

3540

FABRICACION DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL CARBON Y EL PETROLEO

6,3%

4,2%

4,0%

3,9%

3,9%

3551

FABRICACION DE LLANTAS Y NEUMATICOS-CAMARAS

8,9%

5,1%

5,0%

4,9%

4,9%

3559

FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO N.E.P.

7,6%

4,5%

4,6%

4,9%

4,8%

3560

FABRICACION DE PRODUCTOS PLASTICOS.

7,9%

4,1%

4,3%

4,1%

4,2%

3610

FABRICACION DE OBJETOS DE BARRO,LOZA Y PORCELANA.

8,8%

4,6%

4,9%

4,2%

4,7%

3620

FABRICACION DE VIDRIO Y PRODUCTOS DE VIDRIO.

8,8%

4,5%

4,9%

4,8%

4,9%

3691

FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA PARA LA CONSTRUCCION.

9,3%

4,7%

4,9%

4,9%

5,2%

4,3%

Continúa

406

Colombia / Políticas comerciales e integración

Continuación Cuadro 10.11A CIIU

Descripción

1992

1993

1994

1995

3692

FABRICACION DE CEMENTO,CAL Y YESO.

5,4%

3,2%

3,6%

3,6%

3,6%

3699

FABRICACION DE PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS N.E.P.

7,8%

4,7%

4,9%

4,5%

4,6%

3710

INDUSTRIAS BASICAS DE HIERRO Y ACERO

7,4%

5,4%

5,2%

4,1%

4,0%

3720

RECUPERACION Y FUNDICION DE COBRE Y ALUMINIO.

8,3%

4,5%

4,4%

4,4%

4,3%

3811

FABRICACION DE CUCHILLERIA,HERRAMIENTAS MANUALES Y ART.DE FERRETERIA EN GRAL

8,9%

4,7%

4,9%

4,8%

4,5%

3812

FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,PRINCIPALMENTE METALICOS,EXCEPTO LAS LAM

9,5%

4,8%

4,8%

4,8%

5,2%

3813

FABRICACION DE ELEMENTOS ESTRUCTURALES METALICOS.

9,7%

5,5%

4,7%

4,8%

4,7%

3819

FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS N.E.P.,EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO.

8,6%

4,8%

4,7%

4,8%

4,9%

3821

CONSTRUCCION DE MOTORES Y TURBINAS

4,9%

4,8%

4,9%

4,5%

5,2%

3822

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPO PARA LA AGRICULTURA.

8,8%

5,0%

5,0%

4,9%

4,6%

3823

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA PARA TRABAJAR LOS METALES Y LA MADERA.

9,5%

5,0%

4,8%

4,9%

4,7%

3824

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPOS ESPECIALES PARA LA INDUSTRIA EN GENERAL

9,3%

4,9%

4,7%

4,7%

4,9%

3825

FABRICACION DE MAQUINAS DE OFICINA,CALCULO Y CONTABILIDAD.

8,9%

5,1%

5,0%

4,7%

4,6%

3829

CONSTRUCCION DE MAQUINAS,APARATOS Y EQUIPOS NO CLASIFICADOS ANTES,EXCEPTUAN-

8,3%

4,7%

4,8%

4,7%

4,8%

3831

CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS INDUSTRIALES.

8,6%

4,9%

4,5%

4,8%

4,9%

3832

FABRICACION DE EQUIPOS Y APARATOS DE RADIO,TELEVISION Y TELECOMUNICACIONES.

9,1%

4,7%

4,6%

4,4%

4,6%

3833

FABRICACION DE APARATOS Y ACCESORIOS ELECTRICOS DE USO DOMESTICO.

7,8%

4,1%

4,5%

4,8%

4,8%

3839

FABRICACION DE APARATOS Y SUMINISTROS ELECTRICOS N.E.P.

8,6%

4,5%

4,9%

4,8%

4,7%

3841

CONSTRUCCIONES NAVALES Y REPARACION DE BARCOS.

8,6%

5,3%

4,9%

5,2%

5,0%

3842

FABRICACION DE EQUIPOS FERROVIARIOS.

3843

FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES.

8,3%

4,6%

4,6%

4,5%

4,8%

3844

FABRICACION DE MOTOCICLETAS Y BICICLETAS.

8,6%

4,2%

4,9%

4,9%

4,8%

3845

FABRICACION DE AERONAVES.

6,9%

4,8%

5,0%

5,5%

4,6%

3849

FABRICACION DE MATERIAL DE TRANSPORTE N.E.P.

7,6%

2,7%

4,9%

4,3%

3,9%

3851

FABRICACION DE MATERIAL PROFESIONAL Y CIENTIFICO Y DE INSTRUMENTOS DE MEDIDA

9,1%

4,9%

4,7%

4,7%

4,8%

3852

FABRICACION DE APARATOS FOTOGRAFICOS E INSTRUMENTOS DE OPTICA.

8,6%

5,0%

4,9%

4,8%

5,0%

3853

FABRICACION DE RELOJES

7,7%

4,9%

5,0%

4,9%

4,7%

3902

FABRICACION DE JOYAS Y ARTICULOS CONEXOS.

7,6%

4,4%

4,6%

4,6%

4,9%

3903

FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE DEPORTE Y ATLETISMO.

8,8%

4,9%

4,5%

4,9%

5,2%

3909

OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS DIVERSAS.

8,5%

4,6%

4,5%

5,1%

4,6%

TOTAL IND

6,7%

4,0%

3,6%

4,0%

3,9%

TOTAL

7,5%

4,4%

4,1%

4,4%

4,4%

Nota:1 El Cert efectivo es igual al valor expedido en dólares sobre las exportaciones con derecho a CERT.

1996

4,7%

CIIU 1110 1210 1301 2100 2302 2901 2902 2903 2909 3111 3112 3113 3114 3115 3116 3117 3118 3119 3121 3122 3131 3132 3133 3134 3140 3211 3212 3213 3214 3215 3219 3220 3231 3232 3233 3240 3311 3312 3319 3320 3411 3412 3419 3420 3511

Descripción Producción agropecuaria Silvicultura Pesca de altura y costera Explotación de minas de carbón Extracción de minerales no ferrosos Extracción de piedra arcilla y arena Extracción de minerales para la fabricación de abonos Explotación de minas de sal Extracción de minerales NEP matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. Fabricación de productos lácteos Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. Fabricación de aceites y grasas vegetales y animales, excepto la manteca de Productos de molinera Fabricación de productos de panadería. Ingenios y refinerías de azúcar Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería Elaboración de productos alimenticios diversos Elaboración de alimentos preparados para animales. Destilación, rectificación y mezcla de bebidas espirituosas Industrias vinícolas. Bebidas malteadas y malta. Fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. Preparación del tabaco y fabricación de sus productos. Hilado, tejido y acabado de textiles Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. Fabricación de tejidos de punto Fabricación de tapices y alfombras Fabricación de cordelería. Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. Curtidurías y talleres de acabado. Industria de la preparación y tejido de pieles. Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas Aserraderos, talleres de acepilladuría y otros talleres para trabajar madera. Fabricación de envases de madera, caja y artículos menudos de caja Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente metaFabricación de pulpa de madera, papel y cartón. Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP Imprentas, editoriales e industrias conexas. Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos.

1992 13.0% 0.0% 0.2% 1.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.4% 0.1% 2.1% 7.0% 0.1% 0.0% 0.4% 2.6% 0.9% 0.2% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1% 0.0% 1.3% 3.8% 1.4% 4.4% 0.2% 0.2% 1.2% 6.0% 0.6% 0.0% 4.3% 4.4% 0.3% 0.2% 0.1% 0.2% 0.3% 0.1% 0.7% 6.5% 2.5%

1993 14.0% 0.0% 0.0% 1.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 1.7% 10.7% 0.1% 0.0% 0.4% 4.3% 1.0% 0.1% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 1.5% 2.6% 1.7% 4.0% 0.1% 0.0% 0.8% 7.2% 0.6% 0.0% 4.5% 4.4% 0.2% 0.2% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.7% 7.1% 1.9%

1994 17.1% 0.0% 0.0% 1.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 1.0% 11.2% 0.3% 0.1% 0.2% 5.6% 1.4% 0.2% 0.0% 0.3% 0.0% 0.0% 0.0% 1.2% 2.5% 2.0% 3.7% 0.1% 0.1% 1.7% 6.5% 0.9% 0.0% 4.3% 2.6% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.0% 0.6% 4.7% 1.5%

1995 18.2% 0.0% 0.0% 0.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.2% 14.2% 0.5% 0.0% 0.4% 4.6% 1.5% 0.2% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 2.4% 1.5% 3.7% 0.0% 0.0% 1.2% 6.8% 0.8% 0.0% 3.4% 1.9% 0.2% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.6% 3.9% 1.9%

1996 16.2% 0.0% 0.0% 0.9% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.1% 13.2% 0.9% 0.0% 0.5% 3.3% 2.1% 0.1% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 2.3% 1.4% 3.4% 0.0% 0.0% 1.0% 7.0% 0.5% 0.0% 3.5% 1.6% 0.2% 0.0% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.6% 4.3% 3.9%

1997/1 19.9% 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 1.0% 11.0% 0.9% 0.0% 0.5% 8.9% 1.7% 0.2% 0.0% 0.4% 0.0% 0.1% 0.0% 0.4% 1.9% 1.2% 2.8% 0.0% 0.0% 1.1% 6.6% 0.4% 0.0% 3.0% 1.3% 0.1% 0.0% 0.1% 0.3% 0.0% 0.1% 0.8% 3.3% 5.3%

Cuadro 10.12A Distribución sectorial de la ejecución del Cert 1992-1997 CIIU cuatro dígitos

La promoción a las exportaciones en perspectiva 407

Fabricación de abonos y plaguicidas Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales, Fabricación de pinturas, barnices y lacas. Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros Fabricación de productos químicos NEP Fabricación de productos diversos derivados del petróleo Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras Fabricación de productos de caucho NEP Fabricación de productos plásticos. Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. Fabricación de vidrio y productos de vidrio. Fabricación de productos de arcilla para la construcción. Fabricación de cemento, cal y yeso. Fabricación de productos minerales no metálicos NEP Industrias básicas de hierro y acero Recuperación y fundición de cobre y aluminio. Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam Fabricación de elementos estructurales metálicos. Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. Construcción de motores y turbinas Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general Fabricación de maquinas de oficina, calculo y contabilidad. Construcción de maquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúanConstrucción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP Construcciones navales y reparación de barcos. Fabricación de equipos ferroviarios. Fabricación de vehículos automotores. Fabricación de motocicletas y bicicletas. Fabricación de aeronaves. Fabricación de material de transporte NEP Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. Fabricación de relojes Fabricación de joyas y artículos conexos. Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. Otras industrias manufactureras diversas. Total Industria Total

Datos a marzo. Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

3512 3513 3521 3522 3523 3529 3540 3551 3559 3560 3610 3620 3691 3692 3699 3710 3720 3811 3812 3813 3819 3821 3822 3823 3824 3825 3829 3831 3832 3833 3839 3841 3842 3843 3844 3845 3849 3851 3852 3853 3902 3903 3909

Continuación Cuadro 10.12A 3.2% 6.6% 0.1% 0.5% 0.2% 1.3% 0.4% 0.6% 0.2% 1.0% 0.9% 1.3% 0.5% 1.7% 0.4% 1.0% 0.2% 1.1% 0.1% 1.1% 1.5% 0.0% 0.1% 0.1% 0.5% 0.1% 1.6% 0.5% 0.3% 0.8% 0.9% 0.0% 0.0% 0.7% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.3% 85% 100%

2.9% 6.2% 0.1% 0.6% 0.3% 1.1% 0.2% 0.5% 0.2% 1.1% 0.8% 0.9% 0.5% 1.7% 0.4% 0.5% 0.1% 0.9% 0.1% 1.1% 1.3% 0.0% 0.1% 0.1% 0.6% 0.1% 1.2% 0.3% 0.2% 0.4% 0.7% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.1% 84% 100%

3.4% 6.2% 0.0% 0.8% 0.4% 1.0% 0.2% 0.4% 0.2% 1.2% 1.0% 0.9% 0.6% 1.7% 0.3% 0.4% 0.2% 1.1% 0.0% 0.8% 1.2% 0.0% 0.1% 0.1% 0.4% 0.1% 1.0% 0.3% 0.1% 0.4% 0.7% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.7% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 1.2% 82% 100%

3.2% 7.0% 0.0% 1.1% 0.6% 1.4% 0.2% 0.4% 0.3% 1.2% 0.8% 0.8% 0.5% 1.5% 0.4% 0.3% 0.3% 1.0% 0.0% 0.9% 1.2% 0.0% 0.1% 0.1% 0.3% 0.1% 1.1% 0.3% 0.1% 0.3% 0.8% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 1.2% 81% 100%

4.2% 6.4% 0.0% 1.5% 0.4% 1.4% 0.3% 0.6% 0.2% 1.0% 0.7% 0.9% 0.6% 2.2% 0.5% 0.3% 0.4% 1.0% 0.0% 0.5% 1.4% 0.0% 0.1% 0.1% 0.7% 0.1% 1.0% 0.3% 0.1% 0.2% 0.8% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.7% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 1.3% 83% 100%

2.9% 4.7% 0.0% 1.6% 0.3% 1.9% 0.2% 0.4% 0.2% 0.9% 0.8% 0.9% 0.6% 1.5% 0.4% 0.5% 0.4% 0.7% 0.0% 0.2% 1.3% 0.0% 0.1% 0.1% 0.5% 0.1% 0.8% 0.3% 0.1% 0.4% 0.6% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.0% 79% 100%

408

Colombia / Políticas comerciales e integración

1701990000

0803001100

1604140000

6203420000

2523290000

5

6

7

8

9

DMS CEMENTO PORTLAND

PANTALONES PP PC DE ALGODON PARA HOMBRES O NINOS

ATUNES,LISTADOS Y BONITOS(SARDA SPP),EXCLUIDO PESCADO PICADO

BANANAS O PLATANOS FRESCOS TIPO «»PLANTAIN»» «

DEMAS AZUCARES EN BRUTO NO COMPREND,POSIC,ANTERIORES

CAMARONES DE CULTIVO CONGELADOS

DEMAS LIBROS E IMPRESOS SIMILARES, INCLUSO EN HOJAS SUELTAS

-

1992

LISTADOS O BONITOS DE VIENTRE RAYADO CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS, HUEVAS Y LECHAS.

COMPUESTOS DE ORO

DEMAS AZUCARES DE CANA EN BRUTO SIN AROMATIZAR NI COLOREAR

POLICLORURO DE VINILO SIN MEZCLAR TIPO SUSPENSION

POLITEREFTALATO D ETILENO,PTO FUSION CRISTALINO >=243 GRAD C

SOSTENES Y SUS PARTES, INCLUSO DE PUNTO

ROPA DE TOCADOR D COCINA TEJIDO D TOALLA CON BUCLE D ALGODON

BOLSOS D MANO CON SUPERFICIE EXTERIOR D CUERO NAT ART O BAR

LOS DEMAS HERBICIDAS E INHIBIDORES DE GERMINACION Y REGULADORES DEL CRECIMIENTO DE LAS PLANTAS.

DMS.HULLAS BITOMINOSAS INCLS.PULVERIZAD.SIN AGLOMERAR

DMS MANUFACTURAS D CUERO NATURAL ARTIFICIAL O REGENERADO

CARTERAS D MANO CARTAPACIOS Y SIMILAR RECUBIERTOS EN CUERO

TEJ CN POLICLORURO D VINILO IMPREG RECUB ETC CN PLAST EX5902

LANGOSTINOS CONGELADOS

LOS DEMAS MEDICAMENTOS PARA USO HUMANO.

PANTALONES PP PC DE ALGODON PARA MUJERES O NINAS

TABACO NEGRO SIN DESVENAR O DESNERVAR

BRAGAS DE PUNTO PARA MUJERES O NINAS,DE FIBRA SINTETC O ARTI

GELATINAS Y SUS DERIVADOS

6-HEXANOLACTAMA (EPSILON-CAPROLACTAMA)

FUNGICIDAS PRESENTADOS EN ENVASES P VTA AL POR MENOR

ALBACORAS O ATUNES BLANCOS (THUNNUS ALALUNGA) CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS

DMS PLACAS HOJAS ETC D PROPILENO SIN REFORZAR

PARTES SUPERIORES DE CALZADO Y SUS PARTES, EXCEPTO LOS CONTRAFUERTES Y PUNTERAS DURAS.

ACEITE EN BRUTO D PALMA Y SUS FRACCION

TABACO RUBIO TOTAL O PARCIALMENTE DESVENADO O DESNERVADO

ROSAS FRESCAS, CORTADAS PARA RAMOS O ADORNOS.

DEMAS POLIESTIRENO

14 0303430000

15 2843300000

16 1701119000

17 3904102000

18 3907600010

19 6212100000

20 6302600000

21 4202210000

22 3808309090

23 2701120090

24 4205000000

25 4202119000

26 5903100000

27 0306131000

28 3004902990

29 6204620000

30 2401101000

31 6108220000

32 3503001000

33 2933710000

34 3808201000

35 0303410000

36 3920200090

37 6406100000

38 1511100000

39 2401202000

40 0603104000

41 3903190000

-

369.354.640

-

412.984.705

101.746.517

-

323.997.337

-

182.744.942

792.333.095

746.090.956

501.290.660

1.097.953.260

1.128.341.392

-

487.656.664

932.118.822

1.139.254.644

605.714.674

1.365.174.023

-

1.058.311.477

986.168.779

372.368.321

524.962.776

1.086.374.003

425.235.275

-

-

387.221.828

ATUNES DE ALETA AMARILLA CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS, HUEVAS Y LECHAS.

DEMAS FUNGICIDAS NO COMPRENDIDOS OTRAS POSICIONES

12 0303420000

438.812.862

-

1.004.260.468

979.110.482

270.206.385

-

1.954.795.634

1.302.379.885

2.097.925.989

793.679.068

13 3808209090

BOMBONES,CARAMELOS,CONFITES Y PASTILLAS SIN CACAO

0306139010

4

11 1704901000

4901990090

3

CAMARONES DE PESCA CONGELADOS

LOS DEMAS CLAVELES FRESCOS, CORTADOS PARA RAMOS O ADORNOS.

0306139020

2

BANANAS O PLATANOS FRESCOS TIPO «»CAVENDISH VALERY»».

DESCRIPCION

10 0603101099

0803001200

1

NANDINA -

129.103.332

-

190.462.951

34.368.799

-

159.907.478

-

147.995.745

243.898.033

415.434.032

232.104.213

509.734.396

1.007.835.667

-

251.781.299

284.820.359

614.127.329

630.124.209

886.048.711

43.307.709

794.060.376

759.408.709

256.114.503

787.633.428

252.327.794

853.217.512

-

-

411.590.838

-

343.993.444

-

516.748.261

621.982.065

304.439.790

-

1.493.550.815

1.347.874.298

1.488.551.519

1.527.134.130

-

1993

216.008.450

12.219.737

342.833.632

201.829.741

-

213.113.623

-

200.092.368

92.275.199

428.801.805

286.656.062

665.887.564

976.138.346

3.226.106

239.743.784

1.036.838.319

670.640.155

650.307.109

715.853.352

383.781.638

892.426.572

899.943.348

327.008.326

1.025.457.043

526.999.269

542.993.678

-

-

574.355.487

-

470.012.593

-

901.013.518

718.269.662

826.965.404

-

2.907.923.286

1.996.486.809

1.136.288.228

1.940.398.103

1994

449.695.360

313.161.325

222.347.391

226.565.606

-

161.365.085

339.914.153

227.220.875

122.661.680

509.600.239

362.928.779

849.715.905

656.498.439

270.628.585

366.031.688

809.810.904

737.345.730

641.062.982

547.583.896

483.492.604

767.677.838

830.247.357

513.396.290

1.410.970.813

722.630.451

1.621.511.794

-

458.170.816

1.034.353.327

1.029.432.704

674.024.620

277.484.618

1.046.438.918

1.130.973.712

1.335.333.273

825.376.361

1.762.379.686

2.925.016.623

1.477.501.378

3.118.543.519

5.067.048.949

1995

402.758.171

407.782.501

415.162.497

425.476.278

430.310.170

444.510.758

483.008.528

494.032.346

517.264.187

595.511.902

598.272.351

607.925.332

621.286.346

637.085.826

678.256.793

724.710.915

736.218.761

738.789.593

747.557.677

835.260.422

852.837.644

853.108.158

881.670.725

906.533.608

954.205.077

1.085.611.760

1.136.867.050

1.143.932.392

1.153.510.826

1.248.610.468

1.269.744.598

1.355.069.151

1.440.908.737

1.460.082.913

1.554.570.912

1.578.268.639

1.604.826.257

2.360.416.906

2.362.034.636

2.959.170.429

8.213.875.589

1996

89.269.091

64.714.415

92.943.927

176.580.849

130.053.375

82.379.969

88.775.398

153.758.176

55.190.747

222.107.976

93.932.680

2.972.956

98.278.932

195.702.040

286.683.616

210.218.911

156.576.422

121.065.104

300.728.099

109.443.439

226.943.795

215.456.350

168.820.992

145.960.299

97.053.650

796.142.367

633.508.940

102.329.561

140.832.757

89.372.613

229.587.095

277.998.222

229.612.001

464.083.938

331.871.682

234.215.317

1.261.241.193

539.927.720

409.355.749

1.077.215.006

3.853.455.922

19972

0,5%

0,5%

0,5%

0,5%

0,5%

0,5%

0,6%

0,6%

0,6%

0,7%

0,7%

0,7%

0,7%

0,7%

0,8%

0,8%

0,9%

0,9%

0,9%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,1%

1,1%

1,3%

1,3%

1,3%

1,4%

1,5%

1,5%

1,6%

1,7%

1,7%

1,8%

1,9%

1,9%

2,8%

2,8%

3,5%

9,6%

PART

Continúa

56,2%

55,7%

55,2%

54,8%

54,3%

53,8%

53,2%

52,7%

52,1%

51,5%

50,8%

50,1%

49,4%

48,6%

47,9%

47,1%

46,2%

45,4%

44,5%

43,6%

42,7%

41,7%

40,7%

39,6%

38,6%

37,4%

36,2%

34,8%

33,5%

32,1%

30,7%

29,2%

27,6%

25,9%

24,2%

22,4%

20,5%

18,6%

15,9%

13,1%

9,6%

PART. ACUM

Cuadro No 10.13A Distribución del Cert por productos1 1992-1997 (Item arancelario)

La promoción a las exportaciones en perspectiva 409

CLAVELES MINIATURA FRESCOS, CORTADOS PARA RAMOS O ADORNOS.

LOS DEMAS HILADOS DE ALTA TENACIDAD DE NAILON O DE OTRAS POLIAMIDAS

43 0603101010

44 5402100090

«JUGO DE «»MARACUYA»» O PARCHITA (PASSIFLORA EDULIS) SIN FERMENTAR

46 2009801200

DEMAS CALZADOS CLASIFICABLES POS ARANCELARIA 64.03

FIBRAS DE POLIESTER DISCONTINUAS SIN CARDAR PEINAR NI TRANSF

DMS BALDOSAS Y SIMILARES D CERAMICA P MOSAICOS,ESMALTADOS

BAULES MALETAS SOMBRERERAS Y NECESERES RECUBIERTOS CN CUERO

AMONIACO ANHIDRO.

55 6403990000

56 5503200000

57 6908900000

58 4202111000

59 2814100000

VESTIDOS DE ALGODON PARA MUJERES O NINAS

TERCIOPELO Y FELPA POR TRAMA, CORTADOS, RAYADOS (PANA RAYADA) DE ALGODON.

PUNTAS, CLAVOS, CHINCHETAS, (CHINCHES), GRAPAS APUNTADAS, ONDULADAS O

64 6204420000

65 5801220000

66 7317000000

VESTIDOS DE FIBRA SINTETICA PARA MUJERES O NINAS

POLIPROPILENO

SACOS (CHAQUETAS) DE LANA O PELO FINO PARA HOMBRES O NINOS

DMS CORTES APARADOS,SUS PARTES EXCEP CONTRFUERTES P.A 64.06

COQUES Y SEMICOQUES DE HULLA.INCLUSO AGLOMERADOS

MAQUINAS DE AFEITAR.

POLICLORURO DE VINILO SIN MEZCLAR TIPO EMULSION

BRAGAS D PUNTO D ALGODON PARA MUJERES O NINAS

HILADOS ENTORCHADOS, TIRAS Y FORMAS SIMILARES DE LAS PARTIDAS 54.04 O

68 6204430000

69 3902100000

70 6203310000

71 6406109000

72 2704001000

73 8212102000

74 3904101000

75 6108210000

76 5606000000

ARTICULOS PARA FIESTAS DE NAVIDAD

VAJILLAS Y ARTS USO DOMESTICO,D HIGIENE D CERAMIC NO PORCELA

77 9505100000

78 6912000000

CRIN ENTORCHADOS); HILADOS DE CHENILLA; «»HILADOS DE CADENETA»».»

54.05, ENTORCHADAS (EXCEPTO LOS DE LA PARTIDA 56.05 Y LOS HILADOS DE

UCHUVAS (UVILLAS) FRESCAS.

67 0810905000

CON CABEZA DE OTRAS MATERIAS, EXCEPTO DE CABEZA DE COBRE.

BISELADAS Y ARTICULOS SIMILARES, DE FUNDICION, HIERRO O ACERO, INCLUSO

«»»T SHIRTS»» Y CAMISETAS DE PUNTO DE ALGODON»

63 6109100000

AL POR MENOR O EN ARTICULOS.

LOS DEMAS INSECTICIDAS PRESENTADOS EN FORMA O EN ENVASES PARA LA VENTA

CARBONO (NEGROS DE HUMO Y OTRAS FORMAS D. CARBONO)

54 2803000000

62 3808101900

DMS ARTS P BEBER (VASOS COPAS ETC) DE VIDRIO EXCEPT D VITROC

53 7013290000

GALLETAS DULCES «»GAUFRES»» O «»WAFLES»», BARQUILLOS Y OBLEAS.»

NEUMATICOS NUEVOS DE CAUCHO DEL TIPO DE LOS UTILIZADOS EN AUTOBUSES Y CAMIONES.

52 4011200000

CAMISAS PARA HOMBRE O NINO DE ALGODON

CHICLES Y DEMAS GOMAS DE MASCAR ,RECUBIERTOS DE AZUCAR.

51 1704101000

61 6205200000

ABONOS MINERALES O QUIMICOS CN NITROGENO,FOSFORO Y POTASIO

50 3105200000

60 1905300000

CAPSULAS DE GELATINA PARA ENVASAR MEDICAMENTOS

49 9602001000

212.210.021

91.788.642

-

83.296.347

2.848.781

-

354.717.851

1.374.999.115

23.953.470

1.132.636.661

78.946.183

-

-

-

55.794.556

993.959.436

-

214.475.220

-

55.493.477

741.257.401

325.570.173

263.370.425

931.929.709

132.615.255

198.611.834

-

-

453.925.739

135.716.420

499.891.028

ACIDO CITRICO

48 2918140000

409.408.453

LANGOSTAS CONGELADAS

766.247.585

-

-

508.840.916

47 0306110000

Y SIN ALCOHOL, INCLUSO AZUCARADO O EDULCORADO DE OTRO MODO.»

DICCIONARIOS Y ENCICLOPEDIAS INCLUSO EN FASCICULOS

45 4901910000

SIN ACONDICIONAR PARA LA VENTA AL POR MENOR.

CEMENTO SIN PULVERIZAR (CLINCA O CLINKER)

42 2523100000

Continuación Cuadro 10.13A

114.828.020

111.690.205

-

85.944.927

-

-

117.646.528

848.710.046

78.221.579

582.961.653

79.792.349

-

-

-

40.421.420

575.689.691

-

151.943.443

-

75.767.598

321.927.052

215.137.886

426.399.330

814.023.421

32.735.983

124.719.514

-

-

101.363.625

71.754.009

236.811.500

227.100.425

-

412.681.321

-

-

420.692.630

158.444.681

109.669.204

-

81.147.873

-

-

130.578.335

431.690.730

100.316.835

347.268.856

112.947.831

12.102.502

-

-

116.329.150

526.693.548

-

186.366.052

-

61.914.947

329.267.585

296.169.402

553.539.699

451.775.727

92.450.279

188.589.363

-

-

156.299.200

147.253.456

233.838.663

148.266.927

-

417.095.912

-

14.749.422

211.996.122

167.295.461

160.025.859

-

122.191.132

23.761.885

59.459.363

132.644.495

699.029.828

160.299.678

185.801.994

132.813.801

227.659.154

-

8.625.253

141.847.884

423.403.551

128.230.607

410.596.886

110.123.005

232.294.433

245.050.443

255.062.714

731.932.222

371.325.944

289.257.034

198.412.569

154.416.317

175.768.023

212.919.972

222.050.640

391.698.451

347.589.055

120.033.518

304.571.179

52.147.055

281.013.971

141.904.739

207.030.830

209.062.151

213.092.453

214.564.392

219.194.126

221.413.239

228.446.003

229.742.790

242.213.315

250.948.927

250.975.095

251.267.063

258.220.293

260.835.835

265.493.472

266.106.688

274.491.006

274.549.897

285.234.432

296.842.466

299.649.803

302.969.192

303.787.297

307.798.577

311.736.126

321.212.087

326.053.228

336.504.087

337.922.773

341.747.044

346.210.104

347.001.038

347.093.043

350.590.170

360.704.772

368.857.908

390.529.693

78.583.838

5.777.421

136.092.428

61.090.325

17.273.966

27.063.676

34.423.906

-

124.339.017

42.193.475

47.229.903

51.967.988

135.949.128

34.465.938

156.557.078

49.746.758

57.841.727

46.109.627

57.404.791

157.095.602

100.052.359

97.865.207

203.349.548

58.854.401

122.896.930

64.087.068

50.823.957

104.935.474

56.415.816

97.032.387

119.018.060

41.929.429

64.538.877

124.785.391

84.242.439

58.891.727

129.683.255

0,2%

0,2%

0,2%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,3%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,5%

68,6%

68,4%

68,2%

67,9%

67,7%

67,4%

67,1%

66,9%

66,6%

66,3%

66,0%

65,7%

65,4%

65,1%

64,8%

64,5%

64,2%

63,9%

63,6%

63,2%

62,9%

62,5%

62,2%

61,8%

61,5%

61,1%

60,7%

60,3%

59,9%

59,5%

59,1%

58,7%

58,3%

57,9%

57,5%

57,1%

56,7%

410

Colombia / Políticas comerciales e integración

GUARNICIONES DE FRICCION SIN MONTAR, PARA FRENOS

FREGADERS INODORS Y APARATS FIJOS SIM P USO SNITARIO D PORCE

PRENDAS Y COMPLEMENTO D VESTIR D PUNTO DE ALDOGON, PARA BEBE

85 6813100000

86 6910100000

87 6111200000

DICLOROPROPIONANILIDA (PROPANIL)

TARJETAS POSTALES IMPRESAS O ILUSTRADAS,TARJ IMPRES CN FELIC

SACOS D VIAJE Y MOCHILAS CN SUPER D CUERO NAT ART O BARNIZAD

HILADOS SENCILLOS DE ACETATO DE CELULOSA SIN ACONDICION V X
= 50% Valor FOB del producto a exportar

donde: VA: valor de contenido regional expresado como porcentaje

430

Políticas comerciales e integración

Partes; o producidos con materiales propios o que califiquen como originarios; o producidos a partir de materiales no originarios con los que se cumpla un determinado salto de clasificación arancelaria y, en un buen número de casos, cuando además, en su proceso de elaboración, se genere al menos cierto valor agregado regional. Con respecto al patrón de cumplimiento de la producción manufacturera de Colombia a los regímenes de origen del G3 y de la Aladi, se puede concluir, de acuerdo con Garay y Quintero (1997) que: •

•

•

•

En promedio, el grado de cumplimiento bajo el régimen de la Aladi superaría de manera apreciable al correspondiente para el caso del G3, en más de diez puntos porcentuales en valor de producción.5 La primera norma de origen parecería ser relativamente menos exigente que la segunda para la producción manufacturera colombiana bajo el régimen del G3; comportamiento diferencial que no se constata para el caso del régimen de la Aladi. Mientras que el cumplimiento bajo el régimen del G3 tiende a ser inferior para la pequeña empresa con relación a la gran empresa –en lo general como en lo sectorial–, no se observa una diferenciación definitiva en el caso del régimen de la Aladi. La aplicación de la claúsula de mínimis contribuye a flexibilizar el rigor de los requisitos de origen de manera nada despreciable –hasta en unos diez puntos porcentuales–.

En consecuencia, como lo señalan Garay y Quintero (1997), es posible afirmar que el régimen de origen del G3 corresponde al tipo característico de regímenes de nueva generación, cuya estructuración no sólo no responde al propósito esencial de evitar la deflección del comercio, sino que además tiende a propiciar comportamientos diferenciales y discriminatorios entre ciertas actividades productivas y clases de empresas. En este sentido, sobresaldría una distintiva naturaleza selectiva-estratégica de la política de origen en el G3, tal como también sería el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, de acuerdo con el análisis inicial realizado y de la creencia en amplios círculos especializados en los Estados Unidos. Ahora bien, aunque el régimen de la Aladi tampoco responde al mero propósito de impedir la deflección del

comercio –por ser uniforme para todo el universo arancelario en presencia de diferencias no uniformes entre los países socios en términos de sus aranceles a terceros países–, se distingue del régimen del G3 porque no reproducen comportamientos diferenciales tan distintivos entre actividades y grupos de empresas. La evidencia presentada por Garay y Quintero (1997) muestra que el carácter del régimen de la Aladi es propiamente de primera generación con una naturaleza no estratégica, en el sentido estricto de política económica.

SALVAGUARDIAS, PRÁCTICAS COMERCIALES Y MEDIDAS NO ARANCELARIAS

En el tema de las salvaguardias, el Tratado incorpora instrumentos conforme a los cuales los países miembros podrán acudir en el caso de que su producción nacional se vea amenazada o afectada por las importaciones de los restantes países socios. Se prevén dos tipos de salvaguardias: la salvaguardia de tipo bilateral que podrá invocarse durante los primeros quince años del Acuerdo y con la cual se suspende inicialmente durante un año la desgravación arancelaria, siendo prorrogable por igual período de tiempo. En segundo lugar, se encuentra la salvaguardia global o multilateral que permite la imposición de un arancel o de una cuota a las importaciones provenientes de todos los países excepto de sus socios G3, salvo en el caso en el que las importaciones procedentes de éstos al país miembro afectado, representen una parte sustancial de las importaciones totales y contribuyan de manera importante al daño grave o amenaza a la producción nacional de la Parte importadora. Esta salvaguardia se mantendrá indefinidamente en el Acuerdo. En cuanto a las prácticas comerciales, se crearon instrumentos que buscan garantizar la efectividad y transparencia de la investigaciones por dumping o subsidios. Los países miembros podrán establecer y aplicar cuotas compensatorias en caso de presentarse situaciones en las que se compruebe dumping o subsidios a la exportación. Sin embargo, los países no harán uso de estos instrumentos en tanto no cumplan con los siguientes requisitos: • •

5

Y en cerca de unos quince a veinte puntos en términos de número de productos, no sólo a nivel de la industria general sino además por tamaño de empresa y a nivel sectorial.

•

El margen de dumping debe exceder el 2% del valor normal del bien investigado. La cuantía de los subsidios debe ser superior al 1% ad valorem. El volumen de las importaciones objeto de dumping o subvenciones represente menos del 1% del

Integración regional y cooperación

mercado interno del producto en el país importador. Si se trata de importaciones procedentes de varios países, que representen más del 2.5% del mercado importador. También se establecen normas sobre notificaciones y plazos para la ejecución de las investigaciones y el derecho de defensa. Con respecto a las medidas no arancelarias, se acordó que ninguna Parte podrá adoptar o mantener ninguna prohibición ni restricción a la importación de cualquier bien de otra Parte o a la exportación o venta para exportación de cualquier bien destinado a territorio de otra Parte. Por último, en cuanto a compras del sector público, los países acordaron darles un trato nacional estableciendo disciplinas que garanticen su cumplimiento, abriendo así una parte significativa del mercado de compras del sector público. Se definieron umbrales mínimos de contratación: • • • •

US$ 250.000 para empresas del Estado en contratación de bienes y servicios. US$ 8.000.000 para empresas del Estado en contratos de servicios de construcción. US$ 50.000 para empresas públicas del sector central en contratación de bienes y servicios. US$ 6.500.000 para el resto del sector central en contratos de servicios de construcción.

Se definen la valoración de contratos, las especificaciones técnicas, los procedimientos de licitación, la calificación de proveedores, los plazos de licitación y entrega, los procedimientos de impugnación; se prohiben las prácticas compensatorias y discriminatorias y se definen mecanismos de suministro de información entre las Partes. Colombia y Venezuela se reservaron la posibilidad de flexibilizar dichas normas con el ánimo de realizar contrataciones directas. Los países se reservaron el derecho de dar trato nacional a los miembros del Acuerdo en una porción equivalente a las compras públicas de los tres países. El Tratado busca hacer extensivas las normas al mercado ampliado las disposiciones nacionales sobre prácticas comerciales no competitivas y las leyes en materia de competencia. Se busca la eliminación de prácticas comerciales que afecten la libre competencia por parte de los monopolios y de empresas gubernamentales de los tres países. En caso contrario, los países podrán recurrir a mecanismos de solución de controversias que permi-

431

tan resarcir los daños causados a través del retiro de concesiones otorgadas. Por último, una de las críticas hechas a este Tratado por diferentes analistas, hace referencia a la exigencia de las normas de origen generales que estableció un requisito de contenido regional del 50% para los primeros cinco años y del 55% del sexto año en adelante. En este sentido, el riesgo consiste en que estas normas terminen siendo restrictivas del comercio o imponiendo los costos de desviación del comercio, que son posibles en una zona de libre comercio (Ministerio de Comercio Exterior, 1994). Otro factor de riesgo con el G3 es el impacto que sobre la competitividad de los productos mexicanos puede tener la desgravación de sus insumos y bienes de capital, a raíz del Tlcan, por lo que se haría necesaria una reducción mayor de los aranceles a las materias primas y bienes de capital que utiliza la industria colombiana (Ministerio de Comercio Exterior, 1994).

432

Políticas comerciales e integración

ACUERDO DE COMPLEMENTACIÓN ECONÓMICA CON CHILE Chile ha suscrito acuerdos de libre comercio y de complementación económica con Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, México, Venezuela y Mercosur. En 1983 Chile y Colombia suscribieron el AAP No. 14, cuyo objetivo fue la incorporación de las preferencias arancelarias anteriormente definidas en el marco de la Aladi. Posteriormente, en su proceso de ampliación y renegociación, se incluyeron 495 y 491 nuevas posiciones del sistema armonizado para los casos de Colombia y Chile, respectivamente. Algunos de los principales productos colombianos beneficiados son: químicos, medicamentos, artículos de tocador, plásticos, tejidos y fibras textiles, entre otros. Por su parte, algunos productos chilenos beneficiados son: frutas frescas, colorantes, polietileno, papel, pasta química de madera, barras, tubos y alambres de cobre. A partir de 1992 se iniciaron las negociaciones para crear un espacio económico ampliado para la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los dos países, lo cual se concretó con el ACE No. 24 de diciembre de 1993. Básicamente, los objetivos del ACE son la liberación de gravámenes y restricciones a las importaciones entre los dos países, complementar y coordinar actividades económicas en las áreas industriales y de servicios, principalmente, y estimular las inversiones para aprovechar los mercados de los dos países.

poliestirenos, polipropileno, medicamentos y libros impresos y similares. Algunas de las principales importaciones son: frutas frescas, concentrados de tomate, pasta química de madera, alambre de cobre refinado, papel prensa, vehículos automóviles y polietileno. Nómina de desgravación general. Esta nómina cubre cerca del 77% del universo arancelario, quedó con cero arancel a partir del 1 de enero de 1997 y cumplió el siguiente cronograma: Programa de desgravación de Chile:

Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del Acuerdo fue del 11%: Del 1-I-94 al 30-VI-94: Del 1-VII-94 al 31-XII-94: Del 1-I-95 al 31-XII-95: Del 1-I-96 al 31-XII-96: A partir del 1-I-97 : 0%

8.5% 6.5% 4.5% 2.5%

Programa de desgravación de Colombia: Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del Acuerdo es del: AEC

20%

15% 10%

Del 1-I-94 al 30-VI-94: 15% 12% Del 1-VII-94 al 31-XII-94: 11% 9% Del 1-I-95 al 31-XII-95: 7% 6% Del 1-I-96 al 31-XII-96: 3% 3% A partir del 1-I-97: 0% 0%

8% 6% 4% 2% 0%

5% 4% 3% 2% 1% 0%

PROGRAMA DE LIBERACIÓN COMERCIAL Teniendo en cuenta las asimetrías de los sectores productivos, se estableció un proceso de desgravación global para todo el universo arancelario con algunas excepciones. Se previó un cronograma de desgravación con tres nóminas según el grado de sensibilidad por sectores y productos. Nómina de desgravación inmediata. Se incluyeron los productos negociados en el AAP, referido anteriormente, y los productos con tratamiento especial del sector automotor. De esta forma, lo que se negoció previamente en el AAP quedó con cero arancel, excepto los productos que aparecen en el Cuadro 11.10. Algunos de los principales productos de exportación con cero arancel son: café sin tostar, ácido cítrico, gelatina y sus derivados, policloruro de vinilo,

Algunas de las principales exportaciones colombianas por esta nómina son: manufacturas de plástico, piedras preciosas, hilados sencillos, electrodomésticos y aparatos para uso sanitario. Con respecto a las importaciones se destacan: productos de tocador, preparaciones, conservas y jugos de frutas, confiterías, productos de mar, vinos y hojas de aluminio. Nómina de desgravación lenta. Está constituida por productos con cierto grado de sensibilidad y su proceso de desgravación culmina el 31 de diciembre de 1998, cumpliendo con el siguiente cronograma: Programa de desgravación de Chile: Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del Acuerdo fue de 11%:

Integración regional y cooperación

Del 1-I-94 al 31-XII-94: Del 1-I-95 al 31-XII-95: Del 1-I-96 al 31-XII-96: Del 1-I-97 al 31-XII-97: Del 1-I-98 al 31-XII-98: A partir del 1-I-99:

Cuadro 11.10 Productos del AAP que Colombia no llevó al 100%

8.5% 7.5% 6.5% 4.5% 2.5%

Producto

0%

Programa de desgravación de Colombia. Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del Acuerdo es del: AEC Del 1-I-94 al 31-XII-94: Del 1-I-95 al 31-XII-95: Del 1-I-96 al 31-XII-96: Del 1-I-97 al 31-XII-97: Del 1-I-98 al 31-XII-98: A partir del 1-I-99:

20% 15% 13% 11% 7% 3% 0%

15% 12% 11% 9% 6% 3% 0%

433

10% 8% 7% 6% 4% 2% 0%

5% 4% 3% 3% 2% 1% 0%

Algunos de los principales productos de exportación de Colombia son: prendas interiores de vestir, PVC, cajas y cartones plegables, vidrio templado y otras manufacturas de plásticos. Entre los productos de importación están: animales vivos, impresos y publicaciones, sacos y talegas de polipropileno, algunas manufacturas de madera, pinturas y barnices. Por último, en la nómina de excepciones se encuentran los productos que quedaron fuera del programa de liberación y representan alrededor del 7% de posiciones del universo arancelario. Colombia incluyó bienes del sector agrícola y pecuario, madera y manufacturas de cobre. Por su parte, Chile incluyó: textiles, confecciones, cereales, algunos aceites, cerámicas y objetos de vidrio.

Nivel de preferencia en el AAP Demás garbanzos 23% Demás lentejas y lentejones 75% Aceite de pescado semirrefinado 47% Porotos negros 50% Nitrato de Potasio 60% Cebada malteada 70% Oxicloruro de cobre 75% Perfumes y preparaciones 50% Demás cloruro de polivinilo 75% Bolsas de polivinilideno 50% Peines y peinetas 50% Vidrio coloreado 50% Fuente: Ministerio de Comercio Exterior.

Nómina de Desgravación Excepción Excepción Excepción Excepción Excepción Excepción Prog. General Prog. General Prog. General Prog. General Prog. General Prog. General

durante su transporte y depósito, ninguna operación distinta a la carga y descarga o manipuleo para mantenerlas en buenas condiciones o asegurar su conservación. La norma general de origen otorga preferencias a los bienes fabricados total o parcialmente en Colombia o Chile, con materias primas o componentes originarios de terceros países que en su proceso de transformación le permita generar un valor agregado del 50% como mínimo o implique un salto de partida arancelaria entre el bien elaborado y los insumos provenientes de terceros países. Las normas de origen para los vehículos obligan a demostrar un 40% de valor agregado, en tanto que las autopartes deben agregar un valor mínimo del 50% para beneficiarse de la liberación sin arancel. Además, se prevé que el intercambio comercial de los productos de este sector no se puede beneficiar de subsidios o incentivos directos a las exportaciones.

FLUJOS COMERCIALES NORMAS DE ORIGEN Los países signatarios aplican al comercio bilateral realizado al amparo del programa de liberación del Acuerdo, el régimen general de origen de la Aladi, es decir, 50% de contenido regional o salto de clasificación arancelaria. Las mercancías transportadas en tránsito por un tercer país, desde un país signatario con destino al territorio del otro país signatario, con o sin transbordo o almacenamiento temporal, bajo la vigilancia de la autoridad aduanera competente en tales países, se considera como expedición directa siempre que no estén destinadas al comercio, al uso o empleo en el país de tránsito y que no sufran

El principal mercado para los productos chilenos es la Unión Europea. En 1995, este mercado absorbió el 22% del total exportado, el segundo lugar lo ocupó Latinoamérica con el 21% –siendo su principal socio comercial el Mercosur, especialmente en los dos últimos años–, luego Japón con el 19% y, finalmente, los Estados Unidos con el 13%. En el Cuadro 11.11 se presenta el comercio global de Colombia con Chile y se aprecia que, aunque los valores comerciados son bajos, el intercambio comercial se ha incrementado a partir de la firma del Acuerdo, aunque con una balanza comercial desfavorable para Colombia.

434

Políticas comerciales e integración

Cuadro 11.11 Comercio de Colombia con Chile 1990-1996 Miles de dólares Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Fuente: Dane-Dian.

Exportaciones

Importaciones

164 180 103 94 117 138 182

92 53 82 76 129 197 214

034 489 742 460 338 408 567

712 266 454 091 632 481 369

Balanza Comercial 71 322 127 223 21 288 18 369 -12 294 -59 073 -31 802

Cuadro 11.12 Comportamiento del comercio según las nóminas de desgravación del ACE de Colombia con Chile Millones de dólares 1994 Exportaciones por nómina inmediata 64.4 Importaciones por nómina inmediata 98.1 Exportaciones por nómina general 19.2 Importaciones por nómina general 10.8 Exportaciones por nómina lenta 10.7 Importaciones por nómina lenta 11.1 Total exportaciones por el ACE 94.3 Total importaciones por el ACE 120.0 Exportaciones exceptuadas del ACE 23.0 Importaciones exceptuadas del ACE 9.6 Fuente: Ministerio de Comercio Exterior.

1995 Crecimiento 60.1 -6.7% 139.1 41.8% 45.7 138.0 40.2 272.2% 18.5 72.9% 4.3 -61.3 124.3 31.8% 183.6 53.0% 14.1 -38.7% 13.8 43.8%

Cuadro 11.13 Aprovechamiento del Acuerdo por parte de Colombia Millones de dólares 1994 Exportaciones totales 117.0 Exportaciones por ACE 94.3 Participación 80.6% Importaciones totales 129.6 Importaciones por ACE 120.1 Participación 92.7 Comercio global 247.0 Balanza comercial -12.8 Fuente: Ministerio de Comercio Exterior.

1995 138.4 124.0 89.6 197.4 183.6 93.0% 335.8 -59.0

Crecimiento 18.3% 31.5% 52.3% 52.9% 36.0%

Aunque el comercio global entre Colombia y Chile no es significativo, el mayor incremento tanto de las importaciones como de las exportaciones entre los dos países se ha presentado a través de los productos que están incluidos en la lista de nómina general de desgravación, mientras que el valor de las exportaciones de los bienes contenidos en la nómina de desgravación inmediata cayó alrededor de 7% en 1995 (Cuadro 11.12). De esta forma, las exportaciones totales a través del ACE crecieron 32% y las importaciones 53% entre 1994 y 1995.

Por último, del Cuadro 11.13 es claro que la utilización de las preferencias arancelarias pactadas en el Acuerdo ha sido alta: el 81% y el 90% de las exportaciones colombianas en 1994 y 1995, respectivamente, fueron realizadas a través del ACE. De igual forma, las importaciones con preferencias representaron el 93% de las importaciones colombianas de Chile en ambos años.

Integración regional y cooperación

MERCADO COMÚN DEL CARIBE6 El Mercado Común del Caribe –Caricom– es una de las cuatro Uniones Aduaneras en proceso de consolidación en el hemisferio americano –las otras son: la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano y el Mercado Común del Sur. En términos generales, se considera que las economías más desarrolladas en el interior de Caricom, son: Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago; y que las menos desarrolladas son: Antigua y Barbuda, Bélice, Dominica, Grenada, Las Granadinas, Monserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y Surinam. De otra parte, Caricom concentra su industria especialmente en actividades relacionadas con la explotación y refinamiento del petróleo, la extracción y tratamiento de la bauxita, la producción de cemento, melazas, ron, jugos, componentes eléctricos, confecciones y jabones. Las exportaciones de Caricom están favorecidas en los Estados Unidos por la iniciativa de la Cuenca del Caribe; en Canadá por el esquema del Caribcan y en la Unión Europea por la convención de Lomé. Algunos de sus bienes tradicionales de exportación son: banano, azúcar, algodón, productos de mar, miel y cítricos. Por su estructura productiva, Caricom es un importador neto de bienes y servicios, entre los que se destacan: alimentos, medicamentos, maquinaria y equipo agrícola e industrial, aparatos eléctricos, materiales de construcción y herramientas, textiles, hilazas, plásticos, automotores y sus partes, papel, cartón y libros.

ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y CARICOM En julio de 1994 se firmó el Acuerdo sobre comercio y cooperación económica y técnica entre Caricom y Colombia, en el cual participaron doce de los miembros, con excepción de Bahamas y Surinam. Con el objeto de promover y expandir el comercio y la inversión, de facilitar la creación de joint ventures regionales y de desarrollar actividades de cooperación, se acordó el acceso preferencial de bienes producidos en Caricom de la siguiente forma:

Cuadro 11.14 Comercio exterior de Colombia con el Caricom 1991-1996 Miles de dólares Año

Esta sección se basa en: Ministerio de Comercio Exterior y Proexport, 1996.

Export. Crecimiento

1991 18 892 1992 34 828 1993 63 693 1994 44 090 1995 70 539 1996 156 251 Prom. 64 715.5 Fuente: Dane-Dian.

•

•

•

Import. Crecimiento

32 040 84.4% 42 564 82.9% 44 611 -30.8% 58 099 60.0% 68 679 121.5% 69 326 63.6% 52 553.2

32.8% 4.8% 30.2% 18.2% 0.9% 17.4%

Balanza comercial -13 148.0 -7 736.0 19.082.0 -14 009.0 1 860.0 86 925.0 12 162.3

713 bienes de liberación inmediata, entre los que se encuentran aceites esenciales, preparaciones de perfumería y de tocador, aparatos eléctricos, prendas de vestir, máquinas mecánicas, café, té, especias, madera y sus manufacturas, vinagre, bebidas, plantas vivas, preparaciones alimenticias y productos de la floricultura y del mar. 208 bienes de desgravación a tres años, iniciada en enero de 1995 y terminada en enero de 1997, incluyendo: otras prendas de vestir, productos farmacéuticos y químicos, carnes, pescado, crustáceos, moluscos y preparaciones con base en cereales, harina, almidón y fécula. 676 bienes a ser desgravados a partir de 1998.

Aunque tales preferencias fueron concedidas unilateralmente por Colombia, se acordó que a partir de enero de 1998, ciertos bienes colombianos podrían tener acceso recíproco y preferencial a los mercados más desarrollados de Caricom a través de una nómina de productos que sería negociada en 1997.7

FLUJOS COMERCIALES En el Cuadro 11.14 se muestra cómo el comercio de Colombia con el Caricom ha venido cobrando una dinámica importante en términos de valor, aunque sus montos continúan siendo bajos. Las exportaciones colombianas con mayor participación en el total exporta-

7

6

435

Tal negociación no se llevó a cabo en ese año, pero se prevé que se realice a principios de 1998 y que sea posible, a partir julio de dicho año, dar acceso libre de impuestos a una serie de productos colombianos, además de otros bienes que tendrían una desgravación lenta, entrando posiblemente en vigencia a partir de enero de 1999.

436

Políticas comerciales e integración

do a este mercado han sido: petróleo, cemento, azúcar, sacarosa, butanos licuados, neumáticos, tabaco rubio, cerámicas y algunos químicos. De igual forma, entre los principales productos importados por Colombia se destacan: gasolina, alambrón, urea, yeso natural, aceites para lubricantes, productos de hierro y acero sin alear y libros e impresos.

MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO8 Los objetivos generales del Tratado que creó el Mercado Común Centroamericano –MCCA–, cuyos países integrantes son Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, se inscriben básicamente en tres campos: establecimiento de una zona de libre comercio para los productos originarios de los cinco países; aplicación de un AEC aplicable a las importaciones de terceros países y adopción de un régimen de incentivos al desarrollo industrial. De esta forma, la estructura del arancel externo común del MCCA –denominado sistema arancelario centroamericano-SAC– tiene un promedio cercano al 9% y presenta aranceles con niveles mínimos de hasta 5% para Guatemala y Nicaragua, y niveles máximos de hasta 485%, 101% y 98% para Nicaragua, Costa Rica y Guatemala, respectivamente. En el SAC, el 95% de los rubros son uniformes, el 3% fue negociado multilateralmente y el 2% restante tiene un tratamiento especial, conforme a la legislación de cada país. De otra parte, el programa de liberalización comercial de los cinco países quedó definido en septiembre de 1995.

RELACIONES COMERCIALES CON COLOMBIA Desde 1984 Colombia tiene AAP bilaterales con cada uno de los países del MCCA, caracterizados por la no reciprocidad para Colombia y por el limitado grupo de productos que abarcan. Aunque se previó un Acuerdo marco de libre comercio sobre comercio e inversión entre Colombia, Venezuela y el MCCA, circunstancias de política interna y problemas de coordinación entre los países centroamericanos no facilitaron la formalización posterior aplicación de este Acuerdo. En consecuencia, la presencia de factores como la falta de reciprocidad para Colombia, las condiciones desfavorables de acceso de los productos colombianos al MCCA frente a México, la falta de continuidad de los desarrollos del Acuerdo marco Colombia-VenezuelaMCCCA y la posterior suspensión de la liberación comercial, plantea la conveniencia de estrechar las relaciones comerciales entre Colombia y el MCCA a corto plazo, con la actualización, ampliación y profundización de 8

Esta sección se basa en: Ministerio de Comercio Exterior y Proexport (1996).

Integración regional y cooperación

los AAP negociados anteriormente, y luego en la implantación de un verdadero Acuerdo de Libre Comercio –ALC– entre Colombia, Venezuela y el MCCA. En este sentido, Colombia y Costa Rica han adelantado conversaciones con el fin de renegociar y ampliar el AAP existente, de acuerdo con la identificación de una oferta de productos que tenga potencial en el mercado costarricense. Para el efecto, se tuvo en cuenta el ALC suscrito entre México y Costa Rica a partir de enero de 1995, con el fin de identificar las condiciones de acceso de los productos colombianos a Costa Rica frente a las preferencias que éste país le ha otorgado a México.

FLUJOS COMERCIALES

Cuadro 11.15 Comercio Exterior de Colombia con el MCCA 1991-1995 (Millones de dólares) Export.

1991 108.6 1992 132.6 1993 141.4 1994 162.1 1995 176.1 Prom. 144.2 Fuente: Dane-Dian.

Crecimiento Import. Crecimiento

22.1% 6.6% 14.6% 8.6% 13.0%

PREFERENCIAS ARANCELARIAS UNILATERALES Las preferencias arancelarias unilaterales que actualmente recibe y otorga Colombia, entendidas como un mecanismo mediante el cual un país concede a otro una rebaja sobre el gravamen que rige para la importación de un producto de terceros países, están enmarcadas en el Sistema generalizado de preferencias andinas (SGPA) –otorgadas por los países de la Unión Europea– y en la ley de preferencias arancelarias andinas (ATPA) –otorgadas por los Estados Unidos–.

PREFERENCIAS ARANCELARIAS ESTABLECIDAS EN EL SGPA9

La evolución del comercio bilateral entre Colombia y el MCCA ha estado marcada por un superávit creciente en favor de Colombia (Cuadro 11.15). Se destaca que las exportaciones no tradicionales participaron en el total exportado a este mercado con el 77% y que las exportaciones dirigidas a Costa Rica representaron en promedio alrededor del 56% del total destinado al MCCA. Las exportaciones más importantes al MCCA en el período 1991-1995 fueron aceites crudos de petróleo, manganeso, fungicidas, calzado, pescado congelado, libros, maquinaria y aparatos para aceites o grasas y pantalones. Las importaciones colombianas más destacadas provenientes de dicho mercado en el mismo período fueron: látex de caucho, clasificadoras de café, desperdicios y desechos de papel, hojas de aluminio, pañales y mármol. Dado el relativo dinamismo del comercio entre Colombia y los países miembros del MCCA en los últimos años, con una persistente balanza comercial favorable para el país –cercana, en promedio, a US$ 130 millones al año–, este mercado ofrece grandes posibilidades para el sector exportador no tradicional colombiano.

Año

437

8.3 13.4 20.0 17.5 21.2 16.1

61.4% 49.3% -12.5% 21.1% 29.8%

Balanza comercial 100.3 119.2 121.4 144.6 154.9 128.1

Las preferencias otorgadas en el marco del SGPA son una acción unilateral de los países desarrollados hacia los países en vía de desarrollo y consisten en reducciones totales o parciales de los derechos de aduana, las cuales no son recíprocas, es decir, los países beneficiados no están obligados a otorgar reducciones equivalentes de sus derechos de aduana. La Comunidad Económica Europea –CEE– aplica su esquema a 136 países en desarrollo –entre ellos Colombia–, de los cuales 41 países menos desarrollados gozan de un régimen de mayores preferencias. Las preferencias estipuladas por la CEE en el SGPA son: • Reducción de los derechos de aduana con limitaciones cuantitativas para algunos productos específicos, como por ejemplo: conservas de piña, extractos de café y tabaco sin elaborar. • Franquicia arancelaria para unos 140 productos y diferentes reducciones que van del 20% al 50% de los derechos de aduana sin limitaciones cuantitativas para unas 560 posiciones. • Todos los productos industriales manufacturados o semifacturados están incluidos en el esquema y gozan de franquicia aduanera general. Aproximadamente 550 posiciones se consideran sensibles y están sometidas a limitaciones cuantitativas. • Para unas 700 posiciones textiles que abarca el Acuerdo multifibras10 se concede un trato preferen9 10

Esta sección se basa en Ministerio de Comercio Exterior, 1994 e Incomex, 1997. Este acuerdo manejado por los Estados Unidos y Europa básicamente se dio para proteger la industria local de textiles y confecciones que debía enfrentar costos de mano de obra más alta que la que regía en los países en desarrollo. Este acuerdo

438

Políticas comerciales e integración

Cuadro 11.16 Colombia - Unión Europea Exportaciones principales de Colombia en sectores con preferencia arancelaria 1992-1995 CIIU cuatro dígitos CIIU

Sector

0000 Diversos 1110 Producción agropecuaria 3113 Env. y conserv. frutas y legumbres 3114 Elaboración pescado, crustáceos 3116 Productos de molinería (café) 3121 Productos alimenticios diversos 3140 Industrias del tabaco 3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 3213 Fábricas de tejidos de punto 3216 Tej. y manuf. de algodón y mezclas 3218 Tej. y manuf. de fibras artif. sintét. 3220 Prendas de vestir, excepto calzado 3231 Curtidurías y talleres de acabado 3233 Productos y sucedáneos de cuero 3240 Calzado, exc. de caucho vulcanizado 3411 Pulpa de madera, papel y carbón 3420 Imprentas y editoriales 3511 Sustancias químicas industrias básicas 3512 Fabricación abonos y plaguicidas 3513 Resinas sintéticas, materias plásticas 3529 Productos químicos, NEP 3843 Vehículos automóviles 3904 Industrias manufactureras diversas Total sectores Promedio total Exportado 1992-1995 Fuente: Bid-Intal. Cálculos del autor .

•

Prom exportaciones 1992-1995 5 703 500 83 193 750 5 212 500 70 225 500 904 414500 35 336 250 5 522 000 6 273 750 9 953 250 26 125 750 1 195 250 17 204 500 9 258 000 7 550 250 14 901 750 2 477 750 5 062 250 4 638 750 2 128 000 2 315 500 3 389 750 2 083 500 1 960 250 1 250 191 000 1 890 523 500

cial con exención de derechos a los países en desarrollo que han firmado acuerdos bilaterales sobre el comercio de textiles con la CEE. Para unas 200 posiciones no comprendidas en el Acuerdo multifibras, se concede exención de derechos con limitaciones cuantitativas –excepto a los países menos desarrollados–. A 252 productos siderúrgicos sensibles, se concede franquicia arancelaria preferencial con limitaciones cuantitativas aplicables sólo respecto a países abastecedores muy competitivos.

Además de lo anterior, existe el Programa especial de cooperación –PEC– mediante el cual entran en franquicia y sin restricciones cuantitativas, inicialmente durante cuapretende regular el comercio de estos productos mediante la imposición de cupos o cuotas de exportación para el acceso al mercado de países desarrollados. En la Organización Mundial de Comercio está previsto el desmonte de las cuotas impuestas a las exportaciones.

% del total con preferencia 0.5% 6.7% 0.4% 5.6% 72.3% 2.8% 0.4% 0.5% 0.8% 2.1% 0.1% 1.4% 0.7% 0.6% 1.2% 0.2% 0.4% 0.4% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2% 100.0%

% del total exportado 0.3% 4.4% 0.3% 3.7% 47.8% 1.9% 0.3% 0.3% 0.5% 1.4% 0.1% 0.9% 0.5% 0.4% 0.8% 0.1% 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1% 66.1%

tro años –desde noviembre de 1990– y luego prorrogados por otros cuatro11, una serie de productos de exportación originarios de Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú. Para los productos textiles e industriales colombianos, el cambio de régimen no amplía la lista de bienes beneficiados pero sí implica la eliminación de las restricciones cuantitativas que los afectaban. Para los productos agrícolas, Colombia pasa a beneficiarse de las preferencias acordadas a unas más profundas y que cobijan un mayor número de productos. Para las exportaciones colombianas es fundamental la concesión de estas preferencias puesto que debe competir con preferencias comunitarias a países como los miembros de la convención de Lomé –África, Caribe y Pacífico–, los de la zona del Mediterráneo y aquellos de la Asociación Europea de Libre Comercio. 11

Mediante el reglamento 3281/94 el Consejo de la Unión Europea prorrogó la vigencia del PEC hasta diciembre de 1998. Su componente agrícola y pesquero está vigente hasta julio de 1999.

Integración regional y cooperación

Algunos bienes que obtienen beneficio del programa son: Café verde, palmitos preparados o conservados, flores frescas, artículos de confitería sin cacao, extractos de café, toallas de algodón, tabaco, gelatina, textiles y confecciones, pescados, crustáceos y moluscos, cueros y sus manufacturas y calzado y sus partes componentes. En promedio, durante el período 1992-1995, se beneficiaron efectivamente del programa productos que representaron el 66% (US$ 1.250 millones) del total exportado por Colombia a la Unión Europea (Cuadro 11.16). Los sectores donde se concentra el mayor valor promedio de exportaciones beneficiadas por el SGPA son: alimentos –representaron el 78% del total exportado con preferencia arancelaria mediante productos específicos como pescado congelado y ahumado, atún y especialmente café sin tostar, sin descafeinar–; producción agropecuaria –de igual forma, representaron el 7% a través de productos como claveles, tomate de árbol y tabaco– y textiles –representaron el 3% con productos como ropa de tocador o de cama y tejidos de algodón–. Todos ellos son productos primarios en los cuales se supone ya existía una ventaja comparativa tradicional, a excepción de los textiles que hacen parte de la industria liviana, por lo que su provecho en términos de diversificación de las exportaciones ha sido muy poco. Algunos bienes excluidos del programa son: banano, ferroníquel, lana cardada o peinada, algodón cardado o peinado y limones y fresas Las exportaciones de productos excluidos del programa representaron el 33% del total exportado por

439

Colombia a la Unión Europea en el período 1992-1995 y, de ese porcentaje, el 34% corresponde a envasado y conservación de frutas y legumbres (en especial banano) y el 46% a carbón (Cuadro 11.17). Estrictamente carbón no esta excluido de las preferencias pero como su arancel en la Unión Aduanera es cero, no se incluye en los productos que reciben preferencia. Otros productos que tienen arancel cero y cuyas exportaciones son relativamente significativas son esmeraldas, oro y ferroníquel. Si estos productos se consideraran dentro del grupo de preferencia, en la medida en que no pagan derechos aduaneros, los productos beneficiados representarían en promedio el 89% de las exportaciones totales. Los productos que pueden beneficiarse de las preferencias arancelarias concedidas por este programa y que no estén expresamente excluidos, deben cumplir con los siguientes requisitos: • Expedición directa. La finalidad de la norma es que la administración de aduanas del país importador que concede las preferencias pueda estar seguro de que los productos que ingresan a su territorio son idénticos a los que salieron del país de origen; es decir, que no han sido objeto de manipulación, sustitución o elaboración ulterior. • Para ajustarse a los criterios de origen, los bienes deben ser cultivados, producidos, manufacturados o sustancialmente transformados en un país beneficiario; si tienen un componente importado pueden tener un tratamiento preferencial en la medi-

Cuadro 11.17 Colombia - Unión Europea Exportaciones principales de Colombia en sectores sin preferencia arancelaria 1992-1995 CIIU cuatro dígitos CIIU

Sector

Producción agropecuaria 1110 Explotación de minas de carbón 2100 Extracción de minerales, NEP 2909 Envase y conserv. de frutas y legumbres 3113 Fábricas y refinerías de azúcar 3118 Hilado, tejido y acabado de textiles 3211 Preparación y teñido de pieles 3232 Refinerías de petróleo 3530 Industrias básicas de hierro y acero 3710 Refinac. y fundic. metales preciosos 3723 Joyas y artículos conexos 3901 Total Sectores Prom Total Fuente: Bid-Intal. Cálculos del autor.

Prom exportaciones 1992-1995 2 365 750 292 094 250 11 923 500 218 272 250 3 714 500 5 471 000 2 777 750 4 191 000 23 888 250 33 784 000 35 277 500 636 375 750 Exportado 1992-1995

% del total con preferencia 0.4% 46.0% 1.9% 34.4% 0.6% 0.9% 0.4% 0.7% 3.8% 5.3% 5.6% 100.0% 1 890 523 500

% del total exportado 0.1% 15.5% 0.6% 11.5% 0.2% 0.3% 0.1% 0.2% 1.3% 1.8% 1.9% 33.6%

440

•

Políticas comerciales e integración

da en que sean objeto de un trabajo de elaboración suficiente, de tal forma que su clasificación arancelaria corresponda a una nueva partida a cuatro dígitos en el sistema armonizado. Ir acompañados de un certificado de origen.

PREFERENCIAS ARANCELARIAS ESTABLECIDAS EN EL ATPA ATPA es un programa de comercio mediante el cual el gobierno de los Estados Unidos libera unilateralmente de impuestos de importación a productos provenientes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, por un plazo de diez años –desde el 4 de diciembre de 1991 hasta el 4 de diciembre del año 2001–. Los objetivos básicos del ATPA son ofrecer alternativas al cultivo y procesamiento de la coca, otorgando ventajas de acceso al mercado estadounidense para productos de la región y diversificar la base exportadora de los cuatro países mencionados a través del estímulo que puedan generar esas preferencias a la inversión nacional o extranjera en sectores no tradicionales. En principio, sería de esperar que las ventajas arancelarias otorgadas, más la capacidad de compra y consumo del mercado estadounidense, su ubicación geográfica e infraestructura, puedan generar nuevas corrientes comerciales. En este sentido, las ventajas ofrecidas por el ATPA son más atractivas en cuanto no tienen limitaciones cuantitativas, se permite el origen acumulativo con los cuatro países beneficiarios y con los países del Caribe, Puerto Rico e Islas Vírgenes y, por último, el ATPA sólo beneficia cuatro países mientras que el SGP se aplica a 134 naciones. Sin embargo, su vigencia está sujeta a la voluntad política del Congreso de los Estados Unidos y se excluyen del tratamiento preferencial productos tradicionales como textiles, confecciones y artículos de cuero, que tienen un potencial interés para Colombia. Los productos que deseen beneficiarse de las preferencias arancelarias que concede el ATPA y que no estén expresamente excluidos, deben: • Ser exportados directamente del territorio del beneficiario a los Estados Unidos en los mismos términos expuestos para el SGPA. • Ser cultivados, producidos, manufacturados o sustancialmente transformados en un país beneficiario. • Contener un valor agregado no inferior a 35%. Sin embargo, si son utilizadas materias primas de los Es-

•

tados Unidos, se puede reducir dicho valor del país beneficiario hasta un 15%; en este caso sólo se requiere 20% de valor agregado nacional. Ir acompañados de un certificado de origen.

En promedio, durante el período 1992-1995, las exportaciones realizadas a los Estados Unidos que se beneficiaron del programa representaron el 82% (unos US$ 2.300 millones) del valor total exportado por Colombia (Cuadro 11.18). Los sectores donde se concentra el mayor valor promedio de exportaciones beneficiadas por el ATPA son: petróleo crudo y gas natural –representaron el 37% del total exportado con preferencia–; productos alimenticios –de igual forma, representaron el 25% y fueron principalmente lácteos y café– y producción agropecuaria – representaron el 14% y fueron principalmente flores, tabaco y fresas–. De lo anterior, es claro el poco provecho que se ha obtenido de estas preferencias en el sentido de diversificar la oferta exportable hacia sectores no primarios con mayor valor agregado, que es uno de los objetivos del programa en cuestión. Como se anotó arriba, están excluidos de los beneficios arancelarios otorgados en el ATPA la mayoría de los productos textiles y confecciones, calzado –excepto artículos desechables y partes para calzado–, atún enlatado, relojes y sus soportes, petróleo refinado y sus derivados, algunos guantes de piel, de caucho y de plástico, ron y aguardiente de caña, algunos azúcares, jarabes y melazas y ciertas prendas de cuero y equipaje, carteras y otros productos de cuero sin curar. Las exportaciones de productos excluidos del programa representaron el 17% del total exportado y, de ese porcentaje, el 43% corresponde a prendas de vestir, el 25% a refinerías de petróleo y 21% a textiles (Cuadro 11.19).

Integración regional y cooperación

441

Cuadro 11.18 Colombia - Estados Unidos Exportaciones principales de Colombia en sectores con preferencia arancelaria 1992-1995 CIIU cuatro dígitos CIIU

Sector

0000 Diversos 1110 Producción agropecuaria 2100 Minas de carbón 2200 Petróleo crudo y gas natural 2909 Extracción de minerales, NEP 3113 Env. y conserv. frutas y leg. 3114 Elab. pescado, crustáceos 3116 Productos de molinería 3118 Fábricas y refinerías de azúcar 3119 Cacao, chocolate y confitería 3121 Productos alimenticios diversos 3140 Industrias del tabaco 3231 Curtidurías y talleres de acabado 3233 Productos de cuero y sucedáneos 3411 Pulpa de madera, papel y cartón 3420 Imprentas, editoriales 3511 Sust. químicas industriales básicas 3512 Fabricación de abonos y planguicidas 3513 Resinas sintéticas, materias plásticas 3522 Prod. farmacéuticos y medicamentos 3523 Jabones y preparados de limpieza 3529 Productos químicos, NEP 3560 Productos plásticos, NEP 3692 Cemento, cal y yeso 3710 Ind. básicas de hierro y acero 3723 Refin. y fund. metales preciosos 3811 Cuchillería, herramientas manuales 3813 Productos metálicos estructurales 3819 Fabr. productos metálicos, NEP 3821 Construcción de motores y turbinas 3826 Maq. NEP excepto de metales y madera 3829 Máquinas aparatos y equipo NEP 3831 Maquinaria y aparatos, accesorios 3832 Equipos y aparatos de radio, televisión 3839 Aparatos y suministros eléctricos 3843 Construcción de vehículos automóviles 3845 Fabricación de aeronaves 3851 Equipo profesional y científico 3901 Fabr. joyas y artículos conexos 3904 Industrias manufactureras diversas 3909 Industrias manufactureras, NEP Total Sectores Promedio Total Exportado 1992-95 Fuente: De comercio Bid-Intal Cálculos del autor.

Prom Export. 1992-1995 7 426 250 323 398 750 84 170 250 867 719 250 11 077 000 189 848 250 54 554 500 329 412 250 4 073 250 11 007 250 10 597 500 6 446 750 6 850 750 48 738 500 3 764 500 27 242 750 8 038 250 7 559 000 1 280 250 3 220 500 2 047 000 5 012 500 7 744 750 22 877 000 13 140 250 32 318 750 1 323 250 7 204 750 8 980 750 2 563 250 1 751 250 2 369 500 2 932 750 3 788 500 2 572 750 3 785 500 2 622 000 4 338 500 112 259 500 3 828 500 3 509 250 2 308 094 250 2 806 220 500

% del Total con Preferencia 0.3% 14.0% 3.6% 37.6% 0.5% 8.2% 2.4% 14.3% 0.2% 0.5% 0.5% 0.3% 0.3% 2.1% 0.2% 1.2% 0.3% 0.3% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.3% 1.0% 0.6% 1.4% 0.1% 0.3% 0.4% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.1% 0.2% 0.1% 0.2% 4.9% 0.2% 0.2% 100.0%

% del Total Exportado 0.3% 11.5% 3.0% 30.9% 0.4% 6.8% 1.9% 11.7% 0.1% 0.4% 0.4% 0.2% 0.2% 1.7% 0.1% 1.0% 0.3% 0.3% 0.0% 0.1% 0.1% 0.2% 0.3% 0.8% 0.5% 1.2% 0.0% 0.3% 0.3% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 4.0% 0.1% 0.1% 82.2%

442

Políticas comerciales e integración

Cuadro 11.19 Colombia - Estados Unidos Exportaciones principales de Colombia en sectores sin preferencia arancelaria 1992-1995 CIIU cuatro dígitos CIIU

Sector

3114 Elab. pescado, crustáceos 3118 Fabricas y refiner. azúcar 3121 Prod. alimenticios diversos 3211 Hilado, tejido y acabado textil 3212 Artículos de mat. textiles 3213 Fabricas de tejidos de punto 3216 Tej. y manuf. algodón y mezclas 3217 Tej. y manuf. lana y mezclas 3218 Tej. y manuf. de fibras artif. 3219 Fabricación de textiles, NEP 3220 Prendas de vestir, exc. calzado 3221 Prendas de vestir de cuero 3240 Calzado, exc. de caucho 3513 Resinas sintet. materias plast. 3530 Refinerías de petróleo 3540 Derivados del petróleo 3560 Productos plásticos, NEP 3904 Ind. manufactureras diversas Total Sectores Prom. Total Exportado 1992-1995 Fuente: De comercio Bid-Intal. Cálculos del autor

Prom Exportaciones 1992-95 5 285 750 18 317 750 756 250 2 020 000 3 640 000 62 828 000 9 845 500 908 000 447 750 26 429 250 216 657 500 2 816 000 20 525 000 247 750 124 676 250 1 846 750 346 000 333 250 498 119 250 2 806 220 500

% del Total con Preferencia 1.1% 3.7% 0.2% 0.4% 0.7% 12.6% 2.0% 0.2% 0.1% 5.3% 43.5% 0.6% 4.1% 0.0% 25.0% 0.4% 0.1% 0.1% 100.0%

% del Total Exportado 0.2% 0.7% 0.0% 0.1% 0.1% 2.2% 0.4% 0.0% 0.0% 0.9% 7.7% 0.1% 0.7% 0.0% 4.4% 0.1% 0.0% 0.0% 17.8%

Integración regional y cooperación

CONCLUSIONES • En el proceso de reconfiguración de la economía mundial sobresale la conformación de nuevos bloques regionales político económicos. Su alcance no se restringe a una mera liberación comercial a nivel regional sino además a la apertura y desregulación mutua de sus mercados nacionales de capitales y de servicios -aunque no el de la mano de obra- con miras a mejorar su competitividad y promover su desarrollo, para así poder afrontar en mejores condiciones la competencia externa y buscar una inserción creativa en el escenario internacional. • Colombia se distingue por ser uno de los países con mejores condiciones preferenciales de acceso a una amplia variedad de mercados en diferentes regiones del mundo. Sobresalen las preferencias arancelarias recibidas de los Estados Unidos y la Unión Europea a través del ATPA y el SGPA, respectivamente (en el marco del combate contra las drogas ilícitas). Además tiene acceso libre de aranceles a los mercados de los países de la subregión andina y de Chile para la gran mayoría de los productos (en virtud del proceso de integración de la Comunidad Andina y del Acuerdo de Complementación Económica con Chile). Cuenta con preferencias arancelarias bajo los AAP negociados en el marco de la Aladi tanto con los cuatro países del Mercosur como de los cinco integrantes del MCCA para un buen número de productos. Por último, en cumplimiento del Tratado del G3 goza de un margen de preferencia superior a un 30 por ciento para la mayoría de los bienes exportados al mercado mexicano. • Las exportaciones colombianas beneficiadas por el ATPA representaron alrededor del 28% del valor total exportado por el país durante el período 1992-1995, las realizadas bajo el SGPA alcanzaron el 15% y las dirigidas a Mercosur a través de los AAP fueron sólo el 1% del total (Cuadro 11.20). Por su parte, la Comunidad Andina se ha convertido en un mercado fundamental para las exportaciones manufactureras de Colombia al punto de haber ascendido su participación de un 2.1% en el trienio 1985-1987 a un 31% en los años 19941996, destacándose la importancia del mercado venezolano en especial en el caso de bienes relativamente intensivos en capital. En principio, las preferencias arancelarias recibidas por Colombia deberían haber constituido un incentivo para la producción y diversificación de la oferta ex-

443

portable, especialmente de bienes para los que el país posee no sólo ventajas comparativas naturales sino además las posibilidades de aprovechamiento de ventajas competitivas. No obstante, éste no ha sido el caso por lo menos hasta el presente: la gran mayoría de los bienes colombianos que han aprovechado las preferencias comerciales otorgadas por otros países se caracterizan por sustentarse en ventajas comparativas naturales, esencialmente bienes primarios y algunos manufacturados correspondientes a sectores de la industria liviana tradicional como tabaco, bebidas, cuero, muebles e imprentas y editoriales. Debe tenerse presente en este tema que otros productos tradicionales como la mayoría de textiles y confecciones y calzado están excluídos de los beneficios arancelarios. • A pesar del acceso preferencial de la mayoría de las exportaciones colombianas a los de Estados Unidos, la Unión Europea y el Mercosur, el proceso de inserción del país no ha logrado los resultados esperados en términos de dinamismo y diversificación de su oferta exportable a dichos mercados. Ello estaría insinuando la existencia de una gran variedad de factores que deben haber afectado la competitividad comercial de los productos colombianos -especialmente los manufacturados no tradicionales-, que van desde el ámbito macroeconómico (como podría ser la revaluación real del peso ocurrida en buena parte de lo corrido de los años noventa (Capítulo 10)), a los entornos mesoeconómico (Capítulos 2 a 8) y microeconómico (como problemas relacionados con deficiencias en productividad (Capítulo 13), comercialización, normas de calidad, etcétera).

Sector

Total 1992-95 (a) 000 Diversos 13 139 000 111 Prod. agropecuaria 489 631 500 113 Caza ordinaria 5 806 000 121 Silvicultura 1 172 250 122 Extracción de madera 239 750 130 Pesca 5 803 000 210 Minería 558 593 000 220 Petróleo y gas natural 1 170 153 250 230 Extrac. minerales 4 891 750 290 Piedra, arcilla y arena 49 843 750 311 Alimentos exc. bebidas 2 458 577 750 312 Alimentos 103 206 750 313 Industrias de bebidas 10 689 250 314 Industria del tabaco 18 411 500 321 Fabricación de textiles 398 778 750 322 Prendas, vestir 331 858 750 323 Cuero y sus productos 140 393 000 324 Calzado y sus partes 80 738 750 331 Madera y sus prod. 13 345 750 332 Muebles y accesorios 7 291 750 341 Papel y sus productos 73 732 000 342 Imprentas editoriales 138 090 250 351 Sust. quim. industr. 400 176 500 352 Otros prod. químicos 118 271 750 353 Refinerías de petróleo. 215 182 000 354 Deriv., petr. y carbón. 73 359 750 355 Productos de caucho. 25 567 500 356 Productos plásticos. 83 535 500 361 Objetos de barro loza 21 442 750 362 Vidrio y sus productos 26 872 250 369 Otros prod. minerales 71 462 250 371 Básicas hierro y acero 141 182 750 372 Básicas no ferroso 79 232 500 381 Prod. metálicos 102 714 500 382 Maq. exc. la eléctrica. 78 592 250 383 Apar. eléctricos. 75 884 750 384 Cons. eq. y mat. trans. 59 614 750 385 Material prof. y cient. 23 538 750 390 Otras ind. manuf. 350 101 750 610 Comercio al por mayor 10 907 250 832 Servicios jurídicos 946 750 941 Películas cinematog. 3 058 500 942 Bibliotecas, museos 87 000 959 Peluquerías 785 000 Total Sectores 8 036 904 250 Fuente: De comercio: Bid – Intal. Cálculos del autor.

CIIU

2 308

1

1 7 3 1 27 13 33 18 10 9 6 5 120 3

5 3 5 27 16 10

11 590 10 3 6 8 1 55

4 84 867

7 323

ATPA 1992-95 (b) 433 250 398 750 14 000 248 250 1 750 166 000 170 250 719 250 105 000 088 500 826 750 614 000 249 500 446 750 491 750 616 250 752 000 35 500 248 250 136 000 350 500 242 750 877 500 435 500 75 250 819 000 543 000 744 750 415 000 445 500 756 000 140 250 048 000 165 500 025 000 550 750 566 500 397 500 156 000 287 250 500 518 250 50 000 728 000 100 000 56.6% 66.0% 0.2% 21.2% 0.7% 71.8% 15.1% 74.2% 2.1% 22.2% 24.0% 10.3% 30.4% 35.0% 2.1% 0.5% 39.7% 0.0% 39.3% 43.0% 7.3% 19.7% 4.2% 8.8% 0.0% 1.1% 6.0% 9.3% 15.9% 5.4% 38.8% 9.3% 41.7% 17.7% 12.8% 12.6% 11.0% 22.9% 34.3% 30.1% 0.1% 49.6% 57.5% 92.7% 28.7%

(b)/(a)

1 254

1

1 2 1 2 1 2 1

1

3 5 9 4

5 44 17 17 14

986 35

1

5 83 1

SGPA 1992-95 (c) 703 500 193 750 691 250 278 000 63 000 062 500 0 0 30 000 41 000 618 250 653 500 65 500 522 000 367 500 946 500 553 750 901 750 840 250 254 750 065 250 062 250 082 250 624 000 54 500 0 250 500 660 250 090 500 53 250 186 750 370 750 50 500 822 000 315 750 218 500 276 250 415 250 963 000 260 500 2 250 326 250 37 000 6 500 980 750 43.4% 17.0% 29.1% 23.7% 26.3% 18.3% 0.0% 0.0% 0.6% 0.1% 40.1% 34.5% 0.6% 30.0% 11.1% 5.4% 12.5% 18.5% 6.3% 3.5% 4.2% 3.7% 2.3% 3.9% 0.0% 0.0% 1.0% 0.8% 5.1% 0.2% 0.3% 0.3% 0.1% 1.8% 2.9% 1.6% 3.8% 6.0% 0.8% 11.6% 0.2% 43.4% 42.5% 0.8% 15.6%

(c)/(a)

84

1 1 2

4

18 14 1

14 3

3

6

6

2

Mercosur 1992-95 (d) 0 424 750 0 0 0 0 034 750 0 0 0 918 000 719 250 223 750 0 636 000 228 000 47 500 264 750 31 500 1 000 115 750 912 250 167 250 662 500 14 750 108 750 853 750 656 750 5 250 607 750 119 750 90 000 88 250 704 250 188 750 349 500 244 000 026 000 429 750 0 0 0 0 0 874 250 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.7% 30.2% 0.0% 3.7% 1.0% 0.0% 0.3% 0.2% 0.0% 0.2% 13.7% 3.5% 1.4% 0.0% 0.1% 3.3% 5.6% 0.0% 2.3% 0.2% 0.1% 0.1% 0.7% 0.2% 1.8% 2.1% 8.6% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.1%

(d)/(a)

100.0% 83.5% 29.4% 44.9% 27.0% 90.1% 16.1% 74.2% 2.8% 22.3% 64.4% 45.5% 61.2% 65.0% 16.9% 6.9% 52.2% 18.8% 45.9% 46.5% 11.6% 37.1% 10.0% 14.1% 0.1% 1.3% 10.4% 15.6% 21.0% 7.8% 39.3% 9.6% 41.9% 20.1% 15.9% 16.0% 16.9% 37.5% 35.3% 41.7% 0.3% 93.0% 100.0% 93.6% 45.4%

Particip. Total

Cuadro 11.20 Colombia Exportaciones con preferencias arancelarias como porcentaje de las exportaciones totales 1992-1995 CIIU tres dígitos

444

Políticas comerciales e integración

Integración regional y cooperación

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Políticas comerciales e integración

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COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

Parte IV ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL

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E n el entorno de la globalización, la competitividad de los países viene sustentándose en nuevas ventajas competitivas, ya no necesariamente vinculadas a las ventajas naturales de cada país, sino a una mayor incorporación de conocimiento y tecnología, tanto en el proceso de producción como en el desarrollo de los mismos productos. El concepto de competitividad ha cobrado en los últimos años un nuevo alcance y relevancia, se caracteriza por presentar elementos distintivos que determinan la capacidad productiva de las economías para ingresar con éxito a los mercados internacionales, ampliar la participación y mantenerla e incrementarla con el tiempo. Hasta hace poco, por ejemplo, la producción a escala y la productividad eran básicamente los únicos elementos primordiales; en un entorno de globalización, la calidad, la flexibilidad, la diferenciación, la adaptación al cliente y la oportunidad en la entrega de los bienes cobran creciente importancia. Otra expresión de la evolución de la competitividad se relaciona con los cambios que se vienen presentando en la propia unidad productiva: antes las firmas grandes o pequeñas actuaban como unidades cerradas compitiendo aisladamente. En el nuevo entorno se observa cada vez una mayor tendencia a la competencia sistémica y estructural. La competitividad estructural es el resultado de la interacción de diversos factores en niveles interrelacionados, desde la empresa individual hasta el entorno regional (Porter, 1990), complejizándose al trascender la sustentada exclusivamente en precios para abordar otras formas como la diferenciación en la oferta y segmentación de nichos de mercado. En los países de América Latina, dado el retroceso que vienen experimentando en los últimos años frente a países como los del sudeste asiático, se plantea con urgencia el examen de los factores que explican la reciente brecha en los niveles de desarrollo. Más allá del asunto de la distribución del ingreso, se requiere avanzar complementariamente en el análisis del proceso de generación de ingresos y particularmente de los factores decisivos para elevar la capacidad del aparato productivo y generar una mayor riqueza. Al examinar las condiciones de América Latina frente a las de países del sudeste asiático para enfrentar nuevas orientaciones de desarrollo en un entorno de globalización, conviene estudiar los obstáculos intangibles heredados de la racionalidad del modelo de sustitución de importaciones –MSI–, la evolución de los procesos de desarrollo que dieron cabida a la actual base industrial que diferencia a estas economías. El papel de la industria como motor de desarrollo económico ha sido ampliamente debatido. Desde la década de los treinta comenzaron a ser adoptados en los países de América Latina elementos proteccionistas en defensa de la industria naciente, en la búsqueda de reducir la dependencia de los países de mayor desarrollo, fomentar la configuración de un mercado interno y expandir la base productiva que aún reposaba sobre un reducido sector agroexportador. A partir del período de la posguerra, se decidió la adopción del modelo de sustitución de importaciones en América Latina, con el propósito de avanzar en la profundización y diversificación de la base industrial y así sostener e incrementar los niveles de vida de una población creciente. La estrategia de desarrollo del MSI se basó en la protección del mercado doméstico de la competencia de los países industrializados como medio para desarrollar la capacidad de producir internamente bienes que previamente eran importados.

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Entre los supuestos generales que sirvieron al desarrollo de esta estrategia se tenían que la demanda mundial para bienes que sustentaban la base exportable de los países en desarrollo crecía muy lentamente, que los países en vías de industrialización presentaban desventajas frente a los países industrializados en sus capacidades productivas y tecnológicas, por lo que resultaba necesario cambiar las fuentes de desarrollo hacia una base industrial doméstica cuya productividad potencial fuera mayor que en los sectores tradicionales. En términos generales, el MSI se sustentó en una protección a la industria doméstica, concebida como el principal mecanismo para el fomento de las actividades manufactureras de sustitución y el cual debería adoptarse de una manera gradual, a través de etapas sucesivas, incentivándose en primer lugar una industria liviana y progresivamente ir desarrollando industrias de mayor generación de valor agregado y mayor complejidad tecnológica, hasta finalmente alcanzar la producción de bienes de capital. Asimismo, aunque con escasa importancia relativa frente a la política de protección, la mayoría de países latinoamericanos acompañaron al MSI con otras políticas, entre las cuales prevalecieron el otorgamiento de créditos de fomento industrial, la creación de sistemas nacionales de capacitación y la adopción de incentivos para el fomento de las exportaciones. Hasta principios de la década de los setenta, el dinamismo de la industria manufacturera permitía creer en el éxito del MSI. Para un conjunto de países era notable el desarrollo de ramas industriales de bienes intermedios y algunas pocas de bienes de capital, así como una reducción considerable de la participación de sectores de menor valor agregado como de bienes de consumo no duradero. Sin embargo, ya a mediados de la década y luego con la crisis de la deuda externa de América Latina (1982), estos países redujeron significativamente su ritmo de crecimiento y la dinámica de su productividad y modernización, a la vez que se debilitaba su patrón de especialización y diversificación de la estructura industrial. Este fenómeno es conocido como agotamiento de las primeras etapas del proceso de sustitución de importaciones. Ya durante la década de los setenta, la marcada distorsión que generaban las excesivas políticas proteccionistas era identificada como un factor adverso para el desarrollo en cuatro aspectos diferentes: discriminación en contra de las exportaciones –denominado como sesgo antiexportador–, asignación de recursos sin atender debidamente criterios de eficiencia, bajos niveles de ahorro y de inversión domésticos y una creciente desigualdad del ingreso (Edwards, 1994). La insuficiencia del sector exportador en la generación de divisas, así como la muy baja tasa de ahorro doméstico, hicieron recurrente el endeudamiento externo. El MSI, aplicado como estrategia de desarrollo predominante en América Latina desde los años cincuenta hasta los ochenta, fue mucho más que una política gubernamental. De modo gradual se ueron incorporando al modelo un conjunto perfectamente coherente de conductas, preceptos y prácticas en el ámbito de los diferentes agentes económicos –empresas, trabajadores, gobiernos–, así como de políticas y organizaciones que se reforzaban mutuamente. Al contrario de lo que sostienen muchos autores, la versión latinoamericana de la estrategia sustitutiva tuvo éxito durante sus primeras etapas, con el desarrollo de una considerable planta productiva industrial, de redes de infraestructura, de capacidades gerenciales y con la calificación de mano de obra (Pérez, 1996). Si bien se alcanzó a crear una institucionalidad propicia para el funcionamiento del MSI, con el paso del tiempo se fue agudizando nocivamente la cultura de búsqueda de rentas y privilegios, llevándola a una progresiva pérdida de funcionalidad para la profundización del propio modelo de desarrollo hacia adentro. No sólo los países latinoamericanos habían adoptado modelos de desarrollo hacia adentro, sino que también varios de los países del Este asiático consolidaron el desarrollo de sus economías con base en la protección de industrias nacientes después de la segunda guerra mundial. Sin embargo, contrario al caso latinoamericano, aún durante la década de los ochenta estos países continuaron creciendo aceleradamente, diversificando su base productiva hacia sectores de bienes de capital y de mayor contenido tecnológico. En diferentes posiciones teóricas varios

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factores han sido comúnmente aceptados como fortalecedores del buen desempeño de estas economías durante tal período. Los más mencionados son los elevados niveles de inversión en educación y capacitación del recurso humano, no sólo en el campo técnico sino en su cobertura universal, énfasis en actividades de desarrollo e innovación tecnológica e investigación, elevadas tasas domésticas, tanto de ahorro como de inversión, una importante orientación de la producción doméstica al mercado internacional, una moderada inequidad en la distribución del ingreso y una apreciable estabilidad macroeconómica. Sin embargo, existen posiciones ideológicas confrontadas que atribuyen el llamado milagro asiático a factores diversos. De una parte, está la posición neoliberal, adoptada por el Banco Mundial, según la cual el único factor determinante para explicar las divergencias en el crecimiento del producto per cápita de los países es la diferencia en el grado de exposición externa. Mientras más abierta sea una economía, mayor el nivel de competencia doméstica y más elevada la inversión en educación, ceteris paribus, mayores serán el crecimiento de la productividad total de los factores y, por ende, el crecimiento económico. Con respecto a la experiencia de las economías asiáticas, el BM niega que haya sido una cierta clase de política industrial selectiva1 uno de los principales factores favorecedores del acelerado crecimiento de los países y, por el contrario, realza el decisivo papel que tuvieron la orientación exportadora, la libre entrada de firmas y la eliminación de trabas en algunos mercados. Stiglitz (1996) señala algunos factores comunes que caracterizaron el proceso de desarrollo de los países asiáticos bajo una política de intervención estatal que no pretendía reemplazar el mercado –market friendly approach–: combinación de políticas industrial2, de competencia y cooperación; crecimiento con equidad, orientado hacia afuera, e impulsado por las exportaciones3, y desarrollo de capacidades tecnológicas. De otra parte, estructuralistas como Felix (1994), Kwon (1994), Singh (1995), Lall (1995), entre otros, apoyan desde esa perspectiva teórica y empírica la validez de la intervención estatal mediante políticas industriales selectivas en la reasignación de recursos como necesarias para el desarrollo industrial y para un crecimiento económico más acelerado. Lall ofrece un recorrido extenso en el que evidencia que sólo en el caso de Hong Kong puede aducirse la aplicación de una política de laissez faire, mientras que en los demás países, particularmente Japón, Corea y Taiwán, la intervención estratégica del gobierno, no sólo en la asignación de recursos en sectores específicos sino también en su gestión en los mercados como el de capitales y el de trabajo, y en el fortalecimiento de las redes de innovación y desarrollo tecnológico, fueron factores que habrían propiciado, al menos parcialmente, el crecimiento de la productividad total factorial en estas economías. Singh ofrece diversos argumentos que contradicen la supuesta apertura externa y el alto grado de competencia de las economías asiáticas. Con respecto al sector externo menciona características como la aplicación selectiva de subsidios a las exportaciones, la protección arance1

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Por el contrario, el Banco Mundial ofrece ejemplos específicos del pobre desempeño en algunas de las industrias que fueron centro de la política industrial selectiva para invalidar la efectividad del instrumento de política industrial. Adicionalmente, elabora el argumento de que el tejido industrial de estos países se habría desarrollado en los mismos sectores productivos, independientemente de si se hubiesen o no adoptado las políticas industriales e intenta mostrar ejemplos de menores tasas de crecimiento de la productividad total de los factores en sectores privilegiados por la política industrial selectiva. Entre las cuales se incluye: sustento elevado a la educación: formación sólida en áreas de ingeniería, ciencias, técnicos y tecnólogos; encausamiento de la inversión –mediante regulación del mercado financiero– hacia áreas de mayores beneficios tecnológicos; programas de apoyo tecnológico para sectores industriales con muchas empresas. La promoción de exportaciones estuvo sustentada en elementos como: la dotación de una infraestructura adecuada que redujese los costos de transporte, el acceso preferencial al capital y a la moneda extranjera para las actividades de exportación, la provisión de información acerca de mercados nacientes en el comercio internacional (Stiglitz, 1996).

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laria, la orientación de las exportaciones hacia mercados externos específicos según las necesidades de cada país. En lo que respecta al grado de competencia doméstica, trae a luz la complacencia de los gobiernos en la creación de grandes conglomerados, la selectividad para el acceso al crédito y la discrecionalidad en el tipo de inversión extranjera aceptada en estos países. De esta manera, no obstante haber adoptado modelos de desarrollo que partían de los mismos principios básicos que los países latinoamericanos, las economías asiáticas reunieron muchos más elementos dentro de su estrategia de desarrollo que les permitieron continuar, aún en los años ochenta, en un sendero de crecimiento de largo plazo. En relación con el fracaso del modelo intervencionista de sustitución de importaciones en América Latina, varios autores apuntan a que el proteccionismo general y no selectivo derivó en marcadas distorsiones del mercado interno. No fue usual establecer metas y compromisos de exportación y de ganancias en productividad, lo cual unido a la casi perpetuidad de la protección generó actitudes de emperezamiento en el empresariado, con el usufructo de rentas excesivas –rent seeking– y con muy escaso estímulo a incurrir en una mayor asimilación y profundización tecnológica.4 En Colombia también se inició el debate sobre la necesidad de adoptar un nuevo modelo de desarrollo que permitiera afianzar el crecimiento económico a largo plazo. Los modestos resultados de la economía colombiana en la década de los ochenta, el agotamiento parcial del modelo de sustitución de importaciones, la adopción de modelos de liberalización en otros países de la región y las presiones externas, en especial por parte de organismos multilaterales para reducir la protección al mercado doméstico, contribuyeron al consenso en torno a la necesidad de adoptar un modelo de apertura e internacionalización de la economía. En esta parte se busca hacer un recorrido de la evolución y desempeño de la industria manufacturera colombiana, su grado de especialización, y su estructura y sus debilidades frente a las nuevas exigencias de competitividad en un escenario de internacionalización. Bajo diversas aproximaciones se intentan distinguir los factores que quizás han evitado alcanzar un crecimiento sostenido a largo plazo de la actividad industrial. 4

Lall defiende la intervención de los gobiernos especialmente en la fase inicial de creación de empresas, dado que éstas requerirán de un tiempo corto o prolongado –según sea la complejidad tecnológica de la actividad– para alcanzar el conocimiento y aprendizaje de la tecnología y la adaptación del capital humano en dicho ámbito. Sin embargo, si la protección y subsidios no vienen acompañados del compromiso a incrementar la productividad, entonces comienzan a truncarse las posibilidades de éxito en la política diseñada. En el caso de Japón autores como Singh y Felix, argumentan que la protección en las empresas japonesas era otorgada según el ciclo por el que atravesara la industria; así en industrias nacientes y jóvenes el gobierno desestimulaba la competencia, mientras que en industrias tecnológicamente maduras promovía la competencia reduciendo la protección.

Referencias Felix, D., “Industrial Development in East Asia: What are the lessons for Latin America”, en Unctad Review, 1994 Kwon, J., “The East Asia Challenge to Neoclassical Orthodoxy”, en World Development, vol. 22 Nº 4, 1994. Lall, S., “Creación de la ventaja comparativa: el rol de la política industrial”, en Desarrollo endógeno, Acosta, J. (Comp.), Creset, 1995. Perez, C., “La modernización industrial en América Latina y la herencia de la sustitución de importaciones”, en Revista de Comercio Exterior, México, 1996. Porter, M., Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, 1990. Edwards, S., Trade and Industrial Policy Reform in Latin America, NBER Working Paper Nº 4772, 1994. Stiglitz, J., Algunas lecciones del milagro asiático, Banco Mundial, Vol. II, Nº 2, 1996. Singh, A., “ The causes o ast economic growth in East Asia”, en Unctad Review, 1995.

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Capítulo 12 LA INDUSTRIA MANUFACTURERA 1967-1996 COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA ECONÓMICA COLOMBIANA MODELOS ECONÓMICOS DE LA INDUSTRIALIZACIÓN COLOMBIANA

El inicio del modelo de sustitución de importaciones en Colombia ha sido tradicionalmente enmarcado en la historia económica en los primeros años de la posguerra. Sin embargo, mucho antes ya existían en Colombia elementos proteccionistas que directa e indirectamente fomentaban el desarrollo de actividades productivas de sustitución. Se puede hablar de un modelo implícito de sustitución de importaciones que no respondía a una concepción teórica específica pero que sí añadía ingredientes a lo que posteriormente se convertiría –a partir del período de la posguerra– en una estrategia de desarrollo económico: la sustitución de importaciones como motor del crecimiento y desarrollo doméstico de la economía. Atendiendo a esta diferenciación, y a aquellas variaciones en el modelo de desarrollo que se comenzaron a implementar a partir de 1967, esta sección ofrece un recorrido del proceso de industrialización colombiano frente a las políticas acogidas en los diversos escenarios, concluyendo, por supuesto, con el actual modelo de apertura económica. PERÍODO AGROEXPORTADOR Y PRIMEROS ELEMENTOS DE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES

A inicios del siglo, durante la administración de Rafael Reyes (1904-1909), se adelantaron las primeras medidas proteccionistas a la naciente industria colombiana. En 1905, entre otras, se promulgó una ley para aumentar la protección arancelaria sobre los productos finales, a la vez que se redujeron los de las materias primas importadas (Ramírez, 1981). El acelerado crecimiento económico que ocurrió en el período comprendido entre 1925-1929, se caracterizó por el auge de las exportaciones de café –que en volumen crecieron un 60%,

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mejorando los términos de intercambio del país– y por la dinámica de la inversión, que alcanzó un 25% del PIB gracias a la creación de varias industrias. Las divisas procedentes de las exportaciones de café, producto que en el período aún abarcaba el 80% del valor de las exportaciones totales, eran un componente fundamental para el desarrollo económico, pues permitían una cierta capacidad importadora de maquinaria y equipo que a su vez impulsaba el desarrollo de actividades productivas internas. Otro elemento que constituyó una fuente de divisas y que por ende permitió una capacidad importadora, fue aquel proveniente de capital extranjero que, para ese momento, ya comenzaba a penetrar en el país (Lleras Carlos, 1965). Se considera que en este período ocurrió el primer auge de la economía no agrícola, y que en él no solamente se inició el desarrollo industrial sino además la construcción del sistema de transporte por carretera y ferroviario, que constituiría un impulso al surgimiento de nuevas industrias. En el Gráfico 12.1 se observa la dinámica del crecimiento del PIB y de la industria manufacturera colombiana. Durante el período 1925-1943, tanto el crecimiento económico como el industrial presentaron grandes oscilaciones. Se destacan dos subperíodos en los que la industria registró ciclos de estancamiento que a su vez contribuyeron a deprimir el crecimiento del producto agregado del país: el primero, entre 1929 y 1932, durante la gran depresión; y el segundo en 1940, año en el cual el crecimiento industrial presentó su declive histórico más profundo. Al igual que la mayoría de las economías latinoamericanas, la evolución y el desarrollo de la industria manufacturera colombiana se vieron afectados por la depresión mundial de 1929. A partir de este año la dinámica industrial mostró un cambio significativo en Colombia, causado principalmente por el deterioro de los términos de intercambio como consecuencia de la caída de los precios de los productos transables, en especial del café, cuyo precio de exportación perdió durante los primeros años de la depresión un 50% de su valor. Conjuntamente, se interrumpieron casi en absoluto las inversiones y préstamos extranjeros, lo que contribuyó aún más a la drástica caída de la capacidad importadora (Lleras, 1965). La reducción de la demanda de materias primas así como de la oferta de productos industriales por parte de las economías desarrolladas, que además adoptaron políticas proteccionistas, y en general la reducción del comercio internacional, constituyeron los primeros cambios históricos que presionarían la promoción del proce-

so de industrialización en países que hasta ese momento traían una trayectoria económica basada en la extracción agrícola y la exportación de productos primarios. La fuerte restricción de la balanza de pagos que caracterizaría el período, exaltaba la necesidad de limitar las importaciones. Como lo señalan Alameda y Londoño (1981), “estas restricciones a las importaciones aceleraron el proceso de inversión productiva que, gracias a la acumulación de capital, venía dándose desde la década del veinte debido a las exportaciones de café, a la urbanización y a las inversiones públicas”. De esta manera, en el período 1932-1937 se inició un proceso de recuperación de la dinámica industrial, destacándose el hecho de que la expansión industrial superó sustancialmente el crecimiento del PIB. La continua y marcada recuperación manufacturera fue inducida, entre otros, por la sustitución de importaciones, y apoyada por una elevada protección efectiva y altos aranceles (Ramírez, 1981). En efecto, mediante la ley 62 de 1931 se implementó el primer arancel verdaderamente proteccionista –especialmente sobre productos industriales–, ya no condicionado a suplir las necesidades fiscales, como era el caso de la tarifa aduanera que regía hasta ese momento (Lleras, 1965). Otros factores caracterizaron el período y contribuyeron al buen comportamiento industrial: de un lado, un uso más intensivo de la capacidad instalada, creada desde la década del veinte, como resultado del desempeño del sector exportador en la adquisición de maquinaria y equipo. De otra parte, el deterioro de los términos de intercambio, la devaluación real de la moneda y el establecimiento de controles cambiarios. Asimismo, la ampliación, construcción y mejoramiento de la infraestructura favorecieron la disponibilidad de insumos básicos –materias primas, insumos agrícolas, etcétera–, creando ciertas ventajas competitivas y haciendo más rentable el proceso de industrialización (Chu, 1972). Por último, en el período se destaca una recuperación importante de la afluencia de capitales externos para la inversión productiva. Entre 1939 y 1943, época de la segunda guerra mundial, la economía colombiana se deterioró: se redujeron los términos de intercambio y de las importaciones de materias primas debido a las restricciones cambiarias y a la situación propia de la guerra. El crecimiento económico promedio se redujo notoriamente, presentando incluso tasas negativas. Al igual que el PIB, el comportamiento industrial arrojó resultados críticos, no obstante presentar un considerable empuje en sectores como la producción de textiles, derivados del petróleo y minerales no metálicos, y a la dinámica exportadora

La industria manufacturera

del café, que se benefició por la demanda de los países en conflicto (Chu, 1972). PERÍODO DE SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES Llegado el período de la posguerra, la estrategia de crecimiento por medio de la sustitución de importaciones comenzó a tener marcha propia dentro de las políticas de gobierno hasta convertirse en la estrategia líder de la industrialización. En un primer momento respondió a las restricciones del flujo comercial ocasionadas por la guerra, a los antecedentes de sustitución, que ya se venían adelantando en diferentes áreas productivas, y a los esquemas proteccionistas que imponían las potencias. Ya desde los primeros años de la década de los cincuenta la sustitución de importaciones fue formalizada teórica y conceptualmente por la escuela Cepalina –en cabeza de Raúl Prebish– y pasó a convertirse en el modelo de desarrollo de la mayoría de los países latinoamericanos. Durante los primeros años de implantación del modelo de sustitución de importaciones, se dio inicio en Latinoamérica al proceso de desarrollo industrial, basado en la creación de una industria liviana. Siguiendo este patrón de especialización, países como Brasil, Argentina, México y Colombia, entre otros, crearon un modesto pero dinámico sector manufacturero que mediante la intervención y asistencia del Estado logró posteriormente su relativa consolidación (Chica, 1994). En Colombia, a partir de 1945, el modelo de sustitución de importaciones se acompañó de una política definida de control a las importaciones, con un propósito industrialista, y de la aplicación de una serie de políticas de carácter sectorial que permitieron un acelerado y dinámico crecimiento del sector manufacturero. Con esto se pretendía crear las bases del andamiaje de la industria manufacturera. Entre ellas, la creación de Instituto de Fomento Industrial –IFI– en 1940 sería un elemento fundamental para el apoyo de la inversión y montaje de sectores industriales como la industria química, de caucho y metalúrgica, entre otros. Los instrumentos comúnmente empleados en los diferentes países para restringir la entrada de importaciones que pudieran competir con la industria naciente eran de tipo arancelario y carácter cuantitativo, como la adopción de licencias previas y cuotas de importación. En general, el criterio para permitir la entrada de importaciones correspondía a la necesidad de complementar la producción nacional y de proporcionar maquinaria y equipo necesarios para desarrollar el aparato productivo doméstico.

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La primera fase del modelo de sustitución de importaciones se orientó hacia la consolidación de la producción de bienes de consumo, utilizando como herramientas de protección unos niveles arancelarios elevados y otras restricciones de tipo cuantitativo. Posteriormente, hacia finales de la década de los cincuenta, comenzó a presentarse un importante cambio estructural en la industria manufacturera, dándole cabida a la aparición y posterior consolidación de algunas industrias de bienes intermedios. Durante este período, en Colombia el auge de los precios externos del café, producto que lideró el crecimiento del sector agrícola exportador, contribuyó a generar encadenamientos con la demanda manufacturera. Los ingresos cafeteros proporcionaron divisas que permitieron impulsar la sustitución de importaciones en bienes de consumo e intermedios. Así, entre 1945 y 1950 se presentó un proceso de modernización industrial con un dinámico crecimiento de la industria manufacturera (al 7.5% promedio anual), casi el doble del PIB. Para fines de la década de los cincuenta, el país ya había consolidado las industrias pertenecientes a la llamada sustitución temprana: alimentos, bebidas, tabaco, vestuario, calzado, muebles, imprentas y cueros, y comenzaba a fortalecer las industrias de sustitución intermedia: textiles, caucho y minerales no metálicos. Ya desde la década del sesenta y principios de los años setenta, la diversificación industrial se orientó hacia los bienes de sustitución tardía como papel, productos químicos, derivados del petróleo y del carbón, metales básicos e industria metalmecánica (Ocampo, 1987). En este proceso la industria registró tasas de crecimiento del orden del 6.4% promedio anual entre 1959 y 1967, las cuales a pesar de ser inferiores a las del período anterior, fortalecieron la estructura industrial y el crecimiento del producto agregado, 4.7%. Durante este período la expansión del mercado interno ganó primacía como fuente de crecimiento debido al crecimiento del ingreso y el empleo (Berry y Thoumi, 1977). Cabe recordar que el desarrollo de la base industrial se acompañó de políticas proteccionistas, de una política activa de financiamiento por parte del Estado y de una constante afluencia de capitales externos. La política de inversiones y financiamiento a través del IFI jugó un papel importante en el desarrollo de algunos sectores industriales al aportar el capital de riesgo de diversas empresas, entre ellas: Siderúrgica de Medellín (1941), Icollantas (1942), Empresa Siderúrgica del Pacífico (1947), Paz del Río (1948), Compañía Nacional de Fertilizantes (1952), Cementos Boyacá (1955),

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Gráfico 12.1 Crecimiento real del PIB total vs.PIB industrial 1926-1996 25

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PIB Indus PIB Tot Polinómica (PIB Indus) 1995

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Fuente: Dane, Banco de la República, Cepal. Cálculos del autor.

Monómeros Colombo Venezolanos (1967) y Sofasa (1969) (Ocampo, 1987). Por su parte, el flujo de inversión extranjera se concentró en los sectores de sustitución de mayor dinamismo, contribuyendo en particular al desarrollo de industrias como la de papel, productos químicos, textiles sintéticos y productos metalmecánicos.1 No obstante el desarrollo de actividades de sustitución de importaciones y la diversificación del aparato industrial en estos años, la política proteccionista desestimuló la orientación exportadora de la producción nacional, fenómeno que se conoció como el sesgo antiexportador. La posibilidad de obtener márgenes de ganancia superiores al ofrecer la producción industrial en los mercados domésticos frente a los del mercado internacional, era un factor adverso para el crecimiento de las exportaciones. El primer intento de corregir el sesgo antiexportador, que a su vez constituyó la primera política de promoción a las exportaciones, fue mediante la creación, en el gobierno de la Junta Militar, de los decretos conocidos como Plan Vallejo, en los cuales se permitía las exención de impuestos y tarifas de aduana a productos importados que fueran incorporados en la producción de bienes que se destinarían al sector externo. La caída de los precios del café a partir de 1955, generó una seria restricción de divisas que a su vez im1

Para encontrar elementos de la importancia de la inversión extranjera en el proceso de industrialización colombiano durante el período de la posguerra y toda la década de los cincuenta, (Alameda y Londoño, 1981).

plicó un menor crecimiento en el crecimiento del producto interno y del producto manufacturero con respecto a la tendencia de los años anteriores. Como consecuencia, la política económica enfatizó la estrategia de modelo de sustitución de importaciones mediante la agudización del control de importaciones y una política macroeconómica en la que los ajustes fiscales y cambiarios desempeñaron un papel fundamental (Chica, 1994). En 1959 se adoptó una nueva estructura arancelaria proteccionista con altas tarifas para los bienes finales y bajas para los bienes intermedios y de capital (Ramírez, 1981). En este contexto la tendencia de crecimiento se sostuvo –aunque a menores tasas– y se hizo extensiva al sector industrial, que tuvo tasas de crecimiento cercanas al 5% promedio anual entre 1955 y 1966. A partir de 1958 cobró importancia la sustitución de bienes duraderos, dirigidos a sectores de mayores ingresos, en contraposición a la ampliación cuantitativa de los bienes de consumo. Según Alameda y Londoño (1981), Fueron las industrias no tradicionales –bienes de consumo duradero, bienes intermedios y de capital– las que posibilitaron el crecimiento industrial en los primeros años de la década del sesenta. Entre otros factores, el estancamiento de la producción de bienes de consumo no duraderos se vio ocasionado por las recurrentes crisis cambiarias de estos años, que desviaron la atención del proceso de sustitución especialmente al permitir el incremento de las importaciones de consumo básico.

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MODELO DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES Desde fines de la década del cincuenta e inicios de los años sesenta, la economía colombiana se vio restringida por periódicas crisis cambiarias, asociadas en buena medida a la existencia de un sistema cambiario poco flexible, y al hecho de que la disposición de divisas en la economía dependía en mayor medida de las exportaciones de un solo producto, el café. En esa época, la orientación exportadora colombiana continuaba siendo apenas marginal y la demanda del mercado doméstico absorbía la casi totalidad de la producción industrial del país. Las exportaciones diferentes al café se concentraban en muy pocos productos, principalmente agrícolas o de extracción primaria y de muy escaso valor agregado. Con el objetivo de buscar modalidades de ajuste que equilibraran la balanza comercial del país y permitieran salir del llamado estrangulamiento externo, se adoptó a partir de 1967 el denominado modelo mixto de orientación exportadora. Buena parte de sus lineamientos quedaron definidos en el decreto-ley 444 de 1967. Se buscaba combinar el modelo de sustitución de importaciones, profundizando el desarrollo de actividades industriales aún incipientes, con la promoción de sectores potencialmente exportadores. La conciencia generalizada de que la excesiva dependencia de las divisas de las exportaciones de café era nefasta para la continuidad del desarrollo industrial, le dieron una primacía a la necesidad de diversificar la base exportadora del país. Entre los mecanismos acogidos para llevar a cabo dicha estrategia fue adoptado un sistema cambiario de devaluación gota a gota –crawling peg–, se profundizaron y reforzaron incentivos de promoción a las exportaciones como el certificado de abono tributario –CAT–, los sistemas especiales de importación-exportación Plan Vallejo, y se creó el Fondo de Promoción a las Exportaciones –Proexpo– que, como se anota en el Capítulo 10, tuvieron éxito en su objetivo de promover las exportaciones, al menos a corto y mediano plazo. Los primeros resultados del modelo adoptado fueron satisfactorios. Durante el período 1967-1974 la industria manufacturera presentó las mayores tasas de crecimiento registradas en los últimos treinta años (7.0% anual en promedio), impulsando a su vez el crecimiento agregado de la economía, el cual evidenció tasas superiores al 6% anual. Asimismo, el período se caracterizó por la diversificación y consolidación de la industria manufacturera, ampliando la base exportable con respecto a períodos anteriores. Como resultado de la devaluación,

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los incentivos a las exportaciones y la bonanza de la economía mundial, las exportaciones manufactureras crecieron considerablemente. Las exportaciones menores, que a principios de la década de los cincuenta representaban el 5% de las exportaciones totales, ya para el primer lustro de la década del setenta alcanzaban el 40% (Ocampo, 1993). De igual manera, a partir de 1970, cuando el gobierno privilegió la construcción de vivienda popular para liderar la estrategia de desarrollo y crecimiento económico, el sector manufacturero se vio fortalecido por los encadenamientos productivos intrasectoriales jalonados por la dinámica de la demanda doméstica. A partir de 1974 se presentaron sucesivos intentos de liberalización comercial y de estabilización y ajuste macroeconómico que influyeron de manera determinante en la tendencia del crecimiento. A partir de 1975 se apreció el deterioro de los indicadores de crecimiento de la economía. En el tránsito de esta transformación, la industria presentó un deterioro considerable que se debió tanto a factores internos como externos. Entre los internos, el manejo de la política macroeconómica y el síndrome de la enfermedad holandesa contribuyeron a romper el vínculo entre las fluctuaciones del sector externo y el dinamismo de la acumulación de capital, especialmente en el sector manufacturero (Chica, 1994). Entre los externos, los shocks petroleros y las crisis de los años setenta y principios de los ochenta, así como la bonanza cafetera y los ciclos de los flujos de capitales externos, sujetos a la influencia de las exportaciones ilegales desde finales de los años setenta, produjeron efectos indirectos perjudiciales para la dinámica comercial del sector industrial. Así, a partir de 1975, el sector industrial empezó a perder el liderazgo en el proceso de crecimiento económico. Desde el punto de vista de la política económica, el desmonte de la estrategia sustitutiva que se había iniciado con las reformas adoptadas por la administración López (1974-1978) implicó un debilitamiento de la mayor parte de los instrumentos de la política industrial: entre otros, el relativo estancamiento de la integración regional en el marco del Pacto Andino; la pérdida de importancia de la inversión estatal en la industria; la reducción de la disponibilidad de crédito a largo plazo e inversión para la industria a causa de la reforma financiera; la paulatina liberación de las importaciones y reducción de las tarifas arancelarias; el menor énfasis en los incentivos fiscales frente a la tasa de devaluación como instrumento de promoción de exportaciones (Chica, 1994). Estos elementos le dieron importancia a la

458

Estructura y dinámica industrial

estabilización económica a corto plazo desplazando la estrategia y la continuidad de las políticas industriales de crecimiento a largo plazo. Los primeros años de la década del ochenta se caracterizaron por el desequilibrio de las finanzas públicas –financiadas con crédito externo en el marco de la estrategia adoptada por la administración Turbay–, por los rezagos cambiarios relacionados con la bonanza cafetera de 1978 y por una caída en los términos de intercambio del país que deterioraron el crecimiento de la actividad real de la economía. Asimismo, dicha administración adoptó por un corto período la liberalización de las importaciones –mediante la reducción de la protección arancelaria, la liberalización del régimen de licencias de importación y rebaja de los incentivos a las exportaciones–, que derivó en el debilitamiento de algunos sectores industriales que apenas comenzaban a consolidarse en el mercado doméstico y frenó la dinámica exportadora y de diversificación de la base exportable que traía la industria. Las fallas de la política económica, junto con la crisis mundial, deterioraron notablemente la economía colombiana durante el período 1980-1982, el cual incluyó un serio desajuste externo y la peor crisis financiera desde los años treinta. Para ese entonces, otras economías latinoamericanas se veían abocadas a lo que se denominó la crisis de la deuda externa –México declaró en agosto de 1982 la suspensión del pago de su deuda–. Colombia, no obstante atravesar por un desequilibrio macroeconómico y una desaceleración de la actividad productiva, tanto agregada como del sector industrial, logró tasas de crecimiento superiores a las de los demás países vecinos. A pesar de que la industria presentó tasas negativas entre 1981 y 1983, su posterior recuperación en los años 1984 y 1985 le permitieron alcanzar una tasa anual promedio del 1.3% para el período 1981-1985. Las políticas de estabilización adoptadas a partir de 1984 favorecieron la recuperación de la actividad económica y de la industria en particular. En lo que restó de la década, el producto manufacturero creció a tasas cercanas al 5% anual, lo que permitió una reactivación más acelerada que en los demás países de Latinoamérica, pero que no fue suficiente para recuperar la dinámica de crecimiento de las pasadas dos décadas, ni para continuar con el cambio estructural de la industria manufacturera. Durante toda la década del ochenta no se volvieron a distinguir ramas productivas importantes de sustitución de importaciones, y el crecimiento industrial resultó supeditado a dinámicas coyunturales de sectores diferentes.

PERÍODO DE REESTRUCTURACIÓN INDUSTRIAL En el período 1985-1990, la economía continuó bajo la aplicación de programas de ajuste macroeconómico, los que a pesar de haber contribuido a sostener la estabilidad del crecimiento económico, no representaron un impulso particularmente significativo para la profundización y ampliación de la estructura industrial. Entre las políticas de ajuste adoptadas se destacan: una drástica reducción del gasto público que venía generando presiones inflacionarias –el déficit fiscal pasó a menos de uno por ciento del PIB–, una devaluación real del peso en la búsqueda de una tasa de cambio real competitiva, el perfeccionamiento de algunos de los instrumentos de promoción de las exportaciones y el debilitamiento paulatino y parcial de ciertos mecanismos de protección como las licencias previas, particularmente entre 1985 y 1986. La protección arancelaria y las restricciones a las importaciones se mantuvieron desde 1987 hasta 1989, pero no como un retorno a la estrategia del modelo de sustitución de importaciones, sino en respuesta a la crisis latinoamericana y para proporcionar un ambiente macroeconómico favorable a la recuperación en un contexto de ajuste de carácter ortodoxo. La reacción positiva de algunos sectores a las medidas adelantadas permitió la rápida eliminación del desequilibrio externo, aumentando de paso la disponibilidad de divisas para importar, especialmente durante 1986 cuando el país experimentó una corta bonanza cafetera (Chica, 1994). Aunque los sectores industriales exportadores, mejoraron sus flujos comerciales al mercado internacional, no diversificaron la base exportable. En este sentido Hallberg (1991) señala cómo la eliminación parcial de licencias previas estuvo concentrada en productos que no representaban competencia para la producción doméstica y que, por tanto, no mitigaban de manera importante el sesgo antiexportador que caracterizaba al sector manufacturero. 2 De esta manera el desempeño exportador en este período fue favorable, pero estuvo sustentado sobre la base de una devaluación real de la tasa de cambio y no sobre un incremento significativo de la competitividad productiva y de la diversificación de la base exportable. Se destacó por el contrario la di2

Los mecanismos que restringían la libre entrada de importaciones distorsionaban los precios domésticos, haciendo más rentable la producción para el mercado interno que para el externo, lo que recibió el nombre del sesgo antiexportador (Hallberg 1991).

La industria manufacturera

námica de exportaciones tradicionales como petróleo, carbón, níquel y oro. A pesar de que la industria no volvió a recuperar el crecimiento de finales de los años sesenta y principios de los setenta, ni tampoco consolidó nuevas industrias manufactureras, sobresalió en este período una clara dinámica de inversión y consolidación financiera de muchas empresas manufactureras. El propósito de mejorar la capacidad productiva de las firmas y la tecnología de los procesos se tradujo en incrementos de la inversión industrial sólo comparables con los que se dieron en 1970 y 1971. Asimismo, las empresas industriales presentaron un saneamiento financiero con respecto al lustro anterior y, en cierta medida, pudieron autofinanciar los procesos de inversión (Ocampo, 1993).

PERÍODO DE APERTURA ECONÓMICA A finales de la década de los años ochenta se inició en Colombia el debate sobre la necesidad de transformar la estructura productiva como la forma de afianzar el crecimiento económico a largo plazo. Los modestos resultados del crecimiento económico de la década del ochenta, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, la adopción de modelos de liberalización en otros países de la región, y las presiones externas, en especial por parte del Banco Mundial, para desmontar los instrumentos comerciales proteccionistas, fueron factores que contribuyeron al consenso en torno a la necesidad de adoptar el nuevo modelo de desarrollo. A finales del año 1989, bajo la administración Barco, se planteó un programa de desgravación gradual para adoptar un nuevo modelo económico basado en la internacionalización de la economía. Con ello se pretendía lograr unos mayores niveles de competitividad internacional de la industria manufacturera colombiana. Aunque desde 1989 el programa de apertura se había planteado bajo un esquema gradual, tanto desde el punto de vista de la reducción del arancel efectivo promedio como del desmonte de otros mecanismos de protección y de subsidios, ya en 1991, bajo la administración Gaviria, se decidió abandonar el gradualismo. Los supuestos implícitos en el nuevo modelo de desarrollo económico, iniciado en el año 1990, consideraron en su momento que una economía cerrada no generaba la dinámica requerida para motivar cambios importantes en su estructura, y que tampoco alentaba la utilización más intensiva de sus recursos para alcanzar mayores niveles de productividad. Asimismo, se consi-

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deró que la estructura productiva debía promover nexos económicos con el exterior y acceder a las tendencias tecnológicas internacionales para no marginarse de las posibilidades de ampliar su participación en los flujos mundiales de comercio, inversión y tecnología. El debate técnico de entonces creó entre autoridades económicas un relativo consenso respecto a que la estrategia de mantener mercados internos cautivos y reducidos, con precios altos –o lo que era igual, la estrategia de mantener industrias protegidas–, derivaba en una estructura industrial con pocas posibilidades de adaptarse a los niveles internacionales de eficiencia y cada vez más rezagada con respecto a los patrones tecnológicos de los países avanzados. Se reconocía que la protección de restricciones arancelarias y no arancelarias a la importación no siempre resultaba ser la más apropiada para promover industrias nacientes y fortalecer las tradicionales. De hecho, se interpretaba que los beneficios que la protección otorgaba a unas industrias resultaban muy distintas de las que otorgaba a otras, lo que conducía a una estructura industrial nocivamente discriminatoria. Además hacía énfasis en que la política de protección había estado asociada, por su propia naturaleza, a la existencia de importantes sesgos contra las exportaciones. A partir de 1991, la gradualidad originalmente propuesta en el programa de apertura fue reemplazada por la aceleración de las reformas. En año y medio (de febrero de 1990 a agosto de 1991) se eliminaron prácticamente todas las restricciones cuantitativas, como la licencia previa, y se redujo el arancel en dos terceras partes. A su vez se pusieron en marcha nuevos acuerdos de integración comercial que contribuían a reducir la protección efectiva de la economía doméstica; se inició un proceso de privatización de servicios y empresas estatales; se permitió un acceso directo e igualitario –garantizado constitucionalmente– para la inversión extranjera; se flexibilizó la actividad financiera y se inició un programa de reforma al mercado de trabajo. Todo ello con el fin de adecuar el funcionamiento interno de la economía a los requerimientos de un modelo de desarrollo hacia afuera (Hommes, Montenegro y Roda, 1994).3 Los resultados de los primeros años en los que se aplicó el esquema de liberalización parecen bastante contradictorios. De una parte, las importaciones se incrementaron a tasas superiores a las esperadas (especialmente en 1992 y 1993), mientras que el crecimiento de las exportaciones fue marginal. Los cambios sus3

El presente trabajo contiene una sección que ilustra las principales modificaciones al régimen laboral (Capítulo 6).

460

Estructura y dinámica industrial

tanciales en los patrones de consumo, la excesiva disponibilidad crediticia –producto de la liberación de la cuenta de capitales y la laxa política monetaria–, las bajas tasas de interés, las amnistías tributaria y cambiaria, sin controles al lavado de dólares y al enriquecimiento, promovieron el auge de la construcción y un incremento sustancial del crédito para consumo a la vez que permitieron el ingreso de dólares del narcotráfico. De esta forma se generaron un espectacular crecimiento de la demanda doméstica, una aceleración del producto y un sustancial aumento de las importaciones, con un permanente deterioro de los balances externo y fiscal. En la industria manufacturera los sectores productores de bienes de consumo durable vieron incentivado su crecimiento a partir del dinamismo de la demanda. Por su parte, sectores productores de bienes de capital y de bienes intermedios se beneficiaron del menor costo relativo de las importaciones –maquinaria y equipos, materias primas– y presentaron, por tanto, un buen desempeño. En conjunto, estos factores posibilitaron un buen crecimiento económico: el PIB creció a una tasa promedio del 4.5% anual en el período 1990-1995 y la industria en particular creció a ritmos anuales que oscilaron entre el 1.2% en 1990 y el 6.3% en 1993. De lo anterior se puede concluir que el manejo de la política comercial en la primera fase de la apertura se enmarcó conceptualmente –aunque no con rigor en la práctica– en una estrategia de política de desarrollo enfocada en la utilización eficiente de los factores productivos, buscando la creación y el fortalecimiento de ventajas competitivas dinámicas que promovieran el crecimiento económico. Asimismo, se esperaba que las modificaciones institucionales al régimen comercial y las nuevas pautas de la inversión, recrearan por sí solas las condiciones económicas que asegurarían un acelerado proceso de desarrollo industrial mediante la incorporación de progreso técnico y el aumento de la productividad. En este sentido se puede afirmar que la estrategia de apertura en su primera fase no planteó una respuesta dirigida a promover la dinámica industrial en forma selectiva.4 Esta fase del proceso de apertura se vio desprovista de la adecuación de políticas sectoriales. A partir de 1994, con el inicio de la segunda fase del proceso de apertura, se consideró que en el proceso 4

El programa no planteó, entonces, una respuesta estratégica de cara a procurar una forma menos vulnerable de inserción a la economía mundial. Sin duda, no se percibió que la formulación y consecuente aplicación de políticas industriales adecuadas contribuirían a la articulación de una respuesta estratégica viable (Chica, 1996).

de internacionalización de la economía no debían abandonarse los instrumentos tradicionales contemplados en la política industrial, sino que por el contrario, el éxito de la estrategia radicaba en la conveniencia de brindar una mayor atención en áreas como la promoción de proyectos industriales, haciendo uso extensivo de instrumentos específicos –adaptación tecnológica, calificación de recursos humanos, provisión de financiamiento industrial, apoyo a programas de iniciativa empresarial–. Así, en esta fase de apertura económica se contempló una estrategia de modernización y reconversión industrial con el objetivo de lograr una mayor competitividad y motivar al sector manufacturero para que buscara una mejor inserción en el comercio internacional. En este sentido, la política industrial actual ha centrado su accionar en un complejo de programas sectoriales que viene desarrollándose mediante procesos conciliatorios bajo acuerdos sectoriales de competitividad. A diferencia de la primera fase de la apertura, en la que estuvo ausente la utilización de instrumentos de política industrial, la estrategia de modernización y reconversión industrial planteó la necesidad de avanzar en la identificación de las mejoras requeridas en la mesoeconomía y en políticas horizontales para mejorar el ambiente competitivo de la economía colombiana y prestar debida atención a sectores de potencial desarrollo o con prioridades coyunturales críticas. Hasta 1995, a juzgar por el buen comportamiento del producto manufacturero, se podría hablar del éxito de la apertura económica, por lo menos desde la perspectiva del crecimiento industrial.5 Sin embargo, los resultados obtenidos hasta ese momento se entremezclaron con lo que se podría llamar una demanda de consumo “reprimida” de los hogares colombianos y por una economía “inflada” gracias a un excedente de ingresos transitorio. Ya desde finales de 1995 y durante 1996, la actividad económica entró en un ciclo de estancamiento motivado, en buena medida, por una revaluación real del peso, unas elevadas tasas de interés, el fin del ciclo de auge de la construcción, un incremento importante de los niveles de contrabando y un clima político desfavorable. La actividad industrial se vio afectada por dicha situación, al punto de que en 1996 registró una tasa de crecimiento negativa del 3.1%, dejando entrever los problemas de ajuste estructural en el proceso de adopción del nuevo modelo –cierre de empresas, incremento 5

El desempeño de la actividad agrícola en el país ha venido en deterioro persistente en lo que va corrido de la apertura económica.

La industria manufacturera

sustancial de las tasas de desempleo, entre otras– y, más importante, que aún la estructura industrial no había desarrollado ventajas competitivas reales que le permitieran enfrentarse sólidamente a la competencia externa y penetrar con mayor dinamismo en los mercados internacionales.

COMPOSICIÓN DE LA ESTRUCTURA ECONÓMICA COLOMBIANA

De la sección anterior se deduce la importancia que la industria colombiana ha tenido dentro de la estructura económica del país, especialmente desde los años cincuenta, cuando empezó la consolidación del modelo de sustitución de importaciones con el fortalecimiento del crecimiento del sector industrial. No obstante, es importante distinguir la importancia relativa de la industria frente a las demás actividades económicas. Al descomponer el PIB durante el período 19701996, se destacan las siguientes características: el sector de mayor participación entre 1970 y 1975 fue el agropecuario, con un 24.9%, seguido por la actividad industrial, incluyendo el café elaborado, con un 22.6% y el minero con un 2.2%. La actividad productiva –excluyendo servicios y sector financiero– alcanzaba en este período el 49.7% del PIB.6 Durante los períodos 1980-1985 y 1986-1989, tanto la industria como el sector agrícola comenzaron a sufrir un deterioro progresivo en su participación. La industria alcanzó una participación del 21.2% del PIB –y del 18.6% al descontar el café elaborado– y el sector agrícola llegó a una del 21.4%. Por su parte, la actividad minera tuvo un descenso en el primer lustro de la década para luego recuperarse de manera notoria, alcanzando una participación del 4.2% del PIB en el período 1986-1989. En el período de apertura económica (1990-1996) la actividad industrial redujo aún más su participación en el PIB, alcanzando en promedio una del 20.1%, con el agravante de que para 1996 había descendió al 17.9% del PIB (16.2% descontando el café elaborado). Esta situación es ilustrativa en sí misma, pues si bien la economía colombiana viene atravesando una relativa desindustrialización desde la década del ochenta, ésta se ha profundizado aún más en medio del proceso de apertura económica. Contrario a lo acontecido en otros países latinoamericanos y en muchas de las economías asiá6

El Capítulo 1 del libro expone un cuadro con la desagregación del PIB según las diversas ramas de actividad económica.

461

ticas en los que la industria se vio fortalecida antes de entrar a una fase de terciarización de la economía, en Colombia está sucediendo todo lo opuesto, con el imperativo de que buena parte del sector servicios es aún de carácter informal. La profundización de este fenómeno va en contrasentido con los objetivos planteados en el nuevo modelo, que buscaba, entre otros propósitos, favorecer el desarrollo productivo vía mayores niveles de competitividad y el consecuente impulso de las actividades exportadoras para aprovechar la apertura de nuevos mercados. La agricultura, que en términos generales ha sido el sector más vulnerable a la liberalización de la economía, continuó su decaimiento: su participación en el PIB descendió a un 20.6% promedio para el período; el sector minero, impulsado por el auge del sector petróleo, conservó la participación que traía dentro del PIB, 4.2%. Falta mencionar cómo la prestación de servicios en actividades como comercio, restaurantes, transporte, servicios financieros, etcétera, han venido incrementando su participación en el PIB desde la década del setenta e incluso durante el período de apertura. Vale la pena distinguir que en 1975 el total de actividades de servicios contribuyó con un 45.9% del PIB, mientras que en 1996 lo hizo con un 50.6%. Las actividades que más han contribuido a esta ganancia en participación son los servicios financieros y bancarios y los servicios del gobierno. Para finalizar, vale la pena mostrar algunos comparativos internacionales de la participación del producto industrial en el PIB. El Gráfico 12.2. ofrece esta relación para ocho países. Como se puede observar, la pérdida de importancia relativa de la industria manufacturera es un fenómeno que ha acaecido en algunos países y que se ha venido presentando de manera progresiva. Mientras que entre 1980 y 1985 varios países incrementaron la participación del producto industrial en el PIB –Chile, Venezuela, México y Corea–, la industria colombiana perdía cerca de dos puntos porcentuales de participación, comenzando desde ese momento su proceso de desindustrialización. Ya para 1990 la pérdida de participación de la industria manufacturera fue generalizada en todos los países, excepto Chile. Esta caída continuó incluso hasta 1993. En este último año, la participación de la industria manufacturera en Colombia fue del 19.8%, la de Argentina del 23.6% , México 20.2% y Corea 26.1% (Gráfico 12.2).7 7

No se dispone del dato para todos los países en 1993. Sin embargo por la magnitud de la participación en 1990 se podría afirmar que también Brasil, Chile, Venezuela tenían en 1993 una mayor participación de la industria manufacturera en el PIB que Colombia.

Estructura y dinámica industrial

462

Gráfico 12.2 Participación del producto industrial en el producto interno bruto 35

30

25

20

15

10

1993 1990 1985 1980

5

0 Argentina

Brasil

Chile

Corea

España

México

Venezuela

Colombia

Fuente: Onudi “Desarrollo industrial”, Informe Mundial 1995.

CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL COLOMBIANA

COMPOSICIÓN INDUSTRIAL POR TIPO DE BIEN La presente sección examina los principales cambios que ha sufrido la composición de la estructura industrial en el período comprendido entre 1967 y 1997, haciendo especial énfasis en los cambios originados por la adopción del nuevo modelo de desarrollo de apertura económica. La mayor diversificación de la estructura industrial colombiana se presentó en el período de la posguerra; mientras que en 1945 el 85% del valor agregado industrial estaba representado por la producción de bienes de consumo, ya para finales de los años sesenta la industria manufacturera había comenzado a producir un espectro importante de bienes intermedios –alrededor del 43% del valor agregado industrial–, reflejando el relativo éxito del modelo de sustitución de importaciones. El ritmo de crecimiento de la industria en ese período estuvo basado principalmente en la producción de acero, hierro, químicos, refinación de petróleo y papel. La adopción de niveles arancelarios elevados y las restricciones cuantitativas como las licencias previas impuestas a las importaciones, proveían a las industrias en ciernes de protección suficiente, aunque excesiva en no pocos casos. Las décadas de los años setenta, ochenta y lo que va corrido de los noventa, evidenciaron en conjunto una

dinámica de diversificación de la estructura industrial menor que la del período de la posguerra (Cuadro 12.1). El patrón de especialización entre el tipo de bienes no volvió a presentar cambios tan drásticos como los ocurridos hasta el año 1974 y, en general, frente a otros países que para entonces tenían similar grado de desarrollo, vio truncada la ampliación y diversificación de su estructura industrial. Los bienes intermedios conservaron su dinámica de crecimiento y hasta el período de apertura se mantuvieron como la principal categoría de bienes producidos en la industria, participando con el 32.9% del producto manufacturero en 1996, aun cuando habían perdido parte de la dinámica de crecimiento que sostuvieron hasta 1974. Entre este año y 1996 redujeron su participación en alrededor de cinco puntos porcentuales. La pérdida de participación de los bienes intermedios fue compensada por el incremento de los bienes de consumo que, en conjunto, pasaron de representar el 44% de la producción manufacturera en 1974 al 51% en el período 1994-1996. Los bienes de consumo de tipo durable, particularmente, fueron los que ostentaron una mayor dinámica de crecimiento, acentuada principalmente a partir del período de apertura, cuando su participación en la producción manufacturera alcanzó más del 17%. Cabe distinguir que, tradicionalmente, los bienes de consumo son los que han gozado de una protección arancelaria más elevada –arancel nominal promedio del orden del 50% en el período previo a la apertu-

La industria manufacturera

463

Cuadro 12.1 Participación por tipo de bien en el producto manufacturero Bienes Bienes Bienes Bienes Bienes TOTAL

de consumo durables de consumo no durables intermedios de capital sector transporte

1967 5.7% 39.4% 42.3% 8.1% 4.7% 100.0%

1974 14% 30% 39% 9% 7% 100%

1979 15% 32% 34% 10% 9% 100%

1984 15% 34% 35% 9% 7% 100%

1989 16% 31% 36% 9% 8% 100%

1993 18% 30% 35% 8% 8% 100%

1994-1996 18% 33% 34% 8% 7% 100%

Dinámica de crecimiento de la industria manufacturera por tipo de bien 75-79 80-85 Bienes de consumo durables 8.2% 2.4% Bienes de consumo no durables 6.4% 3.6% Bienes intermedios 3.9% 1.3% Bienes de capital 10.2% -1.6% Bienes sector transporte 12.1% -4.0% TOTAL 6.3% 1.3% Fuente: Encuesta Anual Manufacturera - Dane. Cálculos del autor.

ra– y los que, a su vez, han usufructuado los mayores subsidios implícitos bajo mecanismos como el Cert y el Plan Vallejo.8 La producción de bienes de capital siempre ha ocupado un lugar relativamente marginal y su participación en el agregado industrial no ha superado en ningún año el 10% de la producción manufacturera. Sin embargo, se distinguen al menos tres períodos en los cuales los bienes de capital presentaron tasas de crecimiento reales superiores a las del promedio industrial. El período comprendido entre 1967 y 1979 fue el de mayor consolidación para este tipo de bienes, llegando a alcanzar entre 1975 y 1979 un crecimiento promedio anual del 10.2%. Este crecimiento coincide, como lo señala Dancent (1983), con el incremento de la protección arancelaria para bienes de capital y con el fortalecimiento de los sistemas de importación-exportación, Plan Vallejo, que permitían la incorporación de maquinaria y equipo libre de aranceles e IVA bajo el compromiso previamente suscrito de destinar los excedentes de producción al mercado externo (Dancent, 1983). Durante la década del ochenta los bienes de capital perdieron, en buena medida, la dinámica de crecimiento que venían presentando, con lo cual su participación dentro del producto manufacturero perdió cerca de dos puntos porcentuales. Sólo en los primeros años de apertura (1991-1993) los bienes de capital volvieron a presentar un desempeño notable (crecimiento del 7.3% promedio anual), que posteriormente, entre 1994 y 1996, volvió a declinar (1.6% promedio anual) debido a la caída del sector de maquinaria eléctrica (Cuadro 12.1). 8

En el capítulo 10 se analiza el subsidio implícito otorgado por estos mecanismos de fomento a las exportaciones, a un nivel de desagregación de tres dígitos de la clasificación CIIU.

86-90 6.0% 3.6% 5.0% 5.1% 4.2% 4.6%

91-93 7.7% 1.3% 5.0% 7.3% 11.3% 4.9%

94-96 1.5% 5.3% 1.1% 1.3% -2.5% 2.1%

95/94 1.6% 8.6% 8.0% 0.9% -4.6% 5.2%

96/95 -1.6% 1.9% -6.2% -4.4% -9.4% -3.1%

Finalmente, la categoría de bienes asociados al sector transporte ha tenido un comportamiento tan interesante que merece su distinción. En general, este sector se ha caracterizado por presentar oscilaciones muy acentuadas reflejadas en los cambios en los patrones de consumo interno. Su consolidación tuvo un gran impulso entre 1967 y 1974, cuando se instalaron en el país las principales ensambladoras de automotores, propiciando a su vez el crecimiento de sectores ligados a dicha actividad, como el de autopartes y el de cauchos. Durante el período 1974-1979 el sector pudo continuar su fortalecimiento ostentando las mayores tasas de crecimiento en el agregado industrial, con un promedio del 12.1% anual. Tal crecimiento estuvo estimulado, en buena medida, por el mayor flujo de ingresos de la economía doméstica provenientes de la bonanza cafetera de 1976, flujo que permitió un incremento de la demanda agregada. Entre 1967 y 1979 los bienes asociados al sector transporte ganaron más de cuatro puntos porcentuales en el producto manufacturero. La década de los ochenta, que fue para el conjunto de la economía de escaso dinamismo, implicó para este sector una pérdida superior a la del resto de la industria. Con la introducción del modelo de apertura económica, este sector fue uno de los más beneficiados, alcanzando en 1993 un crecimiento superior al 30% en términos reales. Tanto el aumento de la demanda agregada que caracterizó los primeros años de apertura, como la drástica reducción de las tarifas arancelarias para productos como los automotores, favorecieron el buen desempeño de esta actividad, aunque es de resaltar que su contribución al valor agregado industrial es baja por el elevado grado de dependencia de las importaciones –no sólo de bienes finales sino, además, de partes y componentes para la actividad del ensamblaje–.

464

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.2 Comparativos de la composición industrial por tipo de bien Tipo de Bien

Argentina Brasil Chile 1980 1993 1980 1993 1980 1993 322 4.4% 2.2% 3.4% 3.3% 2.3% 2.2% 324 1.2% 0.7% 1.4% 1.5% 1.6% 1.5% 332 1.1% 1.0% 1.6% 1.2% 0.8% 0.6% 342 3.3% 3.0% 2.8% 3.2% 3.8% 3.1% 352 5.8% 4.9% 5.2% 7.8% 6.7% 8.4% 385 0.4% 0.5% 0.7% 0.8% 0.1% 0.1% 390 0.5% 0.3% 1.8% 2.7% 0.3% 0.1% Consumo durable 16.6% 12.5% 16.7% 20.5% 15.6% 16.0% 311 17.0% 19.8% 11.7% 11.9% 17.2% 20.1% 313 3.4% 3.9% 2.0% 1.8% 6.0% 5.4% 314 2.4% 2.1% 0.7% 1.0% 4.5% 4.8% Consumo no durable 22.7% 25.8% 14.4% 14.7% 27.7% 30.4% 321 8.2% 9.4% 7.1% 5.3% 4.9% 3.2% 323 1.4% 1.3% 0.5% 0.4% 0.5% 0.3% 331 1.7% 0.6% 2.8% 1.1% 3.2% 3.3% 341 2.7% 3.7% 3.3% 3.5% 5.8% 7.2% 351 4.4% 6.8% 5.0% 5.0% 1.1% 3.0% 354 0.4% 0.5% 1.8% 0.4% 0.6% 0.6% 356 2.0% 1.3% 2.9% 2.5% 1.0% 1.9% 361 0.9% 0.7% 0.3% 1.2% 0.3% 0.2% 362 1.0% 0.8% 0.8% 0.7% 0.8% 0.6% 369 3.2% 3.6% 5.0% 2.5% 3.0% 3.4% 371 4.3% 6.9% 6.0% 9.1% 3.9% 3.2% 372 1.1% 1.3% 1.6% 2.9% 20.1% 17.4% Bienes intermedios 31.2% 37.1% 37.0% 34.8% 45.2% 44.3% 381 6.1% 6.9% 5.2% 3.8% 3.8% 3.7% 382 6.5% 3.7% 10.5% 7.4% 2.0% 1.8% 383 4.3% 3.6% 6.6% 9.5% 1.9% 1.3% Bienes de capital 16.9% 14.2% 22.3% 20.7% 7.6% 6.9% 355 1.6% 1.2% 1.4% 1.6% 1.2% 0.9% 384 11.0% 9.2% 8.2% 7.8% 2.6% 1.5% Asociados a transporte12.6% 10.4% 9.6% 9.3% 3.9% 2.4% 100.0% 100.0% 100.0%100.0%100.0%100.0% TOTAL Fuente: Onudi,1995. Cálculos del autor.

Corea 1980 1993 4.8% 3.4% 0.6% 2.4% 0.5% 1.5% 2.3% 2.3% 5.4% 4.3% 1.1% 1.1% 2.0% 1.3% 16.8% 16.3% 8.1% 6.4% 3.0% 1.6% 6.1% 2.5% 17.3% 10.6% 14.1% 6.7% 0.7% 0.9% 1.3% 0.8% 2.3% 2.4% 5.3% 5.4% 1.1% 0.4% 1.9% 2.6% 0.5% 0.3% 1.1% 1.1% 4.5% 4.6% 6.7% 7.5% 1.4% 1.3% 40.9% 33.9% 3.4% 8.7% 3.6% 7.9% 8.5% 13.8% 15.4% 30.3% 3.5% 1.2% 6.1% 7.7% 9.6% 8.9% 100.0%100.0%

En relación con otros países de la región latinoamericana y frente a otros países de mayor desarrollo relativo como Corea y España, la composición de la estructura industrial en Colombia ha evolucionado muy lentamente y se concentra aún en sectores intensivos en recursos naturales y mano de obra especialmente no calificada, relegando la participación de sectores intensivos en tecnología. En el Cuadro 12.2 se observa cómo los bienes de consumo durable y no durable pesaban en 1993 casi el 50% de la producción industrial, mientras que en países como Argentina, Brasil, Corea y España esta participación era inferior en todos los casos al 40%. Los bienes de consumo no durable, con una participación del 30.3% del producto industrial, superan ampliamente la participación de los demás países, excepción hecha de Chile, cuyo desarrollo industrial es típicamente agroindustrial. La participación de los bienes intermedios en la estructura industrial colombiana supera la de los demás países, excepto Argentina y Chile, pero su variación porcentual entre 1980 y 1993 fue insignificante (0.3%); todos

España 1980 1993 3.0% 2.6% 1.6% 0.8% 2.5% 1.7% 3.0% 5.4% 5.0% 6.8% 0.4% 0.4% 1.1% 1.0% 16.6% 18.7% 11.2% 12.5% 3.8% 4.7% 1.3% 1.2% 16.3% 18.4% 6.5% 3.7% 0.7% 0.6% 2.5% 2.4% 2.5% 2.2% 4.0% 3.5% 0.5% 0.6% 2.2% 3.0% 0.7% 0.4% 1.3% 1.2% 5.0% 5.3% 6.4% 3.5% 1.9% 1.1% 34.1% 27.6% 7.4% 6.1% 7.1% 7.1% 7.3% 6.6% 21.7% 19.8% 1.9% 1.8% 9.4% 13.7% 11.3% 15.5% 100.0%100.0%

México Venezuela Colombia 1980 1993 1980 1993 1980 1993 3.1% 2.2% 3.4% 2.2% 3.6% 3.5% 2.1% 1.0% 1.9% 1.2% 0.8% 1.1% 1.9% 1.0% 1.8% 1.1% 0.4% 0.4% 2.6% 3.2% 3.7% 2.7% 2.4% 2.8% 5.4% 7.9% 8.4% 10.0% 6.3% 9.1% 0.7% 1.8% 0.4% 0.6% 0.4% 0.6% 1.8% 2.1% 0.8% 0.7% 0.9% 0.8% 17.6% 19.2% 20.4% 18.5% 14.9% 18.4% 17.0% 17.0% 13.9% 16.2% 21.3% 22.9% 6.6% 7.1% 9.3% 8.4% 10.3% 6.8% 1.5% 1.9% 4.0% 4.4% 1.6% 0.5% 25.1% 26.1% 27.2% 28.9% 33.1% 30.3% 7.6% 5.4% 4.2% 3.0% 11.4% 7.5% 0.9% 0.7% 0.6% 0.5% 1.1% 1.2% 2.2% 1.3% 1.0% 0.6% 0.7% 0.9% 2.9% 3.0% 3.9% 3.3% 4.0% 4.6% 5.4% 7.0% 3.2% 6.6% 5.9% 6.7% 0.5% 1.3% 0.2% 0.2% 0.5% 0.7% 1.8% 2.0% 3.8% 2.6% 2.6% 3.7% 0.9% 0.7% 0.6% 0.4% 0.5% 0.8% 1.4% 1.4% 1.3% 1.7% 1.1% 1.1% 3.6% 2.0% 4.8% 4.0% 3.3% 4.5% 5.0% 4.6% 6.4% 7.9% 2.9% 2.7% 1.4% 0.9% 2.5% 3.1% 0.6% 0.6% 33.7% 30.3% 32.5% 33.9% 34.6% 34.9% 4.8% 4.5% 6.4% 4.7% 4.1% 3.4% 5.0% 3.6% 2.8% 2.8% 1.9% 2.1% 4.6% 3.5% 3.4% 3.0% 3.6% 2.9% 14.4% 11.6% 12.5% 10.5% 9.6% 8.4% 1.9% 2.2% 1.5% 1.7% 1.9% 1.5% 7.2% 10.7% 5.9% 6.4% 5.8% 6.6% 9.1% 12.9% 7.4% 8.1% 7.8% 8.1% 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0%100.0%

los países, menos Argentina, redujeron entre 1980 y 1993 su producción de bienes intermedios en varios puntos porcentuales, destacándose la pérdida de Corea (siete puntos porcentuales) y España (6.5 puntos porcentuales). Salvo Corea, todos los países declinaron la participación de bienes de capital en el producto industrial entre 1980 y 1993 y Colombia no fue la excepción. No obstante, la participación de este tipo de bienes en Colombia (8.4%) continúa siendo muy inferior a la ostentada por los demás países (superior al 10% en todos los casos, menos Chile). Por ejemplo, en economías latinoamericanas como Brasil y Argentina, los bienes de capital participaban en 1993 con el 20.7% y el 14.2% del producto industrial, respectivamente. De nuevo, esto indica la escasa recomposición industrial en Colombia, a la vez que pone de manifiesto el exiguo desarrollo de industrias de mayor intensidad tecnológica, lo cual puede dificultar el proceso competitivo en el escenario actual de globalización. Finalmente, los sectores asociados al sector transporte se caracterizan en todos los países en cuestión, con

La industria manufacturera

excepción de España y México, por tener una participación en el producto industrial inferior al 10%. A pesar de que la participación de este sector en Colombia ha venido creciendo (un 8.1% en 1993 frente a un 7.8% en 1980), impulsado por la dinámica del sector de material de transporte, sólo alcanza a superar la participación en el caso de Chile. Se observa, asimismo, cómo en países en donde el sector transporte ha tenido una amplia tradición, como son Argentina, Brasil y Corea, la participación respectiva en el producto industrial decayó durante de la década en cuestión. De los países con un mayor cambio en la composición industrial durante la última década se destacan Argentina, Brasil, Chile y Corea, mientras que España, México, Venezuela y Colombia conservan el patrón de especialización más estable en el tiempo. Entre los sectores que ganaron más de dos puntos porcentuales en este período se destacan: alimentos y química básica – Argentina, Chile y Venezuela–, fabricación de maquinaria no eléctrica –Argentina, Brasil y Corea–, fabricación de productos químicos industriales –México, Brasil y Colombia–, metales básicos de hierro y acero –Brasil y Argentina– y maquinaria eléctrica –Brasil y Corea–. Por su parte, el sector textiles ha perdido participación dentro de la estructura industrial de todos los países (excepto Argentina) y de manera particularmente fuerte en Colombia, Brasil, Corea, España y México. En Colombia, de los veintiocho sectores industriales –sin petróleo– sólo el sector de productos químicos industriales ganó más de dos puntos porcentuales desde el punto de vista de su participación en el producto industrial entre 1980 y 1993. COMPOSICIÓN Y DINÁMICA SECTORIAL EN LA INDUSTRIA No obstante haber descrito la importancia relativa de las diferentes categorías de sectores según el tipo de bien dentro de la composición industrial, cabe caracterizar algunos sectores industriales en el interior de cada tipología. Este análisis muestra que ha habido algunos cambios considerables en la composición de la estructura industrial. La categoría de bienes de consumo durable ha estado tradicionalmente dominada por la producción de productos químicos, sector que ha sostenido una dinámica de crecimiento positiva a lo largo de todo el período 1974-1996 y que se ha ubicado entre los sectores con el mejor desempeño en el período de apertura. Es notorio el incremento de su participación en la industria, pasan-

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do del 7.4% del valor agregado industrial en 1974 al 10.8% en 1996. El sector confecciones ocupa el segundo lugar en importancia relativa, aportando en promedio el 3.4% del producto industrial y el 3.6% del valor agregado en el período 1994-1996. Este sector ha sido importante por su tradicional aporte al empleo industrial, superior al 10%, y por su contribución a las exportaciones manufactureras. Finalmente, el sector de imprentas y editoriales, que ha tenido una dinámica de crecimiento moderada, muy sujeta al comportamiento de las exportaciones, alcanzó en el último período de apertura (19941996) una participación del 3.8% en el valor agregado industrial, frente a una participación del 2.8% en el período 1974-1979. La categoría de bienes de consumo no durable tiene una gran importancia dentro de la estructura industrial debido a la presencia de sectores con la mayor participación relativa en el producto manufacturero y con la mayor dinámica de crecimiento. Estos sectores han tenido el mejor desempeño relativo a lo largo del período de apertura económica. En orden de importancia según su contribución al producto industrial, se destacan el sector de alimentos (20.3% de participación en 1996), bebidas (7.4%), café elaborado y otros productos alimenticios (7.1%). Entre éstos los sectores de alimentos y café y otros productos alimenticios tuvieron una dinámica de crecimiento positiva durante todo el período 19741996, lo que les permitió ganar participación dentro del agregado industrial. En los años de apertura, el crecimiento de estos sectores alcanzó un promedio anual del 4.7% y del 8.6%, respectivamente. Por su parte, el sector bebidas ha ido perdiendo progresivamente no sólo participación –entre 1974-1979 participaba con el 8.5% del producto industrial– sino dinámica de crecimiento. En los años de apertura el sector presentó una tasa de crecimiento negativa del orden del 1.5% anual. Como se mencionó anteriormente, los bienes intermedios siguen teniendo la mayor participación en la estructura industrial, a pesar de haber perdido peso con respecto al período 1974-1979 (42.3% vs. 36.3%). El comportamiento de esta clase de bienes ha estado particularmente influido por lo acontecido en el sector textil. Este sector, con una larga tradición, ha registrado el deterioro más notable dentro del conjunto industrial. Mientras que en el período 1974-1979 participaba con el 14.9% del valor agregado industrial –principal sector en toda la industria–, para 1994-1996 pasó a tener una participación promedio del 7.2%. La desaceleración del crecimiento de este sector se acentuó a partir de la

Estructura y dinámica industrial

466

apertura económica, pero en realidad era un proceso que había comenzado la década pasada. El sector textil, al igual que el de confecciones, ha sido muy importante en cuanto a su alta contribución al empleo industrial, actualmente superior al 10% y a la oferta exportable del país. Las dificultades que ha experimentado en el período de apertura radican principalmente en el elevado nivel de contrabando y en la revaluación del peso. Adicionalmente, entre los bienes intermedios es importante resaltar otros sectores industriales que han venido incrementando su participación en el producto industrial de una manera continua. En orden de importancia, según su participación en el producto manufacturero, se encuentran: sustancias químicas industriales (participó con el 6.5% en el período 1994-1996), fabricación de minerales no metálicos (4.9%) y producción de plásticos (3.5%). Estos sectores ganaron entre uno y dos puntos porcentuales en el producto industrial entre 1974 y 1996. El caso más representativo es el del sector de otros minerales no metálicos, que pasó del 2.9% en 1974 al 4.6% en 1996, gracias principalmente al crecimiento de la producción de cemento. El sector productor de papel y productos de papel ha sido importante tanto por su abastecimiento al mercado interno como por su contribución a la dinámica exportadora. Su participación en la industria se mantuvo relativamente estable durante todo el período 19741990 –aportando cerca del 4.3% del producto manufacturero–, pero con un crecimiento muy significativo en el período de apertura –tasas de crecimiento anuales del 5.4%–, al punto de alcanzar una participación pro-

medio en el producto industrial del 4.6% entre 1994 y 1996. La fabricación de productos básicos de hierro y acero, sector crucial dentro de la industria manufacturera por sus encadenamientos productivos con otros sectores, presentó un desempeño muy favorable durante toda la década del ochenta y los primeros años de apertura, con tasas de crecimiento promedio anual superiores al 8%. En el período 1994-1996 comenzó a registrar una desaceleración en su dinámica de crecimiento –con una tasa moderada del 2.9%–, contribuyendo con el 2.6% del producto manufacturero. Los bienes de capital recibieron su mayor impulso durante la década de los setenta, gracias, en buena medida, a las políticas proteccionistas para este tipo de bienes. Posteriormente, a pesar de que mantuvieron durante casi todos los años tasas de crecimiento positivas, la dinámica no fue suficiente para ganar una mayor importancia dentro del producto manufacturero; antes, por el contrario, su participación se deterioró. El sector más destacado es el de fabricación de maquinaria eléctrica, que participó en el período 1994-1996 con el 2.5% de la producción industrial. Los bienes ligados al sector transporte han estado dominados por el sector automotor, que participa con cerca del 6% del valor agregado industrial. Es pertinente aclarar que este sector se concentra en el ensamble de automotores y la fabricación de autopartes, los cuales presentan oscilaciones severas en su desempeño asociadas directamente a las restricciones comerciales impuestas, así como a los cambios de la demanda agregada que

Gráfico 12.3 Crecimiento de la producción industrial y área en la construcción 10.0%

40.0%

8.0%

20.0%

6.0% 0.0% 4.0% -20.0% 2.0% -40.0% 0.0%

-60.0%

-2.0%

-4.0%

-80.0% 1986/85

1987/86

1988/87

1989/88

Fuente: EAM-MMM-Dane, Cálculo del autor.

1990/89

1991/90

1992/91

1993/92

1994/93

1995/94

1996/95

Producción industrial Area licenciada

La industria manufacturera

modifican el consumo de los hogares. Los primeros años de la apertura económica evidenciaron un crecimiento de la demanda agregada que fluyó hacia la compra masiva de automotores; en 1993 el crecimiento real de la producción en el sector de material de transporte superó el 40%, incremento excepcional para el conjunto de la industria. Ya a partir de 1995 el consumo de este tipo de bienes empezó a saturarse y la tasa de crecimiento del sector comenzó a registrar un deterioro considerable. ESTRUCTURA

INDUSTRIAL EN APERTURA, SEGÚN LA ORIENTACIÓN DE LA DEMANDA

Para comprender mejor los cambios ocurridos durante el proceso de apertura económica, se presenta en esta sección una tipología adicional, la cual diferencia a los sectores industriales según la orientación de su demanda. Es posible distinguir dos períodos: el primero, entre 1991 y 1994, cuando la economía se enfrentó a la competencia externa de manera generalizada, y el segundo, a partir de 1994, cuando se plantearon algunas modificaciones en torno a la política industrial y de comercio exterior. El comportamiento de la industria manufacturera colombiana ha tenido en los últimos dos años un proceso de deterioro, generado tanto por la contracción de la demanda interna, particularmente asociada al ciclo recesivo de la actividad de la construcción (Gráfico 12.3), como por las elevadas tasas de interés, la revaluación de la tasa de cambio y el contrabando. De esta forma, el crecimiento real de la producción para el período 1991-1994 presentó ritmos superiores al 4%, mientras que en 1995 y 1996 registró tasas de crecimiento del 5.2% y del -3.1%, respectivamente. Sin embargo, como se muestra en el Cuadro 12.3, la dinámica industrial según el destino de la producción presenta un comportamiento heterogéneo. Los sectores ligados a la demanda interna son, en conjunto, los que presentaron un comportamiento más estable durante el período de apertura. Entre 1990 y 1992 el crecimiento de estos sectores fue moderado, en contraposición al buen desempeño de los años 1993-

467

1995, cuando la tasa de crecimiento promedio anual fue del 5.6%. Se destaca el buen comportamiento de sectores como el de alimentos, café elaborado y otros productos alimenticios, papel y productos de papel, otros productos químicos y maquinaria no eléctrica. En 1996, cuando la economía en general y la industria en particular entraron en una fase recesiva, los sectores relacionados con el mercado interno también vieron disminuido su crecimiento en una tasa del -0.7% que, no obstante ser negativa, fue menos acentuada que la de los demás sectores. Los sectores que más contribuyeron a este decaimiento fueron maquinaria eléctrica (-13.9), bebidas (-8.4%) y papel (-6.8%). Los sectores asociados a la construcción registraron una significativa desaceleración en su crecimiento en el año de 1996 (-8.0%), luego de haber presentado un ciclo de crecimiento que se prolongó de 1991 a 1994 y que comenzó a desacelerarse a partir de 1995. Los sectores que durante estos años mantuvieron las mayores tasas de crecimiento fueron plásticos, otros minerales no metálicos –producción de cemento–, productos de barro, loza y porcelana. En 1996, todos los sectores ligados a la construcción –con excepción de productos metálicos– registraron tasas negativas de crecimiento, destacándose la caída en productos de madera, muebles de madera y fabricación de otros minerales no metálicos. Los sectores asociados a la actividad exportadora han tenido en el período de apertura una dinámica que dista mucho de ser excepcional y que pone en evidencia que los beneficios de la apertura no han sido de doble vía, ya que se esperaba una mayor dinámica exportadora. Sectores como cuero y calzado han venido presentando un drástico retroceso que se manifiesta en tasas negativas de crecimiento inferiores al -10% durante los años 1995 y 1996. En 1996, también, los sectores de productos químicos e imprentas y editoriales presentaron tasas negativas de crecimiento. En contraposición, el sector textiles, que ha sido tradicionalmente exportador, presentó en los años 1995 y 1996 una recuperación bastante aceptable, con tasas de crecimiento del 7.7% y 3.5%, respectivamente.

Cuadro 12.3 Crecimiento real de la producción industrial según tipo de orientación 89/88 90/89 Orientados a la construcción -0.1% -3.1% Orientados a las exportaciones 2.7% 4.7% Orientados al mercado interno 6.4% 2.5% Orientados al transporte 5.4% -7.0% Total industria 4.2% 1.2% Fuente: Encuesta anual manufacturera, MMM. Cálculos del autor.

91/90 7.0% 2.0% 5.4% -2.1% 4.2%

92/91 14.7% 1.2% 2.2% 4.5% 4.3%

93/92 5.3% 2.1% 5.0% 30.6% 6.3%

94/93 10.8% -3.6% 4.9% 6.4% 4.2%

95/94 5.0% 5.3% 7.0% -3.6% 5.2%

96/95 -8.0% -1.7% -0.7% -9.0% -3.1%

468

Estructura y dinámica industrial

El deterioro de los sectores relacionados con el sector de transporte (-3.6% en 1995 y -9.0% en 1996) es producto, entre otros factores, de la caída de la demanda en el sector automotor. Este sector tuvo una excelente dinámica gracias a la expansión de la demanda doméstica durante 1993 y 1994, con tasas de crecimiento de la producción del 41.3% y del 8.4%. Contrario a lo esperado, el sector de caucho, cuyo principal producto son las llantas, ha tenido un deterioro permanente en los años de apertura, con tasas negativas de crecimiento incluso en los años en que estaba en auge el sector automotor. Esta aparente contradicción se puede explicar a partir del alto contrabando de productos como las llantas, así como por una importante agudización de la competencia vía importaciones legales. Es claro, entonces, que en 1995 y 1996 los niveles de producción de algunas actividades industriales se redujeron como resultado, entre otros factores, de las dificultades para enfrentar la apertura económica y los efectos de la competencia desleal del contrabando. Entre éstas se encuentran las confecciones, las manufacturas de cuero, la fabricación de calzado, los productos de caucho y los de tabaco. De otra parte, es evidente que la demanda de bienes durables, de la que depende en gran medida el comportamiento industrial, registró una caída que se debió especialmente a las altas tasas de interés domésticas.

CARACTERIZACIÓN DINÁMICA DEL EMPLEO INDUSTRIAL EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INDUSTRIAL9 El empleo industrial constituye una importante fuente de ocupación dentro de la economía nacional, pues aporta en promedio más del 22% del total de los puestos de trabajo y sus fluctuaciones se reflejan de forma acentuada en el empleo total. En los períodos en los que el empleo total presenta importantes tasas de crecimiento, la industria tiene mucho que ver con ese comportamiento, así como también en los períodos críticos de desempleo, cuando la industria se ha caracterizado por tener disminuciones en la tasa de crecimiento del empleo, superiores a las presentadas en otras ramas de la actividad económica y, en general, mayores a las registradas en el empleo total (Gráfico 12. 4). El comportamiento cíclico del empleo industrial se explica directamente por el ritmo de la actividad de la industria y, en general, por los ciclos económicos de la economía en su conjunto. Los subperíodos en los que el empleo industrial presentó tasas de crecimiento positivas coinciden con períodos en los que el producto industrial estaba creciendo, en tanto que el estancamiento del ritmo de crecimiento del producto manufacturero afecta de forma negativa al empleo industrial (Gráfico 12. 5). El período 1974-1979 coincide con un incremento relativo de la demanda agregada que repercutió favorablemente sobre el desempeño industrial. En dicho contexto, el empleo industrial presentó un crecimiento promedio del 3.1%, impulsado principalmente por el empleo en los bienes de consumo no durable (4.4%) y durable (5.3%), como se puede observar en el Gráfico 12.6. Sectores como confecciones, café y productos alimenticios diversos, bebidas y calzado, presentaron crecimientos superiores al 6% anual. La mayor demanda de automotores, que respondió al incremento coyuntural de la 9

Para efectos de ejemplificar esta sección se utiliza la información proveniente tanto de la Encuesta Anual Manufacturera como del la Encuesta Nacional de Hogares. Es necesario hacer la salvedad que por diferencias en la metodología de ambas encuestas y en la muestra que emplean los resultados en términos absolutos son totalmente diferentes. Sin embargo, para efectos de comparar tendencias el uso de las dos fuentes no acarrea distorsiones de importancia, con excepción de 1984 en donde según la ENH, el empleo industrial tuvo un crecimiento importante, mientras que según la EAM, el crecimiento fue negativo.

La industria manufacturera

469

Gráfico 12.4 Tasa de crecimiento del empleo total y del empleo industrial 18.00% 16.00% 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00% -2.00% -4.00% -6.00%

Industria Industria Total Total Jun-96

Jun-95

Jun-94

Jun-93

Jun-92

Jun-91

Jun-90

Jun-89

Jun-88

Jun-87

Jun-86

Jun-85

Jun-84

Jun-83

-8.00%

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares - Dane. Cálculos del autor.

Porcentaje

Gráfico 12.5 Tasa de crecimiento anual del producto y el empleo industrial 20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

-5.0%

Empleo Producción

-10.0% 75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

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94

95

96

Producción Empleo

Nota: El crecimiento excesivo del empleo que se registró en 1976 responde a un dato errado de la Encuesta manufacturera para el sector confecciones –crecimiento del 95%– que no fue posible corregir. El salto que se observa en 1992 es superior al crecimiento verdadero del empleo en dicho año, pero proviene de incongruencias en el cambio de metodología de la encuesta que tuvo lugar a partir de 1992. Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

demanda agregada, revirtió en un incremento del empleo en el sector de material de transporte del 7.4%. En el primer lustro de la década del ochenta, la industria manufacturera se resintió por las condiciones macroeconómicas que caracterizaron el período. Los sectores que aún estaban en proceso de consolidación, especialmente los bienes intermedios y de capital, vieron restringida su capacidad de crecimiento, hecho que repercutió en los niveles de empleo. El ciclo recesivo de la

economía fue relativamente más acentuado en la industria que en otras ramas económicas; mientras que el empleo global sólo presentó una tasa negativa de crecimiento en 1985 (-3.1%), la industria registró tasas de crecimiento negativas consecutivamente desde 1981 hasta 1985. Todas las categorías, según la clase de bien, registraron en este lustro tasas negativas de crecimiento del empleo (Gráfico 12.6). Los bienes asociados al sector transporte, con una tasa promedio del -5.1% para el pe-

Estructura y dinámica industrial

470

Gráfico 12. 6 Crecimiento promedio anual del empleo industrial por tipo de bien 6.0 %

4.0 %

2.0 %

0.0 %

-2 .0%

BCD BCND BI

-4 .0%

BK BST Total Ind

-6 .0% 74 -7 9

80 -8 5

86 -9 0

91 -9 3

94 -9 6

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

ríodo, y los bienes de capital, con una del -3.5%, fueron los sectores más afectados por la recesión económica, al punto de haber experimentado una verdadera destrucción de empleos. La caída del empleo en los bienes intermedios alcanzó una tasa promedio del -2.8%, principalmente por el pobre desempeño del empleo en sectores como textiles (-6.2%), productos de cuero (-4.4%), productos de barro y loza (-4.5%) y vidrio (-4.6%). El período 1986-1990 se caracterizó por la recuperación moderada de la actividad económica global. La industria tuvo un desempeño favorable, con tasas de crecimiento promedio anual del 4.6% que repercutieron positivamente en los niveles del empleo industrial, los cuales alcanzaron en promedio una tasa del 2.2% anual. Los bienes de consumo durable y los bienes de capital fueron los sectores de mayor dinamismo en el empleo, con un crecimiento promedio anual del 3.2% y 2.6%, respectivamente. Los sectores en los que el empleo tuvo el mejor comportamiento fueron calzado, confecciones de cuero, muebles de madera y equipo profesional y científico, que registraron crecimientos en el empleo superiores al 6% anual. El conjunto de la actividad económica presentó un comportamiento favorable durante los primeros años de la apertura, desempeño que en buena medida se sustentó en el crecimiento de la demanda agregada. La construcción atravesaba por un ciclo expansivo –especialmente en 1992– que impulsó el crecimiento de los sectores industriales asociados y permitió que los ingresos de la economía se distribuyeran. El empleo industrial tuvo un buen desempeño, pues entre 1991 y 1993 creció a una

tasa del 3.6% promedio anual, gracias especialmente a los incrementos del empleo provenientes del sector de bienes de consumo durables (5.1%), no durables (4.3%) y bienes asociados al sector transporte (4.4%). A finales de 1993, tanto el empleo total como el empleo industrial comenzaron a presentar un deterioro significativo, que respondió al acomodamiento del sector productivo, a desajustes estructurales entre la oferta y la demanda laboral y a un estancamiento del ciclo de la construcción. Varios sectores productivos iniciaron procesos de racionalización de costos de producción mediante el despido de trabajadores –en particular de tipo administrativo–, y algunos experimentaron un cierto grado de recomposición entre el trabajo calificado y el no calificado con el fin de responder a las nuevas exigencias tecnológicas y a la modernización de la producción, que derivó en la destrucción de puestos de trabajo de empleados menos calificados. Para 1995, el empleo industrial presentó por primera vez desde 1985 una destrucción neta de puestos de trabajo, con un decrecimiento del -3.1%; éste se acentuó aún más en 1996, cuando llegó al -4.1%. A partir de 1996, se sumó a estos factores el estancamiento relativo de la actividad económica, debido principalmente al incremento de las tasas de interés, que desestimularon la inversión, y a una importante revaluación real del peso. En el período 1994-1996 la caída más representativa en el empleo industrial provino de los bienes asociados al sector transporte (-5.8%), seguida por los bienes de consumo durables (-4.2%) y bienes de capital (-3.0%).

La industria manufacturera

471

Cuadro 12.4 Principales sectores generadores del empleo industrial 311

321

322

352

381

74-79 10.80% 80-85 12.40% 86-90 13.40% 91-93 14.50% 94-96 15.70% Nota: Se tomó el empleo total permanente. Fuente: EAM, MMM.- Dane. Cálculos del autor.

16% 12.40% 11.10% 10.70% 10.70%

10.70% 10.30% 10.00% 10.30% 9.50%

5.20% 5.10% 5.30% 6.30% 7.20%

6.50% 6.30% 5.90% 5.50% 5.30%

Por último, el pobre comportamiento del empleo industrial en los últimos años coincide con el incremento de los costos laborales asociados a las nuevas disposiciones en materia de seguridad social, prestaciones sociales, indemnizaciones por despido, remuneración al empleo temporal, etcétera, introducidas mediante la reforma laboral (ley 50 de 1990)10 y la reforma a la seguridad social (ley 100 de 1993) 11.

COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO INDUSTRIAL SEGÚN LA CLASE DE BIEN

La composición del empleo industrial ha mantenido una estructura relativamente constante a lo largo de las últimas dos décadas. Los sectores que a mediados de la década del setenta tenían la mayor participación en el empleo industrial, aún la tienen. El empleo manufacturero se ha concentrado principalmente en los bienes de consumo –durables y no durables–, que pasaron de representar el 43.7% del empleo permanente entre 1974 y 1979, al 50.7% en el período 1994-1996. Esta ganancia se obtuvo a costa de la disminución relativa del empleo en los sectores correspondientes a bienes intermedios, que actualmente aportan en promedio el 32.1% del empleo industrial, en comparación con el 37% entre 1974 y 1979. Por su parte, los sectores productores de bienes de capital siempre han tenido la menor participación en el empleo industrial, y progresivamente han venido perdiendo importancia hasta llegar en la actualidad a una del 12.2%. Los bienes de ca10 Los principales aspectos de la reforma laboral son abordados en detalle, en la sección correspondiente a la legislación laboral, políticas de empleo y recursos humanos en el Capítulo 6. 11 La reforma a la seguridad social incrementó las cotizaciones para salud y pensiones, lo cual representó para los empleadores un incremento neto de nueve puntos porcentuales –sobre los salarios– con respecto al monto de cotizaciones que tenían a su cargo antes de la vigencia de la ley. En diferentes encuestas realizadas a empresarios, este sobrecosto fue considerado como el principal obstáculo a la generación de nuevos puestos de trabajo en la industria.

Participación acumulada 49.20% 46.50% 45.70% 47.30% 48.40%

pital destinados al sector transporte han perdido parte de su dinámica en el empleo industrial, pasando de una participación del 6.2% en el período 1974-1979 al 4.9% en los últimos años. Al interior de cada categoría, el empleo industrial se concentra en pocos sectores: el empleo en los bienes de consumo no durables está dominado por el sector de productos alimenticios, que aporta más del 15.7% del empleo industrial; en los bienes de consumo durable se destacan los sectores de confecciones, con el 9.5%, otros productos químicos, con el 7.2%, e imprentas y editoriales con el 4.8%; en los bienes intermedios el empleo se concentra en textiles, con un 10.7%, en productos no metálicos, con el 4.4%, productos de plástico, con el 4.3% y papel con el 2.8%; finalmente, el empleo en los sectores productores de bienes de capital está dominado por productos metálicos excepto maquinaria, que aporta el 5.3% del empleo industrial, y material de transporte con el 3.8%. En el período 1974-1996, sólo cinco sectores manufactureros contribuyeron con cerca del 50% del empleo industrial: alimentos, textiles, confecciones, otros productos químicos y productos metálicos excepto maquinaria (Cuadro 12.4). Sin embargo, la participación individual de cada uno de estos sectores ha tenido variaciones representativas. El sector alimentos fue, sin duda, el más dinámico del período, pasando de contribuir con el 10.8% del empleo industrial entre 1974 y 1979, al 15.7% en el período 1994-1996. Por su parte, el sector textiles, que tradicionalmente ha impulsado al empleo industrial, viene en franco retroceso: mientras que en el segundo lustro de la década del setenta participaba con el 16%, recientemente descendió su participación al 10.7%.

E STANCAMIENTO RECIENTE DEL EMPLEO INDUSTRIAL SEGÚN EL TIPO DE DEMANDA La situación reciente del empleo en la industria es preocupante: en términos agregados se viene presentan-

472

Estructura y dinámica industrial

do una destrucción recurrente de puestos de trabajo y, si se observa el fenómeno por sectores, cada vez son más los que empiezan a evidenciar tasas de crecimiento negativas en el empleo. En 1993, doce sectores industriales (de los veintinueve sectores a tres dígitos de la clasificación CIIU) mostraron caídas en el nivel de empleo; para 1996 esa proporción se había duplicado a veinticuatro. Entre los sectores con una caída en el empleo más crítica se destacan: productos de cuero, calzado, vidrio y productos de vidrio, productos básicos de hierro y acero, bebidas, tabaco y fabricación de productos de caucho, que presentaron por tres años consecutivos caídas en los niveles de empleo. Los sectores que han presentado la mayor estabilidad laboral en los últimos años son los de otros minerales no metálicos –dominado por la producción de cemento– y papel y productos de papel. En el Cuadro 12.5 se aprecia la evolución reciente del empleo permanente frente al empleo temporal, según su orientación de acuerdo con el tipo de demanda. Mientras que el empleo industrial total de tipo permanente ha venido descendiendo en los últimos años, con tasas de crecimiento negativas en 1995 y 1996, el empleo temporal ha presentado oscilaciones severas entre un año y otro, pero hasta ahora no ha registrado tasas negativas para el conjunto de la industria. Este hecho es importante pues demuestra que el empleo temporal, por su mayor flexibilidad, puede responder de manera menos crítica a los períodos de desaceleración de la producción que el empleo permanente. Los sectores orientados a la industria automotriz, en conjunto presentan el peor desempeño desde el punto de vista del empleo: tanto el temporal como el permanente registraron en 1995 tasas de crecimiento del 8% y del -14%, respectivamente. El sector orientado a las exportaciones también ha venido presentando un deterioro en su nivel de empleo, especialmente en los años 1995 y 1996. Esta situación es alarmante en la medida en que podría estar reflejando una mayor competitividad exportadora mediante la reducción de costos de producción y la destrucción de puestos de trabajo. En los sectores de textiles y confecciones, que se han caracterizado por ser altos generadores de empleo, en 1996 el empleo cayó un -3.7% y -7.9%, respectivamente, resultados que contrastan con la recuperación de su producción en ese año (superior al 3.5%). En los sectores relacionados con la construcción el comportamiento del empleo refleja el auge y posterior decaimiento del ciclo de la actividad edificadora. En 1993 el ciclo de la construcción aún atravesaba por un período de crecimiento que a su vez impulsaba el empleo en

esta actividad. En estos sectores el empleo permanente creció a una tasa anual del 3.9% y el temporal a una del 20%. Ya desde 1994 el ritmo de la actividad de construcción empezó a desacelerarse, con su consecuente influencia sobre el empleo que, para 1996, en los sectores ligados a la construcción, alcanzó una caída del -3.5% en el empleo permanente y del -15.9% en el empleo temporal. Finalmente, los sectores relacionados con el mercado interno son, en conjunto, los que han presentado un mejor comportamiento del empleo, no obstante su relativo desaceleramiento. 1996 fue el primer año en el que el empleo permanente presentó una tasa negativa de crecimiento del -3.1%, originada principalmente en la caída del empleo del sector bebidas (-7.3%) y del de maquinaria excepto la eléctrica (-8.6%).

COMPOSICIÓN DE LA FUERZA LABORAL INDUSTRIAL SEGÚN LA CLASE DE EMPLEO

El empleo industrial en Colombia está dominado por la categoría de obreros, los cuales representan para el agregado industrial cerca del 60% (en términos del número de empleos). El grupo de industrias con la mayor participación de obreros en el empleo total es el de bienes intermedios, dominado por sectores como textiles, cueros y minerales no metálicos –cerámica, vidrio y cemento–, en los cuales los obreros participan con más del 70% de su respectivo empleo total. Por su parte, los bienes de consumo no duradero han sido tradicionalmente los de menor participación relativa en el número de obreros, alcanzando en el período 1994-1996 un 54.4% (Gráfico 12.7). En general se observa cómo durante el período 1974-1993 la participación de los obreros en el empleo industrial ha venido cayendo paulatinamente, aspecto que se acentuó aún más en el período de apertura y con mayor profundidad en los sectores de bienes de consumo durables y no durables. Dicha situación ha resultado del efecto combinado, por una parte del despido de obreros como un mecanismo de reducción de costos en un contexto de competitividad internacional y, por otra, de una tendencia creciente a reemplazar parte de los trabajadores menos calificados –obreros– por trabajadores con un mayor nivel de capacitación, como técnicos y tecnólogos.12 (Gráfico 12.8). En efecto, para el común de los 12 Debido al cambio de metodología en la Encuesta Anual Manufacturera a partir del año 1992, no es posible obtener la serie de personal técnico hasta 1996.

La industria manufacturera

473

Cuadro 12.5 Dinámica del empleo industrial en apertura (Permanente y temporal) Total industria sin trilla 331 Madero excepto muebles 332 Muebles y accesorios de madera 356 Productos de plástico 361 Barro, loza y porcelana 362 Vidrio y productos de vidrio 369 Otros productos no metálicos 371 Productos básicos de hierro y acero 372 Básicos de metales no ferrosos 381 Metálicos excepto maquinaria Total ligados a la construcción 321 Textiles 322 Prendas de vestir excepto calzado 323 Cuero excepto de calzado 324 Calzado de cuero 342 Editoriales e industrias conexas 351 Sustancias químicas industriales 385 Equipo profesional y científico Total sectores exportadores 311 Productos alimenticios 312 Café y productos alimenticios 313 Bebidas 314 Tabaco 341 Papel y productos de papel 352 Otros productos químicos 382 Maquinaria excepto la eléctrica 383 Maquinaria, aparatos y suministros eléctricos 390 Otros productos manufacturados Sectores ligados al mdo. interno 354 Derivados petróleo y del carbón 355 Productos de caucho 384 Material de transporte Ligados a industria automotriz

93/92 1.6% -0.2% 6.8% 3.2% 7.8% 2.1% 7.4% -7.4% -3.6% 6.2% 3.9% -1.0% -2.0% 1.8% -11.4% 1.9% -0.2% 9.0% -1.4% -0.4% 3.0% 2.2% -16.1% 4.2% 12.0% 12.9% 1.7% -8.0% 3.1% -17.4% -2.3% 3.0% 0.7%

Empleo 94/93 0.3% -1.2% 14.5% -5.5% 0.4% -3.7% 2.0% -0.1% 1.7% -0.8% -0.1% -1.1% 4.2% -14.4% -5.3% 3.5% 0.1% -27.4% -0.3% 3.5% 8.1% -3.8% -7.0% 4.0% 1.3% 1.7% 1.0% -5.3% 1.9% 18.6% -7.1% -7.3% -6.2%

permanente 95/94 96/95 -3.1% -4.1% 2.6% -4.6% -3.7% -5.1% 1.5% -7.9% 0.1% -9.8% -9.2% -6.0% 3.1% 0.8% -3.9% -3.9% -4.3% -9.2% -11.2% 0.2% -3.1% -3.5% 3.1% -3,7% -17.5% -7.9% -24.5% -10.3% -22.9% -9.8% -4.2% -3.7% -6.8% 1.2% 1.9% -5.5% -8.5% -5.2% 2.0% -0.4% 2.0% -0.4% -3.5% -7.3% -5.9% -3.5% 2.0% 0.9% 4.3% -4.6% 7.3% -8.6% -6.7% -7.4% -3.6% -1.3% 1.3% -3.1% -0.4% 3.5% -8.4% -13.8% 0.6% -7.1% -1.6% -8.0%

93/92 7.0% -7.5% 17.3% 1.7% -12.2% 5.1% 21.0% 27.6% 4.5% 36.9% 17.6% -13.5% -12.7% -6.1% -3.2% 8.3% -16.7% -7.1% -9.8% -12.3% -12.8% -4.9% -65.0% -10.5% -4.3% 16.2% 10.3% -14.3% -4.5% 42.9% -53.5% 82,8% 50.1%

Empleo temporal 94/93 95/94 11.4% 2.6% -10.6% -18.8% 83.6% -34.8% 3.9% -8.7% -18.6% -56.6% 2.8% -20.9% 20.2% 0.1% -9.1% 8.8% -6.5% -22.9% 4.5% -6.0% 6.7% -9.2% 8.1% -11.0% 8.6% -14.9% 16.0% -23.3% 22.6% 19.3% 4.4/% 16.8% 12.5% 9.6% -60.9% -18.7% 8.2% -3.8% 23.6% 15.3% 63.5% 15.3% 33.2% 44.9% -65.3% 310.2% 2.1% -15.5% 14.7% 8.4% 5.6% -6.5% -5.3% -5.4% -21.9% -10.3% 13.7% 8.3% -30.0% 24.9% 16.1% -4.9% -22.1% -5.7% -19.3% -5.4%

96/95 6.4% -36.7% -40.9% -16.4% -16.7% -13.4% -46.4% 13.3% -16.5% 0.0% -15.9% 5.9% -22.2% -12.7% -2.2% 13.4% -6.1% -9.8% -1.4% 33.4% 33.4% 15.9% 88.6% -9.6% 11.1% -21.0% -4.3% 7.6% 14.2% 119.7% -3.7% -16.3% -14.0%

Fuente: EAM, MMM - Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 12. 7 Participación promedio de los obreros en el empleo total 80 .0%

70 .0%

60 .0%

50 .0%

40 .0%

30 .0% BCD 20 .0%

BCND BI BK

10 .0%

BKT BST Total

0.0 % 74 -7 9

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

80 -8 5

86 -9 0

91 -9 3

94 -9 6

Estructura y dinámica industrial

474

Gráfico 12.8 Relación técnicos-obreros en la industria manufacturera 10.0% 9.0% 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% 4.0% 3.0%

BCD BCND

2.0%

BI BK

1.0%

BKT Total

0.0% 74

80

85

90

91

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 12.9 Crecimiento promedio anual del empleo industrial por categoría de empleo 6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

-2.0%

-4.0% Empleados -6.0%

Obreros 75

76

77

78

79

80

81

82

83

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89

90

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92

93

94

95

96

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

sectores industriales, la relación de técnicos a obreros ha venido incrementándose, con especial dinamismo en sectores productores de bienes de capital. Dos casos muy representativos son el del sector de maquinaria y suministros eléctricos y fabricación de aparatos metálicos, que pasaron de tener una relación técnicos-obreros del 3.4% y 2.6% en 1974, a una relación del 12.6% y 7.0% en 1991, respectivamente. En general, el empleo no calificado –obreros– no solamente se ve más perjudicado por las fluctuaciones de la actividad industrial sino que, además, en períodos recesivos es desplazado con mayor facilidad. Tanto en la crisis de empleo del primer lustro de la década del ochen-

ta como en la actual coyuntura de desempleo, el nivel de ocupación de la industria se redujo principalmente por la destrucción neta de puestos de trabajo correspondientes a la categoría de obreros (gráfico 12.9). En la reciente crisis se pudo observar cómo a partir de 1993 el empleo industrial comenzó a presentar un deterioro que se ha manifestado principalmente en la caída de la categoría de obreros –para 1996 alcanzó una tasa del -5.5%–. Por su parte, la categoría de empleados, no obstante presentar oscilaciones durante el período de apertura, ha conservado una estabilidad superior que la categoría de obreros.

La industria manufacturera

PRODUCTIVIDAD LABORAL

475

El ritmo de crecimiento de la productividad laboral no ha sido acelerado, por el contrario, durante el período ha tenido oscilaciones severas. Si se enfrenta el crecimiento de la productividad laboral al del empleo industrial, se puede observar cómo, en muchos casos, el crecimiento de la productividad laboral ha estado sustentado por caídas significativas en el empleo industrial (Gráfico 12.10). Los períodos en los que dicha situación se hizo más que evidente fueron el primer lustro de la década del ochenta y los años 1994 y 1995. En general, la estrecha relación entre incrementos en la productividad y caídas en el nivel del empleo industrial no permite validar ganancias en competitividad, ya que no necesariamente responde a mejores indicadores de eficiencia y gestión de las empresas, ni a mejoras tecnológicas en los procesos productivos. En conjunto, para el período 1974-1996 los sectores con un comportamiento más dinámico en su productividad laboral fueron los de bienes de consumo no durables y los bienes intermedios, los cuales duplicaron su valor de productividad laboral entre 1974 y 1996 (Gráfico 12.11). Estos sectores son, a su vez, los que tradicionalmente han generado el mayor valor agregado por trabajador, con niveles que en 1996 alcanzaban los 14.3 millones de pesos por trabajador (en pesos constantes de 1990) y 13.3, respectivamente. Las demás categorías de sectores crecieron a un ritmo muy modesto: en veinte años no llegaron siquiera a duplicar su productividad laboral. Si se observa la dinámica de crecimiento en los veintinueve sectores industriales (tres dígitos de la clasificación CIIU), se concluye que son muy pocos los que

En el marco de la globalización económica los incrementos de la productividad laboral se convierten en un mecanismo para alcanzar una mayor competitividad, siempre y cuando se deriven de mejoras en los procesos productivos y en los indicadores de gestión de los trabajadores, así como de la introducción de innovaciones que fortalezcan incrementos en el valor agregado. En una economía cerrada, el aumento de la productividad tiende a obedecer más a aspectos coyunturales del ciclo productivo que a la mayor eficiencia tanto del factor trabajo como de los procesos de producción. Esto, en buena medida, porque la carencia de competencia externa permite alcanzar una rentabilidad mayor de la producción doméstica sin necesidad de recurrir a esfuerzos de racionalización de costos, entrenamiento del personal, desarrollo tecnológico, etcétera. La productividad laboral de la industria manufacturera presentó una tendencia creciente pero moderada a lo largo de las pasadas dos décadas y, en general, respondió más a las fluctuaciones del empleo que al incremento de la eficiencia de los trabajadores. Entre 1974 y 1996 se destacan dos subperíodos en los cuales la productividad laboral presentó una mayor dinámica de crecimiento: 1974-1979, cuando creció a una tasa promedio anual del 5.6% a la vez que el empleo industrial sostuvo un buen ritmo de crecimiento; y 1994-1996, cuando la productividad laboral creció a una tasa superior al 6%, pero esta vez en medio del deterioro del empleo industrial.

Gráfico 12.10 Tasa de crecimiento anual de la productividad laboral 20.00%

15.00%

10.00%

5.00%

0.00%

-5.00% Empleo -10.00%

Prod. Lab 75

76

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79

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

80

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84

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476

Estructura y dinámica industrial

Miles de $ po r Trab aja d

Gráfico 12.11 Evolución de la productividad laboral 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 BCD 6 000

BCND BI

4 000

BK 2 000

BKT Tot al

0 74

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96

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

tuvieron un ritmo de crecimiento constante. Por el contrario, durante el período 1974-1996 las fluctuaciones en la productividad laboral fueron sumamente acentuadas para la gran mayoría de sectores. Se podrían rescatar los de equipo profesional y científico, otros productos químicos, derivados del petróleo y del carbón, metales básicos de hierro acero y fabricación de barro, loza y porcelana, que mantuvieron una dinámica de crecimiento de la productividad laboral relativamente estable. Aunque la productividad laboral en el período de apertura presentó una tasa de crecimiento promedio anual para el total de la industria del 3.1% entre 1990 y 1996, evidenció variaciones importantes tanto entre los diferentes años como entre los diversos sectores industriales. Por ejemplo, entre 1993 y 1994 pasó de una tasa de crecimiento negativa del -3.6% para el total industrial a una tasa positiva del 11.9%. Este alto crecimiento en 1994 fue el resultado de un efecto combinado del ritmo de incremento elevado en el valor agregado industrial (11.7%) y un crecimiento marginal del nivel de empleo industrial (0.3%). Ya para 1995 el valor agregado industrial tuvo un menor crecimiento (5.1%) y el empleo caía (-3.1%), lo que resultó en una tasa de crecimiento de la productividad laboral del 6.9%. A partir de 1996 empieza a evidenciarse una situación crítica: ese año no sólo el empleo industrial tuvo una caída superior al -4.0% sino que el valor agregado industrial registró una tasa de crecimiento negativa del -3.3%, lo que derivó en un crecimiento de la productividad laboral de tan sólo el 0.3%.

Al interior de la industria, los sectores que más vieron deteriorada su productividad laboral fueron los bienes intermedios, con un caída del -4.3%, y los bienes de capital, -0.2%. En el primer grupo, los sectores que más impulsaron esta caída fueron, en su orden: productos de madera (-29.7%), cemento (-17.7%), cueros (-11.9%) y productos químicos industriales (-10.3%). Por su parte, el sector con el peor desempeño en los bienes de capital fue la producción de maquinaria no eléctrica (-5.8%). Los sectores que presentaron un mayor crecimiento de la productividad laboral en 1996 (superior al 7%) fueron confecciones, equipo profesional y científico, tabaco y plásticos. Dicho crecimiento estuvo acompañado sin excepción por una destrucción neta de puestos de trabajo en los respectivos sectores. El único sector industrial que registró simultáneamente un crecimiento positivo del empleo, el valor agregado y la productividad laboral, fue el de productos metálicos salvo maquinaria.

COSTO LABORAL UNITARIO13 El costo laboral unitario –CLU– refleja el costo acarreado por las empresas para remunerar el trabajo equiva13 Se calculó como CLU = (remuneraciones reales/ trabajador) / (valor agregado real / trabajador), lo que es equivalente a: remuneraciones reales / valor agregado real. Es importante anotar que como parte de las remuneraciones se incluyen las prestaciones sociales legales y extralegales, como primas, vacaciones, cesantías, etcétera, pero no las cotizaciones a la seguridad social que están a cargo de los empresarios. En el capítulo 6 se presenta un cálculo más detallado del costo laboral, el cual incluye estos montos.

La industria manufacturera

lente a la producción de cada trabajador. La dinámica de este indicador evidencia, en términos generales, si el sector productivo está incurriendo en mayores o menores costos laborales por cada unidad de producción, lo cual se traduce en pérdidas o ganancias relativas en la competitividad. En un contexto de apertura, la reducción de los costos laborales unitarios se vuelve un factor importante a la hora de enfrentar la competencia internacional. El Gráfico 12.12 muestra la evolución del costo laboral unitario para el total de la industria a lo largo del período 1974-1996, a la vez que los componentes que conforman dicho indicador –las remuneraciones por trabajador y la productividad laboral–. Como se puede observar, el costo laboral unitario ha tenido una tendencia descendente, en particular a partir del año 1986, que se acentúa aún más en el período de apertura. Mientras que en 1974 la participación de las remuneraciones en el valor agregado alcanzaba el 28.4%, en 1996 esta participación había descendido al 19.9%. El período previo a la apertura de la economía presentaba una tendencia descendente en el costo laboral unitario, motivada particularmente por la estabilidad de las remuneraciones por trabajador y por el crecimiento moderado de la productividad laboral. En el período de la apertura económica varios factores han incidido en la caída del costo laboral unitario. De una parte, el crecimiento de la inflación ha cedido parcialmente, con lo cual la indexación de salarios también se ha reducido y, de otra, el menor costo relativo de las importaciones ha favorecido en ciertos sectores económicos la recomposi-

477

ción de materias primas nacionales por importadas y la renovación de equipos de capital, aumentando el valor agregado con el consecuente incremento de la productividad laboral. En el Cuadro 12.6 se puede observar para los diferentes períodos el crecimiento promedio anual de CLU. Los sectores ligados a la construcción son en conjunto los que más han disminuido su costo laboral unitario. Este resultado tiene bastante sentido, pues como se trata de sectores poco expuestos a la competencia externa, tienen la posibilidad de preservar el mark up de sus precios de venta y sostener así su rentabilidad por unidad de producción. Los sectores orientados a las exportaciones también presentaron una disminución importante de sus costos laborales unitarios en los primeros años de apertura, pero en el período comprendido entre 19941996 redujeron su ritmo de decrecimiento, lo que se puede explicar, al menos en parte, por la revaluación del peso en estos años, que encarece relativamente el factor trabajo. Sectores típicamente exportadores como manufacturas de cuero, calzado de cuero, e imprentas y editoriales, presentaron un incremento de su costo laboral unitario en el período 1994-1996. Los sectores orientados al mercado interno son, en términos generales, los que menos se han visto afectados por la revaluación: en el período 1994-1996 redujeron su costo laboral unitario a una tasa promedio anual del 3.8%. Este comportamiento estuvo influido por las caídas en el CLU en sectores como alimentos, café y productos alimenticios diversos y papel y productos de papel.

14 000

35.0%

12 000

30.0%

10 000

25.0%

8 000

20.0%

6 000

15.0%

4 000

10.0%

2 000

5.0%

CLU = Rem/VA

Miles de pesos por trabajador

Gráfico 12.12 Evolución del costo laboral unitario y sus componentes

Rem/Trab Prod laboral

0 74

75

76

77

78

79

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

0.0% 96

CLU

478

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.6 Costo laboral unitario (crecimiento promedio anual) Orientación por tipo de demanda Ligados a la construcción Ligados a las exportaciones Ligados al mercado interno Ligados al sector transporte Total industria Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

75-79 2.5% 0.8% 2.0% 4.5% 2.2%

80-85 2.2% 4.6% 2.1% 4.6% 3.0%

86-90 -2.1% -3.5% -1.3% 0.2% -1.9%

91-93 -7.4% -5.0% -2.8% -3.5% -4.2%

94-96 -1.4% -1.6% -3.8% 1.0% -2.5%

1991-1993

Gráfico 12.13 Crecimiento promedio anual del costo laboral unitario

40.0% 314 354

30.0%

20.0%

10.0% 321

362 313

0.0% 385

371 312

-10.0%

361 356

311

355

322

341 381

352

369

323

324 332

372

342 383 384

390 382 331

351

-20.0% -20.0%

-15.0%

-10.0%

-5.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

1994-1996

Fuente: EAM-Dane, Cálculos del autor.

En los años 1991-1993, la mayoría de sectores manufactureros presentaron una caída (en términos reales) de su costo laboral unitario con respecto al nivel del período de preapertura (1986-1989), lo que les daba ventaja desde el punto de vista competitivo. Sin embargo, ya para el período 1994-1996 muchos sectores comenzaron a mostrar un incremento en su costo laboral unitario, haciéndose más vulnerables ante la competencia externa y dificultando la posibilidad de penetrar en mercados externos (Gráfico 12.13).

SALARIZACIÓN EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

El nivel de salarios existente en la industria manufacturera constituye, de una parte, un costo efectivo para las empresas –y por tanto un elemento que afecta la competitividad de las mismas– y, por otra, refleja la generación de ingresos por parte de los trabajadores y su capacidad adquisitiva. En un escenario de internacionalización de la economía es importante evaluar el crecimiento de los salarios no sólo en

relación con el nivel de precios domésticos sino también con los externos, ya que el encarecimiento relativo del salario doméstico en moneda extranjera encarece los bienes transables de la economía doméstica. El gráfico 12.14 refleja el crecimiento del salario promedio industrial para el período 1975-1996, de tres maneras alternativas: 1. En relación con el dólar, 2. En relación con el índice de precios al consumidor, 3. En relación con el índice de precios del productor. En general, se observa cómo el patrón de crecimiento del salario industrial ha seguido de cerca los períodos de auge y recesión de la actividad económica del país, siendo el período de mayor crecimiento –en términos reales– el comprendido entre los años 1975 y 1979 y el de menor crecimiento (incluso a tasas negativas) durante la crisis de la década del ochenta, entre 1980-1985, (Gráfico 12.14). El comportamiento del salario promedio industrial en el período de apertura resulta a todas luces inquietante. En relación con el dólar, el salario promedio industrial creció a una tasa promedio anual del 12.9% entre 1991 y 1996, reflejando un encarecimiento de la

La industria manufacturera

mano de obra nacional con respecto a la de otros países y una pérdida de competitividad en virtud de los costos, en particular entre aquellos sectores más intensivos en mano de obra. A su turno, el salario promedio real deflactado por el IPC, que refleja el poder adquisitivo de los trabajadores, tuvo un crecimiento apenas moderado en el período de apertura, alcanzando una tasa de crecimiento del 2.9% promedio anual entre 1991 y 1996; finalmente el salario promedio industrial deflactado por el IPP creció a una tasa promedio anual del 7.4%. Este aumento considerable implica que el salario nominal promedio de la industria manufacturera creció en mayor proporción que los precios a los cuales los industriales venden sus productos y, que, por lo tanto, se produjo una relativa disminución del margen de ganancias, situación consistente con lo esperado bajo la internacionalización de la economía y la mayor exposición a la competencia. Es importante distinguir si los incrementos del salario real durante el período de la apertura se diferenciaron según el tipo de empleo –calificado y no calificado–, lo que reflejaría la necesidad de una mano de obra más calificada para acceder a los cambios técnicos y organizacionales con los cuales debe competir la empresa doméstica. Con este fin se procedió a calcular el crecimiento real de los salarios industriales en dos categorías de empleo: los obreros y los empleados, bajo la presunción de que los primeros constituyen una mano de obra de menor calificación. En los Gráficos 12.15 y 12.16 se observa que en efecto, durante el período de apertura

479

económica, los salarios de los empleados crecieron en mayor medida que los salarios de los obreros y que cada vez se hace más ostensible la diferencia entre la retribución de los primeros y los segundos. Esto es un reflejo de la creciente demanda de trabajadores calificados y, en dicha medida, deja traslucir la rentabilidad de la capacitación y de la inversión en recursos humanos. En el Gráfico 12.17 se observa que en el período 1974-1996 el salario real por trabajador fue superior en los sectores asociados al sector automotor y que en los últimos años de apertura éste ha tenido un crecimiento más acelerado del salario por trabajador que los demás. Dicho comportamiento se explica por el mayor nivel de calificación de sus trabajadores, especialmente por la existencia de una porción importante de técnicos y tecnólogos. Los sectores de bienes intermedios y de bienes de consumo no durable presentan una tendencia ligeramente creciente y un nivel superior al promedio industrial, pero ya en el período de apertura su crecimiento es apenas moderado. Entre los bienes no durables, los sectores de bebidas y tabaco presentan un mayor salario por trabajador, mientras que en los bienes intermedios predominan los sectores de papel, química básica, derivados del petróleo y del carbón, fabricación de vidrio y metales básicos de hierro y acero, los cuales se caracterizan por tener niveles de concentración relativamente elevados y por estar dominados por las grandes empresas. No obstante que en los años de apertura el salario por trabajador se incrementó en los sectores productores de bienes de consumo durable y bienes de capital, éstos Gráfico 12.14 Crecimiento del salario promedio industrial

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

-10.0%

Real (IPC) Real ( IPP) Dólares

-20.0% 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

480

Estructura y dinámica industrial

Gráfico 12.15 Evolución del salario por trabajador por tipo de empleo miles de $ por trabajador

6000 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500

Obreros

1000 500

Empleados

0 80-85

74-79

91-93

86-90

94-96

Nota: Se utilizó el IPC para deflactar Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor

Gráfico 12.16 Crecimiento de los salarios reales por tipo de empleo 25 .0%

20 .0%

15 .0%

10 .0%

5.0 %

0.0 %

-5 .0% Emp lea do Obreros -1 0.0 % 19 96

19 95

19 94

19 93

19 92

19 91

19 90

19 89

19 88

19 87

19 86

19 85

19 84

19 83

19 82

19 81

19 80

19 79

19 78

19 77

19 76

19 75

Ob rer os

Empleados

Nota: Se utilizó el IPC para deflactar. Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

aún no alcanzan el promedio industrial ni los niveles de los demás sectores. En el caso de los bienes de consumo durable, dicho comportamiento está influenciado por el desempeño de los sectores de textiles, calzado y muebles de madera, que se distinguen por el uso intensivo de mano de obra poco calificada y, adicionalmente, por el alto nivel de informalidad de algunas de sus empresas, todo lo cual facilita la existencia de menores salarios. Los bienes de capital presentan un menor nivel de salarios por trabajador, pues a pesar de que una porción importante de su mano de obra es técnica y especializada, persiste un alto número de empresas pequeñas y talleres con un elevado nivel de informalidad.

ESTIMACIÓN DE LOS DETERMINANTES DEL EMPLEO INDUSTRIAL

Como complemento a las secciones anteriores, se presenta en ésta una exposición breve acerca de los determinantes del empleo industrial en Colombia para comprobar mediante las estadísticas algunos de los hallazgos previamente señalados. Los modelos más sencillos que se han adoptado en Colombia para abordar el tema de los determinantes del empleo parten de una función de producción que depende de los factores de producción, empleo y capital. Existen además otros modelos que incorporan variables como las materias primas o el

La industria manufacturera

481

Millones de $ por trabajador

Gráfico 12.17 Evolución del salario real por trabajador según tipo de bien 1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800

BCD BCND

600

BI 400

BK

BST BKT

200

Total

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

0

Fuente: EAM Dane. Cálculos del autor.

costo de uso del capital.14 Para cumplir con el objetivo de esta sección se partirá de un modelo simple en el cual el nivel de empleo es una función que depende del nivel de actividad económica y del precio del factor trabajo. Como variables independientes se tomará el valor de la producción bruta y las remuneraciones reales –deflactadas por un índice de precios al productor–. La metodología empleada es la técnica de panel data, la cual permite capturar las diferencias en el comportamiento del empleo intersectorial. Con el fin de obtener conclusiones referentes al agregado industrial se manipuló la base estadística a partir de un nivel de desagregación de cuatro dígitos de la clasificación CIIU. Las conclusiones de tipo sectorial se derivan de un nivel de desagregación de tres dígitos de la CIIU. También se aplicaron los ejercicios econométricos en cuatro subperíodos diferentes para establecer los cambios intertemporales en los determinantes del empleo. Partiendo de la teoría neoclásica del trabajo, se espera que el nivel de empleo tenga una relación positiva con el crecimiento de la actividad productiva y una relación negativa con el costo de la mano de obra –las remuneraciones–. En el primer caso, se supone que el empleo se vea impulsado por la actividad industrial en sus períodos de mayor auge o crecimiento, y en el segundo, que los incrementos del costo de la mano de obra desestimulen la contratación laboral y por ende deteriore los niveles de empleo.

14

Para un repaso de diversos modelos teóricos, así como de los principales estudios sobre el tema para Colombia (Tovar, 1996).

Los resultados obtenidos para el agregado industrial se presentan en el Cuadro 12.7. A pesar de que el modelo no resultó ser el ideal para explicar el comportamiento de la demanda laboral industrial (R2 es bajo), sí permitió llegar a algunas conclusiones. En primer lugar, la relación entre el empleo industrial y el desempeño de la actividad económica es positiva. El coeficiente para todo el período de estudio refleja que una variación en la producción bruta del 10%, arroja variaciones del empleo en igual dirección del 2.2% en promedio. En segundo lugar, los resultados confirman la existencia de una relación negativa entre el empleo y el costo laboral. Sin embargo, esta relación no se extiende a todos los subperíodos, y en los períodos en los que sí se aplica, y en los que además la relación es estadísticamente significativa, el bajo coeficiente permite creer que la elasticidad del empleo al costo laboral es muy baja –bastante inelástica–. Al descomponer los resultados por subperíodos, se observa que sólo a partir del segundo lustro de los años ochenta, el costo laboral comenzó a ser estadísticamente significativo como un factor determinante del empleo industrial. Llama la atención, asimismo, que en el período de mayor estancamiento de la actividad económica (1980-1984) se haya presentado el más alto coeficiente en la relación empleo-producción, sin duda debido a que en este período el deterioro de la actividad industrial lideró la caída del empleo, la cual alcanzó niveles superiores al 14%. En el período de apertura económica el modelo que se utilizó resultó ser menos explicativo que en los demás subperíodos. Aunque el crecimiento de la producción y

482

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.7 Determinantes del empleo industrial* Variable dependiente: Empleo Constante

1974-1995 1974-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1995 -0.0022 0.0179 -0.0265 -0.0025 0.0053 (-0.89) (3.88)* (-8.54)* (-0.78) 1.36 Producción 0.2233 0.1689 0.3001 0.2953 0.1352 bruta (10.99)* (5.22)* (9.91)* (9.68)* (4.43)* Remuneración (-1) -0.0437 -0.0282 -0.0164 -0.0847 -0.0798 (-1) (-2.16)* (-0.86) (-0.43) -(2.91)* (-2.21)* R2 0.19 0.26 0.5 0.45 0.12 Nota: *Tanto la producción bruta como las remuneraciones fueron deflactadas por un índice de precios al productor para obtener el crecimiento real de las mismas. La variable de remuneraciones se formuló con un rezago de un período, como una manera de capturar el nivel de indexación en la fijación de salarios en la industria. **Como remuneraciones se entiende la suma del pago de sueldos y salarios más las prestaciones sociales. Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

el costo laboral continuaron siendo factores estadísticamente significativos para explicar el comportamiento del empleo industrial, los coeficientes fueron inferiores que los de los períodos anteriores a la apertura. Este resultado indica, en cierta medida, que bajo las nuevas condiciones de competencia y de exposición al mercado internacional, otros factores comienzan a adquirir mayor relevancia a la hora de explicar las variaciones de la demanda laboral. Podría pensarse, por ejemplo, que la capacitación de la mano de obra ha venido ganando importancia relativa frente a la contratación laboral en la industria. El ejercicio en el ámbito sectorial ofrece resultados muy pobres en cuanto a la relación existente entre el costo laboral y el empleo. Por este motivo, en el Cuadro 12.8 sólo se presentan los resultados para la relación empleo-producción. En la gran mayoría de los sectores industriales, como ocurrió en el agregado industrial, la producción bruta resultó ser una variable estadísticamente significativa en la determinación del empleo. Se destaca el sector de alimentos, el cual registra la mayor elasticidad del empleo a la producción, situación que se repite en todos los subperíodos. El nivel de empleo en sectores como el de textiles y confecciones, que como se ha visto han sido tradicionalmente altos generadores de empleo, también refleja una alta sensibilidad a las variaciones de la producción industrial. En el período de apertura el coeficiente para todos los sectores es menor que el registrado en épocas anteriores, lo cual parece indicar que quizas existan otros factores que expliquen mejor las fluctuaciones de la demanda laboral en la industria manufacturera. Sin duda, el entorno macroeconómico en el que se desarrollaron reformas estructurales debió ser una de las causas por las cuales el empleo respondió en menor grado a las fluctuaciones de la producción industrial.

Con el fin de encontrar comportamientos diferenciales en el período de apertura que contribuyan a explicar el desempeño del empleo industrial, se repitió el ejercicio anterior, pero esta vez empleando la información mensual obtenida a partir de la MMM, e incluyendo una variable independiente adicional, el costo de uso del capital.15A partir de esta última variable se busca detectar posibles efectos de sustituibilidad o complementariedad entre el factor capital y el factor trabajo. Los resultados de la regresión estimada no difieren en mayor grado de lo señalado hasta el momento. En el caso del agregado industrial, el costo de uso del capital resultó ser una variable significativa como determinante del empleo, y su relación con éste fue positiva (Cuadro 12.9).

15 Para la estimación del costo de uso del capital, se utilizó la metodología presentada en el apéndice de Cárdenas, 1996, artículo presentado con motivo de la conferencia en honor a Albert Fishlow realizada en Bogotá. Se parte de una función de producción, donde el flujo efectivo neto de la firma en el momento t se representa así: Xt+(1-tyt)[ptF(Kt,Lt)-wtLt]-(1+tvt+tmt)qtIt Optimizando dinámicamente mediante un hamiltoniano y pasándolo a valor presente, se obtiene la función del costo de uso del capital: Fk=qt(r+∂-qt)1+tvt+tmt pt qt 1-tyt donde: el lado izquierdo es el producto marginal del capital y el lado derecho es el costo de uso del capital. q es el precio de los bienes de capital, p son los precios al productor, r es la tasa de interés y ∂ es la tasa de depreciación. ty, tv y tm son el impuesto a la renta, el impuesto al valor agregado y los aranceles respectivamente.

La industria manufacturera

483

Cuadro 12.8 Elasticidad Empleo – Producción bruta Variable dependiente: empleo SECTOR 311 Alimentos 312 Total alimentos 313 Bebidas 314 Tabaco 321 Textiles 322 Confecciones 323 Cuero 324 Calzado 331 Madera 332 Muebles de madera 341 Papel 342 Imprentas y editoriales 351 Sustancias químicas industriales 352 Otras sustancias químicas 353 Refinerías de petróleo 354 Derivados del petróleo 355 Productos de caucho 356 Productos de plástico 361 Barro, loza, porcelana 362 Vidrio y sus productos 369 Minerales no metálicos 371 Básicas de hierro y acero 372 Industrias de metales no ferrosos 381 Fabricación de productos metálicos 382 Maquinaria no eléctrica 383 Maquinaria eléctrica 384 Equipo de transporte 385 Equipo profesional y científico 390 Otras industrias manufactureras R2

1974-1995 0.40 (28.04) 0.27 (16.58) 0.33 (21.73) 0.15 (8.14) 0.42 (28.24) 0.45 (26.36) 0.28 (14.29) 0.34 (17.03) 0.29 (13.66) 0.32 (14.71) 0.28 (17.17) 0.37 (20.86) 0.29 (18.26) 0.35 (22.39) 0.20 (11.62) 0.0086 (0.36)* 0.27 (14.29) 0.23 (10.34) 0.26 (12.29) 0.28 (13.78) 0.36 (20.82) 0.29 (16.99) 0.14 (6.88) 0.39 (23.06) 0.34 (19.06) 0.34 (19.51) 0.33 (20.67) 0.21 (8.92) 0.28 (13.39) 0.97

Nota: t estadístico entre paréntesis. *No estadísticamente significativa Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Coeficiente de la elasticidad empleo-producción 1974-1979 1980-1984 1985-1989 0.47 0.42 0.53 (12.81) (7.90) (21.25) 0.34 0.28 0.42 (8.06) (4.66) (14.74) 0.42 0.36 0.48 (10.46) (6.40) (17.80) 0.27 0.19 0.32 (5.80) (2.91) (10.32) 0.51 0.43 0.55 (13.68) (7.91) (21.02) 0.54 0.47 0.61 (12.44) (7.40) (20.20) 0.39 0.31 0.46 (7.75) (4.07) (13.16) 0.44 0.36 0.55 (8.06) (4.73) (15.59) 0.41 0.30 0.49 (7.56) (3.78) (13.02) 0.44 0.33 0.53 (7.66) (4.05) (13.85) 0.37 0.30 0.43 (8.76) (4.85) (14.86) 0.46 0.38 0.53 (9.92) (5.87) (17.27) 0.36 0.31 0.45 (8.68) (5.31) (16.22) 0.43 0.36 0.48 (10.66) (6.19) (17.85) 0.27 0.24 0.37 (6.28) (3.69) (12.09) 0.04 0.01 0.23 (0.74)* (0.17)* (5.82) 0.37 0.29 0.42 (7.98) (4.30) (13.08) 0.38 0.28 0.44 (6.60) (4.12) (14.59) 0.40 0.28 0.45 (6.89) (3.49) (12.10) 0.39 0.30 0.46 (7.59) (3.92) (13.05) 0.45 0.38 0.52 (10.11) (5.96) (17.26) 0.41 0.33 0.43 (9.15) (5.17) (14.80) 0.27 0.16 0.32 (5.07) (2.03) (8.80) 0.48 0.41 0.55 (11.27) (6.57) (18.28) 0.44 0.35 0.52 (9.55) (5.27) (16.10) 0.43 0.35 0.50 (9.52) (5.59) (16.52) 0.42 0.35 0.49 (10.24) (5.93) (17.08) 0.31 0.22 0.43 (4.93) (2.49) (10.79) 0.40 0.28 0.47 (7.58) (3.72) (12.78) 0.99 0.99 0.99

1990-1995 0.34 (20.26) 0.21 (11.29) 0.26 (13.91) 0.01 (0.59)* 0.34 (19.30) 0.37 (18.39) 0.20 (8.49) 0.26 (11.37) 0.19 (7.89) 0.23 (9.11) 0.21 (11.10) 0.30 (14.32) 0.22 (11.70) 0.28 (15.86) 0.12 (5.75) 0.02 (0.94)* 0.17 (7.60) 0.19 (6.79) 0.17 (6.94) 0.19 (7.83) 0.27 (13.67) 0.18 (9.20) 0.05 (2.11) 0.30 (15.25) 0.26 (12.61) 0.26 (12.73) 0.25 (13.26) 0.14 (4.89) 0.19 (7.51) 0.99

484

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.9 Determinantes de la demanda de mano de obra en la industria 1987:01 1997:08 Coeficiente Constante Producción Remuneración (-3) Costo de uso del capital Rho Durbin Watson:1.99; R2 0.63

-0.00064 0.21006 -0.05685 0.01946 -0.44019

T - estadístico. * significativa al 95% -0.998 15.958* -2.225* 2.055* -5.165*

Fuente: MMM - Dane. Cálculos del autor.

Con la metodología de los filtros de Kalman16 se calculó la evolución de los coeficientes y de la producción y de las remuneraciones con el fin de determinar su comportamiento en los últimos años. La elasticidad entre el empleo y la producción se mantuvo relativamente constante en el período 1992-1995. Sin embargo, a partir del primer trimestre de 1995 el coeficiente cayó en dos puntos porcentuales, lo que podría explicar por qué a pesar de que en este año el crecimiento real de la producción fue positivo, no obstante haber alcanzado a jalonar el crecimiento del empleo industrial. En los primeros meses de 1997, el deterioro del crecimiento de la producción manufacturera pareció haber impulsado con más fuerza la pérdida de puestos de trabajo; y a partir del segundo trimestre de ese año, de nuevo la relación empleo-ritmo de la actividad disminuye (Gráfico 12.18). Al aplicar el mismo procedimiento para la relación existente entre el empleo y el costo de la mano de obra, se observa de nuevo una relación inelástica (Gráfico 12.9). La tendencia del coeficiente en los últimos años refleja, con toda claridad, cómo progresivamente el costo laboral se hace más relevante como factor explicativo del empleo industrial, es decir, cómo los costos laborales afectan cada vez más negativamente la generación de empleo. En la tendencia se presentan tres quiebres. Las nuevas condiciones de la apertura pueden haber cambiado la relación que antes existía entre las remuneraciones y el empleo, y esto pudo haberse reflejado en el primer

16 Por medio de este procedimiento es posible representar la variación del coeficiente de las variables independiente –en este caso salario, producción y costo del capital– asociado a la variable dependiente durante todo el período, es decir mes a mes. La metodología exige perder un determinado número de observaciones al momento de determinar estos coeficientes, pero la amplia muestra disponible permitió realizar la estimación sin ningún tipo de problema estadístico.

quiebre de 1992. El relativo encarecimiento de los costos laborales a partir de la expedición de la ley 100 de 1993 parece reflejarse en el segundo quiebre, abril de 1994, momento en el cual ya había entrado en vigencia la ley. El último quiebre se registra en el primer trimestre de 1995, cuando en varios de los sectores manufactureros se comenzaban a presentar una pérdida de dinamismo de su ritmo de actividad económica. Por último, la relación positiva entre empleo y costo de utilización del capital sugiere un proceso sustitutivo entre mano de obra y capital, debido posiblemente al abaratamiento del uso de este último factor. La sustituibilidad surge de la investigación de los procesos que requieren menos mano de obra como consecuencia de la caída del costo de uso del capital. Debe destacarse, sin embargo, que aunque el proceso está en marcha no es el factor principal factor para explicar el desempeño de la demanda de la mano de obra en la industria, aunque sin duda tiene cierta importancia. En efecto, la tendencia creciente del costo de uso del capital se rompió con las medidas adoptadas para acelerar la apertura, aunque con un cierto rezago –las medidas arancelarias se adoptaron a mediados de 1991–, mientras que el costo comenzó a caer desde febrero de 1992, cuando entraron en escena varios factores adicionales, como la caída del índice de precios y la baja de las tasas de interés (Gráfico 12.20).

Fuente: MMM–Dane. Cálculos del autor.

Oct. 96

May. 96

Di c.95

Jul . 95

Feb. 95

Se p. 94

Abr. 94

Nov. 93

Jun. 93

Ene. 93

Ago. 92

Mar. 92

Oct. 91

May. 91

Di c.90

Jul . 90

Feb. 90

Se p. 89

Abr. 89

Nov. 88

Jun. 88

Ene. 88

Ago. 87

Mar. 87

Oct. 86

May. 86

Di c.85

Jul . 85

Feb. 85

Ago-97

Jun -97

Abr -97

Feb -97

Dic-96

Oct-96

Ago-96

Jun -96

Abr -96

Feb -96

Dic-95

Oct-95

Ago-95

Jun -95

Abr -95

Feb -95

Dic-94

Oct-94

Ago-94

Jun -94

Abr -94

Feb -94

Dic-93

Oct-93

Ago-93

Jun -93

Abr -93

Feb -93

Dic-92

Oct-92

Ago-92

Jun -92

Abr -92

Ago-97

Jun -97

Abr -97

Feb -97

Dic-96

Oct-96

Ago-96

Jun -96

Abr -96

Feb -96

Dic-95

Oct-95

Ago-95

Jun -95

Abr -95

Feb -95

Dic-94

Oct-94

Ago-94

Jun -94

Abr -94

Feb -94

Dic-93

Oct-93

Ago-93

Jun -93

Abr -93

Feb -93

Dic-92

Oct-92

Ago-92

Jun -92

Abr -92

La industria manufacturera

12 0

11 0

10 0

90

80

70

60

50

40

485

Gráfico 12.18 Evolución de la elasticidad empleo-producción 1992:04-1997:08

0.205

0.200

0.195

0.190

0.185

0.180

0.175

0.170

Fuente: MMM- Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 12.19 Evolución de la elasticidad empleo-remuneración 1992:04-1997:08

0.00

-0.01

-0.02

-0.03

-0.04

-0.05

-0.06

-0.07

Fuente: MMM–Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 12.20 Costo de uso del capital industrial

486

Estructura y dinámica industrial

COMPORTAMIENTO INDUSTRIAL POR TAMAÑO DE EMPRESA El comportamiento industrial durante las últimas dos décadas no solamente no ha tenido una evolución homogénea para el conjunto de la industria manufacturera sino que además arroja diferencias importantes de acuerdo con el tamaño de las empresas. En cuanto a la producción bruta, la mediana empresa se destaca por haber presentado la mayor estabilidad en su crecimiento, con ciclos de auge y recesión menos pronunciados que los de la pequeña y la gran empresa (Gráfico 12.21). Es llamativo el hecho de que mientras en la mediana y la gran empresa han sostenido una tendencia muy similar a lo largo de las distintas fases de expansión, la pequeña empresa ha seguido una dinámica independiente que durante varios años se ha alejado del patrón de crecimiento de la industria global. La dinámica de crecimiento de la gran empresa en el período 1974-1996 respondió en general al comportamiento de los sectores de bienes de consumo durable y no durable y de los bienes de capital. Por su parte, en el caso de la mediana industria, se destaca una dinámica relativamente estable de los sectores de bienes intermedios y bienes de capital. En el caso de la pequeña empresa, el crecimiento promedio en los diferentes períodos responde de manera coyuntural a la dinámica de uno u otro sector, sin distinguirse una trayectoria de crecimiento sostenida de algún sector en particular. Sin embargo, hasta el período de previo a la apertura la pequeña empresa siempre mantuvo tasas de crecimiento promedio

anual superiores a los de la mediana y la gran empresa en cada uno de los subperíodos considerados. En lo que va corrido de la apertura económica, el mejor comportamiento promedio lo presentó la mediana empresa, que sostuvo un crecimiento promedio anual del 6.4% entre 1991 y 1995, frente al 4.8% de la gran empresa y al 4.4% de la pequeña empresa. El impulso que en este período recibió de la mediana empresa provino principalmente de la alta dinámica de los bienes de capital (9.8%), los bienes intermedios y los bienes de consumo no durable (7%) (Cuadro 12.10 y Gráfico 12-21). El empleo industrial ha sufrido oscilaciones muy acentuadas independientemente del tamaño de las empresas (Gráfico 12.22). Contrario a lo que se podría esperar, la gran empresa no ha favorecido la estabilidad del empleo industrial, pues la dinámica de su crecimiento ha sufrido cambios muy fuertes. Por ejemplo, mientras que en el período 1975-1979 la gran empresa tuvo el mayor crecimiento (3.6% promedio anual), en los años recesivos, de 1980 a 1985, presentó la caída más drástica (-3.7%). En el período de apertura económica (19911995) la mediana empresa sostuvo el crecimiento más dinámico: un 2.4% promedio anual, frente al 2.1% de la gran empresa y al -0.9% de la pequeña empresa. Pero a partir de 1993, cuando el empleo industrial empezó a resentir los efectos de la competencia externa y de la búsqueda de una mayor racionalización de costos en las empresas, la gran y mediana empresas comenzaron a presentar caídas progresivas en el empleo, mientras que en la pequeña industria se observaban crecimientos positivos y crecientes.

Gráfico 12.21 Crecimiento real de la producción manufacturera por tamaño de empresa 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% -5.0% -10.0% Grande Mediana Pequeña

-15.0% -20.0% 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

La industria manufacturera

487

Gráfico 12.22 Crecimiento del empleo manufacturero por tamaño de empresa 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% -2.0% Grande Mediana Pequeña

-4.0% -6.0% -8.0% 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

Cuadro 12.10 Dinámica de crecimiento de la producción, el valor agregado y el empleo industrial por tamaño de empresa Producción bruta 80-85 86-90 91-95

75-79

Bienes consumo durable 12.0% Bienes consumo no durable 9.0% Bienes intermedios 3.5% Bienes de capital 12.5% Asociados a transporte 6.0% Total 6.3%

2.2% 3.1% 0.5% -2.5% 0.5% 1.0%

6.3% 3.1% 5.1% 5.3% 5.1% 4.5%

10.3% 3.0% 3.9% 5.3% 7.7% 4.8%

13.1% 11.2% 5.8% 15.4% -9.3% 6.4%

Bienes consumo durable 4.5% Bienes consumo no durable 7.0% Bienes intermedios 5.7% Bienes de capital 7.7% Asociados a transporte 18.7% Total 7.1%

4.2% 1.5% 3.7% -0.5% -0.1% 1.2%

4.3% 3.2% 5.1% 4.2% 3.0% 4.1%

3.6% 7.0% 7.0% 9.8% 6.0% 6.4%

5.5% 6.1% 7.4% 10.3% 20.6% 7.3%

Bienes consumo durable 4.8% 3.4% Bienes consumo no durable -0.4% 13.0% Bienes intermedios 4.2% 3.1% Bienes de capital 8.7% 0.0% Asociados a transporte 110.3% -15.8% Total 7.8% 2.7% Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

8.1% 4.0% 5.1% 6.4% 1.2% 4.7%

4.5% 7.3% 2.4% 2.8% 8.6% 7.1% 6.2% 11.8% 8.5% 263.9% 4.4% 20.7%

75-79

Para ilustrar con mayor claridad las importantes diferencias que se presentan en el comportamiento industrial según el tamaño de las empresas se tomaron algunos indicadores de competitividad. La productividad laboral registró un incremento moderado durante el período 19741995 en los tres diferentes tamaños de empresas y conservó su ordenamiento a lo largo del tiempo, siendo mayor la productividad laboral en la gran empresa que en la mediana y, a su vez, que en la pequeña empresa (Gráfico 12. 23).

Valor agregado 80-85 86-90 Gran industria 0.2% 5.9% 3.5% 1.6% -1.2% 5.5% -2.9% 3.2% 54.5% 2.4% 1.4% 3.7% Mediana industria 4.4% 4.5% 2.1% 2.1% 1.9% 5.0% -2.1% 4.0% -1.0% 6.0% 1.4% 3.6% Pequeña industria 1.1% 8.3% 20.8% 4.5% 1.9% 4.5% -1.5% 5.8% -19.1% 2.8% -2.0% 3.7%

Total empleo 80-85 86-90 91-95

91-95

75-79

15.7% 3.9% 4.3% 9.3% 6.1% 6.1%

6.3% 8.0% 0.6% 6.5% 4.7% 3.6%

-3.9% -1.7% -4.0% -4.5% -5.8% -3.7%

5.8% 1.7% 0.8% 1.6% -1.0% 1.6%

6.8% 2.8% 0.4% 2.5% -1.7% 2.1%

6.1% 14.8% 10.8% 10.9% 6.1% 10.8%

1.5% 2.4% 4.4% 1.9% 9.7% 3.0%

-0.7% -1.1% -1.1% -3.7% -4.7% -1.8%

4.4% 1.7% 2.4% 3.8% 3.6% 2.9%

-0.5% 3.3% 2.8% 3.2% 6.2% 2.4%

7.8% 18.7% 11.9% 9.7% 10.0% 10.2%

0.0% 0.1% 0.1% 1.8% 2.0% 0.5%

0.1% -0.6% -0.4% -1.5% -1.7% -0.7%

4.1% 3.1% 2.4% 2.5% 4.3% 3.1%

-0.7% -1.1% -0.6% -1.3% -0.2% -0.9%

En todo el período 1974-1995, el mayor incremento de la productividad se presentó en la gran empresa para los bienes de consumo durable y los bienes intermedios, y en la pequeña empresa para los bienes de consumo no durable (Cuadro 12.11). La principal pérdida de productividad se registró en la pequeña industria en los sectores asociados al transporte. En el período de apertura, la gran y la mediana empresas incrementaron en mayor grado su productivi-

488

Estructura y dinámica industrial

Miles de $ por trabajador

Gráfico 12.23 Productividad laboral por tamaño de empresa (1990=100) 16 000

14 000 12 000

10 000

8 000 6 000

4 000

Grande Mediana Pequeña

2 000

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

0

Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 12.24 Contenido de valor agregado por tamaño de empresa 50 .0 %

45 .0 %

40 .0 %

35 .0 %

30 .0 %

Grande Mediana Pequeña

25 .0 % 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95

Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

dad laboral. En el primer caso se debió en buena medida a la dinámica de los bienes de consumo durable (8.5% promedio anual entre 1991y 1995) y los bienes asociados al sector transporte (8.5%), y en el segundo al desempeño de los bienes de consumo no durable (11.3%) y de los bienes de capital (8%). En cuanto al crecimiento de la productividad laboral de la pequeña empresa, no sólo durante la apertura sino también en los anteriores períodos, se sustenta en el comportamiento de los bienes de consumo no durable y bienes intermedios. El indicador de contenido del valor, agregado que destaca la participación de este valor en el producto in-

dustrial, siempre ha sido superior en la gran empresa, con niveles que para el agregado han oscilado entre el 45% y 50%, frente a valores entre el 30% y 35% para las otras empresas (Gráfico 12.24). Se observa cómo este indicador ha tenido una escasa dinámica, destacándose únicamente el buen crecimiento de la pequeña empresa durante los últimos años. En el caso de la gran empresa, los sectores de bienes de consumo durable y no durable han tenido el mayor contenido de valor agregado, mientras que en los sectores asociados al transporte el indicador es muy pobre (inferior al 30%). La mediana empresa se destaca en los sectores de consumo no durable, con

La industria manufacturera

489

La gran diferenciación salarial según el tamaño de la empresa es, sin duda, el reflejo de que la gran empresa tiene los más altos índices de formalidad en la contratación laboral y una mayor relación entre el número de trabajadores calificados y los no calificados, mientras que en la pequeña empresa predominan los sectores industriales con elevados niveles de informalidad, los cuales se reflejan no sólo en la evasión de las prestaciones salariales sino en el pago de menores salarios por trabajador. Este sucinto panorama hace más evidente que el desarrollo industrial colombiano ha venido sosteniendo una dinámica que se podría llamar errática, pues no responde necesariamente al buen desempeño de sectores específicos ni tampoco al empuje de las empresas de mayor tamaño. A pesar de que subsisten diferencias sustanciales entre las empresas de diferente tamaño, no se puede hallar de acuerdo con su tamaño un crecimiento acelerado de ninguna de las empresas ni parecería tampoco que se estuviera presentando un rompimiento con la inercia del crecimiento industrial.

una participación del valor agregado en el producto bruto por encima del 60%, nivel superior al de los demás tamaños de empresas y en los demás sectores industriales. Las remuneraciones por trabajador se corresponden plenamente con el tamaño de la empresa, la gran empresa son más altas que las de la mediana y la pequeña empresa (Gráfico 12.25). Hasta el período anterior a la apertura económica, las remuneraciones por trabajador presentaban una tendencia moderada pero creciente para los tres tamaños de empresa. Ya en los años de apertura este indicador comenzó a caer, influido por el menor ritmo de inflación que sirve como parámetro a la fijación de salarios. Para los casos de la gran y pequeña empresas, los sectores asociados al transporte son los que pagan mayores remuneraciones por trabajador, característica consecuente con el tipo de mano de obra calificada demandada por este sector. En la mediana industria, las mayores remuneraciones le corresponden a los sectores de bienes de consumo no durable y a los bienes intermedios. En los últimos años, la diferenciación salarial según el tamaño de la empresa se ha hecho más ostensible, sobre todo en algunos sectores. Es el caso de los bienes de consumo no durable, para los que las remuneraciones por trabajador en la gran empresa superaron en cerca del 35% a las de la mediana empresa y en un 57% a las de la pequeña empresa durante el período 1991-1995. Esta relación para los sectores asociados al transporte, fue del 53% y del 60%, respectivamente.

Mile s de $por trabajador

Gráfico 12.25 Remuneraciones por trabajador por tamaño de empresa (1990=100) 3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000 GGrande 500

MMediana

Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

P Pequeña 0

490

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.11 Indicadores de competitividad por tipo de bien y tamaño de empresa 74-79 Productividad laboral Grande 6 441.1 Mediana 3 922.9 Pequeña 2 243.7 Participación del valor agregado en el producto Bruto Grande 50.2% Mediana 35.9% Pequeña 45.7% Remuneraciones por trabajador Grande 2041.6 Mediana 1295.1 Pequeña 803.4 Productividad laboral Grande 9 776.1 Mediana 6 521.8 Pequeña 2 829.2 Participación del valor agregado en el Producto Bruto Grande 47.9% Mediana 65.5% Pequeña 19.6% Remuneraciones por trabajador Grande 2 041.3 Mediana 1 427.2 Pequeña 795.8 Productividad Laboral Grande 6 371.2 Mediana 4 610.2 Pequeña 2 974.5 Participación del valor agregado en el Producto Bruto Grande 46.8% Mediana 38.4% Pequeña 38.9% Remuneraciones por trabajador Grande 1 940.8 Mediana 1 234.0 Pequeña 807.7 Productividad Laboral Grande 5 583.9 Mediana 4 125.7 Pequeña 2 399.1 Participación del valor agregado en el Producto Bruto Grande 45.8% Mediana 44.8% Pequeña 42.9% Remuneraciones por trabajador Grande 1 681.5 Mediana 1 262.3 Pequeña 839.1 Productividad laboral Grande 8 256.0 Mediana 4 108.4 Pequeña 9 146.2 Participación del valor agregado en el Producto Bruto Grande 31.1% Mediana 41.0% Pequeña 47.1% Remuneraciones por trabajador Grande 2 230.25 Mediana 1 172.31 Pequeña 901.79 Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Indicador en nivel 80-85 86-90 91-95 Bienes de consumo durable

Crecimiento promedio anual 75-79 80-85 86-90 91-95

8 468.8 5 174.1 2 609.8

9 255.2 5 392.8 3 114.5

11 999.7 6 027.8 4 125.9

6.5% 3.9% 7.4%

4.2% 5.2% 1.1%

0.1% 0.1% 3.8%

8.5% 6.6% 9.0%

48.9% 37.4% 44.1%

44.9% 34.9% 42.1%

53.1% 36.7% 46.0%

1.0% 0.9% 2.5%

-2.0% 0.4% -2.0%

-0.4% 0.2% 0.1%

5.0% 2.1% 3.3%

2420.9 1523.1 1 096.6 durable

0.4% 1.2% 4.5%

6.4% 4.9% 3.4%

-1.2% -1.0% 0.2%

0.9% 0.2% 2.0%

2484.3 2749.2 1544.1 1700.9 983.5 1 109.5 Bienes de consumo no 12 452.4 7 121.8 4 046.9

14 804.6 8 761.2 6 973.3

13 797.9 10 401.3 7 920.0

2.9% 3.3% 3.7%

5.8% 3.3% 21.3%

0.0% 0.5% 1.4%

2.0% 11.3% 20.8%

49.1% 66.1% 21.6%

48.4% 64.7% 23.7%

45.9% 67.8% 23.2%

2.0% 0.0% 2.4%

0.4% 0.5% 4.6%

-1.2% -0.9% -1.8%

0.7% 7.7% 11.4%

3 017.1 2 570.1 2 015.5 1 672.3 1 150.8 1 107.4 Bienes intermedios

4.1% 3.0% 4.0%

6.4% 5.3% 4.5%

-0.9% -0.6% 1.0%

-0.6% -1.4% -0.7%

2 657.5 1 719.3 1 007.1

7 747.1 5 737.7 3 469.8

10 404.8 6 403.9 4 506.0

11 524.6 8 511.6 6 712.2

5.0% 3.3% 7.2%

3.0% 3.0% 2.2%

4.7% 2.6% 1.9%

4.0% 7.8% 12.8%

46.0% 37.2% 37.7%

45.3% 34.5% 35.8%

45.4% 38.7% 40.4%

2.0% 1.7% 2.8%

-1.6% -1.7% -1.0%

0.3% 0.0% -0.6%

0.4% 3.7% 2.9%

2 972.5 2 459.4 1 794.9 1 673.7 1 222.7 1 232.7 Bienes de capital

3.5% 3.0% 4.9%

5.7% 5.2% 4.6%

0.1% -0.1% 0.9%

-3.7% -0.3% 0.9%

2 585.7 1 634.0 1 046.6

7 124.8 4 965.3 2 848.8

7 572.8 4 927.4 3 013.7

9 220.6 6 418.9 4 259.1

8.4% 8.4% 9.8%

1.8% 1.6% 0.0%

1.5% 0.3% 3.2%

6.8% 8.0% 10.6%

46.2% 43.8% 42.2%

43.1% 40.5% 38.5%

45.9% 42.2% 42.3%

2.7% 2.3% 2.9%

-0.4% -1.3% -1.5%

-2.0% 0.0% -0.5%

4.0% 1.4% 2.5%

2 158.8 2 471.6 2 093.9 1 574.4 1 742.0 1 571.7 1 058.0 1 181.6 1 150.4 Sectores asociados a transporte

1.0% 2.3% 3.0%

6.0% 4.5% 4.4%

0.1% 0.0% 0.2%

-3.6% -0.7% 1.0%

9 726.4 5 978.3 3 515.3

10 794.9 4 998.7 2 936.1

15 398.0 5 841.8 4 363.9

-11.8% 10.6% 244.9%

66.9% 4.1% -17.2%

3.7% 0.7% -1.5%

8.5% 2.2% 10.8%

32.4% 40.8% 42.0%

28.0% 37.4% 39.2%

29.1% 42.8% 43.2%

-17.9% 2.3% 26.8%

48.6% -0.2% -10.4%

-2.3% 0.8% 1.5%

0.4% -0.2% 1.6%

3 095.51 1 459.43 1 151.02

3 528.06 1 670.44 1 196.90

3 286.04 1 559.22 1 245.56

5.3% 4.5% 5.6%

6.2% 3.4% 4.2%

3.0% 2.2% -1.6%

-4.0% 0.7% 2.0%

La industria manufacturera

PROCESOS CONCORDATARIOS EN LA INDUSTRIA EN EL PERÍODO DE LA APERTURA La declaración de concordatos en las empresas comerciales responde a la incapacidad de las firmas de cubrir sus necesidades de gastos para la actividad productiva. Generalmente presentan manifestaciones como la no renovación de créditos por parte de las entidades acreedoras, la insolvencia a la hora de pagar créditos y al personal empleado, así como la imposibilidad de disponer de un adecuado stock de inventarios ni de capital de trabajo. En Colombia, una vez la empresa se declara en concordato, se busca una fórmula concordataria entre deudores y acreedores, en la cual, si existe consenso respecto a la posibilidad de salvar la empresa, se disponen las condiciones para este propósito: fórmulas para refinanciar los créditos, inyección de capital a la empresa para solventar la incapacidad financiera a corto y mediano plazo, etcétera. Esta sección pretende complementar la anterior evaluando las diferencias que ha venido presentando el comportamiento de las empresas manufactureras en el transcurso de la apertura económica. Se estudian según su tamaño: grande, mediana y pequeña. El Cuadro 12.12 reseña el número de empresas que entraron en concordato durante el período de apertura y según sus tres tamaños, así como el monto de activos, pasivos y número de trabajadores. Los resultados evidencian el hecho de que según el tamaño de las empresas su manera de enfrentar las nuevas condiciones de competencia es completamente distinta. En efecto, durante casi todos los años de apertura, la categoría de gran empresa fue la que hizo menos declaraciones de concordato, mientras que la mediana y la pequeña empresa superaron ostensiblemente a la primera, en particular en los años 1995 y 1996. En este último año, se declararon en concordato siete grandes empresas, 17 medianas

491

y 25 pequeñas. Para el conjunto del período 1990-1996, el grupo de la mediana empresa registró el número más alto de concordatos. Sin embargo es aún más preocupante la tendencia a todas luces creciente de la pequeña empresa, grupo en el cual son cada vez más las empresas que año tras años se declaran en concordato, reflejando su mayor vulnerabilidad para sostenerse con éxito en las nuevas condiciones de competencia. Es importante también comparar la situación concordataria de las empresas industriales con la de las empresas de otras ramas productivas. El Cuadro 12.13 no sólo ilustra esta situación, sino además la concentración del número de empresas en concordato según los sectores industriales. Como se puede observar, en conjunto para los tres tamaños de empresas, las pertenecientes a la actividad industrial representan una porción elevada del total de empresas en concordato: 57% en el caso de la gran empresa, 62% en el de la mediana y 40% en el de la pequeña empresa. En orden de importancia, el mayor número de concordatos, después del sector industrial, ha ocurrido en las empresas del sector comercio, y en particular en las pequeñas empresas, que presentarón entre 1990 y 1996 un total de 25 concordatos. Al interior de la industria manufacturera varios sectores se han visto afectados por la declaración de concordato, de las empresas destacándose el sector textil, en donde predominan los concordatos en la mediana empresa (17); químicos, en donde la pequeña empresa ha sido la de peor comportamiento (siete), y el sector de alimentos, en el que también predominan los concordatos en la mediana empresa (seis). Para finalizar, cabe mencionar que en noviembre de 1997, 93 de las 177 empresas que se habían declarado en concordato entre 1990 y 1996 entraron a liquidación obligatoria por incumplimiento de la fórmula concordataria, reflejo aún más fidedigno de las dificultades que ciertas empresas vienen atravesando para posicionarse en el actual mercado. Cuadro 12.12 Empresas en concordato según tamaño de empresa

Grande Año

No. empresas

Activos1

Pasivos1

Mediana No Empleados

No. empresas

1990 2 1877 2321 561 2 1991 5 46 790 52 707 4 163 5 1992 2 16 600 12 245 601 6 1993 2 2 676 3 016 441 4 1994 7 105 494 90 890 3 586 13 1995 11 545 661 338 600 8 145 27 1996 7 65 849 52 231 3 021 17 Nota:1 Millones de pesos Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.

Activos1

3 411 10 633 16 426 14 656 47 327 120 634 5 5352

Pequeña

Pasivos1

3 7 14 15 33 72 46

627 731 522 874 325 112 269

No empleados

199 419 663 402 1 656 2 611 1 772

No. empresas

2 8 6 6 7 19 25

Activos1

2 8 15 7 15 46 70

756 912 001 062 925 231 631

Pasivos1 No empleados

3 7 13 4 13 37 59

378 546 798 232 163 596 831

27 250 130 148 254 385 497

492

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.13 Composición sectorial de las empresas en concordato según tamaño de empresa Sectores Alimentos Bebidas Textiles Confecciones Cuero Calzado Madera Muebles Papel Editoriales Químicos Plásticos Cerámica Metalmecánica Demás industria Total empresas industriales Total empresas agrícolas Total empresas sector comercio Total empresas constructoras Total empresas mineras Total empresas transporte Otros sectores

Total empresas en concordato

Grande

Mediana

1

6

5 2 3 1

17 2 2 1 2

2 1 2 1 3

1 5 2

Pequeña 3 1 6 2 1 1 1 2 7

20

7 1 46

2 2 27

2 5 3 4 1

9 10 5 1 3

3 25 4 6 3

35

74

68

Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.

DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL SEGÚN TAMAÑO DE LA EMPRESA Y REGIONALIZACIÓN DISTRIBUCIÓN POR TAMAÑO DE EMPRESA De acuerdo con el Censo Económico Industrial, en 1990 había 94.541 establecimientos manufactureros distribuidos en microindustrias, el 89% (84.171 establecimientos), empresas catalogadas como Pymes, el 10% (9.753 establecimientos), y establecimientos de más de doscientos trabajadores catalogados como gran industria, con tan sólo el 0.7% (617 establecimientos). Por su parte, el empleo generado por la industria manufacturera fue de 833.616 puestos de trabajo distribuídos así: el 22.15% en la micro empresa, 40.7% en las Pymes y un 37.10% en la gran empresa. Varias conclusiones se obtienen de las estadísticas del censo: la mayor concentración del empleo industrial es generada por empresas de menos de doscientos empleados, microempresas y pymes, que en conjunto aportan alrededor del 45%. Sin embargo, muchas de las empresas ubicadas en este segmento se caracterizan por su alta informalidad, lo que implica no sólo inestabilidad laboral sino además condiciones remunerativas inferiores a las de la gran empresa. En los siguientes sectores la informalidad ha sido especialmente acentuada son: alimentos –influenciado especialmente por la actividad de panadería–, químicos, productos metálicos y muebles – sectores donde predominan pequeños talleres con una baja relación ingresos/empleo– y, finalmente, prendas de vestir (Dane, 1993). La presente sección analiza la distribución industrial según el tamaño de las empresas y a partir de la información proveniente de la Encuesta Anual Manufacturera, cuya cobertura es muy inferior a la del Censo Industrial. Los establecimientos encuestados por año son aproximadamente 7.500, los cuales son en su mayoría establecimientos formales y con más de diez trabajadores. La distribución de la actividad industrial según el tamaño de la empresa no tuvo variaciones significativas en las pasadas dos décadas, excepción hecha de una modesta disminución de la participación de la pequeña empresa a favor de un incremento de la participación de la gran empresa. Mientras que en el período 1974-1979, la pequeña empresa participaba con el 16.5% de la producción bruta industrial y el 22.5% del empleo industrial, en 1994 su participación pasó a ser, respectivamente, del 14.8% y del 20.3%. Por su parte, la gran empre-

La industria manufacturera

sa pasó del 56% de la producción bruta al 58% y con el 47.5% al 49.3% en cuanto al empleo. La mediana empresa conservó su participación en la industria manufacturera, con cerca del 27.2% de la producción bruta, 25.9% del valor agregado y 30.4% del empleo industrial. Al clasificar los sectores industriales según la clase de bien, se distinguen algunas características generales (Cuadro 12.14). En primer lugar, la categoría de bienes asociados al sector transporte, desde el punto de vista de la producción, el valor agregado y el empleo, se concentra en la gran empresa. En segundo lugar, las categorías de bienes de consumo no durables, bienes intermedios y bienes de capital, distribuyen la mayor parte de la producción y el valor agregado entre la mediana y la gran empresa. Finalmente, en los sectores de bienes de capital y bienes de consumo durable, el empleo está atomizado, con una distribución homogénea entre las tres empresas. La desagregación sectorial de la clasificación CIIU a tres dígitos permite conocer en más detalle la concentración industrial por tamaño de empresa. Se distingue una primera categoría que podría denominarse de alta concentración, y que comprenden aquellos sectores en los que tradicionalmente se ha concentrado en la gran empresa el 70% o más de la producción y el valor agregado. Se ubican en dicha categoría sectores como textiles, vidrio, barro y loza, tabaco, bebidas, equipo y material de transporte, y fabricación de productos de caucho –dominado por la producción de llantas–. Cada uno de

493

estos sectores concentra más del 60% del empleo en la gran empresa. Una segunda categoría, denominada de concentración moderada, compuesta por sectores en los que la producción y el valor agregado están concentrados entre un 60% y un 70% en la gran empresa. Comprende sectores en su mayoría de bienes intermedios como papel y productos de papel, imprentas y editoriales, sustancias químicas industriales, otros productos químicos, cemento y materiales ferrosos. El empleo en los sectores mencionados no se caracteriza por concentrarse en la gran empresa sino por distribuirse entre la gran y la mediana empresa. Los sectores de relativa atomización son aquellos que distribuyen la mayoría de la producción y el valor agregado entre empresas de tamaño mediano y grande. Esta categoría está comprendida, en gran parte, por sectores productores de bienes de capital como productos metálicos y maquinaria eléctrica y no eléctrica; sectores de bienes de consumo no durables como alimentos, café y otros productos alimenticios, y por otros sectores de la industria liviana como confecciones, manufacturas de cuero, calzado y madera. Por último, entre los sectores de alta atomización, en donde la producción y el valor agregado se encuentran distribuidos principalmente en la pequeña y mediana empresa, se encuentran la producción de muebles de madera y otros derivados del petróleo y del carbón. No obstante, en el conjunto industrial estos sectores presentan una baja participación en la producción y en la

Cuadro 12.14 Distribución de la producción, el valor agregado y el empleo industrial por tamaño de empresa y tipo de bien 74-80 Producción bruta BCD 20.8% BCND 11.3% BI 17.4% BK 16.5% BKT 8.6% Valor Agregado BCD 19.8% BCND 8.4% BI 16.6% BK 15.8% BKT 12.3% Empleo BCD 29.0% BCND 17.5% BI 22.2% BK 25.9% BKT 15.7% Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.

Pequeña Empresa 81-85 86-90 91-94

74-80

Mediana Empresa 81-85 86-90

20.6% 9.4% 16.2% 16.9% 6.2%

21.8% 12.2% 14.0% 19.1% 6.1%

21.2% 10.9% 14.0% 17.5% 7.7%

38.1% 31.0% 21.3% 35.1% 10.4%

36.0% 27.9% 22.8% 34.7% 11.8%

19.2% 7.4% 15.0% 16.4% 6.6%

20.8% 9.4% 13.0% 18.8% 6.8%

19.9% 8.2% 12.8% 17.1% 8.4%

36.8% 25.4% 19.4% 35.4% 11.7%

31.1% 14.2% 21.0% 26.8% 15.9%

31.0% 15.0% 20.5% 28.5% 19.2%

27.2% 11.5% 19.7% 25.9% 19.1%

38.6% 28.1% 25.8% 35.8% 21.1%

Gran Empresa 81-85 86-90 91-94

91-94

74-80

32.7% 25.4% 26.4% 35.0% 8.9%

29.3% 27.1% 28.9% 34.8% 11.8%

41.1% 57.7% 61.3% 48.4% 81.0%

43.4% 62.7% 61.1% 48.4% 82.0%

45.5% 62.3% 59.5% 45.9% 85.0%

49.5% 62.0% 57.0% 47.7% 80.6%

35.4% 23.0% 21.0% 34.7% 14.0%

31.9% 20.9% 24.3% 35.1% 11.4%

28.4% 23.4% 27.3% 33.8% 14.6%

43.4% 66.2% 64.0% 48.9% 76.0%

45.4% 69.6% 64.1% 48.9% 79.4%

47.4% 69.7% 62.7% 46.2% 81.8%

51.7% 68.5% 57.8% 49.0% 77.0%

37.6% 24.8% 26.2% 36.1% 21.2%

36.3% 24.5% 29.2% 35.9% 19.9%

34.3% 25.9% 30.9% 35.8% 28.8%

32.4% 54.4% 52.0% 38.3% 63.2%

30.5% 60.7% 52.7% 37.6% 63.0%

32.7% 60.5% 50.3% 35.6% 60.8%

38.5% 62.6% 49.3% 38.3% 52.1%

494

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.15 Composición de la industria manufacturera por área metropolitana CIUDAD 74 Bogotá 29.1% Cali 12.4% Medellín 23.4% Manizales 1.8% Barranquilla 7.9% Bucaramanga 2.5% Pereira 2.9% Cartagena 1.9% Resto del País 18.1% Total 100.0% Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Empleo 84 31.7% 11.6% 22.1% 1.8% 6.8% 2.6% 2.7% 1.9% 18.8% 100.0%

94 36.6% 13.1% 21.9% 2.3% 4.4% 2.6% 2.7% 1.2% 15.2% 100.0%

generación del valor agregado industrial total. Cabría agregar en esta categoría los sectores que distribuyen su empleo entre la pequeña y la mediana empresa, como son, además de los mencionados, los de muebles de madera, fabricación de instrumentos científicos y de medición y demás manufacturas. Haría falta mencionar que en relación con el empleo industrial se distinguen sectores con una distribución relativamente homogénea entre la pequeña, la mediana y la gran empresa: aparatos metálicos excepto maquinaria, maquinaria no eléctrica, calzado e imprentas y editoriales.

COMPOSICIÓN INDUSTRIAL SEGÚN EL ÁREA METROPOLITANA

La industria manufacturera en Colombia ha estado altamente concentrada en las regiones de mayor población relativa, situación que poco se ha modificado en las últimas dos décadas. Considerando la composición industrial por áreas metropolitanas, se encuentra Santafé de Bogotá, Medellín y Cali, –principales ciudades en población y urbanización– son en su orden las que mayor importancia relativa han tenido en cuanto a su participación en el producto, el valor agregado y el empleo industriales. En conjunto, estas tres ciudades representan más del 60% de la industria manufacturera. En 1994 participaron con el 65.7% del valor de la producción, el 67.7% del valor agregado y el 71.6% del empleo. Mientras que Medellín y Cali se han mantenido relativamente estables a lo largo de estas dos décadas, Santafé de Bogotá ha tenido una mayor dinámica, incrementando su participación en la industria de manera importante, sobre todo entre 1984 y 1994 (Cuadro 12.15). Santafé de Bogotá, además de tener la mayor importancia relativa dentro de la industria manufacturera,

74 25.9% 13.9% 21.3% 1.6% 8.4% 1.8% 2.0% 4.3% 20.8% 100.0%

Producción 84 94 27.3% 34.1% 12.8% 13.5% 18.6% 18.1% 1.6% 1.9% 7.5% 4.7% 1.9% 2.0% 1.8% 2.0% 4.7% 2.6% 23.9% 21.1% 100.0% 100.0%

Valor agregado 74 84 94 24.7% 28.6% 34.3% 14.2% 14.2% 14.3% 21.6% 21.2% 19.1% 1.7% 1.8% 2.1% 8.2% 6.9% 4.1% 2.0% 1.8% 1.9% 2.1% 1.9% 1.9% 4.7% 2.5% 1.9% 20.8% 21.0% 20.3% 100.0% 100.0% 100.0%

presenta la mayor concentración en sectores específicos en cuanto a la producción, valor agregado y empleo17. En términos de producción bruta participa, en promedio, con cerca del 50% en el caso de ocho de los veintinueve sectores industriales. Entre éstos sobresalen sectores como: derivados del petróleo y del carbón (81.1% en 1994), fabricación de plásticos (55.9%), material de transporte (66%) y maquinaria excepto la eléctrica (50.9%). En el área metropolitana de Cali se concentra la fabricación de papel y productos de papel, con una participación del 50% entre 1974 y 1984, la que en 1994 descendió al 40%. La producción industrial en Medellín estaba altamente concentrada en la fabricación de textiles (63.7% del total industrial en 1974 y 57.5% en 1984, la cual, luego de perder dinamismo, pasó a representar en 1994 el 44.8%) y por la producción de productos de barro y loza, con más del 50% de la producción industrial. Finalmente, en la zona denominada resto del país se destaca una alta concentración en el sector de refinación de petróleo alcanzó –el 100% en 1994–. Las ciudades más pequeñas han tenido una participación poco representativa dentro del conjunto de las estructura industrial, y en general vienen presentando una tendencia decreciente. El caso más representativo de dicha situación es el de la ciudad de Barranquilla, que pasó de contribuir con el 8.4% de la producción bruta industrial en 1974, al 4.7% en 1994 y de aportar el 7.9% del empleo industrial al 4.4% en 1994. A nivel sectorial, la industria manufacturera cuenta con una relativa especialización regional, particular-

17

Todas las aseveraciones que se hacen sectorialmente son extraídas a partir de cuadros que se elaboraron a nivel sectorial (tres dígitos de la CIIU), en los cuales se calculó la participación por área metropolitana de la producción industrial, el valor agregado y el empleo industrial respectivamente. Por limitación de espacio no se presentan estos cuadros dentro del texto.

La industria manufacturera

mente acentuada en algunos sectores. En la producción de textiles, fabricación de confecciones, industria del cuero e industria del calzado, se destacan las ciudades de Bogotá y Medellín, y, en menor grado, Barranquilla y Cali. La industria de papel y productos de papel, así como la industria de imprentas y editoriales, están altamente concentradas en Cali y medianamente en Bogotá. En la industria química y petroquímica Bogotá tiene una participación importante, excepción hecha de la producción de petróleo. Cali resulta bastante representativa en la producción de otros productos químicos y plásticos. En el sector de minerales no metálicos se encuentra que la producción de vidrio y productos de vidrio es abastecida en buena medida por Bogotá y Medellín, mientras que la fabricación de cemento y otros minerales no metálicos, además de estas dos ciudades, se concentra en Barranquilla y Cali. Dentro del grupo metalmecánico, Bogotá es sin duda la ciudad que más concentra la producción y el empleo, con participaciones cercanas o superiores al 45% del total nacional, para el caso de sectores como maquinaria excepto la eléctrica, maquinaria eléctrica y material de transporte. De menor importancia relativa, pero aun así representativas, son las participaciones en el sector metalmecánico de Cali y Medellín. Finalmente, cabe hacer mención de la recomposición regional en la estructura industrial, la cual se ha caracterizado principalmente por la ganancia relativa de la participación de Santafé de Bogotá en varios sectores industriales y especialmente en el período comprendido entre 1984 y 1994. Los casos más significativos, en los que Bogotá gana alrededor de diez puntos porcentuales en participación, son: el sector de café y productos alimenticios diversos, en detrimento de la participación de Barranquilla y Cali, y los sectores de textiles y calzado, a costa de la participación de Medellín. La distribución regional de la actividad industrial en Colombia refleja cómo ha estado tradicionalmente concentrada en la zona andina –centro del país–, y cómo además ha venido ganado importancia relativa en los últimos años en deterioro de la participación de zonas como las costas Atlántica y Pacífica. Dicha situación, aunque responde en buena medida a los patrones de urbanización del país, así como al crecimiento geográfico de la demanda interna, parece ir en contravía de un patrón de desarrollo industrial orientado al mercado internacional. En efecto, la necesidad de transportar insumos y bienes de capital foráneos requeridos por la actividad productiva doméstica, y de movilizar en el otro sentido los bienes industriales producidos en el interior del país hasta

495

los puertos de embarque ubicados en las respectivas costas, acarrea una serie de sobrecostos al productor que en ciertos productos –alimentos, industria pesada– pueden resultar excesivamente elevados, más aún a sabiendas de la deficiente infraestructura vial y de comunicaciones de que dispone el país.18 En contraposición, en algunos países asiáticos se han dispuesto zonas francas en las inmediaciones de los puertos marítimos con el fin de buscar el desarrollo de actividades industriales con una clara orientación exportadora.

18

Refiérase al Capítulo 7 para conocer la dotación de infraestructura vial en el país.

496

Estructura y dinámica industrial

ESTRUCTURAS DE MERCADO

CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL DE LA PRODUCCIÓN EN COLOMBIA

CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL POR PRODUC-

La estructura industrial colombiana muestra un alto grado de concentración que ha venido incrementándose a través del tiempo. Antes de detallar el nivel de concentración mediante las metodologías señaladas, se puede resaltar el hecho de que desde 1976 en adelante pocos establecimientos industriales han agrupado porcentajes muy elevados de la producción bruta industrial y el valor agregado. En el Cuadro 12.16 se puede observar que los primeros 20, 50, 100, 200 y 500 establecimientos –por valor de producción–, sin excepción, ganaron varios puntos porcentuales en su participación dentro del agregado industrial entre 1976 y 1991, presentándose el mayor crecimiento en la concentración especialmente a partir de los cien primeros establecimientos. En 1991, la Encuesta Anual Manufacturera registraba cerca de siete mil establecimientos, es decir, que el hecho de que el 50% del valor agregado se concentrara en sólo cien establecimientos y el 70% en quinientos, ilustra por sí mismo el elevado nivel de concentración de la industria colombiana. Llama la atención, no obstante, que el empleo generado por los principales establecimientos es poco representativo si se compara con el alto nivel de concentración de la producción y el valor agregado. Mientras que los veinte primeros establecimientos generaban el 18.46% del valor agregado en 1991, por ejemplo, sólo aportaban el 5.12% del empleo industrial, repitiéndose esa misma situación en las demás categorías aquí presentadas. Otra importante característica de la concentración industrial es la elevada permanencia de empresas no sólo a lo largo del tiempo, sino también dentro de las primeras posiciones en valor de producción. Entre los veinte primeros establecimientos dieciséis permanecieron en ese rango durante 1976 y 1991; en las cincuenta primeras permanecieron 44; en las cien primeras 91; en las doscientas permanecieron 177 y en las quinientas primeras 403. Esta situación revela escasos cambios en la concentración industrial y una débil creación de empresas de gran tamaño –por valor de producción– que alteraran en alguna medida la estructura y composición industrial. Los estudios de Misas (1975 y 1988) demuestran también el incremento de la concentración industrial entre los años 1968 y 1984.20 En efecto, en 1968 los sectores agrupados dentro de la categoría de concentra-

CIÓN

En la teoría sobre organización industrial, la especificación de las estructuras de mercado generalmente se lleva a cabo mediante la estimación estadística de indicadores de concentración. Estos indicadores indagan el comportamiento de las diferentes estructuras de mercado que caracterizan a las industrias. Dentro de los análisis sobre la concentración están las hipótesis que asocian el grado de concentración con las ganancias de las empresas dominantes, y las que señalan una débil correlación entre el grado de concentración y la productividad. El desarrollo y el crecimiento de las grandes empresas industriales en los países en desarrollo ha sido un proceso relacionado con la difusión y el cambio tecnológico en el entorno industrial. Esta premisa llevó a los investigadores a examinar cuáles son los posibles determinantes de las estructuras de mercado y, a su vez, los efectos que dichas estructuras tienen sobre la conducta de la firma frente a la competencia en el mercado. El siguiente ejercicio examina la concentración industrial y, en general, la estructura de mercado de la industria en Colombia. Se analiza el cambio de la distribución del tamaño de las firmas a través del tiempo y el grado de concentración industrial con base en el comportamiento histórico de la empresas manufactureras. Para determinar los indicadores de concentración industrial se tomó la información de producción y valor agregado en cada establecimiento individual (unidad básica de análisis) para el período de 1976-1991. El cálculo se realizó a un nivel de desagregación de cuatro dígitos de la clasificación CIIU revisión dos. A partir de este nivel se calculó la concentración industrial según el índice de concentración de los cuatro mayores establecimientos (CR4) y del indicador Herfindalh, HH.19

19 El indicador CR4 mide la participación de los primeros cuatro establecimientos en el valor de la producción del correspondiente subsector CIIU a cuatro dígitos. Por su parte el índice de concentración de Herfindahl se calcula como H=∑Xyi2 donde x y es la participación del valor de producción de la empresa i en el total del valor de producción de su correspondientes subsector CIIU a cuatro dígitos. Por lo tanto, este índice oscila entre 1 cuando existe una única firma y cero entre mayor número de establecimientos posea el subsector.

20 Para los grados de concentración se tomaron las siguientes rangos por la metodología CR4: De 75%-100%, oligopolio altamente concentrado; de 50%-75%, oligopolio moderadamente concentrado; de 25%-50%, oligopolio levemente concentrado; y de 0%-25% competencia atomizada (Misas, 1988).

La industria manufacturera

497

Cuadro 12.16 Participación en el agregado industrial de los 20,50,100,200 y 500 primeros establecimientos Primeros Permanecen estable-

1976-1991

1976 % PB

% VA

1979 % EMP

% PB

% VA

1982 % EMP

% PB

% VA

1985 % EMP

% PB

% VA

1989 % EMP

% PB

% VA

1991 % EMP

% PB

% VA

% EMP

cimientos

20

16

17.77

21.2

6.73

16.85

18.58

6.58

16.76

17.55

6.25

18.72

19.52

5.8

18.92

19.94

5.26

18.2

18.46

5.12

50

44

24.29

27.38

10.46

24.1

25.19

10.47

25.26

25.65

10.97

28.07

29.13

10.59

28.53

28.98

9.74 28.53

28.8

9.79

100

91

32.64

34.87

15.31

34.02

34.6

15.78

35.54

36

16.53

38.58

39.6

16.5

39.73

40.4

39.2

40.07 15.98

200

177

43.36

45.71

23.12

45.56

46.57

24.45

47.55

48.55

25.54

50.56

51.87

25.71

52.26

53.55

24.75 51.98

15.82

53.05 24.94

500

403

59.76

61.8

35.91

62.4

63.05

38.09

64.45

64.96

39.53

68.29

69.45

40.09

70.35

70.63

38.67

71.26 40.17

71.3

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

ción 1 y 2 –oligopolio altamente concentrado y oligopolio moderadamente concentrado–, participaron con un 47% del valor total de la producción industrial colombiana, aumentándolo a un 52% para el año 1991. Los sectores clasificados en categoría 3, oligopolio levemente concentrado, vienen perdiendo participación en la producción: mientras que en 1968 participaban con un 32%, en 1991 lo hacían con un 28% (Cuadro 12.17). Al analizar el grado de concentración según la clase de bien para el año 1991 (Cuadro 12.18), se encuentra que en los sectores agrupados por bienes de consumo durable predomina una estructura de mercado altamente competitiva (categoría 4), con un 11.2% de la producción y de oligopolio levemente concentrado con un 6.6% de participación; mientras tanto, las categorías 1 y 2 participaban con un 10%. Los sectores agrupados por bienes de consumo no durable presentan un grado de concentración relativamente alto, pues gran parte de la producción está concentrada en las categorías 2 y 3. En los sectores productores de bienes intermedios y materias primas predomina el oligopolio moderadamente concentrado, con un 13.4% de la producción, y el oligopolio altamente concentrado, con un 6.2%. El sector de bienes de capital se caracteriza por su relativo grado de competencia, ya que se ubica principalmente en la categoría 3, oligopolio levemente concentrado. El sector de bienes ligados al transporte es de oligopolio altamente concentrado, solamente comparado con algunos de los sectores de bienes intermedios.

EVOLUCIÓN DE LA CONCENTRACIÓN EN EL ÁMBITO SECTORIAL (CIIU CUATRO) El Cuadro 12.19 muestra la evolución del grado de concentración durante el período de 1976-1991, utilizando los índices de participación de la producción de las cuatro primeras firmas (CR4) y el grado de concentración de Herfindalhl. Para el desarrollo del ejercicio se

tuvo en cuenta la permanencia y la entrada de empresas durante todo el período, con el fin de indagar la consolidación de las estructuras de mercado. Para una mejor comprensión del análisis se agruparon los sectores según los rangos de concentración (por la metodología CR4) y de acuerdo con su intensidad factorial. En 1991, los sectores agrupados en la categoría de concentración 1, oligopolio altamente concentrado, participaron con el 19% de la producción industrial del país con un total de 522 establecimientos. Vale la pena señalar que de 31 sectores a cuatro dígitos, nueve presentaron un control absoluto del mercado, entre ellos los siguientes: fabricación de textiles, industria de preparación y teñido de pieles, fabricación de envases de madera, recuperación y fundido de plomo, refinación y fundido de metales preciosos, construcción de motores y turbinas, fabricación de equipos ferroviarios y fabricación de instrumentos de música. Cabe mencionar que los anteriores sectores se caracterizan por estar conformados por muy pocos establecimientos e igualmente por contribuir modestamente al valor agregado industrial. Entre los sectores de mayor participación en la producción se destacan: el sector de equipo y material de transporte (4.2%), caracterizado por un número reducido de firmas ensambladoras de automóviles que concentran el mayor porcentaje de la producción, y por un gran número de firmas dedicadas a la fabricación de autopartes, sometidas a un alto grado de competencia; el sector de refinación de petróleo, que participa con un 3.6% en la producción total y que se distingue por la no diferenciación de productos y por la presencia de la empresa estatal más grande del país, Ecopetrol; el sector tejidos y sus manufacturas y mezclas, que se caracteriza por tener una alta concentración de la producción de textiles de algodón con algún nivel de diferenciación de productos, por el hecho de que ha venido desmontrado el grado de verticalidad de su producción y de que se ha venido concentrándo en pocas referencias –principalmente en la ciudad de Medellín–, y por ser uno de los secto-

498

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.17 Grado de la concentración industrial por producción Grado de 1968 1984 Concentración Sectores %pdn Sectores %pdn 1 16 18% 19 26% 2 26 29% 28 38% 3 28 32% 22 31% 4 8 21% 3 4% Total 78 100% 72 100.0% Notas:1 Oligopolio fuertemente concentrado 2 Oligopolio moderadamente concentrado 3 Oligopolio levemente concentrado 4 Moderado competitivo Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

1991 Sectores 29 29 26 8 92

%pdn 19% 33% 28% 19% 100%

Cuadro 12.18 Distribución porcentual de la concentración por producción según tipo de bien, 1991 Grado de BCD BCND BI BK Concentración Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn 1 47 3.8% 29 2.2% 160 6.2% 24 0.3% 2 288 6.4% 502 11.0% 460 13.4% 218 2.4% 3 844 6.6% 466 10.8% 648 6.8% 587 4.1% 4 1911 11.2% 403 8.0% 130 0.2% TOTAL 3090 28.1% 1400 32.0% 1268 26.4% 959 7% Notas:1 Oligopolio fuertemente concentrado 2 Oligopolio moderadamente concentrado 3 Oligopolio levemente concentrado 4 Moderado competitivo Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

res con mayor tradición en Colombia bajo la propiedad de los grupos económicos; el sector de productos de caucho, con predominio en la fabricación de llantas y neumáticos, cuyo mercado a nivel nacional es manejado básicamente por tres empresas, dos de propiedad de un grupo y una de una multinacional; y, por último, el sector productor de tabaco, cuya principal empresa es la Compañía Colombiana de Tabaco –Coltabaco–, de propiedad de uno de los grupos económicos. En los últimos años, tanto el sector productor de llantas como el de tabaco han sido fuertemente presionados por la entrada de contrabando y las nuevas condiciones de competencia. En la categoría de oligopolio moderadamente concentrado, categoría 2, se observa que doce sectores son intensivos en recursos naturales, seis en mano de obra y once de alto contenido tecnológico. Entre los sectores intensivos en recursos naturales sobresale el de bebidas y malteadas de malta, que se caracteriza por la presencia tradicional del monopolio en la producción de cerveza, con pertenencia de un conglomerado, aunque recientemente ingresó al mercado una nueva empresa de otro de los mayores conglomerados colombianos. En general, los precios de la cerveza han estado regulados y la competencia consite en la diferenciación del producto y en los altos gastos en publicidad. Otro sector, el de fabricación de pulpa, madera y cartón, se distingue porque el 67%

BST Firmas 262

%pdn 6.4%

262

6.4%

Total industria Firmas %pdn 522 19% 1468 33% 2545 28% 2444 19% 6979100.0%

de la producción se concentra en cuatro firmas principales. Entre ellas se destacan una empresa transnacional – Smurfit– y Propal, que producen papel a partir del bagazo de caña. Aunque a este sector han entrado varias firmas, la diferenciación entre los productos es bastante definida. Las dos grandes empresas se especializan en commodities mientras que las pequeñas –en capacidad– lo hacen en productos específicos. A su turno, el sector de ingenios y refinerías de azúcar no presenta grandes cambios en el grado de concentración en el período de análisis. Sin embargo, en los últimos años ha mostrado un incremento en la capacidad instalada. Cabe resaltar que varios de estos ingenios son de propiedad de conglomerados y que actúan en forma vertical con industrias como la de bebidas gaseosas. Dentro de la agrupación de los sectores intensivos en capital y tecnología sobresale el sector de industrias básicas de hierro, que comprende siete empresas siderúrgicas de las cuales sólo hay una integrada –Acerías Paz del Río– y utiliza el mineral de hierro nacional. Este sector, en los últimos años, viene presenciando un reagrupamiento de la propiedad, tendiendo a una mayor concentración en cabeza de conglomerados. Otro sector con características de monopolio moderadamente concentrado es el sector de abonos y plaguicidas, que en la práctica se limita a los procesos de mezclas de ingredientes

La industria manufacturera

499

Cuadro 12.19 Grado de concentración de la industria manufacturera por producción (Clasificación por intensidad factorial,CIIU,cuatro dígitos) Inten Factor RN RN RN MNO MNO MNO MNO MNO RN CHT RN RN CHT RN RN RN RN RN CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT MNO MNO MNO Total RN RN RN RN RN RN RN MNO MNO MNO MNO RN RN RN RN CHT CHT CHT CHT CHT MNO RN CHT CHT CHT CHT CHT CHT MNO Total RN RN

CIIU 3114 3123 3140 3215 3216 3217 3219 3232 3312 3528 3530 3540 3551 3620 3720 3721 3722 3723 3821 3825 3833 3841 3842 3843 3844 3845 3849 3901 3902 3903 1 3113 3117 3118 3119 3131 3132 3133 3212 3214 3218 3231 3311 3319 3411 3419 3512 3513 3521 3523 3559 3610 3621 3710 3811 3822 3827 3851 3852 3909 2 3111 3112

1976 Firmas 4 1 8 4 12 12 3 1 5 7 4 6 12 23 10 1 6 2 2 3 5 5 65 5 8 4 7 1 226 8 140 18 29 14 11 20 11 5 20 9 40 12 17 24 12 8 13 40 20 12 3 26 28 9 33 25 6 15 628 31 32

HH CR4 0.33 83.7 1.00 100.0 0.25 67.5 0.35 77.5 0.28 87.8 0.10 55.5 0.73 89.6 0.26 51.5 0.00 9.9 0.32 78.6 0.11 34.0 0.32 89.8 0.29 93.4 0.10 58.5 0.28 83.9 0.98 99.1 0.21 75.0 0.96 98.5 0.49 98.0 0.01 13.5 0.41 87.7 0.36 92.4 0.04 0.10 0.14 0.37 0.02

35.9 42.1 61.3 82.0 20.0

0.04

19.8

0.25 0.06 0.09 0.10 0.14 0.07 0.09 0.12 0.18 0.05 0.13 0.11 0.16 0.21 0.09 0.12 0.15 0.25 0.14 0.29 0.15 0.79 0.15 0.10 0.30 0.07 0.15 0.16 0.02

79.3 41.8 53.2 56.1 64.3 48.0 49.9 58.5 64.7 44.1 64.9 43.5 60.7 75.6 50.9 57.9 71.9 81.7 55.3 69.1 68.5 92.2 64.3 55.4 66.0 43.1 57.7 68.0 26.7

0.05 0.03

36.9 32.0

1979 Firmas 4 1 8 4 14 13 8 2 3 7 2 11 17 26 9 1 5 3 1 4 7 7 1 74 10 8 4 10 1 265 9 154 19 29 14 13 20 14 6 22 13 46 11 17 20 14 12 13 49 28 13 4 25 28 16 39 23 8 22 701 35 38

HH 0.58 1.00 0.43 0.58 0.26 0.36 0.73 0.58 0.36 0.36 0.94 0.28 0.31 0.17 0.36 1.00 0.33 0.38 1.00 0.31 0.49 0.30 1.00 0.23 0.34 0.30 0.54 0.15

CR4 100.0 100.0 94.6 100.0 89.9 95.7 96.3 100.0 100.0 88.7 100.0 89.5 94.3 76.0 97.2 100.0 97.0 100.0 100.0 100.0 97.6 92.4 100.0 70.0 92.9 94.1 100.0 68.9

1.00 100.0 0.21 77.0 0.13 59.4 0.11 54.6 0.11 58.6 0.25 76.0 0.13 62.6 0.12 57.3 0.22 77.2 0.53 98.2 0.20 74.0 0.17 79.1 0.38 79.4 0.18 71.0 0.19 76.8 0.19 78.1 0.18 69.5 0.19 80.3 0.31 86.5 0.13 59.2 0.32 78.5 0.19 80.6 0.89 100.0 0.18 71.0 0.10 50.9 0.38 82.9 0.13 64.9 0.09 49.0 0.14 64.7 0.07 41.5 0.10 0.07

52.0 47.5

1985 Firmas 7 3 9 8 28 10 12 5 4 14 4 17 21 30 12 1 5 3 2 7 8 9 109 19 9 7 10 2 2 377 17 224 26 40 20 15 21 18 13 34 24 92 19 23 29 20 19 16 52 43 16 13 45 32 33 61 37 11 29 1042 66 73

HH 0.26 0.91 0.35 0.22 0.26 0.23 0.70 0.37 0.31 0.32 0.52 0.29 0.31 0.27 0.36 1.00 0.52 0.35 0.93 0.24 0.40 0.33 0.19 0.21 0.35 0.36 0.46 0.71 0.84 0.13 0.12 0.10 0.11 0.26 0.10 0.18 0.15 0.28 0.14 0.17 0.20 0.14 0.16 0.13 0.16 0.13 0.36 0.17 0.22 0.15 0.54 0.11 0.16 0.07 0.09 0.26 0.13 0.38 0.06 0.05

1989 CR4 Firmas 88.3 9 100.0 7 93.6 11 76.9 10 81.9 33 86.2 10 94.9 11 96.6 4 100.0 3 81.3 15 100.0 5 86.1 24 95.4 25 79.4 40 92.0 18 100.0 3 99.3 7 100.0 4 100.0 2 90.4 10 94.3 9 95.7 14 2 79.0 165 78.4 24 92.4 10 92.8 8 93.4 15 100.0 2 100.0 5 505 58.8 30 58.1 306 53.7 32 56.8 53 75.0 21 50.5 18 64.2 23 65.5 29 86.3 14 64.9 39 76.7 27 60.2 127 59.8 35 71.5 28 60.8 36 63.5 24 63.9 26 80.7 26 69.1 75 72.3 52 73.3 23 88.5 30 58.0 61 60.1 41 43.3 26 51.7 84 72.7 57 58.3 12 75.5 62 1417 39.8 94 38.2 93

HH 0.19 0.68 0.43 0.16 0.22 0.28 0.68 0.44 0.46 0.22 0.53 0.26 0.30 0.27 0.32 0.97 0.31 0.30 0.76 0.28 0.34 0.29 0.84 0.23 0.25 0.31 0.47 0.48 0.52 0.29 0.14 0.11 0.11 0.12 0.19 0.13 0.10 0.21 0.19 0.12 0.14 0.17 0.08 0.15 0.21 0.19 0.13 0.32 0.15 0.11 0.16 0.16 0.13 0.13 0.20 0.08 0.13 0.15 0.18 0.06 0.06

1990 CR4 Firmas 78.6 10 99.7 8 93.7 11 71.0 9 79.5 31 97.8 12 96.9 11 100.0 5 100.0 3 78.0 16 99.9 6 79.5 24 95.1 24 79.8 41 89.9 20 100.0 3 91.7 5 100.0 4 100.0 2 85.6 11 90.2 12 93.0 16 100.0 1 77.3 169 84.1 25 94.1 10 85.1 9 90.6 15 100.0 2 94.4 4 519 62.4 31 56.2 318 53.5 32 59.4 56 73.0 23 64.9 18 51.0 23 66.2 33 74.8 19 58.4 39 70.2 28 53.3 133 45.0 34 66.5 29 70.8 35 65.8 26 65.8 25 76.9 29 65.5 75 56.0 51 72.3 24 65.5 28 61.2 62 53.2 42 70.6 25 49.8 91 66.6 56 62.9 12 68.2 65 1462 41.4 95 44.3 97

HH 0.17 0.84 0.38 0.19 0.21 0.25 0.70 0.28 0.48 0.19 0.54 0.25 0.31 0.28 0.30 0.96 0.25 0.30 0.74 0.24 0.28 0.36 1.00 0.23 0.27 0.30 0.51 0.40 0.53 0.59

CR4 76.6 99.6 94.2 74.5 76.9 89.7 97.0 95.0 100.0 73.3 99.5 78.0 95.4 80.7 85.8 100.0 98.1 100.0 100.0 79.4 83.9 93.5 100.0 77.3 86.1 92.2 88.4 89.9 100.0 100.0

0.14 0.10 0.11 0.11 0.14 0.14 0.10 0.15 0.17 0.13 0.14 0.17 0.08 0.15 0.18 0.15 0.13 0.26 0.14 0.11 0.16 0.22 0.12 0.16 0.14 0.08 0.13 0.14 0.21

63.7 55.8 55.3 57.8 67.3 66.1 51.2 62.1 73.0 66.1 70.0 52.9 40.3 65.4 65.2 61.1 63.6 73.1 64.5 54.3 72.9 70.9 61.3 58.2 57.6 50.2 66.9 63.2 64.4

0.06 0.06

39.7 43.8

1991 % Firmas 0.3% 10 0.5% 8 1.2% 11 0.0% 8 3.6% 33 0.4% 11 0.3% 11 0.1% 4 0.0% 3 0.2% 13 4.0% 6 0.5% 24 1.3% 25 0.9% 43 0.6% 18 0.1% 3 0.0% 5 0.0% 4 0.0% 2 0.0% 10 0.3% 12 0.3% 16 0.0% 1 4.8% 176 0.2% 26 0.3% 10 0.0% 8 0.1% 16 0.0% 2 0.0% 3 522 0.2% 30 1.5% 319 2.6% 33 1.1% 56 1.4% 23 0.1% 18 4.0% 23 0.2% 31 0.1% 18 0.6% 40 0.7% 30 0.5% 133 0.0% 35 2.4% 28 0.6% 38 3.2% 24 3.0% 25 0.9% 28 2.3% 77 0.3% 50 0.5% 23 0.1% 28 3.1% 65 0.6% 45 0.0% 26 1.1% 91 0.6% 56 0.0% 12 0.2% 63 1468 1.5% 95 2.2% 98

HH 0.20 0.89 0.38 0.21 0.23 0.28 0.67 0.48 0.48 0.26 0.60 0.26 0.30 0.26 0.30 0.96 0.35 0.29 0.85 0.22 0.26 0.48 1.00 0.24 0.22 0.29 0.63 0.40 0.51 0.40

CR4 82.9 99.6 93.9 82.5 78.7 94.7 97.0 100.0 100.0 83.2 99.3 80.6 94.4 80.7 87.2 100.0 94.3 100.0 100.0 79.1 85.8 93.6 100.0 76.7 85.2 91.2 93.0 85.0 100.0 100.0

0.16 0.11 0.11 0.12 0.19 0.14 0.12 0.20 0.15 0.13 0.13 0.19 0.20 0.15 0.20 0.20 0.15 0.20 0.12 0.10 0.16 0.20 0.12 0.14 0.09 0.09 0.13 0.12 0.15

69.4 56.3 56.0 59.8 73.2 67.6 56.2 65.2 70.7 61.6 67.1 54.2 63.7 66.5 67.5 70.8 65.4 72.8 60.0 52.3 72.2 67.1 59.6 55.9 53.2 50.0 67.1 60.1 63.8

0.07 40.9 0.06 43.6

% Grado 0.3% 1 0.6% 1 1.2% 1 0.0% 1 3.5% 1 0.3% 1 0.3% 1 0.0% 1 0.0% 1 0.1% 1 3.6% 1 0.5% 1 1.3% 1 0.9% 1 0.5% 1 0.0% 1 0.0% 1 0.0% 1 0.0% 1 0.0% 1 0.3% 1 0.3% 1 0.0% 1 4.2% 1 0.3% 1 0.2% 1 0.0% 1 0.1% 1 0.0% 1 0.0% 1 1 0.2% 2 1.5% 2 2.5% 2 1.1% 2 1.6% 2 0.1% 2 3.9% 2 0.1% 2 0.1% 2 0.6% 2 0.8% 2 0.5% 2 0.1% 2 2.7% 2 0.7% 2 2.9% 2 3.1% 2 1.1% 2 2.9% 2 0.3% 2 0.6% 2 0.1% 2 2.9% 2 0.6% 2 0.0% 2 1.1% 2 0.6% 2 0.0% 2 0.2% 2 2 1.7% 3 2.3% 3 Continúa

500

RN RN RN MNO MNO MNO MNO MNO RN CHT CHT RN RN RN CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT CHT MNO Total RN RN MNO RN MNO CHT CHT CHT Total

Estructura y dinámica industrial

3115 3121 3122 3211 3213 3221 3233 3240 3412 3511 3529 3691 3692 3699 3813 3814 3819 3823 3824 3826 3829 3831 3832 3839 3904 3 3116 3134 3220 3320 3420 3522 3560 3812 4

24 58 21 57 57 12 24 54 39 39 42 58 15 60 53 20 85 9 18 27 23 31 19 36 45

0.07 0.03 0.04 0.08 0.02 0.08 0.02 0.05 0.07 0.08 0.11 0.06 0.10 0.07 0.06 0.09 0.02 0.04 0.23 0.01 0.09 0.05 0.04 0.12 0.04

41.6 26.8 31.6 51.2 21.4 46.9 23.6 39.7 45.9 49.5 47.4 42.5 55.9 44.3 35.3 46.3 20.6 35.0 54.9 15.0 47.4 38.2 35.9 60.2 31.1

124 40 190 57 127 73 87 40 738

0.02 0.03 0.01 0.03 0.02 0.02 0.03 0.05

17.0 28.3 12.7 27.5 22.9 19.0 29.9 31.5

27 67 29 69 74 18 28 62 45 46 44 61 16 66 65 26 100 8 20 27 30 32 20 49 48 1 150 147 46 248 65 153 80 110 51 900

0.09 0.07 0.07 0.10 0.07 0.11 0.07 0.12 0.08 0.13 0.24 0.07 0.13 0.09 0.16 0.20 0.04 0.21 0.07 0.06 0.16 0.16 0.14 0.09 0.06

48.9 41.5 39.2 54.1 47.2 58.7 41.2 59.1 45.5 57.3 63.6 48.0 65.3 53.1 57.5 66.9 28.7 84.8 41.9 34.8 57.3 58.7 66.9 53.6 38.4

0.03 0.05 0.03 0.06 0.06 0.05 0.04 0.16

23.6 34.4 30.3 39.2 42.2 29.7 30.9 57.8

34 84 44 93 118 36 43 140 59 67 58 85 22 111 99 39 121 20 40 33 43 47 27 62 67 1 731 232 56 565 108 256 96 227 91 1 631

0.07 0.06 0.05 0.06 0.05 0.07 0.05 0.07 0.06 0.06 0.05 0.07 0.09 0.07 0.11 0.12 0.03 0.10 0.05 0.06 0.15 0.15 0.12 0.08 0.05

42.0 37.4 35.1 39.1 38.1 43.5 32.0 44.3 40.9 42.4 35.8 46.2 50.2 42.4 48.4 55.3 23.0 51.2 33.2 38.7 54.2 55.2 60.2 49.0 37.1

0.02 0.05 0.02 0.04 0.05 0.03 0.03 0.03

18.4 33.5 25.7 32.0 35.8 23.5 24.8 28.8

49 140 61 126 170 62 71 250 71 90 74 93 26 159 149 58 162 23 58 59 52 64 34 83 80 2 451 298 62 832 201 339 112 330 125 2 299

0.07 0.06 0.04 0.05 0.04 0.07 0.07 0.05 0.06 0.07 0.05 0.06 0.08 0.05 0.08 0.06 0.03 0.10 0.04 0.04 0.11 0.14 0.08 0.10 0.06

43.5 37.1 25.2 34.8 32.1 41.1 36.8 40.4 40.5 45.4 33.3 42.2 42.3 36.3 38.8 38.6 25.1 51.4 33.8 29.6 50.0 55.7 46.7 52.5 38.9

0.02 0.04 0.01 0.02 0.04 0.04 0.03 0.02

17.8 29.1 17.9 21.9 29.4 26.1 24.5 18.5

57 153 62 127 181 61 77 262 76 93 81 97 25 174 155 63 173 20 63 48 55 68 34 84 86 2 567 342 63 879 212 350 116 346 124 2 432

0.07 0.05 0.04 0.05 0.04 0.08 0.06 0.06 0.06 0.07 0.04 0.06 0.08 0.05 0.07 0.11 0.03 0.24 0.03 0.05 0.06 0.09 0.08 0.09 0.05

42.2 31.8 26.9 34.0 31.6 42.7 38.6 43.3 38.3 43.7 32.9 44.1 43.1 35.0 38.6 50.7 26.5 64.5 26.2 35.2 40.7 49.7 46.0 48.2 36.6

3.4% 2.1% 2.0% 1.4% 1.5% 0.2% 0.3% 1.3% 1.2% 1.6% 0.9% 0.3% 1.7% 1.2% 0.7% 0.1% 1.8% 0.0% 0.1% 0.1% 0.2% 0.7% 0.6% 1.5% 0.6%

0.02 0.04 0.01 0.02 0.03 0.03 0.03 0.02

16.5 28.8 18.5 22.9 27.1 25.4 21.7 22.6

6.0% 2.3% 2.4% 0.4% 1.9% 2.5% 3.0% 0.2%

56 155 62 127 181 59 72 265 74 92 79 97 26 174 149 64 166 23 63 50 52 66 33 84 83 2 545 341 62 877 210 355 117 352 130 2 444

0.08 0.04 0.04 0.04 0.04 0.09 0.06 0.05 0.06 0.06 0.05 0.06 0.08 0.04 0.10 0.05 0.03 0.10 0.04 0.05 0.06 0.09 0.10 0.08 0.06

43.6 30.0 27.2 32.5 30.5 46.6 34.4 38.2 38.9 41.1 34.5 45.6 43.2 34.8 45.7 33.1 26.4 47.6 33.4 31.9 42.3 48.0 49.3 48.12 40.65

2.7% 2.2% 1.9% 1.5% 1.5% 0.2% 0.3% 1.3% 1.2% 1.5% 0.9% 0.3% 1.8% 1.1% 0.6% 0.1% 1.5% 0.0% 0.2% 0.1% 0.2% 0.6% 0.5% 1.5% 0.5%

0.02 0.03 0.01 0.02 0.03 0.03 0.02 0.03

17.01 25.72 20.11 19.19 25.24 23.81 19.14 23.12

5.7% 2.4% 2.5% 0.3% 2.1% 2.7% 3.4% 0.2%

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Notas:1 Oligopolio fuertemente concentrado 2 Oligopolio moderadamente concentrado 3 Oligopolio levemente concentrado 4 Moderado competitivo Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

activos con solventes y demás productos importados. En general, en este sector tienen presencia filiales multinacionales, a excepción de Proficol. El sector de fabricación de pinturas y barnices, también perteneciente a este grupo, ha venido insertándose en un mayor grado de competencia dado el crecimiento en los últimos años de la entrada de empresas filiales. En este sector se caracteriza por una alta diferenciación de productos y por su dependencia de materias primas importadas. Por último se encuentra el sector productor de jabones y artículos de tocador, que se destaca por su alto grado de diferenciación, principalmente en los productos de tocador. En la fabricación de jabón sobresale la amplia gama de productos y detergentes sustitutos que obliga a las empresas a competir en precios y publicidad. La categoría de oligopolio levemente concentrado se distribuye entre 26 sectores: siete intensivos en recursos naturales, seis en mano de obra y trece intensivos en capital y tecnología. Entre los sectores intensivos en recursos naturales, el sector de fabricación de productos lácteos tiene una concentración en producción del 43% –para las cuatro pri-

meras firmas–. Sin embargo, el grado de concentración de este sector resulta aún mayor si se diferencia la producción de leche en polvo, leche pasteurizada y derivados lácteos. La primera se caracteriza por su sustituibilidad y su alto grado de tecnología en el procesamiento, mientras que la producción de lácteos utiliza procedimientos altamente tecnológicos y también formas simples y artesanales. Así, la diferenciación del producto es alta. La propiedad del sector se distribuye en filiales de transnacionales como Cicolac – Nestlé– y empresas nacionales. En la fabricación de aceites y grasas vegetales y animales, también cuatro empresas concentran el 43% de la producción. Como se trata de un producto homogéneo, el grado de competencia se hace a través de la diferenciación del producto y gastos en publicidad, no obstante la existencia de acuerdo de precios. La propiedad del sector está dominada por un conglomerado nacional. La industria de alimentos varios, que produce almidón, levadura en polvo, extractos para mostaza, vinagre, entre otros, presenta características altamente competitivas. Sin embargo, al incluir el café tostado, aumenta el índice de concentración. En este sector se destacan Colcafé y

La industria manufacturera

Nescafé, la primera de propiedad nacional, la segunda filial de Nestlé. Otro sector con presencia de propiedad extranjera es el de elaboración de alimentos preparados para animales, caracterizado por la alta rotación de entrada y salida de empresas. Por último, en la categoría de sectores moderadamente competitivos (categoría 4), se destacan los sectores de molinería que, aunque en conjunto presentan una estructura de mercado altamente competitiva, al desagregarse entre actividades como trilla de arroz, o molienda de café y trigo, sus grados de concentración se incrementan sensiblemente. De igual forma, si se analizan según la localización regional, el grado de concentración tiende a intensificarse. En los últimos años el sector de trilla de arroz nacional ha venido perdiendo importancia pero ha aumentado su grado de oligopolio. El indicador para el sector productor de bebidas gaseosas refleja un alto grado de competencia a nivel de producción por establecimiento; sin embargo, este sector se podría considerar como oligopólico por propiedad, dado que en Colombia hay tres empresas –Postobón, Coca-Cola y Pepsicola– que manejan el mercado con un alto grado de diferenciación de productos y alta competencia en publicidad, particularmente en el caso de la empresa de propiedad del conglomerado nacional, Postobón. Entre los sectores intensivos en mano de obra se destacan los de confecciones e imprentas y editoriales, constituidos, por lo general, por unidades de producción pequeñas. El sector de confecciones en Colombia abarca el mayor número de establecimientos de la industria. Para estos sectores el análisis de concentración no tiene una prescripción definitiva sobre su nivel de competencia debido a la segmentación de los productos por ingresos, localización regional, etcétera. Por último, el sector plásticos, de alto contenido de capital y tecnología, se destaca por su alto número de firmas pequeñas y su segmentación de líneas de producción. En la fabricación de productos farmacéuticos sobresale la diversidad de laboratorios de propiedad de empresas multinacionales y la alta dependencia de materias primas foráneas, en especial el componente activo. El sector se desenvuelve bajo un estricto control de precios por parte del Estado.

CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL POR PROPIEDAD

Esta sección complementa la anterior con un análisis de la concentración en la industria manufacturera a nivel de la propiedad de las empresas en cabeza de los principales con-

501

glomerados económicos del país. De la anterior sección concluye que la producción manufacturera tiene elevados niveles de concentración, especialmente en algunos de los subsectores industriales que se caracterizan por la presencia de oligopolios mediana y altamente concentrados. Este nivel de concentración no ha sido independiente de la estructura de la propiedad en la industria manufacturera. Por el contrario, la relación entre la concentración productiva y la propiedad es tan estrecha, que los sectores que se identificaron como los más altamente concentrados son, a su vez, aquellos en donde la propiedad de las empresas está alta o medianamente concentrada en algunos pocos conglomerados económicos. Los conglomerados que actualmente tienen mayor importancia dentro de la estructura económica del país surgieron en su gran mayoría alrededor de la creación de alguna empresa manufacturera en la década del cuarenta, cuando el desarrollo industrial apenas estaba en su primera fase de consolidación. En un proceso de crecimiento que duró varias décadas, los conglomerados se fueron consolidando mendiante la fusión y absorción de empresas antes que por la creación de nuevas. Se comenzó por adquirir empresas que desarrollaban actividades conexas a la actividad de la empresa matriz, para posteriormente expandirse de manera horizontal hacia otras actividades económicas, tanto manufactureras como del sector servicios. Ya desde finales de la década del setenta y durante la década del ochenta, los conglomerados –que en su mayoría eran de propiedad familiar– habían dispersado su portafolio de inversión en una amplia gama de actividades económicas dentro de las cuales se destaca su elevada participación en el sector financiero (banca, compañías aseguradoras, cajas de ahorro). El vínculo así creado entre las actividades reales, como por ejemplo las empresas manufactureras de propiedad de los grupos y el sistema financiero del país, constituyó, sin duda, la principal manera de retroalimentar los niveles de inversión de tal tipo de empresas, de afianzar el manejo accionario de las mismas y de crearle barreras a la entrada a potenciales empresas competidoras. En el período de apertura, la consolidación de los grupos económicos en el sector financiero ha continuado creciendo, especialmente por el interés de algunos de los conglomerados en controlar la propiedad de los fondos de pensiones y de cesantías que hoy constituyen una fuente importante de ahorro en la economía, a la vez que irrigan sustanciales recursos al sistema financiero. Asimismo, durante el período de apertura económica, el interés de varios de los conglomerados se ha concentrado en dirigir sus nuevas inversiones hacia actividades relacionadas con las telecomunicaciones, en especial

502

Estructura y dinámica industrial

la telefonía celular, larga distancia y espacios radiales y de televisión que se han venido licitando en los últimos años (Revista Dinero, 1995). Los grupos económicos de mayor importancia relativa por su nivel de patrimonio, ventas y participación en las diferentes ramas de actividad, son, en orden de importancia, el Sindicato Antioqueño, el grupo Santo Domingo, el grupo Ardila Lulle, el grupo Sarmiento Angulo y el grupo Holguín. De menor tamaño relativo, pero importantes por la concentración que poseen en empresas de algunos sectores específicos, están, entre otros, el grupo Carvajal –editoriales e imprentas–, el grupo Sanford –química básica– y el grupo Lloreda –aceites y grasas y neumáticos–. El Sindicato Antioqueño es, en el ámbito de la industria manufacturera, el de mayor importancia relativa, dado que es propietario de por lo menos 26 empresas industriales que se ocupan de diversas actividades manufactureras. El grupo se originó a partir de la fundación de la empresa de textiles Fabricato, la cual es hoy la segunda empresa del sector. Luego de adquirir una participación mayoritaria en diversas empresas relacionadas con el sector textil –hilanderías, tejedurías y de confecciones– fue incursionando en otras actividades manufactureras, destacándose la producción de cemento – el Sindicato controla cerca del 60% de la producción de cemento del país– y de alimentos –café, productos de panadería y galletería, productos de carnes y embutidos, chocolatería, productos lácteos–. El grupo Santo Domingo, que tiene gran importancia dentro de otras actividades económicas, se concentra en la industria manufacturera principalmente en dos sectores: la producción de cerveza y la fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. Este grupo data de 1889, cuando se fundó la empresa Bavaria S.A, uno de los primeros establecimientos en el país con una forma de producción moderna. En la década del treinta, y en medio de la difícil recesión que se desató, Bavaria pudo aprovechar el escenario para comenzar una carrera de fusiones y absorciones de otras empresas productoras de cerveza. A finales de la década sólo tres empresas de propiedad del grupo abastecían por completo el mercado nacional bajo lo que podría llamarse un oligopolio altamente concentrado.21 La característica de mercadeo del grupo consistió en continuar ofreciendo las marcas originales de las cervezas, intensificando la publicidad en la diferenciación del producto. 21 Misas ofrece una clasificación según el grado de concentración de la producción. Cuando tres empresas controlan más del 75% de la producción se habla de oligopolio altamente concentrado (Misas, 1988).

En las décadas siguientes, el grupo Santo Domingo adquirió la totalidad de empresas independientes que fabricaban cerveza, a la vez que fue integrándose horizontalmente con actividades conexas: fundó su propia embotelladora –la empresa Fenicia, y posteriormente Conalvidrios– y su propia empresa productora de tapas y barras de corcho (Tapensa), y fue incrementando su participación en la empresa de Aluminios Reynolds, que le proporcionaba la posibilidad de mercadear la cerveza en empaques enlatados. Hasta 1995, año en, que entró la competencia nacional de la cervecería Leona (del grupo Ardila Lulle), mantuvo el monopolio absoluto en la oferta de cervezas en el país. Hoy enfrenta, adicionalmente, la competencia de las cervezas importadas, especialmente la de Polar de Venezuela. En actividades industriales no asociadas con el sector de bebidas el grupo ha adquirido empresas en el sector químico, destacándose su participación en la empresa Polipropileno del Caribe, Petroquímica del Atlántico y Biofilm S.A. El grupo Ardila Lulle, cuya participación en la producción industrial es menor que la de los anteriores conglomerados, participa con acciones en más sectores manufactureros que el grupo Santo Domingo, y se caracteriza por haber alcanzado niveles particularmente elevados de integración vertical. Este grupo se remonta a la década del cuarenta, cuando la familia Gaviria ya dominaba la producción de bebidas gaseosas en varias regiones del país. Fue en la década del sesenta cuando el grupo alcanzó su mayor expansión al lograr absorber a las dos empresas competidoras más importantes, Postobón y Gaseosas Colombianas, y al adquirir la franquicia de Pepsi Cola para competir con Coca-Cola. Una intensa campaña de integración vertical le permitió dominar en poco tiempo plenamente el mercado –excepción hecha de Coca-Cola–, acabando con otras empresas domésticas que aún subsistían. La integración vertical que caracteriza la producción de gaseosas de este grupo se consolidó a partir de la compra del Ingenio del Cauca – uno de los mayores productores de azúcar en el país– y del 50% de la empresa productora de envases de vidrio Peldar, lo que le permitió contar con un abastecimiento permanente de las dos principales materias primas. Antes de la etapa de apertura el grupo controló el sector de bebidas gaseosas con un oligopolio altamente concentrado que sólo competía con la multinacional Coca-Cola. Aun cuando el sector de bebidas gaseosas continúa siendo altamente concentrado, ahora cuenta con la oferta de nuevos productos como jugos y gaseosas fabricadas por el grupo Bavaria (gaseosas Link, jugos Orense). A finales de 1970, el grupo Ardila Lulle compró la empresa Coltejer y sus filiales, afianzando no sólo su so-

La industria manufacturera

lidez financiera sino su penetración en varios sectores industriales no relacionados con la actividad de bebidas. Actualmente participa en una diversidad de sectores manufactureros: bebidas gaseosas, textiles, metalmecánica, pulpa y papel, ingenios de azúcar, vidrio y químicos. Su inversión más reciente en una actividad industrial fue la fundación de la Cervecería Leona, que terminó con el dominio absoluto del grupo Santo Domingo en la producción doméstica de cervezas. El grupo Luis Carlos Sarmiento Angulo, antes que ser importante dentro de la industria manufacturera, se ha destacado por su gran predominancia en las actividades de construcción y por ser el grupo con mayor participación accionaria en el sistema financiero colombiano. Su relevancia en el sector industrial radicaba, principalmente, en la tenencia de algunas empresas productoras de cemento y concreto, pero recientemente algunas de éstas –Cementos Samper y Central de Mezclas– fueron vendidas a la empresa mexicana Cemex. Finalmente, la importancia del grupo Holguín en el sector manufacturero radica en que es propietario de cinco empresas siderúrgicas del país y del ingenio Mayagüez, uno de los de mayor producción en el país. Otros grupos de menor tamaño relativo dentro del conjunto industrial, pero con un control parcial de los mercados en los que operan, son: el grupo Indega, que posee la comercialización de Coca-Cola en el país –principal competencia para las gaseosas nacionales–; el grupo Lloreda Grasas, que tiene la mayor participación en el sector productor de aceites y grasas, a la vez que dispone de una fuerte estructura de integración vertical – desde cultivos de palma hasta alimentos concentrados para animales– y una presencia importante en la industria productora de llantas; el grupo Sanford, que controla varias empresas asociadas al sector químico y petroquímico. Una de las características de los mayores grupos económicos, especialmente de los grupos Santo Domingo, Ardila Lulle y Luis Carlos Sarmiento Angulo, es que están constituidos por una serie de empresas holding que controlan la propiedad accionaria de las diversas empresas de los grupos, a la vez que constituyen su principal soporte financiero. Esta red de propiedad en la que por ejemplo las empresas pequeñas son accionarias de las grandes del grupo y viceversa, se han convertido en el pilar de dichos grupos, pues hasta cireto punto garantiza que no pueda se tomada por una empresa accionistas minoritaria (Revista Avance, El Tiempo, 1994). Otra característica fundamental es que en la mayoría de los conglomerados económicos existe una integración

503

vertical amplia que les permite controlar la provisión de los insumos básicos e intermedios y de los productos finales de la cadena productiva. Esta característica es, sin duda, una de las principales barreras de entrada a posibles empresas competidoras, ya que para poder competir tendrían que disponer desde un principio de una completa red de insumos y de sistemas de distribución y mercadeo que elevarían ostensiblemente el monto de inversión requerido. A esta barrera de entrada se suma el hecho de que algunos de los grupos cuentan con propiedades en el sector financiero, lo que les permite acceder a los créditos en mejores condiciones que los potenciales competidores. En la concentración de la propiedad en el sector manufacturero participan también otros dos agentes que merecen distinción. De una parte las empresas estatales –incluidas las municipales y departamentales– y, de otra, las empresas trasnacionales, que por medio de la inversión extranjera se han insertado con éxito en la estructura industrial. En Colombia la propiedad estatal en la industria manufacturera se ha concentrado principalmente en la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol– y en las licoreras departamentales. Las empresas de inversión extranjera han permeado casi todos los sectores manufactureros, pero con mayor intensidad los de químicos, vehículos automotores e industrias de papel. La teoría acerca de la concentración industrial señala que las economías cerradas los sectores menos expuestos a la competencia interna –conformación de oligopolios altamente concentrados– y externa no tendrán estímulo alguno para incrementar su productividad ni en la tecnología, ya que pueden sostener márgenes de rentabilidad elevados derivados de su relativa autonomía en la fijación de precios. Pero cuando las economías se abren a la competencia externa, las empresas altamente concentradas son las que mayores dificultades enfrentan a la hora de competir en el escenario de globalización. No obstante, en Colombia ésta no parece ser la situación generalizada de las empresas de los principales grupos económicos. Con excepción de las empresas de textiles y las siderúrgicas, que atraviesan por una situación delicada y sobre las que ha recaído una apreciable competencia –especialmente ilegal, a través del contrabando–, las demás empresas de los grupos han sorteado la competencia con un relativo éxito. Incluso, algunos de los grupos han invertido en el exterior, como es el caso del grupo Santo Domingo, que ya posee plantas en España y Portugal y del grupo Ardila Lulle, con plantas de gaseosas en el Ecuador.

504

Estructura y dinámica industrial

SECTORES INDUSTRIALES CON MAYOR CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD

Con el fin de esclarecer cómo está distribuida la propiedad y en cuáles sectores manufactureros se presenta una mayor concentración de la propiedad, se tomó en cuenta la participación de los nueve grupos económicos mencionados, de las empresas trasnacionales y de las empresas de propiedad estatal. En el Cuadro 12.20 se puede observar cómo el 44% de la producción industrial está concentrada en las empresas de propiedad de los grupos económicos, de propiedad estatal y trasnacionales. Entre los conglomerados económicos, el de mayor importancia es el Sindicato Antioqueño, cuyas empresas participan con cerca del 8% de la producción manufacturera de Colombia. La información sectorial para el año 1991, Cuadro 12.21, permitió dilucidar el grado de concentración por propiedad. La primera categoría de análisis se denomina de alta concentración de la propiedad y abarca los sectores industriales (CIIU cuatro dígitos) para los cuales el valor de la producción de las empresas de los conglomerados económicos supera en más del 50% la producción total del sector al que pertenecen. En dicha categoría se encuentran los sectores de pescado, crustáceos y otros animales marinos (liderado por el grupo Santo Domingo con el 52.1%); bebidas malteadas y malta (grupo Santo Domingo con el 97%22); fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas (grupo Ardila Lule con el 44.61%); tabaco y sus productos (Sindicato Antioqueño con el 66%); tejidos y manufacturas de algodón (Sindicato Antioqueño con el 38.7%); fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón (Sindicato Antioqueño con el 41%); fabricación de vidrio y productos de vidrio (grupo Ardila Lule con el 60.2%) y fabricación de cemento cal y yeso (Sindicato Antioqueño con el 63.9%). La segunda categoría se denomina de mediana concentración de la propiedad y comprende los sectores en los que el conjunto de grupos económicos contribuye con un grupo entre el 20% y el 50% de la producción sectorial correspondiente. En esta categoría se ubican los siguientes sectores: preparación y conservación de carnes (liderado por Sindicato Antioqueño con el 26.9%); fabricación de productos de panadería (Sindicato Antioqueño con el 27.9%); ingenios y refinerías de azúcar (grupo Ardila Lule con el 33.5%); elaboración de cacao y fabricación de chocolate (Sindicato Antioqueño con el 27.6%); artículos confeccionados excepto prendas de vestir (grupo Ardila 22 El porcentaje para el Grupo Santo Domingo es tan elevado dado que el ejercicio se hizo con información de 1991 cuando aún la Cervecería Leona del Grupo Ardila Lulle no había entrado en operaciones.

Cuadro 12.20 Concentración industrial por propiedad Participación en la producción. 1991 Total grupos económicos Total estatales Total transnacionales Total 3 anteriores Conglomerados Sindicato antioqueño Santo Domingo Ardila Lulle Lloreda Sarmiento Angulo Holguín Sanford Carvajal

21.29 5.01 17.45 43.75 7.92 4.96 4.35 0.99 0.71 0.77 0.41 0.19

Nota: Las empresas trasnacionales y estatales contabilizadas sólo son las que se ubican dentro de las primeras doscientas empresas según valor de producción. Por lo tanto su participación puede estar un poco subestimada. Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Lule con el 40.8%); fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales (Sindicato Antioqueño con el 28.1%); fabricación de llantas y neumáticos (Lloreda con el 31.26); fabricación de productos minerales no metálicos (Sindicato Antioqueño con el 17.6%); industrias básicas de hierro y acero (grupo Holguín con el 18.3%); recuperación y fundición de cobre y aluminio (grupo Santo Domingo con el 33.9%). Los sectores en los que las empresas trasnacionales participan con más del 50% de la producción son: fabricación de vehículos automotores, fabricación de llantas y neumáticos, jabones y preparados de limpieza, abonos y plaguicidas, fabricación de pulpa de madera, papel y cartón y compuestos dietéticos. Finalmente, las empresas de propiedad estatal concentran en un altísimo porcentaje, superior al 70%, la producción de dos sectores: el de destilación, rectificación y mezcla de bebidas espirituosas –empresas licoreras departamentales– y el de refinerías de petróleo –Ecopetrol–. Otra manera de aproximarse al tema de la concentración es a través de los indicadores de concentración accionaria entre los propietarios de las empresas. En el caso de la industria, la concentración accionaria refuerza la elevada concentración técnica la que además se ha venido incrementando en los últimos años. A través del coeficiente Gini se puede obtener una medida del grado de concentración accionaria. Según la metodología empleada por la Superintendencia de Valores,23 este coefi23 Refiérase al estudio “Índice de concentración accionaria de las empresas inscritas en el Registro Nacional de Valores (19941995)” para conocer en detalle la metodología de cálculo del coeficiente Gini y los resultados obtenidos en el conjunto de

La industria manufacturera

505

Cuadro 12.21 Participación subsectorial en la producción de las empresas de los GE, estatales y transnacionales CIIU 3111 3112 3113 3114 3115 3116 3117 3118 3119 3121 3122 3123 3131 3133 3134 3140 3211 3212 3213 3216 3217 3218 3220 3240 3311 3411 3412 3419 3420 3511 3512 3513 3521 3522 3523 3529 3530 3540 3551 3560 3620 3692 3699 3710 3720 3811 3813 3819 3827 3831 3832 3833 3839 3843 3845 3851 Total

Total AL Grupos Econ. 26.91 0 6.82 0 0 0 52.44 0 17.1 0 2.61 0 27.92 0 44.11 33.52 27.67 0 18.96 0 10.71 0 0 0 0 0 97.09 0 74.15 44.61 66.05 0 16.03 0 40.88 40.88 1.5 0 81 37.72 52.33 0 0.97 0 8.55 0 9.75 0 0 0 9.4 4.1 19.68 0 51.05 0 1.93 0 18.01 11.02 0 0 48.05 5.52 4.54 0 0 0 0 0 5.7 0 0 0 0 0 31.26 0 3.54 0 73.07 60.21 74.7 0 30.03 0 35.24 0 40.81 0 0 0 2.73 0 12.64 5.18 0.96 0 0 0 0 0 7.9 7.9 0 0 5.1 0 41.65 0 0 0 21.29 4.35

carvajal

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6.21 9.99 1.93 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.19

SD 0 0 0 52.16 0 0 0 0 0 0 10.71 0 0 97.09 0 0 1.63 0 0 2.72 0 0.97 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.26 12.87 0 0 0 33.97 0 2.38 0.91 0 0 0 0 0 5.1 41.65 0 4.96

Holguín

Indega

LCSA

Lloreda

SA

0 0 0 0 0 0 0 9.2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 18.35 0 0 0 0.38 0 0 0 0 0 0 0 0 0.77

0 0 0 0 0 0 0 0 0 7.88 0 0 0 0 29.53 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6.17 0.96 0 0 0 0 0 0 0 1

0 0 0 0.29 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2.19 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10.91 0 0 0 1.27 0 0 0 0 0 10.77 12.42 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.71

0 0 0 0 17.1 0 0 1.39 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.84 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 31.26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.99

26.91 6.82 0 0 0 2.61 27.92 0 27.67 11.08 0 0 0 0 0 66.05 12.21 0 1.5 38.73 52.33 0 8.55 9.75 0 5.3 13.47 41.06 0 2.85 0 28.18 0 0 0 0 0 0 0 0 0 63.93 17.61 16.89 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7.92

Sanford

Estatal

ET

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4.14 0 3.44 4.54 0 0 4.43 0 0 0 3.28 0 0 0 0 6.84 0 0.35 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.41

0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 71.47 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 24.70 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 97.94 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 5.01

10.22 22.59 0.00 0.00 7.35 2.25 12.77 14.84 10.96 25.62 19.27 93.93 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 21.88 0.00 8.29 41.15 59.31 10.94 0.00 0.00 0.00 74.49 26.42 23.27 21.47 57.96 0.00 0.00 37.07 63.06 10.60 0.00 14.47 0.00 10.68 0.00 32.68 29.11 0.00 17.55 25.00 22.76 0.00 31.34 74.01 0.00 25.30 17.45

506

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.22 Coeficiente Gini de concentración accionaria Total industrial 331 361 372 313 314 341 381 371 382 355 323 321 324 369 356 322 311 351 352 342 362

GINI 1994 0.9937 0.99 1.00 0.98 0.95 0.97 0.98 0.97 0.97 0.95 0.95 0.92 0.92 0.94 0.98 0.87 0.85 0.83 0.76 0.67 0.46 0.77

GINI 1995 0.9937 1.00 0.99 0.99 0.98 0.98 0.98 0.97 0.96 0.95 0.95 0.92 0.91 0.90 0.89 0.88 0.86 0.78 0.76 0.69 0.58 0.51

Fuente: Superintendencia de Valores. Cálculos del autor.

ciente mide la distancia que en términos relativos existe entre la distribución observada, –en este caso la de la propiedad de las acciones– y la línea de equidistribución o distribución igualitaria. Un coeficiente con un valor de cero indica que la distribución es igualitaria, mientras que un valor de uno señala que concentración es absoluta. El Cuadro 12.22 muestra los resultados del coeficiente Gini para el conjunto de la industria manufacturera y para algunos de los subsectores, cálculos que se elaboraron teniendo en cuenta la distribución del capital accionario entre los beneficiarios reales.24 Como se puede ver, en la industria manufacturera el coeficiente Gini entre los años 1994 y 1995 era sumamente elevado, superior a 0.9, lo cual refleja que el dominio sobre el capital accionario de las empresas estaba concentrado en

la economía. El coeficiente Gini se puede representar como una curva de Lorenz; geométricamente resulta ser el cociente dado por el área entre la línea de equidistribución q=p y la distribución observada q = L(p) y el área total por debajo de la línea de equidistribución (1/2), es decir: GINI = 2 p - L (p) dp. 24 Se entiende por beneficiarios reales a las personas naturales, jurídicas o empresas no inscritas en el Registro Nacional de Valores de la Superintendencia de Valores que poseen acciones en alguna empresa del conjunto de inscritas en el RNVI objeto de análisis. Son de manera indirecta los dueños de las empresas estudiadas.

muy pocas manos. Otro estudio elaborado por la Comisión Nacional de Valores en 1989, encontraba un cálculo del coeficiente de Gini para la industria manufacturera del 0.73 para el año 1987, resulta que no obstante las diferencias con la metodología utilizada, es señal clara de que el grado de concentración accionaria creció sustancialmente en el período de apertura. Es pertinente aclarar que estos cálculos son elaborados a partir de una muestra de empresas que están inscritas en el Registro Nacional de Valores y que, por tanto, no cobijan la totalidad de las empresas manufactureras. Sin embargo, los resultados son muy ilustrativos en la medida en que gran parte de las empresas allí inscritas hacen parte de los cien primeros establecimientos del país según el valor de la producción. El cálculo sectorial da cuenta de un amplio número de sectores manufactureros con una elevada concentración accionaria –superior a 0.9 en trece sectores en 1995–. Entre los de mayor concentración se encuentran: producción de madera y artículos de madera, cerámica, industrias básicas de metales no ferrosos, bebidas y tabaco. Por su parte, los de relativa menor concentración –coeficiente Gini entre 0.5 y 0.7– son sustancias químicas industriales, otros productos químicos, imprentas y editoriales y fabricación de vidrio.

ANÁLISIS DE PODER DE MERCADO Una vez estudiada la estructura industrial según el grado de concentración, vale la pena analizar la industria manufacturera de acuerdo con su poder de mercado. De esta manera se pretende comprender mejor la estructura y el funcionamiento de los diferentes sectores industriales en los últimos veinte años, con especial énfasis en el período de apertura económica. Se estimó entonces el denominado markup entre 1981 y 1994, con el propósito de obtener una medición aproximada del nivel competitivo de cada sector industrial de la CIIU a cuatro dígitos. La metodología empleada es similar a la utilizada por Roberts y Tybout (1996), según la cual el markup se calcula restándole al valor de la producción los gastos por concepto de mano de obra y de materias primas, todo en relación con el valor de la producción. En este caso se reemplazó el valor de la producción por el valor de las ventas industriales más los inventarios. La metodología empleada no permitía que el cálculo fuera anterior a 1981, pues antes de este año la Encuesta Anual Manufacturera no registraba el valor de las ventas industriales.

La industria manufacturera

La teoría acerca del margen precio-costo permite en principio calificar a una determinada industria de acuerdo con su poder de mercado: si el markup tiende a cero significa que el sector funciona en un marco cercano al de competencia perfecta; por el contrario, cuanto más alejado se encuentre de cero, el mayor poder de mercado se concentra en un reducido número de firmas.25 Se realizaron diversos ejercicios una vez estimados los markups, clasificando los sectores industriales según el nivel de concentración industrial y la clase de bien. El primero de ellos se realizó a partir del indicador CR4 para 1991. Hasta ese año la tendencia de los markups es clara: el mayor poder de mercado lo presentan los sectores clasificados como oligopolios moderadamente concentrados (categoría 2); el indicador es cada vez menor en la medida en que se incrementa la competencia hasta llegar al caso clasificado como de competencia atomizada (categoría 4). Después de 1991 no se encuentra un patrón de comportamiento claro, lo cual parece razonable si se tiene en cuenta que los primeros años de apertura debieron ser de ajuste en la estructura y composición del sector manufacturero. Dos factores adicionales pueden condicionar los resultados que se encontraron en el período de apertura. De una parte, no se dispone de información para un lapso de tiempo lo suficientemente extenso como para poder encontrar tendencias claras de comportamiento. Un proceso de carácter estructural como la apertura no se puede evaluar en tan sólo tres años, razón por la cual es de esperar que se hayan producido cambios significativos, con posterioridad a 1994. Por otra parte, la determinación de los markups, en un contexto de globalización, puede verse afectado no sólo por el nivel de competencia externa, sino por factores como la creación de nuevos canales de comercialización, la sustitución de líneas de productos por bienes importados, las alianzas estratégicas y los nuevos requerimientos de calidad en los productos.

25 Sin embargo, empíricamente los resultados encontrados en algunos sectores son, por decir lo menos, curiosos dado que el markup es negativo. Este resultado podría ser comprensible para años puntuales, pero no parece lógico que se repita consecutivamente a lo largo de muchos años. Esto lleva a pensar que la fuente primaria de información debe tener algún tipo de inconsistencia en algún punto del tratamiento de la misma, más aún si se tiene en cuenta que los resultados presentados por Roberts y Tybout (1996) son consistentes con la teoría, pero se diferencian de la base utilizada en este trabajo en que son estadísticas recopiladas de establecimientos. Con esta salvedad, las interpretaciones que aquí se derivan están basadas más en la tendencia que en los niveles.

507

En la categoría según el tipo de bien, aunque no se encuentra un patrón de comportamiento totalmente definido, se observa que los sectores clasificados como bienes de consumo y de capital presentan, en general, un markup mayor que los de los bienes intermedios y de transporte. Se realizó un ejercicio para medir la volatilidad del indicador –coeficiente de variación–,26 tomando tres períodos de referencia: 1981-1985, 1986-1991 y 19921994. La interpretación conjunta de la volatilidad y las tasas de crecimiento promedio por períodos y por categoría permite evaluar de manera aproximada los cambios acaecidos en la estructura de concentración industrial. Así, entre 1986 y 1991, la categoría con menores oscilaciones en su markup era la que agrupaba a los sectores de oligopolio altamente concentrado (categoría 1). Entre 1992 y 1994, por el contrario, esta categoría presentó una mayor volatilidad, que, conjuntamente con una tasa de crecimiento positiva, podría estar dando señales de que estos sectores en conjunto vienen ganando un mayor poder de mercado, lo cual indicaría a su vez una mayor concentración en los sectores que componen esta categoría. Además, a medida que se pasa a una categoría de menor concentración, el coeficiente de variación para el período de apertura va cayendo. En la categoría 2, la caída del coeficiente de variación se acompaña de un crecimiento en el indicador, señala que el nivel de concentración se pudo haber incrementado de nuevo. Por el contrario, en la categoría 3 el markup registra un decrecimiento, y en la categoría 4 el crecimiento es casi nulo. En conclusión, los resultados parecen indicar que los sectores más concentrados han tenido un proceso de creciente concentración mientras que los menos concentrados, en alguna medida, han visto incrementado el grado de competencia a la que se enfrentan. El anterior ejercicio se repitió clasificando los sectores según el tipo de bien. Los resultados señalan que los sectores que han ganado un mayor poder de mercado durante la apertura son los que se clasifican como bienes de consumo durable y bienes intermedios, ya que estas categorías arrojaron el mayor coeficiente de variación acompañado de tasas de crecimiento promedio positivas. Finalmente, se quiso realizar un ejercicio similar al presentado por Roberts y Tybout, estimando un modelo cuya variable dependiente fuera el margen precio-costo y cuyas variables independientes fueron el índice de

26 El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad que se define como la desviación estándar sobre la media.

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Estructura y dinámica industrial

Herfindahl y el coeficiente de penetración de importaciones como indicadores de la estructura industrial, la relación capital-producto, además de una serie de variables dummy sectoriales. De acuerdo con la teoría debe existir una relación inversa entre el markup y el coeficiente de penetración de importaciones, de manera especial para aquellos sectores domésticos de mayor concentración. Infortunadamente se carece del índice de Herfindahl para el período posterior a la apertura, razón por la cual no se deben sacar conclusiones definitivas de este ejercicio. El ejercicio se realizó para las cuatro categorías de concentración y para el período previo y posterior a la apertura. Los resultados permiten sugerir que aquellos sectores de más alta concentración (categoría 1) se ajustan a lo esperado, en el sentido de que el markup se relaciona negativamente con el coeficiente de penetración de importaciones. En las demás categorías, los resultados no son concluyentes, aunque parece existir evidencia de que con el proceso de apertura, los sectores que previamente no se sentían afectados en su markup por las importaciones, pueden estar sintiendo el impacto.

ACTIVIDAD COMERCIAL EN LA INDUSTRIA La estructura comercial colombiana ha tenido oscilaciones a lo largo de las últimas dos décadas que se relacionan con las políticas macroeconómicas y sectoriales implementadas. Desde la posguerra, una de las principales formas de impulsar el modelo de sustitución de importaciones era mediante una serie de restricciones arancelarias y para-ancelarias. El objetivo principal era crear un esquema proteccionista que al inhibir la libre entrada de importaciones permitiera la consolidación de sectores o actividades de la industria manufacturera. En períodos posteriores, cuando el modelo de sustitución de importaciones empezó a complementarse con la promoción a las exportaciones e incluso en épocas de relativa liberalización comercial, los instrumentos de protección –de tipo arancelario y para-arancelario– continuaron siendo una constante en la política comercial del país, a pesar de que la intensidad con que se aplicaban varió ostensiblemente entre períodos. Sólo en el período de apertura económica comenzó un desmonte de dichos instrumentos. Además de la medidas arancelarias y para-ancelarias que enmarcaron el desarrollo del sector externo colombiano, desde mediados de los sesenta la política de comercio exterior se caracterizó por la adopción de instrumentos de fomento a las exportaciones y por el manejo cambiario. El año 1967 representó un hito en el manejo de la política cambiaria y comercial del país, al establecerse mediante el decreto ley 444, medidas tendientes a controlar las periódicas crisis cambiarias que venían presentándose en el país, como consecuencia principalmente de la recurrente escasez de divisas y un manejo cambiario poco flexible. Entre los principales objetivos de este decreto se buscaba ampliar la base exportable del país y disponer de un control de cambios de ajuste gradual. Los mecanismos adoptados para estimular el desarrollo de actividades exportables, especialmente en la industria manufacturera, incluyeron instrumentos como el certificado de abono tributario –subsidio de tipo fiscal a las exportaciones–, el establecimiento de puertos libres y la creación del Fondo de Promoción de Exportaciones para promover las exportaciones no tradicionales y conceder créditos a tasas de interés preferenciales para el desarrollo de actividades de exportación. Asimismo, se ampliaron y perfeccionaron los sistemas especiales de importación-exportación del Plan Vallejo, con los cuales se ofrecían excenciones arancelarias y fiscales a quie-

La industria manufacturera

nes importaran materias primas y equipo y maquinaria con el compromiso de exportar los incrementos en producción obtenidos a partir de la utilización de dichas importaciones. La utilización de estos mecanismos, conjuntamente con una progresiva devaluación del peso –que se hizo posible, entre otras razones por el uso del sistema de devaluación gota a gota– y con una favorable coyuntura mundial –alza en los precios internacionales de los productos básicos, abundancia de créditos externos–, repercutieron favorablemente sobre el desempeño exportador del país, en particular de la industria manufacturera. Así, las exportaciones industriales aumentaron su participación en el total exportado del 15% en 1968 al 35% en 1974. El coeficiente exportador –exportaciones sobre producción– para el sector manufacturero se incrementó en igual período del 3% al 10%. Es importante anotar que el esquema de protección vía restricciones arancelarias y cuantitativas seguía vigente durante estos mismos años, e incluso se había incrementado para los bienes intermedios y los bienes de capital. En tal contexto, los sectores productores de bienes intermedios –en particular textiles, minerales no metálicos, químicos y productos metálicos– fueron los que más incrementaron las exportaciones y los de bienes de capital encontraron un ambiente propicio para su crecimiento dentro de la producción industrial manufacturera. A partir de 1975, como respuesta a la bonanza cafetera, la política interna fue desviada hacia prioridades a más corto plazo, iniciándose un período de grandes cambios en la política de comercio exterior (Esguerra y Rueda, 1992). Para empezar, dada la necesidad de neutralizar el proceso inflacionario producto del excedente de divisas cafeteras, se dio inicio a una revaluación real de la tasa de cambio y se establecieron restricciones a las exportaciones como los certificados de depósito a término sobre las exportaciones –solamente redimibles cuatro meses después de realizada la exportación–. A su vez, comenzó un relativo desmonte del régimen de licencia previa, trasladándose productos de prohibida importación a licencia previa, y de ésta a libre importación. En 1979 se profundizaron aún más las medidas de liberalización, ésta vez contrario a los años anteriores, abarcando una reducción de las tarifas arancelarias, que no obstante abarcar sólo el 8.3% del universo arancelario repercutió considerablemente sobre la protección efectiva de la industria nacional, que vino a afectar a los sectores exportadores de productos no tradicionales. Entre este año y 1982, los niveles arancelarios no volvieron a reducirse pero sí se continuó con la flexibilización en la

509

aprobación de las licencias de importación. Entre 1979 y 1982 el número de ítem que se encontraban en licencia previa pasaron del 46% al 29%27 del universo arancelario. Para el conjunto de exportaciones manufactureras estos años implicaron un retroceso considerable frente a la dinámica de los primeros años de la década del setenta, presentando incluso tasas negativas de crecimiento consecutivamente entre 1981 y 1983. Entre 1982 y 1986, con motivo de la crisis de la deuda externa y las restricciones al sector externo que caracterizaron al período, se revirtieron los mecanismos de liberalización y de nuevo se entró en una fase de mayor proteccionismo. Entre otros aspectos, se volvió a incrementar la protección arancelaria, se trasladaron la mayoría de ítem de importación a licencia previa y se instauró una sobretasa a las importaciones (Esguerra y Rueda, 1992). Como medidas complementarias y en la búsqueda de reducir el sesgo antiexportador, se recurrió así mismo a una devaluación real de la tasa de cambio y se fortalecieron de nuevo los instrumentos de promoción, entre ellos: el Plan Vallejo, el Cert y los créditos de Proexpo. Todo ello revirtió favorablemente sobre la recuperación de las exportaciones sin que ello implicase retornar al dinamismo de los setenta y sin que tampoco se lograra quebrar debidamente el sesgo antiexportador. Como parte de las políticas de estabilización que enmarcaron la administración Barco, se plantearon ciertas políticas en los ámbitos cambiario y comercial, que pretendían sostener una tasa de cambio devaluada y reducir parcialmente algunas de las barreras para-ancelarias y arancelarias que limitaban las importaciones, especialmente de bienes no producidos y de bienes e insumos requeridos por el aparato productivo doméstico, buscando contrarrestar el sesgo antiexportador que continuaba impidiendo un mayor dinamismo de las exportaciones manufactureras. Entre las medidas tomadas se amplió la lista de libre importación. La participación en el total de importaciones (en valor) bajo la lista de libre importación pasó del 3% en 1984 al 44% en 1988. No obstante, esta reducción de restricciones no se tradujo ni en una mayor competencia para los productos domésticos ni tampoco en una neutralización del sesgo antiexportador, ya que la mayoría de ítem liberados eran insumos no competitivos con la producción doméstica. En este período las exportaciones diferentes a café respondieron positivamen27 Para conocer en mayor detalle los cambios tanto en la estructura arancelaria como en el régimen de licencias previas refiérase al Capítulo 9.

Estructura y dinámica industrial

510

te más como resultado de la devaluación del peso que como respuesta a las demás políticas. Asimismo, la mayoría de las exportaciones continuaron concentradas en muy pocos productos, destacándose el petróleo, carbón y ferroníquel. En la industria manufacturera, la orientación exportadora continuó siendo muy baja (6.3% en 1986) (Hallberg, 1991) e incluso inferior a una década atrás. En momentos en que se comenzaba a plantear el debate respecto a la necesidad de adoptar un modelo de apertura económica e internacionalización, la evaluación de los resultados obtenidos en materia de desempeño exportador eran poco halagüeños. De una parte, continuaba presentándose un acentuado sesgo antiexportador que en principio respondía a la distorsión de precios internos que se creaba dado el alto costo de las importaciones, y que hacía más rentable y por ende atractivo producir para el mercado doméstico que para el externo. Al respecto, Hallberg (1991) destaca cómo durante el período comprendido entre 1966 y 1986, la contribución al crecimiento del producto manufacturero provino principalmente de la demanda interna; en ningún sector industrial las exportaciones contribuían con más de un 10% en el crecimiento del producto. Señala, asimismo, cómo las exportaciones se incrementaban en episodios a corto plazo y se deterioraban en escenarios de crecimiento de la demanda agregada interna, y cómo la mayoría de las firmas no tenían como objetivo a largo plazo vender en los mercados externos. Como se verá en el Capítulo 13, la descomposición Chenery permitió establecer que en efecto las exportaciones industriales han representado un aporte marginal sobre el crecimiento del producto industrial.

De otra parte, a pesar de que se adoptaron diversos instrumentos de promoción a las exportaciones, ello no se reflejó en una diversificación y ampliación de la base exportable, al menos con una intensidad como la esperada, y, definitivamente, las exportaciones no lograban reducir su alta dependencia de la tasa de cambio, lo cual le restaba solidez a su competitividad real. En efecto, como se puede observar en el Gráfico 12.26, el crecimiento de las exportaciones manufactureras hasta 1990 –sin café, refinerías de petróleo y ferroníquel– muestra una correlación siempre positiva con la tasa de cambio, incrementándose en períodos de devaluación y disminuyendo ostensiblemente en períodos de revaluación. Asimismo, el menor ritmo de crecimiento y el relativo estancamiento de la productividad del conjunto de la economía y de la actividad manufacturera hacían apremiante un cambio en la política de desarrollo del país, tal que fortaleciese la capacidad productiva del mismo y permitiese alcanzar elevadas tasas de crecimiento. El marco de la internacionalización económica y de la globalización de los mercados ya constituía la estrategia de desarrollo seguida por muchos países. En este sentido apuntaban desde entonces las directrices de los organismos internacionales como el Banco Mundial, para reorientar la política económica del tal forma que el sector externo pudiese convertirse en el motor de desarrollo, especialmente en aquellos países de menor desarrollo relativo. Para 1989, cuando empieza a delinearse la política de liberalización de la economía, los niveles de protección continuaban siendo muy elevados. La estructura arancelaria tenía 23 tarifas distintas que oscilaban entre 0% y 200%. El promedio arancelario era del 40% para

60 .0%

12 0

50 .0% 10 0 40 .0%

Crec X Y M

ITCR

Gráfico 12.26 Crecimiento de la exportaciones e importaciones industriales y comportamiento del índice de tasa de cambio real

30 .0%

80

20 .0% 60 10 .0% 0.0 %

40

-1 0.0 % 20 -2 0.0 % 0 19 81

19 82

19 83

19 84

19 85

19 86

19 87

Fuente: Dian, Banco de la República. Cálculos del autor.

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

-3 0.0 % 19 96

TCR Expo rta ci ones Imp or tac io ne

La industria manufacturera

productos de consumo manufacturados, 22% para bienes intermedios y 21% para bienes de capital. Adicionalmente, el régimen de licencia previa servía, de una parte, para regular la disponibilidad de reservas internacionales y, de otra, para proteger la producción doméstica de la competencia externa. Del total de posiciones, el 39% se encontraban libres de licencia previa, 60% sujetas a licencia previa bajo la discrecionalidad del Incomex y el 1% en prohibida importación (Hallberg, 1991). Al interior de la industria manufacturera el mayor porcentaje de bienes libremente importables recaía en bienes intermedios semiprocesados, materias primas y equipos de capital, mientras que los sectores con las mayores restricciones se ubicaban en bienes terminados, alimentos y productos agrícolas. Esto, a su vez, implicaba una relación inversa entre la penetración de importaciones y la competencia potencial a la producción doméstica: el coeficiente de importaciones era del 5.3% para bienes de consumo no durable, 28.3% para bienes de consumo durable e intermedios y 55.4% para bienes de capital. Con el programa de apertura económica, las licencias previas se eliminaron para la casi totalidad de posiciones arancelarias y las tarifas se redujeron a partir de 1992 a sólo cuatro niveles. El nivel promedio del arancel pasó a ser el 12.5% frente al 43.7% en 1989.

EVOLUCIÓN DEL COMERCIO MANUFACTURERO28 Sobresale el buen comportamiento del comercio exterior manufacturero en los primeros años de la apertura, aunque comenzó a presentarse un deterioro considerable a partir de 1996. En efecto, mientras que el desempeño exportador durante el período de apertura alcanzó un crecimiento promedio anual del 18.3%, crecimiento superior al período 1984-1989, en 1996 las exportaciones no tradicionales presentaron una caída del -9.3%. Asimismo, se destaca el hecho de que el coeficiente exportador29 ha tenido un crecimiento importante des28 En esta sección se toman en cuenta sólo las exportaciones industriales no tradicionales, es decir excluyendo café, refinación de petróleo y ferroníquel. Más adelante en el capítulo se hace mención específica de las exportaciones tradicionales. 29 La metodología para calcular el coeficiente exportador (valor de exportación / valor de producción) tuvo en cuenta dos fuentes diferentes. La primera son los registros de exportación que reporta la Dian y la segunda son el valor de ventas al exterior que registran los establecimientos de la Encuesta Anual Ma-

511

de 1986 y durante los años de apertura, pero preocupa el hecho de que la penetración de importaciones sigue superando en por lo menos dos veces el grado de coeficiente exportador (Cuadro 12.23). La evolución de las exportaciones e importaciones industriales a lo largo de las últimas dos décadas permite distinguir algunas características generales. Las exportaciones manufactureras con excepción de ciertos años –años 1975, primer lustro de los ochenta y 1992– conservaron una dinámica favorable, con tasas de crecimiento anuales entre el 10% y 30%. Desde los años previos a la apertura, las exportaciones industriales comenzaron a tener un crecimiento favorable con tasas de crecimiento cercanas al 20% anual, comportamiento que se vio incentivado por ciertas medidas adoptadas durante el período de ajuste estructural, entre las cuales predominó una importante devaluación real del peso. En los años de puesta en marcha de la apertura económica las exportaciones manufactureras respondieron favorablemente – excepción hecha de 1993–, destacándose años como 1991 y 1995 con tasas de crecimiento del 37.2% y 29.3% respectivamente. Sin embargo ya desde 1996 comenzó a revertirse este buen comportamiento y las exportaciones industriales presentaron una caída de considerable magnitud, lo cual coincide con una agudización de la revaluación real del peso. A pesar del relativo buen comportamiento de las exportaciones industriales, es claro que en el período de apertura se ha pronunciado el sesgo antiexportador, ya que al tiempo que se produjo una revaluación real de la tasa de cambio, se redujo el grado de apoyo y fomento a las exportaciones.30 No sobra recordar que la penetración de importaciones continúa siendo muy superior al coeficiente de exportación (Gráfico 12.27). Sin embargo, contrario a lo que sucedía en el período de preapertura en el cual los instrumentos de protección hacían más rentable la producción para el mercado doméstico que para el externo, hoy en día dichos mecanismos se han desmontado en un alto grado, con lo cual estaría evinufacturera. En el primer caso el valor del coeficiente exportador puede estar sobrestimado ya que en el denominador sólo se incluye el valor de producción según los establecimientos de la EAM y no la producción industrial total. En el segundo caso el valor del coeficiente exportador resulta subestimado ya que en el numerador sólo se tienen en cuenta las exportaciones registradas en los establecimientos de la EAM y no las exportaciones totales. Dado que esta limitación estadística no es fácilmente corregible, se presume el coeficiente exportador debe estar entre estos dos extremos. 30 Refiérase al capítulo 10 para conocer en detalle el proceso de desmonte de los mecanismos de promoción y fomento.

512

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.23 Comercio industrial colombiano (Millones de dólares) 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Promedios 74-83 84-89 90-95

5 5 6 8 9 12 14 15 15 15 15 14 14 15 18 18 18 18 20 22 26 29

PB

XIND

790.9 677.9 610.8 206.9 870.2 295.5 219.4 064.3 510.0 150.1 639.7 655.2 090.9 751.4 033.7 492.0 404.7 471.9 918.4 601.4 535.7 639.0

547.0 467.7 490.7 542.4 608.9 816.4 087.4 056.1 933.5 743.0 689.6 767.3 971.9 189.8 480.0 754.9 149.1 949.4 859.0 167.5 590.7 641.0 211.2

10 839.6 16 110.5 22 761.9

1 1

1 1 1 2 2 2 3 3 4 4

729.3 1 142.3 3 366.8

MIND 1 1 1 1 2 2 3 3 4 3 3 2 2 3 4 4 4 4 5 8 10 12 11

332.4 273.8 436.7 641.4 172.2 514.5 468.3 877.2 098.9 543.9 283.8 870.2 778.9 475.0 085.2 029.5 436.9 435.4 674.2 791.6 717.6 404.3 971.8

2 535.9 3 420.4 8 347.4

PB-X+M (Dian) 6576.21 6484.04 7556.82 9305.86 11433.54 13993.59 16600.27 17885.38 18675.41 17951.01 18233.76 16758.08 15897.85 18036.58 20638.88 20766.59 20692.48 19957.91 23733.62 28225.49 33662.62 37402.27

X/P (EAM) 9.4% 8.2% 7.4% 6.6% 6.2% 6.6% 7.6% 7.0% 6.0% 4.9% 4.4% 5.2% 6.9% 7.6% 8.2% 9.5% 11.7% 16.0% 13.7% 14.0% 13.5% 15.7%

X/P Dian

4.6% 5.5% 6.1% 6.1% 4.8% 6.1% 7.0% 6.7% 7.8% 9.0% 8.6% 8.6% 9.1% 9.0% 9.0%

M/P ind 23.0% 22.4% 21.7% 20.0% 22.0% 20.5% 24.4% 25.7% 26.4% 23.4% 21.0% 19.6% 19.7% 22.1% 22.7% 21.8% 24.1% 24.0% 27.1% 38.9% 40.4% 41.9%

12 646.2 18 388.6 27 279.1

7.0% 7.0% 14.1%

6.4% 9.0%

23.0% 21.1% 32.7%

Crec Xind

Crec M ind

-14.5% 4.9% 10.5% 12.3% 34.1% 33.2% -2.9% -11.6% -20.4% -7.2% 11.3% 26.7% 22.4% 24.4% 18.6% 22.5% 37.2% -3.1% 10.8% 13.4% 29.3% -9.3%

-4.4% 12.8% 14.3% 32.3% 15.8% 37.9% 11.8% 5.7% -13.5% -7.3% -12.6% -3.2% 25.1% 17.6% -1.4% 10.1% 0.0% 27.9% 54.9% 21.9% 15.7% -3.5%

5.1% 16.0% 14.4%

12.5% 3.0% 18.2%

Nota 1: Se excluyeron las exportaciones de trilla, petróleo y ferroníquel Nota 2: Para comprender la diferencia entre la apertura exportadora (Dian) y apertura exportadora (Eam) remítase a la nota de pie No. 29. Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.

denciando, en cierta medida, cómo la estructura industrial no goza aún de la capacidad suficiente para penetrar los mercados externos. Con relación a dicha situación algunos críticos se han referido a los resultados de la internacionalización de la economía como de apertura hacia adentro, al no alcanzarse los beneficios en doble vía que en principio se esperaban del proceso de apertura. Las importaciones industriales estuvieron bastante restringidas durante la etapa de sustitución de importaciones y bajo el modelo mixto de sustitución-promoción de exportaciones, siendo orientadas a complementar la producción doméstica, más que a plantearle competencia. En general, la dinámica importadora de productos industriales estuvo muy asociada a los cambios en la política comercial, a la vez que al comportamiento de la tasa de cambio real. De esta manera entre los años 1978 y 1982 cuando se dio una relativa liberalización comercial y se atravesó por un período de revaluación, las importaciones mostraron las tasas de crecimiento anual más elevadas de tales décadas. Posteriormente a partir de 1982 y hasta 1986, período en el cual se devaluó

la tasa real de cambio y se incrementaron las restricciones cuantitativas y arancelarias, las importaciones perdieron buena parte del dinamismo que traían, presentando incluso tasas de crecimiento negativas entre 1983 y 1986. Posterior a este año comienza una recuperación de las importaciones industriales, como respuesta a la relativa liberalización de las restricciones para-ancelarias y a pesar de que aún continuaba una fase de devaluación real del peso. Fue a partir de los años de apertura económica cuando las importaciones manufactureras comenzaron a adquirir una dinámica muy favorable, con un crecimiento promedio anual de 21.8% en el período 1990-1995, destacándose 1993 con un crecimiento superior al 50%. Para los años en que se evidenció un crecimiento de la demanda interna –especialmente entre 1992 y 1994–, los hogares comenzaron a adoptar cambios en sus patrones de consumo a favor de productos importados, los que resultaban en muchos casos de menor precio. El coeficiente importador de la industria manufacturera había sido tradicionalmente cercano al 20% del valor de la

La industria manufacturera

513

Gráfico 12.27 Coeficiente importador y exportador de la industria manufacturera 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0%

x/p (Dian)

5.0%

x/p (EAM) 0.0% 1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

M/p

Fuente: EAM -Dane, Dian. Cálculos del autor.

producción; a partir de los años de apertura tuvo un incremento considerable hasta alcanzar, en promedio, un nivel de 33% durante el período 1990-1995 y superar el 40% desde 1994. COMPOSICIÓN DE LA BASE EXPORTABLE La composición sectorial de las exportaciones colombianas se muestra en el Cuadro 12.24. Las exportaciones industriales han estado concentradas tradicionalmente en la exportación de bienes intermedios –con una participación cercana al 43% en la última década–, seguida por la de bienes de consumo durables (28%) y no durables (19%), respectivamente. Las exportaciones de bienes de capital y de sectores asociados a la actividad transporte han tenido una participación bastante marginal, pero es de resaltar que durante el período de apertura han presentado tasas anuales de crecimiento superiores al promedio industrial. No obstante, los cambios en la base exportable del país no han sido radicales en el transcurso de las pasadas dos décadas, ni tampoco durante el período de apertura. La única recomposición en la estructura exportadora de la industria manufacturera se manifestó en una pérdida moderada de la participación de los bienes de consumo no durables, bienes intermedios y bienes de capital, en favor de un mejoramiento –en seis puntos porcentuales– en la participación de los bienes de consumo durable entre los períodos 1974-1983 y 1990-1995. Las principales exportaciones industriales del país son: confecciones (participó, en promedio, con 11% en 19901995), alimentos (13%) , textiles (11%), sustancias químicas industriales (11%) y materiales básicos de hierro y ace-

ro (5%). Durante las dos últimas décadas estos cinco sectores siempre participaron con un 52% de las exportaciones manufactureras, evidenciando, por tanto, que la industria del país no ha presentado cambios significativos en la composición de su pauta exportadora. Otros sectores con una participación en las exportaciones superior al 3% son: imprentas y editoriales, otros productos químicos, café elaborado y otros productos alimenticios y cuero y sus manufacturas. Los principales cambios acaecidos entre el período 1974-1983 y 1990-1995 son la pérdida en participación de las exportaciones en los sectores de alimentos, fabricación de minerales no metálicos –cemento–, textiles y papel y productos de papel, a favor de la ganancia en participación de sectores como confecciones, cueros, calzado, fabricación de productos químicos básicos, derivados del petróleo y del carbón, plásticos y metales básicos de hierro y acero. En los años de apertura, a pesar de que en promedio para el período 1990-1996 la mayoría de sectores industriales presentaron tasas de crecimiento positivas, ya desde 1994 se venía observando la caída en las exportaciones de diversos sectores. Entre los más sobresalientes, dado que para 1996 completaban tres años consecutivos con tasas negativas, se encuentran textiles, confecciones, cuero y calzado; sectores cuya trayectoria exportadora es de larga data en Colombia y sobre los cuales han recaído buena parte de los incentivos otorgados a las exportaciones a través del Plan Vallejo y el Cert31, lo que pone en tela de juicio su 31 En el Capítulo 10 “ La promoción a las exportaciones en perspectiva” puede conocerse en detalle la concentración sectorial de los mecanismos de promoción.

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Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.24 Exportaciones industriales por sectores CIIU tipo de bien

Participación en el en el total industrial 74-83 84-89 90-95 74-83 322 9.7% 9.7% 11.4% 10.2% 324 1.4% 1.9% 2.5% 5.0% 332 0.8% 0.4% 0.3% 2.4% 342 3.9% 6.0% 4.1% 22.1% 352 3.5% 3.4% 3.1% 7.1% 385 0.8% 0.7% 0.6% 11.1% 390 3.8% 5.5% 8.4% 44.2% Total BCD 24.0% 27.6% 30.4% 9.4% 311 20.1% 13.2% 13.8% 10.6% 312 2.8% 5.4% 3.0% 62.8% 313 0.1% 0.2% 0.3% 26.3% 314 0.2% 0.2% 0.6% 128.4% TOTAL BCND23.2% 19.1% 17.6% 9.2% 321 13.9% 9.8% 11.3% -0.5% 323 3.4% 5.1% 4.1% 8.2% 331 1.7% 1.1% 0.5% 5.1% 341 2.7% 2.9% 1.8% 137.7% 351 7.2% 11.5% 11.1% 5.6% 354 0.6% 0.7% 1.9% -1.2% 356 0.9% 1.0% 2.0% 24.6% 361 0.7% 0.5% 0.7% 20.0% 362 1.5% 0.8% 0.8% 5.1% 369 5.3% 2.9% 2.1% 3.3% 371 1.2% 8.6% 5.0% 168.2% TOTAL BI 39.2% 45.0% 43.1% 4.4% 381 5.0% 2.8% 2.8% 10.0% 382 3.7% 1.8% 1.9% 4.4% 383 1.8% 1.8% 2.0% 16.5% TOTAL BK 10.5% 6.3% 6.7% 8.4% 355 0.8% 0.8% 0.8% -3.1% 384 2.3% 1.2% 1.5% 14.7% TOTAL BST 3.1% 2.0% 2.2% 6.7%

84-89 37.5% 38.2% 31.7% 18.2% 4.9% 12.7% 24.6% 24.1% 11.2% 10.5% 7.3% 29.0% 10.3% 14.5% 26.9% 7.9% 6.4% 15.9% 32.1% 1.6% 26.9% 7.1% 8.5% 31.7% 15.9% 11.2% 3.8% 25.1% 10.3% 42.4% 18.6% 27.0%

Crecimiento promedio anual 90-95 94 95 4.9% -1.6% -0.5% 7.4% -20.5% -22.3% 18.9% -16.5% 9.9% 10.0% 2.1% -2.0% 34.9% 60.8% 65.4% 25.2% 2.0% 62.8% 26.3% 13.7% 17.1% 14.1% 6.9% 12.8% 20.6% 31.0% 39.9% 16.3% 63.3% 12.2% 54.9% 54.3% 29.0% 46.7% -57.3% -0.9% 19.7% 32.3% 33.8% 26.3% -1.0% 29.2% 8.7% -2.1% -1.3% 20.6% -17.0% 21.8% 37.7% 15.6% 65.9% 22.9% 17.6% 45.8% 129.8% 0.2% -13.4% 62.8% 18.8% 56.7% 34.1% 24.2% 0.7% 20.6% 2.9% 19.6% 14.9% 5.1% 13.9% 4.0% 19.1% 56.2% 20.9% 12.6% 38.1% 16.7% 17.9% 8.6% 39.3% -10.9% 43.1% 25.1% 11.0% 19.1% 23.3% 7.2% 20.5% 14.5% 6.9% 95.5% 51.0% 11.2% 87.2% 29.9% 9.9% 89.6%

96 -10.1% -25.8% 5.2% -9.0% 11.4% -23.4% -51.8% -22.7% -20.3% 4.9% -5.1% 33.1% -15.4% -8.2% -36.1% 65.1% -17.2% 5.0% 17.6% 5.9% -15.4% 17.2% 15.9% -6.1% -1.2% -1.7% 4.4% -3.2% -0.3% -3.0% 21.3% 14.0%

Tasa promedio de apertura exportadora (DIAN) 74-83 84-89 90-95 18.9% 24.2% 50.0% 13.4% 12.5% 30.1% 12.4% 6.4% 7.8% 10.3% 15.0% 21.5% 3.5% 3.0% 4.3% 19.9% 8.5% 83.6% 28.1% 44.6% 10.7% 12.3% 24.4% 10.3% 6.4% 12.9% 3.8% 7.4% 7.0% 0.1% 0.2% 0.5% 0.6% 0.9% 12.6% 5.5% 4.3% 8.4% 7.8% 7.7% 20.5% 20.8% 33.6% 55.4% 15.6% 10.7% 8.9% 4.0% 3.9% 4.9% 7.9% 10.2% 20.5% 16.2% 8.5% 42.8% 2.4% 1.9% 6.8% 10.6% 6.5% 15.8% 10.4% 5.0% 9.7% 11.5% 5.4% 6.9% 2.3% 15.8% 23.0% 7.6% 8.5% 16.6% 8.0% 5.1% 10.9% 12.1% 6.4% 12.9% 3.7% 3.6% 9.8% 7.5% 4.8% 10.9% 2.8% 3.4% 6.7% 2.6% 1.3% 2.9% 2.7% 1.7% 3.6%

Tasa promedio de apertura exportadora (EAM) 81-83 84-89 90-95 9.3% 8.1% 16.9% 7.1% 7.2% 21.4% 3.9% 3.8% 3.4% 4.0% 4.5% 9.1% 1.8% 1.9% 3.9% 5.3% 5.2% 15.0% 6.5% 6.3% 10.3% 5.4% 5.3% 11.4% 5.0% 4.1% 7.2% 2.5% 3.5% 6.5% 0.0% 0.5% 0.4% 0.4% 0.6% 10.5% 2.0% 2.2% 6.5% 5.9% 6.9% 11.8% 12.7% 24.9% 29.4% 4.9% 2.7% 4.1% 3.8% 3.5% 6.6% 6.1% 9.8% 18.8% 0.0% 0.4% 0.8% 4.2% 3.2% 5.6% 6.9% 7.6% 12.4% 3.2% 4.4% 9.8% 4.8% 5.0% 5.4% 4.9% 15.8% 21.2% 4.8% 7.0% 10.8% 4.5% 4.1% 9.4% 5.5% 3.4% 7.7% 3.1% 2.1% 7.7% 4.4% 3.2% 8.1% 1.4% 2.1% 9.5% 3.6% 1.9% 2.9% 2.5% 2.0% 5.5%

Nota 1: se excluyeron las exportaciones de trilla, petróleo y ferroníquel Nota 2: Para comprender la diferencia entre la apertura exportadora (Dian) y apertura exportadora (Eam) remítase a la nota de pie # 29. Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.

grado de competitividad real. En 1996 quince sectores industriales presentaron caídas en sus exportaciones con respecto al año anterior, siendo particularmente acentuadas las de los sectores cuero (-36.1%), calzado (-22.3%), instrumentos científicos y de medición (-23.4%), alimentos (-20.3%), papel (-17.2%) y cerámica (-15.4%). A diferencia, algunos sectores continuaban hasta 1996 sosteniendo una dinámica exportadora bastante alentadora, como era el caso de sustancias químicas industriales, otros productos químicos, material de transporte, cemento y café y productos alimenticios diversos. La tasa de apertura exportadora de los sectores manufactureros ha tenido un crecimiento importante desde 1986 y durante varios años de la apertura económica. Obsérvese cómo entre el período 1984-1989 y el período de apertura económica todas las categorías por tipo de bien, con excepción de la de bienes intermedios, duplicaron su tasa de apertura exportadora. Por supuesto, al distinguir entre los subsectores que componen las cate-

gorías se observan diferencias importantes. Dentro de los bienes de consumo durable se destaca el incremento en la tasa de apertura de sectores como equipo profesional y científico, cuero y confecciones; entre los bienes de consumo no durable el sector tabaco presentó un alto crecimiento en su coeficiente de exportación; en el caso de los bienes intermedios se destacan los sectores textiles, sustancias químicas industriales, derivados del petróleo y del carbón, cerámica y metales básicos de hierro y acero. CONCENTRACIÓN DE LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS POR PRODUCTOS

Además de la distribución sectorial de las exportaciones manufactureras, es importante analizar su grado de concentración, ya que así se observa de forma más clara que la base exportable industrial es aún muy poco diversificada. Para empezar, vale la pena mencionar que las exportaciones tradicionales, representadas por cinco pro-

La industria manufacturera

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Cuadro 12.25 Distribución de los 100 principales productos de exportación. Exportaciones no tradicionales CIIU

Descripción del sector al que pertenecen los productos

3114 3117 3118 3119 3211 3213 3216 3220 3231 3233 3240 3411 3420 3511 3512 3513 3522 3523 3530 3540 3560 3692 3723 3819 3843

Pescado crustác. y otros animales marinos y de agua dulce

3116 3901 3530 3710 3723

1994 Valor Exp. (dol) %1 212 677 955 6.70%

No. de Prod. 6

1995 Valor Exp. (dol) %1 210631561 5.4%

Fabricación productos de panadería Ingenios y refinerías de azúcar 160 876 141 5.07% 3 313919005 Fabricación de cacao y productos de confitería 70901966 Hilado y acabado de textiles 13 866 956 0.44% 2 131827431 Fabricación de tejidos de punto 82 669 301 2.60% 5 129665580 Tejidos de manufac.de algodón y sus mezclas 52 253 445 1.65% 3 79038960 Fabric.de prendas de vestir excepto calzado 220 453 069 6.95% 12 213975809 Curtifurías y talleres de acabado Fabricación de productos de cuero 85 156 875 2.68% 5 68083841 Fabricación de calzado 65 509 285 2.06% 6 30058534 Fabricación de pulpa madera papel y cartón 21 484 029 0.68% 3 55079015 Imprentas editoriales e Industrias conexas 112 263 363 3.54% 4 106995566 Sustancias químicas industriales básicas 34787321 Fabricación de abonos y plaguicidas 77 331 347 2.44% 4 124348082 Fabricación de resinas sintéticas y materiales plásticos 182 089 153 5.74% 7 274071966 Fabric. produc. farmacéuticos y medicamentos Fabric. jabones y prep. de limpieza perfumes. 24155456 Refinerías de petróleo Fabricación de derivados del petróleo y el carbón Fabricación de productos plásticos 28 205 048 0.89% 3 56213124 Fabricación de cemento 43 832 523 1.38% 2 48309785 Refinación y fundición de metales preciosos 74 887 981 2.36% 3 Fabric. de produc. metál. NEP sin maquinaria Fabricación de vehículos automotores 21 637 641 0.68% 3 57893605 Total demás alimentos 177 782 883 5.60% 8 Total demás cueros 51049912 Total demás químicos 146 816 166 4.63% 8 188331641 Total demás metalmecánica 45 044 589 1.42% 5 76436092 Total demás 111 220 654 3.50% 8 97670440 Total 100 Principales productos 1348205321 61.0% 100 2419289236 Exportaciones Tradicionales 1994 1995 Café sin tostar ni descafeinar 1990133845 34.0% 1 1831894279 Esmeraldas 354956939 6.1% 1 419698866 Fueloil 215253317 3.7% 1 219784991 Ferroníquel 118782684 2.0% 1 184786031 Formas de oro en bruto 160318062 Part. en el Total de exportaciones industriales 2679126785 45.8% 4 2816482229

8.0% 1.8% 3.4% 3.3% 2.0% 5.4% 1.7% 0.8% 1.4% 2.7% 0.9% 3.2% 7.0% 0.6%

1.4% 1.2%

1.5%

1996 No. de Valor No. de Prod. Exp. (dol) % 1 Prod. 6 179459020 4.8% 7 26925963 0.7% 2 3 215934451 5.7% 2 3 53736121 1.4% 2 3 32369231 0.9% 3 8 74860562 2.0% 4 4 79797357 2.1% 4 10 187394761 5.0% 7 17 477 896 0.5% 2 4 44624474 1.2% 3 2 26420032 0.7% 2 2 4 103137048 2.7% 4 3 94625616 2.5% 5 5 164567951 4.4% 7 8 221288054 5.9% 8 95814785 2.6% 4 2 44585147 1.2% 2 78255199 2.1% 3 4 72011043 1.9% 5 2 60185445 1.6% 2 25256348 0.7% 2 20870873 0.6% 2 4 78290172 2.1% 3

1.3% 4.8% 1.9% 2.5% 61.6%

3 8 7 7 314744620 100 2336787625

8.4% 62.2%

13 100

27.2% 6.2% 3.3% 2.7% 2.4% 41.7%

1996 1 1576761514 1 171686163 1 356210270 1 188144153 1 172073561 5 2464875661

25.3% 2.8% 5.7% 3.0% 2.8% 39.6%

1 1 1 1 1 5

*Porcentaje de participación con respecto al valor total de las exportaciones no tradicionales. Nota: Para elaborar este cuadro se tomaron en cuenta los sectores CIIU a cuatro dígitos cuando en éstos se ubicaban por lo menos dos productos entre los cien principales de exportación. Las categorías descritas que no tienen el CIIU equivalente en la primera columna del cuadro reúnen productos de exportación entre los cien primeros, que se relacionan entre sí sólo a tres dígitos. Por último, la categoría denominada Total demás agrupa los productos de exportación entre los cien primeros que son únicos dentro de su respectivo CIIU a tres dígitos. Fuente: DIAN. Cálculos del autor.

ductos, –café sin tostar ni descafeinar, esmeraldas, ferroníquel–, oro en bruto y fueloil participan generalmente con cerca del 40% del valor total de las exportaciones industriales (Cuadro 12.25). Al descontar estas exportaciones, la concentración sigue siendo bastante elevada. Es así como los cien principales productos de exportación pesan en el total de exportaciones no tradicionales algo más del 60%, valor que en sí mismo es ilustrativo de la escasa diversificación. Sin embargo, es importante anotar que en el pe-

ríodo de apertura se ha alcanzado un mayor grado de diversificación de la base exportable manufacturera, toda vez que para el período anterior los cien principales productos de exportación alcanzaron una participación cercana al 70%. A nivel de productos, los que individualmente observaron una mayor participación dentro de las exportaciones no tradicionales en 1996 fueron en su orden: azúcar de caña en bruto (3.5%), extractos y esencias de café (3.3%), demás azúcares en bruto (2.2%), pantalones de

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Estructura y dinámica industrial

algodón para hombre (2.2%), demás libros e impresos similares (1.9%), policloruro de vinilo (1.8%), demás medicamentos para uso humano (1.6%), demás fungicidas (1.8%), cemento portland (1.2%) y camarones de pesca congelados (1.2%). Así, el 22.5% del valor exportado – sin tradicionales– se concentró únicamente en diez productos de exportación. Con variaciones marginales entre un año y otro, estos productos han sido durante todo el período de apertura los de mayor valor exportado. Dentro de los sectores que tradicionalmente han tenido mayor peso en las exportaciones, a la vez que un mayor nivel de diversificación, se destacan: pescado y crustáceos, fabricación de prendas de vestir y fabricación de resinas sintéticas. En el primer caso, aunque el sector ha incrementado el número de productos de exportación (siete en 1996), su participación dentro del total de exportaciones ha descendido (4.8% en 1996 frente a 6.7% en 1994). Se destaca la exportación de productos como camarones y langostinos congelados, atún y filetes de pescado. La fabricación de prendas de vestir ha descendido continuamente en los últimos años, tanto en su participación como en el número de productos de exportación. Para 1996, dentro de los cien principales productos, siete pertenecían a este sector, siendo los más representativos pantalones de algodón para hombre y mujer y sostenes. Por su parte, el sector fabricador de resinas sintéticas ha descendido en su participación (5.9% en 1996), pero conserva igual variedad de productos (ocho en 1996), siendo los principales policloruro de vinilo, el poliestireno y el polipropileno. Dentro de los cien primeros productos, los pertenecientes al sector textil, incluyendo tanto tejidos de punto como manufacturas de algodón –de larga tradición exportadora– participaron en 1996 con el 4.1% del valor exportado. Es un sector que aún conserva una variada gama de productos de exportación, pero en términos generales ha perdido diversificación. En 1996 los principales productos del sector fueron bragas de punto y ropa de tocador y de cocina en toalla. Los sectores cuero y calzado han reducido notablemente su grado de diversificación. Ya para 1996 dentro de los cien productos principales de exportación el sector cuero contaba sólo con tres, y el de calzado con dos. Su participación en el total exportado ha descendido igualmente. Por su parte, el sector de imprentas y editoriales, tradicionalmente importante dentro del conjunto de exportaciones manufactureras, ha perdido en los últimos años importancia relativa en términos de participación, pero conserva igual número de productos. El principal rubro de exportación es el de libros.

Tres sectores merecen destacada mención, tanto por el incremento de su participación en las exportaciones no tradicionales como por su continuo proceso de diversificación exportadora. Los tres subsectores hacen parte del sector químico: abonos y plaguicidas, sustancias químicas industriales básicas y resinas sintéticas, y materiales plásticos. El primero de ellos participó en 1996 con el 4.4% del valor de las exportaciones tradicionales –con siete productos–, ganando dos puntos porcentuales frente a 1994. Sus principales productos de exportación en 1992 fueron fungicidas y herbicidas. El sector de sustancias químicas industriales básicas pasó de participar el 0.9% en 1995 al 2.5% en 1996, año en el cual cinco de sus productos estuvieron dentro de los cien principales de exportación: compuestos de oro, hexanolactama, ácido cítrico, carbono y amoniaco anhídrido. Finalmente, los productos del sector de resinas sintéticas (ocho en 1996), aportaron 5.9% del valor total de las exportaciones no tradicionales, destacándose las de policloruro de vinilo, poliestireno y polipropileno. DESTINO DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS La dinámica de los últimos años, los movimientos diferenciales de las tasas de cambio y algunos de los acuerdos comerciales bilaterales y de las ventajas comerciales recibidas contribuyen a explicar en parte los comportamientos recientes de las exportaciones no tradicionales, según mercados de destino.32 En el período 1991-1995 la estructura de las exportaciones estuvo matizada por algunos cambios, según los países de destino. Las exportaciones hacia países desarrollados continúan siendo intensivas en el uso de recursos naturales o mano de obra poco calificada, mientras que los bienes exportados a países de similar nivel de desarrollo tienen un mayor contenido de valor agregado y cubren una mayor gama de bienes manufactureros (Cuadro 12.26). El mercado norteamericano es, sin duda, de gran importancia para Colombia, al ser receptor de buena parte de las exportaciones del país. El 35% de las exportaciones totales y el 25% de las industriales llegaron a ese

32 Las zonas de libre comercio declaradas en algunos de estos acuerdos habrían contribuido a una mejora competitiva frente a terceros países. En el caso de Venezuela es importante la penetración que han logrado las exportaciones colombianas desplazando a otros países competidores. Sin embargo, el factor crítico lo ha constituido una tasa de cambio real favorable. Es decir, en esta etapa del acuerdo el factor cambiario, parece incluso superar al factor arancelario.

La industria manufacturera

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Cuadro 12.26 Destino de las exportaciones industriales Grupo Andino Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total Industria Total Nacional Mercosur Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total Industria Total Nacional Unión Europea y resto de ALADI Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total Industria Total Nacional Estados Unidos Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total Industria Total Nacional Fuente: DIAN. Cálculos del autor.

1991

1992

1993

1994

1995

Promedio

8.0% 20.7% 47.6% 14.1% 10.8%

10.1% 29.1% 54.8% 18.9% 14.1%

13.3% 33.7% 58.0% 22.5% 15.3%

9.4% 30.3% 52.4% 17.1% 12.2%

11.6% 36.1% 64.6% 21.5% 18.3%

10.5% 30.0% 55.5% 18.8% 14.1%

0.9% 3.4% 1.2% 1.8% 1.3%

1.4% 6.4% 1.3% 3.1% 2.0%

1.2% 5.0% 1.3% 2.5% 1.6%

1.1% 3.9% 2.4% 1.9% 1.4%

1.6% 3.9% 2.9% 2.4% 1.7%

1.2% 4.5% 1.8% 2.3% 1.6%

63.7% 49.0% 37.9% 57.5% 52.5%

56.4% 41.8% 33.2% 50.3% 48.1%

56.3% 37.5% 28.0% 48.5% 45.6%

65.9% 38.6% 29.5% 56.7% 51.4%

60.5% 37.2% 26.2% 51.8% 45.4%

60.6% 40.8% 31.0% 53.0% 48.6%

27.4% 26.9% 13.2% 26.6% 35.4%

32.0% 22.7% 10.7% 27.7% 35.8%

29.2% 23.8% 12.7% 26.5% 37.4%

23.6% 27.2% 15.7% 24.3% 34.9%

26.3% 22.7% 6.4% 24.3% 34.5%

27.7% 24.7% 11.7% 25.9% 35.6%

mercado en el período 1991-1995. Si bien el principal destino de las exportaciones no tradicionales sigue siendo Estados Unidos (32%), su crecimiento perdió dinamismo en los últimos años. El rubro industrial que más se exportó a este destino fue el de confecciones, mientras que textiles, artículos de cueroe industria editorial presentaron un cierto deterioro. El Grupo Andino representó en promedio el 18% del mercado de exportaciones industriales colombianas entre los años 1991 y 1995. La integración andina ha adquirido importancia vital para el mercado de exportaciones industriales. Mientras que en 1991 el mercado andino recibía el 14% de las exportaciones industriales, para 1995 alcanzaba el 21%. La importancia relativa adquirida por el Grupo Andino se hace más evidente al observar algunas cifras: la exportación de bienes de capital pasó de representar menos del 50% en 1991 a más del 60% en 1995, en tanto que la de bienes intermedios ascendió del 21% al 36% en el mismo lapso. En el marco del Grupo Andino, el principal socio comercial de Colombia es Venezuela, que con Estados Unidos constituye el principal mercado individual para las exportaciones colombianas. Por este motivo las fluctuaciones en la tasa de cambio del bolívar con respecto al peso repercuten de manera directa y crucial sobre el flujo comercial de Colombia hacia ese país. Así, por ejemplo, la caída de las exportaciones a Venezuela en 1994 se

revirtió en 1995, cuando el mantenimiento de una tasa de cambio fija, en un escenario inflacionario, permitió a Colombia mejorar su posición competitiva en ese país. Las ventas a Ecuador están lideradas por las exportaciones de químicos, seguidas en menor medida por plásticos, papel, textiles, azúcar, vehículos y maquinaria eléctrica. Con respecto a Perú, el mayor volumen de exportaciones durante 1995 se concentró en productos químicos y otros bienes de los sectores textil, papel y productos de papel, azúcar y productos metalmecánicos. Las exportaciones industriales al Mercosur han sido hasta el momento marginales, representando tan sólo el 2.3% de las exportaciones industriales y el 1.6% de las totales. Finalmente, los demás países –Comunidad Europea y resto de la Aladi– representan el 53% de las exportaciones industriales y el 48% de las totales.

COMPOSICIÓN Y DINÁMICA DE LAS IMPORTACIONES INDUSTRIALES

Como era de esperar, las importaciones de productos manufactureros tuvieron un crecimiento sustancial a partir de la adopción de la política de liberalización comercial, que vino acompañada de una reducción notoria tanto de las tarifas arancelarias como de otras restricciones de tipo cuantitativo, entre ellas las licencias

518

Estructura y dinámica industrial

previas. Además, la reducción de aranceles y trabas a la importación se vio reforzada por una progresiva revaluación de la tasa de cambio real. Contrastan las importaciones industriales realizadas (US$4.029 millones) en 1989 con las importaciones (US$12.404 millones) en 1995. La tasa anual de crecimiento promedio pasó de 3% en el período previo a la apertura (1984-1989) a 22% en los años 19901995 (en términos de valor). Asimismo, la mayor dinámica de las importaciones se ha reflejado en el crecimiento de la tasa de penetración importadora –participación de las importaciones en la producción doméstica–, que para el caso industrial ganó más de diez puntos porcentuales entre el período previo a la apertura y el período de apertura, ubicándose en niveles promedio del 33% y con una dinámica claramente creciente. COMPOSICIÓN ESTRUCTURAL DE LAS IMPORTACIONES Las importaciones de bienes industriales realizadas por el país tenían el propósito de complementar la producción doméstica y, en esa medida, las importaciones que podrían representar una alta competencia para la producción doméstica eran drásticamente restringidas. A pesar de la introducción del esquema de liberalización, hoy la participación de las importaciones por tipo de bien tienen prácticamente la misma importancia relativa que en los años en que estuvieron vigentes el modelo de sustitución de importaciones y el mixto de sustitución-promoción (Cuadro 12.27). El cambio más representativo en la composición de las importaciones entre el período previo a la apertura y el período de apertura ha sido la caída en la participación de las importaciones de bienes intermedios –en seis puntos porcentuales–, a favor del incremento en la participación de los bienes de capital –dos puntos porcentuales– y los bienes asociados al sector transporte –cuatro puntos porcentuales–. En orden de importancia, las importaciones industriales se distribuyen sectorialmente de la siguiente manera: bienes intermedios (34%), bienes de capital (33.5%), bienes asociados al sector transporte (18%), bienes de consumo durable (10%) y bienes de consumo no durable (4.%). Se observa, entonces, una relación inversa entre la capacidad de producción nacional y el flujo de importaciones; por ejemplo, los bienes de capital, que como se ha demostrado son producidos apenas modestamente, presentaron una tasa de penetración de importaciones del 124% en el período 1990-1995. La estructura arancelaria del país ha estado acorde con el tipo de especialización productiva doméstica, de

tal forma que los sectores con seria vulnerabilidad a la competencia externa, como los de bienes de consumo duraderos y no duraderos, son los que, en conjunto, han tenido las tasas arancelarias más elevadas –alcanzaban en el período previo a la apertura un promedio del 50%– (Cuadro 12.28). Por el contrario, dadas la escasa producción de bienes de capital en el país y la necesidad de importar una amplia gama de bienes intermedios y materias primas requeridas por el aparato productivo doméstico, las categorías de bienes de capital e intermedios siempre tuvieron un arancel menos elevado: 27% y 17%, respectivamente, en el período previo a la apertura. Con el inicio del desmonte arancelario en el período de apertura, los aranceles promedio se redujeron considerablemente. En 1996 el arancel promedio sobre los bienes de consumo no durable había descendido en 32 puntos porcentuales con respecto al período 1984-1989, el de los de consumo no durable en 34 puntos porcentuales, el de los bienes intermedios en nueve puntos y el de los bienes de capital en 16 puntos. No obstante la gran caída, de los bienes de consumo siguen teniendo niveles de gravamen más elevados que el resto de sectores. El crecimiento de los bienes de capital durante el período de apertura –tasa promedio anual de 22.5%– fue, en parte, la respuesta a las necesidades de actualización tecnológica a las que se vio enfrentada la industria nacional bajo un marco de competencia globalizada. Sin embargo, debe recordarse –como se mencionó en el primer capítulo– que las importaciones de bienes estrictamente clasificables como bienes de capital, relacionados con modernización y cambio tecnológico de la propia actividad productiva, representaron apenas, en promedio, un 31% del valor de las importaciones de bienes catalogados indiscriminadamente bajo el rubro tradicional de bienes de capital realizadas entre 1991 y 1994. Adicionalmente, un porcentaje cercano al 20% de las importaciones de bienes de capital estuvo representado por equipos de computación y comunicaciones destinados a la modernización de sectores como el financiero y el de telecomunicaciones, como respuesta a una situación coyuntural de inversión en ellos. En cada categoría por tipo de bien se destacan subsectores que concentran la mayor parte de las importaciones. En el caso de los bienes de consumo durable se resaltan las importaciones de equipo profesional y científico –3% de las importaciones industriales en 1996– y otros productos químicos (6%); en los bienes de consumo no durables sólo son representativas las importaciones del sector alimentos (4%); en los bienes intermedios las importaciones se concentran en los sectores de sus-

La industria manufacturera

519

Cuadro 12.27 Importaciones industriales por sectores CIIU por tipo de bien 322 324 332 342 352 385 390 Total BCD 311 312 313 314 TOTAL BCND 321 323 331 341 351 354 356 361 362 369 371

74-83 0.3% 0.0% 0.0% 1.6% 5.0% 2.2% 0.6% 9.7% 6.0% 0.5% 0.7% 0.4% 7.5% 1.3% 0.1% 0.2% 3.8% 18.7% 0.1% 0.2% 0.1% 0.5% 0.4% 7.9%

TOTAL BI

33.4%

Participación en el el total industrial 84-89 90-95 0.4% 0.4% 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 1.1% 0.7% 5.5% 5.1% 2.2% 2.9% 0.3% 0.7% 9.5% 10.1% 3.6% 3.0% 0.7% 0.9% 0.6% 0.5% 0.2% 0.1% 5.1% 4.4% 1.0% 3.2% 0.1% 0.3% 0.2% 0.2% 4.2% 3.4% 24.5% 18.0% 0.1% 0.4% 0.4% 1.1% 0.1% 0.1% 0.3% 0.5% 0.5% 0.6% 8.9% 5.9%

40.3%

Crecimiento promedio anual 74-83 84-89 90-95 14.3% 2.0% 21.2% 151.1% 29.5% 93.1% 86.7% -51.3% 110.3% 9.3% -10.7% 25.9% 11.6% 1.2% 22.9% 19.7% 265.5% 21.1% 10.4% 100.0% 48.4% 12.3% 2.5% 24.1% 14.3% -5.7% 31.4% 20.9% -1.6% 30.0% 18.5% 2.3% 28.7% 48.3% -32.0% 766.5% 15.5% -6.4% 28.5% 7.4% 8.1% 52.6% 33.9% 18.7% 48.7% 45.1% -1.7% 38.2% 9.9% 5.5% 17.0% 7.1% 11.0% 10.7% 25.4% -0.5% 112.9% 30.3% 7.0% 51.5% 24.2% 10.8% 36.8% 12.0% 1.2% 41.9% 20.1% 3.7% 31.0% 10.3% 11.4% 14.1%

Tasa promedio de penetración de Import 74-83 84-89 90-95 2.3% 2.8% 4.3% 0.7% 1.1% 3.5% 0.9% 0.7% 5.0% 14.0% 8.0% 7.6% 16.3% 16.0% 18.3% 166.6% 88.1% 808.3% 14.0% 6.6% 26.7% 14.2% 12.5% 17.5% 9.7% 5.2% 6.2% 2.5% 2.9% 4.9% 1.6% 1.4% 1.7% 5.5% 2.0% 3.5% 5.7% 3.5% 4.7% 2.5% 2.5% 14.5% 1.3% 1.6% 8.9% 6.1% 4.9% 8.3% 19.1% 19.6% 22.4% 67.2% 66.6% 77.8% 11.4% 3.8% 22.4% 2.1% 2.3% 9.2% 4.3% 2.9% 5.2% 9.9% 5.6% 16.4% 3.0% 3.0% 4.4% 60.0% 50.4% 64.5%

34.2%

8.2%

9.2%

15.7%

21.2%

23.5%

30.8%

381 3.2% 2.7% 3.6% 382 19.8% 19.7% 18.5% 383 8.3% 9.0% 11.4% TOTAL BK 31.4% 31.4% 33.5% 355 0.9% 0.8% 1.1% 384 17.1% 12.9% 16.6% TOTAL BST 18.0% 13.7% 17.7% Nota: Para comprender la diferencia entre x/p (Dian) y X/P (Eam) refiérase a la nota de pie de pag 29. Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.

19.9% 15.8% 20.0% 17.0% 20.2% 15.1% 15.3%

-7.5% 3.8% 4.0% 2.5% -2.4% 1.1% 0.6%

31.0% 19.9% 27.0% 22.5% 35.4% 38.2% 37.9%

17.8% 214.3% 59.6% 75.0% 10.3% 66.9% 51.7%

15.1% 221.8% 54.8% 73.0% 9.1% 43.5% 35.7%

31.5% 282.7% 132.0% 124.4% 23.2% 95.1% 80.8%

Cuadro 12.28 Estructura arancelaria colombiana por tipo de bien (Arancel nominal promedio) 1974-1983 BCND BCD BI BK

42.2 47.6 14.9 26.6

1984-1989

1990-1993

1994

1995

1996

50.0 50.1 17.6 27.3

25.5 24.4 11.1 13.6

17.0 17.0 8.6 10.7

16.9 16.8 8.6 10.4

18.0 16.0 8.3 10.8

Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.

tancias químicas industriales (15%), metales básicos de hierro y acero (5%), papel y productos de papel (3%) y textiles (4%); en los bienes de capital las mayores importaciones corresponden a maquinaria eléctrica (14%) y no eléctrica (18%); el de material de transporte representa la mayor proporción de las importaciones de bienes asociados al sector transporte (13%). De lo anterior parece desprenderse que, en cierta medida, el flujo comercial del sector manufacturero tiene características de tipo intraindustrial, ya que varios de los sectores que conservan la mayor participación en las importaciones son, a la vez, los que muestran una mayor aper-

tura relativa de exportaciones –sustancias químicas industriales, papel, textiles, alimentos, etcétera–. Esto responde a dos factores principalmente: la insuficiencia la producción nacional y la complementariedad a la producción doméstica de las importaciones para algunos sectores. Si se detalla el flujo comercial a nivel de productos, se observa que buena parte de las importaciones de los respectivos sectores corresponde a bienes no producidos o de insuficiente producción doméstica. Sustancias químicas industriales, por ejemplo, es un sector que importa materias primas y exporta tanto bienes finales como otras materias primas.

520

Estructura y dinámica industrial

Al igual que las exportaciones industriales, las importaciones manufactureras se han concentrado en muy pocos sectores industriales. Desde el período 1974-1983 hasta el de apertura, sólo cuatro sectores contribuyeron con más del 60% de las importaciones: sustancias químicas industriales, maquinaria no eléctrica, equipo de transporte y maquinaria eléctrica. Estos cuatro sectores han mantenido una tasa de penetración importadora bastante elevada que a partir del período de apertura superó, en todos ellos, el 75%. En los sectores de maquinaria eléctrica y no eléctrica la penetración importadora ha llegado a superar el 100%. La penetración importadora en los sectores que hacen parte de la oferta exportable colombiana –textiles, cuero, confecciones, calzado, sustancias químicas industriales y metales básicos de hierro y acero– ha mostrado importantes variaciones en el período de apertura. Mientras que en textiles, sustancias químicas industriales y metales básicos de hierro y acero la penetración ha crecido alrededor de diez puntos porcentuales, en los otros sectores –cuero, confecciones, calzado– el incremento ha resultado inferior a seis puntos porcentuales. CONCENTRACIÓN

DE LAS IMPORTACIONES POR PRO-

DUCTOS

Las importaciones manufactureras a nivel de productos reflejan una menor concentración que las exportaciones industriales. El Cuadro 12.29 muestra la participación de los cien principales productos de importación entre 1994 y 1996. Obsérvese que en ningún año éstos superaron el 43% del valor total de las importaciones manufactureras. En general se aprecia que los productos importados abarcan una gran cantidad de sectores industriales (a cuatro dígitos de la CIIU), incluso muy superior que en el caso de las exportaciones industriales. Sin embargo, dado que la concentración es inferior, el número de productos –dentro de los cien principales– resulta bastante reducido para la mayoría de sectores. Sólo cinco sectores industriales tienen cinco o más artículos dentro de los cien principales productos de importación. El principal sector es el de vehículos automotores, que no obstante haber perdido peso relativo, continúa teniendo la mayor participación en las importaciones, así como la mayor gama de productos. En 1994, de los cien principales productos de importación, 22 pertenecían al sector de automóviles, lo que equivale al 11.4% del valor total de las importaciones industriales de aquel año. Para 1996, la participación se había reducido a 6.9%, y el

número de productos a once. Esta caída de las importaciones de bienes del sector es reflejo de una relativa saturación de la demanda de este tipo de bienes, luego de un auge que se prolongó entre 1991 y 1994. Le sigue en importancia relativa el subsector de equipos de radio, televisión y telecomunicaciones, que alcanzó su mayor participación en 1995, doce productos 6.2% de las importaciones industriales; los más destacados son emisores-receptores de radiotelefonía y aparatos de conmutación para radiotelefonía, lo cual obedece a la entrada al país de la telefonía celular a inicios de 1994. Para 1996 el sector seguía siendo importante, pero su participación ya había descendido a 5.1%. El subsector de fabricación de sustancias químicas es importante dentro de la estructura de importaciones industriales del país, no sólo por su participación en el total sino por constituir una fuente de insumos y materias primas para diversas industrias nacionales. Asimismo, las importaciones de bienes de este subsector vienen ganando relevancia y diversificación. Para 1996, once de los cien principales productos de importación, pertenecían a este sector, lo que representa el 3.9% del total importado. Los tres principales productos importados son cloruro de vinilo, urea y propeno. Otro de los subsectores que desde hace algunos años viene ganando importancia relativa dentro de las importaciones industriales es el de equipos de cálculo y contabilidad para oficina. Esto responde, en buena medida, a la masificación del uso de computadores en las empresas. El sector cuenta con una amplia gama de artículos importados, ocho en 1996, los cuales sumaron el 2.8% del valor de las importaciones de este año. Por último, los productos del subsector de industrias básicas de hierro y acero contribuyen con más del 1.5% del valor de las importaciones industriales. Son entre cinco y siete productos. Estas importaciones son otro ejemplo de la necesidad de complementar y abastecer el mercado nacional. Los principales productos de importación son tubos y productos laminados planos. Los demás subsectores sólo cuentan con entre uno y cuatro artículos dentro de los cien principales productos de importación. Algunos, a pesar de su escasa variedad, tienen un peso representativo en el valor total de importaciones: refinerías de petróleo (2.8%), elaboración de pescado, crustáceos y mariscos (1.8%), construcción de maquinaria y equipo NEP no eléctrica (1.2%), fabricación de resinas sintéticas y materia plástica (1%), y elaboración de productos farmacéuticos y medicamentos (1%).

La industria manufacturera

521

Cuadro 12.29 Composición de los 100 Principales Productos de Importación CIIU Descripción del Sector Ciiu a cuatro dígitos 3114 3115 3116 3122 3134 3211 3216 3411 3419 3420 3511 3512 3513 3522 3529 3530 3551 3560 3620 3691 3710 3720 3721 3811 3819 3821 3822 3823 3824 3825 3826 3827 3829 3831 3832 3833 3839 3841 3842 3843 3844 3845 3851 3852 TOTAL

Elaboración de Pescado, crustáceos y otros mariscos

Valor Imp 24835002 99569200 71167032 28423319

Fabricación de aceites y grasas Productos de molinería Elaboración de preparados para animales Fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. Hilado, tejido y acabado de textiles 52634789 Tejidos y manufacturas de algodón. 31906031 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 88581855 Fab. de artículos de pulpa de madera, papel y cartón. Imprentas, editoriales e industrias conexas. 24440472 Fab. de sustancias químicas 351446558 Fab. de abonos, plaguicidas 65580570 Fab. de resinas sintéticas y materias plásticas. 91996779 Fab, de productos farmacéuticos y medicamentos 21688070 Fab. de productos químicos NEP 46426787 Refinerías de Petróleo. 316834390 Fab. de llantas y neumáticos 22162790 Fab. de productos plásticos. Fab. de vidrio y productos de vidrio 23100124 Fab. de productos de arcilla para la construcción. 27030032 Industrias básicas de hierro y acerp 160533914 Recuperación y fundición de cobre y aluminio. 49814697 Recuperación y fundición de plomo y zinc Fab. de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería Fab. de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo 57703096 Construcción de Motores y turbinas Const. de maquinaria y equipo para la agricultura 24396382 Maq. para trabajar los metales Maq. y Equipo especiales para la Industria en general 47935315 Fab de maquinas de oficina, cálculo y contabilidad 297506768 Maquinaria no clasificada antes 101986304 Construcción de Maquinaria y equipo Nep ( no eléctrica) 41578474 Fab, aparatos y suministros eléctricos 45001068 Maq. y aparatos eléctricos industriales 44321541 Fab. de eq. y aparatos de radio, telev. y telecom. 476319810 Fab de aparatos y accesorios de uso eléctrico Fab. de aparatos y suministros eléctricos Nep. Construcciones navales 21305189 Equipos ferroviarios 35962852 Vehículos automotores 1287634628 Fab. de motocicletas y bicicletas 107716218 Fabricación de aeronaves. 497860503 Fab. de materias profesional y Científico 17837376 Aparatos de fotografía e instrumentos de medición 20202950 4723440885

1994 % 0.2% 0.9% 0.6% 0.3%

1995 No. de Valor Prod Imp 1 2 150657555 1 33315918 1

1996 %

No. de Prod

Valor Imp

% No. de Prod

1.2% 0.3%

2 1

226763685 67572885 24778626 25440132 43605691 72211833 96731784 23768677 44125759 485400687 54312335 127983024 121080449 43893702 352682509 111755779 25082504

1.8% 3 0.5% 2 0.2% 1 0.2% 1 0.3% 1 0.6% 1 0.8% 2 0.2% 1 0.4% 1 3.9% 11 0.4% 2 1.0% 2 1.0% 3 0.3% 2 2.8% 4 0.9% 3 0.2% 1

199758373 56383265

1.6% 0.4%

5 2

32274791 63370107 101346528

0.3% 0.5% 0.8%

1 1 2

71048565 354494024 111809691 147981077 81873608 63157933 640255180 38377309 53887388 27978615

0.6% 2.8% 0.9% 1.2% 0.7% 0.5% 5.1% 0.3% 0.4% 0.2%

2 8 4 4 2 2 6 1 2 1

0.5% 0.3% 0.8%

1 1 2

78362747 51692775 127789158

0.6% 0.4% 1.0%

1 1 2

0.2% 3.1% 0.6% 0.8% 0.2% 0.4% 2.8% 0.2%

1 9 2 2 1 2 4 1

38277644 557350766 60908649 162223772 77570504 56566765 388119300 97432795

0.3% 4.3% 0.5% 1.2% 0.6% 0.4% 3.0% 0.7%

1 10 2 2 2 2 4 3

0.2% 0.2% 1.4% 0.4%

1 1 7 2

0.5%

1

28523775 26843987 309188238 65430872 22914817 27832899 64413948 49808713

0.2% 0.2% 2.4% 0.5% 0.2% 0.2% 0.5% 0.4%

1 1 6 2 1 1 1 2

0.2%

1

0.4% 2.6% 0.9% 0.4% 0.4% 0.4% 4.2%

2 7 3 2 2 1 8

30192265 92371847 336476059 187216278

0.2% 0.7% 2.6% 1.4%

1 2 6 5

54756192

0.4%

1

808563458

6.2%

12

9.4% 0.9% 1.5%

19 1 5

870430956 23299977 149572298 25585669

6.9% 11 0.2% 1 1.2% 3 0.2% 1

42.4%

100

5060075415

40.2% 100

0.2% 0.3% 11.4% 1.0% 4.4% 0.2% 0.2% 41.9%

1 1 22 1227368929 1 121350893 4 193679192 1 1 100 5527200710

Fuente: Dian. Cálculos del autor.

PRINCIPAL ORIGEN DE LAS IMPORTACIONES Las importaciones industriales que realiza el país provienen básicamente de Estados Unidos (36%); el Grupo Andino representa el 13% y el –Comunidad Europea, Japón y el resto de Aladi–. Mercosur el 5%. Las importaciones del resto del mundo alcanzan el 46%. Al analizar por tipo de bien se encuentra que del Pacto Andino y Mercosur procede una quinta parte de las importaciones de bienes intermedios que realiza el país. Brasil y Argentina, los países líderes del Mercosur,

exportan a Colombia productos como acero, tubos y petroquímicos. Los bienes de capital tienen origen en los países desarrollados; Estados Unidos y el resto del mundo proveen el 90% de los bienes de capital que emplea Colombia. El Grupo Andino sólo representa el 7% de los bienes de capital que utiliza la economía colombiana, mientras que Mercosur apenas alcanza un 3% (Cuadro 12.30).

522

Estructura y dinámica industrial

Cuadro 12.30 Origen de las importaciones industriales por tipo de bien Grupo Andino Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total industrial Mercorsur Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total industrial Otros Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total industrial E.U Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Total industrial Fuente: Dian, Cálculos del autor.

1991

1992

1993

1994

1995

12.2% 12.9% 3.5% 8.9%

15.1% 13.5% 3.7% 9.4%

17.6% 18.4% 8.1% 12.8%

18.0% 19.3% 8.0% 13.1%

18.4% 18.7% 7.1% 13.0%

6.3% 9.4% 3.8% 6.7%

6.9% 11.5% 3.2% 7.2%

8.0% 10.5% 4.5% 7.1%

6.6% 9.3% 2.9% 5.5%

7.3% 7.6% 3.2% 5.4%

42.7% 43.4% 55.6% 48.3%

39.7% 42.6% 50.6% 45.7%

39.5% 38.4% 50.1% 44.7%

41.9% 39.6% 49.8% 45.4%

40.6% 39.5% 50.9% 45.2%

38.8% 34.3% 37.2% 36.0%

38.2% 32.4% 42.5% 37.7%

34.9% 32.7% 37.2% 35.4%

33.4% 31.8% 39.3% 36.0%

33.6% 34.2% 38.7% 36.3%

La industria manufacturera

CONCLUSIONES En razón de la extensión de este capítulo, las conclusiones condensan los aspectos más relevantes de cada una de las secciones.

MODELOS DE DESARROLLO ADOPTADOS • En el proceso de industrialización colombiano las políticas adoptadas han sido prioritariamente de tipo comercial como las restricciones cuantitativas a las importaciones, elevados niveles arancelarios y esquemas de promoción al sector exportador (Plan Vallejo, CAT, Cert, Proexpo) que ya para el período de apertura económica se han morigerado tanto en su intensidad como en su alcance en el contexto de la política económica. En la implementación de los modelos, los esquemas integrados de política industrial han estado casi ausentes, y apenas recientemente se han planteado algunos mecanismos en la búsqueda de contribuir al desarrollo y la mayor inserción internacional de ciertas industrias, como es el caso de los acuerdos sectoriales de competitividad. • La estabilización macroeconómica o, en su defecto, la preservación de una política cautelosa en los frentes monetario, cambiario y fiscal, han ocupado en las últimas décadas buena parte de los esfuerzos administrativo-políticos en el campo económico. No obstante la bondad de la estabilización, se han perdido de vista los esquemas de desarrollo e industrialización a largo plazo, por atender casi que exclusivamente las exigencias coyunturales para la preservación de la estabilidad macroeconómica en el corto plazo. En el caso de la industria manufacturera, la política de sustitución de importaciones guardó coherencia y continuidad sólo hasta principios de los años setenta. Bajo su amparo se creó la mayoría de empresas manufactureras en una amplia gama de ramas industriales. Sin embargo desde entonces la profundización del proceso de industrialización no volvió a tener igual dinamismo, y no surgieron nuevas actividades de sustitución de importaciones; antes por el contrario, el desarrollo industrial quedó supeditado, en buena medida, a las oscilaciones y reformas del entorno macroeconómico. El período de la apertura económica ha estado acompañado de un entorno macroeconómico contradictorio e inconsistente que no sólo va en contravía de la política aperturista, sino que además no ha contribuido al esperado despegue de algunos sectores industriales, al fortalecimiento de las ventajas competitivas dinámicas ni a

523

la mayor inserción de la producción nacional en el mercado mundial. Las bajas tasas de ahorro e inversión domésticas, el modesto nivel de inversión extranjera directa en el desarrollo de actividades productivas “nuevas”, el rápido crecimiento del gasto público (en especial en funcionamiento), los elevados déficit fiscales, las altas tasas de interés y la revaluación de la moneda colombiana son, entre otros, factores que han introducido distorsiones al desarrollo del modelo de globalización, y en sí mismos resultan contraproducentes para posicionar al país en el contexto de internacionalización económica. • Paradójicamente, en contravía de los resultados esperados con la aplicación de políticas de promoción y fomento a las exportaciones, la prolongada y en muchos casos distorsionada estructura proteccionista que caracterizó los treinta años que antecedieron a la apertura económica, condujeron a la perpetuación del llamado “sesgo antiexportador”. La industria en conjunto no vio jalonado su crecimiento por el desarrollo de actividades para la exportación. • No obstante su modesto desarrollo, la dinámica industrial ha impulsado de forma significativa la actividad productiva global. En períodos recesivos, la declinación de la industria repercute sustancialmente en la dinámica del PIB; además que en diversos períodos el crecimiento industrial ha superado en varios puntos el crecimiento del producto agregado. En tal sentido, el menor dinamismo de la industria manufacturera o, lo que es lo mismo, la “inercia” del crecimiento industrial en los últimos 25 años, viene reduciendo las posibilidades de un crecimiento de la economía colombiana que pueda posicionarla en una senda de desarrollo sostenido y que permita reducir la brecha frente a países de mayor desarrollo relativo.

COMPOSICIÓN Y DINÁMICA DE LA INDUSTRIA • En Colombia viene presentándose, desde la década de los ochenta, una progresiva desindustrialización a favor de una relativa terciarización de la economía. Este fenómeno, aunque no es exclusivo para Colombia (otros países de la región han disminuido la participación industrial en el PIB), sí comenzó a suceder con anterioridad a los demás países del área, y se profundizó en los últimos años de apertura económica. Hoy varios países de la región superan en por lo menos dos puntos porcentuales la participación que tiene la industria en Colombia respecto al PIB. La terciarización temprana de la

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Estructura y dinámica industrial

economía preocupa porque no se sustenta en el desarrollo de actividades con encadenamientos y externalidades productivas dinámicas, como servicios tecnológicos y de investigación y desarrollo –el ejemplo de Corea–, sino principalmente en servicios financieros y servicios del gobierno que no fomentan, por su misma naturaleza, la incorporación tecnológica que requiere el sector productivo. • Durante los últimos 25 años el patrón de especialización industrial en Colombia ha tenido pequeñas variaciones en su composición, destacándose el crecimiento relativo de los sectores de bienes de consumo y la pérdida de participación de los sectores de bienes intermedios y bienes de capital. En el contexto latinoamericano, Colombia conserva aún una participación muy elevada de sectores de bienes de consumo, especialmente no durables, y una participación muy poco representativa de bienes de capital y, en menor grado, de bienes intermedios. Dicha composición resulta por demás preocupante, más aún bajo un contexto de competencia internacional, ya que revela una dependencia todavía elevada en sectores de la industria liviana, generalmente sustentados en recursos naturales y en una mano de obra poco calificada que hasta hace unos años era barata en términos internacionales. Además, no se vislumbra una clara especialización hacia sectores más intensivos en tecnología y conocimientos, que permitan una mayor generación de valor agregado y a la vez aprovechen las sinergias de los encadenamientos productivos entre sectores industriales. • En el período de posguerra, el modelo de sustitución de importaciones tuvo éxito relativo en auspiciar un fortalecimiento y una diversificación de la producción industrial (se disminuyó ostensiblemente la participación de los sectores de bienes de consumo y se fortaleció la producción de bienes intermedios). A partir del segundo lustro de los setenta no se dieron las condiciones favorables, en cuanto al contexto macroeconómico y la aplicación de políticas de fomento industrial, para que la industria pudiese profundizar la ampliación de la base productiva y generar un mayor valor agregado. La dinámica de los diferentes sectores industriales no parece haber seguido una lógica de crecimiento a largo plazo, sino, por el contrario, haber respondido a choques coyunturales de oferta y demanda. Pocas industrias presentaron en este período una dinámica de crecimiento sostenido que hoy les permita perfilarse como sectores dinámicamente competitivos en el nuevo escenario de internacionalización.

• En el período de apertura económica los sectores industriales que “mejor” desempeño relativo han tenido hasta ahora son los típicamente asociados a la demanda doméstica, los cuales han logrado sostenerse frente a la competencia externa, entre otras razones, por el muy favorable desempeño coyuntural no sostenible de la demanda interna hasta 1995 inclusive. Por su parte, los sectores tradicionalmente exportadores son algunos de los más “golpeados”, ya que enfrentan los retos de la competencia externa, además del impacto negativo de la revaluación de la moneda, del incremento real (en dólares) de los salarios (dada su elevada intensidad en mano de obra) y del ingreso de altos volúmenes de contrabando. Desde 1995 y durante 1996 muchos sectores industriales comenzaron a registrar tasas negativas de crecimiento de la producción (en términos reales), lo cual es una señal preocupante en la medida en que refleja las serias dificultades de la industria doméstica para consolidarse en el marco de una internacionalización competitiva. • Atendiendo las conclusiones de otros capítulos, se reafirma la tendencia a concentrar en muy pocos sectores el apoyo brindado a través de los instrumentos comerciales como el plan Vallejo y el Cert, los créditos de fomento otorgados a los sectores manufactureros, como los del IFI y Bancoldex, y aún los flujos de inversión extranjera directa. Esto puede haber reforzado la estructura tradicional de la industria colombiana, y contribuido a su escasa diversificación.

EMPLEO • El empleo industrial en Colombia ha seguido una dinámica que se relaciona directamente con los ciclos de la actividad productiva manufacturera. No obstante, su dinámica de crecimiento es cada vez menos significativa, lo cual es sin duda problemático, toda vez que el empleo industrial aporta más del 20% del empleo total. Resulta a todas luces preocupante la persistente caída del empleo a partir de 1993 y el hecho de que cada vez afecta un mayor número de sectores industriales. En 1996, 24 de los 28 sectores industriales (sin petróleo, CIIU tres dígitos) presentaron tasas negativas de crecimiento en el empleo; es decir, “eliminaron” en términos netos una parte de sus puestos de trabajo. • La caída del empleo industrial en los últimos años ha respondido, en buena medida, a los ajustes empresa-

La industria manufacturera

riales, que buscan enfrentar la competencia externa mediante la racionalización de costos. En este sentido, son los sectores exportadores los que más puestos de trabajo han “destruido” en los últimos años. Asimismo, la recomposición laboral entre empleo calificado y no calificado ha ido en detrimento de grupos como los obreros, a la vez que el crecimiento salarial para este tipo de trabajadores ha sido inferior al de los más calificados. Esto evidencia la rentabilidad de tener mayores niveles de capital humano en la fuerza laboral, en un contexto de internacionalización. • La productividad laboral en los sectores industriales ha tenido una tendencia ascendente pero moderada en el transcurso de los últimos 25 años. Claramente, su dinámica de crecimiento se asocia más con las fluctuaciones en el nivel de empleo industrial que con mejoras significativas en la eficiencia y gestión empresariales. En los últimos dos años, las tasas positivas de crecimiento de la productividad laboral, a nivel sectorial, han estado casi sin excepción acompañadas de tasas negativas de crecimiento del empleo. • El comportamiento reciente de los salarios industriales resulta preocupante, toda vez que en términos de dólares el salario ha crecido considerablemente, constituyéndose en una pérdida neta de competitividad (por el encarecimiento relativo del costo laboral) frente a otros países, y en un motivo adicional para que las empresas “expulsen” un mayor número de trabajadores. La tendencia de los salarios en los últimos años comienza a reflejar que el país ya no cuenta con una mano de obra no calificada relativamente barata sobre la cual sustentar su competitividad. Como agravante de lo anterior, a pesar de que en pesos constantes el salario industrial sí ha crecido, lo ha hecho a una tasa bastante baja, lo cual repercute directamente en el bienestar de los trabajadores. Todo lo anterior refuerza la necesidad de mejorar la calificación de la mano de obra para avanzar en la generación de ventajas competitivas dinámicas en el país como condición para promover una mejor inserción en el mercado internacional.

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ramiento del costo laboral unitario. Sin embargo, dos aspectos resultan sensibles y reflejan la fragilidad de esta ganancia: los sectores más “expuestos” a la competencia externa son los que menos han reducido su costo laboral unitario; además, a partir de 1994 muchos de los sectores industriales que hasta ese momento mostraba un descenso del CLU, comenzaron a presentar tasas positivas de crecimiento, haciéndose por tanto menos competitivos. Dicho cambio en el comportamiento coincide con el inicio de un período de mayor revaluación y encarecimiento relativo de los costos laborales domésticos frente al resto del mundo. • Los factores determinantes del empleo industrial (capital y trabajo) están más asociados al ritmo de la actividad económica industrial que su propio costo. En efecto, los ejercicios econométricos realizados permitieron establecer que, no obstante derivarse una relación negativa entre las remuneraciones y el crecimiento del empleo, ésta es bastante baja. Con respecto al costo de uso de capital, se encontró que si bien esta variable afectó la demanda de trabajo, especialmente en los años de apertura, no es la más representativa para explicar las variaciones registradas en el empleo. • Sin lugar a duda, la variable más importante para explicar el comportamiento del empleo industrial es el propio ritmo de crecimiento de la producción industrial en los diversos sectores, con una relación que se mantiene positiva para todos los períodos y la mayoría de los sectores industriales. Sin embargo, es importante resaltar que la elasticidad de la demanda laboral a los cambios en la producción, es cada vez menor, lo cual implicaría que ante una recuperación de la actividad manufacturera la respuesta en términos de mayor contratación de mano de obra podría hacerse esperar, o presentarse en menor cuantía de lo esperado de acuerdo con lo observado en el pasado. Uno de los factores que podría explicar el deterioro de esta relación es la creciente necesidad de contratar, en el contexto de la apertura, una mano de obra más calificada que permita competir de forma adecuada con la producción externa.

PARTICIPACIÓN Y COMPORTAMIENTO • El costo laboral unitario (CLU) ha presentado una tendencia descendente a lo largo del período 1974-1996. En el período de apertura, la relativa menor inflación, así como el menor costo relativo de las materias primas importadas, han contribuido a sostener un cierto mejo-

INDUSTRIAL POR TAMAÑO DE EMPRESA

• La diferenciación del comportamiento industrial por tamaño de empresa permitió detectar una enorme disparidad o brecha entre las empresas industriales de

526

Estructura y dinámica industrial

gran tamaño y las medianas y pequeñas. A pesar de que para los tres tipos de empresa la dinámica, tanto de la producción como del empleo, no parece seguir una tendencia clara ni creciente, sino por el contrario responder erráticamente a diferentes coyunturas, los indicadores de eficiencia y costos laborales ubican muy favorablemente a la gran empresa frente a las de menor tamaño. Dicha situación, aunque constante a lo largo de todo el período de estudio, comenzó a acentuarse a partir de la apertura económica. Comprender la existencia de esta brecha es importante para la posible adopción de estrategias de política industrial, ya que revela de antemano el atraso tecnológico y la menor capacidad de gestión del segmento de empresas de menor tamaño, que representan, entre la mediana y la pequeña, el 42% de la producción industrial y el 50.7% del empleo. • Fortalece la anterior aseveración la situación de las firmas que en los años de apertura han entrado en procesos concordatarios, reveladora en sí misma de una condición adversa para enfrentar las nuevas circunstancias de competencia. No solamente se han declarado más concordatos en la mediana y pequeña empresa que en la gran empresa, sino que, adicionalmente, la tendencia para las primeras ha sido creciente en los últimos años, mientras que para la última ha descendido, revelando en cierta medida una mayor estabilidad. • A nivel sectorial la gran empresa, a pesar de presentar un mejor comportamiento en los indicadores que la pequeña y mediana, no parece haber liderado de manera clara el proceso de desarrollo industrial ni el patrón de especialización, ya que, de una parte, su dinámica de crecimiento no es sostenida a largo plazo sino completamente cíclica; y, de otra, no parece centrarse de manera distintiva en los sectores que han aumentado su participación dentro del agregado industrial. Asimismo, los sectores en los cuales predomina la gran empresa no han mostrado un comportamiento suficientemente destacado frente a aquellos en que predomina la pequeña y mediana empresa.

DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL POR ÁREA METROPOLITANA

• La localización geográfica de las empresas manufactureras ha respondido en conjunto a los patrones de urbanización domésticos, ubicándose en buena medida en las áreas urbanas de mayor población relativa. En tal sentido, en los últimos 20 años se ha presentado una

concentración de la producción industrial en el área metropolitana de Santafé de Bogotá, mientras que ciudades de menor tamaño relativo han perdido participación. Resulta contraproducente para el desarrollo competitivo de la industria manufacturera que, justamente, las ciudades de la costa hayan reducido de manera sustancial su participación en la producción, perdiéndose las ventajas de menores costos relativos en el transporte de mercancías y materias primas del exterior, dadas por su posición geográfica natural. Por el contrario, la ubicación céntrica de Santafé de Bogotá y las deficiencias de la infraestructura vial del país implican un sobrecosto significativo para las empresas de esta región, más aún cuando un porcentaje importante de materias primas es traído del exterior o de otras zonas del país, y muchas de las empresas exportan sus mercancías.

ESTRUCTURAS DE MERCADO Y CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL

• La industria manufacturera colombiana se caracteriza por un elevado nivel de concentración, que se ha incrementado, como reflejan todos los indicadores. De manera muy sencilla pero ilustrativa, la medición de la participación de los principales establecimientos en la producción permitió establecer que, en 1991, el 70% de la producción manufacturera era generada por sólo 500 establecimientos. Asimismo, la prolongada permanencia de dichas empresas a través del tiempo, conservando su posicionamiento dentro de las mayores en producción, ofrece indicios de que el incremento en los niveles de concentración ha ocurrido sin implicar un cambio considerable en el patrón de especialización de la industria colombiana. • La elevada concentración, tanto de mercado como de propiedad, es un fenómeno característico de las empresas industriales en Colombia, en todas las ramas de la industria. Aunque el grado de concentración de mercado se ha incrementado en la última década, no hay evidencia contundente de que este fenómeno haya implicado una menor eficiencia en las empresas más concentradas y los sectores más oligopólicos. Son varios los sectores de alta concentración, tanto de mercado como de propiedad, entre ellos bebidas, alimentos, imprentas y editoriales, y producción de papel, que incluso en el período de apertura han tenido un comportamiento aceptable con tasas satisfactorias de crecimiento del valor agregado.

La industria manufacturera

Sin embargo, al observar que las estructuras de mercado de mayor concentración se ubican especialmente en los sectores de bienes intermedios y de consumo no durable, dependientes en alto grado de la utilización de recursos naturales, surge la inquietud sobre su sostenibilidad competitiva en el largo plazo, pues, no están apoyadas en ventajas dinámicas como el cambio técnico y la investigación y el desarrollo. • Contrario a lo esperado desde la óptica tradicional, durante los años de apertura económica la producción doméstica ha tendido a concentrarse aún más, en lugar de ampliarse y profundizarse la competencia. Particularmente en los sectores financiero y de comunicaciones se ha incrementado la concentración en manos de los principales grupos económicos, lo cual les permite fortalecer el dominio o control estratégico sobre muchos de los sectores industriales en los cuales tienen una participación elevada.

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bargo, un análisis conjunto de la volatilidad del markup y su tasa de crecimiento da indicios de que en el período de apertura los sectores manufactureros de mayor concentración (oligopolios alta y moderadamente concentrados) podrían estar manteniendo o incluso aumento su poder de mercado, mientras que los menos concentrados estarían enfrentando una mayor competencia. Es prematuro ofrecer conclusiones determinantes con respecto a los cambios en la estructura de concentración y de poder de mercado ocurridos en la apertura, ya que las empresas se encuentran aún atravesando por un período de ajuste estructural. No sólo la competencia externa y el grado de penetración de importaciones podrán influir sobre la competencia doméstica, sino también la introducción de nuevos canales de comercialización, las alianzas estratégicas, el cambio de líneas de producción, el incremento de la actividad comercializadora, etcétera.

COMERCIO INDUSTRIAL En años recientes algunas empresas industriales han presentado serias dificultades frente a la competencia externa. La solidez financiera de los conglomerados económicos ha sido fundamental a la hora de evitar la declaración de concordatos en empresas filiales enfrentadas a situaciones de crisis. Por ejemplo, en el sector textil, el Sindicato Antioqueño ha logrado evitar la crisis de algunas de sus empresas, que frente a la competencia externa comenzaron a presentar un fuerte proceso de deterioro. • La concentración industrial está asociada, en muchos sectores, al tamaño de empresa. Empresas de los sectores siderúrgico, textil, papel, alimentos, cerámica y automotor vinculadas a estructuras de mercado oligopólicas alta y medianamente concentradas, pertenecen a su turno a sectores en donde predominan la gran y mediana empresa. A su vez, al clasificar las 200 primeras empresas industriales según el valor de producción, se encontró que 120 de ellas son o bien de propiedad de los grupos económicos o bien empresas de inversión extranjera. • El cálculo del markup (margen precio-costo) permite inferir indirectamente y de manera aproximada el poder de mercado. El primer resultado sugiere que en el período previo a la apertura, los sectores con una mayor poder de mercado corresponden a los clasificados como oligopolios moderadamente concentrados. En los primeros años de apertura, hasta 1994, no se observaba aún una tendencia clara con respecto a los sectores que estarían ganando y perdiendo poder de mercado. Sin em-

• El desarrollo del sector externo manufacturero ha estado relacionado de manera estrecha con las políticas comerciales implementadas en los diferentes períodos, y particularmente con las oscilaciones de la tasa de cambio. Los períodos de mejor desempeño exportador previos a la apertura coincidieron con medidas restrictivas sobre las importaciones, la intensificación de la promoción y la devaluación real del tipo de cambio. Sin embargo, la dinámica exportadora de los últimos veinte años ha sido muy inferior a la esperada, lo cual se manifiesta no solamente en el muy escaso grado de diversificación, sino en que el coeficiente de apertura exportadora no ha logrado sobrepasar el 15%. • El sesgo antiexportador que prevaleció en el período previo a la apertura, y que estaba relacionado con las medidas proteccionistas que distorsionaban los precios domésticos con respecto a los internacionales, haciendo más rentable la producción para el mercado doméstico, tampoco ha logrado mitigarse en el período de apertura económica, no obstante la drástica reducción de tarifas arancelarias y restricciones para-arancelarias. A pesar de que hasta 1995 las exportaciones industriales venían creciendo a tasas anuales superiores al 10% (a excepción de 1992), la tasa de apertura exportadora seguía siendo por lo menos dos veces inferior a la tasa de penetración de importaciones en el mismo período.

528

Estructura y dinámica industrial

Entre 1994 y 1996 se inició en varios sectores industriales un proceso de deterioro de la actividad exportadora, registrándose consecutivamente tasas de crecimiento negativas. En 1996 las exportaciones manufactureras no tradicionales presentaron una caída del 9%. Es preocupante que entre los sectores con peor desempeño exportador se ubiquen textiles, confecciones, cuero y calzado, sectores de larga tradición exportadora, que adicionalmente han recibido los mayores incentivos y subsidios (plan Vallejo, el Cert y los créditos de Proexpo, posteriormente Bancoldex). El desempeño de las exportaciones manufactureras puede estar asociado a la escasa diversificación de la base exportable. En el total de exportaciones no tradicionales, los cien principales productos de exportación participan con más del 60% del valor exportado total, y sólo en contados sectores industriales el número de artículos exportados supera los ocho productos. • La composición de las exportaciones industriales en el período de apertura no ha presentado un cambio radical en su estructura con respecto al período de previo. Los sectores clasificados como de bienes intermedios continúan ostentando la mayor participación en las exportaciones industriales. En lo que va corrido de la apertura económica pocos sectores industriales han sostenido una dinámica de crecimiento de sus exportaciones positiva y creciente. Los sectores que más se destacan por su dinámica han sido sustancias químicas industriales, plásticos, otros productos químicos, material de transporte, cemento, café y productos alimenticios diversos. Teniendo en cuenta el modesto grado de diversificación exportadora, se destacan de nuevo varios de los subsectores de la industria química, que en el transcurso de la apertura han ganado posicionamiento dentro del conjunto de exportaciones industriales. Entre ellos se encuentran abonos y plaguicidas, sustancias químicas industriales básicas y materiales plásticos. • Al igual que las exportaciones, las importaciones de productos manufactureros conservaron en el período de apertura una composición bastante similar a la del período previo, pero presentando un crecimiento promedio anual superior al de las exportaciones. En efecto, las políticas de liberalización que acompañaron el proceso de apertura económica permitieron una masiva entrada de importaciones, que se reflejó en un incremento de la tasa de penetración de importaciones de más de 20 puntos porcentuales entre 1989 y 1995. En los años de apertura la mayor dinámica importadora se presentó en

los bienes asociados al sector transporte y los considerados globalmente como bienes de capital, aunque es de recordar que sólo una moderada proporción de ésta fue de bienes no directamente involucrados con la actividad productiva. Las importaciones de bienes intermedios, a pesar de haber reducido parcialmente su participación, tuvieron el mayor peso en el período de apertura. Por último, los sectores de sustancias químicas industriales, equipo de transporte, maquinaria no eléctrica y maquinaria eléctrica siempre han tenido las mayores tasas de penetración importadora, y a partir de la apertura estas superan, en todos los casos, el 75%.

La industria manufacturera

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Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

531

Capítulo 13 CRECIMIENTO INDUSTRIAL Y DESEMPEÑO TECNOLÓGICO

Lmosa años comprensión analítica alcanzada durante los últisobre la relación existente entre el cambio tecnológico y el desarrollo industrial, le ha dado una importancia significativa al tema para el diseño de programas y políticas públicas bajo el propósito de auspiciar estructuras productivas más competitivas. Es claro el papel que desempeña el cambio tecnológico en la industrialización, por su contribución a la formación de las ventajas competitivas de los países. Estudios recientes indican que los elementos determinantes de la productividad son factores importantes en el crecimiento industrial. Así, si se considera que el cambio tecnológico es un factor en el comportamiento de la productividad, los procesos que implican cambio técnico podrían estar en el centro de los procesos de industrialización. El acelerado desarrollo tecnológico y los adelantos generados por la investigación y el desarrollo, particularmente en el sector industrial, han sido algunos de los principales elementos que explican la eficiencia en la utilización de los factores de producción. La productividad, entendida como la relación de productos a insumos, es la forma metodológica que encontraron diferentes corrientes del pensamiento económico para analizar los determinantes del cambio tecnológico y las fuentes de crecimiento. Los métodos convencionales para medir la productividad total de los factores (PTF) (Solow, 1957; Jorgerson y Griliches, 1967; y Kendrich, 1961) están basados en los supuestos de rendimientos constantes a escala, competencia perfecta y equilibrio pleno. El resultado de las tasas de crecimiento de la productividad usando el método residual1 puede resultar sesgado por problemas derivados de la medición de los factores, tanto cuantitativa como cualitativamente. Algunos investigadores2 han reconocido las restricciones de estos supuestos y la consecuente medición errónea de la productivi1 2

La tasa de crecimiento del producto menos la tasa de crecimiento de los insumos agregados. Encabezados por Barro-Grossman, Nadiri, Clower, Gladmont, Laroque, Berrnt-Fuss, Hulten, Morrison.

532

Colombia / Estructura y dinámica industrial

dad, y han tratado diferentes caminos para reconsiderar la metodología. Así, se han generado una serie de trabajos que relajan algunos o la mayoría de los supuestos de la medición tradicional del residuo de Solow, para tratar de encontrar medidas apropiadas que expliquen el crecimiento de la productividad a nivel de la firma, la industria o el conjunto de la economía a corto y largo plazo. En las últimas tres décadas, muchos trabajos referentes a la medición del crecimiento de la productividad han estado guiados por el esquema de contabilización del crecimiento, consistente con los supuestos del modelo neoclásico. Algunos de estos estudios se han concentrado en la desagregación –o descomposición– de los insumos para explicar el residuo.3 Otros estudios desarrollaron una función de producción dual en el modelo neoclásico, e incorporarón de manera ad hoc una serie de variables que posiblemente afectan la productividad. Estos estudios se aproximan de manera indirecta, a través de la función de costos a la función de producción y al cambio en el crecimiento (Nelson, 1981 y Nadiri, 1970). Algunos investigadores interesados en la teoría de la dualidad han tratado de incorporar nuevos elementos en el proceso de producción con la posibilidad de refinar la medidas existentes de productividad. Por ejemplo, la importancia de los rendimientos a escala para la medición de la productividad ha sido conceptualizada por Ohta (1975) y Fuss y Waverman (1986) entre otros; mientras que la utilización de la capacidad y sus efectos en la productividad han sido examinados por Morrison (1981), Been y Fuss (1986) y Hulten (1986), entre otros. El efecto del precio markup en la productividad ha sido estudiado por Fuss y Waverman (1986), Hall (1988) y Morrison y Diewert (1988). Particularmente, Hall (1988) explora la influencia del poder de mercado utilizando un método que difiere del supuesto de maximización de ganancias. En vez de ello utiliza un método con supuestos no paramétricos en una función de costos. La prueba que utiliza rompe con el supuesto de retornos constantes a escala. La hipótesis a probar descansa en una economía imperfecta. Junto con el de Hulten, este esquema analítico dio nuevos parámetros para insistir en la posibilidad de buscar una medida más aproximada de la productividad (Hall, 1988 y Harrison, 1994). 3

Por ejemplo, el factor trabajo ha sido desagregado por la composición de educación, sexo y edad de los trabajadores, mientras que el factor capital ha sido desagregado en maquinarias y estructuras, etcétera.

Teniendo en cuenta que existen serias limitaciones teóricas y empíricas en el análisis e interpretación de la productividad total factorial, este capítulo intentará mostrar de manera empírica algunos elementos que posibiliten el entendimiento de la trayectoria del uso de los factores en el proceso de producción de la industria manufacturera colombiana. El análisis complementa el anterior capítulo al ampliar la explicación de los diferentes cambios que ha experimentado la industria. Como se describió en el Capítulo 12, la dinámica industrial ha presentado varios cambios que imposibilitan una explicación satisfactoria sobre los patrones de especialización que se pudieron presentar en el período sustitutivo de importaciones. Así, por ejemplo, para el período de 1974-1983, el deterioro de la dinámica de la producción y de la inversión fue simultáneo al deterioro, tanto del balance comercial como de la rentabilidad –el margen de ganancias, la productividad y la utilización de capacidad (Chica, 1994 y Ocampo, 1994). El período 1984-1989, de expansión y recuperación industrial, se caracterizó por los bajos niveles de crecimiento de la inversión bruta y por una relativa estabilización del stock de capital. Las empresas iniciaron programas de modernización organizacional, principalmente mediante racionalización laboral; así, la intensidad de capital se incrementó, no por substanciales crecimientos del stock de capital, sino por la reducción de los puestos de trabajo. Al finalizar la década del ochenta, el sector industrial parecía mostrar tendencias de crecimiento a largo plazo que se prolongaron incluso hasta los primeros años de la apertura económica. Sin embargo, a partir de 1994 se comenzó a presentar un desempeño crítico debido a diversos factores, tanto macroeconómicos como relacionados con ajustes en el proceso de producción. En este contexto, la productividad laboral presentó tendencias de crecimiento positivas explicadas por la reducción de puestos de trabajo, mientras que la productividad factorial fue negativa (1992-1993), incluso cuando el crecimiento de la producción era positivo y se presentaban aumentos en la inversión. No obstante, sería apresurado ofrecer una explicación sobre el patrón de industrialización sin antes determinar las posibles causas que dieron lugar a la estructura actual en Colombia. De hecho, durante el período 19741994 pueden establecerse tres características que señalan la falta de consistencia en los patrones de comportamiento: primero, la dinámica de la inversión bruta no ha sido suficiente para generar cambios estructurales; segundo, se evidencia un incremento sustancial en la

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

afluencia de capital externo en el período de apertura, sin presentar tendencias claras sobre su continuidad sectorial; tercero, el comportamiento industrial para los primeros años de la apertura ha estado sujeto a diversos factores coyunturales de variada índole que no permiten determinar con certeza la reproducción de transformaciones estructurales en el tejido industrial. En este capítulo se examinan, en lo posible, los determinantes del patrón de especialización de la industria manufacturera. En la primera parte se avanza en una aproximación a la explicación de la dinámica industrial siguiendo la metodología de fuentes de crecimiento de la demanda; en la segunda se analiza el papel de la formación del capital en la industria y se indaga el efecto tecnológico que implícitamente trae el gasto de inversión; en la tercera se analizan los determinantes del crecimiento por el lado de la oferta, vinculando la evolución de la productividad total factorial –PTF– con el proceso de formación de capital y el desarrollo tecnológico, hecha la salvedad de los problemas de la metodología del residuo de Solow; en la cuarta parte se estudia el nexo entre el cambio técnico, el desarrollo tecnológico, el comportamiento comercial y el patrón de especialización de industria bajo los diferentes regímenes comerciales adoptados en el país.

533

ANÁLISIS DEL CRECIMIENTO INDUSTRIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA DEMANDA Una primera aproximación al análisis sobre los determinantes de la dinámica del crecimiento industrial se sustenta en la metodología de fuentes de crecimiento de la demanda –descomposición Chenery–,4 que especifica la contribución al crecimiento industrial por parte de la demanda doméstica, la demanda externa –exportaciones– y la sustitución de importaciones. La descomposición de Chenery permite recoger, en buena medida, los efectos que sobre el crecimiento industrial habría podido tener la aplicación particular de los modelos de desarrollo adoptados en el país a través de las políticas macro y sectoriales específicas puestas en aplicación. En el Gráfico 13.1 se observa que el crecimiento de la industria manufacturera se explica principalmente por la evolución de la demanda doméstica, la cual, no obstante presentar un comportamiento cíclico, siempre ha contribuido en mayor proporción al crecimiento industrial que el desempeño de las exportaciones o el de la sustitución de las mismas. Incluso en el período de apertura económica la demanda doméstica ha sido el componente que más ha contribuido al crecimiento industrial –especialmente entre 1992 y 1994–, aportando en promedio el 4.3% del crecimiento industrial para los años 1991-1996. El efecto de la demanda externa sobre el crecimiento industrial no ha sido tan significativo. Solamente durante el período 1986-1990 la contribución de las exportaciones al crecimiento industrial alcanzó en promedio 1.8% anual; en tanto que en el período de apertura fue representativa en los años 1991 y 1995, mientras que en los demás años su contribución al crecimiento fue marginal o incluso negativa. Estos resultados se alejan del comportamiento esperado: se suponía que en el período preapertura los instrumentos de promoción a las exportaciones podrían haber contrarrestado el sesgo antiexportador, llegando incluso a impulsar el crecimiento industrial; y ya en la apertura se esperaba una mayor inserción de la producción doméstica en el mercado internacional. No obstante lo anterior, al analizar la tipología por tipo de bien (Cuadro 13.1), se encuentra que el creci4

Refiérase al Capítulo 1 para conocer la metodología de la descomposición de Chenery, así como para observar los resultados de este ejercicio para el conjunto de la economía.

Colombia / Estructura y dinámica industrial

534

Gráfico 13.1 Contribución al crecimiento del producto industrial Total industria manufacturera 40.00%

30.00%

20.00%

10.00%

0.00%

-10.00%

Demanda Doméstica

-20.00%

Sust. de Importaciones Exportaciones -30.00% 1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

Crec producto

Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.

miento de la producción de bienes de consumo durable y bienes intermedios es explicado principalmente por la contribución de las exportaciones. El de bienes intermedios es el único sector que en el período de apertura creció más por vía de la contribución de las exportaciones que de la demanda doméstica o la sustitución de importaciones. La contribución de la sustitución de importaciones al crecimiento industrial coincide por lo general con lo esperado: aportes positivos en períodos de mayor proteccionismo y aportes negativos en períodos en que se liberalizó parcialmente la economía. Por ejemplo, en el período 1978-1982, que se caracterizó por un cambio en la política comercial al dar cabida a una liberalización parcial de importaciones, la contribución al crecimiento industrial fue altamente negativa, lo que reflejó la vulnerabilidad de la industria doméstica a la competencia externa. En el período de apertura económica, la descomposición de Chenery para el conjunto de la economía evidenció que la sustitución de importaciones implicaba una contribución negativa sobre el crecimiento del PIB. En el caso de la industria manufacturera, la sustitución de importaciones no contribuyó al crecimiento del producto; por el contrario, su aporte fue negativo en -2.9% promedio anual en el período 1991-1996, resultado que no obstante ser negativo, fue menos drástico que el del conjunto de la economía. Al respecto cabe mencionar que algunos sectores industriales se vieron favorecidos por el menor costo relativo de las importaciones de maquinaria y equipo, que les permitió impulsar el crecimiento. Sin embargo, el beneficio de importar a menor

costo no fue suficiente para compensar la presión de la competencia externa y, por tanto, la contribución de la sustitución de importaciones sobre el crecimiento del producto industrial fue negativa todos los años, excepto en 1994, cuando aportó 3.3% al crecimiento del producto industrial. El crecimiento del sector de bienes intermedios estuvo relativamente menos afectado por la sustitución de importaciones (-1.7% promedio anual 1991-1996), mientras que los sectores ligados a la actividad automotriz fueron los más perjudicados (-8.6%). Este último comportamiento fue producto del altísimo flujo de automóviles importados, que pudieron haber sustituido, en alguna medida, la producción doméstica. Con base en lo anterior, se podría afirmar que el desarrollo industrial colombiano no ha estado determinado ni exclusiva ni predominantemente por los propios modelos de orientación comercial –ni en el caso del proteccionismo ni de la liberalización– sino que, por el contrario, su dinámica de crecimiento se ha apoyado fundamentalmente sobre las condiciones cíclicas de la demanda doméstica, la que al presentar oscilaciones, en ocasiones críticas, ha afectado negativamente la estabilidad y consolidación del crecimiento industrial a largo plazo. De otra parte, las exportaciones han tenido un impacto modesto (en términos relativos) sobre el crecimiento industrial, y sólo en algunos sectores contribuyeron a fortalecer el crecimiento. La sustitución de importaciones que, vía el proteccionismo, se supone permitiría el desarrollo de la industria doméstica, tuvo éxito relativo hasta 1974, pero a partir de entonces sólo en

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

535

Cuadro 13.1 Descomposición del crecimiento industrial por tipo de bien y tipo de demanda Total industria Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Bienes de consumo durable Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Bienes de consumo no durable Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Bienes intermedios Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Bienes de capital Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Sectores orientados a las exportaciones Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Sectores orientados a la construcción Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Sectores orientados al mercado doméstico Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones Sectores orientados a la actividad automotriz Demanda doméstica Sust. de importaciones Exportaciones

74-79

80-85

86-90

91-96

9.7% -3.1% -0.3%

2.4% -1.1% 0.0%

5.6% -2.9% 1.8%

4.3% -2.9% 2.1%

10.0% -1.5% -0.4%

3.8% -1.2% -0.1%

2.8% -1.4% 4.6%

5.1% -2.4% 1.8%

8.0% -1.2% -0.4%

3.2% 0.5% 0.0%

2.4% 0.1% 1.1%

4.0% -1.8% 1.1%

6.7% -2.4% -0.4%

4.0% -2.8% 0.2%

5.5% -2.3% 1.8%

1.5% -1.7% 3.3%

16.6% -6.8% 0.3%

1.7% -2.7% -0.6%

12.5% -8.3% 0.9%

7.4% -5.1% 2.0%

6.5% -1.9% -0.5%

2.8% -2.9% -0.1%

6.2% -3.5% 4.0%

0.7% -2.4% 2.6%

10.0% -2.6% -0.1%

3.9% -2.0% 0.0%

3.3% -0.7% 1.5%

5.0% -1.6% 2.5%

10.0% -3.1% -0.2%

3.3% -0.2% 0.0%

5.9% -3.1% 1.1%

5.4% -3.0% 1.6%

16.9% -5.2% 0.0%

-3.1% -0.3% -0.1%

7.5% -3.5% 0.4%

10.9% -8.6% 2.1%

Fuente: EAM., Dian. Cálculos del autor.

algunos años contribuyó de manera positiva al crecimiento del producto manufacturero. El modelo de apertura económica adoptado a partir de 1990 tampoco ha logrado convertirse en un factor determinante del crecimiento industrial de la manera esperada en un comienzo. Aunque las exportaciones crecieron considerablemente en algunos años, aún no han llegado a ser la fuente más relevante del crecimiento industrial. Por su parte, la liberación de importaciones, más que aportar posibilidades al crecimiento a través de la incorporación tecnológica, mediante importaciones de bienes de capital e insumos especializados y cambio técnico, ha representado para muchos sectores manufactureros una fuerte competencia, desplazando parcialmente la producción doméstica.

536

Colombia / Estructura y dinámica industrial

EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN INDUSTRIAL Y FORMACIÓN DE CAPITAL En medio de un proceso de internacionalización de la economía, en el que el sector productivo se expone a la competencia externa, resulta indispensable la gestación de procesos de adaptación tecnológica para consolidar ventajas competitivas dinámicas. Los países se ven ante la necesidad de desarrollar ventajas competitivas, basadas no solamente en la disponibilidad de recursos productivos –por ejemplo, mano de obra barata– sino, además, en el desarrollo tecnológico, el cambio e innovación técnica, la modernización y eficiencia productivas. El esquema teórico desarrollado por la escuela ortodoxa reconoce que en países en desarrollo, bajo un régimen de comercio abierto, las firmas están restringidas por riesgos y condicionamientos extras, asociados con el proceso de cambio tecnológico. Mediante transformaciones en la estructura industrial y la intensidad de la inversión, definida como la relación entre los requerimientos de capital y la producción, se busca avanzar en la creación de ventajas competitivas dinámicas en un proceso de industrialización. La intensidad y la composición y naturaleza son factores que afectan el cambio tecnológico, el patrón de especialización industrial según intensidad factorial y la orientación técnica de la producción. Cuando las economías adoptan un régimen de comercio más liberal se han de intensificar los requerimientos de inversión, para acercarse tanto a las fronteras tecnológicas dominantes en industrias establecidas como, en el caso de actividades nuevas, a la propagación y difusión de eficiencia tecnológica. La inversión, entonces, es un factor determinante para el mejoramiento de la eficiencia de los factores de producción y para la creación de ventajas competitivas dinámicas. A partir de estas consideraciones es posible indagar cuál ha sido el efecto de la formación de capital en varios sectores, según la intensidad factorial –sectores intensivos en recursos naturales, mano de obra y complejidad tecnológica–, y según el tipo de bien (Clasificación Cuode: según uso o destino economico). Con estas tipologías se pretende determinar el dinamismo de las industrias en las que la tecnología juega un papel pivotal en la generación de ventajas competitivas. A continuación se analizan la evolución de la inversión bruta y la trayectoria en la formación de capital a través de los diferentes regímenes de política comercial implantados

en el país en los últimos treinta años. Así mismo, se evalúa la intensidad y composición de la inversión y la relación funcional de la intensidad de capital con el comportamiento del cambio técnico.

EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN La evolución de la inversión industrial5 colombiana ha presentado cambios cíclicos, aparentemente explicados por factores exógenos que van más allá del control de las propias decisiones de los empresarios. Entre los estudios sobre los determinantes de la inversión con que cuenta el país, se destacan aquellos que aseguran que la dinámica de la inversión está determinada por el acceso al crédito bajo un ambiente macroeconómico favorable y para la disponibilidad de créditos de salvamento para sectores en crisis. Otros trabajos encuentran que el comportamiento de la inversión industrial no mantiene un patrón preestablecido. Ospina (1994) comprobó que los patrones de inversión en Colombia eran significativamente diferentes entre tipos de empresas industriales. Para las empresas de menor tamaño, el patrón de inversión es más volátil que para las empresas grandes. Las primeras, en general, mantienen una mayor proporción de activos líquidos debido a su menor capacidad de endeudamiento, e igualmente disponen de una mayor relación de capital de trabajo. En contraste, las empresas grandes, y particularmente las intensivas en capital, fundamentan su dinámica de inversión en su capacidad de endeudamiento. Adicionalmente plantea que shocks agregados de oferta y demanda no explican los patrones de formación de inversión industrial. El comportamiento de la inversión en Colombia ha mostrado varios ciclos tendenciales. Como se observa en el Gráfico 13.2, en el período 1975-1979 la dinámica de la inversión real experimentó un incremento anual cercano al 5.7% en promedio, incluyendo la actividad de refinación de petróleo. Se resalta que en 1977, la inversión total experimentó un crecimiento del 20%. Este buen desempeño hizo parte de los shocks de oferta de varios sectores industriales jalonados por la bonanza cafetera del período. La ampliación de la capacidad instalada se sustentó en el aumento del stock de capital, que creció a tasas superiores al 5.7%. 5

Para la construcción de series del acervo de capital se utilizó la inversión bruta fija en términos corrientes de los diferentes grupos de activos, los índices de precios por tipo de bien de capital y la información sobre la vida útil de los activos, Pombo y Cortés, 1991.

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

537

Gráfico 13.2 Crecimiento de la producción e inversión industrial 40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%

-10.0%

Producción Inversión en maq. y equipo Stock de capital Total inversión

-20.0%

-30.0% 1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Porcentaje

Gráfico 13.3 Inversión en maquinaria y equipo sobre total

90 .0 0% 80 .0 0% 70 .0 0% 60 .0 0% 50 .0 0% 40 .0 0% 30 .0 0% 20 .0 0%

1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1975-1994

10 .0 0% 0. 00 % BCD

BCND

BI

BK

BK T

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Al analizar la tipología sectorial según intensidades factoriales, se encuentra que los sectores catalogados como intensivos en recursos naturales y mano de obra presentaron tasas reales de crecimiento del 6.2% y 7.4% anual promedio respectivamente, muy superiores a las del período 1970-1974. A nivel de los sectores agrupados por tipo de bien (Cuadro 13.2), los bienes de consumo no durable presentaron el mejor desempeño, con un crecimiento promedio real del 12.1%, sobresaliendo los sectores de alimentos, bebidas y tabaco; en el sector de bienes durables, que crecierón un 6.6%, se destacaron imprentas y editoriales y el sector de equipo y material científico; y en los bienes intermedios, que crecieron

5.0%, sobresalieron otros refinados de petróleo, maderas, vidrio, cemento y siderurgia. Una característica de la inversión en este período es la intensificación tecnológica y el aumento de la capacidad instalada, que se reflejó en una mayor acumulación de capital. Los sectores con mayor nivel de inversión, como los bienes de consumo no durable y durable, experimentaron una intensidad relativa de inversión en maquinaria y equipo menor a la observada en los sectores de bienes intermedios, jalonados permanentemente por la actividad de refinación de petróleo (Gráfico 13.3).

538

Colombia / Estructura y dinámica industrial

En el período 1980-1984 el desempeño de la inversión industrial presentó un ritmo de crecimiento de 3.2%, inferior al del período anterior (1975-1979). Sin embargo, en los años de 1981 y 1982 los gastos en inversión aumentaron considerablemente, llegando a tasas de crecimiento cercanas al 20%. Posteriormente, debido a la crisis financiera, la actividad inversora industrial presentó el período de peor desempeño, cayendo a tasas negativas reales cercanas al -30% para 1984. Dentro de los factores que explican este desempeño se encuentran: primero, el aumento de la capacidad instalada en los años previos a la crisis de 1981-1982, como consecuencia del aprovechamiento de la bonanza cafetera; en segundo lugar, la incertidumbre generada por la recesión de este período y los efectos posteriores a la crisis financiera; y, finalmente, el incremento de la inversión pública en los megaproyectos de infraestructura energética adelantados por la administración Turbay. Al parecer se presentó una sustitución, al menos parcial, de inversión privada –crowding out. Del período 1980-1984 se resalta el comportamiento negativo de la inversión en los sectores clasificados como intensivos en mano de obra; y, dentro de la categoría por tipo de bien, los sectores de bienes de capital y los ligados al transporte –especialmente la industria de llantas–, estos últimos presentando una caída de -7.8%, en promedio. Por el contrario, los sectores de bienes intermedios presentaron tasas de crecimiento positivas, de un 7.1%, incluso superiores a las del período anterior. Una explicación posible a este buen comportamiento es el patrón de especialización y de adaptación tecnológica soportado por los mayores niveles de inversión en los sectores de siderurgia, vidrio, sustancias químicas y madera. Cabe resaltar que aunque los sectores de bienes intermedios incrementaron sus niveles de inversión, redujeron la incorporación de maquinaria y equipo. A partir de 1985 la inversión privada evidenció una recuperación en el conjunto industrial, llegando a tasas de crecimiento reales cercanas al 15.0% para los años de 1986 y 1987. Los factores que explican este comportamiento fueron: en primer lugar, el ajuste de la capacidad productiva y el patrón tecnológico, frente al rezago de la formación de capital en el período anterior; en segundo lugar, la expansión y flexibilidad presentadas por el sistema financiero, que crearon condiciones propicias para iniciar programas de modernización y reestructuración de las unidades productivas (Chica, 1994). En el período 1985-1989 los sectores intensivos en recursos naturales presentaron, en promedio, un comportamiento positivo, con una tasa de crecimiento de la

inversión del 16.3%; de igual manera, los sectores intensivos en mano de obra presenciaron una recuperación de la inversión, que alcanza una tasa del 6.6% (promedio anual). En la categoría por tipo de bien, los sectores ligados al sector automotor y los bienes de capital crecieron un 17.2% y 11.8%, promedio anual, respectivamente. Dentro de estas categorías sobresalieron maquinaria eléctrica, llantas y el sector automotor. De igual forma, se destaca el buen desempeño de la inversión en el sector de bienes de consumo durable (9.4%), debido a que los sectores de otras sustancias químicas, equipo y material científico y muebles de madera presentaron mayores tasas de crecimiento que en períodos anteriores. Los sectores de bienes de consumo no durable incrementaron su crecimiento en un 6.5%, destacándose bebidas y alimentos diversos. Los sectores productores de bienes intermedios incrementaron sus gastos en inversión, a pesar de lo cual su ritmo de crecimiento fue inferior al del anterior período; sin embargo, se resalta la mayor inversión en los sectores de textiles, cueros y manufacturas de cuero y vidrio. Cabe mencionar que los sectores que tuvieron mayor inversión fueron fortalecidos por los programas de crédito de fomento, principalmente los de inversión. A pesar de que el ritmo de crecimiento de la inversión fue superior en la mayoría de los sectores, no fue suficiente para incrementar sustancialmente la acumulación del stock de capital. Así, mientras la inversión creció en las agrupaciones de bienes de consumo durable y no durable y de bienes de capital, los crecimientos en el stock del capital fueron inferiores. Una posible explicación a este fenómeno es que ciertos segmentos de la actividad empresarial iniciaron procesos de reestructuración y de ajuste de la capacidad instalada, que se vio deteriorada durante el período de la crisis financiera. Ello se confirma con el mayor aumento de la inversión en maquinaria y equipo en buena parte de los sectores. El comportamiento de la inversión en el período de liberalización comercial 1990-1994, presentó nuevamente un buen desempeño, con una tasa de crecimiento promedio anual de 2.6%, destacándose el excelente crecimiento (cercano al 17%) del año de 1992. Sin embargo, en el período de transición (1990-1991), durante el desmonte del modelo de sustitución y promoción exportadora y la implantación del régimen comercial de apertura, el comportamiento de la inversión real presentó tasas de crecimiento negativas, en términos reales, del orden del - 4% al año. Al analizar la categoría por tipo de bien, los sectores ligados al sector automotor registraron la mayor tasa

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

539

Cuadro 13.2 Crecimiento promedio anual de la inversión el stock de capital y la producción industrial CIIU por tipo de bien BCD BCND

1975-79

Inversión industrial tasa de crecimiento promedio 1980-84 1985-89 1990-1994 1975-94

Stock de capital tasa de crecimiento promedio 1974-79 1980-84 1985-89 1990-1994 1974-94

Producción industrial tasa de crecimiento promedio 1974-79 1980-84 1985-89 1990-1994 1974-94

6.59%

2.85%

9.41% 13.61%

8.12%

5.35%

4.28%

3.83%

5.36%

4.71%

8.56%

1.15%

6.29%

7.17%

5.79%

12.10%

0.86%

6.48% 10.10%

7.38%

8.03%

6.82%

3.56%

5.35%

5.94%

7.43%

1.28%

4.75%

2.75%

4.05%

BI

4.99%

7.12%

3.50%

7.10%

5.64%

4.92%

5.65%

3.04%

4.33%

4.49%

3.23%

1.32%

4.96%

3.10%

3.15%

BK

3.20%

-2.43%

11.77%

2.59%

3.78%

4.77%

2.77%

2.45%

2.61%

3.15% 10.14%

-0.90%

3.25%

6.70%

4.80%

BST

4.74%

-7.83%

17.25% 15.57%

7.43%

6.90%

4.98%

1.38%

1.84%

3.77% 11.55%

-1.93%

2.80%

6.24%

4.67%

TOTAL

5.69%

1.63%

4.64%

5.73%

5.50%

3.15%

4.51%

4.72%

0.69%

4.71%

4.07%

3.90%

4.78%

6.46%

6.14%

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Gráfico 13.4 Intensidad de la inversión industrial 8.00% 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00%

Inversión bruta industrial

2.00% 1.00%

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

0.00% 1974

de crecimiento (15.6% en términos reales), destacándose la actividad manufacturera automotriz. La agrupación de los sectores de bienes de consumo durable y no durable experimentó una de las mayores tasas de crecimiento promedio. Dentro de estas categorías sobresalen los sectores de tabaco, bebidas, alimentos, confecciones, muebles de madera e imprentas editoriales. Por el contrario, el sector de bienes de capital fue el de menor crecimiento, lo que se explica principalmente por la baja dinámica del sector de fabricación de maquinaria y aparatos eléctricos. En general, el buen desempeño de la inversión en un importente número de sectores se tradujo en un mayor aumento de la capacidad instalada, reflejada en el incremento de la inversión en maquinaria y equipo.

Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

INTENSIDAD DE LA INVERSIÓN Y DEL CAPITAL Hasta inicios de la década del ochenta la industria colombiana registró un pobre desempeño en la formación de capital y en el aumento de la capacidad instalada. Pero más importante aún fue el énfasis moderado que la industria dio al mejoramiento de la eficiencia de los factores de producción y al cambio tecnológico, como mecanismos de fortalecimiento competitivo y adecuación del patrón de industrialización. Como se observa en el Gráfico 13.4, la intensidad de la inversión ƒ, la relación entre la inversión y la producción ƒ, sólo alcanzó un 5% promedio anual durante el período 1974-1979. Este resultado podría ser reflejo del estancamiento relativo de los patrones técnicos y tecnológicos en la dinámica industrial. Este fenómeno se corrobora con la medición de la intensidad de capital ƒ relación entre el acervo de capital y el número de trabajadores ƒ, (Gráfico 13.5) que revela que durante este período la relación para el conjunto industrial permaneció estable. Sin embargo, a partir de 1980, y principalmente durante el período 1980-1984, la intensidad del capital registró su mayor tasa de crecimiento, cercana al

7.8% promedio anual, para luego caer a un 2.0% en el período 1985-1989. Este hecho se explica, en gran parte, por la reducción de los puestos de trabajo. Al analizar la composición sectorial de la intensidad del capital por tipología de bien, todas las categorías presentaron ritmos de crecimiento superiores a los del período anterior (Gráficos 13.6 y 13.7, Cuadro 13.3). Dentro de los sectores que contribuyen a explicar este cambio en los patrones tecnológicos se destacan: imprentas editoriales, calzado, alimentos diversos, tabaco, textiles, muebles de madera, cemento, siderurgia y sector automotor. INTENSIDAD

DE CAPITAL POR TIPO DE BIEN CON Y

SIN PETRÓLEO

A partir de 1980 el patrón de industrialización colombiano se caracterizó por el aumento significativo en la incorporación de capital frente al factor trabajo. Este proceso sugiere que la composición de la intensidad del capital explica, en buena medida, la variación en los pa-

Colombia / Estructura y dinámica industrial

540

Gráfico 13.5 Intensidad de capital en la industria (Miles de pesos por trabajador) Miles de pesos por empleado

350

300

250

200

150

100

50

0

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

Miles de pesos por trabajador

Gráfico 13.6 Intensidad de capital 600

500

400

300

200

19 74 -7 9

100

1974-1979

19 80 -8 4

1980-1984

19 85 -8 9

1985-1989

19 90 -9 4

0

1990-1994

BCD

BCN D

BI

BK

BKT

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Miles de pesos por trabajador

Gráfico 13.7 Intensidad de capital 600

500

400

300

200

100

0 BCD

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

BCND

BI Sinpetróleo

BK

BK T

19 74 -7 1974-1979 19 80 -8 1980-1984 19 85 -8 1985-1989 19 90 -9 1990-1994

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

541

Cuadro 13.3 Comportamiento de la intensidad de capital y la inversión en maquinaria y equipo CIIU POR TIPO DE

INVERSIÓN EN MAQUINARIA Y EQUIPO SOBRE EL TOTAL DE LA INVERSIÓN INDUSTRIAL

INTENSIDAD DE CAPITAL MILES DE PESOS DE CAPITAL SOBRE EMPLEO

BIEN

1974-79

1980-84

1985-89

1990-94

1975-94

1974-79

BCD

63.1%

70.7%

64.9%

65.8%

66.1%

88.8

INTENSIDAD DE CAPITAL TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO

1980-84

1985-89

1990-94

1975-94

1974-79

1980-84 1985-89

1990-94 1975-94

116

133.9

141.1

120

4.5%

5.41%

1.90%

1.29%

3.28%

BCND

63.8%

68.8%

70.2%

69.3%

68.0%

218.1

283.2

366.0

402

317.3

3.3%

7.39%

3.22%

2.03%

BI

84.4%

78.1%

77.3%

79.3%

79.8%

259.5

358

465.2

523.5

401.6

3.6%

8.69%

2.42%

3.11%

3.99% 4.46%

BK

70.1%

70.7%

70.8%

71.0%

70.6%

120.7

151.9

170.7

181.2

156.1

1.4%

6.56%

0.78%

1.28%

2.49%

BST

66.2%

71.5%

70.1%

63.5%

67.8%

114.6

168.6

194.5

211.3

172.2

1.9%

10.63%

0.72%

2.58%

3.95%

TOTAL

75.7%

74.1%

73.6%

74.4%

74.4%

181.4

244.3

304.1

332.6

265.6

3.0%

7.79%

1.97%

2.27%

3.75%

TOTAL

71.5%

74.2%

73.9%

75.2%

73.7%

178.5

239.8

299.0

327.4

261.2

2.9%

7.78%

2.00%

2.29%

3.74%

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

trones técnicos, a través de mayores gastos en inversión incorporadora de cambio tecnológico, es decir, aumentos significativos en la acumulación de capital. Sin embargo, como se anotó anteriormente, este período se caracterizó por un ajuste de la capacidad instalada. Así, para el período 1985-1989, el ritmo de crecimiento de la intensidad de capital fue inferior en 2% al crecimiento de la producción industrial. A diferencia del cuatrienio anterior, en el período 1985-1989 se redujo ostensiblemente el crecimiento en la intensidad de capital, al punto que el promedio industrial alcanzó apenas un 2.0%, frente al 7.8% del período previo. Los sectores de bienes de capital, y los ligados a la actividad automotriz y de bienes de consumo durable presenciaron los menores ritmos de crecimiento. En particular calzado, muebles de madera, maquinaria no eléctrica y el sector automotor explican este bajo desempeño. El sector de bienes de consumo no durable presentó la mayor tasa de crecimiento, sobresalienGráfico 13.8 Crecimiento de la producción y de la inversión industrial

384

BKT

355 BK 383 382 381 BI

322 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20%

324

332 342 352 385 390

DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN

BCD 311

372

312

371

313

369

314

362

BCND

361 356

321 323 354

353

351

do bebidas y alimentos. De acuerdo con estos resultados, la industria de los bienes de consumo no durables, excepto el tabaco, presentó una incorporación tecnológica que posteriormente le posibilitó afrontar en mejores condiciones la apertura económica. Para este último período, el ritmo de crecimiento de la intensidad de capital fue del 2.3% promedio anual para el total de la industria. La mayor incorporación de maquinaria y equipo en 1992 contribuyó a ajustar, en cierta medida, los patrones tecnológicos de algunas ramas industriales. Según la categoría por tipo de bien, los sectores de consumo no durable y durable y los de bienes intermedios presentaron igualmente una tendencia hacia la intensificación del capital, sobresaliendo bebidas, pulpa, papel y cartón y sustancias químicas y petroquímicas. En estos sectores, como se mostró anteriormente (Capítulo 4), la intensificación de capital obedece a la mayor afluencia de inversión extranjera. En definitiva, el patrón de inversión en la industria manufacturera presentó oscilaciones severas durante el transcurso de los últimos 25 años, siendo particularmente llamativo el que en general los ritmos de crecimiento de la inversión superaron en todos los períodos y para casi todos los sectores industriales los ritmos de crecimiento de la producción. (Gráfico 13.8)

341

331

Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

Inversión Producción

Existen diversos modelos que pretenden explicar el patrón del comportamiento de la inversión, algunos de los cuales presentan altos niveles de sofisticación. Sin embargo, existen otros mucho más sencillos, como el modelo del acelerador de la inversión, que a pesar de su simplicidad logra resultados más coherentes y robustos. Siguiendo a Sachs y Larrain (1993), el modelo del acelerador relaciona la inversión bruta con la variación de la producción. Como supuesto básico asume que la

542

Colombia / Estructura y dinámica industrial

relación entre el capital deseado y el nivel de producción es constante, lo cual es factible en la medida en que se logre mantener constante el nivel del costo del capital. Para validar el modelo del acelerador se utilizó la metodología de panel data a cuatro dígitos, asumiendo que la inversión realizada es siempre suficiente para mantener el stock de capital efectivo en los niveles deseados. Esto implica que, en teoría, el coeficiente que relaciona la inversión con la variación del producto debería mantenerse constante. Con el fin de determinar la veracidad de este supuesto para el caso colombiano, se realizó la estimación en cuatro subperíodos. El ejercicio se elaboró con la base de datos a cuatro dígitos CIIU revisión 2, para lograr establecer el coeficiente en el agregado industrial. Cuadro 13.4 Modelo del acelerador Período 1974-1994 1974-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994

Agregado Industrial Coeficiente de la Variación de la Producción 0.465 (3.94)* 0.589 (3.41)* 0.302 (1.85) 0.202 (0.91) 0.75 (3.36)*

R2 0.18 0.33 0.37 0.22 0.16

Notas:t- estadístico entre paréntesis *estadísticamente significativo al 95% Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Un primer análisis de los resultados muestra algunos problemas con el modelo, ya que no siempre las variables analizadas resultaron robustas estadísticamente. Cabe resaltar que, a diferencia de lo planteado por la teoría, los coeficientes varían entre períodos, aunque para el caso del agregado industrial éste siempre se mantiene por debajo de la unidad, indicando un escaso impacto del producto sobre los niveles de inversión. Para lograr establecer sectorialmente los coeficientes, dada la alta variabilidad de la inversión en los diferentes sectores, se decidió trabajar a tres dígitos de la CIIU revisión 2. Los resultados permiten validar, algunos aspectos previamente señalados en este capítulo. En primer lugar, a nivel sectorial el modelo presenta un comportamiento de mayor robustez que para el agregado industrial, permitiendo por tanto una mayor fiabili-

dad en las conclusiones. Al igual que para el agregado industrial, el coeficiente varía en general para todos los sectores en los diversos períodos. Esto puede indicar, por una parte, que el costo del capital en Colombia no es constante o, por otra, que los niveles de inversión del país no son necesariamente los adecuados para obtener el stock de capital deseado por los agentes (Cuadro 13.4). La volatilidad de los coeficientes es amplia, pasando, de valores mayores a la unidad, a ser, menores; es decir, de situaciones en las cuales la inversión responde de manera elástica a las variaciones del producto, a situaciones en que responde inelásticamente. Asimismo, se destaca que la significancia estadística de los coeficientes para cada uno de los sectores es muy escasa: sólo siete sectores registran un coeficiente estadísticamente significativo en al menos uno de los períodos. En el período de apertura dos sectores presentan coeficientes que revelan una alta elasticidad de la inversión a la producción, sus coeficientes son estadísticamente significativos: sustancias químicas industriales y productos de plástico. Sin duda, el primero acusa la influencia de los flujos de inversión extranjera; el segundo, de la entrada de nuevas empresas productoras (Cuadro 13.5). Como conclusión general, se puede decir que el ejercicio corrobora aspectos ya mencionados: existe una muy escasa relación entre el producto y la inversión industrial, lo cual tiene implicaciones preocupantes: la inversión en Colombia no ha logrado vincularse de manera significativa con el desempeño industrial, y los sectores productivos manufactureros presentan una carencia absoluta de niveles constantes de inversión.

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

543

Cuadro 13.5 Modelo del acelerador a nivel sectorial SECTOR 311 Alimentos 312 Total alimentos 313 Bebidas 314 Tabaco 321 Textiles 322 Confecciones 323 Cuero 324 Calzado 331 Madera 332 Muebles de madera 341 Papel 342 Imprentas y editoriales 351 Sustancias químicas industriales 352 Otras sustancias químicas 353 Refinerías de petróleo 354 Derivados del petróleo 355 Productos de caucho 356 Productos de plástico 361 Barro, loza, porcelana 362 Vidrio y sus productos 369 Minerales no metálicos 371 Básicas de hierro y acero 372 Industrias de metales no ferrosos 381 Fabricación de productos metálicos 382 Maquinaria no eléctrica 383 Maquinaria eléctrica 384 Equipo de transporte 385 Equipo profesional y científico 390 Otras industrias manufactureras R2 t estadístico entre paréntesis. *estadísticamente significativa al 95% Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

1974-94 0.13 (0.31) -1.28 (-0.73) -0.51 (-0.43) 0.27 (0.44) -0.29 (-0.37) 1.09 (1.33) -0.07 (0.10) 0.65 (0.75) 0.08 (0.07) -2.11 (-0.27) 1.65 (0.78) -0.58 (-0.48) 0.92 (0.65) 1.00 (0.76) 0.89 (0.75) 1.43 (2.08)* -1.25 (-1.09) -0.10 (-0.12) 1.14 (0.93) 4.38 (2.78)* 1.69 (1.16) -0.62 (0.26) 0.81 (1.22) 0.51 (0.96) 1.19 (2.58)* -0.49 ((0.53) -0.25 (-0.44) 0.36 (0.78) -0.52 (1.04) 0.89

Coeficiente de la Variación de la Producción 1974-79 1980-84 1985-89 0.11 0.05 0.45 (0.44) (0.03) (0.28) 0.78 -1.19 -4.47 (0.24) (-1.60) (-0.63) 1.11 2.46 -1.67 (0.33) (0.78) (-0.62) 0.96 0.34 -1.14 (1.11) (0.16) (-0.77) -0.54 -1.16 3.54 (-0.48) (1.66) (3.30) -0.04 5.43 -1.12 (-0.01) (1.18) (-0.48) -2.30 -0.59 3.38 (-1.52) (-0.41) (0.83) -0.58 1.36 1.51 (-0.21) (1.25) (1.99) 0.70 -8.87 0.75 (0.35) (-2.46)* (0.22) -1.06 -12.63 -5.91 (-0.42) (-0.44) (-0.81) 0.14 -1.75 4.71 (0.07) (-0.65) (1.85) -8.01 -3.73 0.93 (-2.05)* (-0.15) (2.81)* -1.57 -0.78 0.27 (-0.66) (-0.17) (0.24) 0.73 -0.43 -1.64 (0.23) (-0.09) (-0.70) 0.03 1.97 4.15 (0.06) (2.10)* (1.75) 1.12 0.67 3.64 (1.76) (0.45) (1.70) 1.45 -2.17 -5.25 (0.67) (-1.77) (-1.73) 0.74 0.04 -0.26 (0.60) (0.10) (-0.20) -1.12 0.72 1.62 (-0.68) (0.42) (0.56) 9.46 4.73 0.10 (3.38)* (1.26) (0.05) 1.46 -1.43 -2.01 (0.67) (-0.24) (-0.57) 0.60 4.64 -0.84 (0.10) (0.26) -1.08) 0.58 -1.44 0.32 (0.54) (-0.34) (0.26) 0.80 0.02 1.19 (0.31) (0.02) (1.39) -0.03 -1.62 0.86 (-0.02) (-0.83) (0.82) -0.53 -0.05 5.03 (0.62) (0.84) (1.15) 1.05 -1.14 1.41 0.39) (-1.13) (1.43) 0.44 0.32 4.31 (1.07) (0.91) (1.28) 0.61 0.79 0.24 (1.01) (0.51) (0.18) 0.95 0.96 0.97

1990-94 1.85 (0.88) -0.64 (-0.19) 1.46 (1.34) -1.24 (-1.17) 4.87 (0.79) 2.03 (1.44) 0.93 (1.03) 2.03 (0.74) 0.46 (0.54) 0.84 (1.38) -1.64 (-0.13) 0.73 (0.48) 3.66 (3.06)* 0.65 (0.33) 6.08 (1.09) 2.48 (0.72) -0.36 (-0.01) 1.26 (2.79)* -0.10 (-0.07) -0.31 (-0.05) -0.20 (-0.08) -1.86 (-1.06) 1.81 0.76) 0.78 (0.46) 0.89 (1.21) -0.99 (-0.79) 0.24 (0.20) 0.98 (0.35) 0.17 (0.24) 0.95

544

Colombia / Estructura y dinámica industrial

PRODUCTIVIDAD Y CAMBIO TÉCNICO, ASPECTOS GENERALES El crecimiento económico puede descomponerse, desde el punto de vista de la oferta, en la expansión de los recursos productivos y el incremento de la eficiencia con que se utilizan estos factores, es decir, la productividad. La definición más común de productividad es aquella que se refiere al grado de eficiencia en la utilización de los insumos de capital y trabajo (inputs) en la producción de bienes (output). En otras palabras, el concepto se asocia con la capacidad de las unidades productivas para afectar positivamente el nivel del producto en condiciones en las cuales se mantienen prácticamente invariables las cantidades de los factores que intervienen en el proceso productivo. La mayoría de los estudios nacionales e internacionales examinan la influencia del nivel de la productividad sobre variables tan diversas como la acumulación de capital físico, los desarrollos tecnológicos asociados a nuevos procesos productivos, la calificación y especialización de la fuerza laboral empleada y el tamaño y grado competitivo de los mercados industriales. En modelos simplificados para el análisis de ganancias del comercio internacional, la ventaja comparativa está determinada esencialmente por los niveles relativos de productividad y tasa de salario (Krugman,1994). En la tendencia de la productividad, especialmente la productividad del trabajo, juegan un papel los requerimientos de la fuerza de trabajo hacia el futuro y las políticas de adiestramiento de trabajadores. En general, el análisis empírico de la productividad adopta el índice de la eficiencia dinámica o innovadora como la tasa residual (en términos proporcionales) entre el crecimiento del producto y el crecimiento combinado de los factores de producción. La diferencia entre estas tasas de crecimiento –PTF– proviene, en general, del cambio tecnológico y los rendimientos crecientes de escala. Son varios los temas que se plantean cuando se estudia la dinámica del cambio técnico: algunos de los principales hacen referencia a los cambios dinámicos de la PTF y la existencia de nexos entre el crecimiento de la productividad y las políticas públicas aplicadas en diferentes períodos. Bajo estas premisas, a continuación se estudian los factores determinantes del proceso industrial en Colombia, partiendo del análisis del cambio técnico a través de la evolución de la productividad total factorial.

PRODUCTIVIDAD TOTAL FACTORIAL Y CAMBIO TÉCNICO

Una aproximación, desde el punto de vista de la oferta, a la explicación de la dinámica industrial, da a la metodología del residuo6, la cual atribuye el crecimiento del producto al crecimiento de la PTF y a la acumulación de factores. Los resultados obtenidos señalan que los cambios de la PTF contribuyen a explicar el crecimiento industrial en el país. Estos resultados coinciden con los estudios de Roberts (1989), Ocampo (1991) y Bonilla (1992). Las tendencias del crecimiento de la producción y de la productividad factorial y laboral evolucionan en forma cíclica, excepto durante el período de apertura, cuando la producción industrial presentó un crecimiento estable cercano al 4%, mientras que la productividad factorial registró un marcado deterioro. Al analizar las cifras se observa que para el período 1975-1979, la productividad total factorial presentó una dinámica positiva, con un crecimiento promedio de 1.3% anual, excluyendo la refinación de petróleo (CIIU 3530). Este resultado contrasta con el dinamismo presentado por la industria, que creció al 6.1% en promedio anual. De igual manera, se confirma que el crecimiento industrial puede ser explicado, en buena parte, por la utilización de los factores productivos, en particular del trabajo y, específicamente, por el crecimiento de la productividad laboral (3.5%) y del empleo industrial, 3.1% (Cuadros 13.6 y 13.7 y Gráfico 13.9). Analizando las tipologías sectoriales por intensidad factorial y por tipo de bien, se observa lo siguiente: los sectores agrupados como intensivos en capital y tecnología presentaron los mayores niveles de crecimiento de la PTF, cercanos a un 2.2% promedio anual. En categorías por tipo de bien, los subgrupos de bienes de capital y bienes de consumo durable registraron tasas de crecimiento de la PTF del 3.7% y 1.7%, respectivamente, superiores a las demás agrupaciones. Se destaca el buen 6

Para el análisis se utiliza la siguiente metodología de cálculo de la productividad total factorial, pretendiendo vincular las posibles variables de comportamiento que afectan la dinámica del sector industrial. ∂LnQ ∂LnQ ∂LnQ dLnK ∂LnQ ∂LnL ∂LnQ dLnM = ∂t dt - ∂LnK dt + ∂LnL dt + ∂LnM dt

((

((

( (

A Q W (K) K - W (L) L - W(M) M = A Q K L M

Donde: Q, producción; K, capital; L, empleo; M, materia primas; y, W(K), W(L), W(M) son las contribuciones a los factores productivos.

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

545

Gráfico 13.9 Crecimiento de la producción y productividad 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% -5.0% -10.0%

Producción PDN Productividad Factorial PTF

-15.0%

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

PL Productividad Laboral

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

desempeño alcanzado por los sectores de maquinaria no eléctrica y otras sustancias químicas. Contrario a lo observado en el período anterior, el crecimiento industrial para el período 1980-1984 reflejó un deterioro de -0.7% promedio anual, causado por las presiones macroeconómicas anotadas anteriormente y, en general, por la reducción de la demanda mundial y su impacto sobre los precios internacionales. El deterioro de la actividad industrial coincide, a su vez, con la caída de la PTF a una tasa del -1.6% promedio anual. Sin embargo, en este período de crisis y el que le siguió considerados como de quiebre estructural a partir de 1982 (Chica 1990), la dinámica de la industria obedeció a una subutilización de la capacidad instalada y a la racionalización laboral, lo que condujo a una desacele-ración del crecimiento industrial y a cambios en los patrones tecnológicos. Aunque, en promedio, el período 1980-1984 presentó un pobre desempeño, es evidente que (como se observa en el Gráfico 13.9) a partir de 1982 la industria colombiana evidencia un claro quiebre estructural explicado, de una parte, por la recuperación, reflejada en el crecimiento y desarrollo de la industria –medido por el comportamiento del valor agregado–, y de otra por la asociación entre el comportamiento industrial y los cambios en la utilización eficiente de los factores de producción –reflejada en el grado de causalidad entre la PTF, la productividad media laboral y el crecimiento industrial–. Ello lleva a pensar que el desarrollo industrial a partir del período posteriormente a la crisis se debe al proceso de cambio tecnológico de la industria colombiana. Durante el período 1980-1984 los sectores catalogados como intensivos en recursos naturales presenta-

ron tasas de crecimiento negativas de la PTF del -1%, en contraste con los sectores intensivos en mano de obra y en tecnología, que sufrieron un deterioro superior al 2,7%. y -1.7% promedio anual, respectivamente. En los dos últimos subgrupos esto lo confirma la caída dramática del empleo. En los sectores por tipo de bien, se aprecia que los subsectores de bienes de consumo durable y de bienes de capital registraron un ligero decrecimiento de la PTF, mientras que los bienes de consumo no durable, bienes intermedios y ligados al transporte tuvieron caídas más drásticas de la PTF (-2%, -3.8% y -1.7%, respectivamente). De igual manera, estos subgrupos presentaron importantes reducciones de puestos de trabajo, lo que explica en cierta forma el incremento observado en la productividad laboral. El período 1985-1989 se caracterizó por una relativa recuperación de la actividad industrial –la cual registró una tasa de crecimiento promedio anual del 4.7%)–. Este crecimiento no resulta asociado de manera directa con el cambio técnico, ya que éste registró un moderado incremento del 0.6% para la industria –sin incluir la actividad de refinación del petróleo–. Sin embargo, a nivel de las categorías por intensidades factoriales y por tipo de bien, algunos grupos presentaron buen desempeño de la PTF, con tendencias positivas de crecimiento asociadas al proceso de incorporación de capital, al cambio técnico y a las condiciones favorables de la tasa de cambio y promoción a las exportaciones. Ello fortaleció el crecimiento de varios sectores como calzado, confecciones, plásticos, sustancias químicas y papel. Bajo el régimen de apertura comercial, entre 19901994, el crecimiento industrial continuó con un creci-

Colombia / Estructura y dinámica industrial

546

Cuadro 13.6 Crecimiento promedio anual de la productividad total factorial, productividad laboral, empleo industrial y producción industrial PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES CRECIMIENTO PROMEDIO

PRODUCTIVIDAD LABORAL CRECIMIENTO PROMEDIO

EMPLEO CRECIMIENTO PROMEDIO

PRODUCCION CRECIMIENTO PROMEDIO

CIIU BCD BCND BI BK BKT TOTAL TOTAL

1975-79

1980-84 1985-89

1990-94 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94

1974-94

1974-79

1980-84

1985-89

1.66% 0.54% 0.95% 3.67% 1.50% 1.30% 1.37%

-0.18% -1.97% -3.78% -0.79% -1.71% -2.09% -1.64%

1.07% -1.27% -0.75% 1.52% -0.31% -0.14% -0.20%

3.66% -0.49% 1.90% 5.19% 6.75% 1.85% 1.89%

4.40% 2.09% 3.05% 3.94% 4.41% 2.93% 3.01%

5.80% 4.67% 1.26% 3.52% 5.07% 3.11% 3.09%

-1.06% -0.50% -2.70% -3.51% -4.91% -2.10% -2.14%

2.54% 3.66% 2.73% 8.56% 1.15% 6.29% 0.41% 3.36% 1.98% 7.43% 1.28% 4.75% 0.67% 1.20% 0.11% 3.23% 1.32% 4.96% 1.71% 1.43% 0.79% 10.13% -0.90% 3.25% 0.75% -0.01% 0.22% 11.55% -1.93% 2.80% 1.22% 2.28% 1.13% 6.14% 0.69% 4.71% 1.26% 2.34% 1.14% 6.42% 0.65% 4.68%

RN MNO CHT

0.94% -1.03% 1.22% -1.11% 0.00% 2.31% 2.43% 3.74% 0.27% 0.61% -2.72% 0.73% -0.89% -0.57% 3.98% 1.17% 2.92% 0.69% 2.21% -1.70% 0.38% 1.30% 0.55% 4.70% 3.85% 3.99% 4.11%

2.19% 2.19% 4.16%

3.36% -1.01% 0.98% 3.62% -2.59% 1.53% 3.15% -2.46% 1.12%

0.94% 0.59% 1.14% -0.23% 0.54% 0.59% 0.78%

0.87% -0.53% -0.61% 1.04% 0.01% -0.09% 0.08%

7.98% 2.39% 1.94% 6.46% 6.22% 3.51% 3.85%

2.25% 1.91% 4.07% 2.65% 2.76% 2.86% 2.86%

3.73% 4.55% 4.28% 1.44% 1.93% 3.50% 3.44%

1990-94 1974-94

3.06% 1.60% 2.25% 1.21% 1.66% 0.87%

1974-79 1980-84 1985-89

5.91% 1.34% 4.57% 5.33% -1.34% 4.50% 7.98% 1.31% 5.19%

1990-94 1974-94

7.17% 2.75% 3.10% 6.70% 6.24% 4.07% 4.17%

5.79% 4.05% 3.15% 4.80% 4.67% 3.90% 3.98%

3.24% 3.76% 2.89% 2.85% 5.78% 5.07%

Nota: */ Sin petróleo. Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

miento sostenido del 4.1% anual promedio. Sin embargo, la reducción de la protección arancelaria no se manifiestó en una relación positiva entre el cambio técnico y el crecimiento. En conjunto, la productividad factorial presentó tasas de crecimiento negativas de 0.1% anual promedio. Los subsectores de mayor estabilidad, como los intensivos en capital, registraron una tendencia positiva tanto en la productividad factorial como en la producción. Al analizar las categorías por tipo de bien, el buen desempeño de los bienes de consumo durable se explica por el desarrollo y la acumulación de capital durante el período de preapertura, que se reflejaron en un incremento positivo de la productividad factorial. Dentro de este grupo se destacaron por su crecimiento confecciones, muebles de madera y otras sustancias químicas. A su turno, el sector de bienes de consumo no durable, aunque incrementó su producción, registró la peor tasa de crecimiento de la productividad factorial, especialmente por el deterioro de los sectores alimentos diversos, bebidas y tabaco. Sin embargo, en esta categoría se resalta el buen comportamiento del sector de alimentos. En conclusión, el patrón de desarrollo industrial durante las últimas décadas se explica, en cierta medida, por el afianzamiento de la base industrial iniciada bajo el establecimiento del régimen mixto de sustitución con promoción de exportaciones (1967-1975), cuando se consolidó la creación de la estructura industrial, que aun se mantiene durante el período de liberalización comercial (1990-1996). A pesar de que la estructura industrial no ha tenido grandes cambios intrasectoriales, sí ha presentado ajustes en el proceso de cambio técnico. Así, a partir de 1983 no solamente la evolución industrial guarda una estrecha relación con el cambio técnico, sino que éste, a su vez, depende de la res-

Gráfico 13.10 Crecimiento de la producción y PTF industrial 1975-1994 384 355 BK 383 382 381 BI

322 BKT 15% 13% 11% 9% 7% 5% 3% 1% -1% -3% -5%

324

332 342 352 385 390 BCD 311

372

312

371

313 314

369 362

BCND

361

321 356

PTF Producción

323 354 353

351

341 331

Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.

puesta de los procesos tecnológicos asociados a la incorporación de nuevas técnicas de producción y de patrones de especialización. Sin embargo, sectorialmente, la evolución del crecimiento de la producción y de la productividad no explica satisfactoriamente los patrones de crecimiento a largo plazo. Gran parte de los comportamientos sectoriales obedecen a factores exógenos al proceso de producción y a las coyunturas cíclicas de la demanda. El examen de la productividad factorial no muestra evidencias precisas de que los patrones de especialización sectorial respondan al cambio tecnológico (Gráfico 13.10 y Cuadro 13.7).

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

547

Cuadro 13.7 Crecimiento promedio anual de la productividad total factorial, productividad laboral, empleo industrial y producción industrial (desagregación sectorial) PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES CRECIMIENTO PROMEDIO CIIU

1975-79

1980-84

1985-89

1990-94

322 2.2% 324 0.5% 332 1.1% 342 0.2% 352 4.5% 385 -5.2% 390 -0.9% BCD 1.7% 311 2.9% 312 -1.5% 313 -2.6% 314 -0.1% BCND 0.5% 321 -0.6% 323 -5.5% 331 0.8% 341 2.3% 351 -2.0% 353 5.6% 354 2.3% 356 5.7% 361 3.9% 362 -5.5% 369 0.6% 371 0.3% 372 4.3% BI 0.9% 381 1.4% 382 5.1% 383 2.2% BK 3.7% 355 1.0% 384 1.6% BKT 1.5% TOTAL* 1.3% TOTAL 1.4% RN 0.9% MNO 0.6% CHT 2.2%

-2.0% 0.9% 0.5% -1.7% 0.1% 6.7% -1.1% -0.2% -3.5% -6.2% 1.4% -4.3% -2.0% -0.3% -5.2% -0.8% -0.5% -4.9% 1.8% 0.8% 2.7% -0.3% -1.3% -6.3% -0.5% -1.4% -3.8% -1.9% 0.9% 1.7% -0.8% -2.2% -0.1% -1.7% -2.1% -1.6% -1.0% -2.7% -1.7%

1.7% 2.6% 0.5% -0.8% 1.1% -1.7% 0.0% 0.9% 1.0% -0.3% -2.1% 1.7% 0.6% 0.6% 0.3% -1.0% 1.4% 1.6% 5.9% -2.0% 3.7% 2.4% -0.8% 2.6% -0.5% -1.6% 1.1% -0.8% 0.9% 0.7% -0.2% 0.1% 0.4% 0.5% 0.6% 0.8% 1.2% 0.7% 0.4%

1.3% -2.5% 3.1% 0.2% 2.8% -6.2% 0.2% 1.1% 1.9% -6.8% -11.7% -3.0% -1.3% -0.9% 4.3% -1.5% -2.0% 2.9% -1.9% 0.6% 6.2% 1.0% 3.2% 2.7% 1.7% 3.1% -0.7% 3.5% -1.7% -0.3% 1.5% -0.1% -0.3% -0.3% -0.1% -0.2% -1.1% -0.9% 1.3%

PRODUCTIVIDAD LABORAL CRECIMIENTO PROMEDIO 1975-94

1974-79

1980-84

EMPLEO CRECIMIENTO PROMEDIO

1985-89 1990-94 1974-94

PRODUCCION CRECIMIENTO PROMEDIO

1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94

0.8% 15.9% -2.0% 5.0% 3.7% 5.6% 14.8% 0.1% 0.2% 4.4% 4.8% 9.3% -1.9% 5.1% 8.2% 5.2% 0.4% 1.4% 4.5% 6.2% 3.2% 3.8% 7.6% -0.1% 9.0% -2.9% 3.4% 7.9% 4.5% 16.1% 0.3% 7.2% 1.3% 3.5% 7.9% -1.4% 9.7% 4.9% 1.2% -3.1% 7.5% 2.8% 2.1% 4.6% 4.0% 5.8% 13.9% 7.1% -0.5% 5.0% 4.2% 0.6% 0.8% 2.7% 2.7% 0.6% 2.4% 4.0% 2.4% 7.9% 4.8% 3.2% 5.1% 5.2% 2.1% 6.8% 4.7% 5.1% 1.3% 4.5% 3.0% -3.5% 1.9% 8.4% 2.4% 10.0% 0.8% 6.9% 9.7% 6.9% -1.6% 5.8% 19.8% 4.5% -2.8% 6.8% 2.9% 4.6% 6.6% -2.6% 2.9% 11.7% 29.7% 11.4% -5.6% 11.8% -0.5% 2.9% 5.8% 4.7% 1.5% 3.7% 1.6% -3.5% 4.4% -0.7% 0.4% 5.5% 1.2% 9.3% 0.2% 4.1% 0.9% 8.0% 2.3% 3.7% 3.7% 4.4% 5.8% -1.1% 2.5% 3.7% 2.7% 8.6% 1.2% 6.3% 7.2% 5.8% 0.6% 3.6% 2.6% 3.9% -0.4% 2.4% 4.0% -0.6% 1.6% 4.5% 2.4% 8.6% 1.7% 5.3% 4.0% 4.9% -3.7% 1.6% 0.1% 4.8% 2.7% 2.3% 9.1% -1.7% 1.4% 7.7% 4.1% 10.7% -1.7% 6.1% 10.3% 6.3% -3.8% 4.1% 0.4% 7.8% -1.1% 2.8% 6.2% 0.4% -2.4% -1.1% 0.8% 10.6% 0.7% 5.0% -2.4% 3.5% -1.4% 12.1% 10.6% 0.5% -4.7% 4.6% -3.5% 3.2% -4.0% -8.9% -3.3% 3.2% 10.6% -3.5%-13.9% -0.9% -0.5% 2.4% 1.9% 4.5% -0.5% 2.1% 4.7% -0.5% 0.4% 3.4% 2.0% 7.4% 1.3% 4.8% 2.7% 4.1% -0.3% 3.6% 1.8% 3.5% -0.8% 2.0% 0.2% -6.9% 0.4% 0.8% -1.4% 3.7% -4.9% 4.0% -0.1% 0.7% -1.6% -4.3% 3.8% 5.8% -0.5% 1.2% 5.3% -4.4% 2.1% 1.4% 1.1% 0.0% -0.7% 7.9% 1.2% 2.1% -0.6% 6.9% 3.5% 0.4% 10.2% 5.3% -6.1% -1.3% 4.1% 1.4% -0.5% -1.2% 2.0% 4.4% 12.1% 4.3% 0.3% 4.3% 4.2% 2.2% 1.2% 3.0% 0.2% -1.5% 0.2% 5.3% 1.0% 4.6% 2.8% 2.3% 6.3% 4.0% -0.6% 2.0% 1.5% 4.9% 2.6% 2.8% 1.2% 6.4% 1.6% -2.1% 1.8% 3.0% 6.8% 6.3% 0.2% 4.1% 2.8% -6.2% 2.7% 6.5% 5.3% 2.1% 6.4% 2.3% -1.3% -2.6% 1.2% -0.5% 4.9% 4.5% 0.6% 2.4% 0.4% 1.8% -1.0% 17.9% -3.7% 3.7% 8.1% 6.5% 3.5% 10.2% 7.1% 12.4% 4.9% 19.0% 2.7% 9.8% 4.6% 6.5% 2.4% 0.7% 1.6% 2.8% 6.4% 4.9% 1.5% 4.3% 4.3% 13.6% 7.4% 2.0% 6.0% 7.3% 1.7% 1.9% 8.7% 7.9% 6.0% 6.1% 3.6% -5.2% 2.4% 4.2% 1.2% 5.6% 3.1% 10.5% 10.5% 7.4% -1.1% 2.5% 1.5% 4.0% 0.9% 2.2% 4.3% -5.5% 3.0% 1.0% 0.7% 6.5% -4.1% 7.1% 1.6% 2.7% -0.1% -0.4% 4.5% 5.5% 7.2% 4.2% 1.5% 0.2% 0.3% 1.2% 0.8% 1.2% 4.7% 5.7% 8.5% 5.0% 0.3% 4.2% 9.1% 11.9% 8.7% 8.5% 2.2% -2.5% -2.7% -2.6% -1.4% 6.1% 5.9% 9.2% 6.2% 6.8% 1.1% 4.9% 7.2% 3.1% 6.7% 5.5% 1.4% -5.9% 1.3% 3.6% 0.1% 7.8% 0.7% 4.5% 10.4% 5.8% -0.6% 1.9% 4.1% 4.3% 1.9% 3.0% 1.3% -2.7% 0.7% 1.2% 0.1% 3.2% 1.3% 5.0% 3.1% 3.2% 0.6% 8.3% 1.1% 0.8% 6.1% 4.1% 2.8% -3.9% 0.2% 1.3% 0.1% 11.1% -2.8% 1.1% 7.6% 4.2% 1.3% 7.1% 1.7% -0.3% 9.3% 4.5% 1.5% -4.3% 4.6% 2.9% 1.2% 8.3% -2.6% 4.3% 12.5% 5.6% 1.1% 3.1% 5.7% 3.4% 2.4% 3.7% 7.7% -2.0% 2.0% 0.4% 2.0% 10.6% 3.9% 5.3% 2.7% 5.6% 1.0% 6.5% 2.6% 1.4% 5.2% 3.9% 3.5% -3.5% 1.7% 1.4% 0.8% 10.1% -0.9% 3.3% 6.7% 4.8% -0.3% 4.9% 4.4% 6.8% -2.2% 3.4% 0.0% -4.2% -2.1% 1.1% -1.3% 4.4% -0.1% 3.9% -1.8% 1.6% 0.4% 6.4% 2.5% 0.7% 9.4% 4.8% 7.4% -5.1% 1.9% -0.3% 1.0% 14.3% -2.2% 2.9% 8.8% 6.0% 0.0% 6.2% 2.8% 1.9% 6.7% 4.4% 5.1% -4.9% 0.7% 0.0% 0.2% 11.6% -1.9% 2.8% 6.2% 4.7% -0.1% 3.5% 2.9% 3.5% 1.8% 2.9% 3.1% -2.1% 1.2% 2.3% 1.1% 6.1% 0.7% 4.7% 4.1% 3.9% 0.1% 3.9% 2.9% 3.4% 1.9% 3.0% 3.1% -2.1% 1.3% 2.3% 1.1% 6.4% 0.7% 4.7% 4.2% 4.0% 0.0% 2.3% 2.4% 3.7% 0.3% 2.2% 3.4% -1.0% 1.0% 3.1% 1.6% 5.9% 1.3% 4.6% 3.2% 3.8% -0.6% 4.0% 1.2% 2.9% 0.7% 2.2% 3.6% -2.6% 1.5% 2.3% 1.2% 5.3% -1.3% 4.5% 2.9% 2.8% 0.5% 4.7% 3.9% 4.0% 4.1% 4.2% 3.1% -2.5% 1.1% 1.7% 0.9% 8.0% 1.3% 5.2% 5.8% 5.1%

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

CONTRIBUCIÓN DE LOS FACTORES DE PRODUCCIÓN Y DE LA PRODUCTIVIDAD FACTORIAL EN EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL

Otra forma de analizar los determinantes de la dinámica industrial consiste en la descomposición de cada uno de los factores de producción –capital y trabajo–, las materias primas y la productividad total factorial en el crecimiento del producto. Esta metodología permite analizar el efecto de la intensidad y la composición de los factores de producción sobre el crecimiento industrial, caracterizando de una parte los efectos cíclicos y la dinámica de la inversión y de la actividad formadora de capital; y, de otra, la movilidad del trabajo. De igual

manera, el impacto de los regímenes de comercio sobre la disponibilidad de las materias primas. En el Gráfico 13.11 se observa que el crecimiento de la industria manufacturera colombiana se explica principalmente por la utilización de las materias primas. La tendencia cíclica entre el crecimiento del producto y la contribución al crecimiento de las materias primas sólo se ve afectada durante los períodos de apertura comercial, en los cuales ésta ha contribuido en mayor proporción que los factores y la PTF. La contribución de la productividad factorial al crecimiento industrial es marginal: aunque presenta un comportamiento cíclico, se ve afectada por la utilización de la capacidad instalada y por las variaciones en los pa-

548

Colombia / Estructura y dinámica industrial

Gráfico 13.11 Contribución de los insumos y la PTF al crecimiento del producto 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% -2.0%

Producción PDN

-4.0%

Empleo EMP

Stock STKde capital Productividad Factorial PTF

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

-6.0%

MP Primas Materias

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.

Cuadro 13.8 Contribución de los insumos y de la productividad total factorial al crecimiento del producto industrial CIIU

STOCK DE CAPITAL

FACTOR TRABAJO

MATERIAS PRIMAS

PRODUCTIVIDAD FACTORIAL

PRODUCCION INDUSTRIAL

CRECIMIENTO PROMEDIO

CRECIMIENTO PROMEDIO

CRECIMIENTO PROMEDIO

CRECIMIENTO PROMEDIO

CRECIMIENTO PROMEDIO

1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-841985-891990-941975-94 1975-79 1980-84 1985-891990-941975-94

BCD

3.4% 2.3% 2.2% 2.0% 2.5% 0.9% -0.1%

1.0% 0.2% 0.5% 2.4% 2.1% 4.5% 2.3% 2.8% 1.3% 1.8% 0.5% 0.1% 0.9% 8.1% 6.2% 8.3% 4.5% 6.8%

BCND

3.8% 3.7% 1.5% 1.4% 2.6% 0.3% 0.0%

-0.1% 0.0% 0.1% 3.4% 1.2% 1.8% 1.1% 1.9% 0.8% -2.1% 0.0% -3.0% -1.1% 8.3% 2.8% 3.2% -0.5% 3.5%

BI

2.7% 3.4% 1.6% 1.5% 2.3% 0.4% -0.4%

0.2% 0.3% 0.1% 1.0% 1.3% 3.6% 2.2% 2.0% 0.8% -1.7% 1.4% 1.1% 0.4% 4.8% 2.6% 6.7% 5.1% 4.8%

BK

1.9% 1.2% 1.0% 1.1% 1.3% 0.6% -0.5%

0.4% 0.2% 0.2% 3.5% -0.6% 2.6% 4.6% 2.5% 4.0% -0.6% -0.4% 1.8% 1.2% 10.0% -0.5% 3.6% 7.6% 5.2%

BKT

1.9% 1.4% 1.0% 1.0% 1.3% 0.4% -0.5%

0.0% 0.1% 0.0% 4.5% -0.7% 2.4% 3.1% 2.3% 0.4% -2.1% 1.8% 1.4% 0.4% 8.4% -0.5% 3.8% 3.7% 3.9%

TOTAL*

2.3% 2.8% 1.5% 1.6% 2.1% 0.4% -0.3%

0.1% 0.2% 0.1% 2.3% 0.3% 2.5% 2.5% 1.9% 1.4% -2.1% 0.5% -0.2% -0.1% 6.4% 0.7% 4.7% 4.2% 4.0%

uente: EAM-Dane.Cálculos del autor.

trones tecnológicos. Así, la PTF contribuye parcialmente al crecimiento industrial en los períodos en que se presenta una relativa estabilidad de la intensidad de capital, y su efecto es considerable cuando la intensidad de capital se incrementa. Por ejemplo, en el período 19801984 se presentó un incremento sustancial de la intensidad de capital y un deterioro de la PTF. Sin embargo, durante el período de liberalización comercial (19901994), cuando el producto industrial creció 4.2%, la tendencia de la productividad fue contracíclica, registrando tasas de crecimiento negativas. Al examinar la contribución de los factores de producción al crecimiento de la industria manufacturera, se observa que no existe un vínculo claro que explique la dinámica industrial. Así, mientras el crecimiento de la producción presenta varios ciclos diferenciados, la contribución del factor capital es estable. Incluso en los períodos en los que el crecimiento fue negativo, la contribución del capital se mantuvo positiva; tal es el caso del período 1980-1982. Por su parte, la contribución del crecimiento del factor trabajo no muestra una tendencia

clara que pueda explicar el desempeño de la industria. Como se aprecia en el gráfico 13.11, la contribución de este factor al crecimiento industrial no es significativa. Al analizar sectorialmente por tipología de bien, se observa que la contribución de los factores presenta características diferentes. Así, en los sectores de bienes de consumo durable y no durable, la contribución del crecimiento del capital y de las materias primas es superior a la contribución del factor trabajo, e incluso a la de la productividad factorial. Como se ilustra en el cuadro 13.8, el crecimiento de la producción de bienes de consumo durable en el período 1975-1994 fue significativamente superior (6.8% promedio anual) a la contribución del crecimiento del capital (2.5% ) y de las materias primas (2.8%). En cuanto a los bienes de consumo no durable, el crecimiento obedece más al crecimiento del capital, que aporta un 2.6%, y de las materias primas, un 1.9% que aporta. Sin embargo, este sector vio deteriorado su desempeño por la contribución negativa de la productividad factorial, del -1.1% (Cuadro 13.8).

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

En la categoría de bienes intermedios, la contribución al crecimiento está determinada más por las materias primas y por el factor del capital. En varios períodos, la contribución de las materias primas fue el factor más significativo del crecimiento, incluso frente a la contribución de la productividad factorial. En los sectores de bienes de capital y ligados al transporte, se destaca como determinante principal. En el caso de los bienes de capital, del 5.2% del crecimiento promedio anual durante el período 1975-1994, las materias primas contribuyen con un 2.5%, la productividad factorial con 1.2% y el factor capital con 1.3%. Cabe destacar que en esta categoría la PTF ha explicado de manera significativa parte del crecimiento, en particular si se compara con lo observado en las demás. En el renglón de los bienes ligados al transporte, la contribución de las materias primas es el mayor determinante del crecimiento, aunque en los dos últimos períodos del análisis se observa que la productividad factorial también aporta sustancialmente.

EVIDENCIA EMPÍRICA DEL CAMBIO TÉCNICO Y DE PRODUCTIVIDAD EN COLOMBIA Nishimizu y Robinson (1986) plantean determinados vínculos entre los regímenes de comercio y la evolución de la productividad, de acuerdo con las siguientes hipótesis. Primero, la existencia de una relación positiva entre el crecimiento del producto y el aumento de la productividad –conocida como la ley de Verdoorn, cuando se expresa en términos de la productividad laboral–. Este argumento está basado en la existencia de economías a escala observadas en las industrias manufactureras. Una ampliación del mercado induciría a la economía a incrementar la productividad y a reducir costos. La segunda hipótesis plantea que la PTF es un mecanismo de estímulo-respuesta; así, por ejemplo, el rendimiento de los esfuerzos empresariales aumenta en la medida en que la producción se someta más a la competencia extranjera. Esto es, un mejoramiento en la eficiencia mediante programas de liberalización comercial y promoción de las exportaciones que, probablemente, estimulan la eficiencia interna y la rebaja de costos. Una tercera hipótesis sostiene que en los países en desarrollo los bienes intermedios y de capital importados no son fácilmente sustituibles por la producción nacional a corto y quizás mediano plazo, dadas las características técnicas de la base productiva de estos países. En este sentido, el proteccionismo o la restricción a las importaciones se traducirá en un desempeño menos eficiente

549

que el derivado de políticas que propicien la disponibilidad de insumos, capital y material importado. En el país se han realizado varios estudios sobre las causas de la productividad total factorial y los nexos entre el cambio técnico y los regímenes comerciales adoptados en el proceso de industrialización. En general, los trabajos presentan evidencia sobre las hipótesis mencionadas anteriormente. A nivel macroeconómico, Clavijo (1990) analiza la evolución de la productividad en Colombia durante el período 1950-1989, y la relaciona con la tasa de cambio y los salarios reales. Los resultados indican que la productividad en Colombia presentó una fuerte caída durante la década de los ochenta, con un desfase entre los salarios reales y la productividad. En otro trabajo, Clavijo (1991) estudia las interrelaciones entre el crecimiento, la productividad y el sector externo. Para ello analiza los determinantes de la productividad en función del producto nacional bruto per cápita (Y/N), la relación (K/T), la tasa de cambio real (TCR) y el índice de liberación de importaciones (ILM). A nivel industrial, los estudios de productividad son variados, pero la mayoría se centran en la explicación de la PTF y su nexo con el comportamiento del comercio exterior. Varios de los análisis sobre la evolución industrial colombiana tienden a explicar, por una parte, la evolución del cambio técnico y los factores que interactúan sobre los movimientos del mismo; y, por otra, los cambios en los patrones de comportamiento industrial en aspectos como la distribución de plantas por tamaño, sector industrial y localización geográfica (Roberts, 1989 y Echavarría J., 1991). Así, se indaga la existencia del vínculo entre el régimen de comercio exterior, la estructura industrial y el comportamiento de los mercados, analizando estadísticamente las relaciones de causalidad entre comercio, rentabilidad industrial, productividad industrial y tasas de salida y entrada de firmas. También plantean la hipótesis de que un régimen de apertura económica afectaría en mayor grado a los sectores oligopólicos e induciría a mayores aumentos de productividad en los sectores concentrados –hipótesis dos y tres planteadas anteriormente. En diversos estudios, Chica (1990, 1993, 1996) trata de dilucidar la relación entre comportamiento y cambios en la productividad y la presencia de rendimientos crecientes y decrecientes a escala. Corrige la productividad del trabajo y la productividad multifactorial por grado de utilización del capital, y expresa la productividad en términos de valor agregado, incluyendo el efecto procíclico debido a los ajustes del capital a través del tiempo.

550

Colombia / Estructura y dinámica industrial

Profundizando en la primera hipótesis de Nishimizu y Robinson, Bonilla (1992) analiza los cambios de productividad sectorial durante el período 1974-1989, destacando aquellos sectores que han mantenido tasas expansivas en la productividad y contribuido decisivamente al crecimiento del producto y la ocupación industrial. Discute la dinámica de la inversión industrial y estudia la relación entre la composición y crecimiento de la inversión y la dinámica de crecimiento del producto industrial. Para validar la hipótesis sobre el grado de asociación entre el crecimiento del producto y el de la productividad, bajo los supuestos de prevalencia de economías estáticas y dinámicas de escala, examina la descomposición de las fuentes de crecimiento del producto industrial. En cotradicción con los trabajos de Echavarría (1990) y Roberts (1989), Ocampo (1994) encuentra que el coeficiente estimado entre crecimiento del valor agregado y crecimiento de la PTF es más bajo. La diferencia puede atribuirse a que el autor ajusta el stock de capital a la utilización de la capacidad instalada. Para ello realiza un análisis sectorial sobre diferencias intertemporales utilizando un pool de datos para once sectores industriales. Explora los efectos del crecimiento, la concentración industrial y las políticas comerciales sobre la PTF. Los resultados de su estudio confirman una relación positiva –ley de Verdoorn– entre el crecimiento industrial, la concentración industrial y la sustitución de importaciones sobre el crecimiento de la productividad total de los factores. A diferencia de los mencionados trabajos, el de Ramírez (1993) estima el crecimiento de la productividad total factorial (PTF) de la industria colombiana para el período 1977-1989, teniendo en cuenta la existencia de poder de mercado y de economías de escala. Su principal aporte consiste en el aislamiento de los cambios en la productividad del efecto del poder de mercado y de economías de escala, en contraste con los análisis tradicionales, que asumen competencia perfecta y rendimientos constantes a escala. El estudio encuentra que los efectos asociados a las políticas económicas son reducidos, excepto para el caso de la tasa de cambio real. El incremento de la productividad en el período analizado desaparece una vez se tiene en cuenta el incremento del poder de mercado. Se muestra, también, la existencia de una relación tipo Verdoorn entre el crecimiento económico y el incremento de la productividad. Por último, Ramírez sugiere tres posibles áreas de investigación sobre las características del cambio técnico y la evolución de la productividad. En primera instancia, recomienda la introducción de consideraciones de eficiencia como una fuente de crecimiento de la pro-

ductividad cuando las firmas consideradas son heterogéneas, y no todas tienen un comportamiento maximizador. En segunda instancia, sugiere que el análisis de procesos de entrada o salida de firmas es una de las áreas más promisorias para el estudio del crecimiento de la productividad. Y, finalmente, plantea la necesidad de aplicar una metodología de análisis adecuada las complementariedades intersectoriales, para determinar la relevancia y el carácter de los mecanismos del crecimiento enfatizados en las teorías del crecimiento endógeno.

DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD FACTORIAL INDUSTRIAL

Los resultados de las estimaciones econométricas (tanto a nivel agregado como sectorial CIIU cuatro dígitos) sustentan varios de los resultados de los trabajos mencionados sobre la relación funcional entre el crecimiento del producto y la productividad factorial, denominada efecto Verdoorn-Kaldor. Se encuentra que los cambios de la productividad total factorial contribuyen a la explicación del crecimiento industrial en Colombia. Estos resultados coinciden con los estudios de Roberts (1990), Ocampo (1991) y Bonilla (1992). Con el fin de validar las hipótesis planteadas inicialmente y comparar los determinantes de la productividad total de los factores, se realizó una serie de estimaciones econométricas aplicando modelos similares a los utilizados por Roberts (1988), Echavarría (1990) y Bonilla (1992). El modelo aplicado en nuestro caso es el siguiente: DlnPTF=C+ß1*DlnVA + ß2*Dln (APEX) + ß3*Dln (PI)

+ß4*Dln (INSK) donde: PTF: productividad total de los factores VA: indicador de la dinámica industrial, medido a través del valor agregado deflactado por IPP. APEX: indicador de apertura exportadora, medido por el coeficiente entre el valor de las exportaciones y el de la producción doméstica bruta. PI: indicador de la penetración de importaciones,

7

La fuente utilizada en el presente ejercicio fue la EAM a cuatro dígitos de la CIIU revisión 2, desde 1974 hasta 1994. Para las variables de exportaciones e importaciones, se utilizaron las series de la Dian.

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

medido por la relación entre el valor de las importaciones y el del consumo aparente interno. INSK: indicador de la intensidad de capital, medido por la relación capital-trabajo. Con el fin de optimizar el cálculo, se trabajó un modelo7 de panel data por medio del cual se logra aprovechar las interrelaciones existentes entre los diversos sectores, capturando en cierta medida algunos efectos del entorno no cuantificables. Este método proporcionó resultados más robustos en el modelo. Para mayor explicación de los determinantes de la productividad factorial se estimó a partir de la diferenciación entre sectores según su intensidad factorial –sectores intensivos en capital, en mano de obra y en recursos naturales–, con el fin de analizar la sensibilidad de los coeficientes entre tipos de sectores. Es decir, se realizó un análisis econométrico de corte transversal por grupos de sectores (CIIU cuatro dígitos) según intensidad factorial. Se llevó a cabo en cuatro subperíodos, para observar la dinámica en el comportamiento de la PTF y sus determinantes y corroborar la periodización utilizada en este trabajo. Los resultados obtenidos (Cuadro 13.9) para el total de la industria manufacturera no difieren significa-

551

tivamente de los trabajos de Roberts (1989), Echavarría (1990), Ocampo (1994) y Bonilla (1992). Este trabajo avanza en el examen del el impacto de las medidas de liberalización comercial adoptadas en los años noventa sobre el patrón de industrialización, en especial en el cambio técnico industrial. Para el total industrial, se cumple la ley de Verdoorn, la relación funcional entre el crecimiento de la PTF y la fuente del crecimiento del producto industrial. El coeficiente estimado es consistente con los trabajos de Ocampo (1994) y Bonilla (1992), sugiriendo esto que una variación del valor agregado del 10% podría conducir a una variación en el mismo sentido en la PTF de un 4%. Al analizar los resultados por subperíodos, el coeficiente no varía, aunque en el período de crisis 19801984 alcanza su mayor nivel, indicando la fuerte relación que hubo entre la recesión industrial, el menor cambio técnico y la modificación de las relaciones tecnológicas, especialmente por la reducción de la fuerza laboral. Al verificar el efecto del comercio externo sobre la productividad, se encuentra que ni el índice de apertura exportadora ni el de penetración de importaciones no afectan significativamente la PTF, lo que en cierta medida corresponde a una economía con bajos niveles de intercambio comercial con el exterior. Sin embargo, en Cuadro 13.9 Determinantes de la productividad total de los factores 1974-1994 por subperíodos Variable dependiente: PTF

1974-1979 Constante

(1) -0.0262*

(2) -0.0262*

(3) -0.0098*

Valor agregado Coeficiente exportador Penet de importaciones Intensidad de capital R2 ajustado 1985-1989 Constante Valor agregado Coeficiente exportador Penet de importaciones Intensidad de capital R2 ajustado 1985-1989

0.3941*

0.3935* -0.0003 -0.0002

-0.0038** -0.0013

(4) -0.0235*

(5) -0.0236*

0.3839*

0.84 (2) -0.0142* 0.4059* -0.0011* -0.0011

0.00002 0.0007

0.87 (1)

0.87 (2)

-0.0038 (3)

0.0176 0.87 (4)

0.3833* -0.00007 -0.0002 -0.0440* 0.84 (5) -0.0145* 0.4126* -0.0011** -0.001 0.0173 0.87 (5)

Constante

-0.0185*

-0.0184*

-0.0007

-0.0160*

-0.0160*

Valor agregado

0.3942*

0.3944*

0.3786*

0.3787*

0.84 (1) -0.0131* 0.4056*

0.02 (3) 0.0036

-0.04411* 0.85 (4) -0.0142* 0.4116*

Coeficiente exportador

0.0002

-0.0004

0.0002

Penet de importaciones

-0.0002

-0.00007

-0.0002

0.75

-0.002

Intensidad de capital R2 ajustado * significativa al 99% ** significativa al 95%

0.75

Fuente: EAM-Dian. Cálculos del autor.

-0.0550* 0.76

-0.0549 0.76

1980-1984 Constante

(1) (2) -0.0155* -0.01671* Valor agregado 0.4318* 0.4259* Coeficiente exportador -0.0009 Penet de importaciones -0.0152* Intensidad de capital R2 ajustado 0.82 0.81 1990-1994 (1) (2) Constante -0.0249* -0.0264* Valor agregado 0.4116* 0.4145* Coeficiente exportador 0..0022* Penet de importaciones -0.0004 Intensidad de capital R2 ajustado 0.81 0.81 Metodología La función estimada por medio de Panel Data es: dLN PTF = c + b1*dln(VA)+ b2 * dln(X/Q) + b3 dln(M/(Q+M-X)) + b4 (K/L)

(3) -0.0157*

(4) -0.0023 0.3506*

-0.0008 -0.0584*

PTF: productividad total de los factores VA: valor agregado deflactado por IPP a cuatro dígitos K/L: Capital/ Empleo (Intensidad de capital) Q: Producción Bruta M: Importaciones X: Exportaciones

0.08 (3) 0.0024

-0.2002* 0.78 (4) -0.0269* 0.4235*

0.0012 -0.0007 -0.0016

0.0556* 0.8

552

Colombia / Estructura y dinámica industrial

algunos períodos de liberalización (1980-1984) la penetración de importaciones alcanza a ser estadísticamente significativa, aunque su relación con el cambio técnico es altamente inelástica, lo cual hace que sus efectos netos sean despreciables. Además, para el período de liberalización comercial (1990-1994) tampoco se encuentra evidencia de que dichas variables comerciales sean relevantes, aunque el coeficiente de la apertura exportadora presenta una relación positiva significativa, en términos estadísticos, con el cambio técnico, pero con una elasticidad muy reducida. Es posible afirmar que el escaso dinamismo de las exportaciones industriales a lo largo de los años noventa afectó más la PTF, de lo que pudo haberlo hecho el comportamiento de las importaciones. Esto en cierta medida confirma los resultados anotados anteriormente sobre la contribución de las exportaciones al crecimiento de la producción industrial. La intensidad de capital es una variable estadísticamente significativa que afecta de manera negativa el comportamiento de la PTF. El coeficiente, aunque bajo, es relevante en algunos períodos, por ejemplo 1980-1984. Siguiendo la argumentación de Bonilla (1992), la correlación negativa significaría “relaciones productivas más intensivas en capital sin efectos expansivos sobre la productividad”. Sin embargo, el presente ejercicio muestra que la intensidad de capital pasó de tener una relación negativa y estadísticamente significativa con el cambio técnico hasta mediados de los ochenta, a una positiva, aunque no significativa, a partir de 1983; y, en los noventa, una positiva y estadísticamente significativa. Señala también cómo el crecimiento de la relación capital-trabajo se ha mantenido relativamente constante en los últimos diez años, lo cual parece indicar que los resultados encontrados, especialmente para los años noventa, proceden del deterioro constante en los niveles de empleo, que ha afectado de manera positiva el denominado cambio técnico. El análisis por intensidades en la utilización de los factores presenta resultados similares a los del total de la industria, en especial los relacionados con el cumplimiento de la ley de Verdoorn. Las principales diferencias estriban en que, aun manteniéndose extremadamente bajo el nivel del coeficiente para los años noventa, estas variables son relevantes en los sectores intensivos en mano de obra, sin duda debido a que se trata de los más afectados por el boom de las importaciones registrados a partir de 1992, como los sectores de textiles y confecciones. Finalmente, como cabría esperar, la intensidad del capital es más relevante para los sectores intensivos en recursos naturales que para los intensivos en mano de obra, dado que el margen de uso del capital genera mayores beneficios en estos sectores.

CONCLUSIONES • El crecimiento industrial colombiano ha estado predominantemente dominado por el jalonamiento de la demanda doméstica y sólo en muy escasa medida por la contribución de las exportaciones o de la sustitución de importaciones. Este comportamiento que ha sido una constante durante los últimos 25 años, refleja, de una parte, la vulnerabilidad del patrón de crecimiento a largo plazo, ante las oscilaciones cíclicas de la demanda doméstica y, de otra parte, las deficiencias y contradicciones entre el entorno macroeconómico y las políticas de fomento y protección acogidas, que pretendían convertir el sector externo en un potencial de crecimiento para la industria manufacturera. Incluso en el período de apertura económica, la fuente de crecimiento de la industria manufacturera ha continuado siendo prioritariamente la demanda doméstica. Las exportaciones, a pesar de que han ganado una mayor dinámica, no constituyen aún una fuente relevante de crecimiento para el conjunto de la industria manufacturera. Por su parte, la sustitución de importaciones en el período de apertura no sólo no ha contribuido con el crecimiento industrial, sino que en muchos de los sectores ha implicado un freno a su capacidad de crecimiento. Dicha situación deja percibir como la presión de la competencia de productos extranjeros ha podido hasta haber superado los potenciales beneficios de importar bienes de capital a un menor costo, así como la incorporación tecnológica vía las importaciones. Esto es debido, en buena parte, a la modesta importación de bienes de capital directamente involucrados en la actividad productiva que hubieran contribuido mayormente a la modernización y el cambio técnico. • El comportamiento de la inversión industrial ha seguido de cerca el comportamiento cíclico de la producción industrial. Factores exógenos como la disposición crediticia para sectores en crisis e internos como la disponibilidad financiera según tamaño de empresa, han incidido sobre la capacidad de inversión en los diferentes sectores industriales. En la tendencia de crecimiento de la inversión industrial en su conjunto se observa cómo períodos de ensanchamiento de la capacidad instalada por lo general son seguidos por más prolongados períodos de muy escaso dinamismo de la inversión, reflejando así que la inversión no ha logrado consolidar un comportamiento sostenido a largo plazo. Asimismo, resulta

Crecimiento industrial y desempeño tecnológico

sorprendente el hecho de que para algunos períodos el crecimiento de la inversión fue bastante superior al crecimiento en el stock de capital, reflejando posiblemente una inversión destinada a reposición de maquinaria y equipo, más que la adquisición de nuevo material con mayor contenido tecnológico. Este comportamiento se repite entre los diferentes sectores industriales. •La dinámica tecnológica de la industria colombiana, toda vez que ésta pueda desprenderse parcialmente del comportamiento de la inversión, ha sido en conjunto muy modesta ya que desde el año 1975 hasta 1994, la intensidad de la inversión (participación de la inversión en la producción) se sostuvo en promedio alrededor del 5%, llegando solamente al 7% en unos pocos años puntuales. Pero, más grave aún resulta ser el hecho que recurrentemente en todos los subperíodos considerados y para la gran mayoría de sectores industriales, el crecimiento de la inversión resultó ser superior al crecimiento de la producción, poniendo nuevamente de manifiesto la débil incorporación tecnológica que vía la inversión pudiese haber jalonado un crecimiento sostenido del producto industrial. No se destacan sectores industriales que hayan mantenido un patrón de inversión sostenido en el largo plazo, antes, por el contrario, los sectores que lideran el comportamiento de la inversión en un subperíodo son diferentes a los “líderes” del siguiente período. Este comportamiento, a pesar de no ser necesariamente perverso y de responder a las necesidades particulares de tipo tecnológico, ensanchamiento de la capacidad y reposición de equipo de los diferentes sectores en determinadas coyunturas, sí evidencia que la especialización en la industria colombiana no está apoyada por una dinámica permanente de ciertos sectores de “punta” con importantes externalidades y encadenamientos para el resto de la economía. •La intensidad de capital –relación entre el stock de capital y el número de trabajadores– parece haber estado más influenciada por las oscilaciones del empleo industrial que por incrementos sustanciales en el acervo de capital (y, consecuentemente, que por mayor incorporación tecnológica). El período de mayor crecimiento de la intensidad de capital fue precisamente entre los años 1981 y 1984, cuando el empleo industrial atravesaba por su fase de mayor deterioro. En el período de preapertura el empleo tuvo una recuperación moderada y la incorporación de capital fue poco dinámica, dando lugar a un crecimiento de la intensidad de capital de tan

553

sólo el 2% en promedio, valor muy exiguo ante las necesidades de las empresas de prepararse para enfrentar las nuevas condiciones de funcionamiento que vendrían con la apertura económica. • Durante los primeros años de la apertura se destacó el comportamiento de la intensidad de capital apenas en pocos años, especialmente 1992, cuando la incorporación de maquinaria y equipo tuvo un crecimiento particularmente importante, permitiendo con ello ajustar los patrones tecnológicos en ciertas ramas manufactureras. Este comportamiento estuvo auspiciado por la drástica reducción arancelaria en bienes de capital y por el crecimiento de la inversión extranjera en la actividad manufacturera doméstica. Sin embargo, cabe distinguir que en pocos años de la apertura se ha presentado un comportamiento favorable en los ritmos de incorporación de capital. • El comportamiento de la productividad factorial en la industria colombiana ha tenido una correlación positiva con la dinámica de la producción industrial, excepto en el período de apertura económica. No obstante, en general para todo el período de análisis y para la gran mayoría de sectores industriales considerados, el crecimiento de la PTF ha sido poco significativo frente al crecimiento de la producción, reflejando con ello una débil asociación entre el patrón de especialización industrial y el proceso de cambio tecnológico. Lo anterior se corrobora al descomponer el crecimiento del producto manufacturero según la contribución de sus componentes de oferta: insumos, capital, trabajo y materias primas, y la contribución de la eficiencia o PTF. Se pudo comprobar que el componente de materias primas ha constituido a lo largo de todo el período de análisis el principal aporte sobre el crecimiento del producto manufacturero, situación que se repite para la gran mayoría de sectores industriales. Se refleja, por tanto, cómo la dinámica industrial no ha estado sustentada en la modernización tecnológica. Por su parte, el cambio técnico o PTF ha contribuido apenas marginalmente sobre el crecimiento manufacturero. Sólo en años puntuales y para pocos sectores, la PTF contribuyó significativamente. Finalmente, la contribución del empleo resultó ser totalmente marginal sobre el crecimiento del producto -incluso inferior que el aporte de la PTF-, en tanto que la acumulación de capital presentó un aporte relativamente constante a lo largo del tiempo.

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Colombia / Estructura y dinámica industrial

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Competitividad comercial

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN 1967-1996

Parte V COMPETITIVIDAD

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El tema de la competitividad ha sido centro de arduos debates. Uno de los críticos más enconados es Krugman quien ha llegado a argumentar en algunas ocasiones que la competitividad es un concepto sin significado y que si tuviera alguno sería una manera poética de hablar de la productividad. Además ha recalcado que el problema económico no puede limitarse a la competencia en los mercados internacionales y que el éxito de un país no puede ser reducido únicamente a su comportamiento en el mercado internacional. Por último, señala que con frecuencia se cree erróneamente en los análisis de la competitividad que el comercio es un juego de suma-cero y se asume equivocadamente que las naciones son como las empresas (Krugman, 1994). Claramente, si una empresa no es competitiva, su permanencia en el mercado es insostenible y hay un límite para ello; pero no sucede lo mismo con las naciones –ellas no pueden desaparecer–, por lo que el concepto de competitividad nacional es engañoso (Krugman, 1996). Asimismo, es errado identificarlo con el balance comercial; el comercio es ante todo una expresión secundaria, más un síntoma que una causa de la competitividad (Prestowitz, 1994). Hay que ir más allá a sus mismos factores determinantes, como la productividad. Resulta indispensable comprender que para mejorar los niveles de vida es preciso aumentar la productividad. Siguiendo a Thurow (1994) la productividad está determinada especialmente por el tamaño de las inversiones domésticas en planta y equipo, investigación y desarrollo, infraestructura pública y la calidad de la gestión privada y la administración pública.... Ahora bien, la competencia extranjera fuerza simultáneamente un cambio económico más rápido y brinda oportunidades para aprender nuevas tecnologías y nuevas prácticas gerenciales que pueden ser utilizadas para mejorar la productividad doméstica.

No obstante, como lo han señalado diversos autores, un enfoque casi exclusivo en la productividad también encierra serios peligros y problemas. La competitividad coloca a la productividad en el centro pero no como una explicación. A diferencia, la competitividad apunta a que las tasas de productividad que son una síntesis compleja, son variables a explicar y que la teoría económica no sabe cómo hacerlo” (Cohen, 1994).

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La siguiente es la que ahora ha venido convirtiéndose como la definición convencional de competitividad: La competitividad de una nación es el grado al cual puede producir bajo condiciones de libre mercado, bienes y servicios que satisfacen el test de los mercados internacionales, y simultáneamente incrementar los ingresos reales de sus ciudadanos. La competitividad a nivel nacional está basada en un comportamiento superior de la productividad. En tal sentido, Cohen (1994) afirma que, la competitividad es una reconsideración de un gran conjunto de indicadores, ninguno de los cuales cuenta la historia total sino que juntos proveen un foco de atención altamente legítimo.

En esa dirección apunta precisamente la óptica de la competitividad sistémica según la cual la competitividad de una economía se sustenta en condiciones y acciones a cuatro niveles del sistema –los niveles meta, macro, meso y micro– y en una concepción guía multidimensional de la competencia, el diálogo y la toma de decisiones compartida entre los más importantes grupos de actores.En palabras de algunos de sus proponentes: el concepto enfatiza en una visión a mediano y largo plazo y en la interacción entre actores para mejorar el comportamiento a los diferentes niveles del sistema y movilizar la creatividad potencial de los diversos actores sociales (Esser et al., 1995, p.2).

Otra concepción, relacionada con la anterior, define a la competitividad como, la capacidad de la empresa para formular e implantar estrategias competitivas que le permitan ampliar o conservar de forma duradera una posición en el mercado. ... entendida a la vez como una característica intrínseca de un producto o de una firma, la competitividad surge como una característica extrínseca, relacionada con el patrón de competencia vigente en cada mercado. Un patrón de competencia, a su turno, corresponde al conjunto de factores críticos para el éxito en un mercado específico (Ferraz et al., 1996, p.3)

En esta perspectiva los factores determinantes de la competitividad abarcan diversas instancias, desde la propiamente empresarial –por ejemplo, eficacia en la gestión, capacitación– a la estructural –por ejemplo, influencia del mercado, de instituciones públicas y no públicas extramercado, regímenes de regulación– y hasta los sistémicos exógenos a la empresa productiva –por ejemplo, factores macro, condiciones sociales e infraestructura–. De cualquier forma, es necesario reiterar que con la evolución del capitalismo, el cambio tecnológico, la internacionalización de la producción y el capital y la evolución de la división internacional del trabajo y la organización de los procesos de producción, entre otros aspectos, se va complejizando y alterando el conjunto de los factores determinantes de la competencia interna y entre países. En correspondencia con ello, los esquemas teóricos y conceptuales de referencia para el estudio de la competencia de un análisis estático de ventajas

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comparativas para el mundo de la producción simple de bienes estándar, con base esencialmente en la disponibilidad de factores primarios de producción como la mano de obra y recursos naturales, en un estado aún muy incipiente de internacionalización, se debe llegar hasta un análisis estructural y sistémico de ventajas competitivas dinámicas sustentado en el conocimiento, la tecnología y el entorno socio-económico en un mundo de producción complejo con multiplicidad tanto de bienes –estándar, diferenciados, especializados– como de procesos y arreglos sociales de producción, en plena dinámica de globalización del sistema capitalista. Es decir, resulta necesario transitar en el análisis de un modelo Ricardiano elemental de ventajas comparativas hacia un modelo integral de competitividad sistémica, por ejemplo. Aquí reside, precisamente, la razón fundamental de las falencias y vacíos que adolecen las aproximaciones parciales tradicionales sobre la competitividad. De ellas vale la pena mencionar algunas (Storper y Salais, 1997, Cap.12). La macroeconomista que concibe la competitividad en términos del comportamiento de las variables macro y su influencia en los costos de producción y los precios de los bienes, sin dar cabida en el análisis a las condiciones objetivas del proceso de producción, distribución y comercialización. En una versión monetarista radical, como lo señalan Storper y Salais (1997, p.247), ... los partidarios de deflaciones competitivas a través de la sobrevaluación de la moneda y altas tasas de interés, consideran que el énfasis en el mercado de capitales es clave para la competitividad. La teoría es que encareciendo el capital y los productos en términos internacionales se creará una presión para utilizar eficientemente el capital y aumentar la productividad del trabajo.

La desregulacionista argumenta que la competitividad se logra en la medida en que se puedan evitar las interferencias del Estado en la actividad productiva y se libere la acción de las fuerzas del mercado para la localización de recursos, la escogencia de técnicas de producción y la especialización. Esta perspectiva parte de supuestos claves como la ausencia de problemas de información e incertidumbre, la inexistencia de economías de escala, externalidades y fallas de mercado, para no citar sino algunos. La neolaborista asigna un papel predominante a la inversión y capacitación del capital humano en el desarrollo de actividades eficientes de alto valor agregado y complejidad tecnológica como requisito para la configuración de una economía competitiva en una perspectiva perdurable. Se le asigna prelación casi que excluyente a un factor de producción –la mano de obra calificada– como elemento determinante de la ventaja comparativa de un país. Las neoinstitucionalistas, en algunas de sus variantes avanzan en la consideración de aspectos institucionales en la gestión, capacitación, innovación y aprendizaje, entre otros, aunque sin profundizar debidamente en los procesos sociales de coordinación y en la función del Estado como actor decisivo para la definición y preservación del interés colectivo y como agente de última instancia para la institucionalización e imperancia de las reglas de juego del mercado, los derechos de propiedad y el cumplimiento de contratos.

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Hechas estas precisiones, conviene aclarar que en esta segunda fase del proyecto apenas se aborda una de las expresiones de la competitividad de la industria colombiana, como es la competitividad comercial revelada. En la siguientes fases del Programa de estudio se profundizará en las instancias determinantes de la competitividad en sentido amplio.

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Capítulo 14 COMPETITIVIDAD COMERCIAL 1981–1995

D urante mucho tiempo se ha sostenido la idea de que el comercio internacional de un país debe basarse en el principio de las ventajas comparativas, según el cual el crecimiento se promueve básicamente mediante la especialización y el aprovechamiento de la dotación de factores productivos. No obstante, las consideraciones más recientes indican que los supuestos de la teoría de las ventajas comparativas estéticas no se adecuan a las condiciones de la competencia en la práctica –el concepto de ventajas comparativas no incorpora debidamente elementos dinámicos como el proceso de innovación tecnológica, la diferenciación del producto, la segmentación de mercados, etcétera– y que el concepto relevante es el de ventajas competitivas (Spence y Hazard, 1988). En el proceso de apertura e internacionalización de las economías es imprescindible consolidar una inserción progresiva y creativa en el mercado internacional. Aunque esto puede lograrse a corto plazo con base en ventajas comparativas naturales, a largo plazo se puede lograr como fruto de la confluencia de la polìtica económica, de la iniciativa y creatividad de los productores para ganar mercados y de la capacidad del país para construir ventajas competitivas dinámicas. Para ello se hace necesario un ambiente orientado a apoyar la innovación, el cambio técnico y el mejoramiento de la productividad, bajo la evidencia de que la ventaja competitiva puede ser creada y difundida con la incorporación de nuevos métodos de producción, en especial flexibles. De esta forma, la ventaja comparativa basada exclusivamente en la disponibilidad de factores de producción resulta cada vez menos determinante de la manera como se compite actualmente en los mercados internacionales, además de asignar un rol pasivo en el desempeño de las empresas. La nueva perspectiva de la teoría del comercio internacional se sustenta en que el intercambio entre países no se explica únicamente en las diferencias de recursos, sino a través de una especialización que permita aprovechar economías de escala y avanzar eficientemente en la diferenciación de productos, la innovación tecnológica, la productividad y la organización productiva (Bejarano, 1995b).

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Algunos indicadores que generalmente se utilizan para el análisis de competitividad de un país, sector o subsector, son los de competitividad revelada, en la medida en que es posible calcularlos tanto frente a los competidores en los respectivos mercados internos como en los mercados de destino de las exportaciones. Este tipo de indicadores –los derivados de la medición de las balanzas comerciales relativas, las tasas de penetración, las de apertura exportadora, entre otros– reflejan en un momento dado el nivel de competitividad comercial revelada de un país o sector, pero no permiten conocer las causas de este comportamiento ni tampoco la evolución de los factores estructurales de desarrollo (Dane, 1996). En la primera sección de este capítulo se hace un breve recorrido por diferentes enfoques sobre el concepto de competitividad y luego se presenta la metodología utilizada de los cálculos realizados aquí de la competitividad comercial revelada colombiana. En la segunda sección se muestra el comportamiento y la evolución de la competitividad comercial revelada de Colombia (según sectores productivos CIIU cuatro dígitos) frente a diferentes mercados –Grupo Andino, Mercosur, Unión Europea, los Estados Unidos y total mundo– en tres períodos: 1981–1984; 1987–1990, antes de la puesta en marcha del programa de liberalización comercial y 1992–1995, después de la apertura económica, con el fin de identificar cambios en competitividad comercial revelada sufridos por el aparato productivo colombiano ante variaciones decisivas en su entorno económico.

EL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD La competitividad es un concepto que no tiene límites precisos y se define en relación con otros conceptos. La definición operativa de competitividad depende del punto de referencia del análisis –nación, sector, firma–, del tipo de producto analizado –bienes básicos, productos diferenciados, cadenas productivas, etapas de producción– y del objetivo de la indagación –corto o largo plazo, explotación de mercados, reconversión, etcétera– (Pineiro, 1993). Algunas definiciones de la firma o sector • Significa la capacidad de las empresas de un país dado para diseñar, desarrollar, producir y colocar sus productos en el mercado internacional en medio de la competencia con empresas de otros países (Alic, 1997). • La competitividad industrial es una medida de la capacidad inmediata y futura del sector industrial para diseñar, producir y vender bienes cuyos atributos logren formar un paquete más atractivo que el de productos similares ofrecidos por los competidores: el juez final es el mercado (European Management Forum, 1980). • Es la capacidad de una industria o empresa para producir bienes con patrones de calidad específicos, utilizando más eficientemente recursos que empresas o industrias semejantes en el resto del mundo durante un cierto período de tiempo (Haguenauer, 1990). Algunas definiciones de la economía nacional • Una economía es competitiva en la producción de un determinado bien cuando puede por lo menos igualar los patrones de eficiencia vigentes en el resto del mundo, en términos de la utilización de recursos y de la calidad del bien. • Es la capacidad de responder ventajosamente en los mercados internacionales (Urrutia, 1994). • La competitividad comercial es la capacidad de un país para competir eficazmente con la oferta extranjera de bienes y servicios en los mercados doméstico y extranjero (Ten Kate, 1995). Algunas definiciones que incorporan el nivel de vida • Es el grado en que una nación puede, bajo condiciones de mercado libre, producir bienes y servicios que satisfagan los requerimientos de los mercados internacionales y, simultáneamente, mante-

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ner o expandir los ingresos reales de sus ciudadanos (President's commission on industrial competitiveness, 1985). La definición de competitividad de la Harvard Bussiness School consiste en la habilidad de un país para crear, producir y distribuir productos o servicios en el mercado internacional, manteniendo ganancias crecientes de sus recursos. Grado por el cual un país en un mundo de competencia abierta, produce bienes y servicios que satisfacen las exigencias del mercado internacional y simultáneamente expande su PIB y su PIB per cápita al menos tan rápidamente como sus socios comerciales (Jones y Treece, 1988).

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mercados segmentados, los productos diferenciados, las economías de escala y las diferencias tecnológicas; además, debe explicar por qué las empresas de una nación pueden desarrollar ventajas competitivas y el papel de la nación en el proceso de innovación como el elemento central de la competitividad (Porter, 1991). En el diamante de competitividad de Porter se integran e interactúan cuatro elementos condiciones de la demanda, factores de producción, sectores conexos y de apoyo y estrategia, estructura y rivalidad de la empresa, que determinan la formación y competitividad de los agrupamientos de sectores conectados (clusters) para poder lograr el éxito en el acceso a mercados extranjeros. FACTORES

De lo anterior se evidencia que para alcanzar una posición competitiva se requiere, entre otras cosas: la incorporación de progreso técnico, entendido como la capacidad de imitar, adaptar y desarrollar técnicas de producción de bienes y servicios antes inexistentes en una economía (Bejarano, 1995b) o de su mejoramiento; la diversificación de los productos exportables en condiciones de calidad y precio al menos equiparables a las de sus competidores; la adaptación a las nuevas condiciones de competencia en los mercados y la reconversión de sectores no competitivos. De otra parte, es necesario diferenciar dos tipos de competitividad. Una artificial, asociada con la depresión de la demanda interna y el aumento de la capacidad ociosa, con la explotación de recursos naturales abundantes y el aprovechamiento de mano de obra barata, con la presencia de subsidios a los precios de los factores, con la aplicación de políticas favorables a las exportaciones –manipulaciones de la tasa de cambio, subsidios a la actividad–, etcétera, que no es sostenible a largo plazo. Otra estructural que se sustenta en la capacidad de una economía para avanzar en su eficiencia y productividad, para diferenciar productos, incorporar innovaciones tecnológicas y mejorar la organización empresarial y los encadenamientos productivos. Esta última sí es perdurable a través del tiempo porque se sustenta en un mejoramiento de los patrones de productividad como base de una competitividad real.

EL ENFOQUE DE VENTAJA COMPETITIVA DE PORTER Una teoría de la competitividad debe sustentarse en un concepto amplio de la competencia que comprenda los

La dotación y jerarquía de factores –humanos, naturales, de conocimiento, de capital, de infraestructura– juega un papel relevante en la determinación del crecimiento y la competitividad, teniendo en cuenta las diferentes capacidades que tienen las empresas para utilizarlos en forma eficiente y eficaz. Además, toma en consideración aspectos relacionados con los factores de la producción, entre ellos: dotación, jerarquía, creación y desventaja selectiva. Hay factores básicos como los naturales, el clima, la situación geográfica, mano de obra no especializada, etcétera, que se heredan en forma pasiva. Por el contrario, la creación de factores asume un papel relevante en el caso de recursos generalizados –red vial, personal universitario–, especializados –personal con formación específica, conocimientos en campos particulares, institutos científicos– y avanzados –infraestructura, comunicación digital, investigación– que son más escasos y requieren inversiones importantes y continuas en el tiempo. Por último, la desventaja en algunos factores puede jugar un rol en la creación de una ventaja competitiva, en la medida en que esa desventaja lo estimule a innovar. DEMANDA Hace referencia a la demanda interna de bienes y servicios producidos por las empresas de un sector. En este sentido, son las necesidades del comprador local las que desempeñan un papel importante porque un conjunto de compradores exigentes puede presionar para que las empresas innoven en el proceso de producción y de organización, mejoren la calidad y desarrollen nuevos productos. Por último, si el crecimiento de la demanda interna es muy alto puede generar un conjunto de inversiones en

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productos específicos que lleven a la consolidación de sectores fuertemente competitivos internacionalmente. INDUSTRIAS CONEXAS Y DE APOYO Los sectores conexos son aquellos en los cuales las empresas que compiten entre sí pueden coordinar o compartir actividades en la cadena de valor, o aquellos que comprenden productos que son complementarios y con respecto a los cuales es posible establecer alianzas entre sus productores. La presencia de sectores proveedores internacionalmente competitivos representa un elemento de ventaja para los segmentos que van tras el proveedor en la cadena producción– consumo, porque de esta forma las empresas pueden acceder a maquinaria e insumos adecuados y competitivos y también a información. De esta forma, las relaciones de trabajo estrechas pueden fortalecer el proceso de innovación y perfeccionamiento de los procesos de producción de las empresas, a través de la detección de nuevos métodos y oportunidades para la aplicación de tecnología y la búsqueda de canales de mercadeo y comercialización. En este contexto, en la medida en que cada vez con mayor frecuencia las grandes firmas contratan con terceros –pequeñas y medianas empresas en su mayoría– la fabricación de componentes, el suministro de insumos y la prestación de servicios industriales, la competitividad de la gran firma está también determinada por la productividad y modernización de sus proveedores. ESTRATEGIA, ESTRUCTURA Y COMPETENCIA Se refiere a la organización y gestión de las empresas del sector y a las condiciones de competencia en el mercado doméstico, las cuales deben ser exigentes para estimular permanentemente la innovación empresarial y productiva. Adicional a los cuatro elementos mencionados, existen otros tres que influyen en el proceso de generación de una ventaja competitiva: la casualidad –acontecimientos azarosos que propician cambios en la posición competitiva, como guerras, inventos, cambios no previstos en los costos de los insumos–, el gobierno –su papel es el de influir en los cuatro determinantes, no el de crear directamente la competitividad– y las actividades internacionales de las empresas (Dunning, 1993). Estas modifican la importancia de la dotación interna de factores –especialmente básicos– haciendo posible su transferencia de un lugar a otro; también pueden representar un elemento de rivalidad para las empresas locales y modificar las condiciones de la demanda interna, a través de

las exigencias de los consumidores para introducir productos de mayor calidad. Estos determinantes funcionan como un sistema, donde la debilidad de cualquiera de ellos limita las posibilidades de una industria o un sector para elevar su nivel competitivo. Existen, además, elementos claves que afectan la generación de las relaciones dinámicas dentro del diamante, a saber: la rivalidad doméstica, la concentración geográfica y el intercambio de información. La primera actúa en la creación de factores estimulando el desarrollo de recursos humanos especializados, tecnologías conexas, infraestructura y conocimientos específicos del mercado, además del surgimiento de sectores proveedores. La presencia de rivales locales incentiva las inversiones en mercadeo, la adopción de políticas agresivas de precios y la ampliación de la gama de productos. La proximidad geográfica favorece la interacción entre los determinantes del diamante de Porter y aumenta tanto la rapidez del flujo de información relativo a necesidades, técnicas y tecnologías entre compradores, proveedores y sectores conexos, como el ritmo de propagación de las innovaciones dentro de la agrupación industrial. Sin embargo, tiende a limitar la difusión de la información hacia el exterior. Por último, hay que anotar que se busca adoptar una estrategia para competir y posicionarse en un mercado, con el propósito de asegurar que la actividad sea rentable y sostenible en el tiempo. Sin embargo, no existe una estrategia competitiva única sino estrategias apropiadas para sectores particulares, cuya definición depende de la estructura sectorial donde la empresa compite y de su posicionamiento en el mercado. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA CREACIÓN DE LA VENTAJA COMPETITIVA

El Estado debe crear el entorno para que las empresas puedan mejorar las ventajas competitivas de los agrupamientos, mediante la introducción de nuevas tecnologías y la creación de sectores nuevos. En la medida en que quienes compiten en el mercado internacional son las empresas y no los países, se privilegian los elementos de la empresa dejando la política macroeconómica como un factor de entorno; la implicación es que los resultados de dicha política dependen de la capacidad de respuesta y asimilación por parte de la empresa. En cuanto a los factores productivos, las prioridades de la política pública pueden estar concentradas en el campo de la educación y la capacitación, la ciencia y

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la tecnología, la infraestructura y la facilitación de las inversiones de las empresas en estas actividades. Respecto a las condiciones de la demanda, el Estado puede ser importante en la tarea de promover y realizar directamente demandas tempranas, exigentes y precursoras de la demanda internacional, a través de sus compras directas, siempre y cuando ellas no se conviertan en un mercado garantizado sino que establezcan exigencias estrictas para productos y servicios, abran nuevas áreas de actividad para las empresas locales y traten de anticipar necesidades que van a producirse en otros países. Otro instrumento que se puede utilizar son las reglamentaciones que afectan los niveles de calidad, seguridad e impacto sobre el medio ambiente de los bienes y procesos de producción. La presencia de normas exigentes presiona las empresas a mejorar la calidad, perfeccionar la tecnología e innovar. En el caso de los sectores conexos y de apoyo, la política pública es más eficaz si su objetivo es la consolidación de un agrupamiento existente que si es la creación directa de uno nuevo. En cuanto a la rivalidad interna que favorece la capacidad de innovación, es clave el papel que pueden ejercer las legislaciones antimonopolio. En términos generales, los esfuerzos de la política pública necesarios para fortalecer las condiciones competitivas deben dirigirse a la ampliación de la base productiva en infraestructura física, telecomunicaciones y capital humano, al estímulo a la innovación tecnológica y a la incorporación de la creatividad y el conocimiento en las actividades productivas. El apoyo a la innovación tecnológica va desde la provisión de un marco institucional que atienda las necesidades de transformación de la base productiva –asistencia técnica, desarrollo, transferencia y difusión tecnológica, capacitación de la fuerza laboral, etcétera– hasta la provisión de servicios eficientes y a bajo costo –energía, telecomunicación, información, almacenamiento, comercialización, etcétera– de manera que se eliminen obstáculos de tipo endógeno y exógeno en las empresas, propiciándose así la denominada competitividad estructural (Bejarano, 1995a).

EL ENFOQUE DE COMPETITIVIDAD SISTÉMICA El concepto de competitividad sistémica parte de un fenómeno observado en muchos países en desarrollo, que se refiere a la inexistencia o insuficiencia de un entorno empresarial eficaz para alcanzar la competitividad estructural. Cada vez se acepta más que la creación de un entorno sustentador con el esfuerzo colectivo de las em-

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presas, las asociaciones, el Estado y otros actores sociales, puede conducir a un desarrollo más acelerado de las ventajas competitivas (Esser et al., 1996). En este sentido, la competitividad es el resultado de la interacción –tal como en el diamante competitivo de Porter pero con un mayor protagonismo del papel institucional– , entre cuatro niveles económicos y sociales: micro, macro, meta y meso. EL NIVEL MICRO Para afrontar con éxito la globalización de la competencia, la proliferación de competidores, la diferenciación de la demanda, el acortamiento de los ciclos de producción y las innovaciones, las empresas y sus organizaciones necesitan readecuarse tanto a nivel interno como en su entorno. La consecución de eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción por parte de las empresas es necesaria a través de la introducción de cambios en la organización de la producción –acortando tiempos de producción, sustituyendo las cadenas de ensamblaje–, en la organización del desarrollo del producto –la integración del desarrollo, la producción y la comercialización contribuye a fabricar bienes con más eficiencia y comercializarlos con mayor facilidad– y en la organización de las relaciones de suministro. EL NIVEL MACRO Se refiere a la estabilidad del contexto macroeconómico, pues su inestabilidad perjudica la operatividad, transparencia y eficiencia de mercados de factores, bienes y capitales que son claves para una asignación eficiente de recursos en la economía. El éxito de una estabilización se basa en la voluntad del gobierno de imponer reformas, en crear un consenso nacional sobre su importancia y en lograr el apoyo internacional. EL NIVEL META Para optimizar la eficacia en los niveles micro, macro y meso son esenciales la eficacia de la organización jurídica, política y económica, del esquema social de organización e integración y del sistema organizativo para la interacción estratégica, porque la competitividad sistémica no puede dar resultados sin la formación de estructuras a nivel de la sociedad entera.

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EL NIVEL MESO La formación del nivel meso es ante todo un problema de organización y gestión; se trata de establecer una estructura institucional eficiente y de promover la capacidad de interacción entre agentes privados, públicos e intermedios –empresas, asociaciones, institutos tecnológicos, sindicatos, entidades públicas– en el interior de un conglomerado. El entorno de las empresas –constituido por instituciones y políticas situadas en este nivel– ha venido cobrando mayor importancia debido al cambio tecnológico organizativo. Así, el Estado y los actores sociales deben desarrollar políticas de apoyo específico, fomentar la formación y articular los procesos de aprendizaje de la sociedad con el objetivo de crear un entorno capaz de generar, integrar y multiplicar los esfuerzos de las empresas. Estructurar el nivel meso para que pueda crear capacidades es una tarea permanente de los sectores público y privado. Ahora bien, dado que las políticas a nivel macro se van haciendo cada vez mas similares en el mundo, es en el diseño de las localizaciones industriales, a través del conjunto de instituciones existentes en el nivel meso, donde se generan ventajas competitivas institucionales y organizativas, patrones específicos de organización y gestión y perfiles nacionales que sustentan ventajas competitivas difícilmente imitables por los competidores.

EL ENFOQUE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL Otra visión de la competitividad es planteada por Coriat (1997). En ella se argumenta, con base en casos particulares de los modelos francés, alemán, japonés y estadounidense, que el asimilar la competitividad única y exclusivamente a la disminución del costo de los salarios es inaceptable, ya que existen al menos doce factores relacionados con la competitividad (Coriat, 1997). La diversidad de restricciones sobre la competitividad se torna aún más decisiva y determinante con el avance del proceso de globalización económica y financiera –mediante la liberalización de los mercados de bienes, capitales y servicios–. Existen restricciones a la eficiente inserción internacional de las empresas que se pueden clasificar como de oferta y de demanda. Desde el lado de la demanda sobresale la necesidad de contar con la capacidad de satisfacer los requerimientos internacionales sobre normas técnicas, diferenciación

de productos y adaptación a normas culturales y demandas particulares de los consumidores. En este sentido, una entrega oportuna de productos y un tiempo reducido en el proceso pedido–producción–puesta en el mercado son elementos esenciales en la competitividad. Desde el lado del la oferta, dada la continua y rápida innovación técnica, resulta indispensable adquirir suficiente capacidad de adaptación y desarrollo de cambios técnicos novedosos, tanto del producto como del proceso, para asegurar condiciones propicias para la competencia en el mercado y así poder reducir su probabilidad de salir del mercado. En este contexto debe diferenciarse la competitividad costo y la competitividad no costo, a los diferentes niveles tanto micro como macroeconómicos. COMPETITIVIDAD COSTO Los principales elementos de la competitividad costo son: • Costo del trabajo –salarios directos e indirectos–. Resulta fundamental enfatizar en la productividad laboral en la medida en que mediante ella pueden llegar a compensarse los altos costos salariales. • Costo del capital. Con base en el costo de capital, su financiación y factores conexos, tales como la tasa de ocupación de los equipos, la tasa de desperfectos, la distribución de la maquinaria, etcétera., desarrolla la productividad del capital. • Costo de los insumos. Las relaciones de asociación con los proveedores de insumos permite bajar su costo y asegurar el abastecimiento a largo plazo. Otro elemento importante son las políticas de calidad total con el fin de eliminar los consumos inútiles y reducir los desperdicios durante la producción. COMPETITIVIDAD NO COSTO El primer elemento de esta categoría tiene que ver con la capacidad instalada, la cual permite, hasta cierto punto, evitar excesos de demanda no cubiertos. Otros elementos son el cumplimiento de las normas técnicas, la diferenciación de productos, los tiempos de entrega, la especialización, la eficacia de las redes de compra y comercialización, etcétera. Hay un aspecto a resaltar: la competitividad no consiste solamente en bajar costos sino, además, en la capacidad de adaptarse a demandas variadas. Si no se satisfacen, por ejemplo, las normas técnicas y hábitos de consumo locales, no se tendrá éxito en los diferentes mercados internacionales. Es cierto que los precios son

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importantes pero no son el único factor decisivo de la competitividad.

EL ENFOQUE DE LOS DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD

Buena parte de los estudios tratan a la competitividad como un fenómeno directamente relacionado con las características de desempeño y eficiencia técnica de las empresas y consideran que la competitividad de las naciones resulta como una especie de agregado de esos resultados individuales. Cada vez existe mayor consenso de que un análisis de la competitividad basado solamente en aspectos como precios, costos –en especial salarios– y tasas de cambio son insuficientes. Por ejemplo, resulta imprescindible el dominio de técnicas productivas que es, en última instancia, lo que permite a una empresa competir con éxito en el mercado internacional. En este sentido, debe enfatizarse que la capacidad de la empresa para convertir insumos en productos con el máximo rendimiento se relaciona con su habilidad para permanecer cerca de las mejores prácticas internacionales. Bajo esta perspectiva –la de los determinantes de la competitividad– se define la competitividad como la capacidad de la empresa para formular y aplicar estrategias coherentes que le permita ampliar, de manera duradera, una posición significativa en el mercado. Se identifican tres grandes grupos de factores determinantes de la competitividad: los empresariales, los estructurales y los sistémicos. FACTORES EMPRESARIALES Los factores empresariales se refieren a aquellos sobre los cuales la empresa tiene poder de decisión y que puede controlar y modificar a través de su conducta. En este grupo pueden clasificarse los siguientes: 1. Gestión. Incluye tareas administrativas típicas, tomas de decisión –mínimo tiempo en el proceso decisión y acción–, finanzas, mercadeo, actividades pos venta – relaciones estrechas con los clientes–, capacitación y planeación estratégica. Estas tareas forman parte del conjunto de factores críticos para el éxito en un mercado específico. 2. Innovación. Las acciones en este campo constituyen un elemento central para la competitividad, ya sea para capturar mercados, para introducir nuevos productos y procesos, para ser más productivo o para competir

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en precios. La importancia de la innovación tecnológica es inequívoca en la medida en que el resultado económico de la empresa está íntimamente ligado con su capacidad de generar eficientemente progreso técnico, en especial en el contexto internacional. 3. Producción. Los avances tecnológicos mundiales revelan la consagración de un nuevo paradigma productivo sobre la base de la microelectrónica, robótica, sistemas digitales de control, etcétera, en el que la calidad, diversidad y renovación de los productos, la flexibilidad y rapidez de entrega y la racionalización de los costos de producción se constituyen en apalancamiento de la competitividad. 4. Recurso humano. Contempla el conjunto de condiciones que caracterizan las relaciones de trabajo y los aspectos que influyen en la productividad, calificación y flexibilidad de la mano de obra. En este sentido, la tarea central es definir y aplicar principios de organización y operación de procesos de trabajo que mejoren continuamente la calidad de los productos y procesos. Es importante, también, motivar a los trabajadores a participar en los desafíos competitivos y hacerlos partícipes de las ganancias derivadas del aumento de eficiencia. FACTORES ESTRUCTURALES En el segundo grupo de factores, los estructurales, la capacidad de intervención de la empresa es limitada, puesto que ellos se refieren al tipo de mercado, a la estructura industrial y al régimen de incentivos y regulaciones propios de cada uno. Como factores estructurales se identifican los siguientes: 1. Mercado. Entre sus principales elementos característicos están, entre otros: tasa de crecimiento, distribución geográfica, requerimientos tecnológicos, acceso a mercados internacionales y sistemas de comercialización. Por ejemplo, al estimularse la inversión de las empresas, los mercados dinámicos aseguran una elevada tasa de renovación de equipos y métodos de producción que aunada a las economías de escala, propician crecimientos en la productividad industrial. Otro elemento que favorece la competitividad es la presencia de consumidores exigentes de altos patrones de calidad en los productos, lo cual lleva a las empresas a adoptar estrategias competitivas de capacitación y mejora continua de la eficiencia. 2. Estructura industrial. Se refiere a las tendencias de progreso técnico, a las escales típicas de operación, al grado de integración y diversificación sectorial, a la distribución espacial de la producción y adecuación de la

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infraestructura física, a la relación de las empresas con sus proveedores y a la relación capital–trabajo. En la medida en que sean más importantes las nuevas fuentes de competitividad y la pérdida de importancia de las ventajas competitivas tradicionales basadas en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra barata, más necesarios serán ajustes diferentes a los convencionales como ocurre en el caso de las configuraciones industriales. Es la situación de las pequeñas y medianas empresas que buscan economías de aglomeración espacial por medio de la constitución de polos regionales de producción como un mecanismo eficiente para favorecer el acceso a equipos y servicios sofisticados, a insumos y a redes de comercialización. 3. Incentivos y regulaciones. En general, los incentivos tratan de aumentar la capacidad de respuesta de las empresas a los desafíos impuestos por la competencia, mientras que las regulaciones buscan condicionar sus conductas en direcciones socialmente deseables. Cuando se trata la industria a nivel agregado, estas cuestiones son de naturaleza sistémica –tercer factor determinante de la competitividad–, pero sectorialmente existen ciertas especificidades diferenciales en términos del impacto de incentivos fiscales y financieros, de políticas comerciales y de leyes del Estado. Los sectores normalmente contemplados en los programas de apoyo son las industrias nacientes, las que están altamente expuestas a la competencia internacional como la automotriz y las industrias tradicionales como la textil y siderúrgica. FACTORES SISTÉMICOS Por último, el tercer grupo de factores que afectan la competitividad son los sistémicos. Estos constituyen externalidades para la empresa y, por tanto, la posibilidad de intervenir individualmente sobre ellos es escasa o casi que ninguna. Estos factores son de muy diverso tipo: macroeconómico –tasa de cambio, impuestos, oferta de crédito, política salarial, crecimiento del PIB, etcétera–, políticos e institucionales –política tributaria y tarifaria, participación del Estado en la economía–, legales y regulatorios –protección a la propiedad industrial, al medio ambiente, al consumidor y al capital extranjero–, sociales –políticas de educación y formación del recurso humano, seguridad social–, internacionales –tendencias del comercio mundial, flujos de capital, relación con organizaciones multilaterales, acuerdos internacionales– y de infraestructura –disponibilidad, calidad y costo de energía, transporte, comunicaciones, servicios tec–

nológicos como metrología y normalización, etcétera–. En conclusión, los factores empresariales y sistémicos tienen una incidencia de tipo horizontal: esto es, presentan un carácter más genérico en la forma e intensidad como afectan la competitividad de los diferentes sectores industriales. En contraste, los factores estructurales tienen un carácter sectorial específico, afectando más directamente las especificidades que presenta cada rama de la producción o grupo de sectores similares. Estas consideraciones generales implican que el análisis de la competitividad debe tener en cuenta simultáneamente tanto los procesos internos a la empresa y a la industria como las condiciones económicas e institucionales del ambiente productivo.

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FUENTES BÁSICAS DE VENTAJAS COMPETITIVAS En general se han identificado diferentes factores que afectan las ventajas competitivas; algunos de ellos pueden mejorarse desde el interior de la empresa, mientras que otros son reproducidos externamente en el entorno macroeconómico y sectorial. Algunos de estos factores se refieren a las economías de escala en la producción, distribución y comercialización –existiendo economías de escala en la producción, la empresa puede alcanzar una ventaja de costo, al igual que en cuanto a la distribución, si se utilizan sistemas especializados para transportar materias primas y productos terminados–. Además, pueden existir economías en el área comercial mediante el uso de técnicas comerciales propias, en la medida en que el conocimiento obtenido de un mercado puede usarse sin costo en otros. Existen economías en las compras como consecuencia del poder negociador o del menor costo de los proveedores al producir grandes lotes, de la capacitación gerencial y de los trabajadores, y del cumplimiento con los estándares de calidad requeridos. Otro elemento fundamental para la competitividad y el acceso a mercados internacionales es la normalización, homologación y certificación de productos, los cuales requieren un sistema que garantice la calidad y una infraestructura técnica especializada. Vinculado a la calidad industrial y a la innovación, el diseño industrial se ha convertido en un componente básico de la competitividad en función de aspectos estéticos, funcionales y tecnológicos que deben adecuarse a las necesidades cambiantes de los mercados. Existen también impedimentos para alcanzar las ventajas competitivas, como son los altos costos de transporte y almacenamiento, las características diversas de producto –la necesidad de producir variedades distintas impide alcanzar economías de escala y eficiencia en la producción–, los aranceles y cuotas de importación –tienen el mismo efecto que los costos de transporte puesto que anulan el logro de economías en la producción y son externas a la empresa–, el tratamiento preferencial impositivo, las políticas laborales u otros reglamentos que benefician a las empresas locales, etcétera. Este tipo de impedimentos es probable que ocurra en sectores de especial importancia en términos de generación de empleo, desarrollo productivo, defensa o fuente de materias primas.

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BASE METODOLÓGICA DE LA COMPETITIVIDAD COMERCIAL REVELADA De manera aproximada, se pretende analizar la competitividad comercial sectorial de Colombia a través de dos indicadores de tipo comercial; estos indicadores son la balanza comercial relativa (BCR) y la ventaja comparativa revelada (VCR).1

INDICADORES INDICADOR DE BALANZA COMERCIAL RELATIVA (BCR) La BCR para el producto o sector i, se calcula mediante la fórmula: BCRi= (X–M)iNR (X+M)iNR El numerador se refiere a la balanza comercial entre el país N y el país (o región) R para el producto o sector i; el denominador es el comercio total bilateral entre el país N y el país (o región) R. El rango de la BCR se ubica entre –1 y 1, reflejando una ventaja competitiva cuando es positivo y una desventaja cuando es negativo. La ventaja será mayor entre más cercana esté de 1 y la desventaja mayor entre más se acerque a –1. La BCR puede variar debido a cambios en su balanza comercial bilateral (numerador) o en el monto del comercio total bilateral (denominador) o de ambos simultáneamente, siendo la variación directamente proporcional en el primer caso e inversamente proporcional en el segundo. INDICADOR (VCR)

DE VENTAJA COMPARATIVA REVELADA

La VCR para el bien (sector) i, se calcula mediante la fórmula ; 1

Para ello se utilizaron las estadísticas de comercio exterior del BID-Intal desagregadas a ocho dígitos y reagrupadas por sectores CIIU cuatro dígitos, para el período 1992-1995. La fuente de información para el estudio de los años 1981-1984 y 1987-1990 es el Dane de Colombia y el indicador utilizado es la BCR. Otros indicadores de competitividad pueden encontrarse en el Anexo 14.1 de este Capítulo.

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BCRi=BCRi* 1 T siendo T= (X+M)iR (X+M)tR La primera parte del indicador se refiere a la BCRi, mientras que la segunda parte (factor T) se refiere al peso relativo que tiene el comercio del bien (sector) i dentro del comercio global del país R. La razón para dividir por el factor T es la siguiente: suponiendo dos bienes (sectores) con igual BCR, es lógico inferir que es más competitivo aquél que muestre un menor factor T puesto que estaría abarcando una mayor proporción del mercado en el país R. De esta forma, los bienes (sectores) que tienen un menor factor T tenderán a observar una VCR más alta, lo cual estaría indicando una mayor competitividad. La primera parte del indicador varía entre –1 y 1, reflejando una ventaja comparativa del país N con respecto a R cuando es positivo, y una desventaja cuando es negativo. El factor T varía entre 0 y 1, reflejando una mayor importancia del comercio del bien (sector) i dentro del comercio total del país R entre más se acerque a 1. Para la expresión 1/T se tiene un rango entre 1 e infinito. Como consecuencia de lo anterior, la VCR es un indicador no acotado (su rango varía entre menos infinito e infinito) mostrando ventaja comparativa de N frente a R cuando es positivo y desventaja cuando es negativo. Para un mismo bien (sector), una variación en la VCR podría provenir de un cambio en la BCR i, de un cambio en el factor T o de ambos. Cuando la BCRi varía, ceteris paribus, la VCR varía en el mismo sentido. Por el contrario, cuando varía el factor T, ceteris paribus, la VCR varía en sentido inverso. En el caso en que ambos factores varíen, el cambio final en la VCR dependerá de cual de estos factores prime sobre el otro. La VCR es un indicador ordinal y no cardinal: el valor en sí del indicador no es relevante, lo que importa es el ordenamiento de las distintas VCR, así como los cambios que se den en cada una de ellas a través del tiempo. La principal ventaja de este indicador con respecto a la BCRi reside en el hecho de que toma en cuenta la importancia de cada bien (sector) en el mercado del país de referencia R. Sin embargo, la VCR presenta dos tipos de problemas. Por una parte, es necesario conocer las estadísticas desagregadas a nivel bien individual (sector) del comercio del país o región de referencia R para poder calcular

el factor T. Por otra, al tratarse de un indicador no agregable –puesto que es de tipo ordinal y no cardinal–, si se deseara evaluar la VCR a otro nivel de agregación, se tendría que hacer el ejercicio de nuevo. Por lo tanto, la VCR sirve para ordenar los distintos bienes (sectores) con base en su competitividad, así como para analizar sus cambios a través del tiempo pero a nivel únicamente bilateral y a un determinado nivel de agregación. Adicionalmente debe mencionarse que se establecieron dos criterios para el análisis tanto de la BCR como de la VCR: el de permanencia y el de dinámica. El criterio de permanencia se refiere a qué tan perdurable ha sido la ventaja o la desventaja comparativa para cada bien (sector) en el período de estudio. Para el caso de las regiones o países de referencia donde fue posible calcular el factor T –Mercosur y los Estados Unidos–, se estudió el signo de la VCR y se construyó el indicador de permanencia Vi para cada bien (sector) i de la siguiente forma: 1 si VCRi>0 Vin= -1 si VCRi