COLCIENCIAS MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO Dirección General del Presupuesto

PROYECTO LECTORES DEL PRESUPUESTO Informe Final

Gestión y Desarrollo Ltda. Agosto 5 de 2000

EQUIPO DE TRABAJO

Director de Proyecto

César Vallejo Mejía

Investigadores principales

César Caballero César Giraldo Jorge Enrique Vargas

Investigadores

Gloria Amparo Avila Oliver Mora

Ingenieros de Sistemas

Mauricio Ramirez Jorge Ariza Anibal López

Asistentes

Sofía Roa Lozano Constanza Ortega Julián Giraldo Francisco Ortíz

Supervisión Técnica: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Supervisión Colciencias

Henry Jaramillo Diego Jaramillo Edmundo Conde Omar Roncancio Piedad Castro Margarita Buitrago

INDICE PRESENTACIÓN...........................................….................................…………............4 1. DIAGNOSTICO DEL PROCESO PRESUPUESTAL……….......................…………...7 - Principales problemas de la gestión presupuestal en Colombia - La situación resultante - El problema específico de los clasificadores presupuestales - Inconvenientes presentados en la clasificación presupuestal para la realización de la codificación económica y funcional - Problemas de la clasificación programática del Plan de Desarrollo y su relación con el Presupuesto General de la Nación. 2. CLASIFICADOR “FUNCIONAL”..............................................................……..39 - Esquema clasificación funcional - Manual de definiciones 3. CLASIFICADOR “ECONOMICO”...........................................................……...96 - Esquema clasificación económica - Manual de definiciones 4. CLASIFICADOR “GASTOS EN FORMACIÓN DE CAPITAL”........………………..114 - Esquema clasificación gastos en formación de capital - Manual de definiciones 5. CONSTRUCCIÓN DE MATRICES..........................................................…….124 6. GUIA DE CLASIFICACION PARA USUARIOS...................................………….127 - Anexo 1. Clasificación situado fiscal - Anexo 2. Cálculo contribuciones inherentes a la nómina 7. DESARROLLO APLICATIVO DEL SOFTWARE..............................…………....137 8. RECOMENDACIONES....…....................................................................…...141 9. ANEXO DE REPORTES…….........................................................................148

PRESENTACION A continuación se presentan los "Lectores del Presupuesto de Gastos", cuyo objetivo es el diseño conceptual y metodológico de los lectores económico y funcional del presupuesto, así como el soporte de sistemas de los lectores. En el desarrollo de este proyecto también se acordó el diseño de un lector que permitiera observar las asignaciones presupuestales desde una perspectiva "económica no ortodoxa" que incluya, además de inversión en capital fijo, las categorías de inversión en capital social, humano y ambiental. El informe está estructurado de la siguiente forma:

En el primer capítulo se presenta el diagnóstico del Proceso Presupuestal, el cual señala que las dificultades en la gestión presupuestal son en su mayoría reflejo y consecuencia de los problemas de índole política. Las principales dificultades surgen de la inexistencia de prioridades estratégicas, lo cual termina por convertir el Presupuesto en una puja distributiva que lleva al fraccionamiento de partidas y a la no transparencia del proceso. En la fase de la ejecución estas tensiones también se presentan, lo que produce la modificación del Presupuesto real, bien sea por la vía de las adiciones o reducciones, o por la vía del instrumento de ejecución, el Plan Anual de Caja (PAC).

Este diagnóstico también señala la imposibilidad de elaborar un clasificador programático, debido a la no concordancia de los programas incluidos en el Plan de Desarrollo respecto a los que aparecen en el Presupuesto Nacional.

Los capítulos dos y tres, presentan los clasificadores "Funcional" y "Económico". El primero está orientado a señalar los gastos de acuerdo con los fines o funciones del gobierno. La utilidad de esta clasificación estriba en informar a la opinión pública hacia qué sectores están orientados los recursos, lo cual permite hacer una discusión más política y social del gasto público.

En cuanto a la económica se propone determinar una composición del gasto útil para analizar su impacto sobre los balances económicos del país. Ambas clasificaciones se

han hecho a partir del manual de finanzas públicas del FMI, en su revisión del año 1999. Sin embargo, fueron modificadas de acuerdo a la naturaleza de la información existente en el país, y las necesidades respecto al Presupuesto.

Concretamente se elaboró un concepto de formación de capital más amplio del contenido en la definición del FMI sobre la clasificación económica. Allí, sólo se considera la formación de capital físico, lo cual resulta ser un concepto limitado. Para superar lo anterior se elaboró un clasificador de "Gasto en Formación de Capital", en donde se incluyó además la formación de capitales humano, social y ambiental. Esta parte constituye el capítulo cuatro.

Para elaborar este último clasificador fue preciso partir de las clasificaciones funcional y económica combinadas. Esto es factible por la posibilidad de crear matrices asociando los clasificadores mencionados, al igual que un clasificador institucional que permite hacer un cruce con cada una de las entidades públicas que conforman el Presupuesto Nacional.

Las matrices son un valor agregado del proyecto y constituyen el capítulo cinco del informe. Ellas permiten determinar, entre otros: - La distribución institucional de las funciones del gobierno que se atienden a través del Presupuesto. - La distribución funcional a nivel de cada una de las instituciones. - La distribución económica de las funciones del Presupuesto. - La distribución funcional para cada una de las actividades económicas del Presupuesto.

Estas combinaciones, más las posibles que se pueden crear, permiten un análisis más profundo del Presupuesto, y sus efectos económicos, sociales y políticos.

Es preciso indicar que cada uno de los clasificadores indicados atrás, se presentan con la siguiente estructura: Una breve introducción que define el significado y sentido de cada clasificador (o lector), la estructura del mismo, y las definiciones conceptuales de cada categoría del lector.

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El capítulo sexto presenta la guía de clasificación para usuarios de los lectores. En el séptimo se presentan los lineamientos generales del software que contiene el soporte informático de los lectores. Valga la pena señalar que el mismo se encuentra desarrollado, para el año 2000, en una copia del módulo de interfaces, el cual, una vez revisado y aprobado, podrá ser integrado a los sistemas de información de la Dirección General del Presupuesto.

Es de anotar que se clasificaron todos los rubros contenidos en el Presupuesto General de la Nación para las vigencias fiscales de 1998 al 2000. No obstante el desarrollo aplicativo del software, se realizó solo para el año 2000 que representa la estructura vigente, y que no coincide con la de los años anteriores. El capítulo 8 presenta algunas recomendaciones que, a juicio de la consultoría, deberían ser consideradas en posteriores reformas de la normatividad con el propósito de dar transparencia al presupuesto. Finalmente se anuncian algunos de los reportes que en medio magnético han sido entregados a la Dirección General del Presupuesto.

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1. DIAGNOSTICO DEL PROCESO PRESUPUESTAL Comprender el sentido y alcance de las clasificaciones presupuestales (o lectores del presupuesto) y de las dificultades para su implantación y uso, exige partir de una visión general de los problemas más protuberantes del la gestión presupuestal. Estos se presentan en cada uno de los tres momentos del proceso presupuestal:

Planeación, programación y aprobación del presupuesto Ejecución del presupuesto Análisis, seguimiento, evaluación y contabilización

Estas dificultades corresponden al ejercicio y la articulación de las tres dimensiones que tiene la gestión presupuestal:

Política Técnica Administrativa El presente diagnóstico examina estas tres dimensiones en cada uno de los momentos del proceso propio de la gestión presupuestal y concluye con un análisis de las principales dificultades de las clasificaciones vigentes.

1.1

Principales problemas de la gestión presupuestal en

Colombia Las dificultades de la gestión presupuestal son mayoritariamente reflejo y consecuencia de problemas de índole política e institucional cuya solución compete a toda la sociedad y escapa de la esfera misma de la orientación presupuestal.

1.1.1 Problemas en la Fase de Planeación y Programación La mayor dificultad de la gestión presupuestal en la fase de planeación, programación y aprobación nace de la inexistencia de prioridades estratégicas acogidas por toda la sociedad y, por ende, de la falta de conciencia colectiva sobre los costos de lograr tales objetivos y de su distribución entre los agentes sociales. De este modo, el presupuesto no logra ser un ejercicio de maximización pública (porque sólo existen objetivos individuales

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o de grupo) sujeta a restricciones (porque estas no son socialmente aceptadas). En consecuencia, el presupuesto no tiene el carácter de plan y se convierte en un botín o una presa de caza

1.1.1.1 Dimensión Política Las principales limitaciones de la fase de planeación, programación y aprobación del presupuesto son de orden político e inciden con gran peso en las dimensiones técnica y administrativa. Ellas son:

1.

Hay un conflicto de poderes en torno al presupuesto porque en Colombia no existe una clara separación de funciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en torno a la formulación y ejecución del presupuesto. Esta separación es necesaria para que la formulación del presupuesto dependa de ambos poderes, pero con funciones separadas, que garanticen complementariedad e intervigilancia* y estimulen la rendición de cuentas1. Como resultado de la situación actual, el presupuesto se convierte en el epicentro de un conflicto de poderes, que tiende a resolverse por la vía de la imposición y no de la concertación en debate abierto.

2.

No existe en Colombia --como si en otras sociedades-- un acuerdo básico sobre las grandes prioridades de desarrollo en el largo plazo* beneficiosas y legítimas para toda la sociedad, sobre los esfuerzos que la sociedad está dispuesta a hacer para lograrlas, sobre la distribución de esos esfuerzos y tampoco sobre la ruta crítica de inversiones indispensables para lograr el objetivo acordado en el tiempo previsto. El "Plan Nacional de Desarrollo" es en realidad un plan de gobierno, y por tanto de corto plazo, que no logra suplir la ausencia de acuerdos estratégicos y más bien es víctima de ésta.

Los resultados de esta limitación son nefastos:

-

El presupuesto se convierte en repartija. Carece de prioridades públicas globales y "todo es importante", en atención a prioridades e intereses de grupos particulares.

1

En muchos países esta separación tiene como base que el Congreso fije los parámetros básicos del escenario macroeconómico en el cual opera el presupuesto y defina los grandes rubros, mientras el Ejecutivo

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Estos grupos pueden ser legítimos y representativos, pero no encarnan las prioridades de toda la sociedad (grupos de carácter regional, étnico, etéreo, académico, gremial, político, etc.). Tienen intereses particulares igualmente legítimos, que estimulan el conflicto presupuestal con su presión sobre el reparto cuando no existe como base y referente de la atención a sus demandas un conjunto de prioridades globales, con carácter nacional y superiores a los intereses particulares de dichos grupos.

-

El presupuesto se hace incomprensible. Cuando no hay referente socialmente aceptado, no existe "la visión" colectiva del presupuesto, sino interpretaciones parciales con categorías particulares.

-

Se genera una tensión inmanejable entre flexibilidad e inflexibilidad presupuestal. Sin objetivo estratégico y ruta crítica colectivamente establecidos, los programas básicos carecen de continuidad y, por ende, el presupuesto tiende a tener gran mutabilidad entre un período fiscal y el siguiente. Como la continuidad de los programas no puede garantizarse en la legitimidad de sus resultados, se busca forzarla mediante el establecimiento de mecanismos para "amarrar" los gastos, que tienden a inflexibilizar el presupuesto y no son garantes de eficiencia y eficacia, como las partidas de destinación específica por mandato legal, los "fondos" y la inercia de los presupuestos de las entidades.

3.

No existe responsabilidad política sobre los parámetros macroeconómicos que sirven como base al presupuesto y conforman el escenario de sus restricciones. En consecuencia, los fundamentos del presupuesto frecuentemente tienen sesgos macroeconómicos

nocivos

(como

la

sobreestimación

de

ingresos

o

la

subestimación de efectos cambiarios probables) y estos se agudizan en el debate político donde terminan haciéndose concesiones en aspectos que no deberían ser transables (apropiaciones para gasto sin el debido respaldo de ingresos). El resultado es la persistencia de presupuestos desequilibrados por sobre apropiación, que estimulan el déficit en las finanzas públicas, no permiten ver los problemas fiscales por el lado de los ingresos, inducen el pernicioso mecanismo se hace cargo de la distribución y la ejecución, sin injerencia del Legislativo.

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del rezago y, en general, rompen con la transparencia macroeconómica del presupuesto. La mayor dificultad para corregir estos sesgos radica en que no existe una clara responsabilidad ante la sociedad sobre la macroeconomía del presupuesto ni mecanismos de vigilancia en este campo.

4.

El presupuesto tiende a ser un botín de baratijas y su aprobación es compleja por exceso de desagregación. Cuando el presupuesto se ve como reparto y no como instrumento para lograr los objetivos socialmente acordados, tiene la tendencia a ser cada vez más "cositero", para hacer evidente que se da gusto a los diferentes intereses particulares. Los grandes proyectos se fraccionan en el tiempo y en el espacio. Las discusiones sobre el gasto público específico, que deberían darse en el ámbito de la ejecución del presupuesto, se trasladan a su proceso de aprobación, haciéndolo difícil y dispendioso, particularmente porque conducen a que se apruebe un presupuesto excesivamente desagregado y, por ende, no generador de consenso sino de conflictos.

1.1.1.2 Dimensión Técnica La gestión técnica de la preparación del presupuesto está sometida a diversas dificultades que confluyen en la pérdida de transparencia.

1.

Presión y vulnerabilidad. Bajo las distorsiones políticas antes descritas, la gestión de los responsables técnicos durante la fase de planeación, programación y aprobación del presupuesto está sometida a permanentes presiones políticas y a múltiples condicionamientos. Lo técnico es altamente vulnerable ante los conflictos de poder en torno al presupuesto.

2.

Los mecanismos de protección y la pérdida de transparencia. Dadas las presiones que reciben y conocedores de la deleznabilidad de los parámetros básicos, los responsables técnicos del presupuesto protegen su gestión mediante dos mecanismos: El encriptamiento de la estructura presupuestal, mediante claves y variantes que la hacen cada vez más compleja y menos inteligible, y el establecimiento de áreas de reserva ("colchones") que permitan superar las

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negociaciones, enfrentar la estimación distorsionada en variables clave y garantizar la continuidad de los programas que ellos consideran prioritarios.

3.

Imposibilidad de asignar recursos con una base objetiva de eficiencia y eficacia, basada en metas y costos unitarios. Como quiera que las entidades públicas no suelen guiar su gestión por resultados, la asignación presupuestal se basa en costos previsibles y gastos históricos, que hacen imposible evaluar la eficiencia y eficacia del presupuesto. Se genera de esta manera un círculo vicioso que impide la asignación por resultados, la vigilancia sobre los mismos y la evaluación. No existiendo un criterio de eficiencia y eficacia ni un fundamento de evaluación que otorgarían a la asignación un basamento objetivo, ésta se convierte en un escenario de presiones y disconformidad.

La programación presupuestal debe entonces privilegiar el criterio de control y registro contable, que se aleja de la preocupación por los resultados, estimula excesos de detalle en ciertos rubros de apropiación y, con ello, introduce una notable inflexibilidad e ineficiencia a la gestión presupuestal.

4.

El inevitable rol dictatorial del equipo técnico. En las circunstancias descritas de inexistencia

de

prioridades

estratégicas

y

de

restricciones

socialmente

reconocidas, así como de falta de gestión por resultados en las entidades públicas, las presiones sobre el presupuesto se multiplican sin que exista un criterio objetivo y socialmente legítimo para depurarlas, por ello los responsables técnicos de la programación presupuestal asumen necesariamente un rol dictatorial que en nada beneficia al objetivo de lograr que el presupuesto sea una herramienta de dominio público y estimule la vigilancia ciudadana sobre su gestión.

5.

La separación entre el presupuesto de inversión y el de funcionamiento no tiene fundamentación real o conceptual, es anacrónica e incrementa las distorsiones. Ver al respecto la última parte de este diagnóstico.

6.

La gestión técnica del presupuesto tiene confusiones conceptuales entre lo macro y lo micro y en las clasificaciones adoptadas. La formulación y aprobación del

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presupuesto suele confundir el nivel macro-presupuestal (que efectivamente le compete) y el nivel micro (que pertenece a la esfera de la autonomía de las entidades ejecutoras). Esta confusión ayuda a la pérdida de capacidad de evaluación macro del presupuesto, introduce en él una gran complejidad y estimula su uso como instrumento de control contable y no de asignación de recursos a resultados socialmente adoptados.

Las

clasificaciones

presupuestales,

que

deberían

ser

instrumentos

de

programación y de análisis, se han mezclado y modificado arbitrariamente hasta hacerlas inmanejables. Este tema se analiza con detalle en la parte final del presente diagnóstico.

1.1.1.3 Dimensión Administrativa 1.

La falta de gestión por resultados en los entes públicos, conduce a una

programación presupuestal basada en la inercia y la presión, y no en el logro de metas bajo criterios de eficiencia. Las entidades públicas desarrollan ante el presupuesto prácticas de presión similares a las de los grupos de interés mencionados arriba. Una de las más usuales es pedir más de lo necesario, estimando que habrá un margen de recortes. Otra, cada vez más generalizada, es el estímulo por los entes del ejecutivo a la presión política sobre las autoridades presupuestales. Las prácticas de presión y distorsión contribuyen a la ingobernabilidad y falta de transparencia del presupuesto.

2.

La falta de convergencia interinstitucional del sector público y la consiguiente falta de unidad del gobierno estimulan también la dispersión del presupuesto y su falta de transparencia. En efecto, la gestión pública no se organiza por resultados, ni siquiera por tareas comunes, sino por entidades, con presupuestos detallados y múltiples programas nacidos frecuentemente de la voluntad de sus directivos y funcionarios. El presupuesto es entonces disperso y fraccionado.

3.

También hay falta de convergencia y compatibilidad entre los entes responsables de orientar y evaluar el presupuesto. Las visiones estratégicas y los mecanismos de acción del Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República, la Contraloría General y la Contaduría General no son

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coordinadas y en varios aspectos, ni siquiera son convergentes. En consecuencia, no se alimentan mutuamente, tienen información dispersa e incompatible que contribuye a la pérdida de transparencia, agobian a las entidades ejecutoras con solicitudes y exigencias, y tratan de imponer sus respectivos enfoques con un exceso normativo a todas luces dañino.

4.

El paralelismo de los presupuestos Nacional, Departamentales y Municipales, nacido de la falta de definiciones claras de competencias y responsabilidades, incrementa aún más la complejidad y vulnerabilidad de la gestión presupuestal. El mayor problema radica, probablemente, en la concurrencia de diferentes fuentes y ámbitos de la administración sobre un mismo uso, sin que existan mecanismos de agregación y compatibilización.

1.1.2. Problemas en la Fase de Ejecución Presupuestal El problema básico en el ámbito de la ejecución presupuestal nace de las dificultades para arbitrar las contingencias del comportamiento real de los ingresos, de los gastos y de los actores del presupuesto.

1.1.2.1. Dimensión Política Durante la ejecución del presupuesto se presentan presiones permanentes para modificar la programación y muchas de ellas son atendidas, a tal punto que puede afirmarse que el presupuesto se re-elabora durante su ejecución.

Tales presiones tienen esencialmente dos orígenes: interrelacionados: político y económico. Las presiones políticas directas nacen de:

-

La falta de acuerdos sólidos y respetados en torno al tamaño y la distribución básica del presupuesto, que dan lugar a nuevas negociaciones en los momentos de cambio en la correlación de las fuerzas políticas o de aprobación de proyectos de ley de alto impacto.

-

El sesgo por los recursos y no por los resultados, que es un incentivo a la insaciabilidad presupuestal en los entes ejecutores de los recursos públicos.

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-

La falta de mecanismos adecuados para la resolución de conflictos territoriales, que conduce al uso de la movilización ciudadana como herramienta de planificación presupuestal.

-

El conflicto permanente (y no resuelto mediante acuerdos básicos) entre los intereses particulares y los intereses generales y entre la rentabilidad de los políticos y la rentabilidad económica y social.

Las presiones macroeconómicas nacen de: -

Las fallas en el proceso de planeación y programación presupuestal (generalmente i

inducidas por la presión política) y particularmente la falta de rigor en las

estimaciones de ingresos y del escenario macroeconómico, así como la sobreapropiación. -

La vulnerabilidad de Colombia a los shocks externos y los desastres naturales y alteraciones en los equilibrios macroeconómicos

Estos dos conjuntos de factores inducen las frecuentes modificaciones en el presupuesto durante su proceso de ejecución, para garantizar la estabilidad política y económica de la nación.

1.1.2.2. Dimensión Técnica En el contexto mencionado, la fase de ejecución del presupuesto se caracteriza por la manipulación permanente y por parte de las autoridades presupuestales. Estas intervenciones son, principalmente, los recortes presupuestales, el manejo de los PAC de los giros de la Tesorería y el uso acomodado de las definiciones presupuestales. Las intervenciones tienen carácter "dictatorial" y poco transparente, porque no pueden ser sometidas al dominio y la aprobación pública.

El rezago presupuestal es la expresión de los problemas de apropiación y ejecución.

De este modo, las apropiaciones presupuestales son inestables y poco confiables para los entes ejecutores, y los flujos presupuestales no son previsibles, con lo cual se disminuye aún más la transparencia del presupuesto y se crean condiciones adicionales para reducir su eficiencia.

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1.1.2.3. Dimensión Administrativa La ejecución en las entidades públicas encuentra

excesivas trabas legales y

procedimentales que entorpecen la ejecución y les restan autonomía y, por ende, capacidad de rendición de cuentas. Siempre hay entonces a quien echarle la culpa de la mala ejecución.

Las trabas legales y procedimentales exigen que la ejecución presupuestal deba ser encomendada a expertos en trámites, no a expertos en eficiencia y eficacia del gasto. La complejidad es tal, que se encuentra en muchas entidades una aparente ineptitud para la gestión presupuestal. El problema, sin embargo, es mucho más de las reglas del juego y menos de la capacitación de los funcionarios.

1.1.3. Problemas en la Fase de Evaluación y Contabilización El principal problema en esta fase es que el presupuesto no es evaluable debido a las dificultades de diseño antes señaladas y a la falta de verdadera rendición de cuentas.

1.1.3.1. Dimensión política La ejecución del presupuesto no se somete a rendición de cuentas y sus logros no son públicamente examinados, porque no hay bases para la evaluación política del presupuesto. Como no existen consensos en torno a objetivos estratégicos, tampoco existe un referente en el imaginario social que sirva para evaluar los logros. No hay rendición de cuentas en términos comprensibles para el común de los ciudadanos ni vigilancia de éstos a la gestión presupuestal. Por tanto, no existen los incentivos necesarios para que se elabore una evaluación sistemática y global que pueda ser de dominio público.

1.1.3.2.Dimensión Técnica Tampoco se realiza una evaluación técnica que permita identificar las fortalezas y debilidades de la gestión presupuestal. Esta carencia se debe a los problemas de diseño ya mencionados y, en gran medida, a las fallas de los lectores del presupuesto vigentes.

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La contabilización es muy débil y poco relevante como mecanismo de rendición de cuentas. La debilidad de las clasificaciones actuales y su mezcla, así como la falta de coordinación entre las entidades responsables de la gestión presupuestal y las responsables del control y la contabilidad hacen que la contabilidad presupuestal no tenga sentido como instrumento de información a la comunidad en general para que ésta pueda ejercer su función de vigilancia.

Como no hay gestión por resultados, los pocos mecanismos de evaluación existentes suponen que quien más gasta es el más eficaz. Se crea entonces un incentivo perverso a la ejecución comprometida con la racionalización de los gastos en función de resultados.

Los sistemas de contabilidad presupuestal existentes son poco compatibles, de manera que la información es poco compartida y aún menos utilizada entre las entidades involucradas.

1.1.3.2. Dimensión Administrativa No hay análisis intrainstitucional del presupuesto, porque la evaluación de resultados no cuenta para la asignación de recursos ni para la calificación de gestión. No existe, en consecuencia, incentivo para el examen en profundidad de la gestión del presupuesto en las entidades públicas.

Tampoco las entidades ejecutoras rinden cuenta a los usuarios y a la comunidad. No hay incentivos ni interés para crear una cultura de eficacia y eficiencia del gasto a partir de las entidades particulares y del nivel local.

1.2. La Situación Resultante 1.2.1. Falta de Transparencia Como se ha dicho insistentemente, el presupuesto no es transparente, es decir, no es conocido y vigilado por los ciudadanos.

De hecho, el presupuesto se ha convertido en el epicentro de un conflicto de poderes públicos (ejecutivo, legislativo y judicial) y de un conflicto entre intereses particulares (de

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regiones o grupos sociales que tienen aspiraciones legítimas pero no representan el interés colectivo).

Al ser poco transparente y objeto de presiones de poder, el presupuesto es poco legítimo y siempre sospechoso.

La falta de transparencia se refuerza precisamente con el mecanismo de protección del presupuesto que interponen las autoridades responsables de su programación y de su gestión técnica: el encriptamiento, que lo ha hecho poco comprensible, aún para los más entendidos y, por supuesto, para los ciudadanos comunes. Por supuesto, esta característica lo hace perder todavía más la posibilidad de ser la expresión objetiva de los derroteros socialmente acordados y lo acerca a representar la voluntad bien intencionada pero subjetiva de sus administradores.

La "dictadura" de las autoridades presupuestales es una opción necesaria en el contexto actual, pero poco deseable a la luz de la necesidad de que el presupuesto sea un instrumento de cohesión social y maduración de la capacidad ciudadana.

1.2.2. Falta de Eficiencia En las condiciones descritas no es posible maximizar el beneficio de los recursos presupuestales disponibles.

Se tiende a la improvisación y tienen vigencia gran cantidad de mecanismos que entorpecen e inflexibilizan la gestión presupuestal, como las rentas atadas, los programas* de caja o la administración del rezago.

La ineficiencia se acentúa con la vulnerabilidad del presupuesto a las coyunturas políticas y macroeconómicas.

1.2.3. Falta de Eficacia Con una gestión pública que privilegia los procesos y los montos de gasto, pero no tiene compromiso con metas y resultados, es imposible analizar la eficacia del presupuesto.

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Los ejecutores del presupuesto se consideran responsables de garantizar el acceso al gasto más que el impacto de los recursos.

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1.3. El Problema Específico de los Clasificadores Presupuestales

1.3.1. Consideraciones Previas El presupuesto debe ser, ante todo, una herramienta simple y transparente. Estas son condiciones básicas para lograr que pueda ser accesible a la gente común y, de este modo, sirva como instrumento para:

-

planificar los esfuerzos de la sociedad en función de la obtención de los resultados acordados,

-

realizar la rendición de cuentas de los poderes públicos a la comunidad nacional

-

facilitar y estimular la vigilancia de los ciudadanos a las acciones del gobierno y el congreso

Se deduce entonces que el presupuesto general debe tener un grado elevado de agregación para poder cumplir con estos requisitos. Su desagregación debe hacerse en el ámbito de las entidades ejecutoras, que individualmente deben también rendir cuentas y ser objeto de vigilancia por la sociedad. Existe, en consecuencia, un nivel macropresupuestal y un nivel micro-presupuestal.

Existen diversas clasificaciones presupuestales, cada una de las cuales es útil para ciertos propósitos (asignación de recursos a las diversas funciones públicas, examen de la consistencia del presupuesto con la planificación del desarrollo, contabilidad nacional, gestión financiera, etc.). Cada una de estas clasificaciones tiene su propia lógica y estructura, de modo que es distinta de las demás, aunque debe garantizar su coherencia y compatibilidad con ellas. No existe ni tiene sentido una clasificación única.

1.3.2. Estado actual de los Clasificadores Presupuestales en Colombia En Colombia, los clasificadores presupuestales se mezclaron en una estructura confusa y caótica en la que conviven elementos de las clasificaciones funcional, económica, contable, sectorial-institucional y programática. Esta mezcla tiene validez legal pero es conceptual, técnica y políticamente inválida.

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En la clasificación vigente predomina el enfoque economicista (interés por las operaciones efectivas y por la programación financiera), en perjuicio de la gestión del presupuesto desde el punto de vista de los objetivos programáticos y de los resultados del gasto.

Un ejemplo entre varios es el siguiente: En el Plan Plurianual de Inversiones 1999-2002, en la parte relativa a Salud, se incluyen literalmente los

programas listados a continuación, que corresponden a diferentes

clasificaciones, como se especifica en cada caso.

Fosyga

Institucional

Plan de Atención Básica

Programática

Otros Programas

Programática

Instituto de Seguro Social-Formación bruta de capital

Económica

Instituto de Seguro Social-Otros Promoción y Prevención

Funcional

Cajas de Previsión-Formación bruta de Capital

Económica

Cajas de Previsión-Promoción y Prevención

Funcional

Empresas Sociales del Estado

Institucional

Otras Transferencias

Económica

Este listado de programas es obviamente incoherente, porque no está elaborado con la misma lógica. Además, es incompleto e insuficiente desde cualquiera de las clasificaciones que se le quieran aplicar. En general se encuentra esta misma característica en el presupuesto y en los planes que lo acompañan.

La clasificación ha tenido una degradación progresiva causada por frecuentes adiciones de rubros y categorías sin soporte conceptual sólido. Esta característica dificulta aún más la comprensión del presupuesto y el manejo práctico.

Las transferencias son un buen ejemplo de una clasificación confusa y de difícil comprensión y aplicación. En el presupuesto 2000, aparecen más de 220 items que corresponden al rubro transferencias del la Nación.

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Casi 80 items de transferencias son a organismos internacionales, con el máximo nivel de especificidad en la destinación (por ejemplo: “Grupo de países latinoamericanos exportadores de azúcar –GEPLASEA-“), cuando la distribución bien podría ser hecha por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Paralelamente, existe el rubro de “contribuciones inherentes a la nómina”, en el cual no es posible distinguir las transferencias con destino al sector público (ESAP, FNA, SENA, ICBF), al sector privado (Cajas de Compensación) o a las entidades de seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales), siendo estas distinciones necesarias para efectos de la contabilidad presupuestal y de la sana estructuración de las clasificaciones económica y funcional.

Por su parte, puede notarse que el grado de agregación de los rubros presupuestales, generalmente ligado a normas legales, termina siendo arbitrario. He aquí algunos ejemplos: En las transferencias a entidades territoriales hay rubros tan agregados como “destinatarios de la participación en ingresos corrientes de la nación” por casi 4 billones de pesos, hasta los rubros de resguardos indígenas, desagregados por departamentos. “Resguardos del departamento de Boyacá” por 2 millones de pesos, representan una cantidad 4 millones de veces inferior a la del rubro antes mencionado y denota la inexistencia de un criterio claro de agregación.

En las transferencias pensionales la agregación va desde “mesadas pensionales” por 600 mil millones hasta “pensiones para enfermos de lepra” por un monto 230 mil veces menor.

En las transferencias a educación hay rubros tan agregados como “(Ministerio de Educación Nacional) otras transferencias, Ley 30 de 1992, artículo 87 –Distribución previo concepto DGPN-” por casi 7 mil millones de pesos, hasta “Pago de la deuda interna de la Universidad Surcolombiana de Neiva” por 100 millones.

Ante la disfuncionalidad de la clasificación legal presupuestal, cada entidad participante en la gestión presupuestal ha adoptado una clasificación propia, incompatible con las demás porque no tienen una raíz común.

Las clasificaciones adoptadas son:

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-

Banco de la República y Confis: Clasificación económica-financiera

-

Ministerio de Hacienda : Clasificación funcional, énfasis en funcionamiento

-

Departamento Nacional de Planeación: Clasificación sectorial y programática, énfasis en inversión

-

Contraloría y Contaduría : enfoque número{lega y contable (micro)

-

Dane: enfoque contable macro

La separación entre el presupuesto de inversión y el de funcionamiento es inconveniente y anacrónica e incrementa las distorsiones. Los clasificadores del presupuesto de inversión son de origen programático (Programa-subprograma-proyecto), aunque altamente distorsionados en la práctica, mientras que los del presupuesto de funcionamiento son de carácter numérico-legal y contable (cuenta-subcuenta-objeto del gasto-ordinal-tipo de recurso). Esta separación es inconveniente y anacrónica porque la ejecución de la inversión y el funcionamiento están íntimamente relacionadas y cada vez hay mayores dificultades para establecer una línea divisoria (como ocurre con las transferencias o el otorgamiento de subsidios de oferta). Las distorsiones producidas por esta separación se agudizan al ser programados los dos presupuestos en entidades diferentes (DNP y Minhacienda) y haber adoptado clasificaciones internas distintas e incompatibles.

Para la evaluación y el control se utiliza una clasificación paralela y no completamente compatible, de enfoque contable y numérico legal, cuyo eje son las partidas presupuestales en si mismas y cuyo objeto es revisar el gasto frente a la apropiación, perdiendo la perspectiva de los resultados.

1.4. Inconvenientes presentados en la clasificación presupuestal para la realización de la codificación económica y funcional. En este capitulo se pretende efectuar un breve análisis acerca de las principales dificultades que se encontraron, en el presupuesto General de la Nación a la clasificación económica y funcional, en los rubros presupuestales de los años 1.998 al 2.000.

La problemática concreta hace referencia a: 4.1.

Estructura presupuestal heterogénea,

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4.2.

Rubros presupuestales poco claros,

4.3.

Entidades con regímenes especiales

1.4.1. Estructura presupuestal heterogénea. La estructura de clasificación presupuestal presente en cada uno de los años analizados es heterogénea entre sí, este hecho dificulta la lectura y comprensión de las cifras. Al momento de pretender construir un lector económico o un lector funcional, la base para el análisis no es única y en consecuencia no existe una homogeneidad en las cifras presupuestales que facilite su ordenación.

Esto también se traduce en un problema de eficiencia respecto al tiempo del proyecto, ya que si la estructura en los tres años no variase, sería factible acelerar más el proceso de clasificación. El nivel de agregación en cada uno de los tres años varia pero a su vez en un mismo año, la desagregación en ciertas entidades también varia. Por ejemplo el rubro de contribuciones inherentes a la nómina del sector público y privado que en un mismo año (1998) fueron diferenciadas para todas las entidades y para otros años no.

1.4.2. Rubros presupuestales poco claros El problema en este punto consiste en la existencia de algunos rubros en el presupuesto poco claros respecto al destino del gasto, lo cual se presenta bien por una descripción demasiado genérica , por ejemplo,

rubros como, “otras transferencias – distribución

previo concepto DGNP” o “. . . previo concepto DNP”, especificaciones confusas para procesar la clasificación económica o funcional, y de otra parte se presenta con algunos proyectos demasiados discriminados, como “ adecuación , construcción, implementación, reparación, etc....” , lo cual de igual forma dificulta el proceso de clasificación a realizar.

Esta situación se presenta en la denominación de algunas transferencias o proyectos al no figurar una descripción suficiente para determinar su correspondiente clasificación.

Esto sucede, por ejemplo, en casos como el rubro ”otras transferencias” ya que resulta, en esta situación concreta, difícil determinar el carácter de las mismas. Situación que se

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presenta adicionalmente en otros conceptos del gasto ya sean de funcionamiento o de inversión , los cuales no permiten una adecuada e inmediata clasificación.

La claridad en la definición de los proyectos o rubros, es importante dado que la clasificación, en especial la económica puede ser susceptible de clasificar como transferencias corrientes o transferencias de capital, según sea el caso y en la funcional de igual forma puede ser clasificada como transferencias a otros niveles de la administración o directamente en la función de la Entidad a analizar.

1.4.3. Entidades con regímenes especiales. La presentación actual del presupuesto no permite determinar qué entidades del Presupuesto General de la Nación, tienen regímenes especiales que afectan su análisis y clasificación en especial las transferencias directamente relacionadas con el régimen específico que les puede regir, situación presentada con aquellas Entidades que cancelan directamente

pensiones,

cesantías,

servicios

médicos

y

por

consiguiente

las

contribuciones inherentes a la nómina

1.5. Problemas de la clasificación programática del plan de desarrollo y su relación con el presupuesto general de la nación El presente capítulo tiene por objeto señalar las dificultades para la elaboración de un clasificador programático, que consiste en clasificar las partidas del Presupuesto Nacional de acuerdo con los programas del gobierno recogidos en el Plan de Desarrollo.

En la segunda parte se señalarán las razones metodológicas por las cuales no se puede elaborar el clasificador, donde se indica que no existe concordancia entre los programas del Plan, el Plan de Inversiones y las partidas presupuestales. Es necesario enfatizar que dichas razones, aparentemente técnicas, son la consecuencia de razones estructurales, las cuales serán desarrolladas en la primera parte; entre ellas se pueden señalar:

- Las partidas presupuestales se reproducen por un fenómeno de inercia, la cual es el reflejo de procesos políticos que predeterminan gastos, haciendo de de programación presupuestal un acto más ritual que real. Es el caso de las normas que distribuyen automáticamente los ingresos públicos.

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- Existen problemas de coordinación institucional entre las entidades que elaboran el Presupuesto (Minhacienda y DNP) y las entidades que lo formulan (entidades ejecutoras). En concreto, la formulación de los proyectos recae en las entidades ejecutoras, pero su incidencia en la asignación de partidas es muy limitada.

- El presupuesto históricamente no ha estado orientado hacia resultados verificables y cuantificables, de manera que el presupuesto no es evaluable.

- El sometimiento del Presupuesto a la programación macroeconómica hace que el concepto de programas pierda peso, porque lo más importante en su formulación es la concordancia con las metas macro. Incluso, la necesidad de cumplir tales metas, hace que en la práctica el Presupuesto ejecutado difiere del inicial en razón de los recortes y aplazamientos en la ejecución.

- Confusión conceptual de categorías. De una parte, la división entre funcionamiento e inversión dificulta la visualización de los programas ya que estos son integrales y no conllevan esa división. De la otra, se presenta una mezcla de conceptos, en donde se combinan conceptos sectoriales, funcionales, económicos, y programáticos, que atentan contra la transparencia del Presupuesto.

- Finalmente, se presenta un sesgo intertemporal, porque el Presupuesto del primer año y medio de gobierno corresponde al Plan de Desarrollo de la administración anterior.

1.5.1. RAZONES ESTRUCTURALES

1.5.1.1. Inercia Presupuestal La mayor parte del Presupuesto se reproduce automáticamente de un año a otro, creando inflexibilidad presupuestal. Dos tipos de mecanismos generales que generan este proceso. El primero son las obligaciones que se crean contra el fisco a través de normas de forzoso cumplimiento y compromisos contractuales. El segundo, las partidas presupuestarias que se reproducen de año en año por la presión política ejercida por sus beneficiarios (políticos, burócratas, grupos, sectores y regiones).

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Esta dinámica significa que más del 90% del Presupuesto ya está predeterminado, de forma tal que el ejercicio de Programación Presupuestal resulta ser una formalidad sin sentido real. Esto implica que el Plan de Desarrollo, de cualquier gobierno, no podría reflejarse en el Presupuesto, dado que este último es inflexible y sólo muestra los acuerdos o negociaciones pasados convertidos en obligaciones presupuestarias.

El caso más notorio, aunque no el único, de las normas que amarran gastos presupuestales, es el de las transferencias entre las que se destacan las giradas a los entes territoriales y al sistema de seguridad social. Para el año 2000 este concepto correspondió al 37% del Presupuesto (Ministerio de Hacienda 1999, cuadro 8).

Se pueden destacar otras normas que tienen el mismo efecto: La no disminución de la participación del gasto social en el total de apropiaciones presupuestales (obligación constitucional), el Fondo Nacional de Regalías, las rentas parafiscales, numerosos Fondos Especiales, y los recursos del Fosyga.

No se trata de ahondar en esta temática, suficientemente conocida. Se busca mostrar como la asignación de estas partidas no se da a través del proceso presupuestal, sino en el momento en que se expidieron las normas que "amarraron" las partidas presupuestales para las vigencias fiscales futuras.

Por ejemplo, la negociación política del situado fiscal se dio durante la discusión de la reforma constitucional del 68 y de la adopción de la Constitución del 91, la de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación durante la discusión de la ley 12 del 86 y posteriormente la Constitución del 91, la de las transferencias a la seguridad social durante la discusión de la ley 100 del 93. La lista de este tipo de normas puede seguir y es muy larga.

Otro tanto sucede con los compromisos contractuales de forzoso cumplimiento, como por ejemplo las obligaciones de deuda pública (que absorben más de la tercera parte del Presupuesto), las plantas de personal, los contratos de obra pública que comprometen vigencias futuras, la afiliación a organismos internacionales, los créditos externos

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contratados que financian programas específicos, el pago de arrendamientos y servicios públicos, etc.

La verdadera negociación del Presupuesto se presenta en el momento en que se aprueban las normas o compromisos que lo "amarran". Por ello nos atrevemos a afirmas que el ejercicio de la Planeación no deja de ser una ilusión porque los programas del Plan no pueden ser convertidos en Programas presupuestales, ya que estos últimos están predeterminados de antemano.

Además de los "amarres" mencionados, existe la propensión de los programas, subprogramas, proyectos y partidas presupuestales (todo lo cual llamaremos programas) a volverse permanentes. Ello es resultado de la presión ejercida por los beneficiados del programa para que continúe. Estas presiones tienen diversos orígenes: (1) Los burocráticos, emanados quienes aseguran su puesto con la permanencia del mismo; (2) sectoriales, grupales o regionales, presión ejercida por los beneficiarios directos del programa, que perderían tales beneficios si éste se suspende; (3) política, por medio de la cual se capitalizan las dos anteriores para fines electorales y poder político.

La batalla de los programas por sobrevivir, más los amarres normativos de las partidas de gasto, es lo que aquí llamamos inercia presupuestal. Esto produce el contrasentido que los programas presupuestales tiendan a volverse permanentes.

La naturaleza de los programas es su temporalidad en la medida que deben reflejar las prioridades de una administración. Los programas presupuestales deben estar referidos a los del Plan y en este sentido su duración debería ir de la mano con el período de gobierno. Un cambio de gobierno implicaría nuevos programas, expresando un proyecto político diferente. Por esta razón no deberían existir programas permanentes.

Es aquí precisamente donde reside la principal dificultad del Presupuesto. Los programas son el producto histórico de la clasificación de partidas de inversión y toman la forma de permanentes, careciendo del requisito de temporalidad señalado atrás. No muestran las prioridades de la presente administración, ni de la anterior, sino más bien reflejan la

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negociación política que se ha dado en el pasado por la distribución de los recursos públicos, y esa negociación está expresada en las partidas presupuestales.

Al elaborar el Presupuesto la inercia aparece como una fuerza incontenible que ahoga cualquier intento de programar el gasto. Ante la necesidad de tener espacio para asignar partidas a prioridades de gobierno y para atender contingencias los técnicos de Hacienda y Planeación "encriptan" la información, es decir, le dan nombres que no permitan amarrar a destinaciones específicas. Esto a la postre atenta contra la transparencia del Presupuesto.

1.5.1.2. Desajustes Institucionales El esquema de la planeación supone un orden para la formulación del gasto. Este orden es el siguiente: Estrategias, programas, subprogramas y proyectos. Pero en la práctica el orden fluye en la dirección opuesta, en el sentido que los proyectos de inversión (el último eslabón de la cadena) son la primera definición.

Es a través de las entidades ejecutoras del gasto público, y su contacto con la comunidad en ese proceso, donde surgen las iniciativas, las cuales se traducen en proyectos y partidas presupuestales. Es preciso señalar que este es un proceso mediado por actores, tales como políticos, burócratas, diferentes grupos sociales y la comunidad directamente.

No es del caso describirlo, pero sí resaltar que su consecuencia directa es la descoordinación entre el DNP y las entidades ejecutoras en el proceso de formulación y elaboración del Presupuesto Nacional. La formulación de propuestas de las entidades no es convergente por la forma como se gestan las solicitudes. A pesar que de alguna forma tales propuestas expresan las demandas sociales, las entidades tienen poco juego en la definición de los Programas del Plan y de las partidas presupuestales.

Se presenta una disfuncionalidad que dificulta el proceso de la formulación y ejecución de los Programas de gobierno. Por un lado los programas y proyectos se definen desde arriba, por el otro, estos, en la práctica, se gestan desde abajo o están "amarrados" por la

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inercia presupuestal ya señalada. Esta es una dificultad que distorsiona los programas presupuestales y los divorcia de los contenidos en el Plan de Desarrollo.

Otros aspectos relacionados con los desajustes institucionales, que afectan la formulación de los Programas son: (1) Falta de transparencia en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; (2) poca de claridad en la delimitación de las responsabilidades y roles entre los niveles nacional, departamental y municipal; y (3) la existencia de programas importantes por fuera del Plan de Desarrollo.

En el primer caso, la no existencia de un mecanismo claro y abierto a la opinión pública de negociación de los dos poderes en materia Presupuestal, lleva a la realización de una negociación encubierta que atenta contra la transparencia presupuestal. Formalmente el Congreso no puede modificar el Presupuesto ni introducir partidas presupuestales, a pesar que en la práctica es necesario hacer una negociación en aras de buscar su aprobación.

El segundo caso, la repetición de responsabilidades y roles entre los niveles nacional y local constituye una falla del proceso de descentralización colombiano, ya anotada en varias oportunidades. Su efecto sobre la programación presupuestal es la falta de convergencia entre los diferentes niveles, y la falta de claridad de los programas nacionales. Un caso típico de este tema es el sector de la salud, donde por ejemplo, un hospital no puede saber a ciencia cierta cuál es su presupuesto de ingresos por la superposición de financiaciones que provienen de los niveles nacional, departamental y municipal, además de los recursos propios y el endeudamiento.

El tercer caso, hace referencia a programas importantes por fuera del Plan. El caso concreto es el "Plan Colombia", el cual si bien se menciona en el Plan de Desarrollo, sus características actuales son bien diferentes, y lo serán en el futuro próximo, habida cuenta que su definición depende de la negociación internacional al respecto. En la práctica este Plan pasa a ser el programa más importante del gobierno por el monto de los recursos involucrados y el papel estratégico que juega en la política gubernamental. 1.5.1.3. El Presupuesto no es Evaluable

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El Presupuesto Nacional históricamente no ha estado orientado hacia resultados verificables, de manera que el Presupuesto no es evaluable. Los programas y proyectos no han estado referidos a metas concretas. No obstante es necesario aclarar que esta situación está empezando a cambiar. En el Presupuesto para la vigencia del 2000 se hizo un esfuerzo inicial de colocar metas físicas, costos unitarios, unidades físicas, para un grupo importante de entidades.

Para que el proceso culmine se hace necesario ajustar las metas de tal forma que coincidan con más exactitud con los programas y proyectos del Presupuesto, aunque también estos últimos deben ajustarse a los programas del Plan como se ampliará más adelante. Se ha iniciado un camino correcto, pero no es suficiente. Es preciso verificar en el proceso de ejecución del Presupuesto del 2000 el cumplimiento de las metas, informar de ello a la opinión pública, y dar estímulos o sanciones (según el caso) a los responsables del cumplimiento respectivo.

No obstante lo anterior, de acuerdo con la situación actual, la cultura de la evaluación de la gestión pública y de rendición de cuentas, no existe en el país. El criterio de evaluación ha estado más orientado al control numérico contable como un intento de contener el crecimiento del gasto.

Sin embargo este criterio de evaluación produce resultados contraproducentes ya que a la postre termina por premiar a quien haga una mayor ejecución de las partidas de gasto, es decir a quien gaste más sin importar la eficiencia o pertinencia de este gasto . Ello es así ante la ausencia de un criterio de eficiencia, el cual relaciona el cumplimiento de las metas (eficacia) con el costo en obtener dicho resultado (economía).

Si no hay metas no se puede verificar el grado de cumplimiento de los resultados propuestos, y no se puede determinar los costos unitarios. El único criterio de verificación es el grado de ejecución de las partidas presupuestales, por ello quien logre una ejecución del 100%, es decir, quien se gaste todo el Presupuesto, es el mejor gestor público. Este criterio lleva a un resultado contrario del buscado.

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Otro resultado contraproducente es el exceso de normatividad que conlleva dicho criterio de evaluación. En la medida que no se puede hacer un control de gestión sobre la base de resultados, por la ausencia de metas verificables, se trata de hacerlo a través de normas que pretenden contener el despilfarro de los recursos y la corrupción. Pero este criterio, por bien intencionado que sea, termina por generar un laberinto de reglamentaciones que entraban el buen desarrollo de la administración pública.

Pero no sólo no se logra controlar el despilfarro como se dijo atrás, sino que además se estimula la corrupción, porque el exceso de reglamentaciones implica la intervención discrecional de funcionarios en los trámites presupuestales y en los asuntos de la gestión financiera del Estado, lo cual se convierte en un estímulo para comprar su "colaboración" en la agilización de los procedimientos. 1.5.1.4. Sometimiento a la Programación Macroeconómica La política fiscal juega en la actualidad un papel diferente respecto al pasado, y ello hace que en la práctica los criterios de planes y programas en la elaboración presupuestal pasen a un segundo plano respecto a las necesidades de la programación macroeconómica. La elaboración y formulación del Presupuesto debe someterse a la programación financiera, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto2.

El artículo 6 de dicho Estatuto reza que "El sistema Presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un Plan Operativo Anual de inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación". Y en el 7 señala que el Plan Financiero "Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades … Tomará en consideración las previsiones de ingreso, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Políticas Cambiaria y Monetaria".

Los artículos citados están señalando que el Presupuesto no responde al Plan de Desarrollo sino a la Programación Financiera. Esto no carece de sentido si se tiene en cuenta que la función del gobierno ha cambiado respecto al pasado. En la actualidad el

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Así está consignado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación, decreto 111/96, artículos 7, 20, 26, y 48. Este decreto recoge las leyes 38/89, 179/94, y 225/95.

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papel central de la política fiscal es el de garantizar las condiciones de estabilidad macroeconómica.

Y esta estabilidad se enmarca dentro del nuevo rol del Estado que es el de estimular que los mercados funcionen adecuadamente, en lugar de concentrarse en dirigir la economía y acometer los grandes programas nacionales. Si no hay estabilidad se introduce un elemento de incertidumbre el cual no permite que los precios jueguen su papel en la asignación de los recursos productivos.

El diseño de la política fiscal, y en consecuencia el Sistema Presupuestal, tenía como eje los programas y planes durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones. Pero con la apertura y las reformas estructurales el esquema ha cambiado: El Estado Nacional ha abandonado el papel de ser el principal proveedor de bienes y servicios públicos, y ha pasado a estimular dicha provisión a través de otros agentes entre los que se incluye el sector privado, los gobiernos locales, y diferentes tipos de organizaciones comunitarias.

El sometimiento del Presupuesto a la programación macro tiene consecuencias metodológicas que afecta el diseño de la clasificación programática. El hecho que el Presupuesto se deba someter a las operaciones efectivas de caja, para buscar su concordancia con "las Políticas Cambiaria y Monetaria", como lo señala el Estatuto Orgánico, crea problemas para la conceptualización de los mismos.

El problema es que en la caja el dinero es "fungible": entra y sale de una misma bolsa. Como consecuencia si bien se puede determinar el origen y el destino de los recursos a nivel global, se diluye la causación de cada recurso (origen) y de cada gasto (destino). Este hecho dificulta el diseño del perfil financiero de los programas, subprogramas y proyectos, porque para cada caso se dificulta determinar la "fuente y aplicación de recursos" respectivos.

Por ejemplo, si en la financiación de un puente se tienen recursos provenientes del crédito externo (además de recursos de origen nacional), desde el punto de vista de la causación dicho recurso financia la obra sin importar si su desembolso se produjo en el año

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calendario, o en el año siguiente. Pero desde el punto de vista de caja, si el giro de recursos para financiar la obra se realiza en el año calendario siguiente al que se produjo el desembolso del crédito externo, dicho crédito no se computa como fuente de financiación de la obra, a pesar que en la realidad sí es una fuente de financiamiento.

Finalmente, el sometimiento del Presupuesto a la programación macro tiene consecuencias en la etapa de ejecución, lo anunciado en la apropiación no coincide con lo ejecutado en la práctica que a la postre resulta ser el verdadero Presupuesto. Como los gastos presupuestales deben ajustarse para que el resultado fiscal esté en concordancia con la evolución de las demás variables macroeconómicas, generalmente conduce a recortes presupuestales o al aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, de forma tal que el presupuesto ejecutado difiere de manera apreciable del aprobado inicialmente.

La consecuencia de esto es que los programas, y las prioridades anunciadas cuando se discute y aprueba el Presupuesto a la postre no resultan ser las que en la práctica se ejecutan, con lo cual los programas presupuestales pierden sentido. 1.5.1.5. Categorías Confusas El Plan de Desarrollo y el Presupuesto no hacen una utilización rigurosa de las categorías de clasificación. Aparte de la mezcla de categorías económicas, funcionales, institucionales y sectoriales, se introduce una división ficticia entre funcionamiento e inversión.

Los programas no deben diferenciar entre funcionamiento o inversión. Se definen sobre la base de unos resultados determinados que se esperan obtener, y para lograr dicho propósito el gobierno debe movilizar recursos específicos a través de sus instituciones por diferentes conceptos.

Por ejemplo, si se tiene la meta de lograr una determinada cobertura en la prestación de un servicio, ello requiere recursos en el área administrativa, en la dotación de suministros, y en la construcción de infraestructura que permita el logro de la meta. En este caso se

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están afectando partidas presupuestales de funcionamiento como de inversión en pro de un programa.

Por lo anterior, cuando en el Plan de Desarrollo los Programas se remiten al Plan de Inversiones se incurre en una inconsistencia metodológica porque se deja por fuera los gastos de funcionamiento. Esto se ampliará en la sección de "Razones Técnicas".

En cuanto a la confusión de categorías, el Presupuesto divide los gastos de funcionamiento de los de inversión. En el primer grupo clasifica las partidas tomando conceptos de la clasificación económica (servicios personales, gastos generales, transferencias), y en el segundo, en teoría, introduce una clasificación programática. Ésta en la práctica es una combinación de conceptos sectoriales (por ejemplo 0300 Intersubsectorial Salud), económicos (0630 Transferencias) y funcionales (0206 Turismo) (DNP 1999a, pp. 54 a 58). En el Plan de Desarrollo sucede un fenómeno similar.

La confusión de categorías de clasificación hace que en la práctica no exista la posibilidad de hacer una verdadera clasificación programática del Presupuesto y del Plan de Desarrollo.

1.5.1.6. Sesgo Intertemporal Se presenta un desfase entre el proceso presupuestal y los períodos gubernamentales. El mandato presidencial se inicia el 7 de agosto, debiendo ejecutar un Presupuesto elaborado por la administración anterior en lo que resta del año. A su vez, al año siguiente ejecuta un Presupuesto también elaborado por la administración anterior y sometido para su aprobación al Congreso, existiendo muy poco margen para su modificación por los plazos de aprobación y las limitaciones que impone el Estatuto Orgánico de Presupuesto.

De manera que una administración ejecuta durante año y medio (casi el 40% de su gestión) un Presupuesto elaborado en la administración anterior, el cual refleja unas prioridades y otros programas que no son los del gobierno en el poder. Los programas de un gobierno, así estén claramente formulados, en la práctica tienen en efecto parcial en virtud de lo anterior.

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Otro sesgo intertemporal, anotado en el punto 1.1, hace referencia a que los programas tienden a volverse permanentes, cuando su naturaleza propia es la temporalidad, en la medida en que expresan las prioridades de una administración específica. 1.5.2. RAZONES "TÉCNICAS" El lector programático debería ser un instrumento mediante el cual sea posible obtener información presupuestaria sobre los programas y estrategias del Plan de Desarrollo a través de la identificación, en el presupuesto de gastos, de las partidas que contribuyen a lograr los objetivos del Plan.

La elaboración de una clasificación programática implica que el Presupuesto está íntimamente ligado al Plan de Desarrollo. Esto significa que desde el Presupuesto se deben poder leer los programas del Plan, y viceversa, desde el Plan las partidas presupuestales. Para que ello sea así se deben cumplir dos requisitos. El primero, de carácter financiero, consiste en que los Programas del Plan deben especificar las asignaciones anuales de recursos que se requieren para su financiamiento, y a partir de allí hacer la programación presupuestaria. Esto es lo que se supone debe hacer el "Plan de Inversiones", pero en este aspecto se presentan varios problemas a ser explicados más adelante.

El segundo, de carácter evaluativo, consiste en que los programas deben incorporar metas cuantificables que permitan medir los resultados alcanzados en su ejecución, y el cumplimiento anual de estas metas debe aparecer en el Presupuesto anual cuando se hacen las asignaciones correspondientes.

Sin embargo ninguno de los requisitos se cumple por dos razones principales. De un lado, en el Plan no existe una vinculación entre los programas generales y los que aparecen en el Plan de Inversiones, donde aparecen las asignaciones presupuestales previstas para los cuatro años de vigencia del Plan; de otro lado, los programas presupuestales no son tales, sino una clasificación mixta (sectorial, funcional, económica) de los proyectos de inversión.

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En el Plan no aparece presentación ordenada y sistemática de los programas, señalando los recursos asignados para cada uno de ellos, y las metas esperadas. Lo que aparece allí es el Plan de Inversiones (Ley 508 de 1999) donde se supone se recoge la financiación de los programas, pero sin relación orgánica con los programas de gobierno, por dos razones principales.

La primera de ellas consiste en que el Plan de Inversiones, como su nombre lo indica está referido solamente a las inversiones, de forma tal que deja por fuera el 80% del total de los gastos del gobierno nacional (excluyendo el servicio de la deuda). De manera que el Plan de Inversiones es una parte significativamente minoritaria de los programas de gobierno.

Ese 80% corresponde a lo que se conoce como gastos de funcionamiento (Ministerio de Hacienda 1998, p.40), y este tipo de gastos juega un papel central en los programas de gobierno, más importante que los gastos de inversión no solamente por su monto, sino porque es a través de ellos que el Estado realiza sus funciones fundamentales. Por ejemplo, gastos de funcionamiento tales como las transferencias para educación y salud, el funcionamiento de la rama judicial (incluida la fiscalía), o los gastos militares y de policía, son piezas fundamentales en los programas gubernamentales.

Dejar por fuera los gastos de funcionamiento es suficiente razón para afirmar que el Plan de Desarrollo no incorpora la parte principal del financiamiento de los programas de gobierno, y por tanto no prevé las asignaciones presupuestarias para el cumplimiento de los mismos.

No obstante lo anterior, si analizamos el Plan de Inversiones, para constatar si en esa fracción minoritaria del Presupuesto se están asignando las partidas presupuestarias de acuerdo a los programas de gobierno, nos encontramos que las partidas señaladas no reflejan los programas indicados en el Plan, y cuando lo hacen es por la vía de la excepción.

En el Plan se indicaron cuatro estrategias centrales (DNP 1999b, Tomo 1, introducción):

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1) Cohesionar y consolidar la democracia 2) Fortalecimiento del tejido social 3) Desarrollo y paz 4) Reactivación de la producción basada en las exportaciones y la competitividad regional

A su vez el Plan de Inversiones en el enunciado menciona los siguientes programas de inversión (DNP 1999b, Tomo 2, pp.239 a 323).

Estado viable y participativo Educación Cultura Salud Familia y niñez Plan de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Sector agropecuario Medio ambiente Justicia Gobierno Estrategias dirigidas a zonas afectadas por el conflicto Defensa y seguridad Grupos étnicos Infraestructura Comunicaciones Comercio Exterior Ciencia y tecnología Infraestructura social Emergencia informática año 2000 Desarrollo urbano Economía solidaria Reconstrucción económica y social del eje cafetero Plan Caribe

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Como se puede ver no existe una relación orgánica directa entre el listado de programas del Plan de Inversiones y las estrategias del Plan. Los programas no están organizados en función de las estrategias.

Los programas del Plan de Inversiones son una combinación de propósitos, funciones y sectores, y su presentación es un enunciado de intenciones generales sin referencia a metas concretas que sean verificables, y sin especificación del monto de recursos (con sus respectivas fuentes) que van a apoyar el programa respectivo (DNP, Tomo 2, pp.239 a 323).

Cuando se pasa a la cuantificación financiera del Plan de Inversiones (DNP, Tomo 2, pp.326 a 333) no hay correspondencia en la mayoría de los casos entre lo consignado en los programas de inversión y las partidas que aparecen en lo que allí se llama "Presupuestos Plurianuales". Las partidas aparecen organizadas por "sectores" lo cual es muy similar a los subprogramas del Presupuesto (DNP 1999a, p.56 a 58), aunque en la desagregación de los sectores como de los subprogramas el parecido se va desvaneciendo. Sin embargo, estas desagregaciones apuntan a señalar actividades usuales de los sectores aunque en el Plan de Inversiones a veces se agregan algunos programas instituciones de las entidades.

Por todas estas razones en las actuales circunstancias es imposible diseñar un lector programático para el Presupuesto Nacional.

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2. CLASIFICADOR FUNCIONAL La clasificación funcional está orientada a clasificar el gasto de acuerdo a los fines o funciones de la administración pública. La utilidad de esta clasificación estriba en determinar las tendencias del gasto público, e informarle a la opinión en qué se está gastando la plata el gobierno. Esto permite abordar la discusión más política y social del gasto público.

En esta parte existe un vacío grande. Ello se debe a que el análisis de las cifras fiscales ha tenido un sesgo marcado hacia las categorías económicas (mencionadas atrás), lo cual es explicable dentro del contexto de las restricciones macro por las que ha atravesado el país. Sin embargo en la actualidad se aprecia que la comunidad y en la negociación política del Presupuesto se presenta una demanda de información orientada a mostrar qué es lo que el gobierno está haciendo, hacia dónde se están dirigiendo los recursos desde el punto de vista de las funciones que debe prestar el gobierno.

La ausencia de una información claramente clasificada en este sentido dificulta el proceso político, y obscurece ante la sociedad el papel que realiza el gobierno.

La clasificación funcional no se ha incorporado de manera rigurosa en la presentación de las estadísticas de finanzas públicas que se han elaborado en el país. Existen clasificaciones con este nombre, pero no tienen la desagregación suficiente, ni se apegan a una metodología precisa que permita tener inequívocamente una serie de cifras consistentes a través del tiempo, y a través de las comparaciones interinstitucionales.

Además la forma como se organizan los datos toma como eje la clasificación institucional del país, por tanto las series cronológicas quedan distorsionadas a medida que se presentan cambios en la organización. Por ejemplo, al crearse instituciones, se le trasladan funciones que estaban en otras instituciones, develándose funciones de la administración pública no se hacían evidentes. En caso típico de esto es el de la creación del ministerio del medio ambiente. En el pasado dicha función se confundía con el apoyo al sector agropecuario (actividades que estaban a cargo del ministerio de agricultura) o la

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administración general del Estado (actividades a cargo del DNP por intermedio de las Corporaciones Regionales).

Las funciones del gobierno se pueden clasificar en cuatro categorías globales: Servicios generales gubernamentales, servicios comunitarios y especiales, servicios económicos, y otras funciones. En esta última categoría se incluyen los gastos de carácter financiero y las transferencias a otros niveles de la administración pública. Las categorías se discriminan en 14 grupos principales, 61 grupos y 127 subgrupos. FMI160

En este punto es conveniente aclarar que las categorías funcionales no hacen una diferenciación entre gasto corriente y de capital, o más concretamente entre ahorro e inversión, tal como se realiza en la clasificación económica. Aquí lo que importa son los recursos que el gobierno destina a cada una de las funciones o finalidades de la administración pública. Sin embargo, cuando se haga el cruce entre la clasificación funcional con la económica, se podrá saber cual es la composición económica del gasto del gobierno en cada una de las funciones que realiza. Por ejemplo, en el gasto de sanidad, cuánto corresponde a funcionamiento y cuánto a inversión.

Sin embargo presenta algunas limitaciones. La primera es que las transferencias al resto de la administración pública aparecen en una categoría general de transferencias sin ninguna discriminación, cuando se sabe que tales transferencias se destinan a gastos relacionados con salud, educación, saneamiento básico, etc.

Esto es explicable, porque en la metodología del FMI se supone que se va a consolidar el sector público no financiero, de manera que las transferencias constituyen un ingreso de otra institución o nivel públicos, y allí aparece reportado el gasto de acuerdo a la función correspondiente.

Sin embargo el trabajo sólo hace referencia, por ahora, al gobierno central nacional, de manera que al colocar la información de transferencias sin tener en cuenta el destino final que tienen, se dejará de aplicar los conceptos funcionales a un porcentaje muy alto del gasto, lo cual haría que la información no alcanzaría a dar una visión totalizante de la clasificación del gasto.

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Por lo anterior se clasificarán las transferencias de acuerdo a la función principal, teniendo en cuenta el gasto final hacia el cual se dirigen tales transferencias. Es necesario hacer la advertencia de que una parte de las transferencias no tienen un destino final explícito, y allí se presentará una indeterminación acerca de la función que se está financiando, sin embargo, se hará lo posible para minimizar esta circunstancia, y se harán explícitas las transferencias que caigan dentro de esta categoría.

Otro problema que se presenta es el de los gastos de carácter financiero, y más precisamente el que corresponde al servicio de la deuda. En el manual del FMI estos gastos van a una categoría general, dentro del grupo de otros, sin ninguna desagregación especial. Sin embargo, es claro que el pago del servicio de la deuda se originó en alguna función que realizó el gobierno y que por alguna razón fue financiada con los recursos del endeudamiento.

Aquí se presentan problemas de orden práctico y de orden conceptual. En cuanto a lo primero, existen recursos provenientes del crédito que no tienen una orientación específica de gasto, sino que entran dentro de los recursos globales del Presupuesto. Tal es el caso de los recursos provenientes del endeudamiento interno mediante la colocación de títulos.

En cuanto a lo conceptual, colocar la amortización de la deuda como un gasto dentro de una función específica significa una doble contabilización. El gasto aparece cuando fue financiado con los desembolsos de los recursos del crédito, y vuelve aparecer cuando de le imputa la amortización de la deuda.

Para obviar estos problemas se puede hacer una clasificación separada de los gastos relacionados con la deuda, de tal manera que se puede incluir, o no incluir, en la clasificación funcional, de acuerdo con las necesidades de información y de la discusión políticas.

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2.1 Esquema de clasificación funcional del gasto público 01

Función pública general 0101

Órganos legislativo y ejecutivo, asuntos financieros y fiscales, asuntos externos 010101

Órgano legislativo

010102

Órgano ejecutivo

010103

Asuntos fiscales y financieros

010104

Apoyo y regulación de la función pública3

010105

Relaciones exteriores e internacionales

010106

Órganos de control4.

0102 Asuntos externos

0103

0104

010201

Asistencia económica a otros países

010202

Aportes a organismos internacionales

Función pública 010301

Recursos humanos

010302

Servicios de planificación y estadística

Transferencias a otros niveles de la administración5 010401

0105

Programas institucionales de apoyo a la descentralización 010501

0106

4 5

Investigación aplicada a la función pública

Actividades de función pública n.c.a 010801

3

Investigación básica

Investigación aplicada a la función pública 010701

0108

Apoyo institucional a la descentralización

Investigación básica 010601

0107

Transferencias a otros niveles de la administración

Actividades de función pública n.c.a

Idem. Se incluye, Ministerio de Publico, Contaduría y Defensoría del pueblo Las transferencias a otros niveles de gobierno, en lo posible, se ubican en la función a que corresponden. Aquí se incluyen las que no pueden ser asignadas a una función.

42

02

Actividades y servicios de la defensa nacional 6 0201

Defensa Nacional 020101

0202

Investigación aplicada a la defensa nacional 020201

0203

Servicios de policía y protección ciudadana7 030101

0302

0303

Actividades de orden público y seguridad n.c.a.

Fomento y regulación del desarrollo económico8 0401

8

Investigación aplicada al orden público y la seguridad

Actividades de orden público y seguridad n.c.a. 030501

7

Administración y gestión de establecimientos penitenciarios

Investigación aplicada al orden público y la seguridad 030401

0305

Administración de la justicia

Administración y gestión de establecimientos penitenciarios 030301

0304

Servicios de policía y protección ciudadana

Administración de la justicia 030201

6

Otras actividades de la defensa nacional n.c.a

Actividades de orden público y seguridad ciudadana 0301

04

Investigación aplicada a la defensa nacional

Otras actividades de la defensa nacional n.c.a 020301

03

Defensa nacional

Fomento y regulación del desarrollo económico general 040101

Fomento y regulación del desarrollo económico general

040102

Fomento y regulación de agricultura, ganadería, caza y pesca

040103

Fomento y regulación de bosques

040104

Fomento y regulación en energía y combustibles

040105

Fomento y regulación de la minería no energética

040106

Fomento y regulación de la industria y construcción

El manual del FMI contiene la categoría de “defensa civil” que aquí no se incluye. Incluye protección ciudadana, patrullaje e investigaciones policiales. El manual incluye una categoría llamada asuntos económicos”, que para el caso colombiano ha sido dividida en dos: “Fomento y regulación del desarrollo económico” e “Infraestructura básica, producción y prestación de servicios económicos”. Todos los ítems de esta categoría son nuevos.

43

0402

040107

Fomento y regulación del transporte

040108

Fomento y regulación de las comunicaciones

040109

Fomento y regulación del sector financiero

040110

Fomento y regulación del comercio

040111

Fomento y regulación de turismo, hotelería y restaurantes

040112

Fomento y regulación de otras actividades n.c.a.

Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico 040201

Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico general

040202

Investigación para el fomento y la regulación de la agricultura, ganadería, caza, pesca y bosques

040203

Investigación para la regulación de la energía y los combustibles

040204

Investigación para el fomento y la regulación de minería no energética.

040205

Investigación para el fomento y regulación de la industria y construcción

040206

Investigación para el fomento y regulación del transporte

040207

Investigación para el fomento y regulación de las comunicaciones

040208

Investigación para el fomento y regulación del sector financiero

040209

Investigación para el fomento y regulación de otras actividades económicas.

0403

Asuntos de fomento y regulación del desarrollo económico n.c.a 040301

05

Infraestructura básica, producción y prestación de servicios9 0501

9

Asuntos de apoyo y regulación del desarrollo económico n.c.a.

Infraestructura y producción agropecuaria, bosques, caza y pesca 050101

Infraestructura y producción agropecuaria

050102

Infraestructura y producción para bosques

050103

Infraestructura y producción para actividades de caza y pesca

050104

Infraestructura para proyectos múltiples de agricultura, ganadería,

El manual incluye una categoría llamada asuntos económicos”, que para el caso colombiano ha sido dividida en dos: “Fomento y regulación del desarrollo económico” e “Infraestructura básica, producción y prestación de servicios económicos”.

44

bosques, caza y pesca 0502

Infraestructura, producción y distribución de combustibles10 050201

Infraestructura y producción de carbón y otros combustibles minerales sólidos

050202

Infraestructura y producción de petróleo y gas natural

050203

Infraestructura y transporte de combustibles por ductos

050204

Infraestructura, producción y distribución de combustibles no convencionales

0503

Infraestructura y actividades de generación y distribución de energía11 050301

Infraestructura y generación de energía eléctrica

050302

Infraestructura y actividades de transmisión y distribución de energía eléctrica

050303

Infraestructura y actividades de producción y distribución de energías no convencionales

0504

0505

0506

0507

Infraestructura y producción en minería no energética, industria y construcción 050401

Infraestructura y producción en minería no energética

050402

Infraestructura y producción industrial

050403

Construcción

Infraestructura y servicios de transporte 050501

Infraestructura y servicios de transporte terrestre

050502

Infraestructura y servicios de transporte fluvial y marítimo

050503

Infraestructura y servicios de transporte aéreo

050504

Infraestructura y servicios de otros tipos de transporte

Infraestructura y servicios de comunicación12 050601

Infraestructura y servicios de comunicación por medios masivos

050602

Infraestructura y servicios de telefonía y transmisión de datos

Infraestructura y servicios del sector financiero 050701

0508

Infraestructura y servicios en otras actividades económicas 050801

10 11

12

Infraestructura y servicios del sector financiero

Infraestructura y servicios de comercio y bodegaje

Esta categoría ha sido ampliada en los aspectos de transporte y de combustibles no convencionales. Esta categoría ha sido ampliada en los aspectos de transmisión y distribución y en lo relativo a energías no convencionales. Esta categoría ha sido ampliada con telefonía y transmisión de datos.

45

0509

050802

Infraestructura y servicios de turismo, hotelería y restaurantes

050803

Infraestructura y servicios en otras actividades económicas n.c.a

Investigación para la infraestructura básica y la producción o prestación de servicios económicos 050901

Investigación para la infraestructura y la producción en agricultura, ganadería, bosques, caza y pesca

050902

Investigación para la infraestructura, la producción y distribución de combustibles

050903

Investigación para la infraestructura, la producción, la transmisión y la distribución de energía

050904

Investigación para la infraestructura y la producción en minería no energética, industria y construcción

0510

050905

Investigación para infraestructura y los servicios de transporte

050906

Investigación para la infraestructura de las comunicaciones

050907

Investigación para la prestación de servicios financieros

050908

Investigación para la producción y prestación de servicios n.c.a

Asuntos de infraestructura, producción y prestación de servicios n.c.a 051001

Asuntos de infraestructura, minería y energía no especificados

46

Medio ambiente 06 0601

0602

Control de la contaminación13 060101

Control de contaminación del aire

060102

Control de contaminación del agua

060103

Control de la contaminación del suelo

060104

Disposición de desechos sólidos

Manejo de aguas14 060201

0603

Protección de la biodiversividad 060301

0604

Investigación en medio ambiente

Medio ambiente n.c.a. 060601

07

Fomento y regulación del medio ambiente

Investigación en medio ambiente 060501

0606

Protección de la biodiversividad

Fomento y regulación del medio ambiente15 060401

0605

Manejo de aguas

Medio ambiente n.c.a.

Vivienda y espacio público16 0701

Regulación de vivienda y espacio público 070101

Regulación de usos del suelo y mejoramiento del espacio público

070102

Regulación

de

vivienda,

desarrollo

urbano

y

servicios

complementarios 070103

Regulación de acueductos y alcantarillados 070401 en relación con regulación de acueductos y alcantarillados, no con la construcción de los mismos

0702

13 14 15 16

Construcción y provisión de vivienda y servicios complementarios 070201

Construcción de viviendas

070202

Construcción de proyectos de desarrollo urbano

Se agregan tres tipos de control de a la contaminación. El manual los presenta separados. El manual no incluye esta categoría. Ídem. En inglés, el nombre de esta categoría es “Housing and community amenities”.

47

070203 0703

Construcción de acueductos y alcantarillados

Investigación en vivienda, usos del suelo, espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano 070301

Investigación en vivienda, usos del suelo, espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano

0704

Vivienda y espacio público n.c.a. 070401

08

Vivienda y espacio público n.c.a.

Salud 0801

Producción o adquisición de productos y equipos médicos17 080101

0802

Producción o adquisición de productos y equipos médicos

Contratación o prestación de servicios de salud18 080201

Contratación o prestación de servicios ambulatorios

080202

Contratación o prestación de servicios hospitalarios

080203

Promoción, prevención y cuidado de la salud pública

080204

Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio

0803

Fomento, coordinación y regulación de los servicios de salud19 080301

0804

Investigación en salud 080401

0805

0902

18 19 20

Actividades de salud n.c.a.

Recreación, deporte, cultura y comunicación 20 0901

17

Investigación en salud

Actividades de salud n.c.a. 080501

09

Fomento y regulación de los servicios de salud

Recreación y deporte 090101

Fomento y regulación de la recreación y el deporte

090102

Servicios de recreación y el deporte

Cultura

Incluye, productos farmacéuticos, equipos terapéuticos y otros productos médicos. Incluye, servicios médicos generales, especializados, odontológicos y paramédicos. Esta categoría no se incluye en el manual del FMI. El manual del FMI incluye “religión”; aquí se excluye y, en cambio, se incluye deporte.

48

0903

090201

Fomento y regulación de actividades culturales

090202

Servicios culturales

Comunicación por medios masivos de comunicación 090301

Fomento de la comunicación por medios masivos y regulación de contenidos

090302 0904

Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación 090401

0905

Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación

Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a. 090501

10

Producción y emisión por medios masivos de comunicación

Recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a.

Educación 1001

1002

1003

Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar, básica y media 100101

Educación preescolar

100102

Educación básica

100103

Educación media

Contratación y prestación de servicios de educación superior 100201

Formación universitaria de pregrado y postgrado

100202

Formación postsecundaria técnica y tecnológica

Contratación y prestación de servicios de capacitación para el trabajo 100301

1004

Contratación y prestación de servicios educativos no definidos por nivel 100401

1005

Fomento, coordinación y regulación de la educación

Investigación sobre la educación 100701

1008

Servicios complementarios de la educación

Fomento, coordinación y regulación de la educación 100601

1007

Servicios educativos no definidos por nivel

Contratación y prestación de servicios complementarios de la educación 100501

1006

Capacitación para el trabajo

Investigación sobre la educación

Actividades y servicios de la educación n.c.a. 100801

Actividades y servicios de la educación n.c.a.

49

11

Protección social 1101

1102

Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales 110101

Atención de la invalidez

110201

Atención de limitados físicos y mentales

Atención de ancianos 110201

1103

1104

Atención de la familia, la niñez y la juventud 110301

Atención a la familia

110302

Atención a la niñez y la adolescencia

110303

Atención de la juventud

Protección y atención de desempleados 110401

1105

1108

1110

110701

Prevención de desastres21

110702

Atención de desastres22

Servicios de bomberos23

110901

Subsidios de vivienda

110902

Subsidios por servicios públicos domiciliarios

Pensiones

21 22

23

Pensiones

Cesantías 111101

1112

Servicios de bomberos

Subsidios a las familias.

111001 1111

Atención a la población socialmente vulnerable o excluida n.c.a.

Prevención y atención de desastres

110801 1109

Protección y atención de grupos étnicos

Atención a la población socialmente vulnerable o excluida n.c.a. 110601

1107

Protección y atención de desempleados

Protección y atención de grupos étnicos 110501

1106

Atención de ancianos

Cesantías

Investigación en protección social

Incluye solamente actividades de prevención no clasificables sectorialmente Incluye solamente reacción y atención inmediata. Las actividades de rehabilitación y reconstrucción se clasifican sectorialmente. Este ítem está incluido en el manual del FMI en la categoría orden público y seguridad ciudadana.

50

111201 1113

Actividades de protección social n.c.a 111301

12.

Investigación en protección social

Actividades de protección social n.c.a.

Actividades públicas que no corresponden a funciones 1201

1202

1203

Transferencias al nivel nacional 120101

Transferencias al nivel nacional

120102

Transferencias al Tesoro

Transacciones de la deuda pública 120201

Pago de intereses

120202

Amortizaciones

Impuestos y multas 120301

1204

Impuestos y multas

Otras actividades que no corresponden a funciones n.c.a. 120401

1205

Otras actividades que no corresponden a funciones n.c.a Previo concepto

120501

Previo concepto DNP, DGPN

51

2.2 Manual de definiciones24 01

FUNCIÓN PÚBLICA GENERAL

0101 Órganos legislativo y ejecutivo, asuntos financieros y fiscales, asuntos externos

010101

Órgano legislativo

Senado de la República y Cámara de Representantes. Se incluye el personal asesor administrativo y político adjunto a dichas oficinas y órganos legislativos; bibliotecas y otros servicios de consulta que se hallan principalmente al servicio de órganos legislativos; elementos materiales a disposición del Congreso (Cámara y Senado). Se incluyen, los comités permanentes o ad hoc creados por el Congreso o en su nombre. Incluye Presidencia de la Republica.

010102

Órgano ejecutivo

Oficina del jefe del ejecutivo en todos los niveles del gobierno : Dirección superior de la Presidencia de la República. Se incluye el personal

asesor administrativo y político

adjunto a dichas oficinas ; bibliotecas y otros servicios de consulta que se hallan principalmente al servicio de la presidencia de la República ; elementos materiales a disposición del Presidente de la República. Se incluyen, asimismo, las comisiones y comités permanentes o ad hoc creados

por el jefe ejecutivo. Las secretarías de la

Presidencia de la República que tienen una función concreta como ayudas educativas, políticas de reinserción de relaciones exteriores política clasificados atendiendo a la función respectiva.

010103

cultural, etc. deben ser

Incluye Red de Solidaridad.

Asuntos fiscales y financieros

Actividades de control a la gestión fiscal del Estado. Se incluyen la revisión, coordinación, conciliación y control de los presupuestos oficiales, servicios de contabilidad del presupuesto y de revisión y fenecimiento de cuentas. Se incluyen los servicios de

24

Al final de cada definición de función se señalan las Entidades cuya función principal más no unica corresponden a dicha función. No obstante es necesario recordar que todas las funciones son cumplidas , por más de una Entidad y todas las Entidades cumplen más de una función.

52

información pública y de estadística

y otros servicios generales prestados por la

Contraloría General de la República. Se incluyen la Dirección Superior y Administrativa, y en general todas las dependencias que conforman la Contraloría General de la República. También se incluyen Ministerio de Hacienda, Auditoria General de la Republica las funciones de vigilancia del sistema financiero y gestión de política financiera.

010104

Apoyo y regulación de la función pública

Actividades de formulación y control de la gestión institucional del gobierno.

010105

Relaciones Exteriores e Internacionales

Administración y gestión del ministerio de relaciones exteriores y de las misiones diplomáticas y consulares destacadas en el extranjero o en oficinas de organizaciones internacionales. Administración, gestión y apoyo de los servicios informativos designado a la distribución fuera de las fronteras nacionales. Se incluyen la gestión bibliotecas salas de lectura y servicios de consulta situados en el extranjero. Se incluyen asimismo, los servicios administrativos de apoyo a la investigación

sobre política exterior. Las

suscripciones ordinarias y las contribuciones para solventar los gastos generales de las operaciones de las organizaciones internacionales se clasifican en ese subgrupo. Clasificados en otra parte de este grupo principal figuran la ayuda económica a otros países , las misiones de ayuda económica acreditadas ante gobiernos extranjeros y las contribuciones

a

los

programas

de

ayuda

administrados

por

organizaciones

internacionales y regionales. Además se incluyen Ministerio de Relaciones Exteriores, Fondo del Ministerio de Relaciones Exteriores.

010106

Órganos de control

Se incluyen los gastos asociados a los órganos de control diferentes a los asuntos fiscales y financieros. Se hace referencia principalmente a las actividades de la Procuraduría General de la Nación o Ministerio Público, Contraloría General y Defensoría del Pueblo.

0102 Asuntos Externos

010201

Asistencia Económica a Otros Países.

53

Establecimientos que administran la asistencia de carácter no militar a otros países. Misiones de asistencia económica acreditadas ante gobiernos extranjeros. Donaciones en efectivo o en especie. Préstamos, sea cual fuere el tipo de interés. Asignación o apoyo de asistencia técnica y capacitación, incluida la concesión de becas de estudio o perfeccionamiento.

010202

Aportes a organismos internacionales.

Establecimientos que administran la asistencia de carácter no militar a organismos internacionales. Misiones de asistencia económica acreditadas ante las mismas. Donaciones en efectivo o en especie. Préstamos, sea cual fuere el tipo de interés. Asignación o apoyo de asistencia técnica y capacitación. Contribuciones a los fondos de desarrollo económico administrados por organizaciones internacionales o regionales. Incluye Aportes a Organismos Internacionales. 0103 Función pública

010301

Recursos humanos

Administración y gestión de los servicios del personal al servicio del Estado. Elaboración y aplicación de políticas y procedimientos generales de personal referentes a la selección y los ascensos, Escalafón, descripción de funciones, evaluación y en general administración de la función pública y actividades análogas. Incluye la Dirección Superior, Ministerio del Interior, Ministerio de Trabajo, función Pública. 010302

Servicios de planificación y estadística

Administración y gestión de los servicios generales de planificación económica y social. Servicios de planificación no vinculados a una función específica y desempeñados generalmente por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional. Administración y gestión de los servicios generales de estadística. Servicios de estadística no vinculados a una función específica y no vinculado por el Departamento Nacional de Estadística. Las oficinas centrales de este departamento reúnen y analizan las estadísticas relativas a muchas esferas, formulan las políticas estadísticas generales y coordinan, asesoran y prestan asistencia a las dependencias de programas estadísticos asignadas a una función específica. También

incluye la Dirección Superior del DANE., Fondo Rotatorio de la

Registraduría, Registraduría, Fondo del Rotatorio DANE, Superintendencia de Notariado y

54

Registro, Departamento Nacional de Planeación, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Archivo General de la Nación y la Contraloría General de la Nación. 0104 Transferencias a otros niveles de la administración

010401

Transferencias a otros niveles de la administración

Las transferencias deben ser ubicadas en la función que corresponda de acuerdo a su destino final. En caso que no puedan ubicarse se colocan en esta categoría. Incluye Transferencias por Concepto de IVA, Cruce de Cuentas, Prestamos a Entidades descentralizadas.

0105 Programas institucionales de apoyo a la descentralización

010501

Apoyo institucional a la descentralización

Gastos del gobierno nacional central destinados hacia la gestión y apoyo del proceso de descentralización en sus diferentes expresiones del orden de lo territorial. Administración de los recursos destinados para tal fin. Incluye Comisión Nacional de Regalías, Unidad de Desarrollo Territorial, Findeter, Transferencias a Entidades territoriales, Prestamos a Entidades territoriales, Situado Fiscal libre destinación.

0106 Investigación básica

010601

Investigación básica.

Se entiende por investigación básica toda actividad dirigida al aumento

de los

conocimientos científicos o al descubrimiento de nuevas esferas de la investigación sin objetivos prácticos específicos. La investigación aplicada tiene también el objeto de aumentar los conocimientos , pero se emprende con un objetivo práctico concreto. En general, la investigación aplicada se clasifica en la función con la que está relacionado su objetivo. Por ejemplo, la investigación aplicada a la defensa nacional se asigna al subgrupo 020201.

Incluye Ingeominas, Instituto de Ciencias Nucleares y

Energías

Alternativas, Colciencias. 0107 Investigación aplicada a la función pública

55

010701

Investigación aplicada a la función pública

Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., que administran o ejecutan actividades gubernamentales en la esfera de la investigación aplicada al mejoramiento de procesos administrativos dentro la función pública general del Estado. Provisión de recursos financieros para estas investigaciones.

0108 Actividades de la función pública n.c.a.

010801

Actividades de la función pública n.c.a.

Asuntos de la función pública general del Estado que no clasifican en ninguna de las anteriores categorías. 02

ACTIVIDADES Y SERVICIOS DE LA DEFENSA NACIONAL

0201 Defensa nacional

020101

Defensa nacional

Administración general, supervisión y gestión de los asuntos y de las fuerzas de la defensa militar : fuerzas de defensa de tierra, mar, comunicación información, materiales,

y aire; ingeniería, transportes,

personal y otras fuerzas y mandos no

combatientes ; fuerzas de reserva y auxiliares vinculadas

al sistema de la defensa.

Abastecimiento de equipo, estructuras militares, etc. Oficinas de los agregados militares destacados en el extranjero, salvo las misiones de ayuda militar. La administración y la gestión de las escuelas y academias militares cuyos planes de estudios son análogos a las de las instituciones civiles se clasifican en los subgrupos correspondientes del grupo principal 10, aun cuando la asistencia a ellas esté limitada al personal militar y sus familias. La administración y gestión de hospitales de base que se clasifican en la cuenta pertinente del grupo 08, pero los hospitales de campaña se incluyen aquí. Los planes de pensiones para el personal se clasifica en el grupo 1108. Incluye la Dirección Administrativa de la Dirección Superior, la Operación Administrativa del Comando General, la Operación Administrativa del Ejército, la Operación Administrativa de la

56

Armada, la Operación Administrativa de la Fuerza Aérea, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Además Incluye todo el Sector del Ministerio de Defensa.

0202 Investigación Aplicada a la Defensa Nacional.

020201

Investigación Aplicada a la Defensa Nacional.

Administración y apoyo de la investigación y el desarrollo experimental relacionados con las fuerzas armadas y la defensa civil. Investigaciones para el desarrollo de equipo nuevo y mejorado, el perfeccionamiento de la táctica y la estrategia, la utilización del espacio y las profundidades marinas para la defensa y otros tipos de investigación y desarrollo experimental relacionados con la defensa. La investigación fundamental se clasifica en la cuenta pertinente 0105. Incluye Proyectos Orientados a Investigación en el Área de Defensa Nacional. 0203 Otras actividades de defensa nacional n.c.a.

020301

Otras actividades de defensa nacional n.c.a.

Asuntos de la defensa nacional que no clasifican en ninguna de las anteriores categorías. 03

ACTIVIDADES DE ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD

0301 Servicios de Policía y protección ciudadana

030101

Servicios de Policía y protección ciudadana

Establecimientos administrativos que dirigen, administran y supervisan a las fuerzas y los servicios de policía. Incluye protección ciudadana, patrullaje e investigaciones policiales. Fuerzas regulares y auxiliares de policía sostenidas por las autoridades públicas y otras fuerzas especiales de policía. Los servicios de policía incluyen la regulación del tráfico, el registro de extranjeros, la gestión de los laboratorios policíacos y el manejo de registro de detenciones y de las estadísticas relativas a la labor policial. El suministro de equipo y

57

materiales para el servicio de policía, incluso vehículos, aeronaves y navíos. Se incluye el adiestramiento de personal de policías, pero las academias de policías que incluyen una enseñanza además de adiestramiento policial se clasifican en la cuenta pertinente del grupo principal. Se incluye los servicios policiales, la formación y capacitación del personal, Comisarías Nacionales de Policía que se encuentran adscritas al Ministerio de Justicia, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS. También se incluye Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, Dirección Nacional de Estupefacientes, Fondo Rotatorio del DAS, Comisión Nacional para la Policía, el servicio de vigilancia de las diferentes entidades y programas gubernamentales.

0302 Administración de la Justicia

030201

Administración de la justicia

La administración y gestión de los tribunales de justicia civil y penal del sistema judicial, incluso la representación y el asesoramiento jurídicos en nombre del gobierno o de otros cuando los suministra el gobierno mediante el pago

en efectivo

o la prestación de

servicios. Los funcionarios judiciales encargados de la ejecución de multas o de arreglos jurídicos impuestos por los tribunales. Se incluyen la administración y la gestión de los servicios de libertad vigilada y libertad condicional. La administración de prisiones se clasifica en el subgrupo 0303. Los tribunales administrativos se clasifican según su función. Además incluye Rama Judicial, Ministerio de Justicia, Fiscalia, Instituto Nacional de Medicina Legal, Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

0303 Administración y gestión de establecimientos penitenciarios

030301

Administración y gestión de establecimientos penitenciarios

Administración y gestión de establecimientos penitenciarios y otros establecimientos destinados a la detención y rehabilitación de los delincuentes. Granjas y talleres correccionales, reformatorios, establecimientos para jóvenes delincuentes y manicomios para delincuentes alienados.

Incluye el INPEC sede central y establecimientos de

reclusión.

58

0304 Investigación aplicada al orden público y la seguridad

030401

Investigación aplicada al orden público y la seguridad

Gestión y apoyo administrativo y financiero a los procesos de investigación aplicados a los diferentes aspectos componentes del orden público y la seguridad, incluidas las investigaciones en este sentido realizadas por el DAS. No se incluyen las investigaciones de carácter criminal o judicial conducentes a la aplicación de la justicia.

0305 Actividades de orden público y seguridad n.c.a.

030501

Actividades de orden público y seguridad n.c.a.

Administración y apoyo de las actividades de orden público y seguridad que no pueden asignarse a ninguno de los grupos anteriores, incluidas la investigación aplicada y el desarrollo experimental de relaciones entre los métodos policiales, la administración de prisiones y cárceles y las prácticas de los tribunales de justicia, también se incluyen la administración, la reglamentación y el apoyo en general de las actividades de fomento del orden público y la seguridad, la formulación de una política general a este respecto y la difusión de información al público. Incluye Proyectos relacionados con el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad personal, Programas para la convivencia y seguridad ciudadana. 04

FOMENTO Y REGULACIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO

0401 Fomento y regulación del desarrollo económico general

040101

Fomento y regulación del desarrollo económico general

Administración y gestión del desarrollo económico a través de la formulación y promoción de políticas públicas dirigidas hacia el desarrollo económico, industrial, comercial y financiero. Operación y soporte administrativo y financiero de las entidades dedicadas a esta labor. Incluye Ministerio de Minas, Ministerio de Desarrollo, Ministerio de Comercio Exterior, Superintendencia de Valores

59

040102

Fomento y regulación de agricultura, ganadería, caza y pesca

Fomento y regulación de actividades conservación de tierras

y servicios relacionados

con la producción y

agrícolas, incluidas su bonificación y expansión. Oficinas,

direcciones, dependencias de programas, etc.,

que realizan tareas

para conservar,

bonificar y ampliar las tierras cultivables. Esas tareas por lo general entrañan trabajos físicos como el desbroce, la instalación de sistemas de avenamiento y de riego, la reducción de la sanidad y otros análogos. Fomento y regulación de actividades

y

servicios relacionados con la producción ganadera y conservación de tierras aptas para el pastoreo, incluidas su conservación y expansión productiva. Administración de asuntos y servicios concernientes a la estabilización o mejora de los precios e ingresos para los agricultores y ganaderos. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., que administran o proporcionan otras formas de apoyo, por ejemplo, subvenciones, en virtud de planes de sostén de los precios, de comercialización o de restricción o estímulo de la producción de determinados cultivos. Fomento y regulación de actividades y servicios de la caza y pesca comerciales o deportivas. Actividades relacionadas con a la caza de animales

salvajes y a la

propagación,

protección y preservación de la fauna; y

actividades de pesca en agua dulce, oceánica y costera, incluidas las granjas ictiológicas. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., encargadas de la gestión explotación,

y Fomento de reservas de caza, servicios de extensión, actividades de

repoblación, selección, etc.; gestión explotación, viveros de peces, servicios de extensión, actividades de repoblación, selección, etc. Los gastos las reservas de caza y pesca administrados en régimen de empresas públicas se excluyen de la clasificación, pero se incluye el apoyo del gobierno a esas organizaciones. Dependencias de programas que se ocupan de preparar reglamentaciones y vigilar su cumplimiento, incluida la concesión de licencias de caza y pesca. Incluye INGORA, ICA, DRI, INAT, INPA y Ministerio de Agricultura, 040103

Fomento y regulación en bosques

Fomento y regulación de los asuntos y servicios forestales, incluidas la reglamentación de las operaciones forestales y la concesión de licencias para la tala de árboles. Gestión, funcionamiento o apoyo sobre el terreno relativos a la reforestación, la prevención de plagas y enfermedades y los servicios de prevención y lucha contra los incendios de bosques. Gastos en forma de préstamos, donaciones o subvenciones relacionados con

60

operaciones forestales comerciales y con la explotación de productos forestales además de la madera. Incluye Unidad Administrativa de Parques Naturales. 040104

Fomento y regulación en energía y combustibles

Fomento y regulación de actividades relacionadas con el carbón, petróleo y gas natural. Oficinas, direcciones o dependencias de programas

que formulan y administran

reglamentaciones sobre la explotación o conservación de esos recursos y dependencias encargadas de su aprovechamiento En el caso del carbón actividades se refieren al carbón de todas las calidades, al lignito y la turba, independientemente del método de extracción o beneficio, e incluyen su conversión en otras formas de combustible como el coque. En cuanto al gas natural y petróleo incluye los gases licuados del petróleo y los gases de refinerías y el petróleo de pozos u otras fuentes como esquistos y arenas bituminosas. También

abarca

asuntos

relacionados

con

la

distribución

urbana

de

gas.,

independientemente de su composición, pero las oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., que se ocupan de asuntos relativos al transporte del petróleo o gas, a la formulación

y vigilancia del cumplimiento

de reglamentaciones relativas

a la

explotación o la conservación, y dependencias que se ocupan de la prospección y el aprovechamiento

de recursos

o de su extracción, elaboración

o distribución.

Dependencias de programas que se ocupan de preparar y difundir información y de compilar estadísticas sobre los recursos de petróleo y gas natural, su producción y su utilización. Fomento y regulación de asuntos y servicios que conciernen a combustibles como el alcohol, la madera y sus desechos, el bagazo y otros combustibles comerciales”. Oficinas, direcciones administrar

o sostener actividades

y dependencias de programas encaminadas a

racionalizar

“no

encargadas de el uso de esos

materiales para la producción de energía, incluso la investigación aplicada y el desarrollo experimental. Dependencias de programas

encargadas

de preparar o difundir

información y de compilar estadísticas sobre la disponibilidad, producción o utilización de esos combustibles. Administración de asuntos de oleoductos y gasoductos. Oficinas, direcciones o dependencias de programas que planifican, y diseñan, oleoductos o gasoductos

y estructuras conexas tales como estaciones de bombeo, etc., o que

supervisan, autorizan mediante licencia o reglamentan esas obras.

61

Fomento y regulación de la generación eléctrica. Formulación de reglamentos y vigilancia de su cumplimiento. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., encargadas de estos asuntos de Fomento y regulación. Fomento y regulación de la transmisión y distribución de la energía eléctrica. Formulación de reglamentos y vigilancia de

su

cumplimiento. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., encargadas de estos asuntos de Fomento y regulación. Fomento y regulación en fuentes de energía no eléctrica tal como sucede con la energía eólica y solar. Oficinas y dependencias encargadas de esta actividad. Incluye Comisión de Regulación de Energía y gas , Ecocarbon, Unidad de Planeación Minero energética.

040105

Fomento y regulación de la minería

Fomento y regulación de asuntos y servicios de minería y recursos minerales, excepto los asuntos y servicios de los combustibles clasificados en el grupo 0403. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc, encargadas de la prospección, explotación, conservación, comercialización y otros aspectos de la producción de minerales. Oficinas, direcciones,

dependencias

de

programas,

etc,

que

formulan

y

administran

reglamentaciones sobre prospección y minería, conceden y supervisan licencias y arriendos, reglamentan las tasas de producción, inspeccionan a las minas para verificar el cumplimiento de los reglamentos de seguridad, etc.

040106

Fomento y regulación de la industria y construcción

Fomento y regulación de asuntos y servicios de desarrollo industrial. Oficinas, direcciones y dependencias de programas encargados de formular y administrar políticas de fomento, administración y reglamentaciones sobre el establecimiento y el funcionamiento de actividades destinadas a desarrollar, ampliar y mejorar en general la situación de las industrias mediante préstamos o donaciones, subvenciones a la producción o a los insumos, reintegros tributarios o asistencia de otras formas. Dependencias de programas que

formulan

y

administran

reglamentaciones

sobre

el

establecimiento

y

el

funcionamiento de plantas fabriles, inspeccionar las plantas para verificar el cumplimiento de los reglamentos de seguridad y ejercicio de otros tipos de control. Fomento y regulación de los asuntos y servicios de la construcción. Oficinas, direcciones y dependencias de programas que se ocupan principalmente de la formulación y administración de reglamentos sobre normas de edificación, la concesión de certificados

62

de habilitación, la vigilancia del cumplimiento de los reglamentos de seguridad en las obras de construcción, etc. 040107

Fomento y regulación del transporte

Fomento y regulación de actividades y servicios de transporte por caminos y carreteras excepto la construcción. Los asuntos de transporte por caminos y carreteras se refieren sobre todo a la utilización de las carreteras. Esos asuntos incluyen también los sistemas públicos de transporte (pasajeros y carga) por carretera. Oficinas, etc., que formulan y administran reglamentaciones

sobre la utilización de carreteras, por ejemplo, la

concesión de licencias para vehículos y conductores, la inspección de la seguridad de los vehículos, especificaciones de tamaño y carga, reglamentaciones de las horas de trabajo

de los conductores de camiones, etc. Oficina, etc., que reglamentan

explotación de los sistemas

públicos

la

de transporte por carretera, incluidas las

concesiones de franquicias, la aprobación de tarifas de pasajeros y de carga, las horas y frecuencia de los servicios, etc. En general se considera que el control del tráfico es una función policial y está clasificada en la cuenta 0301. La reglamentación y vigilancia de la contaminación debida a los vehículos automotores se clasifica en la cuenta 060101.

Fomento y regulación de actividades y servicios de sistemas ferroviarios, excepto la construcción. Los asuntos de los sistemas ferroviarios se refieren a los servicios de las grandes líneas ferroviarias y de los servicios interurbanos, servicios de tránsito urbano rápido y tranvías. Oficinas, direcciones y dependencias de programas que formulan y administran reglamentaciones condiciones de material

sobre las

operaciones

ferroviarias, incluyendo las

rodante, estabilidad de las vías, frecuencia de los servicios,

seguridad de los pasajeros y de la carga, etc. Oficinas, direcciones o dependencias de programas que explotan servicios ferroviarios públicos distintos de las empresas o que brindan Fomento en forma de préstamos, donaciones o subvenciones a las explotaciones para adquirir el material rodante o para su conservación y mantenimiento, oficinas que conceden franquicias, reglamentan tarifas de pasajeros y de carga y prestan asistencia de explotación en forma de pasajes y subvenciones a las tarifas de pasajeros y carga.

Fomento y regulación de actividades y servicios de transporte por agua, excepto la construcción. Los asuntos de transporte por agua se refieren al servicio de pasajeros y

63

carga por vías interiores, costeras y por mar. Oficinas, direcciones o dependencias de programas encargadas de la explotación de puertos, muelles, canales artificiales y otros servicios de transporte por agua y su conservación en buenas condiciones, o de su apoyo. Oficinas, etc., que formulan y administran reglamentaciones sobre el transporte por agua, por ejemplo, registro, licencias reglamentaciones relativas

e inspección de buques y tripulaciones y

a la seguridad de pasajeros

o mercancías. Oficinas,

direcciones o dependencias de programas que explotan embarcaciones (por ejemplo, barcazas de transbordo) o conceden franquicias para esas operaciones. Oficinas, etc., que proveen de buques a empresas de transporte por agua o que conceden préstamos o donaciones a las empresas para la adquisición

de buques o su conservación

y

mantenimiento. Oficinas que reglamentan las tarifas de pasajeros y carga y proporcionan asistencia de explotación

en forma de subvenciones. Oficinas, direcciones o

dependencias de programas encargadas del funcionamiento de ayudas a la navegación, siempre que puedan separarse de las dependencias que se encargan del servicio de guardacostas o de su administración. Fomento y regulación de actividades y servicios de transporte por aire, excepto la construcción. Los asuntos de transporte por aire. Se refiere no solamente a los servicios de pasajeros y carga (regulares o no), sino también a la reglamentación y control de vuelos de los particulares. Oficinas, direcciones, o dependencias de programas encargadas del funcionamiento de los aeropuertos y de los tipos de control y navegación por aire y su conservación en buenas condiciones, o de su apoyo. Oficinas, etc.,que formulan y administran reglamentaciones sobre el transporte aéreo: registro, licencias e inspección de aviones, pilotos y tripulantes, incluido el personal de tierra; seguridad de los pasajeros; asignación de rutas; control de tarifas de pasajeros y carga; y otros asuntos relativos al transporte aéreo. Oficinas, direcciones o dependencias que explotan servicios de transporte aéreo (excepto empresas públicas), suministran aviones aerolíneas aéreas o

les conceden préstamos o donaciones para la

adquisición de aviones, su conservación y mantenimiento. Fomento y regulación de actividades y servicios de transporte por otros medios como teleféricos, sistemas de cable de tracción. En el caso de transporte por ductos (oleoductos, gasoductos y poliductos) se clasifican en 040302. Oficinas, direcciones o dependencias de programas encargadas

de la explotación o

el apoyo de los sistemas de transporte antes

mencionados y de conservación en buenas condiciones. Oficinas, etc., que elaboran y administran reglamentaciones relativas a estos sistemas: registro, licencia, o inspección

64

de equipo; especialización y capacitación de operadores; normas de seguridad y otros asuntos. Dependencias de programas que conceden franquicias y establecen tarifas y la frecuencia y los niveles del servicio. Oficinas, direcciones o dependencias de programas que explotan esos sistemas de transporte (excepto empresas públicas), o que suministran equipos a las empresas de explotación o conceden préstamos o donaciones para la adquisición de equipo o su conservación. Oficinas que brindan Fomento en forma de subvenciones.

Incluye

Ministerio

de

Transporte,

Instituto

Nacional

de

vías,

Superintendencia General de Puertos, Unidad de Administración Aeronáutica

Civil,

Satena, Fondo Nacional de Caminos Vecinales.

040108

Fomento y regulación de las comunicaciones

Administración de actividades y servicios de comunicaciones. Las actividades de comunicaciones se refieren a los sistemas de comunicación postal, telegráfica,

cablegráfica,

telefónica,

inalámbrica de los satélites de comunicaciones,

comunicaciones por medios masivos, telefonía tradicional y personal, y trasmisión de datos. No incluyen las ayudas de navegación de agua por aire, que se clasifican en los subgrupos pertinentes. En ese subgrupo están clasificadas las oficinas, direcciones o dependencias de programas, etc., encargadas de la construcción o explotación o de brindar Fomento a la una o a la otra, así como las dependencias de programas que reglamentan esos sistemas, incluso la fijación de las tarifas telefónicas (Fomento y regulación; infraestructura).Dependencias de programas encargadas de la explotación de sistemas de comunicaciones y de la conservación de sistemas de apoyo. El Fomento incluye, préstamos, donaciones y subvenciones

de explotación. Oficinas, etc.,

que

elaboran y administran reglamentaciones relativas a la explotación de sistemas de comunicaciones: asignación de frecuencias; especificación de los mercados a los que han de prestar

servicios

y de las tarifas; accesos a otros sistemas análogos

sistemas que emplean una tecnología de comunicaciones diferente

o a

y otros asuntos

reglamentarios. Incluye Fondo de Comunicaciones, Ministerio de Comunicaciones.

040109

Fomento y regulación del sector financiero

Administración, Fomento y regulación de actividades relacionadas con la actividad financiera. Incluye actividades relacionadas con la vigilancia, formulación de política financiera y crediticia, soporte financiero al crédito de fomento, y la prestación directa del

65

servicio financiero. No incluye los préstamos que realiza el gobierno, los cuales se clasifican de acuerdo a su función teniendo en cuenta el destino final de los créditos. Se incluye la transferencia de recursos al sector financiero bien sea para subsidiar las operaciones de crédito, para solventar sus faltas de liquidez, para apalancarlas patrimonialmente, para su rescate frente a una crisis financiera, o para nacionalizar total o parcialmente sus activos. Incluye la Superintencdencia Bancaria

040110

Fomento y regulación del comercio

Fomento y regulación de actividades almacenamiento

y servicios del comercio de distribución

y del

y depósito. Se incluyen, también, la administración de asuntos de

interés del consumidor y de su protección. Oficinas, direcciones, o dependencias de programas encargadas de elaborar y vigilar reglamentaciones relativas al comercio por mayor y menor, tales como licencias, prácticas de venta, rotulación de alimentos envasados y otros bienes destinados al consumo doméstico, inspección de balanzas y otras máquinas de pesar, etc. Administración de planes de control de precios y de racionamiento aplicados por conducto de los comerciantes al por mayor y menor, sea cual fuere el tipo de mercaderías de que se trate o el consumidor al que se destinen. Oficinas, etc., encargadas de conceder, préstamos, donaciones u otras asistencias a los establecimientos comerciales, al por mayor y menor y de conceder subvenciones que benefician al público en general. Las subvenciones a los alimentos y otras aplicables a determinados grupos o personas (por ejemplo, las de la leche para bebes) se consideran actividades de protección social y se clasifican en el grupo principal 11. Oficinas, direcciones,

o dependencias de programas

encargadas de elaborar

y vigilar

reglamentaciones relativas al almacenamiento y depósitos y de prestar asistencia a la industria en diversas formas. Se incluyen la concesión de licencias y la reglamentación de los almacenes generales de depósito afianzados por el gobierno. Incluye Superintendencia de Industria y Comercio.

040111

Fomento y regulación del turismo, hoteles y restaurantes.

Fomento y regulación de actividades y servicios de hoteles, restaurantes y de actividades y servicios de turismo. Oficinas, etc., encargadas de elaborar y vigilar reglamentaciones relativas a la explotación de hoteles y restaurantes, incluidas las reglamentaciones de precios, normas de limpieza, las prácticas de venta y las licencias para hoteles y

66

restaurantes. Dependencias de programas que brindan apoyo para la explotación, en forma de préstamos, donaciones y subvenciones. Oficinas, direcciones y dependencias de programas encargadas de actividades para atraer turistas. Estas actividades entrañan sobre todo campañas publicitarias, difusión de literatura relativa a atracciones y servicios, Fomento de festividades para atraer turistas, explotación de oficinas de turismo en el país y en el exterior y actividades de enlace con establecimiento de transporte. Incluye Artesanías De Colombia

040112 Fomento y Regulación de otras actividades no clasificadas anteriormente Fomento y regulación de actividades y servicios de proyectos de desarrollo con fines múltiples.. Gastos, incluidos los préstamos, donaciones o subvenciones de construcción, conservación o explotación. Los gastos en proyectos con una función principal (por ejemplo, la generación de energía) y otras funciones que son marginales deben clasificarse según su función principal.

0402 Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico 040201

Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico general Gastos directos dirigidos hacia la promoción y ejecución de proyectos de investigación acerca del mejoramiento de las condiciones generales de desarrollo económico y temas relacionados. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a la investigación en temas de desarrollo económico. 040202 Investigación para el fomento y la regulación de la agricultura, ganadería, bosques, caza y pesca Gastos dirigidos hacia el mejoramiento de los procesos de regulación y fomento del sector agrícola, ganadero, de bosques, caza y pesca. Este mejoramiento incluye aspectos administrativos, financieros y fiscales. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040203

Investigación para la regulación de la energía y los combustibles

Gastos destinados hacia la investigación que apoye el mejoramiento de la actividad reguladora y de fomento del Estado en el tema de los combustibles. Se incluyen aspectos administrativos, fiscales y financieros. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este

67

tipo de investigación. Gastos destinados hacia el mejoramiento de la intervención del Estado, a través de su actividad de fomento y regulación, en el sector energético. Incluye aspectos administrativos, financieros y fiscales. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040204 Investigación para el fomento y la regulación de minería no energética Gastos dirigidos hacia el mejoramiento de los procesos de regulación y fomento de los sectores de minería no energética, industria y construcción. Se contemplan también mecanismos financieros y fiscales

de apoyo, así como la cualificación de la gestión

pública en este campo de intervención. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040205 Investigación para el fomento y regulación de la industria y construcción Gastos dirigidos hacia el mejoramiento de los procesos de regulación y fomento de los sectores de industria y construcción. Se contemplan también mecanismos financieros y fiscales de apoyo, así como la cualificación de la gestión pública en este campo de intervención. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040206

Investigación para el fomento y regulación del transporte

Gastos destinados hacia la investigación que apoye el mejoramiento de la actividad reguladora y de fomento del Estado en el tema del sector transporte. Esta clasificación contempla también los aspectos administrativos, fiscales y financieros de la actividad estatal en este campo. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación. 040207

Investigación para el fomento y la regulación de las comunicaciones

Gastos destinados hacia el mejoramiento de la intervención del Estado, a través de su actividad de fomento y regulación, en el sector de comunicaciones. En esta categoría se incluye los mecanismos de apoyo financiero y fiscal del Estado de investigaciones cuyo objeto sea la modernización permanente del sector en sus diferentes componentes técnicos y económicos. Así mismo se contemplan los estudios que pretendan mejorar la

68

gestión estatal en esta campo. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040208

Investigación para el fomento y la regulación del sector financiero

Gastos dirigidos hacia el mejoramiento de los procesos de regulación, control y fomento del sector financiero. Se contemplan también mecanismos financieros y fiscales

de

apoyo, así como la cualificación de la gestión pública en este campo de intervención. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

040209 Investigación para el fomento y regulación de otras actividades económicas Gastos destinados hacia la investigación que apoye el mejoramiento de la actividad reguladora y de fomento del Estado en el tema de otras industrias no contempladas en los numerales 040201 al 040208. Se incluyen aspectos administrativos, fiscales y financieros. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

05

INFRAESTRUCTURA BÁSICA, PRODUCCIÓN Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS

0501 Infraestructura y producción agropecuaria, bosques, caza y pesca

050101

Infraestructura y producción agropecuaria

Gastos de infraestructura para la producción y conservación de tierras

agrícolas,

incluidas su bonificación y expansión. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., que realizan tareas para conservar, bonificar y ampliar las tierras cultivables. Esas tareas por lo general entrañan trabajos físicos como el desbroce, la instalación de sistemas de avenamiento y de riego, la reducción de la sanidad y otros análogos. Gastos de construcción de presas, diques, canales de riego, de instalación de equipos y de los de administración y funcionamiento de esas obras y sistemas.

050102

Infraestructura y producción para bosques

Gastos de infraestructura para los asuntos relacionados con los servicios forestales. Apoyo sobre el terreno relativo a la reforestación, la prevención de plagas y enfermedades

69

y los servicios de prevención y lucha contra los incendios de bosques. Oficinas y entidades públicas que realizan este tipo de gastos. 050103

Infraestructura y producción para actividades de caza y pesca

Gastos destinados hacia el desarrollo de infraestructura para las actividades de caza y pesca. Actividades referidas a la caza de animales

salvajes y a la

protección y preservación de la fauna, la pesca de agua

propagación,

dulce, oceánica y costera,

incluidas las granjas ictiológicas. Oficinas, direcciones, dependencias de programas, etc., encargadas de esta actividad. Los gastos de las reservas de caza y de los viveros de peces administrados en régimen de empresas públicas se excluyen de la clasificación, pero se incluye el apoyo del gobierno a esas organizaciones. 050104

Infraestructura para proyectos múltiples de agricultura, ganadería, bosques, caza y pesca Promoción de proyectos múltiples de infraestructura en agricultura, bosques, caza y pesca. Oficinas, direcciones o dependencias de desarrollo que planifican, diseñan, construyen, amplían o mejoran proyectos de infraestructura con fines múltiples. 0502 Infraestructura, producción y distribución de combustibles 050201

Infraestructura y producción de carbón y otros combustibles minerales sólidos Gastos dirigidos hacia la infraestructura de actividades relacionadas con el carbón y otros combustibles minerales sólidos. Tales actividades se refieren al carbón de todas las calidades, al lignito y la turba, independientemente del método de extracción o beneficio, e incluyen su conversión en otras formas de combustible como el coque o el gas. Apoyo en forma de préstamos, donaciones o subvenciones a la industria de fabricación de coque, briquetas o gas. Oficinas y dependencias públicas encargadas de este tipo de gastos.

050202

Infraestructura y producción de Petróleo y gas natural

Desarrollo de infraestructura para las actividades de petróleo y gas natural. Estas actividades conciernen al gas natural, los gases licuados del petróleo y los gases de refinerías y el petróleo de pozos u otras fuentes como esquistos y arenas bituminosas. También abarca asuntos relacionados con la distribución urbana de gas. Apoyo en forma

70

de préstamos, donaciones o subvenciones a la industria de extracción de petróleo y a la industria de refinación del petróleo crudo y de los productos líquidos y gaseosos conexos.

050203

Infraestructura y transporte de combustibles por ductos

Desarrollo de la infraestructura de oleoductos y gasoductos. Oficinas, direcciones o dependencias de programas que planifican, y diseñan, oleoductos o gasoductos

y

estructuras conexas tales como estaciones de bombeo, etc., o que supervisan, autorizan mediante licencia o reglamentan esas obras.

050204 Infraestructura, producción y distribución de combustibles no convencionales Desarrollo de la infraestructura concerniente a combustibles como el alcohol, la madera y sus desechos, el bagazo y otros combustibles “no comerciales”. Oficinas, direcciones y dependencias de programas

encargadas de generar la construcción de nueva

infraestructura y el mantenimiento de la existente. 0503 Infraestructura y actividades de generación y distribución de energía 050301 Infraestructura y generación de energía eléctrica. Apoyo para la infraestructura de actividades que conciernen a las fuentes convencionales de electricidad, como las plantas termoeléctricas, y a las fuentes no convencionales, como los generadores eólicos programas, etc.,

encargadas de estos asuntos. Apoyo en forma de préstamos,

donaciones o subvenciones asistencia

o heliotérmicos. Oficinas, direcciones, dependencias de

a la industria de

producción

de electricidad, incluso

para reducción de la contaminación, como la instalación de equipo de

precipitación en centrales alimentadas con carbón. Incluye el apoyo de la construcción de presas y otras obras destinadas principalmente a la generación de electricidad y de la investigación aplicada sobre diversos aspectos

de la generación (incluidas las

centrales nucleoeléctricas), transmisión y distribución de electricidad. Incluye ICEL.

050302 eléctrica

Infraestructura y actividades de transmisión y distribución de energía

71

Apoyo para la infraestructura de actividades que conciernen a la transmisión y distribución de la energía eléctrica.

050303 Infraestructura y actividades de producción y distribución de energías no convencionales Gastos destinados hacia la creación y mantenimiento de infraestructura en fuentes de energía no eléctrica tal como sucede con la energía eólica y solar. Oficinas y dependencias encargadas de esta actividad. 0504 Infraestructura y producción en minería no energética, industria y construcción

050401

Infraestructura y producción en minería no energética

Oficinas, direcciones y dependencias encargados del desarrollo de la infraestructura en las actividades de minería, prospección, explotación, comercialización y otros aspectos de la explotación de minerales.. Además de los minerales metalíferos, esas actividades abarcan la arena, arcilla y la piedra, los minerales para la fabricación de productos químicos y fertilizantes, la sal, las piedras preciosas, el amianto y el yeso, entre otros.

050402

Infraestructura y producción industrial

Gastos destinados al desarrollo y mantenimiento de infraestructura el campo del desarrollo industrial. Oficinas, direcciones y dependencias de programas encargados de estas actividades. Las transferencias, préstamos, subvenciones, etc, a los productores de manufactura y dirigidas hacia la creación y manutención de la infraestructura industrial. 050403

Construcción

Infraestructura para el desarrollo de los asuntos y servicios de la construcción. Oficinas, direcciones y dependencias de programas que se ocupan de estas actividades. Desarrollo de métodos, materiales y otras actividades para apoyar la infraestructura en la construcción.

0505 Infraestructura y servicios de transporte

050501

Infraestructura y servicios de transporte terrestre

72

Administración de actividades y servicios de construcción

de caminos y carreteras,

incluidos los caminos y las calles urbanas. Oficinas, direcciones o dependencias

de

programas que planifican, diseñan, construyen, amplían o mejoran los caminos y las carreteras y las estructuras conexas como puentes, túneles, lugares de estacionamiento, terminales de autobuses, etc., o que supervisan, autorizan mediante licencia o reglamentan tales obras. Administración de actividades y servicios de construcción de ferrocarriles, incluidos los tranvías y otros ferrocarriles urbanos. Oficinas, direcciones o dependencias de programas que planifican, diseñan, construyen, amplían o mejoran las vías de los ferrocarriles, sean de superficie o no, y estructuras conexas terminales, túneles, puentes, etc., o que

tales como

supervisan, autorizan mediante licencia

o

reglamentan tales obras. Gastos incluidos, préstamos, donaciones o subvenciones para estas obras. 050502

Infraestructura y servicios para el transporte fluvial y marítimo

Administración de actividades y servicios de construcción de obras para el transporte por río y marítimo. Oficinas, direcciones o dependencias de programas, etc., que planifican, diseñan , construyen, amplían, o mejoran obras o estructuras para facilitar el tráfico de pasajeros y de carga por agua, o que supervisan, autorizan mediante licencia

o

reglamentan tales obras. Entre otras cosas, las obras comprenden estructuras portuarias, canales artificiales o naturales, rompeolas, malecones, muelles, terminales, etc.. Gastos incluidos, préstamos, donaciones y subvenciones para estas obras. 050503

Infraestructura y servicios de transporte aéreo

Administración de actividades y servicios de construcción de obras para el transporte por aire. Oficinas, direcciones, o dependencias de programas que planifican, diseñan, construyen o mejoran aeropuertos, pistas de aterrizaje, terminales, hangares, respaldo a la navegación aérea y otras estructuras y equipo fijo vinculados al transporte por aire, o que supervisan, autorizan mediante licencias

o reglamentan tales obras. Gastos,

incluidos préstamos, donaciones y subvenciones para esas obras. 050504 Infraestructura y servicios de otros tipos de transporte. Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de actividades y servicios de transporte

por otros medios como teleféricos, sistemas de cable de

73

tracción. Administración de actividades relacionadas con estos asuntos, Incluye Empresa Colombiana de Vías Ferreas. 0506 Infraestructura y servicios de comunicación

050601

Infraestructura y servicios de comunicación por medios masivos

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura y los servicios de comunicación de trasmisión masiva, tales como radio y televisión. Oficinas, direcciones o dependencias de programas encargadas de planificar, diseñar, construir , ampliar, mejorar o promover de otra manera el desarrollo de esos sistemas , o de su apoyo.

050602

Infraestructura y servicios de telefonía y transmisión de datos

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura y los servicios de comunicación de la telefonía y la transmisión de datos. Oficinas, direcciones o dependencias de programas encargadas de planificar, diseñar, construir , ampliar, mejorar o promover de otra manera el desarrollo de esos sistemas , o de su apoyo. 0507 Infraestructura y servicios en sector financiero

050701

Infraestructura y servicios del sector financiero

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de actividades y servicios financieros.

0508 Infraestructura y servicios en otras actividades económicas

050801

Infraestructura y servicios de comercio y bodegaje

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de actividades y servicios del comercio de distribución y del almacenamiento y depósito.

050802

Infraestructura y servicios de turismo, hotelería y restaurantes

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de actividades y servicios del turismo, hotelería y restaurantes.

74

050803

Infraestructura y servicios en otras actividades económicas n.c.a

Gastos destinados hacia el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de actividades y servicios relacionadas con el desarrollo económico general y no mencionadas en los rubros 050701 y 050702

0509 Investigación para la infraestructura básica y la producción o prestación de servicios económicos 050901

Investigación para la infraestructura y la producción en agricultura, ganadería, bosques, caza y pesca Se incluye el apoyo el apoyo de las investigaciones sobre la formulación y eficacia de los planes de sostén

de precios, la información pública sobre programas

de

estabilización de precios e ingresos agrícolas y las estadísticas sobre los precios e ingresos del sector agrícola. La investigación sobre el uso de fertilizantes y otros medios de mejorar la producción. Investigaciones relacionadas con la ordenación y explotación de bosques, la caza y la pesca. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

050902

Investigación para la infraestructura, la producción y distribución de combustibles

Investigación aplicada y desarrollo experimental sobre todo los aspectos relativos a los combustibles

minerales sólidos. Investigación aplicada y desarrollo experimental

en

todas las fases de los combustibles derivados del petróleo. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación. 050903 Investigación para la infraestructura, la producción, la transmisión y la distribución de energía Investigaciones destinadas hacia el desarrollo de fuentes alternativas de energía e infraestructura adecuada para la generación y transmisión de energía. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

050904

Investigación para la infraestructura en minería no energética, industria y construcción Gastos de investigación o apoyo a la investigación de los problemas de la minería y los recursos minerales, incluida la investigación de los métodos de beneficio de minerales en

75

general; investigación sobre métodos de manufactura, materiales y administración de empresas industriales; investigaciones sobre métodos, materiales, productividad y otros asuntos relacionados con la construcción de edificios. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

050905

Investigación para la infraestructura y los servicios del transporte

Se incluyen los gastos directos o de apoyo en investigaciones sobre diseño, métodos o materiales investigación

de construcción de carreteras

si pueden separarse de los gastos

de

sobre construcción de edificios. Los gastos directos o de apoyo

en

investigaciones sobre el diseño y métodos o materiales de construcción de obras para el transporte por agua se incluyen, si pueden separarse de los gastos de investigación sobre la construcción de edificios. Se incluyen los gastos directos

o de apoyo para

investigaciones sobre diseño, métodos o materiales de construcción de aeropuertos.

050906

Investigación para la infraestructura de las comunicaciones

Gastos directos o de apoyo

en investigaciones sobre equipo y tecnología

de las

comunicaciones, mejoramiento de los servicios y la infraestructura. Oficinas y dependencias públicas dedicadas a este tipo de investigación.

050907

Investigación para la producción y prestación de servicios n.c.a

Gastos directos o de apoyo en investigaciones sobre asuntos de la producción o prestación de servicios no especificados en los rubros anteriores. 0510 Asuntos de infraestructura, producción y prestación de servicios n.c.a 051001 Asuntos de infraestructura, producción y prestación de servicios n.c.a En esta categoría se incluyen todos aquellos gastos que no se puede clasificar en ninguna de las cuentas del grupo principal 05.

06

MEDIO AMBIENTE

0601 Control de la contaminación

060101

Control de la contaminación del aire

76

Se incluye todo gasto del gobierno dirigido hacia la creación de mecanismos que permitan ejercer un control sobre los factores de contaminación del aire en ciudades y campos. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. Apoyo a instituciones privadas u Organizaciones no Gubernamentales que complementan esta actividad.

060102

Control de la contaminación del agua

Administración, supervisión, inspección, operación y soporte del manejo de contaminación de fuentes fluviales y marítimas, así como la construcción y manejo de sistemas de tratamiento mecánicos, biológicos y procesos avanzados. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin.

060103

Control de la contaminación del suelo

Se incluye todo gasto del gobierno dirigido hacia la creación de mecanismos que permitan ejercer un control sobre los factores de contaminación del suelo. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. Apoyo a instituciones privadas u Organizaciones no Gubernamentales que complementan esta actividad. 060104

Disposición de desechos sólidos

Administración, supervisión, inspección, operación y soporte de mecanismos y técnicas de manejo de desechos sólidos, así como la construcción de infraestructura dirigida al desarrollo de este objetivo. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. 0602 Manejo de aguas

060201

Manejo de aguas

Administración, supervisión, inspección, operación y soporte de sistemas de manejo de aguas. Construcción y diseño de sistemas y procesos técnicos y biológicos que conduzcan hacia un óptimo aprovechamiento del agua, así como el mantenimiento de los mismos. Oficinas y entidades publicas dedicadas a este fin. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. 0603 Protección de la biodiversidad

77

060301

Protección a la biodiversidad

Contempla todas aquellas actividades relacionadas con la protección de la flora y la fauna, la protección de los hábitats naturales y la protección de las zonas de forestales y ecológicas. Oficinas y entidades publicadas dedicadas a este fin.

0604 Fomento y regulación del medio ambiente

060401

Fomento y regulación del medio ambiente

Administración y gestión del medio ambiente a través de la formulación y promoción de políticas públicas dirigidas hacia el tema. Operación y soporte administrativo y financiero de las entidades dedicadas a esta labor. Incluye Corporaciones Autónomas Regionales, Ministerio de Medio Ambiente

0605 Investigación en medio ambiente

060501

Investigación en medio ambiente

Desarrollo de actividades dirigidas hacia la investigación de procesos de conservación y mejoramiento ambiental, la conservación de fuentes fluviales y marítimas, la mitigación del impacto ambiental de las actividades productivas, conservación de la biodiversidad, optimización de mecanismos de disposición de desechos sólidos, entre otras.

0606 Medio ambiente n.c.a. 060601 Medio ambiente n.c.a. Actividades de medio ambiente no consideradas entre los grupos 0601 al 0604 y 0606.

07

VIVIENDA Y ESPACIO PÚBLICO

0701 Regulación de vivienda y espacio público

070101

Regulación de usos del suelo y mejoramiento del espacio público

Administración, vigilancia y promoción de actividades relacionadas con la utilización

78

óptima del suelo y el espacio público. Estímulo, monitoreo y evaluación de políticas que desarrollen mecanismos alternativos de uso del espacio público, ordenación del mismo y concientización de la comunidad respecto a formas racionales de utilización y explotación productiva del suelo y el espacio público. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. Incluye Superintendencia de Servicios Públicos domiciliaros, Fondo Nacional del Ahorro. 070102

Regulación de asuntos de vivienda, desarrollo urbano y servicios complementarios Administración de actividades y servicios de vivienda. Ejecución, vigilancia y evaluación de actividades con el o sin el auspicio de las autoridades públicas. Formulación y reglamentación de normas y vivienda, excepto las de construcción.

Administración del

control de los arrendamientos

y normas para determinar quienes tienen derecho a

ocupar unidades de vivienda

que reciben apoyo con recursos

públicos. Oficinas,

direcciones o dependencias de programas que producen y difunden información pública sobre vivienda; investigación aplicada y desarrollo experimental sobre normas y diseño de viviendas, pero no métodos ni materiales de construcción. 070103

Regulación de acueductos y alcantarillados

Administración, vigilancia y promoción de actividades relacionadas con el servicio público de acueducto y alcantarillado. Subsidios dirigidos hacia los sectores sociales vulnerables en términos de este servicio. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. Incluye Unidad Administrativa Especial de Regulación de agua potable y Saneamiento Básico.

0702 Construcción y provisión de vivienda y servicios complementarios

070201

Construcción de viviendas

Suministro de vivienda para el público en general o para personas con necesidades especiales, es decir, construcción, compra, remodelación y reparación de unidades de vivienda. Adquisición de tierras en necesarias para la Eliminación de barrios, de tugurios, en relación

construcción de viviendas.

con el suministro de viviendas.

Subvenciones, donaciones o préstamos para aumentar, mejorar o conservar la existencia de viviendas, excepto las subvenciones de arrendamiento pagadas a las familias, que se consideran una forma de ayuda pecuniaria.

79

070202

Construcción de proyectos de desarrollo urbano

Desarrollo de actividades de construcción de proyectos de desarrollo urbano para la renovación de los diferentes espacios circunscritos a las ciudades. Oficinas y entidades públicas encargadas de estas actividades.

070203

Construcción de acueductos y alcantarillados

Administración, vigilancia y promoción de actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de sistemas de acueducto y alcantarillado. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. 0703 Investigación en vivienda, usos del suelo, espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano

070301

Investigación en vivienda, usos del suelo, espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano Actividades conducentes hacia la investigación en vivienda y espacio público, en aspectos específicos como, usos del suelo y espacio público, alumbrado público, asuntos de vivienda y servicios, acueducto y alcantarillado, entre otros. 0704 Vivienda y espacio público n.c.a. 070401 Vivienda y espacio público n.c.a. Asuntos de vivienda y espacio público no contemplados entre los grupos 0701 al 0705.

08

SALUD

0801 Producción o adquisición de productos y equipos médicos

080101

Producción o adquisición de productos y equipos médicos

Administración de actividades de salud que entrañan el suministro de medicamentos, prótesis, equipo médico y aparatos

ortopédicos, productos farmacéuticos,

terapéuticos u otros productos de prescripción

relacionados

con la salud

equipos para el

consumo o uso de una sola persona o familia fuera de un servicio o institución sanitaria

80

o los gastos respectivos. Esos artículos se pueden obtener habitualmente en boticas, farmacias o proveedores de equipo médicos. 0802 Contratación o prestación de servicios de salud

080201

Contratación o prestación de servicios ambulatorios

Actividades dirigidas hacia los servicios médicos y ambulatorios, e instituciones que prestan

dicho

servicio.

Incluye,

servicios

médicos

generales,

odontológicos y paramédicos. Los hogares para ancianos servicios para pacientes

internos

especializados,

y convalecientes, prestan

a personas que se recuperan de intervenciones

quirúrgicas o de una enfermedad o afección debilitante y que requieren sobre todo la vigilancia y la administración de medicamentos, ejercicios sencillos para compensar la pérdida de una función o reposo. .

080202

Contratación o prestación de servicios hospitalarios

Administración de actividades

y servicios de hospitales generales. Incluye, servicios

hospitalarios generales, especializados, de maternidad y de convalecencia en el hogar. Gestión, funcionamiento, inspección o apoyo de hospitales que no limitan sus servicios a una especialidad médica determinada. Se definen los hospitales como instituciones que atienden a pacientes internos bajo la supervisión directa de médicos calificados. Gastos del gobierno por servicios institución

o indirectamente

prestados a los pacientes

y pagados directamente a la

por intermedio del paciente. Se incluyen los gastos en

construcción de hospitales, equipo y suministros generales y alojamiento y servicios para el personal. Incluye Hospital Militar

080203

Promoción, prevención y cuidado de la salud pública

Administración, gestión, funcionamiento, apoyo a programas de desarrollo de la salud, etc., de servicios de salud pública tales como el funcionamiento de bancos de sangre (extracción, elaboración, almacenamiento, despacho), servicios de diagnóstico de enfermedades (cáncer, tuberculosis, lepra, SIDA, enfermedades venéreas) servicios de prevención (inmunización, inoculación), servicios de control de población (colocación de dispositivos para el control de la natalidad), atención de emergencias sanitarias, etc. Con frecuencia estos servicios son prestados por grupos especiales no vinculados a un

81

hospital, clínica o profesional. No es infrecuente que los servicios sean prestados a grupos de personas, la mayoría de las cuales gozan de buena salud, en los lugares de trabajo, escuelas u otros ambientes no médicos. Se clasifican en este grupo los gastos por concepto

de estos servicios, sean prestados por médicos o no. Los gastos por

concepto de apoyo de laboratorios estrechamente vinculados a servicios de esta clase también se clasifican en este grupo, pero los gastos correspondientes a laboratorios dedicados a determinar las causas de la enfermedad se clasifican por separado con las investigaciones

relativas a la medicina

y la salud. Los gastos de la preparación y

divulgación de información sobre asuntos de salud pública de clasifican en este grupo. Incluye Centro Dermatológico Federico lleras, Instituto Nacional de Cancerologia.

080204

Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio Comprende la administración, gestión, inspección, funcionamiento o apoyo de la salud que no están definidas en los grupos 0801 al 0804. Incluye los aportes al sistema de salud (Empresas Prestadoras de Salud y otros). También incluye pago de servicios médicos convencionales o servicios médicos prestados directamente en entidades diferentes al sector de la salud.

0803 Fomento, coordinación y regulación de los servicios de salud

080301

Fomento, coordinación y regulación de los servicios de salud

Fomento y regulación de los servicios de salud. Administración general de la salud diferentes a la especificada en los grupos 0801 al 0805. Oficinas y entidades públicas encargadas de dicha labor. Incluye Ministerio de Salud, Invima, Superintendencia Nacional de Salud, Instituto Nacional de Salud.

0804 Investigación en salud

080401

Investigación en salud

Administración, gestión, funcionamiento, apoyo, etc., de la investigación aplicada y el desarrollo experimental relacionados con la naturaleza , la prevención, el diagnóstico , el tratamiento y la incidencia de enfermedades y otros problemas de salud, incluidas las perturbaciones mentales, y de servicios públicos y preventivos de sanidad, problemas de

82

nutrición, farmacología, toxicomanía, y rehabilitación, etc. Se incluye la administración , la gestión, la promoción y el apoyo al desarrollo de la salud, etc. 0805 Salud n.c.a. 080501 Salud n.c.a. Actividades de salud no clasificadas entre los grupos 0801 al 0806. 09

RECREACIÓN, DEPORTE, CULTURA Y COMUNICACIÓN

0901 Recreación y deporte

090101

Fomento y regulación de la recreación y el deporte

Administración

de

actividades

deportivas

subvenciones

a equipos profesionales

y

recreativas.

También

incluyen

las

o a competidores individuales, los jardines

botánicos o parques zoológicos, los acuarios,

los parques forestales e instituciones

similares. Incluye Club Militar de Oficiales, Prosocial, Coldeportes.

090102

Servicios de recreación y el deporte

Gestión, funcionamiento, apoyo, suministros, etc., de instalaciones para la práctica de deportes activos o pasivos y para actividades recreativas. Se incluyen las instalaciones para espectadores. Las instalaciones para deportes activos incluyen campos de juego, canchas para juegos de pelota, pistas de atletismo, campos de golf y otros deportes, cuadriláteros de boxeo, pista de patinaje, gimnasios, etc. Las instalaciones de deportes pasivos incluyen principalmente las salas equipadas especialmente para juegos de cartas y en tableros y otros juegos simples. Incluye Colcultura Ministerio de Cultura, Dirección Nacional de Derechos de Autor Instituto Colombiano de Cultura Hispanica.

0902 Cultura

090201

Fomento y regulación de actividades culturales

Administración de actividades culturales. Organización, funcionamiento, apoyo, etc., de los actos culturales, incluso conciertos, producciones teatrales exposiciones de arte, etc. Donaciones

y cinematográficas,

y otros tipos de ayuda prestada

a artistas,

83

escritores, diseñadores, compositores y a otras personas dedicadas a las artes y a las organizaciones que promueven las actividades culturales. También se incluyen los actos de ayuda a celebraciones nacionales, regionales o locales siempre que su finalidad no sea la atracción de turistas.

090202 Servicios culturales. Gestión, funcionamiento, apoyo, suministro, etc., de las instalaciones para actividades culturales, como bibliotecas , museos, galerías de arte, teatros, salones de exposición, monumentos, casas y lugares históricos, jardines zoológicos

y parques botánicos,

acuarios y parques forestales, etc. Incluye Biblioteca Piloto de Medellín, Instituto Caro y Cuervo, Instituto para el desarrollo de la Democracia, Luis Carlos Galán Sarmiento, 0903 Comunicación por medios masivos de comunicación 090301 Fomento de la comunicación por medios masivos y regulación de contenidos Administración, regulación, vigilancia y promoción de actividades de radio, televisión, prensa escrita, y comunicación, así como el apoyo a otras instituciones privadas dedicadas a este fin. Oficinas y entidades públicas que tienen como objeto esta actividad. Incluye Unidad especial de Administración de Regulación de telecomunicaciones

090302

Producción y emisión por medios masivos de comunicación

Desarrollo de actividades relacionadas con la producción de programas de radio, televisión y prensa escrita.

0904 Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación

090401

Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación

Actividades de investigación en aspectos como, recreación y deporte, servicios culturales, radio y televisión, prensa escrita, otros servicios comunitarios, entre otros. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin.

0905 Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a.

84

090501 Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a. Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación no clasificados entre los grupos 0901 al 0905. Incluye el desarrollo de actividades de apoyo a la comunidad relacionadas principalmente en su organización comunal para el desarrollo de mecanismos de autogestión comunitaria y provisión de servicios sociales diferentes a los servicios públicos tradicionales. Oficinas y entidades públicas dedicadas a este fin. 10

EDUCACIÓN

1001 Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar

100101

Educación preescolar

Administración de las actividades de la enseñanza previa a la primaria (Nivel 0 de la CIUE). Gestión, inspección, funcionamiento y apoyo de las escuelas e instituciones que imparte enseñanza a este niveles de la CIUE. Comprende la institución organizada en un medio de tipo escolar destinado a constituir una etapa intermedia entre el hogar y la atmósfera escolar. La edad de egreso varía según la edad habitual de ingreso en la escuela primaria. Está compuesto de programas que se denominan con diversos nombres, a saber, para la primera infancia, educación infantil o educación preescolar, y se vincula fundamentalmente al desarrollo social, mental o físico del niño. Incluye Colegio de Boyacá

100102

Educación básica

Administración de las actividades de la enseñanza de la enseñanza primaria (nivel 1 de la CIUE). Gestión, inspección, funcionamiento y apoyo de las escuelas e instituciones que imparte enseñanza a este niveles de la CIUE. Corresponde a los niños de cinco a siete años hasta los diez a doce años de edad. Corresponde a programas destinados a impartir un conocimiento elemental de otros temas. A veces se incluye la instrucción vocacional. También se incluyen los programas de alfabetización para estudiantes de edad muy superior a la escuela primaria. Administración de las actividades y servicios de la enseñanza secundaria (niveles 2 y 3 de la CIUE) . El nivel 2 corresponde al primer ciclo de la educación secundaria. La edad al tiempo de ingreso es alrededor de

11 ó 12 años de edad

y la edad de egreso

85

alrededor de los 14 ó 15 años. El nivel 2 amplía los programas de enseñanza de conformidad con un pauta de orientación

más temática. Puede haber alguna

especialización vocacional, pero en la mayor parte de los países son más comunes los programas generales sin orientación vocacional. El nivel 3 comprende el segundo ciclo de la enseñanza secundaria y lleva al estudiante tres o cuatro años más allá de los programas del primer ciclo, esto es, hasta los 17 o 18 años de edad. Se incluye la enseñanza secundaria de extramuros para adultos y jóvenes. 100103

Educación media

Administración, gestión, inspección funcionamiento

o apoyo de los programas

de

educación vocacional en el nivel 2 de la CIUE 2 hasta la mitad del tiempo de estudio correspondiendo a la educación general. No se prevé que el elemento vocacional se traduzca en una capacidad para desempeñar una ocupación específica, pues su objeto es dar una formación general.

1002 Contratación y prestación de servicios de educación superior

100302

Educación media técnica y vocacional

Administración, gestión, inspección funcionamiento

o apoyo de los programas

de

educación vocacional en el nivel 2 de la CIUE. El nivel 2 comprende también programas con mayor contenido vocacional que imparten a los estudiantes las pericias necesarias para desempeñar trabajos relativamente no calificados. Los programas de aprendizaje se encuentran también en el nivel 2: programas para artes y oficios calificados que imparten educación adicional como parte del programa. Pueden tener una duración de tres a cinco años. En el nivel 3 los programas que combinan la educación general con la formación vocacional tienen mayor orientación vocacional que los del nivel 2 y están suficientemente avanzados como para capacitar a los estudiantes para emplearse en esferas específicas. El ingreso en los programas de aprendizaje del nivel 3 requiere, por los común, ocho años de escolaridad

anterior, debido a la necesidad

de saber

matemáticas básicas, interpretar planos y comprender el funcionamiento de maquinaria y equipo. Ambos niveles comprenden programas formulados para adultos y estudiantes de jornada parcial . estos programas tiene requisitos de ingreso más flexibles.

86

100303 Educación media n.c.a. Actividades y servicios de la educación técnica y vocacional que no se pueda clasificarse en los dos niveles anteriores (100301 y 100302), incluido el apoyo que no se puedan asignar a uno de los dos grupos anteriores.

1002 Contratación y prestación de servicios de educación superior

100201

Formación de Pregrado y posgrado

Administración de las actividades y servicios de la enseñanza terciaria (niveles 5, 6, y 7 de la CIUE), incluyendo la enseñanza que lleva a un título universitario de postgrado, esto es, enseñanza

que lleva a una preparación superior, como la preparación de un

especialista en medicina. Los programas de asignaturas en estos niveles difieren tanto en contenido como en el alcance de los de la enseñanza secundaria. Los estudiantes deben haber cursado el equivalente de alrededor de 11 años completos de enseñanza organizada para proseguir los estudios en los niveles 5 ó 6 y deben haber completados los programas requeridos en el nivel 6 para ingresar en el nivel 7. La enseñanza en los niveles 5 ó 6 por los común prepara al estudiante para empleos altamente calificados o para el ingreso

en profesiones que ofrecen buenas perspectivas de carrera. La

enseñanza en el nivel 7 es más especializada que la enseñanza en el nivel 6 y lleva una preparación

profesional más elevada

o a la publicación de los resultados

de

investigaciones originales.

100202

Formación postsecundaria técnica y tecnológica

Administración, gestión, inspección, funcionamiento o apoyo de la enseñanza en el nivel 5 de la CIUE, esto es, educación superior que no permite

obtener un primer título

universitario. Los programas en el nivel 5 de la CIUE tienden a ser paralelos a los del nivel 6, pero comúnmente son más breves y de orientación más práctica. Por los común, los programas son de carácter especializado en cuanto a las asignaturas de estudio; muchos de ellos son de jornada parcial; es común la asistencia vespertina a clase.

1003 Contratación y prestación de servicios de capacitación para el trabajo

100301

Capacitación para el trabajo

87

Administración, gestión e inspección, funcionamiento o apoyo de enseñanza dirigida a la capacitación de la fuerza de trabajo. Entre las organizaciones patrocinadoras, además de las instituciones de enseñanza

se encuentran las empresas comerciales, las

asociaciones industriales, las organizaciones sindicales, las asociaciones profesionales y otras entidades. La gama de asignaturas

es muy amplia, tiene

por objeto preparar

técnicos sumamente especializados como artes gráficas, metal mecánica, contabilistas supervisores de producción, etc. Se incluyen becas, donaciones, préstamos y subvenciones de estudio a los estudiantes que siguen los programas antes descritos, entre ellos los del SENA.

1004 Contratación y prestación de servicios educativos no definidos por nivel 100401 Servicios educativos no definidos por nivel. Administración, gestión, inspección, funcionamiento o apoyo de la enseñanza no definida por nivel. Se incluye los programas de educación especial tales como los realizados por Instituto Nacional de Ciegos (INCI) y el Instituto Nacional de Sordos (Insor). La enseñanza del nivel 9 corresponde a programas de los que no es posible decir que exigen una educación previa específica para el ingreso. Sin embargo, esos programas se diferencian de las actividades recreativas por ser organizados y sostenidos. Por organizados se entienden los programas compuestos de cursos con objetivos o planes de estudio establecidos y por sostenidos se indica que la experiencia de aprendizaje posee los elementos de duración y continuidad.

1005 Contratación y prestación de servicios complementarios de la educación

100501

Servicios complementarios de la educación

Administración, gestión, funcionamiento, inspección o apoyo en materia de transporte, alimentos, alojamiento, atención médica y odontológica

y otros servicios conexos

principalmente para estudiantes, sea cual fuere su nivel.

1006 Fomento, coordinación y regulación de la educación

88

100601

Fomento, coordinación y regulación de la educación

Administración general de la educación diferentes a la especificada en los grupos 1001 al 1007. Oficinas y entidades públicas encargadas de dicha labor. Las donaciones, préstamos, subvenciones, etc., en efectivo, con que se sufragan

los gastos de los

servicios auxiliares, continúan clasificados por nivel.

1007 Investigación sobre la educación

100701

Investigación sobre la educación

Investigación en aspectos de educación como, educación primaria, secundaria, universitaria, técnica, vocacional, métodos de educación, pedagogías, administración de la educación, entre otros aspectos.

1008 Actividades y servicios de educación n.c.a. 100801 Actividades y servicios de educación n.c.a. Actividades y servicios de educación no clasificados entre los grupos 1001 al 1009.

11

PROTECCIÓN SOCIAL

1101 Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales

110101

Atención de la invalidez

Actividades que proveen protección social en términos de dinero o algún otro beneficio que reemplaza el período de incapacidad por enfermedad natural o accidental. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor.

Incluye Sanatorio de Agua de Dios, Sanatorios de

Contratación. 110102

Atención de limitados físicos y mentales

Actividades de protección social en forma de dinero o especie a personas que se hallan total o parcialmente incapacitadas para desarrollar una actividad económica o llevar una vida física o mental sin ningún tipo de impedimento. Esta incapacidad sólo es válida más

89

allá de un período mínimo determinado. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. 1102 Atención de ancianos

110201

Atención de ancianos

Consiste en los desembolsos dirigidos hacia la protección social de la tercera edad en forma de dinero o de alguna otra clase de beneficios que cubran los riesgos de aquellas personas que por su vejez pierdan su capacidad de generación de ingreso o éste sea económicamente insuficiente. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. 1103 Atención de la familia, la niñez y la juventud

110301

Atención a la familia

Recursos dirigidos para la atención integral de las familias. Esta provisión social puede ser en efectivo o en especie. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. Incluye I.C.B.F, Dirección Nacionalñ para la Equidad de la Mujer, Superintendencia de Subsidio familiar

110302

Atención a la niñez y adolescencia

Recursos dirigidos hacia la protección social de aquellas personas e instituciones quienes tienen a su cargo el mantenimiento de niños y adolescentes. Esta provisión social puede ser en efectivo o en especie. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. 110303

Atención de la juventud

Recursos dirigidos hacia la juventud, bien sea directamente o a través de instituciones que atienden este grupo poblacional. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor.

90

1104 Protección y atención de desempleados

110401

Protección y atención de desempleados

Desembolsos destinados hacia la protección de personas que aun teniendo capacidad de trabajar no encuentran un empleo remunerado. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor.

1105 Protección y atención de grupos étnicos

110501

Protección y atención de grupos étnicos

Recursos y programas dirigidos hacia grupos poblacionales minoritarios, tales como comunidades indígenas y negritudes. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor.

1106 Atención a población socialmente vulnerable o excluida n.c.a. 110601 Atención a población socialmente vulnerable o excluida n.c.a. Recursos destinados hacia aquel sector de la población vulnerable y socialmente excluido, no incluidos entre las categorías 1101 a la 1105. Por ejemplo, inmigrantes, indigentes, refugiados, alcohólicos, drogadictos y víctimas del crimen y la violencia, entre otros. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor.

1107 Prevención y atención de desastres

110701

Prevención de desastres

Incluye solamente actividades de prevención de desastres no clasificables sectorialmente. Actividades de administración y gestión relacionadas con el tema.

110702

Atención de desastres

Incluye solamente reacción y atención inmediata de desastres. Las actividades de rehabilitación y reconstrucción se clasifican sectorialmente. Gestión y administración de programas relacionados con el tema, como el caso del FOREC

91

1108 Servicios de bomberos

110801

Servicios de bomberos

Administración y servicios de prevención de incendios. Apoyo a los cuerpos de bomberos para el desarrollo de tal labor.

1109 Subsidios a las familias

110901

Subsidios de vivienda

Recursos que van a financiar parcialmente la consecución de vivienda de aquel sector de población que no cuenta con los recursos para adquirirla. Equivale a los mecanismos de vivienda de interés social. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. Incluye Instituto Casa Fiscales del Ejercito.

110902 Subsidios por servicios públicos domiciliarios Recursos orientados a subsidiar las tarifas de servicios públicos tales como electricidad, gas , acueducto, alcantarillado, aseo, y teléfono.

1110 Pensiones

111001

Pensiones

Las contribuciones patronales por concepto de pensiones. Transferencias de recursos por cualquier concepto destinadas a financiar el sistema general de pensiones. El pago directo a las personas por concepto de pensiones y mesadas pensionales. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. Incluye Caja del Retiro de las Fuerzas Militares, Caja del Retiro de la Policí Nacional

1111 Cesantías

111101

Cesantías

92

Recursos públicos destinados a cubrir el pago de cesantías de los empleados al servicio del Estado. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. Incluye Fondo Nacional del Ahorro, 1112 Investigación en protección social

111201

Investigación en protección social

Define los recursos aplicados al desarrollo investigativo y experimental en el campo de la protección social como, enfermedad e invalidez, atención a la tercera edad, subsidios, desempleados, entre otros. Ampliación tecnológica y de servicios de protección social. Administración, operación y soporte de estas actividades. Oficinas o entidades públicas encargadas de esta labor. 1113 Actividades de protección social n.c.a

111301 Actividades de protección social n.c.a. Recursos dirigidos hacia la administración, operativización y soporte de actividades tales como la formulación, la coordinación y el monitoreo de todas las políticas de protección social, los programas y sus restricciones. También son utilizados en el refuerzo y la modernización de la legislación, su clasificación y al provisión de documentos para la protección social. En general, corresponde a actividades de protección y cubrimiento social no clasificadas entre los grupos 1101 al 1112.

12

Actividades públicas que no corresponden a funciones

1201 Transferencias a nivel nacional

120101

Transferencias a nivel nacional

Transferencias de carácter

general entre diferentes

niveles del gobierno, es decir,

transferencias no asignadas a una función específica. Incluye la cuota de auditaje o cuota de Contranal.

120102

Transferencias al Tesoro - Excedentes financieros transferidos a la

Nación.

93

1202 Transacciones de la deuda pública

120201

Pago de intereses

Pago de intereses originados en las obligaciones que se desprenden de la deuda pública, por concepto de suscripción y emisión de empréstitos y bonos. 120202

Amortizaciones

Pago a capital de obligaciones que se desprenden de la deuda pública, por concepto de suscripción y emisión de empréstitos. Redención de bonos de deuda pública. 1203 Impuestos y multas

120301

Impuestos y multas

Gastos destinados al pago de impuestos y multas generados por factores diversos y de carácter también diverso en los cuales no se especifica el nivel al cual se dirigen. 1204 Otras actividades que no corresponden a funciones n.c.a. 120401 Otras actividades que no corresponden a funciones n.c.a. Comprende otros gastos no clasificados funcionalmente entre los grupos principales 01 al 11, y entre los grupos de segundo nivel 1201 y 1202.

1205 Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN

120501

Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN

Corresponden a aquellos rubros relacionados con proyectos sujetos para su ejecución al concepto del Departamento Nacional de Planeación o la Dirección General del Presupuesto Nacional para su distribución, los cuales no son claramente asignados a función especifica.

94

3. CLASIFICADOR ECONÓMICO De acuerdo con el Manual de estadística de finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional,

FMI, versión (1987) la clasificación económica se centra en las

transacciones financieras del gobierno (ingresos, gastos, endeudamiento), "y no en la utilización de los recursos humanos, el consumo y la producción de bienes, y otras medidas de volumen físico"25. Este último aspecto es el que analiza la clasificación de Cuentas Nacionales, la cual no va a ser tratada aquí.

El énfasis de la clasificación económica está en los efectos macroeconómicos de las operaciones financieras del gobierno. Es por esto que desde el punto de vista de agregación del sector público se define el sector público no financiero el cual a su vez se puede consolidar con es sector financiero.

Esto tiene una razón de ser: se trata de medir las operaciones de financiamiento del sector público no financiero con el sector financiero (que puede ser público y privado, interno y externo). La cuenta de financiamiento corresponde a los recursos provenientes del endeudamiento utilizados para financiar el gasto público que no es financiado con ingresos corrientes, es decir, el financiamiento del déficit fiscal. Son los recursos provenientes del crédito neto otorgado por el sistema financiero, las cuales se dan a través de la cuenta de financiamiento del déficit fiscal. Dentro de los recursos del crédito se incluye además las operaciones con la autoridad monetaria.

La clasificación económica tiene que ver con las categorías de ingreso, gasto, préstamo neto y el financiamiento. Esta información se ha venido produciendo de manera agregada desde comienzos de la década del ochenta, como resultado de los programas de ajuste que se han aplicado en la región desde entonces.

El presente trabajo se va a concentrar en la parte del gasto, con dos propósitos. De un lado tener una clasificación más desagregada del gasto desde el punto de vista económico, del otro, poder determinar la composición económica del gasto desde el punto de vista del gasto institucional, por función y por programas.

25

Pag.1. Manual de estadística del FMI, versión 1986.

95

En el caso del gasto se introduce la diferenciación de gasto corriente respecto al gasto de capital. Este último, de acuerdo con en FMI, "implican pagos o entradas por la adquisición, construcción o venta de activos no financieros que se utilizarán más de un año en el proceso de producción … Los activos intangibles --que no son activos financieros por no estar compensados por pasivos-- y la tierra se incluyen en activos de capital porque se utilizan en la producción más de un año, pero no se incluyen en la formación de capital, que entraña variaciones de capital y formación de capital fijo"26.

En cuanto a los gastos de capital es preciso indicar que se incluye una variación respecto a la clasificación tradicional. Esta última se concentra en la adquisición o construcción de activos fijos, pero no establece una diferencia entre los activos fijos nuevos que adquiere el gobierno o el mejoramiento de los existentes. Esta no diferenciación hace que muchas veces dicho mejoramiento fuera considerado como un gasto corriente, cuando en el fondo se trataba de un gasto de capital en la medida en que acrecentaba el valor del acervo de activos productivos del gobierno.

Otra diferenciación que se introduce es la discriminación entre los activos producidos y los no producidos. Los primeros implican creación de valor lo que aumenta el acervo de riqueza de la sociedad, mientras que los segundos son activos existentes (por ejemplo tierras) que simplemente cambian de posesión, en este caso a favor del gobierno.

En el caso del gasto corriente, de acuerdo con el FMI corresponde a aquellos que excluyen los gastos de capital mencionados en el párrafo anterior. Esta es una definición poco útil, porque se hace por exclusión. Las categorías principales son servicios personales, compra de bienes y servicios, pago de intereses, y transferencias.

La clasificación económica, tal como aparece en el Manual del FMI, presenta algunas limitaciones que pretende corregir con la investigación, aclarando que ello no implica cambiar la metodología de dicha institución, si no más bien introducir desagregaciones adicionales a la información, más particularmente en lo que corresponde al capital humano. 26

Manual FMI, op.cit.p. 107

96

En primer lugar el concepto de capital está referido a gastos financieros o tangibles. En el caso de estos últimos hace referencia a la compra de tierras a la formación de capital físico. Significa que se deja de lado un concepto importante de capital que corresponde a la formación de capital humano. Este último concepto ha adquirido importancia en el análisis teórico y en la formulación de políticas últimamente, lo que hace necesario discriminarlo.

La distorsión del FMI en este campo podría explicarse, de un lado, por el hecho que el manual de estadísticas es una construcción metodológica que existe desde el origen de la institución, la cual fue creada en 1944, cuando esa categoría no era utilizada. Sin embargo, de otro lado, las revisiones del manual no incluyen la categoría, y posiblemente ello es consecuencia del sesgo macrofinanciero de las categorías, donde el concepto de capital humano no aparece por ninguna parte.

En la clasificación que se entregará se incluirá la categoría de formación capital humano, diferenciándola de la que corresponde a capital fijo.

97

3.1 Esquema de clasificación económica 01. GASTOS CORRIENTES 0101

Gastos de personal y contribuciones 010101 Sueldos y salarios 010102 Contribuciones del empleador

01010201 Aportes para pensiones y cesantías a instituciones de seguridad social pública

01010202 Aportes para pensiones y cesantías a fondos de pensiones y cesantías privados 01010203 Aportes para salud a EPS públicas27 01010204 Aportes para salud a EPS privadas28 01010205 Aportes para pensiones, cesantías y salud no discriminados29 0102

Gastos generales

010201 Gastos generales 0103

Intereses30 010301 Internos 01030101 Al sector financiero 01030102 A otros niveles de la administración pública 010302 Externos

0104

Subsidios31 010401 A empresas públicas no financieras 010402 A instituciones financieras 010403 A otras empresas

0105

Transferencias corrientes 010501 Internas

27 28 29

30

31

No se diferencia en el Manual del FMI de 1996, ni en el manual de 1986. Idem. Alude a los casos en que no se discrimina entre prestaciones y cesantías o salud, o entre destinatario público o privado En el manual de 1996 se adiciona renta de la tierra. En este caso quedaría dentro del rubro compra de bienes y servicios, manteniendo el tratamiento del manual de 1986 y el tratamiento del Ministerio de Hacienda. El rubro no es significativo y no amerita abrir una categoría diferenciada. El manual de 1996 entrega dos posibilidades de clasificación de los subsidios: Por sector o destinatario (contenida en el manual de 1986),0 o por tipo de subsidio (contenida en el Sistema de Cuentas Nacionales de 1993). Aquí se acoge la primera.

98

01050101 A la administración pública nacional32 01050102 A la administración pública territorial33 0105010201

Situado Fiscal

0105010202

Participación Municipal en Ingresos Corrientes de la Nación

0105010203

Otras

01050103 A instituciones privadas sin fines de lucro 01050104 A unidades familiares 01050105 A entidades financieras34 01050106 A Otros 01050107 A receptor no definido 010502 Al exterior 0106

Otros Gastos Corrientes 010601 Otros gastos corrientes

02 GASTOS DE CAPITAL 0201

Adquisiciones de activos producidos 020101 Adquisiciones de activos producidos tangibles 020102 Adquisiciones de activos producidos intangibles

0202

Adquisiciones de activos no producidos 020201 Adquisiciones de activos no producidos tangibles 020202 Adquisiciones de activos no producidos intangibles

0203

Adiciones de valor a los activos producidos35 020301 Adiciones de valor a los activos producidos

0204

Adiciones de valor a los activos no producidos 020401 Adiciones de valor a los activos no producidos

0205

Transferencias de capital 020501 Internas 02050101 A otros niveles de gobierno36

32

33 34 35

Esta categoría no aparece en el manual de 1996, y en el manual de 1986 no se diferencia el nivel nacional del territorial. Idem Cuando no se prevé la recuperación de los fondos transferidos. En el manual de 1996 no aparece su definición, pero por el contexto (rubro 271 de la reseña) hace referencia a mejoras a la tierra o activos del subsuelo (minas, etc). Además, allí aparece otro nivel de clasificación que no aplica.

99

02050102 A instituciones financieras 02050103 A otras empresas 02050104 A otras 02050105 A receptor no definido 020502 Al exterior

03 AMORTIZACIONES 0301

De deuda interna

030101 De deuda interna 0302

De deuda externa

030201 De deuda externa 04 OTROS GASTOS 0401

Inversiones financieras

040101 Inversiones financieras 0402

Préstamos concedidos a terceros

040201 Préstamos concedidos a terceros 0403

Otros gastos n.c.a.

040301 Otros gastos n.c.a. 0404

Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN

040101 Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN

36

Esta categoría no aparece en el manual de 1996.

100

3.2 Manual de definiciones 01 GASTOS CORRIENTES Estos gastos corresponden a los destinados para el pago del funcionamiento de la administración pública, el pago de los intereses de la deuda, los subsidios y las transferencias para funcionamiento (o que no especifican que son para inversión). En general, incluyen los pagos con contraprestación, aparte de los correspondientes a activos de capital o a bienes y servicios que se utilizarán en la producción de activos de capital, y los pagos sin contraprestación con fines que no implican la adquisición de activos de capital por parte de los preceptores, la compensación a los perceptores por daños o destrucción de activos de capital o el aumento del capital financiero de los perceptores. 0101 Gastos de personal y contribuciones Comprende los gastos de funcionamiento asociados tanto al personal como a las contribuciones sociales del empleador relacionadas con, pensiones y cesantías a instituciones de seguridad social pública, a fondos de pensiones y cesantías privados, aportes para salud a EPSs públicas y privadas.

010101 Sueldos y salarios En esta categoría se incluyen los pagos en efectivo a los empleados a cambio de los servicios prestados, antes de deducir los impuestos retenidos. Incluye los sueldos y salarios básicos, pagos por horas extraordinarias, trabajo nocturno y fines de semana, bonificaciones por costo de vida, por lugar de trabajo, primas, asignaciones para transporte, pagos por días festivos y vacaciones anuales, entre otros.

010102 Contribuciones del empleador Comprende el conjunto de contribuciones sociales legales del empleador consideradas en la Ley de seguridad social. Las mismas son concretamente,

01010201 Aportes para pensiones y cesantías a instituciones de seguridad social pública

101

Incluyen las contribuciones del gobierno en su calidad de empleador por los aportes a pensiones y cesantías tanto a instituciones de seguridad social como a

fondos de

pensiones y cesantías públicos. 01010202 Aportes para pensiones y cesantías a fondos de pensiones y cesantías privados Se incluyen las contribuciones del gobierno en su calidad de empleador por los aportes a pensiones y cesantías tanto a instituciones de seguridad social como a fondos de pensiones y cesantías privados.

01010203 Aportes para salud a EPSs públicas Incluyen los aportes para salud del gobierno en su calidad de empleador a los planes obligatorios de salud a las EPSs públicas.

01010204 Aportes para salud a EPSs privadas Incluyen los aportes para salud del gobierno en su calidad de empleador a los planes obligatorios de salud a las EPSs privadas.

En la presentación del Presupuesto este tipo de partidas se presenta conjuntamente como transferencias a otras entidades del sector público (ESAP, FNA, SENA, ICBF) y al sector privado (Cajas de Compensación Familiar). Las primeras se clasifican como "transferencias corrientes internas a la administración pública nacional" (01050101), y las segundas como "transferencias internas a instituciones privadas" (01050103).

01010205 Aportes para pensiones, cesantías y salud no discriminados Incluye las partidas correspondientes a los rubros 010102 en los que no se puede identificar el receptor. 0102 Gastos generales

010201.

Gastos generales

Comprende los pagos de servicios y adquisición de bienes indispensables para el buen desarrollo de las actividades del gobierno nacional. Dentro de estos gastos se incluyen, compra

de

equipo,

mantenimiento,

viáticos

y

gastos

de

viaje,

servicios

de

102

comunicaciones, materiales y suministros, impresos y publicaciones, arrendamientos, servicios públicos, arrendamientos. También se incluyen proyectos de sistemas o informática que no especifican que se trata exclusivamente de compra de equipos; proyectos aplicación, capacitación, investigación, asesorías, y asistencia técnica; proyectos de implementación con excepción de aquello que explícitamente señalan que se trata de construcción pública; proyectos que hacen referencia a mantenimiento y dotación con excepción de laboratorios y bibliotecas los cuales se contabilizan como "adiciones de valor a activos no financieros producidos. Se incluye el mantenimiento de equipos, tales como maquinaria, automotores, etc. La compra de equipo, construcciones y armamento para fines militares se incluyen dentro de esta categoría.

0103 Intereses Comprende los intereses, las comisiones y otros gastos por concepto de servicios financieros. Sin embargo, se excluye las amortizaciones, las cuales se consideran una operación de financiamiento del déficit (debajo de la línea) y no un determinante del mismo (por encima de la línea).

Los intereses se han definido como el pago por el uso del dinero tomado en préstamo, tanto del interior del país como del exterior. En el caso de los intereses internos, éstos se dividen entre aquellos destinados al pago de préstamos originados en el sector financiero y aquellos destinados a otros niveles de la administración pública y, por, ende no originados en dicho sector financiero. La desagregación concreta de estas cuentas es,

010301 Internos 01030101 Sector financiero Comprende aquellos intereses y comisiones pagados al sistema financiero por concepto de operaciones de financiamiento a través del mercado de capitales. Básicamente hace referencia a al banca comercial.

01030102 A otros niveles de la administración pública

103

Comprende los pagos por intereses y comisiones generados a nivel interno que corresponden a operaciones circunscritas a otros niveles de a la administración pública . Estos pagos no son originados en el sector financiero. 010302 Externos Corresponde a los pagos de intereses y comisiones generados por la deuda externa e incluye la banca comercial y la banca de fomento

0104 Subsidios Los subsidios comprenden todos los pagos sin contraprestación no recuperables en cuenta corriente a industrias privadas y empresas públicas, y el costo de financiar los déficit de operación de las empresas estatales ocasionados por pérdidas en las ventas al público. Igualmente, los subsidios se caracterizan por afectar la estructura de precios de un determinado sistema económico, a diferencia de las donaciones y transferencias.

010401

A empresas públicas no financieras

Se incluyen todos los pagos sin contraprestación no recuperables en cuenta corriente a empresas públicas no financieras.

010402 A instituciones financieras

Comprende todas las transferencias sin contraprestación no recuperables en cuenta corriente a instituciones financieras. Sin embargo, las transferencias no permanentes o de carácter irregular, para cubrir la pérdida efectivamente pagada generada en la actividad financiera (incluida la compra y venta de divisas), deben clasificarse como transferencias de capital.

010403 A otras empresas Esta categoría incluye los subsidios, incluidos todos los pagos de trasferencia en cuenta corriente, que paga el gobierno a empresas privadas no financieras, ya sea que se trate de sociedades o cuasi-sociedades de capital, o que no estén constituidas en sociedades de capital. Se trata de recursos transferidos que representan un aumento de los ingresos

104

de los productores por la producción corriente. Las transferencias a empresas privadas no financieras con fines de inversión o para compensarlas por destrucción, daños y otras pérdidas relativas a los activos de capital y de operación se clasifican como transferencias de capital y no como subsidios.

0105 Transferencias corrientes

Comprende todos los gastos por transferencias del presupuesto del gobierno nacional con fines corrientes. Pueden ser interna o externas.

010501 Internas

01050101 A la administración pública nacional Considera todos los gastos por transferencias con fines corrientes a otras instancias de la administración nacional. Contempla básicamente las contribuciones pagadas al SENA, a la ESAP, al ICBF y a las escuelas industriales e institutos técnicos por parte de las administraciones públicas. Igualmente incluye los pagos hechos a las contralorías por concepto de auditaje, las participaciones de impuestos, de utilidades de las empresas, la transferencia de excedentes de tesorería y sobrantes a la Nación, el pago de impuestos al nivel nacional, entre otros. 01050102 A la administración pública territorial Comprende todos los gastos por transferencias con fines corrientes a la administración pública territorial. Se discriminan en 0105010201

Situado Fiscal

Corresponde a las transferencias que realiza el Gobierno Central a los entes territoriales, conforme a lo establecido en las normas vigentes, para el apoyo a los sectores de salud y educación en los niveles que las leyes señalen. 0105010202

Participación Municipal en Ingresos Corrientes de la Nación

105

Corresponde a las transferencias realizadas a la administración pública territorial, municipios y resguardos indígenas , entre otros, correspondiente al porcentaje establecido de participación en los ingresos corrientes de la Nación. 0102010203

Otras

Comprende las transferencias corrientes a los entes territoriales que no corresponden a situado fiscal y a participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. 01050103 A instituciones privadas Incluye los pagos de transferencias corrientes a instituciones sociales privadas como hospitales y escuelas, asociaciones de profesionales, asociaciones y clubes deportivos sin fines de lucro. Las instituciones sin fines de lucro mayoritariamente financiadas y controladas por el gobierno se clasifican como parte del gobierno, de modo que las transferencias que reciben no se clasifican en este lugar.

01050104

A unidades familiares

Consiste en pagos en efectivo y en especie a unidades familiares, lo cual también inclye los pagos directos al personal o terceros, por concepto de prestaciones sociales (tales como pensiones y cesantías), subsidios, becas, y servicios médicos directos.

01050105 A entidades financieras Incluye las transferencias corrientes a entidades de carácter financiero cuando no se prevé la recuperación de los fondos transferidos. No incluye las capitalizaciones, ni el rescate financiero, los cuales se clasifican como transferencias de capital.

01050106 Otros Transferencias a receptor definido pero que no aplica a las categorías indicadas.

01050107 A receptor no definido Transferencias en las cales no se especifica o no se puede identificar el receptor. Tal es el caso de los rubros "impuestos, tasas y multas", indemnizaciones, conciliaciones, sentencias.

106

010502 Al exterior Comprende los pagos sin contraprestación no recuperables del gobierno con fines corrientes a gobiernos, instituciones internacionales, autoridades supranacionales, personas físicas, instituciones sin fines de lucro no residentes y otras entidades no residentes.

0106 Otros gastos corrientes

010601 Otros gastos corrientes Otros gastos corrientes no considerados en las clasificaciones anteriores.

02 GASTOS DE CAPITAL Los gastos de capital son pagos para la adquisición, construcción o creación de activos de capital fijo; adquisición de existencias estratégicas o de emergencia, tierra o activos intangibles o pagos sin contraprestación para que los perceptores puedan adquirir tales activos, compensar a los preceptores por daños o destrucción de activos de capital o aumentar el capital financiero de los mismos. En sí, todo gasto de capital es aquel que genera un aumento directo o indirecto en la acumulación de capital del sistema económico en general. Se excluye los gastos militares, tales como compra de armamento y equipo y construcciones militares, todo lo cual se clasifica como "gastos generales".

0201 Adquisiciones de activos producidos Comprende los gastos de capital por adquisición, construcción o creación de activos producidos tales como edificios, inmuebles, maquinaria y equipo, derechos de explotación mineral, entre otros. Incluye dos categorías, los activos fijos tangibles y los activos fijos intangibles y sus correspondientes adiciones de valor.

020101 Adquisición de activos producidos tangibles Esta categoría cubre los pagos para comprar, construir o crear en el mercado bienes duraderos nuevos, o comprar ya existentes, o producirlos en el marco del gobierno para

107

su uso con fines productivos no militares. Sólo abarca los gastos en bienes con vida normal de más de un año y valor superior a un salario mínimo. Los tipos de bienes duraderos que se incluyen son bienes inmuebles de capital fijo, inclusive edificios residenciales, entre ellos alojamiento para las familias de los miembros de las fuerzas armadas, edificios civiles no residenciales y otras construcciones u obras civiles, y bienes muebles de capital fijo como equipo de transporte, maquinaria y otro equipo. Incluye las edificaciones y otras estructuras, incluidos los monumentos históricos, el transporte de equipo y otra maquinaria y equipo, los activos aprovechados en forma de ganado y plantaciones de árboles que dan productos recurrentes (huertos, viñedos, etc), entre otros. Incluye los activos fijos tangibles nuevos y los ya existentes. Se excluye la adquisición de equipo, construcciones y armamento para fines militares.

020102 Adquisición de activos producidos intangibles En esta categoría se contabilizan los gastos en activos fijos intangibles tales como, los derechos de explotación mineral, programas informáticos, diversiones, originales literarios o artísticos y otros activos fijos intangibles. Incluyen los activos los activos fijos intangibles nuevos y los ya existentes. 0202 Adquisiciones de activos no producidos En esta categoría se contabilizan las adquisiciones de tierras, activos del subsuelo, patentes, arrendamientos y otros contratos transferibles, crédito comercial adquirido y otros activos no financieros no producidos. La tierra y otros activos no producidos tangibles aparecen por separado de los activos intangibles no producidos. 020201 Adquisición de activos no producidos tangibles Hace referencia al gasto destinado hacia la adquisición de activos no producidos tangibles; tales como las adquisiciones de tierra o activos del subsuelo. 020202 Adquisición de activos no producidos intangibles Hace referencia al gasto destinado hacia la adquisición de activos no producidos intangibles tales como patentes, arrendamientos, y otros contratos transferibles.

108

0203 Adiciones de valor a los activos producidos Este rubro comprende los pagos por bienes y servicios que se incorporan al valor de los activos no financieros producidos a fin de mejorarlos, prolongar la vida útil, aumentar la producción, mejorar el rendimiento, remodelarlos o reconstruirlos, pero excluye los gastos de mantenimiento normal. Quedan incluidos además los gastos en bienes y servicios que se incorporan a este tipo de activos y los costos propios de la transferencia de la propiedad de edificios y otros activos no financieros producidos, y los gastos por todos los servicios incorporados en su valor. Se incluye las adecuaciones locativas, remodelaciones y mantenimiento de construcciones públicas; no se incluye el mantenimiento de equipo.

0204 Adiciones de valor a los activos no producidos Comprende los pagos por bienes y servicios que se incorporan al valor de los activos no financieros no producidos ya existentes, a fin de mejorarlos, prolongar la vida útil, aumentar la producción, mejorar el rendimiento pero excluye los gastos de mantenimiento normal. Quedan incluidos, además, los gastos en bienes y servicios que se incorporan a la tierra y los costos propios de la transferencia de la propiedad de tierra y otros activos no producidos, y los gastos por todos los servicios incorporados en el valor de los activos no financieros no producidos ( se supone aquí un escenario en donde dentro de los activos no financieros no producidos se incluye la tierra y otros activos no producidos tangibles. En este sentido se incluirían, además de lo anterior, adiciones al valor como, el abono de tierras, el desmonte de tierras que se van a destinar por primera vez a la producción y la construcción de estructuras de prevención de inundaciones, entre otros aspectos).

0205 Transferencias de capital Consisten en pagos sin contraprestación del gobierno que no generan ni finiquitan créditos financieros con el objeto de que los perceptores puedan adquirir activos de capital, de compensar a éstos por daños o destrucción de los activos de capital o de aumentar su capital financiero. Las transferencias d99e carácter general a otros niveles de gobierno destinadas a propósitos diversos o indeterminados deben aparecer en transferencias corrientes, incluso si se emplean parcialmente para cubrir la adquisición de activos de capital fijo. Esta categoría abarca los pagos de transferencias y donaciones para construir puentes, carreteras, hospitales, escuelas y otros edificios. Las

109

transferencias para pagos de construcciones militares o de equipo militar se clasifican como transferencias corrientes y no como transferencias de capital. Las transferencias de capital también incluyen los pagos del gobierno para amortizar deudas siempre que el gobierno no haya asumido la deuda o adquirido un crédito correspondiente contra el deudor. Se incluyen además los pagos de transferencias a empresas para cubrir pérdidas acumuladas durante varios años o pérdidas excepcionales por causas fuera del control de las mismas empresas. 020501 Internas Comprende los pagos sin contraprestación no recuperable del gobierno con fines de capital a gobiernos, personas físicas, empresas y entidades residentes. 02050101 A otros niveles de gobierno Abarca todas las transferencias de capital, antes descritas, entre niveles de gobierno nacional, con excepción de las autoridades supranacionales. Las donaciones para fines generales, utilizadas con fines corrientes y de capital, deben aparecer como transferencias corrientes.

02050102 A instituciones financieras No se hace distinción entre instituciones financieras privadas y públicas. Las transferencias no periódicas de carácter irregular a instituciones financieras para cubrir pérdidas realizadas en actividad (incluyendo la compra y venta de divisas) deben clasificarse en esta categoría. Incuye capitalizaciones y rescates financieros por quiebra o iliquidez, entro otros. 02050103 A otras empresas Se incluyen los pagos de transferencias de capital a empresas privadas no financieras constituidas en sociedades y cuasisociedades de capital. Las transferencias de capital a empresas no constituidas en sociedades de capital se incluyen en “otras transferencias”. 02050104 Otras

110

Esta categoría incluye los pagos de transferencias a instituciones privadas sin fines de lucro y a unidades familiares. Las primeras comprenden todos los propósitos antes descritos, como la construcción de hospitales o escuelas. Las segundas incluyen las transferencias para equipo y modernización a empresas que no estén constituidas en sociedades o cuasisociedades de capital, las transferencias destinadas a la construcción o compra de viviendas, las contraprestaciones por daños de guerra, disturbios políticos, desastres naturales y primas para fomentar el ahorro. 02050105

Receptor no definido

Transferencias en las cales no se especifica o no se puede identificar el receptor.

020502 Al exterior Cubre los pagos sin contraprestación no recuperables del gobierno con fines de capital a gobiernos, instituciones internacionales, autoridades supranacionales, personas físicas, instituciones sin fines de lucro y otras entidades no residentes.

03 AMORTIZACIONES Incluye los pagos a capital por préstamos desembolsados en el pasado y que constituyen deuda. Incluye la redención de bonos de deuda pública. Se discriminan en, 0301 De deuda interna 030101

De deuda interna

Se incluyen las sumas correspondientes a los pagos realizados por concepto de capital, de la deuda asumida a nivel interno. 0302 De deuda externa

111

030201

De deuda externa

Incluyen los pagos realizados por concepto del pago de capital de la deuda asumida con anterioridad en el exterior. 04 OTROS GASTOS

0401 Inversiones financieras Inversiones en papeles financieros tales como certificados de ahorro, certificados de depósito a términos, bonos, y cualquier papel financiero. Depósitos en cuentas de ahorro o corrientes. Aquí se incluyen las inversiones financieras que se hacen con objeto de constituir reservas para pensiones, cesantías, o préstamos futuros de vivienda. 0402 Préstamos concedidos a terceros Préstamos recuperables realizados por el Gobierno Nacional o por las entidades públicas no financieras del orden nacional.

0403 Otros gastos n.c.a Gastos no clasificados en los rubros anteriores.

0404 Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN Corresponden a aquellos rubros relacionados con proyectos sujetos a concepto previo del Departamento Nacional de Planeación o la Dirección General del Presupuesto Nacional para su distribución, los cuales quedan asignados a una categoría económica determinada.

112

4.

CLASIFICADOR

“GASTOS

EN

FORMACIÓN

DE

CAPITAL” En este capítulo se explica y desarrolla la clasificación en formación de capital del gasto, clasificación no considerada dentro de la metodología del Fondo Monetario Internacional y que se establece en este proyecto con el objeto de contribuir hacia la discusión de nuevas formas de clasificación del gasto.

Con este objeto, en el capítulo se presentan las bases conceptuales sobre las cuales se realizó estos clasificadores, para posteriormente desarrollar tanto el esquema como el manual de definiciones de los gastos en formación de capital. Es de anotar que, en lo fundamental, esta metodología se establece con base en la clasificación funcional desarrollada en un capítulo anterior.

4.1

Bases conceptuales

Las personas se organizan en sociedad porque obtienen beneficios de hacerlo. Algunos de esos beneficios son individuales (como tener acceso a la educación) y otros tienen carácter colectivo (poder utilizar vías para desplazarse). Para que la sociedad se conserve con el paso del tiempo, los beneficios deben ser crecientes.

El gobierno es la organización responsable de garantizar el funcionamiento de la sociedad, de manera que puedan obtenerse los beneficios mencionados. Esto rol implica, esencialmente, que los gastos del gobierno son generadores de beneficios para los individuos y para el conjunto.

La mayor parte de los gastos del gobierno se orienta a la conservación o el aumento de la infraestructura básica, al incremento de las capacidades individuales de los miembros de la sociedad, al mejoramiento del funcionamiento mismo de la sociedad y al cuidado del entorno.

Más allá de la aproximación intuitiva, puede afirmarse que para garantizar el funcionamiento de la sociedad, el crecimiento económico y el bienestar colectivo, los

113

gastos del gobierno deben dirigirse prioritariamente a la formación, conservación y mejoramiento de las cuatro modalidades de capital comúnmente aceptadas:

-

Capital fijo: creación, conservación y mejoramiento de la infraestructura básica.

-

Capital humano: conservación y mejoramiento de la capacidad de las personas para producir, interactuar y disfrutar.

-

Capital social: conservación y mejoramiento del funcionamiento de la sociedad, mediante instituciones, reglas del juego y garantías básicas.

-

Capital ambiental: conservación, recuperación y mantenimiento del ambiente natural

Obviamente existen gastos que no se orientan a la formación de capital, como los destinados a la protección contra la amenaza de terceros o el pago de deudas.

Cabe anotar que los gastos de la sociedad en la formación, conservación y acumulación de las modalidades de capital mencionadas pueden ser más o menos costo-efectivos. Tienen entonces diferentes tasas de retorno, que se estiman comparando el beneficio previsible con todos los costos implicados.

La clasificación del presupuesto público por objetivos del gasto (o clasificación económica moderna) tiene como fundamento distinguir la destinación del gasto hacia la formación, conservación o incremento de las cuatro modalidades de capital indispensables para el funcionamiento de la sociedad.

Su base es la clasificación funcional y su lógica es establecer la orientación hacia la formación de las cuatro modalidades de capital en cada una de las funciones del Estado.

Esta clasificación por objetivos del gasto se ha establecido entonces a partir de la clasificación funcional en el máximo nivel de desagregación.

114

A muy grandes rasgos y de manera simplemente ilustrativa, la estructura es la siguiente: Objetivos del Gasto Formación de Capital Fijo

Funciones Correspondientes -

Infraestructura básica, producción y prestación de servicios

Formación de Capital Humano

-

Salud

-

Recreación deporte cultura y comunicación

-

Educación

-

Protección social

-

Función pública general

-

Actividades de orden público y seguridad ciudadana;

-

Fomento y regulación del desarrollo económico

-

Vivienda y espacio público (actividades reguladoras)

Formación de Capital Ambiental

-

Medio ambiente

No formación de capital

-

Actividades y servicios de la Defensa Nacional

-

Gastos no correspondientes a funciones (amortizaciones

Formación de Capital Social

de la deuda pública; transferencias, impuestos y multas)

Dentro de las diversas modalidades de formación de capital es posible establecer nuevas subdivisiones que precisan el carácter e impacto de la inversión. Se destacan dos:

-

Inversiones de conservación vs. inversiones de incremento del “capital”

-

Inversiones con alta tasa de retorno vs. inversiones con baja tasa de retorno.

De esta forma se construye la “clasificación en formación de capital del gasto público” , la cual, como ya se ha mencionado, parte en lo fundamental de la clasificación funcional. Esta clasificación trata de observar cuánto gasto en formación de capital se genera en un determinado período a partir de una reconceptualización de la categoría “formación de capital fijo” conceptualizada en los manuales del Fondo Monetario Internacional.

115

En sí, la formación de capital es una función inherente al Estado como garante de unas condiciones adecuadas para el continuo crecimiento de stock de capital en sus expresiones

arriba

mencionadas

116

4.2 Esquema de la clasificación Gastos en formación de capital37 01 FORMACIÓN DE CAPITAL

0101 Capital fijo 0501 Infraestructura, producción y distribución de combustibles 0502 Infraestructura, producción y distribución de combustibles 0503 Infraestructura y actividades de generación y distribución de energía 0504 Infraestructura y producción en minería no energética, industria y construcción 0505 Infraestructura y servicios de transporte 0506 Infraestructura y servicios de comunicación 0507 Infraestructura y servicios del sector financiero 0508 Infraestructura y servicios en otras actividades económicas. 0510 Asuntos de infraestructura, minería y energía no especificados 0702 Construcción y provisión de vivienda y servicios complementarios

0102 Capital humano 0801 Producción o adquisición de productos y equipos médicos 0802 Contratación o prestación de servicios de salud 0805 Actividades de salud n.c.a. 0901 Recreación y deporte 0905 Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a. 1001 Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar, básica y media 1002 Contratación y prestación de servicios de Educación superior. 1003 Contratación y prestación de servicios de Capacitación para el trabajo. 1004 Contratación y prestación de servicios educativos no definidos por nivel. 1005 Contratación y prestación de servicios complementarios de la educación 37

Los códigos adyacentes a cada rubro hace referencia a las cuentas funcionales equivalentes. Las mismas están expresadas en su segundo nivel e involucran la sumatoria de todas aquellas del tercer nivel asociadas.

117

1008 Actividades y servicios de la educación n.c.a 1101 Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales 1102 Atención de Ancianos 1103 Atención de al familia, niñez, y juventud 1104 Protección de y atención de desempleados 1106 Atención a la población socialmente excluida 1109 Subsidios de vivienda 1110 Pensiones 1111 Cesantías 1113 Actividades de protección social n.c.a.

0103 Capital Social 0101 Órganos legislativo y ejecutivo, asuntos financieros y fiscales, asuntos externos 0102 Asuntos externos 0103 Función pública 0105 Programas Institucionales de apoyo a la descentralización 0106 Investigación básica 0107 Investigación aplicada a la función pública 0108 Actividades de función pública n.c.a 0301 Servicios de policía y protección ciudadana. 0303 Administración y gestión de establecimientos penitenciarios 0302 Administración de la Justicia 0304 Investigación aplicada de orden público y la seguridad 0305 Actividades de orden público y seguridad 0401 Fomento y regulación del desarrollo económico general 0402 investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico 0403 Asuntos de fomento y regulación del desarrollo económico n.c.a. 0509 Investigación para la infraestructura básica y la producción o prestación de servicios

económicos

0604 Fomento y regulación del Medio Ambiente 0605 Investigación en Medio Ambiente 0701 Regulación de vivienda y espacio público

118

0703 Investigación en vivienda uso del suelo, espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano 0704 Vivienda y espacio público n.c.a. 0803 Fomento, coordinación y regulación de los servicios de la salud 0804 Investigación en salud 0902 Cultura 0903 Comunicación por medios masivos de comunicación. 0904 Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación. 1006 Fomento, coordinación y regulación de la educación 1007 Investigación sobre la educación 1105 Protección y atención de grupos étnicos 1107 Prevención y atención de desastres 1108 Servicios de Bomberos 1112 Investigación en protección social

0104 Capital ambiental 0601 Control de la contaminación 0602 Manejo de aguas 0603 Protección a la biodiversidad 0606 Medio Ambiente n.c.a. 02 No formación de capital

0201 Defensa Nacional 0202 Investigación aplicada a la defensa nacional 0203 Otras actividades de la defensa Nacional 0201 Defensa

0202 No función, no formación de capital 050701 Infraestructura y servicios del sector financiero 1201 Transferencias a nivel nacional 1202 Transacciones a la deuda 1203 Impuestos y multas

119

1204 Otras actividades que no corresponden a funciones n.c.a 1205 Proyectos sujetos distribución previo concepto DNP, DGPN 0104 Transferencias a otros niveles de la administración.

4.3

Manual de definiciones de la clasificación en formación de

capital del gasto público (Gastos en formación de capital) 01 Formación de capital

0101 Capital fijo Constituyen los pagos para la adquisición de activos de capital fijo, existencias estratégicas o de emergencia, tierra o activos intangibles o pagos sin contraprestación para que los perceptores puedan adquirir tales activos, compensar a los perceptores por daños o destrucción de activos de capital o aumentar el capital de los mismos. Dentro de esta categoría se excluyen los gastos militares, tales como compra de armamento y equipo y construcciones militares. 0102 Capital humano Son todos aquellos gastos dirigidos hacia el aumento de las capacidades de producción, actuación y disfrute de la población en general. En lo fundamental, hace referencia a las funciones de educación, salud y nutrición que garantizan las condiciones mínimas para la reproducción del capital.

0103 Capital social Constituyen aquellos gastos del Estado destinados hacia el mejoramiento de las reglas de juego de la sociedad, reglas de juego referidas a las instituciones que permiten la existencia de acuerdos sociales, del Estado de Derecho y mecanismos de asignación adecuados. Estos pagos, al garantizar este contexto, maximiza un escenario adecuado de distribución de beneficios para el cabal logro de unos objetivos colectivos de sociedad. 0104 Capital ambiental Comprende aquellos gastos cuyo objeto está dirigido hacia actividades de mejoramiento y conservación del medio ambiente tales como, control de la contaminación del aire, del

120

agua, del suelo, disposición de desechos sólidos y protección de la biodiversidad, entre otras.

121

02 No formación de capital

0201 Defensa Pagos dirigidos hacia la administración general, supervisión y gestión de los asuntos y de las fuerzas de la defensa militar : Fuerzas de defensa de tierra, mar, y aire; ingeniería, transportes, comunicación información, materiales, personal y otras fuerzas y mandos no combatientes ; fuerzas de reserva y auxiliares vinculadas

al sistema de la defensa.

Abastecimiento de equipo, estructuras militares, etc.

0202 No función, no formación de capital Son todos aquellos gastos que no se encuentran incluidos en ninguna de las anteriores categorías y que tienen como característica que, ni constituyen función del Estado ni contribuyen de manera alguna a la formación de capital del sistema económico.

122

5. CONSTRUCCIÓN DE LAS MATRICES Una vez diseñados y consolidados los tres lectores del presupuesto propuestos, económico, funcional y del Plan de Desarrollo, se convertirán en importantes instrumentos de análisis, tanto del contenido como de la ejecución del Presupuesto general de la nación.

Con ellos se pretende contribuir a la superación de uno de los mayores limitantes de Presupuesto, que como un analista económico anotara hace más de quince años: "Existe el problema de que el presupuesto corriente está presentado sobre una base de institución - objetivo del gasto, no existiendo descripción de objetivos ni labores que se llevaran a efecto ni tampoco especificación de los resultados que se desea lograr con los recursos asignados. Esto hace que el presupuesto resulte muy poco informativo y orientador, a la par que inadecuado para seguir los pasos o evaluar la gestión pública expresada en el plan financiero." 38

No obstante, como todo instrumento, los lectores tienen límites en su aplicación y sus potenciales usos dependen del tipo de análisis que el usuario quiera darles. "La visión predominante entre los economistas, contribuyó de manera directa a promover la fragmentación del presupuesto en inversión y funcionamiento. La intervención del estado a través de su gasto, debía incidir en el crecimiento económico (que para los economistas suele ser el objetivo más importante) y por ello la programación presupuestal debía distinguir entre la inversión (que tiene efectos directos sobre el crecimiento) y los gastos corrientes o de administración.

"El sector público dividió su "cerebro" planificador en dos campos y se ha obligado a concebir su acción en programas de funcionamiento y programas de inversión. Gerentes y administradores se ven obligados a dicotonomizar

la realidad para hacer un

presupuesto de inversión y otros de funcionamiento. Al aplicar la visión económica de la inversión a la programación del gasto se contribuyo a fragmentar la programación en un ejercicio esquizofrénico , que desvía completamente la atención de los administradores o

38

Rosas Gabriel, "Apuntes sobre Finanzas Públicas", 1990, pag 119.

123

gerentes públicos de los objetivos del gasto público y hacen prácticamente inútil la planeación. "39

De otro lado "La visión de los contadores públicos, aplicada al presupuesto, satisface las exigencias del registro contable, la necesidad de distinguir entre gastos operacionales y de inversión, entre gastos corrientes y aumento en el stock de capital físico, entre servicios personales y gastos generales, entre apreciación de los activos del estado y su depreciación, entre amortización de capital y pago de intereses. Mucho más que la visión económica, la concepción contable ha logrado condicionar la formulación del presupuesto, imponiéndole una clasificación que obra como camisa de fuerza en la programación del gasto y genera una presentación final de los presupuestos en la que es fácil distinguir centros de costos, pero imposible determinar los objetivos del gasto público, porque no tienen nada que ver con ellos."40

Sobre la base de estos principios contables, en el proceso político de negociación del Presupuesto, se incluyen partidas conceptos presupuestales que no responden a la lógica contable sino dar tratamientos especiales a las partidas de acuerdo a los intereses políticos en juego.

Es por ello que se plantea la necesidad de generar lecturas cruzadas (o matrices) que permitan una visión más comprensiva de los contenidos y alcances del presupuesto general de la nación.

Matriz Institucional- Funcional. Desde esta matriz se podrá contrastar la presentación actual del presupuesto con las funciones del estado. Su principal uso será demostrar y cuantificar una realidad de la estructura del gasto: las funciones del estado son cumplidas al mismo tiempo por más de una entidad y todas las entidades cumplen más de una función pública.

Al interior, por ejemplo, de la Policía Nacional, se encuentran gastos asociados, más con funciones de salud y educación que con los correspondientes a la función de policía.

39

Vallejo César, "Sistema Nacional de Inversión pública? La otra cara de la Reforma", Cepal, 1995, pag 6.

40

Ibid., pag 7.

124

Igualmente, todas la instituciones públicas incluyen en sus presupuestos gastos de vigilancia de sus instalaciones físicas, lo cual puede ser clasificado dentro de la función policiva del estado.

Desde esta matriz podrán realizarse análisis sobre el grado de dispersión o concentración de objetivos de las diferentes instituciones que ejecutan el presupuesto general de la nación. Igualmente dará elementos de juicio para promover labores de coordinación en la prestación de dichos servicios.

Matriz Funcional - Económica. La visión funcional - económica

tiene

como finalidad principal el establecer la

contribución que el cumplimiento de las diferentes funciones del estado puede generar en la economía. No todo el gasto en educación repercute de forma directa en formación de capital humano. Una parte importante debe ser dedicada a gastos de administración y a la formación bruta de capital fijo (construcción de escuelas y bibliotecas, por ejemplo). Con ello será posible abordar la discusión Gasto de inversión - gasto de funcionamiento, señalando, no la conveniencia del primero frente al segundo (como ha sido tradicional), sino su necesaria complementariedad.

Es necesario administrar, tanto la generación de capital fijo, humano y social, como el mantenimiento de los productos alcanzados. Esta matriz, permitirá, por ejemplo, comparar entre sectores la proporción de su gasto propio dedicado a labores de administración.

125

6. GUIA DE CLASIFICACION PARA USUARIOS Este capítulo se presenta un cuadro resumen que busca orientar y facilitar la clasificación de los diferentes rubros presupuéstales. Esta guía de clasificación acoge los principales conceptos presupuestales para establecer la forma como en las matrices se construyó la clasificación del gasto y permitir una mejor forma de entender en la práctica la metodología de esta clasificación. CLASIFICACION CONCEPTO PRESUPUESTAL FUNCIONAL Servicios personales asociados a la Con cargo a la función de nómina y servicios personales la Entidad indirectos Adquisiciones de bienes y servicios Con cargo a la función de la Entidad. Impuestos, tasas y multas Actividades públicas que no corresponde a funciones :Impuestos y multas. Código 120301 Cuota de auditaje a Contranal Actividades públicas que no corresponde a funciones Transferencias al nivel nacional. Código 120101 Excedentes financieros- Transferir a Actividades públicas que la Nación no corresponde a funciones Transferencias al nivel nacional. Código 120101 Cuota Superbancaria Actividades públicas que no corresponde a funciones Transferencias al nivel nacional. Código 120101 Indemnizaciones y/o conciliaciones Con cargo a la función de la Entidad Sentencias

Pensiones pensionales

Con cargo a la función de la Entidad y/o

Pago de servicios convencionales

mesadas Protección SocialPensiones- Código 111001 médicos SaludContratación o prestación de servicios de salud no discriminada por

CLASIFICACION ECONOMICA Sueldos y salarios . Código 010101 Gastos generales . Código 010201 Transferencias corrientes a receptor no definido. Código 01050107 Transferencias corrientes a la administración pública nacional. Código 01050101

Transferencias corrientes a la administración pública nacional. Código 01050101

Transferencias corrientes a la administración pública nacional. Código 01050101

Transferencias corrientes a receptor no definido. Código 01050107 Transferencias corrientes a receptor no definido. Código 01050107 Transferencias corrientes a unidades familiares. Código 01050104 Transferencias corrientes a unidades familiares. Código 01050104

126

CLASIFICACION CLASIFICACION FUNCIONAL ECONOMICA tipo de servicio. Código 080204 Cesantías parciales o definitivas Protección social – Transferencias corrientes a Cesantías- Código 111101 unidades familiares. Código 01050104 Fondo de Vivienda Protección social- Otros gastos. Prèstamos Subsidios de vivienda. concedidos a terceros. Còdigo Código 110901 040201. Proyectos de sistemas o informática Con cargo a la función de Gastos generales. Código . la Entidad 010201 Proyectos de implementaciones, Con cargo a la función de Gastos Generales. Código Implantaciones, aplicaciones, la Entidad 010201 capacitación, investigaciones, .... Proyectos asesorías y asistencia Con cargo a la función de Gastos generales. Código técnica la Entidad. 010201 Proyectos que establecen Si identifican la función, se Si se específica un gasto de convenios con Municipios o clasifican con el código infraestructura física ( Departamentos. respectivo de la función. construcciones escuelas, hospitales, vías, etc.), se clasifica como transferencia de capital A otros niveles de gobierno. Código 02050101 CONCEPTO PRESUPUESTAL

Si no identifica función alguna, se clasifican como transferencia a otros niveles de la administración. Código 010401 Proyectos que hacen referencia a Con cargo a la función de construcción, compra de equipo, de la Entidad inmuebles, sedes.... Proyectos que hacen referencia a Con cargo a la función de compra de terrenos o tierra la Entidad

Si no especifica gastos de infraestructura física se toma como transferencia a la administración pública territorial –Otras-. Código 0105010203

Gastos de capital adquisiciones de activos producidos tangibles. Código 020101 Gastos de capital adquisiciones de activos no producidos tangibles. Cód.020201 Proyectos que hacen referencia a Con cargo a la función de Gastos de capital adiciones de ampliación, remodelación, la Entidad valor a los activos producidos. mejoramiento, rehabilitación,.... Código 020301 Proyectos que hacen referencia a Con cargo a la función de Gastos generales. Código mantenimiento y dotación de sedes la Entidad 010201 Excepto dotación de laboratorios, bibliotecas, centros de salud, hospitales, .... los cuales se clasifican como Gastos de capital adiciones de valor a los activos producidos. Código 020301

127

CLASIFICACION CONCEPTO PRESUPUESTAL FUNCIONAL Transacciones de deuda Si el pago es de intereses, se clasifica como transacciones de la deuda pública. Código 120201.

Si el pago corresponde a pago de amortizaciones, se clasifica como Transacciones de la deuda pública Amortizaciones. Código 120202.

Situado fiscal .

Ver distribución Anexo No. 1

Participaciones municipales en los Ver distribución Anexo No. Ingresos Corrientes de la Nación 1

CLASIFICACION ECONOMICA Si los intereses corresponden a deuda interna, se clasifican como Intereses Internos. Código 01030101 Si corresponden a intereses deuda externa, se clasifican como Intereses Externos. Código 010302. Si el pago es por amortización deuda interna, se clasifica como Amortizaciones deuda interna . Código 030101. Si corresponde a amortización deuda externa, se clasifica como Amortizaciones deuda externa. Código 030201 Transferencias corrientes a la administración territorial. Situado Fiscal. Código 0105010201 Transferencias corrientes a la administración territorial. Participación Municipal en Ingresos Corrientes. Código 0105010202 Ver anexo No. 2

Contribuciones inherentes a la Ver anexo No. 241 nómina Transferencias con distribución Si hace referencia a la Si clasificar hasta tanto no se previo concepto DNP ó DGPN función, se clasifica con conozca la distribución. Código cargo a la función de la a utilizar 040401 Entidad. Si no establece finalidad, se deja por clasificar. Código 97

41

Se aplica las distribuciones de la base de datos del calculo de las nóminas, si ellas no se encuentran se aplican las formulas del anexo # 2.

128

ANEXO NO. 1

CLASIFICACION SITUADO FISCAL RUBRO

72% Educación

CONTENIDOS 75% Salarios

FUNCIONAL 60% Educación básica (100102) 40% Educación media (100103) 50% Cesantías (111101) 20% Pensiones (111001)

25% Aportes patronales 30% Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio. (080204)

75% Salarios

Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio. (080204) 50% Cesantías (111101)

28% Salud

20% Pensiones (111001) 25% Aportes patronales 30% Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio. (080204)

PARTICIPACIONES MUNICIPALES EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION RUBRO

CONTENIDOS

FUNCIONAL Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de 70% Subsidio a la demanda servicio (080204)

25% Salud 30% Otros

60% Salarios

30% Educación

Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio (080204)

60% Educación básica (100102) 40% Educación media (100103) 50% Cesantías (111101) 20% Pensiones (111001)

20% aportes patronales 30% Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio. (080204) 20% otros

20% Saneamiento Básico 5% Otros 20% Libre asignación (DGPN).

Actividades y servicios de educación n.c.a. (100801) Construcción de acueductos y alcantarillados. (070401)

Activiades de Protección social n.c.a (111301)

129

ANEXO NO. 2

PROCESO PARA EL CÁLCULO DE LA DESAGREGACIÓN DE LOS RUBROS CORRESPONDIENTES A CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA

Para el cálculo de los rubros correspondientes a CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA SECTOR PÚBLICO y CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA SECTOR PRIVADO debe realizarse el cálculo que se detalla a continuación:

1.1 Para las entidades que tienen régimen general: ♦ Se toma como base de cálculo el rubro Sueldos de personal de nómina y se le agregan los valores correspondientes a los rubros horas extras y días festivos, indemnización por vacaciones, prima técnica y otros, asociados a los gastos de personal; cuando estén desagregados. Dicho valor se toma como el total base salarios. ♦ Se suman los valores correspondientes a los rubros contribuciones inherentes a la nómina sector público y sector privado. Dicho valor se toma como el total base contribuciones. ♦ El total base contribuciones debería sumar un valor aproximado al 38.4% del total base salarios. Dicho porcentaje (38.4%) se toma como porcentaje teórico. ♦ Se calcula el valor teórico, que se obtiene multiplicando el porcentaje teórico (38.4%) por el total base salarios. ♦ Se calcula el factor de ajuste, dividiendo el total base contribuciones entre el valor teórico.

1.1.1 Cálculo Contribuciones Inherentes a la Nómina Sector Privado: ♦ Cajas de Compensación: (Total Base Salarios) * (Factor de ajuste) * (4%) ♦ Se resta del valor correspondiente a contribuciones inherentes a la nómina sector privado el valor calculado para Cajas de compensación. ♦ Se distribuye el valor resultante de la resta de contribuciones inherentes a la nómina sector privado y el valor de cajas de compensación, entre los rubros correspondientes a seguridad social de la siguiente forma: ♦ Salud : 38.9%

130

♦ Pensiones : 49.3% ♦ Riesgos Profesionales: 11.8% 1.1.2 Cálculo Contribuciones Inherentes a la Nómina Sector Público: ♦ SENA : (Total Base Salarios) * (Factor de ajuste) * (2%) ♦ ICBF : (Total Base Salarios) * (Factor de ajuste) * (3%) ♦ ESAP : (Total Base Salarios) * (Factor de ajuste) * (0.05%) ♦ FNA : ((Total Base Salarios) / 12 ) * (Factor de ajuste) ♦ Se suman los valores correspondientes a SENA, ICBF, ESAP, FNA. Dicho valor se resta del correspondiente a Contribuciones inherentes a la nómina sector público. ♦ Se distribuye el valor resultante de la resta de contribuciones inherentes a la nómina sector público y el valor de SENA, ICBF, ESAP y FNA, entre los rubros correspondientes a seguridad social de la siguiente forma: ♦ Salud : 38.9% ♦ Pensiones : 49.3% ♦ Riesgos Profesionales: 11.8% 1.2 Clasificación de la desagregación correspondiente a los rubros CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA SECTOR PÚBLICO Y PRIVADO:

de

1.2.1 CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA SECTOR PRIVADO: RUBROS Cajas de Compensación

Lector Funcional 110301 Atención a familia

la 01050104

Salud

080204

Pensiones

111001

Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados 01010204 por tipo de servicio 01010202 Pensiones

080204

Contratación o prestación de servicios de salud 01010204

Riesgos

Lector Económico Transferencias internas a familiares

Aportes para Privadas

corrientes unidades

salud

EPS

Aportes para pensiones y cesantías a fondos de pensiones y cesantías privados.

Aportes

para

salud

131

EPS

Profesionales

no discriminados por tipo de servicio

Privadas

1.2.2 CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA SECTOR PÚBLICO: RUBROS SENA

Lector Funcional 100301 Capacitación para el trabajo

01050101

ICBF

110302

01050101

ESAP

100201

FNA

070401

Salud

080204

Pensiones

111001

Atención a la niñez y la adolescencia Formación universitaria de pregrado y postgrado Vivienda y espacio público n.c.a. Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio

01050101

01010201

01010203

01010201

Riesgos Profesionales

080204

Lector Económico Transferencias corrientes a la administración pública nacional Transferencias corrientes a la administración pública nacional Transferencias corrientes a la administración pública nacional Aporte para pensiones y cesantías a instituciones de seguridad social pública

Aportes para Públicas

salud

EPS

Pensiones

Aportes para pensiones y cesantías a instituciones de seguridad social pública.

Contratación o prestación de servicios de salud 01010203 no discriminados por tipo de servicio

Aportes para Públicas

salud

Para los rubros correspondientes a SITUADO FISCAL debe realizarse el cálculo que se detalla a continuación: 2.1 Rubros atados al Ministerio de Educación Nacional: ♦ A continuación se detallan los valores por los cuales se debe multiplicar el valor de apropiación para los rubros correspondientes a SITUADO FISCAL y su clasificación en el lector funcional: ♦ Valor apropiación rubro * 0.45. Clasificarlo como 100102 (Educación Básica)

132

EPS

♦ Valor apropiación rubro * 0.30. Clasificarlo como 100103 (Educación Media) ♦ Valor apropiación rubro * 0.125. Clasificarlo como 111101 (Cesantías) ♦ Valor apropiación rubro * 0.05. Clasificarlo como 111001 (Pensiones) ♦ Valor apropiación rubro * 0.075. Clasificarlo como 080204 (Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio) ♦ Para el lector económico el valor de apropiación total del rubro se clasifica como Transferencias corrientes internas a la administración pública territorial situado fiscal (0105010201)

2.2 Rubros atados al Ministerio de Salud: ♦ A continuación se detallan los valores por los cuales se debe multiplicar el valor de apropiación para los rubros correspondientes a SITUADO FISCAL y su clasificación en el lector funcional: ♦ Valor apropiación rubro * 0.825. Clasificarlo como 080204 (Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio) ♦ Valor apropiación rubro * 0.125. Clasificarlo como 111101 (Cesantías) ♦ Valor apropiación rubro * 0.05. Clasificarlo como 111001 (Pensiones) ♦ Para el lector económico el valor de apropiación total del rubro se clasifica como Transferencias corrientes internas a la administración pública territorial situado fiscal (0105010201)

2.3 Rubros atados al Ministerio de Hacienda: A continuación se detallan los valores por los cuales se debe multiplicar el valor de apropiación para los rubros correspondientes a SITUADO FISCAL y su clasificación en el lector funcional: ♦ Valor apropiación rubro * 0.324. Clasificarlo como 100102 (Educación Básica) ♦ Valor apropiación rubro * 0.216. Clasificarlo como 100103 (Educación Media) ♦ Valor apropiación rubro * 0.125. Clasificarlo como 111101 (Cesantías)

133

♦ Valor apropiación rubro * 0.05. Clasificarlo como 111001 (Pensiones) ♦ Valor apropiación rubro * 0.285. Clasificarlo como 080204 (Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio)

Para el lector económico el valor de apropiación total del rubro se clasifica como Transferencias corrientes internas a la administración pública territorial situado fiscal (0105010201) Para los rubros correspondientes a PARTICIPACIONES MUNICIPALES EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN se detallan a continuación los valores por los cuales se debe multiplicar el valor de apropiación para dichos rubros y su clasificación en el lector funcional: Para el año 2000 se determinó que 1/22 del total correspondiente a Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la Nación se asigna para Pensiones (Clasificado como 111001). El valor correspondiente a las 21/22 partes de las Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la Nación se distribuye así: ♦ Valor apropiación rubro * 0.268. Clasificarlo como 080204 (Contratación o prestación de servicios de salud no discriminados por tipo de servicio) ♦ Valor apropiación rubro * 0.108. Clasificarlo como 100102 (Educación Básica) ♦ Valor apropiación rubro * 0.072 . Clasificarlo como 100103 (Educación Media) ♦ Valor apropiación rubro * 0.03. Clasificarlo como 111101 (Cesantías) ♦ Valor apropiación rubro * 0.012. Clasificarlo como 111001 (Pensiones) ♦ Valor apropiación rubro * 0.06. Clasificarlo como 100401 (Servicios educativos no definidos por nivel) ♦ Valor apropiación rubro * 0.2. Clasificarlo como 070203 (Construcción de acueductos y alcantarillados)

De acuerdo a la solicitud requerida por la Dirección General del Presupuesto Nacional la distribución del 25 % para la vigencia año 2000 fue asignada a protección Social n.c.a (111301).

134

♦ Para el lector económico el valor de apropiación total del rubro se clasifica como Transferencias corrientes internas a la administración pública territorial participación municipal en los ingresos corrientes de la nación (0105010202)

135

7. DESARROLLO APLICATIVO DEL SOFTWARE Para la elaboración del software, inicialmente se trabajó una prueba piloto con la vigencia del año 1998. Posteriormente y luego de haber recogido las observaciones de la Dirección General de Presupuesto, se ha desarrollado un aplicativo para la vigencia fiscal del año 2000. Este se encuentra en una copia del modulo de interfaces y cumple con los parámetros establecidos por la Oficina de Sistemas; en particular cumple con todos los requerimientos solicitados para ser incluido dentro del Sistema Integrado de Información y Financiera (SIFF). El componente de sistemas incluye:

-

La clasificación de todos los rubros del presupuesto para los años 1998, 1999 y 2000 en archivos planos.

-

Aplicativo para la vigencia fiscal del año 2000, incluyendo los diferentes momentos de la ejecución presupuestal: Apropiación, Compromisos, Obligación y Pagos.

-

Clasificadores funcional y económico definitivos, estructurados en tres niveles de agregación.

-

La interface gráfica para los reportes del año 2000 . Los reportes están diseñados para los tres niveles de desagregación y pueden ser solicitados tanto para la globalidad del presupuesto, como para las secciones principales y secciones ejecutoras.

136

7.1 Estructura de las tablas de Información Presupuestal Para la organización y denominación de las tablas de información presupuestal se utilizaran los criterios descritos a continuación

7.1.1.Códigos A continuación se describen los códigos cuyo uso se especifica más adelante No Niveles de

Clasificación

Descripción

desagregación 1

0

Presupuesto

Presupuesto

2

1,2,3

Funcional

Funciones de Gobierno

3

1,2,3

Económica

Rubros de Gastos

4

1

Por formación de Capital

Objetivos del Gasto

5

1,2,3

Institucional

Sectores y Entidades

6

1,2

Territorial

Departamentos y Municipios

7.1.2. Tipos de tablas previstas Desde el punto de vista de las variables incluidas, las variables de las tablas pueden ser: -

Descriptivas del Gasto

-

De cruce entre dos clasificaciones

No esta contemplada la posibilidad de cruce entre más de dos clasificaciones. Desde el punto de vista de los recursos, las tablas podrán elaborarse con recursos de apropiación inicial, apropiación final gasto efectivo en una determinada vigencia.

7.1.3. Nomenclatura Titulo: -

Para denominar las tablas descriptivas se utiliza la expresión "presupuesto por" y se añade la descripción de la clasificación escogida (P ejm. "funciones de Gobierno")

-

Para denominar las tablas de cruce se utiliza la descripción de la función cruzada (P ejm. "funciones de Gobierno por sectores y Entidades").

Clasificación de las Tablas de Salida Para facilitar el diseño y la organización de las tablas en le centro de computo, y para para hacer más transparentes las solicitudes de los técnicos del Ministerio de Hacienda a La base de Datos, las tablas se clasificaran utilizando 4 dígitos que representan:

137

-

La función Base

-

El nivel de desagregación de la Función base

-

La función cruzada

-

El nivel de desagregación dela función cruzada.

7.1.4. Forma de Presentación. El encabezado para la presentación de las tablas tiene las siguientes características Titulo (según instrucciones precedentes) Numero de las Tablas Tipo de Recursos, Vigencia Fiscal Millones de Pesos/Distribución %

7.1.5.La presentación de los datos sigue los parámetros establecidos por el Ministerio de Hacienda. Los que se mencionan a continuación se presentan para todos los años y se hará entrega en medio magnético 1998,1999,2000.

-

Reporte

10.31,Presupuesto

por

Clasificador

Económico

(Primer

Nivel

de

(Segundo

nivel

de

(tercer

Nivel

de

desagregación) -

Reporte

10.32,Presupuesto

por

Clasificador

Económico

desagregación) -

Reporte

10.33,Presupuesto

por

Clasificador

Económico

desagregación) -

Reporte 10.21,Presupuestopor funciones (Primer Nivel de desagregación)

-

Reporte 10.22,Presupuestopor funciones (Segundo nivel de desagregación)

-

Reporte 10.23,Presupuestopor funciones (tercer Nivel de desagregación)

-

Reporte

51.31,

Clasificación

económica

por

Entidades

(Primer

Nivel

de

económica por Entidades (Segundo nivel

de

desagregación) -

Reporte 51.32,

Clasificación

desagregación) -

Reporte

51.33,

Clasificación

económica

por

Entidades

(tercer

Nivel

de

desagregación) -

Reporte 51.21, Clasificación funcional por Entidades (Primer Nivel de desagregación)

138

-

Reporte

51.22,

Clasificación

funcional

por

Entidades

(Segundo

nivel

de

desagregación) -

Reporte 51.23, Clasificación funcional por Entidades (tercer Nivel de desagregación)

-

Reporte 53.31, Clasificación económica por secciones presupuestales (Primer Nivel de desagregación)

-

Reporte 53.32, Clasificación económica por secciones presupuestales (Segundo nivel de desagregación)

-

Reporte 53.21, Clasificación funcional por secciones presupuestales (Primer Nivel de desagregación)

-

Reporte 53.21, Clasificación funcional por secciones presupuestales (Segundo nivel de desagregación)

-

Reporte 21.31, Funciones pro Categorías económica (Primer Nivel de desagregación)

-

Reporte

51.31,

Entidades

por

Categorías

económicas

(Primer

Nivel

de

desagregación) -

Reporte 51.21, Funciones por Entidad (Primer Nivel de desagregación)

139

RECOMENDACIONES A continuación se formulan algunas recomendaciones que, en opinión del grupo consultor,

podrían contribuir a mejorar la transparencia del proceso presupuestal en

Colombia. Estas recomendaciones se agregan en tres grupos principales: 1. aquellas donde la Dirección General del Presupuesto Nacional puede tener una injerencia directa; 2. Aquellas que requieren de modificaciones de carácter legal o constitucional. Finalmente, en la sección tercera se incorporan una serie de recomendaciones sobre el uso de los clasificadores como instrumentos tanto de análisis como de presentación del presupuesto.

1. Dentro del ámbito de acción de la DGPN. A. En la etapa de programación presupuestal. -

Disminuir, al máximo posible, la denominación de rubros presupuestales poco claros. El objetivo es tener unas descripciones de rubros que sean fácilmente entendibles y cuyos contenidos sean de fácil entendimiento. Esto se recomienda no solo para el componente de inversión, (en rubros como: "construcción, ampliación, adecuación y mantenimiento", de una edificación o una vía específica) sino también para el de funcionamiento (en rubros como: "otras transferencias").

-

Como paso previo a la aprobación del presupuesto y durante su discusión en el Congreso, conviene abrir un debate público (similar al que debe preceder la aprobación del Plan cada cuatro años) mediante el cual la sociedad civil pueda constatar la conservación de las prioridades establecidas en el Plan. Se debe estimular la participación ciudadana en la discusión y control del presupuesto mediante una difusión didáctica del mismo que, en lo posible, les permita a los distintos grupos "ubicarse" en relación con los beneficios y costos, así como en relación a las prioridades del Plan de Desarrollo.

-

La transparencia presupuestal exige eliminar "colchones" sin destinación clara o propósitos transparentes (por ejemplo, arbitrar sobre costos inevitables en proyectos prioritarios o atender contingencias).Estos propósitos se deben hacer explícitos en anexos apropiados de la ley de Presupuesto.

140

-

Insistir en el establecimiento de metas cuantificables para cada entidad. Este ejercicio comenzó con la programación del presupuesto del año 2000, el mismo es loable y debe continuarse.

-

Establecer indicadores de gestión y costos unitarios por sectores.

-

Consolidar la memoria institucional del presupuesto. Para ello se sugiere sistematizar la información necesaria para su elaboración, donde se incluyen, entre otros: a. El sustento legal del gasto ( ley que le dio origen, cuando exista) b. Anotaciones sobre la existencia de disposiciones laborales específicas, señalando si todos los funcionarios de la entidad pertenecen al régimen general o están vinculados a regímenes especiales. También señalar acuerdos convencionales específicos que determinan, por ejemplo, la prestación de servicios médicos directos por parte de la entidad. c. La naturaleza de rubros de carácter excepcional, como por ejemplo, cuando una entidad asume el pago de pensionados de una institución que ya desapareció. d. Evolución histórica de las asignaciones presupuestales de algunos rubros cuya importancia lo amerite.

B. En la ejecución -

Se debe reducir al mínimo el monto del rezago presupuestal, es decir, las partidas que correspondan a demoras inevitables en la ejecución presupuestal y que por lo tanto, se contabilizan como reservas de apropiación.

-

Con el mismo objetivo debe desaparecer la diferencia entre "apropiaciones iniciales" y PAC. El "presupuesto de la verdad" es el que maximiza la coincidencia entre apropiaciones y ejecución presupuestal. Se debe eliminar la costumbre "política" de darle gusto a todos en la ley de apropiaciones, para no cumplirle a muchos en la ejecución.

-

Establecer prioridades que permitan, al momento de realizar recortes presupuestales, evitar la aplicación de porcentajes iguales para todas las entidades y rubros (10% a todo el mundo).

C. En la evaluación y control

141

-

Verificar el cumplimiento de metas, generando incentivos que no premien a quien ejecute mayores proporciones del gasto sino quien obtenga mayores resultados con menores recursos fiscales.

-

Realizar análisis intra institucionales de algunos rubros que permitan generar mayores elementos de juicio a la hora de asignar los recursos. Dentro de estos vale la pena mencionar: Impuestos y multas, Pago de Servicios públicos domiciliarios. Otras Transferencias, etc.

2. Que requieren modificaciones al marco jurídico. -

La formulación del Plan de desarrollo debe crear las condiciones necesarias para una formulación transparente del presupuesto, que hagan posible la asignación de recursos con prioridades claras, la elaboración de un lector programático del presupuesto, su seguimiento y evaluación. Con este fin la metodología para elaborar el Plan debe prever acciones que conduzcan a: - Establecer prioridades que representen acuerdos y propósitos colectivos de largo plazo. - Hacer explícitas las restricciones existentes en términos de recursos. - Formular estrategias, programas y proyectos consistentes con el "lenguaje" presupuestal. Esto implica que los programas presupuestales no deben ser permanentes sino mantener la temporalidad y el contenido del Plan Nacional de Desarrollo. - Definir metas evaluables en términos de procesos y de resultados.

-

Otro parámetro fundamental de la programación presupuestal, la programación macroeconómica, además del rigor técnico con que debe ser hecha, debe ser complementada, para efectos presupuestales, con informaciones tales como: - Márgenes de contingencia en los ingresos corrientes de la nación, que permitan prever con antelación el posible monto de eventuales recortes y la aplicación de prioridades en dichos recortes - Desembolsos netos de créditos externos e internos y contrapartidas necesarias.

-

Debe respetarse una clara división de funciones entre el ejecutivo y el legislativo en relación con la formulación presupuestal. Al primero se le debe garantizar la facultad exclusiva de formular el Plan y el Presupuesto (lo cual no obsta para que se apliquen

142

metodologías participativas), así como de fijar la asignaciones correspondientes. Al segundo la facultad de comprobar y discutir las metas propuestas, glosar, cuestionar y devolver los proyectos del Plan y del Presupuesto, cuando lo crean necesario, así como de dar la aprobación definitiva. -

En relación con el nivel de desagregación, si bien la programación se debe hacer llegando hasta el máximo nivel de detalle (lo cual permite acertar en los estimativos sobre el requerimiento de recursos), para efectos de la discusión y aprobación (en el debate público y en el Congreso) se debe hacer solo a nivel de programas y de proyectos (con sus metas). Sobre éstos (no sobre las asignaciones) deberá versar el control político que ejercerá el Congreso.

-

En consecuencia con lo anterior deberá desaparecer la dicotomía entre inversión y funcionamiento en la programación presupuestal. Como requisito es necesario unificar en una sola entidad (Ministerio de Hacienda) la responsabilidad de coordinar la programación de todo el presupuesto, y dar instrucciones a las entidades ejecutoras para que, en la etapa de programación, elaboren sus presupuestos como un todo, en función de sus estrategias, programas y proyectos (en concordancia con el Plan de Desarrollo).

-

Es importante eliminar los regímenes especiales de "parafiscales" y seguridad social. Mientras existan, se deberá, como ya se anotó, sistematizar el procedimiento de cálculo y asignación de las partidas correspondientes, aclarando las peculiaridades que los diferencian del régimen general.

3. Sobre el uso de los clasificadores. A continuación señalamos algunas recomendaciones y usos posibles de los clasificadores diseñados en el transcurso de esta consultoría. En primer lugar se presentan comentarios aplicables de forma general a todos los clasificadores y posteriormente se señalan usos y recomendaciones particulares a cada uno de ellos:

a. Generales -

No asignarles a los lectores producto de esta consultoría, ningún carácter de fuerza legal, utilizarlos únicamente como instrumentos de interpretación e información del presupuesto.

-

Extender su aplicación al sector público no financiero del orden nacional

143

-

Ampliar la cobertura de estos clasificadores a las entidades territoriales.

-

Dado que los clasificadores sin ser calcados atienden la estructura de manuales internacionales, esto permite utilizarlos para realizar comparaciones internacionales.

-

Se debe dar un uso adecuado a las clasificaciones presupuestales, no solo en relación con el tipo de clasificación (programática, funcional, económica o contable), sino con su nivel de desagregación, así: -

Para efectos de programación solo se deben utilizar las clasificaciones programática y funcional. Es necesario recalcar la necesidad de formular una verdadera clasificación Programática.

-

Para efectos de control contable, la programación deberá ser "traducida" a la clasificación numérico legal y presupuestal.

-

La clasificación económica (y la distinción entre funcionamiento e inversión) solo se debe utilizar con propósitos de análisis.

b. Clasificador económico: -

Determinar cuánto es gasto directo del gobierno nacional y cuánto es gasto indirecto.

-

Diferenciar los montos reales de gasto corriente de los de gasto en formación bruta de capital.

-

Distinguir los gastos financieros de los no financieros del presupuesto.

-

Tener un instrumento de análisis que permita ver el efecto de las operaciones del gobierno sobre los indicadores económicos.

c. Clasificador Funcional -

Al poder observar las asignaciones de gasto por funciones públicas será posible analizar las prioridades reales del gasto público.

-

Tener elementos de juicio para estudiar la forma como las entidades cumplen diferentes funciones y así poder determinar la dispersión funcional de las mismas.

-

Igualmente observar qué entidades atienden una función y así determinar la dispersión institucional de las funciones.

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-

Es un instrumento para que se pueda generar un debate político sobre los contenidos y alcances del presupuesto. Este debate se refiere a las funciones atendidas por el gobierno con el presupuesto, a los responsables de dichas funciones y al grado de importancia (en las asignaciones) de unas funciones frente al connjunto.

-

Informar a la opinión pública a que se dedican los recursos del presupuesto.

d. Clasificador Gastos en formación de capital -

Contribuir al debate sobre la utilidad o no de la división entre gastos de inversión y gastos de funcionamiento

-

Presentar una visión amplia del concepto de formación de capital, más allá de la estreches de las consideraciones sobre formación bruta de capital fijo.

-

Analizar con mayor amplitud la contribución del gasto gubernamental al bienestar de la sociedad.

e. Matrices -

Determinar los componentes económicos de las funciones del estado, observando, por ejemplo, cuanto del gasto en educación corresponde a gastos generales, transferencias o formación de capital.

-

Analizar los componentes funcionales de las categorías económicas del gasto. Pudiendo concluir, por ejemplo, como se distribuye la inversión en las funciones de salud, educación, protección social, etc.

-

Determinar las funciones realizadas por una entidad y analizar que porcentaje de los gastos de la entidad corresponden a la función central que dicha entidad debe atender.

-

Observar las entidades que atienden una función del estado, lo cual es útil como para evitar duplicidades innecesarias y promover la eficiencia del gasto.

145

BIBLIOGRAFÍA BANCO DE LA REPÚBLICA (1998): “Indicadores del sector público no financiero”. Nota metodológica. Santa Fe de Bogotá. Tomo I.

COMISIÓN DE ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. Clasificación de las variables de ingresos, egresos y financiamiento para las O.E. versión preliminar.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (1998): “La situación de las finanzas del Estado y deuda pública”. Santa Fe de Bogotá.

DNP (Departamento Nacional de Planeación) (1999a). "Manual de programación de la inversión pública-Vigencia 2000". Unidad de Inversiones Públicas, abril, Bogotá.

DNP (Departamento Nacional de Planeación) (1999b). "Plan nacional de desarrollo". DNP, 2 Tomos, Bogotá.

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (1986): “Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas”. Primera edición. Washington. Capítulos I, III y IV.

------------------------------(1996): “Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas”. Reseña anotada. Washington. Agosto. Capítulos I, II, IV, VI, VII y VIII.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (1998). "Aspectos generales del presupuesto Nacional". Minhacienda, Bogotá.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (1999). "El Presupuesto de la Verdad - Presupuesto General de la Nación 2000". Mensaje del presidente de la república y de ministro de hacienda. Bogotá.

------------------------------(1999): “Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas”. Washington. Agosto. Capítulos I, II, IV, VI, VII y VIII.

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9. MUESTRA DE REPORTES Esta sección presenta, a manera de ejemplo una muestra de los reportes que pueden ser producidos con el software entregado. La misma puede dividirse en dos grandes bloques: Primero, una comparación del comportamiento de los lectores durantes las tres vigencias presupuéstales clasificadas y segundo, los reportes del año 2.000, mostrando las etapas presupuéstales de apropiación, compromisos, obligaciones y pagos.

También, se incluye una muestra de graficas, cuando ello es posible y útil. Valga la pena anotar que ninguna matriz es susceptible de ser graficada. Los reportes aquí presentados corresponden a:

A. Comparaciones por años: 1. Económico primer nivel, con grafica. 2. Económico segundo nivel, con graficas. 3. Funcional primer nivel, con grafica. 4. Funcional segundo nivel, con graficas (Protección social, Educación, y No Funciones). 5. No ortodoxo segundo nivel, con grafica. 6. Funcional, primer nivel para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 7. Funcional , primer nivel para Ministerio de Defensa Nacional. 8. Funcional , primer nivel para Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 9. Funcional , primer nivel para Ministerio de Transporte 10. Funcional , primer nivel para Colciencias.

B. Vigencia año 2.000: 1. Económico primer nivel por estados de ejecución presupuestal, con graficas a primer y segundo nivel de desagregación. 2. Grafica del Funcional a primer nivel, por estados de ejecución presupuestal. 3. Ministerio de Defensa, Funcional primer nivel, por estados de ejecución presupuestal, con grafica. 4. Matriz Funcional - Económica, primer nivel. 5. Matriz No ortodoxa – Económica, primer nivel.

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6. Económico primer nivel por secciones principales. 7. Funcional primer nivel por secciones principales 8. No ortodoxo segundo nivel por secciones presupuéstales.

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