Sindicato dos Engenheiros do Rio Grande do Sul (SENGE-RS) Painel - Saneamento e a Perspectiva de Futuro Palestra:

O saneamento como elemento essencial: tendencias e licoes dos processos internacionais

Dr. José Esteban Castro, Investigador Principal, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) Instituto del Conurbano (ICO), Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) Argentina Profesor Emérito, Newcastle University Reino Unido

Porto Alegre, 16 de novembro de 2017

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1

Orden de exposición n

Ruta de investigación

n

Provocación inicial

n

Perspectiva histórica ¨

Regímenes de política y gestión de servicios esenciales

n

Bienes públicos y ciudadanía

n

El retorno del (neo)privatismo ¨ ¨

n

Fracaso y consecuencias Las fuerzas inerciales como obstáculos

Algunas sugerencias para el debate ¨

servicios esenciales y la democratización material, substantiva de la sociedad

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2

Referencia empírica Proyecto “Agua, Poder y Ciudadanía. Lucha Social en la Cuenca de México”, Universidad de Oxford (1993-98). Publicado en inglés: Water, Power, and Citizenship. Social Struggle in the Basin of Mexico, Palgrave-Macmillan, 2006. n

Proyecto “Ciudades Metropolitanas y Gestión Sustentable del Agua (METRON)”, Programa de Medio Ambiente y Cambio Climático, 4to Programa Marco, Comisión Europea. 1988-2000

n

Proyecto PRINWASS (Evaluación de la Participación Privada en Agua y Saneamiento) (http://www.prinwass.org), Comisión Europea – 5to Programa Marco, INCO-DEV, 2001-2004 - publicaciones [email protected]

3

Referencia empírica n

Coordinación de la Red WATERLAT-GOBACIT (www.waterlat.org/pt) ¨

Ver algunas publicaciones importantes sobre privatización, PPPs, etc.: n n

n

http://waterlat.org/WPapers/WPSATCUASPE35.pdf http://waterlat.org/WPapers/WPSATCUASPE37.pdf

Proyecto: “La desigualdad y la injusticia socio-ecológicas como obstáculo al proceso de democratización en América Latina y el Caribe. Un estudio teórico y empírico”

n

Publicaciones: http://eprint.ncl.ac.uk/author_pubs.aspx?author_id=78329 [email protected]

4

n

[email protected]

Earthscan, 2009, Routledge, 2011

5

[email protected]

6

http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=25137&Itemid=383

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7

Disponível gratuitamente aqui: http://www.uepb.edu.br/download /ebooks/Agua-e-Democracia-naAmerica-Latina.pdf

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8

Provocación inicial n

Lo “social” es producido a partir de una confrontación fundamental entre proyectos rivales de la especie humana ¨

valores, principios, metas y fines diferentes, a veces incluso incompatibles

n

La retórica de la ”unidad” oculta la realidad social, que está fundada en la producción y reproducción de desigualdades estructurales (de clase, étnicas, de género, etc.).

n

Estas desigualdades estructurales, que determinan las divisiones existentes en la sociedad, encuentran su expresión también en la gestión y el gobierno de los servicios esenciales de saneamiento ambiental

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9

Dilemas del agua y sus servicios n n n n n n

n

¿son un bien público o un bien económico? ¿son un derecho humano? ¿cuál es el papel del estado en su provisión? ¿cuál es el papel del sector privado? ¿cuál es el papel de las organizaciones comunitarias, sindicales, etc.? ¿cuál es el rol de los ciudadanos? ¿participan como ciudadanos (con derechos) o como meros consumidores de una mercadoria? Diferentes respuestas a estas preguntas en diferentes “regímenes” de gestión y gobierno de los servicios de saneamiento [email protected]

10

Regímenes de gestión y gobierno de los servicios de saneamiento, en confrontación n

Régimen centrado en los principios privatistas (siglos 18-19)

n

Régimen centrado en los principios del “racionalismo administrativo” (c. 1880s-1970s)

n

Intento de reinstalar los principios privatistas (1980s a la fecha) ¨

n

Régimen neoliberal o neoprivatista

Formas contra-hegemónicas [email protected]

11

Regímenes en confrontación n

Desde el siglo 18 – el régimen “privatista”

n

Tradición cultural anglosajona, entretejida con el desarrollo a largo plazo de la ética, instituciones y doctrinas capitalistas

La tradición privatista afirma que: n

el sector privado es inherentemente dinámico, productivo y confiable

n

las instituciones privadas son intrínsecamente superiores a las instituciones públicas para el suministro de bienes y servicios

n

la eficiencia de mercado es el criterio apropiado para evaluar el rendimiento social en prácticamente todas las esferas de actividad

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12

Privatismo y conflicto social (siglo 19) “El espíritu de la época estaba dominado por la creencia en que la iniciativa privada solucionaría todos los problemas humanos y que la empresa pública era perversa y dispendiosa por naturaleza. El resultado fue la emergencia de un nuevo tipo de crimen: el robo de agua.” Ward, 1997 [email protected]

13

La emergencia del “ladrón de agua” …. “Ayer, Elizabeth Stubbs se presentó ante los jueces acusada de tomar agua de una de las canillas provistas por la empresa Preston Waterworks Co., sin tener un contrato previamente firmado con la compañía que la autorizara. Con todas las pruebas en su contra, se le ordenó pagar una pequeña multa más los gastos de litigación.” “Llamado de atención a los ladrones de agua”, Publicado en el Periódico de Preston, Inglaterra, 1844

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14

El régimen privatista … n

El desarrollo temprano de los servicios de agua esenciales en los países Europeos industrializados y en los Estados Unidos fue inspirado en gran medida por este ideal privatista

n

Este modelo impulsó el desarrollo de los sistemas de provisión de agua hasta mediados del siglo diecinueve en Inglaterra, Francia, los Estados Unidos, y fue exportado a otros lugares (incluyendo la Península Ibérica y América Latina) con diferentes grados de éxito

n

El modelo dio lugar a una proliferación de monopolios privados de agua relativamente pequeñas, no regulados, que normalmente operaban en los centros urbanos más grandes y ricos donde, con raras excepciones, abastecían principalmente a los barrios más prósperos ¨

Universalización del principio de exclusión: servicios para quien los pueda pagar

¨

Interés privado sólo en “agua limpia”, no en agua residual ni en la gestión ambiental [email protected]

15

Lucha social y política … n

La segunda parte del siglo diecinueve se caracterizó por un debate político generalizado que derivó en la decisión de municipalizar los servicios públicos

n

Este proceso llevó a un consenso general, por encima de distinciones políticas, de que la expansión de servicios de saneamiento no podía confiarse al funcionamiento no regulado de las fuerzas del mercado

n

Los servicios de saneamiento fueron asumidos como un deber moral de la sociedad (los brotes de cólera de mediados del siglo diecinueve contribuyeron a este proceso)

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16

Lucha social y alianzas inesperadas (?) … En 1844, el mismo año en que los “ladrones de agua” eran perseguidos en Inglaterra, en la ciudad de Liverpool Samuel Holme –un acaudalado hombre de negocios que llegó a ser líder del Partido Conservador y alcalde de la ciudad– argumentaba que “El agua es tan esencial para la salud y el bienestar de la humanidad como lo es el aire que respiramos, y cuando la humanidad se agrupa en masas de miles de personas como ocurre crecientemente en nuestras ciudades es esencial para la salud pública que exista una mayor provisión de agua accesible mediante una tarifa pública que sea calculada para recuperar el costo neto, no para generar tasas de ganancia privada del 30 por ciento.” [email protected]

17

Regímenes en confrontación n

Desde mediados del siglo 19, regimen basado en los principios del “racionalismo administrativo” (Dryzek)

n

Desde la década de 1870 …. en los países occidentales, la “gobernabilidad” del agua y de los servicios de agua y saneamiento comenzó a organizarse crecientemente en torno a los siguientes principios: ¨

Se trata de bienes y servicios esenciales que deben estar bajo control público

¨

Con regulación estricta de los operadores privados

¨

O directamente en manos del sector público

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18

Los principios de los “bienes públicos” n

n

Estos principios ¨

fueron aceptados por la mayoría de los sectores del espectro político hacia comienzos del siglo veinte

¨

inspiraron la expansión (en algunas áreas la universalización) de servicios esenciales a partir de la Segunda Guerra Mundial

En el plano conceptual este movimiento se expresó, por ejemplo, en ¨

el principio de la existencia de “fallas de mercado” y de la necesidad de proteger el “interés público”

¨

El reconocimiento de derechos sociales de ciudadanía (universalización de las condiciones básicas de la “vida civilizada”, salud, educación, bienestar esencial)

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19

El proceso de la ciudadanía Ejercicio pleno de Derechos de propiedad Derecho a procedimientos judiciales justos Derechos electorales

Derechos electorales de las mujeres Derechos sociales (salud, educación básica, servicios esenciales, etc.) Derechos sexuales Derechos indígenas Derechos ambientales El derecho al agua … otros …

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20

El carácter político de la regulación n

La regulación de servicios públicos como parte de un proceso más amplio de regulación de la vida social (siglo 19 …)

n

La regulación como respuesta a la crisis social y económica del capitalismo ¨ La

regulación se desarrolló a partir de la necesidad de proteger a los usuarios de los abusos y deficiencias de la provisión no regulada de bienes y servicios derivada del modelo liberal clásico (“privatista”) [email protected]

21

El carácter político … n

El movimiento regulatorio abarcó todos los aspectos de la vida social y económica, incluyendo: ¨

imposición de normas estrictas sobre la calidad y precios de la comida y bebida

¨

vacunación obligatoria

¨

aplicación de impuestos para universalizar las redes de suministro de agua y gas

¨

prohibición del trabajo infantil

¨

prohibición de la tortura de los trabajadores

n

Según algunos aquel movimiento regulatorio constituyó una conspiración antiliberal y un ataque a la democracia política

n

Pero las fuerzas sociales y políticas que promovieron la regulación eran muy amplias e incluían a convencidos seguidores del laissez faire [email protected]

22

El carácter político … “La regulación de corporaciones de servicios públicos que por necesidad actúan en condiciones monopólicas se convertirá en una actividad cada vez más frecuente con el paso del tiempo. Es una función delicada y peligrosa que el ente regulatorio debe ejercer con un sentido de justicia lo cual debe ser correspondido con la franca apertura de la información por parte de la compañía a ser regulada. Nuestro sistema social descansa en gran medida sobre el principio de la santidad de la propiedad privada, y el estado o la comunidad que intenta invadir [la propiedad privada] pronto descubrirá su error en el desastre que sobrevendrá. […] Por otra parte, las companías a ser reguladas encontrarán que es en su mejor interés a largo plazo el mantener la transparencia y la provisión gratuita de la información necesaria para la regulación”. (Corte Suprema de los Estados Unidos, 1909) [email protected]

23

Evolución y diferenciación: el caso de saneamiento n

La regulación de servicios públicos se aceleró después de la Primera Guerra Mundial y fue acentuada luego de la Gran Depresión de 1929

n

En el sector de agua y saneamiento el proceso tomó la forma de

n

¨

una creciente centralización de los servicios en manos de los estados nacionales

¨

la creación de burocracias públicas organizadas jerárquicamente en base a la articulación de conocimiento científico y pericia administrativa

Principio del “racionalismo administrativo” y su abordaje asociado de “comando y control” –como lo llaman los críticos de la intervención estatal – que se consolida a partir de 1950s

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24

El carácter político de la regulación n

Confrontación entre tradiciones intelectuales y políticas ¨ La

n

regulación como instrumento para

n

garantizar el funcionamiento del mercado

n

limitar el impacto social negativo de las fuerzas del mercado

versus ¨ La

regulación como expresión de fuerzas políticas antiliberales (presumiblemente antidemocráticas) n

Injerencia del estado injustificada que afecta las libertades individuales [email protected]

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Contradicciones del régimen del racionalismo administrativo n

Fue en base a los principios del racionalismo administrativo y de la ciudadanía social (derechos sociales) que en Europa y EEUU se logró la universalización de los servicios esenciales por vías de la acción estatal

n

En los países “menos desarrollados” se lograron importantes avances, pero el estado no logró la universalización de los servicios ¨

en la mayoría de los países de la región la falta de acceso a los servicios o la mala calidad de los mismos continúa siendo muy grande y constituye una expresión de la extrema desigualdad social que caracteriza a la región [email protected]

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Racionalismo administrativo n

articulación de conocimiento científico y organización burocrática

n

exclusión del ciudadano (alienación de la sociedad civil): “la gestión de servicios públicos es un tema para expertos”

n

noción de “interés público” y sus contradicciones (pero “no tirar el bebé [crianza] con el agua”) [email protected]

27

El retorno del modelo privatista desde los años 1980s n

Cambios radicales en la economía global conducen al abandono del régimen adoptado en Bretton Woods en 1944: ¨ ¨ ¨ ¨

Recuperación del comercio mundial hasta los niveles alcanzados antes de la Primera Guerra Mundial expansión de la inversión directa extranjera en la mayoría de las economías desarrolladas crecimiento de las compañías multinacionales internacionalización de los flujos de capitales

n

Estados Unidos abandona la convertibilidad oro-dólar en 1971

n

Ciclo de crisis económicas globales con niveles de endeudamiento internacional sin precedentes y volatilidad extrema en los valores de las monedas y de los precios de las mercancías mundiales

n

La OECD, conducida por los gobiernos de Estados Unidos y el Reino Unido, abandona formalmente el modelo keynesiano en 1979-80 y comienza a implementar y promover reformas de largo alcance basadas en la desregulación, liberalización y privatización [email protected]

28

Ejemplo: principios de la gobernabilidad del agua “privatista” n

a) Los recursos hídricos deberían ser asignados para su uso a través de mecanismos capitalistas de mercado; se deben crear y asignar derechos de agua privados que reemplazarán las formas colectivas y/o públicas de derechos de agua pre-existentes y que serán libremente comercializables;

n

b) los servicios de agua y saneamiento deben ser considerados como un bien económico privado, haciendo posible excluir de su uso a quienes no pagan por ellos; la noción de que estos servicios constituyen un bien público o un bien social debe ser abandonada;

n

c) los servicios de agua y saneamiento deben ser provistos por operadores privados, quienes son inherentemente más eficientes que los públicos; si es posible, estos servicios deben ser auto regulados mediante mecanismos de mercado y la regulación debe ser minimizada o, de ser posible, evitada;

n

d) los servicios de agua y saneamiento no constituyen un monopolio natural; la mayoría de las operaciones puede ser abierta a la competencia mercantil, aunque la introducción de mecanismos competitivos puede ser dificultada por los elevados costos de transacción; en dichos casos, un monopolio privado es preferible a un monopolio público y en lo posible debe ser un monopolio no regulado;

n

e) los usuarios de los servicios de agua y saneamiento deben ser convertidos en consumidores y los derecho habientes en clientes. [email protected]

29

La visión privatista extrema dentro del Banco Mundial n

La especialista en Sector Privado del Banco Mundial Penelope Brook Cowen ha argumentado a favor de la “privatización desregulada”, “monopolios privados desregulados”, y “laissez faire” donde “la provisión de servicios sea regulada por las fuerzas del mercado y por incentivos económicos” para resolver la situación de los servicios de agua en los países en desarrollo (Brook Cowen and Cowen, 1998: 22, 28). Propone directamente: “La completa privatización de los activos del agua y un monopolio natural desregulado […] La razón principal de la privatización desregulada es clara. Un monopolio privado desregulado podría tener un incentivo para atraer al sistema tantos compradores potenciales como resulte posible, para maximizar la ganancia. De este modo, los monopolios privados desregulados aumentarían en forma significativa el número de conexiones de agua en los países en desarrollo. Si la privatización desregulada pudiera producir conexiones para los consumidores de bajos ingresos, ahora abandonados, los pobres terminarían con mayores ingresos, mejor servicio sanitario, mayor tiempo para otros emprendimientos y una mayor probabilidad de una larga expectativa de vida. (Brook Cowen and Cowen, 1998: 22-3)”

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30

La visión privatista niega el carácter político de la “crisis” n

n

Las políticas dominantes en el sector ¨

insisten en que el problema es principalmente técnico, donde “técnico” significa especialmente “financiero” = quién pagará la factura?

¨

Han promovido cambios radicales desde la década de 1980 en la gobernabilidad y gestión del agua y sus servicios (especialmente mediante la desregulación, liberalización y “privatización” en el sector)

Exacerbación de conflictos intra-nacionales preexistentes y creación de nuevos conflictos

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31

Los argumentos principales del privatismo n

Los instituciones financieras internacionales, las agencias de cooperación de los países desarrollados, y otros actores globales han argumentado que la solución a la crisis resta en la expansión de la participación privada (privatización y otras formas relacionadas) para ¨

Aumentar la eficiencia de los servicios de infraestructura

¨

Extender la cobertura a los pobres

¨

Reducir la presión sobre los presupuestos públicos mediante la provisión de inversión privada fresca (Banco Mundial, 1998: 1; Savedoff et. al., 1999)

¨

Al mismo tiempo que

¨

mejorar las condiciones de igualdad social (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998: 120)

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32

Algunas de las preguntas de investigación del proyecto PRINWASS (www.prinwass.org) n

¿Cuál ha sido el fundamento teórico para el diseño e implementación de dichas políticas?

n

¿Cuál ha sido la evidencia histórica o empírica utilizada para su justificación?

n

¿Qué puede aprenderse de las experiencias recientes?

n

¿Cuáles son las condiciones que afectan el diseño y el desarrollo de sistemas de agua y saneamiento que sean no solamente eficientes y eficaces sino también sustentables en términos socio-económicos y medio ambientales y estén sujetos al control democrático? [email protected]

33

Ejemplo: Estructura del Proyecto PRINWASS Primera Fase Dimensiones Analíticas D1-3

Segunda Fase

Tercera Fase

Casos de estudio

Análisis comparativos

Informes Ejecutivos

D5-13

D15-21

D22-31

LEGAL-INSTITUCIONAL ECONÓMICO-FINANCIERA SOCIO-POLITICA Y CULTURAL SOCIO-ECONÓMICA Y DEMO-GEOGRÁFICA MEDIOAMBIENTAL TECNO-INFRAESTRUCTURAL

Informe Final D33

Los casos n El

proyecto examinó una serie de casos en 9 países: ¨ ¨ ¨ ¨ ¨ ¨ ¨ ¨ ¨

Argentina (Buenos Aires, Tucumán, provincias del noroeste) Bolivia (Cochabamba) Brasil (Limeira, Niterói, región de los lagos) Inglaterra (Londres y cuenca del Támesis) Finlandia (varios grupos de ciudades) Grecia (Atenas) Kenia (pequeñas ciudades) México (Aguascalientes) Tanzania (Dar es Salaam) [email protected]

35

Creando las condiciones n

Una tendencia importante observada es que en muchos casos las fallas en la provisión de servicios de agua y saneamiento por parte del sector público han sido agudizadas e incluso provocadas por decisiones de política pública

n

Las políticas promovidas o ejecutadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y otros organismos internacionales y nacionales a menudo han estrangulado a las autoridades y empresas de servicios públicas mediante la negación del acceso a recursos financieros necesarios para invertir en la renovación y extensión de la infraestructura de servicios (por ejemplo, mediante la reducción o cancelación de la capacidad de endeudamiento de autoridades locales y de las empresas públicas) [email protected]

36

Creando las condiciones n

En un gran número de casos, por medio de estos y otros mecanismos similares se crearon las condiciones que otorgaron un cierto grado de credibilidad al argumento de que era necesario incorporar al sector privado ya que este aportaría el capital necesario para las inversiones requeridas

n

Aún más, en ciertos casos analizados en este estudio, la evidencia muestra que muchas veces los créditos (deuda pública) y los fondos de ayuda concedidos a los países menos desarrollados se otorgaron bajo la condición de que los gobiernos aceptaran la privatización o la concesión de los servicios a empresas privadas, a menudo contra la voluntad del gobierno o de la autoridad pertinente. [email protected]

37

De la retórica a la práctica. ¿Qué dice la evidencia? n

A nivel mundial, a fines del período de estudio, el sector privado prestaba servicios de agua y saneamiento a un 5-7% de la población

n

La aplicación del modelo privatista en países en desarrollo tuvo un auge entre mediados de la década de 1980 y 1997, medido en términos de proyectos implementados y montos de inversión involucrados

n

Desde 1997 se dio una fuerte caída en los montos de inversión relacionados con la participación privada; reformulación de las estrategias (PPPs, etc.) [email protected]

38

Dimensión económico-financiera Sub-dimensiones e indicadores para el análisis comparativo de los estudios de caso

Estudios de Caso D5-13

Fuentes financieras del operador Criterio tarifario Estructura de costos Tasas de ganancia Volúmenes y destinos de los flujos de inversión Impactos socio-económicos claves Fuente para esta dimension: Azpiazu y Schorr, 2004 (informe PRINWASS)

Resultados: fuentes de financiamiento n

Tendencias identificadas ¨

Los ingresos por cobro de tarifa –con algunas variaciones de caso a caso- son la fuente más importante de financiamiento para los operadores, sean públicos o privados

¨

Los subsidios estatales directos y el endeudamiento siguen en orden de importancia entre las fuentes de financiamiento n

¨

Dichas fuentes se están convirtiendo crecientemente en componentes estructurales del financiamiento de empresas de agua y saneamiento ¨

Problemas de falta de transparencia (ej. sobre cómo se asignan los recursos)

¨

Información incompleta y dispersa en la mayoría de los casos (ej. acerca de los niveles de endeudamiento de los operadores privados)

Los “recursos frescos” (capital privado de las empresas) juegan un rol poco significativo ¨

Reconocimiento del Banco Mundial en el Foro Mundial del Agua 2006

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40

Ejemplo emblemático Cuadro 1 Fuentes de Financiamiento – Aguas Argentinas S.A., Mayo de 1993-Diciembre de 2001 (en US$ y %) Fuente Ingreso por cobro de tarifa Incremento de la deuda neta Capital privado Otros ingresos financieros Otros Total

US$ (millones)

Porcentaje

3.640,2 706,1 120,0 140,0 54,0 4.660,3

78,1 15,2 2,6 3,0 1,1 100,0

Fuente: Azpiazu t Schorr (2002).

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41

Cuadro 2 Fuentes de financiamiento – Thames Water Utilities Ltd., Abril de 1999-Marzo de 2003 (en libras esterlinas de 2002-3 y %) Fuente Ingresos servicios de agua Ingresos servicios de drenaje sanitario Subtotal ingresos (A) Incremento de la deuda neta (B) Total (A+B)

£ (millonse) 2.335 3.191

Porcentaje 40.7 55.7

5.526 205

96.4 3,6

5.731

100,0

Fuente: Azpiazu y Schorr (2004).

[email protected]

42

Subsidios estatales directos (ejemplos) n

En Atenas alrededor del 20% de los recursos totales (1998-2001) provinieron de subsidios directos

n

En Aguascalientes (México) ¨ ¨

n

Expansión de la red financiada con fondos públicos El operador privado fue “rescatado” de la bancarrota por el estado en 1994

En Inglaterra y Gales ¨ ¨ ¨ ¨

En 1989 se transfirieron los activos de las 10 empresas públicas al sector privado por un costo estimado en 10% de su valor real El estado absorbió la deuda de las empresas públicas (cerca de 5 mil millones de libras) Las empresas privadas recibieron un subsidio directo “Green Dowry” (1.500 millones de libras) Se les concedió una exención impositiva de 1.000 millones de libras [email protected]

43

Performance financiera n

En prácticamente todos los casos existe un patrón de ¨ ¨

n

incumplimiento con los compromisos de inversión contractuales Renegociación sistemática de los contratos para modificar (en general para reducir) los compromisos contractuales de los operadores privados

Desbalance en el flujo de inversiones, con el grueso destinado a projectos de agua y una continuada postergación de proyectos saneamiento (cloacas, tratamiento, gestión ambiental, etc.)

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44

El financiamiento público como condición n

contrariamente a la afirmación de que la expansión de la participación privada en los SAS contribuiría a aliviar la carga financiera del sector público, la evidencia sugiere que incluso después de ser “privatizadas” las empresas de SAS continúan requiriendo del financiamiento público, ya sea a través de subsidios directos o en otras formas [email protected]

45

Impacto socio-económico n

En la mayoría de los países estudiados se ha registrado un patrón regresivo en la distribución del ingreso en las últimas 2 décadas, que afecta especialmente a los sectores más desfavorecidos quienes viven en condiciones de gran precariedad

n

Incremento de las desigualdades existentes en el acceso al consumo y en la capacidad de pago de servicios esenciales

n

Esta situación permite explicar las dificultades crecientes para pagar por los servicios que experimentan muchos hogares en los casos estudiados

n

A pesar de la evidencia sobre la creciente desigualdad en la distribución del ingreso, las tarifas han sido sistemáticamente incrementadas, normalmente en proporciones mucho más altas que las tasas de inflación y de aumento salarial

[email protected]

46

impacto socio-económico .. n

Por ejemplo, en Cochabamba, después que la concesión otorgada en 1999 la empresa privada incrementó las tarifas en un promedio de 35%

n

Este incremento afectó especialmente a los usuarios pobres ya que tarifa básica pasó a representar casi 22% del salario mínimo

n

El impacto social y político de esta decisión fue catastrófico y culminó con la cancelación del contrato en marzo de 2000

n

En Buenos Aires, entre 1993 y 2002 la tarifa fue incrementada en 88.2% comparada con 7.3% de aumento en el índice de precios al consumidor y 8.9% en precios mayoristas durante el mismo período

n

Dichos incrementos tarifarios tuvieron un impacto negativo especialmente en los sectores más pobres, contribuyendo a la creciente desigualdad: en el Gran Buenos Aires, el 10% más pobre gasta en promedio 9% de su ingreso total en el pago de su factura de agua, comparado con 1.9% para el usuario promedio

n

El caso de Londres [email protected]

47

Producción

Reservorios de distribución Cañerías maestras Estaciones de bombeo Macro medición Redes de distribución

Circulación

CONSUMO Doméstico Industrial Público

Recolección, conducción y tratamiento de esgotos

Acuíferos Pozos Ríos – lagos Reservorios

DISTRIBUCIÓN Micro medición

EXTRACCIÓN

Tratamiento Almacenamiento y distribución

Recursos hídricos disponibles

El ciclo de producción de los servicios de agua

SANEAMIENTO Cloacas Estaciones de bombeo Plantas de tratamiento Efluentes

Consumo

Private

Si se toma en cuenta el ciclo completo: La evidencia sugiere que las empresas privadas no tienden a ser más eficientes que las públicas • Fuerte desbalance entre mejoras en la parte comercial y el resto del sistema • Las empresas privadas tienden a mejorar la eficiencia comercial de las empresas (registro de usuarios, medición, facturación, cobranza), pero la inversión en infraestructura tiende a ocupar un lugar secundario • Pero la sofisticación de los sistemas de gestión comercial introducidos por las empresas privadas tiende a ser contrabalanceada en muchos casos por: •Baja proporción de usuarios com medidor (alrededor de 20% en Inglaterra y 15% en Buenos Aires, al fin del período de estudio) •Problemas técnicos, sociales y políticos que surgen del desbalance entre mayor eficiencia comercial y problemas irresueltos en el resto del sistema [email protected]

49

El fracaso del modelo privatista n

La expansión del sector privado en agua y saneamiento ha sido problemática y los proyectos han encontrado fuerte resistencia sobre la base de cuestiones técnicas, socio-culturales y políticas

n

Fracaso de proyectos con fuerte participación privada (Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, China, EEUU, Francia, Indonesia, entre otros.)

n

Procesos desprivatizadores debido a la ineficiencia del sector privado o debido a conflictos entre los objetivos económicos y socio-políticos (Tucumán [Argentina], 1997; Cochabamba, 2000; Gales, 2001 [Reino Unido]; Atlanta, 2002; China, 2004; Buenos Aires 2006; La Paz-El Alto 2006, ….)

n

La participación privada ha sido también rechazada cuando existen opciones públicas viables (por ejemplo en Washington D.C. 1996, 1999)

n

Más recientemente, el proceso de remunicipalización (Berlín, París, Yakarta, …). http://www.remunicipalisation.org/ [email protected]

50

Tendencias … n

Desigualdades en los flujos de inversión (inter-regionales, intraregionales y sectorales)

n

Falta de transparencia en la forma en que se negocian las concesiones

n

Debilidad o ausencia de un sistema de regulación adecuado para monitorear la gestión privada (por ejemplo, las cláusulas de confidencialidad y el hecho de que la información pasa de ser propiedad pública a ser propiedad de empresas privadas ha creado una crisis institucional e imposibilita la tarea de monitoreo [Dourojeanni, 1999])

n

Ignorancia o indiferencia hacia las condiciones culturales, sociales y políticas locales

n

Corrupción público-privada (Stiglitz: “privatization = briberization”)

n

Indefensión ciudadana para ejercer control democrático sobre operadores públicos y privados [email protected]

51

La falta de regulación y control democrático n

Otra tendencia consistente que emerge de este estudio refleja la debilidad, cuando no la inexistencia, de capacidad regulatoria (o incluso de marcos regulatorios) que caracteriza a la mayoría de las experiencias de participación privada en SAS en países en desarrollo

n

(pero cabe señalar que esta tendencia también afecta a las empresas públicas de SAS, que históricamente han funcionado en base a modelos tecnocráticos que también han estado al margen del control regulatorio y han tendido a excluir la participación ciudadana)

n

Estas tendencias son altamente problemáticas teniendo en cuenta el patrón documentado de incumplimiento de obligaciones contractuales por parte de los operadores privados [email protected]

52

Tendencias… n

La empresas transnacionales que participan en las concesiones más importantes son frecuentemente más poderosas (en términos financieros, técnicos, y hasta políticos) que el sector público y que la sociedad civil de los países receptores del modelo ¨

Esta situación crea un desbalance de poder que vuelve sin sentido la retórica de la “buena gobernabilidad” y de la tan publicitada “asociación” entre el sector privado y el sector público

¨

El concepto de “participación” de la sociedad civil frecuentemente asociado a estos proyectos en la práctica significa “obediencia” y “voluntad de aceptar” decisiones que ya han sido tomadas

[email protected]

53

Luchas contra la “privatización” del agua

[email protected]

54

El caso de Chaco en Argentina n

En la provincia del Chaco, en 1994 el gobierno provincial llamó a una consulta pública sobre la privatización de servicios públicos, incluídos los servicios de saneamiento

n

La consulta era vinculante y el resultado tomó a la clase política por sorpresa ya que los votantes rechazaron en forma masiva la opción de privatizar y prefirieron la opción de dejar los servicios en el sector público

n

La decisión ciudadana quedó inscrita en la constitución provincial, la cual pasó a prohibir la privatización en todo su territorio

n

Desafortunadamente para el Chaco, la opción democrática de sus ciudadanos fue penalizada por el gobierno federal, el cual excluyó a la provincia de las fuentes de financiamiento para infraestructura (porque el acceso al financiamiento tenía como requisito la privatización)

[email protected]

55

Los casos de Cochabamba (2000) y La Paz-El Alto (2006), en Bolivia

[email protected]

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Photograph: Photograph:The La Jornada, Water Coordinator, Mexico [email protected] City Cochabamba, Bolivia

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Foto: La Coordinadora del Agua, Photograph: The Water Coordinator, [email protected] Cochabamba, Bolivia Bolivia Cochabamba,

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El Caso de Uruguay , 2004 y después

n

http://uruguay.indymedia.org/news/2005/05/35444_co mment.php [email protected]

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El Caso de Córdoba, Argentina

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http://argentina.indymedia.org/news/2006/02/376782. php 62 [email protected]

El Caso de Córdoba, Argentina

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http://argentina.indymedia.org/news/2006/02/376782.php [email protected]

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El Caso de Córdoba, Argentina

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http://argentina.indymedia.org/news/2006/02/376782.php [email protected]

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Dublín, Irlanda (2007)

[email protected]

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Dublín, Irlanda (2007)

Privatisation: profiting from pollution, May 5th, 2007 THE REASON the government wants to bring in water charges is as a first step to the full scale privatisation of the water service. Privatisation is already under way.

What happens if you don’t pay - KNOW YOUR RIGHTS!, March 20th, 2007 http://www.wewontpaycampaign.com/ [email protected]

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Acqua privata a mano armata APRILIA - Vigilantes con la pistola per intimidire la protesta dei cittadini per il caro Bollette. L’iniziativa di Acqualatina per installare con la forza riduttori di flusso

http://www.acquabenecomune.org/spip.php?article4875 [email protected]

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Lecciones n

En este sentido, la evidencia tiende a contradecir muy claramente a la retórica aún predominante a nivel global, según la cual la única solución a la crisis de los SAS sería la expansión de la participación privada en el sector

n

Las tendencias señalan claramente que para lograr el cumplimiento de los Objetivos del Milenio los gobiernos de los países menos desarrollados no pueden fundar su política en la privatización u otras formas de participación privada, ya que las mismas tienen un impacto muy limitado, y muchas veces francamente negativo, sobre la performance general de estos servicios

n

Esto es especialmente cierto en lo referente a la atención de los sectores más desfavorecidos, que son precisamente el objeto principal de dichos Objetivos

n

Nuestra investigación confirma la necesidad de reforzar a las autoridades y organismos de prestación de servicios públicos, y a los mecanismos que permitan el control social democrático sobre prestadores privados y públicos

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Lecciones … n

Para el equipo de investigación ha sido sorprendente observar que el conocimiento acumulado durante más de un siglo de experiencias básicas en la organización de los SAS, tanto en países desarrollados como en desarrollo, ha sido frecuentemente ignorado en la implementación de políticas que promueven la participación privada, lo cual se ha traducido en errores muy costosos y en la erosión de la confianza pública

n

Dichas políticas fallaron espectacularmente, como lo demuestran los casos de Cochabamba y El Alto-La Paz en Bolivia, pero también otros ejemplos como Tucumán y Buenos Aires en Argentina o Dar es Salaam en Tanzania, entre muchos otros

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Cambios en la retórica … “Según el Director del Banco Mundial en Brasil, Vinod Thomas, cuando existe el riesgo de que la privatización pueda crear un monopolio, es mejor dejar los servicios públicos en manos del estado. Thomas se refirió al caso de Rusia, un país que en los últimos años ha tenido una de las peores performances en la esfera social, como un ejemplo de procesos de privatización que nunca deberían haber acontecido.” Folha de Sao Paulo, Brasil, 21 de septiembre de 2003, pág. B3

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Cambios en la retórica neo-privatista Las declaraciones recientes de funcionarios del Banco Mundial parecen sugerir que se aproximan cambios importantes en el régimen neo-privatista: “aunque hay problemas frecuentes con los servicios públicos, sería incorrecto concluir que el gobierno debería abandonarlos y dejar todo en manos del sector privado [...] tanto en la teoría como en la práctica ningún país ha logrado avances significativos en reducir la mortalidad infantil y mejorar la educación primaria sin acción del gobierno […] aún más, la participación del sector privado en las áreas de salud, educación e infraestructura no carece de problemas, especialmente en lo referido a servir a los pobres. Está claro que la posición extrema de que el sector privado debería encargarse de todo no es deseable”

Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004: Haciendo que los servicios trabajen en favor de los Pobres (http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2004/) [email protected]

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Cambios recientes … “El Banco Mundial (BM) aseguró que el sector privado no está en condición de hacer "las fuertes inversiones" requeridas "para salvar al sector del agua", en una aseveración que modifica la visión que el organismo multilateral había impulsado en años recientes. "Siempre la mayor parte de las inversiones en materia de agua debe ser del sector público", declaró a La Jornada Katherine Sierra, vicepresidenta de infraestructura y desarrollo del BM, quien encabeza la delegación del organismo en el cuarto Foro Mundial que inició ayer. […] Katherine Sierra indicó que el BM "ha tenido una evolución muy interesante" en la forma en que plantea el tema de las inversiones en el sector. "En los años 90, debido a la cantidad muy fuerte de recursos que se necesitan, creímos que el sector privado podía hacer inversiones importantes que podrían salvar al sector del agua. Pero no había mucha inversión del sector privado; 90 por ciento de los recursos siguen siendo del sector público, aun en las épocas más fuertes de participación privada". ” La Jornada, Ciudad de México, 17 de marzo de 2006

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Cambios recientes … Remunicipalización y republicización El Retorno del Agua a Manos Públicas http://www.municipalservicesproject. org/es/publication/remunicipalizac ion-el-retorno-del-agua-manospublicas Our public water future https://www.tni.org/files/download/ou rpublicwaterfuture-1.pdf

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Cambios recientes … Versão em português, ampliada: https://www.colapsohidrico .eco.br/singlepost/2017/02/08/CriseH%C3%ADdrica-emDebate-Reflexões-apartir-do-SeminárioInternacional-2015

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El desafío de las fuerzas inerciales … n

n

Fuerzas inerciales puestas en marcha por las políticas dominantes ¨

Reforma del sector público (empresas de agua y saneamiento, principios)

¨

Formación de expertos orientados al modelo

¨

Debilitamiento del sector público y de la “sociedad civil”

¨

Cooptación/influencia

¨

Continuación de la política con otros nombres y tácticas

Retorno agresivo de las políticas neoliberales, a pesar de la evidencia y de los fracasos [email protected]

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La cooptación de instituciones y expertos… Otro ejemplo, en este caso en el campo de la producción de conocimiento científico sobre el agua Informe de las Naciones Unidas Sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, 2006 Tabla 12.2 - página 409

[email protected]

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… ¿quién decide y cómo? ¿en qué valores están sustentados estos objetivos? ¿Cuáles son los fines que buscan conseguir estos objetivos? ¿Quién decide que estos son los principales objetivos de la reforma institucional en relación a los problemas del agua? ¿Cómo se toma esta decisión? ¿Cómo participan los ciudadanos en la identificación de estos objetivos? ¿En qué tipo de entendimiento de la ciudadanía y la gobernabilidad se funda este modelo de desarrollo institucional en relación a los problemas del agua? ¿Es esto “buena gobernabilidad”? [email protected]

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Lecciones de los Objetivos del Milenio n

La meta era reducir a la mitad la proporción de población sin acceso a servicios de agua y saneamiento para 2015

n

Meta limitada en comparación con las metas del Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental (1981-1990) de la ONU ¨

n

40 litros de agua apta para consumo humano a cada persona del planeta para 1990 (ONU, 1980).

Esa meta universalista de la década de 1980 no había sido alcanzada ¨

en 1990, 1100 millones de personas, 17 por ciento de la población mundial, carecia de agua apta para consumo, y el 40 por ciento carecía de las formas más elementales de saneamiento básico [email protected]

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Lecciones de los Objetivos del Milenio 2015 Los informes celebran el hecho de que nominalmente se habría logrado el objetivo de reducir a la mitad la proporción de la población mundial que no tenía acceso a fuentes de agua “mejoradas” Pero 45 países, 23.4 por ciento de un total de 192 países, no alcanzaron el objetivo. La situación es aún más grave en relación a los servicios de saneamiento, ya que los informes revelan que solo 95 países, 49.4 por ciento del total de 192, lograron el objetivo de reducir a la mitad la proporción de población sin acceso a algún tipo de servicio sanitario. [email protected]

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Lecciones de los Objetivos del Milenio

n

En la región: ¨ 11

países de América Latina y Caribe no lograron la meta para agua

¨ 19

países de ALyC no lograron la meta de saneamiento n

Tasa de defecación al aire libre en áreas rurales es de 12% de la población en la región

[email protected]

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Lecciones de los Objetivos del Milenio n

Esos datos oficiales deben ser leídos con precaución. Los informes de la ONU reconocen que el hecho de que gracias a los avances de los ODM más personas ahora tengan acceso a fuentes de agua “mejoradas” no significa necesariamente que reciben agua adecuada para consumo humano. ¨

n

el problema de la calidad del agua

Los países que lograron cumplir las metas, también han visto crecer la desigualdad intranacional en el acceso a los servicios ¨

se habría logrado la meta en promedio, pero los sectores más pobres han sido marginalizados pues la expansión de servicios llegó en general a los sectores de mayores ingresos [email protected]

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Lecciones de los Objetivos del Milenio n

La evidencia demuestra que en aquellos lugares en que se registraron avances significativos en relación a los ODM, dichos avances con frecuencia condujeron al crecimiento de la injusticia y la desigualdad al interior de los países y regiones: ¨

[… Existen] fuertes disparidades entre regiones, entre áreas urbanas y rurales, y entre los sectores ricos y los sectores pobres y marginalizados. La vasta mayoría de las personas que no tienen acceso a servicios de saneamiento son las personas más pobres que viven en áreas rurales. Sin embargo, el progreso en la cobertura de saneamiento frecuentemente ha incrementado la desigualdad, principalmente beneficiando a las personas más ricas (OMS-UNICEF, 2014: 6).

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Lecciones de los Objetivos del Milenio n

Son usualmente las poblaciones pobres, o de alguna forma excluidas o marginalizadas, las que tienden a tener menor acceso a fuentes de agua y saneamiento mejorados. Las intervenciones que no tienen un enfoque de equidad pueden exacerbar la desigualdad porque fracasan en llegar a los subgrupos más desventajados. Cerrar esas brechas requiere la consideración explícita de aquellos que son dejados atrás. […] existen múltiples dimensiones de la desigualdad, que pueden superponerse, combinarse o reforzarse mutuamente. Si no se da atención específica a los grupos marginalizados y vulnerables, es posible que se logre mejorar los promedios nacionales al mismo tiempo que se incrementa la desigualdad al interior de los países (OMSUNICEF, 2014: 38).

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Los nuevos Objetivos de Desarrollo Sustentable 2030 n

6.1 Para 2030, alcanzar el acceso universal y equitativo al agua apta para consumo humano asequible, para todos.

n

6.2 Para 2030, alcanzar el acceso al saneamiento y a la higiene adecuados y equitativos para todos, y terminar con la defecación al aire libre, prestando atención especialmente a las necesidades de las mujeres y las niñas y de aquellos en situaciones vulnerables (ONU, 2015b: 18).

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Proposiciones para el debate n

Lo “social” es producido a partir de una confrontación fundamental entre proyectos rivales de la especie humana ¨

valores, principios, metas y fines diferentes, a veces incluso incompatibles

n

¿Cuáles son los valores y principios que estructuran nuestra relación con el agua, y en general con la naturaleza?

n

¿Cómo se expresan estos principios y valores en los procesos sociales, políticos y culturales que caracterizan las relaciones de los seres humanos con el agua?

n

¿Cómo se expresan dichos principios y valores en los planos institucional, de políticas públicas, y de gestión de los servicios esenciales como los de saneamiento o en la gestión ambiental en general?

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El proceso de democratización de la política y la gestión del saneamiento ambiental n

Los patrones prevalecientes a nivel internacional en las políticas públicas de saneamiento ambiental están lejos de cumplir con los criterios de la democracia substantiva, especialmente en lo que toca a atender a las comunidades vulnerables

n

Políticas incluyentes vs. políticas excluyentes

n

Reconocimiento del papel central del Estado

n

Democratización formal vs democratización substantiva [email protected]

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El proceso de democratización ... n

Las políticas públicas requeridas para lograr la universalización de los servicios de saneamiento ambiental deben ¨

estar fundadas en el principio de la igualdad

¨

subordinar la eficiencia económica y el lucro privado a las metas más elevadas de la distribución democrática de la riqueza y el bienestar civilizado

¨

privilegiar el “rendimiento” social (en salud pública, en calidad de vida, etc.), de largo plazo, de las inversiones antes que las ganancias económicas de corto plazo

[email protected]

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El proceso de democratización ... n

La revitalización de la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible prevista en los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 17) debe ¨

cambiar radicalmente el énfasis prevaleciente en promover asociaciones público-privadas, que con frecuencia han servido para promover la privatización y la mercantilización

¨

apoyar con fuerza el desarrollo de asociaciones públicopúblicas, público-comunitarias y comunitario-comunitarias

¨

fortalecer la capacidad de las autoridades para gestionar y garantizar la provisión de servicios de saneamiento ambiental de calidad y seguros

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El proceso de democratización ... n

La democratización substantiva requiere ¨

participación y control sociales por parte de ciudadanos comunes y usuarios sobre el proceso de toma de decisiones acerca de cómo se gobierna, gestiona y distribuye el acceso a los servicios de saneamiento ambiental

¨

implementar mecanismos legales y administrativos que permitan un involucramiento significativo de los ciudadanosusuarios y sujetar las actividades de gobierno y gestión de los servicios al escrutinio y control democráticos de la ciudadanía

¨

recuperar/reconstruir la ética del bien público, del bien común, del derecho social, del interés público, que fue el fundamento que permitió la universalización de los servicios esenciales en los países que lo lograron [email protected]

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Cierre: lecciones humildes que nos enseña la investigación sobre el “agua” …