PERSPECTIVA ECONÓMICA Vol. IV Nº 79

10 DE ABRIL DE 2017

0719-0298

EL SIGNIFICADO DE LA GRATUIDAD UNIVERSAL EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Una de las aristas que más debates y controversias ha generado del proyecto de ley que reforma el sistema de educación superior es el relacionado con financiamiento público de la Educación superior. En particular el mensaje presidencial que acompaña al proyecto de reforma establece que “El proyecto de ley propuesto establece la gratuidad para los estudiantes de sus estudios de pregrado mediante el financiamiento público a las instituciones de educación superior que cumplan ciertos requisitos y obligaciones”. De acuerdo al texto del proyecto, durante el período comprendido entre 2016 y 2017, la cobertura de financiamiento se mantendrá hasta el quinto decil de ingresos, y se incrementará de forma horizontal, es decir, incorporando más instituciones de educación al programa de gratuidad, poniendo énfasis en los Centros de Formación Técnica (CFT) e Institutos Profesionales (IP) que cumplan los requisitos exigidos. Lo anterior sucederá a partir del año 2018, cuando se sumen los deciles superiores, y a partir de allí, la cobertura se ampliará de acuerdo al alcance de objetivos de carga tributaria. Cabe señalar que en 2016 el gasto en financiamiento para la gratuidad en educación en su presupuesto inicial fue de US$784 millones lo que es equivalente al 0,4% del PIB aproximadamente. Para 2017, el costo de gratuidad universitaria asciende a US$785 millones, y de US$346 millones para CFT e Institutos Profesionales. Esto suma un gasto de US$1.131 millones, lo que corresponde aproximadamente a un 0,6% del PIB. Para dar cumplimiento a lo anterior, se contemplan aumentos crecientes de los ingresos estructurales como porcentaje del PIB tendencial para efectos de cobertura a cada decil adicional que se incorporará al sistema de gratuidad. En otras palabras, para financiar la educación superior de los deciles de mayor ingreso (segmento que no requiere de ayuda Estatal puesto que tienen la capacidad de financiar la educación por sus propios medios) se debe incurrir en costos marginales cada vez más altos. Paralelamente, se introduce mayor incertidumbre en el sistema tributario, lo que afecta negativamente a las posibilidades de crecimiento de mediano y largo plazo. Lograr que la carga tributaria pase del 22% al 29,5% del PIB es una meta colosal insostenible para la realidad económica del país. Intentar vincular la posibilidad de avanzar en gratuidad para los deciles superiores al nivel de la carga tributaria, deja supeditada la gratuidad a nuevas y sucesivas reformas tributarias en los próximos años. Por otro lado, la cantidad de recursos asociados a la gratuidad universal corresponde a un despilfarro fiscal, más aún en una situación de estrechez de recursos, donde se torna apremiante la correcta focalización de los dineros públicos para efectos de maximizar la rentabilidad social.

Como se había mencionado con anterioridad, la iniciativa de proponer gratuidad universal en la educación superior obedece a la percepción que se ha generado de que la gratuidad para todos es el mecanismo para lograr mayor equidad e inclusión en la Educación Superior. No obstante, organismos como la OCDE y el Banco Mundial, sugieren la existencia de otros mecanismos de financiamiento, de forma de lograr mayor equidad e inclusión sin deteriorar la sostenibilidad del sistema de Educación superior. Un ejemplo de lo anterior lo constituyen los créditos contingentes al ingreso. Avance en Deciles de Cobertura de la Gratuidad Universal (Según objetivos de ingresos estructurales) Periodo Ingresos Estructurales Deciles en (% del PIB tendencial) Gratuidad 2015

21,5%

2018 (con Reforma Tributaria)

23,0%

Ingresa el decil 6 (según calendario)

Carga tributaria a lograr para avanzar en deciles 23,5%

Decil 7

24,5%

Decil 8

26,5%

Decil 9

29,5%

Decil 10

Nota: estos incrementos requeridos en la carga tributaria deberán verificarse durante dos años consecutivos para avanzar hacia el decil correspondiente. Fuente: Minuta Proyecto de Ley que reforma la Educación Superior Para introducir este punto, es importante tener presente algunos antecedentes. Hay países en el mundo desarrollado que cuentan con una mayor proporción del gasto público en educación superior (por sobre el total), como por ejemplo Finlandia, Noruega y Austria. Por otra parte hay países desarrollados que mantienen una proporción mayor de gasto privado en educación superior tales como Estados Unidos, Japón y corea del Sur. También se pueden encontrar países que no pertenecen al mundo desarrollado y que cuentan con que su gasto en educación superior es principalmente público, destacando el caso de Argentina en donde el 99,3% es gasto público. México también cuenta con un gasto público importante el cual alcanza el 67,8%, en cambio otros países latinoamericanos como por ejemplo Chile, su gasto en educación superior es principalmente privado (62,5%). En consecuencia, pareciera ser que para que un país se acerque más al desarrollo, no es condición necesaria que la educación superior tenga que financiarse principalmente por medio del Estado. El mismo patrón se observa, considerando el gasto en educación superior como % del PIB. Hay un conjunto de países desarrollados en los que el gasto público en educación superior como % del PIB supera al gasto privado (Alemania, Suecia, Dinamarca y otros países europeos). En cambio hay países desarrollados que se

orientan a un mayor gasto privado en educación superior (% del PIB) como por ejemplo Estados Unidos, Corea del Sur, Japón y Australia. En relación a los países menos desarrollados tampoco se aprecia una tendencia hacia un gasto en educación superior mayoritariamente estatal. Argentina gasta en educación superior cerca de 1,1% del PIB y casi el 100% del gasto es público. En el caso de Chile, corresponde a uno de los países que más gasta en educación superior, con un 2,4% del PIB donde un 0,9% constituye gasto público y el 1,5% restante corresponde a gasto privado. Gasto Público y Privado en Educación Superior como % del Gasto Total (Datos de 2013)

Fuente: Elaboración propia con datos de la OECD Para sacar algunas conclusiones sobre la gratuidad universal, se puede revisar el caso de Argentina y su sistema de educación superior. En Argentina el sistema universitario es de libre acceso y gratuito, con objetivo de priorizar la inclusión. Las universidades se financian a través del gobierno nacional y no se toman exámenes de selección en las universidades (salvo algunas excepciones). No obstante, la realidad es que el sistema argentino presenta problemas de calidad y equidad, como también en términos de eficiencia. Un dato que refleja lo anterior es que la tasa de escolarización neta de nivel superior está sólo 6 puntos porcentuales por encima de la propia en Chile. Más aún, cuando la educación superior es gratis y de acceso libre, se observa un aumento notable en la tasa de matrícula, lo que significaría un gasto por alumno muy por debajo en comparación a otros países que no tienen gratuidad universal, lo que afecta negativamente la calidad de la educación superior. La eficacia en la educación superior Argentina también se ve afectada negativamente al considerar en el análisis el número de egresados y los años promedio que estudian los universitarios. En promedio egresan en el sistema universitario de Argentina 6 alumnos por cada 100 estudiantes según cifras de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación del país trasandino y más aún el tiempo promedio de estudio de estos egresados es de un 60% mayor en el caso de universidades públicas (lo que implica que una carrera de 5 años teóricos dure efectivamente 8 años en promedio).

Por otro lado en el sistema argentino se había mencionado también problemas de equidad en el sentido quienes participan y egresan de la educación superior. Este punto hace referencia al hecho de que la gran mayoría de los estudiantes que participan y egresan de la educación superior pertenecen a familias de altos ingresos. Gasto en Educación Superior: Público y Privado (En % del PIB)

Fuente: Elaboración propia con datos de OECD data Dicha inequidad en el acceso a la educación superior ocurre a pesar de la gratuidad, lo que contribuye a consolidar el patrón de distribución en los ingresos. En particular alrededor del 4% de la población mayor a 24 años perteneciente al 30% más pobre de la población tiene estudios superiores terminados, mientras que dicha cifra asciende al 35% para el 30% más rico de la población 1. De acuerdo a lo anterior, la gratuidad en la educación superior en Argentina hace que el sistema sea regresivo, teniendo presente que los resultados universitarios respecto a los que asisten y egresan del mismo, y quienes son los que financian dicho sistema, quienes componen el resto de la sociedad. Por otra parte se podría pensar en el caso de Finlandia, o de los países nórdicos en general, los cuales son muy admirados por sus sistemas educativos. Pese a lo anterior al focalizar en educación superior, y de acuerdo al ranking QS2, Alemania es el único país dentro de los diez mejores en el ranking en que una parte relevante de la matrícula accede a educación superior gratuita. Este antecedente sugiere que la gratuidad universal no garantiza mejores oportunidades ni mejor calidad en la educación como se mencionaba anteriormente. Adicionalmente los países que

1

Fuente: Estudio Educación superior en Chile y Argentina: Problemas diferentes, necesidad de cambios en ambos 2 La Clasificación mundial de universidades QS (en inglés, QS World University Rankings) es una ordenación anual de 800 universidades del mundo dispuestas con un criterio de jerarquía. Publicada por Quacquarelli Symonds. Se consideran criterios de clasificación como por ejemplo, reputación académica, reputación del empleador, entre otros

tienen un gasto público en educación superior (% del PIB) más alto son los que tienen un PIB per cápita mayor, aunque con algunas excepciones. Los países nórdicos cuentan con un alto PIB per cápita y un alto gasto público en educación superior. Este conjunto de países son conocidos como los que sostienen un modelo al que denominan “Estado de Bienestar” caracterizándose como economías en donde se encuentra presente el mercado y el sector privado pero con una alta intervención estatal en ámbitos que tienen que ver con los derechos sociales como la salud y la educación.

2

Relación entre Gasto Público en Educación Superior y PIB per cápita a PPA

Finlandia

1.5

Austria Dinamarca Suecia

Noruega

Bélgica Holanda Francia Islandia

Polonia Argentina

1

Reino Unido Alemania México

USA

Nueva Zelanda España

Chile Portugal

Corea del Sur Italia

Australia

.5

Japón

20000

30000

40000 50000 PIB per cápita PPA GPE

60000

70000

Fitted values

Fuente: Elaboración propia con datos de FMI y OECD data En consecuencia, es plausible plantear la hipótesis de que para que la educación superior tenga éxito bajo un sistema de gratuidad, se debe contar con una capacidad de generar recursos muy sólida para sostener el alto costo que implica aquella política pública. Países como Chile o Argentina se encuentran lejanos de poder cumplir dicho requisito, además ya se ha hecho énfasis en los problemas que han caracterizado al sistema argentino.

EDITOR RESPONSABLE: GUSTAVO DÍAZ S.; ECONOMISTA